Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities
A Practical Guide Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities
A Practical Guide Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities: A Practical Guide
Published by the OSCE Ofce for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) ul. Miodowa 10 00–251 Warsaw Poland
www.osce.org/odihr
© OSCE/ODIHR 2023
All rights reserved. Te contents of this publication may be freely used and copied for educational and other non-commercial purposes, provided that any such reproduction is accompanied by an acknowledgement of the OSCE/ODIHR as the source.
ISBN: 978-92-9271-102-3
Design by Homework Acknowledgments ODIHR would like to express its appreciation and gratitude to Dermana Kuric, Jonathan Lee, Robin Young, and Mirjam Karoly, as well as to the experts from Roma and Sinti civil society organizations and their networks, human rights lawyers and activists, researchers and academics whose contributions were instrumental in the preparation of this guide.
Te publication of this guide would not have been possible without the fnancial support of the “Turning Words into Action to Address Intolerance” project generously provided by the Governments of Canada, Germany, the United States, and other OSCE participat- ing States, and of the “Promoting a Human Rights Compliant and Gender Responsive Security Sector” project, of the United States. Contents Acknowledgments iii Foreword vii Executive summary viii Introduction 1
PART ONE: Understanding the context and the security challenge 7 1. STRUCTURAL AND INSTITUTIONAL COMPONENTS OF ANTI‑ROMA INTOLERANCE AND DISCRIMINATION 10 2. ANTI‑ROMA HATE CRIMES IN THE OSCE REGION: BACKGROUND 22 3. ANTI‑ROMA HATE CRIMES IN THE OSCE REGION: KEY FEATURES 27 4. ANTI‑ROMA HATE CRIMES IN THE OSCE REGION: SECURITY CHALLENGES AND IMPACT 38
PART TWO: International commitments, obligations and standards on tolerance, non-discrimination and the protection of Roma and Sinti 47 1. INTERNATIONAL HUMAN RIGHTS COMMITMENTS AND STANDARDS 48 OSCE Human Dimension Commitments 48 INTERNATiONAL AND REGiONAL STANDARDS 52 International standards 52 Regional standards 54 European Court of Human Rights (ECtHR) case law 55 European Union standards 57 2. KEY PRINCIPLES GUIDING RESPONSES TO ANTI‑ROMA HATE CRIMES AND CORRESPONDING SECURITY CHALLENGES 59 Rights‑based 59 Victim‑centred 60 Non‑discriminatory 61 Participatory 62 Shared and collaborative 63 Empathetic 63 Gender‑sensitive 64 Transparent 64 Holistic 65 Proactive 66 PART THREE: Practical responses to Anti-Roma hate crimes and corresponding security challenges 67 1. PRACTICAL STEPS 68 Acknowledging the problem 68 Raising awareness 71 Recognizing and recording the anti‑Roma bias motivation of hate crimes 73 Building trust between the government and Roma and Sinti communities 76 Assessing security risks and preventing atacks 81 Providing protection to Roma and Sinti individuals and/or communities, including in special situations or during particular events 84 Working with Roma and Sinti communities to set up crisis management systems 86 Reassuring the community in case of an atack 88 Providing support to the victims of anti‑Roma atacks 90
Annexes 95 Annexe 1: Selection of ECtHR judgements 96 Annexe 2: Selection of case studies: Bias indicators 103 Annexe 3: Matrix of suggested actions for key stakeholders 106 Annexe 4: About Roma and Sinti: What police ofcers need to know 114 Annexe 5: Defning the terminology 120 Foreword Roma and Sinti communities are among the most vulnerable minorities in the region covered by the participating States of the OSCE. Troughout history, they have been sub- jected to intolerance and discrimination, including harmful discourse and stereotyping. Tese communities continue to sufer alarming levels of deprivation, marginalization, and discrimination even today.
Ofen intolerance escalates to manifestations of anti-Roma hate crimes extending ine- quality, undermining security and harming social cohesion. Te OSCE Ofce for Dem- ocratic Institutions and Human Rights’ (ODIHR) annual hate crime reporting indicates a variety of hate crimes targeting Roma and Sinti. Several cases have occurred in recent years involving assault, excessive force by law enforcement, physical assault, property damage, and murder involving explosives or frearms. Te reality is probably even worse as Roma communities ofen lack trust in institutions, resulting in under-reporting of incidents and failure to bring claims to court.
Rigorous implementation of OSCE commitments on equality, tolerance, and non- discrimination is essential in order to combat acts motivated by prejudice, intolerance, and hatred. In addition, these commitments could serve as benchmarks against which to assess legislation, policies and practices related to human rights, particularly those that may afect communities at risk of exclusion and discrimination, such as Roma and Sinti. All policies and programmes should consider the particular situation of Roma and Sinti women, who are ofen victims of discrimination and hate crime based on both ethnicity and gender.
It is noteworthy that 2023 marks 20 years since the adoption of the Action Plan on Improv- ing the Situation of Roma and Sinti within the OSCE Area. Te document provides ODIHR with a specifc mandate to assist OSCE participating States, inter alia, in develop- ing programmes to combat discrimination and racial violence against Roma and Sinti as well as to support capacity-building and empowerment of Roma and Sinti communities.
Designed to advance the Action Plan and other related commitments, this publication provides stakeholders with an understanding of the nature and manifestations of anti- Roma hate crimes. It gives an overview of the security situation of Roma and Sinti pop- ulations, an analysis of their security needs, and information about positive actions that can help safeguard their property and personal security. Participating States are encour- aged to use this practical guide to start a thorough assessment and implement efective measures to address the problems faced by Roma and Sinti.
— Matteo Mecacci, Director of ODIHR
vii Executive summary What are the challenges ahead?
Intolerance, exclusion, discrimination and violence have afected Roma and Sinti com- munities for centuries and continue to be a concern in the Organization for Security and Co-operation in Europe (OSCE) region and beyond. Te primary cause of these human rights violations is the multigenerational transmission of racial and ethnic stereotypes about Roma and Sinti individuals and communities. Egregious abuses have included, but are not limited to: exclusion from or limited access to social, political, educational, health, welfare and other structures and institutions; lack of access to clean water, elec- tricity, sewage and/or sanitation; lack of access to employment opportunities, housing facilities or leisure activities; racial and ethnic profling, including from public agen- cies and institutions; discriminatory violence, including ‘hate speech’, hate crimes and forced evictions; increased vulnerability to trafcking. Te most atrocious examples of historical persecution of Roma and Sinti include slavery, extermination and genocide, e.g., the Holocaust.
Across the OSCE region, anti-Roma violence, hatred and discrimination targets Roma and Sinti women, men, boys, girls, individuals and communities, as well as people per- ceived to be Roma or Sinti. In recent years, violence and vandalism have been perpetrat- ed against Roma and Sinti homes, neighbourhoods, property, institutions and organ- izations, cemeteries and monuments. Anti-Roma bias fuels hate crimes, incidents and threats that adversely afect not only the victims, but also the daily lives of Roma and Sinti individuals and communities.
Anti-Roma violence and threats of violence endanger the physical security of Roma and Sinti communities, instil a sense of fear and insecurity in the communities and simul- taneously prevent these communities from engaging in activities that further their eco- nomic, social and political progress. Repetitive occurrences of hate crimes — ofen fol- lowing a familiar pattern — may have an isolating efect on those communities and can result in the complete alienation of Roma and Sinti communities. Tese communities may become more segregated as a defence mechanism, and thus face further marginali- zation and discrimination in their everyday lives.
Why should this be of concern to participating States?
Several Ministerial Council decisions have repeatedly reafrmed the threat that hate crimes pose to the security of individuals and to social cohesion, as well as their poten- tial to lead to confict and violence on a wider scale.1
1 See, for example, OSCE Ministerial Council, Decision 6/02, “Tolerance and Non-Discrimination”, Porto, 6 December 2002, <https://www.osce.org/fles/f/documents/b/f/40521.pdf>; OSCE Ministerial Council, Deci-
viii OSCE participating States have committed to recognizing, recording and reporting the anti-Roma bias motivation of hate crimes and have supported eforts by OSCE institu- tions to develop efective and comprehensive responses to hate crimes. OSCE partici- pating States have repeatedly condemned and pledged to address “totalitarianism, racial and ethnic hatred, xenophobia and discrimination against anyone, as well as persecution on religious and ideological grounds” beginning with the Copenhagen Document of the Conference on Security and Co-operation Europe in 1990.2
With the 2003 OSCE Action Plan on Improving the Situation of Roma and Sinti within the OSCE Region, the participating States recognized “the particular difculties faced by Roma and Sinti people and the need to undertake efective measures in order to erad- icate discrimination against them and to bring about equality of opportunities (...)”.3
What can governments do?
Governments can adopt a range of measures to address the problem of anti-Roma bias, discrimination and violence. Tey can:
• Acknowledge that anti-Roma intolerance and prejudice pose a threat to the security and stability of society and act as a barrier to the inclusion of Roma and Sinti com- munities within wider society, and that it needs to be addressed comprehensively and systemically by governments;
• Assess risk and prevent attacks by enhancing co-operation between law enforcement and Roma and Sinti communities through formal communication, transparency and joint planning and action, including regular meetings. Tis ensures that various levels of law enforcement are engaging with and prioritizing the security of communities;
• Raise awareness of the phenomenon of anti-Roma hatred and its adverse and systemic impact, challenging it through capacity-building measures with political represent- atives, civil servants, criminal justice ofcials, equality bodies, police, civil society and the wider public to enhance social cohesion in the long term and reinforce values based on the protection of human rights for all;
sion 12/04, “Tolerance and Non-Discrimination”, Sofa, 7 December 2004, <https://www.osce.org/fles/f/doc- uments/3/7/23133.pdf>; OSCE Ministerial Council, Decision 10/05, “Tolerance and Non-Discriminations: Pro- moting Mutual Respect and Under-standing”, Ljubljana, 6 December 2005, <https://www.osce.org/mc/17462>; OSCE Ministerial Council, Decision 13/06, “Combating Intolerance and Discrimination and Promoting Mutual Respect and Understanding”, Brussels, 6 December 2006, <https://www.osce.org/mc/23114>; OSCE Ministerial Council, Decision 10/07, “Tolerance and Non-Discrimination: Promoting Mutual Respect and Understanding”, Madrid, 3 December 2007, <https://www.osce.org/mc/29452>. 2 “Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE”, OSCE, 29 June 1990, <https://www.osce.org/odihr/elections/14304>. 3 “Action Plan on Improving the Situation of Roma and Sinti within the OSCE Area”, OSCE, 27 November 2003, <https://www.osce.org/odihr/17554>.
ix • Build trust by developing and institutionalizing working partnerships with Roma and Sinti communities, civil society organizations and individuals. Tis could include an agreement whereby law enforcement share information with civil society or commu- nity partners to ensure a broader understanding of the frequency and types of cases, as well as issues related to anti-Roma hate crimes and incidents;
• Perform regular reviews of policies and working practices in order to detect mis- takes, shortcomings or procedures that are outdated or no longer best practice or human rights-compliant;
• Adopt a high standard of scrutiny for institutional accountability, acknowledging overt, institutionalized and structural discriminatory practices and failings;
• Seek to remove as many barriers as possible such as physical access, language bar- riers, cost, procedural bureaucracy, etc.;
• Establish an independent, autonomous institution, outside the structures of law enforcement and the Ministry of Interior, to ensure that proper internal investiga- tions into anti-Roma discrimination by law enforcement are conducted and that ofcers found to have engaged in discriminatory acts are held responsible for their actions, ensuring that such investigations are transparent, impartial and open to independent scrutiny;
• Improve protection for Roma and Sinti individuals, communities, institutions and sites, including fnancial assistance to improve security measures, such as using enhanced police patrols during electoral campaigns or other instances when anti- Roma violence might be expected, or by paying additional attention during occa- sions that might be celebrated or marked by hate groups or individual perpetrators;
• Consider and incorporate expertise within Roma and Sinti communities when conducting threat assessments, planning security and/or developing crisis manage- ment systems to ensure the best possible joint planning and response to emergencies. Tis should include expertise encompassing the diversity of the Roma and Sinti com- munity and refecting the needs of both men and women;
• Recognize and record any anti-Roma bias motivation when investigating and pros- ecuting criminal acts and sensitize law enforcement agencies to the specifc features of hate crimes against Roma and Sinti, including situations with local, national or international triggers, e.g., aggressive nationalistic rallies that have been repeatedly shown to trigger anti-Roma hate incidents and crimes;4
4 Notably, the intersection of ethnicity, ‘race’, gender, origin and religion (among other factors) can mean that anti-Roma bias motivation is not recorded as such, especially where the recording system does not recognize the possibility of multiple biases nor allow for adequate data disaggregation.
x • Provide evidence of the security needs of Roma and Sinti communities by working with those communities, as well as with grass-roots civil society organizations, to exchange disaggregated data on hate incidents, including by sex and gender, and to share information on anti-Roma hate crimes and threats through regular engagement and the establishment of clear and transparent data-sharing agreements;
• Reassure Roma and Sinti communities of the state’s commitment to protecting all communities by demonstrating the solidarity and support of the wider society in case of an attack and/or a threat;
• Support victims and assist communities with returning to their daily lives and regaining a sense of safety and security afer an attack. Provide physical, psycho- logical, economic and other support to victims of anti-Roma attacks and their wider communities, while recognizing that, although the primary responsibility for reas- surance and trust in public services lies with the state, private organizations or civil society can also ofer support;
• Coordinate eforts with local government authorities, police agencies or private businesses to achieve meaningful outcomes for victims of intolerance against Roma and Sinti while working to improve minority communities’ trust in government services and agencies;
• Support research by academics and civil society groups into the narratives and ide- ologies of hate groups and individuals promoting intolerant rhetoric that targets Roma, Sinti and other communities within their respective countries or regions. Such research can help identify trends for police and government organizations that can support eforts to better address anti-Roma hate crimes; and
• Ensure that public messaging recognizes hate crimes not only as threats to the digni- ty and integrity of an individual, but also to entire communities and societies, stating unequivocally to the broader public that hate crimes, intolerance and discrimination against any group or individual will not be tolerated.5
5 States may want to consider whether public messaging should include challenging any intolerant rhetoric that may have led to an increase in anti-Roma hate incidents at a specifc juncture in time. Messages should also be delivered promptly and jointly with community organizations, groups and representatives, including religious or belief communities, condemning intolerance and hate and promoting tolerance, equality and inclusion.
xi Introduction Background
Participating States of the Organization for Security and Co-operation in Europe (OSCE) recognized the danger of exclusion, discrimination and hatred targeting Roma and Sinti as early as 1990.6 Recognizing the particular difculties faced by Roma and Sinti, and the need to undertake efective measures to eradicate racism and discrimination against these communities, in Maastricht in 2003, participating States adopted the Action Plan on Improving the Situation of Roma and Sinti within the OSCE Area7, hereafer (the Action Plan). A further three Roma and Sinti-focused Ministerial Council Decisions8 and the Astana Declaration of 2010 were adopted, expanding OSCE commitments on Roma and Sinti while placing further emphasis on access to early education, the rise of violent manifestations of intolerance against Roma and Sinti and challenges faced by Roma women, youth and children. Te Action Plan relies on the framework of interna- tional and regional human rights law, existing OSCE commitments and examples of best practices from countries throughout the OSCE region where these are in place, aiming to foster such practices elsewhere. Te special measures foreseen by the Action Plan, intent on improving the situation of Roma and Sinti people, are based on the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination.9
Establishment and function of the ODIHR Contact Point for Roma and Sinti Issues (CPRSI)
Te Contact Point for Roma and Sinti Issues (CPRSI) was established in 1994 within the OSCE’s Ofce for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) in Warsaw. It was the frst such ofce within an intergovernmental organization established to promote Roma and Sinti rights and their integration in society. Te CPRSI is tasked with assisting participating States in implementing efectively OSCE commitments pertaining to Roma and Sinti by sharing its expertise, providing assistance, raising awareness and assessing progress in improving the situation of Roma and Sinti throughout the OSCE region. Te guiding principle in the eforts of participating States and relevant OSCE institutions
6 “Document of the Copenhagen Meeting”, OSCE, op. cit., note 2. 7 “Action Plan on Improving the Situation of Roma and Sinti”, OSCE, op. cit., note 3. 8 In Maastricht (2003), Athens (2009) and Kiev (2013). 9 “International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination”, OHCHR, UN Gen- eral Assembly resolution 2106 (XX), 21 December 1965, <https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/ instruments/international-convention-elimination-all-forms-racial>. Article I, para. 4: “Special measures taken for the sole purpose of securing adequate advancement of certain racial or ethnic groups or individuals requiring such protection as may be necessary in order to ensure such groups or individuals equal enjoyment or exercise of human rights and fundamental freedoms shall not be deemed racial discrimination, provided, however, that such measures do not, as a consequence, lead to the maintenance of separate rights for difer- ent racial groups and that they shall not be continued afer the objectives for which they were taken have been achieved.”
1 is that each policy and implementation strategy should be elaborated and implemented with the active participation of Roma and Sinti communities. Tis is essential to ensure the meaningful participation of Roma and Sinti in all decisions that afect their lives. Roma and Sinti should work alongside local, national and international authorities in the development of these strategies. Likewise, Roma and Sinti communities should be equal partners and should share the responsibility for the betterment of their welfare.
Efective and human rights-compliant policing in Roma and Sinti communities: ODIHR training for law enforcement ofcers
Police ofcers play a vital role in the protection and promotion of the human rights of all people. Tis is especially true for police ofcers working at the local level, who inter- act with community members daily. Police ofcers can greatly beneft from training or educational programmes that strengthen their understanding and capacity to respect and protect the rights of all people, particularly those who are ofen systemically and institutionally excluded or discriminated against, such as Roma and Sinti. In 2010, in cooperation with the OSCE Strategic Police Matters Unit (SPMU), ODIHR published the manual Police and Roma and Sinti: Good Practices in Building Trust and Understanding,10 sharing principles and good practices to improve relations between police and Roma and Sinti communities. In a follow-up to the manual, ODIHR also developed a train- ing course entitled Efective and Human Rights-Compliant Policing in Roma and Sinti Communities11 to strengthen the capacities of local police ofcers to work efectively with Roma, Sinti and mixed communities, while complying with international human rights standards. Tis training remains available, upon request, to all participating States when and if needed.
Why is this Guide necessary?
Intolerance and discrimination have afected Roma and Sinti communities for centuries and continue to be a concern in the OSCE region. Too ofen, this intolerance can trans- mute into anti-Roma hate crimes, ranging from anti-Roma grafti to racially motivated violence. Hate crime has a signifcant, long-lasting impact on victims, perpetuating ine- quality and undermining wider societal security and cohesion. Anti-Roma hate crimes send a message of exclusion not only to Roma and Sinti victims and their communities, but society as a whole. Everyone has a role to play in addressing anti-Roma hate crimes — indeed all forms of intolerance and discrimination.
Anti-Roma rhetoric perpetuated in the media, on social networks and by political actors, coupled with Roma and Sinti marginalization, has led many Roma and Sinti individuals and families to seek better conditions and opportunities elsewhere through migration, ofen still encountering negative reactions in their destinations. ODIHR's annual hate
10 “Police and Roma and Sinti: Good Practices in Building Trust and Understanding”, OSCE/ODIHR, 29 Novem- ber 2010, <https://www.osce.org/odihr/67843>. 11 “Efective and Human Rights-Compliant Policing in Roma and Sinti Communities: OSCE/ODIHR Training for Law Enforcement Ofcers”, OSCE ODIHR, 10 November 2016, <https://www.osce.org/odihr/280556>.
2 crime reporting presents a range of hate crimes targeting Roma and Sinti. Assault, prop- erty damage and murder — involving the use of explosives, frearms or Molotov cocktails — have featured regularly in these reports. Arson attacks against Roma and Sinti homes are among the particularly worrying incidents reported to ODIHR.12
A number of factors suggest that the reported data provide only a fragment of the overall picture of hate crimes against Roma and Sinti. While some participating States do record anti-Roma hate crimes, these may not be disaggregated in their statistics and are instead included under the heading of racist and xenophobic hate crimes. In addition, exces- sive force against or ill-treatment of Roma, including, for example, during evictions or stop-and-search actions by the police, can contribute to a lack of trust in the authorities. Tis, combined with a lack of resources in Roma and Sinti communities to monitor and report hate crimes means that hate crimes are likely to be signifcantly under-reported.
Against the widespread fear caused by the COVID-19 pandemic, a surge in manifesta- tions of prejudice and racism has occurred, coupled with some authorities undertaking hasty and biased measures against Roma and Sinti on the alleged grounds of public safety. Anti-Roma rhetoric in the public arena has further fuelled hate and intolerance, leading to hate incidents, crimes and racially motivated violence, with confrmed cases of harassment, damage to property, physical assault and violent attacks against Roma.13
Law enforcement authorities are primarily responsible for ensuring the security of Roma and Sinti communities — especially when these communities lack the resources to address the challenges they face. For this reason, the authorities, government ofcials and political representatives need to remain alert and fully aware of the risks while devel- oping, funding and implementing structured measures to address the security challenges facing their Roma and Sinti communities.
What is the purpose and scope of this Guide?
Te purpose of this Guide is to describe and analyse hate incidents and hate crimes faced by Roma and Sinti, as well as the corresponding security challenges. Considering cases from many of the 57 OSCE participating States, this Guide highlights measures that pro- mote safety and security without discrimination, in line with OSCE commitments. Tis Guide provides relevant stakeholders with an overview of the situations Roma and Sinti communities face, an analysis of their corresponding security needs and areas where positive actions could improve their access to rights.
12 Anti-Roma hate crime web page, OSCE/ODIHR, <https://hatecrime.osce.org/anti-roma-hate-crime>. 13 “OSCE Human Dimension Commitments and State Responses to the COVID-19 Pandemic”, OSCE/ODIHR, 17 July 2020, <https://www.osce.org/odihr/human-rights-states-of-emergency-covid19>.
3 Who is this Guide for?
Tis Guide centres on the practical measures that can be taken by those responsible for dealing with and addressing hate crimes, incidents and discrimination against Roma and Sinti, as well as protecting Roma and Sinti communities. Tese are primarily gov- ernment ofcials and political representatives, but, hopefully, these practical measures are useful to civil society and the broader public as well.
Tis Guide aims to elicit and encourage wider analysis and research, as well as broader stakeholder engagement, to reduce and counter anti-Roma sentiment and hatred, which remains a challenge across the OSCE region. Tis Guide acknowledges that the situation varies across the OSCE area in terms of the levels and nature of intolerance and discrim- ination, and the approaches taken by the authorities. Terefore, these recommendations and fndings should be understood in this light and tailored to the local context.
With this in mind, this Guide aims to:
• Raise awareness of the security challenges Roma and Sinti communities face due to hate incidents and crimes;
• Build government ofcials’ capacity (both policymakers and ofcials, such as law enforcement and the judiciary) to understand the specifc features of hate crimes against Roma and Sinti and identify practical steps to address the security needs of Roma and Sinti communities;
• Support law enforcement in its eforts adequately to recognize, record and respond to anti-Roma hate crimes;
• Facilitate the sharing of best practices from various OSCE participating States, focus- ing on models for better police and community responses to anti-Roma hate crimes;
• Promote communication and collaboration between local police ofcials and mem- bers of Roma and Sinti communities, including local community activists, security professionals and volunteers, while presenting practical suggestions for cooperation in the fght against intolerance of Roma and Sinti; and
• Support civil society advocacy eforts by providing both guidance and an overview of relevant government obligations for government accountability for security con- cerns related to anti-Roma hate crimes.
Tis Guide primarily focuses on hate incidents and crimes and, therefore, its direct bene- fciaries are those working within the criminal system such as policymakers, law enforce- ment, judges, prosecutors, civil society organizations or community representatives. Since the challenges of exclusion and discrimination impact on the whole of society, the recommendations and solutions are also relevant to institutions and individuals
4 responsible for addressing racial discrimination and for creating an environment of tol- erance and non-discrimination, such as social services, equality bodies, municipalities, welfare ofces, and educational institutions.
How was this Guide developed?
Tis Guide was prepared by ODIHR and builds on the Ofce’s many years of human rights monitoring and expertise, particularly in the felds of Roma and Sinti and tolerance and non-discrimination, consultations with civil society organizations and relevant state actors, and training activities with law enforcement agencies and police associations. It draws on earlier publications developed by ODIHR to address anti-Semitism (Under- standing Anti-Semitic Hate Crimes: Addressing the Security Needs of Jewish Communi- ties)14 and intolerance of Muslims (Understanding Anti-Muslim Hate Crimes: Address- ing the Security Needs of Muslim Communities).15 Tis Guide was developed through an analysis of legal frameworks, monitoring reports from international bodies and civil society as well as pertinent OSCE documents. Tis Guide was subjected to a peer review process involving ODIHR senior personnel, civil society representatives, and an expert focus group, including law enforcement representatives.
How is this Guide structured?
Tis Guide contains three main parts and annexes.
Part One (Understanding the context and the security challenge)
Tis part details the specifc situation and needs of Roma and Sinti individuals and communities in relation to hate incidents and crimes. It includes in-depth analyses and case studies of anti-Roma hate crimes, police misconduct, group violence, intersectional discrimination and in/sufcient responses from competent authorities. It also provides an overview of situations in which hate crimes and other challenges to security occur in Roma and Sinti communities in the OSCE region. Te aim is to explain the broader efects of marginalization and exclusion on the security situation of Roma and Sinti, as well as to present some of the key features of hate crimes and discrimination faced by Roma and Sinti individuals and communities.
Part Two (International obligations, standards and commitments)
Drawing on OSCE commitments and other international human rights obligations and standards, this part lists the key government obligations and sets out the principles that should underpin government policies and initiatives in terms of approach, treatment
14 “Understanding Anti-Semitic Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Jewish Communities: A Practical Guide”, OSCE/ODIHR, 15 May 2017, <https://www.osce.org/odihr/317166>. 15 “Understanding Anti-Muslim Hate Crimes – Addressing the Security Needs of Muslim Communities: A Prac- tical Guide”, OSCE/ODIHR, 15 May 2020, <https://www.osce.org/odihr/muslim-security-guide>.
5 and response to discrimination and hate crimes, including against Roma and Sinti communities.
Part Tree (Practical responses)
Tis part explains how governments should respond practically to anti-Roma hate crimes and address the corresponding security challenges Roma and Sinti communities face — and how to do so efectively. It advises on actions to support participating States in responding adequately to the security challenges faced by Roma and Sinti individuals and communities. It also makes recommendations on institutional improvements to increase the prevention of and efective responses to hate crimes, capacity-building for law enforcement and other institutions, information collecting and monitoring, investigation and prosecution, and access to victim support and the most important steps to be taken.
Te Annexes contain case studies from across the OSCE region describing specifc situa- tions pertaining to the security situation of Roma and Sinti in OSCE participating States (Annexes 1 and 2). Tey also include a short matrix of suggested actions for key stakehold- ers (Annexe 3), a brief overview of the most important things that police ofcers should know about Roma and Sinti (Annexe 4) and some terminological clarifcations (Annexe 5).
6 PART ONE: Understanding the context and the security challenge In OSCE terms, security is understood as comprehensive, cooperative, equal, indivisi- ble and grounded in human rights. Te three complementary dimensions of the OSCE’s comprehensive approach to security (politico-military, economic and environmental, and human) are considered to be equally important.16 Respect for human rights and fundamental freedoms for all, without distinction as to “race, sex, language or religion” is specifcally acknowledged in the frst principles guiding mutual relations among OSCE participating States and has been an integral aspect of the OSCE’s concept of security since the Helsinki meeting in 1975.17 Tis includes the efective exercise of civil, political, economic, social, cultural and other rights and freedoms, all of which derive from the inherent dignity of the human person and which are essential for free and full human development. Participating States recognize that respect for the universal signifcance of human rights and fundamental freedoms is an essential factor for peace, justice and well-being, to ensure the development of amicable relations and co-operation among all States.18
Intolerance and discrimination against Roma and Sinti predominantly occur due to deeply rooted, racial and ethnic stereotypes and prejudices about Roma and Sinti com- munities passed down from generation to generation. One example is Roma and Sinti being portrayed as “beggars, criminals, profteers, and lazy”.19 Mainstream political dis- course and the media stigmatize and dehumanise Roma and Sinti, representing them as a homogenous group with fxed and inherent characteristics, ofen confated with “crime, incivility, laziness, welfare dependency and promiscuity”.20 Tese, and other longstand- ing images and tropes, serve as building blocks for a racist, supremacist ideology that racializes21 Roma and Sinti and tends to portray them as inferior and sub-human. A recent study confrmed that it is not actual relative poverty, marginality or ghettoization that feed widespread anti-Roma sentiment among the public. It is “the fact that (Roma are) members of a group which (non-Roma) consider collectively as diferent from, and as inferior to, their own group”.22 Te study also suggests that one of the ways to see the broader processes giving rise to such longstanding perceptions of human inferiority are found, among others, in Norbert Elias’s theory of relations between the ‘established’ and
16 “Freedom of Religion or Belief and Security, Policy Guidance”, OSCE/ODIHR, 9 September 2019, <https:// www.osce.org/fles/f/documents/e/2/429389.pdf>. 17 “Conference on Security and Co-Operation in Europe Final Act”, OSCE, 1 August 1975, <https://www.osce. org/fles/f/documents/5/c/39501.pdf >. 18 Ibid. para. VII. 19 Nariman, Hadi Sam, et al. (2020), “Anti-Roma Bias (Stereotypes, Prejudice, Behavioral Tendencies): A Net- work Approach Toward Attitude Strength”, Frontiers in Psychology, Vol. 11, 2020, <https://doi.org/10.3389/ fpsyg.2020.02071>. 20 Creţan, Remus and Ryan Powell, “Te Power of Group Stigmatization: Wealthy Roma, Urban Space and Strat- egies of Defence in Post-Socialist Romania”, International Journal of Urban and Regional Research, Vol. 42, No. 3, 2018, p. 423, <https://onlinelibrary.wiley.com/doi/pdf/10.1111/1468-2427.12626>. 21 “ECRI’s Opinion on the Concept of ‘Racialisation’”, ECRI, 8 December 2021, <https://rm.coe.int/ecri-opin- ion-on-the-concept-of-racialisation/1680a4dcc2>. 22 Creţan, “Te Power of Group Stigmatization”, op. cit., note 20.
8 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities the ‘outsiders’.23 Tis theory emphasizes the way in which ‘established’ (non-Roma) and ‘outsider’ (Roma) groups are bonded together in particular ways, mediated by power imbalances, with separation driven by powerful group controls:
“Te established group attributed to its members superior human characteristics; it excluded all members of the other group from non-occupational social contact with its own members; the taboo on such contacts was kept alive by means of social control such as praise-gossip about those who observed it and the threat of blame-gossip against suspected ofenders.”24
Consequently, these stereotypes and prejudices inform mainstream opinions, views and beliefs. For example, in 10 out of the 16 countries polled in the Pew Research Center’s Spring 2019 Global Attitudes Survey, 50 per cent or more of the population surveyed reported an unfavourable view of Roma and Sinti.25 In fact, such attitudes are very ofen manifested in a range of exclusionary, marginalizing, discriminatory and/or violent actions and human rights violations occurring at individual, interpersonal, institution- al and national levels.26
Tese human rights violations have included, but have not been limited to:
• Exclusion from or limited access to social, political, educational, health, welfare or other structures and institutions; • Discrimination in access to clean water, electricity, sewerage, sanitation, etc.; • Discrimination in access to jobs, housing or leisure activities; • Ethnic and racial profling, including by public institutions and agencies; • Discriminatory violence, including diferent types of hate speech, incidents and hate crimes; • Special segregation and forced eviction; • Trafcking; • Slavery; and • Extermination and genocide, e.g., the Holocaust.
23 Ibid. 24 Ibid. 25 “Unfavorable Views of Roma are Widespread in Central, Eastern Europe”, Pew Research Center, 10 October 2019, <https://www.pewresearch.org/global/2019/10/14/minority-groups/pg_10-15-19-europe-values-06-04>. 26 Nariman, “Anti-Roma Bias”, op. cit., note 19.
PART ONE: Understanding the context and the security challenge 9 1. STRUCTURAL AND INSTITUTIONAL COMPONENTS OF ANTI‑ROMA INTOLERANCE AND DISCRIMINATION
ANTI‑ROMA RACIAL AND ETHNIC PROFILING
Data from the European Union Agency for Fundamental Rights (FRA) “Roma and Trav- ellers Survey 2021”27 shows the prevalence of racial and ethnic profling of Roma or Sinti because of their ethnic or immigrant background in one year:
Belgium: Roma 22% 78%
Belgium: Caravan Dwellers 48% 52%
France: Travellers 49% 51% (Gens du voyage)
Ireland: Travellers 58% 42%
Netherlands: Roma 90% 10%
Netherlands: Travellers 47% 53% and Sinti in halting sites
Sweden: Roma and Travellers 72% 28%
United Kingdom: 75% 25% Gypsies or Travellers
EU5 total 57% 43%
EU5 + UK total 58% 42%
©FRA, All rights reserved – Roma and Travellers survey, 2021 Police stop because of ethnic or immigrant background Yes No in the past 12 months.
According to the FRA, discriminatory ethnic profling involves:
• Treating an individual less favourably than others who are in a similar situa- tion (in other words ‘discriminating’), e.g., by exercising police powers such as stop-and-search; and
27 Roma and Travellers survey website, European Union Agency for Fundamental Rights (europa.eu), <https:// fra.europa.eu/en/data-and-maps/2022/roma-and-travellers-survey>.
10 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities • Deciding to exercise police powers based only, or mainly, on that person’s race, eth- nicity or religion.28
Profling as a tool of law enforcement is not unlawful per se and is a pillar of preventive policing. It only becomes unlawful when that profling is deemed to be discriminatory, by unfairly targeting a protected characteristic. Both men and women can be victims of profling. Profling depends on the country, region, political or community tensions and can happen on the street, in shops and markets, on public transportation, etc.
Tis can include discriminatory institutional policies implemented under the guise of preventive policing (e.g., security cameras disproportionately situated in Roma-majority neighbourhoods, mass police raids, the use of Special Forces to deal with civil matters, arbitrary powers for stop-and-search, ID checks). Such actions can create the perception of increased criminality in Roma and Sinti communities by increasing the number of interventions, arrests and incarcerations of Roma and Sinti individuals.
Despite its widespread use, such profling has little to no efect in reducing crime rates, and may even increase crime according to a study on the efcacy and efects of racial pro- fling.29 Individuals belonging to groups that have been criminally stereotyped for a long time may internalize the racism and even start living up to the stereotypes in a phenome- non known as ‘Labelling Teory’; especially if this is combined with other compounding conditions, such as racialized territorial segregation or poor socio-economic status.30
Te European Code on Police Ethics states that the police must carry out their tasks in a fair manner, guided in particular by the principles of impartiality and non-discrimi- nation.31 Te 2003 Action Plan invites participating States to cooperate with the OSCE High Commissioner on National Minorities (HCNM), the ODIHR CPRSI and the OSCE SPMU in order “to develop codes of conduct to prevent racial profling”.32
POLICE ABUSE AND VIOLENCE AGAINST ROMA AND SINTI
Law enforcement ofcers and public servants live and work in societies in which racism against Roma and Sinti is ingrained. Terefore racist undertones, ideas and excluding attitudes may sometimes be embedded in existing protocols, regulations and practices.
28 “Towards More Efective Policing. Understanding and Preventing Discriminatory Ethnic Profling: A Guide” EU FRA, Luxembourg, 2010, <https://fra.europa.eu/sites/default/fles/fra_uploads/1133-Guide-ethnic-profl- ing_EN.pdf>. 29 Glaser, Jack, “Te Efcacy and Efect of Racial Profling: A Mathematical Simulation Approach”, Journal of Policy Analysis and Management, Vol. 25, No. 2, 2006, pp. 395-416, <https://www.jstor.org/stable/30162726>. 30 Bernburg, Jón Gunnar, “Labeling Teory”, in Handbook on Crime and Deviance (New York: Springer, 2009), pp.187-207, <https://www.researchgate.net/publication/226795096_Labeling_Teory>. 31 “Recommendation Rec(2001)10 of the Committee of Ministers to Member States on the European Code of Police Ethics”, Council of Europe, 19 September 2001, <https://rm.coe.int/16805e297e>. 32 “Action Plan on Improving the Situation of Roma and Sinti”, OSCE, op. cit., note 3.
PART ONE: Understanding the context and the security challenge 11 Case Highlight: In the murder of Stephen Lawrence in the UK, the subsequent inquiry in 1999 described “institutional racism” as: “the collective failure of an organization to provide an appropriate and professional service to people because of their colour, culture, or ethnic origin. It can be seen or detected in processes, attitudes and behav- iour that amount to discrimination through prejudice, ignorance, thoughtlessness, and racist stereotyping which disadvantage minority ethnic people”.33
Te existence of “excessive use of force” and “police abuse and violence against Roma and Sinti” were also acknowledged in the Action Plan.34 Tis recommends participat- ing States to:
• Develop policies that promote awareness among law enforcement institutions regard- ing the situation of Roma and Sinti people and that counter prejudice and negative stereotypes;
• Develop training programmes to prevent excessive use of force and to promote aware- ness of and respect for human rights; and
• Develop policies (1) to improve relations between Roma and Sinti communities and the police to prevent police abuse and violence against Roma and Sinti people; and (2) to improve trust and confdence in the police among Roma and Sinti people.
Excessive use of force, for example, could be the use of violence with non-lethal weapons against unarmed, but aggressive citizens or the use of unnecessarily violent tactics to subdue a member of the public who is showing little to no resistance. In some instances it could be the deployment of Special Forces or gendarmerie to deal with a minor crime in a majority Roma neighbourhood. In the most extreme cases it is the use of lethal force in situations that could be difused using other methods. Tere are numerous examples throughout the OSCE region of deadly force being used inappropriately by law enforce- ment ofcials against Roma and Sinti sometimes in the context of petty crimes such as stealing frewood or minor public disorder ofences.35
Roma or Sinti communities, particularly racially segregated communities, are ofen sub- ject to a policing approach that treats them as a collective entity and a security threat, rather than as a community of individuals with security needs. Tis approach is best exemplifed by the phenomenon of large-scale police operations focusing solely on Roma or Sinti communities.
33 “Te Stephen Lawrence Inquiry: Report of an Inquiry by Sir William Macpherson of Cluny”, Home Ofce, February 1999, Cm 4262-I, para 6.34, <https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_ data/fle/277111/4262.pdf>. 34 “Action Plan on Improving the Situation of Roma and Sinti”, OSCE, op. cit., note 3. 35 Jonathan Lee, “Romani Man Shot Dead in Greece”, ERRC, 28 March 2019, <http://www.errc.org/news/romani- man-shot-dead-in-greece>.
12 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities Case Highlight: A police operation in the Bolintin Vale area of Romania in 2020 is one example of the peculiar vulnerability of Roma communities to disproportionate use of force by police. A video shows the victim being held down, rendered defenceless and repeatedly beaten by police. Te reason is clearly audible on the video: the victim’s use of the Romani language on social media posts. Te video also includes clear threats to destroy the victim’s home. Te behaviour of the police in the incident — alongside the assault with batons, other ofcers witnessing the assault and failing to intervene, and the involvement of the local police commander — indicates that such behaviour is deemed acceptable in a Roma or Sinti community.36
Excessive use of force and police abuse and violence against Roma and Sinti can amount to anti-Roma hate crimes by police.
Case Highlight: Sixty-fve police ofcers entered a Roma neighbourhood in Moldava nad Bodvou (Slovakia) to investigate “increased criminal activity”. Dressed in riot gear and armed with batons and dogs, they carried out a violent raid, injuring over 30 Roma people. Te injured included children and people with disabilities.37 Te Ministry of Interior conducted an internal investigation into the actions of the police ofcers, but found no wrongdoing on the part of the ofcers. Afer the case went public, no further measures were taken to ensure such interventions were not repeated. By the time investigators questioned the Roma in the community, all the victims’ injuries had healed and, due to the time that had passed, it was difcult for the victims to recall information about the incident in great detail. Irregularities in the testimonies of the victims were attributed to their “Roma mentality”, which, according to both a government-hired psychologist and an investigating ofcer, is characterized by a lack of self-discipline, neglect of commitments towards others, aggression, asocial behaviour and an inability to adapt to social standards. In contrast, the testimonies of the police ofcers were taken as truth by the inspectorate. Even when several victims identifed one of the police ofcers as a perpetrator, the investigating ofcer stated that this did not prove anything. Te investigation was discontinued and the case eventually brought before the Constitutional Court. Te Court ruled there was no problem with the lack of independence of the inspectorate (within the Ministry of Interior), the delays in starting the investigation, nor the investigation itself, which it deemed to be sufcient and efective. Te Court did not question the use of the “Roma mentality” argument in the criminal proceedings of the case.38 Te authorities went
36 Torotcoisimona, “Police Violence Against Roma in Romania”, ERGO Network, blog, 2 May 2020, <https:// romareact.org/police-violence-against-roma-in-romania>. 37 M.H. & Others v. Slovakia, Application 14099/18, European Court of Human Rights, communicated 17 Sep- tember 2018 (pending), <https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-186979%22]}>. 38 Michal Zalesak, “Moldava nad Bodvou: Five Years On and Still No Justice for Roma Victims of Police Brutal- ity”, ERRC, 22 June 2018, <http://www.errc.org/news/moldava-nad-bodvou-fve-years-on-and-still-no-justice- for-roma-victims-of-police-brutality>.
PART ONE: Understanding the context and the security challenge 13 a step further and brought charges against several Roma involved in the legal pro- ceedings and accused them of giving false testimony.39 Te raid has been the subject of two applications to the European Court of Human Rights (ECtHR) by Roma who believe that domestic courts failed to deliver justice. Te judgement on the frst case (R.R. v. Slovakia) was published on 1 December 2020 and found a violation of Article 3 (degrading and inhuman treatment) along with Article 14 (discrimination). Each applicant was awarded €20,000 plus €6,500 in legal costs.40 Te second case is still pending before the Court.41
In some countries, the discriminatory approach by law enforcement has historically included state compilation and use of registries and data sets specifcally focused on Roma and Sinti. Such databases ofen record details about members of the Roma and Sinti community regardless of whether the community members are of actual criminal interest. Te compilation and maintenance of these databases perpetuates the myth of Roma criminality in the minds of state ofcials and further damages relations between police and a community that can still recall when such registries were used as the basis for their segregation, transportation and extermination during the Holocaust. States found to have maintained such registries indiscriminately have faced heavy penalties from the ECtHR.
Case Highlight: Skåne police administration in southern Sweden kept a register consisting of 4,700 Roma individuals or people married to Roma. Several of the reg- istered individuals were minors and hundreds of the registered were already deceased. Te Stockholm District Court found that this was a case of ethnic discrimination. Tree children and eight adults who received legal representation from Civil Rights Defenders won the case on all counts and were awarded 30,000 Swedish krona each (about €3,200) in compensation.42
39 Roman Cuprik, “How Beaten Roma Became Suspected Criminals”, Te Slovak Spectator, 7 September 2020, <https://spectator.sme.sk/c/22482373/how-beaten-roma-became-suspected-criminals.html>. 40 R.R. v. Slovakia, European Court of Human Rights, application 20649/18, Judgement of 1 December 2020, <https://hudoc.echr.coe.int/fre#{%22tabview%22:[%22document%22],%22itemid%22:[%22001-204154%22]}>. 41 M.H. & Others v. Slovakia, European Court of Human Rights, op. cit., note 37. 42 “Historic Court Ruling: Swedish State Guilty of Ethnic Discrimination”, Civil Rights Defenders, 10 June 2016, <https://www.liberties.eu/en/stories/swedish-state-guilty-of-ethnic-discrimination/9042>.
14 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities THE IMPACT OF THE COVID‑19 PANDEMIC ON ROMA AND SINTI
Roma and Sinti, along with refugees, asylum seekers and migrants living in segregated settlements and camps across the OSCE, have been subjected to disproportionate and discriminatory responses by authorities during the COVID-19 pandemic.43 In particular, Roma communities living in marginalized conditions, sufering from social exclusion and poverty, have faced many barriers.44
On the pretext of enforcing emergency social distancing measures, Roma and Sinti com- munities were targeted by police in several countries, and civil society organizations observed several violent attacks on Romani communities and individuals. Tese attacks included the use of disproportionate force, tear gassing of women and children, inhu- mane treatment of detained people, forced evictions and police attempts to obstruct the delivery of humanitarian aid.45
Case Highlight: In Slovakia, fve Roma settlements were placed under mandatory quarantine enforced by the police and military, claiming that this would contain the spread of COVID-19. Four Roma girls and a boy, between seven and eleven years old, from the quarantined Romani settlement of Krompachy, reported that they were beaten with a truncheon by a police ofcer for playing outside the quarantine zone. In tears, one of the girls shared, “We went for wood and the cop began to chase us and shouted at us that, if we didn’t stop, he would shoot us. We stopped and he took us into a tunnel and beat us there.”46 According to the victims, the incident was witnessed by a military employee.
Despite a state of emergency and lockdowns in some countries, neo-Nazi movements called on their supporters to rally against ‘gypsy crime’. While ignoring a ban on pub- lic gatherings, Neo-Nazis and far-right ultraS marched through a city and sang racist anti-Roma slogans and made fascist salutes on multiple occasions.47
43 “Policing the pandemic: Human rights violations in the enforcement of COVID-19 measures in Europe”, Amnesty International, EUR 01/2511/2020, <https://www.amnesty.org/en/wp-content/uploads/2021/05/EUR 0125112020ENGLISH.pdf>. 44 “Coronavirus pandemic in the EU – Impact on Roma and Travellers”, European Union Agency for Fundamen- tal Rights (2020), Bulletin No 5, 1 March to 30 June 2020, https://fra.europa.eu/sites/default/fles/fra_uploads/ fra-2020-coronavirus-pandemic-eu-bulletin-roma_en.pdf>. 45 Ibid. 46 Bernard Rorke, Jonathan Lee, “Roma Rights in the Time of Covid”, European Roma Rights Centre, September 2020, p. 48, <http://www.errc.org/uploads/upload_en/fle/5265_fle1_roma-rights-in-the-time-of-covid..pdf>. 47 Ibid. p. 14, p. 45.
PART ONE: Understanding the context and the security challenge 15 A survey conducted by civil society organizations reported that several Roma were unjust- ly blamed for spreading the COVID-19 virus.48 As a result, many experienced direct dis- crimination from police, medical personnel, civil servants, the educational system, neigh- bours or their employers, as well as in stores and on public transport. Many Roma expe- rienced increased hate speech or ofensive language, refusal of services by municipalities, interference with their freedom of movement, lockdowns, police violence or racist acts.
According to ODIHR data collected during the COVID-19 pandemic, 41 per cent of news articles related to Roma and Sinti contained elements of ‘hate speech’.49
INSUFFICIENT INSTITUTIONAL RESPONSE OR NEGLIGENCE IN CASES OF ANTI‑ROMA DISCRIMINATION, RACISM AND VIOLENCE
In parallel, Roma and Sinti sometimes experience inadequate responses or negligence when they are victims of discriminatory acts and violence. In some situations, they are discriminated against by receiving less protection from crime than non-Roma.50
Te lack of response or inadequate response to crimes committed against Roma or Sinti individuals and communities ofen translates into lack of access to legal redress mech- anisms and ways to hold the authorities accountable. Tis marginalizes Roma and Sinti communities even further, creating a need for self-reliance and isolationism based on an unwillingness to engage with state bodies that have lost community credibility by failing to protect Roma and Sinti.
Inadequate responses can include: police not responding at all to reports of violence in a Roma or Sinti community; taking too long to arrive at the scene of an incident; not taking seriously known risks of hate crimes against Roma and Sinti or assuming hate crime complaints by Roma and Sinti are fabrications or exaggerations. In more serious cases, police ofcers may be directly complicit in a hate crime instead of simple negli- gence, e.g., police ofcers at the scene of violent hate crimes who fail to intervene. In the worst cases, police ofcers may actively collude with perpetrators to commit hate crimes, including: direct involvement in the crime itself; purposely misleading investigations; and persecuting and intimidating victims afer a crime has been committed to prevent victims from fling a criminal complaint.
48 “Te impact of COVID-19 on Roma communities in the European Union and the Western Balkans”, European Roma Grassroots Organizations (ERGO) Network, December 2020, <https://ergonetwork.eu/wp-content/ uploads/2021/04/Ergo-covidstudy-fnal-web-double-v2.pdf>. 49 “Roma and Sinti in the Media: 2020 Monitoring”, OSCE/ODIHR, 17 December 2021, <https://www.osce.org/ odihr/roma-sinti-monitoring-infographic>. 50 Isabelle Chopin, Catharina Germaine and Judit Tanczos, “Roma and the Enforcement of Anti-Discrimination Law”, European Network of Legal Experts in Gender Equality and Non-Discrimination, European Union, 2017, <https://ec.europa.eu/newsroom/just/items/605239>.
16 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities Case Highlight: In the Alković case in Montenegro, afer carefully examining the conduct of the police, the ECtHR found the police response inadequate. In one in- cident, bullets were fred; the accused (the victim’s neighbour) denied they had fred the bullets, but admitted that they had heard gunfre and had seen the casings. Te Court criticized the police for not collecting the casings, nor investigating whether the alleged perpetrators had a gun. Te Court found that “the applicant was not provided with the required protection of his right to psychological integrity”. In its written submission to the Court as a third party, Te European Roma Rights Centre (ERRC) highlighted evidence of institutional racism within the Montenegrin police, who usually treated serious hate crimes as misdemeanours and seldom won convictions.51
When a hate crime is perpetrated against Roma and Sinti (including ‘hate speech’ which meets the criteria of being a criminal ofence), an inefective investigation by law enforce- ment can create an additional security threat to Roma and Sinti communities. Investi- gations that are considered unprofessional and inefective at bringing perpetrators to justice can do greater harm to the credibility of the state to protect Roma and Sinti than the crime itself — especially when internal investigations by police forces into allega- tions of police abuse rarely result in meaningful consequences for perpetrators of vio- lence. Investigations can also be inefective when investigators fail to consider the ethnic and/or racial motives in crimes committed against Roma and Sinti. If the investigating ofcers discount ethnic and/or racial motivation in the initial stage of an investigation the required evidence is also likely to be discounted, and hate crime charges (which usu- ally entail more severe sentencing) are unlikely to be brought by the public prosecutor at a later date. For example, in the case of Rudne, the National Police of Lviv opened a criminal case of “hooliganism” rather than a crime involving racial hatred.52
Additionally, in many cases, domestic courts lack a complete understanding of the con- cepts of both direct and indirect discrimination and are unaware of the systemic nature of security issues facing Roma and Sinti. Tis can mean that even cases with proven bias are considered as a series of ‘one-ofs’, rather than a pattern of racially motivated rights violations. Frequently, the outcome of a case is infuenced earlier in the process, when the charges brought by the prosecutor do not include the motive of ethnic or racial hatred evi- dent in the crime, even where the police competently investigated this aspect of the crime.
Aside from inefective judicial proceedings due to evidential problems, the greatest barrier to efective justice for Roma and Sinti victims of hate crimes is the length of proceedings. It can ofen be many years between the incident and a judgement. It frequently takes more than a decade for Roma and Sinti to receive any form of justice afer a hate crime has
51 Alković v. Montenegro, European Court of Human Rights, Application 66895/10, Judgement of 5 December 2017, <https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-179216%22]>. 52 Jonathan Lee, “Roma Burned from Teir Homes by Masked Men as Violence Escalates in Ukraine”, European Roma Rights Centre, 12 May 2018, <http://www.errc.org/news/roma-burned-from-their-homes-by-masked- men-as-violence-escalates-in-ukraine>.
PART ONE: Understanding the context and the security challenge 17 been committed against them. Justice delayed for this long is efectively justice denied and can no longer be considered an efective remedy.
Te number of cases before the ECtHR concerning hate crimes against Roma and Sinti is tes- tament to the inability of multiple judiciaries to deliver timely justice for Roma and Sinti.53
Case Highlight: A 51-year-old, of-duty police ofcer took an illegally purchased gun and drove to a Roma neighbourhood in the town of Hurbanovo (Slovakia). He stopped in front of one house at around 11 a.m. and, without saying a word, shot at a Roma family who were in the yard. Tree of them died and two others were seriously injured.54 Te shooter later admitted to police that when he was preparing his gun, he was thinking about how to “deal with” Roma from Hurbanovo. Despite his admission to the police about targeting Roma, the perpetrator was not accused of committing murder with racist motives. He was found guilty of murder (without any aggravating racist motives) and sentenced to nine years of imprisonment, including three years of protective supervision, as well as psychological treatment. Te surviving family members took the case to the ECtHR on the basis that the investigation, prosecution and trial failed to take into account the racist motivation for the murders, and that procedural faws prevented the applicants from efectively participating in the pro- ceedings.55 On 11 December 2018, the ECtHR found in favour of the applicants and ruled that Slovakia had violated Article 14 (discrimination) taken in conjunction with Article 2 (the right to life), as the Slovak authorities discriminated against the applicants in their failure to investigate the possible racist motives behind a murder and prosecute it accordingly. Te Court stated, “Te prosecuting authorities failed to examine a possible racist motive in the face of powerful racist indicators and in particular failed to give any reasons whatsoever on whether the attack of 16 June 2012 had or had not been motivated by racial hatred.” Te Court noted a range of failures on the part of the authorities, including: investigators failed to investigate whether there was a racist motive for the attack; prosecutors did not instruct the police to in- vestigate a possible racist motivation; prosecutors did not address the racist overtones behind the attack by including a racist motive as an aggravating circumstance in the criminal charges; the trial court judgement against the murderer was brief and did not address the question of the murderer’s motivations; and the prosecutor waived his right to appeal, making it impossible for an appeal court to review whether the punishment was too light. Te Court awarded the full amount of compensation that the applicants’ requested: €50,000.
53 Term “Roma” found in the database of the European Court of Human Rights (2021), https://hudoc.echr.coe. int/eng#{%22fulltext%22:[%22Roma%22],%22sort%22:[%22kpdate%20Descending%22]}>, [Accessed 5 Septem- ber 2022]. 54 “Slovak Of-duty Policeman Kills Tree”, BBC News website, 16 June 2012, <https://www.bbc.co.uk/news/ world-europe-18474442>. 55 Lakatošová and Lakatoš v. Slovakia, European Court of Human Rights, Application 655/16, Judgement of 11 December 2018, https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-188265%22]}>.
18 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities Te Council of Europe’s (CoE) European Commission against Racism and Intolerance (ECRI) General Policy Recommendation 11 on combating racism and racial discrim- ination in policing aims to help the police promote security and human rights for all through adequate policing and covers racism and racial discrimination in the context of combating all crime, including terrorism. It ofers specifc recommendations on racial profling, racial discrimination and racially motivated misconduct by the police, the role of the police in combating racist ofences and monitoring racist incidents, and relations between the police and members of minority groups.56
DISCRIMINATION IN HEALTH CARE
Roma and Sinti frequently report discriminatory treatment from medical staf in health- care settings, as well as physical violence or medical negligence. Roma women report facing diferent forms of violence in access to health care.
For example, research carried out in Bulgaria by the European Roma Rights Centre (ERRC) and the Bulgarian Helsinki Committee57 found that patients reported that their hands, and sometimes legs, were tied before administering anaesthesia “because they were nervous”, but no explanation was provided to the patients. Roma patients described how they “were not permitted to scream”. One interviewee said that, while giving birth to her third child, she was tied up with a belt, told to shut up, struck on the legs and pinched by medical staf (in the town of Varna). Elsewhere, female patients alleged they were pinched to make them push harder while staf were pressing on their abdomens in an attempt to force them to give birth. One patient described how they were hit and pulled so hard that they fell on the foor, breaking a leg and causing injuries to the baby. Several patients claimed that afer a vaginal birth they were not provided with anaesthesia while having perineal stitches administered, and when one patient complained about the pain she was racially abused by staf. Similar research in Hungary58 revealed physical abuse of Roma women in childbirth by medical personnel. One Roma woman interviewed was only 14 years old when she gave birth to her frst baby and, when she was screaming during labour, a midwife pushed a pillow into her mouth and slapped her face while a male obstetrician repeatedly hit her thighs during delivery. Another interviewee was 16 years old when she had her frst child. She was yelling from pain during labour when a midwife slapped her face and racially abused her. Patients thought that no one would believe them if they shared these experiences.
56 “General Policy Recommendation 11 on combating racism and racial discrimination in policing”, ECRI, 29 June 2007, <https://www.coe.int/en/web/european-commission-against-racism-and-intolerance/recommen- dation-no.11>. 57 “Reproductive Rights of Romani Women in Bulgaria”, ERRC, April 2020, <http://www.errc.org/reports--sub- missions/cause-of-action-reproductive-rights-of-romani-women-in-bulgaria>. 58 “Reproductive Rights of Romani Women in Hungary”, ERRC, 30 April 2020, <http://www.errc.org/ reports--submissions/cause-of-action-reproductive-rights-of-romani-women-in-hungary>.
PART ONE: Understanding the context and the security challenge 19 Coercive sterilization is a particular form of violence committed against Roma and Sinti women. Tere are cases recorded in Hungary, the Czech Republic and Slovakia, among other places. Tousands of women have been unlawfully sterilized while receiving cae- sarean sections or during other surgeries since the 1960s. An ERRC report found that, in the Czech Republic, Roma women were subjected to sterilization without being prop- erly informed that this operation would be performed. In some instances, the women claimed that their consent forms and other medical documentation were manipulated and their signatures forged.59 In a case against Slovakia, the ECtHR found that Slovakian authorities had displayed gross disregard for the victim’s right to autonomy and patient choice and that the sterilization procedure was neither immediately necessary, from a medical point of view, nor had the victim given her free and informed consent, which amounted to ill-treatment.60
Until now, courts have not treated such cases as hate crimes. In 2006, the UN Committee on the Elimination of Discrimination Against Women (CEDAW) found that Hungary had violated the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women in connection with the sterilization of a Roma woman without her consent in January 2001.61 A.S. was coercively sterilized by doctors in a public hospital. While being operated on afer a miscarriage, she was asked to sign consent forms that included a note indicating that A.S. also consented to being sterilized. Te barely legible note used the Latin word for sterilization, which was unknown to A.S. Te Committee recommended that Hungary pay A.S. compensation and take measures to make sure health personnel are aware of, and carry out patients’ rights to fully informed consent.62
Numerous reports throughout the OSCE region document ambulances arriving late when called to Roma or Sinti neighbourhoods, being blocked from entering by police ofcers, or sometimes not arriving at all. A 2006 study by the European Roma Rights Centre demonstrated the scale of this problem across Europe and found that, in many countries, access to health care was obstructed by the reality of residential segregation in Roma and Sinti majority areas without proper public services.63 In the context of violent hate crimes, the use of emergency medical services in the immediate afermath of an incident can be a life-or-death situation. Te same study shows that some doctors from the emergency services do not always respond to calls from Roma and Sinti, assuming that the calls are not about an urgent case.
59 “Coercive and Cruel: Sterilisation and its Consequences for Romani Women in the Czech Republic (1966- 2016)”, ERRC, 28 November 2016, <http://www.errc.org/reports-and-submissions/coercive-and-cruel-sterilisa- tion-and-its-consequences-for-romani-women-in-the-czech-republic-1966-2016>. 60 “Forced Sterilisation of Roma Woman Leads to Stricter Rules on Consent to Treatment”, CoE website, <https:// www.coe.int/en/web/impact-convention-human-rights/-/forced-sterilisation-of-roma-woman-leads-to-strict- er-rules-on-consent-to-treatment>, [Accessed 5 September 2022]. 61 “CEDAW fnds Hungary violated convention in sterilisation case”, ERRC, 13 November 2006, <http://www. errc.org/roma-rights-journal/cedaw-fnds-hungary-violated-convention-in-sterilisation-case>. 62 Ibid. 63 “Ambulance Not on the Way”, ERRC, September 2006, <http://www.errc.org/uploads/upload_en/fle/01/E6/ m000001E6.pdf>.
20 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities Case Highlight: On the night of 24 January 2020, a Roma man died in the village of Csenyéte, Hungary, afer an ambulance driver refused to enter the majority Roma village without a police escort. Te mayor of the village, István Kiss, received a call sometime afer 7 p.m. that a local resident had fallen ill and collapsed without a pulse. Te mayor placed an emergency call and, when the ambulance failed to arrive, he found it on the outskirts of the village. Te paramedics told him they could not go into the village until a police escort arrived. Te mayor then drove to the victim’s house and transported the unconscious man to the paramedics and their ambulance, which still stood at the edge of the village. Te paramedics were unable to revive the man, whose cause of death was a pulmonary embolism. Te mayor said this was not the frst time such an incident had happened in the village — a year before, a fve-year-old Romani boy died in similar circumstances when an ambulance did not arrive. In the afermath of the incident, far-right media commentators spuriously described the tragedy as proof that no-go areas exist in Hungary. Csenyéte is sometimes described in the media as the poorest village in Hungary. Te residents have not had a local doctor for more than ten years. Te closest medical service is in the town of Encs, which is 18 km away with no regular bus service.64
TERRITORIAL SEGREGATION AND HOUSING DISCRIMINATION
A common issue that Roma and Sinti face is territorial segregation, generally poor quality housing and vulnerability to evictions. A report by FRA, covering EU countries, noted that this is common in 15 countries (Belgium, Bulgaria, Croatia, Cyprus, Greece, Hun- gary, Ireland, Italy, Latvia, Lithuania, Poland, Portugal, Romania, Slovenia and Spain). “In Spain, for instance, following the economic crisis in 2008 and the ensuing social pol- icies, many Roma have been unable to pay their mortgages and have been forced into substandard housing.”65
Evictions carried out without recourse to suitable alternative accommodation, without adequate consultation and without reasonable notice are ofen not compliant with interna- tional human rights standards. Additionally, mass evictions also cause problems for local authorities who are expected to provide services for forcibly relocated communities and address the planning and development issues that arise. Tese problems are magnifed when legislation on planning, land use, control, health, trespass, etc., does not consider the disproportionate efect on particular communities and their situation or way of life.
64 Czinkóczi Sándor, “Csenyéte polgármestere szerint a településen azért halt meg egy ember, mert a mentősöknek a falu szélén kellett várniuk a rendőrökre”, [According to the mayor of Csenyéte, one person died in the settlement because the paramedics had to wait for the police on the edge of the village], !!444!!! website, 26 January 2020, <https://444.hu/2020/01/26/csenyete-polgarmestere-szerint-a-telepulesen-ezert-halt- meg-egy-ember-mert-a-mentosoknek-a-falu-szelen-kellett-varniuk-a-rendorokre>. 65 “Roma and the Enforcement of Anti-Discrimination Law”, op. cit., note 50.
PART ONE: Understanding the context and the security challenge 21 Case Highlight: Tirana – Lake Area (Mun. 11), Albania – ‘A large Roma settlement located at the outskirts of the capital, built on waste land next to the poisonous Tirana city lake. No water resources are available here – people buy bottled water from a seller who comes to the settlement frequently (sometimes he does not come, on rainy days for example, and then the inhabitants use water from the poisoned lake). Te settlement was evicted in summer 2015 on the pretext of a German tourist being robbed by one of the Roma’66.
In addition to Roma living in segregated areas across the EU (e.g., in Austria, Belgium, Croatia, France, Hungary, Italy, Lithuania, Romania, Slovakia, and Slovenia), the shortage of mobile home sites is a specifc issue of concern in many countries. In the Netherlands, for example, Roma and Travellers ofen live in designated trailer camps, but there seems to be a general shortage of these spaces. Te Netherlands Institute for Human Rights has found that a series of municipal policies amount, in practice, to the closure of trailer camps, which constitutes discrimination on the grounds of ethnic identity.67
2. ANTI‑ROMA HATE CRIMES IN THE OSCE REGION: BACKGROUND
Among the most egregious manifestations of intolerance are hate crimes. Hate crimes are criminal ofences committed with a bias motivation.68 Tis means that a perpetrator selects the victim or target because of their real or perceived protected characteristics — such as their specifc religion, faith, 'race', sexual orientation or disability, or their afli- ation with these characteristics. All hate crimes have two distinct elements: (1) they are acts that constitute an ofence under the relevant criminal law; and (2) in committing the crime, the perpetrator acts on the basis of bias or prejudice.69 On the other hand, hate incidents, while committed because of a real or perceived specifc protected char- acteristic, either do not reach the level of criminal conduct or are not reported as crimes.
Hate crime has a signifcant, long-lasting impact on victims, perpetuates inequality and undermines security and social cohesion. Anti-Roma hate crimes send a message of exclu- sion not only to Roma and Sinti victims and their communities, but to society as a whole.
66 “Tirsting for Justice: New Report Reveals Depth of Discrimination faced by Europe’s Roma in Accessing Water”, European Roma Rights Centre, 22 March, 2017, <thirsting-for-justice-march-2017.pdf (errc.org)>. 67 Ibid. 68 OSCE Ministerial Council, Decision No. 9/09 on “Combating Hate Crimes”, Athens, 2 December 2009, <https://www.osce.org/cio/40695>. 69 For a more complete discussion of the nature and impact of hate crimes, see “Hate Crime Laws: A Practical Guide”, revised ed., OSCE/ODIHR, 23 September 2022, <https://www.osce.org/odihr/523940>. Other ODIHR hate crime publications, including on victim support, are available at <https://www.osce.org/resources/publi- cations>.
22 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities Anti-Roma hate crimes are crimes that In-person crime with a perceived ‘racist’ motive target an individual, group or property su ered by members of ethnic minority and immigrant due to their real or perceived Roma or groups, by EU Member State (%) Sinti identity. Te perpetrator of an Roma (CZ) 32 anti-Roma hate crime may also target Somali (FI) 32 Somali (DK) 31 an individual who is neither Roma nor African (MT ) 29 Roma (EL) 26 Sinti but has some sort of association Roma (PL) 26 with Roma or Sinti, like a partner or a Sub-Saharan African (IE) 26 North African (IT) 19 lawyer.70 People or property mistaken- Roma (HU) 19 Roma (SK) 16 ly targeted as Roma and Sinti are also Turkish (DK) 15 considered victims of anti-Roma vio- Turkish (DE) 13 Asian (CY) 12 lence and should be treated accordingly. Albanian (IT) 12 Russian (FI) 12 Somali (SE) 11 Frequently, perpetrators of anti-Roma North African (ES) 9 Romanian (IT) 8 hate crimes and incidents identify their Ex-Yugoslav (DE) 8 targets through a combination of fea- North African (FR) 7 Albanian (EL) 7 tures that are ofen specifc to difer- CEE (IE) 7 Turkish (AT) 7 ent contexts and might include style of South American (ES) 7 clothing, ethnicity, skin colour, a name Sub-Saharan African (FR) 7 North African (BE) 6 associated with local Roma or Sinti Roma (RO) 6 Romanian (ES) 6 families, facial features, attire, mode of Turkish (NL) 5 transport, profession, accent, language/ Turkish (BE) 5 Surinamese (NL) 5 dialect, etc. Terefore, the features tar- North African (NL) 5 CEE (UK) 4 geted will ofen difer depending on the Sub-Saharan African (PT) 4 context. Recently migrated Roma and Bosnian (SI) 4 Notes: Question DD4-DD5, Iraqi (SE) 3 Do you think that [this incident/ Sinti (either internally within a state or Roma (BG) 3 any of these incidents] IN THE Brazilian (PT) 3 internationally) are highly vulnerable Serbian (SI) 3 LAST 12 MONTHS happened partly ot completely because to potential hate crimes and incidents. Russian (EE) 3 of your immigrant/minority Russian (LT) 2 Ex-Yugoslav (AT) 1 background? Russian (LV) 1 CEE = Central and East European Notably, there are no typical perpetra- Turkish (BG) 1 tors of anti-Roma hate crimes. Despite Ex-Yugoslav (LU) 1 Average 10 the common understanding that such crimes are committed only by organ- AGGREGATE GROUPS:
ized hate groups or far-right ‘extrem- Roma 18 Sub-Saharan African 18 ists, such crimes are committed by a North African 9 8 wide range of perpetrators. Tese can Turkish CEE 7 be ordinary, ofen otherwise non-vio- Russian 5 Ex-Yugoslav 3 lent people. Tey can be rural or urban,
70 Tat is, by association, as shown in the case law of the European Court of Human Rights and the Court of Jus- tice of the European Union where courts found that applicants may be discriminated against indirectly and directly by their association with Roma and Sinti. See commentary on C-83/14 CHEZ Razpredelenie Bulgaria AD, <https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-83/14>; “Škorjanec v Croatia: Victims of Racist Hate-crime ‘By Association’ Protected by ECHR”, 13 June 2017, <https://strasbourgobservers.com/2017/06/13/skorjan- ec-v-croatia-victims-of-racist-hate-crime-by-association-protected-by-echr>.
PART ONE: Understanding the context and the security challenge 23 male or female, far-right or with views from across the political spectrum, from ethnic minorities or the majority ethnicity.
Indicators of anti-Roma prejudice and bias (i.e., bias indicators) are the main tool used to help identify cases involving anti-Roma hate crimes. In some instances, the indicators and, therefore, the motivation of the perpetrator, may be evident (e.g., slurs). Other cases may require a nuanced understanding of the context and anti-Roma stereotypes, preju- dices and codes (e.g., signifcant messages, places or dates), which may not be immedi- ately obvious. It is important to note that the bias motivation of an anti-Roma hate crime perpetrator ofen intersects with other biases; notably sexist, racist or xenophobic biases, or bias against someone on the grounds of their religion or belief.
Anti-Roma hate crimes can also target buildings or premises associated with Roma or Sinti organizations, or cultural spaces and monuments associated with historical events or commemorations (e.g., Holocaust memorial monuments, Roma and Sinti civil soci- ety organizations’ ofces or community centres in Roma or Sinti neighbourhoods). Van- dalism and destruction of private property, anti-Roma grafti or violent marches and demonstrations are common anti-Roma hate crimes and incidents.
TWO MODELS
Despite the common use of the term ‘hate crime’, the notion of ‘hate’ can lead to misun- derstandings. In fact, the key constitutive element of a hate crime is the bias motivation, not hate. In practice, there are two key models of ‘hate crime’ legislation. “Te frst type of hate crime legislation uses hate-related terminology and is based on the premise that perpetrators act out of hatred or hostility towards a particular characteristic of the vic- tim, such as the victim’s skin colour, ethnic or national origin, or religion. Te second type does not use hate-related terminology but focuses on perpetrators’ selection of the target due to their or its association with a group sharing a protected characteristic.”71 Tese two diferent forms of hate crime legislation are referred to, in the ODIHR Guide that details this distinction, as the ‘hostility’ and the ‘discriminatory selection’ models:
In the hostility model, the perpetrator must have committed the ofence because of hostility or hatred based on one of the protected characteristics. Some OSCE participat- ing States have laws that specifcally require hatred, hostility or enmity.72 Tey require evidence that the perpetrator acted out of some kind of hostility towards the victim.73
In the discriminatory selection model, the perpetrator deliberately targets the victim because of a protected characteristic, but no actual hatred or hostility is necessary to
71 “Hate Crime Laws: A Practical Guide”, op. cit., note 68. 72 See, e.g., Art. 63(1)(f) of the Russian Federation’s Criminal Code; Art. 62(1)(f) of Tajikistan’s Criminal Code; Art. 58(1)(f) of Turkmenistan’s Criminal Code; Art. 67(1)(3) of Ukraine’s Criminal Code; Art. 63(1)(6) of Arme- nia’s Criminal Code; Art. 61(1)(6) of Azerbaijan’s Criminal Code. 73 “Hate Crime Laws: A Practical Guide”, op. cit., note 68, p. 58.
24 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities prove the ofence.74 Te bias motivation depends on the selection of the victim or tar- get based on a preconceived idea or bias about the group to which the victim belongs or with which the perpetrator associates them. For example, a perpetrator who attacks a migrant, thinking that an immigrant is less likely to report the crime to the police, would fall within the discriminatory selection category.75
Many participating States do not mention hatred or hostility in their hate crime laws. Instead, the laws require that the perpetrator acted “because of” or “by reason of” the victim’s protected characteristic. In other words, the laws require a causal link between the characteristic and the perpetrator’s conduct, but do not require a specifc emotion or feeling on the part of the perpetrator towards the victim.
Te discriminatory selection law is broader because it applies to perpetrators who har- bour no hostility or hatred towards their victim but select them based on prejudices or stereotypes about their identity or vulnerabilities. A discriminatory selection law does not require that hate be proven as an element of the ofence. When a hate crime law requires ‘hostility’, it may be interpreted as requiring an assessment of the perpetrator’s mental state — an exercise that may be difcult and for which most law enforcement ofcials are not trained. However, proving that the perpetrator selected a victim or a target because of their perceived membership or association with a group can also be difcult in practice.76
Nevertheless, the impact of a hate crime on the victim and members of their community does difer based on which model is used or recognized in a state’s legal system; from the victim’s perspective, what matters is that the victim was targeted because of a fun- damental aspect of their identity.
INTERSECTIONALITY
Intersectionality is the study of overlapping or intersecting social identities and related systems of oppression, domination or discrimination. It examines how various catego- ries such as gender, ‘race’, ethnicity, class, disability, sexual orientation, religion or age, interact on multiple and ofen simultaneous levels, proposing that each element or trait of a person is inextricably linked to all the other elements.77 Moreover, a particular social identity is not uniform among all people who share that identity. All Roma or Sinti do
74 For example, in Bulgaria, Denmark, France and North Macedonia. 75 “Hate Crime Laws: A Practical Guide”, op. cit. note 68, p. 60. 76 “Hate Crime Laws: A Practical Guide”, op. cit., note 67, p. 61. 77 Intersectionality is a qualitative analytic framework that identifes how interlocking systems of power afect those who are most marginalized in society. Te term was coined by black feminist scholar Kimberlé Williams Crenshaw in 1989. Crenshaw, Kimberlé, “Demarginalizing the Intersection of Race and Sex: A Black Feminist Critique of Antidiscrimination Doctrine, Feminist Teory and Antiracist Politics”, University of Chicago Legal Forum, No. 1, Article 8, 1989, pp. 139-167. For more elaborate exploration refer to Lykke, Nina, Feminist Studies: A Guide to Intersectional Teory, Methodology and Writing (New York/London: Routledge, 2012); Helma Lutz et al. (eds.), Framing Intersectionality: Debates on a Multi-Faceted Concept in Gender Studies (Surrey: Ashgate, 2011).
PART ONE: Understanding the context and the security challenge 25 not belong to one homogeneous community. Teir lived experience is also mediated by other aspects of their social identity — especially their gender or class, for example — and so is the impact of the hate crime.
Like all women and girls, Roma and Sinti women and girls face sexual, physical and ver- bal harassment in public with alarming regularity. As with public harassment of women and girls in general, cases are frequent yet so rarely reported that incidents that are not visible in the news or on social media are seldom brought to broader public attention. But Roma and Sinti women and girls face the additional aspect of harassment motiv- ated in full, or in part, by their ethnicity. Usually this occurs on the street or on public transport, and the typical perpetrators are non-Roma men. Roma and Sinti women and girls, depending on the group they belong to and the geographic region they live in, may ofen be easily identifed in public by the way they dress or their skin colour. Tis makes them easier to target for ethnic, racial and gender-based harassment. Roma and Sinti women are more likely to have their gender referenced alongside racist language during incidents of far-right violence, as well as face direct threats of rape or other sexual vio- lence from attackers.78
A frequently cited reason for the under-recording of hate crimes is related to mixed motive crimes, where victims were targeted due to more than one bias indicator or motive. Research, including a study from the European Network against Racism (ENAR), shows that the understanding of intersectionality and hate crimes is at the developmental stage in many national police authorities.79 Tis also appears to be the case for researchers, workers in civil society organizations and those in criminal justice institutions. Some law enforcement forms or systems for recording hate crimes allow for multiple fagging or checking of multiple boxes in reference to bias indicators. However, to categorize hate crimes using an intersectional approach, police and relevant authorities should ground their methods in an understanding that victims’ identities are multifaceted and inter- sectional and, therefore, need a multi-layered response.
Case Highlight: Te ECtHR, in its judgement in Alković v. Montenegro, recognized that a Roma man and his family from Montenegro were harassed by neighbours for being both Roma and Muslim. Te family won their case for being subjected to racial and religious slurs, death threats, grafti painted on their door, attacks on their car and gunfre aimed at their apartment.80
78 Jonathan Lee, “Roma Camp Attacked and Tents Burned Down by Unknown Assailants in Ukraine”, European Roma Rights Centre, 4 May 2020, <http://www.errc.org/news/roma-camp-attacked-and-tents-burned-down- by-unknown-assailants-in-ukraine>. 79 Ojeaku Nwabuzo, “Racist Crime and Institutional Racism in Europe”, ENAR, 2019, <https://www.enar-eu.org/ wp-content/uploads/shadowreport2018_fnal.pdf>. 80 Alković v. Montenegro, op. cit., note 51.
26 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities 3. ANTI‑ROMA HATE CRIMES IN THE OSCE REGION: KEY FEATURES
As mentioned before, hate crimes against Roma or Sinti are crimes that target an indi- vidual due to their actual or perceived Roma or Sinti identity. Perpetrators may identify and target an individual due to their real or perceived ethnicity, skin colour, clothing, language or name, and will ofen make references to existing negative stereotypes about Roma and Sinti. Anti-Roma hate crimes can also target a building, institution, business or residential neighbourhood perceived to be associated with Roma or Sinti.
BIAS INDICATORS: A KEY TOOL
Bias indicators are a useful tool for police, prosecutors and civil society organizations to analyse whether a reported crime might be a hate crime; their purpose is to trigger the process of fnding evidence through skilful questioning or a thorough investigation. A bias indicator could be, but does not necessarily have to be, evidence in a courtroom.
Bias indicators are one or more facts that suggest a crime may have been committed with a bias motivation. Tey provide objective criteria to judge the probable motive, but do not necessarily prove that an ofender’s actions were motivated by bias. Police agencies should record and note these bias motivations and indicators when interviewing and engaging with victims of violence against Roma and Sinti.
Afer years of diligent hate crime data collection, ODIHR developed several indicators to help recognize the potential bias in hate crimes with diferent motivations.81 Several indicators can help identify anti-Roma bias specifcally in a potential hate crime. Such bias indicators can prompt law enforcement authorities to investigate a crime as an anti- Roma hate crime, enabling a tailored response, including adequate prosecution and victim support. ODIHR has also published a factsheet to assist stakeholders in understanding anti-Roma hate crimes specifcally. Te factsheet is currently available in 11 languages.82
What follows is a non-exhaustive list of bias indicators for anti-Roma hate crimes.
Victim, witness or expert perception
If a victim or witness perceives that a criminal act was motivated by anti-Roma preju- dice, the incident should be investigated as a hate crime. A third party that records such incidents, such as a civil society or community organization, or an independent expert, might also be able to identify a bias motivation that was not evident to the victim or a
81 Hate Crime Factsheets collection, OSCE/ODIHR, <https://www.osce.org/odihr/hate_crime_factsheets>, [Accessed 5 September 2022]. 82 “Anti-Roma Hate Crime”, OSCE/ODIHR, 11 October 2021, <https://www.osce.org/odihr/500599>.
PART ONE: Understanding the context and the security challenge 27 witness. Where this is the case, the police ofcer’s own perception that the ofence is a potential hate crime could be included as a bias indicator.
Comments, written statements, gestures or grafti
Perpetrators of hate crimes frequently make their prejudices clear before, during or afer the act. Te crucial evidence in most hate crimes consists of the words or symbols used by the perpetrators themselves. Tose who commit hate crimes generally want to send a message to their victims, their victims’ communities and to society at large. Tese mes- sages, from shouted insults to grafti, are powerful evidence of bias motivation. Te fol- lowing questions can help determine whether an anti-Roma bias motivation was involved in a crime:
• Did the suspect make comments or written statements about Roma or Sinti, or the victim’s real or perceived ethnicity, nationality, name, etc.? Tis can include the use of anti-Roma racist insults, tropes, stereotypes and prejudices. In this regard, recall that anti-Roma statements or slogans may wrongfully be presented as merely critical of cultural practices — such as “having big families” or other topics. Furthermore, it is important to note that anti-Roma abuse is ofen confated with xenophobic state- ments and bias sentiment, which may be expressed through xenophobic language.
• Were drawings, grafti, cartoons or works of art that depict and demonize Roma or Sinti lef at the scene of the incident? Were Nazi-era or far-right symbols or signs that can be considered hate symbols in the context of the particular country lef at the scene?
Te context of the crime
Ethnic, skin colour or other diferences between the perpetrator and victim are not, in themselves, a bias indicator. Te questions below, however, can help shed light on the context of a crime and might provide hints as to whether anti-Roma bias could have been a motive:
• Was the victim visibly identifable as a Roma or Sinti? Individuals may be a target for anti-Roma abuse if they are wearing specifc ethnic, community or cultural dress.
• Did the crime target a person who has visibly stood up to raise awareness of the rights of the Roma and Sinti? Was the victim a prominent fgure (e.g., a football player, artist or politician), who was known or assumed to be of Roma or Sinti descent?
• Was the victim engaged in activities organized by the Roma and Sinti community, an organization afliated with the community or an organization that could be per- ceived as linked to the community at the time of the incident?
28 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities Organized hate groups
While not all hate crimes are perpetrated by organized groups, members or associates of hate groups are ofen involved in committing such crimes. Afrmative answers to the following questions would be bias indicators:
• Were there objects or items lef at the scene that suggest the crime was the work of Neo-Nazis, other extremist nationalist organizations or an international terrorist organization?
• Has the perpetrator demonstrated any support for, or openly condoned the action or mission of a terrorist or ‘extremist; organization that has targeted Roma and Sinti, or other marginalized and racialized communities?
• Did the actions of the perpetrator mirror the actions of previous perpetrators target- ing Roma and Sinti communities?
• Has the perpetrator expressed support on social media for an anti-Roma group?
• Is there evidence that such a group is active in the area (e.g., anti-Roma posters, graf- fti or leafets)?
• Did the perpetrator use behaviour associated with membership in a hate organization, such as using Nazi salutes or other gestures associated with right-wing or nationalist supremacist movements or other movements?
• Did the perpetrator have clothing, tattoos or other insignia associating them with a hate group?
• Did a hate or neo-Nazi group recently make public threats towards the Roma or Sinti community, for example on social media or mainstream media?
• Did the perpetrator use specifc terms that may indicate a bias against Roma or Sinti and terminology that originates from far-right rhetoric or ideology? Were drawings or grafti of symbols, such as a Nazi symbol, a Ku Klux Klan sign, a Celtic cross or others, found at the scene of the crime or incident?
Location and timing
Te location and timing of a crime can also be an indicator of anti-Roma bias. Answers to the following questions could reveal bias indicators:
PART ONE: Understanding the context and the security challenge 29 • Was the targeted property a place of professional, legal, or cultural signifcance, such as a Roma or Sinti neighbourhood, a cultural club and/or other place that may be frequented by individuals from Roma and Sinti communities?
• Did the incident occur following high-profle events that intensifed public debate around Roma or Sinti (e.g., a crime allegedly committed by a Roma or a Sinti)?
• Was the victim in or near an area or institution identifed with Roma or Sinti (e.g., a Roma neighbourhood) when the incident occurred?
• Did the incident occur following or amid political campaigns that made scapegoats of Roma and Sinti and blamed them for various societal ills, such as crime or unem- ployment, or being benefciaries of social welfare schemes?
• Did the incident occur on a date of particular signifcance? Such as:
· International Romani Day 08 April, International Holocaust Remembrance Day 27 January, Roma Holocaust Memorial Day 02 August, World Day of Romani Language 05 November; or · A day of signifcance that nationalists, extremists and right-wing groups may use to organize rallies and marches (e.g., historical dates associated with suprema- cist views).
Patterns or frequency of previous crimes or incidents
Hate crimes are sometimes not single events but form part of a broader pattern. In seek- ing bias indicators, it is therefore relevant to ask:
• Have there been other anti-Roma incidents in the same area?
• Has there been a recent escalation of anti-Roma incidents, from low-level harassment and non-criminal activity to more serious criminal conduct, such as vandalism or assault?
• Has the victim, the community or the victim’s organization recently received threats or other forms of intimidation, such as telephone calls, letters or email?
• Has anti-Roma or far-right literature been circulating recently in the local area?
Nature of the violence
As hate crimes tend to be message crimes, the degree of violence, damage and brutality tend to be serious and ofen exaggerated or symbolic. Te following questions can reveal bias indicators:
30 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities • Did the attack show a modus operandi typical for an organized hate group or an ‘extremist’ or terrorist organization?
• Could the action have been inspired by, or seek to replicate a high-profle anti-Roma ofence?
• Did the incident involve unprovoked and extreme violence or degrading and humil- iating treatment?
• Was the incident carried out publicly or in a way to make it public, such as being recorded and posted on the Internet?
• Was specifc language used against Roma and Sinti communities that may show ideol- ogy promoted by far-right and other hate groups?
Lack of other motive
• Is there any other clear motive? Te lack of other motives is also a reason to consider a bias motivation.
TYPES OF ANTI‑ROMA HATE CRIMES83
Te spectrum of criminal ofences motivated by anti-Roma bias is broad, ranging from high profle attacks to minor incidents, which can escalate if not properly addressed. Tese attacks can be executed by individuals acting alone or those who are members of an organized hate group.
Attacks against people
Individuals are attacked for many reasons, but they may be particularly vulnerable because of societal, political or other factors that make them identifable, for example, if they:
• Wear specifc ethnic or cultural clothing such as Roma or Sinti dress, e.g., Diklo (a traditional headscarf worn by some Vlax Roma women) or, more generally, women if they wear gold necklaces, bracelets, skirts and/or headscarves that are ofen embel- lished with golden coins, etc.;
• Publicly identify as representing a Roma or Sinti community or organization;
• Are in the proximity of a Roma or Sinti neighbourhood;
83 All examples in this section are taken from the ODIHR Hate Crime Reporting website. For more information and examples, see Anti-Roma Hate Crime, op. cit., note 12.
PART ONE: Understanding the context and the security challenge 31 • Participate in a Roma or Sinti public gathering or event;
• Celebrate a Roma or Sinti holiday;
• Speak Romani or other language or dialect that, in a particular context, could poten- tially indicate that a person is Roma or Sinti; or
• Are a person of colour or in other ways could be assumed to be Roma or Sinti.
Criminal acts motivated by anti-Roma bias also target people who are perceived to be Roma or Sinti or are associated with the Roma or Sinti community because of friend- ships or social relationships. Anti-Roma attacks can target activists or experts, both in person and online, who fght the discrimination against Roma and Sinti or who raise awareness of their history and culture, without actually being Roma or Sinti themselves.
Based on ODIHR’s hate crime reporting, the following sections provide some examples of anti-Roma hate crimes and incidents against individuals observed in the OSCE region.
Murder
• Greece An 18-year-old Roma man was shot dead and two Roma teenage boys were injured when shot at 30 to 40 times by police ofcers as they fed, unarmed, in a car (2021).
• Spain A Roma man died afer being shot several times by the owner of a private farm. Before the incident, the victim's family had been experiencing hostility in the same town (2020).
• Poland A Roma man was physically assaulted and had his pelvic bone and legs broken outside his house at night. Te victim died of his wounds in hospital (2019).
• Belarus A Roma couple was stabbed with a knife. Both victims sustained injuries and the pregnant female victim died as a result. Te perpetrator was sentenced (2018).
Other violent attacks
• Finland A Roma woman was physically assaulted by a male security guard in a gro- cery store. Te woman was thrown to the ground, held by the arms, strangled, pulled by the hair and stepped on, causing breathing difculties and broken teeth (2021).
• Albania Two Egyptian men were subjected to anti-Roma insults and physically abused by police ofcers at night. One victim was wounded and found unconscious and covered in blood (2020).
32 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities • Bosnia and Herzegovina A Roma man was subjected to anti-Muslim insults and physically assaulted. A police ofcer present at the scene did not intervene. (2019).
• Ukraine A lawyer working on the case of a murdered Roma victim was subjected to racist insults, threatened, blackmailed and beaten by a group (2018).
• Italy A Roma woman was beaten, pulled by her hair and repeatedly thrown against the side of a metro train. An investigation was opened into the incident (2018).
As mentioned previously the terms, ‘excessive use of force’ and ‘police abuse and violence against Roma and Sinti’ are acknowledged in the Action Plan on Improving the Situa- tion of Roma and Sinti within the OSCE area.84 Such events include either inadequate response from the police, or police ofcers being complicit in a hate crime through more direct means than simple negligence.
• Germany A pregnant Roma woman seeking asylum was severely beaten, placed in custody and denied medical attention by police ofcers (2021).
• Czech Republic A young Roma man with Asperger’s syndrome was beaten by a police ofcer and required hospitalization. Te victim had previously been targeted by police in similar incidents (2021).
• Romania A group of Roma men were rounded up and forced to lie face down on the ground by a group of police ofcers. One of the men was repeatedly beaten and sub- jected to anti-Roma insults (2020).
• Serbia A Roma man was beaten by police ofcers, who also slapped the victim’s mother. Te police had been called because loud music was being played by the vic- tim (2020).
Group violence against Roma or Sinti neighbourhoods
ODIHR hate crime data records show that anti-Roma hate crimes and incidents usually have the highest number of victims under the violent attacks category in comparison with other hate crime types.85 Generally, the data shows that larger scale attacks committed against Roma or Sinti neighbourhoods by organized groups is much more prevalent in comparison with other types of hate crime. Such group attacks (sometimes referred to as ‘mob attacks’) are sometimes represented as ‘revenge’ or acts of ‘collective punishment’ on the whole Roma or Sinti neighbourhood or community, due to a real or alleged incident or crime committed by someone of real or assumed Roma or Sinti identity.
84 “Action Plan on Improving the Situation of Roma and Sinti”, OSCE, op. cit., note 3. 85 Tis was particularly true in 2019, where 650 victims were listed for a single case. See also OSCE ODIHR (2020), “Lack of Hate Crime Recording Means Victims and Teir Needs Too Ofen Remain Invisible, OSCE’s Human Rights Ofce Says”, <https://www.osce.org/odihr/470415>, [Accessed 6 September 2022].
PART ONE: Understanding the context and the security challenge 33 • Spain Outbreaks of violence against Roma families occurred following the arrest of two Roma detained in connection with the stabbing of a man in the town of Peal de Becerro. Tirty Roma people had to fee their homes (2022).
• Moldova Approximately 120 Roma people, including children, were subjected to violence and death threats in an attack organized via a social network in revenge for an alleged attempted rape (2021).
• Bulgaria A Roma community isolated by the police and under COVID-19 related curfew was targeted when the authorities sprayed disinfectant on the community and their houses from an aeroplane (2020).
• Russian Federation Roma people were attacked with stones and other objects during a mass brawl involving members of the local non-Roma population. Subsequently, more than 650 Roma residents were forcibly evicted from their houses, and a few dozen Roma people were arrested and treated improperly in detention. Afer the eviction, the houses of some Roma residents were robbed, damaged and vandalized with anti-Roma grafti (2019).
• Italy Sixty-fve Sinti people were threatened when their houses were targeted with explosives at night. Te houses were damaged and four cars were destroyed (2018).
Treats
Anti-Roma threats are usually directed at individuals or neighbourhoods, community leaders, politicians, celebrities, Roma and Sinti owned businesses, etc. Treats can include various forms of threatening behaviour, death threats and bomb threats. Tese threats may be conveyed by mail, email or social media, over the telephone, in person, with hand gestures, in leafets, through grafti or by other means. Treats may contain anti-Roma slogans and symbols as shorthand for anti-Roma violence, murder and destruction.
Te following are recent examples from the OSCE region:
• Czech Republic A Roma woman was subjected to anti-Roma insults, harassed and threatened when her front door was vandalized with anti-Roma and misogynistic grafti (2021).
• Croatia A Roma family with three children was subjected to anti-Roma insults and threatened with death by a man attempting to attack the children's father with a knife (2021).
• Bulgaria A Roma man in a wheelchair was subjected to racist insults, slapped and spat on by three male perpetrators. Te victim’s nephew was also attacked (2020).
34 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities • Serbia A Roma family was subjected to anti-Roma death threats at night in front of their house by two men. Te perpetrators shot a dog belonging to the victim's neigh- bour during the incident (2020).
Incitement to violence86
Direct and immediate incitement to criminal acts is universally prohibited in the OSCE region. Where such incitement occurs with a bias motive, it should be categorized as a hate crime given the existence of the base criminal ofence. Te same applies to bias-motivated direct threats communicated with words or speech, which may constitute hate crimes and need to be addressed as such.87 In particular, the bias motivation must be investigated.
• Italy Groups inciting mob violence against Roma families lawfully ofered housing in majority non-Roma neighbourhoods led to racist verbal abuse and threats of rape.88
• Moldova Te Roma community felt threatened when anti-Roma insults and incite- ment to violence were posted online by members of a far-right group. Te incident was investigated as a hate speech incident (2020).
“Hate speech”89
Beyond direct and immediate incitement to criminal acts, other intolerant, racist or biased speech and public discourse may create a climate conducive to hate crimes. ‘Hate speech’ does not automatically also constitute a hate crime, because most forms of ‘hate speech’ are not considered criminal ofences in OSCE countries. Some OSCE partici- pating States do have laws or provisions that criminalize ‘hate speech’90 based on the content of that speech, but the prohibited content difers widely. In some jurisdictions speech that incites hatred or insults certain groups is penalized. Other common prohibi- tions include speech that denigrates a person’s or a nation’s ‘honour’, ‘dignity’, etc. Tere may also be restrictions on specifc historical subjects, the most notable being laws that
86 For more details about defning “incitement to violence” see “United Nations’ Standards” in “Rabat Plan of Action on the Prohibition of Advocacy of National, Racial or Religious Hatred that Constitutes Incitement to Discrimination, Hostility or Violence”, UN Ofce of the High Commissioner for Human Rights (OHCHR), 5 October 2012, <https://www.ohchr.org/en/documents/outcome-documents/rabat-plan-action>. 87 For a case analysis related to “verbal hate crimes” committed online, see Kundrak, Viktor, “Beizaras and Levickas v. Lithuania: Recognizing Individual Harm Caused by Cyber Hate?”, East European Yearbook on Human Rights, No. 1, 2020. < https://eeyhr.eu/issue/issue-nr-1-2020/>. 88 Rosi Mangiacavallo, “Violent Anti-Roma Racism in Italy: A Tipping Point or the Toxic ‘New Normal’”, Euro- pean Roma Rights Centre, 21 May 2019, <http://www.errc.org/news/violent-anti-roma-racism-in-italy-a-tip- ping-point-or-the-toxic-new-normal>. 89 “Hate Crime Laws: A Practical Guide”, op. cit., note 67. 90 Tere is no internationally agreed upon defnition of hate speech. However, the term was defned by the Coun- cil of Europe Committee of Ministers in a Recommendation adopted in May 2022 (Recommendation CM/ Rec(2022)16). Te Recommendation distinguishes between (i) hate speech that is prohibited under criminal law; (ii) hate speech that is subject to civil or administrative law; and (iii) other ofensive or harmful types of expression requiring alternative responses. See also “Rabat Plan of Action”, op. cit., note 85.
PART ONE: Understanding the context and the security challenge 35 prohibit Holocaust denial or the glorifcation of Nazi ideology. Hate speech laws among OSCE participating States vary considerably.91
However, racist or biased speech before, during or afer a crime may constitute evidence of motive and should form part of any criminal investigation. Similarly, items in the perpetrator’s possession, such as books, music or posters that suggest a bias or prejudice, could constitute part of the evidence of a motive.
Attacks against property:
Any case where anti-Roma slurs, slogans or symbols are used to damage and vandalize property may be considered an anti-Roma incident, regardless of whether the property concerned is in fact afliated with a Roma or Sinti community, institution or individual.
Common targets of property attacks can include:
Ofces, tents, private houses and cars of Roma or Sinti individuals
• Ireland Te house of a Roma family was attacked at night by a group throwing rocks, bottles and cans and kicking their front door. Racist language was used (2016).
Commemorative sites and activities
• Hungary A memorial commemorating Roma victims of the Holocaust was vandal- ized with homophobic and anti-Semitic grafti (2019).
Buildings in a town/city
• Italy A city was vandalized with anti-Roma grafti inciting violence (2020).
Cemeteries
• Bosnia and Herzegovina A Muslim cemetery was vandalized when two Roma Mus- lim and two Bosniak Muslim gravestones were knocked down (2019).
Roma cultural centres or research institutions
• Serbia A Roma museum was vandalized when its windows were broken (2020).
91 Te OSCE has addressed hate speech, intolerant discourse or cyber hate through a series of documents. See e.g., OSCE Ministerial Council, Decision 6/02, op. cit., note 1; OSCE Ministerial Council, Decision No. 4/03, “Tolerance and Non-Discrimination”, Maastricht, 2 December 2003; OSCE Ministerial Council, Decision 10/05, op. cit., note 1; OSCE Ministerial Council, Decision 13/06, op. cit., note 1; OSCE Ministerial Council, Decision No. 9/09, op. cit., note 67.
36 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities Schools attended mainly by Roma or Sinti children
• North Macedonia Te walls of a primary school attended mainly by Roma children were vandalized with swastikas and anti-Roma grafti. Te police opened an inves- tigation into the incident (2017).
Places of worship
• France An Evangelical church frequented by Roma was targeted in an attempted arson attack (2016).
Anti-Roma attacks against property can take the following forms:
Arson
• Bulgaria A house belonging to a Roma family was set on fre and several other homes were vandalized by a group of masked men during mass anti-Roma protests (2019).
• Ireland Two caravans belonging to Travellers were targeted in arson attacks that occurred in the same area on two separate days. Te residents of the caravans were homeless as a result of the attacks (2019).
Drawing grafti, swastika on walls, buildings, cars
• Hungary A memorial commemorating Roma victims of the Holocaust was vandalized with anti-Roma inscriptions. Te incident occurred three days afer an anti-Roma march had been held by far-right groups (2020).
• Austria A theatre poster was vandalized with anti-Roma and xenophobic grafti (2018).
Damaging cemeteries, graves, commemoration sites, houses of worship, schools or cultural buildings
• Ukraine Around 35 Roma graves in local cemeteries were vandalized over the course of several years (2020).
• Germany A memorial commemorating the Roma and Sinti victims of World War II was vandalized. Te police initiated a hate crime investigation into the incident (2019).
Damaging ofces, private houses and cars of Roma individuals
• North Macedonia Te ofce of a Roma rights organization was broken into and vandalized, and ofce supplies were stolen. Te organization had been the target of vandalism in the past (2020).
PART ONE: Understanding the context and the security challenge 37 • Ukraine Te house of a Roma family was damaged when a group of 30 youths entered its yard, damaging a fence and gate, and destroying property (2020).
Trowing stones, bottles and cans
• Poland A Roma family was threatened and had their house damaged by a group who threw stones and bottles at the residence (2016).
Demolishing Roma or Sinti property
• Bulgaria Five Roma houses were demolished by the authorities without legal grounds following calls for their demolition by a government minister and member of a far-right party, who also advocated the ethnic cleansing of Roma people (2019).
4. ANTI‑ROMA HATE CRIMES IN THE OSCE REGION: SECURITY CHALLENGES AND IMPACT
As previously described, the impact of a hate crime can be far greater than that of crimes committed without a bias motive, particularly in its impact on communities, individual victims and those immediately associated with the victims.
Every victim of hate crime is diferent and is afected diferently. Many factors can infu- ence the impact of victimization, including: the type of incident; a person’s previous experience with discrimination, devaluation and disadvantage; the existence of social support circles; and an individual’s economic and psychological resilience. Te impact of a hate crime can depend on the intersectional nature of identities, when several per- sonal characteristics operate and interact with each other at the same time so as to be inextricable, such as ethnicity, skin colour, sex or gender and class.92
IMPACT ON EMOTIONAL AND PSYCHOLOGICAL WELL‑BEING
Te great majority of people have a fundamental need to belong, and a sense of attach- ment to others is essential for their well-being. Anti-Roma hate crimes, as with other hate crimes, are acts of marginalization and exclusion. Tey send a message that Roma and Sinti people are unwelcome in their school, workplace, neighbourhood, town, city or country. In some cases, the exclusionary message is very explicit in the insults hurled by perpetrators. Rejection, ostracism and social exclusion can trigger refexive pain and distress. Te greater the rejection, the greater the potential socio-emotional and psy- chological distress.
92 For a compendium of relevant ODIHR hate crime victim support publications please visit https://www.osce. org/odihr/hate-crime-victim-support, <https://www.osce.org/odihr/hate-crime-victim-support>.
38 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities Te emotional impact involves mental distress that could be short-lived or could last for some weeks. Te psychological impact involves more persistent and long-lasting mental distress. A well-established body of research suggests that victims of a hate crime are more likely to sufer protracted and higher levels of depression and withdrawal, vulnerab- ility, anxiety and nervousness; an extreme sense of isolation; long-lasting fear; protracted psychosomatic symptoms; signifcant problems with their job or schoolwork; as well as major problems with family members or friends.93
Te fear of (repeat) victimization is typical among hate crime victims. Realizing that they have been targeted for their social identity and characteristics that they cannot change, victims are afraid that this could happen again at any time. Each hate crime act, therefore, sends a threat of future victimization, not only to the person directly on the receiving end, but also to others who share their social identity and characteristics, as well as other communities that face discrimination.94
To manage this fear, victims and potential victims might, ofen unconsciously, use coping mechanisms. Tey ofen normalize their experience by accepting and normalizing deval- uation, discrimination and intolerance. Some people also internalize racist views and start viewing themselves as deserving such treatment. Coping responses to the fear of repeat victimization can involve changes in behaviour. Hate crime victims are more likely to report avoidance measures, such as trying to stay alert, being less trusting of people and avoiding certain areas at certain times. Victims may fear going out at night or partying in order to avoid places where attackers might gather. In some cases, victims may decide to move home or emigrate.95
IMPACT ON ROMA AND SINTI EXPRESSION OF IDENTITY
Te impact of a hate crime usually goes beyond an individual target. Te community that shares the characteristics of the victim, and other groups that experience isolation, aggression and harassment, may experience the attack as if they themselves were the victim and may fear future attacks. Tese efects can be magnifed where a community has historically been marginalized and subjected to prejudice, discrimination or even persecution. Moreover, hate crimes can produce a feeling of decreased safety and security among people who simply know or heard about the incident, regardless of their aflia- tion to any particular community group.96
93 “Understanding the Needs of Hate Crime Victims”, OSCE/ODIHR and VBRG, 7 September 2020, <https:// www.osce.org/fles/f/documents/0/5/463011.pdf>. 94 “Model Guidance on Individual Needs Assessments of Hate Crime Victims”, OSCE/ODIHR and VBRG, 15 June 2021, <https://www.osce.org/fles/f/documents/5/9/489782_0.pdf>. 95 “Understanding the Needs of Hate Crime Victims”, op. cit., note 92. 96 “Model Guidance on Individual Needs Assessments of Hate Crime Victims”, op. cit., note 93.
PART ONE: Understanding the context and the security challenge 39 Some hate crime victims try to conceal aspects of their social identity in public by not wearing their cultural symbols, changing their attire, not speaking their language and not mentioning their place of origin. Hate crimes can further impact the lives, security and public participation of Roma and Sinti. Individuals may refrain from being socially or politically active. Tey may close community organizations or decrease their activity. Te fear of an attack may prevent communities from organizing their cultural or reli- gious events, celebrating holidays or organizing public events.
IMPACT ON ROMA AND SINTI COMMUNITY LIFE
Te impact of a single hate crime can prevent Roma and Sinti from enjoying a wide range of rights in their everyday lives. In the afermath of hate crimes in their community, Roma and Sinti families may be unwilling to send children to school, travel to work, visit public areas, use public services, or participate in electoral processes.97
Te habitual occurrence of hate crimes that follow a familiar pattern may have an iso- lating efect on those communities and can result in the complete alienation of Roma and Sinti communities. Tese communities may become more segregated as a defence mechanism, and thus face further marginalization and discrimination in their everyday lives. Te process of isolation or segregation, ofen referred to as ‘ghettoization’ occurs through cyclical discrimination in diferent areas of life, as well as through a degree of self-isolation in response to discrimination and exclusion.98
Equally, the fear of victimization might force the community and its members to be more cautious, ofen self-censoring, in public. Some victims may turn to alcohol or drugs. Oth- ers may retaliate aggressively (verbally or physically) to individuals or groups representing the attacker, which can lead to victims becoming criminally liable.99
IMPACT OF GROUP VIOLENCE
Group violence, ofen in the form of an act of ‘collective punishment’, typically involves a combination of threats, property destruction, arson, etc. It also ofen results in Roma and Sinti leaving their homes and feeing for their lives.100 Tose who fee ofen have to resort to living in improvised homes with the added risks of a lack of proper housing, i.e., poor sanitation and limited access to community services, power, transport and
97 OSCE CPRSI (2015), “Project to Develop a Training Curriculum for Police on Efective and Human Rights Compliant Strategies for Working with Roma and Sinti Communities, Report on Assessment Trips to Ukraine, Slovakia and Sweden” [internal document/unpublished]. 98 Mionel, Viorel and Silviu Neguţ, “Te Socio-spatial Dimension of the Bucharest Ghettos”, Transylvanian Review of Administrative Sciences, No. 33, 2011, pp. 197–217, <https://www.researchgate.net/fgure/Te-stag- es-of-ghettoization-process-through-the-disadvantages-cycles_fg1_267026689>. 99 “Understanding the Needs of Hate Crime Victims”, op. cit., note 92. 100 Jonathan Lee, “Mob Justice: Collective Punishment Against Roma in Europe”, ERRC, March 2019, <http:// www.errc.org/uploads/upload_en/fle/5136_fle1_mob-justice-collective-punishment-against-roma-in-europe- march-2019.pdf>.
40 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities education. Also the chances of further inter-ethnic and intergroup confict arising in the future drastically increases afer such events, with suspicion deepening, segregation increasing and the potential for retaliatory acts growing. Tese ruptures tend to last for decades, ofen infuencing several generations.
Case Highlight: An analysis of the Gyöngyöspata far-right occupation in Hungary describes the afermath in the town as a “cold peace” between the residents. “While the fear and terror gripping the Roma community gradually subsided afer the departure of paramilitaries, its members could not come to terms with the support manifested by a great number of Magyar [ethnic Hungarian] families for the groups that terrorized their children. On the other side, the majority’s frustration and anger was further fuelled by the way the media portrayed both the village and the events of the ‘burning spring’.”101
IMPACT ON CHILDREN AND YOUTH
Stereotyping, discrimination, hate incidents and crimes against Roma and Sinti children and families can lead to children being afraid to go to school, leave their homes or engage in social or cultural activities with others. Children may feel inadequate, that they don’t belong and even attempt suicide. Children and youth belonging to groups that have been stereotyped for a long time are more prone to internalizing the racism.
Case Highlight: A case of ethnic profling in Greece in 2013 resulted in a four-year-old, blonde-haired, Roma child being removed from a family because ofcers assumed that her adoptive parents had stolen her. Te case (which later turned out to be un- founded) became a Europe-wide, and then global, news sensation. Te story of the stolen “blonde angel” was on the front page of major newspapers and the prime slot on global TV news channels. Tis in turn sparked countless false reports of stolen children and further rights abuses of Roma families throughout Europe.102
101 “Gyöngyöspata 2011: Te Laboratory of the Hungarian Far-Right. A Case Study of Political Mobilization and Interethnic Confict”, Ecopolis Foundation, 2012, <http://pdc.ceu.hu/archive/00006555/01/Ecopolis_ Gyongyospata2012.pdf>. 102 “Greek Maria’s Adoptive Parents Cleared of Kidnap Charges Two Years Afer Arrest”, Traveller’s Times website, 16 November 2015, <https://travellerstimes.org.uk/news/2015/11/greek-marias-adoptive-parents-cleared-kid- nap-charges-two-years-afer-arrest>.
PART ONE: Understanding the context and the security challenge 41 IMPACT OF INADEQUATE INSTITUTIONAL RESPONSE
When the hate context is not addressed by the authorities and no clear message is sent to the perpetrators, communities ofen lose trust in their security and the state authorities, leading to reduced engagement between communities and police. Tis reduced engage- ment leads to the non-reporting of crimes perpetrated against Roma citizens and their continued lack of security. An European Union Agency for Fundamental Rights (FRA) survey in 2019 indicated that over 40 per cent of Roma have experienced hate-motivated harassment and that seven per cent of these incidents involved physical assault. Over 90 per cent of those afected by such incidents did not report them, and over 50 per cent of those who did not report hate incidents thought that nothing would be done to address them.103
Te efect of non-reporting is that there is not enough solid data on these incidents, mak- ing it much more difcult to measure the trends, types and impacts. Moreover, the lack of engagement further hampers police in their crime reduction eforts, not only in relation to Roma and Sinti, but for all communities.
In some extreme cases, a lack of support from the authorities may force communities to relocate to another place, city or even country. Tis results in additional challenges, not only for those who leave and who may experience rights abuses as a vulnerable migrant, but also for the community they leave behind. Tose lef behind are likely to be those who cannot travel easily or fnd employment: the elderly, children, people with disabilities, and women who ofen perform traditional family gender roles. Tese people become more vulnerable to hate crimes as part of a community that may be perceived to be weaker.
Te consequences of failing to address hate crimes adequately are twofold:
• Firstly, the failure to detect and punish hate crimes in accordance with the law creates an air of impunity, encouraging repeat victimization, and increasing the number of perpetrators who feel emboldened to commit such crimes. Over time this impunity also leads to an increase in the severity of such crimes.104
• Secondly, the risk of retaliatory violence and vigilantism escalates in communities that are continually exposed to hate crimes yet see no tangible rule of law response. Te retaliatory violence by the community is ofen seen in increased regularity, severity or in the higher numbers of people involved.105
103 “Roma and Travellers in Six Countries”, EU FRA, 23 September 2020, <https://fra.europa.eu/en/publica- tion/2020/roma-travellers-survey>. 104 Neil Chakraborti, “Responding to Hate Crime: Escalating Problems, Continued Failings”, Criminology & Criminal Justice, Vol. 18, No. 4, 2017, <https://doi.org/10.1177/1748895817736096>. 105 Kellina M.Craig, “Retaliation, Fear or Rage: An Investigation of African American and White Reactions to Racist Hate Crime”, Journal of Interpersonal Violence, Vol. 14, No. 2, 1999, <https://doi.org/10.1177/0886260990 14002003>.
42 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities Case Highlight: A 27-year-old Roma man, Miroslav Demeter, was beaten to death in a pizzeria in Žatec, in the Czech Republic on 18 October 2016, afer getting into a fght with other customers and police ofcers. Te incident occurred at around 7 p.m. according to eye-witness accounts. Te Roma man was reported to have been harassing female customers, which led to a fght breaking out between him and oth- ers. Witnesses say at least some of his four or more attackers seemed to be trained in martial arts and beat him severely. It is unclear whether his attackers were employees, customers or both.
Te police arrived at the scene and allegedly beat the Roma man some more, according to witnesses. At the very least, they failed to protect the man from his attackers who continued to hit him until he collapsed onto the foor and was restrained by ofcers. A witness at the time stated, “As the police were trying to put the man on the ground, the other attackers were jumping on him, they were hitting him in front of the police. I don’t know if the attackers were customers, they were just ordinary guys. Tere was verbal abuse.”106
A video was posted online showing the afermath of the attacks. Te footage is unclear, but the cries of the man lying on the foor of the pizzeria can distinctly be heard, and the police ofcer holding him pinned to the ground can plainly be seen. Te victim died shortly afer collapsing and a police ofcer can be seen performing chest compressions on the Roma man.
Te state police made a statement the same day in which they said no one had been detained for questioning, and they had not yet pressed charges against any of the attackers. Te autopsy report stated that the death of the Roma man was not caused by any third-party intervention of the assailants or police ofcers.107 In February 2017 the police closed the investigation into his death, fnding that no crime had been committed in relation to the incident. No police ofcers were found culpable for having a role in his death, and no charges were brought against his attackers.108 A complaint from the family of the Roma man was rejected by the state prosecutor in April 2017.109 Te case has not reached the ECtHR.
106 “No Arrests Afer Romani Man Beaten to Death in Czech Republic”, ERRC 21 October 2016, <http://www.errc. org/press-releases/no-arrests-afer-romani-man-beaten-to-death-in-czech-republic>. 107 Ibid. 108 Zdeněk Ryšavý, “As US protests continue against police murder, ROMEA recalls 2016 case of Romani man who died in police custody under circumstances like George Floyd”, romea.cz news website, 1 June 2020, <https://romea.cz/en/news/world/as-us-protests-continue-against-police-murder-romea-recalls-2016-case-of- romani-man-who-died-in-police-custody-under>. 109 Jitka Votavová, “Czech State Prosecutor Rejects Complaint from Family of Romani Man Who Died in Pres- ence of Police”, romea.cz news website, 28 April 2017, <http://www.romea.cz/en/news/czech/czech-state-prose- cutor-rejects-complaint-from-family-of-romani-man-who-died-in-presence-of-police>.
PART ONE: Understanding the context and the security challenge 43 SECONDARY VICTIMIZATION AS A RESULT OF INADEQUATE INSTITUTIONAL RESPONSE
According to the European Crime Prevention Network: “secondary victimization refers to the victimization that occurs not as a direct result of the criminal act but through the response of institutions and individuals to the victim. Tis includes, but is not limited to, not recognizing and treating the victim in a respectful manner, an insensitive and unprofession- al manner when approaching the victim and discrimination of the victim in any kind.”110
For many targets of hate crime, secondary victimization can lead to further humiliation, degradation and isolation, which will likely have an even greater impact on their emo- tional and psychological health and social and economic well-being. Te response and behaviour of the representatives of criminal justice agencies, and professionals in insti- tutions supporting the victims of crime (including medical and psychological services, lawyers and legal services, social workers and civil society victim support services), can therefore have a critical impact on hate crime victims. Very ofen, systemic gaps in the hate crime victim support system specifcally afect Roma and Sinti victims and the insti- tutional response can contribute to secondary victimization of Roma and Sinti. Tese systemic ‘gaps’ include:
• Failing to respond, or ofering an unhelpful or denigrating response;
• Attributing responsibility for the crime to victims, or claiming the culpability of the victim (victim-blaming);
• Minimizing the seriousness of the hate crime and trivializing the individual expe- rience and consequences;
• Denying the victim’s perspective in the assessment and evaluation of the crime, not taking a bias motivation into consideration or dismissing it as irrelevant;
• Displaying negative attitudes or reinforcing the prejudices of the perpetrator, and treating the victim accordingly;
• Expressing sympathy and understanding for the perpetrator;
• Lacking the appropriate knowledge, experience and skills to acknowledge the signif- icance of the victim’s identity in the crime they sufered;
• Lacking consideration for individual needs, especially for information and justice; or
• Denying the victims’ rights or victim status.
110 “Understanding the Needs of Hate Crime Victims”, op. cit., note 92.
44 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities In addition, perpetrators and their relatives, the public, the media (especially), and defend- ers of perpetrators in court proceedings can positively or negatively infuence, prevent or cause secondary victimization.111
Case Highlight: “On 18 April 2016, a Roma boy was brutally beaten up in an EU member state. Te perpetrator racially abused and physically assaulted the victim because the victim said that he considered himself equal to the attacker despite their diferent ethnicities. Although the court’s judgement explicitly acknowledged a racial bias motivation, the proceedings were accompanied by a number of racist outbursts that further re-victimized the victim and exposed the weakness of the criminal justice system’s response to hate crimes. In the medical examination following the attack, the court physician used an ethnic slur and minimized the attack, saying: ‘[Te victim] was kicked just a little.’ Te investigating ofcer also used an ethnic slur. Te perpetrator of this brutal racist assault on a minor was given a lenient sentence: a probationary period of three years with four months of community service. In the sentencing, the criminal justice system efectively conveyed an institutional tolerance to hate crimes. Against the climate of the long-term marginalization of Roma and racist public discourse, this case resulted in an international solidarity campaign #RomaAreEqual, initiated by the European Roma Rights Centre. Within days, the online campaign was shared by thousands across Europe, including international organizations”.112
Tere are also instances when the police may assume not only that Roma or Sinti victims of a crime are lying, but that they doing so to proft from a crime which they commit- ted. In this case, police may attempt to extract a confession from the Roma victims for a crime they believe the victim committed.
Case Highlight: In 2017, afer reporting their car stolen, a Roma couple were tortured by Serbian police in an attempt to extract a confession from them of insurance fraud. Te incident occurred on 21 April 2017, when the couple, Marko and Sandra, reported the thef of their car to Mladenovac police station. Tey were told they needed to report the case in Belgrade and police ofcers drove them there in an unmarked car. When they arrived, they were made to undergo a polygraph test before being separated for interrogation. Te couple were detained for 13 hours at a police station in Belgrade where ofcers tortured the husband, racially abused the wife and threatened to have their children taken by social services. Tey were subjected to racial slurs, asphyx- iation, whipping with a baton and death threats with a pistol. Te Belgrade Higher
111 Ibid. 112 Ibid.
PART ONE: Understanding the context and the security challenge 45 Court ruled that the Serbian Ministry of Interior discriminated against the couple and awarded €4,675 to the husband and €1,700 to the wife for the discriminatory treatment, physical pain and fear they endured.113
In cases where Roma and Sinti are charged with a crime following their interaction with the police (e.g., accusation of false testimony), the public attention that such charges bring can, in efect, amount to tertiary victimization. Roma and Sinti individuals who have been the victims of a crime, and have been further victimized by the police, become the subject of media persecution which follows the pattern of negative framing and stereo- typing of Roma and Sinti.
Furthermore, if the ‘discriminatory selection model’ (as opposed to the ‘hostility’ model described above) is used as the basis for defning the concept of hate crime in the national criminal code, then this can be problematic for Roma and Sinti communities in some countries. Misuse of this model may occur where, e.g., a property crime (thef, etc.) com- mitted by a Roma or Sinti individual and targeting someone from the majority population can be turned into an alleged hate crime committed by the Roma and Sinti person. Tis can then further be abused by politicians to strengthen the ‘Roma criminality’ narrative.
113 “Roma Tortured by Serbian Police Win Court Case Against Ministry of Interior”, ERRC, 22 July 2020, <http:// www.errc.org/press-releases/roma-tortured-by-serbian-police-win-court-case-against-ministry-of-interi- or#:~:text=Roma%20Tortured%20by%20Serbian%20Police%20Win%20Court%20Case%20against%20Minis- try%20of%20Interior,-22%20July%202020&text=Brussels,%20>.
46 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities PART TWO: International commitments, obligations and standards on tolerance, non‑discrimination and the protection of Roma and Sinti
PART TWO: International commitments, obligations and standards… 1. INTERNATIONAL HUMAN RIGHTS COMMITMENTS AND STANDARDS
OSCE HUMAN DIMENSION COMMITMENTS
OSCE participating States have repeatedly condemned and pledged to address “totalitar- ianism, racial and ethnic hatred, xenophobia and discrimination against anyone, as well as persecution on religious and ideological grounds” beginning with the Copenhagen Document of the Conference on Security and Co-operation Europe in 1990.114
In 2003, participating States recognized “the particular difculties faced by Roma and Sinti people and the need to undertake efective measures in order to eradicate discrimi- nation against them and to bring about equality of opportunities (...)”, creating the “OSCE Action Plan on Improving the Situation of Roma and Sinti within the OSCE Region”.115
Te Action Plan recommends that OSCE participating States116:
• Implement legislation that:
· Imposes heavier sentences for racially motivated crimes by both private individ- uals and public ofcials; and · Provides equal access to efective remedies (judicial, administrative, conciliation or mediation procedures);
• Document, in a manner consistent with national and international standards on the protection of data, all types and relevant cases of discrimination in order to better assess the situation and respond to the needs of Roma and Sinti people;
• Ensure the vigorous and efective investigation of acts of violence against Roma and Sinti people, especially where there are reasonable grounds to suspect that the acts were racially motivated, and prosecute those responsible in accordance with domes- tic law and consistent with human rights standards;
• Ensure no impunity for perpetrators of discriminatory or violent acts, inter alia, ensure police take prompt and efective investigative and punitive action;
114 “Document of the Copenhagen Meeting, OSCE”, op. cit., note 2. 115 “Action Plan on Improving the Situation of Roma and Sinti”, OSCE, op. cit., note 3. 116 Most of the recommendations from the Action Plan have been subsequently repeated in OSCE Ministerial Council decisions. See OSCE Ministerial Council, Decision No. 8/09, “Enhancing OSCE Eforts to Ensure Roma and Sinti Sustainable Integration”, Athens, 2 December 2009; OSCE Ministerial Council, Decision No. 4/13, “Enhancing OSCE Eforts to Implement the Action Plan”, Kyiv, 9 December 2013.
48 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities • Facilitate access to justice for Roma and Sinti people through measures such as legal aid and the provision of information in the Romani language;
• Elaborate, where appropriate, and in close partnership with international organi- zations and Roma NGOs, policy statements, codes of conduct, practical guidance manuals and training programmes; and
• Encourage Roma and Sinti people to work in law enforcement institutions as a sus- tainable means of promoting tolerance and diversity.
Te same Action Plan also recommends that participating States:
• Develop policies that promote awareness among law enforcement institutions regard- ing the situation of Roma and Sinti people and that counter prejudice and negative stereotypes;
• Develop training programmes to prevent excessive use of force and to promote aware- ness of and respect for human rights;
• Develop policies: (1) to improve relations between Roma and Sinti communities and the police, so as to prevent police abuse and violence against Roma and Sinti people; and (2) to improve trust and confdence in the police among Roma and Sinti people;
• Develop policies and procedures to ensure an efective police response to racially motivated violence against Roma and Sinti people; and
• Assess the gap between international standards on police and current national prac- tices in consultation with national police forces, NGOs and representatives of Roma and Sinti communities.
Various OSCE Ministerial Council Decisions have also acknowledged the need to under- take a comprehensive response to the broad range of manifestations of intolerance and racism, including hate crimes:
• In Maastricht in 2003, OSCE participating States were encouraged to “collect and keep records on reliable information and statistics on hate crimes, including on forms of violent manifestations of racism, xenophobia, discrimination”;117 and
• In Ljubljana in 2005, ODIHR was tasked with “assist(ing) participating States upon their request in developing appropriate methodologies and capacities for collecting and maintaining reliable information and statistics about hate crimes and violent
117 OSCE Ministerial Council, Decision No. 4/03, op. cit., note 89.
PART TWO: International commitments, obligations and standards… 49 manifestations of intolerance and discrimination, with a view to helping them to collect comparable data and statistics”.118
Tese calls demonstrated the need to monitor and measure hate crimes in OSCE partic- ipating States. Additional Ministerial Council Decisions were adopted in 2006 and 2007, relating to tolerance and non-discrimination. Among other things, they:
• Reafrmed “the need for determination by the participating States in combating all acts and manifestations of hate, including hate crimes, recognizing that the eforts required to address them ofen involve a common approach, while at the same time recognizing the uniqueness of the manifestations and historical background of each form”;119 and
• Acknowledged, again, that, “the primary responsibility for addressing acts of intol- erance and discrimination rests with participating States, including their political representatives”.120
Ministerial Council Decision No. 10/07 also called for “continued eforts by political rep- resentatives, including parliamentarians, to strongly reject and condemn manifestations of racism, xenophobia, anti-Semitism, discrimination and intolerance, including against Christians, Jews, Muslims and members of other religions, as well as violent manifesta- tions of extremism associated with aggressive nationalism and neo-Nazism, while con- tinuing to respect freedom of expression”.121
In 2009, participating States also committed themselves to:
• Collecting, maintaining and making public reliable data and statistics in sufcient detail on hate crimes and violent manifestations of intolerance, including the numbers of cases reported to police personnel, of persons prosecuted and of sentences imposed;
• Enacting, where appropriate, specifc, tailored legislation to combat hate crimes, pro- viding for efective penalties that take into account the gravity of such crimes;
• Taking appropriate measures to encourage victims to report hate crimes, recognizing that under-reporting of hate crimes prevents states from devising efcient policies, while exploring, as complementary measures, methods for facilitating the contribu- tion of civil society to combat hate crimes;
118 OSCE Ministerial Council, Decision No. 10/05, op. cit., note 1. 119 OSCE Ministerial Council, Decision No. 13/06, op. cit., note 1. 120 OSCE Ministerial Council, Decision No. 10/07, op. cit., note 1. 121 Ibid.
50 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities • Introducing or further developing professional training and capacity-building activ- ities for police personnel, prosecutors and judicial ofcials dealing with hate crimes;
• Exploring ways, in co-operation with relevant and trusted actors, to provide victims of hate crimes with access to counselling, legal and consular assistance, as well as efective access to justice;
• Investigating hate crimes promptly and ensuring that the motives of those convicted of hate crimes are acknowledged and publicly condemned by the relevant authorities and by the political leadership;
• Ensuring co-operation, where appropriate, at the national and international levels, including with relevant international bodies and between police, to combat violent organized hate crime; and
• Conducting awareness-raising and education eforts, particularly with police author- ities, directed towards communities and relevant civil society groups that assist vic- tims of hate crimes.122
OSCE participating States also committed “to address the rise of violent manifestations of intolerance against Roma and Sinti”123 as well as to: “(…) to step up their eforts in promoting tolerance and combating prejudices against Roma and Sinti people in order to prevent their further marginalization and exclusion and to address the rise of violent manifestations of intolerance against Roma and Sinti as well as to unequivocally and pub- licly condemn any violence targeting Roma and Sinti, and to take all necessary measures to ensure access to efective remedies, in accordance with national judicial, administra- tive, mediation and conciliation procedures, as well as to secure co-ordination between responsible authorities at all levels in this regard.”124
Despite these wide-ranging political commitments consensually agreed by OSCE par- ticipating States, the “Tird Status Report on the Implementation of the Action Plan on Improving the Situation of Roma and Sinti within the OSCE Area ‘For Roma, with Roma’” highlighted the growing anti-Roma rhetoric and populist political discourse. Anti-Ro- ma racism and scapegoating in many places remains a prominent tactic for mobilizing constituencies driven by hate, resentment and prejudice.125
122 OSCE Ministerial Council, Decision No. 9/09, op. cit., note 67. 123 OSCE Ministerial Council, Decision No. 8/09, op. cit., note 115. 124 Ibid. 125 “Tird Status Report. Implementation of the Action Plan on Improving the Situation of Roma and Sinti within the OSCE Area. For Roma, With Roma 2018”, OSCE/ODIHR, 11 December 2018, <https://www.osce.org/fles/f/ documents/6/8/406127.pdf>.
PART TWO: International commitments, obligations and standards… 51 INTERNATIONAL AND REGIONAL STANDARDS
International standards
Under international human rights law, governments have an obligation to respect, protect and fulfl human rights. Tey have taken on these obligations through the ratifcation of enforceable international human rights treaties.
Te Universal Declaration of Human Rights (UDHR) sets out fundamental human rights for universal protection.126 Article 2 prohibits discrimination of any kind regarding the entitlement to human rights; Article 3 protects the right to life; Article 5 prohibits torture or cruel, inhuman or degrading treatment or punishment; Article 7 guarantees equal protection under the law without discrimination; Article 8 guarantees the right to an efective remedy by the competent national tribunals for acts violating fundamental rights; Article 9 prohibits arbitrary arrest, detention or exile; and Article 12 prohibits arbitrary interference with privacy, family and home life.
Article 4(a) of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (CERD)127 and Article 20(2) of the International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR)128 require states to curtail advocacy of hatred that incites dis- crimination, hostility or violence. Further, Article 4(a) of CERD prohibits the mere “dis- semination of ideas based on racial superiority or hatred” without reference to incitement.
Te UN Rabat Plan of Action129 on the prohibition of advocacy of national, racial or religious hatred that constitutes incitement to discrimination, hostility or violence, is a non-binding text that has, nevertheless, received broad approval by the international community. It lists six factors which can be used to determine whether speech amounts to “incitement to discrimination, hostility or violence” and whether it is serious enough to warrant restrictive legal measures: context, speaker (including the standing of the
126 Universal Declaration of Human Rights, UN General Assembly, 1948, <https://www.ohchr.org/sites/default/ fles/UDHR/Documents/UDHR_Translations/eng.pdf>. 127 International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, UN General Assembly (1965), <https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/international-convention-elimina- tion-all-forms-racial>. Article 4(a) provides: “(a) Shall declare an ofence punishable by law all dissemination of ideas based on racial superiority or hatred, incitement to racial discrimination, as well as all acts of violence or incitement to such acts against any race or group of persons of another colour or ethnic origin, and also the provision of any assistance to racist activities, including the fnancing thereof.” 128 International Covenant on Civil and Political Rights, op. cit., note 2. Article 20 (2) provides: “Any advocacy of national, racial or religious hatred that constitutes incitement to discrimination, hostility or violence shall be prohibited by law.” 129 “Rabat Plan of Action on the prohibition of advocacy of national, racial or religious hatred that constitutes incitement to discrimination, hostility or violence”, in “Report of the United Nations High Commissioner for Human Rights on the prohibition of incitement to national, racial or religious hatred”, United Nations Gen- eral Assembly, 11 January 2013, <https://undocs.org/A/HRC/22/17/Add.4>.
52 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities individual or organization), intent, content or form, extent of the speech and likelihood of harm occurring (including imminence).130
Te UN Declaration of Basic Principles of Justice for Victims of Crime and Abuse of Power states that victims of crimes, should:
• Be treated with compassion and respect for their dignity;
• Be entitled to access the mechanisms of justice and receive prompt redress, as pro- vided for by national legislation, for the harm they have sufered; and
• Be provided with proper assistance throughout the legal process.131
In addition, this Declaration stipulates that victims should receive compensation. When compensation is not fully available from the ofender or other sources, states should endeavour to provide fnancial compensation to victims and their families. Te Decla- ration includes other provisions relevant to addressing anti-Roma attacks, noting that:
• Police, justice, health, social services and other personnel concerned should receive training to sensitize them to the needs of victims and guidelines to ensure proper and prompt aid; and
• In providing services and assistance to victims, attention should be given to those who have special needs because of the nature of the harm inficted, particularly since a core part of a person’s identity is targeted in a hate crime.
Te UN Guidelines for the Prevention of Crime132 sets out recommendations for efec- tive crime prevention:
• Create, maintain and promote a context to allow relevant governmental institutions and all segments of civil society play a role in preventing crime;
• Address fear of crimes;
• Ensure community involvement and co-operation/partnerships;
• Consider the special needs of vulnerable members of society;
130 “Freedom of Religion or Belief and Security”, OSCE/ODIHR, op. cit., note 16. 131 UN General Assembly (1985), Resolution 40/34, Declaration of Basic Principles of Justice for Victims of Crime and Abuse of Power, <https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/declaration-ba- sic-principles-justice-victims-crime-and-abuse>. 132 Action to Promote Efective Crime Prevention, ECOSOC Resolution 2002/13, (2002), <https://www.unodc.org/ documents/justice-and-prison-reform/crimeprevention/resolution_2002-13.pdf>.
PART TWO: International commitments, obligations and standards… 53 • Develop government structures that foster partnerships with NGOs; and
• Promote the capacity of communities to respond to their own needs.
Regional standards
Te Council of Europe’s European Commission against Racism and Intolerance (ECRI), among other things, issues non-binding General Policy Recommendations (GPRs) addressed to the governments of all its member states. Tese recommendations provide guidelines that policymakers are invited to use when drawing up national strategies and policies. Te following GPRs, among others, focus on the security and welfare of Roma and Sinti:
• ECRI General Policy Recommendation No. 3 Combating Racism and Intolerance Against Roma/Gypsies;133
• ECRI General Policy Recommendation No. 13 Combating Antigypsyism and Dis- crimination Against Roma;134
• ECRI General Policy Recommendation No. 10 Combating Racism and Racial Dis- crimination in and through School Education;135
• ECRI General Policy Recommendation No. 11 Combating Racism and Racial Dis- crimination in Policing;136 and
• Tematic Action Plan on the Inclusion of Roma and Travellers.137
Key themes from GPR Nos. 3 and 13 are that governments must develop, implement and fund national strategies and policies that promote the empowerment and participation of Roma and engage Roma as equal partners in working to eliminate racism, intolerance and discrimination.
Tese strategies must ensure:
• Te adoption of policies underpinned by clear political will and long-term investment designed to improve the situation of Roma;
133 ECRI (1998). Available at http://hudoc.ecri.coe.int/eng?i=REC-03-1998-029-ENG. 134 ECRI (2011). Available at http://hudoc.ecri.coe.int/eng?i=REC-13-2011-037-ENG. 135 ECRI (2006). Available at http://hudoc.ecri.coe.int/eng?i=REC-10-2007-006-ENG. 136 ECRI (2007). Available at http://hudoc.ecri.coe.int/eng?i=REC-11-2007-039-ENG. 137 ECRI (2016). Available at https://rm.coe.int/1680684b5e.
54 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities • Targeted activities to combat racist violence and antigypsyism and implement efec- tive legal protection against all forms of discrimination in employment, housing, edu- cation, health, access to goods and services and in the exercise of all public author- ities’ duties; and
• Collection and analysis of statistical data to monitor progress.138
Tese same GPRs encourage:
• Roma victims of racist violence and crime to lodge complaints;
• Public condemnation of all hate speech and violence against Roma, and investigation and prosecution of hate speech, in particular on the internet;
• Police training in human rights and awareness-raising of the problems Roma face; and
• Promotion of Roma recruitment in the police.139
Te European Convention on Human Rights (ECHR) protects all, including Roma and Sinti, from discrimination and hate crimes by state or non-state parties primarily through the following articles: Article 2 (right to life); Article 3 (prohibition of torture, or inhuman or degrading treatment or punishment); Article 5 (right to liberty and security); Article 8 (right to respect for private and family life); Article 14 (prohibition of discrimination). In responding to potential acts of discrimination or hate crimes, including against Roma and Sinti, state authorities are committed to respecting Article 13 (right to an efective remedy), as well as Article 14.140
EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS (ECtHR) CASE LAW
Te case law of the ECtHR has established the practical obligations states have in protect- ing Roma and Sinti from discrimination and hate crimes. Te binding efect of ECtHR decisions means that the principles of these decisions need to be respected by ratifying states when applying national legislation.141 Several infuential judgements from the Court explicitly identify obligations of state authorities in relation to the security of Roma and Sinti:
138 “Fighting Racism, Intolerance and Discrimination against Roma”, ECRI General Policy Recommendations Nos. 3 & 13, <https://rm.coe.int/ecri-general-policy-recommendation-nos-3-13-key-topics-fghting-rac- ism/16808b763c>. 139 Ibid. 140 European Convention on Human Rights, Council of Europe (1953), <https://www.echr.coe.int/documents/con- vention_eng.pdf>. 141 Te ECtHR case law applies to 46 of the 57 member states. European Court of Human Rights - ECHR, CEDH, news, information, press releases, ECtHR website, <https://www.echr.coe.int/Pages/home.aspx?p=home>.
PART TWO: International commitments, obligations and standards… 55 • States have an active duty to unmask racial motives, including anti-Roma motives, by conducting thorough investigations;
• Bias indicators must be used when recording crime;
• Specifc hate crime provisions are not required as states’ obligations stem directly from the ECtHR and state authorities are obliged to prosecute hate crimes; and
• Victims by association are also protected, as the argument that a victim is not a Roma or Sinti does not hold if bias is present.
D.H. and Others v. the Czech Republic142
Aside from being the frst, high profle case on the illegal segregation of Roma schoolchil- dren, this judgement included specifc comments on the special protection that marginal- ized Roma communities require from state authorities because of their “turbulent history”.
Moldovan and Others v. Romania143
An important case demonstrating states’ obligations to provide justice in the afermath of hate crimes, this judgement found that law enforcement, the judiciary and national authorities had failed to prevent, protect and prosecute a pogrom, which resulted in the death of three Roma men.
Burlya and Others v. Ukraine144
Te Court found local authorities explicitly responsible for a pogrom committed against a Roma community, as well as a lack of justice for the victims in the afermath of the hate crime. Te judgement rejected the government’s arguments that the victims could have returned to their homes afer the attack, as the local authorities’ actions demonstrated that they would not protect the victims in the event of further attacks.
Fedorchenko and Lozenko v. Ukraine145
Tis judgement held that States have an obligation to conduct an independent and efec- tive investigation into all deaths, particularly those in which State agents were involved.
142 D.H. and Others v. the Czech Republic (App no 57325/00) ECHR 2007-IV 241, <https://hudoc.echr.coe.int/fre#{ %22itemid%22:[%22002-2439%22]}>. 143 Moldovan and Others v. Romania, European Court of Human Rights, Applications 41138/98 and 64320/01, Judgement No. 2 of 12 July 2005, https://hudoc.echr.coe.int/fre#{%22itemid%22:[%22001-69670%22]}. 144 Burlya and Others v. Ukraine, European Court of Human Rights, Application 3289/10, Judgement of 6 Novem- ber 2018, <https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-187508%22]}>. 145 Fedorchenko and Lozenko v. Ukraine, European Court of Human Rights, Application 387/03, Judgement of 20 September 2012, <https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-113119%22]}>.
56 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities Te judgement also clarifed the application of Article 14 in circumstances where it is suspected that a violent crime was motivated by racial bias. Te Court indicated that the State has an obligation to investigate racist motivation, and that failing to do so would be “to turn a blind eye to the specifc nature of acts that are particularly destructive of fundamental rights”.
Bekos and Koutropoulos v. Greece146
In this judgement, the Court applied the reasoning that States have a duty to thoroughly investigate racist motives in violations of Article 3 (prohibition of torture and inhuman and degrading treatment), not only in cases where the victims have died (Article 2). Te Court reasoned this is necessary as “racial violence is a particular afront to human dignity”.
EUROPEAN UNION STANDARDS
Te Charter of Fundamental Rights of the European Union,147 the Council of the EU Directive 2000/43/EC Implementing the Principle of Equal Treatment between Persons Irrespective of Racial or Ethnic Origin (the Racial Equality Directive)148 and the Council of the EU Framework Decision 2008/913/JHA on Combating Certain Forms and Expres- sions of Racism and Xenophobia by Means of Criminal Law (the Framework Decision)149 provide the EU’s legal framework for combating discrimination, hate speech and hate crimes, including against Roma and Sinti.
Te Framework Decision binds all EU Member States to review their legislation and ensure compliance with the Decision. It is intended to harmonize criminal law across the EU and to ensure that states respond with efective, proportionate and dissuasive penalties for racist and xenophobic crimes. Although much of the decision concerns speech crimes, Article 4 states that, as in all other types of crimes, all states must “take the necessary measures to ensure that racist and xenophobic motivation is considered an aggravating circumstance, or, alternatively that such motivation may be taken into con- sideration by the courts in the determination of the penalties”. Article 8 requires that the initiation of investigations or prosecutions of racist and xenophobic ofences must not be dependent on a victim’s report or accusation. Tus, while the decision does not require
146 Bekos and Koutropoulos v. Greece, European Court of Human Rights, Application 15250/02, Judgement of 20 September 2012, <https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22fulltext%22:[%22Bekos%20and%20Koutropou- los%20v.%20Greece%22],%22documentcollectionid2%22:[%22GRANDCHAMBER%22,%22CHAM- BER%22],%22itemid%22:[%22001-71594%22]}>. 147 Charter of Fundamental Rights of the European Union, EU (2012), <https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ EN/TXT/?uri=CELEX:12012P/TXT>. 148 Directive 2000/43/EC Implementing the Principle of Equal Treatment between Persons Irrespective of Racial or Ethnic Origin, EU (2000), <https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32000L0043>. 149 Framework Decision 2008/913/JHA on Combating Certain Forms and Expressions of Racism and Xenopho- bia by Means of Criminal Law, EU (2008), <https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=CELEX- %3A32008F0913>.
PART TWO: International commitments, obligations and standards… 57 the enactment of any specifc legislation, it does require that criminal justice systems recognize and sentence bias-motivated crimes appropriately, placing the responsibility on investigators and prosecutors to bring these cases before the courts.
Directive 2012/29/EU Establishing Minimum Standards on the Rights, Support and Protection of Victims of Crime (the EU Victims’ Rights Directive) highlights victims of hate crime as particularly vulnerable and entitled to enhanced protection and support, banning discrimination in access to such protection and assistance. Te Directive iden- tifes hate crime victims as particularly at risk of secondary or repeat victimization. It states, “Tis risk needs to be assessed by law enforcement at the earliest possible stage of criminal proceedings as part of the individual assessment of the victim. Special protec- tion measures provided for in the Victims Directive are to be applied where necessary, in addition to the protection accorded to a victim of any crime.”150
Te EU Anti-racism Action Plan 2020–2025 reafrms existing commitments on non- discrimination for Member States, while proposing additional initiatives to combat dis- crimination against racialized groups in the European Union.151 Te frst direct contri- bution to implementing the Plan has been the EU Roma Strategic Framework on Equality, Inclusion and Participation, with Guidelines and Indicators.152
Te EU High Level Group on Combating Hate Speech and Hate Crime (HLG), which is mandated to inform the European Commission on the preparation of legislative pro- posals and policy initiatives in the area of hate speech and hate crime, recommends that (among other things)153:
• Focus is put on more efective investigation and prosecution of hate crimes against Roma and Sinti;
• Hate crimes are met with adequate and deterring penalties;
• Eforts are made to improve recording, reporting and data collection of anti-Roma hate crimes;
150 Directive 2012/29/EU of the European Parliament and of the Council of 25 October 2012 Establishing Minimum Standards on the Rights, Support and Protection of Victims of Crime, and Replacing Coun- cil Framework Decision 2001/220/JHA, EU (2012), <https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?- qid=1421925131614&uri=CELEX:32012L0029>. 151 “EU Anti-racism Action Plan 2020-2025”, EU (2020), <https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-funda- mental-rights/combatting-discrimination/racism-and-xenophobia/eu-anti-racism-action-plan-2020-2025_ en>. 152 “EU Roma Strategic Framework on Equality, Inclusion and Participation”, EU (2020), <https://ec.europa.eu/ info/publications/new-eu-roma-strategic-framework-equality-inclusion-and-participation-full-package_en>. 153 “Antigypsyism: Increasing its Recognition to Better Understand and Address its Manifestations”, EU High Level Group on Combating Racism, Xenophobia and Other Forms of Intolerance (2019), <https://ec.europa.eu/ newsroom/just/document.cfm?doc_id=5565>2.
58 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities • Access to justice, protection and support for Romani victims of hate crime improves; and
• Measures are taken to progressively eradicate anti-Roma rhetoric and the use of racially discriminatory, biased, dehumanising or stereotyping language or images by media to prevent hate crime.
Te HLG further advises states take measures to:
• Build the capacities of national authorities and professionals in providing targeted counselling and support to, and fair treatment and equal rights of, Roma in key areas, such as discrimination, employment, education, housing, health, law enforcement, justice and victims’ support;
• Explore and address authorities’ conscious and unconscious bias to avoid perpetua- tion of discrimination, stereotypes and victimisation;
• Ensure accountability for abuse and discriminatory attitudes or practices by public authorities, in particular in the context of policing and law enforcement; and
• Foster proximity with communities and co-operation with community leaders and civil society representatives.
2. KEY PRINCIPLES GUIDING RESPONSES TO ANTI‑ROMA HATE CRIMES AND CORRESPONDING SECURITY CHALLENGES
Te following key principles should underpin government responses to hate or bias-mo- tivated crimes against Roma and Sinti, and how they address the corresponding security challenges Roma and Sinti communities face. In light of the broader international human rights framework presented above, government responses should be:
RIGHTS‑BASED
A human rights-based approach is grounded in international human rights standards and directed at promoting and protecting human rights. A human rights-based approach to addressing the security challenges faced by Roma and Sinti communities, therefore, should be based on the understanding that OSCE participating States are under a legal obligation to protect those communities equally.
A rights-based approach towards racism and discrimination against Roma and Sinti acknowledges that manifestations of bias or intolerance undermine fundamental human
PART TWO: International commitments, obligations and standards… 59 rights principles and are, in turn also undermining the functioning of a democratic society.
Addressing intolerance against Roma and Sinti is not only integral to promoting and protecting the human rights of afected individuals and communities, but is necessary to secure the freedoms and democratic structures of the whole society. Additionally, links between the continued victimization of Roma and Sinti and their marginalization may enhance further division. Reducing anti-Roma hate crimes and supporting victims as soon as possible helps mitigate the impact on social cohesion.
It is important to note that governments, including law enforcement agencies, have a duty to ensure everyone’s human rights, either through crime prevention or addressing the crimes. Tis fundamental duty must be understood and implemented by practitioners within key institutions.
VICTIM‑CENTRED
OSCE ODIHR, the EU and the United Nations recognizes the importance of a victim- centred approach to preventing human rights violations. Te High Commissioner for Human Rights has recommended implementing provisions on efective remedies for victims and has underlined the importance of establishing efective monitoring mecha- nisms to check for actual and potential violations.154
Ministerial Council Decision No. 9/09155 on Combating Hate Crimes acknowledges that victims of hate crimes may belong to both minority and majority communities and advises states to:
• “Explore ways to provide victims of hate crimes with access to counselling, legal and consular assistance, as well as efective access to justice, in co-operation with rele- vant actors; and
• Conduct awareness-raising and education eforts, particularly with law enforcement authorities, directed towards communities and civil society groups that assist vic- tims of hate crimes.”
Hate crime policy commonly singles out protected characteristics such as race, language, religion or belief, ethnicity, nationality, sexual orientation, gender and gender identity, disability, etc. Te reality, however, as previously mentioned, is that victims ofen expe- rience acts of hate crime on the basis of intersections between these characteristics. For
154 “Te Role of Prevention in the Promotion and Protection of Human Rights: Report of the Ofce of the United Nations High Commissioner for Human Rights”, UN OHCHR (2015), <https://digitallibrary.un.org/ record/801293/usage>. 155 OSCE Ministerial Council, Decision No. 9/09, op. cit., note 67.
60 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities example, Muslim women have their headscarves pulled, or particular sexualized and gendered epithets are reserved for lesbians, marginalized and/or vulnerable women, etc.
According to ODIHR’s guide Understanding the Needs of Hate Crime Victims the inter- sections of all these aspects of hate crime victims’ identities can also afect their needs. Consequently, professional victim support providers commonly agree that a victim- centred approach to identifying the needs of hate crime victims should be applied. Each case needs to be individually assessed.156
A victim-centred approach should not only occur when taking the report or frst speaking to the victim. Te victim should be involved throughout the investigation and should be regularly updated and supported, even afer the case has been fnalized or if evidence is unavailable; if support is provided throughout the process, it may establish better rela- tionships with the community and the victim.
Te essence of a victim-centred approach is also enshrined in the aforementioned EU Victims’ Rights Directive 2012/29/EU,157 which aims to strengthen the rights, support, protection and participation of victims in criminal proceedings. It establishes minimum standards, including for hate crimes, and stipulates that victims of crime should be treated with respect and receive proper protection, support and access to justice. At the heart of this Directive is the well-being of the victim; it explicitly emphasizes victims of hate crimes as particularly vulnerable, stating that they should have their needs assessed on an individual basis and should be efectively referred to a specialist support provider. Te Directive calls for a targeted and participatory approach towards the provision of information, support, protection and procedural rights.158
NON‑DISCRIMINATORY
Under international human rights law, states are obliged to ensure that all individuals within their territories and subject to their jurisdictions can enjoy their human rights without distinction or discrimination of any kind.159 Te State must, therefore, ensure that government ofcials do not engage in biased or discriminatory acts or negligence, including towards Roma and Sinti individuals or communities. Te State must have checks in place to ensure that there are no systemic policies or practices that dispro- portionately exclude minorities within its structures and institutions. It is incompatible with the principle of non-discrimination to, for example: deny protection to Roma and Sinti communities; fail to recognize, record and report hate crimes against Roma and Sinti; or question the credibility of a Roma or Sinti victim or witness because of biased assumptions about them.
156 “Understanding the Needs of Hate Crime Victims”, op. cit., note 92. 157 Directive 2012/29/EU, op. cit., note 148. 158 “Understanding the Needs of Hate Crime Victims”, op. cit., note 92. 159 For example, see Art. 2.1 of the ICCPR and Art. 14 of the ECHR.
PART TWO: International commitments, obligations and standards… 61 ENAR’s Racist Crime and Institutional Racism in Europe report suggests that multiple structural and institutional obstacles prevent the police (and other professionals in the criminal justice system) from correctly recording, investigating and prosecuting hate crimes. Te main areas that are consistently present in diferent countries covered in the report are: insufcient resources and defnitions of hate crimes; a lack of specialized units; racial bias; and limited racial/ethnic diversity within the criminal justice system.160
PARTICIPATORY
Creating opportunities to hear the voices of Roma and Sinti victims is essential when developing a government response to anti-Roma hate crime and when assessing the secu- rity needs of Roma and Sinti communities. Participation ensures that Roma and Sinti indi- viduals, communities and institutions have an integral stake in shaping the development of the work between governments and local Roma and Sinti individuals and communities. It is essential to include Roma and Sinti in the development of policies concerning them. Such roles should be developed in a non-tokenistic way: where the lived experiences of Roma and Sinti are considered from the outset of such initiatives and projects, and any resulting activities are developed with Roma and Sinti engagement throughout the pro- cess. Te participation should be as open as possible, so that the participants in such a process refect the diversity and plurality of Roma and Sinti experiences — ofering a seat at the table and an equal voice for individuals irrespective of gender, ethnicity, reli- gion or belief, afliation or age, where all points of view are heard and can be considered.
Consideration should also be given to intersectionality. Terefore, efort should be made to reach out to both women and men in the community, e.g., to those who identify as LGBTI, who are living with a disability, are migrants or internally displaced persons, etc. Participation is essential to refect the experiences of people with diverse heritage, back- grounds, nationalities and cultures, as well as to ensure that traditionally marginalized voices within the communities are heard.
In order to understand where, when and how hate crimes are taking place against Roma and Sinti individuals and communities, members of law enforcement agencies must work to share information with the community respectfully and collaboratively. Tis is only possible if the community has a certain level of trust towards law enforcement and vice versa. Trust that has been built up with great efort over a long time is easily under- mined by inappropriate police activity, the inability to address key community security challenges and failures to investigate crimes against them; therefore, participation is a key part of the process.
160 Racist Crime and Institutional Racism in Europe, op. cit., note 77.
62 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities SHARED AND COLLABORATIVE
Te starting point for the development of government and civil society responses should be the recognition that anti-Roma racism is a shared concern. While the greatest impact of racism is on the lives of Roma and Sinti people, the problem needs to be recognized and addressed by society as a whole, not just by the targeted community. Addressing racism and discrimination is a security and a human rights issue. Diferent stakehold- ers — notably government and community leaders, including leaders of religious or belief communities, representatives and experts — can build on each other’s expertise and join forces in addressing the problem from diferent perspectives at the internation- al, national and local levels.
When working and collaborating in strong coalitions,161 stakeholders are better placed to combat racism against Roma and Sinti if they join with a wide variety of civil society groups and other non-state actors. Not only is this good practice, but it also makes state bodies more accountable and ofers a way for them to be more efcient. In this way the ‘silo approach’ — which leads to unnecessary conceptual fragmentation, increased costs and inefciencies and less successful outcomes through duplication of efort or gaps in service — is avoided. Additionally, coalitions become stronger when partnerships are made with organizations working on other parallel issues such as women’s rights, diverse groups countering racism, anti-Semitism and/or intolerance against Muslims and other forms of religious intolerance, LGBTI rights or disability rights.
EMPATHETIC
An empathetic response to anti-Roma hate crimes recognizes the vulnerability of indi- viduals and communities, validating their lived experience and their experience as vic- tims. Empathy from public authorities, law enforcement and society at large, requires acknowledgement and the desire to understand the sense of vulnerability Roma and Sinti feel following racist attacks, e.g., the feelings of the family of a Roma or Sinti victim. Such attacks have an emotional impact on victims, their families and their communities. Minority and marginalized communities are acutely vulnerable to hate crime and, in the afermath of an incident, face the additional burdens of everyday marginalization and discrimination. Authorities and government ofcials should consider the perspectives of victims and understand that an anti-Roma hate crime may be one of several forms of anti-Roma intolerance and discrimination the victim has been facing.
Training and awareness-raising measures for government ofcials are efective tools for learning about the individual and collective impact of anti-Roma hate crime on the lives of those afected. It also enables increased evidence collection on victim impact which can be used during a prosecution. Te training should be delivered in a way that raises
161 “Coalition Building for Tolerance and Non-Discrimination: A Practical Guide”, OSCE/ODIHR, (2018), <https://www.osce.org/odihr/385017>.
PART TWO: International commitments, obligations and standards… 63 awareness of hate crimes against Roma and Sinti, equipping government ofcials with a better understanding of the diversity of the community better to support the ofcials in performing their duties.
GENDER‑SENSITIVE
Government measures to address hate crimes against Roma and Sinti and to identify the security needs of Roma or Sinti individuals and/or communities must be gender sensitive and gender mainstreamed. All hate crime incidents should be dealt with in an equal and non-discriminatory manner, regardless of the victim’s gender. Tailoring gov- ernment measures in a gender-sensitive fashion strengthens victim-centred responses to hate crimes.
Taking a gender-sensitive approach also means ensuring the presence of both male and female police ofcers, if and when deemed necessary and reasonably possible. Attention should be paid to increasing the number of women, including Roma and Sinti, in the police. Teir participation would contribute to improved relations and provide the police with insight into the needs of the community. Training and professional development should also ensure police ofcers respond sensitively to cultural diferences in areas such as Roma and Sinti family structures, gender roles, child-care, and general lifestyles.162
Victims of hate crimes, including from Roma and Sinti communities, face various forms of marginalization and consider themselves members of diferent groups. Terefore, when considering measures and policies to address hate crime against a certain community and its members, governments should remember that identities are composed of diferent elements. While one measure might be benefcial to someone based on their ethnicity, it might be detrimental when based on their gender identity, sexual orientation, or reli- gion or belief. Tis type of challenge demands a holistic, intersectional approach when addressing hate crimes. It means acknowledging that men and women, while holding the right to equal treatment, experience racism and discrimination in diferent ways. It means understanding that some types of hate crime are committed more ofen against women than against men, and that some hate crimes may be motivated by a range of biases, e.g., gender, ethnicity and religion or belief.
TRANSPARENT
Governments must be transparent about how they intend to address intolerance, discrim- ination and hate crimes against Roma and Sinti. Measures should consider the security needs of all communities, including Roma and Sinti communities who may be subject to anti-Roma hate crimes over a sustained period.
162 “Police and Roma and Sinti: Good Practices in Building Trust and Understanding”, OSCE/ODIHR, op. cit., note 10.
64 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities Publishing police policies, and sharing action plans, status reports and results with the afected communities and the wider public is one way of making government eforts trans- parent. Making hate crime data readily available in accessible formats is another element of transparency. Regular consultations between law enforcement or other agencies and Roma and Sinti communities, especially at the local level, can ensure that police strate- gies are transparent, participatory and inclusive and that the communities targeted by hate crimes are kept fully informed of plans and developments. Tis may include sharing relevant threat assessments with Roma and Sinti communities, listening to concerns from community members about imminent threats (e.g., from far-right or other hate groups), and reassuring the communities of preventive police protection against expected vio- lence. Consultations also enable communities to give feedback and participate in making government responses to hate crimes more efective. Transparency is also a key guiding principle for government eforts to work with civil society on improved reporting of hate crimes as a step to addressing the problem more efectively. Transparency is a core pillar of good community policing, which helps to build trust. Adopting an honest and realistic approach to working with Roma and Sinti communities and addressing their security challenges will yield benefts, where each stakeholder knows the motivations, intentions, capabilities and limitations of others.
HOLISTIC
OSCE participating States recognize the importance of a comprehensive approach to addressing security concerns. In addition, OSCE participating States are committed to a comprehensive approach to address intolerance, including against Roma and Sinti. Intolerance against Roma and Sinti is a complex, multi-faceted problem best considered part of a holistic and comprehensive response aimed at addressing all forms of intoler- ance, prejudice and hatred in society.
A focus on anti-Roma hate crime does not imply or suggest favouring one form of hatred; an efective policy towards this manifestation of hate can also be applied to other hate crimes. Only where the overall government response to all hate crimes is strong can responses to diferent strands of hate crimes be strong. A holistic approach to address- ing hate crime should focus on the commonalities of the category of hate crime while acknowledging and tackling the specifcities of diferent strands or forms, such as anti- Roma hate crime.
Anti-Roma hate crimes are even less likely to be reported, recorded, investigated or prose- cuted — nor victims supported — in countries with overall weak responses to hate crime and weak victim support systems. Tere should be a mechanism for addressing all hate crime in place, including collection of data on anti-Roma hate crimes and their victims. When there is no mechanism in place there is more space for personal and institutional biases and gaps to be refected in poor response, (mis)classifcation of bias, or bias not being considered at all.
PART TWO: International commitments, obligations and standards… 65 Tis also means that minorities, including Roma and Sinti, should be employed in gov- ernment institutions, including in police and other law enforcement bodies.
PROACTIVE
When it comes to addressing security challenges, including against Roma and Sinti com- munities, all too frequently, the responses from public authorities and law enforcement are reactive rather than proactive. A proactive approach to addressing discrimination and hate crimes against Roma and Sinti involves implementing many of the aforementioned approaches and principles and should prioritize community engagement, consultation, pre-emptive work and transparency. It involves acquiring real time information on ten- sions and threats that afect Roma and Sinti, predicting and assessing risks or potential harms to Roma and Sinti individuals and communities, as well as developing strategies to counter these risks or harms. Efective communication between stakeholders is most efective if done as a matter of routine, where a solid working relationship is already in place, efective and functioning before a crisis emerges.
Proactively engaging with Roma and Sinti communities about the security challenges they face also demonstrates a level of care and concern towards them; something extremely important for minority and marginalized communities.
Proactive policing also generally reduces crime within a community. However, care should be taken not to allow positive proactive policing to descend into oppressive domi- nation of Roma and Sinti communities. For example, a strong uniformed police presence in a Roma-majority neighbourhood might do more to intimidate an already vulnerable community than it does to deter hate crimes if it takes place without a solid, trust-based partnership with the community and ongoing, open communication about policing aims and objectives with the community.163
163 “Training Needs Assessment Poland”, ODIHR CPRSI (2017), internal document/unpublished.
66 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities PART THREE: Practical responses to Anti‑Roma hate crimes and corresponding security challenges Tis section ofers practical solutions for several interconnected, overlapping, but distinct sets of issues. Some of the practical steps below will help address any manifestation of intolerance against Roma and Sinti, others are specifc to criminal justice responses to hate crimes while others address the security challenges as perceived and experienced by Roma and Sinti individuals, communities and organizations.
1. PRACTICAL STEPS
ACKNOWLEDGING THE PROBLEM
Te starting point for addressing anti-Roma hate crime is acknowledging that it poses a threat to the security and stability of victims, as well as having a broader impact on social cohesion, which requires a prompt and comprehensive response. Such acknowledgement is grounded in an understanding of the numerous ways in which anti-Roma hate crime and corresponding security challenges appear. Policymakers, academics, researchers, civil society and community members have a role in providing their expertise and advice on diferent manifestations of intolerance against Roma and Sinti and ofering pathways for response. Ofcial recognition of the problem allows governments to make clear that Roma and Sinti are not responsible for managing the issue for themselves. Tis, in turn, encourages Roma and Sinti individuals and communities to share their concerns.
Acknowledging that anti-Roma hate crime is a challenge can also serve as the basis for a critical review and assessment of existing prevention and response mechanisms. Meas- uring, monitoring and supporting victims in obtaining access to justice or even acknowl- edging their experiences also ensures that victims feel their voices are being heard and their experiences recognized.
Hate incidents and crimes remain under-reported by victims and under-recorded by ofcial authorities. Here are some reasons why victims don’t report:
• Belief that nothing will happen • Mistrust or fear of the authorities • Fear of retaliation • Lack of knowledge about legislation and their rights • Shame and embarrassment • Denial • Fear of disclosing their ethnic or religious afliation • Fear of arrest and/or deportation • Experience of previous dissuasion by police or other authorities from fling a complaint.164
164 “Encouraging Hate Crime Reporting — Te Role of Law Enforcement and Other Authorities”, FRA (2021), <https://fra.europa.eu/sites/default/fles/fra_uploads/fra-2021-hate-crime-reporting_en.pdf>.
68 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities It is important to stress that addressing anti-Roma intolerance, just as when tackling anti-Semitism or any other form of intolerance, means acknowledging the issue, tak- ing a victim-centred approach, demonstrating results (including at a political level) and providing the legal and societal frameworks for challenging and countering hatred and intolerance. While a front-line police ofcer is likely to respond frst to an anti-Roma attack, an efective, holistic response requires action from senior ofcers, civil servants and political leaders to send a strong message that hate will not be tolerated.
In some OSCE participating States, parliamentarians have taken the lead in putting intolerance against Roma and Sinti on the national agenda, including the related secu- rity concerns. A limited number of countries have prioritized the issue by setting up cross-governmental working groups to address diferent aspects, to ensure coordination and build trust between diverse communities, political representatives and civil servants.
Tere are various ways governments and parliamentarians can acknowledge the chal- lenges of anti-Roma intolerance. Tese include:
• Demonstrating awareness of how intolerance against Roma and Sinti can be expressed in subtle and coded ways and ensuring that such manifestations are recognized, exposed and condemned;
• Commissioning expert opinions and recommendations from academics and research- ers to improve the government’s understanding of the problem, both online and ofine;
• Establishing a legal framework that enables the government to address the security challenges faced by Roma and Sinti communities efectively within a wider frame- work of issues that may impact these communities;
• Engaging with the media to counter bias narratives and to issue strong statements condemning hate incidents and crimes; and
• Using social media to send clear messages of support to the Roma and Sinti communities.
Each option has its benefts, although it is important to stress that political will and com- mitment are essential at the national level to counter hatred and intolerance.
ECRI recommends that the governments of Council of Europe Member States combat racist violence and crimes against Roma, and should, for example:
“b. set up a comprehensive system for recording acts of violence against Roma; (…)
PART THREE: Practical responses to Anti-Roma hate crimes and corresponding security challenges 69 d. give the police, prosecuting authorities and judges special training concerning the legislation punishing racist crimes and its implementation as concerns Roma victims;”165
Recommendation
It is important for governments to recognize this problem ofcially. Some forms of recognition include: adopting a working defnition of anti-Roma intolerance;166 adopting a National Action Plan against Racism (NAPAR) with clear objectives related to anti-Roma intolerance;167 and recording specifcally anti-Roma bias in hate crimes.
While some governments may recognize the problem, they ofen lack data. Robust monitoring, recording and reporting of data on manifestations of anti-Roma dis- crimination and intolerance is key to understanding and documenting the scale of the problem.
Challenging anti-Roma intolerance strengthens broader national efort to address all forms of hate crime and to implement an efective measuring and monitoring system. Tis further ensures that states can be proactive in responding to hate crimes and monitoring issues while police and law enforcement agencies can be mobilized at specifc points when required.
Appropriate funding for a national monitoring system is, therefore, an essential part of a strategy to support victims, measure hate crimes and reduce hate crimes over time. Without centralized support, an efective victim support and monitoring system cannot be sustained. Additional funding and support for data collection should also be provided to grassroots and community-level based initiatives and organizations.
Good practice example
Te UK government and criminal justice agencies have committed to reducing the under-reporting of hate crime and have established a variety of reporting mechanisms. One such example is True Vision,168 the government’s online reporting portal. It allows victims or advocates to report crimes online, even anonymously. Additionally, the platform ofers downloadable resources to encourage the Roma and Sinti communities to report hate crimes (e.g., reporting forms in other languages).
165 ECRI General Policy Recommendation No. 13, op. cit., note 132. 166 For example, see Annexe 5 of this Guide. 167 For example, “Action Plans Against Racism”, ENAR, https://www.enar-eu.org/about/action-plans-against-rac- ism/>, (Accessed 7 September 2022). 168 “True Vision”, Te National Police Chiefs’ Council (2022), <https://www.report-it.org.uk/your_police_force>.
70 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities RAISING AWARENESS
In the long term, hate crimes against Roma and Sinti and the corresponding security needs will only be addressed efectively if the underlying racism and prejudices that drive such attacks are dealt with holistically. Tis requires a focus not only on the efects of anti-Roma bias, but also on awareness of how perpetrators are exposed to, and why they end up embracing, anti-Roma intolerance. Raising awareness of the underlying hateful mechanisms and narratives that drive such behaviour is, thus, a key element of address- ing anti-Roma hate crimes.
Understanding these mechanisms and their efect, as well as raising awareness about them, can take many forms. Awareness-raising and educational programmes can be aimed at youth, government ofcials and the wider public to help participants under- stand, deconstruct and reject anti-Roma prejudices. Parliamentary hearings on anti-Roma bias can also raise awareness by putting the issue, including its underlying reasons, on the national agenda.
Te media can be a key partner in raising awareness of anti-Roma bias. Media outlets are uniquely placed to inform and mobilize the wider public on the prevalence of anti-Roma intolerance and its impact. Strategic partnering with the media for government eforts to counter and condemn anti-Roma intolerance can be very efective in raising public awareness of the problem.
Furthermore, targeted training and capacity-building programmes, as well as campaigns, roundtables, seminars and meetings organized at local, national and international levels, can contribute to raising awareness.
Recommendation
Awareness-raising eforts, campaigns and measures could be aimed at:
• Providing an understanding of the specifc features of contemporary manifestations of anti-Roma bias. Whereas awareness-raising measures targeting law enforcement ofcials may focus on specifc aspects of identifying and addressing hate crimes against Roma and Sinti, those targeting the wider public may focus on the range of manifestations of anti-Roma bias;
• Conveying that hate crimes against Roma and Sinti do not take place in a vacuum. Government ofcials should instead communicate that political and social tensions, as well as anti-Roma sentiments (online and ofine) in the public and media dis- course of politicians and policymakers, in the workplace and in daily situations, form the backdrop to many attacks. A key message might be that everybody can contribute to building a climate to ensure that all racist expressions are challenged;
PART THREE: Practical responses to Anti-Roma hate crimes and corresponding security challenges 71 this could occur through campaigns that encourage bystanders to support victims by challenging perpetrators (if bystanders feel comfortable doing so and if they are not in direct danger by doing so);
• Highlighting that manifestations of anti-Roma bias challenge the key values and human rights principles essential to free and democratic societies. A key message might be to call on societies at large to take ownership of the work to end racist biases, rather than viewing it as a problem to be solved by racialized communities themselves.
• Emphasizing little-known human stories that can serve as inspiring examples of how to take action against anti-Roma incidents;
• Drawing attention to the vibrant cultural, religious and educational life of the local Roma and Sinti community, as well as its contributions to society, highlighting the need for constant evolution and cooperation;
• Developing programmes aimed at government ofcials, youth and the public to raise awareness and understanding of intolerance against Roma and Sinti; and
• Creating an ofcial police or government online presence that helps address anti- Roma sentiment and to counter fake news that creates fear and bias towards the Roma and Sinti communities.
Good practice example
• Te Spanish non-proft intercultural social organization, Fundación Secretariado Gitano, provides services for the development of the Roma community throughout Spain. At the European level, it provides training and awareness-raising activities to key agents such as jurists and lawyers, police, security forces, media professionals, social services professionals and volunteers to promote equal treatment and fght discrimination against the Roma community and other groups that are ethnically or culturally diferent.169 In addition to its awareness-raising campaigns, the organization conducts other activities aimed to counter common stereotypes or assumptions about Roma people and increase knowledge among important actors, such as journalists, in the development of the Roma public image.170
• In response to under-reporting in Serbia, the Serbian Commissioner for Equality pursues a range of initiatives, including: training programmes for national councils
169 Van Caeneghem, Jozefen, Legal Aspects of Ethnic Data Collection and Positive Action: Te Roma Minority in Europe (Switzerland: Springer, 2019). 170 “What We Do”, Gitanos (2014), <https://www.gitanos.org/que-hacemos/>.
72 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities for minorities (including the Roma national minority); visits to and awareness-rais- ing activities in Roma settlements; publications on recognizing and reporting discrimination (in Romani); collaboration with organizations focused on Roma rights; publication of guidebooks and training courses for CSOs on situation testing and litigating; and strategic litigation.171
RECOGNIZING AND RECORDING THE ANTI‑ROMA BIAS MOTIVATION OF HATE CRIMES
As explained in Part 1, Chapter 2, all hate crimes are motivated by bias. Recognizing and recording the specifc bias motivation of a hate crime, including anti-Roma bias, ensures that the crime is classifed as a hate crime. Collecting accurate, reliable, disaggregated data is essential for efective action against hate crimes, enabling police and the authorities to understand the scope of the problem, discern patterns, allocate resources and inves- tigate cases more efectively. Policymakers can also use data to make informed decisions and to keep communities up-to-date on the threats and trends in hate crime occurrence.
Hate crime victims from all backgrounds share the damaging emotional experience of being targeted for their membership or perceived membership in a particular group. How- ever, diferent groups are also likely to experience diferent crime patterns and varying levels of confdence in reporting ofences. Terefore, it is useful to collect and analyse data on diferent bias motivations as separate categories so that each bias motivation can be addressed most efectively in terms of police presence and allocation of resources for vic- tim support and crime prevention. OSCE participating States have recognized a range of bias motivations that may form the basis of hate crimes, including anti-Roma hate crimes.
Recommendation
In line with their OSCE commitments, governments should collect data on hate crimes, including crimes specifcally motivated by anti-Roma bias, and make the data available to the public. Police, as frst responders, should ensure that hate crimes against Roma and Sinti are classifed and recorded, making the initial decision on how to record a crime and whether to include anti-Roma bias as a possible bias motivation. Several practical steps can be taken to record anti-Roma bias motivation for hate crimes:
• Enact and enforce hate crime legislation and put systems, routines and training in place to ensure that relevant ofcials recognize and record hate crimes against Roma and Sinti;
171 “Roma and Traveller Inclusion: Towards a New EU Framework. Learning from the Work of Equality Bod- ies”, EQUINET (2020), <https://equineteurope.org/wp-content/uploads/2020/07/Roma_Traveller-Inclusion_ Equality-Bodies.pdf>.
PART THREE: Practical responses to Anti-Roma hate crimes and corresponding security challenges 73 • Set up a data-collection system to record hate crimes against Roma and Sinti through incident reporting forms and provide disaggregated data on each type of anti-Roma hate crime; this may require making changes to current incident reporting forms and IT systems;
• Demonstrate political leadership at the highest level of government by adopting policies requiring police ofcers to recognize and record anti-Roma bias motivations for hate crimes;
• Make sure that police agencies are using a set of specifc indicators (i.e., “bias indi- cators”, referred to in Part One of this Guide) to help identify the anti-Roma bias motivation for hate crimes, while recognizing that the existence of such indicators does not, in itself, prove that an incident was a hate crime;
• Ensure police ofcers take the victim’s perception into account, recognizing that, if the victim perceives a crime as motivated by anti-Roma bias, this perceived bias motivation should be on the record and should form part of the investigation; and
• Organize training and awareness-raising events for police ofcers to increase their understanding of the specifc features of hate crimes against Roma and Sinti, working in partnership with all stakeholders, prosecuting agencies, lawyers or civil society and community organizations.172
Te information police collect and characterize can be crucial to ensuring a crime is investigated and prosecuted as an anti-Roma hate crime. How police react at the scene of a hate crime can afect the recovery of victims, the community’s perception of gov- ernment commitment to addressing hate crimes and the outcome of the investigation. Te quality of information collected by the police is also critical to the development of long-term policies and government preventive action. Training police agencies to recognize and record hate crimes is, therefore, of pivotal importance. ODIHR has an assistance programme aimed at improving systems for monitoring and collecting data on hate crimes, i.e., the Information Against Hate Crimes Toolkit (INFAHCT) which helps build and strengthen the policies and capacities of national institutions and other structures to collect data on hate crimes.173
172 See, e.g., “Efective and Human Rights-Compliant Policing in Roma and Sinti Communities”, OSCE/ODIHR, op. cit., note 11. 173 “Programme Description”, Information Against Hate Crimes Toolkit (INFAHCT) (2018), <https://www.osce. org/odihr/INFAHCT>.
74 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities Good practice example
• In November 2015, Ireland’s National Police and Security Service extended its recording of bias motivation indicators for hate incidents to include anti-Traveller and anti-Roma, as well as anti-Muslim incidents in addition to anti-Semitism, racism, sectarianism and xenophobia.174
• In April 2022, Spanish law was amended to include specifc mentions of anti-Roma racism in its anti-discrimination laws. Te proposal will introduce the term ‘an- ti-gypsyism’ into the criminal code and make discrimination against the Roma community punishable by up to four years in prison.175
• Call operators for police services in parts of the United Kingdom actively ask callers if they believe a reported incident is motivated by hatred. A call that is believed to be hate related is fagged for attention by a specialist supervisor who quality checks the police response against a best practice checklist and follows up with the victim and their community. Te report is examined by management daily and the investigation is reviewed on a weekly and monthly basis until it is complete.176
• ODIHR collects data from ofcial state sources as well as from civil society and community sources. All the data is fully available online. Given below are excerpts from the data collected by ODIHR in 2020177 and 2021.178
174 “Data Collection in the Field of Ethnicity”, EC (2017), <https://ec.europa.eu/info/sites/default/fles/data_collec- tion_in_the_feld_of_ethnicity.pdf>. 175 “Spain: Historic Step Taken by Parliament to Combat Antigypsyism”, European Roma Rights, 2022, <http:// www.errc.org/news/spain-historic-step-taken-by-parliament-to-combat-antigypysism>. 176 Hate Crime Policy 590/2020, Sussex Police, 2020, <https://www.sussex.police.uk/SysSiteAssets/foi-media/sus- sex/policies/hate-crime-policy-590.pdf>. 177 Te list includes all OSCE participating States that submitted information about hate crimes to ODIHR in 2020. See Anti-Roma Hate Crime, op. cit., note 12, https://hatecrime.osce.org/anti-roma-hate-crime?- year=2020. 178 Te list includes all OSCE participating States that submitted information about hate crimes to ODIHR in 2021. See Anti-Roma Hate Crime, op. cit., note 12, https://hatecrime.osce.org/anti-roma-hate-crime?year=2021
PART THREE: Practical responses to Anti-Roma hate crimes and corresponding security challenges 75 In 2020, the following participating States ofcially and specifcally reported disag- gregated data on hate crimes against Roma (nine states):
Croatia Germany Spain Czech Republic Greece Sweden Finland Poland Ukraine
In 2021, the following participating States ofcially and specifcally reported disag- gregated data on hate crimes against Roma (eight states):
Croatia Finland Poland Cyprus Germany Spain Czech Republic Greece
In 2020, anti-Roma incidents were reported by civil society organizations on the following states (18 states):
Albania Germany Poland Austria Greece Romania Bulgaria Hungary Serbia Croatia Italy Slovakia Czech Republic Moldova Spain France North Macedonia Ukraine
In 2021, anti-Roma incidents were reported by civil society organizations on the following states (16 states):
Austria Greece Romania Croatia Hungary Serbia Czech Republic Italy Slovakia Finland Moldova Spain France North Macedonia Germany Poland
BUILDING TRUST BETWEEN THE GOVERNMENT AND ROMA AND SINTI COMMUNITIES
All the steps described in previous sections are important for building trust between Roma and Sinti communities and governments. In parallel, many other steps are needed to build long-lasting and trusting relationships. Establishing channels for regular con- sultation and coordination can be especially important. Formally institutionalizing this cooperation — for example, through a Memorandum of Understanding — can be an efective way to build trust.
76 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities One important element for building trust between government and communities is to be open and transparent, providing key information whenever necessary. Governments should disclose more information about perpetrators and organized groups, admit pre- vious mistakes and recognize barriers to engagement.
Regular reviews of policies and working practices should highlight mistakes, shortcom- ings and procedures that are out of date, or no longer best practice or rights-compliant. Participating States should adopt a benchmark for institutional accountability, acknowl- edging overt and institutionalized discriminatory practices and failings. Participating States should also seek to remove as many barriers to reporting and processing cases as possible, e.g., physical access, language, cost, procedural bureaucracy, etc. Police inspec- tion services that are internal, or under the auspices of the Ministry of Interior, are not always independent and frequently fail to fnd ofcers liable for acts of gross misconduct or negligence they have committed. Te establishment of an independent, autonomous institution, outside the law enforcement structures and the Ministry of Interior, is vital to ensuring that ofcers who commit hate crimes against Roma and Sinti are held responsi- ble for their actions. Te investigations of such bodies should be transparent and subject to public scrutiny at all stages.
Nowhere is this as vital as in internal investigations into failures and discrimination by law enforcement. All investigations should be open to independent scrutiny. In the past, a senior judicial fgure investigated a police service in the United Kingdom for its fail- ures in investigating a racist murder, fnding the service to be institutionally racist.179 Now, many services allow appointed community members to scrutinize investigations and ofer independent advice on what points may have been missed and how to proceed. Tis practice forms part of a necessary culture of accountability that includes community stakeholders as well as political and judicial bodies.
An immediate and important step government ofcials can take to build trust is to visit Roma and Sinti institutions, organizations, events and neighbourhoods, liaising regu- larly with Roma and Sinti representatives and experts. Tis type of contact will enable ofcials to fnd out more about challenges related to anti-Roma hate crime and can help to verify that government policies and services are relevant to the community. Regular contact builds confdence in the government’s willingness to address the greatest con- cerns of the communities. Visiting a Roma or Sinti organization or neighbourhood in the afermath of a violent anti-Roma attack or afer the desecration of a monument or graveyard can be an important sign of solidarity, but it must not be the frst time a poli- tician or government ofcial from the national or local level reaches out.
Consultation, cooperation and coordination are particularly important when it comes to police agencies at both the national and local levels. Police ofcials, from senior leadership to front-line police ofcers, have a vital role in establishing long-lasting and collaborative
179 Te Stephen Lawrence Inquiry, op. cit., note 32, para. 6.34.
PART THREE: Practical responses to Anti-Roma hate crimes and corresponding security challenges 77 relationships with minority and racialized communities, including with leadership and security focal points. Establishing these channels of communication not only builds trust but can also guarantee that strategies and day-to-day operations are more efective and aligned with the needs of victims, especially at the local level. Te frequency of such communication is crucial to building trust; sporadic contact will not sufce.
Building trust also means enforcing laws in Roma and Sinti communities as elsewhere in society. When public authorities, law enforcement and social services dismiss issues (e.g., domestic violence or robbery) as a ‘cultural trait’ and decline to intervene, they erode the communities’ trust in the credibility and competence of the authorities. Te situation is likely to deteriorate further if communities feel they cannot turn to these government bodies when issues arise.
Recommendation
Build trust by establishing more regular and formal channels of cooperation between the communities and governments. Be transparent and honest, engaging with Roma and Sinti communities more widely and ensuring the participation of both women and men, as opposed to engaging only with key contacts, community leaders or friends. Wider engagement is critical to ensure trust is built with the whole community, not just a handful of people.
• Some measures that can be implemented to build trust between government bodies and minority communities include:
• Law enforcement agencies can appoint a liaison ofcer to act as a special contact point for the community and to follow up on concerns related to anti-Roma hate crime. Te liaison ofcer can serve as a point of contact for other criminal justice staf when advice is needed;
• Mayors and police representatives can visit a local Roma and Sinti organization, event or neighbourhood as part of their regular activities and get to know members and representatives of the community, as well as their key sites, events and concerns;
• Criminal justice agencies can invite Roma and Sinti organizations to a conversation or workshops with police ofcers, while Roma and Sinti communities can develop workshop sessions focused on their specifc security needs;
• Law enforcement agencies could regularly review policies and working practices;
• Governments could establish fully independent, autonomous oversight institutions; and
78 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities • Governments can organize national hate crime task forces made up of civil society representatives, academics, police liaison ofcers and prosecutors who meet regu- larly to discuss bias-motivated incidents in the communities. Task forces can also be set up at the local level.
Good practice examples
• Te Ombudswoman of the Republic of Croatia, a commissioner of the Croatian Parliament responsible for the promotion and protection of human rights and freedoms, makes feld visits to Roma villages throughout the country and speaks to their inhabitants, gaining direct insight into the issues they face. Roma media- tors — comprising the Roma Member of Parliament, the staf of the Government Ofce for Human Rights and the Rights of National Minorities, the county and local Roma minority councils as well as NGO representatives — play a key role in organizing the visits. Te Ombudswoman stated, “Tese activities have enabled us to gain a better insight into the true needs of the Roma communities, have resulted in an increase in the number of complaints submitted to us, and have helped raise the awareness of our institution as the National Equality Body and as the contact point between the Roma communities and other stakeholders. Additionally, they have fostered a better knowledge of the Roma communities on the mechanisms they can utilize to get protection against discrimination and have increased their trust in our institution. Te latter is especially important since it afects one’s readiness to report discrimination and, thus, the possibility to receive protection.”180
• In 2018, the OSCE ran a focus group with Roma communities in Kosovo181 before starting training for police ofcers on working efectively with Roma and Sinti. During the focus group the researchers asked the community if there was any message the researchers should emphasize with the police during the training. Te community asked the trainers to thank the police ofcers who had attended a community meeting and listened to community reports about drug dealing involving young people on Friday evenings in alleyways near the local town centre. Te focus group respondents went on to explain to researchers that the police had mounted a stop-and-search operation in the alleyways the following Friday evening, explaining to those they searched that the police were responding to community concern about drugs. Te police then followed this up by appearing on the local community radio station to explain what they had done to the wider community,
180 “Fundamental Rights Forum 2021: Ofce of the Ombudswoman Present Eforts to Combat Anti-Roma Dis- crimination”, Ofce of the Ombudswoman, 2021, <https://www.ombudsman.hr/en/fundamental-rights-fo- rum-2021-ofce-of-the-ombudswoman-present-eforts-to-combat-anti-roma-discrimination>. 181 Tere is no consensus among OSCE participating States on the status of Kosovo and, as such, the Organization does not have a position on this issue. All references to Kosovo, whether to the territory, institutions or popu- lation, in this text should be understood in full compliance with United Nations Security Council Resolution 1244.
PART THREE: Practical responses to Anti-Roma hate crimes and corresponding security challenges 79 how many dealers they had caught and charged and the amount of drugs that had been seized. Drug dealers had not returned to the area.
• On 21 June 2019, 20 children from the Roma, Ashkali and Egyptian communities from the Municipality of Podujevo/Podujeva were hosted by the Ombudsperson Institution in Kosovo so they could voice their opinions, attitudes or concerns about the various challenges they confront on a daily basis. In the same year, the Ombudsperson Institution visited thirteen Roma, Ashkali and Egyptian communi- ties and conducted information campaigns, workshops and roundtables with Roma, Ashkali and Egyptian organizations to address under-reporting.182
• Recent research involving the Italian police illustrates the contrast between op- erations in communities where trust and an ethos of community policing exists and where it does not. Ofcers told OSCE researchers of situations where over a hundred police were deployed to make two arrests in one neighbourhood while other ofcers indicated that when they treated communities with respect, especially key infuencers like elders, police were able to patrol and operate with just one or two ofcers.183
• In Poland, the Commissioner for Human Rights Ofce has taken on an ex-ofcio role on Roma issues in response to the problem of under-reporting by Roma. Te Commissioner has also collaborated with various NGOs to understand better the situation of Roma communities and has visited Roma settlements to speak with local Roma people.184
• Te Government of Northern Ireland has established an independent Police Ombudsman for Northern Ireland, whose ofce has full criminal and disciplinary investigative powers to investigate complaints of police misconduct. It has its own specialist resources, including independent investigators and forensic staf, and it reports cases to the Public Prosecution Service.185
• In Belgium, the Standing Police Monitoring Committee (Comité P) is an external body that exists independently of any executive powers (ministers, mayors, the police college, etc.) and police forces (local police, federal police, criminal inspection services, etc.). It acts under the supervision of the Federal Parliament and oversees the general operation of the police, the inspection or monitoring services and the policing practices of all ofcials with policing powers in Belgium. Comité P is com- posed of fve members including a chairperson — who must be a magistrate — and
182 EQUINET, op. cit., note 168. 183 CPRSI (2021), “Training Needs Analysis Italy” [internal document/unpublished]. 184 EQUINET, op. cit., note 168. 185 “About Us: Legislation”, Police Ombudsman for Northern Ireland, 1998, <https://www.policeombudsman.org/ About-Us/Legislation>.
80 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities a vice-chair. Te members are appointed by the Chamber of Representatives for a six-year period, which is renewable. Te Investigation Department is composed of 44 members, and is led by a chief and two deputy chiefs. Tey are appointed by the Standing Committee for a fve-year term, which is renewable.186
ASSESSING SECURITY RISKS AND PREVENTING ATTACKS
Assessing security risks and preventing attacks is much more efective at maintaining human security than simply responding to crimes once they occur. Establishing specifc points of contact within local government and law enforcement is key to understand- ing fears, tracking changes in community activity and attitudes as well as monitoring resultant community tensions.
Roma and Sinti organizations and communities should also consider establishing their own security advisory groups and drafing basic community security plans, which would allow for systematic evaluation of the situation. If there is a certain level of trust estab- lished, these groups could also be part of a collaborative process with state or other important stakeholders security assessments can also help push for action at a politi- cal and practical level — for extra policing at key points in cities and regions as well as re-assurance measures to Roma and Sinti communities who may already have sufered hate incidents and crimes.
As stated previously, establishing diverse and consistent channels of communication not only builds additional trust, but also ensures an efective exchange of information about potential threats while developing long-term strategies for prevention. Such channels of communication are essential during times of crises as they help to acknowledge and assess the levels of fear and tension within communities and can also be vital when respond- ing to emergencies. Information gathered from the community can help government security services improve risk assessments and focus on issues of particular concern. At the same time, information shared by the police and intelligence services can help the community take appropriate preventative steps.
Institutions must have good leadership to function efectively. Tose in positions of authority — from the legislature to local government and agencies on the ground — need to demonstrate respect for diversity and demand it from their subordinates. Institutional racism in law enforcement is ofen exacerbated and perpetuated by a culture that toler- ates stereotypical views of Roma and Sinti within the agency or unit. Strong leadership that does not tolerate biased comments, attitudes or behaviours can shif in this culture.
186 Standing Police Monitoring Committee (2022), <https://comitep.be/about-committee-p.html>, (Accessed 7 September 2022).
PART THREE: Practical responses to Anti-Roma hate crimes and corresponding security challenges 81 Te police can also have specialist liaison ofcers dedicated to investigating and verifying the quality of hate crime investigations as well as to building positive relationships with the communities. Te use of liaison ofcers should be based on genuine dedication to the role and should not replace proper community awareness training (as part of initial training and continuing professional development) for all ofcers. Training should also include a critical review of the historical relations between police and Roma and Sinti communities. Ensuring staf are suitably trained and supported, as well as knowledgeable about the history and culture of the communities they serve, is key to delivering good quality, efective service. Te history of state, and particularly law enforcement, com- plicity in the genocide against Roma and Sinti during the Holocaust should be common knowledge. Some police ofcers may be unaware of this history, or the full extent of the genocide, even within their own country. Additionally, the training should help law enforcement ofcers become well versed in identifying hate crime legislation breaches including: indicators of bias; the role of incitement; the risk of escalation; best practice evidence gathering methodology; incident recording and powers to detain and charge.
Staf recruitment, including at national and local government levels, should include appropriate background checks to identify memberships or advocacy of organizations that are incompatible with the ability to perform this role in a manner that will retain the confdence of the organization or the communities it serves.
Active recruitment of staf with minority backgrounds in the institution and a career path that permits promotion or specialization should be considered best practice. Tis should include support in addressing barriers to recruitment and career enhancement such as education, language and political or social expectations. However, this does not mean that staf from particular backgrounds will always be the best choice or wish to work in specifc felds or areas. Issues relating to gender or characteristics such as ‘race’, religion or belief, sexuality and disability should be mainstreamed across the institution; ‘tokenism’ should be avoided.
Recommendation
Governments should consider establishing a collaborative and ongoing process that includes Roma and Sinti communities to assess safety needs and to formulate ways of preventing hate incidents and crimes but also to reduce fear and insecurity that may increase during, for example, election campaigns.
Governments and police should work with all racialized and marginalized commu- nities, including Roma and Sinti, to set up advisory groups that can be used when an attack occurs or when the police require support during an operation, event or threat to a community. Tis can be one step towards fulflling government obligations to protect the human rights of individuals and communities and providing adequate
82 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities protection for potential targets. Advisory groups can support the government and police by providing real time community intelligence and can be used to communicate messages back to the communities once trust is established.
Governments can take various steps to assess the security needs of Roma and Sinti communities and prevent attacks on them and their property:
• Use available hate crime data to identify crime patterns and ‘hotspots’ for attacks, ofine and online;
• Consult communities to monitor tensions with a view to pre-empting anti-Roma violence in general. It is good practice for politicians and/or civil servants to call the community leaders when there are major national crises or events that could be related to the community in any way;
• Establish a community liaison ofcer in all relevant police departments;
• Inform the communities whenever a specifc threat has been identifed and when the level of threat has changed. For example, produce a weekly bulletin to circulate to trusted partners in targeted communities or provide a risk profle to communities with a colour-coded scheme;
• Engage in dialogue with community organizations to ensure that security measures make sense to the community and are informed by community input; and
• Support the development of community security plans, expertise, specialist(s) and systems. Te role of community security systems can include: mapping and assessing the threat and risk; developing security plans; planning for emergencies (incident response); planning for crisis management; and liaising and coordinating with external partners, including the police. At a minimum, a community security focal point should be identifed.
Preventive security measures appropriate to the assessed level of threat could involve ensuring:
• Community buildings (e.g., schools or ofces) are searched before use;
• Premises have an external and visible security presence when in use;
• Community leaders, activists and police remain alert for suspicious individuals, objects and activities in the vicinity of community premises; and
• Support is provided during cultural events or times of increased activity.
PART THREE: Practical responses to Anti-Roma hate crimes and corresponding security challenges 83 Good practice example
• Te “Roma Elders as Mediators with the Police” initiative launched by the Mossos d’Esquadra (Catalonia regional police in Spain) is a mechanism designed to coor- dinate with specifc Roma contact points in the event of confict involving Roma or in neighbourhoods with a sizable Roma population. Te process is as follows: before going to the confict site, the police contact the Roma individuals (elders or respected Roma who know their communities and who are good mediators or interlocutors), inform them of the problem and ask for guidance on how best to intervene.187
• Several participating States have availed themselves of the training courses devel- oped by the ODIHR’s Contact Point for Roma and Sinti Issues and Tolerance and Non-Discrimination Department. Te courses focus on developing police ofcers’ and prosecutors’ skills in engaging with diverse communities, including Roma and Sinti and in addressing hate crime, generally and specifcally, examining issues such as stereotyping, hate crime, domestic violence, trafcking in human beings, etc.188
• In 2013, Czech police became aware of a series of planned anti-Roma marches in a city in South Bohemia. Police correctly anticipated that it would be attended by members of right-wing Czech nationalist groups and that violence could be directed towards nearby Roma communities. As a result of efective planning and resourcing, ofcers were ready when elements of the march broke away from the intended route to attack Roma communities. Tactical police units who prevented marchers from entering Roma areas were hit with stones and missiles; the police responded with tear gas and 75 arrests were made. Subsequent protests were called of.
PROVIDING PROTECTION TO ROMA AND SINTI INDIVIDUALS AND/ OR COMMUNITIES, INCLUDING IN SPECIAL SITUATIONS OR DURING PARTICULAR EVENTS
Afer assessing the security risk to prevent any attacks, it is necessary to provide concrete protection to Roma and Sinti individuals and/or communities. Governments should consider increasing security and safety measures to protect Roma and Sinti property, premises and institutions at key moments when communities are more at risk.
187 “Practical Guide for Police Services to Prevent Discrimination against the Roma Communities”, NET-KARD, 2014, <https://ec.europa.eu/justice/discrimination/fles/roma_police_guide_en.pdf>. 188 “Efective and Human Rights-Compliant Policing in Roma and Sinti Communities”, OSCE ODIHR, op. cit., note 11; Training Programmes to Counter Hate Crime, OSCE/ODIHR (2012-2018), Available at <https://www. osce.org/odihr/445168>, [Accessed 7 September 2022].
84 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities ODIHR records show that there are more victims of violent anti-Roma attacks than oth- er types of hate crime.189 Tis appears to be due to large-scale attacks on Roma neigh- bourhoods. Generally, the data shows that large-scale attacks committed against Roma or Sinti by organized groups seem to be more common than for other communities and other types of hate crime. Group violence (sometimes referred to as ‘mob attacks’ or ‘pogroms’) are sometimes represented as acts of ‘revenge’ or ‘collective punishment’ against the whole Roma or Sinti neighbourhood or community, due to a real or (ofen) alleged incident or crime committed by someone of real or assumed Roma or Sinti iden- tity, or due to some other reason. Tese situations should be addressed in a particularly contextualized manner.
Recommendation
Several practical steps can be taken by participating States to fulfl their duty to protect these communities:
• Police protection should be provided to sites that may be a target for anti-Roma attacks, including community gathering places or premises, but also businesses owned by Roma or Sinti, premises of political parties where they are active or sports facilities if a Roma or Sinti athlete is being threatened;
• Available hate crime data should be used to identify particular ‘hot spots’ or ‘hot dates’, which may include specifc areas or streets and also public spaces, such as public transport networks or shopping centres. Tese areas, dates or timings should be priorities for police patrols or other preventive initiatives, such as poster campaigns or focused staf training;
• Potential group attacks (as ‘a revenge act’) against the whole community should be monitored very closely at certain times and police should patrol particular sites regularly. Spikes in reported hate crimes can occur following specifc events, such as an election campaign or aggressive nationalist gatherings as well as during high-profle political or media events associated with public debates and get con- fated with anti-Roma rhetoric, including when a crime is allegedly committed by a Roma or Sinti individual;
• Financial resources should be provided to help address the security needs of Roma and Sinti communities, for example, funding a security guard where necessary;
• Extra protection and other adequate security and safety measures (e.g., trafc and crowd management) should be provided at key moments, gatherings or events; and
189 See “Lack of Hate Crime Recording Means Victims and Teir Needs Too Ofen Remain Invisible, OSCE’s Human Rights Ofce Says”, op. cit., note 82.
PART THREE: Practical responses to Anti-Roma hate crimes and corresponding security challenges 85 • A security assessment should be used to help communities, organizations and institutions better protect themselves, not only to help prevent attacks, but also to ensure evidence is available and captured if an attack occurs.
Good practice example
• In 2013, around 150 Roma arrived with their caravans at a campsite in Austria. Afer a call to attack this site was posted on social media, local adolescents approached the camp, threw stones and engaged in an abusive verbal exchange. Te police reacted promptly, prevented clashes and charged 12 people with inciting violence.190
WORKING WITH ROMA AND SINTI COMMUNITIES TO SET UP CRISIS MANAGEMENT SYSTEMS
Roma and Sinti communities in the OSCE region do not typically have a dedicated secu- rity ofcer, an established security strategy protocol nor a crisis management plan. Devel- opment of such initiatives and structures should be encouraged and supported. Security ofcers can be community volunteers, hired professionals or community representatives who assume responsibility for security afairs. Teir responsibilities may depend on avail- able resources but should include threat and risk assessment and security planning, as well as coordination and liaison with the authorities.
Specialist individuals and structures like this can also take measures to raise awareness among their members of security issues, ofer training, leafets, publications and emer- gency exercises. Tese measures should not duplicate actions taken by governments or lessen the responsibility of governments, nor should they be interpreted as a sign of dis- trust. Rather, they should complement the actions made by governments.
Roma and Sinti communities need strong government partners, especially at the local level, to address their security needs and adequately prepare for crisis scenarios. Also, Roma and Sinti communities should cooperate with other communities facing simi- lar challenges and having already established response mechanisms, for example some Jewish or Muslim communities.
190 “Countering Antigypsyism in Europe”, Greens/EFA in the European Parliament (2017), <https://www.greens- efa.eu/fles/doc/docs/1eab8137a17cb1d72a44bc4321ef3361.pdf>.
86 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities Recommendation
Government agencies should support Roma and Sinti communities in setting up strategies and mechanisms to respond to an attack and to develop emergency plans and crisis management systems:
• Government agencies can provide security and emergency planning assistance to Roma and Sinti communities, conducting assessments and security surveys, and aiding in developing or ofering feedback on communities’ existing security plans;
• Government representatives can actively take part in workshops and awareness- raising events designed to increase the capacity of Roma and Sinti communities to respond to attacks;
• Government agencies can share experiences and insights about procedures and routines; and
• Government agencies can organize joint drills for community focal points and frst responders to ensure the best response to various emergency scenarios.
Good practice example
• Unia, an independent public institution that fghts discrimination and promotes equal opportunities in Belgium, “works in close contact with the National Roma Contact Point, which takes the form of an administrative working group with representation from relevant bodies in federal government, the regions and com- munities, and is a member of the National Roma Platform.”191
• Te Slovak National Centre for Human Rights was involved in preparing the Strategy for Integration of Roma by the Ofce of the Plenipotentiary of the Government of the Slovak Republic for Roma Communities. One of the strategy’s goals was to “implement into everyday life functional mechanisms for addressing and preventing conficts on a local level relevant to community problems with the goal of reducing the existing tension in the mutual coexistence of Roma and non-Roma population, and gradually eliminate feelings of resignation and insolvability of such conficts.”192
191 EQUINET, op. cit., note 168. 192 “Strategy of the Slovak Republic for Integration of Roma up to 2020”, Ofce of the Plenipotentiary of the Gov- ernment of the Slovak Republic for Roma Communities, <https://www.employment.gov.sk/fles/legislativa/ dokumenty-zoznamy-pod/strategyofheslovakrepublicforintegrationof-romaupto2020.pdf>.
PART THREE: Practical responses to Anti-Roma hate crimes and corresponding security challenges 87 REASSURING THE COMMUNITY IN CASE OF AN ATTACK
Every anti-Roma attack needs to be acknowledged and condemned by government of- cials and civil society, regardless of the nature or gravity of the crime. Even low-level ofences can escalate quickly if ignored. Expressions of anti-Roma hate in public dis- course can also cause anxiety in Roma and Sinti communities if these expressions are not promptly condemned and efectively addressed.
Te impact of an anti-Roma attack is even stronger if there is an inappropriate or inad- equate response from the government. In contrast, statements by public ofcials can strongly infuence community confdence. To ensure that the longer-term response is appropriate, government ofcials should coordinate with and consult community leadership.
Police should be transparent in consulting with Roma and Sinti communities in the afermath of a hate crime. Tis includes explaining the status of the investigation and relevant legal procedures while reassuring victims of hate crimes that their safety and security is a priority. Ofen the response from police forces afer a hate crime lacks any victim support. In bad cases, there is virtually no contact from the police afer the inci- dent; in the worst cases, police ofcers respond to hate crimes by instilling further fear, vulnerability and humiliation in the Roma community.
Local authorities may help ensure services are available to Roma and Sinti victims of violence. Depending on the nature of the hate crime, Roma and Sinti families may be lef homeless and require assistance in accessing social housing, shelters and social welfare. Eforts should be made to reduce the barriers commonly faced by Roma and Sinti people living in poverty in segregated communities.
Civil society also plays a role in managing the impact of major incidents, ofen in cooper- ation with parliamentarians and government ofcials. Publicly and openly demonstrating solidarity with Roma and Sinti communities, acknowledging the impact antiRoma attacks have on Roma or Sinti communities, and signalling a zero-tolerance policy towards all manifestations of anti-Roma bias have proven to be efective strategies in several countries.
Recommendation
To reassure the Roma and Sinti community afer an attack, government ofcials and political representatives might:
• Promptly and unequivocally condemn the anti-Roma attack in a press or social media statement issued by senior government leaders and police ofcers;
• Participate in a commemorative event or vigil with the Roma or Sinti community;
88 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities • Order increased police protection and patrols to send a message of reassurance to the community; and
• Consult with the Roma and Sinti community, including community representatives who equally represent women and youth, on what initiatives could be taken to prevent future attacks.
Good practice example
• In France, government spokesman Benjamin Griveaux condemned a series of 25 anti-Roma attacks between 25 March and 9 April 2019 around the outskirts of Paris as an “absolutely unacceptable targeting of the Roma community”.193
• Te Slovak government apologized for the unlawful sterilization of thousands of Roma women in November 2021.194
• A group of masked men armed with knives attacked a Roma settlement near Lviv, killing a 24-year-old man and seriously injuring four more people: a 10-year-old boy, two 19-year-old men and a 30-year-old woman. Police immediately arrested seven suspects, all Lviv residents, and the authorities opened a criminal case into the murder and investigated other violations, including a “violation of equality of citizens due to their racial and national identity or religious beliefs.” Sergiy Knyazev, the head of Ukraine’s National Police, issued a statement condemning the attack and promising that those responsible would be held accountable. He also said that the National Police and the Interior Ministry were monitoring the investigation. He admitted that such attacks had become more frequent and called the attackers “immoral” and the attack “unjustifable”.195
PROVIDING SUPPORT TO THE VICTIMS OF ANTI‑ROMA ATTACKS
Hate crimes are message crimes which make the victim feel like they are not an equal and valued member of society. Hate crimes tend to be signifcantly more violent and threat- ening than other crimes and are ofen calculated to spread fear within and across com- munities. State responses should therefore be victim-centred, empathetic and culturally
193 “A Spectre Is Haunting Europe – Spike in Anti-Roma Pogroms as EU Election Campaigns Kick Of”, ERRC (2019), <http://www.errc.org/news/a-spectre-is-haunting-europe---spike-in-anti-roma-pogroms-as-eu-elec- tion-campaigns-kick-of> 194 “Slovak Government apologizes for illegal sterilizations, lawyer and Plenipotentiary for the Romani Commu- nity say compensation must follow”. Romea.cz website, 26 November 2021, <https://romea.cz/en/world/slo- vak-government-apologizes-for-illegal-sterilizations-lawyer-and-plenipotentiary-for-the-romani-communi- ty-say>. 195 “Ukraine: Fatal Attack on Roma Settlement”, Human Rights Watch, 26 June 2018, <https://www.hrw.org/ news/2018/06/26/ukraine-fatal-attack-roma-settlement>.
PART THREE: Practical responses to Anti-Roma hate crimes and corresponding security challenges 89 sensitive as well as tailored to victims’ specifc needs including accessibility and language. Support for victims should comply with human rights and be universally accessible regardless of perceived social or fnancial status.
For Roma and Sinti, consultation should take place with community members who can explain the barriers community members ofen face in accessing various services and the measures they take to overcome these access limitations. A gender-sensitive approach is vital to ensure that access to victim support services and other public services is availa- ble to both women and girls, men and boys, and that it takes into account their gender- specifc needs.
A victim-centred approach implies having a victim’s needs and rights at the centre of any action, approach or measure undertaken by criminal justice bodies, victim support service providers, civil society actors and any individual in direct contact with a victim throughout the lifecycle of a hate crime case. A victim-centred approach is an essential response to a victim’s needs, helping them cope with the manifold consequences of the crime as quickly as possible. Tis approach strengthens victims’ ability and confdence to act, (ofen lost following an attack), and increases their self-efcacy and sense of agency.
Ensuring that the needs of victims are met and that they are able to play an active role throughout the criminal justice process is not just benefcial for the victims. A victim- centred approach can help avoid secondary victimization and improve victims’ trust in the criminal justice system, encouraging victims to report their cases and cooperate more actively with criminal justice bodies. Tis can help law enforcement understand the security needs in the targeted communities better and can further improve the ef- ciency of the criminal justice system.
A victim-centred approach should also be considered a guiding principle for all other professionals who come into direct contact with victims, such as doctors, healthcare workers, lawyers, social workers and consultants. Teir mandate and activities should be based on a concrete need for assistance, as well as on the available resources and pos- sibilities for assistance in the victims’ living environments.
State services should fully cooperate with, learn from and use the specialist skills available from civil society organizations to understand the needs of each victim and endeavour to meet these needs holistically. Community groups and civil society organizations should receive adequate training on how to fulfl a victim support role.
Law enforcement ofcials are ultimately the frst to investigate anti-Roma hate crimes. It is essential that victims of hate incidents and crimes receive, from the very beginning, a service that is supportive and that records and communicates regularly with victims. Even if the incident does not cross criminal thresholds within certain states, victims should be informed at the earliest possible moment of outcomes so that they can make informed decisions.
90 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities Recommendation
Government agencies can provide valuable assistance to Roma and Sinti communities in minimizing damage afer a traumatic event and assisting communities in returning to their daily lives. To improve their support for the victims of anti-Roma attacks, governments can:
• Work with national human rights institutions, academics, civil society organizations and international organizations to conduct surveys that help clarify the needs of victims of anti-Roma attacks;
• Consult with Roma and Sinti communities and relevant victim support organiza- tions to develop efective strategies to support victims;
• Ensure that police agencies are equipped to understand the structure of Roma and Sinti communities and the responsibilities of their members;
• Adopt nuanced approaches following each incident based on individualized as- sessments of the needs of each victim (sometimes psychological support and social services may be sufcient and police involvement may not be needed);
• Ensure that those who provide support to victims are trained on specifc charac- teristics of Roma and Sinti communities;
• Be mindful of identity and needs, but frst and foremost respect victims’ dignity while being aware and mindful of diferent cultural and social practices and of Roma and Sinti holidays and traditions that might be relevant when interviewing victims and witnesses, recording evidence and conducting other police duties;
• Engage in frequent contact and support during an investigation to reassure the community and take steps to establish a clear victim contact charter; and
• Consider supporting the wider Roma and Sinti community that might have been impacted by an attack and make eforts to reassure the community and create support mechanisms.
PART THREE: Practical responses to Anti-Roma hate crimes and corresponding security challenges 91 Good practice example
• Te OSCE’s EStAR: Enhancing Hate Crime Victim Support project has researched and produced Model Guidance on Individual Needs Assessments of Hate Crime Victims for states, civil society and communities. It provides information on what an Individual Needs Assessment (INA) of hate crime victims entails, and how to set up a system in which INAs are both efective in achieving their goals, and sensitive and respectful to the specifc needs of the victims.196
SUMMARY POINTS FROM THE MODEL GUIDANCE: THE NEEDS OF HATE CRIME VICTIMS
Personal safety and security:
During and immediately afer experiencing a hate crime, most victims feel utterly unsafe, exposed and in danger. Te need to feel safe and protected from further harm is profound. Victims need to be reassured by criminal justice professionals that action will be taken to support and protect them.
Practical help:
Some hate crime victims will need practical support to deal with the immediate con- sequences and impact of the crime. Tis may include legal advice, medical assistance, repairs and security arrangements for property and family support.
Emotional and psychosocial support:
Te emotional and psychosocial needs of victims of hate crimes will difer. However, there is ofen a need to be listened to and heard; a need for the victim’s perspective on the bias motivation of the crime to be believed and taken seriously; a need to be understood and the impact of the crime acknowledged; and a need to feel solidarity from criminal justice authorities and victim support service providers, so that victims are not alone in responding to their experience of hate crime.
Confdentiality and trust:
Te experience of hate crime can shatter a person’s trust in their community and their sense of a just world. Establishing relationships of trust and confdentiality with victims of hate crime is fundamental to the recovery process.
196 “Model Guidance on Individual Needs Assessments of Hate Crime Victims”, op. cit., note 93.
92 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities Information and advice:
Hate crime victims will need information and advice about their rights and expec- tations in case they decide to report the crime to the police or other authorities and organizations. Tey will need information about all the available support services.
Help in navigating criminal justice systems:
Hate crime victims need access to justice to see that the criminal justice system will actively support their case. Tey also need help to fully understand the criminal justice procedures involved in processing their case. Criminal justice agencies need to enable the victim to explain their case so that it can be properly understood. Victims also need to be kept informed about the progress of their case through the criminal justice system so that they can see that it is being taken seriously. Overall, the criminal justice system needs to send a message that hate crimes are taken seriously. Te active investigation, prosecution and conviction of hate crime sends an important message of justice for victims and condemnation of the ofenders’ motivations and actions.
Respectful and dignifed treatment:
Given that hate crime victims can feel acutely violated, it is critical that criminal justice agencies and other service providers behave professionally, respectfully and in a way that protects victims from re-victimization.
Victim-centred approach:
While hate crime victims share some common needs, it must be understood and ac- knowledged that each victim is a person with individual needs. Teir needs should be at the centre of the response by criminal justice agencies and other service providers; an intersectional understanding of the impact of hate crime on individuals and their subsequent needs is essential.
PART THREE: Practical responses to Anti-Roma hate crimes and corresponding security challenges 93 Annexes Annexe 1: Selection of ECtHR judgements197 1. D.H. and Others v. the Czech Republic198
Tis case was the frst challenge to systemic racial segregation in education to reach the ECtHR. When this case was brought, Roma children in the Czech Republic were 27 times more likely to be placed in ‘special schools’ for the mentally disabled than non-Roma children. In 2007, the ECtHR ruled that this pattern of segregation violated non-discrim- ination protections in the ECHR.
Tis ground-breaking school segregation case established, among other things, that the right to non-discrimination (Article 14) may not be waived. No waiver of the right not to be subjected to racial discrimination can be accepted, as it would be counter to public interest. It is therefore the duty of the state to remedy violations of this right as a matter of public interest. It also established that states should pay special attention to the situ- ation of Roma who, as a result of their history of being discriminated against, require special protection.
2. Moldovan and Others v. Romania199
An important case that demonstrates states’ obligations to provide justice in the afermath of hate crimes, this judgement found that law enforcement, the judiciary and national authorities had failed to prevent, protect against and prosecute a pogrom, which resulted in the death of three Roma men. Te ECtHR ruled that Romania violated multiple pro- visions (articles 3, 6(1), 8 and 14) of the ECHR for failing to provide justice in connection with a 1993 pogrom and its afermath.
Te case involved a mob killing of three Roma men and the subsequent destruction of fourteen Roma houses in the village of Hadareni in Mures County in north-western Romania, as well as the degrading circumstances in which the victims were forced to live afer the event. Police ofcers were present among the mob of perpetrators.
197 Suitable to be used as case studies during training courses. 198 D.H. and Others v. the Czech Republic, op. cit., note 140. 199 Moldovan and Others v. Romania, op. cit., note 141.
96 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities 3. Burlya and Others v. Ukraine200
Te Court found local authorities explicitly responsible for a pogrom committed against a Roma community, as well as a lack of provision of justice for the victims in the afer- math of the hate crime. Te judgement rejected Ukraine’s arguments that the victims could have returned to their homes afer the attack, as the local authorities’ actions had demonstrated that the authorities would not protect the victims in the event of further attacks. Tis case was brought by a group of Roma people who were living in the vil- lage of Petrivka, Ivanivskyy District, in the Odessa Region of Ukraine until 2002, when they were driven from their homes in the wake of a pogrom. Local police were present and did not prevent the violence. Te village council decided to “support the decision of the meeting of the village residents to expel people of Gypsy ethnicity from the village”. Te night before the violence, a representative of the District State Administration and the head of the local police advised the Romani people living in the village to leave, as a ‘pogrom’ (that was the word they used) was about to start. Te Court ruled in 2018 (nine years afer the case was lodged) that Ukraine had violated the Romani applicants’ rights to a private and family life (Article 8) and to protection from discrimination (Article 14).
According to the Court: “the applicants who had been warned about the attack were put in a situation where they had to conclude that, because of their family relations and their ethnicity, they could not count on the protection of the law in the place where they had lived…”.
Te Court found that there had been no evidence that the authorities had conducted any investigation into anti-Roma prejudice as a likely motive of the crime. Te Court rejected the Ukrainian government’s argument that the applicants could have gone back and lived in their damaged homes: “the Court fnds that it would have been unreason- able to expect the applicants to permanently live in damaged houses in a locality where the authorities had clearly communicated to them that they would have no protection against mob violence.”
4. Nachova and Others v. Bulgaria201
In 1996, military police shot and killed two Roma conscripts who had recently absconded from a military construction crew and were known to be unarmed and not dangerous. Tey were shot with automatic weapons in broad daylight in a largely Roma neighbour- hood. Immediately afer the killing, a military police ofcer allegedly yelled at one of the town residents, “You damn Gypsies!” while pointing a gun at him. In February 2004, the First Section of the ECtHR unanimously found that both the shootings and a subsequent investigation, which upheld the lawfulness of the killings, were tainted by racial animus
200 Burlya and Others v. Ukraine, op. cit., note 142. 201 Nachova and Others v. Bulgaria, European Court of Human Rights, Applications 43577/98 and 43579/98, Judgement 6 July 2005, <https://hudoc.echr.coe.int/app/conversion/pdf/?library=ECHR&id=002-3747&fle- name=002-3747.pdf&TID=thkbhnilzk>.
Annexe 1: Selection of ECtHR judgements 97 and that this constituted a breach of Article 2 (the right to life) read in conjunction with Article 14 (the right to non-discrimination) of the ECHR. Te judgement was the frst in the Court’s history to fnd a violation of Article 14 on grounds of racial discrimination and made clear that the right to non-discrimination requires states not to discriminate and to investigate allegations that discrimination has taken place. At the request of the Bulgarian government, the Court’s Grand Chamber agreed to review the initial panel decision, which it largely upheld.
Te Grand Chamber afrmed in substantial part the landmark fnding of racial discrimi- nation in a breach of Article 14 of the ECHR. Te Court’s ruling made clear that European states have an obligation to investigate possible racist motives behind acts of violence. Te Grand Chamber held that Bulgaria had breached the victims’ right to life (Article 2) by failing to regulate the use of frearms by military police, and by failing to properly investigate the deaths; it also unanimously agreed that the prohibition of discrimination under Article 14 of the Convention has a procedural component that required the state to investigate whether discrimination may have played a role in the killings. Te failure to do so, despite indicators of racial motivation, amounted to discrimination.
With respect to the killings themselves, the Grand Chamber overturned, by an 11–6 vote, the prior ruling that the killings had been motivated by racial hatred. In doing so, the Grand Chamber reasoned that, although in certain circumstances (where the events lie wholly or in large part within the exclusive knowledge of the authorities) the burden of proof may be regarded as resting on the authorities to provide a satisfactory explanation, the authorities’ failure to carry out an efective investigation did not justify shifing the burden of proof to the government regarding the motive of the killing.
In declaring that the Bulgarian government’s failure to investigate the fatal police shoot- ing of two Romani men violated the ECHR, the Court stated that: “Racial violence is a particular afront to human dignity and, in view of its perilous consequences, requires from the authorities special vigilance and a vigorous reaction. It is for this reason that the authorities must use all available means to combat racism and racist violence, thereby reinforcing democracy’s vision of a society in which diversity is not perceived as a threat but as a source of its enrichment.”202
5. Bekos and Koutropoulos v. Greece203
In this judgement, the Court applied the reasoning that states have a duty to thoroughly investigate racist motives in violations of Article 3 (the prohibition of torture and inhu- man and degrading treatment), not only in cases where the victims have died (Article 2). It reasoned that this is necessary as “racial violence is a particular afront to human dignity”.
202 “Nachova v. Bulgaria”. OSJI, <https://www.justiceinitiative.org/litigation/nachova-v-bulgaria#:~:text=Te%20 Grand%20Chamber%20afrmed%20in,motives%20behind%20acts%20of%20violenc>. 203 Bekos and Koutropoulos v. Greece, op. cit., note 144.
98 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities In May 1998, two Greek Roma men were arrested for allegedly attempting to break into a kiosk. Te two men were taken to the Mesolonghi police station and interrogated. Dur- ing the interrogation, both were severely beaten by the police. A forensics report, issued the following day, indicated that both young men had sustained “moderate bodily inju- ries caused in the past 24 hours by a blunt, heavy instrument.” In 2005, the Court found the Greek state responsible for the inhuman and degrading treatment the men sufered at the hands of police, as well as the subsequent failure to conduct an efective ofcial investigation, in violation of Article 3 (prohibition of torture and inhuman and degrading treatment). Te Court also found a violation of the procedural guarantee against racial discrimination contained in Article 14 (discrimination), taken together with Article 3.
With respect to procedural obligations under Article 14, the Court reiterated that “the authorities’ duty to investigate the existence of a possible link between racist attitudes and an act of violence is an aspect of their procedural obligations arising under Article 3 of the Convention but may also be seen as implicit in their responsibilities under Arti- cle 14 of the Convention to secure the fundamental value enshrined in Article 3 without discrimination.”
Te Court also stated that “racial violence is a particular afront to human dignity and, in view of its perilous consequences, requires from the authorities special vigilance and a vigorous reaction. It is for this reason that the authorities must use all available means to combat racism and racist violence, thereby reinforcing democracy’s vision of a society in which diversity is not perceived as a threat but as a source of its enrichment.”
6. Balázs v. Hungary204
On 21 January 2011, at around 4 a.m., János Balázs, a Roma man from Szeged, Hungary, was leaving a nightclub with his girlfriend when they were approached by a group of three men in their twenties who began insulting the couple. Te three men made degrading comments about János’ ethnicity and about the physical appearance of his girlfriend. Tey shouted: “Dirty Gypsy, do you need a cigarette? Here is some money!” and threw cigarettes and money at him. Subsequently, a fourth man arrived who presented himself as a police ofcer (although he was a penitentiary ofcer) and asked the others whether “[they] could not handle a dirty little Gypsy” and, turning to János, called him a Gypsy (cigány). János questioned the fourth man about his attitude, using ofensive and vulgar language, and then the fourth man got into a fght with János, which ended when the three men who harassed János intervened.
Te man who attacked János posted on social media the next day that the night before he “had been kicking in the head a Gypsy lying on the ground when [he] was overcome by three of his buddies”. Other internet users responded favourably, to which he posted
204 Balázs v Hungary, European Court of Human Rights, Application 15529/12, Judgement of 20 October 2015, <https://hudoc.echr.coe.int/fre/#{%22itemid%22:[%22001-158033%22]}>.
Annexe 1: Selection of ECtHR judgements 99 an internet link to a video clip containing a widely known excerpt from a feature flm with overtly intolerant and explicitly racist language. He added that the list of the types of people loathed by the character speaking in the clip could be completed with “some other types of rubbish living among us”.
In 2012, the man was convicted of disorderly conduct by the Szeged District Court afer the racially bias element to the crime was ruled out at several junctures during the investi- gation of the case. János Balázs complained to the ECtHR that the Hungarian authorities had failed in their obligation to conduct an efective investigation into the racist attack he had sufered, and, in particular, that they had not taken sufcient action to establish a possible racist motive for the assault.
In 2016, the Court ruled that there had been a violation of Article 14 (discrimination) in conjunction with Article 3 (inhuman and degrading treatment) and ordered Hungary to pay €10,000 in damages to János. Te Court’s assessment noted that:
“When investigating violent incidents, State authorities have the additional duty to take all reasonable steps to unmask any racist motive and to establish wheth- er or not ethnic hatred or prejudice may have played a role in the events…Te authorities must do what is reasonable in the circumstances to collect and secure the evidence, explore all practical means of discovering the truth and deliver ful- ly reasoned, impartial and objective decisions, without omitting suspicious facts that may be indicative of a racially induced violence… Treating racially induced violence and brutality on an equal footing with cases that have no racist overtones would be to turn a blind eye to the specifc nature of acts which are particularly destructive of fundamental rights.”
Tis case encapsulates three major commonalities of hate crimes committed by mem- bers of the public against Roma and Sinti. Firstly, the manner of the crime itself: violent crimes committed either on the basis of racial hatred or in the context of anti-Roma hateful speech are common. Secondly, the impact of the hate crime was exacerbated by social media, which amplifed the reach of the action and incited further hatred towards the target group. Tirdly, as with most violent crimes committed against Roma and Sinti, the local authorities failed to conduct an efective investigation which brought the racial bias of the crime into the fnal criminal charge against the perpetrator.
7. Šečić v. Croatia205
On 29 April 1999, between 8 and 8.30 p.m., a group of Roma men were collecting scrap metal on Harambašićeva Street in Zagreb. Suddenly, two unidentifed men approached the group and attacked one of the men. Tey beat him with wooden planks, shouting
205 Šečić v. Croatia, European Court of Human Rights, Application 40116/02, Judgement of 31 May 2007, <https:// hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-80711%22]}>.
100 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities racial swear words. Two other unidentifed men, apparently members of the same group, stood close by and kept watch. Shortly aferwards, following a report by an unknown per- son about the ongoing fght, a police patrol was sent to the scene. Te police interviewed the people on the spot and went up and down the nearby streets to fnd the attackers. An ambulance arrived and took the injured Roma man to a nearby hospital. Te doctors concluded that no bones had been broken, provided the applicant with painkillers and sent him home to rest.
During the night, the Roma man experienced severe pain and the next day he went to another hospital where he was examined again. It was found that as a result of the assault he had sustained multiple rib fractures. He was kept in hospital for further treatment and discharged a week later, on 5 May 1999.
Following the attack, he had to have psychiatric treatment and attended the Zagreb Psychiatric Clinic on at least eighteen occasions. He was diagnosed with post-traumat- ic stress disorder characterized by depression, anxiety, panic attacks, fears for his own safety and that of his family, intermittent insomnia and nightmares and, in general, an emotional breakdown.
During the ofcial investigation into the incident that was formally opened by the police in the wake of the attacks, the police failed to identify the perpetrators or investigate the racial motive, and the case remained pending for more than seven years.
On 15 July 1999, the victim’s lawyer lodged a criminal complaint with the Zagreb Munic- ipal State Attorney’s Ofce (Općinsko državno odvjetništvo u Zagrebu) against the unknown perpetrators. She requested the State Attorney’s Ofce investigate the inci- dent, identify the perpetrators and institute criminal proceedings against them. On 31 August 1999, the police informed the applicant’s lawyer that the perpetrators had not been identifed.
Afer many interviews, letters to the Ministry of Interior and requests to speed up the investigation, the Roma man’s lawyer wrote to the State Attorney’s Ofce on 16 March 2000. She informed the ofce that the individuals who had attacked her client had appar- ently been engaged in numerous attacks against Roma people in Zagreb in the same period. Two of the Roma who were attacked had told the lawyer that they would be able to identify the perpetrators, and one of them had personally witnessed the attack on her client. Furthermore, the police had already identifed and apprehended the attackers of this man. Te lawyer stressed that all the incidents had been racially motivated, because the attackers had combined physical assault with racist verbal abuse.
Te police stated they had no record of any assault on this second Roma man and witness to the attack. Tey eventually identifed a perpetrator who had been involved in at least two of the attacks (because of a noticeable scar on his face) but eliminated him from the investigation without questioning.
Annexe 1: Selection of ECtHR judgements 101 On 14 May 2000, a TV broadcast featured a ‘skinhead’ being interviewed about his rea- sons for engaging in attacks on Roma in Zagreb. Te interviewee lived in the part of town where the initial attack took place and described how annoying he found it when Roma came to his neighbourhood to collect scrap metal. However, the journalist who interviewed him did not wish to disclose the name of the person interviewed, relying on his right to protect the source of his information.
Te lawyer sent yet more information to the police and State Attorney’s ofce, alleging that her client’s attackers belonged to a known far-right skinhead group in the city. Te case was eventually taken to the ECtHR.
Te ECtHR ruled that there had been a violation of Article 14 (discrimination) taken in conjunction with the procedural aspect of Article 3 (degrading and inhuman treatment). Croatia was ordered to pay the applicant €8,000 in non-pecuniary damages, plus €6,000 to cover costs and expenses.
Te Court’s assessment noted that: “when investigating violent incidents, State authorities have the additional duty to take all reasonable steps to unmask any racist motive and to establish whether or not ethnic hatred or prejudice may have played a role in the events.”
It stated that “in the present case it is suspected that the applicant’s attackers belonged to a skinhead group which is by its nature governed by extremist and racist ideology. Both the police and the Government admitted this fact… Te Court considers it unaccept- able that, being aware that the event at issue was most probably induced by ethnic hatred, the police allowed the investigation to last for more than seven years without taking any serious action with a view to identifying or prosecuting the perpetrators.”
102 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities Annexe 2: Selection of case studies: Bias indicators206 Te following case studies can be used in capacity-building contexts to practice working with bias indicators. For a more detailed overview of anti-Roma bias indicators, refer to Part One of this Guide under “Anti-Roma Hate Crimes in the OSCE Region: Key Features”.
Te following questions should be asked when discussing the case studies:
• Which bias indicators can you identify?
• If you were a member of the Roma community, would you report the incident to the authorities? If yes, how? If no, why?
• How could law enforcement ofcials respond to and record the hate incident?
• What would you ask if you were to investigate this incident?
• What enquiries would you make?
• How could the Roma community members and law enforcement ofcials cooperate and communicate with each other?
• What would be the message to the public from law enforcement? From the Roma community?
• Which mechanisms could be put in place to prevent such incidents and to improve communication with the Roma and Sinti community, as well as the protection of community-afliated sites and people?
Human Rights Case Study 1
A Roma woman was collecting scrap metal when two non-Roma men attacked her, beating her with wooden sticks. She sufered multiple broken ribs and sufered from post-trau- matic stress involving depression, panic attacks, insomnia and nightmares. Te police came to the scene of the attack and looked for the attackers but did not fnd them. A few months later, the victim’s lawyer told the police she had information that the attackers
206 Suitable to be used as case studies during training courses.
Annexe 2: Selection of case studies: Bias indicators 103 were members of a ‘skinhead’ group. She provided the names of victims and witnesses to these attacks.
Human Rights Case Study 2
A Muslim Roma man moved with his family into a building that was constructed for socially disadvantaged families. He was subject to constant abusive remarks by neigh- bours who used ofensive language indirectly referring to him or his family. On one occasion, he saw one of his neighbours go to his car, take out a gun and, pointing it in the direction of his apartment’s terrace, fre nine to ten shots. In another incident, when he was celebrating Eid-al-Fitr, a religious holiday, with his family, a large cross was drawn on his apartment door with a message written on the wall “move out or you’ll bitterly regret it”. On a diferent occasion, his daughter was threatened by another neighbour who stretched his hands towards her neck and said that he would slaughter them all. Te girl apparently fainted and was admitted to hospital unconscious. Te same day, the man and his family moved out of their apartment.
Te Roma man called and lodged several complaints with the police. He took photographs of the cross and submitted a complaint to the police against several families living in his apartment building. Four neighbours were interviewed by the police, but they denied the allegations. Concerning the shooting incident, two of the neighbours confrmed that they had heard shots, but said that they did not know who had fred them. Tey admitted to having picked up the spent cartridges from the ground with their children, but only so that the children could play with them.
Te case fle was passed to the prosecuting authorities, who concluded that only the inci- dent involving the cross could be considered as jeopardizing security and asked the police to take steps to fnd the perpetrator. It was decided that all the other incidents could not be considered threats. Te domestic courts subsequently dismissed the request for an investigation into the incident involving the cross for lack of evidence.
Human Rights Case Study 3
A non-Roma woman had a partner of Roma origin. Tey got into an argument with two other people who started pushing the woman, insulted her and threatened her for being in a relationship with a man of Roma origin. Soon aferwards, one of the attackers grabbed the woman by the T-shirt, threw her to the ground and kicked her in the head. Te attackers then turned to the woman’s partner and, while saying that all Roma people should be killed, started kicking him and trying to stab him with a knife.
Te police fled a complaint against both perpetrators but mentioned only one victim of anti-Roma assault.
104 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities Human Rights Case Study 4
Te Deputy Mayor, four police ofcers, their chief and six public guards entered a bar to check the owner’s licence. A dispute ensued between the ofcials and the 20 to 30 Roma men gathered in front of the bar. A villager of Roma origin was just leaving the bar as the police entered. A police ofcer asked him whether he was a “Gypsy or a member of the ethnic majority-group”. When replying that he was Roma, the Deputy Mayor asked the police ofcers and the public guards to teach him and the other Roma “a lesson”. Te police and public guards started to beat the villager and other Roma. A 14-year-old Roma boy, passing by, was tripped up by Sergeant D.T. who beat, kicked and hit him on the back of his head until he lost consciousness, despite the boy’s (the applicant) warning that he had recently had head surgery.
Te father of the Roma boy submitted a criminal complaint to the prosecutor against the police ofcers and those involved in the incident. Te police carried out the initial investigation and recommended the prosecutor not to press charges. Te prosecutor dismissed the complaint on the grounds that the evidence did not confrm that the boy was beaten, that the villager’s statements were biased and unreliable and that, based on the police ofcers’ statements, there had been no racist nature to the incident. Te police informed the prosecutor that that no report had been fled to bring criminal proceedings for insulting behaviour against the Roma involved in the incident because it was consid- ered to be “pure Gypsy behaviour”.
Human Rights Case Study 5
A Roma family held a celebration at a private home attended by 50 people. Te police came to the house twice to demand the music be turned down. Te family complied with the demands from the police. However, an argument started between a Roma man and a police ofcer. A Roma woman intervened, and a tumultuous scene developed. Te police ofcer called her names, threatened to arrest her, grabbed her arm and pepper sprayed her in the eyes. Te women fell to the ground. Six or seven male ofcers dragged her while she was on the ground to the police car. While being dragged her shirt was torn, exposing her breasts. She sufered bruises to her neck and her eyes were burning badly. She went to a hospital where she was diagnosed with an eye injury. Te woman was charged with obstructing justice. Afer trial, she was found guilty and sentenced to one year of imprisonment. Te sentence was suspended.
Te Roma woman lodged a criminal complaint against unknown police ofcers. Te complaint was dismissed by the Police Investigation Ofce as the measures applied had been proportionate and the Prosecutor considered that the force applied by the police had not been excessive.
Annexe 2: Selection of case studies: Bias indicators 105 Annexe 3: Matrix of suggested actions for key stakeholders
106 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities I am a What can I do to help address the Who can I work with to How can I use this problem? address the problem? publication?
Member of Work to enact specifc, tailored leg- Join forces with other par- Become familiar with Parliament islation to address hate crimes, pro- liamentarians from your applicable international viding efective penalties that con- own and diferent parties obligations that address sider the gravity of crimes motivated to work towards achieving anti-Roma hate crime. by bias. the proposals in the frst Look for ways to ini- column. Request a legal review from ODIHR tiate, support and get on legislation or laws207 related to Find out more about the involved in one of the hate crimes. work of international concrete practical initi- parliamentary bodies atives listed in the frst Initiate a parliamentary inquiry and regarding racism and dis- column. investigate whether more needs to be crimination against Roma done to address the security needs of Learn about the specifc and Sinti. Roma and Sinti communities. features of hate crimes Work closely with civil against Roma and Sin- Take steps to advocate for the cre- society activists and reli- ti to strengthen your ation of a fully independent and gious leaders in your com- own response to these autonomous institution, outside the munity to build a coali- crimes. structures of law enforcement and the tion against anti-Roma Ministry of Interior (if none already prejudice. exists), that is responsible for the investigation of complaints of alleged misconduct by police ofcers, as well as all complaints against acts with a possible racial motive.
Reach out to the Roma and Sinti com- munities in your constituency to fnd out about their concerns.
Ensure that your political party has measures to challenge racism and intolerance.
Use every opportunity to condemn and reject expressions of hatred against Roma and Sinti — online and ofine, violent and non-violent — and seek expert advice on identify- ing coded expressions of anti-Roma prejudice.
207 “Requesting Legislative Assistance from ODIHR”, OSCE/ODIHR, 20 December 2018, <https://www.osce.org/ odihr/407447>.
Annexe 3: Matrix of suggested actions for key stakeholders 107 I am a What can I do to help address the Who can I work with to How can I use this problem? address the problem? publication?
Civil Servant Initiate the development of training Initiate tailored training Familiarize yourself on hate crimes against Roma and programmes ofered by with the spectrum of Sinti for civil servants, especially ODIHR208 and inquire anti-Roma attacks in those supervising and shaping train- about other training the OSCE region and ing for criminal justice personnel. opportunities from aca- with the key contexts demic experts or research that form the backdrop Regularly review the functions of institutes, as well as civil to these attacks. the services provided to ensure they society organizations continue to ft the purpose, with a Understand why raising experienced in deliv- particular focus on overcoming areas awareness of this issue ering useful training where discriminatory treatment may is so important. programmes. become standard practice. Access relevant resour- Work with local authori- Ensure that anti-harassment and ces and ideas on the sig- ties, civil society organiza- bullying policies in the workplace nifcance of hate crime tions and media partners. include challenging intolerance data collection. against Roma and Sinti. Get in touch with Roma Review the practical and Sinti communities Depending on your role and man- suggestions on why and civil society organi- date, initiate an awareness-raising and how government zations to fnd out more campaign about the need to counter ofcials can cooperate about their reports on anti-Roma issues. with Roma and Sinti hate crimes against Roma communities on secur- Interior/Justice: fnd out how your and Sinti. ity issues. country is doing in the area of col- Contact the Roma and lecting data on hate crimes against Sinti communities Roma and Sinti and address data gaps and connect with their if these exist. representatives. Interior/Justice: assess and review whether mechanisms, policies and measures are in place to address the security needs of Roma and Sinti communities.
208 “Training Programmes to Counter Hate Crime”, op. cit., note 188.
108 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities I am a What can I do to help address the Who can I work with to How can I use this problem? address the problem? publication?
Law Enforce- Assess whether a criminal ofence Ask the victim and any Check the overview of ment Ofcer you are recording and investigating witnesses for their percep- bias indicators listed in might have been motivated by racial tion of any anti Roma bias the OSCE’s Using Bias bias. Tis includes accepting a com- in an incident or crime. Indicators: A Practical munity’s perception that an incident Tool for Police210 and see Ensure victims and sur- or crime is hate motivated and inves- if they help you estab- vivors are provided with tigating it accordingly. lish a bias motivation. regular honest updates on Make an appointment with your local the investigative progress. Learn more about how Roma and Sinti community or organ- law enforcement agen- Join forces with some of ization to establish contact, identify cies can work with your colleagues to make their security concerns and learn how Roma and Sinti com- appointments as explained the community works. munities on security in the frst column. issues. Build your capacity in understanding Ask your supervisor to and responding to hate crimes against Consult the list of take part in a training pro- Roma and Sinti. resources and training gramme, such as ODIHR’s programmes ofered, Regularly review the functions of TAHCLE and PAHCT.209 such as the ODIHR’s the services provided to ensure they Liaise with your supervi- TAHCLE programme211 continue to ft the purpose, with a sors about whether this and Data Collection particular focus on overcoming areas would be something that Guide.212 where discriminatory ethnic profling could be taken up at the may become standard practice. Look at good practices national level. from diferent OSCE Assess how you can cooperate with participating States. Roma and Sinti communities to col- lect data on hate crimes against Roma and Sinti, as well as to address under reporting.
Ensure that anti harassment and anti bullying policies in the work- place include challenging intolerance against Roma and Sinti.
Coordinate emergency communica- tion procedures with your local Roma and Sinti communities.
209 “Training Programmes to Counter Hate Crime”, op. cit., note 188. 210 “Using Bias Indicators: A Practical Tool for Police”, OSCE/ODIHR, 28 May 2019, <https://www.osce.org/ odihr/419897>. 211 OSCE (2012), Training Against Hate Crimes for Law Enforcement (TAHCLE): Programme Description. Available at https://www.osce.org/odihr/tahcle [Accessed 24 October 2022]. 212 OSCE (2014), Hate Crime Data Collection and Monitoring: A Practical Guide. Available at https://www.osce. org/odihr/datacollectionguide [Accessed 24 October 2022].
Annexe 3: Matrix of suggested actions for key stakeholders 109 I am a What can I do to help address the Who can I work with to How can I use this problem? address the problem? publication?
Represent- Start monitoring anti-Roma hate Reach out to relevant Find out more about ative of a crimes and encourage members of international civil society training programmes Roma or your community to report incidents networks. and resources ofered by Sinti Com- and crimes to law enforcement. Make civil society and inter- Contact other minority munity or sure your methodology to record and governmental organiza- communities, cultural Community interpret information is clear and tions, such as ODIHR’s organizations and civil Organization transparent. training for civil soci- society groups to win their ety on hate crimes Form broad-based coalitions with support for broad-based and its Preventing and organizations working on human coalitions. Responding to Hate rights issues to address hatred against Join forces with other civil Crimes: A Resource Roma and Sinti, and broader toler- society organizations to Guide for NGOs in the ance and non-discrimination issues. organize an open-door OSCE Region.213 Organize an open-door day with the day. Find out more about Roma and Sinti community you work Contact relevant commu- the international stand- in and invite government ofcials and nity members, as well as ards that apply to your civil society activists to get to know other civil society organi- government. the community. zations with experience in Advocate for your government to fol- this area. low up on and implement its interna- Talk to your local police tional obligations. agencies about opportuni- Reach out to cultural and education- ties for potential collabo- al institutions, as well as the media, ration and events to pro- to share your reports and concerns mote community safety about anti-Roma bias. and hate crime reporting in your local community. Help challenge the spread of inac- curate information relating to your Ask your law enforcement community’s security and help dis- contact what their chal- seminate community safety and lenges and limitations are crime prevention advice. to try and see issues from their perspective, as well as your own.
213 “Preventing and Responding to Hate Crimes: A Resource Guide for NGOs in the OSCE Region”. OSCE/ ODIHR, 15 October 2009, <https://www.osce.org/odihr/39821>.
110 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities I am a What can I do to help address the Who can I work with to How can I use this problem? address the problem? publication?
Representative Start monitoring anti-Roma hate Reach out to relevant Find out more about of a Roma-led crimes and encourage the members of international civil society training programmes Human Rights your community to report them. networks. and resources ofered by Organization civil society and inter- Form broad-based coalitions with Contact other minority governmental organiza- organizations working on human communities, cultural tions, such as ODIHR’s rights issues to address hatred against organizations and civil training for civil soci- Roma and Sinti, and broader toler- society groups to win ety on hate crimes ance and non-discrimination issues. support for broad-based and its Preventing and coalitions. Organize events with your local Rom- Responding to Hate ani community, relevant government Join forces with other civil Crimes: A Resource ofcials, police and civil society activ- society organizations to Guide for NGOs in the ists to raise awareness of security organize an open-door OSCE Region.214 challenges faced by Roma and Sinti day. Find out more about and promote alliances to tackle the Contact relevant commu- the international stand- issues. nity members, as well as ards that apply to your Advocate for your government to fol- other civil society organi- government. low up on and implement its interna- zations with experience in tional obligations. this area.
Reach out to cultural and educational Encourage your elected institutions, as well as to the media, representatives to engage to share your reports and concerns in political advocacy for about anti-Roma bias. independent investigatory bodies on a local and national basis.
Support the ongoing edu- cation of police investi- gators by actively partici- pating in reciprocal edu- cation programmes and their continuing profes- sional development.
214 Ibid.
Annexe 3: Matrix of suggested actions for key stakeholders 111 I am a What can I do to help address the Who can I work with to How can I use this problem? address the problem? publication?
Non-Roma Check if there is anything your Reach out to Roma and Learn about the impact Activist / Rep- organization can do to show solidar- Sinti activists or to a Roma of attacks on Roma and resentative of ity with Roma and Sinti in light of and Sinti community Sinti on their everyday a non-Roma anti-Roma attacks. organization to fnd out lives. Human Rights more about its concerns. Plan a joint awareness-raising event Find out more about Organization with the Roma and Sinti community Contact activists in Roma the international stand- organizations or activists to foster and Sinti communities ards that apply to your tolerance and build coalitions against and other civil society and government. anti-Roma biases. community organizations Familiarize yourself working on hate crimes. Identify shared goals with Roma and with the spectrum of Sinti community organizations and Inquire with academic anti Roma attacks in activists to advocate jointly for better experts or research insti- the OSCE region and hate crime data collection and, thus, tutes, as well as with civil with the key contexts build coalitions. society organizations that form the backdrop experienced in delivering to these attacks. Organize training on anti-Roma bias such training. within your own organization.
Equality Initiate a victimization survey to fnd Consult victim support Learn more about some Body / out more about the security needs organizations, the Roma of the features of con- Ombuds- of Roma and Sinti communities and and Sinti community temporary anti-Ro- person their experience with hate crimes organizations/activists, ma bias and how it against Roma and Sinti. and international bodies. impacts Roma and Sinti communities.
Social Promote a victim-centred approach Reach out to competent Read about the features Worker at all stages in the afermath of hate (preferably Roma-led) of contemporary dis- crimes. third sector service pro- crimination against viders working within and marginalization of Ensure that initial contact and sub- Roma and Sinti communi- Roma and Sinti, par- sequent contact with victims/survi- ties to assist in providing ticularly accounts of vors and witnesses is compassionate support for victims of hate discrimination in a and avoids the risks of secondary crimes. health and social care victimisation. setting. Contact civil society pro- Ensure victims/survivors are ofered fessionals who can train professional support to assist in social workers on complex their recovery from an incident, issues and discrimination either through state social services facing Roma and Sinti or properly appointed civil society communities. organizations.
112 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities I am a What can I do to help address the Who can I work with to How can I use this problem? address the problem? publication?
Teacher / Engage with Roma and Sinti par- Engage with Roma parents Learn more about some Educator ents and communities to maximize and communities to of the features of con- understanding of the challenges faced develop a partnership temporary anti-Roma by Roma youth. approach to ensuring discrimination and respect for diversity and how it impacts Roma Promote and demonstrate respect for understanding the needs and Sinti students diversity among colleagues and stu- of their community. and their educational dents or attendees at schools, youth opportunities. clubs or in other youth organizations. Use professional links with health and social wel- Adopt a zero-tolerance approach to fare professionals, such as discriminatory and racist language or education welfare ofcers, behaviour, educating those responsi- to support students prop- ble in the error of their ways. erly and holistically. Ensure that educational policies and Embrace and promote practices do not discriminate in their engagement with other application against Roma and Sinti professionals, such as students and participants. community police, to Create a safe and welcoming learning develop partnership pro- environment for all. grammes and promote respect.
Annexe 3: Matrix of suggested actions for key stakeholders 113 Annexe 4: About Roma and Sinti: What police ofcers need to know Tis annexe is designed to aid police ofcers in better understanding Roma and Sinti, their history, life and customs. It is not meant as an explanation of the behaviour of every Roma or Sinti that a police ofcer may encounter.
Terminology
Tere are an estimated 10 to 14 million Roma and Sinti people in the world today. Te umbrella term(s) used for them difer, some being self-identifying terms and some being imposed from the outside (ofen used in pejorative terms, though not always). Not all Roma(ni) groups call themselves Roma.215 Tis has been widely acknowledged in the case of the Sinti for example, who are now ofen identifed separately, but the same has usually not been extended to other groups. In the Romani language, ‘Romá’ is a plural masculine form only, and ‘Róma’ a singular masculine vocative form only. Originally, in the Romani language, ‘Rom’ (plural ‘Roma’) meant only ‘married Romani male’, i.e., ‘husband’. In many dialects, including Sinti, Kalo and Romanichal, it retains that mean- ing. For others, the word became extended to cover the entire group, e.g., the Vlax and the Bašalde. All dialects of Romani, however, have the adjective ‘Romani’. Tere is no word in the Romani language that encompasses the entire population. It is for this rea- son that all-encompassing exonyms such as ‘Gypsy’, or generalized ethnonyms such as ‘Roma’, have been applied. It is important to have in mind that this is not always factu- ally accurate as diferent groups have diferent endonyms (self-appellations), e.g., Roma, Kale, Sinti, Manush and Romanichal.
Linguistic and cultural evidence make it clear that all Roma(ni) groups are of Asian descent, namely originating from north-west India. Te population became fragmented by time and distance, modifed by diferent external infuences as it spread. Tus, those in Poland, for example, difer considerably from those in Spain — separated by hundreds of kilometres and hundreds of years.
With all this in mind, the OSCE ODIHR uses the term ‘Roma and Sinti’.
215 Tere is a distinction in Romani phonology between two kinds of “r”, namely one is pronounced as a rolled [r] and the other is pronounced in various ways according to the dialect at issue. Ferenc Sztojka, the very frst Romani lexicographer, in his Dictionary of Rromani Roots consistently used the spellings “r” for the rolled [r] and “rr” for the other one, e.g., ćoripen (“thef”) versus ćorripen (“poverty”), or bar (fem.) (“hedge, garden”) versus barr (masc.) (“stone”). Te family of sounds covered by the spelling rr appears at the beginning of the Rroma ethnic name. Such spelling would mirror etymological and phonetic reality more accurately.
114 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities History
Te most current scholarship places the departure of Roma and Sinti from north-western India in the frst quarter of the eleventh century. Between AD 1001-1026 Mohammed of Ghazni (the Ghaznavids) carried out attacks in this area and successfully extended his territory and spread the religion of Islam into areas that are today Pakistan and Kashmir. Indian resistance to this was defeated. Te militia and its service providers (camp fol- lowers) were either massacred or the men taken as ‘gulams’ (slave soldiers) and forced to fght on the side of their captors. Te Ghaznavids were defeated in turn by another people attempting to expand their territory — the Seljuqs. Te Seljuqs defeated the Ghaznavids at the Battle of Dandanqan in AD 1040 and liberated the Indian gulams. Te Seljuqs then defeated the Armenian Kingdom of Bagratid in AD 1064, occupying the eastern end of Anatolia by AD 1071, where the Islamic Sultanate of Rum became established at the eastern end of the Christian Byzantine Empire. Tis in turn was gradually taken by the Islamic expansion westwards, with Constantinople (Byzantium, now Istanbul) being taken over by the Ottomans in 1453.
Arriving at the time of, and accompanying, the Ottoman encroachment into Europe, the earliest Roma and Sinti groups were identifed with Islam. Early names applied to them refect this mistaken identity — Saracen, Heiden, Tatar, Turk, some of which are still heard today. Te (also mistaken) belief that the original home was Egypt gave rise to exonyms such as Gypsy, Gitan, Gitano, Sipsiwn, etc.
At the time, mediaeval Christian teaching associated light with purity and darkness with sin. Te frst ecclesiastical accounts included references to the ‘blackness’ of the Roma as ‘non-European complexions’ and thus, their identifcation as non-Christian, non-white ‘other’ was established early in the Western perception and Western folklore. Additionally, the fact that the Roma and Sinti did not have military, political, economic and, in particular, territorial strength, and no nation state to speak for them, made them an ideal target for scapegoating.
Te question of the Roma and Sinti origin is not a mere academic issue. Trough the cen- turies this has been an infuential factor, which directed local populations’ and authorities’ attitudes towards them. For example, many historical reports indicate that no consistent policy addressing the Roma and Sinti could have been designed “due to their unknown origin and identity”.216 Clarifcation of the Roma and Sinti origin will not change popu- lar mainstream attitudes overnight, but replacing false truths and stereotypes with ele- ments closer to historical truth can play a part in improving opinions in a given society and can contribute to better social and mutual understanding.
216 Marcel Courthiade, “Knowledge Based on Sources and Historical Data Versus Knowledge Based on Clichés and Legends in the Indian Stage of Rromani History”, International Rromani Union & INACLO Paris City Sorbonne, 2016, <https://www.academia.edu/45635387/KNOWLEDGE_BASED_ON_SOURCES_AND_ HISTORICAL_DATA_VERSUS_KNOWLEDGE_BASED_ON_CLICHÉS_AND_LEGENDS_IN_THE_ INDIAN_STAGE_OF_RROMANI_HISTORY>.
Annexe 4: About Roma and Sinti: What police ofcers need to know 115 Several prejudices are used against Roma and Sinti. A normalized prejudice is that the Roma and Sinti are a population defned by their social behaviour rather than a distinct ethnic group. Tat is why they are ofen grouped with various non-Roma people due to, for example, their perceived ‘nomadic’ behaviour.
Slavery
It is possible that Roma and Sinti were already enslaved detachments to the Ottoman troops moving into south-eastern Europe; evidence for this is only circumstantial. More acceptable evidence is that they were not military, but service providers to the Ottoman battalions. Following the European defeats in the Crusades, there was a signifcant lack of artisans in south-eastern Europe. Te incoming Roma and Sinti arrived with valuable skills, especially in metalworking. Rapidly, demands upon them became excessive, and families were beginning to move away from Wallachia and Moldavia and out into the rest of Europe. Te response was to institute laws making those already employed the property of their employers. Te earliest bills of sale involved monasteries and churches. Roma enslavement lasted from the late fourteenth century to 1856. Complete legal free- dom came in 1862, but did not bring with it social equality.
For almost all of their European experience, Roma and Sinti had no decision-making powers. With no autonomy or problem-solving power for centuries, they lived in a soci- ety where their food, clothing and marriage depended upon their relationship with an owner. And while slavery has been abolished for a century and a half, remnants of this mindset remain. Tis kind of thinking does not easily encourage self-determination or personal initiative. No formal or remedial acknowledgement has ever been made in this regard. In her book, Post Traumatic Slave Syndrome, Joy DeGruy (2005) defnes Post Traumatic Slave Syndrome as “a condition that exists when a population has experienced multigenerational trauma resulting from centuries of slavery, and continues to experience oppression and institutionalized racism today; added to this condition is a belief, real or imagined, that the benefts of the society in which they live are not accessible to them.”
Holocaust217
Te Holocaust was the implementation of the Nazi ‘Final Solution’ — the planned exter- mination of human populations considered to be ‘genetic contaminants’ in the creation of the Herrenvolk (Master Race) of ‘pure Aryans’. Along with the Jews, the Roma were specifcally targeted. Te earliest Nazi document referring to “the introduction of the total solution to the Gypsy problem on either a national or an international level” was drafed under the direction of State Secretary Hans Pfundtner of the Reichs Ministry of the Interior in March 1936; the frst specifc reference to “the fnal solution of the Gypsy question” was made by Adolf Würth of the Racial Hygiene Research Unit in September
217 More on the Roma and Sinti genocide is available at https://www.osce.org/odihr/223681 [Accessed 24 October 2022].
116 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities 1937. Te frst ofcial Party statement to refer to the “endgültige Lösung der Zigeuner- frage” (fnal solution of the gypsy question) was issued in March 1938, signed by Heinrich Himmler. Te Roma and Sinti genocide is referred to as the ‘Porrajmos’ (the ‘devour- ing’) and the total number of Roma and Sinti lives lost between 1933 and 1945 remains unknown. Many were murdered in forests and other remote places, ofen unrecorded. Many were counted only as “Liquidierungs-übrigen” (lefovers to be dispatched). Both the former senior historian at the US Holocaust Memorial Museum in Washington and the International Organization for Migration estimate that up to one and a half million were murdered. In terms of percentages, Roma and Jews lost about the same number. No Roma or Sinti were called to testify at the Nuremberg War Crimes trials, nor was any monetary compensation paid to the Roma and Sinti survivors.
Language
Romani is a two-gender New Indic language of composite Indian origin and does not descend from a single earlier language. Te Indian element is exactly the same in all Romani vernaculars, wherever they are spoken; not only is the common vocabulary the same from one end of Europe to the other, but there is almost no signifcant diference in morphology. Recent descriptions confrm this fact and substantiate that all Romani dialectal forms originate from the same comparatively small area.
Roma and Sinti customs, beliefs and practices218
While Roma and Sinti language and culture began in India, both have been heavily mod- ifed over the centuries through contact with other Middle Eastern and Western societies. For some groups today, the identifable Indian elements remain clear and are signifcant, but for others they have been signifcantly diluted. Generally, the better the Romani language has been preserved, the stronger the retained non-Western cultural elements.
Te ancestors of all Roma and Sinti groups did not constitute one people in India but were a linguistically-mixed population that moved westward settling for an extended period of time in the Byzantine Empire (later the Ottoman Empire) before moving into Europe. It was during this time that the mixed population crystallized into the Roma(ni) people, and the Romani language emerged under the infuence of Byzantine Greek. As this was happening, the emerging new group was moving, bit by bit, across into Europe, and continuing to spread out. Tis was not just one event, but took place in three major waves, the third of which ended in the Balkans with the imposition of slavery (which, as mentioned, lasted until the mid-nineteenth century). Signifcantly, the details of their own history became lost among Roma, and identity became centred on the individual subgroup rather than on the entire Roma population. It is not uncommon for two or more diferent Roma and Sinti groups to live in the same city, but never communicate.
218 Tis section does not intend to defne what is considered appropriate social etiquette by all Roma and Sinti everywhere but represents a short description of practices that are present in many Roma and Sinti communi- ties.
Annexe 4: About Roma and Sinti: What police ofcers need to know 117 Regardless of the loss or retention of language, all groups recognize two states of unclean- liness — physical and spiritual. Physical uncleanliness (meljaripen, čikalipen) is the result of bodily contact with dirt and is removed by washing. Spiritual uncleanliness, on the other hand, is the result of not adhering to Romanipe(n) (called Romanija in Vlax Roma) i.e., the rules of proper life deportment as a Roma or Sinti person.
Te Vlax Roma, perhaps because of their centuries of isolation on the slave estates in Wallachia and Moldavia, have retained this to a greater degree. Tis is important, because they are easily the largest of all Roma or Sinti groups, the most visible, and the most widely dispersed geographically. For example, for the Vlax Roma, the Romanija requires that cleanliness is maintained e.g., in the preparation of food, in washing oneself and one’s clothing, in male and female interactions, in handling animals, etc. Food or cooking utensils that fall to the ground are to be thrown away; men’s and women’s clothing is washed and hung to dry separately, and so on. Some homes have two washtubs and two lavatories. While these are just a few examples, by not maintaining them one becomes marime (magerdo, makherdo, mokadi in other dialects, literally ‘smeared’ or ‘stained’).
In a conservative community with strictly applied Roma or Sinti customs, one’s life force or ‘soul’ (the dji or gi) is seen as a balance (kintari or kintala) that must always be kept level. Straying from the Romanija will cause it to tip, which then brings admonition in the form of bad luck (bibaxt) or illness (nasvalimos).
Deceased ancestors are also observing one’s correct deportment. Teir spirits are the mule and are always nearby. Tese ancestors will send rebuking signals (prikaza), warning one to correct their behaviour. Nothing, from the perspective of the Romani belief system, is coincidental; everything can be explained by one’s actions.
A right-living Roma person must maintain their luck (baxt), health (sastipe) and com- mand respect (pakiv).
In terms of the food, depending upon the particular group, there are restrictions on what may or may not be included in one’s daily diet. For too many, poverty forces these restric- tions to be ignored, yet conservative families will not eat meals prepared by non-Roma.
Social etiquete
Body searches
If a body search is required, it is highly recommended for a police ofcer of the same sex/ gender to conduct the search and it is recommended that this be done in privacy. Asking women to remove any clothing should fall into this category.
118 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities Interaction
It is recommended that ofcers of the same sex interact closely with and question Roma and Sinti men and women. If this is not possible, it is recommended that this is acknowl- edged and explained. Similarly, topics involving bodily functions should be kept for dis- cussion in a same-sex environment, if possible.
Leadership
Te head of a community is the baro or the Rom baro. In many communities he maintains equanimity in families and interacts with government ofcials, including the police. He might sometimes seek permission to deal with the issues within the Roma or Sinti com- munity through their own internal legal system. Te internal legal system, e.g., the kris or krisi among Vlax Romanis, settles internal disputes and consists of an odd number of judges (krisnitorija). For some groups, the word kris applies only to Roma or Sinti law, and zakono only to non-Roma law, i.e., the law of the country or region.
While these are examples of the most conservative aspects of Roma or Sinti culture, these cultural tendencies are found to a greater or lesser extent in all groups. Te most impor- tant point to be made here is that there are many diferent Roma or Sinti groups that, while all sharing the same distant history, have, over time and space, diverged consider- ably one from another. One ‘set of rules’ for interacting with all Roma and Sinti will not work and a contextualized and respectful approach should be the norm.
Annexe 4: About Roma and Sinti: What police ofcers need to know 119 Annexe 5: Defning the terminology Te OSCE uses the term ‘Roma and Sinti’, aware that this terminology does not seman- tically fully encompass all the groups considered under the term. Te term stands for Roma and Sinti, as well as various other people and groups considered to be associated with, or perceived as, Roma and Sinti, due to their actual or perceived ‘race’, ethnicity, language, etc. (e.g., Irish or Scottish Travellers, Yeniche, or Domari people).
Similarly, ‘anti-Roma hate incidents or crimes’ are incidents or crimes motivated by racial bias against Roma and Sinti, as well as various other people and groups considered associated with, or perceived as, Roma and Sinti, due to their actual or perceived ‘race’, ethnicity, language, etc.
The International Holocaust Remembrance Alliance (IHRA) working defnition of antigypsyism/anti-Roma discrimination219
Te non-legally binding working defnition of antigypsyism/anti-Roma discrimination220
Adopted on 8 October 2020
Acknowledging with concern that the neglect of the genocide of the Roma has con- tributed to the prejudice and discrimination that many Roma221 communities still experience today, and accepting our responsibility to counter such forms of racism and discrimination (Articles 4 and 7 of the IHRA 2020 Ministerial Declaration, article 3 of the Stockholm Declaration), the IHRA adopts the following working defnition of antigypsyism/anti-Roma discrimination:
Antigypsyism/anti-Roma discrimination is a manifestation of individual expressions and acts as well as institutional policies and practices of marginalization, exclusion, physical violence, devaluation of Roma cultures and lifestyles, and hate speech directed
219 Te International Holocaust Remembrance Alliance (2020), Working Defnition of Antigypsyism/anti-Roma Discrimination. Available at https://www.holocaustremembrance.com/press-releases/ihra-adopts-work- ing-defnition-antigypsyismanti-roma-discrimination [Accessed 6 September 2022]. 220 Te use of the national equivalent of the term is recommended, Canada and the United States use the term anti-Roma racism. 221 Te word ‘Roma’ is used as an umbrella term which includes diferent related groups, whether sedentary or not, such as Roma, Travellers, Gens du voyage, Resandefolket/De resande, Sinti, Camminanti, Manouches, Kalés, Romanichels, Boyash/Rudari, Ashkalis, Égyptiens, Yéniches, Doms, Loms and Abdal that may be diverse in culture and lifestyles. Te present is an explanatory footnote, not a defnition of Roma.
120 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities at Roma as well as other individuals and groups perceived, stigmatized, or persecuted during the Nazi era, and still today, as “Gypsies.” Tis leads to the treatment of Roma as an alleged alien group and associates them with a series of pejorative stereotypes and distorted images that represent a specifc form of racism.
To guide the IHRA in its work, the following is being recognized:
• Antigypsyism/anti-Roma discrimination has existed for centuries. It was an es- sential element in the persecution and annihilation policies against Roma as perpetrated by Nazi Germany, and those fascist and extreme nationalist partners and other collaborators who participated in these crimes.
• Antigypsyism/anti-Roma discrimination did not start with or end afer the Nazi era but continues to be a central element in crimes perpetrated against Roma. In spite of the important work done by the United Nations, the European Union, the Council of Europe, the Organization for Security and Cooperation in Europe, and other international bodies, the stereotypes and prejudices about Roma have not been delegitimized or discredited vigorously enough so that they continue to persist and can be deployed largely unchallenged.
• Antigypsyism/anti-Roma discrimination is a multi-faceted phenomenon that has widespread social and political acceptance. It is a critical obstacle to the inclusion of Roma in broader society, and it acts to prevent Roma from enjoying equal rights, opportunities, and gainful social-economic participation.
Many examples may be given to illustrate antigypsyism/anti-Roma discrimination. Contemporary manifestations of antigypsyism/anti-Roma discrimination could, taking into account the overall context, include, but are not limited to:
• Distorting or denying persecution of Roma or the genocide of the Roma.
• Glorifying the genocide of the Roma.
• Inciting, justifying, and perpetrating violence against Roma communities, their property, and individual Roma.
• Forced and coercive sterilizations as well as other physically and psychologically abusive treatment of Roma.
• Perpetuating and afrming discriminatory stereotypes of and against Roma.
• Blaming Roma, using hate speech, for real or perceived social, political, cultural, economic and public health problems.
Annexe 5: Defning the terminology 121 • Stereotyping Roma as persons who engage in criminal behavior.
• Using the term “Gypsy” as a slur.
• Approving or encouraging exclusionary mechanisms directed against Roma on the basis of racially discriminatory assumptions, such as the exclusion from regular schools and institutional procedures or policies that lead to the segregation of Roma communities.
• Enacting policies without legal basis or establishing the conditions that allow for the arbitrary or discriminatory displacement of Roma communities and individuals.
• Holding Roma collectively responsible for the real or perceived actions of individual members of Roma communities.
• Spreading hate speech against Roma communities in whatever form, for example in media, including on the internet and on social networks.
The Alliance against Antigypsyism working defnition222
Te Alliance against Antigypsyism is a coalition of organizations that promote equality of rights for Roma and it drafed, adopted and published a Reference Paper on Antigypsyism, proposing a working defnition of ‘antigypsyism’. Teir rationale behind the adoption of this paper was that the lack of a common understanding of the scope, depth and impli- cations of antigypsyism hinders the formulation of efective answers to tackle the issue.
Te working defnition of antigypsyism reads as follows:
Antigypsyism is a historically constructed, persistent complex of customary racism against social groups identifed under the stigma ‘gypsy’ or other related terms, and incorporates:
• A homogenizing and essentializing perception and description of these groups;
• Te attribution of specifc characteristics to them;
• Discriminating social structures and violent practices that emerge against that back- ground, which have a degrading and ostracizing efect and which reproduce struc- tural disadvantages.
222 Reference Paper on Antigypsyism (2022). Available at http://antigypsyism.eu/reference-paper/#referencepa- per-workingdefnition [Accessed 6 September 2022].
122 Understanding Anti-Roma Hate Crimes and Addressing the Security Needs of Roma and Sinti Communities
Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti Ghid practic Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti Ghid practic Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti: Ghid practic
Publicat de Biroul OSCE pentru Instituții Democratice și Drepturile Omului (ODIHR) Strada Miodowa, nr. 10, 00-251 Varșovia Polonia
www.osce.org/odihr
© OSCE/ODIHR 2026
Toate drepturile sunt rezervate. Conținutul acestei publicații poate fi utilizat și copiat fără restricții în scopuri educaționale și necomerciale, cu condiția ca orice astfel de reproducere să fie însoțită de menționarea OSCE/ODIHR ca sursă.
ISBN: 978-92-9271-519-9
Design: Homework Mulțumiri ODIHR dorește să-și exprime aprecierea și recunoștința față de Dermana Kuric, Jonathan Lee, Robin Young și Mirjam Karoly, precum și față de experții din cadrul organizațiilor societății civile rome și sinti și al rețelelor acestora, avocații și activiștii pentru drepturile omului, cercetătorii și cadrele universitare ale căror contribuții au fost esențiale pentru elaborarea acestui ghid.
Publicarea acestui ghid nu ar fi fost posibilă fără sprijinul financiar acordat proiectu- lui „Turning Words into Action to Address Intolerance” (De la cuvinte la fapte pentru combaterea intoleranței), oferit cu generozitate către guvernele Canadei, Germaniei, Statelor Unite și ale altor state participante la OSCE, precum și al proiectului „Promo- ting a Human Rights Compliant and Gender Responsive Security Sector” (Promovarea unui sector de securitate conform cu drepturile omului și receptiv la dimensiunea de gen), al Statelor Unite. Cuprins
Mulțumiri iii Cuvânt înainte vii Rezumat viii Introducere 1
PARTEA I: Înțelegerea contextului și a provocării de securitate 7 1. COMPONENTELE STRUCTURALE ȘI INSTITUȚIONALE ALE INTOLERANȚEI ȘI DISCRIMINĂRII ÎMPOTRIVA ROMILOR 10 2. INFRACȚIUNI MOTIVATE DE URĂ ÎMPOTRIVA ROMILOR ÎN REGIUNEA OSCE: CONTEXT 23 3. INFRACȚIUNI MOTIVATE DE URĂ ÎMPOTRIVA ROMILOR ÎN REGIUNEA OSCE: CARACTERISTICI PRINCIPALE 28 4. INFRACȚIUNI MOTIVATE DE URĂ ÎMPOTRIVA ROMILOR ÎN REGIUNEA OSCE: PROVOCĂRI DE SECURITATE ȘI IMPACT 41
PARTEA A II-A: Angajamente, obligații și standarde internaționale cu privire la toleranța, nediscriminarea și protecția romilor și a sintilor 51 1. ANGAJAMENTELE ȘI STANDARDELE INTERNAȚIONALE ÎN DOMENIUL DREPTURILOR OMULUI 52 ANGAJAMENTELE OSCE PRIVIND DIMENSIUNEA UMANĂ 52 NORMELE INTERNAȚIONALE ȘI REGIONALE 56 Normele internaționale 56 Normele regionale 58 JURISPRUDENȚA CURȚII EUROPENE A DREPTURILOR OMULUI (CEDO) 60 NORMELE UNIUNII EUROPENE 61 2. PRINCIPIILE CHEIE DE ORIENTARE A RĂSPUNSURILOR LA INFRACȚIUNILE MOTIVATE DE URĂ ÎMPOTRIVA ROMILOR ȘI PROVOCĂRILE DE SECURITATE AFERENTE 64 Cu o abordare axată pe drepturi 64 Cu o abordare centrată pe victimă 64 Cu o abordare nediscriminatorie 66 Cu o abordare participativă 66 Cu o abordare bazată pe schimb și colaborare 67 Cu o abordare empatică 68 Cu o abordare sensibilă la dimensiunea de gen 68 Cu o abordare transparentă 69 Cu o abordare holistică 70 Cu o abordare proactivă 71
PARTEA A III-A: Răspunsuri practice la infracțiunile motivate de ură împotriva romilor și provocările de securitate aferente 73 1. MĂSURI PRACTICE 74 Recunoașterea problemei 74 Activitatea de sensibilizare 77 Identificarea și consemnarea prejudecăților împotriva romilor în cazul infracțiunilor motivate de ură 79 Consolidarea încrederii între guvern și comunitățile rome și sinti 83 Evaluarea riscurilor de securitate și prevenirea atacurilor 88 Asigurarea protecției persoanelor și/sau comunităților rome și sinti, inclusiv în situații speciale sau în timpul unor evenimente specifice 92 Colaborarea cu comunitățile rome și sinti pentru instituirea unor sisteme de gestionare a situațiilor de criză 94 Calmarea comunității în cazul unui atac 95 Acordarea de sprijin victimelor atacurilor împotriva romilor 98
Anexe 103 Anexa 1: Compendiu de hotărâri ale CEDO 104 Anexa 2: Selecție de studii de caz: Indicatori de prejudecată 111 Anexa 3: Tabel cu măsuri recomandate pentru principalele părți interesate 114 Anexa 4: Despre romi și sinti: Ce trebuie să știe agenții de poliție 122 Anexa 5: Definirea terminologiei 128 Cuvânt înainte Comunitățile rome și sinti se numără printre cele mai vulnerabile minorități din regiunea reprezentată de statele participante la OSCE. De-a lungul istoriei, acestea au fost victime ale intoleranței și discriminării, inclusiv ale discursurilor și stereotipurilor nocive. Aceste comunități continuă să se confrunte cu un nivel îngrijorător de sărăcie, marginalizare și discriminare, chiar și în prezent.
Intoleranța degenerează deseori în infracțiuni motivate de ură împotriva romilor, ceea ce amplifică inegalitatea, periclitează securitatea și afectează coeziunea socială. Raportul anual al Biroului pentru Instituții Democratice și Drepturile Omului al OSCE (ODIHR) privind infracțiunile motivate de ură semnalează o serie de infracțiuni motivate de ură la adresa romilor și a sintilor. În ultimii ani, au avut loc numeroase cazuri de agresiune, uti- lizare excesivă a forței de către forțele de ordine, agresiune fizică, daune materiale și crimă prin utilizarea de materiale explozive sau arme de foc. Realitatea este probabil și mai gra- vă, deoarece comunitățile rome au adesea o încredere scăzută în instituții, ceea ce duce la semnalarea insuficientă a incidentelor și la înaintarea insuficientă a plângerilor în instanță.
Punerea în aplicare riguroasă a angajamentelor OSCE privind egalitatea, toleranța și nediscriminarea este esențială pentru combaterea faptelor motivate de prejudecăți, into- leranță și ură. De asemenea, aceste angajamente ar putea servi drept repere pentru evalu- area legislației, a politicilor și a practicilor legate de drepturile omului, în special a celor care pot afecta comunitățile expuse riscului de excludere și discriminare, precum romii și sinti. Toate politicile și programele ar trebui să țină cont de situația aparte a femeilor rome și sinti, care sunt adesea victime ale discriminării și ale infracțiunilor motivate de ură, atât pe motive etnice, cât și de gen.
Este de remarcat faptul că anul 2023 marchează împlinirea a douăzeci de ani de la adop- tarea Planului de acțiune pentru îmbunătățirea situației romilor și sintilor în spațiul OSCE. Documentul conferă ODIHR o sferă de competențe specifice pentru a sprijini statele participante la OSCE, printre altele, să dezvolte programe de combatere a discri- minării și a violenței rasiale împotriva romilor și sintilor, precum și să susțină consoli- darea capacităților și emanciparea comunităților rome și sinti.
Concepută pentru a susține Planul de acțiune și alte angajamente conexe, această publi- cație oferă părților interesate o perspectivă cuprinzătoare privind natura și manifestările infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor. Prezintă o imagine de ansamblu asu- pra siguranței populațiilor rome și sinti, o analiză a nevoilor lor în materie de securitate, precum și informații despre măsurile constructive care pot contribui la protejarea bunu- rilor și a siguranței personale a acestora. Statele participante sunt încurajate să utilizeze acest ghid practic pentru a demara o analiză aprofundată și pentru a pune în aplicare măsuri eficiente în vederea soluționării problemelor cu care se confruntă romii și sinti.
— Matteo Mecacci, Director ODIHR vii Rezumat Ce provocări ne rezervă viitorul?
Intoleranța, excluderea, discriminarea și violența au afectat comunitățile rome și sinti de secole și continuă să constituie o preocupare atât în spațiul Organizației pentru Securitate și Cooperare în Europa (OSCE), cât și dincolo de limitele acestuia. Cauza principală a acestor încălcări ale drepturilor omului este transmiterea de la o gene- rație la alta a stereotipurilor rasiale și etnice despre persoanele și comunitățile rome și sinti. Abuzurile flagrante cuprind, printre altele, excluderea sau accesul limitat la structuri și instituții sociale, politice, educaționale, de sănătate, de asistență socială și de alte tipuri; lipsa accesului la apă potabilă, electricitate, canalizare și/sau salubrita- te; lipsa accesului la oportunități de angajare, locuință sau activități de recreere; pro- filarea rasială și etnică, inclusiv din partea agențiilor și instituțiilor publice; violența discriminatorie, inclusiv „discursul instigator la ură”, infracțiunile motivate de ură și evacuările forțate; vulnerabilitatea sporită la traficul de persoane. Cele mai atroce exemple de persecuție istorică a romilor și a sintilor includ sclavia, exterminarea și genocidul, de exemplu, Holocaustul.
În regiunea OSCE, violența, ura și discriminarea anti-romă vizează femeile, bărbații, băieții și fetele rome și sinti, atât pe plan individual, cât și la nivel comunitar, precum și persoanele percepute ca fiind de etnie romă sau sinti. În ultimii ani, au fost comise acte de violență și vandalism asupra locuințelor, cartierelor, bunurilor, instituțiilor și organizațiilor, cimitirelor și monumentelor comunităților rome și sinti. Prejudecățile împotriva romilor alimentează infracțiunile motivate de ură, incidentele și amenințările care afectează negativ nu numai victimele, ci și viața de zi cu zi a persoanelor și comu- nităților rome și sinti.
Violența și amenințările cu violența îndreptate împotriva romilor pun în pericol securita- tea fizică a comunităților rome și sinti, creează un sentiment de teamă și de nesiguranță în rândul acestora și, în același timp, împiedică aceste comunități să se implice în activități care contribuie la progresul lor economic, social și politic. Comiterea repetată a infracțiu- nilor motivate de ură — deseori după un model obișnuit — poate avea un efect de izolare asupra acestor comunități și poate duce la alienarea completă a comunităților rome și sinti. Ca mecanism de apărare, aceste comunități pot deveni din ce în ce mai segregate, confruntându-se astfel cu o marginalizare și discriminare sporite în viața de zi cu zi.
De ce ar trebui ca acest lucru să constituie un motiv de îngrijorare pentru statele participante?
Mai multe hotărâri ale Consiliului Ministerial au subliniat în repetate rânduri amenin- țarea pe care o reprezintă infracțiunile motivate de ură pentru siguranța persoanelor și
viii pentru coeziunea socială, precum și riscul ca acestea să ducă la conflicte și violență la o scară mai largă.1
Statele participante la OSCE s-au angajat să identifice, să documenteze și să raporte- ze motivele de prejudecată împotriva romilor care stau la baza infracțiunilor motivate de ură și au sprijinit eforturile instituțiilor OSCE de a elabora răspunsuri eficiente și cuprinzătoare la aceste infracțiuni. În repetate rânduri, statele participante la OSCE au condamnat și s-au angajat să combată „totalitarismul, ura rasială și etnică, xenofobia și discriminarea împotriva oricărei persoane, precum și persecuția pe motive religioase și ideologice”, pornind de la Documentul Reuniunii de la Copenhaga al Conferinței pri- vind Securitate și Cooperare în Europa din 1990.2
Prin Planul de acțiune al OSCE din 2003 pentru îmbunătățirea situației romilor și sinti- lor în spațiul OSCE, statele participante au recunoscut „dificultățile specifice cu care se confruntă populația romă și sinti precum și nevoia de a se întreprinde măsuri efective pentru eradicarea discriminării lor și pentru crearea egalității de șanse (...)”3.
Ce pot face guvernele?
Guvernele pot adopta o serie de măsuri pentru a combate prejudecățile, discriminarea și violența împotriva romilor. Astfel, pot:
• recunoaște faptul că intoleranța și prejudecățile împotriva romilor reprezintă o ame- nințare la adresa securității și stabilității societății și constituie un impediment pentru integrarea comunităților rome și sinti în rândul întregii societăți, precum și faptul că aceste aspecte trebuie tratate în mod cuprinzător și sistematic de către guverne;
• evalua riscurile și preveni atacurile, consolidând cooperarea dintre forțele de ordine și comunitățile rome și sinti prin intermediul comunicării oficiale, al transparenței, precum și al planificării și al acțiunilor concertate, inclusiv prin organizarea de întâl- niri periodice. În acest fel se asigură implicarea și acordarea de prioritate securității comunităților de către diferite niveluri de forțe de ordine;
• sensibiliza publicul asupra fenomenului de ură împotriva romilor și asupra impac- tului său negativ și sistemic, și îl poate combate prin măsuri de consolidare a capa- cităților împreună cu reprezentanți politici, funcționari publici, autorități judiciare, organisme pentru promovarea egalității, poliție, precum și societatea civilă și publicul
1 A se vedea, de exemplu, Consiliul Ministerial al OSCE, Decizia nr. 6/02, „Toleranță și nediscriminare”, Porto, 6 decembrie 2002; Consiliul Ministerial al OSCE, Decizia nr. 12/04, „Toleranță și nediscriminare”, Sofia, 7 decembrie 2004; Consiliul Ministerial al OSCE, Decizia nr. 10/05, „Toleranță și nediscriminare: promovarea respectului și a înțelegerii reciproce”, Ljubljana, 6 decembrie 2005; Consiliul Ministerial al OSCE, Decizia nr. 13/06, „Combaterea intoleranței și a discriminării și promovarea respectului și a înțelegerii reciproce”, Bruxelles, 6 decembrie 2006; Consiliul Ministerial al OSCE, Decizia nr. 10/07, „Toleranță și nediscriminare: promovarea respectului și a înțelegerii reciproce”, Madrid, 3 decembrie 2007. 2 „Documentul reuniunii de la Copenhaga a Conferinței privind dimensiunea umană a CSCE”, OSCE, 29 iunie 1990. 3 „Planul de acțiune pentru îmbunătățirea situației romilor și sintilor în spațiul OSCE”, OSCE, 27 noiembrie 2003.
ix larg, în vederea dezvoltării coeziunii sociale pe termen lung și a consolidării valorilor bazate pe protecția drepturilor omului la nivel universal;
• crea un climat de încredere prin dezvoltarea și instituționalizarea unor parteneriate de colaborare cu comunitățile rome și sinti, organizațiile societății civile și persoa- nele fizice. Ar putea include un acord prin care forțele de ordine să comunice infor- mații societății civile sau partenerilor din comunitate, pentru a asigura o înțelegere mai amplă a frecvenței și a tipurilor de cazuri, precum și a problemelor referitoare la infracțiunile și incidentele motivate de ură împotriva romilor;
• efectua evaluări periodice ale politicilor și practicilor de lucru pentru a identifica erori, deficiențe sau proceduri care nu mai sunt de actualitate, nu mai corespund celor mai bune practici sau nu sunt conforme cu drepturile omului;
• adopta un nivel ridicat de control privind responsabilitatea instituțională, recu- noscând practicile discriminatorii evidente, instituționalizate și structurale, precum și deficiențele asociate acestora;
• căuta eliminarea a cât mai multor obstacole, precum accesul fizic, barierele ling- vistice, costurile, birocrația procedurală etc.;
• înființa o instituție independentă și autonomă, în afara structurilor forțelor de ordine și a Ministerului de Interne, pentru a asigura desfășurarea unor anchete inter- ne adecvate privind discriminarea romilor de către forțele de ordine și tragerea la răspundere a agenților implicați în fapte discriminatorii, asigurând transparența, imparțialitatea și accesul la un control independent al acestor anchete;
• ameliora protecția persoanelor, comunităților, instituțiilor și amplasamentelor rome și sinti, inclusiv prin acordarea de asistență financiară pentru îmbunătățirea măsuri- lor de securitate, cum ar fi intensificarea patrulelor de poliție în timpul campaniilor electorale sau în alte situații în care se poate anticipa violența împotriva romilor, sau prin acordarea unei atenții sporite în timpul evenimentelor care ar putea fi sărbătorite sau semnalate de grupuri care instigă la ură sau de agresori individuali;
• lua în calcul expertiza comunităților rome și sinti și o pot integra în cadrul anali- zelor de risc, al planificării măsurilor de securitate și/sau al elaborării sistemelor de gestionare a situațiilor de criză, pentru a asigura o cooperare optimă în planificarea și răspunsul la situațiile de urgență. Ar trebui să includă o expertiză ce reflectă diversitatea comunităților rome și sinti, precum și necesitățile atât ale bărbaților, cât și ale femeilor;
• identifica și consemna orice prejudecată împotriva romilor în cadrul anchetelor și urmăririi penale a infracțiunilor și sensibiliza forțele de ordine cu privire la carac- teristicile specifice ale infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și a sintilor, inclusiv în cazul situațiilor determinate de factori locali, naționali sau internaționali,
x cum ar fi mișcările naționaliste agresive care s-au dovedit în repetate rânduri a fi cata- lizatori ai incidentelor și infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor;4
• oferi dovezi privind nevoile de siguranță ale comunităților rome și sinti, colaborând cu aceste comunități, precum și cu organizații ale societății civile locale, pentru a facilita schimbul de date defalcate privind incidentele motivate de ură, inclusiv în funcție de sex și gen, și pentru a distribui informații privind infracțiunile motivate de ură împotriva romilor și amenințările la adresa acestora, prin colaborări periodice și prin stabilirea unor acorduri clare și transparente de schimb de date;
• asigura comunitățile rome și sinti asupra angajamentului statului de a proteja toate comunitățile, demonstrând solidaritatea și sprijinul întregii societăți în cazul unui atac și/sau al unei amenințări;
• sprijini victimele și ajuta comunitățile să își reia activitățile cotidiene și să își recâștige sentimentul de siguranță și securitate după un atac; pot oferi sprijin fizic, psihologic, economic și de altă natură victimelor atacurilor împotriva romilor și comunităților din care fac parte, ținând cont totodată de faptul că, deși responsabilitatea princi- pală pentru restabilirea încrederii în serviciile publice revine statului, organizațiile private sau societatea civilă pot, de asemenea, să ofere asistență;
• coordona demersuri cu autoritățile locale, organele de poliție sau întreprinderile private pentru a obține rezultate semnificative pentru victimele intoleranței față de romi și sinti, urmărind în același timp consolidarea încrederii comunităților mino- ritare în serviciile și agențiile guvernamentale;
• sprijini cercetările efectuate în mediul academic și de către grupurile societății civi- le cu privire la discursurile și ideologiile grupurilor și persoanelor care promovează o retorică intolerantă care vizează comunitățile rome, sinti și alte comunități din țările sau regiunile respective. Un astfel de studiu poate contribui la identificarea tendințe- lor de către poliție și organizațiile guvernamentale, ceea ce poate susține eforturile de combatere mai eficientă a infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor; și
• asigura că mesajele adresate publicului recunosc infracțiunile motivate de ură nu doar ca amenințări la adresa demnității și integrității unei persoane, ci și la adresa întregii comunități și societăți, afirmând fără echivoc în fața publicului larg că nu vor fi tolerate infracțiunile motivate de ură, intoleranța și discriminarea împotriva niciunui grup sau vreunei persoane.5
4 În special, intersecția dintre etnie, „rasă”, gen, origine și religie (printre alți factori) poate duce la înregistrarea inadecvată a incidentelor cu caracter de prejudecată împotriva romilor, mai ales atunci când sistemul de raportare nu recunoaște posibilitatea existenței unor prejudecăți multiple și nu permite o defalcare adecvată a datelor. 5 Statele ar trebui să ia în considerare posibilitatea ca mesajele adresate publicului să includă combaterea orică- rei retorici intolerante care ar fi putut conduce la o creștere a incidentelor motivate de ură împotriva romilor într-un anumit moment. De asemenea, mesajele ar trebui transmise prompt și în colaborare cu organizațiile, grupurile și reprezentanții comunității, inclusiv cu comunitățile religioase sau confesionale, condamnând intoleranța și ura și promovând toleranța, egalitatea și incluziunea.
xi Introducere Context
Statele participante la Organizația pentru Securitate și Cooperare în Europa (OSCE) au recunoscut încă din 19906 pericolul reprezentat de excluderea, discriminarea și ura îndreptate împotriva romilor și a sintilor. Conștientizând dificultățile specifice cu care se confruntă romii și sinti, precum și necesitatea de a lua măsuri eficiente pentru eradi- carea rasismului și a discriminării împotriva acestor comunități, statele participante au adoptat la Maastricht, în 2003, Planul de acțiune pentru îmbunătățirea situației romilor și sintilor în spațiul OSCE7, de aici înainte denumit „Planul de acțiune”. Au fost adop- tate încă trei hotărâri ale Consiliului Ministerial cu privire la romi și sinti8, precum și Declarația de la Astana din 2010, extinzând angajamentele OSCE cu privire la romi și sinti și acordând o atenție sporită accesului la educația timpurie, intensificării actelor violente de intoleranță împotriva romilor și sintilor și provocărilor cu care se confruntă femeile, tinerii și copiii romi. Planul de acțiune se bazează pe cadrul legislației interna- ționale și regionale în materie de drepturile omului, precum și pe angajamentele exis- tente ale OSCE și pe exemplele de bune practici din țările din întreaga regiune a OSCE în care acestea sunt în vigoare, urmărind promovarea unor astfel de practici și în alte țări. Măsurile speciale prevăzute de Planul de acțiune, destinate îmbunătățirii situației romilor și a sintilor, se bazează pe Convenția internațională privind eliminarea tuturor formelor de discriminare rasială9.
Înființarea și rolul Punctului de Contact pentru Romi și Sinti (CPRSI) al ODIHR
Punctul de Contact pentru Romi și Sinti (CPRSI) a fost înființat în 1994 în cadrul Birou- lui pentru Instituții Democratice și Drepturile Omului (ODIHR) al OSCE din Varșovia. A fost primul birou de acest tip din cadrul unei organizații interguvernamentale, creat pentru a promova drepturile romilor și sintilor, precum și integrarea acestora în societate. CPRSI are sarcina de a sprijini statele participante în a pune în aplicare în mod eficient angajamentele OSCE referitoare la romi și sinti, prin schimb de experiență, acordarea de asistență, sensibilizarea opiniei publice și monitorizarea progreselor înregistrate în ceea ce privește îmbunătățirea situației romilor și sintilor în întreaga regiune a OSCE. Principiul de bază al statelor participante și al instituțiilor relevante ale OSCE constă în
6 „Documentul reuniunii de la Copenhaga”, OSCE, op. cit., nota 2. 7 „Planul de acțiune pentru îmbunătățirea situației romilor și sintilor”, OSCE, op. cit., nota 3. 8 La Maastricht (2003), Atena (2009) și Kiev (2013). 9 „Convenția internațională privind eliminarea tuturor formelor de discriminare rasială”, OHCHR, Rezoluția 2106 (XX) a Adunării Generale a ONU, 21 decembrie 1965, Articolul I, alineatul (4): „Măsurile speciale luate cu singurul scop de a se asigura cum se cuvine progresul unor grupuri rasiale sau etnice sau unor indivizi având nevoie de protecţia care poate fi necesară pentru a le garanta folosinţa şi exercitarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale în condiţii de egalitate nu sunt considerate ca măsuri de discriminare rasială, cu condiţia totuşi ca ele să nu aibă drept efect menţinerea de drepturi distincte pentru grupuri rasiale diferite şi ca ele să nu fie menţinute în vigoare după realizarea scopurilor pentru care au fost adoptate.”
1 elaborarea și punerea în aplicare a fiecărei politici și strategii de implementare cu parti- ciparea activă a comunităților rome și sinti. Este esențial pentru a asigura participarea semnificativă a romilor și a sintilor la toate deciziile care le afectează viața. Romii și sin- ti ar trebui să colaboreze cu autoritățile locale, naționale și internaționale la elaborarea acestor strategii. De asemenea, comunitățile rome și sinti ar trebui să fie parteneri egali și să împartă responsabilitatea pentru ameliorarea condițiilor lor de viață.
Politici eficiente și conforme cu drepturile omului în comunitățile rome și sinti: curs de formare al ODIHR destinat forțelor de ordine
Agenții de poliție joacă un rol esențial în protejarea și promovarea drepturilor omului pentru toți cetățenii. Este valabil în special pentru agenții de poliție care activează la nivel local și care interacționează zilnic cu membrii comunității. Agenții de poliție pot beneficia în mare măsură de programe de formare sau educaționale care le consolidează înțelegerea și capacitatea de a respecta și proteja drepturile tuturor cetățenilor, în special ale celor care sunt adesea excluși sau discriminați în mod sistematic și instituțional, precum romii și sinti. În 2010, în cooperare cu Unitatea pentru Probleme Strategice ale Poliţiei (SPMU) a OSCE, ODIHR a publicat manualul Poliţia, romii şi sinti: bune practici în consolidarea încrederii şi înţelegerii10, prezentând principii și bune practici pentru îmbunătățirea rela- țiilor dintre poliție și comunitățile rome și sinti. Ulterior manualului, ODIHR a elaborat, de asemenea, un curs de formare intitulat „Politici eficiente și conforme cu drepturile omului în comunitățile rome și sinti”11 pentru a consolida capacitățile ofițerilor de poliție locali de a lucra eficient cu comunitățile rome, sinti și mixte, în conformitate cu normele internaționale privind drepturile omului. Acest curs de formare rămâne disponibil, la cerere, pentru toate statele participante, atunci când și dacă este necesar.
De ce este necesar acest ghid?
Intoleranța și discriminarea afectează comunitățile de romi și sinti de secole și conti- nuă să constituie o preocupare în regiunea OSCE. Adesea, această intoleranță se poate transforma în infracțiuni motivate de ură împotriva romilor, care variază de la graffiti împotriva romilor până la acte de violență pe motive rasiale. Infracțiunile motivate de ură au un impact semnificativ și de lungă durată asupra victimelor, contribuind la perpe- tuarea inegalității și subminând securitatea și coeziunea socială. Infracțiunile motivate de ură împotriva romilor transmit un mesaj de excludere nu numai victimelor rome și sinti și comunităților acestora, ci și întregii societăți. Toată lumea are un rol de jucat în combaterea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor — de altfel, a tuturor for- melor de intoleranță și discriminare.
Discursul împotriva romilor, difuzat în mass-media, pe rețelele de socializare și de către actorii politici, împreună cu marginalizarea romilor și a sintilor, a determinat numeroase
10 „Poliţia, romii şi sinti: tici în consolidarea încrederii şi înţelegerii”, OSCE/ODIHR, 29 noiembrie 2010. 11 „Politici eficiente și conforme cu drepturile omului în comunitățile rome și sinti: curs de formare al ODIHR destinat forțelor de ordine”, OSCE/ODIHR, 10 noiembrie 2016.
2 persoane și familii de romi și sinti să caute condiții și posibilități mai bune în alte locuri, prin migrație, adesea confruntându-se în continuare cu reacții negative chiar și la des- tinație. Raportul anual al ODIHR privind infracțiunile motivate de ură prezintă o serie de astfel de infracțiuni îndreptate împotriva romilor și a sintilor. Agresiunile, daunele materiale și crimele – implicând utilizarea de materiale explozive, arme de foc sau coc- ktailuri Molotov – au figurat în mod regulat în aceste rapoarte. Atacurile prin incendiere a locuințelor romilor și sintilor se numără printre incidentele deosebit de îngrijorătoare raportate către ODIHR12.
O serie de factori indică faptul că datele raportate reflectă doar o parte a imaginii de ansamblu privind infracțiunile motivate de ură împotriva romilor și a sintilor. Deși une- le state participante consemnează infracțiuni motivate de ură împotriva romilor, este posibil ca acestea să nu fie defalcate în statisticile lor, fiind incluse, în schimb, la rubrica infracțiuni motivate de ură rasistă și xenofobă. De asemenea, folosirea forței excesive împotriva romilor sau maltratarea acestora, inclusiv, de exemplu, în timpul evacuări- lor sau al perchezițiilor efectuate de poliție, poate contribui la o lipsă de încredere în autorități. În contextul lipsei de resurse din comunitățile rome și sinti necesare pentru monitorizarea și raportarea infracțiunilor motivate de ură, este foarte probabil ca aceste infracțiuni să fie semnalate în mod insuficient.
Pe fondul anxietății generalizate provocate de pandemia de COVID-19, s-a înregistrat o intensificare a manifestărilor de prejudecată și rasism, la care s-au adăugat măsurile precipitate și părtinitoare adoptate de unele autorități împotriva romilor și a sintilor, sub pretextul securității publice. Discursul împotriva romilor din spațiul public a alimentat și mai mult ura și intoleranța, ducând la incidente motivate de ură, infracțiuni și acte de violență pe motive rasiale, cu cazuri confirmate de hărțuire, daune materiale, agresiune fizică și atacuri violente împotriva romilor13.
Forțele de ordine sunt principalele responsabile de asigurarea siguranței comunităților rome și sinti — mai ales atunci când aceste comunități nu dispun de resursele necesare pentru a face față provocărilor cu care se confruntă. Din acest motiv, autoritățile, repre- zentanții guvernamentali și politicienii trebuie să rămână vigilenți și pe deplin conștienți de riscuri, în timp ce dezvoltă, finanțează și pun în aplicare măsuri structurate menite să răspundă provocărilor de securitate cu care se confruntă comunitățile rome și sinti.
Care este scopul și domeniul de aplicare al prezentului ghid?
Scopul acestui ghid este de a descrie și analiza incidentele și infracțiunile motivate de ură cu care se confruntă romii și sinti, precum și provocările de securitate aferente. Având în vedere cazurile din multe dintre cele 57 de state participante la OSCE, acest ghid subliniază măsurile care promovează siguranța și securitatea fără discriminare, în
12 Pagina web dedicată infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor, OSCE/ODIHR. 13 „Angajamentele OSCE privind dimensiunea umană și răspunsurile statelor la pandemia de COVID-19”, OSCE/ODIHR, 17 iulie 2020.
3 conformitate cu angajamentele OSCE. Acest ghid le oferă părților interesate o imagine de ansamblu asupra situațiilor cu care se confruntă comunitățile rome și sinti, precum și o analiză a nevoilor lor de siguranță și a domeniilor în care acțiunile pozitive ar putea îmbunătăți accesul acestora la drepturi.
Cui se adresează acest ghid?
Acest ghid se concentrează asupra măsurilor practice care pot fi luate de către persoanele responsabile cu abordarea și combaterea infracțiunilor motivate de ură, a incidentelor și a discriminării împotriva romilor și a sintilor, precum și cu protejarea comunităților rome și sinti. În primul rând, acesta se adresează reprezentanților guvernamentali și politici, dar este de sperat ca aceste măsuri practice să fie utile și pentru societatea civilă, precum și pentru publicul larg.
Prezentul ghid urmărește să suscite și să încurajeze o analiză și o cercetare mai aprofun- date, precum și o implicare mai amplă a părților interesate, pentru a reduce și contracara sentimentul de ostilitate și ură împotriva romilor, ceea ce rămâne o provocare în întrea- ga regiune a OSCE. Acest ghid ia act de faptul că situația variază de la o țară la alta în cadrul spațiului OSCE în ceea ce privește nivelul și natura intoleranței și a discriminării, precum și abordările adoptate de autorități. Prin urmare, aceste recomandări și concluzii trebuie interpretate din această perspectivă și adaptate contextului local.
În acest sens, acest ghid urmărește să:
• sensibilizeze publicul asupra provocărilor în materie de securitate cu care se confrun- tă comunitățile rome și sinti ca urmare a incidentelor și infracțiunilor motivate de ură;
• consolideze capacitatea reprezentanților guvernamentali (atât a factorilor de deci- zie, cât și a funcționarilor publici, precum forțele de ordine și instanțele judiciare) de a înțelege caracteristicile specifice ale infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și a sintilor și de a identifica demersuri practice pentru a răspunde nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti;
• sprijine forțele de ordine în demersurile lor de a identifica, consemna și combate în mod adecvat infracțiunile motivate de ură împotriva romilor;
• faciliteze schimbul de bune practici în rândul statelor participante la OSCE, punând accentul pe modele care să permită un răspuns mai eficient din partea poliției și a comunității la infracțiunile motivate de ură împotriva romilor;
• promoveze comunicarea și colaborarea între reprezentanții poliției locale și mem- brii comunităților rome și sinti, inclusiv activiștii comunităților locale, specialiștii din domeniul securității și voluntarii, oferind totodată sugestii practice pentru coo- perarea în lupta împotriva intoleranței față de romi și sinti; și
4 • sprijine eforturile de promovare ale societății civile, oferind atât orientări, cât și o imagine de ansamblu asupra obligațiilor relevante ale guvernului în materie de responsabilitate pentru problemele de securitate legate de infracțiunile motivate de ură împotriva romilor.
Prezentul ghid se axează în principal pe incidentele și infracțiunile motivate de ură și, prin urmare, beneficiarii săi direcți sunt cei care activează în cadrul sistemului penal, precum factorii de decizie, forțele de ordine, judecătorii, procurorii, organizațiile socie- tății civile sau reprezentanții comunităților. Având în vedere faptul că provocările legate de excludere și discriminare afectează întreaga societate, recomandările și soluțiile sunt relevante și pentru instituțiile și persoanele responsabile de combaterea discriminării rasiale și de crearea unui mediu de toleranță și nediscriminare, precum serviciile sociale, organismele pentru egalitate, municipalitățile, oficiile de asistență socială și instituțiile de învățământ.
Cum a fost elaborat acest ghid?
Prezentul ghid a fost elaborat de ODIHR și are la bază îndelungata experiență a Biroului în domeniul monitorizării drepturilor omului, în special în ceea ce privește comunitățile rome și sinti, precum și toleranța și nediscriminarea, consultările cu organizațiile societă- ții civile și actorii statali relevanți, respectiv activitățile de formare desfășurate împreună cu autoritățile de aplicare a legii și poliția. Ghidul face referire la publicațiile anterioare elaborate de ODIHR pentru a combate antisemitismul (Înțelegerea infracțiunilor moti- vate de ură antisemită și abordarea nevoilor de securitate ale comunităților evreiești)14 și intoleranța față de musulmani (Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva musulmanilor: Răspunsul la nevoile de securitate ale comunităților musulmane)15. Acest ghid a fost elaborat pe baza unei analize a cadrelor juridice, a rapoartelor de monito- rizare ale organismelor internaționale și ale societății civile, precum și a documentelor pertinente ale OSCE. Ghidul a făcut obiectul unui proces de evaluare inter pares la care au participat personalul de conducere al ODIHR, reprezentanți ai societății civile și un focus grup cu experți, inclusiv reprezentanți ai forțelor de ordine.
Cum este structurat acest ghid?
Acest ghid conține trei părți principale și anexe.
Partea I (Înțelegerea contextului și a provocării de securitate)
Această secțiune prezintă în detaliu situația și nevoile specifice ale persoanelor și comu- nităților rome și sinti cu privire la incidentele și infracțiunile motivate de ură. Include analize aprofundate și studii de caz referitoare la infracțiunile motivate de ură împotriva
14 „Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură antisemită și abordarea nevoilor de securitate ale comunităților evreiești: Ghid practic”, OSCE/ODIHR, 15 mai 2017. 15 „Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva musulmanilor – Răspunsul la nevoile de securitate ale comunităților musulmane: Ghid practic”, OSCE/ODIHR, 15 mai 2020.
5 romilor, abaterile poliției, violența în grup, discriminarea intersecțională și răspunsurile insuficiente ale autorităților competente. De asemenea, prezintă o imagine de ansamblu a situațiilor în care au loc infracțiuni motivate de ură și alte provocări la adresa secu- rității în comunitățile rome și sinti din spațiul OSCE. Obiectivul este de a explica efec- tele mai vaste ale marginalizării și excluderii în ceea ce privește situația de securitate a romilor și a sintilor, precum și de a prezenta unele dintre principalele caracteristici ale infracțiunilor motivate de ură și ale discriminării cu care se confruntă persoanele și comunitățile rome și sinti.
Partea a II-a (Angajamente, obligații și standarde internaționale cu privire la tole- ranța, nediscriminarea și protecția romilor și a sintilor)
Plecând de la angajamentele OSCE și de la alte obligații și norme internaționale în materie de drepturile omului, această secțiune enumeră principalele obligații ale guvernului și stabilește principiile care ar trebui să stea la baza politicilor și inițiativelor guvernamen- tale privind abordarea, tratarea și răspunsul la discriminare și la infracțiunile motivate de ură, inclusiv cele îndreptate împotriva comunităților rome și sinti.
Partea a III-a (Răspunsuri practice)
Această secțiune explică măsurile practice pe care guvernele ar trebui să le ia pentru a combate infracțiunile motivate de ură împotriva romilor și pentru a răspunde provo- cărilor de securitate cu care se confruntă comunitățile rome și sinti — cu recomandări privind demersurile eficiente în acest sens. Oferă orientări privind măsurile care pot fi luate pentru a sprijini statele participante în eforturile lor de a face față în mod adecvat provocărilor de securitate cu care se confruntă persoanele și comunitățile rome și sinti. Totodată, oferă recomandări privind ameliorări instituționale pentru a intensifica pre- venția și răspunsurile eficiente la infracțiunile motivate de ură, consolidarea capacităților forțelor de ordine și ale altor instituții, colectarea și monitorizarea informațiilor, investi- garea și urmărirea penală, precum și accesul victimelor la sprijin și cele mai importante măsuri care trebuie luate.
Anexele conțin studii de caz din întreaga regiune a OSCE, care descriu situații specifice legate de securitatea romilor și a sintilor în statele participante la OSCE (Anexele 1 și 2). De asemenea, acestea includ un tabel succint cu măsuri recomandate pentru principalii actori implicați (Anexa 3), o scurtă prezentare generală a celor mai importante aspecte pe care ofițerii de poliție ar trebui să le cunoască în legătură cu comunitățile rome și sinti (Anexa 4) și câteva precizări terminologice (Anexa 5).
6 PARTEA I: Înțelegerea contextului și a provocării de securitate În terminologia OSCE, securitatea este înțeleasă ca fiind cuprinzătoare, colaborativă, egalitară, indivizibilă și fundamentată pe drepturile omului. Cele trei dimensiuni com- plementare ale abordării cuprinzătoare a OSCE privind securitatea (politico-militară, economică și de mediu, precum și umană) sunt considerate de o importanță egală16. Respectarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale ale tuturor, fără distincție de „rasă, sex, limbă sau religie”, este în mod specific recunoscută printre primele prin- cipii care orientează relațiile reciproce dintre statele participante la OSCE și a constituit un aspect integral al conceptului de securitate al OSCE încă de la întrunirea de la Hel- sinki din 197517. Include exercitarea efectivă a drepturilor și libertăților civile, politice, economice, sociale, culturale și alte drepturi și libertăți, toate derivând din demnitatea inerentă a persoanei umane și fiind esențiale pentru dezvoltarea umană liberă și deplină. Statele participante recunosc faptul că respectarea semnificației universale a drepturi- lor omului și a libertăților fundamentale este un factor esențial pentru pace, justiție și bunăstare, în vederea asigurării dezvoltării unor relații amiabile și a cooperării în rân- dul tuturor statelor18.
Intoleranța și discriminarea împotriva romilor și a sintilor survin în principal din cauza stereotipurilor și prejudecăților rasiale și etnice profund înrădăcinate cu privire la comu- nitățile rome și sinti, transmise din generație în generație. Un exemplu este reprezentarea romilor și a sintilor ca „cerșetori, infractori, profitori și leneși”19. Discursul politic domi- nant și mass-media stigmatizează și dezumanizează romii și sinti, reprezentându-i ca un grup omogen cu caracteristici fixe și inerente, de multe ori asociate cu „criminalitatea, comportamentul necivilizat, lenea, dependența de ajutorul social și promiscuitatea”20. Aceste exemple, precum și alte imagini și clișee răspândite de mult timp, servesc drept elemente constitutive ale unei ideologii rasiste și suprematiste care îi rasializează21 pe romi și sinti, tinzând să îi prezinte ca fiind inferiori și subumani. Un studiu recent a con- firmat că nu sărăcia relativă, marginalizarea sau izolarea în ghetou propriu-zise alimen- tează sentimentul de ostilitate împotriva romilor răspândit la nivel public. Este „faptul că (romii sunt) membri ai unui grup pe care (non-romii) îl consideră în mod colectiv diferit de și inferior propriului lor grup”22. Studiul sugerează, de asemenea, că una dintre modalitățile de a înțelege procesele mai vaste care dau naștere unor astfel de percepții privind inferioritatea umană se regăsește, printre altele, în teoria lui Norbert Elias pri- vind relațiile dintre „cei stabiliți” și „cei din afară”23. Această teorie accentuează modul specific în care grupurile „stabilite” (non-romii) și „din afară” (romii) sunt legate unele
16 „Libertatea religioasă sau de convingere și securitatea: Orientări de politică”, OSCE/ODIHR, 9 septembrie 2019. 17 „Actul Final al Conferinței pentru Securitate și Cooperare în Europa”, OSCE, 1 august 1975. 18 Ibid., paragraful VII. 19 Nariman, Hadi Sam, et al. (2020), „Prejudecăți împotriva romilor (stereotipuri, preconcepții, tendințe comportamentale): o abordare de tip rețea a intensității atitudinii”, Frontiers in Psychology, vol. 11, 2020. 20 Creţan, Remus și Ryan Powell, „Puterea stigmatizării de grup: romi înstăriți, spațiu urban și strategii de apărare în România post-socialistă”, International Journal of Urban and Regional Research, vol. 42, nr. 3, 2018, p. 423. 21 „Avizul ECRI privind conceptul de «rasializare»”, ECRI, 8 decembrie 2021. 22 Creţan, „Puterea stigmatizării de grup”, op. cit., nota 20. 23 Ibid.
8 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti de altele, prin intermediul unor dezechilibre de putere, separarea fiind determinată de controlul puternic exercitat de grupurile respective:
„Grupul stabilit le-a atribuit membrilor săi trăsături umane superioare; acesta îi excludea pe toți membrii celuilalt grup din contactele sociale extraprofesionale cu propriii membri; acest tabu privind contactul a fost menținut prin mijloace de control social, precum aprecieri pozitive la adresa celor care l-au respectat și amenințarea cu critici negative la adresa celor suspectați de nerespectare.”24
Prin urmare, aceste stereotipuri și prejudecăți influențează opiniile, punctele de vedere și convingerile dominante. De exemplu, în 10 din cele 16 țări incluse în „Sondajul privi- tor la atitudinea globală” realizat de Pew Research Center în primăvara anului 2019, 50 % sau mai mult din populația intervievată a raportat o opinie nefavorabilă față de romi și sinti25. De fapt, asemenea atitudini se manifestă foarte des printr-o serie de acțiuni de excludere, marginalizare, discriminare și/sau violență, precum și prin încălcări ale drep- turilor omului care au loc la nivel individual, interpersonal, instituțional și național26.
Aceste încălcări ale drepturilor omului includ, fără a se limita la:
• Excluderea din sau accesul limitat la structuri și instituții sociale, politice, educațio- nale, de sănătate, de asistență socială sau alte structuri și instituții; • Discriminarea în ceea ce privește accesul la apă potabilă, electricitate, canalizare, servicii de salubritate etc.; • Discriminarea în ceea ce privește accesul la locuri de muncă, locuințe sau activități de recreere; • Stabilirea de profiluri etnice și rasiale, inclusiv de către instituții și agenții publice; • Violența discriminatorie, inclusiv diferite tipuri de discursuri instigatoare la ură, incidente și infracțiuni motivate de ură; • Segregarea specială și evacuarea forțată; • Traficul de persoane; • Sclavia; și • Exterminarea și genocidul, de exemplu, Holocaustul.
24 Ibid. 25 „Opiniile negative față de romi sunt larg răspândite în Europa Centrală și de Est”, Pew Research Center, 10 octombrie 2019. 26 Nariman, „Prejudecăți împotriva romilor”, op. cit., nota 19.
PARTEA I: Înțelegerea contextului și a provocării de securitate 9 1. COMPONENTELE STRUCTURALE ȘI INSTITUȚIONALE ALE INTOLERANȚEI ȘI DISCRIMINĂRII ÎMPOTRIVA ROMILOR
Stabilirea de profiluri rasiale și etnice împotriva romilor
Datele din „Sondajul privind romii și călătorii 2021”27 al Agenției pentru Drepturi Fun- damentale a Uniunii Europene (FRA) indică prevalența stabilirii de profiluri rasiale și etnice pentru romi sau sinti pe baza originii lor etnice sau a statutului de imigranți, pe parcursul unui an:
Belgia: Romi 22% 78%
Belgia: Locuitori de caravane 48% 52%
Franța: Călători 49% 51% (Gens du voyage)
Irlanda: Călători 58% 42%
Țările de Jos: Romi 90% 10%
Țările de Jos: Călători și sinti 47% 53% în locuri de popas
Suedia: Romi și călători 72% 28%
Regatul Unit: Romi gypsy 75% 25% sau călători
Total UE5 57% 43%
Total UE5 + Regatul Unit 58% 42%
©FRA, Toate drepturile rezervate – Sondaj privind romii și călătorii, 2021: Controlul poliției pe criteriul originii etnice sau a statutului de imigrant Da Nu în ultimele 12 luni.
27 Site-ul web al sondajului privind romii și călătorii, Agenția pentru Drepturi Fundamentale a Uniunii Europene (europa.eu).
10 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti Conform FRA, stabilirea profilului etnic discriminatoriu presupune:
• Tratarea unei persoane într-un mod mai puțin favorabil decât alte persoane aflate într-o situație similară (cu alte cuvinte, „discriminarea”), de exemplu, prin exercita- rea atribuțiilor de către poliție precum percheziția; și
• Decizia de a exercita atribuții de către poliție pe baza exclusivă sau preponderentă a rasei, etniei sau religiei persoanei respective28.
Stabilirea profilului, ca instrument al forțelor de ordine, nu este ilegală per se și consti- tuie un pilon al activității preventive a poliției. Devine ilegală doar atunci când stabilirea profilului este considerată discriminatorie, vizând în mod nedrept o caracteristică prote- jată. Atât bărbații, cât și femeile pot fi victime ale stabilirii profilului. Stabilirea profilului depinde de țară, de regiune, de tensiunile politice sau din comunitate și poate surveni pe stradă, în magazine și piețe, în mijloacele de transport în comun etc.
Astfel de acțiuni pot include politici instituționale discriminatorii puse în aplicare sub pretextul activităților preventive ale poliției (de exemplu, amplasarea disproporționată a camerelor de supraveghere în cartierele cu populație majoritară romă, raidurile în masă ale poliției, utilizarea forțelor speciale pentru soluționarea problemelor de natură civilă, puterile arbitrare de percheziționare, verificarea actelor de identitate). Astfel de acțiuni pot contribui la percepția unei creșteri a criminalității în rândul comunităților rome și sinti, prin creșterea numărului de intervenții, arestări și încarcerări ale persoanelor de etnie romă și sinti.
Deși este utilizată pe scară largă, această practică de stabilire a profilului are un efect redus sau chiar inexistent asupra reducerii ratei criminalității și poate chiar să o accen- tueze, conform unui studiu privind eficacitatea și efectele stabilirii profilului pe criterii rasiale29. Persoanele care aparțin unor grupuri victime ale stereotipurilor incriminato- rii de multă vreme pot internaliza rasismul și pot chiar începe să se comporte conform acestor stereotipuri, un fenomen cunoscut sub denumirea de „teoria etichetării”, mai ales dacă acest lucru este combinat cu alte condiții agravante, precum segregarea teritorială pe criterii rasiale sau situația socio-economică defavorabilă30.
Codul European de Etică al Poliției prevede că organele de poliție trebuie să își înde- plinească atribuțiile în mod echitabil, urmând în special principiile imparțialității și
28 „Către o activitate mai eficientă a poliției. Înțelegerea și prevenirea stabilirii de profiluri etnice discriminatorii: Ghid”, FRA (Agenția pentru Drepturi Fundamentale a Uniunii Europene), Luxemburg, 2010. 29 Glaser, Jack, „Eficacitatea și efectele stabilirii de profiluri rasiale: o abordare bazată pe simulare matematică”, Journal of Policy Analysis and Management, vol. 25, nr. 2, 2006, pp. 395-416. 30 Bernburg, Jón Gunnar, „Teoria etichetării”, în Handbook on Crime and Deviance (New York: Springer, 2009), pp. 187-207.
PARTEA I: Înțelegerea contextului și a provocării de securitate 11 nediscriminării31. Planul de acțiune din 2003 invită statele participante să coopereze cu Înaltul Comisar pentru Minoritățile Naționale (HCNM) al OSCE, CPRSI din cadrul ODIHR și SPMU al OSCE în vederea „elaborării unor coduri de conduită destinate să prevină stabilirea de profiluri rasiale”32.
ABUZUL ȘI VIOLENȚA POLIȚIEI ÎMPOTRIVA ROMILOR ȘI A SINTILOR
Forțele de ordine și funcționarii publici trăiesc și lucrează în societăți în care rasismul împotriva romilor și a sintilor este profund înrădăcinat. Din acest motiv, aluziile rasiste, ideile și atitudinile de excludere pot fi uneori prezente în protocoalele, reglementările și practicile existente.
Caz de referință: În cazul uciderii lui Stephen Lawrence în Regatul Unit, ancheta ulterioară din 1999 a descris „rasismul instituțional” astfel: „eșecul colectiv al unei organizații de a oferi servicii adecvate și profesionale persoanelor pe motivul culorii pielii, culturii sau originii etnice a acestora. Poate fi observat sau identificat în pro- cesele, atitudinile și comportamentele care constituie discriminare prin prejudecată, ignoranță, neglijență și stereotipuri rasiste, care dezavantajează persoanele aparținând minorităților etnice”33.
Planul de acțiune constată, de asemenea, existența „utilizării excesive a forței” și a „abu- zurilor și violențelor comise de poliție împotriva romilor și a sintilor”34. Planul recoman- dă statelor participante:
• Elaborarea de politici care să promoveze sensibilizarea instituțiilor de aplicare a legii privind situația romilor și a sintilor și care să combată prejudecățile și stereotipurile negative;
• Dezvoltarea unor programe de formare destinate să prevină utilizarea excesivă a for- ței și să promoveze sensibilizarea și respectarea drepturilor omului; și
• Crearea de politici (1) destinate îmbunătățirii relațiilor dintre poliție și comunită- țile rome și sinti, astfel încât să se prevină abuzurile și actele de violență ale poliției împotriva romilor și sintilor; și (2) destinate consolidării încrederii romilor și sin- tilor în poliție.
31 „Recomandarea Rec(2001)10 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind Codul European de Etică al Poliției”, Consiliul Europei, 19 septembrie 2001. 32 „Planul de acțiune pentru îmbunătățirea situației romilor și sintilor”, OSCE, op. cit., nota 3. 33 „Ancheta privind cazul Stephen Lawrence: Raportul anchetei conduse de Sir William Macpherson of Cluny”, Ministerul de Interne, februarie 1999, Cm 4262-I, punctul 6.34. 34 „Planul de acțiune pentru îmbunătățirea situației romilor și sintilor”, OSCE, op. cit., nota 3.
12 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti Utilizarea excesivă a forței poate fi, de exemplu, recurgerea la violență cu arme neletale împotriva unor cetățeni neînarmați, dar agresivi, sau folosirea unor tactici inutil de vio- lente pentru a imobiliza o persoană care opune o rezistență minimă sau lipsită de rezis- tență. În unele cazuri, ar putea consta în mobilizarea Forțelor Speciale sau a jandarme- riei pentru gestionarea unei infracțiuni minore într-un cartier cu populație majoritară romă. Cele mai extreme cazuri sunt cele în care se utilizează forța letală pentru situații care ar putea fi rezolvate prin alte metode. Există numeroase exemple în întreaga regiune a OSCE de utilizare inadecvată a forței letale de către forțele de ordine împotriva romilor și a sintilor, uneori în contextul unor infracțiuni minore, cum ar fi furtul de lemne de foc sau tulburarea ordinii publice35.
Comunitățile rome sau sinti, în special cele segregate rasial, sunt adesea ținta unei abor- dări din partea poliției care le tratează mai degrabă ca pe o entitate colectivă și o ame- nințare la adresa securității, decât ca pe o comunitate de indivizi cu nevoie de siguranță. Această abordare este ilustrată cel mai bine de fenomenul operațiunilor de amploare ale poliției care vizează exclusiv comunitățile rome sau sinti.
Caz de referință: O operațiune a poliției desfășurată în zona Bolintin Vale din România în 2020 constituie un exemplu elocvent al vulnerabilității comunităților rome față de utilizarea disproporționată a forței de către poliție. Un videoclip arată cum victima este imobilizată la pământ, lăsată fără apărare și bătută în repetate rân- duri de polițiști. Motivul se aude clar în înregistrare: victima a folosit limba romani în postările de pe rețelele de socializare. Filmarea include, de asemenea, amenințări clare privind distrugerea locuinței victimei. Comportamentul poliției în cadrul in- cidentului — pe lângă agresarea cu bastoane, alți ofițeri au fost martori la agresiune și nu au intervenit, iar comandantul local al poliției a fost implicat — indică faptul că un astfel de comportament este considerat acceptabil într-o comunitate de romi sau de sinti36.
Utilizarea excesivă a forței, abuzurile și actele de violență comise de poliție împotriva romilor și a sintilor pot constitui infracțiuni motivate de ură împotriva romilor, săvâr- șite de către poliție.
35 Jonathan Lee, „Un bărbat rom împușcat mortal în Grecia”, Centrul European pentru Drepturile Romilor (ERRC), 28 martie 2019. 36 Simona Torotcoi, „Violența poliției împotriva romilor în România”, Rețeaua ERGO, blog, 2 mai 2020.
PARTEA I: Înțelegerea contextului și a provocării de securitate 13 Caz de referință: Șaizeci și cinci de agenți de poliție au intrat într-un cartier rom din Moldava nad Bodvou (Slovacia) pentru a investiga „intensificarea activității infracțion- ale”. Purtând echipament de intervenție și înarmați cu bastoane și câini, aceștia au efectuat o razie violentă, rănind peste 30 de romi. Printre răniți s-au numărat copii și persoane cu dizabilități37. Ministerul de Interne a efectuat o anchetă internă cu privire la acțiunile agenților de poliție, fără a constata însă nicio abatere din partea acestora. După ce cazul a devenit cunoscut publicului, nu s-au mai luat măsuri suplimentare pentru a se asigura că astfel de intervenții nu se vor repeta. În momentul în care an- chetatorii i-au interogat pe romii din comunitate, toate rănile victimelor se vindecaseră și, având în vedere timpul care trecuse, era dificil pentru victime să-și amintească informații detaliate despre incident. Discrepanțele din mărturiile victimelor au fost atribuite „mentalității rome”, care, potrivit atât unui psiholog angajat de guvern, cât și unui ofițer de investigații, se caracterizează prin lipsă de autodisciplină, neglijarea angajamentelor față de ceilalți, agresivitate, comportament asocial și imposibilitatea de a se adapta la normele sociale. În schimb, mărturiile agenților de poliție au fost considerate veridice de către inspectorat. Chiar și atunci când mai multe victime l-au identificat pe unul dintre agenții de poliție ca fiind autorul faptei, ofițerul de investigație a declarat că acest lucru nu dovedea nimic. Ancheta a fost întreruptă, iar cazul a fost în cele din urmă adus în fața Curții Constituționale. Curtea a hotărât că nu există nicio problemă legată de lipsa de independență a inspectoratului (din cadrul Ministerului de Interne), de întârzierile privind demararea anchetei sau de ancheta în sine, pe care a considerat-o adecvată și eficientă. Curtea nu a pus la îndoială utilizarea argumentului privind „mentalitatea romă” în cadrul procedurilor penale din acest caz38. Autoritățile au mers mai departe și au formulat acuzații împotriva mai multor romi implicați în procedurile judiciare, acuzându-i de mărturie mincinoasă39. Razia a făcut obiectul a două cereri adresate Curții Europene a Drepturilor Omului (CEDO) de către romii care consideră că instanțele naționale nu au făcut dreptate. Hotărârea în primul caz (R.R. împotriva Slovaciei) a fost publicată la 1 decembrie 2020 și a constatat o încălcare a articolului 3 (tratament degradant și inuman), precum și a articolului 14 (discriminare). Fiecărui reclamant i s-au acordat 20.000 de euro, plus 6.500 de euro pentru cheltuieli de judecată40. Al doilea caz este încă pendinte în fața Curții41.
În unele țări, abordarea discriminatorie a forțelor de ordine a inclus, de-a lungul timpului, crearea și utilizarea de către stat a unor registre și baze de date dedicate în mod specific
37 M.H. și alții împotriva Slovaciei, cererea nr. 14099/18, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, comunicată la 17 septembrie 2018 (în curs de examinare). 38 Michal Zalesak, „Moldava nad Bodvou: După cinci ani, încă nu s-a făcut dreptate pentru victimele rome ale brutalității poliției”, ERRC, 22 iunie 2018. 39 Roman Cuprik, „Cum au ajuns romii bătuți să fie considerați suspecți de infracțiuni”, The Slovak Spectator, 7 septembrie 2020. 40 R.R. împotriva Slovaciei, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, cererea nr. 20649/18, Hotărârea din 1 decembrie 2020. 41 M.H. și alții împotriva Slovaciei, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, op. cit., nota 37.
14 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti romilor și sintilor. Aceste baze de date conțin frecvent informații detaliate despre mem- brii comunității rome și sinti, indiferent dacă aceștia fac sau nu obiectul unei anchete penale. Realizarea și întreținerea acestor baze de date perpetuează mitul criminalității romilor în mintea funcționarilor publici și afectează și mai mult relațiile dintre poliție și o comunitate care își amintește în continuare de perioada în care astfel de registre au fost folosite ca bază pentru segregarea, deportarea și exterminarea lor în timpul Holo- caustului. Statele care au fost găsite vinovate de menținerea unor astfel de registre în mod nediscriminatoriu au fost sancționate sever de CEDO.
Caz de referință: Administrația poliției din Skåne, în sudul Suediei, a ținut un registru care includea 4.700 de persoane rome sau căsătorite cu romi. Mai multe dintre persoanele incluse în registru erau minore, iar sute dintre ele erau deja de- cedate. Tribunalul districtual din Stockholm a constatat că este vorba de un caz de discriminare etnică. Trei copii și opt adulți, care au beneficiat de reprezentare juridică din partea organizației Apărătorii Drepturilor Civile, au câștigat procesul pe toate capetele de acuzare și au primit fiecare câte 30.000 de coroane suedeze (aproximativ 3.200 de euro) drept despăgubiri42.
IMPACTUL PANDEMIEI DE COVID-19 ASUPRA ROMILOR ȘI A SINTILOR
Comunitățile rome și sinti, împreună cu refugiații, solicitanții de azil și migranții care trăiesc în așezări și tabere segregate în spațiul OSCE, au fost subiectul unor măsuri dis- proporționate și discriminatorii din partea autorităților pe durata pandemiei de COVID- 1943. Mai ales comunitățile rome care trăiesc în condiții de marginalizare, afectate de excluziune socială și sărăcie, s-au confruntat cu numeroase obstacole44.
Sub pretextul aplicării măsurilor de urgență privind respectarea distanțării sociale, comu- nitățile de romi și sinti au fost vizate de poliție în mai multe țări, iar organizațiile socie- tății civile au semnalat numeroase atacuri violente asupra comunităților și persoanelor de etnie romă. Aceste atacuri au inclus recurgerea la forță disproporționată, folosirea gazelor lacrimogene împotriva femeilor și copiilor, tratamentul inuman aplicat persoa- nelor reținute, evacuările forțate și încercările poliției de a obstrucționa distribuirea ajutorului umanitar45.
42 „Hotărâre istorică a instanței: statul suedez, găsit vinovat de discriminare etnică”, Apărătorii Drepturilor Civile, 10 iunie 2016. 43 „Intervenția poliției în timpul pandemiei: încălcări ale drepturilor omului în cadrul aplicării măsurilor împotriva COVID-19 în Europa”, Amnesty International, EUR 01/2511/2020. 44 „Pandemia de coronavirus în UE – Impactul asupra romilor și a călătorilor”, Agenția pentru Drepturi Fundamentale a Uniunii Europene (2020), Buletinul nr. 5, 1 martie – 30 iunie 2020. 45 Ibid.
PARTEA I: Înțelegerea contextului și a provocării de securitate 15 Caz de referință: În Slovacia, cinci așezări rome au fost supuse unei carantine ob- ligatorii, impuse de poliție și armată, sub pretextul că aceasta ar limita răspândirea COVID-19. Patru fete și un băiat de etnie romă, cu vârste cuprinse între șapte și unsprezece ani, din așezarea romă din Krompachy aflată în carantină, au relatat că au fost bătuți cu bastonul de un agent de poliție pentru că se jucau în afara zonei de carantină. Plângând, una dintre fete a povestit: „Am ieșit să adunăm lemne, iar polițistul a început să ne urmărească și a țipat la noi că, dacă nu ne oprim, ne va împușca. Ne-am oprit, iar el ne-a dus într-un tunel și ne-a bătut acolo.”46 Potrivit victimelor, martor la incident a fost un angajat al armatei.
În ciuda stării de urgență și a restricțiilor de deplasare a persoanelor impuse în unele țări, grupările neonaziste și-au îndemnat susținătorii să se mobilizeze împotriva „crimina- lității țigănești”. Ignorând interdicția privind adunările publice, neonaziștii și ultrașii de extremă dreaptă au defilat prin oraș, scandând sloganuri rasiste împotriva romilor și salutând în stil fascist în repetate rânduri47.
Un sondaj efectuat de organizații ale societății civile a arătat că mai mulți romi au fost în mod injust acuzați de răspândirea virusului COVID-1948. Drept urmare, mulți dintre ei au fost victime ale discriminării directe din partea poliției, a personalului medical, a funcționarilor publici, a sistemului de învățământ, a vecinilor sau a angajatorilor lor, precum și în magazine și în mijloacele de transport în comun. Numeroși romi s-au con- fruntat cu o intensificare a discursului instigator la ură sau a limbajului ofensator, refuzul autorităților locale de a le oferi servicii, interferența cu libertatea lor de mișcare, restricții de deplasare a persoanelor, violență din partea poliției sau acte rasiste.
Conform datelor ODIHR culese în timpul pandemiei de COVID-19, 41 % dintre artico- lele de presă legate de romi și sinti conțineau elemente de „discurs instigator la ură”49.
RĂSPUNS INSTITUȚIONAL INSUFICIENT SAU NEGLIJENȚĂ ÎN CAZURILE DE DISCRIMINARE ÎMPOTRIVA ROMILOR, RASISM ȘI VIOLENȚĂ
Totodată, romii și sinti se confruntă uneori cu răspunsuri inadecvate sau cu neglijen- ță atunci când sunt victime ale actelor de discriminare și ale violenței. În unele situații, aceștia sunt discriminați, beneficiind de o protecție mai redusă împotriva infracțiunilor decât persoanele care nu sunt de etnie romă50.
46 Bernard Rorke, Jonathan Lee, „Drepturile romilor în perioada pandemiei de Covid”, Centrul European pentru Drepturile Romilor, septembrie 2020, p. 48. 47 Ibid. p. 14, p. 45. 48 „Impactul COVID-19 asupra comunităților rome din Uniunea Europeană și din Balcanii de Vest”, Rețeaua ERGO in Romania, decembrie 2020. 49 „Romii și sinti în mass-media: Monitorizarea din 2020”, OSCE/ODIHR, 17 decembrie 2021. 50 Isabelle Chopin, Catharina Germaine și Judit Tanczos, „Romii și punerea în aplicare a legiii antidiscriminare”, Rețeaua europeană de experți judiciari în domeniul egalității de șanse între femei și bărbați și în domeniul
16 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti Lipsa de răspuns sau răspunsul inadecvat la infracțiunile comise împotriva persoanelor și comunităților rome sau sinti se traduce adesea prin lipsa accesului la căi de atac și la modalități de a trage autoritățile la răspundere. Acest lucru marginalizează și mai mult comunitățile rome și sinti, determinând nevoia de autonomie și izolaționism, bazată pe refuzul de a colabora cu instituțiile de stat care și-au pierdut credibilitatea în fața comu- nității prin eșecul de a proteja romii și sinti.
Răspunsurile inadecvate pot include: lipsa totală de răspuns din partea poliției la sesiză- rile privind acte de violență în cadrul unei comunități rome sau sinti; sosirea tardivă la locul incidentului; neacordarea de importanță riscurilor cunoscute de comitere a unor infracțiuni motivate de ură împotriva romilor și sintilor sau presupunerea că plângerile formulate de aceștia sunt fictive sau exagerate. În cazuri mai grave, agenții de poliție pot fi complici direcți la o infracțiune motivată de ură, în loc de simplă neglijență, de exemplu, agenții de poliție aflați la locul unor infracțiuni violente motivate de ură care nu intervin. În cele mai grave cazuri, agenții de poliție pot fi complici activi ai autorilor la comiterea infracțiunilor motivate de ură, inclusiv: implicarea directă la infracțiune; deturnarea intenționată a anchetelor; și persecutarea și intimidarea victimelor după comiterea unei infracțiuni pentru a le împiedica să depună plângere penală.
Caz de referință: În cauza Alković din Muntenegru, după o examinare atentă a comportamentului poliției, CEDO a constatat că răspunsul poliției a fost inadecvat. Într-unul dintre incidente s-au tras focuri de armă; acuzatul (vecinul victimei) a negat că ar fi tras, însă a recunoscut că a auzit focuri de armă și că a văzut cartușele. Curtea a criticat poliția pentru că nu a colectat cartușele și nici nu a investigat dacă presu- pușii autori dețineau o armă. Curtea a constatat că „reclamantului nu i s-a asigurat protecția necesară a dreptului său la integritate psihologică”. În documentul prezentat Curții în calitate de terță parte, Centrul European pentru Drepturile Romilor (ERRC) a subliniat dovezile de rasism instituțional din cadrul poliției muntenegrene, care trata de obicei infracțiunile grave motivate de ură ca fiind delicte minore și rareori dispunea de condamnări51.
Atunci când se comite o infracțiune motivată de ură împotriva romilor și a sintilor (inclu- siv „discursul instigator la ură” care îndeplinește criteriile unei infracțiuni), o anchetă ineficientă din partea forțelor de ordine poate constitui o amenințare suplimentară la adresa securității comunităților rome și sinti. Anchetele considerate neprofesioniste și ineficiente din punctul de vedere al tragerii la răspundere a autorilor pot afecta credibi- litatea statului în ceea ce privește protecția romilor și a sintilor mai mult decât infrac- țiunea în sine — în special atunci când anchetele interne efectuate de forțele de poliție
nediscriminării, Uniunea Europeană, 2017. 51 Alković împotriva Muntenegrului, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Cererea nr. 66895/10, Hotărârea din 5 decembrie 2017.
PARTEA I: Înțelegerea contextului și a provocării de securitate 17 cu privire la acuzațiile de abuzuri ale poliției au rareori consecințe semnificative pentru autorii actelor de violență. Anchetele pot fi, de asemenea, ineficiente atunci când anche- tatorii nu iau în considerare motivele etnice și/sau rasiale ale infracțiunilor comise împo- triva romilor și a sintilor. Dacă ofițerii investigatori ignoră motivația etnică și/sau rasială în etapa inițială a unei investigații, este probabil ca și probele necesare să fie neglijate și este puțin probabil ca procurorul să formuleze ulterior acuzații de infracțiuni motivate de ură (care, de obicei, implică pedepse mai severe). De exemplu, în cazul Rudne, Poliția Națională din Lviv a deschis un dosar penal pentru „huliganism” în loc de o infracțiune care implică ură rasială.52
Mai mult, în numeroase cazuri, instanțele judecătorești naționale nu înțeleg pe deplin conceptele de discriminare directă și indirectă și nu sunt conștiente de natura sistemică a problemelor de securitate cu care se confruntă romii și sinti. Astfel, chiar și cazurile în care s-a dovedit existența unei prejudecăți sunt considerate mai degrabă ca o serie de „cazuri izolate” decât ca un tipar de încălcări ale drepturilor motivate de rasism. De multe ori, rezultatul unui caz este influențat încă din primele etape ale procesului, când acuzațiile prezentate de procuror nu includ motivația de ură etnică sau rasială evidentă în comiterea infracțiunii, chiar și în cazul în care poliția a investigat în mod competent acest aspect al infracțiunii.
Pe lângă procedurile judiciare ineficiente din cauza dificultăților legate de probe, cel mai mare obstacol în calea unei justiții eficiente pentru victimele rome și sinti ale infracțiu- nilor motivate de ură îl reprezintă durata procedurilor. Pot trece uneori mulți ani între momentul producerii incidentului și pronunțarea unei hotărâri. De multe ori, romii și sinti trebuie să aștepte mai mult de zece ani pentru a obține vreo formă de dreptate după ce au fost victime ale unei infracțiuni motivate de ură. Întârzierea atât de îndelun- gată a justiției echivalează, de fapt, cu o refuzare a justiției și nu mai poate fi considerată o cale de atac eficientă.
Numărul cauzelor înaintate CEDO referitoare la infracțiunile motivate de ură împotri- va romilor și a sintilor demonstrează incapacitatea mai multor sisteme judiciare de a le asigura romilor și sintilor o justiție promptă53.
Caz de referință: Un agent de poliție în vârstă de 51 de ani, aflat în afara serviciului, a luat o armă achiziționată ilegal și s-a deplasat cu mașina într-un cartier rom din orașul Hurbanovo (Slovacia). S-a oprit în fața unei locuințe în jurul orei 11:00 și, fără să spună un cuvânt, a tras asupra unei familii rome care se afla în curte. Trei dintre ei
52 Jonathan Lee, „Romii au fost incendiați din casele lor de către bărbați mascați pe fondul escaladării violențelor în Ucraina”, Centrul European pentru Drepturile Romilor, 12 mai 2018. 53 Termenul „Rom” regăsit în baza de date a Curții Europene a Drepturilor Omului (2021), [Accesat la 5 septem- brie 2022].
18 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti au murit, iar alți doi au fost grav răniți54. Agresorul a recunoscut ulterior poliției că, în timp ce își pregătea arma, se gândea la cum să „se ocupe” de romii din Hurbanovo. În ciuda faptului că a recunoscut în fața poliției că a vizat romii, autorul nu a fost acuzat de comiterea unei crime din motive rasiste. Acesta a fost găsit vinovat de omor (fără motive rasiste agravante) și condamnat la nouă ani de închisoare, inclusiv trei ani de supraveghere de protecție precum și tratament psihologic. Membrii familiei rămași în viață au adus cauza la CEDO pe motiv că ancheta, urmărirea penală și procesul nu au ținut cont de motivația rasistă a crimelor și că viciile de procedură i-au împiedicat pe reclamanți să participe în mod eficient la procedură55. La 11 decembrie 2018, CEDO a dat câștig de cauză reclamanților și a hotărât că Slovacia a încălcat articolul 14 (discriminare) împreună cu articolul 2 (dreptul la viață), întrucât autoritățile slovace au discriminat reclamanții prin faptul că nu au investigat posibilele motive rasiste din spatele unei crime și nu au urmărit-o corespunzător în justiție. Curtea a afirmat: „Autoritățile de urmărire penală nu au examinat un posibil motiv rasist, în ciuda unor indicatori rasiști semnificativi, și, în special, au omis să prezinte orice fel de argumente pentru a stabili dacă atacul din 16 iunie 2012 a fost sau nu motivat de ură rasială.” Curtea a constatat o serie de nereguli din partea autorităților, printre care: anchetatorii nu au investigat dacă atacul a avut sau nu un motiv rasist; procurorii nu au dat instrucțiuni poliției să investigheze o posibilă motivație rasistă; procurorii nu au abordat conotațiile rasiste din spatele atacului prin includerea unui motiv rasist ca circumstanță agravantă în acuzațiile penale; hotărârea judecătorească pronunțată împotriva autorului crimei a fost sumară și nu a abordat problema motivelor acestuia; și procurorul a renunțat la dreptul său de a face apel, făcând imposibilă examinarea de către o curte de apel a caracterului prea lejer al pedepsei. Curtea a acordat suma integrală de despăgubire solicitată de reclamanți: 50.000 de euro.
Recomandarea de politică generală nr. 11 a Comisiei Europene împotriva Rasismului și Intoleranței (ECRI) a Consiliului Europei (CoE) privind combaterea rasismului și a dis- criminării rasiale în activitatea poliției are ca scop sprijinirea poliției în promovarea secu- rității și a drepturilor omului în rândul tuturor cetățenilor prin intermediul unor prac- tici corespunzătoare ale poliției și acoperă aspectele legate de rasism și de discriminare rasială în contextul combaterii tuturor formelor de criminalitate, inclusiv a terorismului. Oferă recomandări specifice privind stabilirea de profiluri rasiale, discriminarea rasială și abaterile disciplinare comise de poliție pe motive rasiale, rolul poliției în combaterea infracțiunilor rasiste și monitorizarea incidentelor rasiste, precum și relațiile dintre poli- ție și membrii grupurilor minoritare56.
54 „Un polițist slovac aflat în afara serviciului ucide trei persoane”, site-ul BBC News, 16 iunie 2012. 55 Lakatošová și Lakatoš împotriva Slovaciei, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Cererea nr. 655/16, Hotărârea din 11 decembrie 2018. 56 „Recomandarea de politică generală nr. 11 privind combaterea rasismului și a discriminării rasiale în activita- tea poliției”, Comisia Europeană împotriva Rasismului și Intoleranței (ECRI), 29 iunie 2007.
PARTEA I: Înțelegerea contextului și a provocării de securitate 19 DISCRIMINAREA ÎN DOMENIUL SĂNĂTĂȚII
Romii și sinti raportează frecvent cazuri de tratament discriminatoriu din partea perso- nalului medical în unitățile de sănătate, precum și cazuri de violență fizică sau neglijență medicală. Femeile rome semnalează că se confruntă cu diverse forme de violență atunci când accesează serviciile medicale.
De exemplu, o cercetare efectuată în Bulgaria de Centrul European pentru Drepturile Romilor (ERRC) și Comitetul Helsinki din Bulgaria57 a descoperit că pacienții au declarat că li s-au legat mâinile, și uneori picioarele, înainte de administrarea anesteziei „pentru că erau nervoși”, fără a li se oferi însă nicio explicație. Pacienții romi au descris cum „nu li s-a permis să țipe”. Una dintre persoanele intervievate a spus că, în timp ce năștea al treilea copil, a fost legată cu o centură, i s-a spus să tacă, a fost lovită pe picioare și ciupi- tă de personalul medical (în orașul Varna). În altă parte, pacientele au afirmat că au fost ciupite pentru a le face să împingă mai tare, în timp ce personalul le apăsa pe abdomen în încercarea de a le forța să nască. O pacientă a descris cum a fost lovită și trasă atât de tare încât a căzut pe podea, rupându-și un picior și provocând leziuni copilului. Mai multe paciente au susținut că, după o naștere vaginală, nu li s-a administrat anestezie în timpul suturării perineului, iar când una dintre paciente s-a plâns de durere, a fost insultată rasial de personal. O cercetare similară din Ungaria58 a dezvăluit abuzuri fizice asupra femeilor rome în timpul nașterii din partea personalului medical. O femeie romă intervievată avea doar 14 ani când a născut primul ei copil și, în timp ce țipa de durere în timpul travaliului, o moașă i-a îndesat o pernă în gură și a pălmuit-o peste față, în timp ce un obstetrician o lovea repetat peste coapse în timpul nașterii. O altă persoană intervievată avea 16 ani când a născut primul copil. Urla de durere în timpul travaliului, când o moașă a pălmuit-o peste față și a abuzat-o rasial. Pacientele credeau că nimeni nu le va crede dacă vor împărtăși aceste experiențe.
Sterilizarea coercitivă este o formă specifică de violență îndreptată împotriva femeilor rome și sinti. Au fost înregistrate cazuri în Ungaria, Republica Cehă și Slovacia, prin- tre altele. Mii de femei au fost sterilizate ilegal în timpul operațiilor de cezariană sau în timpul altor intervenții chirurgicale începând cu anii 1960. Un raport al ERRC a con- statat că, în Republica Cehă, femeile rome au fost supuse sterilizării fără a fi informate în mod corespunzător că această operație urma să fie efectuată. În unele cazuri, femeile au susținut că formularele de consimțământ și alte documente medicale au fost modifi- cate, iar semnăturile lor falsificate59. Într-o cauză împotriva Slovaciei, CEDO a stabilit că autoritățile slovace au manifestat o gravă încălcare a dreptului victimei la autonomie și la alegerea pacientului și că procedura de sterilizare nu era nici imediat necesară, din
57 „Drepturile reproductive ale femeilor rome din Bulgaria”, Centrul European pentru Drepturile Romilor (ERRC), aprilie 2020. 58 „Drepturile reproductive ale femeilor rome din Ungaria”, Centrul European pentru Drepturile Romilor (ERRC), 30 aprilie 2020. 59 „Coercitivă și crudă: sterilizarea și consecințele sale asupra femeilor rome din Republica Cehă (1966-2016)”, ERRC, 28 noiembrie 2016.
20 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti punct de vedere medical, și nici victima nu și-a dat consimțământul liber și informat, ceea ce a constituit un tratament abuziv60.
Până în prezent, tribunalele nu au tratat astfel de cazuri ca fiind infracțiuni motivate de ură. În 2006, Comitetul ONU pentru eliminarea discriminării împotriva femeilor (CEDAW) a stabilit că Ungaria a încălcat Convenția asupra eliminării tuturor formelor de discriminare față de femei în legătură cu sterilizarea unei femei rome fără consim- țământul acesteia, în ianuarie 200161. A.S. a fost sterilizată în mod coercitiv de medici într-un spital public. În timp ce era operată după un avort spontan, i s-a cerut să semneze formularele de consimțământ care includeau o notă care indica faptul că A.S. consimțea, de asemenea, să fie sterilizată. Nota aproape ilizibilă folosea cuvântul latin pentru steri- lizare, care îi era necunoscut lui A.S. Comitetul a recomandat ca Ungaria să îi plătească lui A.S. despăgubiri și să ia măsuri pentru a se asigura că personalul medical este con- știent de drepturile pacienților la consimțământul pe deplin informat și că le respectă62.
Numeroase rapoarte din întreaga regiune a OSCE semnalează că ambulanțele ajung cu întârziere atunci când sunt chemate în cartierele rome sau sinti, că li se blochează acce- sul de către agenții de poliție sau că, uneori, nu ajung deloc. Un studiu realizat în 2006 de Centrul European pentru Drepturile Romilor a demonstrat amploarea acestei pro- bleme în întreaga Europă și a constatat că, în multe țări, accesul la asistență medicală era obstrucționat de realitatea segregării rezidențiale în zonele cu populație majoritară de romi și sinti, lipsite de servicii publice adecvate63. În contextul infracțiunilor violen- te motivate de ură, utilizarea serviciilor medicale de urgență imediat după un incident poate fi o chestiune de viață și de moarte. Același studiu arată că unii medici din servi- ciile de urgență nu răspund întotdeauna la solicitările romilor și sintilor, presupunând că acestea nu se referă la un caz urgent.
Caz de referință: În noaptea de 24 ianuarie 2020, un bărbat rom a decedat în satul Csenyéte, Ungaria, după ce șoferul ambulanței a refuzat să intre în satul cu populație majoritară romă fără escorta poliției. Primarul satului, István Kiss, a primit un apel după ora 19:00, prin care a fost informat că un localnic se simțise rău și se prăbușise, fără puls. Primarul a sunat la urgențe și, când ambulanța nu a sosit, a găsit-o la per- iferia satului. Paramedicii i-au spus că nu pot intra în sat până nu sosește o escortă a poliției. Primarul s-a dus apoi cu mașina la locuința victimei și l-a transportat pe bărbatul inconștient la paramedici și la ambulanța lor, care se afla încă la marginea satului. Paramedicii nu au reușit să-l resusciteze pe bărbat, a cărui cauză a decesului a fost o embolie pulmonară. Primarul a spus că nu era prima dată când se întâmpla
60 „Sterilizarea forțată a unei femei de etnie romă duce la reglementări mai stricte privind consimțământul la tratament”, site-ul web al Consiliului Europei, [Accesat la 5 septembrie 2022]. 61 „CEDAW constată că Ungaria a încălcat convenția într-un caz de sterilizare”, ERRC, 13 noiembrie 2006. 62 Ibid. 63 „Ambulanța nu este pe drum”, ERRC, septembrie 2006.
PARTEA I: Înțelegerea contextului și a provocării de securitate 21 un astfel de incident în sat — cu un an înainte, un băiat rom de cinci ani murise în circumstanțe similare, când ambulanța nu a sosit. În urma incidentului, comentatorii mass-media de extremă dreaptă au descris în mod fals tragedia ca dovadă a existenței unor zone interzise în Ungaria. Satul Csenyéte este uneori descris în presă ca fiind cel mai sărac sat din Ungaria. Locuitorii nu au avut un medic local de mai bine de zece ani. Cel mai apropiat serviciu medical se află în orașul Encs, situat la 18 km distanță, fără serviciu regulat de transport cu autobuzul64.
SEGREGAREA TERITORIALĂ ȘI DISCRIMINAREA ÎN DOMENIUL LOCUINȚELOR
O problemă frecventă cu care se confruntă romii și sinti o constituie segregarea teritorială, locuințele de slabă calitate și vulnerabilitatea la evacuări. Un raport al FRA, care acoperă țările UE, a evidențiat faptul că această situație este frecventă în 15 țări (Belgia, Bulgaria, Croația, Cipru, Grecia, Ungaria, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Polonia, Portugalia, România, Slovenia și Spania). „În Spania, de exemplu, în urma crizei economice din 2008 și a politicilor sociale ulterioare, mulți romi nu au mai putut să-și plătească credi- tele ipotecare și au fost nevoiți să se mute în locuințe care nu corespund standardelor.”65
Evacuările executate fără a se asigura o locuință alternativă adecvată, fără consultări corespunzătoare și fără un preaviz rezonabil nu respectă adesea normele internaționale privind drepturile omului. Mai mult, evacuările în masă cauzează probleme și autori- tăților locale, de la care se așteaptă să ofere servicii comunităților transferate forțat și să abordeze problemele de planificare și dezvoltare care apar. Aceste probleme se amplifi- că atunci când legislația privind planificarea, utilizarea terenurilor, controlul, sănătatea, încălcarea proprietății etc. nu ia în considerare efectul disproporționat asupra anumitor comunități și asupra situației sau modului lor de viață.
Caz de referință: Tirana – Zona Lacului (Mun. 11), Albania – „O așezare romă de mari dimensiuni situată la periferia capitalei, construită pe un teren viran lângă lacul urban otrăvit din Tirana. Aici nu există resurse de apă – oamenii cumpără apă îmbuteliată de la un vânzător care vine frecvent la așezare (uneori nu vine, de exemplu în zilele ploioase, iar atunci locuitorii folosesc apa din lacul otrăvit). Așezarea a fost evacuată în vara anului 2015 sub pretextul că un turist german a fost jefuit de unul dintre romi.”66
64 Sándor Czinkóczi, „Csenyéte polgármestere szerint a településen azért halt meg egy ember, mert a mentősö- knek a falu szélén kellett várniuk a rendőrökre”, [Potrivit primarului din Csenyéte, o persoană a decedat în localitate deoarece paramedicii au fost nevoiți să aștepte sosirea poliției la marginea satului], site web !!444!! !, 26 ianuarie 2020. 65 „Romii și punerea în aplicare a legi antidiscriminare”, op. cit., nota 50. 66 „Setea de dreptate: un nou raport dezvăluie amploarea discriminării cu care se confruntă romii din Europa în ceea ce privește accesul la apă”, Centrul European pentru Drepturile Romilor, 22 martie 2017.
22 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti În plus față de romii care trăiesc în zone segregate pe teritoriul UE (de exemplu, în Aus- tria, Belgia, Croația, Franța, Ungaria, Italia, Lituania, România, Slovacia și Slovenia), lipsa spațiilor destinate locuințelor mobile reprezintă o problemă specifică îngrijorătoa- re în multe țări. În Țările de Jos, de exemplu, romii și călătorii trăiesc adesea în tabere special amenajate pentru caravane, dar se pare că există o lipsă generală a acestor spații. Institutul pentru Drepturile Omului din Țările de Jos a descoperit că o serie de politici municipale conduc, în practică, la închiderea taberelor de caravane, ceea ce constituie discriminare pe motive de identitate etnică67.
2. INFRACȚIUNI MOTIVATE DE URĂ ÎMPOTRIVA ROMILOR ÎN REGIUNEA OSCE: CONTEXT
Printre cele mai grave manifestări ale intoleranței se numără infracțiunile motivate de ură. Infracțiunile motivate de ură sunt fapte penale comise pe baza unei motivații discri- minatorii68. Astfel, autorul alege victima sau ținta pe baza unor caracteristici protejate, reale sau percepute, precum o anumită religie, credință, „rasă”, orientare sexuală sau dizabilitate, ori afilierea la aceste caracteristici. Toate infracțiunile motivate de ură au două elemente distincte: (1) sunt acte care constituie o infracțiune în temeiul dreptului penal relevant; și (2) în comiterea infracțiunii, autorul acționează pe baza unor părti- niri sau prejudecăți69. Pe de altă parte, incidentele motivate de ură, deși sunt comise din cauza unei caracteristici protejate specifice, reale sau percepute, fie nu ating nivelul de conduită infracțională, fie nu sunt raportate ca infracțiuni.
Infracțiunile motivate de ură au un impact semnificativ și de lungă durată asupra victi- melor, perpetuează inegalitatea și subminează securitatea și coeziunea socială. Infracți- unile motivate de ură împotriva romilor transmit un mesaj de excludere nu numai victi- melor rome și sintilor, precum și comunităților acestora, dar și societății în ansamblul ei.
Infracțiunile motivate de ură împotriva romilor sunt infracțiuni care vizează o persoană, un grup sau un bun pe baza identității lor reale sau percepute ca romi sau sinti. Autorul unei infracțiuni motivate de ură împotriva romilor poate viza, de asemenea, o persoană care nu este nici romă, nici sinti, dar care are o anumită legătură cu romii sau sinti, de exemplu un partener de viață sau un avocat70. Persoanele sau bunurile vizate în mod
67 Ibid. 68 Consiliul Ministerial al OSCE, Decizia nr. 9/09 privind „Combaterea infracțiunilor motivate de ură”, Atena, 2 decembrie 2009. 69 Pentru o analiză mai detaliată a naturii și a impactului infracțiunilor motivate de ură, se poate consulta „Hate Crime Laws: A Practical Guide” (Legislația privind infracțiunile motivate de ură: ghid practic), ediție revizuită, OSCE/ODIHR, 23 septembrie 2022. Alte publicații ale ODIHR privind infracțiunile motivate de ură, inclusiv cele referitoare la sprijinul acordat victimelor, sunt disponibile la https://resources.osce.org/resources/ publications. 70 Și anume, prin asociere, așa cum reiese din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și a Curții de Justiție a Uniunii Europene, în care instanțele au constatat că reclamanții pot fi discriminați atât indirect,
PARTEA I: Înțelegerea contextului și a provocării de securitate 23 eronat ca aparținând romilor și sin- Infracțiuni comise direct împotriva membrilor minorităților etnice și a grupurilor de imigranți, percepute ca având tilor sunt, de asemenea, considerate un motiv „rasist”, per stat membru al UE (%) victime ale violenței împotriva romi- Rom (CZ) 32 lor și ar trebui tratate ca atare. Somalez (FI) 32 Somalez (DK) 31 African (MT) 29 Adesea, autorii infracțiunilor și inci- Rom (EL) 26 Rom(PL) 26 dentelor motivate de ură împotriva African subsaharian (IE) 26 romilor își identifică țintele pe baza Nord-african (IT) 19 Rom (HU) 19 unei combinații de trăsături care Rom (SK) 16 Turc (DK) 15 sunt de multe ori specifice diferite- Turc (DE) 13 lor contexte și care pot include sti- Asiatic (CY) 12 Albanez (IT) 12 lul vestimentar, etnia, culoarea pie- Rus (FI) 12 lii, un nume asociat cu familii locale Somalez (SE) 11 Nord-african (ES) 9 de romi sau sinti, trăsăturile faciale, Român (IT) 8 Ex-iugoslav (DE) 8 vestimentația, mijlocul de transport, Nord-african (FR) 7 profesia, accentul, limba/dialectul Albanez (EL) 7 Europa Centrală și de Est (IE) 7 etc. Astfel, trăsăturile vizate vor diferi Turc (AT) 7 Sud-american (ES) 7 frecvent în funcție de context. Romii African subsaharian (FR) 7 și sinti care au migrat recent (fie în Nord-african (BE) 6 Rom (RO) 6 interiorul unui stat, fie la nivel inter- Român (ES) 6 Turc (NL) 5 național) sunt extrem de vulnerabili Turc (BE) 5 la potențiale infracțiuni și incidente Surinamez (NL) 5 Nord-african (NL) 5 motivate de ură. Europa Centrală și de Est (UK) 4 African subsaharian (PT) 4 Bosniac (SI) 4 Note: Întrebările DD4-DD5, În mod demn de remarcat, nu există Irakian (SE) 3 Credeți că [acest incident/oricare Rom (BG) 3 dintre aceste incidente] un profil tipic al autorilor infracțiu- Brazilian (PT) 3 Sârb (SI) 3 DIN ULTIMELE 12 LUNI s-a produs nilor motivate de ură împotriva romi- parțial sau în totalitate din cauza Rus (EE) 3 faptului că sunteți imigrant/ lor. În ciuda opiniei generale conform Rus (LT) 2 Ex-iugoslav (AT) 1 aparțineți unei minorități? căreia astfel de infracțiuni sunt comi- Rus (LV) 1 CEE = Europa Centrală și de Est Turc (BG) 1 se doar de grupuri organizate de ură Ex-iugoslav (LU) 1 sau de „radicali” de extremă dreaptă, Medie 10 acestea sunt comise de o mare varie- AGGREGATE GROUPS: tate de autori. Aceștia pot fi oameni Rom 18 obișnuiți, adesea pașnici în alte cir- African subsaharian 18 Nord-african 9 cumstanțe. Pot fi din mediul rural sau 8 Turc EC 7 urban, bărbați sau femei, de extremă C 5 dreaptă sau cu opinii de pe tot spec- Rus 3 trul politic, aparținând minorităților etnice sau etniei majoritare.
cât și direct, prin asocierea lor cu romii și sinti. A se vedea comentariul privind cauza C-83/14, CHEZ Razpredelenie Bulgaria AD. „Škorjanec împotriva Croației: Victimele infracțiunilor motivate de ură rasială „prin asociere” protejate de CEDO”, 13 iunie 2017.
24 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti Indicatorii de preconcepții și prejudecăți împotriva romilor (adică indicatorii de prejude- cată) reprezintă principalul instrument utilizat pentru a identifica cazurile de infracțiuni motivate de ură împotriva romilor. În unele situații, indicatorii și, prin urmare, motiva- ția autorului pot fi evidente (de exemplu, insultele). Alte cazuri pot necesita o înțelegere nuanțată a contextului și a stereotipurilor, prejudecăților și codurilor împotriva romilor (de exemplu, mesaje, locuri sau date semnificative), care pot să nu fie imediat evidente. Este important de remarcat faptul că motivația bazată pe prejudecăți a autorului unei infracțiuni motivate de ură împotriva romilor se intersectează adesea cu alte prejude- căți; în special prejudecăți sexiste, rasiste sau xenofobe sau prejudecăți împotriva unei persoane pe motivul religiei sau credinței sale.
Infracțiunile motivate de ură împotriva romilor pot viza, de asemenea, clădiri sau sedii asociate cu organizații rome sau sinti, precum și spații culturale și monumente legate de evenimente istorice sau comemorări (de exemplu, monumente comemorative ale Holo- caustului, sediile organizațiilor societății civile rome și sinti sau centrele comunitare din cartierele rome sau sinti). Vandalismul și distrugerea proprietății private, inscripțiile graffiti împotriva romilor sau manifestațiile și demonstrațiile violente sunt infracțiuni și incidente comune, motivate de ură împotriva romilor.
DOUĂ MODELE
În ciuda utilizării frecvente a termenului „infracțiune motivată de ură”, noțiunea de „ură” poate da naștere la interpretări eronate. De fapt, elementul constitutiv esențial al unei infracțiuni motivate de ură este motivația bazată pe prejudecăți, nu ura. În practică, există două modele principale de legislație privind „infracțiunile motivate de ură”. „Pri- mul tip de legislație privind infracțiunile motivate de ură utilizează terminologia refe- ritoare la ură și se bazează pe premisa că autorii acționează din ură sau ostilitate față de o anumită caracteristică a victimei, cum ar fi culoarea pielii, originea etnică, națională sau religia acesteia. Al doilea tip nu utilizează terminologie legată de ură, ci se axează pe alegerea țintei de către autori datorită asocierii acesteia cu un grup care împărtășește o caracteristică protejată.”71 Aceste două forme diferite de legislație privind infracțiu- nile motivate de ură sunt denumite, în Ghidul ODIHR care detaliază această distincție, modelele „ostilității” și „selecției discriminatorii”:
În cadrul modelului bazat pe ostilitate, autorul infracțiunii trebuie să fi comis fapta din cauza ostilității sau a urii motivate de una dintre caracteristicile protejate. Unele state participante la OSCE dispun de legi care impun în mod expres prezența urii, a ostilității
71 „Legile privind infracțiunile motivate de ură: ghid practic”, op. cit., nota 68.
PARTEA I: Înțelegerea contextului și a provocării de securitate 25 sau a dușmăniei.72 Solicită prezentarea de dovezi care să demonstreze că autorul a acți- onat din ostilitate față de victimă.73
În cadrul modelului de selecție discriminatorie, autorul își alege în mod deliberat victi- ma pe baza unei caracteristici protejate, dar nu este necesar niciun fel de ură sau ostilitate reală pentru a dovedi comiterea infracțiunii74. Motivația preconcepută depinde de alege- rea victimei sau a țintei pe baza unei idei prestabilite sau a unei prejudecăți cu privire la grupul din care face parte victima sau cu care autorul o asociază. De exemplu, un autor care atacă un migrant, considerând că un imigrant este mai puțin probabil să raporteze infracțiunea la poliție, s-ar încadra în categoria selecției discriminatorii75.
Multe state participante nu menționează ura sau ostilitatea în legislația lor privind infrac- țiunile motivate de ură. În schimb, legile prevăd ca autorul să fi acționat „din cauza” sau „pe motivul” unei caracteristici protejate a victimei. Cu alte cuvinte, legile impun exis- tența unei legături de cauzalitate între caracteristică și comportamentul autorului, dar nu impun prezența unei emoții sau a unui sentiment specific din partea autorului față de victimă.
Legea privind selecția discriminatorie are un domeniu de aplicare mai larg, deoarece se aplică autorilor care nu manifestă ostilitate sau ură față de victimă, ci o aleg pe baza prejudecăților sau a stereotipurilor legate de identitatea sau vulnerabilitățile acesteia. O lege privind selecția discriminatorie nu impune ca ura să fie dovedită ca element al infracțiunii. Atunci când o lege privind infracțiunile motivate de ură impune „ostili- tatea”, aceasta poate fi interpretată ca solicitând o evaluare a stării mentale a autorului — un exercițiu care poate fi dificil și pentru care majoritatea reprezentanților forțelor de ordine nu sunt pregătiți. Cu toate acestea, dovedirea faptului că autorul a ales o victimă sau o țintă din cauza apartenenței sau asocierii percepute a acesteia cu un grup poate fi, de asemenea, dificilă în practică76.
Cu toate acestea, impactul unei infracțiuni motivate de ură asupra victimei și a mem- brilor comunității sale variază în funcție de modelul utilizat sau recunoscut în sistemul juridic al unui stat; din perspectiva victimei, ceea ce contează este faptul că aceasta a fost ținta atacului din cauza unui aspect fundamental al identității sale.
72 A se vedea, de exemplu, art. 63 alin. (1) lit. (f) din Codul penal al Federației Ruse; art. 62 alin. (1) lit. (f) din Codul penal al Tadjikistanului; art. 58 alin. (1) lit. (f) din Codul penal al Turkmenistanului; art. 67 alin. (1) punctul (3) din Codul penal al Ucrainei; art. 63 alin. (1) punctul (6) din Codul penal al Armeniei; art. 61 alin. (1) punctul (6) din Codul penal al Azerbaidjanului. 73 „Legile privind infracțiunile motivate de ură: ghid practic”, op. cit., nota 68, p. 58. 74 De exemplu, în Bulgaria, Danemarca, Franța și Macedonia de Nord. 75 „Legile privind infracțiunile motivate de ură: ghid practic”, op. cit., nota 68, p. 60. 76 „Legile privind infracțiunile motivate de ură: ghid practic”, op. cit., nota 67, p. 61.
26 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti INTERSECȚIONALITATE
Intersecționalitatea este studiul identităților sociale care se suprapun sau se intersectează și al sistemelor corespunzătoare de opresiune, dominație sau discriminare. Examinează modul în care diverse categorii, precum genul, „rasa”, etnia, clasa socială, dizabilitatea, orientarea sexuală, religia sau vârsta, interacționează la niveluri multiple și adesea simul- tane, susținând că fiecare element sau trăsătură a unei persoane este indisolubil legată de toate celelalte elemente77. De asemenea, o anumită identitate socială nu este uniformă în rândul tuturor persoanelor care împărtășesc acea identitate. Nu toți romii sau sinti aparțin unei comunități omogene. Experiența lor de viață este, totodată, mediată de alte aspecte ale identității lor sociale — în special genul sau clasa socială, de exemplu — pre- cum și impactul infracțiunii motivate de ură.
Asemenea tuturor femeilor și fetelor, femeile și fetele rome și sinti se confruntă cu hărțu- ire sexuală, fizică și verbală în spațiul public cu o frecvență alarmantă. La fel ca în cazul hărțuirii publice a femeilor și fetelor în general, cazurile sunt frecvente, dar sunt atât de rar raportate încât incidentele care nu apar la știri sau pe rețelele de socializare sunt rareori aduse în atenția publicului larg. Totuși, femeile și fetele rome și sinti se confrun- tă cu o dimensiune suplimentară a hărțuirii, motivată în totalitate sau parțial de etnia lor. De obicei, acest lucru se întâmplă pe stradă sau în mijloacele de transport public, iar autorii tipici sunt bărbați neromi. Femeile și fetele rome și sinti, în funcție de grupul din care fac parte și de regiunea geografică în care locuiesc, pot fi adesea ușor identificate în public după modul în care se îmbracă sau după culoarea pielii. Acest lucru le face ținte mai ușoare pentru hărțuirea etnică, rasială și bazată pe gen. Femeile rome și sinti sunt mai susceptibile ca genul lor să fie menționat alături de limbajul rasist în timpul inciden- telor de violență de extremă dreaptă, precum și să se confrunte cu amenințări directe de viol sau alte forme de violență sexuală din partea agresorilor78.
Un motiv adesea invocat pentru subraportarea infracțiunilor motivate de ură este legat de infracțiunile cu motive mixte, în care victimele au fost vizate pe baza mai multor indicatori de discriminare sau motive. Cercetările, inclusiv un studiu realizat de Rețeaua Europeană împotriva Rasismului (ENAR), indică faptul că înțelegerea intersecționalității și a infracțiunilor motivate de ură se află încă într-un stadiu incipient în cadrul multor autorități naționale ale poliției79. Acest lucru pare să fie valabil și în cazul cercetătorilor,
77 Intersecționalitatea reprezintă un cadru analitic calitativ care identifică modul în care sistemele de putere interconectate îi afectează pe cei mai marginalizați membri ai societății. Termenul a fost inventat de către cercetătoarea feministă de culoare Kimberlé Williams Crenshaw în 1989. Crenshaw, Kimberlé, „Demargina- lizing the Intersection of Race and Sex: A Black Feminist Critique of Antidiscrimination Doctrine, Feminist Theory and Antiracist Politics”, University of Chicago Legal Forum, nr. 1, articolul 8, 1989, pp. 139-167. Pentru o explorare mai detaliată, consultați Lykke, Nina, Feminist Studies: A Guide to Intersectional Theory, Metho- dology and Writing (New York/Londra: Routledge, 2012); Helma Lutz et al. (eds.), Framing Intersectionality: Debates on a Multi-Faceted Concept in Gender Studies (Surrey: Ashgate, 2011). 78 Jonathan Lee, „Tabără de romi atacată și corturi incendiate de agresori necunoscuți în Ucraina”, Centrul European pentru Drepturile Romilor, 4 mai 2020. 79 Ojeaku Nwabuzo, „Infracțiuni rasiste și rasism instituțional în Europa”, ENAR, 2019.
PARTEA I: Înțelegerea contextului și a provocării de securitate 27 al angajaților din organizațiile societății civile și al celor din instituțiile de justiție pena- lă. Unele formulare sau sisteme ale forțelor de ordine pentru înregistrarea infracțiunilor motivate de ură permit marcarea multiplă sau bifarea mai multor căsuțe în ceea ce pri- vește indicatorii de prejudecată. Cu toate acestea, pentru a clasifica infracțiunile moti- vate de ură folosind o abordare intersecțională, poliția și autoritățile relevante ar trebui să-și fundamenteze metodele pe înțelegerea faptului că identitățile victimelor sunt mul- tidimensionale și intersecționale și, prin urmare, necesită un răspuns multistratificat.
Caz de referință: Curtea Europeană a Drepturilor Omului (CEDO), în hotărârea sa în cauza Alković împotriva Muntenegrului, a recunoscut că un bărbat rom și familia sa din Muntenegru au fost hărțuiți de vecini atât pentru că erau romi, cât și pentru că erau musulmani. Familia a câștigat procesul, fiind victima unor insulte rasiale și religioase, a amenințărilor cu moartea, a inscripțiilor graffiti de pe ușa locuinței, a atacurilor asupra mașinii și a focurilor de armă trase către apartamentul lor80.
3. INFRACȚIUNI MOTIVATE DE URĂ ÎMPOTRIVA ROMILOR ÎN REGIUNEA OSCE: CARACTERISTICI PRINCIPALE
Așa cum s-a menționat anterior, infracțiunile motivate de ură împotriva romilor sau a sintilor sunt infracțiuni care vizează o persoană pe baza identității sale reale sau pre- supuse romă sau sinti. Autorii infracțiunilor pot identifica și viza o persoană pe baza etniei sale reale sau presupuse, a culorii pielii, a vestimentației, a limbii sau a numelui și fac frecvent trimitere la stereotipuri negative existente cu privire la romi și sinti. Infrac- țiunile motivate de ură împotriva romilor pot viza, de asemenea, o clădire, o instituție, o întreprindere sau un cartier rezidențial perceput ca fiind asociat cu romii sau sinti.
INDICATORII DE PREJUDECATĂ: UN INSTRUMENT CHEIE
Indicatorii de prejudecată reprezintă un instrument util pentru poliție, procurori și orga- nizațiile societății civile pentru a analiza dacă o infracțiune semnalată ar putea fi o infrac- țiune motivată de ură; scopul lor este de a declanșa procesul de obținere a dovezilor prin interogatorii bine conduse sau printr-o anchetă temeinică. Un indicator de prejudecată poate fi, fără a fi neapărat, o probă în sala de judecată.
Indicatorii de prejudecată reprezintă unul sau mai multe elemente care sugerează că o infracțiune ar fi putut fi comisă din motive de prejudecată. Oferă criterii obiective pen- tru a evalua motivul probabil, dar nu demonstrează neapărat că acțiunile infractorului au fost motivate de prejudecată. Agențiile de poliție ar trebui să consemneze și să ia notă
80 Alković împotriva Muntenegrului, op. cit., nota 51.
28 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti de aceste motive și de indicatorii de prejudecată atunci când audiază și interacționează cu victimele violenței împotriva romilor și a sintilor.
După ani de colectare riguroasă de date privind infracțiunile motivate de ură, ODIHR a elaborat mai mulți indicatori pentru a ajuta la recunoașterea potențialelor prejudecăți din cadrul infracțiunilor motivate de ură din diferite motive81. Mai mulți indicatori pot ajuta la identificarea prejudecăților împotriva romilor, în special în cazul unei potențiale infracțiuni motivate de ură. Astfel de indicatori de prejudecată pot determina autori- tățile de aplicare a legii să investigheze o infracțiune ca fiind o infracțiune motivată de ură împotriva romilor, permițând un răspuns personalizat, inclusiv urmărirea penală adecvată și sprijinul acordat victimelor. ODIHR a publicat, de asemenea, o fișă informa- tivă pentru a ajuta părțile interesate să înțeleagă concret infracțiunile motivate de ură împotriva romilor. Fișa informativă este disponibilă în prezent în 11 limbi82.
În continuare este prezentată o listă neexhaustivă de indicatori de prejudecată pentru infracțiunile motivate de ură împotriva romilor.
Percepția victimei, a martorului sau a expertului
În cazul în care o victimă sau un martor consideră că o infracțiune a fost motivată de o prejudecată împotriva romilor, incidentul ar trebui investigat ca o infracțiune motivată de ură. O terță parte care consemnează astfel de incidente, cum ar fi o organizație a socie- tății civile sau a comunității, ori un expert independent, ar putea, de asemenea, să identi- fice o motivație de prejudecată care nu era evidentă pentru victimă sau pentru martor. În astfel de situații, propria percepție a agentului de poliție conform căreia infracțiunea ar putea fi o infracțiune motivată de ură ar putea fi considerată un indicator de prejudecată.
Comentarii, declarații scrise, gesturi sau inscripții graffiti
Autorii infracțiunilor motivate de ură își manifestă adesea prejudecățile înainte, în tim- pul sau după comiterea faptei. Dovezile esențiale în majoritatea cazurilor de infracțiuni motivate de ură constau în cuvintele sau simbolurile folosite însuși de infractori. Cei care comit astfel de infracțiuni doresc, în general, să transmită un mesaj victimelor lor, comunităților din care provin acestea și societății în general. Aceste mesaje, de la insul- te de natură verbală sau sub formă de graffiti, constituie dovezi puternice ale motivației bazate pe prejudecăți. Următoarele întrebări pot ajuta la stabilirea existenței unei moti- vații bazate pe prejudecăți împotriva romilor în cazul unei infracțiuni:
• A emis suspectul comentarii sau declarații scrise cu privire la romi sau sinti, ori la etnia, naționalitatea, numele etc. reale sau presupuse ale victimei? Printre acestea se pot număra utilizarea insultelor rasiste împotriva romilor, a clișeelor, a stereotipurilor
81 Colecția de fișe informative privind infracțiunile motivate de ură, OSCE/ODIHR, [Consultat la 5 septembrie 2022]. 82 „Infracțiuni motivate de ură împotriva romilor”, OSCE/ODIHR, 11 octombrie 2021.
PARTEA I: Înțelegerea contextului și a provocării de securitate 29 și a prejudecăților. În acest sens, trebuie reținut că declarațiile sau sloganurile împo- triva romilor pot fi prezentate în mod eronat ca fiind doar critici la adresa unor practici culturale — cum ar fi „faptul de a avea familii numeroase” sau alte aspecte. De asemenea, este important de reținut că abuzurile împotriva romilor sunt adesea confundate cu declarațiile xenofobe și sentimentele de prejudecată, care pot fi expri- mate prin limbaj xenofob.
• La locul incidentului au fost lăsate desene, graffiti, caricaturi sau lucrări de artă care îi reprezintă și demonizează pe romi sau pe sinti? La locul incidentului au fost lăsate simboluri din perioada nazistă sau de extremă dreapta, precum și semne care pot fi considerate simboluri ale urii în contextul țării respective?
Contextul infracțiunii
Diferențele etnice, de culoare a pielii sau de altă natură dintre infractor și victimă nu constituie, în sine, un indicator al prejudecății. Întrebările de mai jos pot însă ajuta la clarificarea contextului unei infracțiuni și pot oferi indicii cu privire la posibilitatea ca prejudecata împotriva romilor să fi constituit un motiv:
• Victima era identificabilă în mod vizibil ca fiind de etnie romă sau sinti? Unele per- soane pot deveni ținta unor abuzuri împotriva romilor dacă poartă îmbrăcăminte specifică etniei, comunității sau culturii lor.
• Infracțiunea a vizat o persoană care s-a implicat în mod vizibil în sensibilizarea opi- niei publice cu privire la drepturile romilor și sintilor? Victima era o personalitate publică (de exemplu, jucător de fotbal, artist sau politician) cunoscută sau presupusă a fi de origine romă sau sinti?
• Victima era implicată în activități organizate de comunitatea romă și sinti, de o orga- nizație afiliată comunității sau de o organizație care putea fi percepută ca fiind legată de comunitate la momentul incidentului?
Grupuri organizate care promovează ura
Deși nu toate infracțiunile motivate de ură sunt comise de grupuri organizate, membrii sau asociații grupurilor motivate de ură sunt adesea implicați în comiterea unor ast- fel de infracțiuni. Răspunsurile afirmative la următoarele întrebări pot fi indicatori de prejudecată:
• La locul faptei au fost lăsate obiecte sau elemente care să sugereze că infracțiunea a fost comisă de neonaziști, de alte organizații naționaliste extremiste sau de o orga- nizație teroristă internațională?
30 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti • A susținut sau a aprobat în mod deschis infractorul acțiunea sau misiunea unei orga- nizații teroriste sau „extremiste” care a vizat comunitățile de romi și sinti sau alte comunități marginalizate și discriminate pe criterii rasiale?
• Au reflectat acțiunile infractorului faptele comise anterior de alți infractori care au vizat comunitățile de romi și sinti?
• Și-a exprimat infractorul pe rețelele de socializare sprijinul pentru un grup împo- triva romilor?
• Există dovezi că un astfel de grup este activ în zonă (de exemplu, afișe, graffiti sau pliante împotriva romilor)?
• A afișat infractorul un comportament asociat apartenenței la o organizație care pro- movează ura, cum ar fi salutul nazist sau alte gesturi asociate mișcărilor de extremă dreapta, naționaliste, de supremație sau altor mișcări similare?
• A purtat infractorul haine, tatuaje sau alte însemne care să-l asocieze cu un grup care promovează ura?
• Au existat recent amenințări publice din partea unui grup care promovează ura sau a unui grup neonazist la adresa comunității rome sau sinti, de exemplu, pe rețelele de socializare sau în media principală?
• A folosit autorul termeni specifici care ar putea indica o prejudecată împotriva romi- lor sau sintilor și terminologie care provine din retorica sau ideologia de extremă dreaptă? Au fost găsite la locul infracțiunii sau al incidentului desene sau graffiti cu simboluri, cum ar fi un simbol nazist, un semn al Ku Klux Klan, o cruce celtică sau alte simboluri?
Locul și momentul
Locul și momentul comiterii unei infracțiuni pot constitui, de asemenea, un indicator de prejudecată împotriva romilor. Răspunsurile la următoarele întrebări ar putea dez- vălui astfel de indicatori:
• Proprietatea vizată era un loc cu semnificație profesională, juridică sau culturală, de exemplu, un cartier rom sau sinti, un club cultural și/sau un alt loc frecventat de persoane din comunitățile rome și sinti?
• A avut loc incidentul în urma unor evenimente mediatizate care au intensificat dez- baterea publică privind romii sau sinti (de exemplu, o infracțiune presupusă a fi fost comisă de un rom sau un sinti)?
PARTEA I: Înțelegerea contextului și a provocării de securitate 31 • Se afla victima într-o zonă sau o instituție asociată cu romii sau sinti (de exemplu, un cartier rom) sau în apropierea acestora în momentul producerii incidentului?
• A avut loc incidentul în urma sau în timpul unor campanii politice care au transformat romii și sinti în țapi ispășitori și i-au învinuit de diverse probleme sociale, cum ar fi cri- minalitatea sau șomajul sau de faptul că beneficiază de programe de asistență socială?
• A avut loc incidentul într-o zi cu o semnificație specială? De exemplu:
· Ziua Internațională a Romilor (8 aprilie), Ziua Internațională de Comemorare a Victimelor Holocaustului (27 ianuarie), Ziua de Comemorare a Victimelor Holo- caustului Romilor (2 august), Ziua Mondială a Limbii Romani (5 noiembrie); sau · O zi cu semnificație deosebită pe care naționaliștii, extremiștii și grupurile de extremă dreapta ar putea să o folosească pentru a organiza manifestații și demon- strații (de exemplu, date istorice asociate cu ideologii suprematiste).
Tiparele sau frecvența infracțiunilor sau incidentelor anterioare
Infracțiunile motivate de ură nu sunt întotdeauna evenimente izolate, ci fac parte din- tr-un tipar mai larg. Atunci când se încearcă identificarea indicatorilor de prejudecată, este deci relevant să se pună următoarele întrebări:
• Au mai avut loc alte incidente împotriva romilor în aceeași zonă?
• S-a înregistrat recent o intensificare a incidentelor împotriva romilor, de la hărțuire minoră și activități fără caracter penal la fapte penale mai grave, precum vandalis- mul sau agresiunea?
• A primit victima, comunitatea sau organizația victimei recent amenințări sau alte forme de intimidare, cum ar fi apeluri telefonice, scrisori sau e-mailuri?
• Au circulat recent în zona respectivă materiale împotriva romilor sau de extremă dreapta?
Natura violenței
Întrucât crimele motivate de ură sunt, de obicei, comise pentru a transmite un mesaj, gradul de violență, de daune și de brutalitate tinde să fie ridicat și adesea exagerat sau simbolic. Următoarele întrebări pot evidenția indicatori de prejudecată:
• A prezentat atacul un modus operandi tipic pentru un grup organizat care promo- vează ura sau pentru o organizație „extremistă” sau teroristă?
32 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti • Este posibil ca acțiunea să fi fost inspirată de o infracțiune împotriva romilor de mare amploare sau să fi încercat să o replice?
• A implicat incidentul violență extremă și neprovocată sau un tratament degradant și umilitor?
• A avut incidentul loc în public sau într-un mod care să-l facă public, precum înregis- trarea și postarea pe internet?
• S-a folosit un limbaj specific împotriva comunităților de romi și sinti care ar putea indica o ideologie promovată de grupurile de extremă dreapta și de alte grupuri care promovează ura?
Lipsa altor motive
• Există vreun alt motiv explicit? Lipsa altor motive constituie, de asemenea, un motiv întemeiat pentru a lua în considerare o motivație bazată pe prejudecăți.
TIPURI DE INFRACȚIUNI MOTIVATE DE URĂ ÎMPOTRIVA ROMILOR83
Spectrul infracțiunilor motivate de prejudecăți împotriva romilor este larg, variind de la atacuri de mare amploare la incidente minore, care pot degenera dacă nu sunt gestionate corespunzător. Aceste atacuri pot fi comise de persoane care acționează singure sau de membri ai unor grupuri organizate care promovează ura.
Atacuri împotriva persoanelor
Persoanele sunt atacate din numeroase motive, dar pot fi deosebit de vulnerabile din cauza unor factori sociali, politici sau de altă natură care le fac ușor de identificat, de exemplu, dacă:
• Poartă vestimentație specifică etnică sau culturală, de exemplu, ținute tipice romilor sau sintilor, cum ar fi „diklo” (un batic tradițional purtat de unele femei rome din grupul Vlax) sau, în general, femeile care poartă coliere de aur, brățări, fuste și/sau baticuri adesea împodobite cu monede de aur etc.;
• Își declară public apartenența la o comunitate sau organizație de romi sau sinti;
• Se află în apropierea unui cartier de romi sau sinti;
83 Toate exemplele din această secțiune sunt preluate de pe site-ul web al ODIHR dedicat raportării infracțiunilor motivate de ură. Pentru mai multe informații și exemple, a se vedea „Infracțiuni motivate de ură împotriva romilor”, op. cit., nota 12.
PARTEA I: Înțelegerea contextului și a provocării de securitate 33 • Participă la o întrunire sau un eveniment public al romilor sau sintilor;
• Sărbătoresc o festivitate a romilor sau sintilor;
• Vorbesc limba romani sau altă limbă sau dialect care, într-un anumit context, ar putea indica faptul că o persoană este de etnie romă sau sintă; sau
• Sunt persoane de culoare sau ar putea fi considerate, din alte motive, ca fiind de etnie romă sau sintă.
Infracțiunile motivate de prejudecăți împotriva romilor vizează, de asemenea, persoanele care sunt percepute ca fiind de etnie romă sau sinti sau care sunt asociate cu comunitatea romă sau sinti din cauza prieteniei sau a relațiilor sociale. Atacurile împotriva romilor pot viza activiști sau experți, atât în persoană, cât și online, care luptă împotriva discri- minării împotriva romilor și sintilor sau care sensibilizează opinia publică cu privire la istoria și cultura acestora, fără a fi ei înșiși de etnie romă sau sinti.
Pe baza rapoartelor ODIHR privind infracțiunile motivate de ură, secțiunile următoa- re oferă câteva exemple de infracțiuni și incidente motivate de ură împotriva romilor, observate în regiunea OSCE.
Crimă
• Grecia Un bărbat rom de 18 ani a fost împușcat mortal, iar doi adolescenți romi au fost răniți după ce agenții de poliție au tras între 30 și 40 de focuri de armă asupra lor în timp ce aceștia încercau să fugă, neînarmați, într-o mașină (2021).
• Spania Un bărbat rom a decedat după ce a fost împușcat de mai multe ori de pro- prietarul unei ferme private. Înainte de incident, familia victimei suferise acte de ostilitate în același oraș (2020).
• Polonia Un bărbat rom a fost agresat fizic și a suferit fracturi la osul pelvian și la picioare în fața casei sale, noaptea. Victima a decedat la spital din cauza rănilor suferite (2019).
• Belarus Un cuplu de romi a fost înjunghiat cu un cuțit. Ambele victime au suferit leziuni, iar femeia însărcinată a decedat în urma incidentului. Infractorul a fost con- damnat (2018).
Alte atacuri violente
• Finlanda O femeie de etnie romă a fost agresată fizic de un agent de pază într-un magazin alimentar. Femeia a fost trântită la pământ, ținută de brațe, strangulată,
34 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti trasă de păr și călcată în picioare, ceea ce i-a provocat dificultăți de respirație și frac- turi dentare (2021).
• Albania Doi bărbați egipteni au fost supuși unor insulte împotriva romilor și abuzați fizic de către agenții de poliție în timpul nopții. Una dintre victime a fost rănită și găsită inconștientă și acoperită de sânge (2020).
• Bosnia și Herțegovina Un bărbat de etnie romă a fost ținta unor insulte antimusul- mane și a fost agresat fizic. Un agent de poliție prezent la fața locului nu a intervenit. (2019).
• Ucraina Un avocat care se ocupa de cazul unei victime de etnie romă asasinate a fost ținta unor insulte rasiste, a fost amenințat, șantajat și bătut de un grup (2018).
• Italia O femeie de etnie romă a fost bătută, trasă de păr și aruncată în repetate rân- duri de peretele unui vagon de metrou. A fost deschisă o anchetă cu privire la inci- dent (2018).
Conform celor menționate anterior, „utilizarea excesivă a forței” și „abuzurile și violen- ța poliției împotriva romilor și sintilor” sunt termeni recunoscuți în Planul de acțiune pentru îmbunătățirea situației romilor și sintilor în spațiul OSCE84. Astfel de evenimente includ fie un răspuns inadecvat din partea poliției, fie complicitatea agenților de poliție la o infracțiune motivată de ură prin mijloace directe, care depășesc simpla neglijență.
• Germania O femeie romă însărcinată, solicitantă de azil, a fost bătută cu brutalitate, reținută și i s-a refuzat asistența medicală de către agenții de poliție (2021).
• Republica Cehă Un tânăr rom cu sindromul Asperger a fost bătut de un agent de poliție, fiind necesară spitalizarea sa. Victima fusese vizată anterior de poliție în incidente similare (2021).
• România Un grup de bărbați romi au fost adunați și obligați să se întindă cu fața la pământ de către un grup de polițiști. Unul dintre bărbați a fost bătut în repetate rânduri și supus unor insulte împotriva romilor (2020).
• Serbia Un bărbat rom a fost bătut de polițiști, care au pălmuit-o și pe mama victimei. Poliția fusese chemată deoarece victima asculta muzică cu volumul ridicat (2020).
Violența de grup împotriva cartierelor rome sau sinti
Rapoartele ODIHR privind infracțiunile motivate de ură arată că infracțiunile și inci- dentele motivate de ură împotriva romilor înregistrează, de obicei, cel mai mare număr
84 „Planul de acțiune pentru îmbunătățirea situației romilor și sintilor”, OSCE, op. cit., nota 3.
PARTEA I: Înțelegerea contextului și a provocării de securitate 35 de victime în categoria atacurilor violente, comparativ cu alte tipuri de infracțiuni moti- vate de ură85. În general, datele indică faptul că atacurile de amploare comise împotriva cartierelor rome sau sinti de către grupuri organizate sunt mult mai frecvente în com- parație cu alte tipuri de infracțiuni motivate de ură. Astfel de atacuri de grup (denumite uneori „atacuri de bandă”) sunt uneori prezentate ca „răzbunare” sau acte de „pedeapsă colectivă” asupra întregului cartier sau comunitate de romi sau sinti, ca urmare a unui incident sau a unei infracțiuni reale sau presupuse comise de o persoană cu identitate reală sau presupusă romă sau sinti.
• Spania După arestarea a doi romi reținuți în legătură cu înjunghierea unui bărbat în localitatea Peal de Becerro, a izbucnit o serie de incidente violente împotriva familiilor de romi. Treizeci de romi au fost nevoiți să-și părăsească locuințele (2022).
• Moldova Aproximativ 120 de romi, printre care și copii, au fost victime ale violenței și amenințărilor cu moartea în cadrul unui atac organizat prin intermediul unei rețele de socializare, ca răzbunare pentru o presupusă tentativă de viol (2021).
• Bulgaria O comunitate de romi izolată de poliție și supusă unei interdicții de cir- culație din cauza COVID-19 a fost ținta unui atac în care autoritățile au pulverizat dezinfectant asupra comunității și a caselor acestora dintr-un avion (2020).
• Federația Rusă Romii au fost atacați cu pietre și alte obiecte în timpul unei încăie- rări în masă în care au fost implicați și membri ai populației locale neromă. Ulterior, peste 650 de rezidenți romi au fost evacuați cu forța din casele lor, iar câteva zeci de romi au fost arestați și maltratați în detenție. După evacuare, locuințele unor rezidenți romi au fost jefuite, deteriorate și vandalizate cu graffiti împotriva romilor (2019).
• Italia Șaizeci și cinci de persoane de etnie sinti au fost amenințate când locuințele lor au fost ținta unor atacuri cu explozivi în timpul nopții. Casele au fost degradate și patru mașini au fost distruse (2018).
Amenințări
Amenințările împotriva romilor vizează de obicei persoane sau cartiere, lideri ai comu- nității, politicieni, personalități publice, afaceri deținute de romi și sinti etc. Amenință- rile pot include diverse forme de comportament amenințător, amenințări cu moartea și amenințări cu bombe. Aceste amenințări pot fi transmise prin poștă, e-mail sau rețelele de socializare, telefonic, față în față, cu gesturi, prin pliante, graffiti sau alte mijloace. Amenințările pot conține sloganuri și simboluri împotriva romilor, care constituie o for- mă de incitare la violență, crimă și distrugere împotriva romilor.
85 Acest lucru a fost valabil în special în 2019, când s-au înregistrat 650 de victime la o singură cauză. A se vedea, de asemenea, OSCE ODIHR (2020), „Lipsa raportării crimelor motivate de ură înseamnă că victimele și nevoile lor rămân prea des invizibile, afirmă Biroul pentru Drepturile Omului al OSCE”, [Accesat la 6 septembrie 2022].
36 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti În continuare sunt prezentate câteva exemple recente din regiunea OSCE:
• Republica Cehă O femeie de etnie romă a fost victima unor insulte împotriva romilor, a fost hărțuită și amenințată după ce ușa de la intrare a locuinței sale a fost vandali- zată cu graffiti misogin împotriva romilor (2021).
• Croația O familie romă cu trei copii a fost victima unor insulte împotriva romilor și a fost amenințată cu moartea de către un bărbat care a încercat să-l atace pe tatăl copiilor cu un cuțit (2021).
• Bulgaria Un bărbat rom în scaun cu rotile a fost supus unor insulte rasiste, a fost pălmuit și scuipat de trei bărbați. Nepotul victimei a fost, de asemenea, atacat (2020).
• Serbia O familie romă a fost supusă amenințărilor cu moartea la adresa comunită- ții rome în timpul nopții, în fața locuinței sale, de către doi bărbați. În timpul inci- dentului, infractorii au împușcat un câine care aparținea vecinului victimei (2020).
Instigarea la violență86
Instigarea directă și imediată la comiterea de infracțiuni este interzisă în mod univer- sal în spațiul OSCE. În cazul în care o astfel de instigare are la bază un motiv de preju- decată, aceasta ar trebui clasificată drept infracțiune motivată de ură, având în vedere existența infracțiunii de bază. Același lucru se aplică amenințărilor directe motivate de prejudecată, comunicate verbal sau prin discurs, care pot constitui infracțiuni motivate de ură și trebuie tratate ca atare87. În special, trebuie investigat motivul de prejudecată.
• Italia Grupurile care incitau la violență colectivă împotriva familiilor de romi cărora li s-au oferit în mod legal locuințe în cartiere cu majoritate non-romă au condus la abuzuri verbale rasiste și amenințări cu violul88.
• Moldova Comunitatea romă s-a simțit amenințată atunci când membrii unui grup de extremă dreaptă au postat online insulte împotriva romilor și incitări la violență. Incidentul a fost investigat ca un incident de discurs instigator la ură (2020).
86 Pentru mai multe detalii privind definiția termenului „instigare la violență”, a se vedea secțiunea „Standardele Organizației Națiunilor Unite” din „Planul de acțiune de la Rabat privind interzicerea promovării urii naționale, rasiale sau religioase care constituie o incitare la discriminare, la ostilitate sau la violență”, Oficiul Înaltului Comisar al Națiunilor Unite pentru Drepturile Omului (OHCHR), 5 octombrie 2012. 87 Pentru o analiză a cauzei referitoare la „infracțiunile verbale motivate de ură” comise online, a se vedea Kundrak, Viktor, „Beizaras și Levickas împotriva Lituaniei: Recunoașterea prejudiciului individual cauzat de ura cibernetică?”, East European Yearbook on Human Rights, nr. 1, 2020. 88 Rosi Mangiacavallo, „Rasismul violent împotriva romilor în Italia: un punct de cotitură sau «noua normali- tate» toxică”, Centrul European pentru Drepturile Romilor, 21 mai 2019.
PARTEA I: Înțelegerea contextului și a provocării de securitate 37 „Discursul instigator la ură”89
Pe lângă instigarea directă și imediată la comiterea de infracțiuni, alte forme de discurs intolerant, rasist sau părtinitor, precum și discursul public, pot crea un climat propice pentru comiterea de infracțiuni motivate de ură. „Discursul instigator la ură” nu con- stituie în mod automat și o infracțiune motivată de ură, deoarece majoritatea formelor de „discurs instigator la ură” nu sunt considerate infracțiuni în țările OSCE. Unele sta- te participante la OSCE au legi sau dispoziții care incriminează „discursul instigator la ură”90 pe baza conținutului acestuia, însă conținutul interzis diferă semnificativ. În unele jurisdicții, discursul care incită la ură sau insultă anumite grupuri este sancționat penal. Alte interdicții curente includ discursul care denigrează „onoarea”, „demnitatea” etc. unei persoane sau a unei națiuni. Pot exista, de asemenea, restricții privind anumite subiecte istorice, cele mai notabile fiind legile care interzic negarea Holocaustului sau glorificarea ideologiei naziste. Legile privind discursul instigator la ură în rândul statelor participante la OSCE variază considerabil.91
Cu toate acestea, discursurile rasiste sau părtinitoare înainte, în timpul sau după comite- rea unei infracțiuni pot constitui dovezi ale motivului și ar trebui să facă parte din orice anchetă penală. De asemenea, obiectele aflate în posesia infractorului, de exemplu, cărți, muzică sau postere care sugerează o atitudine părtinitoare sau prejudecăți, ar putea face parte din probatoriul care demonstrează motivul.
Atacuri împotriva proprietății
În orice caz în care se utilizează insulte, sloganuri sau simboluri împotriva romilor pentru a distruge sau vandaliza proprietăți, incidentul poate fi considerat unul de natură anti-ro- mă, indiferent dacă bunurile respective sunt sau nu legate de o comunitate, o instituție sau o persoană de etnie romă sau sinti.Printre țintele frecvente ale atacurilor împotriva bunurilor se pot număra:
Birouri, corturi, locuințe private și mașini ale unor persoane rome sau sinti
89 „Legislația privind infracțiunile motivate de ură: ghid practic”, op. cit., nota 67. 90 Nu există o definiție a discursului instigator la ură agreată la nivel internațional. Cu toate acestea, termenul a fost definit de Comitetul de Miniștri al Consiliului Europei într-o recomandare adoptată în mai 2022 (Reco- mandarea CM/Rec(2022)16). Recomandarea face distincția între (i) discursul instigator la ură care este interzis în temeiul dreptului penal; (ii) discursul instigator la ură care face obiectul dreptului civil sau administrativ; și (iii) alte tipuri de exprimare ofensatoare sau prejudicioase care necesită răspunsuri alternative. A se vedea, de asemenea, „Planul de acțiune de la Rabat”, op. cit., nota 85. 91 OSCE a abordat problema discursului instigator la ură, a discursului intolerant sau a instigării la ură în mediul online printr-o serie de documente. A se vedea, de exemplu, Consiliul Ministerial al OSCE, Decizia 6/02, op. cit., nota 1; Consiliul Ministerial al OSCE, Decizia nr. 4/03, „Toleranță și nediscriminare”, Maastricht, 2 decembrie 2003; Consiliul Ministerial al OSCE, Decizia 10/05, op. cit., nota 1; Consiliul Ministerial al OSCE, Decizia 13/06, op. cit., nota 1; Consiliul Ministerial al OSCE, Decizia nr. 9/09, op. cit., nota 67.
38 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti • Irlanda Locuința unei familii de romi a fost atacată noaptea de un grup care a arun- cat cu pietre, sticle și cutii de conserve și a lovit cu picioarele ușa de la intrare. S-au folosit expresii rasiste (2016).
Situri și activități comemorative
• Ungaria Un memorial dedicat victimelor rome ale Holocaustului a fost vandalizat cu inscripții graffiti homofobe și antisemite (2019).
Clădiri dintr-un oraș
• Italia Un oraș a fost vandalizat cu graffiti împotriva romilor care incitau la violență (2020).
Cimitire
• Bosnia și Herțegovina Un cimitir musulman a fost vandalizat, două pietre funerare ale unor romi musulmani și două ale unor bosniaci musulmani fiind dărâmate (2019).
Centre culturale sau instituții de cercetare rome
• Serbia Un muzeu rom a fost vandalizat, geamurile acestuia fiind sparte (2020).
Școli frecventate în principal de copii romi sau sinti
• Macedonia de Nord Pereții unei școli primare frecventate în principal de copii romi au fost vandalizați cu svastici și graffiti împotriva romilor. Poliția a deschis o anchetă cu privire la acest incident (2017).
Lăcașuri de cult
• Franța O biserică evanghelică frecventată de romi a fost ținta unei tentative de incen- diere (2016).
Atacurile împotriva proprietăților romilor pot lua următoarele forme:
Incendiere cu intenție
• Bulgaria O casă aparținând unei familii rome a fost incendiată, iar alte câteva locu- ințe au fost vandalizate de un grup de bărbați mascați în timpul unor proteste în masă împotriva romilor (2019).
PARTEA I: Înțelegerea contextului și a provocării de securitate 39 • Irlanda Două caravane aparținând comunității călătorilor au fost ținta unor atacuri prin incendiere care au avut loc în aceeași zonă în două zile diferite. Locuitorii cara- vanelor au rămas fără adăpost în urma atacurilor (2019).
Desenarea de graffiti și svastici pe pereți, clădiri și mașini
• Ungaria Un monument dedicat victimelor rome ale Holocaustului a fost vandalizat cu inscripții împotriva romilor. Incidentul a avut loc la trei zile după ce grupuri de extremă dreaptă au organizat un marș împotriva romilor (2020).
• Austria Un afiș de teatru a fost vandalizat cu inscripții graffiti xenofobe și împotriva romilor (2018).
Distrugerea cimitirelor, mormintelor, locurilor de comemorare, lăcașurilor de cult, școlilor sau clădirilor culturale
• Ucraina Aproximativ 35 de morminte ale romilor din cimitirele locale au fost van- dalizate pe parcursul mai multor ani (2020).
• Germania Un monument comemorativ dedicat victimelor rome și sinti ale celui de-al Doilea Război Mondial a fost vandalizat. Poliția a deschis o anchetă privind infracțiunea motivată de ură în legătură cu acest incident (2019).
Distrugerea birourilor, caselor private și mașinilor persoanelor de etnie romă
• Macedonia de Nord Biroul unei organizații pentru drepturile romilor a fost spart și vandalizat, iar materialele birotice au fost furate. Organizația fusese ținta actelor de vandalism și în trecut (2020).
• Ucraina Locuința unei familii rome a fost avariată după ce un grup de 30 de tineri a pătruns în curtea acesteia, distrugând gardul și poarta și devastând proprietatea (2020).
Lansarea de pietre, sticle și cutii
• Polonia O familie romă a fost amenințată, iar locuința i-a fost deteriorată de un grup care a aruncat cu pietre și sticle în direcția reședinței (2016).
Demolarea bunurilor romilor sau sintilor
• Bulgaria Cinci locuințe ale romilor au fost demolate de autorități fără temei legal, în urma apelurilor la demolarea acestora lansate de un ministru al guvernului și membru al unui partid de extremă dreapta, care a susținut, de asemenea, purifica- rea etnică a romilor (2019).
40 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti 4. INFRACȚIUNI MOTIVATE DE URĂ ÎMPOTRIVA ROMILOR ÎN REGIUNEA OSCE: PROVOCĂRI DE SECURITATE ȘI IMPACT
În conformitate cu cele descrise anterior, impactul unei infracțiuni motivate de ură poate fi mult mai mare decât cel al infracțiunilor comise fără un motiv de prejudecată, în speci- al în ceea ce privește efectele asupra comunităților, victimelor individuale și persoanelor aflate în legătură directă cu acestea.
Fiecare victimă a unei infracțiuni motivate de ură este diferită și este afectată în mod diferit. Mulți factori pot influența impactul victimizării, printre care: tipul incidentului, experiențele anterioare ale persoanei respective privind discriminarea, devalorizarea și dezavantajarea, existența unor cercuri de sprijin social, precum și reziliența economică și psihologică a individului. Impactul unei infracțiuni motivate de ură poate depinde de natura intersecțională a identităților, atunci când mai multe caracteristici personale acționează și interacționează între ele simultan, astfel încât devin inseparabile, cum ar fi etnia, culoarea pielii, sexul sau genul și clasa socială92.
IMPACTUL ASUPRA STĂRII EMOȚIONALE ȘI PSIHOLOGICE
Marea majoritate a oamenilor resimt o nevoie fundamentală de apartenență, iar senti- mentul de atașament față de ceilalți este esențial pentru bunăstarea lor. Infracțiunile motivate de ură împotriva romilor, la fel ca alte infracțiuni de acest gen, sunt acte de marginalizare și excludere. Acestea transmit mesajul că romii și sinti nu sunt bineveniți la școală, la locul de muncă, în cartier, în localitate, în oraș sau în țară. În unele cazuri, mesajul de excludere este foarte explicit prin insultele proferate de infractori. Respinge- rea, ostracizarea și excluderea socială pot declanșa suferință și stres emoțional. Cu cât respingerea este mai mare, cu atât este mai mare potențialul de suferință socio-emoți- onală și psihologică.
Impactul emoțional se manifestă prin suferință psihică care poate fi de scurtă durată sau poate persista câteva săptămâni. Impactul psihologic implică o suferință psihică mai persistentă și de lungă durată. Un ansamblu bine consolidat de cercetări sugerează că victimele unei infracțiuni motivate de ură sunt mai susceptibile să sufere de niveluri mai ridicate și prelungite de depresie și izolare, vulnerabilitate, anxietate și nervozitate; un sentiment extrem de singurătate; teamă de lungă durată; simptome psihosomatice prelungite; probleme semnificative la locul de muncă sau la școală; precum și probleme majore cu membrii familiei sau prietenii93.
92 Pentru o sinteză a publicațiilor relevante ale ODIHR privind sprijinul acordat victimelor infracțiunilor motivate de ură, se poate consulta https://www.osce.org/odihr/hate-crime-victim-support. 93 „Înțelegerea nevoilor victimelor infracțiunilor motivate de ură”, OSCE/ODIHR și VBRG, 7 septembrie 2020.
PARTEA I: Înțelegerea contextului și a provocării de securitate 41 Teama de victimizare (repetată) este tipică în rândul victimelor infracțiunilor motivate de ură. Conștientizând că au fost vizate din cauza identității lor sociale și a unor caracte- ristici pe care nu le pot schimba, victimele se tem că acest lucru s-ar putea repeta în orice moment. Fiecare infracțiune motivată de ură reprezintă, prin urmare, o amenințare de victimizare viitoare, nu numai pentru persoana vizată în mod direct, ci și pentru alții care împărtășesc aceeași identitate socială și aceleași caracteristici, precum și pentru alte comunități care se confruntă cu discriminarea94.
Pentru a gestiona această teamă, victimele și potențialele victime pot recurge, adesea în mod inconștient, la mecanisme de adaptare. De multe ori, își normalizează experiența acceptând și considerând ca fiind normale devalorizarea, discriminarea și intoleranța. Unele persoane internalizează, de asemenea, opiniile rasiste și încep să se considere demne de un astfel de tratament. Răspunsurile de adaptare la teama de victimizare repetată pot implica schimbări de comportament. Victimele infracțiunilor motivate de ură sunt mai predispuse să raporteze măsuri de evitare, cum ar fi încercarea de a rămâne vigilente, de a avea mai puțină încredere în oameni și de a evita anumite zone la anumite ore. Victimele se pot teme să iasă noaptea sau să participe la petreceri pentru a evita locurile în care s-ar putea aduna agresorii. În unele cazuri, victimele pot decide să se mute sau să emigreze95.
EFECTUL ASUPRA MODULUI ÎN CARE ROMII ȘI SINTI ÎȘI EXPRIMĂ IDENTITATEA
Impactul unei infracțiuni motivate de ură transcende de obicei limita victimei indivi- duale. Comunitatea care împărtășește caracteristicile victimei, precum și alte grupuri care se confruntă cu izolare, agresiune și hărțuire, pot percepe atacul ca și cum ar fi ele însele victimele și pot trăi cu teama unor atacuri viitoare. Aceste efecte pot fi amplificate în cazul în care o comunitate a fost marginalizată de-a lungul timpului și a fost supusă prejudecăților, discriminării sau chiar persecuției. De asemenea, infracțiunile motivate de ură pot genera un sentiment de scădere a siguranței și securității în rândul persoane- lor care pur și simplu cunosc sau au auzit despre incident, indiferent de apartenența lor la un anumit grup comunitar96.
Unele victime ale infracțiunilor motivate de ură încearcă să ascundă în public anumite aspecte ale identității lor sociale, evitând să poarte simboluri culturale, schimbându-și vestimentația, abținându-se să vorbească în limba lor și să menționeze locul de origine. Infracțiunile motivate de ură pot afecta și mai mult viața, siguranța și participarea la via- ța publică a romilor și a sintilor. Persoanele afectate pot renunța la activități sociale sau politice. Ele pot închide organizațiile comunitare sau își pot reduce activitatea. Teama
94 „Orientare model privind evaluarea nevoilor individuale ale victimelor infracțiunilor motivate de ură”, OSCE/ ODIHR și VBRG, 15 iunie 2021. 95 „Înțelegerea nevoilor victimelor infracțiunilor motivate de ură”, op. cit., nota 92. 96 „Orientare model privind evaluarea nevoilor individuale ale victimelor infracțiunilor motivate de ură”, op. cit., nota 93.
42 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti de un atac poate împiedica comunitățile să-și organizeze evenimentele culturale sau reli- gioase, să sărbătorească festivitățile comunității sau să organizeze evenimente publice.
IMPACTUL ASUPRA VIEȚII COMUNITĂȚILOR ROME ȘI SINTI
Impactul unei singure infracțiuni motivate de ură poate împiedica romii și sinti să se bucure de o serie întreagă de drepturi în viața de zi cu zi. În urma unor astfel de infrac- țiuni comise în comunitatea lor, familiile rome și sinti pot fi reticente să-și trimită copiii la școală, să se deplaseze la locul de muncă, să frecventeze spațiile publice, să utilizeze serviciile publice sau să participe la procesele electorale97.
Comiterea frecventă a infracțiunilor motivate de ură, care urmează un model familiar, poate avea un efect de izolare asupra acestor comunități și poate duce la alienarea com- pletă a comunităților de romi și sinti. Aceste comunități pot deveni tot mai segregate ca mecanism de apărare, confruntându-se astfel cu o marginalizare și o discriminare și mai accentuate în viața de zi cu zi. Procesul de izolare sau segregare, denumit adesea „izolare în ghetou”, are loc prin discriminarea ciclică în diferite domenii ale vieții, pre- cum și printr-un anumit grad de autoizolare ca răspuns la discriminare și excludere98.
De asemenea, teama de a deveni victimă ar putea determina comunitatea și membrii acesteia să fie mai precauți în spațiul public, recurgând adesea la autocenzură. Unele victime pot apela la alcool sau droguri. Altele pot recurge la riposte agresive (verbale sau fizice) împotriva persoanelor sau grupurilor care îl reprezintă pe agresor, fapt care poate duce la inculparea victimelor99.
IMPACTUL VIOLENȚEI DE GRUP
Violența de grup, adesea sub forma unui act de „pedeapsă colectivă”, implică de obicei o combinație de amenințări, distrugerea proprietății, incendiere cu intenție etc. De ase- menea, adesea determină plecarea romilor și a sintilor din casele lor, fugind pentru a-și salva viața100. Cei care fug sunt adesea nevoiți să trăiască în locuințe improvizate, cu riscurile suplimentare asociate lipsei unei locuințe adecvate, respectiv condiții sanitare precare și acces limitat la serviciile comunitare, energie electrică, transport și educație. În plus, șansele apariției unor noi conflicte interetnice și intergrupale în viitor cresc drastic după astfel de evenimente, odată cu adâncirea suspiciunilor, intensificarea segregării și creșterea potențialului de represalii. Aceste fracturi tind să dureze zeci de ani, influen- țând adesea mai multe generații.
97 OSCE CPRSI (2015), „Proiect de elaborare a unui program de formare pentru poliție privind strategii eficiente și conforme cu drepturile omului pentru colaborarea cu comunitățile rome și sinti, Raport privind vizitele de evaluare în Ucraina, Slovacia și Suedia” [document intern/nepublicat]. 98 Mionel, Viorel și Silviu Neguț, „Dimensiunea socio-spațială a ghetourilor din București”, Transylvanian Review of Administrative Sciences, nr. 33, 2011, pp. 197–217. 99 „Înțelegerea nevoilor victimelor infracțiunilor motivate de ură”, op. cit., nota 92. 100 Jonathan Lee, „Justiția maselor: pedepsirea colectivă a romilor în Europa”, ERRC, martie 2019.
PARTEA I: Înțelegerea contextului și a provocării de securitate 43 Caz de referință: O analiză a ocupației de extremă dreapta din Gyöngyöspata, Ungaria, descrie situația de după eveniment ca fiind o „pace rece” între locuitori. „Deși frica și teroarea care cuprinseseră comunitatea romă s-au estompat treptat după plecarea paramilitarilor, membrii acesteia nu au putut accepta sprijinul manifestat de un număr mare de familii maghiare [de etnie maghiară] față de grupurile care le-au terorizat copiii. Pe de altă parte, frustrarea și furia majorității au fost alimentate și mai mult de modul în care mass-media a prezentat atât satul, cât și evenimentele din „primăvara în flăcări”.”101
EFECTELE ASUPRA COPIILOR ȘI TINERILOR
Stereotipurile, discriminarea, incidentele motivate de ură și infracțiunile împotriva copi- ilor și familiilor rome și sinti pot duce la teama copiilor de a merge la școală, de a ieși din casă sau de a participa la activități sociale sau culturale alături de ceilalți. Copiii pot avea sentimentul de inferioritate, pot simți că nu-și găsesc locul și pot chiar încerca să se sinucidă. Copiii și tinerii care aparțin unor grupuri victime ale stereotipurilor de multă vreme sunt mai predispuși să internalizeze rasismul.
Caz de referință: Un caz de stabilire a profilului etnic survenit în Grecia în 2013 s-a soldat cu separarea unei fetițe rome de patru ani, blondă, de familia sa, deoarece polițiștii au presupus că părinții ei adoptivi o furaseră. Cazul (care s-a dovedit ulterior a fi nefondat) a devenit o știre senzațională la nivel european, iar apoi la nivel mondial. Povestea „îngerului blond” răpit a apărut pe prima pagină a marilor ziare și a ocupat primul loc în jurnalele de știri ale canalelor de televiziune din întreaga lume. La rândul său, acest lucru a declanșat nenumărate sesizări false privind copii răpiți și a dus la noi încălcări ale drepturilor familiilor rome în toată Europa102.
IMPACTUL UNUI RĂSPUNS INSTITUȚIONAL INADECVAT
Atunci când autoritățile nu intervin în contextul faptelor motivate de ură și nu transmit un mesaj clar infractorilor, comunitățile își pierd adesea încrederea în propria siguranță și în autoritățile statului, ceea ce duce la o reducere a colaborării dintre acestea și poliție. Reducerea cooperării duce la neraportarea infracțiunilor comise împotriva cetățenilor romi și la persistența lipsei de siguranță a acestora. Un sondaj realizat în 2019 de Agen- ția pentru Drepturi Fundamentale a Uniunii Europene (FRA) a indicat că peste 40 % dintre romi au fost victime ale hărțuirii motivate de ură și că 7 % dintre aceste incidente au implicat agresiune fizică. Peste 90 % dintre cei afectați de astfel de incidente nu le-au
101 „Gyöngyöspata 2011: Laboratorul extremei drepte maghiare. Un studiu de caz privind mobilizarea politică și conflictul interetnic”, Fundația Ecopolis, 2012. 102 „Părinții adoptivi ai Mariei din Grecia au fost achitați de acuzațiile de răpire după doi ani de la arestare”, site-ul web Traveller’s Times, 16 noiembrie 2015.
44 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti raportat, iar peste 50 % dintre cei care nu au raportat incidentele motivate de ură au con- siderat că nu s-ar fi luat niciun fel de măsuri pentru a le soluționa103.
Efectul lipsei de raportare este faptul că nu există suficiente date concrete cu privire la aceste incidente, ceea ce îngreunează considerabil evaluarea tendințelor, a tipurilor și a consecințelor acestora. În plus, lipsa de implicare îngreunează și mai mult eforturile poliției de reducere a criminalității, nu numai în ceea ce privește comunitățile rome și sinti, ci și pentru toate comunitățile.
În unele cazuri extreme, lipsa sprijinului din partea autorităților poate forța comunită- țile să se mute într-un alt loc, oraș sau chiar țară. Acest lucru generează provocări supli- mentare, nu doar pentru cei care pleacă și care pot fi victime ale încălcării drepturilor ca migranți vulnerabili, ci și pentru comunitatea pe care o lasă în urmă. Cei rămași în urmă sunt, cel mai probabil, cei care nu pot călători cu ușurință sau nu își pot găsi un loc de muncă: persoanele în vârstă, copiii, persoanele cu dizabilități și femeile care îndepli- nesc adesea rolurile tradiționale de gen în familie. Aceste persoane devin mai vulnera- bile la infracțiunile motivate de ură, ca parte a unei comunități care poate fi percepută ca fiind mai vulnerabilă.
Lipsa adresării adecvate a infracțiunilor motivate de ură are duble consecințe:
• În primul rând, incapacitatea de a detecta și pedepsi infracțiunile motivate de ură în conformitate cu legea creează un climat de impunitate, încurajând victimizarea repetată și sporind numărul infractorilor care se simt îndrăzniți să comită astfel de infracțiuni. În timp, această impunitate duce, de asemenea, la o creștere a gravității acestor infracțiuni104.
• În al doilea rând, riscul de violență din răzbunare și de apariție a unor justițiari creș- te în comunitățile care sunt expuse în mod continuu la infracțiuni motivate de ură, dar care nu văd niciun răspuns concret din partea statului. Violența din răzbunare din partea comunității se manifestă adesea cu o frecvență și o gravitate crescute sau printr-un număr mai mare de persoane implicate105.
103 „Romii și călătorii din șase țări”, FRA UE, 23 septembrie 2020. 104 Neil Chakraborti, „Răspunsul la infracțiunile motivate de ură: probleme tot mai grave, eșecuri repetate”, Criminology & Criminal Justice, vol. 18, nr. 4, 2017. 105 Kellina M. Craig, „Răzbunare, teamă sau furie: o analiză a reacțiilor populației afro-americane și a populației albe la infracțiunile motivate de ură rasială”, Journal of Interpersonal Violence, vol. 14, nr. 2, 1999.
PARTEA I: Înțelegerea contextului și a provocării de securitate 45 Caz de referință: Miroslav Demeter, un bărbat rom în vârstă de 27 de ani, a fost bătut mortal într-o pizzerie din Žatec, în Republica Cehă, pe 18 octombrie 2016, după ce s-a încăierat cu alți clienți și cu agenți de poliție. Incidentul a avut loc în jurul orei 19:00, conform relatărilor martorilor oculari. Se pare că bărbatul rom hărțuia clienții de sex feminin, ceea ce a dus la izbucnirea unei altercații. Martorii spun că cel puțin unii dintre cei patru sau mai mulți agresori păreau să fie antrenați în arte marțiale și l-au bătut cu brutalitate. Nu este clar dacă agresorii erau angajați, clienți sau ambele.
Poliția a sosit la fața locului și, potrivit martorilor, l-ar fi bătut în continuare pe băr- batul rom. Polițiștii nu au reușit, cel puțin, să-l protejeze pe bărbat de agresori, care au continuat să-l lovească până când acesta s-a prăbușit la pământ și a fost imobilizat de polițiști. Un martor a declarat la momentul respectiv: „În timp ce polițiștii încercau să-l pună pe bărbat la pământ, ceilalți agresori săreau pe el, îl loveau în fața polițiștilor. Nu știu dacă agresorii erau clienți, erau doar niște tipi obișnuiți. Au fost și injurii.”106
Pe internet a fost postată o înregistrare video care arată momentele de după atacuri. Imaginile sunt neclare, dar se aud clar strigătele bărbatului întins pe podea în pizzerie, iar polițistul care îl ține imobilizat la pământ poate fi văzut clar. Victima a murit la scurt timp după ce s-a prăbușit, iar un polițist poate fi văzut efectuând masaj cardiac bărbatului rom.
Poliția de stat a făcut o declarație în aceeași zi, în care a precizat că nimeni nu a fost reținut pentru a fi interogat și că nu au fost încă formulate acuzații împotriva niciunui agresor. Raportul autopsiei a arătat că moartea bărbatului rom nu a fost cauzată de nicio intervenție a unor părți terțe, fie că era vorba de agresori sau de polițiști107. În februarie 2017, poliția a închis ancheta privind moartea sa, constatând că nu a fost comisă nicio infracțiune în legătură cu incidentul. Niciun ofițer de poliție nu a fost găsit vinovat de implicare în moartea sa și nu s-au formulat acuzații împotriva agresorilor săi108. O plângere din partea familiei bărbatului rom a fost respinsă de procuror în aprilie 2017109. Cazul nu a ajuns la CEDO.
106 „Nicio arestare după ce un bărbat rom a fost bătut până la moarte în Republica Cehă”, ERRC 21 octombrie 2016. 107 Ibid. 108 Zdeněk Ryšavý, „Pe fondul protestelor din SUA împotriva crimelor comise de poliție, ROMEA readuce în atenție cazul din 2016 al unui bărbat rom care a murit în custodia poliției în circumstanțe similare cu cele ale lui George Floyd”, site-ul de știri romea.cz, 1 iunie 2020. 109 Jitka Votavová, „Procurorul de stat ceh respinge plângerea familiei unui bărbat rom care a murit în prezența poliției”, site-ul de știri romea.cz, 28 aprilie 2017.
46 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti VICTIMIZAREA SECUNDARĂ CA URMARE A UNUI RĂSPUNS INSTITUȚIONAL INADECVAT
Conform Rețelei europene de prevenire a criminalității: „victimizarea secundară se referă la victimizarea care nu rezultă direct din infracțiune, ci din răspunsul instituțiilor și al persoanelor față de victimă. Aceasta include, în mod neexhaustiv, lipsa de recunoaștere și tratarea victimei într-o manieră lipsită de respect, o abordare insensibilă și neprofesi- onistă față de victimă, precum și orice formă de discriminare a victimei.”110
În cazul multor victime ale infracțiunilor motivate de ură, victimizarea secundară poa- te duce la umiliri, degradare și izolare suplimentare, ceea ce va avea probabil un impact major asupra sănătății lor emoționale și psihologice, precum și asupra bunăstării lor soci- ale și economice. Răspunsul și comportamentul reprezentanților agențiilor de justiție penală și al profesioniștilor din instituțiile care sprijină victimele infracțiunilor (inclusiv serviciile medicale și psihologice, avocații și serviciile juridice, asistenții sociali și ser- viciile de sprijin pentru victime din societatea civilă) pot avea, prin urmare, un impact critic asupra victimelor infracțiunilor motivate de ură. Adesea, lacunele sistemice din sistemul de sprijin pentru victimele infracțiunilor motivate de ură afectează în mod spe- cial victimele rome și sinti, iar răspunsul instituțional poate contribui la victimizarea secundară a acestora. Aceste „lacunele” sistemice includ:
• Lipsa unui răspuns sau oferirea unui răspuns inutil sau denigrator;
• Atribuirea responsabilității pentru infracțiune victimelor sau invocarea vinovăției victimei (învinuirea victimei);
• Minimizarea gravității infracțiunii motivate de ură, precum și banalizarea experi- enței individuale și a consecințelor;
• Negarea perspectivei victimei în aprecierea și evaluarea infracțiunii, neținând seama de motivația părtinitoare sau respingând-o ca fiind irelevantă;
• Manifestarea unor atitudini negative sau consolidarea prejudecăților infractorului și tratarea victimei ca atare;
• Exprimarea simpatiei și înțelegerii față de autor;
• Lipsa cunoștințelor, experienței și competențelor adecvate pentru a recunoaște impor- tanța identității victimei în infracțiunea suferită;
• Lipsa de considerație față de nevoile individuale, în special față de nevoia de infor- mare și de justiție; sau
110 „Înțelegerea nevoilor victimelor infracțiunilor motivate de ură”, op. cit., nota 92. • Negarea drepturilor victimelor sau a statutului de victimă.
De asemenea, infractorii și rudele acestora, publicul, mass-media (în special) și avocații infractorilor în cadrul procedurilor judiciare pot influența în mod pozitiv sau negativ, pot preveni sau provoca victimizarea secundară.111
Caz de referință: Pe 18 aprilie 2016, un băiat rom a fost bătut cu brutalitate într-un stat membru al UE. Infractorul a agresat verbal victima, pe motive rasiale, precum și fizic, deoarece aceasta a afirmat că se considera egală cu infractorul, în ciuda diferențelor etnice dintre ei. Deși hotărârea instanței a recunoscut în mod explicit existența unei motivații bazate pe prejudecăți rasiale, procesul a fost însoțit de o serie de izbucniri rasiste care au traumatizat și mai mult victima și au scos la iveală slăbiciunea răspun- sului sistemului de justiție penală la infracțiunile motivate de ură. În cadrul examinării medicale efectuate după atac, medicul instanței a folosit o insultă etnică și a minimizat gravitatea atacului, afirmând: „[Victima] a fost lovită doar puțin cu piciorul.” Și ofițerul de anchetă a folosit o insultă etnică. Infractorul care a comis acest atac rasist brutal asupra unui minor a primit o pedeapsă blândă: o perioadă de probă de trei ani cu patru luni de muncă în folosul comunității. Prin pronunțarea sentinței, sistemul de justiție penală a exprimat în mod clar toleranța instituțională față de infracțiunile motivate de ură. Pe fondul climatului de marginalizare îndelungată a romilor și al discursului public rasist, acest caz a dus la o campanie internațională de solidaritate #RomaAreEqual, inițiată de Centrul European pentru Drepturile Romilor. În câteva zile, campania online a fost difuzată de mii de persoane din întreaga Europă, inclusiv de organizații internaționale”.112
Există, de asemenea, situații în care poliția poate presupune nu numai că victimele rome sau sinti ale unei infracțiuni mint, ci și că fac acest lucru pentru a profita de o infracți- une pe care ei înșiși au comis-o. În acest caz, poliția poate încerca să obțină o declarație de la victimele rome cu privire la o infracțiune pe care consideră că victima a comis-o.
Caz de referință: În 2017, în urma raportării furtului mașinii lor, un cuplu de romi a fost torturat de poliția sârbă cu scopul de a obține o mărturisire privind frauda de asigurări. Incidentul a avut loc pe 21 aprilie 2017, când cuplul, Marko și Sandra, a raportat furtul mașinii lor la secția de poliție din Mladenovac. Li s-a spus că tre- buie să raporteze cazul la Belgrad, iar agenții de poliție i-au dus acolo într-o mașină neidentificată. La sosire, au fost supuși unui test cu poligraful, înainte de a fi separați pentru interogatoriu. Cuplul a fost reținut timp de 13 ore la o secție de poliție din Belgrad, unde agenții l-au torturat pe soț, au abuzat verbal soția pe motive rasiale și
111 Ibid. 112 Ibid.
48 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti i-au amenințat că serviciile sociale le vor lua copiii. Au fost supuși insultelor rasiale, asfixierii, loviturilor cu bastonul și amenințărilor cu moartea folosind un pistol. Tribunalul Superior din Belgrad a hotărât că Ministerul de Interne sârb a discriminat cuplul și a acordat 4.675 de euro soțului și 1.700 de euro soției pentru tratamentul discriminatoriu, durerea fizică și teama pe care le-au îndurat.113
În cauzele în care romii și sinti sunt acuzați de o infracțiune în urma interacțiunii lor cu poliția (de exemplu, acuzația de mărturie mincinoasă), atenția publică generată de astfel de acuzații poate constitui, de fapt, o victimizare terțiară. Persoanele rome și sinti care au fost victime ale unei infracțiuni și au fost victimizate în continuare de către poliție devin ținta unei persecuții mediatice care urmează modelul de prezentare negativă a romilor și sintilor, supunându-i unor stereotipuri.
Mai mult, dacă „modelul selecției discriminatorii” (spre deosebire de modelul „ostili- tății” descris mai sus) este utilizat ca bază pentru definirea conceptului de infracțiune motivată de ură în codul penal național, atunci acest lucru poate fi problematic pentru comunitățile rome și sinti din unele țări. Utilizarea abuzivă a acestui model poate apărea atunci când, de exemplu, o infracțiune de proprietate (furt etc.) comisă de o persoană romă sau sinti și care vizează o persoană din populația majoritară poate fi transformată într-o presupusă infracțiune motivată de ură comisă de persoana de etnie romă sau sin- ti. Acest lucru poate fi apoi exploatat de politicieni pentru a consolida discursul privind „criminalitatea romă”.
113 „Romii torturați de poliția sârbă câștigă procesul împotriva Ministerului de Interne”, ERRC, 22 iulie 2020.
PARTEA I: Înțelegerea contextului și a provocării de securitate 49 50 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti PARTEA A II-A: Angajamente, obligații și standarde internaționale cu privire la toleranța, nediscriminarea și protecția romilor și a sintilorilor
PARTEA A II-A: Angajamente, obligații și standarde internaționale cu privire la toleranța, nediscriminarea și protecția romilor și a sintiloril 51 1. ANGAJAMENTELE ȘI STANDARDELE INTERNAȚIONALE ÎN DOMENIUL DREPTURILOR OMULUI
ANGAJAMENTELE OSCE PRIVIND DIMENSIUNEA UMANĂ
În repetate rânduri, statele participante la OSCE au condamnat și s-au angajat să com- bată „totalitarismul, ura rasială și etnică, xenofobia și discriminarea împotriva oricărei persoane, precum și persecuția pe motive religioase și ideologice”, pornind de la Docu- mentul Reuniunii de la Copenhaga al Conferinței privind Securitatea și Cooperarea în Europa din 1990114.
În 2003, statele participante au recunoscut „dificultățile specifice cu care se confrun- tă populația romă și sinti precum și nevoia de a se întreprinde măsuri efective pentru eradicarea discriminării lor și pentru crearea egalității de șanse (...)”, creând „Planul de acțiune al OSCE pentru îmbunătățirea situației romilor și sinti în spațiul OSCE”115.
Planul de acțiune recomandă statelor participante la OSCE116:
• Să pună în aplicare o legislație care:
· Să prevadă pedepse mai severe pentru infracțiunile motivate rasial, comise atât de persoane fizice, cât și de funcționari publici; și · Să asigure accesul egal la căi de atac eficiente (proceduri judiciare, administrative, de conciliere sau de mediere);
• Să documenteze, într-o manieră conformă cu normele naționale și internaționale privind protecția datelor, toate tipurile și cauzele relevante de discriminare, pentru a evalua mai bine situația și a răspunde nevoilor romilor și sintilor;
• Să asigure anchetarea viguroasă și eficientă a actelor de violență împotriva romilor și a sintilor, în special în cauzele în care există motive rezonabile de a bănui că actele au avut motive rasiale, și să îi urmărească penal pe cei responsabili în conformitate cu legislația națională și cu normele privind drepturile omului;
• Să nu permită impunitatea infractorilor care comit acte discriminatorii sau violen- te, printre altele, asigurându-se că poliția demarează anchete și ia măsuri punitive prompte și eficiente;
114 „Documentul Reuniunii de la Copenhaga, OSCE”, op. cit., nota 2. 115 „Planul de acțiune pentru îmbunătățirea situației romilor și sintilor”, OSCE, op. cit., nota 3. 116 Majoritatea recomandărilor din Planul de acțiune au fost preluate ulterior în deciziile Consiliului Ministerial al OSCE. A se vedea Consiliul Ministerial al OSCE, Decizia nr. 8/09, „Consolidarea eforturilor OSCE de a asigura integrarea durabilă a romilor și a sintilor”, Atena, 2 decembrie 2009; Consiliul Ministerial al OSCE, Decizia nr. 4/13, „Consolidarea eforturilor OSCE de a pune în aplicare Planul de acțiune”, Kiev, 9 decembrie 2013.
52 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti • Să faciliteze accesul la justiție pentru romi și sinti prin măsuri precum asistența juri- dică și furnizarea de informații în limba romani;
• Să elaboreze, acolo unde este cazul, și în strânsă colaborare cu organizațiile internați- onale și ONG-urile rome, declarații de politică, coduri de conduită, ghiduri practice și programe de formare; și
• Să încurajeze romii și sinti să lucreze în instituțiile de aplicare a legii, ca mijloc dura- bil de promovare a toleranței și a diversității.
În același plan de acțiune se recomandă, de asemenea, statelor participante:
• Elaborarea de politici care să promoveze sensibilizarea instituțiilor de aplicare a legii privind situația romilor și a sintilor și care să combată prejudecățile și stereotipurile negative;
• Dezvoltarea unor programe de formare destinate să prevină utilizarea excesivă a for- ței și să promoveze sensibilizarea și respectarea drepturilor omului; și
• Crearea de politici (1) destinate îmbunătățirii relațiilor dintre poliție și comunită- țile rome și sinti, astfel încât să se prevină abuzurile și actele de violență ale poliției împotriva romilor și sintilor; și (2) destinate consolidării încrederii romilor și sin- tilor în poliție.
• Elaborarea de politici și proceduri destinate să asigure un răspuns eficient al orga- nelor de poliție la actele de violență motivate rasial îndreptate împotriva romilor și a sintilor; și
• Evaluarea decalajului dintre standardele internaționale privind activitatea poliției și practicile naționale curente, consultând forțele de poliție naționale, ONG-urile și reprezentanții comunităților rome și sinti.
De asemenea, diverse decizii ale Consiliului Ministerial al OSCE au recunoscut necesi- tatea adoptării unui răspuns cuprinzător la întreaga serie de manifestări ale intoleranței și rasismului, inclusiv infracțiunile motivate de ură:
• La Maastricht, în 2003, statele participante la OSCE au fost încurajate să „colecteze și să țină evidența informațiilor și statisticilor solide privind infracțiunile motivate de ură, inclusiv privind formele de manifestare violentă a rasismului, xenofobiei și discriminării”117; și
117 Consiliul Ministerial al OSCE, Decizia nr. 4/03, op. cit., nota 89.
PARTEA A II-A: Angajamente, obligații și standarde internaționale cu privire la toleranța, nediscriminarea și protecția romilor și a sintiloril 53 • La Ljubljana, în 2005, ODIHR a fost însărcinat să „asiste statele participante, la cere- rea acestora, în dezvoltarea de metodologii și capacități adecvate pentru strângerea și păstrarea de informații și statistici solide privind infracțiunile motivate de ură și manifestările violente de intoleranță și discriminare, cu scopul de a le ajuta să culeagă date și statistici comparabile”118.
Aceste solicitări au demonstrat necesitatea monitorizării și evaluării crimelor motivate de ură în statele participante la OSCE. În anii 2006 și 2007 au fost adoptate decizii supli- mentare ale Consiliului Ministerial referitoare la toleranță și nediscriminare. Printre altele, acestea:
• Au reafirmat „necesitatea unei atitudini hotărâte a statelor participante de a combate toate actele și manifestările de ură, inclusiv infracțiunile motivate de ură, recunos- când că eforturile necesare pentru a le combate implică adesea o abordare comună, fără a ignora însă caracterul unic al manifestărilor și contextul istoric al fiecărei forme”119; și
• Au reconfirmat că „responsabilitatea principală pentru combaterea actelor de into- leranță și discriminare revine statelor participante, inclusiv reprezentanților lor politici”120.
Decizia nr. 10/07 a Consiliului Ministerial a solicitat, de asemenea, „eforturi susținu- te din partea reprezentanților politici, inclusiv a parlamentarilor, pentru a respinge și condamna cu fermitate manifestările de rasism, xenofobie, antisemitism, discriminare și intoleranță, inclusiv împotriva creștinilor, evreilor, musulmanilor și a adepților altor religii, precum și manifestările violente de extremism asociate cu naționalismul agresiv și neonazismul, respectând în același timp libertatea de exprimare”121.
În 2009, statele participante s-au angajat, de asemenea, să:
• colecteze, să păstreze și să facă publice date și statistici solide, suficient de detaliate, privind infracțiunile motivate de ură și manifestările violente de intoleranță, inclusiv numărul de cazuri semnalate personalului poliției, al persoanelor urmărite penal și al pedepselor aplicate;
• adopte, acolo unde este cazul, o legislație specifică și personalizată pentru combate- rea infracțiunilor motivate de ură, care să prevadă sancțiuni eficiente ce țin seama de gravitatea acestor infracțiuni;
118 Consiliul Ministerial al OSCE, Decizia nr. 10/05, op. cit., nota 1. 119 Consiliul Ministerial al OSCE, Decizia nr. 13/06, op. cit., nota 1. 120 Consiliul Ministerial al OSCE, Decizia nr. 10/07, op. cit., nota 1. 121 Ibid.
54 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti • ia măsuri adecvate pentru a încuraja victimele să raporteze infracțiunile motivate de ură, recunoscând că raportarea insuficientă a acestor infracțiuni împiedică statele să elaboreze politici eficiente, explorând, în același timp, ca măsuri complementa- re, metode de facilitare a contribuției societății civile la combaterea infracțiunilor motivate de ură;
• introducă sau să dezvolte mai departe programe de formare profesională și de conso- lidare a capacităților destinate personalului de poliție, procurorilor și funcționarilor din sistemul judiciar care se ocupă de infracțiunile motivate de ură;
• să exploreze modalități, în colaborare cu actori relevanți și de încredere, de a oferi victimelor infracțiunilor motivate de ură acces la consiliere, asistență juridică și con- sulară, precum și acces eficient la justiție;
• să investigheze prompt infracțiunile motivate de ură și să se asigure că motivele celor condamnați pentru astfel de infracțiuni sunt recunoscute și condamnate public de către autoritățile competente și de către liderii politici;
• să asigure cooperarea, după caz, la nivel național și internațional, inclusiv cu orga- nismele internaționale relevante și organele de poliție, pentru a combate infracțiunile motivate de ură organizate și violente; și
• să desfășoare eforturi de sensibilizare și educare, în special cu autoritățile din dome- niul poliției, adresate comunităților și grupurilor relevante ale societății civile care oferă asistenț victimelor infracțiunilor motivate de ură122.
Statele participante la OSCE s-au angajat, de asemenea, „să combată intensificarea mani- festărilor violente de intoleranță față de romi și sinti”123, precum și: „(…) să-și consolideze eforturile de promovare a toleranței și de combatere a prejudecăților împotriva romilor și a sintilor, pentru a preveni marginalizarea și excluderea lor viitoare și pentru a com- bate intensificarea manifestărilor violente de intoleranță împotriva romilor și a sintilor, precum și să condamne fără echivoc și public orice act de violență care vizează romii și sinti și să ia toate măsurile necesare pentru a asigura accesul la căi de atac eficiente, în conformitate cu procedurile judiciare, administrative, de mediere și conciliere, precum și să asigure coordonarea între autoritățile responsabile de la toate nivelurile în acest sens.”124
Cu toate aceste angajamente politice de anvergură, convenite în mod consensual de sta- tele participante la OSCE, „Al treilea raport privind punerea în aplicare a Planului de acțiune pentru îmbunătățirea situației romilor și sintilor în spațiul OSCE ‘Pentru romi, împreună cu romii’” a evidențiat intensificarea retoricii împotriva romilor și a discursului
122 Consiliul Ministerial al OSCE, Decizia nr. 9/09, op. cit., nota 67. 123 Consiliul Ministerial al OSCE, Decizia nr. 8/09, op. cit., nota 115. 124 Ibid.
PARTEA A II-A: Angajamente, obligații și standarde internaționale cu privire la toleranța, nediscriminarea și protecția romilor și a sintiloril 55 politic populist. Rasismul împotriva romilor și transformarea acestora în țapi ispășitori continuă să fie o tactică proeminentă în multe locuri pentru mobilizarea electoratului, acționând pe baza urii, a resentimentelor și a prejudecăților125.
NORMELE INTERNAȚIONALE ȘI REGIONALE
Normele internaționale
Conform legislației internaționale privind drepturile omului, guvernele au obligația de a respecta, proteja și asigura respectarea drepturilor omului. Acestea și-au asumat aceste obligații prin ratificarea tratatelor internaționale obligatorii privind drepturile omului.
Declarația Universală a Drepturilor Omului (DUDO) prevede drepturile fundamentale ale omului care trebuie protejate la nivel universal126. Articolul 2 interzice orice formă de discriminare în ceea ce privește exercitarea drepturilor omului; articolul 3 protejează dreptul la viață; articolul 5 interzice tortura sau tratamentele sau pedepsele crude, inu- mane sau degradante; articolul 7 garantează protecție egală în fața legii, fără discrimi- nare; articolul 8 garantează dreptul la o cale de atac eficientă în fața instanțelor naționale competente pentru faptele care încalcă drepturile fundamentale; articolul 9 interzice arestarea, detenția sau exilul arbitrar; iar articolul 12 interzice ingerința arbitrară în viața privată, în viața de familie și în viața domestică.
Articolul 4 litera (a) din Convenția internațională privind eliminarea tuturor formelor de discriminare rasială (CERD)127 și articolul 20 alineatul (2) din Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice (ICCPR)128 prevăd obligația statelor de a combate promovarea urii care incită la discriminare, ostilitate sau violență. De asemenea, articolul 4 litera (a) din CERD interzice simpla „difuzare a ideilor bazate pe superioritate rasială sau ură”, fără a face referire la instigare.
Planul de acțiune de la Rabat al ONU129 privind interzicerea promovării urii naționale, rasiale sau religioase care constituie o incitare la discriminare, la ostilitate sau la violență
125 „Al treilea raport privind punerea în aplicare a Planului de acțiune pentru îmbunătățirea situației romilor și sintilor în spațiul OSCE «Pentru romi, împreună cu romii», 2018”, OSCE/ODIHR, 11 decembrie 2018. 126 Declarația Universală a Drepturilor Omului, Adunarea Generală a ONU, 1948. 127 Convenția internațională privind eliminarea tuturor formelor de discriminare rasială, Adunarea Generală a ONU (1965). Articolul 4 litera (a) prevede: „(a) să declare delicte pedepsite prin lege orice difuzare de idei bazate pe superioritate sau ură rasială, orice incitare la discriminare rasială ca şi orice acte de violenţă sau provocare la astfel de acte, îndreptate împotriva oricărei rase sau oricărui grup de persoane de o altă culoare sau de o altă origine etnică, precum şi orice sprijin acordat unor activităţi rasiste, inclusiv finanţarea lor;” 128 Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice, op. cit., nota 2. Articolul 20 alineatul (2) prevede: „Orice îndemn la ură naţională, rasială sau religioasă care constituie o incitare la discriminare, la ostilitate sau la violenţă este interzis prin lege.” 129 „Planul de acțiune de la Rabat privind interzicerea promovării urii naționale, rasiale sau religioase care consti- tuie o incitare la discriminare, la ostilitate sau la violență”, în „Raportul Înaltului Comisar al Națiunilor Unite pentru Drepturile Omului privind interzicerea promovării urii naționale, rasiale sau religioase”, Adunarea Generală a Națiunilor Unite, 11 ianuarie 2013.
56 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti este un document fără caracter obligatoriu care a beneficiat, totuși, de o largă aprobare din partea comunității internaționale. Acesta enumeră șase factori care pot fi utilizați pentru a determina dacă un discurs constituie „incitare la discriminare, ostilitate sau violență” și dacă este suficient de grav pentru a justifica măsuri legale restrictive: con- textul, autorul (inclusiv statutul persoanei sau al organizației), intenția, conținutul sau forma, amploarea discursului și probabilitatea survenirii unui prejudiciu (inclusiv imi- nența acestuia)130.
Declarația principiilor fundamentale de justiție privind victimele criminalității și ale abuzului de putere a ONU prevede că victimele infracțiunilor ar trebui:
• Să fie tratate cu compasiune și respect pentru demnitatea lor;
• Să aibă dreptul de a avea acces la mecanismele de justiție și de a beneficia de măsuri reparatorii prompte, în conformitate cu legislația națională, pentru prejudiciile sufe- rite; și
• Să beneficieze de asistență adecvată pe tot parcursul procesului juridic.131
În plus, Declarația stipulează că victimele ar trebui să primească despăgubiri. În cazul în care despăgubirile nu pot fi obținute integral de la infractor sau din alte surse, statele ar trebui să depună eforturi pentru a oferi despăgubiri financiare victimelor și familii- lor acestora. Declarația include și alte dispoziții relevante pentru combaterea atacurilor împotriva romilor, precizând că:
• Personalul din poliție, justiție, sănătate, servicii sociale și alte categorii implicate ar trebui să beneficieze de formare pentru a fi sensibilizat cu privire la nevoile victimelor, precum și de orientări destinate asigurării un ajutor adecvat și prompt; și
• Furnizarea de servicii și asistență victimelor trebuie să acorde o atenție specială celor care au nevoi deosebite din cauza naturii prejudiciului suferit, mai ales având în vede- re că o parte esențială a identității unei persoane este vizată în cazul unei infracțiuni motivate de ură.
Liniile directoare ale ONU privind prevenirea criminalității132 prezintă recomandări pentru o prevenire eficientă a criminalității:
130 „Libertatea religioasă sau de convingere și securitatea”, OSCE/ODIHR, op. cit., nota 16. 131 Adunarea Generală a ONU (1985), Rezoluția 40/34, Declarația principiilor fundamentale de justiție privind victimele criminalității și ale abuzului de putere. 132 Măsuri de promovare a prevenirii eficiente a criminalității, Rezoluția ECOSOC 2002/13, (2002).
PARTEA A II-A: Angajamente, obligații și standarde internaționale cu privire la toleranța, nediscriminarea și protecția romilor și a sintiloril 57 • Crearea, menținerea și promovarea unui context care să permită instituțiilor guver- namentale relevante și tuturor segmentelor societății civile să joace un rol în preve- nirea criminalității;
• Abordarea sentimentului de teamă față de infracțiuni;
• Garantarea implicării comunității și a cooperării/parteneriatelor;
• Considerarea nevoilor speciale ale membrilor vulnerabili ai societății;
• Dezvoltarea unor structuri guvernamentale care să favorizeze parteneriatele cu orga- nizațiile neguvernamentale; și
• Promovarea capacității comunităților de a răspunde propriilor nevoi.
Normele regionale
Comisia Europeană împotriva Rasismului și Intoleranței (ECRI) a Consiliului Europei elaborează, printre altele, recomandări generale de politică (GPR) fără caracter juridic obligatoriu, adresate guvernelor tuturor statelor sale membre. Aceste recomandări oferă orientări pe care factorii de decizie sunt invitați să le utilizeze la elaborarea strategiilor și politicilor naționale. Următoarele recomandări de politică generală a ECRI se concen- trează, printre altele, pe securitatea și bunăstarea romilor și a sintilor:
• Recomandarea generală de politică nr. 3 a ECRI privind combaterea rasismului și a intoleranței împotriva romilor133;
• Recomandarea generală de politică nr. 13 a ECRI privind combaterea atitudinilor negative față de romi și a discriminării împotriva romilor134;
• Recomandarea de politică generală nr. 10 a ECRI privind combaterea rasismului și a discriminării rasiale în și prin educația școlară135;
• Recomandarea de politică generală nr. 11 a ECRI privind combaterea rasismului și a discriminării rasiale în activitatea poliției136; și
• Planul de acțiune tematic privind incluziunea romilor și a călătorilor137.
133 ECRI (1998). Recomandare disponibilă la adresa http://hudoc.ecri.coe.int/eng?i=REC-03-1998-029-ENG. 134 ECRI (2011). Recomandare disponibilă la adresa http://hudoc.ecri.coe.int/eng?i=REC-13-2011-037-ENG. 135 ECRI (2006). Recomandare disponibilă la adresa http://hudoc.ecri.coe.int/eng?i=REC-10-2007-006-ENG. 136 ECRI (2007). Recomandare disponibilă la adresa http://hudoc.ecri.coe.int/eng?i=REC-11-2007-039-ENG. 137 Planul de acțiune tematic privind incluziunea romilor și a călătorilor. Disponibil la https://rm.coe. int/1680684b5e.
58 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti Printre temele principale ale recomandărilor de politică generală nr. 3 și 13 se numără necesitatea ca guvernele să elaboreze, să pună în aplicare și să finanțeze strategii și poli- tici naționale care să promoveze emanciparea și participarea romilor și să îi implice pe aceștia ca parteneri de drept egal în eforturile de eliminare a rasismului, a intoleranței și a discriminării.
Aceste strategii trebuie să asigure:
• Adoptarea unor politici susținute de o voință politică clară și de investiții pe termen lung, destinate să îmbunătățească situația romilor;
• Activități orientate către combaterea violenței rasiste și a atitudinilor negative față de romi, precum și către punerea în aplicare a unei protecții juridice eficiente împo- triva tuturor formelor de discriminare privind ocuparea forței de muncă, locuința, educația, sănătatea, accesul la bunuri și servicii și exercitarea tuturor atribuțiilor autorităților publice; și
• Culegerea și analiza datelor statistice pentru monitorizarea progresului138.
Recomandările generale încurajează:
• victimele rome ale violenței și infracțiunilor rasiste să depună plângeri;
• condamnarea publică a tuturor discursurilor instigatoare la ură și a violenței împo- triva romilor, precum și anchetarea și urmărirea penală a discursurilor instigatoare la ură, mai ales pe internet;
• formarea agenților de poliție în domeniul drepturilor omului și sensibilizarea cu privire la problemele cu care se confruntă romii; și
• promovarea recrutării romilor în cadrul poliției139.
Convenția Europeană a Drepturilor Omului (CEDO) protejează toate persoanele, inclu- siv pe romi și sinti, împotriva discriminării și a infracțiunilor motivate de ură comise de părți statale sau nestatale, în special prin următoarele articole: articolul 2 (dreptul la viață); articolul 3 (interzicerea torturii sau a pedepselor sau tratamentelor inumane sau degradante); articolul 5 (dreptul la libertate și securitate); articolul 8 (dreptul la respec- tarea vieții private și de familie); articolul 14 (interzicerea discriminării). În răspunsul la potențiale acte de discriminare sau infracțiuni motivate de ură, inclusiv împotriva
138 „Combaterea rasismului, a intoleranței și a discriminării împotriva romilor”, Recomandările generale de politică ale ECRI nr. 3 și 13. 139 Ibid.
PARTEA A II-A: Angajamente, obligații și standarde internaționale cu privire la toleranța, nediscriminarea și protecția romilor și a sintiloril 59 romilor și a sintilor, autoritățile statului se angajează să respecte articolul 13 (dreptul la o cale de atac eficientă), precum și articolul 14140.
JURISPRUDENȚA CURȚII EUROPENE A DREPTURILOR OMULUI (CEDO)
Jurisprudența CEDO a stabilit obligațiile concrete pe care statele le au în ceea ce privește protejarea romilor și a sintilor împotriva discriminării și a infracțiunilor motivate de ură. Caracterul obligatoriu al hotărârilor CEDO presupune că principiile enunțate în aceste hotărâri trebuie respectate de statele semnatare în momentul punerii în aplicare a legislației naționale141. Mai multe hotărâri semnificative ale Curții identifică în mod explicit obligațiile autorităților statale în ceea ce privește securitatea romilor și a sintilor:
• Statele au datoria activă de a dezvălui motivele rasiale, inclusiv cele împotriva romi- lor, prin efectuarea unor anchete temeinice;
• La consemnarea infracțiunilor trebuie utilizați indicatori de prejudecată;
• Nu sunt necesare dispoziții specifice privind infracțiunile motivate de ură, întrucât obligațiile statelor decurg direct din CEDO, iar autoritățile statale sunt obligate să urmărească penal infracțiunile motivate de ură; și
• Victimele prin asociere sunt, de asemenea, protejate, întrucât argumentul potrivit căruia o victimă nu este de etnie romă sau sinti nu este valabil în cazul în care există prejudecăți.
D.H. și alții împotriva Republicii Cehe142
În afară de faptul că a fost primul caz de mare amploare privind segregarea ilegală a ele- vilor romi, această hotărâre a inclus observații specifice cu privire la protecția specială de care comunitățile rome marginalizate au nevoie din partea autorităților statului, având în vedere „istoria lor zbuciumată”.
Moldovan și alții împotriva României143
O cauză importantă care demonstrează obligațiile statelor de a face dreptate în urma infracțiunilor motivate de ură, această hotărâre a stabilit că forțele de ordine, sistemul judiciar și autoritățile naționale nu au reușit să prevină, să protejeze și să urmărească penal un pogrom, care a dus la moartea a trei bărbați romi.
140 Convenția europeană a drepturilor omului, Consiliul Europei (1953). 141 Jurisprudența CEDO se aplică în 46 dintre cele 57 de state membre. Curtea Europeană a Drepturilor Omului – CEDO, CEDH, știri, informații, comunicate de presă, site-ul web al CEDO. 142 D.H. și alții împotriva Republicii Cehe (Cererea nr. 57325/00) CEDO 2007-IV 241. 143 Moldovan și alții împotriva României, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Cererile 41138/98 și 64320/01, Hotărârea nr. 2 din 12 iulie 2005.
60 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti Burlya și alții împotriva Ucrainei144
Curtea a stabilit că autoritățile locale sunt în mod explicit responsabile pentru un pogrom comis împotriva unei comunități rome, precum și pentru lipsa de dreptate pentru victi- me în urma acestei infracțiuni motivate de ură. Hotărârea a respins argumentele guver- nului potrivit cărora victimele ar fi putut să se întoarcă la casele lor după atac, întrucât măsurile luate de autoritățile locale au demonstrat că acestea nu ar fi protejat victimele în cazul unor noi atacuri.
Fedorchenko și Lozenko împotriva Ucrainei145
Această hotărâre a stabilit că statele au obligația de a efectua o anchetă independentă și eficientă cu privire la toate decesele, în special în cazurile în care au fost implicați repre- zentanți ai statului.
Hotărârea a precizat, de asemenea, punerea în aplicare a articolului 14 în situațiile în care se suspectează că o infracțiune violentă a fost motivată de prejudecăți rasiale. Cur- tea a subliniat că statul are obligația de a ancheta motivele rasiste și că neîndeplinirea acestei obligații ar însemna „a închide ochii asupra naturii specifice a unor fapte care aduc atingere în mod deosebit drepturilor fundamentale”.
Bekos și Koutropoulos împotriva Greciei146
În această hotărâre, Curtea a susținut că statele au obligația de a ancheta temeinic moti- vele rasiste în cazul încălcării articolului 3 (interzicerea torturii și a tratamentelor inu- mane și degradante), nu doar în cauzele în care victimele au decedat (articolul 2). Cur- tea a motivat că acest lucru este necesar întrucât „violența rasială constituie o atingere deosebită adusă demnității umane”.
NORMELE UNIUNII EUROPENE
Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene147, Directiva 2000/43/CE a Consi- liului UE de punere în aplicare a principiului egalității de tratament între persoane, fără deosebire de rasă sau origine etnică (Directiva privind egalitatea rasială)148 și Decizia-ca- dru 2008/913/JAI a Consiliului UE privind combaterea anumitor forme și expresii ale
144 Burlya și alții împotriva Ucrainei, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Cererea nr. 3289/10, Hotărârea din 6 noiembrie 2018. 145 Fedorchenko și Lozenko împotriva Ucrainei, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Cererea nr. 387/03, Hotărârea din 20 septembrie 2012. 146 Bekos și Koutropoulos împotriva Greciei, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Cererea nr. 15250/02, Hotărârea din 20 septembrie 2012. 147 Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, UE (2012). 148 Directiva 2000/43/CE a Consiliului UE de punere în aplicare a principiului egalității de tratament între persoane, fără deosebire de rasă sau origine etnică, UE (2000).
PARTEA A II-A: Angajamente, obligații și standarde internaționale cu privire la toleranța, nediscriminarea și protecția romilor și a sintiloril 61 rasismului și xenofobiei prin intermediul dreptului penal (Decizia-cadru)149 constituie cadrul juridic al UE pentru combaterea discriminării, a discursului instigator la ură și a infracțiunilor motivate de ură, inclusiv împotriva romilor și a sintilor.
Decizia-cadru impune tuturor statelor membre ale UE să își revizuiască legislația și să asigure conformitatea cu aceasta. Are ca scop armonizarea dreptului penal la nivelul UE și asigurarea aplicării de către statele membre a unor sancțiuni eficiente, proporționale și disuasive pentru infracțiunile rasiste și xenofobe. Deși o mare parte a deciziei se referă la infracțiunile de exprimare, articolul 4 prevede că, la fel ca în cazul tuturor celorlalte tipuri de infracțiuni, toate statele trebuie să ia „măsurile necesare pentru a se asigura că motivația rasistă și xenofobă este considerată o circumstanță agravantă sau, dacă este cazul, pentru a se asigura că instanțele judecătorești pot ține seama de această motiva- ție în stabilirea pedepselor.” Articolul 8 prevede că inițierea anchetelor sau a urmăririlor penale pentru infracțiuni rasiste și xenofobe nu trebuie să depindă de sesizarea sau acu- zația victimei. Prin urmare, deși decizia nu impune adoptarea unei legislații specifice, ea impune ca sistemele de justiție penală să recunoască și să pedepsească în mod adecvat infracțiunile motivate de prejudecată, plasând responsabilitatea pe umerii anchetatorilor și procurorilor de a aduce aceste cauze în fața instanțelor.
Directiva 2012/29/UE de stabilire a unor norme minime privind drepturile, sprijinirea și protecția victimelor criminalității (Directiva UE privind drepturile victimelor) sub- liniază faptul că victimele infracțiunilor motivate de ură sunt deosebit de vulnerabile și au dreptul la o protecție și un sprijin sporite, interzicând discriminarea în ceea ce pri- vește accesul la o astfel de protecție și ajutor. Directiva identifică victimele infracțiunilor motivate de ură ca fiind expuse unui risc deosebit de victimizare secundară sau repeta- tă. Aceasta prevede că „acest risc trebuie evaluat de către autoritățile de aplicare a legii cât mai devreme posibil în cadrul procedurilor penale, ca parte a evaluării individuale a victimei. Măsurile speciale de protecție prevăzute în Directiva privind victimele trebuie aplicate, după caz, în plus față de protecția acordată unei victime a oricărei infracțiuni.”150
Planul de acțiune al UE de combatere a rasismului pentru perioada 2020-2025 reiterează angajamentele existente ale statelor membre în materie de nediscriminare, propunând în același timp inițiative suplimentare pentru combaterea discriminării împotriva gru- purilor rasializate din Uniunea Europeană151. Prima contribuție directă la punerea în aplicare a planului a fost Cadrul strategic al UE privind egalitatea, incluziunea și parti- ciparea romilor, însoțit de orientări și indicatori152.
149 Decizia-cadru 2008/913/JAI privind combaterea anumitor forme și expresii ale rasismului și xenofobiei prin intermediul dreptului penal, UE (2008). 150 Directiva 2012/29/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 25 octombrie 2012 de stabilire a unor norme minime privind drepturile, sprijinirea și protecția victimelor criminalității și de înlocuire a Decizi- ei-cadru 2001/220/JAI a Consiliului, UE (2012). 151 „Planul de acțiune al UE de combatere a rasismului pentru perioada 2020-2025”, UE (2020). 152 „Cadrul strategic al UE privind egalitatea, incluziunea și participarea romilor”, UE (2020).
62 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti Grupul la nivel înalt al UE pentru combaterea rasismului, a xenofobiei și a altor forme de intoleranță (HLG), care are sarcina de a informa Comisia Europeană cu privire la elaborarea propunerilor legislative și a inițiativelor de politică în domeniul discursului instigator la ură și al infracțiunilor motivate de ură, recomandă (printre altele)153:
• Să se pună accentul pe o anchetă și urmărire penală mai eficientă a infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și a sintilor;
• Infracțiunile motivate de ură să fie sancționate cu pedepse adecvate și disuasive;
• Să se depună eforturi pentru ameliorarea consemnării, raportării și colectării datelor privind infracțiunile motivate de ură împotriva romilor;
• Accesul la justiție, protecția și sprijinul acordat victimelor de etnie romă ale infrac- țiunilor motivate de ură să fie ameliorat; și
• Să fie luate măsuri pentru eradicarea progresivă a discursului împotriva romilor și a utilizării de către mass-media a unui limbaj sau a unor imagini discriminatorii din punct de vedere rasial, părtinitoare, dezumanizante sau stereotipice, în scopul prevenirii infracțiunilor motivate de ură.
Grupul la nivel înalt recomandă, de asemenea, statelor să ia măsuri pentru:
• consolida capacităților autorităților naționale și ale profesioniștilor în ceea ce pri- vește acordarea de consiliere și sprijin specific romilor, precum și asigurarea unui tratament echitabil și a egalității de drepturi pentru aceștia în domenii-cheie, precum discriminarea, ocuparea forței de muncă, educația, locuința, sănătatea, aplicarea legii, justiția și sprijinul acordat victimelor;
• analiza și aborda prejudecățile conștiente și inconștiente ale autorităților pentru a evita perpetuarea discriminării, a stereotipurilor și a victimizării;
• asigura asumarea responsabilității pentru abuzuri și atitudini sau practici discrimi- natorii din partea autorităților publice, în special în contextul activităților poliției și al aplicării legii; și
• stimula apropierea de comunități și cooperarea cu liderii comunităților și reprezen- tanții societății civile.
153 „Atitudini antirome: creșterea gradului de recunoaștere a atitudinilor antirome pentru a înțelege și a aborda mai bine manifestările acestora”, Grupul la nivel înalt al UE pentru combaterea rasismului, a xenofobiei și a altor forme de intoleranță (2019).
PARTEA A II-A: Angajamente, obligații și standarde internaționale cu privire la toleranța, nediscriminarea și protecția romilor și a sintiloril 63 2. PRINCIPIILE CHEIE DE ORIENTARE A RĂSPUNSURILOR LA INFRACȚIUNILE MOTIVATE DE URĂ ÎMPOTRIVA ROMILOR ȘI PROVOCĂRILE DE SECURITATE AFERENTE
Următoarele principii-cheie ar trebui să constituie baza răspunsurilor autorităților la infracțiunile motivate de ură sau de prejudecăți îndreptate împotriva romilor și a sin- tilor, precum și a modului în care acestea răspund provocărilor de securitate cu care se confruntă comunitățile rome și sinti. Având în vedere cadrul internațional mai amplu al drepturilor omului prezentat mai sus, răspunsurile autorităților ar trebui să fie:
CU O ABORDARE AXATĂ PE DREPTURI
O abordare axată pe drepturile omului este fundamentată pe normele internaționale în materie de drepturi ale omului și vizează promovarea și protejarea drepturilor omului. Prin urmare, o abordare axată pe drepturile omului în ceea ce privește provocările de securitate cu care se confruntă comunitățile rome și sinti ar trebui să se bazeze pe înțe- legerea faptului că statele participante la OSCE au obligația legală de a proteja aceste comunități în mod egal.
O abordare axată pe drepturi în ceea ce privește rasismul și discriminarea împotriva romilor și a sintilor recunoaște că manifestările de prejudecată sau intoleranță submi- nează principiile fundamentale ale drepturilor omului și, prin urmare, subminează și funcționarea unei societăți democratice.
Combaterea intoleranței la adresa romilor și a sintilor nu este doar o componentă esenți- ală a promovării și protejării drepturilor omului pentru persoanele și comunitățile afec- tate, ci este necesară pentru a asigura libertățile și structurile democratice ale întregii societăți. De asemenea, legăturile dintre victimizarea continuă a romilor și a sintilor și marginalizarea acestora pot accentua și mai mult dezbinarea. Reducerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și sprijinirea victimelor în cel mai scurt timp posibil contribuie la atenuarea impactului asupra coeziunii sociale.
Trebuie remarcat faptul că guvernele, inclusiv agențiile de aplicare a legii, au datoria de a asigura respectarea drepturilor omului pentru toată lumea, fie prin prevenirea infrac- țiunilor, fie prin combaterea acestora. Această datorie fundamentală trebuie înțeleasă și pusă în aplicare de către practicienii din cadrul instituțiilor-cheie.
CU O ABORDARE CENTRATĂ PE VICTIMĂ
ODIHR al OSCE, Uniunea Europeană și Organizația Națiunilor Unite recunosc impor- tanța unei abordări centrate pe victimă pentru prevenirea încălcărilor drepturilor omului. Înaltul Comisar pentru Drepturile Omului a recomandat punerea în aplicare a unor dispoziții privind căile de atac eficiente pentru victime și a subliniat importanța
64 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti instituirii unor mecanisme eficiente de monitorizare pentru a verifica încălcările reale și potențiale154.
Decizia nr. 9/09155 a Consiliului Ministerial privind combaterea infracțiunilor motivate de ură recunoaște că victimele infracțiunilor motivate de ură pot aparține atât comuni- tăților minoritare, cât și celor majoritare și recomandă statelor:
• „Să exploreze mijloace de a oferi victimelor infracțiunilor motivate de ură acces la consiliere, asistență juridică și consulară, precum și acces eficient la justiție, în coo- perare cu actorii relevanți; și
• Să desfășoare eforturi de sensibilizare și educare, în special cu autoritățile de aplicare a legii, adresate comunităților și grupurilor societății civile care sprijină victimele infracțiunilor motivate de ură.”
Politica privind infracțiunile motivate de ură evidențiază în mod obișnuit caracteristici protejate precum rasa, limba, religia sau convingerile, etnia, naționalitatea, orientarea sexuală, genul și identitatea de gen, dizabilitatea etc. Realitatea este însă, după cum s-a menționat anterior, faptul că victimele sunt adesea supuse unor acțiuni motivate de ură pe baza intersecțiilor dintre aceste caracteristici. De exemplu, femeilor musulmane li se smulge vălul, iar anumite insulte cu conotații sexuale și de gen sunt destinate lesbi- enelor, femeilor marginalizate și/sau vulnerabile etc.
Conform ghidului ODIHR intitulat „Înțelegerea nevoilor victimelor infracțiunilor motiva- te de ură”, intersecțiile dintre toate aceste aspecte ale identității victimelor infracțiunilor motivate de ură pot influența, de asemenea, nevoile acestora. Prin urmare, specialiștii în sprijinirea victimelor sunt în general de acord că ar trebui aplicată o abordare centrată pe victimă pentru identificarea nevoilor victimelor infracțiunilor motivate de ură. Fiecare caz trebuie evaluat în mod individual156.
O abordare centrată pe victimă nu ar trebui să aibă loc doar în momentul depunerii plân- gerii sau al primei discuții cu victima. Victima ar trebui să fie implicată pe tot parcursul anchetei și ar trebui să fie informată și sprijinită în mod regulat, chiar și după finalizarea cauzei sau dacă nu sunt disponibile probe; dacă se oferă sprijin pe tot parcursul proce- sului, se pot stabili relații mai bune cu comunitatea și cu victima.
Ideea centrală a unei abordări centrate pe victimă este cuprinsă și în Directiva UE pri- vind drepturile victimelor 2012/29/UE157, menționată anterior, care vizează consolida-
154 „Rolul prevenției în promovarea și protecția drepturilor omului: Raportul Oficiului Înaltului Comisar al Națiunilor Unite pentru Drepturile Omului”, OHCHR (2015). 155 Consiliul Ministerial al OSCE, Decizia nr. 9/09, op. cit., nota 67. 156 „Înțelegerea nevoilor victimelor infracțiunilor motivate de ură”, op. cit., nota 92. 157 Directiva 2012/29/UE, op. cit., nota 148.
PARTEA A II-A: Angajamente, obligații și standarde internaționale cu privire la toleranța, nediscriminarea și protecția romilor și a sintiloril 65 rea drepturilor, sprijinului, protecției și participării victimelor în cadrul procedurilor penale. Aceasta stabilește norme minime, inclusiv pentru infracțiunile motivate de ură, și prevede că victimele infracțiunilor trebuie tratate cu respect și trebuie să beneficieze de protecție adecvată, de sprijin și de acces la justiție. În centrul acestei directive se află bunăstarea victimei; aceasta subliniază în mod explicit că victimele infracțiunilor moti- vate de ură sunt deosebit de vulnerabile, precizând că nevoile lor ar trebui evaluate în mod individual și că acestea ar trebui îndrumate în mod eficient către un specialist în domeniu. Directiva solicită o abordare personalizată și participativă în ceea ce privește informarea, sprijinul, protecția și drepturile procedurale158.
CU O ABORDARE NEDISCRIMINATORIE
Conform legislației internaționale privind drepturile omului, statele au obligația de a se asigura că toate persoanele aflate pe teritoriul lor și sub jurisdicția lor se pot bucura de drepturile omului fără nicio distincție sau discriminare de orice fel159. De aceea, statul trebuie să se asigure că funcționarii publici nu se angajează în fapte părtinitoare sau dis- criminatorii or neglijențe, inclusiv față de persoanele sau comunitățile rome și sinti. Sta- tul trebuie să dispună de mecanisme de control pentru a se asigura că nu există politici sau practici sistemice care exclud în mod disproporționat minoritățile din structurile și instituțiile sale. Este incompatibil cu principiul nediscriminării, de exemplu: refuzul de a acorda protecție comunităților rome și sinti; eșecul de a recunoaște, consemna și raporta infracțiunile motivate de ură împotriva romilor și sintilor; sau contestarea cre- dibilității unei victime sau a unui martor rom sau sinti din cauza unor presupuneri păr- tinitoare cu privire la aceștia.
Raportul Rețelei Europene împotriva Rasismului (ENAR) intitulat „Infracțiunile rasis- te și rasismul instituțional în Europa” sugerează că numeroase obstacole structurale și instituționale împiedică poliția (și alți profesioniști din sistemul de justiție penală) să consemneze, să investigheze și să urmărească penal în mod corespunzător infracțiu- nile motivate de ură. Principalele aspecte care se regăsesc în mod constant în diferitele țări analizate în raport sunt: resursele insuficiente și definițiile neclare ale infracțiunilor motivate de ură; lipsa unităților specializate; prejudecățile rasiale; precum și diversitatea rasială/etnică limitată din interiorul sistemului de justiție penală160.
CU O ABORDARE PARTICIPATIVĂ
Este esențial să se creeze oportunități pentru a asculta vocile victimelor din rândul romilor și sintilor atunci când se elaborează un răspuns guvernamental la infracțiunile motivate de ură împotriva romilor și atunci când se evaluează nevoile de securitate ale comunită- ților rome și sinti. Participarea asigură că persoanele, comunitățile și instituțiile rome și
158 „Înțelegerea nevoilor victimelor infracțiunilor motivate de ură”, op. cit., nota 92. 159 A se vedea, de exemplu, articolul 2.1 din PIDCP și articolul 14 din CEDO. 160 „Infracțiunile rasiste și rasismul instituțional în Europa”, op. cit., nota 77.
66 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti sinti au un rol esențial în conturarea colaborării dintre guverne și persoanele și comu- nitățile locale rome și sinti. Includerea romilor și a sintilor în elaborarea politicilor care îi vizează este esențială. Astfel de roluri ar trebui dezvoltate într-un mod care să nu fie doar de formă: experiențele trăite de romi și sinti trebuie luate în considerare încă de la începutul unor astfel de inițiative și proiecte, iar orice activități rezultate trebuie dezvol- tate cu implicarea romilor și a sintilor pe tot parcursul procesului. Participarea ar trebui să fie cât mai deschisă posibil, astfel încât participanții la un astfel de proces să reflecte diversitatea și pluralitatea experiențelor romilor și sintilor, acordând un loc la masa dis- cuțiilor și o voce egală persoanelor, indiferent de gen, etnie, religie sau credință, afiliere sau vârstă, în care toate punctele de vedere sunt ascultate și pot fi luate în considerare.
De asemenea, trebuie să se țină seama de intersecționalitate. De aceea, trebuie depuse eforturi pentru a se adresa atât femeilor, cât și bărbaților din comunitate, de exemplu celor care se identifică ca LGBTI, celor cu dizabilități, migranților sau persoanelor strămutate în interiorul țării etc. Este esențial ca participarea să reflecte experiențele persoanelor cu origini, medii, naționalități și culturi diverse, precum și să se asigure că vocile margina- lizate în mod tradițional în cadrul comunităților sunt ascultate.
În scopul de a înțelege unde, când și cum au loc infracțiunile motivate de ură împotriva persoanelor și comunităților rome și sinti, membrii agențiilor de aplicare a legii trebuie să colaboreze cu comunitatea pentru a schimba informații în mod respectuos și coope- rant. Acest lucru este posibil doar dacă comunitatea are un anumit nivel de încredere în forțele de ordine și viceversa. Încrederea care a fost construită cu eforturi considerabile pe o perioadă îndelungată este ușor subminată de activități inadecvate ale poliției, de incapacitatea de a aborda provocările cheie legate de securitatea comunității și de eșe- curile în anchetarea infracțiunilor împotriva acesteia; prin urmare, participarea este o parte esențială a acestui proces.
CU O ABORDARE BAZATĂ PE SCHIMB ȘI COLABORARE
Punctul de plecare pentru elaborarea răspunsurilor guvernului și societății civile ar tre- bui să fie recunoașterea faptului că rasismul împotriva romilor reprezintă o preocupare comună. În timp ce rasismul afectează cel mai mult viețile romilor și ale sintilor, proble- ma trebuie recunoscută și abordată de către societate ca întreg, nu doar de către comu- nitatea vizată. Combaterea rasismului și a discriminării este o problemă de securitate și de drepturile omului. Diverse părți interesate — în special liderii guvernamentali și ai comunităților, inclusiv liderii comunităților religioase sau confesionale, reprezentanții și experții — pot contribui cu expertiza lor și își pot uni forțele pentru a aborda problema din perspective diferite la nivel internațional, național și local.
Atunci când lucrează și colaborează strâns161, părțile interesate sunt mai bine pregătite să combată rasismul împotriva romilor și a sintilor dacă se alătură unei varietăți largi
161 „Construirea unei coaliții pentru toleranță și nediscriminare: ghid practic”, OSCE/ODIHR, (2018).
PARTEA A II-A: Angajamente, obligații și standarde internaționale cu privire la toleranța, nediscriminarea și protecția romilor și a sintiloril 67 de grupuri ale societății civile și altor actori nestatali. Nu numai că aceasta reprezintă o bună practică, ci face, de asemenea, ca instituțiile statale să fie mai responsabile și le oferă o modalitate de a deveni mai eficiente. În acest fel se evită „abordarea siloz” — care duce la o fragmentare conceptuală inutilă, la costuri și ineficiențe ridicate și la rezultate mai puțin reușite din cauza dublării eforturilor sau a lacunelor în materie de servicii. Mai mult, cooperarea devine mai puternică atunci când se creează parteneriate cu organiza- ții care se ocupă de alte probleme conexe, precum drepturile femeilor, grupuri diverse care luptă împotriva rasismului, antisemitismului și/sau intoleranței față de musulmani și a altor forme de intoleranță religioasă, drepturile persoanelor LGBTI sau drepturile persoanelor cu dizabilități.
CU O ABORDARE EMPATICĂ
Un răspuns empatic la infracțiunile motivate de ură împotriva romilor ia în considerare vulnerabilitatea indivizilor și a comunităților, validând experiența lor de viață și statutul lor de victime. Empatia din partea autorităților publice, a organelor de aplicare a legii și a societății în general necesită recunoașterea și dorința de a înțelege sentimentul de vulne- rabilitate pe care îl resimt romii și sinti în urma atacurilor rasiste, de exemplu, sentimentele familiei unei victime rome sau sinti. Astfel de atacuri au un impact emoțional asupra vic- timelor, a familiilor și a comunităților acestora. Comunitățile minoritare și marginalizate sunt extrem de vulnerabile la infracțiunile motivate de ură și, în urma unui incident, se confruntă cu povara suplimentară a marginalizării și a discriminării cotidiene. Autorită- țile și funcționarii publici ar trebui să aibă în vedere perspectiva victimelor și să înțeleagă faptul că o infracțiune motivată de ură împotriva romilor poate fi una dintre numeroase- le forme de intoleranță și discriminare împotriva romilor cu care s-a confruntat victima.
Măsurile de pregătire și sensibilizare destinate funcționarilor publici constituie instru- mente eficiente pentru a înțelege impactul individual și colectiv al infracțiunilor moti- vate de ură împotriva romilor asupra vieții persoanelor afectate. De asemenea, acestea facilitează colectarea de dovezi suplimentare privind impactul asupra victimelor, care pot fi utilizate în cadrul unei proceduri penale. Pregătirea ar trebui să fie organizată astfel încât să contribuie la sensibilizarea cu privire la infracțiunile motivate de ură împotriva romilor și a sintilor, oferind funcționarilor publici o mai bună înțelegere a diversității comunității, în vederea sprijinirii acestora la îndeplinirea atribuțiilor lor.
CU O ABORDARE SENSIBILĂ LA DIMENSIUNEA DE GEN
Măsurile guvernamentale destinate combaterii infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și a sintilor, precum și identificării nevoilor de siguranță ale persoanelor și/sau comunităților rome sau sinti trebuie să țină cont de perspectiva de gen și să încorpore- ze perspectiva de gen. Toate incidentele motivate de ură trebuie tratate în mod egal și nediscriminatoriu, indiferent de genul victimei. Personalizarea măsurilor guvernamen- tale ținând cont de perspectiva de gen consolidează răspunsurile centrate pe victimă în cazul infracțiunilor motivate de ură.
68 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti O abordare sensibilă la dimensiunea de gen înseamnă, de asemenea, asigurarea prezenței atât a agenților de poliție de sex masculin, cât și a celor de sex feminin, în cazul în care acest lucru este considerat necesar și fezabil. Ar trebui acordată atenție sporirii număru- lui de femei, inclusiv de romi și sinti, în cadrul poliției. Participarea acestora ar contribui la îmbunătățirea relațiilor și ar oferi poliției o perspectivă asupra nevoilor comunității. Pregătirea și dezvoltarea profesională ar trebui, de asemenea, să asigure răspunsul sensi- bil al agenților de poliție la diferențele culturale în domenii precum structurile familiale ale romilor și sintilor, rolurile de gen, îngrijirea copiilor și stilul de viață în general162.
Victimele infracțiunilor motivate de ură, inclusiv din comunitățile rome și sinti, se con- fruntă cu diverse forme de marginalizare și se consideră membri ai unor grupuri diferite. De aceea, atunci când se iau în considerare măsuri și politici destinate combaterii infrac- țiunilor motivate de ură față de o anumită comunitate și membrii acesteia, guvernele ar trebui să țină cont de faptul că identitățile sunt alcătuite din diverse elemente. În timp ce o anumită măsură ar putea fi benefică pentru o persoană pe baza etniei sale, aceasta ar putea fi dăunătoare dacă ține cont de identitatea de gen, orientarea sexuală, religia sau convingerile sale. Acest tip de provocare necesită o abordare holistică și intersecțională pentru combaterea infracțiunilor motivate de ură. Aceasta înseamnă recunoașterea fap- tului că bărbații și femeile, deși au dreptul la un tratament egal, se confruntă cu rasismul și discriminarea în moduri diferite. Presupune înțelegerea faptului că anumite tipuri de infracțiuni motivate de ură sunt comise mai des împotriva femeilor decât împotriva bărbaților și că unele dintre acestea pot fi motivate de o serie de prejudecăți, cum ar fi cele legate de gen, etnie, religie sau credință.
CU O ABORDARE TRANSPARENTĂ
Guvernele trebuie să dea dovadă de transparență în ceea ce privește modul în care inten- ționează să combată intoleranța, discriminarea și infracțiunile motivate de ură împotriva romilor și a sintilor. Măsurile trebuie să ia în considerare nevoile de siguranță ale tuturor comunităților, inclusiv ale comunităților rome și sinti, care pot fi victime ale infracțiu- nilor motivate de ură împotriva romilor pe o perioadă îndelungată.
Publicarea politicilor poliției și comunicarea planurilor de acțiune, a rapoartelor de stadiu și a rezultatelor în rândul comunităților afectate și al publicului larg reprezintă o modali- tate de a asigura transparența eforturilor guvernamentale. O altă modalitate de asigurare a transparenței constă în punerea la dispoziție a datelor privind infracțiunile motivate de ură într-un format accesibil. Consultările periodice dintre forțele de ordine sau alte agenții și comunitățile rome și sinti, în special la nivel local, pot asigura transparența, caracterul participativ și incluziv al strategiilor poliției, precum și informarea completă a comunităților vizate de infracțiunile motivate de ură cu privire la planuri și evoluții. Poate include comunicarea evaluărilor relevante privind amenințările în rândul comu- nităților rome și sinti, atenția acordată preocupărilor membrilor comunității cu privire
162 „Poliția, romii și sinti: bune practici în consolidarea încrederii și a înțelegerii”, OSCE/ODIHR, op. cit., nota 10.
PARTEA A II-A: Angajamente, obligații și standarde internaționale cu privire la toleranța, nediscriminarea și protecția romilor și a sintiloril 69 la amenințări iminente (de exemplu, din partea grupurilor de extremă dreaptă sau a altor grupuri care promovează ura) și asigurarea comunităților cu privire la protecția preven- tivă a poliției împotriva violenței prevăzute. Consultările permit, de asemenea, comu- nităților să facă observații și să participe la eficientizarea răspunsurilor guvernului la infracțiunile motivate de ură. Transparența este, de asemenea, un principiu-cheie care orientează eforturile guvernului de a colabora cu societatea civilă pentru îmbunătățirea semnalării infracțiunilor motivate de ură, ca pas spre o abordare mai eficientă a pro- blemei. Transparența este un pilon central al unei bune activități a poliției comunitare, care contribuie la consolidarea încrederii. O abordare sinceră și realistă în colaborarea cu comunitățile rome și sinti și soluționarea problemelor legate de securitatea acestora pot fi benefice, cu condiția ca fiecare parte implicată să cunoască motivațiile, intențiile, capacitățile și limitele celorlalți.
CU O ABORDARE HOLISTICĂ
Statele participante la OSCE recunosc importanța unei abordări holistice în ceea ce privește adresarea problemelor de securitate. Mai mult, statele participante la OSCE se angajează să urmeze o abordare cuprinzătoare pentru a combate intoleranța, inclusiv împotriva romilor și a sintilor. Intoleranța față de romi și sinti reprezintă o problemă complexă și multidimensională, care se încadrează cel mai bine ca parte a unui răspuns holistic și cuprinzător destinat combaterii tuturor formelor de intoleranță, prejudecată și ură din societate.
Accentul pus pe infracțiunile motivate de ură împotriva romilor nu implică și nici nu sugerează favorizarea unei forme de ură; o politică eficientă împotriva acestei manifestări a urii poate fi aplicată și în cazul altor infracțiuni motivate de ură. Numai atunci când răspunsul general al guvernului la toate infracțiunile motivate de ură este ferm, se poate răspunde ferm și la diferitele forme ale acestor infracțiuni. O abordare holistică a com- baterii infracțiunilor motivate de ură ar trebui să se concentreze asupra caracteristicilor comune ale categoriei de infracțiuni motivate de ură, iar în același timp să recunoască și să abordeze particularitățile diferitelor tipuri sau forme, cum ar fi infracțiunile moti- vate de ură împotriva romilor.
Infracțiunile motivate de ură împotriva romilor sunt și mai puțin susceptibile de a fi sem- nalate, consemnate, anchetate sau urmărite penal — victimei nefiindu-i acordat niciun sprijin — în țările în care răspunsul la infracțiunile motivate de ură este, per ansamblu, deficitar, iar sistemele de sprijin pentru victime sunt precare. Este necesar să existe un mecanism de combatere a tuturor infracțiunilor motivate de ură, care să includă culege- rea de date privind infracțiunile motivate de ură împotriva romilor și a victimelor aces- tora. Atunci când nu există un astfel de mecanism, prevalează prejudecățile personale și instituționale, iar lacunele se reflectă în răspunsuri deficitare, în clasificarea (eronată) a prejudecăților sau în ignorarea completă a acestora.
70 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti De asemenea, minoritățile, inclusiv romii și sinti, ar trebui angajate în instituțiile guver- namentale, inclusiv în poliție și în alte organe de aplicare a legii.
CU O ABORDARE PROACTIVĂ
În ceea ce privește abordarea provocărilor în materie de securitate, inclusiv față de comu- nitățile rome și sinti, răspunsurile autorităților publice și ale forțelor de ordine sunt, de cele mai multe ori, de natură reactivă, mai degrabă decât proactivă. O abordare proactivă a combaterii discriminării și a infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și sintilor presupune punerea în aplicare a numeroaselor abordări și principii menționate anterior și ar trebui să dea prioritate angajamentului comunitar, consultării, acțiunilor preventive și transparenței. Implică obținerea de informații în timp real cu privire la tensiunile și amenințările care afectează romii și sinti, anticiparea și evaluarea riscurilor sau a poten- țialelor prejudicii aduse persoanelor și comunităților rome și sinti, precum și elabora- rea de strategii pentru combaterea acestor riscuri sau prejudicii. Comunicarea eficientă dintre părțile interesate este optimă dacă se realizează în mod sistematic, în cadrul unei relații de lucru solide, deja stabilite, eficiente și funcționale înainte de apariția unei crize.
Colaborarea proactivă cu comunitățile rome și sinti în ceea ce privește provocările de securitate cu care se confruntă dovedește, de asemenea, un nivel de grijă și preocupare față de acestea, aspect extrem de important pentru comunitățile minoritare și marginalizate.
Mai mult, activitatea proactivă a poliției contribuie, în general, la reducerea criminalității în cadrul unei comunități. Cu toate acestea, trebuie acordată o atenție deosebită pentru a se evita ca o astfel de abordare pozitivă să degenereze într-o formă de dominare opresi- vă a comunităților rome și sinti. De exemplu, o prezență puternică a poliției în uniformă într-un cartier majoritar rom ar putea contribui mai mult la intimidarea unei comunități deja vulnerabile decât la descurajarea infracțiunilor motivate de ură, dacă are loc fără un parteneriat solid, bazat pe încredere, cu comunitatea și fără o comunicare deschisă și constantă cu comunitatea cu privire la scopurile și obiectivele activității poliției163.
163 „Evaluarea nevoilor de formare profesională în Polonia”, ODIHR CPRSI (2017), document intern/nepublicat.
PARTEA A II-A: Angajamente, obligații și standarde internaționale cu privire la toleranța, nediscriminarea și protecția romilor și a sintiloril 71 72 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti PARTEA A III-A: Răspunsuri practice la infracțiunile motivate de ură împotriva romilor și provocările de securitate aferente
PARTEA A III-A: Răspunsuri practice la infracțiunile motivate de ură împotriva romilor și provocările de securitate aferente 73 Această secțiune oferă soluții practice pentru mai multe seturi de probleme interconectate, cu suprapuneri, însă distincte. Unele dintre măsurile practice prezentate în continuare vor contribui la combaterea oricărei forme de intoleranță împotriva romilor și a sintilor, în timp ce alte măsuri se referă în mod specific la răspunsurile sistemului de justiție penală în cazul infracțiunilor motivate de ură, precum și la provocările în materie de securitate așa cum sunt percepute și trăite de persoanele, comunitățile și organizațiile rome și sinti.
1. MĂSURI PRACTICE
RECUNOAȘTEREA PROBLEMEI
Primul pas în combaterea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor constă în recunoașterea faptului că acestea reprezintă o amenințare la adresa siguranței și stabili- tății victimelor, precum și un impact mai amplu asupra coeziunii sociale, ceea ce necesită un răspuns prompt și cuprinzător. O astfel de recunoaștere este fundamentată pe înțele- gerea numeroaselor forme sub care se manifestă infracțiunile motivate de ură împotriva romilor și provocările de securitate aferente. Factorii de decizie, specialiștii din mediul academic, cercetătorii, societatea civilă și membrii comunității au rolul de a oferi expertiză și sfaturi cu privire la diferitele manifestări de intoleranță împotriva romilor și sintilor și de a propune modalități de intervenție. Recunoașterea oficială a problemei permite guvernelor să precizeze că romii și sinti nu sunt responsabili de gestionarea acestei situ- ații pe cont propriu. Acest lucru, la rândul său, încurajează persoanele și comunitățile rome și sinti să-și împărtășească îngrijorările.
Recunoașterea faptului că infracțiunile motivate de ură împotriva romilor reprezin- tă o provocare poate servi, totodată, drept bază pentru o analiză critică și o evaluare a mecanismelor existente de prevenție și răspuns. Evaluarea, monitorizarea și spriji- nirea victimelor pentru a obține acces la justiție sau chiar recunoașterea experiențelor lor conferă victimelor sentimentul că vocile lor sunt ascultate și că experiențele lor sunt luate în considerare.
Incidentele și infracțiunile motivate de ură continuă să fie semnalate insuficient de către victime și consemnate insuficient de către autoritățile oficiale. Printre motivele pentru care victimele nu depun plângeri se numără:
• Convingerea că nu se va întâmpla nimic • Neîncrederea sau teama față de autorități • Teama de represalii • Lipsa de cunoștințe despre legislație și drepturile lor • Rușinea și jena • Negarea • Teama de a-și dezvălui apartenența etnică sau religioasă • Teama de a fi arestați și/sau deportați
74 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti • Experiența când au fost descurajați anterior de poliție sau de alte autorități să depu- nă o plângere.164
În abordarea intoleranței împotriva romilor, la fel ca în cazul antisemitismului sau al oricărei alte forme de intoleranță, este important să se sublinieze că aceasta presupune recunoașterea problemei, adoptarea unei abordări centrate pe victime, demonstrarea rezultatelor (inclusiv la nivel politic) și punerea la dispoziție a cadrelor juridice și sociale necesare pentru a combate ura și intoleranța. Deși este probabil ca un agent de poliție din prima linie să fie primul care răspunde la un atac împotriva romilor, un răspuns eficient și holistic necesită intervenția ofițerilor superiori, a funcționarilor publici și a liderilor politici pentru a transmite un mesaj puternic că ura nu va fi tolerată.
În unele state participante la OSCE, parlamentarii au luat inițiativa de a include intole- ranța față de romi și sinti în agenda națională, inclusiv problemele de securitate aferen- te. Un număr redus de țări au acordat prioritate acestui subiect, constituind grupuri de lucru interministeriale cu scopul de a aborda diferite aspecte, de a asigura coordonarea și de a consolida încrederea între diverse comunități, reprezentanți politici și funcțio- nari publici.
Guvernele și parlamentarii pot recunoaște provocările legate de intoleranța împotriva romilor în diverse moduri. Printre acestea se numără:
• Demonstrarea gradului de conștientizare cu privire la modul în care intoleranța împo- triva romilor și a sintilor se poate manifesta în moduri subtile și voalate, precum și asigurarea faptului că astfel de manifestări sunt identificate, denunțate și condamnate;
• Solicitarea opiniilor și recomandărilor experților din mediul academic și al cercetă- torilor pentru a îmbunătăți gradul de înțelegere al guvernului asupra problemei, atât în mediul digital, cât și în afara acestuia;
• Stabilirea unui cadru juridic care să permită guvernului să răspundă în mod eficient provocărilor de securitate cu care se confruntă comunitățile rome și sinti, într-un cadru mai extins de probleme care pot avea impact asupra acestor comunități;
• Colaborarea cu presa pentru a contracara discursurile părtinitoare și pentru a emite declarații ferme de condamnare a incidentelor și infracțiunilor motivate de ură; și
• Utilizarea rețelelor de socializare pentru a transmite mesaje clare de sprijin comu- nităților rome și sinti.
164 „Încurajarea denunțării infracțiunilor motivate de ură — Rolul structurilor de aplicare a legii și al altor autorități”, FRA (2021).
PARTEA A III-A: Răspunsuri practice la infracțiunile motivate de ură împotriva romilor și provocările de securitate aferente 75 Fiecare opțiune are propriile avantaje, deși este important de subliniat că voința politi- că și angajamentul sunt esențiale la nivel național pentru a combate ura și intoleranța.
ECRI recomandă guvernelor statelor membre ale Consiliului Europei să combată violența rasistă și infracțiunile împotriva romilor și, de exemplu, să:
“b. să înființeze un sistem cuprinzător de evidență a actelor de violență împotriva romilor; (...)
d. oferind polițiștilor, procurorilor și judecătorilor instruire specială privind pedepsele prevăzute de lege împotriva infracțiunilor de natură rasistă și punerea lor în aplicare atunci când este vorba de victime de etnie romă;”165
Recomandare
Este important ca guvernele să recunoască oficial această problemă. Printre formele de recunoaștere se numără: adoptarea unei definiții de lucru a intoleranței împotriva romilor166; adoptarea unui Plan național de acțiune împotriva rasismului (NAPAR) cu obiective clare legate de intoleranța împotriva romilor167; și consemnarea specifică a prejudecăților împotriva romilor în cazul infracțiunilor motivate de ură.
Deși unele guverne pot recunoaște această problemă, deseori nu dispun de datele necesare. Monitorizarea, consemnarea și raportarea riguroasă a datelor privind manifestările de discriminare și intoleranță împotriva romilor sunt elemente cheie pentru înțelegerea și documentarea anvergurii problemei.
Lupta împotriva intoleranței romilor consolidează efortul național mai amplu de combatere a tuturor formelor de infracțiuni motivate de ură și de punere în aplicare a unui sistem eficient de evaluare și monitorizare. De asemenea, acest lucru permite statelor să răspundă în mod proactiv la infracțiunile motivate de ură și la problemele de monitorizare, în timp ce poliția și autoritățile de aplicare a legii pot fi mobilizate la momente specifice, după cum este necesar.
Prin urmare, finanțarea adecvată a unui sistem național de monitorizare este o piesă esențială a unei strategii de sprijinire a victimelor, de evaluare a infracțiunilor moti- vate de ură și de diminuare a acestora în timp. Fără un sprijin centralizat, nu poate fi susținut un sistem eficient de sprijinire a victimelor și de monitorizare. Finanțarea și sprijinul suplimentar pentru culegerea datelor ar trebui, totodată, să fie acordate inițiativelor și organizațiilor locale și comunitare.
165 Recomandarea generală nr. 13 a ECRI, op. cit., nota 132. 166 A se vedea, de exemplu, anexa 5 la prezentul ghid. 167 De exemplu, „Planuri de acțiune împotriva rasismului”, ENAR, [accesat la 7 septembrie 2022].
76 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti Exemplu de bune practici
Guvernul britanic și agențiile din domeniul justiției penale s-au angajat să diminueze raportarea insuficientă a infracțiunilor motivate de ură și au instituit o serie de mecan- isme de sesizare. Un astfel de exemplu este True Vision168, portalul online de sesizare al guvernului. Acesta permite victimelor sau reprezentanților acestora să sesizeze infracțiunile online, chiar și în mod anonim. Mai mult, platforma oferă resurse care pot fi descărcate pentru a încuraja comunitățile rome și sinti să sesizeze infracțiunile motivate de ură (de exemplu, formulare de sesizare în alte limbi).
ACTIVITATEA DE SENSIBILIZARE
Pe termen lung, infracțiunile motivate de ură împotriva romilor și a sintilor, precum și nevoile de siguranță aferente, vor fi tratate în mod eficient doar dacă rasismul și pre- judecățile care stau la baza acestor atacuri sunt abordate în mod holistic. Acest lucru implică concentrarea atenției nu doar asupra efectelor prejudecăților față de romi, ci și asupra înțelegerii modului în care infractorii sunt expuși la intoleranța față de romi și a motivelor pentru care ajung să adere la ea. Creșterea gradului de sensibilizare cu pri- vire la mecanismele și discursurile care stau la baza urii și care determină un astfel de comportament este, așadar, un element-cheie în combaterea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor.
Înțelegerea acestor mecanisme și a efectelor lor, precum și sensibilizarea cu privire la acest subiect, pot lua diverse forme. Programele de sensibilizare și educare pot viza tine- rii, funcționarii publici și publicul larg, pentru a-i ajuta pe participanți să înțeleagă, să analizeze critic și să respingă prejudecățile împotriva romilor. Dezbaterile parlamenta- re privind prejudecățile împotriva romilor pot, de asemenea, contribui la sensibilizarea opiniei publice, prin includerea acestei probleme, inclusiv a motivelor care stau la baza ei, pe agenda națională.
Presa poate fi un partener cheie în sensibilizarea opiniei publice cu privire la prejudecățile împotriva romilor. Organismele de presă se află într-o poziție unică pentru a informa și a mobiliza publicul larg cu privire la prevalența intoleranței împotriva romilor și la impactul acesteia. Un parteneriat strategic cu mass-media în cadrul eforturilor guver- namentale de combatere și condamnare a intoleranței împotriva romilor poate fi foarte eficient pentru sensibilizarea publicului cu privire la această problemă.
Mai mult, programele de formare și de consolidare a capacităților, precum și campaniile, mesele rotunde, seminariile și întrunirile organizate la nivel local, național și internați- onal pot contribui la creșterea gradului de sensibilizare.
168 „True Vision”, Consiliul Național al Șefilor de Poliție (2022).
PARTEA A III-A: Răspunsuri practice la infracțiunile motivate de ură împotriva romilor și provocările de securitate aferente 77 Recomandare
Eforturile, campaniile și măsurile de sensibilizare ar putea viza:
• Oferirea unei perspective asupra caracteristicilor specifice ale manifestărilor contemporane ale prejudecăților împotriva romilor. În timp ce măsurile de sen- sibilizare destinate reprezentanților autorităților de aplicare a legii se pot axa pe aspecte specifice legate de identificarea și combaterea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și a sintilor, măsurile destinate publicului larg se pot concentra pe varietatea manifestărilor prejudecăților împotriva romilor;
• Transmiterea mesajului conform căruia infracțiunile motivate de ură împotriva romilor și a sintilor nu sunt izolate. Reprezentanții guvernului ar trebui să comu- nice faptul că tensiunile politice și sociale, precum și sentimentele negative față de romi (atât pe internet, cât și în viața reală) din discursul public și mediatic al politicienilor și al factorilor de decizie, la locul de muncă și în situațiile de zi cu zi, constituie contextul în care au loc multe atacuri. Un mesaj cheie ar putea fi acela că fiecare poate contribui la crearea unui climat care să asigure combaterea tuturor manifestărilor rasiste; acest lucru s-ar putea realiza prin campanii care încurajează martorii să sprijine victimele, confruntându-i pe infractori (dacă martorii se simt încrezători să facă acest lucru și dacă nu se expun unui pericol direct în acest fel);
• Evidențierea faptului că manifestările de prejudecăți împotriva romilor pun sub semnul întrebării valorile fundamentale și principiile drepturilor omului in- dispensabile pentru societățile libere și democratice. Un mesaj cheie ar putea fi acela de a îndemna societățile în general să se implice în eforturile de eradicare a prejudecăților rasiste, în loc să considere această problemă ca fiind una ce trebuie rezolvată de către comunitățile afectate de discriminare rasială.
• Sublinierea unor povești umane puțin cunoscute care pot servi drept exemple motivaționale asupra modului în care se poate acționa în cazul incidentelor îm- potriva romilor;
• Acordarea de atenție vieții culturale, religioase și educaționale dinamice a comu- nității locale rome și sinti, precum și a contribuțiilor sale la societate, evidențiind necesitatea unei evoluții și cooperări constante;
• Elaborarea de programe destinate funcționarilor publici, tinerilor și publicului larg pentru a crește gradul de sensibilizare și înțelegere cu privire la intoleranța față de romi și sinti; și
• Crearea unei prezențe online oficiale a poliției sau a guvernului care să contribuie la combaterea sentimentelor negative față de romi și la contracararea știrilor false care generează teamă și prejudecăți față de comunitățile rome și sinti.
78 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti Exemplu de bune practici
• Organizația socială interculturală non-profit din Spania, Fundación Secretariado Gitano, oferă servicii pentru dezvoltarea comunității rome pe tot teritoriul țării. La nivel european, organizează programe de formare și activități de sensibilizare destinate actorilor-cheie, precum juriști și avocați, polițiști, forțele de securitate, profesioniști din presă, specialiști din domeniul serviciilor sociale și voluntari, cu scopul de a promova tratamentul echitabil și de a combate discriminarea împotriva comunității rome și a altor grupuri cu specific etnic sau cultural diferit169. Pe lângă campaniile sale de sensibilizare, organizația desfășoară și alte activități care vizează combaterea stereotipurilor sau preconcepțiilor frecvente despre romi și creșterea nivelului de cunoaștere în rândul actorilor importanți, precum jurnaliștii, în ceea ce privește dezvoltarea imaginii publice a romilor170.
• Ca răspuns la semnalarea insuficientă a cazurilor în Serbia, Comisarul sârb pentru egalitate desfășoară o serie de inițiative, printre care: programe de formare pentru consiliile naționale ale minorităților (inclusiv minoritatea națională romă); vizite și activități de sensibilizare în așezările rome; publicații privind recunoașterea și semnalarea discriminării (în limba romani); colaborarea cu organizații axate pe drepturile romilor; publicarea de ghiduri și cursuri de formare pentru organizațiile societății civile privind evaluarea situației și soluționarea litigiilor; precum și litigiile strategice171.
IDENTIFICAREA ȘI CONSEMNAREA PREJUDECĂȚILOR ÎMPOTRIVA ROMILOR ÎN CAZUL INFRACȚIUNILOR MOTIVATE DE URĂ
În conformitate cu explicațiile din partea 1, capitolul 2, toate infracțiunile motivate de ură au la bază prejudecăți. Identificarea și consemnarea motivului specific de prejude- cată care stă la baza unei infracțiuni motivate de ură, inclusiv prejudecățile împotriva romilor, asigură clasificarea acesteia ca infracțiune motivată de ură. Culegerea de date exacte, fiabile și defalcate este esențială pentru o acțiune eficientă împotriva infracțiuni- lor motivate de ură, permițând poliției și autorităților să înțeleagă amploarea problemei, să identifice anumite tipare, să aloce resurse și să investigheze cazurile mai eficient. De asemenea, factorii de decizie pot utiliza datele pentru a lua decizii în cunoștință de cauză și pentru a ține comunitățile la curent cu amenințările și tendințele legate de comiterea infracțiunilor motivate de ură.
169 Van Caeneghem, Jozefien, Aspecte juridice ale culegerii datelor etnice și ale acțiunilor pozitive: minoritatea romă în Europa (Elveția: Springer, 2019). 170 „Ce facem”, Gitanos (2014). 171 „Incluziunea romilor și a călătorilor: către un nou cadru al UE. Învățând din activitatea organismelor de promovare a egalității”, EQUINET (2020).
PARTEA A III-A: Răspunsuri practice la infracțiunile motivate de ură împotriva romilor și provocările de securitate aferente 79 Victimele infracțiunilor motivate de ură, din toate mediile, împărtășesc aceeași expe- riență emoțională traumatizantă de a fi vizate din cauza apartenenței lor reale sau pre- supuse la un anumit grup. Totodată, este probabil ca diferite grupuri să se confrunte cu tipuri diferite de infracțiuni și cu niveluri variate de încredere în ceea ce privește sesi- zarea infracțiunilor. Prin urmare, este util să se colecteze și să se analizeze date privind diferitele motive de discriminare drept categorii distincte, astfel încât fiecare motiv de discriminare să poată fi abordat cât mai eficient în ceea ce privește prezența poliției și alocarea resurselor pentru sprijinirea victimelor și prevenirea infracțiunilor. Statele par- ticipante la OSCE au identificat o serie de motive de discriminare care pot sta la baza infracțiunilor motivate de ură, inclusiv împotriva romilor.
Recomandare
În conformitate cu angajamentele luate în cadrul OSCE, guvernele ar trebui să culeagă date privind infracțiunile motivate de ură, inclusiv cele motivate în mod specific de prejudecăți împotriva romilor, și să pună aceste date la dispoziția publicului. Poliția, care asigură prima intervenție, ar trebui să se asigure că infracțiunile motivate de ură împotriva romilor și a sintilor sunt clasificate și consemnate, luând decizia inițială cu privire la modul de consemnare a unei infracțiuni și la includerea eventualelor prejudecăți împotriva romilor ca posibilă motivație. Se pot lua mai multe măsuri practice pentru a consemna motivele de prejudecată împotriva romilor în cazul infracțiunilor motivate de ură:
• Adoptarea și punerea în aplicare a legislației privind infracțiunile motivate de ură și instituirea de sisteme, demersuri și programe de formare care să asigure recunoașterea și consemnarea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și a sintilor de către funcționarii relevanți;
• Crearea unui sistem de culegere a datelor pentru consemnarea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și a sintilor prin intermediul formularelor de raportare a incidentelor și punerea la dispoziție a datelor defalcate pentru fiecare tip de infracțiune motivată de ură împotriva romilor; acest demers poate necesita mod- ificarea formularelor actuale de raportare a incidentelor și a sistemelor informatice;
• Demonstrarea spiritului de inițiativă politică la cel mai înalt nivel al guvernului prin adoptarea unor politici care să impună agenților de poliție să recunoască și să consemneze motivele legate de prejudecăți împotriva romilor în cazul infracțiunilor motivate de ură;
• Asigurarea faptului că organele de poliție utilizează un set de indicatori specifici („indicatori de prejudecată”, menționați în Partea I a prezentului ghid) cu scopul de a identifica motivația de prejudecată împotriva romilor în cazul infracțiunilor
80 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti motivate de ură, recunoscând totodată că existența unor astfel de indicatori nu dovedește, în sine, că un incident a constituit o infracțiune motivată de ură;
• Luarea în considerare a percepției victimei de către agenții de poliție, ținând cont de faptul că, dacă victima percepe o infracțiune ca fiind motivată de prejudecăți împotriva romilor, această motivație percepută ar trebui consemnată și ar trebui să facă parte din anchetă; și
• Organizarea evenimentelor de formare și de sensibilizare pentru agenții de poliție, pentru a le spori gradul de înțelegere a caracteristicilor specifice ale infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și a sintilor, în parteneriat cu toate părțile in- teresate, cu agențiile de urmărire penală, cu avocații sau cu organizațiile societății civile și comunitare172.
Informațiile culese și evaluate de poliție pot fi esențiale pentru a se asigura că o in- fracțiune este anchetată și urmărită penal ca infracțiune motivată de ură împotriva romilor. Modul în care poliția reacționează la locul unei infracțiuni motivate de ură poate influența modul în care victimele se recuperează, percepția comunității asupra angajamentului autorităților de a combate infracțiunile motivate de ură, precum și rezultatul anchetei. De asemenea, calitatea informațiilor culese de poliție este esențială pentru elaborarea politicilor pe termen lung și a măsurilor preventive ale autorităților. Instruirea agențiilor de poliție pentru a identifica și consemna infracțiunile motivate de ură este, prin urmare, de o importanță crucială. ODIHR dispune de un program de asistență destinat îmbunătățirii sistemelor de monitorizare și colectare a datelor referitoare la infracțiunile motivate de ură, și anume Setul de instrumente de infor- mare privind infracțiunile motivate de ură (INFAHCT), care contribuie la elaborarea și consolidarea politicilor și a capacităților instituțiilor naționale și ale altor structuri de colectare a datelor privind infracțiunile motivate de ură173.
172 A se vedea, de exemplu, „O activitate eficientă și conformă cu drepturile omului a poliției în comunitățile rome și sinti” (Effective and Human Rights-Compliant Policing in Roma and Sinti Communities), OSCE/ ODIHR, op. cit., nota 11. 173 „Descrierea programului”, Setul de instrumente de informare privind infracțiunile motivate de ură (INFA- HCT) (2018).
PARTEA A III-A: Răspunsuri practice la infracțiunile motivate de ură împotriva romilor și provocările de securitate aferente 81 Exemplu de bune practici
• În noiembrie 2015, Serviciul Național de Poliție și Securitate din Irlanda și-a extins sistemul de raportare a indicatorilor de prejudecată pentru incidentele motivate de ură, incluzând incidentele împotriva comunităților de călători și a romilor, precum și incidentele împotriva musulmanilor, alături de antisemitism, rasism, sectarism și xenofobie174.
• În aprilie 2022, legislația spaniolă a fost modificată pentru a include referiri specifice la rasismul împotriva romilor în legile sale împotriva discriminării. Propunerea va introduce termenul de „atitudini antirome” în Codul penal și va prevedea pedepse de până la patru ani de închisoare pentru discriminarea comunității rome175.
• Operatorii serviciilor de poliție din anumite zone ale Regatului Unit întreabă în mod activ interlocutorii dacă incidentul raportat este motivat de ură. Apelurile considerate a fi legate de ură sunt semnalate unui supervizor de specialitate, care verifică calitatea răspunsului poliției pe baza unei liste de bune practici și asigură urmărirea cazului împreună cu victima și comunitatea acesteia. Raportul este verificat zilnic de conducere, iar ancheta este reexaminată săptămânal și lunar până la finalizare176.
• ODIHR culege date atât din surse oficiale de stat, cât și din surse ale societății civile și ale comunității. Toate datele sunt disponibile în întregime online. În continuare sunt prezentate fragmente din datele colectate de ODIHR în 2020177 și 2021178.
174 „Colectarea datelor în domeniul etniei”, CE (2017). 175 „Spania: un pas istoric făcut de Parlament pentru combaterea atitudinile negative împotriva romilor”, European Roma Rights, 2022. 176 Politicile privind infracțiunile motivate de ură 590/2020, Poliția Sussex, 2020. 177 Lista include toate statele participante la OSCE care au prezentat ODIHR informații despre infracțiunile motivate de ură în 2020. A se vedea Infracțiuni motivate de ură împotriva romilor, op. cit., nota 12. 178 Lista include toate statele participante la OSCE care au prezentat ODIHR informații despre infracțiunile motivate de ură în 2021. A se vedea Infracțiuni motivate de ură împotriva romilor, op. cit., nota 12.
82 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti În 2020, următoarele state participante au raportat în mod oficial și specific date defalcate privind infracțiunile motivate de ură împotriva romilor (nouă state):
Croația Germania Spania Republica Cehă Grecia Suedia Finlanda Polonia Ucraina
În 2021, următoarele state participante au raportat în mod oficial și specific date defalcate privind infracțiunile motivate de ură împotriva romilor (opt state):
Croația Finlanda Polonia Cipru Germania Spania Republica Cehă Grecia
În 2020, organizațiile societății civile au raportat incidente împotriva romilor în următoarele state (18 state):
Albania Germania Polonia Austria Grecia România Bulgaria Ungaria Serbia Croația Italia Slovacia Republica Cehă Moldova Spania Franța Macedonia de Nord Ucraina
În 2021, organizațiile societății civile au raportat incidente împotriva romilor în următoarele state (16 state):
Austria Grecia România Croația Ungaria Serbia Republica Cehă Italia Slovacia Finlanda Moldova Spania Franța Macedonia de Nord Germania Polonia
CONSOLIDAREA ÎNCREDERII ÎNTRE GUVERN ȘI COMUNITĂȚILE ROME ȘI SINTI
Toate măsurile descrise în secțiunile anterioare sunt importante pentru consolidarea încrederii între comunitățile rome și sinti și guverne. În același timp, sunt necesare multe alte măsuri pentru a construi relații durabile și bazate pe încredere. Deosebit de impor- tantă poate fi crearea unor canale de consultare și coordonare periodică. Instituționali- zarea oficială a acestei cooperări — de exemplu, prin intermediul unui memorandum de înțelegere — poate constitui o modalitate eficientă de a consolida încrederea.
PARTEA A III-A: Răspunsuri practice la infracțiunile motivate de ură împotriva romilor și provocările de securitate aferente 83 Un element important pentru consolidarea încrederii între guvern și comunități îl consti- tuie adoptarea unei atitudini deschise și transparente, precum și furnizarea informațiilor esențiale oricând este necesar. Guvernele ar trebui să facă publice mai multe informații despre infractori și grupurile organizate, să recunoască greșelile comise în trecut și să identifice obstacolele care stau în calea mobilizării.
Evaluările periodice ale politicilor și practicilor de lucru ar trebui să evidențieze greșelile, neajunsurile și procedurile care nu mai sunt de actualitate sau care nu mai corespund bunelor practici sau respectării drepturilor. Statele participante ar trebui să adopte un standard de referință pentru responsabilitatea instituțională, recunoscând practicile discriminatorii evidente și instituționalizate, precum și deficiențele respective. State- le participante ar trebui, de asemenea, să încerce să elimine cât mai multe bariere care împiedică raportarea și soluționarea cazurilor, de exemplu, accesul fizic, limba, costurile, birocrația procedurală etc. Serviciile de inspecție ale poliției care sunt fie interne, fie sub auspiciile Ministerului de Interne nu sunt întotdeauna independente și, de multe ori, nu reușesc să identifice polițiștii responsabili pentru fapte grave de abatere sau neglijență pe care aceștia le-au comis. Instituirea unei instituții independente și autonome, în afara structurilor de aplicare a legii și a Ministerului de Interne, este vitală pentru a asigura că polițiștii care comit infracțiuni motivate de ură împotriva romilor și a sintilor sunt trași la răspundere pentru acțiunile lor. Ancheta acestor organisme ar trebui să fie trans- parentă și supusă controlului public pe tot parcursul acesteia.
Acest lucru este extrem de important mai ales în cazul anchetelor interne privind defici- ențele și discriminarea din partea structurilor de aplicare a legii. Toate anchetele ar tre- bui să fie deschise unei examinări independente. În trecut, o personalitate judiciară de rang înalt a anchetat un serviciu de poliție din Regatul Unit pentru deficiențele sale în anchetarea unei crime rasiste, constatând că respectivul serviciu era rasist din punct de vedere instituțional179. În prezent, multe servicii permit membrilor comunității desem- nați să verifice anchetele și să ofere sfaturi independente cu privire la aspectele care ar fi putut fi omise și la felul în care trebuie procedat. Această practică face parte dintr-o cul- tură necesară a responsabilității care include părțile interesate din comunitate, precum și organismele politice și judiciare.
O măsură urgentă și importantă pe care o pot lua reprezentanții guvernului pentru a consolida încrederea constă în vizitarea instituțiilor, organizațiilor, evenimentelor și cartierelor rome și sinti, menținând o legătură strânsă cu reprezentanții și experții romi și sinti. Acest tip de contact le va permite reprezentanților să afle mai multe despre pro- vocările legate de infracțiunile motivate de ură împotriva romilor și poate contribui la verificarea relevanței politicilor și serviciilor guvernamentale pentru comunitate. Con- tactul regulat consolidează încrederea în disponibilitatea guvernului de a răspunde preo- cupărilor majore ale comunităților. Vizitarea unei organizații sau a unui cartier rom sau sinti în urma unui atac violent împotriva romilor sau după profanarea unui monument
179 Ancheta Stephen Lawrence, op. cit., nota 32, paragraful 6.34.
84 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti sau a unui cimitir poate fi un gest important de solidaritate, dar nu trebuie să fie prima ocazie în care un politician sau un funcționar public de la nivel național sau local ia legătura cu comunitatea.
Consultarea, cooperarea și coordonarea au o importanță deosebită în ceea ce priveș- te instituțiile de poliție, atât la nivel național, cât și la nivel local. Oficialii poliției, de la conducerea de rang înalt până la ofițerii de poliție din prima linie, au un rol vital în stabilirea unor relații de colaborare pe termen lung cu comunitățile minoritare și rasi- alizate, inclusiv cu liderii și punctele focale de securitate. Stabilirea acestor canale de comunicare creează nu numai încredere, ci poate garanta, de asemenea, că strategiile și operațiunile de zi cu zi sunt mai eficiente și aliniate la nevoile victimelor, în special la nivel local. Frecvența unei astfel de comunicări este crucială pentru consolidarea încre- derii; un contact sporadic nu va fi suficient.
De asemenea, consolidarea încrederii înseamnă aplicarea legilor în comunitățile rome și sinti, ca și în restul societății. Atunci când autoritățile publice, organele de aplicare a legii și serviciile sociale resping problemele (de exemplu, violența domestică sau tâlhăria) drept „trăsături culturale” și refuză să intervină, subminează încrederea comunităților în credibilitatea și competența autorităților. Situația riscă să se deterioreze și mai mult în cazul în care comunitățile simt că nu se pot adresa acestor organisme guvernamentale atunci când apar probleme.
Recomandare
Consolidarea încrederii prin crearea unor canale de cooperare regulate și oficiale între comunități și autorități. Se recomandă transparență și onestitate, implicarea pe scară largă a comunităților rome și sinti și participarea atât a femeilor, cât și a bărbaților, spre deosebire de colaborarea exclusivă cu contactele-cheie, liderii comunității sau prietenii. O implicare mai amplă este esențială pentru a asigura consolidarea încrederii cu întreaga comunitate, nu doar cu câteva persoane.
Printre măsurile care pot fi implementate pentru a construi încrederea între organ- ismele guvernamentale și comunitățile minoritare se numără:
• Agențiile de aplicare a legii pot numi un responsabil de legătură care să acționeze ca punct de contact special pentru comunitate și să urmărească problemele legate de infracțiunile motivate de ură împotriva romilor. Responsabilul de legătură poate servi drept punct de contact pentru alți membri ai personalului din justiția penală atunci când este nevoie de consiliere;
• Primarii și reprezentanții poliției pot vizita o organizație locală a romilor și sintilor, un eveniment sau un cartier în cadrul activităților lor curente și pot cunoaște
PARTEA A III-A: Răspunsuri practice la infracțiunile motivate de ură împotriva romilor și provocările de securitate aferente 85 membrii și reprezentanții comunității, precum și locurile, evenimentele și pre- ocupările lor principale;
• Organismele din domeniul justiției penale pot invita organizațiile romilor și sintilor la discuții sau ateliere cu agenții de poliție, în timp ce comunitățile rome și sinti pot organiza sesiuni de ateliere axate pe nevoile lor specifice de securitate;
• Agențiile de aplicare a legii ar putea revizui periodic politicile și practicile de lucru;
• Guvernele ar putea înființa instituții de supraveghere complet independente și autonome; și
• Guvernele pot organiza grupuri de lucru naționale pentru combaterea infracțiunilor motivate de ură, formate din reprezentanți ai societății civile, specialiști din mediul academic, agenți de legătură ai poliției și procurori, care se reunesc periodic pentru a discuta incidentele motivate de prejudecăți din cadrul comunităților. Grupurile de lucru pot fi înființate și la nivel local.
Exemplu de bune practici
• Ombudsmanul Republicii Croația, reprezentantă a Parlamentului croat responsabil cu promovarea și protecția drepturilor și libertăților omului, efectuează vizite pe teren în satele rome din întreaga țară și discută cu locuitorii acestora, dobândind o perspectivă directă asupra problemelor cu care se confruntă aceștia. Mediatorii romi — printre care se numără membrul rom al Parlamentului, personalul Oficiului guvernamental pentru drepturile omului și drepturile minorităților naționale, consiliile județene și locale ale minorității rome, precum și reprezentanții ONG- urilor — joacă un rol esențial în organizarea vizitelor. Ombudsmanul a declarat: „Aceste activități ne-au permis să înțelegem mai bine nevoile reale ale comunităților rome, au dus la o creștere a numărului de plângeri adresate instituției noastre și au contribuit la creșterea gradului de sensibilizare cu privire la rolul nostru ca organism național pentru egalitate și ca punct de contact între comunitățile rome și alte părți interesate. Mai mult, acestea au favorizat o mai bună cunoaștere de către comunitățile rome a mecanismelor pe care le pot utiliza pentru a obține protecție împotriva discriminării și au sporit încrederea acestora în instituția noastră. Acest ultim aspect este deosebit de important, deoarece are un impact direct asupra dis- ponibilității unei persoane de a raporta discriminarea și, astfel, asupra posibilității de a beneficia de protecție.”180
180 „Forumul privind drepturile fundamentale 2021: Biroul Ombudsmanului prezintă eforturile de combatere a discriminării împotriva romilor”, Biroul Ombudsmanului, 2021.
86 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti • În 2018, OSCE a organizat un focus grup cu comunitățile rome din Kosovo181 înainte de a începe cursurile de formare pentru agenții de poliție privind colaborarea eficientă cu romii și sinti. În cadrul grupului, cercetătorii au întrebat comunitatea dacă există vreun mesaj pe care ar trebui să îl sublinieze în fața polițiștilor în tim- pul cursurilor de formare. Comunitatea le-a cerut formatorilor să le mulțumească agenților de poliție care au participat la o întâlnire a comunității și au ascultat relatările comunității despre traficul de droguri în care erau implicați tinerii vinerea seara pe străduțele din apropierea centrului local. Participanții la focus grup au con- tinuat să le explice cercetătorilor că poliția a organizat o operațiune de percheziție pe străduțe în seara următoare de vineri, explicându-le celor percheziționați că poliția răspundea îngrijorării comunității cu privire la droguri. Poliția s-a prezentat ulterior la postul de radio local al comunității pentru a explica comunității ce au făcut, câți traficanți au prins și pus sub acuzare, precum și cantitatea de droguri confiscată. Traficanții de droguri nu s-au mai întors în zonă.
• La 21 iunie 2019, 20 de copii din comunitățile romă, ashkali și egipteană din municipiul Podujevo/Podujeva au fost primiți de instituția Ombudsmanului din Kosovo, pentru a-și putea exprima opiniile, pozițiile sau preocupările cu privire la diversele provocări cu care se confruntă în viața de zi cu zi. În același an, Instituția Ombudsmanului a vizitat treisprezece comunități de romi, ashkali și egipteni și a organizat campanii de informare, ateliere și mese rotunde cu organizațiile rome, ashkali și egiptene pentru a aborda problema semnalării insuficiente a cazurilor182.
• Un studiu recent care a implicat poliția italiană ilustrează contrastul dintre oper- ațiunile desfășurate în comunitățile în care există încredere și o cultură a poliției comunitare, față de comunitățile în care acestea lipsesc. Polițiștii au descris cercetătorilor OSCE situații în care au fost mobilizați peste o sută de polițiști pentru a efectua două arestări într-un cartier, în timp ce alți polițiști au indicat că, atunci când tratau comunitățile cu respect, în special pe persoanele influente precum bătrânii, poliția putea patrula și opera cu doar unul sau doi polițiști183.
• În Polonia, Comisarul pentru Drepturile Omului a preluat un rol din oficiu în ceea ce privește problemele romilor, ca răspuns la problema semnalării insuficiente a cazurilor de către romi. Comisarul a colaborat, de asemenea, cu diverse ONG-uri pentru a înțelege mai bine situația comunităților rome și a vizitat așezările rome pentru a discuta cu romii locali184.
181 Nu există un consens între statele participante la OSCE cu privire la statutul Kosovo și, prin urmare, Organi- zația nu are o poziție oficială în această privință. Toate referirile la Kosovo din prezentul text, fie că se referă la teritoriu, instituții sau populație, trebuie interpretate în deplină conformitate cu Rezoluția 1244 a Consiliului de Securitate al Organizației Națiunilor Unite. 182 EQUINET, op. cit., nota 168. 183 CPRSI (2021), „Analiza nevoilor de formare profesională în Italia” [document intern/nepublicat]. 184 EQUINET, op. cit., nota 168.
PARTEA A III-A: Răspunsuri practice la infracțiunile motivate de ură împotriva romilor și provocările de securitate aferente 87 • Guvernul Irlandei de Nord a înființat un Ombudsman independent al Poliției pentru Irlanda de Nord, al cărui birou dispune de competențe depline de cercetare penală și disciplinară pentru a investiga plângerile privind abaterile poliției. Acesta dispune de resurse specializate proprii, inclusiv anchetatori independenți și personal criminalistic, și raportează cazurile către Parchetul General185.
• În Belgia, Comitetul Permanent de Monitorizare a Poliției (Comité P) este un organ- ism extern care funcționează în mod independent de orice organ executiv (miniștri, primari, colegiul de poliție etc.) și de forțele de poliție (poliția locală, poliția federală, serviciile de anchetă penală etc.). Acesta acționează sub supravegherea Parlamentului Federal și supervizează funcționarea generală a poliției, a serviciilor de inspecție sau monitorizare și a practicii tuturor funcționarilor cu atribuții de poliție din Belgia. Comité P este compus din cinci membri, inclusiv un președinte — care trebuie să fie magistrat — și un vicepreședinte. Membrii sunt numiți de Camera Reprezentanților pentru o perioadă de șase ani, care poate fi prelungită. Serviciul de Investigații este compus din 44 de membri și este condus de un director și doi adjuncți. Aceștia sunt numiți de Comitetul Permanent pentru un mandat de cinci ani, care poate fi prelungit186.
EVALUAREA RISCURILOR DE SECURITATE ȘI PREVENIREA ATACURILOR
Evaluarea riscurilor de securitate și prevenirea atacurilor sunt metode mult mai efici- ente pentru menținerea securității persoanelor decât simpla intervenție după comiterea infracțiunilor. Stabilirea unor puncte de contact specifice în cadrul administrației loca- le și al organelor de aplicare a legii este esențială pentru a înțelege temerile comunității, pentru a urmări schimbările survenite în activitatea și atitudinile acesteia, precum și pentru a monitoriza tensiunile care pot apărea.
Organizațiile și comunitățile rome și sinti ar trebui, de asemenea, să ia în considerare înființarea propriilor grupuri consultative privind siguranța și elaborarea unor planuri de bază pentru securitatea comunității, care să permită evaluarea sistematică a situației. În cazul în care s-a stabilit un anumit nivel de încredere, aceste grupuri ar putea face parte, de asemenea, dintr-un proces de colaborare cu statul sau cu alte părți interesate importante; evaluările de securitate pot contribui, totodată, la stimularea acțiunilor la nivel politic și practic, pentru o prezență suplimentară a poliției în punctele-cheie din orașe și regiuni, precum și pentru măsuri de reasigurare a comunităților rome și sinti care ar fi putut fi deja victime ale incidentelor și infracțiunilor motivate de ură.
185 „Despre noi: Legislație”, Ombudsmanul Poliției pentru Irlanda de Nord, 1998. 186 Comitetul permanent de monitorizare a poliției (2022), [accesat la 7 septembrie 2022].
88 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti Conform celor menționate anterior, stabilirea unor canale de comunicare diverse și con- secvente sporește încrederea, și asigură un schimb eficient de informații cu privire la potențialele amenințări, contribuind totodată la elaborarea unor strategii de prevenție pe termen lung. Astfel de canale de comunicare sunt esențiale în perioadele de criză, deoarece ajută la identificarea și evaluarea nivelului de teamă și tensiune din cadrul comunităților și pot fi, de asemenea, vitale în contextul răspunsului la situații de urgen- ță. Informațiile obținute din comunitate pot ajuta serviciile de securitate ale guvernului să îmbunătățească evaluările de risc și să se concentreze asupra problemelor care suscită o preocupare deosebită. În același timp, informațiile împărtășite de poliție și de serviciile de informații pot ajuta comunitatea să ia măsuri preventive adecvate.
Pentru a funcționa eficient, instituțiile trebuie să beneficieze de lideri competenți. Cei care ocupă funcții de conducere — de la nivel legislativ până la administrația locală și agențiile de pe teren — trebuie să dea dovadă de respect pentru diversitate și să solicite același lucru de la subordonații lor. Rasismul instituțional din cadrul organelor de apli- care a legii este adesea exacerbat și perpetuat de o cultură care tolerează stereotipurile referitoare la romi și sinti în cadrul agenției sau unității respective. O conducere fer- mă, care nu tolerează comentariile, atitudinile sau comportamentele părtinitoare, poate schimba această cultură.
De asemenea, poliția poate dispune de cadre specializate de legătură, însărcinate cu inves- tigarea și verificarea calității anchetelor privind infracțiunile motivate de ură, precum și cu consolidarea unor relații pozitive cu comunitățile. Recurgerea la astfel de cadre trebuie să se bazeze pe o reală dedicare față de rolul lor și nu trebuie să înlocuiască pregătirea adecvată în materie de sensibilizare comunitară (ca parte a instruirii inițiale și a dezvoltă- rii profesionale continue) pentru toți agenții. Pregătirea ar trebui să includă, de asemenea, o analiză critică a relațiilor istorice dintre poliție și comunitățile rome și sinti. Pentru a oferi servicii eficiente și de bună calitate, este fundamental ca personalul să fie format și sprijinit corespunzător, precum și să cunoască istoria și cultura comunităților pe care le deservește. Istoria complicității statului, și în special a organelor de aplicare a legii, la genocidul împotriva romilor și sintilor în timpul Holocaustului ar trebui să facă parte din cunoștințele generale. Unii agenți de poliție ar putea să nu fie conștienți de istorie sau de întreaga amploare a genocidului, chiar și în propria țară. Mai mult, instruirea ar trebui să ajute agenții de aplicare a legii să devină experți în identificarea încălcărilor legislației privind infracțiunile motivate de ură, precum: indicatori de prejudecată; rolul instigării; riscul de intensificare; metodologia de colectare a probelor conform celor mai bune prac- tici; consemnarea incidentelor și competențele privind arestarea și punerea sub acuzare.
Selectarea personalului, inclusiv la nivelurile administrației naționale și locale, ar trebui să includă o verificare adecvată a antecedentelor, pentru a identifica apartenența sau sus- ținerea unor organizații incompatibile cu capacitatea de a îndeplini această funcție într- un mod care să mențină încrederea organizației sau a comunităților pe care le deservește.
PARTEA A III-A: Răspunsuri practice la infracțiunile motivate de ură împotriva romilor și provocările de securitate aferente 89 Recrutarea activă a personalului aparținând minorităților în cadrul instituției și un par- curs profesional care să permită promovarea sau specializarea ar trebui considerate bune practici. Este necesar ca acest demers să includă sprijinul acordat pentru a elimina obsta- colele care stau în calea recrutării și a dezvoltării profesionale, precum educația, limba și așteptările politice sau sociale. Cu toate acestea, nu înseamnă că personalul provenind din anumite medii va fi întotdeauna cea mai bună alegere sau că va dori să lucreze în anumite domenii sau sectoare. Aspectele legate de gen sau de caracteristici precum „rasa”, religia sau credința, orientarea sexuală și dizabilitatea ar trebui integrate la nivelul între- gii instituții; ar trebui evitat „tokenismul”.
Recomandare
Guvernele ar trebui să ia în considerare instituirea unui proces colaborativ și continuu, care să includă comunitățile rome și sinti, pentru a evalua nevoile în materie de sigu- ranță și pentru a identifica modalități prin care să se prevină incidentele și infracțiunile motivate de ură, dar și pentru a reduce sentimentul de teamă și nesiguranță care ar putea crește, de exemplu, în timpul campaniilor electorale.
Guvernele și poliția ar trebui să colaboreze cu toate comunitățile victimizate din punct de vedere rasial și marginalizate, inclusiv cu romii și sinti, pentru a constitui grupuri consultative la care să se poată apela în cazul unui atac sau atunci când poliția are nevoie de sprijin în timpul unei operațiuni, al unui eveniment sau al unei amenințări la adresa unei comunități. Acesta poate fi un pas către îndeplinirea obligațiilor guver- nului de a proteja drepturile omului individuale și comunitare și de a oferi protecție adecvată potențialelor ținte. Grupurile consultative pot sprijini guvernul și poliția prin oferirea de informații comunitare în timp real și pot fi utilizate pentru a transmite mesaje comunităților odată ce a fost stabilită încrederea.
Guvernele pot lua diverse măsuri pentru a evalua nevoile de securitate ale comu- nităților rome și sinti și pentru a preveni atacurile asupra acestora și a proprietăților lor:
• Utilizarea datelor disponibile privind infracțiunile motivate de ură pentru a iden- tifica modelele infracționale și „zonele critice” pentru atacuri, atât în mediul online, cât și în cel fizic;
• Consultarea comunităților pentru a monitoriza tensiunile, cu scopul de a preveni violența împotriva romilor în general. Politicienii și/sau funcționarii publici ar trebui să contacteze liderii comunității în cazul crizelor naționale majore sau al evenimentelor care ar putea avea vreo legătură cu comunitatea;
• Instituirea unui responsabil de legătură al comunității în toate departamentele de poliție relevante;
90 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti • Informarea comunităților de fiecare dată când a fost identificată o amenințare speci- fică și când nivelul amenințării s-a modificat. De exemplu, elaborarea unui buletin informativ săptămânal care să fie distribuit partenerilor de încredere din comunitățile vizate sau prezentarea unui profil de risc comunităților, utilizând un cod de culori;
• Inițierea unui dialog cu organizațiile comunitare pentru a se asigura că măsurile de securitate sunt relevante pentru comunitate și țin cont de opiniile acesteia; și
• Susținerea dezvoltării planurilor de securitate comunitară, a expertizei, a spe- cialiștilor și a sistemelor. Rolul sistemelor de securitate comunitară poate include: cartografierea și evaluarea amenințărilor și riscurilor; elaborarea planurilor de securitate; pregătirea pentru situații de urgență (răspuns la incidente); planificarea gestionării crizelor; precum și colaborarea și coordonarea cu partenerii externi, inclusiv cu poliția. Minimul necesar este identificarea unui punct focal pentru securitatea comunitară.
Printre măsurile preventive de securitate adecvate nivelului de amenințare evaluat se numără:
• Percheziționarea clădirilor comunitare (de exemplu, școli sau birouri) înainte de utilizare;
• Asigurarea pazei externe și vizibile a sediilor în timpul utilizării acestora;
• Menținerea stării de alertă a liderilor comunitari, a activiștilor și a poliției cu privire la persoane, obiecte și activități suspecte în vecinătatea sediilor comunitare; și
• Asigurarea sprijinului în timpul evenimentelor culturale sau în perioadele de activitate intensificată.
Exemplu de bune practici
• Inițiativa „Bătrânii romi ca mediatori în raport cu poliția” lansată de Mossos d’Es- quadra (poliția regională din Catalonia, Spania) reprezintă un mecanism conceput pentru a asigura coordonarea cu puncte de contact specifice din comunitatea romă în cazul unor conflicte care implică romi sau în cartierele cu o populație romă numeroasă. Procedura este următoarea: înainte de a se deplasa la locul conflictului, poliția ia legătura cu persoanele rome (bătrâni sau romi respectați care își cunosc comunitățile și care sunt buni mediatori sau interlocutori), îi informează cu privire la problemă și le solicită recomandările cu privire la cea mai bună modalitate de intervenție187.
187 „Ghid practic pentru serviciile de poliție privind prevenția discriminării împotriva comunităților rome”, NET-KARD, 2014.
PARTEA A III-A: Răspunsuri practice la infracțiunile motivate de ură împotriva romilor și provocările de securitate aferente 91 • Mai multe state participante au beneficiat de cursurile de formare elaborate de Punctul de contact pentru problemele romilor și sintilor al ODIHR și de Departamentul pentru toleranță și nediscriminare. Cursurile se axează pe dez- voltarea competențelor agenților de poliție și ale procurorilor în ceea ce privește interacțiunea cu diverse comunități, inclusiv comunitățile rome și sinti, precum și abordarea infracțiunilor motivate de ură, atât la nivel general, cât și specific, examinând aspecte precum stereotipurile, infracțiunile motivate de ură, violența domestică, traficul de persoane etc.188
• În 2013, poliția cehă a aflat despre o serie de manifestații împotriva romilor plan- ificate într-un oraș din Boemia de Sud. Poliția a anticipat în mod corect că la acestea vor participa membrii grupărilor naționaliste de dreapta din Cehia și că ar putea avea loc atacuri violente asupra comunităților rome din zonă. Ca urmare a planificării și a mobilizării eficiente a resurselor, agenții erau pregătiți atunci când o parte a participanților la manifestație a deviat de la traseul stabilit pentru a ataca comunitățile rome. Unitățile tactice de poliție care au împiedicat manifestanții să intre în zonele rome au fost lovite cu pietre și proiectile; poliția a răspuns cu gaz lacrimogen și au fost efectuate 75 de arestări. Protestele ulterioare au fost suspendate.
ASIGURAREA PROTECȚIEI PERSOANELOR ȘI/SAU COMUNITĂȚILOR ROME ȘI SINTI, INCLUSIV ÎN SITUAȚII SPECIALE SAU ÎN TIMPUL UNOR EVENIMENTE SPECIFICE
După evaluarea riscurilor de securitate în vederea preîntâmpinării eventualelor atacuri, este necesar să se asigure o protecție concretă persoanelor și/sau comunităților rome și sinti. Guvernele ar trebui să ia în considerare intensificarea măsurilor de securitate și siguranță pentru a proteja proprietățile, sediile și instituțiile romilor și sintilor în momen- tele cheie în care comunitățile sunt expuse unui risc sporit.
Rapoartele ODIHR indică faptul că există mai multe victime ale atacurilor violente împo- triva romilor decât în cazul altor tipuri de infracțiuni motivate de ură189. Se pare că acest lucru se datorează atacurilor de amploare asupra cartierelor rome. În general, datele arată că atacurile de amploare comise împotriva romilor sau a sintilor de către grupuri organizate par să fie mai frecvente decât în cazul altor comunități și al altor tipuri de infracțiuni motivate de ură. Violența de grup (denumită uneori „atacuri de bandă” sau „pogromuri”) este uneori prezentată ca acte de „răzbunare” sau „pedeapsă colectivă” împotriva întregului cartier sau comunitate romă sau sinti, ca urmare a unui incident sau a unei infracțiuni reale sau (de multe ori) presupuse, comise de o persoană cu identitate
188 „Activități eficiente și conforme cu drepturile omului ale poliției în comunitățile rome și sinti”, OSCE ODIHR, op. cit., nota 11; Programe de formare pentru combaterea infracțiunilor motivate de ură, OSCE/ODIHR (2012- 2018), [Accesat la 7 septembrie 2022]. 189 A se vedea „Lipsa înregistrării infracțiunilor motivate de ură face ca victimele și nevoile acestora să rămână prea des invizibile, afirmă Biroul pentru Drepturile Omului al OSCE”, op. cit., nota 82.
92 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti romă sau sinti reală sau presupusă, ori din alte motive. Astfel de situații trebuie abordate într-o manieră contextualizată.
Recomandare
Statele participante pot lua o serie de măsuri concrete pentru a-și îndeplini obligația de a proteja aceste comunități:
• Protecția din partea poliției ar trebui asigurată pentru locurile care ar putea fi ținta unor atacuri împotriva romilor, inclusiv locurile de întrunire sau sediile comunității, dar și companiile deținute de romi sau sinti, sediile partidelor politice în care aceștia sunt activi sau bazele sportive în cazul în care un sportiv rom sau sinti este amenințat;
• Datele disponibile privind infracțiunile motivate de ură ar trebui utilizate pentru a identifica anumite „puncte critice” sau „date critice”, care pot include zone sau străzi specifice, precum și spații publice, precum rețelele de transport public sau centrele comerciale. Aceste zone, date sau intervale orare ar trebui să constituie pri- orități pentru patrulele de poliție sau alte inițiative preventive, precum campaniile de informare prin afișe sau instruirea personalului în acest sens;
• Posibilele atacuri de grup (ca „act de răzbunare”) îndreptate împotriva întregii comunități ar trebui monitorizate cu mare atenție în anumite perioade, iar poliția ar trebui să patruleze regulat în anumite zone. Se pot înregistra creșteri ale număru- lui de infracțiuni motivate de ură în urma unor evenimente specifice, cum ar fi o campanie electorală sau adunări naționaliste agresive, precum și în timpul unor evenimente politice sau mediatice de mare amploare asociate cu dezbateri publice și confundate cu discursuri împotriva romilor, inclusiv atunci când se presupune că o infracțiune a fost comisă de o persoană romă sau sinti;
• Resursele financiare ar trebui alocate pentru a răspunde nevoilor de securitate ale comunităților rome și sinti, de exemplu prin finanțarea unui agent de pază acolo unde este necesar;
• Ar trebui să se asigure o protecție suplimentară și alte măsuri adecvate de securitate și siguranță (de exemplu, gestionarea traficului și a aglomerației) în moment- ele-cheie, la întruniri sau evenimente; și
• O evaluare a securității ar trebui realizată pentru a ajuta comunitățile, organizațiile și instituțiile să se protejeze mai bine, nu doar pentru a preveni atacurile, ci și pentru a asigura disponibilitatea și înregistrarea probelor în cazul unui atac.
PARTEA A III-A: Răspunsuri practice la infracțiunile motivate de ură împotriva romilor și provocările de securitate aferente 93 Exemplu de bune practici
• În 2013, circa 150 de romi au sosit cu caravanele lor într-un camping din Austria. În urma unui apel de a ataca acest loc, postat pe rețelele de socializare, unii adolescenți din zonă s-au apropiat de camping, au aruncat cu pietre și i-au insultat verbal. Poliția a reacționat prompt, a împiedicat izbucnirea unor altercații și a acuzat 12 persoane de incitare la violență190.
COLABORAREA CU COMUNITĂȚILE ROME ȘI SINTI PENTRU INSTITUIREA UNOR SISTEME DE GESTIONARE A SITUAȚIILOR DE CRIZĂ
Comunitățile rome și sinti din regiunea OSCE nu dispun, de obicei, de un responsabil desemnat cu securitatea, de un protocol stabilit privind strategia de securitate și nici de un plan de gestionare a crizelor. Dezvoltarea unor astfel de inițiative și structuri ar trebui încurajată și susținută. Responsabilii cu securitatea pot fi voluntari din cadrul comu- nității, profesioniști angajați sau reprezentanți ai comunității care își asumă responsa- bilitatea pentru aspectele legate de securitate. Responsabilitățile lor pot varia în funcție de resursele disponibile, dar ar trebui să includă evaluarea amenințărilor și a riscurilor, planificarea măsurilor de securitate, precum și coordonarea și colaborarea cu autoritățile.
Persoanele și structurile specializate precum acestea pot, de asemenea, să ia măsuri pen- tru a-și sensibiliza membrii cu privire la aspectele legate de securitate, să ofere instruire, pliante, publicații și exerciții pentru situații de urgență. Aceste măsuri nu ar trebui să repete acțiunile întreprinse de guverne sau să reducă responsabilitatea acestora, și nici nu ar trebui interpretate ca un semn de lipsă de încredere. Dimpotrivă, ele trebuie să vină în completarea acțiunilor întreprinse de guverne.
Comunitățile rome și sinti au nevoie de parteneri guvernamentali solizi, în special la nivel local, pentru a răspunde nevoilor lor de securitate și pentru a se pregăti adecvat în caz de criză. De asemenea, comunitățile rome și sinti ar trebui să coopereze cu alte comunități care se confruntă cu provocări similare și care au deja mecanisme de răspuns stabilite, de exemplu, unele comunități evreiești sau musulmane.
Recomandare
Agențiile guvernamentale ar trebui să sprijine comunitățile rome și sinti la elaborarea de strategii și mecanisme de răspuns la atacuri, precum și la dezvoltarea de planuri de urgență și sisteme de gestionare a crizelor:
190 „Combaterea atitudinilor negative împotriva romilor în Europa”, Grupul Verzilor/Alianța Liberă Europeană din Parlamentul European (2017). • Agențiile guvernamentale pot oferi asistență comunităților rome și sinti în materie de securitate și planificare de urgență, desfășurând evaluări și sondaje privind securitatea și contribuind la elaborarea planurilor de securitate existente ale co- munităților sau oferind recomandări în acest sens;
• Reprezentanții guvernului pot participa activ la ateliere și evenimente de sensibi- lizare destinate creșterii capacității comunităților rome și sinti de a răspunde la atacuri;
• Agențiile guvernamentale pot face schimb de experiențe și cunoștințe privind procedurile de rutină; și
• Agențiile guvernamentale pot organiza exerciții împreună cu punctele focale ale comunității și personalul care asigură prima intervenție, pentru a oferi răspunsul optim la diverse scenarii de urgență.
Exemplu de bune practici
• Unia, o instituție publică independentă care luptă împotriva discriminării și pro- movează egalitatea de șanse în Belgia, „colaborează strâns cu Punctul Național de Contact al Romilor, care ia forma unui grup de lucru administrativ alcătuit din reprezentanți ai organismelor relevante din cadrul guvernului federal, regiunilor și comunităților, fiind membru al Platformei Naționale a Romilor.”191
• Centrul Național Slovac pentru Drepturile Omului a fost implicat în elaborarea Strategiei de integrare a romilor de către Biroul Plenipotențiarului Guvernului Republicii Slovace pentru Comunitățile Rome. Unul dintre obiectivele strategiei a fost „implementarea în viața de zi cu zi a unor mecanisme funcționale pentru abordarea și prevenția conflictelor la nivel local relevante pentru problemele co- munității, cu scopul de a reduce tensiunile existente privind coexistența reciprocă a populației rome și nerome și de a elimina treptat sentimentele de resemnare și de iremediabilitate ale acestor conflicte.”192
CALMAREA COMUNITĂȚII ÎN CAZUL UNUI ATAC
Orice atac împotriva romilor trebuie sesizat și condamnat de către reprezentanții guver- nului și de societatea civilă, indiferent de natura sau gravitatea infracțiunii. Chiar și infracțiunile minore pot degenera rapid dacă sunt trecute cu vederea. Exprimarea urii
191 EQUINET, op. cit., nota 168. 192 „Strategia Republicii Slovace pentru integrarea romilor până în 2020”, Biroul Plenipotențiarului Guvernului Republicii Slovace pentru Comunitățile Rome. împotriva romilor în discursul public poate, de asemenea, să provoace anxietate în rân- dul comunităților rome și sinti dacă aceste manifestări nu sunt condamnate prompt și combătute în mod eficient.
Impactul unui atac împotriva romilor este și mai puternic dacă există un răspuns ina- decvat sau insuficient din partea guvernului. Pe de altă parte, declarațiile funcționarilor publici pot influența puternic încrederea comunității. Pentru a se asigura că răspunsul pe termen lung este corespunzător, oficialii guvernamentali ar trebui să se coordoneze și să se consulte cu liderii comunității.
În urma unei infracțiuni motivate de ură, poliția ar trebui să dea dovadă de transparență în consultarea comunităților rome și sinti. Astfel, ar trebui să explice stadiul anchetei și procedurile juridice relevante, asigurând în același timp victimele infracțiunilor moti- vate de ură că siguranța și securitatea lor reprezintă o prioritate. De multe ori, răspun- sul forțelor de poliție după o astfel de infracțiune nu include niciun fel de sprijin pentru victime. În cazurile grave, nu există aproape niciun contact din partea poliției după inci- dent; în cele mai grave cazuri, agenții de poliție răspund la infracțiunile motivate de ură, alimentând și mai mult teama, vulnerabilitatea și umilința în rândul comunității rome.
Autoritățile locale pot contribui la punerea la dispoziția victimelor rome și sinti a acte- lor de violență a unor servicii adecvate. Depinzând de natura infracțiunii motivate de ură, familiile rome și sinti pot rămâne fără locuință și pot avea nevoie de asistență pen- tru a avea acces la locuințe sociale, adăposturi și ajutor social. Ar trebui depuse eforturi pentru a reduce obstacolele cu care se confruntă de obicei romii și sinti care trăiesc în sărăcie în comunități segregate.
De asemenea, societatea civilă joacă un rol important în gestionarea impactului inci- dentelor majore, frecvent în colaborare cu parlamentarii și reprezentanții guvernului. Demonstrarea publică și transparentă a solidarității cu comunitățile rome și sinti, recu- noașterea impactului pe care îl au atacurile împotriva romilor asupra acestor comuni- tăți și adoptarea unei politici de toleranță zero față de toate manifestările de prejudecată împotriva romilor s-au dovedit a fi strategii eficiente în numeroase țări.
Recomandare
Pentru a liniști comunitatea romă și sinti în urma unui atac, reprezentanții guverna- mentali și politicienii pot:
• condamna prompt și fără echivoc atacul împotriva romilor printr-o declarație de presă sau pe rețelele de socializare, de către liderii guvernamentali de rang înalt și agenții de poliție;
96 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti • participa la un eveniment comemorativ sau la un priveghi alături de comunitatea romă sau sinti;
• dispune de intensificarea măsurilor de protecție ale poliției și a patrulelor, pentru a transmite comunității un mesaj de încredere; și
• consulta comunitatea romă și sinti, inclusiv reprezentanții comunității care includ în mod egal femei și tineri, cu privire la inițiativele care ar putea fi luate pentru a preveni viitoare atacuri.
Exemplu de bune practici
• În Franța, purtătorul de cuvânt al guvernului, Benjamin Griveaux, a condamnat o serie de 25 de atacuri împotriva romilor, comise între 25 martie și 9 aprilie 2019 în periferia Parisului, calificându-le drept „un atac absolut inacceptabil îndreptat împotriva comunității rome”193.
• Guvernul slovac și-a cerut scuze pentru sterilizarea ilegală a mii de femei rome în noiembrie 2021194.
• Un grup de bărbați mascați, înarmați cu cuțite, a atacat o așezare romă lângă Lviv, ucigând un bărbat de 24 de ani și rănind grav alte patru persoane: un băiat de 10 ani, doi bărbați de 19 ani și o femeie de 30 de ani. Poliția a arestat imediat șapte suspecți, toți rezidenți ai orașului Lviv, iar autoritățile au deschis un dosar penal pentru omor, anchetând alte încălcări, inclusiv o „încălcare a egalității cetățenilor pe baza identității lor rasiale și naționale sau a convingerilor religioase”. Sergiy Knyazev, șeful Poliției Naționale a Ucrainei, a făcut o declarație prin care a condamnat atacul și a promis că cei responsabili vor fi trași la răspundere. De asemenea, a afirmat că Poliția Națională și Ministerul de Interne monitorizează ancheta. A recunoscut că astfel de atacuri au devenit mai frecvente și i-a calificat pe atacatori drept „imorali”, iar atacul „nejustificat”195.
193 „Un spectru bântuie Europa – Creștere bruscă a pogromurilor împotriva romilor la începutul campaniilor electorale pentru alegerile europene”, ERRC (2019). 194 „Guvernul slovac își cere scuze pentru sterilizările ilegale, un avocat și reprezentantul plenipotențiar al comunității rome afirmă că trebuie acordate despăgubiri”. Site-ul web Romea.cz, 26 noiembrie 2021. 195 „Ucraina: Atac fatal asupra unei așezări rome”, Human Rights Watch, 26 iunie 2018.
PARTEA A III-A: Răspunsuri practice la infracțiunile motivate de ură împotriva romilor și provocările de securitate aferente 97 ACORDAREA DE SPRIJIN VICTIMELOR ATACURILOR ÎMPOTRIVA ROMILOR
Infracțiunile motivate de ură sunt infracțiuni care transmit un mesaj prin care victima este tratată ca un membru al societății care nu se bucură de egalitate și nu este valoriza- tă. Infracțiunile motivate de ură tind să fie semnificativ mai violente și mai periculoase decât alte infracțiuni și sunt adesea comise cu intenția de a răspândi frica în mediul intra – și intercomunitar. Răspunsul statului ar trebui, prin urmare, să fie axat pe victime, să dea dovadă de empatie și să fie sensibil din punct de vedere cultural, precum și adaptat nevoilor specifice ale victimelor, inclusiv în ceea ce privește accesibilitatea și limba. Spri- jinul acordat victimelor ar trebui să respecte drepturile omului și să fie accesibil tuturor, indiferent de statutul social sau financiar aparent.
În cazul romilor și al sintilor, ar trebui să aibă loc consultări cu membrii comunității care pot explica obstacolele cu care se confruntă adesea membrii comunității pentru a accesa diverse servicii și măsurile pe care le iau pentru a depăși aceste restricții de acces. Abor- darea sensibilă la dimensiunea de gen este esențială pentru ca accesul la serviciile de sprijin pentru victime și la alte servicii publice să fie disponibil atât pentru femei și fete, cât și pentru bărbați și băieți, luând în considerare nevoile specifice de gen ale acestora.
O abordare axată pe victimă presupune ca nevoile și drepturile acesteia să se afle în centrul oricărei acțiuni, abordări sau măsuri întreprinse de autoritățile judiciare penale, de furnizorii de servicii de sprijin pentru victime, de actorii societății civile și de orice persoană care se află în contact direct cu o victimă pe parcursul întregului proces de soluționare a unei cauze de infracțiune motivată de ură. O abordare centrată pe victimă reprezintă un răspuns esențial la nevoile acesteia, ajutând-o să depășească cât mai repede posibil consecințele multiple ale infracțiunii. Această abordare consolidează capacitatea și încrederea victimelor de a acționa (adesea dispărută în urma unui atac) și le sporește auto-eficacitatea și sentimentul de capacitate de acțiune.
Asigurarea îndeplinirii nevoilor victimelor și a capacității acestora de a juca un rol activ pe tot parcursul procesului de justiție penală nu este în beneficiul exclusiv al victime- lor. O abordare centrată pe victimă poate contribui la evitarea victimizării secundare și la consolidarea încrederii victimelor în sistemul de justiție penală, încurajându-le să raporteze cazurile și să colaboreze activ cu organismele de justiție penală. Acest lucru poate ajuta structurile de aplicare a legii să înțeleagă mai bine nevoile de siguranță ale comunităților vizate și poate spori și mai mult eficiența sistemului de justiție penală.
O abordare centrată pe victimă ar trebui, de asemenea, să fie considerată un principiu director pentru toți ceilalți specialiști care intră în contact direct cu victimele, precum medicii, personalul medical, avocații, asistenții sociali și consultanții. Misiunea și activi- tățile acestora ar trebui să se bazeze pe o nevoie concretă de sprijin, precum și pe resursele disponibile și posibilitățile de asistență din mediul de viață al victimelor.
98 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti Serviciile de stat ar trebui să coopereze pe deplin cu organizațiile societății civile, să învețe de la acestea și să utilizeze competențele de specialitate pe care le pun la dispoziție, pentru a înțelege nevoile fiecărei victime, străduindu-se să răspundă acestor nevoi în mod holistic. Grupurile comunitare și organizațiile societății civile ar trebui să beneficieze de o pregă- tire adecvată cu privire la modul în care pot îndeplini rolul de asistență pentru victime.
În cele din urmă, autoritățile de aplicare a legii sunt primele care anchetează infracțiunile motivate de ură împotriva romilor. Este esențial ca victimele incidentelor și infracțiunilor motivate de ură să beneficieze, încă de la început, de un serviciu care să le ofere sprijin, să consemneze incidentele și să comunice în mod regulat cu victimele. Chiar dacă inci- dentul nu îndeplinește criteriile necesare pentru a fi calificat drept infracțiune în anu- mite state, victimele ar trebui informate cât mai curând posibil cu privire la rezultatele anchetei, astfel încât să poată lua decizii în cunoștință de cauză.
Recomandare
Agențiile guvernamentale pot oferi un sprijin valoros comunităților rome și sinti în vederea minimizării pagubelor în urma unui eveniment traumatic și a sprijinirii comunităților să revină la viața de zi cu zi. Pentru a consolida sprijinul acordat vic- timelor atacurilor împotriva romilor, guvernele pot:
• Colabora cu instituțiile naționale pentru drepturile omului, mediul academic, organizațiile societății civile și organizațiile internaționale pentru a realiza sondaje care să permită clarificarea nevoilor victimelor atacurilor împotriva romilor;
• Consulta comunitățile rome și sinti, precum și organizațiile relevante de sprijinire a victimelor, pentru a elabora strategii eficiente de susținere a victimelor;
• Asigura că agențiile de poliție dispun de mijloacele necesare pentru a înțelege structura comunităților rome și sinti și responsabilitățile membrilor acestora;
• Adopta abordări nuanțate în urma fiecărui incident, pe baza unor evaluări person- alizate ale nevoilor fiecărei victime (uneori, sprijinul psihologic și serviciile sociale pot fi suficiente, iar implicarea poliției nu este necesară);
• Asigura faptul că persoanele care oferă sprijin victimelor sunt pregătite cu privire la caracteristicile specifice ale comunităților rome și sinti;
• Lua în calcul identitatea și nevoile victimelor, respectând în primul rând demni- tatea acestora, având în vedere diferențele de practici culturale și sociale, precum și sărbătorile și tradițiile romilor și sintilor, care pot fi relevante în momentul interogării victimelor și martorilor, al înregistrării probelor și al exercitării altor atribuții ale poliției.
PARTEA A III-A: Răspunsuri practice la infracțiunile motivate de ură împotriva romilor și provocările de securitate aferente 99 • Menține un contact constant și oferă sprijin pe durata anchetei pentru a liniști comunitatea, luând măsuri în vederea elaborării unei linii clare privind relația cu victimele.
• Lua în considerare sprijinirea comunității rome și sinti în general, care ar fi putut fi afectată de un atac, și depune eforturi pentru a liniști comunitatea și a crea mecanisme de sprijin.
Exemplu de bune practici
• Proiectul EStAR al OSCE, „Îmbunătățirea sprijinului acordat victimelor infracți- unilor motivate de ură”, a cercetat și a elaborat un Ghid de orientare privind evaluarea nevoilor individuale ale victimelor infracțiunilor motivate de ură, destinat statelor, societății civile și comunităților. Ghidul oferă informații cu privire la ceea ce presupune o evaluare a nevoilor individuale (INA) a victimelor infracțiunilor motivate de ură și cum se poate crea un sistem în care evaluările INA să fie atât eficiente în atingerea obiectivelor, cât și sensibile și respectuoase față de nevoile specifice ale victimelor196.
REZUMATUL PUNCTELOR CHEIE DIN GHIDUL DE ORIENTARE: NEVOILE VICTIMELOR INFRACȚIUNILOR MOTIVATE DE URĂ
Siguranța și securitatea personală:
Pe parcursul și imediat după ce au fost victime ale unei infracțiuni motivate de ură, majoritatea victimelor se simt extrem de nesigure, vulnerabile și în pericol. Nevoia de a se simți în siguranță și protejate împotriva unor noi agresiuni este profundă. Victimele trebuie să fie asigurate de către specialiștii din domeniul justiției penale că se vor lua măsuri pentru a le oferi sprijin și protecție.
Ajutor practic:
Unele victime ale infracțiunilor motivate de ură vor avea nevoie de sprijin practic pentru a gestiona consecințele imediate și impactul infracțiunii. Astfel de sprijin poate include consiliere juridică, asistență medicală, reparații și măsuri de securitate pentru proprietate, precum și sprijin familial.
196 „Ghidul de orientare privind evaluarea nevoilor individuale ale victimelor infracțiunilor motivate de ură”, op. cit., nota 93.
100 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti Sprijin emoțional și psihosocial:
Nevoile emoționale și psihosociale ale victimelor infracțiunilor motivate de ură diferă. Totuși, victimele au adesea nevoie să fie ascultate și auzite, au nevoie ca perspectiva lor asupra prejudecăților care au motivat infracțiunea să fie crezută și luată în serios, au nevoie să fie înțelese, iar impactul infracțiunii să fie recunoscut, precum și nevoie să simtă solidaritatea autorităților de justiție penală și a instituțiilor de sprijin pentru victime, astfel încât victimele să nu fie singure când reacționează la experiența lor de infracțiune motivată de ură.
Confidențialitate și încredere:
Experiența infracțiunii motivate de ură poate zdruncina încrederea unei persoane în comunitatea sa și sentimentul că lumea este justă. Stabilirea unor relații de încredere și confidențialitate cu victimele infracțiunilor motivate de ură este fundamentală în procesul de recuperare.
Informare și consiliere:
Victimele infracțiunilor motivate de ură trebuie informate și consiliate cu privire la drepturile și așteptările lor în cazul în care decid să denunțe infracțiunea la poliție sau la alte autorități și organizații. De asemenea, au nevoie de informații despre toate serviciile de sprijin disponibile.
Sprijin pentru orientarea în sistemul de justiție penală:
Victimele infracțiunilor motivate de ură au nevoie de acces la justiție pentru a se asig- ura că sistemul de justiție penală le va sprijini activ cauza. Totodată, au nevoie de ajutor pentru a înțelege pe deplin procedurile de justiție penală implicate în soluționarea cauzei lor. Instituțiile de justiție penală trebuie să le permită victimelor să-și explice situația, astfel încât aceasta să poată fi înțeleasă corespunzător. Victimele trebuie, de asemenea, să fie ținute la curent cu evoluția cauzei lor în cadrul sistemului de justiție penală, pentru a se asigura că aceasta este tratată cu seriozitate. În general, sistemul de justiție penală trebuie să transmită mesajul potrivit căruia infracțiunile motivate de ură sunt tratate cu seriozitate. Ancheta, urmărirea penală și condamnarea în cazul infracțiunilor motivate de ură transmit un mesaj important privind dreptatea pentru victime și condamnarea intențiilor și acțiunilor infractorilor.
Respect și demnitate:
Dat fiind că victimele infracțiunilor motivate de ură se pot simți profund lezate, autoritățile judiciare și alte instituții care oferă servicii trebuie să acționeze în mod profesionist, respectuos și astfel încât să protejeze victimele de victimizare repetată.
PARTEA A III-A: Răspunsuri practice la infracțiunile motivate de ură împotriva romilor și provocările de securitate aferente 101 Abordare centrată pe victimă:
Cu toate că victimele infracțiunilor motivate de ură au unele nevoi similare, este important de înțeles și de recunoscut că fiecare victimă este o persoană cu nevoi individuale. Nevoile acestora trebuie să fie în centrul răspunsului oferit de instituțiile de justiție penală și de alte autorități care oferă servicii; înțelegerea intersecțională a impactului infracțiunilor motivate de ură asupra indivizilor și a nevoilor lor ulte- rioare este esențială.
102 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti Anexe
Anexe 103 Anexa 1: Compendiu de hotărâri ale CEDO197 1. D.H. și alții împotriva Republicii Cehe198
Această cauză a constituit prima contestare a segregării rasiale sistemice din domeniul educației adusă în fața CEDO. În momentul înaintării acestei cauze, copiii romi din Republica Cehă aveau o probabilitate de 27 de ori mai mare de a fi plasați în „școli spe- ciale” pentru persoane cu dizabilități intelectuale decât copiii neromi. În 2007, CEDO a hotărât că acest model de segregare încălca dispozițiile CEDO privind protecția împo- triva discriminării.
Acest caz de segregare școlară, fără precedent, a stabilit, printre altele, că nu se poate deroga de la dreptul la nediscriminare (articolul 14). Nu poate fi acceptată nicio deroga- re de la dreptul de a nu fi supus discriminării rasiale, deoarece ar fi contrară interesului public. De aceea, este datoria statului să remedieze încălcările acestui drept ca o chestiune de interes public. Curtea a stabilit, de asemenea, că statele ar trebui să acorde o atenție specială situației romilor care, în urma discriminării suferite de-a lungul istoriei, nece- sită protecție specială.
2. Moldovan și alții împotriva României199
O cauză importantă care demonstrează obligația statelor de a aplica justiția în urma infracțiunilor motivate de ură, această hotărâre a constatat că organismele de aplica- re a legii, sistemul judiciar și autoritățile naționale nu au reușit să prevină, să asigure protecția și să urmărească penal un pogrom care a dus la moartea a trei bărbați romi. CEDO a hotărât că România a încălcat mai multe dispoziții (articolele 3, 6 alineatul (1), 8 și 14) din CEDO pentru că nu a asigurat justiția în legătură cu un pogrom din 1993 și consecințele acestuia.
Cauza a avut ca obiect uciderea a trei bărbați romi de către o bandă și distrugerea ulte- rioară a paisprezece case ale romilor din satul Hadareni, județul Mureș, în nord-vestul României, precum și condițiile degradante în care victimele au fost forțate să trăiască după eveniment. Printre mulțimea de agresori se aflau și agenți de poliție.
197 Pot fi utilizate ca studii de caz în cadrul cursurilor de formare. 198 D.H. și alții împotriva Republicii Cehe, op. cit., nota 140. 199 Moldovan și alții împotriva României, op. cit., nota 141.
104 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti 3. Burlya și alții împotriva Ucrainei200
Curtea a constatat că autoritățile locale sunt în mod explicit responsabile pentru un pogrom comis asupra unei comunități rome, precum și pentru lipsa accesului la justiție al victimelor în urma acestei infracțiuni motivate de ură. Hotărârea a respins argumen- tele Ucrainei potrivit cărora victimele ar fi putut să se întoarcă la casele lor după atac, întrucât măsurile luate de autoritățile locale dovedeau că acestea nu le-ar fi protejat în cazul unor noi atacuri. Această cauză a fost intentată de un grup de romi care locuiau în satul Petrivka, raionul Ivanivskyy, din regiunea Odesa, Ucraina, până în 2002, când au fost alungați din locuințele lor în urma unui pogrom. Poliția locală a fost prezentă și nu a intervenit pentru a opri violențele. Consiliul satului a decis să „susțină decizia adunării locuitorilor satului de a expulza din sat persoanele de etnie romă”. În noaptea precedentă violențelor, un reprezentant al Administrației Districtuale de Stat și șeful poliției loca- le i-au sfătuit pe romii care locuiau în sat să plece, întrucât un „pogrom” (acesta a fost termenul folosit de ei) era pe cale să înceapă. Curtea a hotărât în 2018 (la nouă ani de la depunerea cauzei) că Ucraina a încălcat drepturile reclamanților romi la viață privată și de familie (articolul 8), precum și la protecție împotriva discriminării (articolul 14).
Potrivit Curții: „reclamanții, care fuseseră avertizați cu privire la atac, au fost puși într-o situație în care au fost nevoiți să conchidă că, din cauza legăturilor lor familiale și a etniei lor, nu puteau conta pe protecția legii acolo unde locuiseră…”.
Curtea a stabilit că nu existau dovezi că autoritățile ar fi efectuat vreo anchetă cu privi- re la prejudecățile împotriva romilor ca posibil motiv al infracțiunii. Curtea a respins argumentul guvernului ucrainean potrivit căruia reclamanții ar fi putut să se întoarcă și să locuiască în casele lor deteriorate: „Curtea consideră că ar fi fost nerezonabil să se aștepte ca reclamanții să locuiască permanent în locuințe deteriorate într-o localitate în care autoritățile le-au comunicat în mod clar că nu vor beneficia de protecție împotriva violenței colective.”
4. Nachova și alții împotriva Bulgariei201
În 1996, jandarmeria a împușcat mortal doi recruți romi care fugiseră recent dintr-o echi- pă de construcții militare și despre care se știa că erau neînarmați și inofensivi. Aceștia au fost împușcați cu arme automate în plină zi, într-un cartier locuit în mare parte de romi. Imediat după crimă, un ofițer de jandarmerie ar fi strigat la unul dintre locuitorii orașului: „Să fiți ai dracu’ de țigani!“, în timp ce îndrepta arma spre el. În februarie 2004, Prima Secțiune a CEDO a hotărât în unanimitate că atât împușcăturile, cât și ancheta ulterioară, care a susținut legalitatea crimelor, au fost influențate de prejudecăți rasia- le și că acest lucru a constituit o încălcare a articolului 2 (dreptul la viață) coroborat cu
200 Burlya și alții împotriva Ucrainei, op. cit., nota 142. 201 Nachova și alții împotriva Bulgariei, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Cererile 43577/98 și 43579/98, Hotărârea din 6 iulie 2005.
Anexe 105 articolul 14 (dreptul la nediscriminare) din CEDO. Hotărârea a fost prima din istoria Curții care a constatat o încălcare a articolului 14 pe motive de discriminare rasială și a clarificat faptul că dreptul la nediscriminare impune statelor să nu discrimineze și să ancheteze acuzațiile de discriminare. La cererea guvernului bulgar, Marea Cameră a Curții a acceptat să revizuiască decizia inițială a completului de judecată, pe care a sus- ținut-o într-o mare măsură.
Marea Cameră a confirmat în mare parte hotărârea fără precedent privind discriminarea rasială, care constituie o încălcare a articolului 14 din CEDO. Hotărârea Curții a stabilit clar obligația statelor europene de a ancheta eventualele motive rasiste care stau la baza actelor de violență. Marea Cameră a susținut că Bulgaria a încălcat dreptul la viață al victimelor (articolul 2) prin faptul că nu a reglementat utilizarea armelor de foc de către jandarmerie și nu a anchetat în mod corespunzător decesele; a convenit, de asemenea, în unanimitate că interzicerea discriminării în temeiul articolului 14 din Convenție are o componentă procesuală care impunea statului să ancheteze dacă discriminarea ar fi putut juca un rol în crime. Nerespectarea acestei obligații, în ciuda indiciilor care suge- rau motivații rasiale, a constituit un act de discriminare.
Referitor la comiterea crimelor propriu-zise, Marea Cameră a respins, prin 11 voturi la 6, hotărârea anterioară potrivit căreia crimele ar fi fost motivate de ură rasială. Astfel, Marea Cameră a argumentat că, deși în anumite circumstanțe (în care evenimentele se află în totalitate sau în mare parte în competența exclusivă a autorităților) obligația de a furniza dovezi poate fi atribuită autorităților pentru a oferi o explicație satisfăcătoare, eșecul autorităților de a desfășura o anchetă eficientă nu a justificat transferul obligației de a furniza dovezi către guvern în ceea ce privește motivul crimei.
Prin declararea faptului că eșecul guvernului bulgar de a ancheta uciderea a doi bărbați romi de către poliție a încălcat CEDO, Curtea a afirmat că: „Violența rasială reprezintă o atingere specială adusă demnității umane și, având în vedere consecințele sale pri- mejdioase, impune autorităților o vigilență deosebită și o reacție fermă. Din acest motiv, autoritățile trebuie să recurgă la toate mijloacele disponibile pentru a combate rasismul și violența rasistă, consolidând astfel viziunea democrației asupra unei societăți în care diversitatea nu este percepută ca o amenințare, ci ca o sursă de îmbogățire.”202
5. Bekos și Koutropoulos împotriva Greciei203
În această hotărâre, Curtea a folosit raționamentul conform căruia statele au obligația de a ancheta temeinic motivele rasiste în cazul încălcării articolului 3 (interzicerea tor- turii și a tratamentelor inumane și degradante), nu doar în cauzele în care victimele au decedat (articolul 2). Curtea a argumentat că acest lucru este necesar întrucât „violența rasială constituie o atingere deosebită adusă demnității umane”.
202 „Nachova împotriva Bulgariei”, OSJI. 203 Bekos și Koutropoulos împotriva Greciei, op. cit., nota 144.
106 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti În mai 1998, doi bărbați romi din Grecia au fost arestați pentru presupusa tentativă de intrare prin efracție într-un chioșc. Cei doi bărbați au fost duși la secția de poliție din Mesolonghi și interogați. În timpul interogatoriului, amândoi au fost bătuți cu brutali- tate de poliție. Raportul medico-legal, emis a doua zi, a indicat că ambii tineri au suferit „leziuni corporale moderate cauzate în ultimele 24 de ore de un instrument contondent și greu”. În 2005, Curtea a stabilit că statul grec este responsabil pentru tratamentul inu- man și degradant la care au fost supuși cei doi bărbați de către poliție, precum și pentru eșecul ulterior de a efectua o anchetă oficială eficientă, încălcând astfel articolul 3 (inter- zicerea torturii și a tratamentelor inumane și degradante). De asemenea, Curtea a stabilit încălcarea garanției procesuale împotriva discriminării rasiale prevăzută la articolul 14 (discriminare), împreună cu articolul 3.
În ceea ce privește obligațiile procesuale prevăzute la articolul 14, Curtea a reiterat că „obligația autorităților de a ancheta existența unei posibile legături între atitudinile rasiste și un act de violență constituie un aspect al obligațiilor lor procesuale care decurg din articolul 3 din Convenție, putând fi însă considerată și ca fiind implicită în responsabili- tățile care le revin în temeiul articolului 14 din Convenție de a asigura respectarea valorii fundamentale consfințite la articolul 3, fără discriminare”.
De asemenea, Curtea a afirmat că „Violența rasială reprezintă o atingere specială adusă demnității umane și, având în vedere consecințele sale primejdioase, impune autorităților o vigilență deosebită și o reacție fermă. Din acest motiv, autoritățile trebuie să recurgă la toate mijloacele disponibile pentru a combate rasismul și violența rasistă, consolidând astfel viziunea democrației asupra unei societăți în care diversitatea nu este percepută ca o amenințare, ci ca o sursă de îmbogățire.”
6. Balázs împotriva Ungariei204
La 21 ianuarie 2011, în jurul orei 4:00 dimineața, János Balázs, un bărbat rom din Szeged, Ungaria, ieșea dintr-un club împreună cu iubita sa, când au fost abordați de un grup de trei bărbați în vârstă de aproximativ 20 de ani, care au început să-i insulte pe cei doi. Cei trei bărbați au făcut comentarii degradante cu privire la originea etnică a lui János și la aspectul fizic al iubitei sale. Au strigat: „Țigan împuțit, ai nevoie de o țigară? Uite niște bani!” și i-au aruncat țigări și bani. Ulterior, a sosit un al patrulea bărbat care s-a prezen- tat ca fiind agent de poliție (deși era gardian la penitenciar) și i-a întrebat pe ceilalți dacă „nu se pot descurca cu un țigan mic și împuțit” și, întorcându-se către János, l-a numit țigan (cigány). János i-a reproșat celui de-al patrulea bărbat atitudinea sa, folosind un limbaj jignitor și vulgar, după care cel de-al patrulea bărbat s-a luat la bătaie cu János, altercație care s-a încheiat când au intervenit cei trei bărbați care îl hărțuiseră pe János.
204 Balázs împotriva Ungariei, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Cererea nr. 15529/12, Hotărârea din 20 octombrie 2015.
Anexe 107 Bărbatul care l-a atacat pe János a postat a doua zi pe rețelele de socializare că, în noap- tea precedentă, „l-a lovit cu piciorul în cap pe un țigan care zăcea la pământ, când a fost împiedicat de trei dintre prietenii săi”. Alți internauți au răspuns favorabil, fapt pentru care el a postat un link către un videoclip care conținea un fragment bine-cunoscut din- tr-un lungmetraj cu un limbaj intolerant și explicit rasist. A adăugat că lista tipurilor de oameni detestați de personajul care vorbește în clip ar putea fi completată cu „alte tipuri de gunoaie care trăiesc printre noi”.
În 2012, bărbatul a fost condamnat de Tribunalul Districtual din Szeged pentru tulbura- rea ordinii publice, după ce elementul de discriminare rasială al infracțiunii a fost exclus în mai multe rânduri pe parcursul anchetei. János Balázs a reclamat la CEDO faptul că autoritățile maghiare nu și-au îndeplinit obligația de a efectua o anchetă eficientă cu privire la atacul rasist la care a fost supus și, în special, că nu au luat măsuri suficiente pentru a stabili un posibil motiv rasist al agresiunii.
În 2016, Curtea a stabilit că a existat o încălcare a articolului 14 (discriminare) împreună cu articolul 3 (tratament inuman și degradant) și a obligat Ungaria să plătească 10 000 de euro drept despăgubiri lui János. Evaluarea Curții a constatat că:
„Atunci când anchetează incidente violente, autoritățile statului au obligația suplimentară de a lua toate măsurile rezonabile pentru a dezvălui orice motiv rasist și pentru a sta- bili dacă ura sau prejudecățile etnice au jucat sau nu un rol în evenimentele respective… Autoritățile trebuie să facă tot ceea ce este rezonabil în circumstanțele respective pen- tru a strânge și păstra probele, pentru a explora toate măsurile practice de a descoperi adevărul și pentru a pronunța hotărâri întemeiate, imparțiale și obiective, fără a omi- te fapte suspecte care ar putea indica o violență motivată rasial... Tratarea violenței și a brutalității motivate rasial pe picior de egalitate cu cauzele care nu au conotații rasiste echivalează cu ignorarea naturii specifice a unor acte care sunt deosebit de dăunătoare drepturilor fundamentale.”
Această cauză cuprinde trei caracteristici comune majore ale infracțiunilor motivate de ură comise de membri ai publicului împotriva romilor și a sintilor. În primul rând, modul în care a fost comisă infracțiunea: infracțiunile violente comise fie pe baza urii rasiale, fie în contextul discursurilor instigatoare la ură împotriva romilor sunt frecven- te. În al doilea rând, impactul infracțiunii motivate de ură a fost amplificat de rețelele de socializare, care au amplificat aria de acțiune a faptei și au instigat la ură suplimen- tară împotriva grupului țintă. În al treilea rând, ca în majoritatea infracțiunilor violen- te comise împotriva romilor și a sintilor, autoritățile locale nu au reușit să desfășoare o anchetă eficientă care să includă prejudecata rasială a infracțiunii în acuzația penală finală împotriva infractorului.
108 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti 7. Šečić împotriva Croației205
La 29 aprilie 1999, între orele 20.00 și 20.30, un grup de bărbați romi strângeau fier vechi pe strada Harambašićeva din Zagreb. Dintr-o dată, doi bărbați neidentificați s-au apro- piat de grup și l-au atacat pe unul dintre bărbați. L-au bătut cu scânduri de lemn, rostind injurii rasiste. Alți doi bărbați neidentificați, aparent membri ai aceluiași grup, stăteau de pază, în apropiere. La scurt timp după aceea, în urma unei sesizări anonime privind altercația în desfășurare, o patrulă de poliție a fost trimisă la fața locului. Polițiștii au interogat persoanele prezente la fața locului și au parcurs străzile din apropiere pentru a-i găsi pe atacatori. O ambulanță a sosit și l-a transportat pe bărbatul rom rănit la un spital din apropiere. Medicii au constatat că nu avea fracturi, i-au administrat analgezice și l-au trimis acasă să se odihnească.
În timpul nopții, bărbatul rom a resimțit dureri intense, iar a doua zi s-a prezentat la un alt spital, unde a fost supus unui nou examen medical. S-a constatat că, în urma agresiu- nii, suferise multiple fracturi la coaste. A fost internat în spital pentru îngrijiri medicale suplimentare și externat o săptămână mai târziu, la 5 mai 1999.
Ca urmare a agresiunii, a avut nevoie de tratament psihiatric și s-a prezentat la Clinica de Psihiatrie din Zagreb de cel puțin optsprezece ori. A fost diagnosticat cu sindrom de stres post-traumatic caracterizat prin depresie, anxietate, atacuri de panică, teamă pentru propria siguranță și pentru siguranța familiei sale, insomnie intermitentă și coșmaruri și, în general, cădere emoțională.
Pe parcursul anchetei oficiale privind incidentul, deschisă oficial de poliție în urma ata- curilor, poliția nu a reușit să identifice infractorii și nici să ancheteze motivația rasială, iar cazul a rămas nesoluționat timp de peste șapte ani.
Pe 15 iulie 1999, avocata victimei a depus o plângere penală la Parchetul Municipal din Zagreb (Općinsko državno odvjetništvo u Zagrebu) împotriva infractorilor neidentificați. A solicitat Parchetului să ancheteze incidentul, să identifice infractorii și să inițieze un proces penal împotriva acestora. La 31 august 1999, poliția a informat avocata reclaman- tului că infractorii nu fuseseră identificați.
După numeroase audieri, scrisori adresate Ministerului de Interne și solicitări de urgen- tare a anchetei, avocatul bărbatului rom a scris Parchetului General la data de 16 martie 2000. Ea a informat parchetul că persoanele care l-au atacat pe clientul său fuseseră apa- rent implicate în numeroase atacuri împotriva romilor din Zagreb în aceeași perioadă. Doi dintre romii care au fost atacați i-au spus avocatei că ar putea să-i identifice pe infrac- tori, iar unul dintre ei a fost martor direct la atacul suferit de clientul acesteia. Mai mult, poliția îi identificase și îi reținuse deja pe agresorii acestui bărbat. Avocata a subliniat că
205 Šečić împotriva Croației, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Cererea 40116/02, Hotărârea din 31 mai 2007.
Anexe 109 toate incidentele au fost motivate de rasism, deoarece agresorii au combinat agresiunea fizică cu abuzul verbal rasist.
Poliția a declarat că nu avea dovezi ale vreunei agresiuni asupra celui de-al doilea bărbat rom, martor al atacului. A identificat în cele din urmă un infractor care fusese implicat în cel puțin două dintre atacuri (pe baza unei cicatrici vizibile pe față), dar l-a exclus din anchetă fără a-l interoga.
Pe 14 mai 2000, o emisiune de televiziune a difuzat un interviu cu un „skinhead” în care acesta era întrebat despre motivele pentru care a participat la atacurile împotriva romilor din Zagreb. Persoana intervievată locuia în zona orașului în care a avut loc primul atac și a declarat că îl deranja foarte mult când romii veneau în cartierul său să strângă fier vechi. Totuși, jurnalistul care l-a intervievat nu a dorit să dezvăluie numele persoanei intervievate, apelând la dreptul său de a-și proteja sursa informațiilor.
Avocata a trimis și mai multe informații poliției și Parchetului, susținând că agresorii clientului său aparțineau unui grup cunoscut de skinhead de extremă dreaptă din oraș. Cauza a fost în cele din urmă adusă în fața CEDO.
CEDO a hotărât că a avut loc o încălcare a articolului 14 (discriminare), împreună cu aspectul procesual al articolului 3 (tratamente degradante și inumane). Croația a fost obligată să plătească reclamantului 8.000 de euro pentru prejudiciu nepatrimonial, plus 6.000 de euro pentru acoperirea cheltuielilor de judecată.
Curtea a constatat în evaluarea sa că, „atunci când anchetează incidente violente, autori- tățile statului au obligația suplimentară de a lua toate măsurile rezonabile pentru a dez- vălui orice motiv rasist și pentru a stabili dacă ura sau prejudecățile etnice au jucat sau nu un rol în evenimentele respective”.
Aceasta a precizat că „în cazul de față, se presupune că agresorii reclamantului aparți- neau unui grup de skinhead, care, prin natura sa, este condus de o ideologie extremistă și rasistă. Atât poliția, cât și guvernul au admis acest fapt... Curtea consideră inacceptabil faptul că, deși era conștientă că evenimentul în cauză a fost cel mai probabil determinat de ură etnică, poliția a permis ca ancheta să dureze mai mult de șapte ani fără a întreprinde măsuri serioase în vederea identificării sau urmăririi penale a infractorilor”.
110 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti Anexa 2: Selecție de studii de caz: Indicatori de prejudecată206 Studiile de caz următoare pot fi folosite în diverse contexte ale consolidării capacități- lor pentru a exersa modul de lucrul cu indicatorii de prejudecată. Pentru o prezentare mai detaliată a indicatorilor de prejudecată împotriva romilor, se poate consulta partea întâi a prezentului ghid, la secțiunea „Infracțiuni motivate de ură împotriva romilor în regiunea OSCE: caracteristici principale”.
Atunci când se discută studiile de caz, ar trebui să se pună următoarele întrebări:
• Ce indicatori de prejudecată puteți identifica?
• Dacă ați fi un membru al comunității rome, ați raporta incidentul autorităților? Dacă da, cum? Dacă nu, de ce?
• Cum ar putea răspunde și consemna incidentul motivat de ură autoritățile respon- sabile cu aplicarea legii?
• Ce ați întreba dacă ar trebui să investigați acest incident?
• Ce informații ați solicita?
• Cum ar putea membrii comunității rome și autoritățile responsabile cu aplicarea legii să coopereze și să comunice?
• Care ar fi mesajul adresat publicului de către autoritățile responsabile cu aplicarea legii? Dar din partea comunității rome?
• Ce mecanisme ar putea fi puse în aplicare pentru a preveni astfel de incidente și pentru a îmbunătăți comunicarea cu comunitatea romă și sinti, precum și pentru a proteja locurile și persoanele afiliate comunității?
Studiu de caz privind drepturile omului 1
O femeie romă strângea fier vechi când doi bărbați neromi au atacat-o, lovind-o cu bețe de lemn. Ea a suferit multiple fracturi la coaste și a suferit de stres posttraumatic, manifestat
206 Pot fi utilizate ca studii de caz în cadrul cursurilor de formare.
Anexe 111 prin depresie, atacuri de panică, insomnie și coșmaruri. Poliția a sosit la fața locului și i-a căutat pe agresori, însă nu i-a găsit. Câteva luni mai târziu, avocata victimei a infor- mat poliția că deține informații conform cărora agresorii erau membri ai unui grup de „skinheads”. Ea a comunicat numele victimelor și ale martorilor acestor atacuri.
Studiu de caz privind drepturile omului 2
Un bărbat rom de religie musulmană s-a mutat împreună cu familia într-o clădire con- struită pentru familii defavorizate din punct de vedere social. El a fost ținta unor remarci abuzive constante din partea vecinilor, care foloseau un limbaj ofensator referindu-se indirect la el sau la familia sa. Odată, l-a văzut pe unul dintre vecinii săi mergând la mași- na sa, scoțând o armă și, îndreptând-o în direcția terasei apartamentului său, trăgând nouă-zece focuri. Într-un alt incident, când sărbătorea Eid-al-Fitr, o sărbătoare religi- oasă, împreună cu familia sa, pe ușa apartamentului său a fost desenată o cruce mare, iar pe perete a fost scris mesajul „plecați sau veți regreta amarnic”. Cu o altă ocazie, fiica sa a fost amenințată de un alt vecin care și-a întins mâinile spre gâtul ei și a spus că îi va ucide pe toți. Se pare că fata a leșinat și a fost internată la spital în stare de inconștiență. În aceeași zi, bărbatul și familia sa au părăsit apartamentul.
Bărbatul rom a sunat și a depus mai multe plângeri la poliție. A fotografiat crucea și a depus o plângere la poliție împotriva mai multor familii care locuiau în blocul său. Patru vecini au fost interogați de poliție, dar au negat acuzațiile. În ceea ce privește inci- dentul cu împușcăturile, doi dintre vecini au confirmat că au auzit focuri de armă, însă au spus că nu știau cine a tras. Aceștia au recunoscut că au ridicat cartușele goale de pe jos împreună cu copiii, dar numai pentru ca aceștia să se poată juca cu ele.
Cazul a fost transmis autorităților de urmărire penală, care au conchis că numai inci- dentul legat de cruce putea fi considerat ca punând în pericol securitatea și au solicitat poliției să ia măsuri pentru identificarea agresorului. S-a decis că toate celelalte incidente nu puteau fi considerate drept amenințări. Ulterior, instanțele naționale au respins cere- rea de anchetare a incidentului legat de cruce din lipsă de probe.
Studiu de caz privind drepturile omului 3
O femeie neromă avea un partener de origine romă. Cei doi s-au certat cu alte două per- soane, care au început să o împingă pe femeie, să o insulte și să o amenințe pentru că avea o relație cu un bărbat de origine romă. La scurt timp după aceea, unul dintre agresori a apucat-o pe femeie de tricou, a trântit-o la pământ și a lovit-o cu piciorul în cap. Agre- sorii s-au îndreptat apoi spre partenerul femeii și, spunând că toți romii ar trebui uciși, au început să-l lovească cu picioarele și să încerce să-l înjunghie cu un cuțit.
Poliția a înregistrat o plângere împotriva ambilor agresori, dar a menționat o singură victimă a agresiunii împotriva romilor.
112 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti Studiu de caz privind drepturile omului 4
Viceprimarul, patru agenți de poliție, șeful lor și șase gardieni publici au intrat într-un bar pentru a verifica licența proprietarului. A izbucnit o ceartă între oficiali și cei 20-30 de bărbați romi strânși în fața barului. Un sătean de origine romă tocmai ieșea din bar în momentul în care a intrat poliția. Un agent de poliție l-a întrebat dacă este „țigan sau membru al grupului etnic majoritar”. Când acesta a răspuns că este rom, viceprimarul le-a cerut agenților de poliție și gardienilor să le dea și lui și celorlalți romi „o lecție”. Agenții de poliție și gardienii au început să-l bată pe sătean și pe ceilalți romi. Sergentul D.T. i-a pus piedică unui băiat rom de 14 ani, aflat în trecere, l-a bătut, l-a lovit cu picioa- rele și la ceafă până când acesta și-a pierdut cunoștința, în ciuda atenționării băiatului (reclamantul) că suferise recent o operație la cap.
Tatăl băiatului rom a depus o plângere penală la procuratură împotriva agenților de poliție și a celor implicați în incident. Poliția a efectuat ancheta inițială și a recomandat procurorului să nu înainteze acuzații. Procurorul a respins plângerea pe motiv că pro- bele nu confirmau faptul că băiatul a fost bătut, declarațiile săteanului fiind părtinitoare și neconvingătoare și că, pe baza declarațiilor agenților de poliție, incidentul nu a avut caracter rasist. Poliția a informat procurorul că nu a fost depusă nicio plângere în vede- rea inițierii unei proceduri penale pentru comportament ofensator împotriva romilor implicați în incident, deoarece acesta a fost considerat „un comportament tipic țigănesc”.
Studiu de caz privind drepturile omului 5
O familie romă a organizat o petrecere într-o locuință privată, la care au participat 50 de persoane. Poliția s-a prezentat de două ori la fața locului și a cerut să se dea muzica mai încet. Familia a respectat cererile poliției. Cu toate acestea, a izbucnit o ceartă între un bărbat rom și un agent de poliție. O femeie romă a intervenit, iar situația a degenerat în scandal. Polițistul a insultat-o, a amenințat că o va aresta, a prins-o de braț și i-a pulverizat spray paralizant peste ochi. Femeia a căzut la pământ. Șase sau șapte agenți au târât-o pe jos până la mașina de poliție. În timp ce era târâtă, cămașa i s-a rupt, dezvelindu-i sânii. A suferit vânătăi la gât, iar ochii îi ardeau intens. S-a dus la spital, unde a fost diagnosti- cată cu o leziune oculară. Femeia a fost acuzată de obstrucționarea justiției. După proces, a fost găsită vinovată și condamnată la un an de închisoare. Pedeapsa a fost suspendată.
Femeia romă a depus o plângere penală împotriva unor agenți de poliție neidentificați. Plângerea a fost respinsă de Biroul de anchete al poliției, întrucât măsurile aplicate fusese- ră proporționale, iar procurorul a considerat că forța aplicată de poliție nu fusese excesivă.
Anexe 113 Anexa 3: Tabel cu măsuri recomandate pentru principalele părți interesate
114 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti Sunt Ce pot face pentru a contribui la Cu cine pot colabora pen- Cum pot folosi prezen- soluționarea problemei? tru a soluționa problema? ta publicație?
Membru al Pot depune eforturi pentru adopta- Pot face echipă cu alți Mă pot familiariza cu parlamentului rea unei legislații specifice și perso- parlamentari din pro- obligațiile internați- nalizate pentru combaterea infrac- priul partid și din alte onale relevante care țiunilor motivate de ură, prevăzând partide pentru a contri- abordează infracțiunile sancțiuni eficiente care să țină cont de bui la punerea în aplicare motivate de ură împo- gravitatea infracțiunilor motivate de a propunerilor din prima triva romilor. prejudecăți. coloană. Pot căuta modalități Pot solicita ODIHR o evaluare juridi- Pot afla mai multe despre de a demara, susține și că a legislației sau a actelor normati- activitatea organizațiilor participa la una dintre ve207 referitoare la infracțiunile moti- parlamentare internați- inițiativele concrete vate de ură. onale în ceea ce privește enumerate în prima rasismul și discrimina- coloană. Pot demara o anchetă parlamentară rea împotriva romilor și și analiza dacă sunt necesare măsuri Pot afla mai multe des- a sintilor. suplimentare pentru a răspunde pre caracteristicile spe- nevoilor de securitate ale comunități- Pot colabora îndeaproape cifice ale infracțiunilor lor rome și sinti. cu activiștii societății civi- motivate de ură împo- le și cu liderii religioși din triva romilor și a sinti- Pot lua măsuri pentru a susține cre- comunitatea mea pentru lor, pentru a-mi conso- area unei instituții complet indepen- a forma o coaliție contra lida propriul răspuns la dente și autonome, în afara structuri- prejudecăților împotriva aceste infracțiuni. lor de aplicare a legii și a Ministerului romilor. de Interne (dacă nu există deja una), care să fie răspunzătoare de anche- tarea plângerilor privind presupuse abateri ale agenților de poliție, pre- cum și a tuturor plângerilor împotri- va actelor posibil motivate rasial.
Pot lua legătura cu comunitățile rome și sinti din circumscripția mea electo- rală pentru a afla care sunt preocupă- rile acestora.
Mă pot asigura că partidul meu poli- tic dispune de măsuri pentru a com- bate rasismul și intoleranța.
Pot folosi fiecare ocazie pentru a con- damna și respinge manifestările de ură împotriva romilor și sintilor — în mediul online și fizic, violente și non-violente — și pot solicita sfatul experților pentru a identifica formele codificate de prejudecată împotriva romilor.
207 „Solicitarea de asistență legislativă din partea ODIHR”, OSCE/ODIHR, 20 decembrie 2018.
Anexe 115 Sunt Ce pot face pentru a contribui la Cu cine pot colabora pen- Cum pot folosi prezen- soluționarea problemei? tru a soluționa problema? ta publicație?
Funcționar Pot demara elaborarea unor progra- Pot iniția programe de for- Mă pot familiariza public me de formare privind infracțiunile mare personalizate oferite cu spectrul atacurilor motivate de ură împotriva romilor de ODIHR208 și pot soli- împotriva romilor din și a sintilor, destinate funcționarilor cita informații despre alte regiunea OSCE și cu publici, în special celor care suprave- oportunități de instrui- contextele-cheie care ghează și elaborează programele de re oferite de experți din stau la baza acestor formare pentru personalul din siste- mediul academic sau de atacuri. mul de justiție penală. institute de cercetare, pre- Pot înțelege de ce este cum și de organizații ale Pot revizui periodic funcțiile servi- atât de importantă sen- societății civile cu experi- ciilor oferite pentru a mă asigura că sibilizarea cu privire la ență în realizarea de pro- acestea sunt în continuare adecvate această problemă. grame de formare utile. scopului urmărit, acordând o atenție Pot accesa resurse și specială depășirii situațiilor în care Pot colabora cu autorită- idei relevante privind tratamentul discriminatoriu ar putea țile locale, organizațiile importanța culegerii deveni o practică obișnuită. societății civile și partene- datelor referitoare la rii din mass-media. Mă asigur că politicile împotriva hăr- infracțiunile motivate țuirii și intimidării la locul de muncă Pot contacta comunită- de ură. includ combaterea intoleranței față de țile rome și sinti, precum Pot analiza recoman- romi și sinti. și organizațiile societății dările practice privind civile, pentru a afla mai În funcție de rol și atribuții, pot iniția motivele și modalitățile multe despre rapoartele o campanie de sensibilizare cu privire prin care funcționarii acestora privind infracțiu- la necesitatea combaterii probleme- publici pot colabora nile motivate de ură împo- lor legate de discriminarea împotriva cu comunitățile rome triva romilor și sintilor. romilor. și sinti în materie de Pot contacta comunitățile securitate. Ministerul de Interne/Justiție: pot rome și sinti și pot stabili afla care este situația țării în ceea ce legături cu reprezentanții privește strângerea de date privind acestora. infracțiunile motivate de ură împotri- va romilor și a sintilor și pot remedia eventualele lacune în acest sens.
Ministerul de Interne/Justiție: pot evalua și verifica dacă există meca- nisme, politici și măsuri destinate să răspundă nevoilor de securitate ale comunităților rome și sinti.
208 „Programe de formare pentru combaterea infracțiunilor motivate de ură”, op. cit., nota 188.
116 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti Sunt Ce pot face pentru a contribui la Cu cine pot colabora pen- Cum pot folosi prezen- soluționarea problemei? tru a soluționa problema? ta publicație?
Agent de apli- Pot să evaluez dacă o infracțiune Pot întreba victima și Pot consulta lista indi- care a legii pe care o consemnez și o anchetez eventualii martori despre catorilor de prejudecată ar putea fi motivată de prejudecăți impresia lor cu privire la din publicația OSCE rasiale. Acest lucru presupune să iau existența unor prejude- „Utilizarea indicato- în considerare percepția comuni- căți împotriva romilor în rilor de prejudecată: tății potrivit căreia un incident sau cadrul unui incident sau al un instrument practic o infracțiune este motivată de ură și unei infracțiuni. pentru poliție”210 și pot să o anchetez în consecință. verifica dacă aceștia Mă pot asigura că victi- sunt de ajutor în sta- Pot stabili o întâlnire cu comunitatea mele și supraviețuitorii bilirea existenței unei sau organizația locală romă și sintă primesc periodic informa- motivații bazate pe pentru a intra în contact cu aceas- ții corecte despre evoluția prejudecată. ta, a identifica preocupările acesteia anchetei în materie de securitate și a afla cum Pot afla mai multe Pot colabora cu o parte funcționează comunitatea. Îmi pot despre modul în care dintre colegi pentru a pro- dezvolta capacitatea de a înțelege și de autoritățile de aplicare grama întâlniri, conform a răspunde la infracțiunile motivate a legii pot colabora cu explicațiilor din prima de ură împotriva romilor și sântilor. comunitățile rome și coloană. sinti în ceea ce privește Pot evalua periodic funcțiile servi- Pot solicita superiorului aspectele de securitate. ciilor oferite pentru a mă asigura că să participe la un program acestea continuă să corespundă sco- Pot consulta lista de de formare, de exemplu, pului, concentrându-mă în special pe resurse și programe de TAHCLE și PAHCT ale depășirea domeniilor în care stabili- formare oferite, precum ODIHR209. rea discriminatorie a profilului etnic programul TAHCLE al poate deveni o practică uzuală. Mă pot consulta cu supe- ODIHR211 și Ghidul de riorii pentru a stabili dacă strângere de datelor212. Pot evalua modul în care pot coopera acest demers ar putea fi cu comunitățile rome și sânti pentru Pot analiza bunele prac- adoptat la nivel național. a strânge date privind infracțiunile tici din diferite state motivate de ură împotriva romilor participante la OSCE. și sântilor, precum și pentru a abor- da problema semnalării insuficiente a acestora. Mă pot asigura că politici- le împotriva hărțuirii și a intimidării la locul de muncă includ combate- rea intoleranței împotriva romilor și a sintilor.
Pot coordona procedurile de comuni- care în situații de urgență cu comuni- tățile locale rome și sinti.
209 „Programe de formare pentru combaterea infracțiunilor motivate de ură”, op. cit., nota 188. 210 „Utilizarea indicatorilor de prejudecată: un instrument practic pentru poliție”, OSCE/ODIHR, 28 mai 2019. 211 OSCE (2012), Pregătire împotriva infracțiunilor motivate de ură pentru autoritățile de aplicare a legii (TAH- CLE): Descrierea programului, [Accesat la 24 octombrie 2022]. 212 OSCE (2014), Strângerea și monitorizarea datelor privind infracțiunile motivate de ură: ghid practic, [Accesat la 24 octombrie 2022].
Anexe 117 Sunt Ce pot face pentru a contribui la Cu cine pot colabora pen- Cum pot folosi prezen- soluționarea problemei? tru a soluționa problema? ta publicație?
Reprezentant Pot monitoriza infracțiunile motivate Pot contacta rețelele rele- Pot afla informații al unei comu- de ură împotriva romilor și pot încu- vante ale societății civile suplimentare despre nități sau al raja membrii comunității să semnale- internaționale. programele de formare unei organi- ze incidentele și infracțiunile autori- și resursele oferite de Pot contacta alte comu- zații comuni- tăților de aplicare a legii. Mă pot asi- organizațiile societății nități minoritare, organi- tare rome sau gura că metodologia folosită pentru civile și cele intergu- zații culturale și grupuri sinti consemnarea și interpretarea infor- vernamentale, precum ale societății civile pentru mațiilor este clară și transparentă. cursul de formare al a obține sprijinul acestora ODIHR destinat socie- Pot crea coaliții cuprinzătoare, ală- în vederea formării unor tății civile privind turi de organizații care activează în coaliții cuprinzătoare. infracțiunile motivate domeniul drepturilor omului, pentru Pot colabora cu alte orga- de ură și ghidul „Pre- a combate ura împotriva romilor și nizații ale societății civi- venția și combaterea a sintilor, precum și pentru a aborda le pentru a organiza o zi infracțiunilor motivate aspecte mai generale legate de tole- a porților deschise. de ură: ghid de resurse ranță și nediscriminare. pentru ONG-urile din Pot contacta membrii rele- regiunea OSCE”213. Pot organiza o zi a porților deschise vanți ai comunității, pre- împreună cu comunitatea romă și sin- cum și alte organizații ale Pot afla informații tă în care activez și pot invita repre- societății civile cu experi- suplimentare despre zentanți ai guvernului și activiști ai ență în acest domeniu. standardele internațio- societății civile pentru a cunoaște nale care sunt aplicabile comunitatea. Pot discuta cu agențiile guvernului. locale de poliție despre Pot susține guvernul să dea curs posibilitățile de colabora- și să își îndeplinească obligațiile re și evenimente destina- internaționale. te promovării siguranței Pot contacta instituțiile culturale și comunității și semnalării educaționale, precum și presa, pentru infracțiunilor motivate de a împărtăși rapoartele și preocupă- ură în comunitatea locală. rile privind prejudecățile împotriva Pot întreba persoana de romilor. contact din cadrul auto- Pot contribui la combaterea răspân- rităților de aplicare a legii dirii informațiilor eronate referi- care sunt provocările și toare la securitatea comunității și limitările cu care se con- la diseminarea sfaturilor privind fruntă, pentru a vedea siguranța comunității și prevenția problemele atât din per- criminalității. spectiva lor, cât și din pro- pria perspectivă.
213 „Prevenția și combaterea infracțiunilor motivate de ură: Ghid de resurse pentru ONG-urile din regiunea OSCE”. OSCE/ODIHR, 15 octombrie 2009.
118 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti Sunt Ce pot face pentru a contribui la Cu cine pot colabora pen- Cum pot folosi prezen- soluționarea problemei? tru a soluționa problema? ta publicație?
Reprezentant Pot monitoriza infracțiunile moti- Pot contacta rețelele rele- Pot afla informații al unei orga- vate de ură împotriva romilor și pot vante ale societății civile suplimentare despre nizații pentru încuraja membrii comunității să le internaționale. programele de formare drepturile semnaleze. și resursele oferite de Pot contacta alte comu- omului coor- organizațiile societății Pot forma coaliții cuprinzătoare, ală- nități minoritare, organi- donată de civile și cele intergu- turi de organizații care activează în zații culturale și grupuri comunitatea vernamentale, precum domeniul drepturilor omului, pentru ale societății civile pentru romă cursul de formare al a combate ura împotriva romilor și a obține sprijinul nece- ODIHR destinat socie- a sintilor, precum și pentru a aborda sar formării unor coaliții tății civile privind aspecte mai generale legate de tole- cuprinzătoare. infracțiunile motivate ranță și nediscriminare. Pot colabora cu alte orga- de ură Pot organiza evenimente împreună cu nizații ale societății civi- și ghidul „Prevenția și comunitatea romă locală, reprezen- le pentru a organiza o zi combaterea infracțiu- tanți ai guvernului, poliția și activiști a porților deschise. nilor motivate de ură: ai societății civile pentru a sensibiliza Pot contacta membrii rele- ghid de resurse pentru opinia publică cu privire la provocă- vanți ai comunității, pre- ONG-urile din regiunea rile de securitate cu care se confruntă cum și alte organizații ale OSCE”214. romii și sinti și pentru a promova ali- societății civile cu experi- anțe care să abordeze aceste probleme. Pot afla informații ență în acest domeniu. suplimentare despre Pot susține guvernul să dea curs Pot solicita reprezentan- standardele internațio- și să-și îndeplinească obligațiile ților aleși să se implice în nale care sunt aplicabile internaționale. activități de promovare guvernului. Pot contacta instituțiile culturale și politică a organismelor de educaționale, precum și presa, pentru anchetă independente la a comunica rapoartele și preocupările nivel local și național. lor cu privire la prejudecățile împo- Pot sprijini pregătirea triva romilor. continuă a anchetatori- lor poliției prin partici- parea activă la programe de formare reciprocă și la dezvoltarea profesională continuă a acestora.
214 Ibid.
Anexe 119 Sunt Ce pot face pentru a contribui la Cu cine pot colabora pen- Cum pot folosi prezen- soluționarea problemei? tru a soluționa problema? ta publicație?
Activist Pot verifica dacă organizația poate Pot contacta activiști din Pot afla informații nerrom / face ceva pentru a-și manifesta soli- rândul comunităților suplimentare despre Reprezentant daritatea cu romii și sinti, în contex- rome și sinti sau o orga- impactul atacurilor al unei orga- tul atacurilor împotriva acestora. nizație comunitară romă asupra romilor și sinti- nizații nerro- și sinti pentru a afla mai lor asupra vieții lor de Pot planifica un eveniment comun de me pentru multe despre preocupările zi cu zi. sensibilizare împreună cu organizați- drepturile acestora. ile comunităților rome și sinti sau cu Pot afla informații omului activiștii acestora, pentru a promova Pot contacta activiști din suplimentare despre toleranța și a construi coaliții contra comunitățile rome și sinti, standardele internațio- prejudecăților împotriva romilor. precum și alte organiza- nale care sunt aplicabile ții ale societății civile și guvernului. Pot identifica obiective comune cu comunitare care se ocupă organizațiile comunităților rome și Mă pot familiariza de infracțiunile motivate sinti și cu activiștii acestora, pentru cu spectrul atacurilor de ură. a susține împreună o mai bună strân- împotriva romilor din gere de date privind infracțiunile Pot solicita informații de regiunea OSCE și cu motivate de ură și, așadar, pentru la experți din mediul aca- contextele-cheie care a construi coaliții. demic sau de la institute stau la baza acestor de cercetare, precum și de atacuri. Pot organiza cursuri de formare pri- la organizații ale societă- vind prejudecățile împotriva romilor ții civile cu experiență în în cadrul propriei organizații. organizarea unor astfel de cursuri de formare.
Organism Pot demara un sondaj privind vic- Pot consulta organizațiile Pot afla informații pentru timizarea pentru a afla informații de asistență pentru victi- suplimentare despre egalitate / suplimentare despre nevoile de secu- me, organizațiile și acti- unele dintre caracte- Ombudsman ritate ale comunităților rome și sinti, viștii comunităților rome risticile prejudecăților precum și despre experiențele aces- și sinti, precum și organis- contemporane împo- tora în ceea ce privește infracțiunile mele internaționale. triva romilor și despre motivate de ură împotriva romilor și modul în care acestea sintilor. afectează comunitățile rome și sinti.
120 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti Sunt Ce pot face pentru a contribui la Cu cine pot colabora pen- Cum pot folosi prezen- soluționarea problemei? tru a soluționa problema? ta publicație?
Asistent Pot promova o abordare centrată Pot contacta instituții Mă pot informa despre social pe victimă în toate etapele ulterioa- competente din sectorul caracteristicile discri- re comiterii infracțiunilor motivate terțiar (de preferință sub minării și marginali- de ură. conducere romă) care acti- zării actuale a romilor vează în cadrul comunită- și a sintilor, în special Mă pot asigura că primul contact și ților rome și sinti, pentru despre cazuri de dis- cele ulterioare cu victimele/supravie- a contribui la acordarea de criminare în domeniul țuitorii și martorii se desfășoară cu sprijin victimelor infracți- sănătății și al asistenței compasiune și evită riscurile de victi- unilor motivate de ură. sociale. mizare secundară. Pot contacta specialiști Mă pot asigura că victimelor/supra- din cadrul societății civile viețuitorilor li se oferă sprijin pro- care pot instrui asistenții fesional pentru a-i sprijini în recu- sociali cu privire la pro- perarea după un incident, fie prin blemele complexe și la intermediul serviciilor sociale de stat, discriminarea cu care se fie prin intermediul organizațiilor confruntă comunitățile societății civile desemnate în mod rome și sinti. corespunzător.
Profesor / Pot colabora cu părinții și comuni- Pot colabora cu părinții și Pot afla informații Educator tățile rome și sinti pentru a optimiza comunitățile rome pen- suplimentare despre nivelul de înțelegere a provocărilor cu tru a dezvolta o abordare unele dintre caracteris- care se confruntă tinerii romi. axată pe parteneriat, pen- ticile discriminării con- tru a asigura respectarea temporane împotriva Pot promova și demonstra respectul diversității și înțelegerea romilor și despre modul pentru diversitate în rândul colegilor nevoilor comunității lor. în care aceasta afectea- și al elevilor sau participanților din ză elevii romi și sinti, școli, cercuri de tineret sau alte orga- Pot apela la relații profe- precum și oportunități- nizații de tineret. sionale cu specialiști din le lor educaționale. domeniul sănătății și al Pot adopta o atitudine de toleranță asistenței sociale, precum zero față de limbajul sau comporta- consilierii școlari, pentru mentul discriminatoriu și rasist, sen- a oferi elevilor un sprijin sibilizând persoanele responsabile cu adecvat și holistic. privire la greșelile lor. Pot încuraja și promova Mă pot asigura că politicile și prac- colaborarea cu alți profe- ticile educaționale nu discriminează, sioniști, precum agenții de în aplicarea lor, elevii și participanții poliție comunitară, pentru romi și sinti. a dezvolta programe de Pot crea un mediu de învățare sigur și parteneriat și a promova primitor pentru toți. respectul.
Anexe 121 Anexa 4: Despre romi și sinti: Ce trebuie să știe agenții de poliție Prezenta anexă are rolul de a ajuta agenții de poliție să înțeleagă mai bine comunități- le rome și sinti, istoria, modul de viață și obiceiurile acestora. Nu are rolul de a explica comportamentul fiecărui rom sau sinti cu care s-ar putea întâlni un agent de poliție.
Terminologie
În prezent, se estimează că există între 10 și 14 milioane de romi și sinti în lume. Termenii generici folosiți pentru a-i desemna diferă, unii fiind termeni de autoidentificare, alții fiind impuși din exterior (adesea folosiți în sens pejorativ, deși nu în toate cazurile). Nu toate grupurile de romi (romani) se identifică drept romi215. Acest lucru a fost recunos- cut pe scară largă în cazul sinti, de exemplu, care sunt acum adesea identificați separat, dar același lucru nu se aplică, de obicei, și altor grupuri. În limba romani, „Romá” este exclusiv o formă masculină de plural, iar „Róma” este exclusiv o formă masculină de singular la vocativ. Inițial, în limba romani, „Rom” (plural „Roma”) însemna doar „băr- bat romani căsătorit”, adică „soț”. În numeroase dialecte, inclusiv Sinti, Kalo și Roma- nichal, termenul își păstrează această semnificație. În alte cazuri, cuvântul a căpătat o semnificație mai largă, acoperind întregul grup, de exemplu, în cazul Vlax și Bašalde. Cu toate acestea, toate dialectele limbii romani au adjectivul „Romani”. În limba romani nu există un cuvânt care să cuprindă întreaga populație. Din acest motiv au fost folosite exonime cu sens universal, precum „țigan”, sau etnonime generalizate, precum „rom”. Este important de reținut că acest lucru nu este întotdeauna corect din punct de vedere factual, deoarece grupurile diferite au endonime (denumiri proprii) diferite, de exemplu, romi, kale, sinti, manush și romanichal.
Dovezile lingvistice și culturale arată în mod clar că toate grupurile de romi (romani) sunt de origine asiatică, mai precis din nord-vestul Indiei. Pe măsură ce populația s-a frag- mentat, odată cu timpul și spațiul, ea a suferit modificări sub influența diverșilor factori externi. Astfel, romii din Polonia, de exemplu, diferă considerabil de cei din Spania, des- părțiți de sute de kilometri și de sute de ani.
215 În fonologia limbii romani, există o distincție între două tipuri de „r”, și anume unul care se pronunță ca un [r] vibrat, iar celălalt se pronunță în diverse moduri, în funcție de dialectul respectiv. Ferenc Sztojka, primul lexicograf romani, în Dicționarul său de etimologii rromani a folosit în mod consecvent ortografiile „r” pentru [r] vibrat și „rr” pentru celălalt tip, de exemplu, ćoripen („furt”) față de ćorripen („sărăcie”) sau bar (fem.) („gard viu, grădină”), în comparație cu barr (masc.) („piatră”). Familia de sunete acoperită de ortografia rr apare la începutul numelui etnic Rroma. Această ortografie ar reflecta mai exact realitatea etimologică și fonetică.
122 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti Ținând cont de toate aceste aspecte, ODIHR al OSCE folosește termenul „romi și sinti”.
Istorie
Cercetările actuale situează părăsirea Indiei de nord-vest de către romi și sinti în primul sfert al secolului al XI-lea. Între anii 1001-1026 d.Hr., Mahmud al Ghazni (din dinastia Ghaznavid) a atacat această zonă, reușind să-și extindă teritoriul și să răspândească reli- gia islamică în regiunile care astăzi constituie Pakistanul și Cașmir. Rezistența indiană a fost înfrântă. Miliția și cei care o serveau (adepții taberei) au fost fie masacrați, fie băr- bații au fost luați ca „gulami” (soldați sclavi) și forțați să lupte de partea celor care i-au capturat. La rândul lor, imperiul Ghaznavid a fost învins de un alt popor care încerca să-și extindă teritoriul — imperiul Selgiuc. Acesta a învins imperiul Ghaznavid în bătălia de la Dandanqan în anul 1040 d.Hr. și i-a eliberat pe gulamii indieni. Imperiul Selgiuc a învins apoi Regatul Bagratid al Armeniei în anul 1064 d.Hr., ocupând extremitatea estică a Anatoliei până în anul 1071 d.Hr., unde s-a stabilit Sultanatul islamic de Rum la marginea estică a Imperiului Bizantin creștin. Acesta, la rândul său, a fost cucerit trep- tat de expansiunea islamică spre vest, Constantinopolul (Bizanțul, astăzi Istanbul) fiind cucerit de otomani în 1453.
Apărând concomitent cu invazia otomană în Europa, primele grupuri rome și sinti au fost asociate cu islamul. Denumirile inițiale care le-au fost atribuite reflectă această iden- tificare eronată, de exemplu, „Saracen”, „Heiden”, „Tatar”, „Turk”, unele dintre ele fiind încă folosite astăzi. Convingerea (de asemenea eronată) că patria lor de origine era Egiptul a dat naștere la exonime precum „țigan”, „gitan”, „gitano”, „sipsiwn” etc.
La acea vreme, învățătura creștină medievală asocia lumina cu puritatea și întunericul cu păcatul. Primele relatări ecleziastice includeau referiri la „aspectul negru” al romi- lor ca fiind un tip de „ten neeuropean” și, astfel, identificarea lor ca fiind diferiți față de creștini și albi s-a impus încă de la început în percepția din vest și în folclorul occiden- tal. De asemenea, faptul că romii și sinti nu aveau putere militară, politică, economică și, în special, teritorială, precum și că nu aveau un stat-națiune care să le apere interesele, i-a transformat într-o țintă ideală pentru a servi drept țap ispășitor.
Acest aspect privitor la originea romilor și a sintilor nu este doar o problemă academică. De-a lungul secolelor, aceasta a constituit un factor determinant, care a influențat atitu- dinea populațiilor locale și a autorităților față de romi. De exemplu, multe documente istorice indică faptul că nu s-a putut elabora nicio politică coerentă privind romii și sin- ti „din cauza originii și identității lor necunoscute”216. Clarificarea originii romilor și a sintilor nu va schimba peste noapte atitudinile dominante ale populației, însă înlocu- irea informațiilor false și a stereotipurilor cu elemente mai apropiate de adevărul istoric
216 Marcel Courthiade, „Cunoașterea bazată pe surse și date istorice versus cunoașterea bazată pe clișee și legende în etapa indiană a istoriei rromani”, Uniunea Internațională a Romilor & INACLO, Universitatea Sorbona din Paris, 2016.
Anexe 123 poate juca un rol în ameliorarea opiniilor într-o anumită societate și poate contribui la o mai bună înțelegere reciprocă și socială.
Există numeroase prejudecăți la adresa romilor și a sintilor. O prejudecată normalizată este aceea potrivit căreia romii și sinti reprezintă o populație definită mai degrabă prin comportamentul lor social decât un grup etnic distinct. De aceea, ei sunt adesea asociați cu diverse persoane care nu sunt de etnie romă, pe baza, de exemplu, a comportamen- tului lor perceput ca fiind „nomad”.
Sclavia
Este posibil ca romii și sinti să fi constituit deja detașamente de sclavi în cadrul trupelor otomane care înaintau în sud-estul Europei; dovezile în acest sens sunt însă doar circum- stanțiale. O ipoteză mai plauzibilă ar fi că aceștia nu erau militari, ci serveau batalioanelor otomane ca furnizori de servicii. După înfrângerile europene din timpul cruciadelor, în sud-estul Europei s-a înregistrat o lipsă semnificativă de meșteșugari. Romii și sinti care au venit în această zonă aveau competențe valoroase, în special în metalurgie. Cererea pentru serviciile lor a crescut rapid, iar familiile au început să se mute din Valahia și Moldova în restul Europei. Ca răspuns, s-au instituit legi care îi transformau pe cei deja angajați în proprietatea angajatorilor lor. Primele acte de vânzare priveau mănăstiri și biserici. Sclavia romilor a durat de la sfârșitul secolului al XIV-lea până în 1856. Libertatea juridică deplină s-a obținut în 1862, fără a aduce însă și egalitatea socială.
De-a lungul aproape întregii lor experiențe europene, romii și sinti nu au avut pute- re de decizie. Fără autonomie și fără capacitatea de a rezolva probleme timp de secole, au trăit într-o societate în care hrana, îmbrăcămintea și căsătoria depindeau de relația cu un proprietar. Deși sclavia a fost abolită de un secol și jumătate, rămășițele acestei mentalități persistă. Un astfel de mod de gândire nu încurajează ușor autodeterminarea sau inițiativa personală. În acest sens, nu s-a făcut niciodată o recunoaștere oficială sau reparatorie. În Post Traumatic Slave Syndrome, Joy DeGruy (2005) definește sindromul posttraumatic al sclaviei ca „o condiție care există atunci când o populație a suferit trau- me multigeneraționale rezultate din secole de sclavie și continuă să sufere opresiune și rasism instituționalizat în prezent; la această condiție se adaugă convingerea, reală sau imaginară, că nu au acces la beneficiile societății în care trăiesc”.
Holocaustul217
Holocaustul a reprezentat punerea în aplicare a „Soluției Finale” naziste, respectiv exter- minarea planificată a populațiilor umane considerate „contaminanți genetici” în crearea Herrenvolk (Rasa Superioară) a „arienilor puri”. Împreună cu evreii, romii au fost vizați în mod specific. Cel mai vechi document nazist care se referă la „introducerea Soluției Totale la problema romilor, fie la nivel național, fie la nivel internațional” a fost redactat
217 Mai multe informații despre genocidul romilor și al sintilor sunt disponibile la adresa https://www.osce.org/ odihr/223681 [Accesat la 24 octombrie 2022].
124 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti sub îndrumarea secretarului de stat Hans Pfundtner al Ministerului de Interne al Reichu- lui în martie 1936; prima mențiune specifică a „Soluției Finale a problemei romilor” a fost formulată de Adolf Würth de la Unitatea de Cercetare pentru Igiena Rasială în septembrie 1937. Prima declarație oficială a Partidului care făcea trimitere la „endgültige Lösung der Zigeuner-frage” (Soluția Finală a problemei țiganilor) a fost emisă în martie 1938, fiind semnată de Heinrich Himmler. Genocidul romilor și al sintilor este denumit „Porrajmos” („devorarea”), iar numărul total al romilor și sintilor care și-au pierdut viața între 1933 și 1945 rămâne necunoscut. Mulți au fost uciși în păduri și în alte locuri îndepărtate, adesea fără a se ține evidența. Mulți au fost considerați doar „Liquidierungs-übrigen” (resturi de lichidat). Atât fostul istoric al Muzeului american dedicat Memoriei Holocaustului din Washington, cât și Organizația Internațională pentru Migrație estimează că au fost uciși până la un milion și jumătate de oameni. În termeni procentuali, romii și evreii au pierdut aproximativ același număr de vieți. Niciun rom sau sinti nu a fost chemat să depună mărturie la procesele de la Nuremberg pentru crime de război și nici nu s-a plătit vreo compensație financiară supraviețuitorilor romi și sinti.
Limba
Romani este o limbă neoindică cu două genuri, de origine indiană mixtă, care nu des- cinde dintr-o singură limbă străveche. Elementul indian este identic în toate dialectele romani, indiferent de locul în care sunt vorbite; vocabularul comun este același de la un capăt la altul al Europei, iar din punct de vedere morfologic nu există aproape nicio diferență semnificativă. Descrierile recente confirmă acest fapt și susțin că toate formele dialectale romani își au originea într-o zonă relativ restrânsă.
Obiceiurile, convingerile și practicile rome și sinti218
În timp ce limba și cultura romilor și sintilor își au originea în India, ambele au suferit modificări semnificative de-a lungul secolelor, prin contactul cu alte societăți din Orientul Mijlociu și din Occident. În prezent, pentru unele grupuri, elementele indiene identifica- bile rămân clare și semnificative, în timp ce pentru altele acestea s-au diluat considerabil. În general, cu cât limba romani a fost mai bine conservată, cu atât elementele culturale neoccidentale au fost păstrate în mai mare măsură.
Strămoșii tuturor grupurilor rome și sintilor nu formau un singur popor în India, ci erau o populație cu o compoziție lingvistică mixtă care s-a deplasat spre vest, stabilindu-se pentru o perioadă îndelungată în Imperiul Bizantin (ulterior, Imperiul Otoman), înainte de a se stabili în Europa. În această perioadă, populația mixtă s-a conturat în poporul rom (romani), iar limba romani a apărut sub influența limbii grecești bizantine. Paralel cu aceste evenimente, acest nou grup se deplasa, treptat, spre Europa, continuând să se răspândească. Acest eveniment nu a fost unic, ci s-a desfășurat în trei valuri majore, al treilea dintre acestea încheindu-se în Balcani odată cu impunerea sclaviei (care, așa cum
218 Această secțiune nu intenționează să definească eticheta socială considerată adecvată de către toți romii și sinti de pretutindeni, ci oferă o scurtă descriere a practicilor existente în multe comunități rome și sinti.
Anexe 125 s-a menționat, a durat până la mijlocul secolului al XIX-lea). În mod semnificativ, detaliile propriilor lor istorii s-au pierdut în rândul romilor, iar identitatea s-a axat pe un subgrup individual și nu pe întreaga populație romă. Nu este neobișnuit ca două sau mai multe grupuri diferite de romi și sinti să trăiască în același oraș, dar să nu comunice niciodată.
Indiferent de dispariția sau conservarea limbii, toate grupurile recunosc două tipuri de impuritate — fizică și spirituală. Impuritatea fizică (meljaripen, čikalipen) este rezulta- tul contactului corporal cu murdăria și se îndepărtează prin spălare. Impuritatea spi- rituală, pe de altă parte, este rezultatul nerespectării Romanipe(n) (numită Romanija în Vlax Roma), și anume regulile de conduită corespunzătoare în viață ca persoană de etnie romă sau sinti.
Romii Vlax, probabil ca urmare a secolelor de izolare petrecute pe domeniile sclavagiste din Valahia și Moldova, au păstrat aceste tradiții într-o măsură mai mare. Acest lucru este important, deoarece ei constituie, de departe, cel mai numeros grup dintre toate grupurile rome sau sinti, cel mai vizibil și cel mai răspândit din punct de vedere geografic. De exemplu, pentru romii Vlax, Romanija impune menținerea curățeniei, de exemplu, în pregătirea mâncării, la igiena personală și spălarea hainelor, în interacțiunile dintre bărbați și femei, la îngrijirea animalelor etc. Mâncarea sau ustensilele de gătit care cad pe jos trebuie aruncate; hainele bărbaților și ale femeilor sunt spălate și puse la uscat separat, etc. Unele locuințe au două chiuvete și două toalete. Deși acestea sunt doar câteva exem- ple, dacă nu se respectă aceste reguli, se ajunge la marime (magerdo, makherdo, mokadi în alte dialecte, literalmente „murdărit” sau „pătat”).
Într-o comunitate conservatoare care respectă cu strictețe obiceiurile romilor sau sin- tilor, forța vitală a unei persoane sau „sufletul” (dji sau gi) este percepută ca o balanță (kintari sau kintala) care trebuie menținută mereu în echilibru. Abaterea de la Romani- ja va determina înclinarea acesteia, ceea ce atrage apoi mustrări sub forma ghinionului (bibaxt) sau a bolii (nasvalimos).
Strămoșii răposați observă, de asemenea, conduita corectă a fiecăruia. Spiritele lor sunt mule și se află mereu în apropiere. Acești strămoși vor trimite semnale de reproș (prikaza), atenționând pe cineva să-și corecteze comportamentul. Nimic, din perspectiva sistemului de credințe romani, nu este întâmplător; totul poate fi explicat prin acțiunile fiecăruia.
Un rom care trăiește corect trebuie să-și mențină norocul (baxt), sănătatea (sastipe) și să inspire respect (pakiv).
Din punct de vedere alimentar, în funcție de grupul de care aparține, există restricții privind ceea ce poate sau nu poate fi inclus în dieta zilnică. Mulți sunt nevoiți să ignore aceste restricții din cauza sărăciei, însă familiile conservatoare nu vor consuma mese pregătite de persoane nerome.
126 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti Eticheta socială
Perchezițiile corporale
În cazul în care este necesară o percheziție corporală, se recomandă în mod special ca percheziția să fie efectuată de un agent de poliție de același sex/gen și se recomandă ca aceasta să se desfășoare într-un cadru intim. Solicitarea ca femeile să se dezbrace se încadrează în această categorie.
Interacțiunea
Se recomandă ca agenții de același sex să interacționeze îndeaproape cu bărbații și femeile de etnie romă și sinti și să îi interogheze. În cazul în care acest lucru nu este posibil, se recomandă ca acest aspect să fie recunoscut și explicat. De asemenea, subiectele legate de funcțiile corporale ar trebui discutate, pe cât posibil, într-un cadru format din per- soane de același sex.
Spiritul de conducere
Liderul unei comunități este baro sau rom baro. În multe comunități, acesta menține echilibrul în familii și interacționează cu reprezentanții autorităților, inclusiv cu poliția. Uneori, poate solicita permisiunea de a gestiona problemele din cadrul comunității rome sau sinti prin propriul sistem juridic intern. Sistemul juridic intern, de exemplu kris sau krisi în rândul romilor vlax, rezolvă disputele interne și este alcătuit dintr-un număr impar de judecători (krisnitorija). Pentru unele grupuri, conceptul kris se aplică doar legii romilor sau a sintilor, iar zakono doar legii neromilor, adică legii țării sau a regiunii.
Deși acestea sunt exemple ale celor mai tradiționale aspecte ale culturii rome sau sinti, aceste tendințe culturale se regăsesc, cu variații, în toate grupurile. Cel mai important aspect care trebuie subliniat aici este faptul că există numeroase grupuri rome sau sin- ti diferite care, deși împărtășesc aceeași istorie îndepărtată, s-au distanțat considerabil unele de altele de-a lungul timpului și spațiului. O „serie de reguli” unice pentru inter- acțiunea cu toți romii și sinti nu va fi eficientă, fiind necesară o abordare contextualizată și bazată pe respect.
Anexe 127 Anexa 5: Definirea terminologiei OSCE utilizează termenul „romi și sinti”, în deplină cunoștință de cauză că această ter- minologie nu acoperă în totalitate, din punct de vedere semantic, toate grupurile cuprinse de acest termen. Termenul se referă la romi și sinti, precum și la diverse alte persoane și grupuri considerate a fi asociate cu romii și sinti sau percepute ca atare, pe baza „rasei” lor reale sau percepute, a etniei, a limbii etc. (de exemplu, călătorii irlandezi sau scoțieni, yeniche sau domari).
De asemenea, „incidentele sau infracțiunile motivate de ura împotriva romilor” sunt incidente sau infracțiuni motivate de prejudecăți rasiale împotriva romilor și a sintilor, precum și a altor persoane și grupuri considerate a fi asociate cu, sau percepute ca fiind, romi și sinti, pe baza „rasei” lor reale sau percepute, a etniei, a limbii etc.
Definiția de lucru a Alianței Internaționale pentru Memoria Holocaustului (IHRA) privind atitudinile antirome/discriminarea împotriva romilor219
Definiția de lucru, fără forță juridică, a atitudinilor anti-rome/discriminării împotriva romilor220
Adoptată la 8 octombrie 2020
Conștientizând cu îngrijorare faptul că negarea genocidului romilor a contribuit la prejudecățile și discriminarea cu care se confruntă în prezent multe comunități de romi221 și asumându-ne responsabilitatea de a combate astfel de forme de rasism și discriminare (articolele 4 și 7 din Declarația ministerială IHRA din 2020, articolul 3 din Declarația de la Stockholm), IHRA adoptă următoarea definiție de lucru a atitu- dinilor antirome/discriminării împotriva romilor:
219 Alianța Internațională pentru Memoria Holocaustului (IHRA) (2020), Definiție de lucru a atitudinilor antirome/discriminării împotriva romilor, [Accesat la 6 septembrie 2022]. 220 Se recomandă utilizarea echivalentului național al termenului; Canada și Statele Unite folosesc termenul „rasism împotriva romilor”. 221 Termenul „rom” se utilizează în sens generic pentru a desemna diferite grupuri înrudite, sedentare sau nu, precum romii, călătorii, Gens du voyage, Resandefolket/De resande, Sinti, Camminanti, Manouches, Kalés, Romanichels, Boyash/Rudari, Ashkalis, Égyptiens, Yéniches, Doms, Loms și Abdal, care pot fi diverse din punct de vedere cultural și al stilului de viață. Prezentul text este o notă explicativă, nu o definiție a termenului „rom”.
128 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti Atitudinile anti-rome/discriminarea împotriva romilor se manifestă atât prin atitudini și gesturi individuale, cât și prin politici și practici instituționale de marginalizare, excludere, violență fizică, devalorizare a culturilor și stilurilor de viață rome și discursuri de incitare la ură îndreptate împotriva romilor, dar și a altor persoane și grupuri percepute, stigmatizate sau persecutate în perioada nazistă și chiar și în prezent ca fiind „țigani”. Astfel, romii sunt tratați ca un presupus grup străin și asociați cu o serie de stereotipuri pejorative și imagini distorsionate care reprezintă o formă specifică de rasism.
Pentru a îndruma IHRA în activitatea sa, se recunosc următoarele:
• Atitudinile anti-rome/discriminarea împotriva romilor există de secole. Acesta a constituit un element fundamental al politicilor de persecuție și exterminare împotriva romilor, puse în aplicare de Germania nazistă, precum și de partenerii fasciști și naționaliști extremiști, precum și de alți colaboratori care au participat la aceste crime.
• Atitudinile anti-rome/discriminarea împotriva romilor nu au luat naștere odată cu era nazistă și nici nu s-au sfârșit odată cu aceasta, ci continuă să fie un element central al infracțiunilor comise împotriva romilor. În ciuda eforturilor importante depuse de Organizația Națiunilor Unite, Uniunea Europeană, Consiliul Europei, Organizația pentru Securitate și Cooperare în Europa și alte organisme inter- naționale, stereotipurile și prejudecățile referitoare la romi nu au fost combatute și discreditate suficient, astfel încât acestea persistă și pot fi perpetuate în mare măsură fără a fi contestate.
• Atitudinile anti-rome/discriminarea împotriva romilor reprezintă un fenomen com- plex, acceptat pe scară largă la nivel social și politic. Acesta constituie un obstacol major în calea incluziunii romilor în societate și îi împiedică pe aceștia să se bucure de drepturi și oportunități egale, precum și de o participare socio-economică activă.
Există numeroase exemple care pot ilustra atitudinile anti-rome/discriminarea împo- triva romilor. În contextul general actual, manifestările contemporane ale atitudinilor anti-rome/discriminării împotriva romilor pot include, dar nu se limitează:
• Denaturarea sau negarea persecuției romilor sau a genocidului romilor.
• Glorificarea genocidului romilor.
• Instigarea, justificarea și săvârșirea de acte de violență împotriva comunităților rome, a proprietăților lor și a persoanelor rome.
• Sterilizările forțate și coercitive, precum și alte tratamente abuzive aplicate romilor, din punct de vedere fizic și psihologic.
Anexe 129 • Perpetuarea și consolidarea stereotipurilor discriminatorii despre și împotriva romilor.
• Învinuirea romilor, prin discursuri instigatoare la ură, pentru probleme sociale, politice, culturale, economice și de sănătate publică, reale sau percepute.
• Reprezentarea romilor prin stereotipuri ca persoane implicate în activități infracționale.
• Utilizarea termenului „țigan” ca insultă.
• Aprobarea sau încurajarea mecanismelor de excludere care vizează romii pe baza unor presupuneri discriminatorii din punct de vedere rasial, cum ar fi excluderea din școlile obișnuite și din procedurile instituționale sau politicile care duc la segregarea comunităților rome.
• Adoptarea de politici fără temei juridic sau stabilirea condițiilor care permit strămutarea arbitrară sau discriminatorie a comunităților și a persoanelor rome.
• Atribuirea responsabilității colective romilor pentru acțiunile reale sau percepute ale unor membri individuali ai comunităților rome.
• Difuzarea discursului instigator la ură împotriva comunităților rome sub orice formă, de exemplu, în presă, inclusiv pe internet și pe rețelele de socializare.
Definiția de lucru a Alianței împotriva atitudinilor anti-rome222
Alianța împotriva atitudinilor anti-rome este o coaliție de organizații care promovează egalitatea de drepturi pentru romi; aceasta a elaborat, adoptat și publicat un document de referință privind atitudinile anti-rome, propunând o definiție de lucru a termenului „atitudini anti-rome”. Motivul care a stat la baza adoptării acestui document a fost fap- tul că absența unei înțelegeri comune a sferei de aplicare, a profunzimii și a implicațiilor atitudinilor anti-rome împiedică formularea unor răspunsuri eficiente pentru comba- terea acestei probleme.
Definiția de lucru a atitudinilor anti-rome este următoarea:
Atitudinile anti-rome reprezintă un complex de rasism convențional, persistent și con- struit de-a lungul istoriei, îndreptat împotriva grupurilor sociale identificate sub stig- matul „rom” sau alți termeni asemănători și care include:
222 Document de referință privind atitudinile antirome (2022). [Accesat la 6 septembrie 2022]
130 Înțelegerea infracțiunilor motivate de ură împotriva romilor și abordarea nevoilor de siguranță ale comunităților rome și sinti • O percepție și o descriere uniformizatoare și esențialistă a acestor grupuri;
• Atribuirea unor caracteristici specifice acestora;
• Structuri sociale discriminatorii și practici violente care apar în contextul menționat, care au un efect degradant și de ostracizare și care reproduc dezavantajele structurale.
Anexe 131
Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti
Guía práctica Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti Guía práctica Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti: Guía práctica
Publicado por la Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos de la OSCE (OIDDH) ul. Miodowa 10 00-251 Varsovia, Polonia
www.osce.org/odihr
© OSCE/ODIHR 2025
Todos los derechos reservados. El contenido de la presente publicación podrá utilizarse y copiarse a título gratuito con fines educativos y otros fines no comerciales, siempre que dicha reproducción vaya acompañada del reconocimiento de la OIDDH/OSCE como fuente.
ISBN: 978-92-9271-429-1
Diseño de Homework Agradecimientos La OIDDH desea expresar su reconocimiento y gratitud a Dermana Kuric, Jonathan Lee, Robin Young y Mirjam Karoly, así como a los expertos de las organizaciones de sociedad civil romaní y sinti, sus redes, abogados y activistas de derechos humanos, investigadores y académicos cuyas aportaciones han sido fundamentales para la elaboración de esta guía.
La publicación de esta guía no habría sido posible sin la ayuda económica del proyec- to Turning Words into Action to Address Intolerance, generosamente brindada por los Gobiernos de Canadá, Alemania, Estados Unidos y otros Estados participantes de la OSCE; y del proyecto Promoting a Human Rights Compliant and Gender Responsive Security Sector de los Estados Unidos. Índice Agradecimientos iii Prólogo vii Sinopsis ix Introducción 2
PRIMERA PARTE: Contexto y retos en materia de seguridad 9 1. COMPONENTES ESTRUCTURALES E INSTITUCIONALES DE LA INTOLERANCIA Y LA DISCRIMINACIÓN ANTIRROMANÍES 12 2. DELITOS DE ODIO ANTIRROMANÍ EN LA REGIÓN DE LA OSCE: INFORMACIÓN GENERAL 26 3. DELITOS DE ODIO ANTIRROMANÍ EN LA REGIÓN DE LA OSCE: CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES 31 4. DELITOS DE ODIO ANTIRROMANÍ EN LA REGIÓN DE LA OSCE: RETOS DE SEGURIDAD Y REPERCUSIONES DE LOS DELITOS DE ODIO 44
SEGUNDA PARTE: Compromisos, obligaciones y normas internacionales sobre tolerancia, no discriminación y protección de romaníes y sinti 53 1. COMPROMISOS Y NORMAS INTERNACIONALES EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS 54 Compromisos de la OSCE en materia de dimensión humana 54 Normas internacionales y regionales 58 Normas regionales 60 Jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) 62 Normas de la Unión Europea 64 2. PRINCIPIOS CLAVE QUE RIGEN LAS RESPUESTAS A LOS DELITOS DE ODIO ANTIGITANO Y LOS CORRESPONDIENTES RETOS EN MATERIA DE SEGURIDAD 66 De enfoque basado en los derechos 66 De enfoque centrado en la víctima 67 De enfoque no discriminatorio 68 De enfoque participativo 69 De enfoque compartido y colaborativo 70 De enfoque comprensivo 70 De enfoque con perspectiva de género 71 De enfoque transparente 72 De enfoque integral 73 De enfoque proactivo 73
TERCERA PARTE: Respuestas prácticas a los delitos de odio antirromaní y retos de seguridad correspondientes 75 1. MEDIDAS PRÁCTICAS 76 Partir del reconocimiento del problema 76 Cómo sensibilizar 79 Reconocer y registrar el prejuicio antigitano de los delitos de odio 81 Cómo fomentar la confianza entre el gobierno y las comunidades romaní y sinti 85 Evaluación de riesgos de seguridad y prevención de atentados 90 Protección para personas o comunidades romaníes y sinti, incluso en situaciones especiales o durante determinados eventos 94 Colaboración con las comunidades romaní y sinti para establecer sistemas de gestión de crisis 96 Tranquilizar a la comunidad en caso de agresiones 98 Apoyo a las víctimas de atentados antigitanos 100
ANEXOS 105 Anexo I: Compendio de sentencias del TEDH 106 Anexo II: Recopilación de casos prácticos: Indicadores de prejuicio 114 Anexo III: Paquete de medidas sugeridas para las principales partes interesadas 117 Anexo IV: Sobre los pueblos romaní y sinti: Información para agentes de policía 125 Anexo V: Términos y sus definiciones 132 Prólogo Las comunidades romaní y sinti se encuentran entre las minorías más vulnerables de la región representada por los Estados participantes de la OSCE. A lo largo de la historia, estas comunidades han sido objeto de intolerancia y discriminación, como el discurso pernicioso y los estereotipos. Estas comunidades siguen sufriendo niveles alarmantes de privación, marginación y discriminación en la actualidad.
A menudo, la intolerancia se intensifica hasta convertirse en manifestaciones de delitos de odio contra la etnia romaní que aumentan la desigualdad, socavan la seguridad y dañan la cohesión social. Los informes anuales de la Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos (OIDDH) de la OSCE en materia de delitos de odio señalan una serie de delitos motivados por el odio contra los romaní y sinti. En los últimos años se han producido varios casos de agresión, uso excesivo de la fuerza por parte de las fuer- zas del orden, agresión física, daños a la propiedad y asesinato con explosivos o armas de fuego. Seguramente, la realidad sea aún peor, ya que las comunidades romaníes suelen desconfiar de las instituciones, lo que significa que no todas las incidencias se denuncian y que no llegan a la vía judicial.
La aplicación rigurosa de los compromisos de la OSCE en materia de igualdad, tolerancia y no discriminación es imprescindible para combatir los actos motivados por prejuicios, intolerancia y odio. Además, estos compromisos podrían servir de referencia para ana- lizar la legislación, las políticas y las prácticas relacionadas con los derechos humanos, concretamente las que pueden afectar a comunidades en riesgo de exclusión y discri- minación, como las romaní y sinti. Todas las políticas y programas deben estudiar en detalle las particularidades de la situación de las mujeres romaníes y sinti, que a menu- do son víctimas de discriminación y delitos motivados por el odio, tanto por razones étnicas como de género.
Cabe destacar que en 2023 se cumplieron 20 años de la adopción del Plan de Acción para mejorar la situación de la población romaní y sinti en el área de la OSCE. El documento otorga a la OIDDH un mandato específico para ayudar a los Estados participantes de la OSCE, entre otras cosas, a desarrollar programas para combatir la discriminación y la violencia racial contra las poblaciones romaní y sinti, así como para apoyar la creación de capacidades y la capacitación de las comunidades romaní y sinti.
Concebida para impulsar el Plan de Acción y otros compromisos conexos, esta publica- ción ofrece a las partes interesadas una percepción de la naturaleza y las manifestaciones de los delitos motivados por el odio antigitano. Presenta una visión de conjunto de la situación de seguridad de las poblaciones romaní y sinti, un análisis de sus necesidades en materia de seguridad, e información sobre medidas positivas que pueden contri- buir a proteger sus bienes y su seguridad personal. Se anima a los Estados participantes
vii a utilizar esta guía práctica para iniciar un examen exhaustivo y aplicar medidas eficaces que aborden los problemas a los que se enfrentan los pueblos romaní y sinti.
— Matteo Mecacci, Director de la OIDDH
viii Sinopsis ¿Qué retos depara el futuro?
La intolerancia, la exclusión, la discriminación y la violencia han afectado a las comuni- dades romaní y sinti durante siglos y siguen siendo motivo de preocupación tanto en la región de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) como allende de ella. La causa principal de estas violaciones de los derechos humanos es la transmisión intergeneracional de los estereotipos raciales y étnicos sobre las personas y comunidades romaní y sinti. Entre los abusos más graves se observan, de forma no exhaustiva, la exclusión o acceso limitado a estructuras e instituciones sociales, políticas, educativas, sanitarias, de bienestar y de otro tipo; falta de acceso a agua potable, electri- cidad, alcantarillado o saneamiento; carencia de oportunidades de empleo, no acceso a vivienda o actividades de ocio; elaboración de perfiles raciales y étnicos, incluso por parte de organismos e instituciones públicas; violencia discriminatoria, como «discursos de odio», delitos de odio y desahucios forzosos; mayor vulnerabilidad a la trata de per- sonas. Los ejemplos más atroces de persecución histórica de los pueblos romaní y sinti son la esclavitud, el exterminio y el genocidio; por ejemplo, el Holocausto.
En toda la región de la OSCE, la violencia, el odio y la discriminación contra dichos pue- blos van dirigidos a mujeres, hombres, niños, niñas, personas y comunidades, así como a personas que se consideran pertenecientes a la etnia romaní o sinti. En los últimos años se han perpetrado actos de violencia y vandalismo contra hogares, barrios, bienes, instituciones y organizaciones, cementerios y monumentos romaníes y sinti. Los prejui- cios contra el pueblo romaní fomentan los delitos de odio, los incidentes y las amenazas que afectan negativamente no solo a las víctimas, sino también a la vida cotidiana de las personas y comunidades romaní y sinti.
La violencia contra ellos y las amenazas ponen en peligro la seguridad física de las comu- nidades romaní y sinti, infunden miedo e inseguridad entre estas poblaciones; y a la vez impiden su participación en actividades que puedan mejorar su situación económica, social y política. La reincidencia de los delitos motivados por el odio —que suelen seguir un patrón familiar— puede provocar el aislamiento y el total alejamiento de las comu- nidades romaní y sinti. Estas comunidades pueden llegar a segregarse aún más como mecanismo de defensa, lo que a su vez las expone a una mayor marginación y discrimi- nación en su vida cotidiana.
ix ¿Por qué esto debería preocupar a los Estados participantes?
Varias de las decisiones del Consejo Ministerial han confirmado en repetidas ocasiones el peligro que suponen los delitos de odio para la seguridad de las personas y la cohe- sión social, así como su potencial para provocar conflictos y violencia a mayor escala.1
Los Estados participantes de la OSCE se han comprometido a reconocer, hacer constar y denunciar las causas derivadas de prejuicios antirromaníes que se esconden detrás de esos delitos de odio y han apoyado los esfuerzos de las instituciones de la OSCE en la generación de respuestas efectivas y exhaustivas a los delitos motivados por esos pre- juicios. Los Estados participantes de la OSCE han condenado en repetidas ocasiones el «totalitarismo, el odio racial y étnico, la xenofobia y la discriminación contra cualquier persona, así como la persecución por razones de religión e ideología», lo que se inicia con el Documento de la Reunión de Copenhague de la Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperación en Europa de 1990.2
Con el Plan de Acción de la OSCE para mejorar la situación de la población romaní y sinti en la región de la OSCE de 2003, los Estados participantes reconocieron ser cons- cientes «(...) de las dificultades especiales que ha de afrontar la población romaní y sinti y de la necesidad de tomar medidas eficaces que eliminen toda discriminación contra ella y pongan a su alcance la igualdad de oportunidades (...)».3
¿Qué pueden hacer los Gobiernos?
Los Gobiernos pueden adoptar una serie de medidas para abordar el problema de los prejuicios, la discriminación y la violencia antirromaní. Para ello pueden:
• Reconocer que la intolerancia y los prejuicios antigitanos encierran una amenaza para la seguridad y la estabilidad de la sociedad y son un obstáculo para la inclusión de las comunidades romaní y sinti en la sociedad en general que los Gobiernos deben atajar de forma exhaustiva y sistémica.
1 Véanse la Decisión nº 6/02 del Consejo Ministerial de la OSCE. Tolerancia y no discriminación. Oporto, 6 y 7 de diciembre de 2002, [en línea], <https://www.osce.org/files/f/documents/b/f/40521.pdf>; Decisión nº 12/04 del mismo Consejo, Tolerancia y no discriminación. Sofía, 7 de diciembre de 2004, [en línea], <https://www.osce. org/files/f/documents/3/7/23133.pdf>; Decisión nº 10/05 del mismo Consejo Tolerancia y no discriminación: Pro- moción de la comprensión y el respeto mutuos. Liubliana, 6 de diciembre de 2005, [en línea], <https://www.osce. org/mc/17462>; Decisión nº 13/06 del mismo Consejo de lucha contra la intolerancia y la discriminación y pro- moción de la compresión y el respeto mutuos. Bruselas, 6 de diciembre de 2006, [en línea], <https://www.osce. org/mc/23114>; Decisión nº 10/07 del mismo Consejo. Tolerancia y no discriminación: Promoción de la com- prensión y el respeto mutuos. Madrid, 3 de diciembre de 2007, [en línea], <https://www.osce.org/mc/29452>. 2 Documento de la Reunión de Copenhague de la Conferencia sobre la Dimensión Humana de la CSCE (Con- ferencia sobre la Seguridad y la Cooperación en Europa), OSCE, 29 de junio de 1990, [en línea], <https://www. osce.org/odihr/elections/14304>. 3 Plan de Acción para mejorar la situación de la población romaní y sinti en el área de la OSCE, OSCE, 27 de noviembre de 2003, [en línea], <https://www.osce.org/odihr/17554>.
x • Evaluar el riesgo y prevenir las agresiones mejorando la cooperación entre las fuer- zas de seguridad y las comunidades romaní y sinti mediante acciones de comunica- ción oficial, transparencia, planificación y actuación conjuntas, incluidos encuentros habituales. De este modo se garantiza que las distintas instancias de las fuerzas del orden se comprometen con la seguridad de esas comunidades y le dan prioridad.
• Aumentar la concienciación sobre el fenómeno del odio antigitano y su impacto adverso y sistémico, al desafiarlo con medidas de capacitación con representantes políticos, funcionarios públicos, funcionarios de justicia penal, organismos de igual- dad, policía, sociedad civil y el público en general para mejorar la cohesión social a largo plazo y reforzar los valores de la tutela de los derechos humanos para todos.
• Cimentar la confianza mediante la creación y oficialización de colaboraciones de trabajo con las comunidades romaní y sinti, organizaciones de la sociedad civil y con particulares. Esto podría incluir un acuerdo por el que las fuerzas del orden compar- tieran información con la sociedad civil o colaboradores comunitarios para inten- tar garantizar un mejor entendimiento de la frecuencia y los tipos de incidentes, así como de las cuestiones relacionadas con los delitos de odio y otros hechos contra esas poblaciones.
• Revisar periódicamente las políticas y prácticas de trabajo para detectar errores, deficiencias o procedimientos obsoletos, o que ya no se ajusten a las mejores prácti- cas ni cumplan con los derechos humanos.
• Adoptar un alto nivel de escrutinio para la rendición de cuentas institucional al reconocer prácticas y deficiencias discriminatorias manifiestas, institucionalizadas y estructurales.
• Intentar eliminar tantas barreras como sea posible, como el acceso físico, barreras lingüísticas, de índole monetaria, burocrática, etc.
• Establecer una institución independiente y autónoma al margen de las estructuras policiales y ministerios del interior, que garantice que se llevan a cabo investigaciones internas adecuadas en casos de discriminación antirromaní por parte de las fuerzas del orden, y que los agentes que hayan cometido actos discriminatorios responden de sus actos. Asimismo, garantizar que dichas indagaciones son transparentes, impar- ciales y están abiertas a un escrutinio independiente.
• Mejorar la protección para las personas, comunidades, instituciones y emplazamien- tos romaníes y sinti, incluida la ayuda financiera para mejorar las medidas de seguri- dad, como el uso de patrullas policiales reforzadas durante las campañas electorales u otros casos en los que pueda esperarse incidentes violentos contra los romaníes, o prestando asistencia adicional en ocasiones celebradas o marcadas por grupos de odio o autores individuales.
xi • Tener en cuenta e incorporar la experiencia y conocimientos propios de las comu- nidades romaní y sinti a la hora de realizar evaluaciones de posibles amenazas, orga- nizar la seguridad o crear sistemas de gestión de crisis para garantizar una mejor planificación y respuesta conjunta posibles ante las emergencias. Esto debe incluir conocimientos especializados que engloben toda la diversidad de la comunidad roma- ní y sinti y que reflejen las necesidades tanto de hombres como de mujeres.
• Reconocer y registrar cualquier motivación de prejuicio antirromaní al investigar y enjuiciar actos delictivos; sensibilizar a los cuerpos y fuerzas de seguridad sobre las características específicas de los delitos de odio contra romaníes y sinti, inclui- das las situaciones con desencadenantes locales, nacionales o internacionales; por ejemplo, las concentraciones agresivas de corte nacionalista ya que se ha demostrado repetidamente que este tipo de protestas desencadenan incidentes y delitos de odio contra romaníes.4
• Proporcionar pruebas de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti en colaboración con dichas comunidades, así como con las organizaciones de base de la sociedad civil, para intercambiar datos detallados sobre incidentes de odio, incluso por sexo y género, y para compartir información sobre delitos de odio y amenazas mediante un compromiso habitual y el establecimiento de acuerdos cla- ros y transparentes de intercambio de datos.
• Ratificar el compromiso del Estado ante las comunidades romaní y sinti de proteger a todas las comunidades mostrando la solidaridad y el apoyo de la sociedad en gene- ral en caso de ataques o amenazas.
• Apoyar a las víctimas y ayudar a las comunidades a reincorporarse a su vida cotidia- na y recuperar la sensación de seguridad tras un atentado. Proporcionar asistencia física, psicológica, económica y de otro tipo a las víctimas de agresiones antirromaní y al conjunto de las comunidades afectadas, al tiempo que se reconoce que, aunque la responsabilidad primera de reconforte y confianza en los servicios públicos recae en el Estado, las organizaciones privadas o la sociedad civil también pueden brindar su apoyo.
• Coordinar los esfuerzos con las autoridades locales, los organismos policiales o las empresas privadas para lograr resultados significativos para las víctimas de la into- lerancia contra romaníes y sinti, a la vez que se trabaja para mejorar la confianza de las comunidades minoritarias en los servicios y organismos gubernamentales.
• Apoyar estudios de académicos y grupos de la sociedad civil acerca del discurso e ideologías de los grupos de odio y de las personas que fomentan una retórica de la
4 En particular, la encrucijada de etnia, «raza», género, origen y religión (entre otros factores) puede implicar que no se registren adecuadamente incidencias de carácter antirromaní, especialmente cuando los sistemas para dejar constancia de ello no reconocen la posibilidad de múltiples prejuicios, ni permiten una granulari- dad adecuada de los datos. intolerancia contra las comunidades romaní, sinti y otras comunidades en sus res- pectivos países o regiones. Este tipo de investigaciones pueden ayudar a la policía y a las organizaciones gubernamentales a identificar tendencias y así apuntalar los esfuerzos para un mejor tratamiento de los delitos de odio antigitano.
• Por último, garantizar que los mensajes públicos reconozcan los delitos motivados por el odio, no únicamente como amenazas a la dignidad y la integridad de la perso- na, sino también a las de comunidades y sociedades enteras, declarando para ello de forma inequívoca ante el público en general que no se tolerarán los delitos de odio, la intolerancia y la discriminación contra ningún colectivo o persona.5
5 Consideren los Estados si los mensajes públicos deberían incluir la impugnación de cualquier retórica intole- rante que pudiese haber provocado un mayor número de incidentes de odio antirromaní en momentos pun- tuales. Asimismo, cualquier mensaje debe transmitirse con prontitud y conjuntamente con organizaciones, grupos y representantes comunitarios, incluidas las comunidades religiosas o de credo compartido, conde- nando la intolerancia y el odio y promoviendo la tolerancia, la igualdad y la inclusión.
1 Introducción Información general
Los Estados participantes en la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) reconocieron ya en 1990 el peligro de exclusión, discriminación y odio que corren los romaníes y sinti,6 constataron las dificultades particulares a las que se enfrentan los romaníes y sinti y la necesidad de adoptar medidas eficaces para erradicar el racismo y la discriminación contra estas comunidades. Los Estados participantes adop- taron un plan de choque en 2003 en Maastricht con la idea de mejorar la situación de las poblaciones romaní y sinti en el área de la OSCE7, en lo sucesivo (el «Plan de Acción»). Se adoptaron otras tres decisiones del Consejo Ministerial8 centradas en la población romaní y sinti, así como la Declaración de Astana de 2010, en las que se ampliaban los compromisos de la OSCE en relación con los romaníes y sinti y se hacía mayor hincapié en materia de acceso a la educación temprana, el aumento de las manifestaciones vio- lentas de intolerancia contra romaníes y sinti y los retos a los que se enfrentan las muje- res, los jóvenes y los niños romaníes. El Plan de Acción se basa en el marco del derecho internacional y regional de los derechos humanos, en los compromisos vigentes de la OSCE y en ejemplos de buenas prácticas de países de toda la región de la OSCE en los que se aplican con el objetivo de fomentar dichas prácticas en otros lugares. Las medidas especiales previstas en el Plan de Acción, destinadas a mejorar la situación de los roma- níes y sinti, se basan en la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial.9
Establecimiento y función del Punto de contacto de la OIDDH para cuestiones relativas a los romaníes y sinti (CPRSI, por sus siglas en inglés)
El Punto de contacto para cuestiones relativas a los romaníes y sinti (CPRSI) se creó en 1994 en el seno de la Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos (OIDDH) de la OSCE en Varsovia. Fue la primera oficina de este tipo dentro de una orga- nización intergubernamental creada para promover los derechos de los romaníes y sinti y su integración en la sociedad. Al CPRSI se le ha encargado la misión de ayudar a los
6 Documento de la Reunión de Copenhague. OSCE, ob. cit., nota 2. 7 Plan de Acción para mejorar la situación de la población romaní y sinti. OSCE, ob. cit., nota 3. 8 Maastricht, 2003; Atenas, 2009 y Kiev, 2013. 9 Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial. ACNUDH, Resolución 2106 (XX) de la Asamblea General de las Naciones Unidas, 21 de diciembre de 1965, [en línea], <https://www.ohchr.org/es/instruments-mechanisms/instruments/international-convention-elimina- tion-all-forms-racial>. Artículo 1, apdo. 4: «Las medidas especiales adoptadas con el fin exclusivo de asegurar el adecuado progreso de ciertos grupos raciales o étnicos o de ciertas personas que requieran la protección que pueda ser necesaria con objeto de garantizarles, en condiciones de igualdad, el disfrute o ejercicio de los dere- chos humanos y de las libertades fundamentales no se considerarán como medidas de discriminación racial, siempre que no conduzcan, como consecuencia, al mantenimiento de derechos distintos para los diferentes gru- pos raciales y que no se mantengan en vigor después de alcanzados los objetivos para los cuales se tomaron».
2 Estados participantes a cumplir con los compromisos de la OSCE relativos a romaníes y sinti de manera eficaz: compartiendo experiencias, prestando asistencia, aportando más conocimientos y evaluando la evolución de la mejora de la situación de los romaníes y sinti en toda la región de la OSCE. El principio rector de los esfuerzos de los Estados partici- pantes y las correspondientes instituciones de la OSCE es que cada política y estrategia de aplicación se elabore y se aplique con la participación activa de las comunidades romaní y sinti. Esto es imprescindible para garantizar la valiosa participación de los romaníes y sinti en todas las decisiones que afecten a sus vidas. Los romaníes y sinti deben cola- borar con las autoridades locales, nacionales e internacionales en la elaboración de estas estrategias. Asimismo, las comunidades romaní y sinti deben colaborar en igualdad de condiciones y ser corresponsables en la mejora de su bienestar.
Una actuación policial eficaz y respetuosa con los derechos humanos en las comunidades romaní y sinti: Formación de la OIDDH para agentes de las fuerzas del orden
Los agentes de policía desempeñan un papel esencial en la protección y promoción de los derechos humanos de todas las personas. Esto es especialmente cierto en el caso de los agentes municipales, quienes se relacionan a diario con los miembros de la comunidad. Los agentes de policía pueden beneficiarse enormemente de programas de formación o educativos que refuercen su comprensión y capacidad de respetar y velar por los dere- chos de todas las personas, especialmente los de aquellas personas que a menudo son objeto de exclusión o discriminación sistémica e institucional, como los romaníes y sinti. En 2010 y en cooperación con la Unidad de Asuntos Policiales de Carácter Estratégico de Policía de la OSCE (SPMU, por sus siglas en inglés), la OIDDH publicó el manual sobre buenas prácticas, Police and Roma and Sinti: Good Practices in Building Trust and Understanding10, que comparte una serie de principios y buenas prácticas para mejorar las relaciones entre la policía y las comunidades romaní y sinti. Como continuación del manual, la OIDDH elaboró también un curso de formación titulado Effective and Human Rights-Compliant Policing in Roma and Sinti Communities11, con el fin de reforzar las capacidades de los agentes de la policía local y así trabajar eficazmente con las comuni- dades romaní, sinti e híbridas, mientras se respetan asimismo las normas internaciona- les de derechos humanos. Previa solicitud, esta formación sigue estando disponible para todos los Estados participantes cuando sea necesario.
¿Por qué es necesaria esta Guía?
La intolerancia y la discriminación han afectado a las comunidades romaní y sinti duran- te siglos y siguen siendo motivo de preocupación en la región de la OSCE. Esa intole- rancia puede transmutarse en delitos de odio con demasiada frecuencia, desde pintadas
10 Police and Roma and Sinti: Good Practices in Building Trust and Understanding. OIDDH/OSCE, 29 de noviembre de 2010, [en línea], <https://www.osce.org/odihr/67843>. 11 Effective and Human Rights-Compliant Policing in Roma and Sinti Communities: OIDDH/OSCE Training for Law Enforcement Officers. OIDDH/OSCE, 10 de noviembre de 2016, [en línea], <https://www.osce.org/ odihr/280556>.
3 discriminatorias hasta violencia racial. Los delitos de odio tienen un impacto conside- rable y duradero en las víctimas, perpetúan las desigualdades y socavan la seguridad y cohesión social en general. Además, amplifican el mensaje de exclusión no solamente para las víctimas y sus comunidades, sino para el conjunto de la sociedad. Todos tenemos un papel que desempeñar a la hora de hacer frente a los delitos de odio contra el pueblo romaní, y de hecho a todas las formas de intolerancia y discriminación.
La retórica antirromaní inmortalizada en los medios de comunicación, en las redes socia- les y asimismo por los agentes políticos —unida a la marginación de los romaní y sinti— ha llevado a muchos de ellos y a sus familias a buscar mejores condiciones y oportuni- dades de vida en otros lugares a través de la migración, en busca de otros destinos donde se siguen encontrando con reacciones negativas y de rechazo. Los informes anuales de la OIDDH en materia de delitos de odio presentan una serie de delitos de odio dirigidos contra la población romaní y sinti. Los ataques, daños materiales y asesinatos con uso de explosivos, armas de fuego o cócteles molotov hacen acto de presencia habitual en estos informes. Los incendios provocados contra viviendas romaníes y sinti figuran entre los incidentes especialmente preocupantes comunicados a la OIDDH.12
Hay una serie de factores que sugiere que los incidentes notificados únicamente repre- sentan una ínfima parte de los delitos de odio contra romaníes y sinti. Aunque algunos Estados participantes registran los delitos de odio antigitano, se da la posibilidad de que esos delitos no estén detallados en las estadísticas de aquellos y que, en su lugar, se cla- sifiquen bajo el epígrafe de delitos de odio racistas y xenófobos. Además, el uso excesivo de la fuerza o los malos tratos contra los romaníes —por citar un par de ejemplos, que se producen durante desalojos o paradas y cacheos policiales— pueden agravar la descon- fianza en las autoridades. Esto, sumado a la falta de recursos en las comunidades romaní y sinti para monitorizar y denunciar los delitos de odio, nos indica que es probable que apenas se denuncien este tipo de delitos.
Ante el temor generalizado provocado por la pandemia de la COVID-19 se produjo un aumento de manifestaciones discriminatorias y racistas. A esto se suma la adopción de medidas precipitadas por parte de algunas autoridades, asimismo arbitrarias y parciales, contra romaníes y sinti por supuestos motivos de seguridad pública. La retórica anti- rromaní en la esfera pública ha alimentado aún más el odio y la intolerancia, lo que ha provocado incidentes de odio, delitos y violencia racial, con casos confirmados de acoso, daños materiales, agresiones físicas y ataques violentos contra romaníes.13
Las autoridades policiales y judiciales son las principales responsables de garantizar la seguridad de las comunidades romaní y sinti, especialmente cuando estas comunidades carecen de los recursos necesarios para abordar los retos a los que se enfrentan. Por este
12 Página web sobre delitos de odio antigitano. OIDHH/OSCE, [en línea], <https://hatecrime.osce.org/anti-ro- ma-hate-crime>. 13 OSCE Human Dimension Commitments and State Responses to the COVID-19 Pandemic [«Compromisos de dimensión humana de la OSCE y respuesta de los Estados a la pandemia de la COVID-19»]. OIDHH/OSCE, de 17 de julio de 2020, [en línea], <https://www.osce.org/odihr/human-rights-states-of-emergency-covid19>.
4 motivo, las autoridades, los funcionarios del Estado y los representantes políticos deben permanecer alerta y ser plenamente conscientes de los riesgos a la vez que desarrollan, financian e implantan medidas estructuradas ante los problemas de seguridad a los que se enfrentan sus comunidades romaní y sinti.
¿Cuáles son la finalidad y el alcance de la presente Guía?
El objetivo de la guía es describir y analizar los incidentes y delitos de odio a los que se enfrentan los romaníes y sinti, así como los correspondientes retos en materia de segu- ridad. Del conjunto de casos de muchos de los 57 Estados participantes de la OSCE, esta Guía destaca las medidas que favorecen la seguridad sin discriminación, en consonancia con los compromisos de la OSCE. La presente Guía ofrece a las partes interesadas una visión general de las situaciones a las que se enfrentan las comunidades romaní y sin- ti, un análisis de sus correspondientes necesidades de seguridad y ámbitos en los que algunas medidas positivas podrían mejorar el acceso de esas poblaciones a sus derechos.
¿A quién va dirigida la presente Guía?
La Guía se centra en las medidas prácticas que pueden adoptar los responsables del tra- tamiento y abordaje de los delitos de odio, incidentes y discriminación contra romaníes y sinti, así como de la tutela de las comunidades romaní y sinti. Esos responsables son principalmente de funcionarios del Estado y representantes políticos, aunque es de espe- rar que estas medidas prácticas también sean de utilidad a la sociedad civil y al público en general.
La Guía pretende suscitar y fomentar un análisis y estudio más amplios, así como un mayor compromiso de las partes interesadas, para reducir y contrarrestar el sentimiento y el odio antigitano que sigue siendo un reto en toda la región de la OSCE. La Guía reco- noce que la situación que nos ocupa no es homogénea en el área de la OSCE en lo que respecta a los niveles y naturaleza de la intolerancia y la discriminación, ni tampoco en cuanto a los enfoques adoptados por las distintas autoridades. Por lo tanto, estas reco- mendaciones y conclusiones deben entenderse en ese marco y adaptarse al contexto local.
Dicho lo cual, a continuación, exponemos las pretensiones de esta Guía Práctica:
• Sensibilizar sobre las dificultades en materia de seguridad a las que se enfrentan las comunidades romaní y sinti debido a los incidentes y delitos de odio.
• Desarrollar la capacidad de los funcionarios del Estado (tanto de los responsables políticos como de los funcionarios de las fuerzas del orden y del poder judicial) para comprender las características específicas de los delitos de odio contra romaníes y sinti e identificar medidas prácticas que permitan tratar las necesidades de segu- ridad de estas comunidades.
5 • Apoyar a las fuerzas del orden en sus esfuerzos por reconocer, recoger y responder adecuadamente a los delitos de odio antigitano.
• Facilitar el intercambio de mejores prácticas de distintos Estados participantes de la OSCE, con el acento en modelos para mejorar las respuestas policiales y comuni- tarias ante los delitos de odio antirromaní.
• Promover la comunicación y la colaboración entre los agentes de la policía local y los miembros de las comunidades romaní y sinti, incluidos los activistas locales, los pro- fesionales de la seguridad y los voluntarios, mientras que se presentan sugerencias prácticas para la cooperación en la lucha contra la intolerancia hacia la población romaní y sinti.
• Y apoyar los esfuerzos de defensa de la sociedad civil mediante la orientación y una visión de conjunto de las obligaciones gubernamentales pertinentes para la rendición de cuentas del Gobierno en cuanto a las preocupaciones de seguridad relacionadas con los delitos de odio antigitano.
Esta Guía se centra principalmente en los incidentes y delitos de odio y, por ello, los bene- ficiarios directos son quienes trabajan dentro del sistema penal: responsables políticos, fuerzas del orden, jueces, fiscalías, organizaciones de la sociedad civil o representantes comunitarios. Dado que las dificultades que presentan la exclusión y la discriminación afectan a toda la sociedad, las recomendaciones y soluciones también son pertinentes para instituciones y particulares responsables de atajar la discriminación racial, de crear un entorno de tolerancia y no discriminación, como son los servicios sociales, los organismos de igualdad, los municipios, las oficinas de bienestar social y las instituciones educativas.
¿Cómo se ha elaborado la Guía?
Esta Guía ha sido elaborada por la OIDDH y se basa en los muchos años de trabajo de monitorización de los derechos humanos y experiencia en este campo, especialmente en los ámbitos de las poblaciones romaní y sinti; asimismo, se asienta en valores de tolerancia y no discriminación, en las consultas con organizaciones de la sociedad civil y los corres- pondientes agentes estatales, y se nutre de las actividades de formación con organismos encargados de la aplicación de la ley y con asociaciones policiales. Se ha inspirado además en publicaciones anteriores elaboradas por la OIDDH para combatir el antisemitismo (Desarrollar una comprensión de los delitos de odio de naturaleza antisemita y abordar las necesidades de seguridad de las comunidades judías)14 y la intolerancia hacia los musulmanes (Understanding Anti-Muslim Hate Crimes: Addressing the Security Needs of Muslim Communities).15 La Guía se ha elaborado mediante un análisis de los marcos
14 Desarrollar una comprensión de los delitos de odio de naturaleza antisemita y abordar las necesidades de seguridad de las comunidades judías: Guía práctica. OIDDH/OSCE, 15 de mayo de 2017, [en línea], <https:// www.osce.org/odihr/317166>. 15 Understanding Anti-Muslim Hate Crimes – Addressing the Security Needs of Muslim Communities: A Practi- cal Guide. OIDDH/OSCE, 15 de mayo de 2020, [en línea], <https://www.osce.org/odihr/muslim-security-guide>.
6 jurídicos, los informes de seguimiento de los organismos internacionales y la sociedad civil, así como los documentos relevantes de la OSCE. Además, ha sido sometida a un proceso de revisión por homólogos en el que participaron altos cargos de la OIDDH, representantes de la sociedad civil y un grupo de expertos, incluidos representantes de los servicios o cuerpos de seguridad y fuerzas del orden.
¿Cómo está estructurada esta Guía?
La Guía consta de tres partes principales y anexos.
Primera parte (Contexto y retos en materia de seguridad)
En esta primera parte se detallan la situación y las necesidades específicas de las personas y comunidades romaní y sinti en relación con incidentes y delitos de odio. Comprende un análisis en profundidad y casos prácticos sobre delitos de odio antigitano, mala con- ducta policial, violencia de grupo, discriminación interseccional y respuesta insuficiente de las autoridades competentes. Asimismo, ofrece una visión de conjunto de las situa- ciones en las que se producen delitos motivados por el odio y otros retos en materia de seguridad para las comunidades romaní y sinti de la región de la OSCE. La finalidad es explicar los efectos de la marginación y la exclusión en el sentido más amplio, en el con- texto de la situación de seguridad de los romaníes y sinti, así como presentar algunas de las características clave de los delitos de odio y la discriminación a que se enfrentan las personas y comunidades romaní y sinti.
Segunda parte (Obligaciones, normas y compromisos internacionales)
Basándose en los compromisos de la OSCE y en otras obligaciones y normas internacio- nales en materia de derechos humanos, esta sección del documento enumera las obliga- ciones principales de los Gobiernos y establece los principios sobre los que deben asen- tarse las políticas e iniciativas gubernamentales en términos de enfoque, tratamiento y respuesta a la discriminación y los delitos de odio, incluidos los cometidos contra las comunidades romaní y sinti.
Tercera parte (Respuestas prácticas)
En esta parte se explica cómo los Gobiernos deben responder de forma práctica a los deli- tos de odio antigitano, abordar los correspondientes problemas de seguridad a los que se enfrentan las comunidades romaní y sinti, y cómo hacerlo de manera eficaz. Sirve de instrumento asesor a los Estados participantes sobre medidas para ayudar a ofrecer una adecuada respuesta ante los problemas de seguridad que afrontan las personas y comu- nidades romaní y sinti. Además, formula recomendaciones sobre mejoras institucionales para una mayor prevención de los delitos de odio y la eficacia de las respuestas ante ellos, capacitación de las fuerzas del orden y otras instituciones, recopilación y el seguimien- to de la información, investigación y enjuiciamiento; y acceso a servicios de apoyo a las víctimas y qué medidas más importantes deben adoptarse.
7 Los anexos contienen casos prácticos de toda la región de la OSCE en los que se descri- ben situaciones concretas relacionadas con la situación de seguridad de romaníes y sinti en los Estados participantes de la OSCE (Anexos I y II). También se incluye un breve paquete de medidas sugeridas para los principales interesados (Anexo III), un breve resumen de las cosas más importantes que los agentes de policía deben saber sobre los pueblos romaníes y sinti (Anexo IV), y algunas aclaraciones terminológicas (Anexo V).
8 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti PRIMERA PARTE: Contexto y retos en materia de seguridad
PRIMERA PARTE: Contexto y retos en materiade seguridad 9 En términos de la OSCE, la seguridad se entiende como completa, colaborativa, igualitaria, indivisible y anclada en los derechos humanos. Las tres dimensiones complementarias del enfoque integral de la OSCE sobre seguridad (político-militar, económica y medioam- biental y humana) se consideran igualmente importantes.16 El respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos, sin distinción de «raza, sexo, idioma, o religión», está específicamente reconocido en los primeros principios rectores de las relaciones mutuas entre los Estados participantes de la OSCE y ha sido un aspecto inte- gral del concepto de seguridad de la OSCE desde la reunión de Helsinki en 1975.17 Esto incluye el ejercicio efectivo de los derechos y libertades civiles, políticos, económicos, sociales, culturales, y de otro tipo, todos los cuales se derivan de la dignidad inherente a la persona humana y que son fundamentales para su libre y pleno desarrollo humano. Los Estados participantes reconocen que el respeto del significado universal de los dere- chos humanos y las libertades fundamentales es un factor imprescindible para la paz, la justicia y el bienestar, a fin de garantizar el desarrollo de relaciones amistosas y la coo- peración entre todos los Estados.18
La intolerancia y la discriminación contra los romaníes y sinti se deben principalmen- te a estereotipos y prejuicios raciales y étnicos profundamente arraigados acerca de las comunidades romaní y sinti, que se han transmitido de generación en generación. Un ejemplo de ello es la imagen que se tiene de los romaníes y sinti como «mendigos, delin- cuentes, aprovechados y holgazanes»19. La corriente política dominante y los medios de comunicación estigmatizan y deshumanizan a estas etnias, representándolas como un grupo homogéneo con características fijas e intrínsecas, a menudo asociadas a la «delincuencia, incivilidad, holgazanería, dependencia de los servicios de asistencia social, y promiscuidad».20 Estas, y otras imágenes y tópicos arraigados, sirven de base a una ideología racista y supremacista que clasifica racialmente21 a los romaníes y sinti, y que tiende a presentarlos como seres inferiores e infrahumanos. Un estudio reciente ha con- firmado que no son en sí la cierta pobreza relativa, la marginalidad o el aislamiento en guetos lo que alimenta el sentimiento antirromaní generalizado entre la opinión públi- ca. Se trata realmente «del hecho de que (los romaníes) son miembros de un grupo que (los no romaní) consideran conjuntamente como diferente de su propio grupo e inferior
16 Libertad de religión o de creencias y seguridad. Manual de orientaciones. OIDDH/OSCE, 9 de septiembre de 2019, [en línea] <https:// www.osce.org/files/f/documents/e/2/429389.pdf>. 17 Acta Final de la Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperación en Europa, OSCE, 1 de agosto de 1975, [en línea] <https://www.osce.org/es/mc/39506>. 18 Ibid. párr. VII. 19 Hadi Sam Nariman y otros: «Anti-Roma Bias (Stereotypes, Prejudice, Behavioral Tendencies): A Net – work Approach Toward Attitude Strength», Frontiers in Psychology, vol. 11, 2020, [en línea], <https://www.frontier- sin.org/journals/psychology/articles/10.3389/fpsyg.2020.02071/full>. 20 Remus Creţan y Ryan Powell: «The Power of Group Stigmatization: Wealthy Roma, Urban Space and Strate- gies of Defence in Post-Socialist Romania», International Journal of Urban and Regional Research, vol. 42, nº 3, 2018, p. 423, [en línea], <https://onlinelibrary.wiley.com/doi/pdf/10.1111/1468-2427.12626>. 21 ECRI’s Opinion on the Concept of ‘Racialisation’. ECRI [European Commission Against Racism and Intole- rance, («Comisión Europea contra el Racismo y la Intolerancia»)], 8 de diciembre de 2021, [en línea], <https:// rm.coe.int/ecri-opinion-on-the-concept-of-racialisation/1680a4dcc2>
10 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti al propio grupo».22 Dicho estudio también parece sugerir que una de las formas de ver los procesos que derivan en estas percepciones tan antiguas de la inferioridad humana con una perspectiva más amplia se encuentran, entre otros, en la teoría de Norbert Elias sobre las relaciones entre los «establecidos» y los «forasteros».23 Esta teoría hace hincapié en el modo en que los grupos «establecidos» (no romaníes) y los «forasteros» (romaníes) están vinculados entre sí de determinadas maneras, mediante desequilibrios de poder, donde la separación está impulsada por poderosos controles de grupo:
«El grupo establecido asignaba a sus miembros características humanas superiores; excluía a todos los miembros del otro grupo del contacto social no ocupacional con sus propios miembros. El tabú que rodeaba a este tipo de contactos se preservaba mediante mecanismos de control social como el cotilleo elogioso a quienes lo respetaran y la amenaza de cotilleo condenatorio contra supuestos transgresores.»24
Así pues, estos estereotipos y prejuicios sirven de base a las opiniones, puntos de vista y creencias dominantes. Por ejemplo, en 10 de los 16 países encuestados en la Encuesta sobre actitudes mundiales de primavera de 2019 [Spring 2019 Global Attitudes Survey] del Pew Research Center, el 50 % o más de la población encuestada manifestó tener una opinión desfavorable de romaníes y sinti.25 De hecho, estas actitudes se manifiestan muy a menudo en una serie de acciones excluyentes, marginadoras, discriminatorias o violentas; y en violaciones de los derechos humanos a nivel individual, interpersonal, institucional y nacional.26
Estas violaciones de los derechos humanos comprenden, entre otras cosas:
• exclusión o acceso limitado a estructuras e instituciones sociales, políticas, educati- vas, sanitarias, de bienestar u otras; • discriminación en el acceso a agua potable, electricidad, alcantarillado, higiene públi- ca, etc.; • discriminación en el acceso al empleo, a la vivienda, o a actividades de ocio; • elaboración de perfiles étnicos y raciales, incluso por parte de instituciones y orga- nismos públicos; • violencia discriminatoria, incluidos distintos tipos de discursos de odio, incidentes y delitos de odio; • segregación especial y desalojo forzoso;
22 Id.: The Power of Group Stigmatization. Ob. cit., nota 20. 23 Ibid. 24 Ibid. 25 Unfavorable Views of Roma are Widespread in Central, Eastern Europe . Pew Research Center, 10 de octubre de 2019, [en línea] <https://www.pewresearch.org/global/2019/10/14/minority-groups>. 26 Nariman: Anti-Roma Bias. Ob. cit., nota 19.
PRIMERA PARTE: Contexto y retos en materiade seguridad 11 • trata de seres humanos; • esclavitud; y • exterminio y genocidio (p. ej.: el Holocausto).
1. COMPONENTES ESTRUCTURALES E INSTITUCIONALES DE LA INTOLERANCIA Y LA DISCRIMINACIÓN ANTIRROMANÍES
ELABORACIÓN DE PERFILES ÉTNICOS Y RACIALES ANTIRROMANÍES
Los datos de la Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (FRA, por sus siglas en inglés) procedentes de la encuesta sobre los gitanos y los grupos itinerantes de 2021 [Roma and Travellers Survey 2021]27 muestran la frecuencia anual de la elabora-
Bélgica: Romaníes 22% 78%
Bélgica: Moradores en caravanas 48% 52%
Francia: Itinerantes 49% 51% (Gens du voyage)
Irlanda: Itinerantes 58% 42%
Países Bajos: Romaníes 90% 10%
Países Bajos: Itinerantes y sint 47% 53% en enclaves de parada
Suecia: Romaníes e itinerantes 72% 28%
Reino Unido: 75% 25% Gitanos o itinerantes
Total UE5 57% 43%
Total UE5 + Reino Unido 58% 42%
©FRA. Todos los derechos reservados. Roma and Travellers survey, 2021. Parada policial por razón de origen étnico o condición de inmigrante Sí No en los últimos 12 meses.
27 El sitio web de la encuesta sobre romaníes y itinerantes Roma and Travellers Survey de la Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (europa.eu), [en línea], <https:// fra.europa.eu/en/data-and- maps/2022/roma-and-travellers-survey>.
12 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti ción de perfiles raciales y étnicos de romaníes o sinti por su origen étnico o condición de inmigrantes:
Según la FRA, la elaboración de perfiles étnicos discriminatorios implica lo siguiente:
• Tratar a una persona de forma menos favorable que a otras estando ambas en situa- ción similar (dicho de otro modo: «discriminar»); por ejemplo, ejercitando poderes policiales como los de parada y cacheo.
• Optar por usar las competencias policiales basándose únicamente, o principalmente, en la raza, etnia, o religión de esa persona.28
La elaboración de perfiles como herramienta policial no es en sí algo ilícito y de hecho es uno de los pilares de la actuación policial preventiva. Sí se torna en una actuación ilegal cuando se considera que es discriminatoria porque se concentra injustamente en una característica protegida. Tanto los hombres como las mujeres pueden ser víctimas de la elaboración de este tipo de perfiles. La elaboración de perfiles es distinta según el país, la región, las tensiones políticas o comunitarias y puede ocurrir en la calle, en tiendas y mercados, en el transporte público, etc.
Esto puede incluir políticas institucionales discriminatorias aplicadas y disfrazadas como actuación policial preventiva (p. ej.: cámaras de seguridad en número desproporciona- do en barrios mayoritariamente romaníes, redadas policiales masivas, uso de cuerpos especiales de las fuerzas del orden para asuntos civiles, poderes arbitrarios de parada y cacheo, comprobaciones de la identidad). Tales medidas pueden crear la percepción de un aumento de la delincuencia en las comunidades romaníes y sinti al incrementar el número de intervenciones, detenciones, y encarcelamientos de personas de esas etnias.
A pesar de su uso generalizado, este tipo de perfiles tiene un efecto escaso o nulo en la reducción de los índices de delincuencia; incluso puede empeorar esos niveles de delin- cuencia según un estudio sobre la eficacia y los efectos de la elaboración de perfiles racia- les.29 Las personas pertenecientes a grupos que han sido objeto de estereotipos criminales durante mucho tiempo pueden interiorizar el racismo e incluso empezar a vivir de acuer- do con los estereotipos. Se trata de un fenómeno conocido como «teoría del etiquetado», que es algo especialmente cierto si se combina con otras condiciones agravantes como la segregación territorial racializada o una situación socioeconómica precaria.30
28 Por una actuación policial más eficaz. Guía para entender y evitar la elaboración de perfiles étnicos discrimi- natorios. FRA, Luxemburgo, 2010, [en línea], <https://fra.europa.eu/sites/default/files/fra_uploads/1133-Gui- de-ethnic-profiling_ES.pdf>. 29 Jack Glaser: «The Efficacy and Effect of Racial Profiling: A Mathematical Simulation Approach», Journal of Policy Analysis and Management, vol. 25, nº 2, 2006, pp. 395-416,[en línea], <https://www.jstor.org/sta- ble/30162726>. 30 Jón Gunnar Bernburg: «Labelling Theory» en Handbook on Crime and Deviance. Nueva York: Springer, 2009, pp.187-207, [en línea], <https://www.researchgate.net/publication/226795096_Labeling_Theory>.
PRIMERA PARTE: Contexto y retos en materiade seguridad 13 El Código Europeo de Ética de la Policía establece que la policía debe actuar de forma justa, y guiarse en particular por los principios de imparcialidad y no discriminación.31 El Plan de Acción de 2003 invita a los Estados participantes a cooperar con el Alto Comi- sionado de la OSCE para las Minorías Nacionales (ACMN), el CPRSI de la OIDDH, y la SPMU de la OSCE a fin de «desarrollar códigos de conducta para prevenir la elaboración de perfiles raciales».32
ABUSOS POLICIALES Y VIOLENCIA CONTRA ROMANÍES Y SINTI
Los agentes del orden y los funcionarios viven y trabajan en sociedades donde el racismo de corte antirromaní está arraigado. Por lo tanto, a veces los protocolos, reglamentos y prácticas existentes pueden incorporar tintes racistas, ideas y actitudes excluyentes.
Caso destacado: En el asesinato de Stephen Lawrence en el Reino Unido, la comisión de investigación de los hechos en 1999 describió el «racismo institucional» como: «(...) la incapacidad colectiva de una organización para prestar un servicio adecuado y profesional a las personas por su color, cultura u origen étnico. Esto puede verse o detectarse en procesos, actitudes y comportamientos que equivalen a discriminación por prejuicios, desconocimiento, falta de consideración, y estereotipación racista que perjudican a las personas pertenecientes a minorías étnicas».33
El Plan de Acción también reconoce la existencia del «uso excesivo de la fuerza» y del «abuso o violencia de la policía contra dicha comunidad»34 y recomienda a los Estados participantes lo siguiente:
• Formular políticas destinadas al personal de los cuerpos de vigilancia, informándole de la situación de la población romaní y sinti, y eliminando todo prejuicio o este- reotipo negativo.
• Preparar programas de capacitación para prevenir el uso excesivo de la fuerza y mejo- rar el conocimiento y respeto de los derechos humanos.
• Formular políticas para mejorar: (i) las relaciones entre la comunidad romaní y sin- ti y la policía, a fin de prevenir todo acto de abuso o violencia de la policía contra dicha comunidad; y (ii) la confianza en la policía y el respeto de su autoridad entre dicha población.
31 “Recomendación Rec(2001)10 del Comité de Ministros a los Estados miembros sobre el Código Europeo de Ética de la Policía”, Consejo de Europa, 19 de septiembre de 2001, [en línea], <https://rm.coe.int/16805e297e>. 32 Plan de Acción para mejorar la situación de la población romaní y sinti. OSCE, ob. cit., nota 3. 33 The Stephen Lawrence Inquiry: Report of an Inquiry by Sir William Macpherson of Cluny, Home Office [Ministerio británico del interior], febrero de 1999, Cm 4262-I, párr. 6.34, [en línea], <https://www.gov.uk/ government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/277111/4262.pdf>. 34 Plan de Acción para mejorar la situación de la población romaní y sinti. OSCE, ob. cit., nota 3.
14 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti A modo ilustrativo, el uso excesivo de la fuerza podría consistir en el empleo de la vio- lencia con armas no letales contra ciudadanos desarmados pero agresivos, o en el uso de tácticas innecesariamente violentas para someter a un ciudadano que apenas mues- tra resistencia. En algunos casos puede tratarse del despliegue de fuerzas especiales o de la Gendarmería para hacer frente a un delito menor en un barrio predominantemente romaní. En los casos más extremos, se trata del uso de la fuerza letal en situaciones que podrían resolverse con otros métodos. Existen numerosos ejemplos en toda la región de la OSCE del uso indebido de la fuerza letal por parte de agentes de las fuerzas del orden contra romaníes y sinti; a veces en el contexto de delitos menores como el robo de leña o infracciones leves de desorden público.35
Las comunidades romaníes o sinti, sobre todo las racialmente segregadas, suelen ser objeto de un abordaje policial que las trata como una entidad colectiva y una amenaza para la seguridad, en lugar de tratarlas como una comunidad de individuos con necesidades de seguridad. El mejor ejemplo de este abordaje es el fenómeno de las operaciones policiales a gran escala centradas exclusivamente en las comunidades romaní o sinti.
Caso destacado: Una operación policial en la ciudad rumana de Bolintin-Vale en 2020 es un ejemplo de la singular exposición de las comunidades romaní al uso despropor- cionado de la fuerza por parte de la policía. Existe una grabación en vídeo que muestra cómo la policía sujeta a la víctima, la deja indefensa y la golpea repetidamente. En el vídeo se oye perfectamente el motivo de la paliza por parte de las fuerzas del orden, que la víctima ha usado la lengua romaní en publicaciones en redes sociales. En el vídeo también se oyen claras amenazas de destrucción de la vivienda de la víctima. El comportamiento de la policía en este incidente —y la agresión con porras, junto con otros agentes presentes en el acto que no intervinieron, y la participación del capitán de la policía local— indica que ese comportamiento se considera aceptable en una comunidad romaní o sinti.36
El uso excesivo de la fuerza y los abusos y la violencia policiales contra romaníes y sinti pueden equipararse a delitos de odio antigitano perpetrados por la policía.
Caso destacado: Sesenta y cinco agentes de policía entraron en un barrio romaní en Moldava nad Bodvou (Eslovaquia), para investigar un «aumento de actividad delictiva», atrezados con los uniformes y equipación antidisturbios y armados con porras y perros; y así llevaron a cabo una violenta redada en la que resultaron heridas
35 Jonathan Lee: Romani Man Shot Dead in Greece. ERRC [European Roma Rights Centre (‘Centro europeo de Derechos del Pueblo Romaní’)], 28 de marzo de 2019, [en línea], <http://www.errc.org/news/romani-man-shot- dead-in-greece>. 36 Torotcoisimona: Violence Against Roma in Romania, ERGO Network (RomaReact), ciberbitácora, 2 de mayo de 2020, [en línea] <https://romareact.org/police-violence-against-roma-in-romania>.
PRIMERA PARTE: Contexto y retos en materiade seguridad 15 más de 30 personas de etnia romaní. Entre los heridos hubo niños y personas con discapacidades.37 El Ministerio del Interior llevó a cabo una investigación interna sobre la actuación de los agentes, pero no halló irregularidad alguna cometida por parte de los agentes. Tras hacerse público el incidente, no se tomaron medidas adi- cionales para garantizar la no repetición de este tipo de intervenciones. Cuando los investigadores interrogaron a los romaníes de esa comunidad, ya habían sanado las lesiones de las víctimas y, debido al tiempo transcurrido, a estas les resultaba difícil recordar bien los pormenores del incidente. Discrepancias en los diversos testimonios de las víctimas se atribuyeron a su «mentalidad romaní», que, en opinión tanto de un psicólogo contratado por el Gobierno como de uno de los agentes investigadores, se caracteriza por una falta de autodisciplina, descuido de los compromisos para con los demás, agresividad, conducta asocial e incapacidad para adaptarse a las normas sociales. En cambio, los testimonios de los agentes de policía fueron tomados como verdaderos por parte de la inspección. Aun cuando varias de las víctimas habían identificado a uno de los policías como autor de los hechos, el agente de investigación declaró que eso no demostraba nada. La investigación se suspendió y la causa llegó finalmente a instancias del Tribunal Constitucional. El Tribunal Constitucional dic- taminó no haber hallado problema con la falta de independencia de la inspección (del Ministerio del Interior), los retrasos en el inicio de la investigación, ni con la propia investigación, que consideró suficiente y eficiente. El Tribunal ni siquiera cuestionó el uso del término «mentalidad romaní» durante la causa penal relacionada con este caso.38 Las autoridades fueron aún más allá y acusaron de falso testimonio a los romaníes que fueron parte del procedimiento judicial.39 La redada fue objeto de dos demandas ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) por parte de los romaníes al considerar que las instancias nacionales no habían hecho justicia. La sentencia correspondiente a la primera causa (R.R. c. Eslovaquia) se publicó el 1 de diciembre de 2020, la cual determinaba que se había producido la violación del artículo 3 (Prohibición de la tortura) y del artículo 14 (Prohibición de discriminación) del CEDH. A cada demandante se le concedieron 20.000 euros más 6.500 euros en concepto de costas judiciales.40 La segunda causa sigue pendiente de resolución ante el TEDH.41
37 M.H. y otros c. Eslovaquia. Demanda nº 14099/18 ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, comu- nicada el 17 de septiembre de 2018 (pendiente), [en línea], <https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22ite- mid%22:[%22001-186979%22]}>. 38 Michal Zálešák: Moldava nad Bodvou: Five Years On and Still No Justice for Roma Victims of Police Brutal – ity. ERRC, 22 de junio de 2018, [en línea], <http://www.errc.org/news/moldava-nad-bodvou-five-years-on-and- still-no-justice-for-roma-victims-of-police-brutality>. 39 Roman Cuprik: «How Beaten Roma Became Suspected Criminals». Artículo de fondo en The Slovak Spectator, 7 de septiembre de 2020, [en línea], <https://spectator.sme.sk/c/22482373/how-beaten-roma-became-suspec- ted-criminals.html>. 40 R.R. y R. D. c. Eslovaquia. Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Demanda nº 20649/18, sentencia de 1 de septiembre de 2020, <https://hudoc.echr.coe.int/en#{%22itemid%22:[%22001-204154%22]}>. 41 M.H. y otros c. Eslovaquia. Tribunal Europeo de Derechos Humanos, ob. cit., nota 37.
16 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti En algunos países, el tratamiento discriminatorio de las fuerzas del orden y los cuerpos de seguridad se ha centrado históricamente en la recopilación y el uso de registros y bases de datos específicos sobre romaníes y sinti por parte del Estado. Estas bases de datos suelen catalogar información sobre los miembros de la comunidad romaní y sinti, independien- temente de que tengan o no un interés delictivo real. La compilación y el mantenimiento de estas bases de datos perpetúa el mito de la criminalidad romaní entre los funciona- rios del Estado y perjudica aún más las relaciones entre la policía y una comunidad en la que aún perdura el recuerdo de cuando ese tipo de censos se utilizó para su segregación, traslado y exterminio durante el Holocausto. Aquellos países que han mantenido esa información de forma indiscriminada se han enfrentado a duras sanciones del TEDH.
Caso destacado: La administración policial de Skåne, provincia meridional de Suecia, llevaba un registro de 4.700 personas de etnia romaní o casadas con romaníes. Varias de las personas inscritas eran menores y cientos más ya habían fallecido. El Tribunal de Distrito de Estocolmo determinó que se trataba de un caso de discriminación étnica. Tres niños y ocho adultos representados judicialmente por Civil Rights Defenders (Defensores de los Derechos Civiles, Suecia) ganaron todas las imputaciones inter- puestas y recibieron una indemnización de 30.000 coronas suecas cada uno (3.200 euros aproximadamente).42
IMPACTO DE LA PANDEMIA (COVID-19) EN LAS POBLACIONES ROMANÍ Y SINTI
Los romaníes y sinti, junto con los refugiados, los solicitantes de asilo y los migrantes que viven en colonias y campamentos segregados en toda la OSCE fueron objeto de respues- tas desproporcionadas y discriminatorias de las autoridades durante la pandemia de la COVID-19.43 Más concretamente, las comunidades romaní que viven en condiciones de marginación y sufren exclusión social y pobreza se enfrentaron a numerosos obstáculos.44
Con el pretexto de la implantación de medidas urgentes de distanciamiento social, las comunidades romaní y sinti fueron objeto de intervenciones policiales en varios países, y las organizaciones de la sociedad civil observaron diversos incidentes de agresiones violentas contra comunidades y personas romaníes. Estos ataques incluyeron el uso des- proporcionado de la fuerza, gases lacrimógenos contra mujeres y niños, trato inhumano
42 Historic Court Ruling: Swedish State Guilty of Ethnic Discrimination. Civil Rights Defenders, 10 de junio de 2016, [en línea], <https://www.liberties.eu/en/stories/swedish-state-guilty-of-ethnic-discrimination/9042>. 43 Europa: Actuación policial durante la pandemia. Violaciones de derechos humanos en Europa durante la aplicación de las medidas contra la COVID-19, Amnistía Internacional, EUR 01/2511/2020, [en línea], <https:// www.amnesty.org/en/documents/eur01/2511/2020/es/>. 44 Coronavirus pandemic in the EU – Impact on Roma and Travellers, Agencia Europea de los Derechos Funda- mentales, Boletín nº 5, 1 de marzo a 30 de junio de 2020, [en línea], <https://fra.europa.eu/sites/default/files/ fra_uploads/fra-2020-coronavirus-pandemic-eu-bulletin-roma_en.pdf>.
PRIMERA PARTE: Contexto y retos en materiade seguridad 17 a los detenidos, desahucios forzosos, e intentos policiales de obstruir la entrega de ayuda humanitaria.45
Caso destacado: En Eslovaquia, cinco poblados romaníes fueron sometidos a cua- rentena obligatoria impuesta por la policía y el ejército. Estos alegaron que así se contendría la propagación del coronavirus. Cuatro niñas y un niño romaníes de entre siete y once años de edad, del asentamiento romaní de Krompachy en cuarentena, denunciaron que un agente de policía los había golpeado con una porra por jugar fuera de la zona de cuarentena. Una de las niñas dijo entre lágrimas: «Salimos a por leña y el policía empezó a perseguirnos y decirnos a gritos que, si no parábamos, nos iba a disparar. Fue entonces cuando nos detuvimos y nos llevó a un túnel donde nos pegó».46 Según las víctimas, el incidente fue presenciado por un empleado de las fuerzas militares.
A pesar del estado de excepción y los confinamientos en algunos países, los movimientos neonazis convocaron a sus seguidores a concentraciones contra la «delincuencia gitana». Haciendo caso omiso de la prohibición de congregarse en espacios públicos, neonazis y ultraderechistas desfilaron por una ciudad cantando consignas racistas antirromaníes y haciendo el saludo fascista en múltiples ocasiones.47
Según una encuesta realizada por organizaciones de la sociedad civil, se culpó injusta- mente a varios romaníes de propagar el coronavirus,48 a consecuencia de lo cual muchos sufrieron discriminación directa por parte de la policía, personal sanitario, funciona- rios, sistema educativo, vecinos y empleadores, así como la sufrieron en tiendas y en el transporte público. Muchos romaníes experimentaron un aumento del discurso de odio o del lenguaje ofensivo, también la denegación de servicios por parte de los ayunta- mientos, interferencias en su libertad de circulación, confinamientos, violencia policial o actos racistas.
Según datos de la OIDDH recabados durante la pandemia, el 41 % de los artículos de prensa relacionados con los romaníes y sinti contenían elementos de «incitación al odio».49
45 Ibid. 46 Bernard Rork y, Jonathan Lee: Roma Rights in the Time of Covid. ERRC, septiembre de 2020, p. 48, [en línea], <http://www.errc.org/uploads/upload_en/file/5265_file1_roma-rights-in-the-time-of-covid..pdf>. 47 Ibid., pp. 14 y 45. 48 The impact of COVID-19 on Roma communities in the European Union and the Western Balkans. European Roma Grassroots Organizations Network (ERGO) [Red ERGO], diciembre de 2020, [en línea], <https://ergone- twork.eu/wp-content/uploads/2021/04/Ergo-covidstudy-final-web-double-v2.pdf>. 49 Roma and Sinti in the Media: 2020 Monitoring. OIDDH/OSCE, infografía de 17 de diciembre de 2021, [en línea], <https://www.osce.org/odihr/roma-sinti-monitoring-infographic>.
18 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti RESPUESTA INSTITUCIONAL INSUFICIENTE O NEGLIGENCIA EN CASOS DE DISCRIMINACIÓN, RACISMO Y VIOLENCIA ANTIRROMANÍ
De forma análoga, los romaníes y sinti a veces se ven afectados por respuestas inadecuadas o negligencia cuando son víctimas de actos discriminatorios y de violencia. En algunas situaciones, se discrimina contra ellos al quedar más desprotegidos ante la violencia que otros colectivos no romaníes.50
La falta de respuesta, o la respuesta inadecuada, ante los delitos cometidos contra personas y comunidades romaní o sinti desemboca a menudo en la falta de acceso a mecanismos de reparación o resarcimiento y a vías para exigir responsabilidades a las autoridades. Esto margina aún más a las comunidades romaní y sinti, creando una necesidad de auto- nomía y aislacionismo basada en la renuencia a relacionarse con los organismos estatales que han perdido la credibilidad entre aquellas al no protegerlas.
Entre el tipo de respuestas inadecuadas podríamos incluir el que la policía no responda en absoluto a las denuncias de violencia en esas comunidades; que tarde demasiado en acudir al lugar de un incidente; que no se tome en serio los consabidos riesgos del odio antigitano o que asuma que las denuncias presentadas por romaníes y sinti contra deli- tos de odio son invenciones o exageraciones. En casos más graves, los agentes de policía pueden incluso estar directamente implicados en un delito de odio y no en mera negli- gencia; cuando no intervienen ante escenas de violencia. En los peores casos, los agentes de policía pueden tomar parte activa en delitos de odio junto con los autores. Es decir, con su participación directa en el propio delito, mediante el desvío o descarrilamiento inten- cionado de las diligencias de investigación y la persecución e intimidación de las víctimas después de cometido el delito para impedir que estas interpongan una denuncia penal.
Caso destacado: En el asunto de Alković contra Montenegro y tras examinar dete- nidamente la conducta de la policía, el TEDH determinó que la respuesta policial había sido inadecuada. En un incidente durante el cual se produjeron disparos, el acusado (vecino de la víctima) negó haber disparado, aunque sí admitió haber oído los disparos y haber visto casquillos. El TEDH criticó la acción policial por no reco- ger los cartuchos, ni investigar si los presuntos autores tenían un arma. El Tribunal resolvió que «el demandante no había recibido la debida protección de su derecho a la integridad psíquica». En el alegato presentado ante el Tribunal por el Centro Europeo de Derechos del Pueblo Romaní (ERRC, por sus siglas en inglés) destacó las pruebas de racismo institucional en el seno de la policía montenegrina, la cual normalmente
50 Isabelle Chopin, Catharina Germaine y Judit Tanczos: Roma and the Enforcement of Anti-Discrimination Law. European Network of Legal Experts in Gender Equality and Non-Discrimination [«Red Europea de Expertos Jurídicos en Igualdad de Género y No Discriminación»], Unión Europea, 2017, [en línea], <https://ec.europa. eu/newsroom/just/items/605239>.
PRIMERA PARTE: Contexto y retos en materiade seguridad 19 abordaba los delitos de odio graves como faltas o delitos menores y rara vez lograba sentencias condenatorias.51
Cuando se comete un delito de odio antigitano —también el de incitación al odio que cumple los criterios para ser considerado delito penal— una investigación incompetente por parte de las fuerzas del orden supone una amenaza adicional para la seguridad de las comunidades romaní y sinti. Las pesquisas que se consideran poco profesionales e inefi- caces a la hora de llevar a los autores del delito ante la justicia pueden perjudicar más a la credibilidad del Estado en su labor de protección de las poblaciones romaní y sinti que el delito en sí, especialmente cuando las investigaciones de asuntos internos de las fuer- zas policiales sobre abusos policiales denunciados rara vez se traducen en consecuencias serias para los responsables. Asimismo, las indagaciones pueden ser ineficaces cuando los investigadores no tienen en cuenta la motivación racial de base de los delitos cometidos contra romaníes y sinti. Si los agentes encargados de la investigación descartan dicha motivación racial en la fase inicial de las averiguaciones, es probable que también se des- carten otras pruebas necesarias; y poco probable que el fiscal presente posteriormente cargos por delitos de odio, los cuales suelen conllevar condenas más severas. Por ejemplo, en el caso de Rudne, la Policía Nacional de Lviv abrió una causa penal por «gamberrismo» y no por un delito de odio racial.52
Además, en muchos casos, los tribunales nacionales carecen de una comprensión completa de los conceptos de discriminación directa e indirecta y no son conscientes del carácter sistémico de los problemas de seguridad a los que se enfrentan los romaníes y sinti. Esto puede significar que incluso los casos de demostrado prejuicio se consideren «incidentes aislados», en lugar de un patrón de violación de los derechos por motivos raciales. Con frecuencia, el resultado de una causa se ve influido en las primeras fases del proceso, cuando los cargos presentados por el fiscal no incluyen el motivo de odio étnico o racial evidente en el delito, aun cuando durante la policía haya investigado competentemente este aspecto del delito.
Aparte de la ineficacia de los procedimientos judiciales por cuestiones de defecto pro- batorio, el mayor obstáculo a una justicia efectiva para las víctimas romaníes y sinti de delitos de odio es la duración de los procedimientos. A menudo pueden pasar muchos años entre el incidente y la sentencia judicial. Los romaníes y sinti suelen tardar más de una década en que se haga justicia tras un delito de odio cometido contra ellos.
Estos plazos tan dilatados en los procesos de justicia se convierten en una justicia dene- gada que ya no puede considerarse una solución jurídica eficaz.
51 Alković c. Montenegro. Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Demanda nº 66895/10, sentencia de 5 de diciembre de 2017, [en línea], <https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-179216%22]}>. 52 Jonathan Lee: Roma Burned from Their Homes by Masked Men as Violence Escalates in Ukraine. ERRC, 12 de mayo de 2018, [en línea], <http://www.errc.org/news/roma-burned-from-their-homes-by-masked-men-as-vio- lence-escalates-in-ukraine>.
20 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti El número de demandas interpuestas ante el TEDH en relación con delitos de odio contra romaníes y sinti es prueba de la precaria capacidad de múltiples ordenamientos judiciales de impartir justicia a tiempo para ellos.53
Caso destacado: Un agente de policía de 51 años fuera de servicio cogió un arma comprada ilegalmente y se dirigió a un barrio romaní de la ciudad de Hurbanovo en Eslovaquia. El agente se detuvo delante de una casa hacia las 11 de la mañana y, sin mediar palabra, abrió fuego contra una familia romaní que estaba en el patio. Tres miembros de la familia murieron y otros dos resultaron gravemente heridos.54 El autor de los disparos admitió posteriormente a la policía que mientras preparaba el arma había estado lucubrando sobre cómo «despachar» a los romaníes de Hurbanovo. A pesar de la admisión del agente responsable del incidente de que su objetivo eran los romaníes, no se le acusó de homicidio con agravante de racismo, sino que fue decla- rado culpable de homicidio (sin ningún agravante de carácter racista) y condenado a nueve años de cárcel, incluidos tres años de supervisión preventiva y tratamiento psicológico. Los familiares supervivientes llevaron el caso ante el TEDH aduciendo que ni la investigación, ni el enjuiciamiento, ni el juicio tuvieron en cuenta la motivación racista de los asesinatos y que, por defectos procesales, no pudieron participar en el procedimiento como partes interesadas.55 El 11 de diciembre de 2018, el TEDH falló a favor de los demandantes y determinó que Eslovaquia había violado el artículo 14 (Prohibición de discriminación) junto con el artículo 2 (Derecho a la vida) del CEDH, ya que las autoridades eslovacas habían discriminado a los demandantes al no investigar la posible motivación racial del homicidio y procesarlo en consecuencia. El TEDH declaró: «La autoridad fiscal no examinó el posible móvil racista ante los contundentes indicios en este sentido y, en particular, no detalló en absoluto si el ataque del 16 de junio de 2012 había sido provocado por odio racial». El TEDH señaló una serie de fallos por parte de las autoridades, entre otros, que los investigadores no habían examinado la posibilidad de móvil racial de los hechos, que la fiscalía no había ordenado a la policía que averiguara la posible causa racista de los hechos, que la fiscalía no había abordado la connotación racista del ataque al no incluir el matiz como circunstancia agravante en los cargos penales, que la sentencia del proceso judicial original contra el homicida había sido breve y había obviado la cuestión de las motivaciones y que el fiscal había renunciado al derecho de apelación, lo que imposibilitaba la reapertura de la causa ante una instancia de apelaciones para examinar si la condena había sido demasiado leve. El TEDH otorgó el total máximo posible para la indemnización solicitada por los demandantes: 50.000 euros.
53 Término «romaní» encontrado en la base de datos del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (2021). [Con- sulta: 5 de septiembre de 2022], <https://hudoc.echr.coe.int/#{%22fulltext%22:[%22romani%22],%22document- collectionid2%22:[%22GRANDCHAMBER%22,%22CHAMBER%22]}>. 54 Slovak Off-duty Policeman Kills Three. Sitio web de BBC News, 16 de junio de 2012, [en línea], <https://www. bbc.co.uk/news/world-europe-18474442>. 55 Lakatošová y Lakatoš c. Eslovaquia. Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Demanda nº 655/16, sentencia de 11 de diciembre de 2018, [en línea], <https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-188265%22]}>.
PRIMERA PARTE: Contexto y retos en materiade seguridad 21 La Recomendación nº 11 de política general de la Comisión Europea contra el Racismo y la Intolerancia (ECRI, por sus siglas en inglés) del Consejo de Europa sobre la lucha contra el racismo y la discriminación racial en el ámbito policial tiene por objeto ayudar a la policía a fomentar la seguridad y favorecer los derechos humanos para todos mediante una actuación policial adecuada, y abarca el racismo y la discriminación racial en el con- texto de la lucha contra todos los delitos, incluido el terrorismo. Ofrece recomendaciones específicas sobre la elaboración de perfiles raciales, la discriminación racial por parte de la policía y la conducta policial indebida por motivos raciales, el papel de la policía en la lucha contra los delitos racistas, el seguimiento de los incidentes racistas y las relaciones entre la policía y los miembros de grupos minoritarios.56
DISCRIMINACIÓN EN EL ÁMBITO DE LA ATENCIÓN SANITARIA
Los romaníes y sinti denuncian con frecuencia trato discriminatorio por parte del per- sonal médico en los centros de atención sanitaria, así como violencia física o negligencia médica. Las mujeres romaníes afirman enfrentarse a distintas formas de violencia en el acceso a la atención sanitaria.
Por ejemplo, un estudio llevado a cabo en Bulgaria por el ERRC y el Comité Búlgaro de Helsinki [Bulgarian Helsinki Committee]57 puso en evidencia denuncias de pacientes que antes de recibir anestesia habían sido atados de manos y a veces de piernas sin explica- ción alguna «porque estaban nerviosos». Asimismo, estos pacientes describen que «no se les permitía gritar». Una de las entrevistadas dijo que mientras daba a luz a su tercer hijo en la ciudad de Varna la ataron con un cinturón, la mandaron callar, le golpearon las piernas y el personal médico la pellizcó. En otros lugares, las pacientes denunciaron que el personal sanitario las pellizcaba para obligarlas a empujar con más fuerza mien- tras les apretaban el abdomen para forzar el parto. Una paciente describió cómo la gol- pearon y manipularon con tal fuerza que se cayó al suelo, a consecuencia de lo cual se rompió una pierna y el bebé sufrió lesiones. Varias pacientes denunciaron que no se les había administrado anestesia tras el parto vaginal mientras se practicaban los puntos de sutura perineales; y cuando una paciente se quejó del dolor fue víctima de insultos racistas por parte del personal. Una investigación análoga en Hungría58 reveló que el personal médico maltrataba físicamente a las mujeres romaníes durante el parto. Una de las mujeres entrevistadas solamente tenía 14 años cuando dio a luz a su primer hijo y, al gritar durante el alumbramiento, la comadrona le metió una almohada en la boca y la abofeteó, mientras que el obstetra la estuvo golpeando repetidamente en los muslos durante el parto. Otra entrevistada tenía 16 años cuando tuvo su primer hijo y al gritar de
56 Recomendación nº 11 de política general sobre la lucha contra el racismo y la discriminación racial en el ámbito policial. ECRI, 29 de junio de 2007, [en línea], <https://rm.coe.int/recomendacion-num-11-politica-general-de- la-ecri-la-lucha-contra-el-ra/16808d9e6d>. 57 Reproductive Rights of Romani Women in Bulgaria. ERRC, abril de 2020, [en línea], <https://www.errc.org/ reports--submissions/cause-of-action-reproductive-rights-of-romani-women-in-bulgaria>. 58 Reproductive Rights of Romani Women in Hungary. ERRC, 30 de abril de 2020, [en línea], <https://www.errc. org/reports--submissions/cause-of-action-reproductive-rights-of-romani-women-in-hungary>.
22 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti dolor durante el parto la comadrona la abofeteó y profirió insultos racistas. Los pacientes pensaban que nadie les iba a creer si compartían estas experiencias.
La esterilización coercitiva es una forma particular de violencia cometida contra las mujeres romaníes y sinti. Hay casos registrados en Hungría, a República Checa y Eslo- vaquia, entre otros lugares. Miles de mujeres han sido esterilizadas ilegalmente durante cesáreas u otras intervenciones quirúrgicas desde 1960. Un informe del ERRC descubrió que en la República Checa las mujeres romaníes eran sometidas a esterilización sin ser adecuadamente informadas de esta intervención. Se han dado casos en los que mujeres han afirmado que los formularios de consentimiento médico y demás documentación médica habían sido manipulados y sus firmas falsificadas.59 En un caso contra Eslovaquia, el TEDH determinó que las autoridades eslovacas habían demostrado un grave despre- cio por el derecho de la víctima a la autonomía y a su libre elección como paciente, y que la esterilización ni era acuciante y necesaria desde un punto de vista médico, ni la víc- tima había dado su consentimiento libre e informado, lo que equivalía a malos tratos.60
Hasta la fecha, este tipo de incidentes no se habían tratado como delitos de odio en pro- cesos judiciales. El Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer de la ONU (CEDAW, por sus siglas en inglés) determinó en 2006 que Hungría había vio- lado la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer por la esterilización sin consentimiento expreso de una mujer romaní en enero de 2001.61 A.S. fue esterilizada a la fuerza por médicos de un hospital público. Mientras la intervenían por aborto espontáneo, le pidieron que firmara formularios de consenti- miento que incluían una nota que indicaba el consentimiento de la paciente a la esteri- lización. La nota era apenas legible y utilizaba la palabra «esterilización» en latín, lo que A.S. desconocía. El CEDAW recomendó a Hungría que indemnizara a A.S. y adoptara medidas para garantizar que el personal sanitario conoce los derechos de los pacientes y hace valer el derecho de los pacientes a un pleno consentimiento informado.62
Existen numerosos informes de toda la región de la OSCE que documentan que las ambulancias llegan tarde cuando se reciben llamadas de emergencia de barrios romaní o sinti, que la policía les impide la entrada o que a veces ni siquiera llegan. Un estudio realizado en 2006 por el ERRC demostró la magnitud de este problema en toda Europa y reveló que en muchos países el acceso a la asistencia sanitaria se veía obstaculizado por la realidad de la segregación residencial en zonas de mayoría romaní y sinti sin servicios
59 Coercive and Cruel: Sterilisation and its Consequences for Romani Women in the Czech Republic (1966– 2016). ERRC, 28 de noviembre de 2016, [en línea], <http://www.errc.org/reports-and-submissions/coerci- ve-and-cruel-sterilisation-and-its-consequences-for-romani-women-in-the-czech-republic-1966-2016>. 60 Forced Sterilisation of Roma Woman Leads to Stricter Rules on Consent to Treatment. Sitio web CoE, [en línea], <https://www.coe.int/en/web/impact-convention-human-rights/-/forced-sterilisation-of-roma-woman- leads-to-stricter-rules-on-consent-to-treatment>. [Consulta de 5 de septiembre de 2022]. 61 CEDAW finds Hungary violated convention in sterilisation case. ERRC, 13 de noviembre de 2006, [en línea], <http://www.errc.org/roma-rights-journal/cedaw-finds-hungary-violated-convention-in-sterilisation-case>. 62 Ibid.
PRIMERA PARTE: Contexto y retos en materiade seguridad 23 públicos adecuados.63 En el contexto de los delitos de odio, el acceso a las urgencias médi- cas justo después de un incidente puede suponer la diferencia entre la vida y la muerte. El mismo estudio muestra cómo algunos médicos de los servicios de urgencias no siem- pre responden a las llamadas de las comunidades romaní y sinti, ya que las consideran casos no urgentes.
Caso destacado: En la noche del 24 de enero de 2020, un hombre de etnia romaní murió en el pueblo de Csenyéte, Hungría, después de que el conductor de una am- bulancia se negara a entrar en el pueblo —de mayoría romaní— sin escolta policial. István Kiss, alcalde del pueblo, recibió una llamada poco después de las 19 horas en la que se le informaba que un vecino había caído enfermo y se había desplomado sin pulso. El alcalde llamó entonces a los servicios de emergencia y cuando vio que no llegaba la ambulancia la encontró en las afueras del pueblo. Los técnicos de emergen- cias sanitarias (TES) le dijeron que no podían entrar en el pueblo hasta que llegara una escolta policial. Ante eso, el alcalde se dirigió a la casa de la víctima y trasladó al hombre ya inconsciente hasta el lugar donde estaban los TES y su ambulancia, que aún seguían en las afueras del pueblo. Los TES no pudieron reanimar al hombre, que había fallecido de una embolia pulmonar. El alcalde dijo que no era la primera vez que ocurría un incidente de este tipo en el pueblo. Un año antes, un niño romaní de cinco años murió en circunstancias similares al no llegar la ambulancia. Tras el incidente, locutores de los medios de comunicación de extrema derecha describieron falsamente la tragedia como una prueba de que en Hungría existen zonas vedadas. Los medios de comunicación a veces describen Csenyéte como el pueblo más pobre de Hungría. Los vecinos del pueblo llevan más de diez años sin médico en su localidad. El servicio médico más cercano se encuentra en la localidad de Encs, a 18 kilómetros de distancia y sin servicio regular de autobús.64
SEGREGACIÓN TERRITORIAL Y DISCRIMINACIÓN EN MATERIA DE VIVIENDA
Un problema común al que se enfrentan los romaníes y sinti es la segregación territorial, a vivienda generalmente de mala calidad y a la vulnerabilidad ante posibles desahucios. Un informe de la FRA sobre algunos países de la UE señala que esto es habitual en 15 países: Bélgica, Bulgaria, Chipre, Croacia, Eslovenia, España, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Polonia, Portugal y Rumanía. «En España, por ejemplo, tras la
63 Ambulance Not on the Way. ERRC, septiembre de 2006, [en línea], <http://www.errc.org/uploads/upload_en/ file/01/E6/m000001E6.pdf>. 64 Czinkóczi Sándor: Csenyéte polgármestere szerint a településen azért halt meg egy ember, mert a mentősöknek a falu szélén kellett várniuk a rendőrökre, [«Según el alcalde de Csenyéte, una persona murió en el asentamiento porque los técnicos de emergencias sanitarias tuvieron que esperar a la policía en las afueras del pueblo»]. Sitio web de !!!444!!!, 26 de enero de 2020, <https://444.hu/2020/01/26/csenyete-polgarmestere-szerint-a-telepule- sen-ezert-halt-meg-egy-ember-mert-a-mentosoknek-a-falu-szelen-kellett-varniuk-a-rendorokre>.
24 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti crisis económica de 2008 y las consiguientes políticas sociales, muchos gitanos no han podido pagar sus hipotecas y se han visto obligados a vivir en viviendas de mala calidad».65
Los desalojos llevados a cabo sin procurar antes contar con un alojamiento alternativo apto, sin la adecuada consulta, y sin un preaviso razonable suelen incumplir las normas internacionales en materia de derechos humanos. Además, los desalojos masivos también causan problemas a las autoridades locales, que deben prestar servicios a las comunida- des forzosamente trasladadas y resolver los problemas de planificación urbanística que derivan de tales acciones. Estos problemas se agravan cuando la legislación en materia de planificación, ordenación territorial, control, salud, invasión de propiedad ajena, etc., no tiene en cuenta el efecto desproporcionado sobre comunidades concretas y su situa- ción o modo de vida.
Caso destacado: Distrito de Tirana. Zona de los lagos (Mun. 11), Albania: «Un gran asentamiento romaní situado a las afueras de la capital, construido en terrenos abandonados junto al tóxico lago de la ciudad de Tirana. Aquí no hay recursos hídricos, la gente compra agua embotellada a un vendedor que viene al poblado con frecuencia. Aunque a veces no viene cuando llueve y los habitantes utilizan agua del lago envenenado. Fueron desalojados en el verano de 2015 con el pretexto de que uno de los vecinos romaníes había robado a un turista alemán».66
Además de que los romaníes viven en zonas segregadas en toda la UE —como es el caso en Austria, Bélgica, Croacia, Francia, Hungría, Italia, Lituania, Rumanía, Eslovaquia y Eslovenia—, la escasez de emplazamientos para caravanas es un problema específi- co que preocupa en muchos países. Por ejemplo, en los Países Bajos los romaníes y los itinerantes viven a menudo en campamentos designados para caravanas, pero parece haber una insuficiencia general de estos espacios. El Instituto Neerlandés de Derechos Humanos ha apuntado que existe toda una serie de políticas municipales que equivalen en la práctica al cierre de estos parques de caravanas, lo que constituye discriminación por razón de identidad étnica.67
65 Roma and the Enforcement of Anti-Discrimination Law. Ob. cit, nota 50. 66 Thirsting for Justice: New Report Reveals Depth of Discrimination faced by Europe’s Roma in Accessing Water. ERRC, 22 de marzo de 2017, [en línea], <http://www.errc.org/uploads/upload_en/file/thirsting-for-justi- ce-march-2017.pdf>. 67 Ibid.
PRIMERA PARTE: Contexto y retos en materiade seguridad 25 2. DELITOS DE ODIO ANTIRROMANÍ EN LA REGIÓN DE LA OSCE: INFORMACIÓN GENERAL
Los delitos de odio se cuentan entre las manifestaciones más atroces de intolerancia. Los delitos de odio son infracciones penales cometidas por prejuicios.68 Esto significa que el autor selecciona a la víctima o blanco debido a sus características protegidas reales o per- cibidas, como su religión, fe, «raza», orientación sexual, discapacidad específicas o por su afiliación a estas características. Todos los delitos de odio tienen dos marcados elementos: (i) son actos que constituyen un delito en virtud de la legislación penal pertinente y (ii) al cometer el delito, el agresor actúa por prejuicio.69 Por otro lado, los incidentes moti- vados por el odio, aunque se cometan debido a una característica protegida específica, real o percibida, no alcanzan el nivel de conducta delictiva ni se denuncian como delitos.
Los delitos de odio tienen un impacto considerable y duradero en las víctimas, perpetúan las desigualdades y socavan la seguridad y la cohesión social. Los delitos de odio anti- gitano transmiten un mensaje de exclusión no solamente a las víctimas romaní y sinti y a sus comunidades, sino a la sociedad en su conjunto.
Los delitos de odio antigitano son delitos contra una persona, grupo, o bien o propiedad debido a su identidad romaní o sinti, real o percibida. El responsable de un delito de odio de esta naturaleza también puede expresar su odio contra una persona no romaní o sinti que tuviese algún tipo de relación con estos, como pueden ser parejas o aboga- dos.70 Asimismo, toda persona, bien o propiedad identificado erróneamente como romaní y sinti se considerará igualmente víctima de la violencia antirromaní y deberían recibir el mismo tratamiento.
Con frecuencia, los autores de delitos e incidentes de odio antigitano identifican a sus víctimas por toda una serie de características o rasgos específicos a distintos contextos como ropa, etnia, color de piel, nombres asociados a familias romaní o sinti locales, rasgos faciales, vestimenta, medio de transporte, profesión, acento, idioma o dialecto, etc. Se trata de rasgos o características que dependerán del contexto y asimismo las personas objeto de
68 Véase la Decisión Nº 9/09 sobre la lucha contra los delitos de odio del Consejo Ministerial de la OSCE, Atenas, 2 de diciembre de 2009, [en línea], <https://www.osce.org/cio/40695>. 69 Para un análisis más completo sobre la naturaleza y las repercusiones de los delitos de odio, véase Hate Crime Laws: A Practical Guide. Revised Edition. OIDDH/OSCE, 23 de septiembre de 2022, [en línea], <https://www. osce.org/odihr/523940>. Otras publicaciones de la OIDDH sobre delitos de odio, incluidas las relativas al apoyo a las víctimas, están disponibles en línea: <https://www.osce.org/resources/publications>. 70 Es decir, personas que se identifican por asociación, como demuestra la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en la que los tribunales consideran que los demandantes pueden verse discriminados directa e indirectamente por su asociación con romaníes y sinti. Véanse las conclusiones sobre el Asunto C-83/14 CHEZ Razpredelenie Bulgaria AD, [en línea], <https://curia. europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-83/14>; Škorjanec c. Croacia: Victims of Racist Hate-crime ‘By Association’ Protected by ECHR. Sitio web de Strasbourg Observers, 13 de junio de 2017, [en línea], <https://strasbourgob- servers.com/2017/06/13/skorjanec-v-croatia-victims-of-racist-hate-crime-by-association-protected-by-echr/>. <https://strasbourgobservers.com/2017/06/13/skorjanec-v-croatia-victims-of-racist-hate-crime-by-associa- tion-protected-by-echr>.
26 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti agresión o maltrato. Aquellas per- Delitos presenciales por motivos percibidos como sonas de etnia romaní y sinti que «racistas» sufridos por miembros de minorías étnicas hayan emigrado recientemente — y grupos de inmigrantes y agregados por Estado bien interna o transfronterizamen- miembro de la UE (%): te— son muy vulnerables a posibles Romaní(CZ) 32 delitos de odio e incidentes motiva- Somalí (FI) 32 Somalí (DK) 31 dos por el odio. Africano (MT) 29 Romaní (EL) 26 Romaní (PL) 26 Cabe destacar que no se da un per- Subsahariano (IE) 26 Norteafricano (IT) 19 fil típico de responsables de delitos Romaní (HU) 19 de odio antigitano. A pesar de la Romaní (SK) 16 Turco (DK) 15 creencia generalizada de que estos Turco (DE) 13 Asiático (CY) 12 delitos los cometen únicamente Albanés (IT) 12 grupos de radicales organizados Ruso (FI) 12 Somalí (SE) 11 o «extremistas» ultraderechis- Norteafricano (ES) 9 Rumano (IT) 8 tas, los autores de delitos de odio Ex yugoslavo (DE) 8 pueden ser de muy diversos talan- Norteafricano (FR) 7 Albanés (EL) 7 tes y condiciones. De hecho, pue- CEE (IE) 7 de tratarse de personas corrientes, Turco (AT) 7 Sudamericano (ES) 7 a menudo no violentas; personas de Subsahariano (FR) 7 Norteafricano (BE) 6 entornos rurales o urbanos, hom- Romaní (RO) 6 bres o mujeres, de extrema derecha Rumano (ES) 6 Turco (NL) 5 o con opiniones de cualquier signo Turco (BE) 5 Surinamés (NL) 5 político, procedentes de minorías Norteafricano (NL) 5 étnicas o de la etnia mayoritaria. CEE (UK) 4 Subsahariano (PT) 4 Bosnio (SI) 4 Notas: Pregunta DD4-DD5 Los indicadores de prejuicio y par- 3 Iraquí (SE) ¿Cree que [este incidente/alguno 3 Romaní (BG) de estos incidentes] cialidad antirromaní (es decir, los 3 Brasileño (PT) EN LOS ÚLTIMOS 12 MESES 3 Serbio (SI) ocurrió en parte o totalmente indicadores de prejuicio) son la 3 Ruso (EE) debido a su origen inmigrante/ principal herramienta utilizada 2 Ruso (LT) minoritario? 1 Ex yugoslavo (AT) CEE = Europa Central y Oriental para ayudar a identificar los casos 1 Ruso (LV) 1 Turco (BG) de delitos de odio antigitano. En 1 Ex yugoslavo (LU) algunos casos, los indicadores y, Promedio 10 por tanto, la motivación del autor, TOTALES POR GRUPO: pueden ser evidentes; como sue- Romaní 18 len ser los insultos racistas. Otros Subsahariano 18 Norteafricano 9 casos exigen una visión matizada Turco 8 del contexto y de los estereotipos, CEE Ruso 5 7
prejuicios, y códigos antirroma- Ex yugoslavo 3
níes; por ejemplo, mensajes, luga- res o fechas significativos, que igual no son inmediatamente obvios. Es importante señalar que la motivación sesgada del autor de un delito de odio antigitano a menudo se mez- cla con otros prejuicios: sexismo, racismo, xenofobia o prejuicios por razón de credo o religión.
PRIMERA PARTE: Contexto y retos en materiade seguridad 27 Los delitos de odio también pueden tener como objetivo edificios o locales asociados a organizaciones romaníes o sinti, o espacios culturales y monumentos asociados a acon- tecimientos históricos o de memoria histórica como pueden ser los monumentos en memoria del Holocausto, oficinas de organizaciones de la sociedad civil romaní y sinti o centros comunitarios en barrios romaní o sinti. El vandalismo y la destrucción de la propiedad privada, las pintadas antirromaníes o las marchas y manifestaciones violentas son delitos e incidentes de odio habituales contra estas etnias.
DOS MODELOS
A pesar del uso común del término «delito de odio», la noción de odio puede dar lugar a malentendidos. De hecho, el componente clave de un delito de odio es la motivación prejuiciosa, no el odio. En la práctica, existen dos modelos clave de legislación sobre «delitos de odio». «El primer tipo de legislación en materia de delitos de odio utiliza una terminología relacionada con el odio y se basa en la premisa de que los agresores actúan por odio u hostilidad hacia una característica concreta de la víctima, como el color de la piel, origen étnico o nacional, o religión. El segundo tipo no utiliza terminología rela- cionada con el odio, sino que se centra en la selección del objetivo o víctima por parte de los agresores por asociación con un grupo que comparte una característica protegi- da». 71 La Guía de la OIDDH que detalla esta distinción hace referencia a estas dos for- mas distintas de legislación sobre delitos de odio como los modelos de «hostilidad» y de «selección discriminatoria».
Según el modelo de hostilidad, el perpetrador debe haber cometido el delito por hosti- lidad u odio basados en una de las características protegidas. Algunos Estados partici- pantes de la OSCE cuentan con legislación que requiere la presencia específica de odio, hostilidad o animadversión.72 Es decir, que exigen que se pruebe que el responsable del delito actuó movido por algún tipo de hostilidad hacia la víctima.73
Según el modelo de selección discriminatoria, el autor elige deliberadamente a la víc- tima por una característica protegida, pero no es necesario que exista odio u hostilidad para demostrar el delito.74 La motivación prejuiciosa depende de la víctima u objetivo escogidos según una idea preconcebida o prejuicio sobre el grupo al que pertenece la víc- tima o con el que la asocia el agresor. Por ejemplo, un agresor que ataca a un inmigrante pensando que es menos probable que este denuncie el delito a la policía entraría en la categoría de selección discriminatoria.75
71 Hate Crime Laws: A Practical Guide. Ob. cit., nota 68. 72 Véanse el art. 63(1)(f) del Código Penal de la Federación de Rusia; art. 62(1)(f) del Código Penal de Tayikis- tán; art. 58(1)(f) del Código Penal de Turkmenistán; art. 67(1)(3) del Código Penal de Ucrania; art. 63(1)(6) del Código Penal de Armenia; art. 61(1)(6) del Código Penal de Azerbaiyán. 73 Hate Crime Laws: A Practical Guide. Ob. cit., nota 68, p. 58. 74 Por ejemplo: en Bulgaria, Dinamarca, Francia y la República de Macedonia del Norte 75 Hate Crime Laws: A Practical Guide. Ob. cit., nota 68, p. 60.
28 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti Muchos de los Estados participantes no mencionan el odio o la hostilidad en su legis- lación en materia de delitos de odio. En cambio, las leyes sí exigen que el agresor haya actuado «a causa de» o «por razón de» la característica protegida de la víctima. Dicho de otro modo, que la normativa requiere un nexo causal entre la característica y la con- ducta del agresor, pero no una emoción o sentimiento específicos por parte del agresor hacia la víctima.
La norma basada en el modelo de selección discriminatoria es más amplia porque se aplica a los autores que no albergan hostilidad ni odio hacia su víctima, sino que la seleccionan basándose en prejuicios o estereotipos sobre su identidad o vulnerabilidad. Este modelo de selección discriminatoria no exige que el odio sea elemento probatorio del delito. Cuando la normativa sobre delitos de odio exige la presencia de «hostilidad», puede interpretarse que requiere una evaluación del estado mental del responsable del delito; un ejercicio que puede resultar difícil y para el que la mayoría de los representantes de las fuerzas del orden o que velan por el cumplimiento de la ley no están capacitados. Sin embargo, poder demostrar que el agresor ha seleccionado a una víctima u objetivo por su supues- ta pertenencia o asociación con un grupo también puede resultar difícil en la práctica.76
Así y todo, el efecto del delito de odio sobre la víctima y los miembros de su comunidad difiere en función del modelo que utilice o reconozca el ordenamiento jurídico de un Estado. Desde la perspectiva de la víctima, lo que importa es que ha sido objeto de un delito por un aspecto fundamental de su identidad.
INTERSECCIONALIDAD
La interseccionalidad es el estudio de la superposición o intersección de identidades sociales y sistemas relacionados de opresión, dominación o discriminación. La intersec- cionalidad analiza cómo diversas categorías como género, «raza», etnia, clase, discapa- cidad, orientación sexual, religión o la edad se relacionan en varios niveles a menudo contemporáneos y propone que cada elemento o rasgo de una persona está intrincada- mente ligado a todos los otros elementos.77 Además, una determinada identidad social no es uniforme entre todas las personas que la comparten. No todos los romaníes o sint pertenecen a una sola comunidad homogénea. La experiencia por ellos vivida también se ve influida por otros aspectos de su identidad social, especialmente género o clase, al igual que por el impacto del delito de odio.
76 Hate Crime Laws: A Practical Guide. Ob. cit., nota 67, p. 61. 77 La interseccionalidad es un marco analítico cualitativo que identifica cómo los sistemas de poder entrelazados afectan a los más marginados de la sociedad. El término fue acuñado por la experta y feminista negra Kim- berlé Williams Crenshaw en 1989. Kimberlé Crenshaw: «Demarginalizing the Intersection of Race and Sex: A Black Feminist Critique of Antidiscrimination Doctrine, Feminist Theory and Antiracist Politics», Univer- sity of Chicago Legal Forum, nº 1, artículo 8, 1989, pp. 139-167. Para entrar aún más en la materia, véase Nina Lykke: Feminist Studies: A Guide to Intersectional Theory, Methodology and Writing. Nueva York/Londres: Routledge, 2012; Helma Lutz y otros (eds.): Framing Intersectionality: Debates sobre un concepto polifacético en los estudios de género. Surrey: Ashgate, 2011.
PRIMERA PARTE: Contexto y retos en materiade seguridad 29 Como todas las mujeres y niñas, las mujeres y niñas romaníes y sinti sufren acoso sexual, físico y verbal en público con alarmante regularidad. Al igual que ocurre con el acoso público a mujeres y niñas en general, los casos son frecuentes entre romaníes y sinti, pero se denuncian tan raramente que no se percibe gran visibilidad de ello en los medios de comunicación ni en las redes sociales y rara vez se comunican al público en general. Pero las mujeres y niñas romaníes y sinti se enfrentan adicionalmente al acoso motivado total o parcialmente por su origen étnico. Esto suele ocurrir en la calle o en el transporte públi- co y los agresores son típicamente hombres no romaníes. Las mujeres y niñas romaníes y sinti, dependiendo del grupo al que pertenezcan y de la región en la que vivan, a menu- do pueden ser fácilmente identificadas en público por su forma de vestir o el color de su piel. Esto las convierte en blanco más fácil de acoso por motivos étnicos, raciales y de género. Las mujeres romaníes y sinti tienen más probabilidades de que se mencione su género junto a otros improperios racistas durante incidentes de violencia ultraderechista, así como de enfrentarse a amenazas directas de violación u otro tipo de violencia sexual por parte de los agresores.78
La razón que suele citarse para explicar que las denuncias de delitos de odio son infe- riores a las reales está relacionada con los delitos mixtos en los que las víctimas han sido blanco de un delito debido a varios indicadores de prejuicio o motivos prejuiciosos. Los estudios actuales, incluido un estudio de la Red Europea contra el Racismo (ENAR, por sus siglas en inglés), nos indican que aún no comprendemos del todo el tema de la interseccionalidad y los delitos de odio y que esto se encuentra en fase de desarrollo en muchas instancias policiales nacionales.79 Este también parece ser el caso entre investi- gadores, trabajadores de las organizaciones de la sociedad civil, y en las instituciones de justicia penal. Algunos formularios o sistemas para la denuncia de los delitos de odio de las fuerzas de seguridad permiten elegir o marcar varias casillas en referencia a los indicadores de prejuicios. Sin embargo, para clasificar los delitos de odio utilizando un enfoque interseccional, la policía y las autoridades correspondientes deberían basar sus métodos en el entendimiento de que las identidades de las víctimas son polifacéticas e interseccionales y, que, por ello, necesitan una respuesta a varios niveles.
Caso destacado: El TEDH, en su sentencia de la causa Alković c. Montenegro, reco- noció que un hombre de etnia romaní y su familia originarios de Montenegro habían sido acosados por los vecinos por ser a la vez romaní y musulmanes. La familia ganó la demanda por haber sido objeto de agravios racistas y religiosos, amenazas de muerte, pintadas en su puerta, ataques contra el coche y disparos a su apartamento.80
78 Jonathan Lee: Roma Camp Attacked and Tents Burned Down by Unknown Assailants in Ukraine. ERRC, 4 de mayo de 2020, [en línea], <http://www.errc.org/news/roma-camp-attacked-and-tents-burned-down-by-unk- nown-assailants-in-ukraine>. 79 Ojeaku Nwabuzo: Racist Crime and Institutional Racism in Europe. ENAR, 2019, [en línea], <https://www. enar-eu.org/wp-content/uploads/shadowreport2018_final.pdf>. 80 Alković v. Montenegro. Causa judicial citada en la nota 51.
30 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti 3. DELITOS DE ODIO ANTIRROMANÍ EN LA REGIÓN DE LA OSCE: CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES
Como ya se ha mencionado, los delitos de odio contra la población romaní o sinti son delitos contra una persona debido a su identidad romaní o sinti, real o percibida. Los agresores pueden identificar y agredir a una persona por su origen étnico, color de su piel, vestimenta, lengua o nombre reales o percibidos y a menudo hacen referencia a los estereotipos negativos existentes sobre los romaníes y sinti. Los delitos de odio antigitano también pueden ir dirigidos contra un edificio, institución, empresa o barrio residencial que se percibiera asociado a esas etnias o grupos.
INDICADORES DE PREJUICIO: UNA HERRAMIENTA CLAVE
Los indicadores de prejuicio son una herramienta útil para que la policía, la fiscalía y las organizaciones de la sociedad civil analicen si un delito denunciado podría ser un deli- to de odio. La finalidad de los indicadores es desencadenar la obtención de la prueba mediante un interrogatorio hábil o diligencias de investigación exhaustivas. Un indi- cador de prejuicio podría servir de prueba ante el tribunal, aunque no necesariamente.
Los indicadores de prejuicio son uno o más hechos que sugieren que un delito puede haberse cometido por motivación prejuiciosa. Estos indicadores proporcionan criterios objetivos para juzgar el probable móvil del delito, pero no demuestran necesariamente que los actos cometidos por un delincuente estuvieran motivados por prejuicios. Las fuerzas de seguridad y agencias policiales deben tomar nota y fijarse en estas motivacio- nes e indicadores de prejuicios cuando entrevisten a víctimas de violencia antirromaní y traten con ellas.
Tras años de diligente recopilación de datos sobre delitos de odio, la OIDDH ha generado varios indicadores para ayudar a reconocer la posible parcialidad en los delitos de odio y las diferentes motivaciones que pueden darse.81 Varios de los indicadores nos pueden servir para identificar de forma específica prejuicios antirromaníes ante un posible deli- to de odio. Estos indicadores pueden motivar a los servicios policiales a investigar un delito como delito de odio antigitano, lo que permite adaptar la respuesta ante dicho delito, incluido un enjuiciamiento y apoyo a las víctimas adecuados. La OIDDH también ha publicado una hoja informativa para ayudar a las partes interesadas a comprender específicamente los delitos de odio antigitano. La hoja está disponible en 11 idiomas.82
A continuación, ofrecemos una lista no exhaustiva de indicadores de prejuicio sobre los delitos de odio antigitano.
81 Compendio de hojas informativas sobre delitos de odio, OIDDH/OSCE, [en línea], <https://www.osce.org/ odihr/hate_crime_factsheets>. [Consulta: 5 de septiembre de 2022]. 82 Anti-Roma Hate Crime. OSCE/ODIHR, 11 de octubre de 2021, [en línea], <https://www.osce.org/odihr/500599>.
PRIMERA PARTE: Contexto y retos en materiade seguridad 31 Percepción de víctimas, testigos o expertos
Si una víctima o testigo percibiera que un acto delictivo ha sido motivado por prejuicios antirromaní, el incidente debería ser investigado como delito de odio. Un tercero que registre este tipo de incidentes, como una organización de la sociedad civil o comunita- ria o un experto independiente, también podría ser capaz de identificar una motivación prejuiciosa que no fuera evidente para la víctima o un testigo. Cuando este sea el caso, la propia percepción del agente de policía de que el delito es un posible delito de odio podría incluirse como indicador de prejuicio.
Comentarios, declaraciones escritas, gestos o pintadas
Los responsables de delitos de odio suelen dejar claros sus prejuicios antes, durante o después del hecho. La prueba crucial en la mayoría de los delitos de odio consiste en las palabras o los símbolos usados por los propios agresores. Quienes cometen delitos de odio suelen querer comunicar un mensaje a sus víctimas, a la comunidad de la víctima y a la sociedad en general. Estos mensajes, que pueden ser insultos, gritos, hasta pintadas, son evidencia manifiesta de su motivación prejuiciosa. Las siguientes preguntas pueden ayudarnos a determinar si en un delito hubo motivación de prejuicio antirromaní:
• ¿Hizo el sospechoso comentarios o declaraciones escritas sobre la etnia, nacionalidad, nombre o demás de posible o real origen romaní o sinti de la víctima? Esto puede incluir el uso de insultos, tropos, estereotipos y prejuicios racistas antirromaníes. En este sentido, recordemos que las declaraciones o consignas antirromaníes pueden manifestarse erróneamente como meras críticas a prácticas culturales: «el ser fami- lias numerosas» u otros temas. Además, es importante señalar que el maltrato hacia los romaníes suele confundirse con afirmaciones xenófobas y el sentimiento de par- cialidad, lo cual puede expresarse a través de un lenguaje xenófobo.
• ¿Quedaron en el lugar del incidente dibujos, pintadas, caricaturas u obras de arte que representan y demonizan a los romaníes o sinti? ¿Quedaron en el lugar de los hechos símbolos nazi o de extrema derecha que pudiesen considerarse símbolos de odio en el contexto del país en cuestión?
El contexto del delito
Las diferencias étnicas, de color de piel o de otro tipo entre el agresor y la víctima no constituyen en sí un indicador de prejuicio. No obstante, las siguientes preguntas podrían arrojar algo de luz sobre el contexto del delito y servir para indicar la posibilidad de pre- juicio antirromaní como móvil del delito:
• ¿Era la víctima visiblemente identificable como romaní o sinti? Las personas pueden ser objeto de abuso por prejuicios antirromaníes por vestir con atuendos étnicos, distintivos de una comunidad o cultura específicas.
32 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti • ¿Iba dirigido el delito contra una persona que destaca en su labor de conciencia- ción sobre los derechos de los romaníes y sinti? ¿Era la víctima una figura destacada (jugador de fútbol, artista, o político) de la que se sabía o se suponía su ascendencia romaní o sinti?
• ¿Participaba la víctima en actividades organizadas por la comunidad romaní o sinti, organizaciones afiliadas a esas comunidades, o una organización que pudiera consi- derarse vinculada a ellas en el momento del incidente?
Grupos discriminatorios organizados
Aunque no todos los delitos de odio son perpetrados por grupos organizados, sus miem- bros o afiliados suelen estar implicados en su comisión. La respuesta afirmativa a las siguientes preguntas se podría considerar indicador de prejuicio:
• ¿Se abandonaron objetos o artículos en el lugar de los hechos que pudieran sugerir que el delito es obra de neonazis, otras organizaciones nacionalistas extremistas o de una organización terrorista internacional?
• ¿Ha expresado el responsable algún apoyo o ha condonado abiertamente la acción o la misión de una organización terrorista o «extremista» que haya atentado contra romaníes y sinti o demás comunidades marginadas y afectadas por motivos raciales?
• ¿Se ha comportado el agresor de forma parecida a la de otros agresores contra las comunidades romaní y sinti?
• ¿Ha expresado el agresor su apoyo a algún grupo antirromaní en las redes sociales?
• ¿Existen pruebas de que dicho grupo esté activo en la zona mediante el uso de carte- les, pintadas, o folletos antirromaní?
• ¿Se ha comportado el responsable de forma que pudiera asociarse con la pertenencia a una organización discriminatoria, como el uso de saludos nazis u otros gestos aso- ciados con movimientos supremacistas de derecha, nacionalistas y otros movimientos?
• ¿Llevaba el agresor ropa, hacía gala de tatuajes, distintivos que lo relacionaran con un grupo discriminatorio?
• ¿Ha proferido recientemente algún grupo discriminatorio de signo neonazi o discri- minatorio amenazas públicas contra la comunidad romaní o sinti en las redes sociales o en los medios de comunicación?
• ¿Utilizó el agresor expresiones específicas que pudieran indicar prejuicios antirro- maníes y terminología procedente de la retórica o ideología de extrema derecha? ¿Se
PRIMERA PARTE: Contexto y retos en materiade seguridad 33 encontraron dibujos o pintadas de símbolos por ejemplo de carácter nazi, del Ku Klux Klan, una cruz celta u otros en el lugar del delito o incidente?
Lugar y hora
El lugar y la hora en los que se comete un delito también pueden constituir indicación de prejuicio antirromaní. Las respuestas a las siguientes preguntas podrían revelar indi- cadores de prejuicio:
• ¿Es el inmueble objeto del delito un lugar de importancia profesional, jurídica o cul- tural, como un barrio romaní o sinti, centro cultural u otro lugar quizás frecuentado por personas de las comunidades romaní y sinti?
• ¿Se produjo el incidente tras acontecimientos de gran repercusión que intensificaron el debate público en torno a romaníes o sinti? Por ejemplo, algún delito presuntamente cometido por un romaní o sinti.
• ¿Se encontraba la víctima en (o cerca de) una zona o institución identificada con la población romaní o sinti cuando se produjo el incidente? Por ejemplo, un barrio romaní.
• ¿Se produjo el incidente tras o durante campañas políticas acusatorias en las que se utilizaba a los romaníes o sinti como chivos expiatorios, culpándoles de diversos males sociales como la delincuencia o el desempleo, o de ser beneficiarios de pro- gramas de asistencia social?
• ¿Se produjo el incidente en una fecha especialmente significativa? Nos referimos a las siguientes fechas:
· Día Internacional del Pueblo Romaní o Gitano (8 de abril); Día Internacional en Memoria de las Víctimas del Holocausto (27 de enero); Día de la Memoria del Holocausto Gitano (2 de agosto); Día Mundial de la Lengua Romaní (5 de noviembre). · O si no en fechas señaladas que nacionalistas, extremistas y grupos de derechas pudieran utilizar para organizar mítines y marchas, por ejemplo, fechas históri- cas asociadas a opiniones supremacistas.
Patrones o frecuencia de delitos o incidentes previos
En ocasiones, los delitos de odio no son hechos aislados, sino que forman parte de un patrón más amplio. Por tanto, a la hora de buscar indicadores de prejuicio es importante que formulemos las siguientes preguntas:
• ¿Ha habido otros incidentes antirromaníes en la misma zona?
34 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti • ¿Se ha producido recientemente una escalada de incidentes antirromaníes, desde acoso de bajo nivel y actividades no delictivas hasta conductas delictivas más graves como vandalismo o agresiones?
• ¿Han sido la víctima, la comunidad o la organización de la víctima blanco recien- te de amenazas u otras formas de intimidación, como llamadas telefónicas, cartas o mensajes correo electrónico?
• ¿Ha circulado recientemente información de corte antirromaní o de extrema dere- cha en la zona?
Rasgos distintivos de la violencia
Como los delitos de odio suelen ser actos con la intención de transmitir un mensaje, el nivel de violencia, vejaciones y brutalidad tiende a ser grave y a menudo exagerado o sim- bólico. Las siguientes preguntas pueden revelar indicadores de prejuicio en este sentido:
• ¿Mostró la agresión el modus operandi típico de un grupo discriminatorio organizado o de una organización «extremista» o terrorista?
• ¿Podría haberse inspirado el acto en algún delito antirromaní de gran difusión o haber intentado emularlo?
• ¿Se produjo violencia extrema y no provocada, o trato degradante y humillante?
• ¿Se perpetró el acto en público o para que se hiciera público mediante grabación y su difusión en Internet?
• ¿Se utilizó un lenguaje específico contra las comunidades romaní y sinti exhibiendo la ideología radical de grupos de extrema derecha y otros grupos discriminatorios?
Ausencia de otros móviles
• ¿Hay algún otro móvil claro del delito? La ausencia de otros móviles es asimismo razón para considerar que el acto ha sido espoleado por prejuicios.
TIPOS DE DELITOS DE ODIO ANTIRROMANÍ83
El abanico de delitos motivados por prejuicios antirromaníes es amplio y abarca desde ataques con gran repercusión mediática hasta pequeños incidentes (que pueden agravarse
83 Todos los ejemplos de este apartado se han extraído del sitio web de la OIDDH sobre denuncias de delitos de odio. Para más información y ejemplos, véase Anti-Roma Hate Crime. Ob. cit., nota 12.
PRIMERA PARTE: Contexto y retos en materiade seguridad 35 si no se abordan adecuadamente). Estas agresiones las ejecutan tanto individuos que actúan en solitario como miembros de un grupo discriminatorio organizado.
Agresiones personales
Las agresiones personales se producen por muchas razones, aunque los factores socia- les, políticos o de otro tipo pueden hacer a las víctimas más vulnerables e identificables si, por ejemplo:
• Visten conforme a su etnia o cultura, con atuendos típicamente romaníes o sinti; es decir, con el «diklo» (pañuelo tradicional que llevan en la cabeza algunas mujeres romaníes o valacas) o, de forma más general, mujeres con collares de oro, pulseras, faldas o pañuelos en la cabeza a menudo adornados con monedas de oro, etc.
• Se identifican en público como representantes de una comunidad u organización romaní o sinti.
• Se encuentran en las cercanías de un barrio romaní o sinti.
• Participan en una reunión o acto público romaní o sinti.
• Celebran una fiesta romaní o sinti.
• Hablan romaní u otra lengua o dialecto que, en un contexto determinado, pueda posiblemente indicar que la persona es de origen romaní o sinti.
• O si se trata de una persona de color o, de alguna otra forma, pudiese presuponerse que es romaní o sinti.
Los actos delictivos motivados por prejuicios antigitanos también van dirigidos contra personas que se perciben como romaníes o sinti, o contra personas asociadas a las comu- nidades romaní o sinti por relaciones sociales o de amistad con ellas. Los ataques anti- rromaní (presenciales o digitales) pueden ir dirigidos a activistas o expertos que luchan contra la discriminación de romaníes y sinti o que dan a conocer su historia y cultura, sin ser ellos mismos romaníes o sinti.
Según los informes sobre delitos de odio de la OIDDH, las siguientes secciones ofrecen algunos ejemplos de delitos de antirromaní e incidentes contra personas observados en la región de la OSCE.
36 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti Homicidios
• Grecia. Un joven romaní de 18 años murió por impacto de bala y dos adolescentes romaníes resultaron heridos al recibir entre 30 y 40 disparos de la policía cuando huían desarmados en un coche (2021).
• España. Un hombre de etnia romaní murió tras recibir varios disparos del propietario de una finca privada. Antes del incidente, la familia de la víctima había sido víctima de hostilidades en la misma ciudad (2020).
• Polonia. Un hombre de etnia romaní fue agredido físicamente una noche en la puer- ta de su casa, lo que le provocó rotura de pelvis y piernas. La víctima murió de sus heridas en el hospital (2019).
• Bielorrusia. Una pareja romaní fue apuñalada con un cuchillo. Ambas víctimas sufrieron heridas y la mujer que estaba embarazada falleció a consecuencia de las heridas. El responsable fue condenado (2018).
Otras agresiones violentas
• Finlandia. Un guardia de seguridad en una tienda de comestibles agredió físicamente a una mujer romaní. El guardia de seguridad la arrojó al suelo, la sujetó por los bra- zos, la estranguló, le tiró del pelo y la pisoteó, lo que provocó a la víctima dificultades respiratorias y dientes rotos (2021).
• Albania. Dos hombres egipcios fueron objeto de insultos antirromaníes y malos tra- tos físicos por parte de agentes de policía por la noche. Una de las víctimas resultó herida y hallada inconsciente y cubierta de sangre (2020).
• Bosnia y Herzegovina. Un hombre de etnia romaní fue objeto de insultos antimu- sulmanes y agresiones físicas, sin que mediara intervención por parte del agente de policía presente en el lugar de los hechos (2019).
• Ucrania. Un abogado que trabajaba en el caso de una víctima romaní asesinada fue objeto de insultos racistas, amenazado, chantajeado y golpeado por un grupo de agresores (2018).
• Italia. Una mujer romaní fue golpeada, le tiraron del pelo y la arrojaron repetida- mente contra el lateral de un tren del metro. Se abrió una investigación sobre el inci- dente (2018).
Como se ha mencionado anteriormente, los términos «uso excesivo de la fuerza» y «abuso y violencia policiales contra la población romaní y sinti» se reconocen en el Plan de Acción
PRIMERA PARTE: Contexto y retos en materiade seguridad 37 para mejorar la situación de la población romaní y sinti en el área de la OSCE.84 Estos sucesos incluyen la respuesta inadecuada de la policía o la complicidad de los agentes de policía en un delito motivado por el odio por medios más directos que la mera negligencia.
• Alemania. Una mujer romaní embarazada que solicitaba asilo fue gravemente gol- peada, detenida preventivamente y privada de atención médica por agentes de poli- cía (2021).
• República Checa. Un agente de policía golpeó a un joven romaní con síndrome de Asperger y tuvo que ser hospitalizado. La víctima ya había sido blanco de la policía en incidentes similares (2021).
• Rumanía. Un grupo de agentes de policía acorraló a grupo de hombres de etnia roma- ní y los obligaron a tenderse boca abajo en el suelo. Uno de los hombres fue golpeado repetidamente y sometido a insultos antirromaníes (2020).
• Serbia. Agentes de policía golpearon a un hombre de etnia romaní. Los agentes tam- bién abofetearon a la madre de la víctima. La policía acudió al lugar de los hechos por- que alguien había denunciado que la víctima tenía la música a todo volumen (2020).
Violencia de grupo contra barrios romaníes o sinti
Los datos registrados por la OIDDH sobre delitos de odio revelan que los delitos e inci- dentes de odio antigitano suelen tener el mayor número de víctimas en la categoría de agresiones violentas en comparación con otros tipos de delitos de odio.85 En general, los datos muestran que los ataques a mayor escala cometidos contra barrios romaníes o sin- ti por grupos organizados son mucho más frecuentes en comparación con otros tipos de delitos de odio. Estos ataques en grupo (a veces denominados «ataques en grupos organizados o bandas») se representan a veces como «venganzas», o actos de «castigo colectivo», contra todo un vecindario o comunidad romaní o sinti debido a un incidente o delito real o supuesto cometido por alguien de real o supuesta identidad romaní o sinti.
• España. Se produjeron brotes de violencia contra familias romaníes tras la deten- ción de dos gitanos en relación con el apuñalamiento de un hombre en la localidad de Peal de Becerro. Treinta personas de etnia romaní tuvieron que abandonar sus hogares (2022).
84 Plan de Acción para mejorar la situación de la población romaní y sinti. OSCE, ob. cit., nota 3. 85 Esto fue especialmente cierto en 2019, donde un único incidente sumó 650 víctimas. Véase también el comuni- cado de prensa de la OIDDH/OSCE de 2020: Lack of Hate Crime Recording Means Victims and Their Needs Too Often Remain Invisible. Oficina de los Derechos Humanos de la OSCE, [en línea], <https://www.osce.org/ odihr/470415>, [Consulta: 6 de septiembre de 2022].
38 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti • Moldavia. Alrededor de 120 personas de etnia romaní, incluidos niños, fueron obje- to de violencia y amenazas de muerte en un ataque organizado a través de una red social en venganza por un presunto intento de violación (2021).
• Bulgaria. Las autoridades rociaron con desinfectante y desde un avión a una comu- nidad romaní aislada por la policía y sometida a un toque de queda por la COVID-19 (2020).
• Federación de Rusia. Agresiones con piedras y otros objetos contra romaníes durante una reyerta multitudinaria en la que participaron miembros de la población local no romaní. Posteriormente, más de 650 residentes romaníes fueron desalojados por la fuerza de sus casas y decenas de ellos acabaron detenidos y tratados indebidamente durante su reclusión. Tras el desalojo, entraron a robar en algunas de esas casas, don- de hubo desperfectos y vandalismo con pintadas antigitanas (2019).
• Italia. Sesenta y cinco personas sinti sufrieron amenazas cuando las atacaron en sus viviendas por la noche con explosivos. Hubo daños en las viviendas y cuatro coches quedaron destruidos (2018).
Amenazas
Las amenazas contra los romaníes suelen dirigirse contra personas o barrios, líderes comunitarios, políticos, personas famosas, empresas propiedad de romaníes y sinti, etc. Las amenazas pueden manifestarse mediante diversas formas de comportamiento ame- nazante, amenazas de muerte y amenazas de bomba. Estas amenazas se transmiten bien por correo postal, correo electrónico, a través de las redes sociales, por teléfono, en per- sona, mediante gestos con las manos, panfletos, pintadas o por otros medios. Las amena- zas pueden incluir consignas y símbolos antirromaníes como abreviaturas que indican violencia, asesinato y destrucción.
Los siguientes son ejemplos recientes de la región de la OSCE:
• República Checa. Una mujer romaní fue objeto de injurias, acoso y amenazas cuando alguien destrozó la puerta de su casa con pintadas antirromaníes y misóginas (2021).
• Croacia. Una familia romaní con tres hijos fue blanco de insultos y amenazas de muerte por un hombre que intentaba agredir al padre con un cuchillo (2021).
• Bulgaria. Tres agresores varones insultaron, abofetearon y escupieron a un romaní en silla de ruedas. El sobrino de la víctima también fue agredido (2020).
• Serbia. Dos hombres amenazaron de muerte a una familia romaní una noche delan- te de su casa. Los agresores dispararon al perro de un vecino de la víctima durante el incidente (2020).
PRIMERA PARTE: Contexto y retos en materiade seguridad 39 Incitación a la violencia86
La incitación directa e inmediata a la comisión de actos delictivos está universalmente prohibida en la región de la OSCE. Cuando dicha incitación se produce por prejuicios, debe tipificarse como delito de odio dada la existencia del delito base. Lo mismo se apli- ca a las amenazas directas motivadas por prejuicios y comunicadas mediante palabras o discursos, los cuales pueden constituir delitos de odio y deben tratarse como tales.87 Concretamente, debe investigarse la motivación por prejuicio.
• Italia. Grupos que incitaban a la violencia colectiva contra familias romaníes a las que legítimamente se había ofrecido viviendas en barrios de mayoría no romaní pro- vocaron injurias racistas y amenazas de violación.88
• Moldavia. La comunidad romaní se sintió amenazada cuando miembros de un gru- po de extrema derecha publicaron en Internet insultos e incitaciones a la violencia contra aquella. El incidente se investigó como incitación al odio (2020).
«Discurso de odio»89
Aparte de la incitación directa e inmediata a cometer actos delictivos, otros discursos públicos intolerantes, racistas o tendenciosos pueden crear un clima propicio para los delitos de odio. La incitación al odio no constituye automáticamente la tipificación como delito de odio, porque la mayoría de las formas de «discurso de odio» no se consideran delitos en los países de la OSCE. Algunos Estados participantes de la OSCE tienen leyes o disposiciones que penalizan el «discurso de odio»90 según el contenido del discurso en sí, pero el contenido prohibido difiere enormemente. En algunas jurisdicciones se pena- liza el discurso que incita al odio o insulta a determinados grupos. Otras prohibiciones comunes son las expresiones que denigran el «honor», la «dignidad», etc., de una persona o nación. Asimismo, puede haber restricciones sobre temas históricos concretos, siendo
86 Para más información sobre la definición de la «incitación a la violencia», véanse las «Normas de Naciones Unidas» en el Rabat Plan of Action on the Prohibition of Advocacy of National, Racial or Religious Hatred that Constitutes Incitement to Discrimination, Hostility or Violence. Oficina del Alto Comisionado de las Nacio- nes Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH), 5 de octubre de 2012, [en línea], <https://www.ohchr.org/ en/documents/outcome-documents/rabat-plan-action>. 87 Para un análisis de casos relacionados con los «delitos de odio verbal» cometidos en línea, véase Viktor Kun- drak: «Beizaras and Levickas v. Lithuania: Recognizing Individual Harm Caused by Cyber Hate?», East Euro- pean Yearbook on Human Rights, n.º 1, 2020, [en línea], <https://eeyhr.eu/issue/issue-nr-1-2020/>. 88 Rosi Mangiacavallo: Violent Anti-Roma Racism in Italy: A Tipping Point or the Toxic ‘New Normal’. ERRC, 21 de mayo 2019, [en línea], <http://www.errc.org/news/violent-anti-roma-racism-in-italy-a-tipping-point-or- the-toxic-new-normal>. 89 Hate Crime Laws: A Practical Guide. Ob. cit., nota 67. 90 No existe una definición del discurso de odio consensuada a escala internacional. Sin embargo, el término fue definido por el Comité de Ministros del Consejo de Europa en una recomendación adoptada en mayo de 2022 [(CM/Rec(2022)16) de lucha contra la incitación al odio]. La Recomendación distingue entre (i) el discurso de odio prohibido por la legislación penal; (ii) el discurso de odio sujeto a la legislación civil o administrativa y (iii) otros tipos de expresión ofensiva o perjudicial que exigen respuestas alternativas. Véase también el Plan de Acción de Rabat. Ob. cit., nota 85.
40 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti las más notables las leyes que prohíben la negación del Holocausto o la exaltación de la ideología nazi. Las leyes contra la incitación al odio varían considerablemente entre los Estados participantes de la OSCE.91
Sin embargo, el discurso racista o tendencioso antes, durante o después de un delito puede constituir una prueba del móvil y debe formar parte de cualquier investigación criminal. Del mismo modo, los objetos en posesión del agresor (libros, música o propa- ganda que pudieran sugerir parcialidad o prejuicio) podrían formar parte del conjunto de los elementos probatorios del móvil.
Ataques contra la propiedad:
Cualquier caso en el que se utilizaran insultos, consignas o símbolos antirromaníes para dañar y destrozar un bien o inmueble podría considerarse un incidente antirromaní, independientemente de si la propiedad en cuestión está de hecho relacionada con una comunidad, institución, o persona romaní o sinti.
Los objetivos habituales de los ataques contra la propiedad pueden incluir:
Oficinas, tiendas de campaña, casas particulares y coches de personas de etnia romaní o sinti
• Irlanda. Un grupo atacó de noche la casa de una familia romaní lanzando piedras, botellas y latas, y dando patadas a la puerta de entrada. Además, utilizaron un len- guaje racista (2016).
Monumentos y actividades conmemorativos
• Hungría. Un monumento dedicado a la memoria de las víctimas romaníes del Holo- causto fue objeto de vandalismo con pintadas homófobas y antisemitas (2019).
Edificios en centros urbanos
• Italia. En una ciudad aparecieron pintadas antirromaníes que instigaban a la vio- lencia (2020).
91 La OSCE ha abordado el tema del discurso de odio, intolerancia o el ciberodio en una serie de documentos. Véanse: Decisión nº 6/02 del Consejo Ministerial de la OSCE, ob. cit., nota 1; Decisión nº 4/03 del mismo Con- sejo sobre tolerancia y no discriminación, Maastricht, 2 de diciembre de 2003; Decisión nº 10/05 del mismo Consejo, ob. cit., nota 1; Decisión nº 13/06 del mismo Consejo, ob. cit., nota 1; Decisión nº 9/09 del mismo Con- sejo, ob. cit., nota 67.
PRIMERA PARTE: Contexto y retos en materiade seguridad 41 Cementerios
• Bosnia y Herzegovina. Un cementerio musulmán fue blanco de un ataque vándalo que logró derribar dos lápidas musulmano-romaníes y dos musulmano-bosnias (2019).
Centros o instituciones culturales y de investigación romaníes
• Serbia. En un acto de vandalismo, rompieron las ventanas de un museo romaní (2020).
Colegios a los que asisten principalmente niños romaníes o sinti
• Macedonia del Norte. Los muros de un colegio de primaria a la que asisten princi- palmente niños romaníes fueron objeto de actos vandálicos con pintadas de cruces gamadas y antirromaníes. La policía hizo un atestado sobre el incidente (2017).
Lugares de culto
• Francia. Una iglesia evangélica frecuentada por romaníes fue blanco de un intento de incendio provocado (2016).
Los ataques antirromaníes contra la propiedad pueden adoptar las siguientes formas:
Incendios provocados
• Bulgaria. Un grupo de enmascarados prendieron fuego a una casa perteneciente a una familia romaní y atacaron varias otras viviendas durante protestas multitu- dinarias (2019).
• Irlanda. Dos caravanas pertenecientes a itinerantes fueron objeto de ataques incen- diarios que se sucedieron en la misma zona en dos jornadas distintas. Los ocupantes de las caravanas se quedaron sin hogar a consecuencia de los ataques (2019).
Pintadas, cruces gamadas en muros, edificios y coches
• Hungría. Un monumento en memoria de las víctimas romaníes del Holocausto fue objeto de actos vandálicos con dedicatorias antirromaníes. El incidente se produjo tres días después de que grupos de extrema derecha celebraran una manifestación contra los romaníes (2020).
• Austria. La cartelera de un teatro fue destrozada con pintadas antirromaníes y xenó- fobas (2018).
Vandalismo en cementerios, tumbas, lugares conmemorativos, lugares de culto, colegios o centros culturales
42 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti • Ucrania. Unas 35 tumbas romaníes en cementerios locales fueron objeto de actos vandálicos a lo largo de varios años (2020).
• Alemania. Un monumento en memoria de las víctimas romaníes y sinti de la Segun- da Guerra Mundial fue objeto de vandalismo. La policía inició una investigación por delito de odio sobre el incidente (2019).
Vandalismo contra oficinas, casas particulares y coches de personas de etnia romaní
• Macedonia del Norte. Asaltaron y destrozaron la oficina de una organización de defensa de los derechos de los romaníes y los autores robaron también material de oficina. La organización había sido blanco de este mismo tipo de actos vandálicos en ocasiones anteriores (2020).
• Ucrania. Un grupo de 30 jóvenes irrumpió en el patio de la casa de una familia roma- ní y causó daños a la valla, a la puerta y otros desperfectos en el inmueble (2020).
Lanzamiento de piedras, botellas y latas
• Polonia. Una familia romaní sufrió amenazas y desperfectos en su vivienda por parte de un grupo que lanzó piedras y botellas contra la residencia (2016).
Derribos de inmuebles romaníes o sinti
• Bulgaria. Las autoridades derribaron cinco casas de romaníes sin fundamento legal alguno al ser instadas a ello por un ministro del Gobierno y miembro de un partido de extrema derecha, quien también abogaba por la limpieza étnica de la población romaní (2019).
PRIMERA PARTE: Contexto y retos en materiade seguridad 43 4. DELITOS DE ODIO ANTIRROMANÍ EN LA REGIÓN DE LA OSCE: RETOS DE SEGURIDAD Y REPERCUSIONES DE LOS DELITOS DE ODIO
Como se ha descrito anteriormente, el impacto de un delito de odio puede ser mucho mayor que el de otros delitos cometidos sin un móvil prejuicioso; sobre todo por su reper- cusión en las comunidades, las víctimas individuales y las personas inmediatamente relacionadas con las víctimas.
Cada víctima de un delito de odio es diferente y se ve afectada de forma distinta. Hay muchos factores que pueden influir en los efectos de la victimización como el tipo de incidente, la experiencia previa de una persona en cuanto a la discriminación, la desva- lorización y la desventaja, la existencia de círculos de apoyo social y la resiliencia econó- mica y psicológica de la persona. La conmoción que producen los delitos de odio puede depender de la naturaleza interseccional de las identidades; es decir, cuando confluyen varias características personales al mismo tiempo de forma indisociable, como la etnia, el color de la piel, el sexo o la identidad de género y la clase social.92
SECUELAS EMOCIONALES Y PSICOLÓGICAS
La gran mayoría de las personas tiene una necesidad fundamental de pertenencia y el sentimiento de apego a los demás es imprescindible para su bienestar. Los delitos de odio antigitano, al igual que otros delitos de odio, son actos de marginación y exclusión. Son actos que transmiten un mensaje de rechazo a romaníes y a sinti en su escuela, lugar de trabajo, barrio, municipio, ciudad o país. En algunos casos, el mensaje de exclusión de los insultos proferidos por los agresores es muy explícito. El rechazo, el ostracismo y la exclusión social pueden desencadenar dolor y angustia reflejos. A mayor rechazo, mayor es el posible malestar social, emocional y psicológico.
Los efectos emocionales conllevan una angustia mental que puede ser pasajera o durar varias semanas. El impacto psicológico acarrea una angustia más persistente y duradera. Existe todo un conjunto de estudios consolidados que apuntan que las víctimas de los delitos de odio tienen más probabilidades de padecer fases de depresión, introversión, vulnerabilidad, ansiedad y nerviosismo más prolongadas y graves; sensación extrema de aislamiento; miedo duradero; síntomas psicosomáticos de excesiva duración; problemas importantes en el trabajo o con las tareas escolares; así como problemas considerables con familiares o amigos.93
92 Para consultar un compendio de publicaciones de la OIDDH sobre apoyo a las víctimas de delitos de odio, diríjanse al sitio: https://www.osce. org/odihr/hate-crime-victim-support, [en línea], <https://www.osce.org/ odihr/hate-crime-victim-support>. 93 Understanding the Needs of Hate Crime Victims. OIDDH/OSCE y VBRG, 7 de septiembre de 2020, [en línea], <https:// www.osce.org/files/f/documents/0/5/463011.pdf>.
44 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti El miedo a la victimización (repetida) es típico entre las víctimas de delitos de odio. Al darse cuenta de que han sido el blanco de agresiones por su identidad social y caracte- rísticas que no pueden cambiar, las víctimas temen que esto pueda repetirse en cualquier momento. Por ello, cada acto de delincuencia motivada por el odio es una amenaza de victimización futura no solamente para la persona directamente afectada sino también para otras que comparten su identidad y características sociales, así como para otras comunidades que asimismo se enfrentan a la discriminación.94
Para controlar este miedo, las víctimas y las posibles víctimas utilizan mecanismos de supervivencia o defensa, con frecuencia inconscientemente. Suelen normalizar su expe- riencia mediante la aceptación y normalización de esa denigración, discriminación e into- lerancia de las que son víctimas. Algunas personas incluso interiorizan las opiniones racis- tas y empiezan a verse a sí mismas como merecedoras de esas vejaciones. Las respuestas de supervivencia o defensa ante el miedo a la victimización repetida pueden conllevar cambios de comportamiento. Las víctimas de delitos de odio son más propensas a referir medidas de evitación, como mantenerse en estado de alerta constante, confiar menos en los demás y evitar determinados lugares a determinadas horas. Algunas víctimas temen salir de noche o de fiesta para así evitar los lugares donde puedan reunirse los agresores. En algunos casos, las víctimas incluso deciden cambiar de domicilio o emigrar.95
REPERCUSIÓN EN LA EXPRESIÓN DE IDENTIDAD ROMANÍ Y SINTI
Las consecuencias de los delitos de odio suelen afectar al conjunto de la comunidad y no solamente a las personas blanco del delito. La comunidad que comparte características con la víctima y otros grupos que sufren aislamiento, agresiones y acoso, pueden vivir el ataque como si ellos mismos fueran la víctima y temer futuras agresiones. Estos efectos pueden verse amplificados en comunidades tradicionalmente marginadas y sometidas a prejuicios, discriminación e incluso persecución. Además, los delitos de odio pueden producir una sensación de desprotección e inseguridad entre las personas que simple- mente saben o han oído hablar del incidente, independientemente de su pertenencia a un determinado grupo comunitario.96
Algunas víctimas de delitos de odio intentan ocultar aspectos de su identidad social en público al despojarse de distintivos culturales, cambiar de atuendo, no hablar su idioma y no mencionar su lugar de origen. Los delitos de odio pueden repercutir aún más grave- mente en la vida, seguridad y participación pública de romaníes y sinti. Algunas personas pueden abstenerse de llevar una vida social y políticamente activa, incluso cerrar organi- zaciones comunitarias o reducir su actividad. El temor a un atentado puede impedir a las
94 Model Guidance on Individual Needs Assessments of Hate Crime Victims. OIDDH/OSCE y VBRG, 15 de junio de 2021, [en línea], <https://www.osce.org/files/f/documents/5/9/489782_0.pdf>. 95 Understanding the Needs of Hate Crime Victims. Ob. cit., nota 93. 96 Model Guidance on Individual Needs Assessments of Hate Crime Victims. Ob. cit., nota 94.
PRIMERA PARTE: Contexto y retos en materiade seguridad 45 comunidades organizar actos culturales o religiosos propios, celebrar jornadas festivas u organizar actos públicos.
REPERCUSIÓN EN LA VIDA DE LAS COMUNIDADES ROMANÍ Y SINTI
Los efectos de un solo delito de odio pueden impedir que romaníes y sinti disfruten de todo un abanico de derechos en sus vidas cotidianas. Tras haber sufrido un delito de odio en una de sus comunidades, es posible que las familias no estén dispuestas a enviar a los niños al colegio, desplazarse al trabajo, visitar espacios públicos, utilizar los servicios públicos o participar en procesos electorales.97
La aparición habitual de delitos de odio que siguen un patrón familiar puede tener efec- tos de aislamiento de las comunidades afectadas en su conjunto y dar lugar al completo distanciamiento de las comunidades romaní y sinti. Estas comunidades pueden alejar- se aún más como mecanismo de defensa, y enfrentarse así a una mayor marginación y discriminación en su vida diaria. El proceso de aislamiento o segregación, a menudo denominado «guetización», se produce a través de la discriminación cíclica en diferentes ámbitos de la vida y cierto grado de aislamiento voluntario en respuesta a la discrimi- nación y la exclusión.98
Del mismo modo, el miedo a la victimización puede obligar a la comunidad y a sus miem- bros a ser más cautos en público, e incluso a la autocensura. Algunas víctimas pueden recurrir al alcohol o las drogas; otros tomar represalias agresivas (verbales o físicas) contra personas o grupos que representan al agresor, lo que puede dar lugar a que las víctimas incurran en responsabilidad penal.99
EFECTOS DE LA VIOLENCIA DE GRUPO
La violencia de grupo —a menudo en forma de acto de «castigo colectivo»— suele con- sistir en una serie de amenazas, destrucción de la propiedad, incendios provocados, etc. Asimismo, suele provocar el abandono de los hogares y la huida para ponerse a salvo.100 Las víctimas que huyen con frecuencia tienen que recurrir a viviendas improvisadas, con los riesgos añadidos de mudarse a viviendas inadecuadas; es decir, en condiciones sanitarias deficientes y con acceso limitado a los servicios comunitarios, electricidad, transporte y educación. Tras estos sucesos aumentan dramáticamente las posibilidades
97 Project to Develop a Training Curriculum for Police on Effective and Human Rights Compliant Strategies for Working with Roma and Sinti Communities, Report on Assessment Trips to Ukraine, Slovakia and Sweden. CPRSI/OSCE, 2015, [documento interno/inédito]. 98 Viorel Mionel y Silviu Neguţ: «The Socio-spatial Dimension of the Bucharest Ghettos», Transylvanian Review of Administrative Sciences, nº 33, 2011, pp. 197–217, [en línea], <https://www.researchgate.net/figure/The-sta- ges-of-ghettoization-process-through-the-disadvantages-cycles_fig1_267026689>. 99 Understanding the Needs of Hate Crime Victims. Ob. cit., nota 93. 100 Jonathan Lee: Mob Justice: Collective Punishment Against Roma in Europe, ERRC, marzo de 2019, [en línea], <https:// www.errc.org/uploads/upload_en/file/5136_file1_mob-justice-collective-punishment-against-ro- ma-in-europe-march-2019.pdf>.
46 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti de que surjan nuevos y futuros conflictos entre etnias y grupos, con lo que se agudizan las sospechas, aumenta la segregación y se agrava la posibilidad de que se produzcan actos de represalia. Estas grietas suelen durar décadas y suelen dejar huella en varias generaciones.
Caso destacado: Un análisis de la refriega entre gitanos y ultraderechistas en Gyöngyöspata (Hungría) describe las secuelas que quedaron en la ciudad como una «paz fría» entre los residentes: «Aunque el miedo y el terror que atenazaban a la comunidad romaní fueron remitiendo tras la marcha de los paramilitares, los miembros de la comunidad no concebían el apoyo manifestado por un gran número de familias magiares [de etnia húngara] a los grupos que aterrorizaban a los hijos de aquellos. Por otro lado, la frustración y el enfado de la mayoría se vieron avivados por la forma en que los medios de comunicación retrataron tanto el pueblo como los sucesos de la “primavera ardiente”».101
EFECTO ENTRE NIÑOS Y JÓVENES
Los estereotipos, la discriminación, los incidentes de odio y los delitos contra los niños y las familias romaníes y sinti pueden provocar el miedo entre los niños de ir al colegio, salir de casa o participar en actividades sociales o culturales con otras personas. Los niños pueden sentirse fuera de lugar, que no pertenecen al conjunto de la sociedad e incluso intentar suicidarse. Los niños y jóvenes pertenecientes a grupos a quienes se encaja en un estereotipo durante mucho tiempo son más propensos a interiorizar el racismo.
Caso destacado: Un caso de elaboración de perfiles étnicos en Grecia en 2013 se saldó con la separación de una niña gitana de cuatro años y pelo rubio de una familia porque los agentes supusieron que sus padres adoptivos la habían robado. El caso (que más tarde resultó infundado) se convirtió en una sensación mediática en toda Europa y posteriormente en todo el mundo. La historia del «Ángel Rubio» secuestrado fue portada de los principales periódicos y espacios de máxima audiencia en los canales de noticias de la televisión mundial. A su vez, el suceso desencadenó innumerables denuncias falsas de niños robados y nuevas violaciones de los derechos de las familias romaníes en toda Europa.102
101 Gyöngyöspata 2011: The Laboratory of the Hungarian Far-Right. A Case Study of Political Mobilization and Interethnic Conflict. Ecopolis Foundation, 2012, [en línea], <http://pdc.ceu.hu/archive/00006555/01/Ecopolis_ Gyongyospata2012.pdf>. 102 Greek Maria’s Adoptive Parents Cleared of Kidnap Charges Two Years After Arrest. Sitio web Traveller’s Times, 16 de noviembre de 2015, [en línea], <https://travellerstimes.org.uk/news/2015/11/greek-marias-adoptive-pa- rents-cleared-kid-nap-charges-two-years-after-arrest>.
PRIMERA PARTE: Contexto y retos en materiade seguridad 47 CONSECUENCIAS DE UNA RESPUESTA INSTITUCIONAL INADECUADA
Cuando las autoridades no se encargan de abordar el contexto de odio y no transmiten un claro mensaje de no tolerancia a los agresores, las comunidades afectadas suelen perder la confianza en las autoridades estatales y fuerzas del orden público, lo que se traduce en relaciones mermadas entre las comunidades y la policía. A su vez, esto deriva en que no se denuncien muchos de los delitos cometidos contra los ciudadanos romaníes y a que se perpetúe esa falta de seguridad. Una encuesta llevada a cabo por la Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (FRA) en 2019 reveló que más del 40 % de los gitanos han sufrido acoso motivado por el odio y que en el 7 % de los incidentes se produjeron agresiones físicas. Más del 90 % de los afectados por este tipo de incidentes no denunciaron los hechos y más del 50 % de los que no denunciaron incidentes de odio eran de la opinión de que nada se haría al respecto.103
El resultado de este fenómeno de «infradenuncia» es que no se cuenta con suficientes datos concretos sobre este tipo de incidentes, lo que hace mucho más difícil medir ten- dencias, tipos e impacto de esos sucesos. Además, el distanciamiento de las relaciones entre comunidades y autoridades dificultan aún más los esfuerzos de la policía para reducir la delincuencia, no únicamente en el entorno romaní y sinti, sino en el resto de las comunidades.
En algunos casos extremos, la falta de apoyo de las autoridades puede obligar a las comu- nidades a trasladarse a otro lugar, ciudad o incluso marcharse a otro país. Esto supone retos adicionales tanto para quienes se marchan (que pueden ser asimismo víctimas por su condición de inmigrantes vulnerables y el consecuente abuso de sus derechos) como para la comunidad que dejan atrás. También es probable que los que quedan atrás sean los que no pueden viajar fácilmente ni encontrar empleo: ancianos, niños, personas con discapacidades y mujeres que suelen desempeñar papeles más tradicionales en la familia. Estas personas se tornan más vulnerables a los delitos de odio al formar parte de una comunidad que se percibe como más débil.
Hay dos consecuencias principales del inadecuado tratamiento de los delitos de odio:
• La primera es la no detección y sanción de los delitos de odio de conformidad con la ley, lo que provoca una cierta idea de impunidad que fomenta la reiterada victimi- zación y el aumento del número de agresores que se ven envalentonados a cometer tales delitos. Con el tiempo, esa impunidad también conduce a una mayor crudeza de tales delitos.104
103 Roma and Travellers in Six Countries. FRA, 23 de septiembre de 2020, [en línea], <https://fra.europa.eu/en/ publication/2020/roma-travellers-survey>. 104 Neil Chakraborti: «Responding to Hate Crime: Escalating Problems, Continued Failings», Criminology & Cri- minal Justice, vol. 18, nº 4, 2017, [en línea], <https://doi.org/10.1177/1748895817736096>.
48 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti • La segunda es el riesgo de represalias violentas y de vigilancia justiciera por parte de las comunidades continuamente expuestas a delitos de odio que no ven una respuesta tangible del Estado de derecho. La violencia revanchista o de desquite por parte de la comunidad se observa a menudo en la mayor regularidad, gravedad y número de personas involucradas.105
Caso destacado: El 18 de octubre de 2016, Miroslav Demeter, gitano de 27 años, fue golpeado hasta la muerte en una pizzería de Žatec (República Checa), tras enzarzarse en una pelea con otros clientes y agentes de policía. Según los testigos presenciales, el incidente se produjo en torno a las 19 horas. Al parecer, el hombre de etnia romaní había estado acosando a las clientas, lo que provocó una pelea entre él y otras personas. Los testigos afirman que al menos algunos de sus cuatro o más agresores parecían estar entrenados en artes marciales y le propinaron una fuerte paliza. No está claro si los agresores eran empleados, clientes o ambas cosas.
Al parecer y según testigos oculares, al lugar de los hechos acudieron agentes de la policía quienes supuestamente le golpearon más. Lo mínimo que tenía que haber hecho la policía es proteger al hombre de sus agresores, pero de hecho siguieron golpeándolo hasta que se desplomó en el suelo y la policía lo inmovilizó. Uno de los testigos declaró: «Mientras la policía intentaba tirar al hombre al suelo, los agresores le saltaban encima, lo golpeaban delante de la policía. No sé si los agresores eran clientes, eran tipos normales. Hubo insultos».106
Se ha publicado un vídeo en Internet que muestra las secuencias posteriores a la agresión. Las imágenes no son muy claras, pero los gritos del hombre que yacía en el suelo de la pizzería se oyen perfectamente y se ve claramente al agente que lo sujeta inmovilizado contra el suelo. La víctima murió poco después de desplomarse y se puede ver a un agente de policía realizando compresiones torácicas al hombre de etnia romaní.
La policía estatal hizo una declaración el mismo día en la que afirmaba que no se había detenido a nadie y que aún no había presentado cargos contra ninguno de los agresores. El informe forense afirmó que el fallecimiento no había sido provocado por intervención de terceros (ni agresores, ni policía).107 En febrero de 2017, la policía cerró la investigación sobre la muerte de este hombre de origen romaní, al concluir que no se
105 Kellina M. Craig: «Retaliation, Fear or Rage: An Investigation of African American and White Reactions to Racist Hate Crime», Journal of Interpersonal Violence, vol. 14, nº 2, 1999, [en línea], <https://doi.org/10.1177/088 626099014002003>. 106 No Arrests After Romani Man Beaten to Death in Czech Republic. ERRC, 21 de octubre de 2016, [en línea], <http://www.errc.org/press-releases/no-arrests-after-romani-man-beaten-to-death-in-czech-republic>. 107 Ibid.
PRIMERA PARTE: Contexto y retos en materiade seguridad 49 había cometido ningún delito en relación con el incidente. Tampoco se halló culpable a ninguno de los agentes que acudieron al lugar del incidente, ni se presentaron cargos contra los agresores.108 Una denuncia de la familia del hombre romaní fue rechazada por el Fiscal del Estado en abril de 2017.109 El caso no ha llegado al TEDH.
VICTIMIZACIÓN SECUNDARIA A CONSECUENCIA DE UNA RESPUESTA INSTITUCIONAL INADECUADA
Según la Red Europea de Prevención de la Delincuencia (REPD): «La victimización secundaria se refiere a la victimización que se produce no como resultado directo del acto delictivo, sino a consecuencia de la respuesta de las instituciones y otras personas para con la víctima. Entre otras cosas, esto incluye el no reconocimiento de la víctima como tal y su trato irrespetuoso, insensible y poco profesional al tratar con ella y cual- quier tipo de discriminación hacia la víctima».110
Para muchas víctimas de delitos de odio, la victimización secundaria puede suponer una mayor humillación, degradación y aislamiento, lo que probablemente tendrá peor efecto sobre su salud emocional y psicológica y bienestar social y económico. Por tanto, la respuesta y el comportamiento de los representantes de la justicia penal y de los pro- fesionales de las instituciones de apoyo a las víctimas de un delito —incluidos servicios médicos y psicológicos, abogados y servicios jurídicos, trabajadores sociales y servicios de la sociedad civil de apoyo a las víctimas— pueden afectar seriamente a las víctimas de delitos de odio. Muy a menudo, las lagunas sistémicas de los sistemas de apoyo a las víctimas de este tipo de delitos afectan especialmente a víctimas romaníes y sinti, y la respuesta institucional puede contribuir a la victimización secundaria de estos. Dichas brechas o lagunas sistémicas pueden ser las siguientes:
• No responder u ofrecer una respuesta poco útil o denigrante.
• Atribuir la responsabilidad del delito a las víctimas o pretender la inversión de la carga de la responsabilidad sobre la víctima (culpabilización de la víctima)
• Reducir la gravedad del delito de odio y trivializar la experiencia de la persona y sus consecuencias.
108 Zdeněk Ryšavý: As US protests continue against police murder, ROMEA recalls 2016 case of Romani man who died in police custody under circumstances like George Floyd. Sitio web romea.cz, 1 de junio de 2020, <https:// romea.cz/en/news/world/as-us-protests-continue-against-police-murder-romea-recalls-2016-case-of-romani- man-who-died-in-police-custody-under>. 109 Jitka Votavová: Czech State Prosecutor Rjects Complaint from Family of Romani Man Who Died in Pres ence of Police. Sitio web romea.cz , 28 de abril de 2017, [en línea], <http://www.romea.cz/en/news/czech/czech-state- prosecutor-rejects-complaint-from-family-of-romani-man-who-died-in-presence-of-police>. 110 Understanding the Needs of Hate Crime Victims. Ob. cit., nota 93.
50 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti • Negar la perspectiva de la víctima en la valoración y evaluación del delito sin tener en cuenta una motivación prejuiciosa o descartándola por irrelevante.
• Mostrar actitudes negativas o reforzar los prejuicios del agresor, y tratar a la víctima de esa manera.
• Expresar simpatía y comprensión hacia el autor del delito.
• Carecer de los conocimientos, la experiencia y las competencias adecuadas para reco- nocer la importancia de la identidad de la víctima en el delito que ha padecido.
• No tener en cuenta las necesidades individuales, sobre todo en materia de informa- ción y justicia.
• O denegar a las víctimas sus derechos o su condición de víctimas.
Asimismo, los responsables del delito y sus familiares, el público, los medios de comu- nicación especialmente y la defensa en los procesos judiciales pueden influir positiva o negativamente en la victimización secundaria: prevenirla o provocarla.111
Caso destacado: El 18 de abril de 2016, un niño gitano recibió una brutal paliza en un Estado miembro de la UE. El agresor maltrató racialmente y agredió físicamente a la víctima porque esta había dicho que se consideraba en igualdad a aquel a pesar de sus diferentes etnias. Aunque la sentencia del tribunal reconoció explícitamente una motivación de prejuicio racial, el proceso estuvo acompañado de una serie de exabruptos racistas que revictimizaron aún más a la víctima, y que pusieron de manifiesto la debilidad de la respuesta de la justicia penal ante los delitos de odio. En el examen médico posterior a la agresión, el médico asignado injurió a la víctima y restó importancia al incidente: «Solo patearon un poco a [la víctima]». El agente investigador también utilizó términos ofensivos de carácter étnico. El autor de esta brutal agresión racista a un menor fue condenado a una pena poco severa: un periodo de libertad condicional de tres años con cuatro meses de trabajos comunitarios. Con esta condena el sistema de justicia penal estaba de hecho transmitiendo la tolerancia institucional hacia los delitos de odio. En un clima de histórica marginación de los romaníes y de discurso racista generalizado, este caso dio lugar a una campaña de solidaridad internacional (#RomaAreEqual) iniciada por el Centro Europeo de Derechos del Pueblo Gitano (ERRC, por sus siglas en inglés). A los pocos días de ini- ciarse la campaña, miles de personas en toda Europa la habían compartido, incluidas organizaciones internacionales.112
111 Ibid. 112 Ibid.
PRIMERA PARTE: Contexto y retos en materiade seguridad 51 También se dan ocasiones en las que la policía puede suponer que las víctimas romaníes o sinti de un delito están mintiendo y que lo hacen para sacar provecho de un delito que ellas mismas han cometido. En estos casos, la policía puede intentar forzar una confe- sión de las víctimas romaníes por un delito que presuponen perpetrado por la víctima.
Caso destacado: En 2017 y tras denunciar el robo de su coche, la policía serbia torturó a una pareja en un intento de arrancarles una confesión de fraude a la aseguradora. Los hechos sucedieron el 21 de abril de 2017, cuando la pareja formada por Marko y Sandra denunció el robo de su coche en la comisaría de Mladenovac. Allí les dijeron que tenían que presentar su denuncia en Belgrado hasta donde los llevaron agentes de policía en un vehículo sin distintivos policiales. Al llegar, se les hizo la prueba del polígrafo antes de separarlos para interrogarlos. La pareja fue retenida durante 13 horas en una comisaría de Belgrado donde los agentes torturaron al marido, insultaron racialmente a la esposa y amenazaron con hacer que los servicios sociales se llevaran a sus hijos. Fueron sometidos a injurias racistas, asfixia, golpes con una porra y amenazas de muerte con una pistola. El Tribunal Superior de Belgrado resolvió que el Ministerio del Interior serbio había discriminado a la pareja y concedió 4.675 euros al marido y 1.700 euros a la mujer por los tratos vejatorios, dolor físico y miedo soportados.113
Cuando son los romaníes y sinti los imputados de un delito a raíz de su contacto con la policía (p. ej.: de falso testimonio), la atención pública que generan tales imputaciones puede equivaler de hecho a una victimización terciaria. Las personas de etnia romaní y sinti que han sido víctimas de un delito, y que además han sido victimizadas por la poli- cía, se convierten en diana de una persecución mediática que sigue la pauta del encuadre negativo y la estereotipación de los pueblos romaní y sinti.
Asimismo, si se utiliza el «modelo de selección discriminatoria» (en contraposición al «modelo de hostilidad» anteriormente descritos) como base para definir el concepto de odio en los códigos penales nacionales, nos enfrentamos a un problema para las comu- nidades romaní y sinti en algunos países. El uso indebido de dicho modelo puede darse cuando una persona romaní o sinti comete un delito contra la propiedad (un robo, etc.) de otra persona que pertenece a grupos mayoritarios y al hacerlo convierte el acto en un presunto delito de odio cometido por la persona de etnia minoritaria. Los políticos pue- den abusar de ello para reforzar el discurso de la «delincuencia romaní».
113 Roma Tortured by Serbian Police Win Court Case Against Ministry of Interior. ERRC, 22 de julio de 2020, [en línea], <http://www.errc.org/press-releases/roma-tortured-by-serbian-police-win-court-case-against-minis- try-of-interior>.
52 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti SEGUNDA PARTE: Compromisos, obligaciones y normas internacionales sobre tolerancia, no discriminación y protección de romaníes y sinti 1. COMPROMISOS Y NORMAS INTERNACIONALES EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS
COMPROMISOS DE LA OSCE EN MATERIA DE DIMENSIÓN HUMANA
Desde la formulación del Documento de Copenhague de la Conferencia sobre la Seguri- dad y la Cooperación en Europa de 1990, los Estados participantes de la OSCE han con- denado en repetidas ocasiones «el totalitarismo, el odio racial y étnico, la xenofobia y la discriminación contra cualquier persona, así como la persecución [de otros] por motivos religiosos e ideológicos» y se han comprometido a hacer frente a todo ello.114
Mediante la creación del Plan de Acción de la OSCE para mejorar la situación de la población romaní y sinti, los Estados participantes reconocieron en 2003 «las dificulta- des especiales que ha de afrontar la población romaní y sinti y de la necesidad de tomar medidas eficaces que eliminen toda discriminación contra ella y pongan a su alcance la igualdad de oportunidades (...)».115
El Plan de Acción recomienda que los Estados participantes de la OSCE116
• Desarrollen legislación:
· Que permita la imposición de penas más severas para delitos de motivación racial cometidos tanto por particulares como por funcionarios públicos. · Que brinde igualdad de acceso a recursos eficaces; es decir, a procedimientos judiciales, administrativos, de conciliación o mediación eficaces.
• Que permita documentar todos los tipos e incidentes relevantes de discriminación de forma coherente con las normas nacionales e internacionales sobre protección de datos para evaluar mejor la situación y responder a las necesidades de las poblacio- nes romaní y sinti.
• Que garantice la investigación firme y eficaz de los actos de violencia contra los roma- níes y sinti, especialmente cuando existan motivos razonables para sospechar que tales actos responden a un móvil racial de base, y procesar a los responsables de acuerdo con la legislación nacional y en consonancia con las normas de derechos humanos.
114 Documento de la Reunión de Copenhague. OSCE, ob. cit., nota 2. 115 Plan de Acción para mejorar la situación de la población romaní y sinti. OSCE, ob. cit., nota 3. 116 La mayoría de las recomendaciones del Plan de Acción se han reiterado en distintas decisiones del Consejo Ministerial de la OSCE. Véanse las siguientes decisiones: Decisión nº 8/09 del Consejo Ministerial de la OSCE sobre la intensificación de las iniciativas de la OSCE para velar por la integración sostenible de la población romaní y sinti, Atenas, 2 de diciembre de 2009; Decisión nº 4/13 del mismo Consejo de refuerzo de las iniciati- vas de la OSCE destinadas a aplicar el Plan de Acción, Kiev, 9 de diciembre de 2013.
54 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti • Que garantice que los responsables de actos discriminatorios o violentos no queden impunes; inter alia, legislación que avale el emprendimiento de las indagaciones poli- ciales y acciones sancionadoras rápidas y efectivas.
• Que facilite el acceso de la población romaní y sinti a la justicia mediante medidas como la asistencia jurídica gratuita e información disponible en lengua romaní.
• Que formule y elabore declaraciones políticas, códigos de conducta, manuales de orientación práctica y programas de formación —cuando procediera y en estrecha colaboración con organizaciones internacionales y ONG romaníes—.
• Y que inste a las comunidades romaní y sinti a trabajar en las instituciones de las fuerzas del orden y los cuerpos de seguridad como medio sostenible de fomento de la tolerancia y la diversidad.
El mismo Plan de Acción recomienda también a los Estados participantes:
• La elaboración de políticas que favorezcan la sensibilización entre las instituciones encargadas de la aplicación y ejecución de la ley sobre la situación de la población romaní y sinti, y que contrarresten los prejuicios y los estereotipos negativos.
• La creación de programas de formación para prevenir el uso excesivo de la fuerza y un mejor conocimiento y el respeto de los derechos humanos.
• El desarrollo de políticas: (i) para mejorar las relaciones entre las comunidades romaní y sinti y la policía a fin de prevenir abusos y violencia policial contra las personas de estas etnias e (ii) intensificar la confianza de las personas romaníes y sinti en la policía.
• La formulación de políticas y procedimientos de garantía de respuestas policiales eficaces ante la violencia racial contra la población romaní y sinti.
• Y el análisis del desfase entre las normas internacionales en materia policial y las prácticas nacionales actuales en consulta con los cuerpos policiales nacionales, las ONG y los representantes de las comunidades romaní y sinti.
Varias decisiones del Consejo Ministerial de la OSCE han reconocido además la necesidad de dar una respuesta exhaustiva al amplio espectro de manifestaciones de intolerancia y racismo, incluidos los delitos de odio:
• En la reunión del Consejo Ministerial celebrada en Maastricht en 2003 se alentó a los Estados participantes de la OSCE a «(...) formar y llevar expedientes con toda la
SEGUNDA PARTE: Compromisos, obligaciones y normas internacionales sobre tolerancia, no discriminación y protección de romaníes y sinti 55 información fidedigna y datos estadísticos de que dispongan sobre delitos de odio, así como sobre toda manifestación violenta de racismo, xenofobia, discriminación (...)».117
• En el mismo foro celebrado en Liubliana en 2005 se encomendó a la OIDDH la tarea de «Prestar asistencia a los Estados participantes que lo soliciten en orden al desarro- llo de metodologías y servicios apropiados para la recolección y el mantenimiento de datos y de estadísticas fiables sobre delitos motivados por el odio y otras manifesta- ciones violentas de intolerancia y discriminación, a fin de ayudarles a obtener datos y a confeccionar estadísticas comparables».118
Estos llamamientos demuestran la necesidad de observar y evaluar los delitos de odio en los Estados participantes de la OSCE. En 2006 y 2007 se adoptaron decisiones adiciona- les del Consejo Ministerial relativas a la tolerancia y la no discriminación. Entre otras cosas las decisiones adoptadas:
• Reafirmaron «(...) que es preciso que los Estados participantes estén decididos a luchar contra todo acto y manifestación de animadversión, y contra todo delito motivado por el odio, y reconociendo que dicha lucha conlleva a menudo que se les dé a dichos actos una respuesta común, que no deje de reconocer al mismo tiempo el carácter singular de muchas de esas manifestaciones y el trasfondo histórico de cada una de sus modalidades».119
• Nuevamente sirvieron para reconocer que «(...) la responsabilidad principal de hacer frente a los actos de intolerancia y discriminación recae en los Estados participantes, incluidos sus representantes políticos».120
La Decisión nº 10/07 del Consejo Ministerial asimismo pedía «(...) que los representan- tes políticos, especialmente los parlamentarios, se esfuercen ininterrumpidamente por rechazar y condenar firmemente las manifestaciones de racismo, xenofobia, antisemitis- mo, discriminación e intolerancia, especialmente contra cristianos, judíos, musulmanes y miembros de otras religiones, así como toda manifestación violenta de extremismo asociado con el nacionalismo agresivo y el neonazismo, manteniendo al mismo tiempo el respeto por la libertad de expresión».121
En 2009, los Estados participantes también se comprometieron a:
• Recopilar, mantener y hacer públicos datos y estadísticas fidedignos y suficientemente detallados sobre delitos de odio y manifestaciones violentas de intolerancia, incluido
117 Decisión nº 4/03 del Consejo Ministerial de la OSCE. Ob., cit., nota 91. 118 Decisión nº 10/05 del Consejo Ministerial de la OSCE. Ob. cit., nota 1. 119 Decisión nº 13/06 del Consejo Ministerial de la OSCE. Ob. cit., nota 1. 120 Decisión nº 10/07 del Consejo Ministerial de la OSCE. Ob. cit., nota 1. 121 Ibid.
56 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti el número de casos denunciados al personal de la policía, de personas enjuiciadas y de condenas impuestas.
• Aprobar, en lo procedente, normativa específica y adaptada para combatir los deli- tos motivados por el odio, que estipule penas eficaces que tomen en consideración la gravedad de tales delitos.
• Adoptar medidas adecuadas que alienten a las víctimas a denunciar los delitos de odio, reconociendo que el que no se denuncien todos esos delitos impide a los Esta- dos diseñar políticas eficaces, mientras que a modo complementario se estudian otros métodos que posibiliten la contribución de la sociedad civil en la lucha contra los delitos de odio.
• Introducir o seguir desarrollando actividades de formación profesional y capacita- ción para el personal de la policía, ministerios fiscales y funcionarios judiciales que se ocupan de los delitos de odio.
• Explorar vías de acceso para que las víctimas de delitos de odio puedan asesorarse en materia jurídica y consular, así como acceso eficaz a la justicia en colaboración con otros agentes relevantes y de confianza.
• Investigar con prontitud los delitos de odio y garantizar que las autoridades compe- tentes y los líderes políticos reconocen y censuran públicamente el móvil que incita a los condenados por delitos de odio.
• Garantizar, cuando proceda, la cooperación a escala nacional e internacional, inclui- da la cooperación con los organismos internacionales pertinentes y entre cuerpos de policía, para combatir los delitos de odio violentos y organizados.
• Y sensibilizar y educar con actividades, conjuntamente con las autoridades policiales, dirigidas a comunidades y grupos pertinentes de la sociedad civil que ayudan a las víctimas de delitos de odio.122
Los Estados participantes de la OSCE también se comprometieron a ocuparse del «(...) aumento de las manifestaciones de intolerancia violentas contra los romaníes y sinti (...)».123 Así como se les instaba «(...) a que intensifiquen sus esfuerzos por promover la tolerancia y combatir los prejuicios contra la población romaní y sinti a fin de evitar que sigan siendo marginados y excluidos, y que se ocupen del aumento de las manifestacio- nes de intolerancia violentas contra los romaníes y sinti, así como que condenen pública e inequívocamente cualquier acto de violencia dirigido contra los romaníes y sinti, y que tomen todas aquellas medidas que sean necesarias para velar por el acceso a remedios
122 Decisión nº 9/09 del Consejo Ministerial de la OSCE. Ob. cit., nota 67. 123 Decisión nº 8/09 del Consejo Ministerial de la OSCE. Ob. cit., nota 115.
SEGUNDA PARTE: Compromisos, obligaciones y normas internacionales sobre tolerancia, no discriminación y protección de romaníes y sinti 57 eficaces, en consonancia con sus procedimientos nacionales de conciliación y mediación, judiciales y administrativos, así como que velen por crear una coordinación a ese respecto entre las autoridades responsables en todos los ámbitos.»124
A pesar de estos amplios compromisos políticos acordados por consenso por los Estados participantes de la OSCE, el tercer informe de situación sobre la aplicación del Plan de Acción para mejorar la situación de la población romaní y sinti en el área de la OSCE «Para y con los Romaníes» [Third Status Report on the Implementation of the Action Plan on Improving the Situation of Roma and Sinti within the OSCE Area ‘For Roma, with Roma‘] puso de relieve la creciente retórica antigitana y el discurso político populista. En muchos ámbitos, el racismo antirromaní y la búsqueda de chivos expiatorios sigue siendo una táctica destacada para movilizar a grupos de votantes azuzados por el odio, el resentimiento y los prejuicios.125
NORMAS INTERNACIONALES Y REGIONALES
Normas internacionales
En virtud de la legislación internacional de derechos humanos, los Gobiernos tienen la obligación de respetar, proteger y cumplir con los derechos humanos. Dichas obligacio- nes se han asumido mediante la ratificación de tratados internacionales en materia de derechos humanos de obligado cumplimiento.
La Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH) establece los derechos huma- nos fundamentales de protección universal.126 El artículo 2 prohíbe todo tipo de discri- minación en el disfrute de los derechos humanos; el artículo 3 protege el derecho a la vida; el artículo 5 prohíbe la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degra- dantes; el artículo 7 garantiza la igualdad ante la ley sin distinción; el artículo 8 garantiza el derecho a un recurso efectivo ante los tribunales nacionales competentes contra actos que violen los derechos fundamentales; el artículo 9 prohíbe la detención, el encarcela- miento o el exilio arbitrarios; y el artículo 12 prohíbe la injerencia arbitraria en la vida privada, familiar y doméstica.
El artículo 4(a) de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (ICERD, por sus siglas en inglés)127 y el artículo 20(2) del Pacto
124 Ibid. 125 Third Status Report. Implementation of the Action Plan on Improving the Situation of Roma and Sinti within the OSCE Area. For Roma, With Roma 2018. OIDHH/OSCE, 11 de diciembre de 2018, [en línea], <https://www. osce.org/files/f/documents/6/8/406127.pdf>. 126 Declaración Universal de los Derechos Humanos. Asamblea General de las Naciones Unidas de 1948, [en línea], <https://www.ohchr.org/sites/default/files/UDHR/Documents/UDHR_Translations/spn.pdf>. 127 Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial Asamblea Gene- ral de la ONU de 1965, [en línea], <https://www.ohchr.org/es/instruments-mechanisms/instruments/interna- tional-convention-elimination-all-forms-racial>. La letra a) del artículo 4 estipula lo siguiente: «Declararán como acto punible conforme a la ley toda difusión de ideas basadas en la superioridad o en el odio racial, toda
58 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti Internacional de Derechos Civiles y Políticos (ICCPR, por sus siglas en inglés)128 exigen a los Estados que limiten toda apología del odio que constituya incitación a la discri- minación, la hostilidad o a la violencia. Además, el Artículo 4(a) de la ICERD prohíbe «(...) toda difusión de ideas basadas en la superioridad o en el odio racial (...)» sin hacer referencia a la incitación.
El Plan de Acción de Rabat de la ONU129 sobre la prohibición de la apología del odio nacional, racial o religioso que constituya incitación a la discriminación, la hostilidad o a la violencia es un texto no vinculante que a pesar de no ser vinculante ha recibido una amplia acogida por parte de la comunidad internacional. El Plan enumera seis paráme- tros como prueba de umbral para determinar si un discurso equivale a una «incitación a la discriminación, la hostilidad o a la violencia» y si esa incitación es lo suficientemente grave como para justificar la adopción de medidas legales restrictivas. Los parámetros son el contexto, el orador (incluida la categoría de la persona u organización), la intención, el contenido y la forma de discurso, el alcance del discurso y la probabilidad de causar daño (incluso de forma inminente).130
La Declaración de la ONU sobre los principios fundamentales de justicia para las vícti- mas de delitos y del abuso de poder declara que las víctimas:
• Serán tratadas con compasión y respeto por su dignidad.
• Tendrán derecho al acceso a los mecanismos de justicia y a una pronta reparación del daño que hayan sufrido, según lo dispuesto en la legislación nacional.
• Y se les prestará la asistencia apropiada durante todo el proceso judicial.131
Además, esta Declaración estipula que las víctimas deberán ser indemnizadas. Cuando la indemnización procedente del delincuente o de otras fuentes no fuera suficiente, los Estados procurarán indemnizar mediante una compensación económica a las víctimas
incitación a la discriminación racial, así como todo acto de violencia o toda incitación a cometer tales actos contra cualquier raza o grupo de personas de otro color u origen étnico, y toda asistencia a las actividades racistas, incluida su financiación.» 128 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Ob. cit., nota 2. El apartado segundo del artículo 20 esti- pula lo siguiente: «Toda apología del odio nacional, racial o religioso que constituya incitación a la discrimina- ción, la hostilidad o la violencia estará prohibida por la ley.»
129 Plan de Acción de Rabat sobre la prohibición de la apología del odio nacional, racial o religioso que constituye incitación a la discriminación, la hostilidad o la violencia, incluido en el Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos de las Naciones Unidas acerca de los talleres de expertos sobre la prohibición de la incitación al odio nacional, racial o religioso. Asamblea General de las Naciones Unidas, 11 de enero de 2013, [en línea], <https://undocs.org/A/HRC/22/17/Add.4>. 130 Programa sobre libertad de religión o creencias y seguridad. OIDDH/OSCE, ob. cit., nota 16. 131 Resolución 40/34, Declaración sobre los principios fundamentales de justicia para las víctimas de delitos y del abuso de poder. Asamblea General de las Naciones Unidas de 1985, [en línea], <https://www.ohchr.org/es/ins- truments-mechanisms/instruments/declaration-basic-principles-justice-victims-crime-and-abuse>.
SEGUNDA PARTE: Compromisos, obligaciones y normas internacionales sobre tolerancia, no discriminación y protección de romaníes y sinti 59 y sus familias. La Declaración incluye otras disposiciones importantes para hacer frente a las agresiones contra romaníes señalando que:
• Se proporcionará al personal de policía, de justicia, de salud, de servicios sociales y demás personal interesado capacitación que lo haga receptivo a las necesidades de las víctimas y directrices que garanticen una ayuda apropiada y rápida.
• Y al proporcionar servicios y asistencia a las víctimas, se prestará atención a las que tengan necesidades especiales por la índole de los daños sufridos, sobre todo porque en un delito de odio se atenta contra la esencia de la identidad de una persona.
Las Directrices de las Naciones Unidas para la prevención de la delincuencia132 estable- cen recomendaciones para una prevención eficaz de la delincuencia:
• Creación, mantenimiento y promoción de un contexto que permita a las institucio- nes gubernamentales pertinentes y a todos los sectores de la sociedad civil cumplir un papel en la prevención de la delincuencia.
• Tratamiento ante el miedo a la delincuencia.
• Garantía de la implicación y la cooperación/colaboración de la comunidad.
• Consideración a las necesidades especiales de los miembros vulnerables de la sociedad.
• Desarrollo de estructuras de gobierno que favorezcan la colaboración con las ONG.
• Y fomento de la capacidad de las comunidades para responder a sus propias necesidades.
NORMAS REGIONALES
La Comisión Europea contra el Racismo y la Intolerancia (ECRI) del Consejo de Europa publica entre otras cosas recomendaciones de política general no vinculantes dirigidas a los Gobiernos de todos sus Estados miembros. Estas recomendaciones aportan directri- ces que se invita a seguir a los responsables políticos cuando elaboren estrategias y polí- ticas nacionales. Entre otras normas, las siguientes recomendaciones de política general se centran en la seguridad y el bienestar de la población romaní y sinti:
• Recomendación nº 3 de política general de la ECRI sobre la lucha contra el racismo y la intolerancia hacia los roma/gitanos.133
132 Medidas para promover la prevención eficaz del delito, Resolución 2002/13 del ECOSOC (Consejo Económico y Social) de 2002, [en línea], <https://www.unodc.org/pdf/event_2006-03-20/2002-13 S.pdf>. 133 ECRI (1998). Disponible en: https://hudoc.ecri.coe.int/?i=REC-03-1998-029-ESP.
60 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti • Recomendación nº 13 de política general de la ECRI sobre la lucha contra el antigita- nismo y las discriminaciones contra los romaníes/gitanos.134
• Recomendación nº 10 de política general de la ECRI sobre la lucha contra el racismo y la discriminación racial en la educación escolar y a través de ella.135
• Recomendación nº 11 de política general de la ECRI sobre lucha contra el racismo y la discriminación racial en el ámbito policial.136
• Plan de Acción temático para la inclusión de los romaní y los itinerantes.137
Los temas clave de las recomendaciones de política general números 3 y 13 apuntan que los Gobiernos deben desarrollar, aplicar y financiar estrategias y políticas nacionales que pro- muevan la capacitación y la participación de los romaníes, y que los hagan partícipes en pie de igualdad en la labor de erradicación del racismo, la intolerancia y la discriminación.
Estas estrategias deben garantizar lo siguiente:
• La adopción de políticas respaldadas por una clara voluntad política e inversiones a largo plazo destinadas a mejorar la situación del pueblo gitano.
• Actividades específicas para afrontar la violencia racista y el antigitanismo y aplicar una protección jurídica eficaz contra todas las formas de discriminación en materia de empleo, vivienda, educación, salud, acceso a bienes y servicios y en el ejercicio de todas las obligaciones de la administración públicas.
• Y recogida y análisis de datos estadísticos para evaluar los avances.138
Las mismas recomendaciones de política general animan a lo siguiente:
• A que las víctimas romaníes de actos violentos o delitos racistas presenten denuncias.
• A que se repudie públicamente cualquier discurso de odio y violencia contra los roma- níes; se investigue y sancione el discurso de odio, en particular en la Red.
• A que se forme a la policía en materia de derechos humanos y se la sensibilice acerca de los problemas a los que se enfrenta el pueblo gitano.
134 ECRI (2011). Disponible en: https://hudoc.ecri.coe.int/?i=REC-13-2011-037-ESP. 135 ECRI (2006). Disponible en: http://hudoc.ecri.coe.int/eng?i=REC-10-2007-006-ENG. 136 ECRI (2007). Disponible en: http://hudoc.ecri.coe.int/eng?i=REC-11-2007-039-ENG. 137 ECRI (2016). Disponible en: https://rm.coe.int/1680684b5e. 138 Fighting Racism, Intolerance and Discrimination against Roma. Recomendaciones de política general nº 3 y nº 13 de la ECRI, [en línea], <https://rm.coe.int/ecri-general-policy-recommendation-nos-3-13-key-topics-fi- ghting-racism/16808b763c>.
SEGUNDA PARTE: Compromisos, obligaciones y normas internacionales sobre tolerancia, no discriminación y protección de romaníes y sinti 61 • A que se fomente la contratación de romaníes en los cuerpos de policía.139
El Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (CEDH) protege a todas las personas (incluidos romaníes y sinti) contra la discriminación y los delitos de odio cometidos por agentes estatales o actores no esta- tales, máxime mediante los siguientes artículos: artículo 2 (Derecho a la vida); artículo 3 (Prohibición de la tortura); artículo 5 (Derecho a la libertad y a la seguridad); artículo 8 (Derecho al respeto de la vida privada y familiar); artículo 14 (Prohibición de la discrimi- nación). Al responder a posibles actos de discriminación o delitos motivados por el odio —incluso los cometidos contra romaníes y sinti—, las autoridades estatales se compro- meten a respetar el artículo 13 (Derecho a un recurso efectivo), así como el artículo 14.140
JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS (TEDH)
La jurisprudencia del TEDH ha determinado las obligaciones de carácter práctico de los Estados para proteger a romaníes y sinti de la discriminación y los delitos de odio. El efecto vinculante de las resoluciones del TEDH significa que los Estados que ratifiquen esas decisiones al aplicar su legislación nacional deberán respetar los fundamentos de aquellas.141 Varias sentencias influyentes del TEDH identifican explícitamente las obli- gaciones de las autoridades estatales en relación con la seguridad de romaníes y sinti:
• Los Estados tienen el deber activo desenmascarar los móviles raciales, incluido el antigitanismo, mediante investigaciones exhaustivas.
• Deben utilizarse los indicadores de prejuicio al hacer constar los delitos.
• No son necesarias disposiciones específicas sobre delitos de odio, ya que las obliga- ciones de los Estados se derivan directamente de la doctrina del TEDH, y las autori- dades estatales están obligadas a perseguir los delitos de odio.
• Asimismo, se protege a las víctimas por asociación, ya que el argumento de que una víctima no es romaní o sinti no se sostiene cuando median los prejuicios.
139 Ibid. 140 Convenio Europeo de Derechos Humanos. Consejo de Europa de 1953, [en línea], <https://www.echr.coe.int/ documents/con vention_spa.pdf>. 141 La jurisprudencia del TEDH es de procedente aplicación a 46 de los 57 Estados miembros. Tribunal Euro- peo de Derechos Humanos (TEDH); Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH): noticias, informa- ción, comunicados de prensa en el sitio web del TEDH, [en línea], <https://www.echr.coe.int/Pages/home. aspx?p=home>.
62 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti Asunto D.H. y otros contra la República Checa142
Además de ser la primera causa de gran repercusión sobre la segregación ilegal de escola- res romaníes, esta sentencia incluye comentarios específicos sobre la protección especial que las comunidades romaníes marginadas requieren de las autoridades estatales debido a sus «turbulentas historias».
Asunto Moldovan y otros contra Rumanía143
Esta sentencia, una causa importante que demuestra la obligación de los Estados de impartir justicia en los casos de delitos de odio, resolvió que las fuerzas del orden, el poder judicial y las autoridades nacionales no habían prevenido, protegido ni sancionado una masacre que se saldó con la muerte de tres hombres de etnia romaní.
Asunto Burlya y otros contra Ucrania144
El TEDH halló a las autoridades locales explícitamente responsables de una masacre con- tra una comunidad romaní, así como de la falta de justicia para las víctimas tras el delito de odio. La sentencia rechazó los argumentos del Gobierno de que las víctimas podían haber regresado a sus hogares tras el atentado, ya que la actuación de las autoridades locales demostraba que no iban a proteger a las víctimas en caso de nuevas agresiones.
Asunto Fedorchenko y Lozenko contra Ucrania145
Esta sentencia sostuvo que los Estados tienen la obligación de llevar a cabo investigacio- nes independientes y competentes de todas las muertes, especialmente de aquellas en las que estuvieran implicados agentes del Estado.
La sentencia también aclaró la aplicación del artículo 14 en circunstancias en las que se sospechara motivación de prejuicio racial en un delito violento. El TEDH señaló que el Estado tiene la obligación de investigar las motivaciones racistas y que no hacerlo sería «hacer la vista gorda ante la naturaleza específica de unos actos especialmente destruc- tivos de los derechos fundamentales».
142 D.H. y otros c. República Checa. TEDH, Demanda nº 57325/00, TEDH 2007-IV 241, [en línea], <https://hudoc. echr.coe.int/fre#{“appno”:[“57325/00”],”documentcollectionid2”:[“GRANDCHAMBER”],”languageisoco- de”:[“SPA”],”display”:[“0”]}>. 143 Moldovan y otros c. Rumanía. Tribunal Europeo de Derechos Humanos, demandas números 41138/98 y 64320/01, sentencia nº 2 de 12 de julio de 2005, [en línea], https://hudoc.echr.coe.int/fre#{%22ite- mid%22:[%22001-69670%22]}. 144 Burlya y otros c. Ucrania. Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Demanda nº 3289/10, sentencia de 6 de noviembre de 2018, [en línea], <https://hudoc.echr.coe.int/eng#{“itemid”:[“001-187508”]}>. 145 Fedorchenko y Lozenko c. Ucrania. Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Demanda nº 387/03, sentencia de 20 de septiembre de 2012, [en línea], <https://hudoc.echr.coe.int/eng#{“itemid”:[“001-113119”]}>.
SEGUNDA PARTE: Compromisos, obligaciones y normas internacionales sobre tolerancia, no discriminación y protección de romaníes y sinti 63 Asunto Bekos y Koutropoulos contra Grecia146
En esta sentencia, el TEDH aplicó el razonamiento de que los Estados tienen el deber de investigar a fondo los móviles racistas en las violaciones del artículo 3 (Prohibición de la tortura), y no solamente cuando se tratase de casos con desenlace mortal (artículo 2). El razonamiento del TEDH es que esto es necesario dado que «la violencia racial es una afrenta particular a la dignidad humana».
NORMAS DE LA UNIÓN EUROPEA
La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea147, la Directiva 2000/43/ CE del Consejo de la UE relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato de las personas independientemente de su origen racial o étnico (la Directiva sobre igualdad racial)148 y la Decisión marco 2008/913/JAI del Consejo de la UE relativa a la lucha con- tra determinadas formas y manifestaciones de racismo y xenofobia mediante el Derecho penal (Decisión Marco)149 constituyen el marco jurídico de la UE contra la discrimina- ción, la incitación al odio y los delitos de odio, incluidos los cometidos contra la pobla- ción romaní y sinti.
La Decisión Marco obliga a todos los Estados miembros de la UE a revisar su legislación y garantizar su cumplimiento con la Decisión Marco. El objetivo es la armonización del Derecho penal en toda la UE y garantía de que los Estados respondan con penas efectivas, proporcionadas y disuasorias a los delitos racistas y xenófobos. Aunque gran parte de la Decisión se refiere a delitos de expresión y difusión del odio, el artículo 4 establece que, al igual que se hace con otros delitos penales, «los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que la motivación racista y xenófoba se considere como una circunstancia agravante, o bien que los tribunales tengan en cuenta dicha motivación a la hora de determinar las sanciones». El artículo 8 exige que el inicio de investigacio- nes o actuaciones judiciales respecto a conductas delictivas racistas y xenófobas no estén supeditadas a la presentación de declaraciones o de cargos de la víctima. Así pues, aunque la Decisión no exige la promulgación de ninguna legislación específica, sí exige que los sistemas de justicia penal reconozcan y condenen adecuadamente los delitos motivados por prejuicios, haciendo recaer en investigadores y fiscales la responsabilidad de llevar estos casos ante los tribunales.
146 Bekos y Koutropoulos contra Grecia. Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Demanda nº 15250/02, sentencia de 20 de septiembre de 2012, [en línea], <https://hudoc.echr.coe.int/fre#{%22ite- mid%22:[%22001-71594%22]}>. 147 Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. UE (2012), [en línea], <https://eur-lex.europa.eu/ legal-content/ ES/TXT/?uri=CELEX:12012P/TXT>. 148 Directiva 2000/43/CE relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato de las personas independiente- mente de su origen racial o étnico. UE (2000), [en línea], <https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?u- ri=celex:32000L0043>. 149 Decisión marco 2008/913/JAI relativa a la lucha contra determinadas formas y expresiones de racismo y xeno- fobia mediante el Derecho penal. UE (2008), [en línea], <https://eur-lex.europa.eu/legal-content/es/ALL/?uri=- CELEX-:32008F0913>.
64 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti La Directiva 2012/29/UE por la que se establecen normas mínimas sobre los derechos, el apoyo y la protección de las víctimas de delitos (Directiva de la UE sobre los derechos de las víctimas) destaca a las víctimas de delitos de odio como especialmente vulnerables y con derecho a una mayor protección y apoyo; además, prohíbe la discriminación en el acceso a dicha protección y asistencia. La Directiva identifica a las víctimas de delitos de odio como personas especialmente expuestas al riesgo de victimización secundaria o reiterada. La Directiva señala que se trata de un riesgo que debe ser evaluado por las autoridades policiales lo antes posible en el proceso penal, como parte de la evaluación individual de la víctima. Las medidas especiales de protección previstas en la Directiva sobre los derechos de las víctimas se aplicarán cuando sea necesario, además de la pro- tección dada a las víctimas de cualquier delito.150
El Plan de Acción de la UE Antirracismo para 2020-2025 reafirma los compromisos existentes en materia de no discriminación para los Estados miembros, al tiempo que propone iniciativas adicionales para contrarrestar la discriminación contra los grupos racializados en la Unión Europea.151 La primera aportación directa a la aplicación del Plan ha sido el Marco Estratégico de la UE para la Igualdad, la Inclusión y la Participa- ción de los Gitanos en la UE, con directrices y una cartera de indicadores.152
El Grupo de Alto Nivel (GAN) de la UE para la lucha contra la incitación al odio y los delitos de odio, cuyo cometido es informar a la Comisión Europea sobre la preparación de propuestas legislativas e iniciativas políticas en el ámbito de la incitación al odio y los delitos de odio, entre otras cosas recomienda lo siguiente:153
• Poner el acento en investigaciones y enjuiciamientos más eficaces de los delitos de odio contra romaníes y sinti.
• Sancionar los delitos de odio con penas adecuadas y disuasorias.
• Esforzarse para mejorar el registro, la denuncia y la recopilación de datos de los deli- tos de odio contra los gitanos.
150 Directiva 2012/29/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de octubre de 2012 por la que se establecen normas mínimas sobre los derechos, el apoyo y la protección de las víctimas de delitos, y por la que se sustituye la Decisión marco 2001/220/JAI del Consejo. UE (2012), [en línea], <https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ ES/TXT/?qid=1421925131614&uri=CELEX:32012L0029>. 151 Plan de Acción de la UE Antirracismo para 2020-2025. UE (2020), [en línea], <https://ec.europa.eu/info/ policies/justice-and-funda mental-rights/combatting-discrimination/racism-and-xenophobia/eu-anti-ra- cism-action-plan-2020-2025_en>.Marco estratégico de la UE para la igualdad, la inclusión y la participación de los gitanos. UE (2020), [en línea], <https://commission.europa.eu/publications/new-eu-roma-strategic-fra- mework-equality-inclusion-and-participation-full-package_es>. 152 Marco estratégico de la UE para la igualdad, la inclusión y la participación de los gitanos. UE (2020), [en línea], <https://commission.europa.eu/publications/new-eu-roma-strategic-framework-equality-inclusion-and-parti- cipation-full-package_es>. 153 Antigypsyism: Increasing its Recognition to Better Understand and Address its Manifestations. Grupo de Alto Nivel (GAN) de la UE para la lucha contra el racismo, la xenofobia y otras formas de intolerancia, 2019, [en línea], <https://ec.europa.eu/newsroom/just/document.cfm?doc_id=55652>.
SEGUNDA PARTE: Compromisos, obligaciones y normas internacionales sobre tolerancia, no discriminación y protección de romaníes y sinti 65 • Mejorar el acceso a la justicia, la protección y el apoyo a las víctimas gitanas de deli- tos motivados por el odio.
• Tomar medidas para erradicar gradualmente la retórica antigitana y el uso de len- guaje o imágenes racialmente discriminatorias, tendenciosas, deshumanizadoras o estereotipadas por parte de los medios de comunicación con el fin de prevenir los delitos de odio.
El GAN aconseja además a los Estados que tomen medidas para:
• Desarrollar las capacidades de las autoridades y los profesionales nacionales para ofrecer asesoramiento y apoyo específicos a los romaníes, así como un trato justo e igualdad de derechos en ámbitos clave como la discriminación, el empleo, la educa- ción, la vivienda, la sanidad, la aplicación de la ley, la justicia y el apoyo a las víctimas.
• Explorar y abordar los prejuicios conscientes e inconscientes de las autoridades para evitar que la discriminación, los estereotipos y la victimización se eternicen.
• Garantizar la rendición de cuentas por abusos y actitudes o prácticas discrimina- torias por parte de las autoridades, en particular en el contexto de las fuerzas del orden público.
• Promover el acercamiento a las comunidades y la cooperación con los líderes comu- nitarios y los representantes de la sociedad civil.
2. PRINCIPIOS CLAVE QUE RIGEN LAS RESPUESTAS A LOS DELITOS DE ODIO ANTIGITANO Y LOS CORRESPONDIENTES RETOS EN MATERIA DE SEGURIDAD
Las respuestas de los Gobiernos a los delitos motivados por el odio o los prejuicios contra la población romaní y sinti y la forma en que abordan los correspondientes problemas de seguridad a los que se enfrentan las comunidades romaní y sinti deben basarse en los siguientes principios fundamentales. Según el marco internacional más amplio de dere- chos humanos presentado anteriormente, las respuestas de los Gobiernos deberían ser:
DE ENFOQUE BASADO EN LOS DERECHOS
Un enfoque basado en los derechos humanos se fundamenta en las normas internacio- nales de derechos humanos y está dirigido a favorecer y proteger los derechos humanos. Por ello, todo enfoque basado en los derechos humanos para abordar los retos en materia de seguridad a los que se enfrentan las comunidades romaní y sinti debe asentarse en el
66 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti entendimiento de que los Estados participantes de la OSCE tienen la obligación legal de proteger a dichas comunidades por igual.
Un enfoque basado en los derechos antirracista y antidiscriminatorio reconoce que las manifestaciones de prejuicio o intolerancia debilitan los derechos humanos fundamen- tales y, a su vez, socavan el funcionamiento de una sociedad democrática.
Abordar la intolerancia contra romaníes y sinti no es únicamente parte integral de la promoción y protección de los derechos humanos de las personas y comunidades afec- tadas, sino que es necesario para garantizar las libertades y las estructuras democráticas de toda la sociedad. Asimismo, los vínculos entre la continua victimización de romaníes y sinti y su marginación pueden empeorar aún más la discordia. Reducir los delitos de odio antirromaní y brindar apoyo a las víctimas lo antes posible favorece la atenuación de las consecuencias negativas sobre la cohesión social.
Cabe señalar que los Gobiernos, incluidos las fuerzas y cuerpos de seguridad, tienen el deber de garantizar los derechos humanos de todas las personas, bien mediante la pre- vención de la delincuencia o haciendo frente a los delitos. Este deber fundamental es algo que los operadores institucionales clave deben comprender y aplicar.
DE ENFOQUE CENTRADO EN LA VÍCTIMA
La OIDDH de la OSCE, la UE y las Naciones Unidas reconocen la importancia de un enfo- que centrado en las víctimas para prevenir violaciones de los derechos humanos. El Alto Comisionado para los Derechos Humanos ha recomendado la aplicación de disposiciones sobre recursos efectivos para las víctimas y ha subrayado la importancia de establecer mecanismos de supervisión eficaces para comprobar las violaciones reales y posibles.154
La Decisión nº 9/09155 del Consejo Ministerial sobre la lucha contra los delitos de odio reconoce que las víctimas de estos delitos pueden pertenecer tanto a comunidades mino- ritarias como mayoritarias, y aconseja lo siguiente a los Estados:
• «(...) explorar formas de proporcionar a las víctimas de delitos de odio acceso a ase- soramiento y asistencia jurídica y consular, así como un acceso real a la justicia, en cooperación con los agentes pertinentes; y
• ejecutar esfuerzos de sensibilización y educación, en particular con las autoridades del orden público, dirigidos a las comunidades y grupos de la sociedad civil que ayu- dan a las víctimas de delitos de odio».
154 El papel de la prevención en la promoción y protección de los derechos humanos. Informe de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. ACNUDH, ONU (2015), [en línea], <https://digitallibrary.un.org/record/801293/usage>. 155 Decisión nº 9/09 del Consejo Ministerial de la OSCE. Ob. cit., nota 67.
SEGUNDA PARTE: Compromisos, obligaciones y normas internacionales sobre tolerancia, no discriminación y protección de romaníes y sinti 67 La política sobre delitos de odio suele identificar características protegidas como raza, lengua, religión o creencias, etnia, nacionalidad, orientación sexual, género e identidad de género, discapacidad, etc. Sin embargo y como se ha mencionado anteriormente, la realidad es que las víctimas a menudo sufren actos de odio por razón de varias de estas características. Por ejemplo, a las musulmanas se les arranca el velo o pañuelo o se for- mulan determinados epítetos de tono sexual y sexistas para lesbianas, mujeres margi- nadas o vulnerables, etc.
Según la guía de la OIDDH Understanding the Needs of Hate Crime Victims, la con- fluencia de todos estos aspectos de la identidad de las víctimas de delitos de odio tam- bién puede afectar a sus necesidades. Por consiguiente, los profesionales en materia de apoyo a las víctimas coinciden en que debe aplicarse un enfoque centrado en la víctima para identificar las necesidades de las víctimas de delitos de odio. Cada caso debe exa- minarse individualmente.156
No debe adoptarse el enfoque centrado en la víctima únicamente en el momento de la declaración o denuncia, ni la primera vez que se habla con ella. La víctima debe ser par- tícipe a lo largo de toda la investigación y se la debe tener informada y también recibir apoyo con regularidad, incluso después de haberse cerrado el caso (o archivado si no se dispone de las pruebas necesarias). Si se le presta apoyo a lo largo de todo el proceso, se pueden entablar mejores relaciones con la comunidad y la víctima.
Lo esencial de un enfoque centrado en la víctima está incluso consagrado en la referida Directiva de la 2012/29/UE de los derechos de las víctimas,157 la cual tiene por objeto reforzar los derechos, el apoyo, la protección y la participación de las víctimas durante el proceso penal. La Directiva establece unas normas mínimas, también para los delitos de odio, y estipula que las víctimas de delitos deben ser tratadas con respeto y recibir protec- ción, apoyo y acceso a la justicia adecuados. Parte esencial de la Directiva es el bienestar de la víctima; la Directiva hace hincapié explícitamente en que las víctimas de delitos por motivos de odio son especialmente vulnerables; afirma que se deben evaluar sus necesi- dades de forma individual y que deben ser derivadas de forma efectiva a los servicios de apoyo especializados. La Directiva exige un planteamiento específico y participativo de la información, el apoyo, la protección y los derechos procesales.158
DE ENFOQUE NO DISCRIMINATORIO
En virtud de la legislación internacional sobre derechos humanos, los Estados están obligados a garantizar que todas las personas que se encuentren en su territorio y estén sujetas a su jurisdicción puedan disfrutar de sus derechos humanos sin distinción ni
156 Understanding the Needs of Hate Crime Victims. Ob. cit., nota 93. 157 Directiva 2012/29/UE. Ob. cit., nota 150. 158 Understanding the Needs of Hate Crime Victims. Ob. cit., nota 93.
68 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti discriminación de ningún tipo.159 El Estado debe por tanto garantizar que los funcio- narios no se comporten de forma discriminatoria ni prejuiciosa hacia personas o comu- nidades romaní y sinti. El Estado debe disponer de controles que garanticen la ausencia de políticas o prácticas sistémicas de exclusión desproporcionada de minorías en sus estructuras e instituciones. Lo contrario sería incompatible con el principio de no discri- minación. Por ejemplo: negar protección a las comunidades romaní y sinti; no reconocer, registrar y denunciar los delitos de odio contra romaníes y sinti; o cuestionar la credibi- lidad de una víctima o testigo romaní o sinti por suposiciones prejuiciosas.
El informe Racist Crime and Institutional Racism in Europe [(«Delincuencia racista e institucional en Europa»)] de la ENAR sugiere que la existencia de múltiples obstáculos estructurales e institucionales impiden a la policía (y a otros profesionales del sistema de justicia penal) hacer constar, investigar y sancionar correctamente los delitos motivados por el odio. Las principales áreas que están constantemente presentes en los diferentes países incluidos en el informe son: recursos y definiciones insuficientes de los delitos de odio; falta de unidades especializadas; prejuicios raciales; y diversidad racial/étnica limitada dentro del sistema de justicia penal.160
DE ENFOQUE PARTICIPATIVO
El fomento de oportunidades para escuchar las voces de las víctimas romaníes y sinti es imprescindible al elaborar una respuesta institucional a los delitos de odio antirromaní y al evaluar las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti. La participación garantiza la implicación integral de las personas, comunidades e instituciones romaníes y sinti en el trabajo entre los Gobiernos y las personas y comunidades romaní y sinti locales, para lo cual es de rigor incluir a los romaníes y sinti en el desarrollo de las políticas que los conciernen. Inclusión que no debe ser únicamente simbólica sino práctica. La viven- cia de romaníes y sinti deben tenerse en cuenta desde el comienzo de cualquier iniciativa o proyecto y las actividades que de ahí se deriven deben ejecutarse con la participación de ellos durante de todo el proceso. La participación debe ser lo más abierta posible, de modo que los participantes en dicho proceso representen la diversidad y pluralidad de experien- cias en sus comunidades; y así configurar una mesa de trabajo donde tienen participación (independientemente de su sexo, etnia, religión o creencia, afiliación o edad), en el seno de la cual se puedan plantear y tener en cuenta todos los puntos de vista y todas las voces.
La interseccionalidad debe también estar presente en esa mesa. Así pues, debemos incluir a mujeres y hombres, a aquellos que se identifican como LGBTI, a los que tienen una discapacidad, a migrantes o desplazados internos, etc. La participación completa es fun- damental como reflejo de la experiencia de personas de diversos patrimonios, trasfondos, nacionalidades y culturas, así como aval de que se oyen las voces de los tradicionalmente marginados en la sociedad.
159 Por ejemplo, véanse el art. 2.1 del ICCPR y el art. 14 del CEDH. 160 Racist Crime and Institutional Racism in Europe. Ob. cit., nota 79.
SEGUNDA PARTE: Compromisos, obligaciones y normas internacionales sobre tolerancia, no discriminación y protección de romaníes y sinti 69 Para comprender dónde, cuándo y cómo se producen los delitos de odio contra las per- sonas y comunidades romaní y sinti, los miembros de los cuerpos y fuerzas de seguri- dad deben esforzarse en compartir información con la comunidad de forma respetuosa y colaborativa. Esto solamente será posible si existe un determinado nivel de confianza mutua entre comunidades y fuerzas del orden. La confianza que se ha ido fraguando con gran esfuerzo durante mucho tiempo puede verse minada fácilmente por una conducta policial inadecuada, incapacidad para abordar los principales problemas de seguridad de la comunidad y la falta de investigación de los delitos cometidos contra ella; por lo tanto, la referida participación es la clave del proceso.
DE ENFOQUE COMPARTIDO Y COLABORATIVO
El punto de partida para el desarrollo de respuestas gubernamentales y de la sociedad civil debería ser el reconocimiento de que el racismo antigitano es una preocupación compartida. Aunque son los romaníes y sinti quienes mayormente sienten los efectos del racismo, el problema debe ser reconocido y abordado por la sociedad en su conjunto y no solamente por la comunidad contra la que va dirigido. Atajar el racismo y la discrimi- nación es una cuestión de seguridad y derechos humanos. Las distintas partes interesa- das —en particular, los dirigentes gubernamentales y comunitarios, incluidos los líderes de comunidades religiosas o de un mismo credo, representantes y expertos— pueden aprovechar la experiencia de los demás y aunar fuerzas para abordar el problema desde distintas perspectivas a escala internacional, nacional y local.
Cuando se trabaja y colabora en coaliciones sólidas161, las partes interesadas están en una mejor situación para combatir el racismo antirromaní si se unen a una gran variedad de grupos de la sociedad civil y otros agentes no estatales. No solamente es una buena práctica, sino que también vuelve más responsables a las instituciones del Estado y les brinda una forma de ser más eficientes. De este modo se evita el «enfoque en silos estan- cos», que redunda en una fragmentación conceptual innecesaria, mayores gastos y resul- tados menos satisfactorios por duplicación de esfuerzos o lagunas en el servicio. Además, las coaliciones se fortalecen cuando se forjan alianzas con organizaciones que trabajan asuntos paralelos, como los derechos de la mujer, grupos diversos contra el racismo, el antisemitismo o la intolerancia contra los musulmanes y otras formas de intolerancia reli- giosa, los derechos de las personas LGBTI o los derechos de las personas con discapacidad.
DE ENFOQUE COMPRENSIVO
Una respuesta empática con los delitos de odio antirromaní reconoce la vulnerabili- dad de las personas y las comunidades y valida la experiencia sufrida y su condición de víctimas. La empatía por parte de las autoridades públicas, las fuerzas de seguridad y la sociedad en general, requiere el reconocimiento de la vulnerabilidad y el deseo de
161 Formación de coaliciones para la tolerancia y la no discriminación. Una guía práctica. OIDDH/OSCE, 2018, [en línea], <https://www.osce.org/odihr/385017>.
70 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti comprender el sentimiento de vulnerabilidad que sienten romaníes y sinti por agresio- nes racistas; es decir, los sentimientos de la familia de una víctima romaní o sinti. Estos ataques tienen un efecto emocional en las víctimas, sus familias y comunidades. Las comunidades minoritarias y marginadas son muy vulnerables a los delitos motivados por el odio y, tras un incidente, se enfrentan a la carga adicional de la marginación y la discriminación cotidianas. Tanto autoridades como funcionarios del Estado deben tener en cuenta la perspectiva de las víctimas y comprender que un delito de odio cometido contra los gitanos puede ser una de varias formas de intolerancia y discriminación a las que se ha enfrentado la víctima.
Las medidas de formación y sensibilización de los funcionarios públicos son herramientas eficaces para conocer el impacto individual y colectivo de los delitos de odio antirromaní en las vidas de los afectados. Asimismo, esas medidas permiten incrementar la recopila- ción de información acerca de los efectos sobre las víctimas; datos que pueden utilizarse durante un proceso judicial. La formación debe impartirse de forma que suscite concien- ciación sobre los delitos de odio contra romaníes y sinti, que dote a los funcionarios del Estado de mejores conocimientos sobre la pluralidad de la comunidad y que los ayude en el mejor desempeño de sus funciones.
DE ENFOQUE CON PERSPECTIVA DE GÉNERO
Las medidas oficiales para hacer frente a los delitos de odio contra romaníes y sinti y para identificar las necesidades de seguridad de esas personas o comunidades deben incluir cuestiones de género e integrar la perspectiva de género. Todos los incidentes de delitos motivados por el odio deben tratarse de forma igualitaria y no discriminatoria, indepen- dientemente del sexo de la víctima. Las medidas se deben adaptar a tenor de la perspec- tiva de género, lo que refuerza la respuesta ante los delitos de odio con enfoque centrado en las víctimas.
La adopción de un enfoque que tome en consideración las cuestiones de género también significa garantizar la presencia de agentes de policía de ambos sexos, siempre y cuando se considerase necesario y fuese razonablemente posible. Además, debe prestarse espe- cial atención al aumento del número de mujeres en los cuerpos de policía, eso incluye a mujeres romaníes y sinti. Su participación contribuiría a mejorar las relaciones y pro- porcionaría a la policía información sobre las necesidades de la comunidad. La formación y el desarrollo profesional también deben asimismo garantizar que los agentes de policía responden con sensibilidad a las diferencias culturales en ámbitos como las estructuras familiares romaníes y sinti, los roles de género, el cuidado de los niños y los estilos de vida en general.162
Las víctimas de delitos de odio, incluidas las víctimas de las comunidades romaní y sinti, se enfrentan a diversas formas de marginación y se consideran a sí mismas miembros de
162 Police and Roma and Sinti: Good Practices in Building Trust and Understanding. OIDDH/OSCE, ob. cit., nota 10.
SEGUNDA PARTE: Compromisos, obligaciones y normas internacionales sobre tolerancia, no discriminación y protección de romaníes y sinti 71 distintos grupos. Por lo tanto, al estudiar posibles medidas y políticas para hacer frente a los delitos de odio contra una determinada comunidad y sus miembros, los Gobiernos deberían tener presente que las identidades se componen de distintos elementos. Mientras que una medida podría ser beneficiosa para alguien por su origen étnico, quizá resulte perjudicial por su identidad de género, orientación sexual o religión o credo. Este tipo de dificultad exige un enfoque integral e interseccional cuando se aborda la cuestión de los delitos de odio. Esto significa reconocer que los hombres y las mujeres, aunque tienen derecho al mismo trato, experimentan el racismo y la discriminación de formas diferentes. Además, significa comprender que algunos tipos de delitos motivados por el odio se cometen con más frecuencia contra mujeres que contra hombres, y que algu- nos delitos de odio pueden estar motivados por una serie de prejuicios de género, etnia y religión o creencia.
DE ENFOQUE TRANSPARENTE
Los Gobiernos deben ser transparentes sobre cómo pretenden abordar la intolerancia, la discriminación y los delitos de odio contra romaníes y sinti. Cualquier medida en este sentido tendría que comprender las necesidades de seguridad de todas las comunida- des (incluidas las romaníes y sinti) que pueden ser objeto de delitos de odio antigitano durante un período prolongado.
La publicación y difusión de las políticas policiales, planes de acción, informes de situa- ción y resultados con las comunidades afectadas y el público en general es una forma para que los Gobiernos demuestren una mayor transparencia. Otro aspecto clave de la transparencia podría ser facilitar el acceso a los datos sobre delitos de odio en formatos accesibles. Sesiones de consulta periódicas entre las fuerzas y cuerpos de seguridad u otros organismos y las comunidades romaní y sinti, especialmente en el ámbito local, pueden garantizar la transparencia de las estrategias policiales, también su carácter participativo e integrador; y que las comunidades objeto de delitos de odio estén plenamente informa- das de los planes y la evolución de la situación. Esto podría suponer compartir análisis de posibles amenazas con las comunidades romaní y sinti, escuchar las preocupaciones de los miembros de la comunidad sobre peligros inminentes (de mano de grupos de extre- ma derecha u otros grupos discriminatorios), y tranquilizar a las comunidades sobre la protección policial preventiva contra actos violentos previstos. Las rondas o sesiones de consulta también permiten a las comunidades opinar y participar para que las respues- tas de las autoridades a los delitos de odio sean más eficaces. La transparencia es además un principio rector clave de los esfuerzos institucionales de colaboración con la sociedad civil en la mejora de la presentación de denuncias sobre delitos de odio, como paso para atajar el problema con mayor eficacia. La transparencia es un pilar central de una buena policía de proximidad que ayuda a generar confianza. La adopción de un enfoque honesto y realista al trabajar con las comunidades romaní y sinti y al abordar sus problemas de seguridad reportará beneficios, porque de esa forma cada uno de los interesados conocerá las motivaciones, intenciones, capacidades y limitaciones de los demás.
72 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti DE ENFOQUE INTEGRAL
Los Estados participantes de la OSCE reconocen la importancia de un enfoque global que permita afrontar los problemas de seguridad. Además, los Estados participantes de la OSCE se han comprometido a adoptar un enfoque global para hacer frente a la intoleran- cia, también la intolerancia contra romaníes y sinti. Esta última es un problema complejo y polifacético que debe estudiarse como parte de una respuesta exhaustivamente inte- gral destinada a atajar todas las formas de intolerancia, prejuicios y odio en la sociedad.
Aun así, el acento en los delitos de odio antirromaní no significa ni sugiere que se favorezca la resolución de una forma de odio sobre otro, puesto que una política eficaz contra esta manifestación del odio puede servir también para atajar otros delitos de odio. Únicamente cuando la respuesta global de los Gobiernos a todos los delitos de odio sea contundente podrán serlo las respuestas a los diversiformes delitos de odio. Un enfoque integral que aborde los delitos motivados por el odio debería centrarse en los aspectos comunes a esta categoría de delitos; debería reconocer y tratar al mismo tiempo las especificidades de las distintas vertientes o formas que revisten, como los delitos de odio antigitano.
Este tipo de delitos de odio no cuentan con elevados porcentajes de probabilidad de denuncia, constancia, investigación o sanción —ni siquiera de apoyo a las víctimas— en los países en los que las respuestas a los delitos de odio y los sistemas de apoyo a las víctimas son en general endebles. Debería existir siempre un mecanismo para abordar todos los delitos motivados por el odio, incluida la recopilación de datos sobre delitos de odio antirromaní y sus víctimas. Cuando no existe mecanismo alguno, quedan más espacios donde los prejuicios y las lagunas personales e institucionales se ven reflejados en una respuesta deficiente, en una clasificación (errónea) de los prejuicios o en que no se tengan en cuenta en absoluto.
A su vez, esto significa que debería emplearse a las minorías, incluidas la romaní y la sinti, tanto en las instituciones gubernamentales como en los servicios policiales y otros cuerpos de seguridad.
DE ENFOQUE PROACTIVO
Cuando se trata de hacer frente a los problemas de seguridad, incluidos los que afec- tan a las comunidades romaní y sinti, la respuesta de las autoridades y de los cuerpos y fuerzas de seguridad suele ser con demasiada frecuencia más reactiva que proactiva. Un enfoque proactivo para abordar la discriminación y los delitos motivados por el odio contra romaníes y sinti conlleva la aplicación de muchos de los enfoques y princi- pios antes mencionados y debería priorizar la participación de la comunidad, la consul- ta, el trabajo preventivo y la transparencia. La proactividad requiere la adquisición de información instantáneamente acerca de tensiones y amenazas que afectan a romaníes y sinti, la predicción y evaluación de los riesgos o daños posibles a personas y comuni- dades, así como el desarrollo de estrategias para contrarrestar esos riesgos o perjuicios.
SEGUNDA PARTE: Compromisos, obligaciones y normas internacionales sobre tolerancia, no discriminación y protección de romaníes y sinti 73 La comunicación eficaz entre las partes interesadas es más efectiva si se realiza de forma rutinaria, cuando ya se tuviese una relación de trabajo firme, eficaz y activa consolidada con anterioridad a una crisis.
Las relaciones proactivas con las comunidades romaní y sinti en relación con los proble- mas de seguridad a los que se enfrentan también demuestra un nivel de atención y pre- ocupación hacia ellas; algo sumamente importante para las comunidades minoritarias y marginadas.
Una actuación policial proactiva también suele reducir la delincuencia en las comunidades. Sin embargo, hay que tener cuidado de no permitir que una actuación policial proactiva y positiva se convierta en una actuación prescriptiva y opresiva para las comunidades romaní y sinti. Por ejemplo, una fuerte presencia policial con agentes uniformados en un barrio de mayoría romaní podría intimidar aún más a una comunidad ya de por sí vulnerable en vez de tener un efecto disuasorio contra los delitos de odio si se ejecutara sin la firme colaboración de confianza por parte de la comunidad y sin una comunica- ción constante y abierta sobre los objetivos policiales entre autoridades y la comunidad.163
163 Training Needs Assessment Poland. CPRSI/OIDDH, 2017, [documento interno/inédito].
74 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti TERCERA PARTE: Respuestas prácticas a los delitos de odio antirromaní y retos de seguridad correspondientes Esta sección ofrece soluciones prácticas para varios problemas interrelacionados y sola- pados, aunque distintos. Algunas de las medidas prácticas que se exponen a continua- ción ayudarán a hacer frente a cualquier manifestación de intolerancia contra romaníes y sinti; algunas son específicas a las respuestas de la justicia penal ante los delitos de odio, mientras que otras tratan los problemas de seguridad tal como los perciben y viven las personas, comunidades y organizaciones romaníes y sinti.
1. MEDIDAS PRÁCTICAS
PARTIR DEL RECONOCIMIENTO DEL PROBLEMA
El punto de partida para hacer frente a los delitos de odio contra los gitanos es reconocer que suponen una amenaza para la seguridad y la estabilidad de las víctimas y que, ade- más de afectar de forma más amplia a la cohesión social, requieren una respuesta rápida y completa. Este reconocimiento se basa en la comprensión de las numerosas formas que revisten los delitos de odio antirromaní y los correspondientes retos para la seguridad. Los responsables políticos, académicos, investigadores, sociedad civil y miembros de la comunidad tienen un papel que desempeñar, aportar sus conocimientos, experiencia y asesoramiento sobre las diferentes manifestaciones de intolerancia antirromaní y ofrecer vías de respuesta. El reconocimiento oficial del problema permite a los Gobiernos trans- mitir claramente el mensaje de que no corresponde a romaníes y sinti hacerse cargo del problema por sí solos. Esto, a su vez, anima a las personas y comunidades romaní y sinti a compartir sus preocupaciones.
Reconocer que los delitos de odio antirromaní constituyen un reto puede servir también como base para una revisión crítica y una evaluación de los mecanismos de prevención y respuesta existentes. Estimar y supervisar el acceso a la justicia y apoyar a las víctimas para que accedan a la justicia, o incluso reconozcan sus experiencias, también garantiza que se sienten atendidas y que se reconocen sus experiencias.
Las víctimas siguen sin denunciar todos los delitos de odio y las autoridades siguen sin registrar los delitos de odio de forma oficial. He aquí algunas razones por las que las víctimas no denuncian:
• por creer que no cambiará nada; • por desconfianza de o temor a las autoridades; • por miedo a represalias; • por desconocimiento de la legislación y de sus derechos; • por pena y vergüenza; • por negación; • por miedo a revelar su filiación étnica o religiosa; • por miedo a ser detenidas o deportadas;
76 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti • por experiencias anteriores en las que la policía o las autoridades les han desaconse- jado presentar denuncia.164
Es importante subrayar que tratar el tema de la intolerancia antigitana, al igual que cuan- do se aborda el antisemitismo o cualquier otra forma de intolerancia, significa reconocer el problema, adoptar un enfoque centrado en las víctimas, declarar los resultados (incluso a nivel político) y proporcionar los marcos jurídicos y sociales para refutar y contrarrestar el odio y la intolerancia. Aunque es probable que sean los agentes de policía de primera línea quienes acuden primero a una incidencia de agresión antigitana, una respuesta eficaz e integral requiere la actuación de altos mandos, funcionarios y líderes políticos para transmitir un contundente mensaje de no tolerancia al odio.
En algunos Estados participantes de la OSCE, los parlamentarios han tomado la inicia- tiva de incluir la intolerancia contra los romaníes y sinti en la agenda política nacional, incluidos los problemas de seguridad relacionados. Un número limitado de países ha dado prioridad al problema con la creación de grupos de trabajo intergubernamentales para abordar distintos aspectos, garantizar la coordinación y fomentar la confianza entre diversas comunidades, representantes políticos y funcionarios.
Existen diversas formas de que Gobiernos y parlamentarios reconozcan los retos de la intolerancia antigitana. Entre ellas figuran las siguientes:
• Demostrar que se es consciente de cómo la intolerancia contra los romaníes y sinti puede expresarse de formas sutiles y en clave, y garantizar que tales manifestaciones se reconocen, denuncian y condenan.
• Encargar dictámenes de expertos y recomendaciones a académicos e investigadores para que el Gobierno comprenda mejor el problema, tanto en el medio digital como en otros medios.
• Establecer un marco jurídico que permita al Gobierno abordar eficazmente los pro- blemas de seguridad a los que se enfrentan las comunidades romaní y sinti en un contexto más amplio de otras cuestiones que puedan afectar a estas comunidades.
• Colaborar con los medios de comunicación para contrarrestar los discursos ten- denciosos y hacer declaraciones contundentes de condena de los incidentes y delitos motivados por el odio.
• Utilizar las redes sociales para publicar claros mensajes de apoyo a las comunidades romaní y sinti.
164 Encouraging Hate Crime Reporting — The Role of Law Enforcement and Other Authorities. FRA, 2021, [en línea], <https://fra.europa.eu/sites/default/files/fra_uploads/fra-2021-hate-crime-reporting_en.pdf>.
TERCERA PARTE: Respuestas prácticas a los delitos de odio antirromaní y retos de seguridad correspondientes 77 Cada una de las opciones tiene sus ventajas, aunque es importante subrayar que la volun- tad y el compromiso políticos a escala nacional son fundamentales en la lucha contra el odio y la intolerancia.
La ECRI recomienda que los Gobiernos de los Estados miembros del Consejo de Euro- pa combatan la violencia racista y los delitos contra los romaníes, para lo cual deberían, por ejemplo:
«b) introducir un sistema completo de registro de los actos de violencia
contra los Gitanos; (...)
d) proporcionar a la policía y al ministerio fiscal una formación específica sobre la legis- lación que reprime los crímenes racistas y su aplicación a las víctimas gitanas; (...)».165
Recomendación
Es importante que los Gobiernos reconozcan oficialmente este problema. Algunas formas de reconocimiento son: la adopción de una definición de trabajo de la into- lerancia contra los gitanos166; la adopción de un plan de acción nacional contra el racismo (NAPAR, por sus siglas en inglés) con objetivos claros relacionados con la intolerancia contra los gitanos167 y la anotación específica de los prejuicios antigita- nos en los delitos motivados por el odio. Aunque algunos Gobiernos reconocen el problema, a menudo carecen de datos. Para comprender y documentar la magnitud del problema es fundamental llevar a cabo un seguimiento, registro y notificación rigurosos de los datos relativos a las manifestaciones de discriminación e intolerancia contra los gitanos. Plantar cara a la intolerancia contra los gitanos refuerza el esfuerzo nacional global de atajar todas las formas de delitos de odio y poner en marcha un sistema eficaz de evaluación y seguimiento. Esto garantiza además que los Estados sean proactivos al responder a los delitos de odio y vigilar los problemas, mientras que la policía y las fuerzas del orden pueden movilizarse en puntos concretos cuando sea necesario. La financiación adecuada de un sistema nacional de seguimiento es por tanto parte esencial de una estrategia de apoyo a las víctimas, cuantificar los delitos de odio y reducirlos a lo largo del tiempo. Sin un apoyo centralizado, no se puede mantener un sistema eficaz de control y de apoyo a las víctimas. Asimismo, se deberían proporcionar financiación y ayuda adicionales para la recopilación de datos a las iniciativas y organizaciones de base y comunitarias.
165 Recomendación nº 13 de política general de la ECRI. 166 Véase, por ejemplo, el Anexo V de la presente Guía. 167 Véase igualmente, Action Plans Against Racism. ENAR, [en línea], <https://www.enar-eu.org/about/action- plans-against-racism>, [Consulta: 7 de septiembre de 2022].
78 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti Ejemplo de buenas prácticas
El Gobierno británico y los organismos de justicia penal se han comprometido a re- ducir el número de delitos de odio que no se denuncian y han establecido diversos mecanismos de denuncia. Un ejemplo de ello es True Vision168, un portal de infor- mación en línea del Gobierno, que permite a las víctimas o a sus defensores denunciar delitos por vía telemática, e incluso de forma anónima. Además, la plataforma ofrece recursos descargables para animar a las comunidades romaní y sinti a denunciar delitos de odio, con formularios de denuncia en otros idiomas.
CÓMO SENSIBILIZAR
Los delitos de odio contra la población romaní y sinti y las correspondientes necesidades en materia de seguridad solamente se solucionarán eficazmente a largo plazo si se tratan de forma integral el racismo y los prejuicios subyacentes que acicatean dichos atentados. Para ello es necesario poner el acento en los efectos de los prejuicios antirromaní y tam- bién en descubrir cómo los agresores se ven expuestos a intolerancia antigitana y por qué acaban adoptándola. Por ende, una de las claves para abordar los delitos de odio antirromaní es dar a conocer los mecanismos y las narrativas de odio subyacentes que impulsan estos comportamientos.
Comprender estos mecanismos y sus efectos, así como la concienciación al respecto, puede adoptar muchas formas. Se pueden dirigir programas educativos y de sensibili- zación a los jóvenes, funcionarios del Estado y al público en general para que conozcan, deconstruyan y rechacen los prejuicios contra los gitanos. Sesiones parlamentarias sobre los prejuicios antirromaníes también pueden ampliar la esfera de concienciación al incluir la cuestión, y las razones de fondo, en la agenda de debate nacional.
Los medios de comunicación pueden ser un socio clave en las campañas de sensibili- zación sobre prejuicios antigitanos. Los medios de comunicación ocupan una posición privilegiada para informar y movilizar al público en general acerca de la frecuencia de la intolerancia antigitana y sus repercusiones. La asociación estratégica entre medios de comunicación y autoridades para que los Gobiernos puedan contrarrestar y condenar la intolerancia antigitana podría ser un instrumento efectivo de sensibilización de la opi- nión pública sobre el problema.
Además, con programas específicos de formación y capacitación, así como las campañas, mesas redondas, seminarios y reuniones organizados a escala local, nacional e interna- cional, contribuirían a aumentar esa concienciación.
168 True Vision. The National Police Chief ’s Council, 2022, [en línea], <https://www.report-it.org.uk/your_police_ force>
TERCERA PARTE: Respuestas prácticas a los delitos de odio antirromaní y retos de seguridad correspondientes 79 Recomendación
Los esfuerzos, campañas y medidas de sensibilización pueden enfocarse en:
• Facilitar la comprensión de las características específicas de las manifestaciones actuales del prejuicio antigitano. Mientras que las medidas de sensibilización diri- gidas a los cuerpos de seguridad y fuerzas del orden pueden centrarse en aspectos específicos de la identificación y el tratamiento de los delitos motivados de odio antirromaní, las destinadas al público en general pueden centrarse en la diversidad de manifestaciones de prejuicios antirromaníes.
• Transmitir que los delitos de odio contra romaníes y sinti no surgen de la nada. Por el contrario, los funcionarios del Estado deberían comunicar que las tensiones políticas y sociales, así como los sentimientos antigitanos (en cualquier medio), en el discurso público y mediático de políticos y responsables políticos, en el lugar de trabajo y en situaciones cotidianas, constituyen el telón de fondo de muchas agresiones. Un mensaje clave podría ser que todos podemos poner un granito de arena para crear un clima que garantice el rechazo de toda expresión racista; quizás mediante campañas que animasen a otras personas presentes durante un incidente a apoyar a las víctimas desafiando a los agresores, siempre que se sintiesen cómodas y no corriesen peligro directo al hacerlo.
• Destacar que las manifestaciones de prejuicios antirromaní están reñidas con los valores y los principios clave de derechos humanos que son imprescindibles para las sociedades libres y democráticas. Un mensaje clave podría ser apelar al conjunto de la sociedad para que esta asuma la tarea de acabar con los prejuicios racistas, en lugar de considerarlo un problema que deben resolver las propias comunidades racializadas.
• Resaltar ejemplos poco conocidos de actuaciones humanas que pudieran servir de inspiración contra los incidentes antigitanos.
• Llamar la atención sobre la animada y trepidante vida cultural, religiosa y educativa de la comunidad romaní y sinti local, así como sobre su contribución a la sociedad, destacando la necesidad de una evolución y cooperación constantes.
• Desarrollar programas dirigidos a funcionarios del Estado, jóvenes y al público en general para una mayor concienciación y comprensión de la intolerancia antigitana.
• Crear una presencia policial o gubernamental oficial en línea que ayude a acometer el sentimiento antigitano y a contrarrestar las noticias falsas que generan miedo y prejuicios hacia las comunidades romaní y sinti.
80 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti Ejemplo de buenas prácticas
• La Fundación Secretariado Gitano, organización social intercultural española sin ánimo de lucro, presta servicios para el desarrollo de la comunidad gitana en toda España. A escala europea, ofrece formación y actividades de sensibilización a actores clave como juristas y abogados, policía, cuerpos de seguridad, profesionales de los medios de comunicación, profesionales de los servicios sociales y voluntarios a fin de promover la igualdad de trato y luchar contra la discriminación de la comunidad gitana y otros grupos étnica o culturalmente diferentes.169 Además de sus campañas de sensibilización, la organización lleva a cabo otras actividades para contrarrestar estereotipos o percepciones erróneas comunes sobre los gitanos; y a aumentar los conocimientos de partes importantes (como los periodistas) en el desarrollo de la imagen pública del pueblo gitano.170
• En respuesta a la falta de denuncias en Serbia, el Comisario serbio de Igualdad se dedica a una serie de iniciativas como (entre otras) programas de formación para los consejos para minorías nacionales (incluida la minoría nacional romaní); visitas y actividades de sensibilización en colonias romaníes; publicaciones sobre cómo reconocer y denunciar la discriminación (en lengua romaní); colaboración con organizaciones centradas en los derechos de los romaníes; publicación de guías y cursos de formación para organizaciones de la sociedad civil sobre capacidad de demanda y pleitos; y litigios estratégicos.171
RECONOCER Y REGISTRAR EL PREJUICIO ANTIGITANO DE LOS DELITOS DE ODIO
Como se explica en la Primera Parte, Capítulo 2, todos los delitos de odio están moti- vados por prejuicios. Reconocer y anotar la motivación específica de un delito de odio, incluido el prejuicio antigitano, garantiza que el delito se clasifique como delito de odio. La recopilación de datos precisos, fiables y desagregados es esencial para una actuación eficaz contra los delitos motivados por el odio, ya que permite a la policía y a las autori- dades comprender el alcance del problema, detectar pautas, asignar recursos e investigar con mayor eficacia. Los responsables políticos también pueden utilizar los datos para tomar decisiones con conocimiento de causa y mantener informadas a las comunidades sobre las amenazas y tendencias en la comisión de delitos de odio.
169 Jozefien Van Caeneghem: Legal Aspects of Ethnic Data Collection and Positive Action: The Roma Minority in Europe. Suiza: Springer, 2019. 170 Qué hacemos. Gitanos, 2014, [en línea], <https://www.gitanos.org/que-hacemos/>. 171 Roma and Traveller Inclusion: Towards a New EU Framework. Learning from the Work of Equality Bod ies. EQUINET, 2020, [en línea], <https://equineteurope.org/wp-content/uploads/2020/07/Roma_Traveller-Inclu- sion_Equality-Bodies.pdf>.
TERCERA PARTE: Respuestas prácticas a los delitos de odio antirromaní y retos de seguridad correspondientes 81 Las víctimas de delitos de odio de cualquier procedencia comparten la dañina experiencia emocional de haber sido blanco de un delito por su pertenencia o supuesta pertenencia a un determinado grupo. Sin embargo, también es probable que la experiencia de ser víc- tima sea diferente entre grupos que han sufrido patrones delictivos distintos y diversos niveles de confianza al denunciar los delitos. Por tanto, es útil recopilar y analizar datos sobre las diferentes motivaciones prejuiciosas como categorías separadas, de modo que cada motivación pueda tratarse de la manera más eficaz posible en términos de presen- cia policial y asignación de recursos para el apoyo a las víctimas y la prevención de la delincuencia. Los Estados participantes de la OSCE han reconocido una serie de moti- vaciones prejuiciosas que pueden constituir la base de los delitos de odio, incluidos los delitos motivados por el odio antigitano.
Recomendación
En consonancia con sus compromisos con la OSCE, los Gobiernos deberían recopilar datos sobre delitos motivados por el odio, incluidos los motivados específicamente por prejuicios contra los gitanos, y ponerlos a disposición del público. La policía, como primera instancia de respuesta, debe garantizar que los delitos motivados por el odio contra romaníes y sinti se clasifican y registran, como tal instancia asumirá la decisión inicial de cómo dejar constancia de un delito y si este se debe incluir en la categoría de prejuicios antigitanos como posible motivación. Se pueden adoptar una serie de medidas prácticas para ello:
• Promulgar y aplicar legislación en materia de delitos de odio y establecer sistemas, rutinas y formación para garantizar que los funcionarios competentes reconocen y registran los delitos de odio contra romaníes y sinti.
• Articular un sistema de recogida de datos para registrar los delitos de odio contra la población romaní y sinti mediante formularios de notificación de incidentes y proporcionar datos desglosados sobre cada tipo de delito de odio antirromaní; para ello es posible que sea necesario introducir cambios en los actuales formularios de denuncia y sistemas informáticos.
• Demostrar liderazgo político al más alto nivel de gobierno mediante la adopción de políticas que exijan a los agentes de policía reconocer y registrar las motivaciones de prejuicios antigitanos en los delitos de odio.
• Asegurarse de que los organismos policiales utilizan un conjunto de indicadores específicos («indicadores de prejuicio» referidos en la Primera Parte de esta Guía) para identificar la motivación antigitana de los delitos de odio, reconociendo al mismo tiempo que la existencia de tales indicadores no prueba, por sí misma, que esas incidencias se deban a delitos de odio.
82 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti • Garantizar que los agentes de policía tienen en cuenta la percepción de las víctimas, reconociendo que, si la víctima percibe que un delito está motivado por prejuicios antigitanos, así conste en acta y forme parte del atestado y las averiguaciones.
• Y organizar actos de formación y sensibilización para los agentes de policía, para que conozcan mejor las características específicas de los delitos motivados por el odio contra romaníes y sinti, en colaboración con todas las partes interesadas, organis- mos fiscales, abogados u organizaciones de la sociedad civil y de la comunidad.172
La información que la policía recopile y describa puede ser crucial para avalar la investigación y enjuiciamiento de un delito como delito de odio antirromaní. La reacción de la policía en el lugar del delito puede afectar a la recuperación de las víctimas, a la percepción por parte de la comunidad del compromiso de las institu- ciones para hacer frente a estos delitos de odio y al resultado de la investigación. La calidad de la información recopilada por la policía también será fundamental para la elaboración de políticas a largo plazo y medidas públicas preventivas. La formación de los organismos policiales para reconocer y registrar los delitos motivados por el odio es, por tanto, de vital importancia. La OIDDH cuenta con un programa de asistencia destinado a mejorar los sistemas de seguimiento y recopilación de datos sobre delitos de odio; a saber, el programa de herramientas de información contra los delitos de odio (INFAHCT, por sus siglas en inglés), que ayuda a desarrollar y consolidar las políticas y capacidades de las instituciones nacionales y demás estructuras en materia de recopilación de datos sobre delitos de odio.173
172 Véase, por ejemplo, Effective and Human Rights-Compliant Policing in Roma and Sinti Communities. OIDDH/ OSCE, ob. cit., nota 11. 173 Programme Description. Information Against Hate Crimes Toolkit (INFAHCT), 2018, <https://www.osce. org/odihr/INFAHCT>.
TERCERA PARTE: Respuestas prácticas a los delitos de odio antirromaní y retos de seguridad correspondientes 83 Ejemplo de buenas prácticas
En noviembre de 2015, el Servicio de Policía y Seguridad Nacional de Irlanda amplió su anotación de indicadores de motivación prejuiciosa de incidentes de odio para incluir los incidentes contra itinerantes y gitanos, así como contra musulmanes, aparte de antisemitas, racistas, sectarios y xenófobos.174
En abril de 2022, se modificó la legislación española para incluir menciones específicas al racismo contra los gitanos en su normativa antidiscriminación. La propuesta intro- ducirá el término «antigitanismo» en el Código Penal y castigará la discriminación de la comunidad gitana con penas de hasta cuatro años de prisión.175
Los operadores telefónicos de los servicios de policía de algunas zonas del Reino Unido preguntan directamente a quienes llaman si creen que la incidencia denunciada está relacionada con el odio. Cuando se considera que sí, un supervisor especializado la señala, comprueba la calidad de la respuesta policial mediante una lista de verificación de buenas prácticas y hace un seguimiento con la víctima y su comunidad. Los mandos superiores competentes revisan diariamente el informe y las averiguaciones semanal y mensualmente hasta el cierre de la incidencia.176
La OIDDH recopila datos de fuentes estatales oficiales, así como de fuentes de la sociedad civil y comunitarias. Todos los datos están disponibles en línea. A continua- ción, incluimos extractos de los datos recogidos por la OIDDH en 2020177 y 2021178.
174 Data Collection in the Field of Ethnicity. Comisión Europea, 2017, [en línea], <https://commission.europa.eu/ document/download/dc7380a3-2d5e-4e9b-98a8-8cf8dd8bfce4_en?filename=data_collection_in_the_field_of_ ethnicity.pdf>. 175 Spain: Historic Step Taken by Parliament to Combat Antigypsyism. European Roma Rights, 2022, [en línea], <http:// www.errc.org/news/spain-historic-step-taken-by-parliament-to-combat-antigypysism>. 176 Hate Crime Policy 590/2020. Sussex Police, 2020, [en línea], <https://www.sussex.police.uk/SysSiteAssets/ foi-media/sussex/policies/hate-crime-policy-590.pdf>. 177 La lista incluye a todos los Estados participantes de la OSCE que enviaron información sobre delitos motivados por el odio a la OIDDH en 2020. Véase el informe Anti-Roma Hate Crime. Ob. cit., nota 12, [en línea], https:// hatecrime.osce.org/anti-roma-hate-crime?year=2020. 178 La lista incluye a todos los Estados participantes de la OSCE que enviaron información sobre delitos motivados por el odio a la OIDDH en 2021. Véase el informe Anti-Roma Hate Crime. Ob. cit., nota 12, [en línea], https:// hatecrime.osce.org/anti-roma-hate-crime?year=2021.
84 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti En 2020, los siguientes Estados participantes comunicaron de forma oficial y espe- cífica datos desagregados sobre delitos de odio contra la población romaní (nueve):
Croacia Alemania España República Checa Grecia Suecia Finlandia Polonia Ucrania
En 2021, los siguientes Estados participantes comunicaron oficial y específicamente datos desagregados sobre delitos de odio contra los romaníes (ocho):
Croacia Finlandia Polonia Chipre Alemania España República Checa Grecia
En 2020, organizaciones de la sociedad civil denunciaron incidentes antigitanos en los siguientes Estados (dieciocho):
Albania Grecia Rumanía Austria Hungría Serbia Bulgaria Italia Eslovaquia Croacia Moldavia España República Checa República de Macedonia Ucrania Francia del Norte Alemania Polonia
En 2021, organizaciones de la sociedad civil denunciaron incidentes antirromaníes en los siguientes Estados (dieciséis):
Austria Grecia Polonia Croacia Hungría Rumanía República Checa Italia Serbia Finlandia Moldavia Eslovaquia Francia República de Macedonia España Alemania del Norte
CÓMO FOMENTAR LA CONFIANZA ENTRE EL GOBIERNO Y LAS COMUNIDADES ROMANÍ Y SINTI
Todos los pasos descritos en los apartados anteriores son importantes para promover y facilitar la confianza entre las comunidades romaní y sinti y los Gobiernos. Al mismo tiempo, muchas otras medidas son necesarias para forjar relaciones de confianza y per- durables. El establecimiento de canales para consultas y coordinación periódicas puede
TERCERA PARTE: Respuestas prácticas a los delitos de odio antirromaní y retos de seguridad correspondientes 85 ser especialmente importante. La formalización de esta cooperación puede ser una forma eficaz de generar confianza; por ejemplo, mediante un memorando de entendimiento.
Dos elementos importantes para estimular la confianza entre Gobiernos y comunidades son la franqueza y la transparencia; facilitar información clave siempre que sea nece- sario. Los Gobiernos deben revelar más información sobre los infractores y los grupos organizados, admitir los errores del pasado y reconocer los obstáculos a la participación.
Las revisiones habituales de las políticas y las prácticas de trabajo deben poner de mani- fiesto los errores, las deficiencias y los procedimientos obsoletos, o que ya no se ajustan a las mejores prácticas ni respetan los derechos. Los Estados participantes deben adoptar una cota de referencia para la responsabilidad institucional, reconociendo las prácticas discriminatorias manifiestas e institucionalizadas y los fallos. Además, los Estados par- ticipantes también deben tratar de eliminar el mayor número posible de obstáculos a la presentación de denuncias y las consiguientes diligencias como acceso físico, barreras lingüísticas, de coste, burocracia procesal, etc. Los servicios de asuntos internos de la policía, o los servicios a cargo del Ministerio del Interior, no siempre son independien- tes y con frecuencia no hallan a los agentes del orden responsables de los actos de mala conducta flagrante o negligencia cometidos. La creación de un órgano independiente y autónomo —al margen de las estructuras policiales y del Ministerio del Interior— es vital para garantizar que agentes que cometan delitos de odio contra romaníes y sinti respondan de sus actos. Las investigaciones de estos organismos deben ser transparentes y estar supeditadas al escrutinio público en todas sus fases.
De vital importancia en investigaciones internas sobre defectos de forma y discrimina- ción por parte de las fuerzas del orden. Todas las investigaciones deben estar abiertas a un escrutinio independiente. En ocasión pasada, ya se dio el caso de la investigación de un alto cargo judicial sobre un cuerpo policial británico por sus fallos en la investigación de un asesinato racista, cuyas conclusiones fueron que el cuerpo de policía era institucional- mente racista.179 En la actualidad, muchos cuerpos policiales permiten que miembros de la comunidad designados examinen las investigaciones y ofrezcan una opinión indepen- diente acerca de los puntos que pueden haberse pasado por alto y sobre cómo continuar. Esta práctica forma parte de una cultura de rendición de cuentas necesaria que incumbe tanto a las partes interesadas de la comunidad como a los órganos políticos y judiciales.
Una medida inmediata e importante que pueden adoptar los funcionarios del Estado para fomentar la confianza es frecuentar instituciones, organizaciones, actos y barrios romaníes y sinti, estar en contacto regular con representantes y expertos gitanos. Este tipo de contacto permitirá a los funcionarios conocer mejor los retos relacionados con los delitos de odio antirromaní y puede servir para verificar si las políticas y servicios gubernamentales son útiles a la comunidad. El estar en contacto habitualmente genera confianza en la buena disposición del Gobierno de abordar las principales preocupaciones
179 The Stephen Lawrence Inquiry. Ob. cit., nota 33, párr. 6.34.
86 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti de estas comunidades. Visitar una organización o un barrio romaní o sinti tras un ata- que violento antigitano o tras la profanación de un monumento o un cementerio puede ser una importante muestra de solidaridad, pero no debería ser la primera vez que un político o un funcionario de instancia nacional o local tiende la mano.
La consulta, la cooperación y la coordinación son especialmente importantes cuando se trata de organismos policiales nacionales y locales. Los funcionarios de policía, tanto mandos superiores como agentes de primera línea, desempeñan un papel crucial en el establecimiento de una relación duradera y colaborativa con las comunidades minorita- rias y racializadas, incluidos los contactos de referencia en materia de liderazgo y seguri- dad. La institución de estos canales de comunicación no solo fomenta la confianza, sino que también puede garantizar que las estrategias y las operaciones cotidianas sean más eficaces y estén más en consonancia con las necesidades de las víctimas, especialmente a nivel local. La frecuencia de esta comunicación es crucial para estimular la confianza; un contacto esporádico no será suficiente.
Promover la confianza también significa hacer cumplir la ley en las comunidades romaní y sinti, al igual que en el resto de la sociedad. Cuando las autoridades públicas, las fuer- zas del orden y los servicios sociales restan importancia a problemas como la violencia doméstica o los robos teniéndolos por «idiosincráticamente culturales» y se niegan a inter- venir, erosionan la confianza de las comunidades en la credibilidad y competencia de las autoridades. Es probable que la situación se deteriore aún más si las comunidades sienten que no pueden acudir a estos organismos gubernamentales cuando surgen problemas.
Recomendación
Generar confianza estableciendo canales de cooperación más regulares y formales entre las comunidades y los Gobiernos. Ser transparentes y sinceros, entablar un diálogo más amplio con las comunidades romaní y sinti y garantizar la participación tanto de mujeres como de hombres; en lugar de implicarse únicamente con contactos clave, líderes comunitarios o amigos. Una intervención de mayor alcance y calado es fundamental para garantizar la confianza de toda la comunidad y no únicamente la de unas cuantas personas.
• Algunas de las medidas que pueden implantarse para fomentar la confianza entre los organismos gubernamentales y las comunidades minoritarias son las siguientes:
• Las fuerzas del orden y los cuerpos de seguridad podrían designar a un funcionario de enlace como punto de contacto especial para la comunidad que diese seguimiento a las preocupaciones relacionadas con los delitos de odio antirromaní. El funcio nario de enlace puede asimismo servir de punto de contacto para otros funcionarios del sistema de justicia penal en caso de necesitar asesoramiento.
TERCERA PARTE: Respuestas prácticas a los delitos de odio antirromaní y retos de seguridad correspondientes 87 • Los alcaldes y los representantes de la policía podrían visitar alguna organización, presentarse durante un acto o visitar un barrio romaní y sinti como parte de su agenda habitual de trabajo y familiarizarse con los miembros y representantes de la comunidad, así como con los principales lugares, actos y preocupaciones de la comunidad.
• Los organismos de justicia penal podrían invitar a las organizaciones romaníes y sinti a una conversación o a participar en talleres con agentes de policía, mien- tras que las comunidades romaní y sinti podrían a su vez idear sesiones prácticas centradas en sus necesidades de seguridad específicas.
• Las fuerzas del orden y los cuerpos de seguridad podrían revisar periódicamente sus políticas y métodos de trabajo.
• Los Gobiernos podrían crear instituciones de fiscalización totalmente indepen dientes y autónomas.
• Y los Gobiernos podrían organizar grupos de trabajo nacionales sobre delitos de odio integrados por representantes de la sociedad civil, académicos, funcionarios de enlace de la policía y fiscales, que se reúnan con regularidad para reflexionar sobre incidentes motivados por prejuicios en las comunidades. Además, podrían organizarse grupos de trabajo a escala local.
Ejemplos de buenas prácticas
• La Defensora del Pueblo de la República de Croacia, asimismo comisaria del Parlamento croata responsable de la promoción y protección de los derechos humanos y las libertades, visita algunos pueblos romaníes de todo el país y charla con sus habitantes y de esa forma obtiene una visión de primera mano de los problemas a los que se enfrentan estas comunidades. En la organización de las visitas desempeñan un papel fundamental los mediadores romaníes, entre los que se encuentran el diputado romaní, el personal de la Oficina Gubernamental de Derechos Humanos y Derechos de las Minorías Nacionales, las corporaciones provinciales y locales de la minoría romaní y representantes de ONG. La Defensora del Pueblo declaró lo siguiente: «Estas actividades nos han permitido conocer mejor las verdaderas necesidades de las comunidades romaníes, han derivado en un incremento de denuncias presentadas y han contribuido a dar a conocer nuestra institución como ente nacional para la igualdad y como punto de contacto entre las comunidades romaníes y otras partes interesadas. Asimismo, han favorecido el mejor conocimiento entre las comunidades romaníes de los mecanismos de los que se pueden valer para recibir protección contra la discriminación y han aumentado su confianza en nuestra institución. Esto último es especialmente importante, ya
88 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti que afecta a la buena disposición de la persona a denunciar un acto discriminatorio y, por tanto, a la posibilidad de obtener protección».180
• En 2018, la OSCE organizó un grupo de discusión con las comunidades romaníes de Kosovo181 antes de iniciar la formación de agentes de policía de cómo trabajar eficazmente con romaníes y sinti. Durante el debate, los investigadores preguntaron a la comunidad si había algún mensaje que debieran recalcar a la policía en su adiestramiento. La comunidad pidió a los formadores que dieran las gracias a los agentes de policía que habían asistido a una reunión comunitaria y escuchado los partes de la comunidad sobre el tráfico de drogas en que se involucraban los jóvenes los viernes por la noche en callejones cercanos al centro de la localidad. Los participantes explicaron a los investigadores que la policía había montado una operación de identificación y registro en los callejones el siguiente viernes por la noche, explicando a los que registraban que la policía estaba respondiendo a la preocupación de la comunidad por las drogas. A continuación, la policía apareció en la emisora de radio local para explicar la iniciativa al resto de la comunidad sobre cuántos traficantes habían capturado, arrestado con cargos formales y la cantidad de droga incautada. Los traficantes no volvieron a la zona.
• El 21 de junio de 2019, 20 niños de las comunidades romaní, ashkalí y egipcia del muni- cipio de Podujevo/Podujeva fueron acogidos por la Institución del Defensor del Pueblo en Kosovo para que pudieran expresar sus opiniones, actitudes o preocupaciones sobre las diversas dificultades que afrontaban a diario. Ese mismo año, la Institución del Defensor del Pueblo visitó trece comunidades romaníes, ashkalíes y egipcias organizando campañas de información, talleres y mesas redondas con organizaciones romaníes, ashkalíes y egipcias para abordar el problema de la infradenuncia.182
• Un estudio reciente con la colaboración de la policía italiana ilustra el contraste entre las operaciones en comunidades en las que existe confianza y un espíritu de policía de proximidad y en las que no la hay. Los agentes contaron a los investiga- dores de la OSCE situaciones en las que se habían desplegado dispositivos de más de cien agentes para dos detenciones en un barrio, mientras que otros señalaron que cuando trataban a las comunidades con respeto, especialmente a las personas influyentes clave como los ancianos, la policía podía patrullar y desempeñar bien sus funciones con uno o dos agentes simplemente.183
180 Fundamental Rights Forum 2021: Office of the Ombudswoman Present Efforts to Combat Anti-Roma Discri- mination. Office of the Ombudswoman, 2021, [en línea], <https://www.ombudsman.hr/en/fundamental-ri- ghts-forum-2021-office-of-the-ombudswoman-present-efforts-to-combat-anti-roma-discrimination>. 181 No existe consenso entre los Estados participantes de la OSCE sobre el estatuto de Kosovo y, por ello, de momento la Organización no puede expresar una postura oficial al respecto. Todas las referencias a Kosovo —bien al territorio, a las instituciones o su población— en el presente texto deben entenderse en pleno cumpli- miento de la Resolución 1244 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. 182 EQUINET. Ob. cit., nota 171. 183 Training Needs Analysis Italy. CPRSI, 2021, [documento interno/inédito]. EQUINET. Ob. cit., nota 171.
TERCERA PARTE: Respuestas prácticas a los delitos de odio antirromaní y retos de seguridad correspondientes 89 • En Polonia, la Oficina del Comisario para los Derechos Humanos ha asumido un papel de oficio en las cuestiones relacionadas con los romaníes, en respuesta al problema de la falta de denuncias por parte de la población romaní. El Comisario también ha colaborado con diversas ONG para comprender mejor la situación de las comunidades gitanas y ha visitado poblados romaníes para hablar con la población gitana local.184
• El Gobierno de Irlanda del Norte ha creado el puesto de Defensor del Pueblo ante la Policía independiente, cuya oficina tiene plenos poderes de investigación penal y disciplinaria para investigar las denuncias de mala conducta policial. De hecho, cuenta con sus propios recursos especializados, incluidos investigadores indepen- dientes y personal forense, e informa de los casos a la Fiscalía General.185
• En Bélgica, la Comisión Permanente de Seguimiento de la Policía (Comisión P) es un órgano externo que existe independientemente de los poderes ejecutivos (ministros, alcaldes, academia de la policía, etc.) y de los cuerpos de policía (policía municipal, policía federal, servicios de inspección penal, etc.). Esta Comisión se rige bajo la supervisión del Parlamento Federal y fiscaliza el funcionamiento general de la policía, los servicios de inspección o control y las prácticas policiales de todos los funcionarios con competencias policiales en Bélgica. La Comisión P está compuesta por cinco miembros, entre ellos un presidente, que debe ser juez, y un vicepresidente. Los vocales son nombrados por la Cámara de Representantes por un período de seis años que es prorrogable. El Servicio de Investigación está compuesto por 44 miembros y dirigido por un jefe y dos adjuntos. El Comité Permanente los nombra con un mandato de cinco años que es prorrogable.186
EVALUACIÓN DE RIESGOS DE SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE ATENTADOS
La evaluación de los riesgos de seguridad y la prevención de los ataques es mucho más eficaz para mantener la integridad humana que limitarse a reaccionar una vez cometido el delito. Será clave crear puntos de contacto específicos dentro del gobierno local y las fuerzas del orden para hacerse cargo de los temores, seguir los cambios en la actividad y las actitudes de la comunidad, así como para monitorizar las tensiones resultantes en la comunidad.
Las organizaciones y comunidades romaní y sinti también deberían plantearse la posibi- lidad de crear sus propios grupos consultivos de seguridad y elaborar planes básicos de
184 EQUINET. Ob. cit., nota 171. 185 About Us: Legislation. Police Ombudsman for Northern Ireland, 1998, en línea, <https://www.policeombuds- man.org/About-Us/Legislation>. 186 Standing Police Monitoring Committee (2022). [En línea], <https://comitep.be/about-committee-p.html>, [Consulta: 7 de septiembre de 2022].
90 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti seguridad comunitaria, que permitirían analizar la situación de forma sistemática. Si se logra entablar un cierto nivel de confianza, estos grupos también podrían colaborar con el Estado u otras partes interesadas importantes. Las evaluaciones de seguridad también pueden servir para impulsar la adopción de medidas a nivel político y práctico, como el refuerzo de la vigilancia policial en puntos territoriales clave y medidas para tranquili- zar a las comunidades romaní y sinti que ya hayan sufrido incidentes y delitos de odio.
Como ya se ha dicho, abrir canales de comunicación diversos y coherentes no solamente genera más confianza, sino que también garantiza un intercambio eficaz de información sobre posibles amenazas, al tiempo que se desarrollan estrategias de prevención a largo plazo. Estos canales de comunicación son imprescindibles en momentos de crisis, ya que ayudan a reconocer y evaluar los niveles de miedo y tensión dentro de las comunidades; y también pueden ser vitales cuando se responde a emergencias. La información recabada de la comunidad puede ayudar a los servicios de seguridad gubernamentales a mejorar el análisis de riesgos y centrarse en cuestiones de especial interés. Al mismo tiempo, la información compartida por la policía y los servicios de inteligencia puede ayudar a la comunidad a tomar las medidas preventivas adecuadas.
Las instituciones deben contar con un buen liderazgo para funcionar eficazmente. Quie- nes ocupan cargos con autoridad —desde el poder legislativo hasta la administración local y las agencias con presencia sobre el terreno— deben demostrar respeto a la diver- sidad y exigírselo a sus subordinados. El racismo institucional en los cuerpos y fuerzas de seguridad se ve a menudo exacerbado y perpetuado por una cultura que tolera opi- niones estereotipadas sobre romaníes y sinti dentro del organismo o unidad. Un lideraz- go firme que no tolere comentarios, actitudes o comportamientos tendenciosos puede cambiar esta cultura.
La policía también puede contar con agentes de enlace especializados dedicados a estu- diar y verificar la calidad de las indagaciones sobre delitos de odio, así como a entablar relaciones positivas con las comunidades. El uso de agentes de enlace debe basarse en una auténtica dedicación al puesto de trabajo sin omitir una formación adecuada en mate- ria de sensibilización sobre la comunidad (parte de la formación inicial y del desarrollo profesional permanente) para todos los agentes. Formación que debe incluir asimismo un examen crítico de las relaciones históricas entre la policía y las comunidades romaní y sinti. Garantizar que el personal cuenta con la formación y el apoyo adecuados y conoce la historia y la cultura de las comunidades a las que sirve es clave para prestar un servicio eficaz y de calidad. Los anales de la complicidad del Estado y en particular de las fuerzas del orden en el genocidio de romaníes y sinti durante el Holocausto debería ser de domi- nio público. Es posible que algunos agentes de policía desconozcan esa parte de la historia, o el alcance total del genocidio, incluso dentro de su propio país. Además, la formación que reciban debería servir a los funcionarios de las fuerzas del orden y los cuerpos de seguridad para estar bien versados en la identificación de infracciones de la normativa sobre delitos de odio, incluidos los indicadores de prejuicio, el papel de la incitación, el
TERCERA PARTE: Respuestas prácticas a los delitos de odio antirromaní y retos de seguridad correspondientes 91 riesgo de intensificación de los conflictos, la metodología de recopilación de pruebas más adecuada, el registro de incidentes y la potestad de detención y arresto formal.
La contratación de personal, incluso a escala de gobierno nacional y local, debe incluir la oportuna comprobación de antecedentes para identificar posibles afiliaciones o defensa de organizaciones incompatibles con el cargo y así retener la confianza de la organiza- ción o de las comunidades a las que sirve.
La contratación diligente de personal perteneciente a minorías y una trayectoria pro- fesional con posibilidades de ascenso o especialización deberían considerarse buenas prácticas. Esto debería incluir apoyo para superar las barreras a la contratación y la mejora de la trayectoria profesional, como ayuda a la educación, superación de barre- ras lingüísticas y en materia de expectativas políticas o sociales. No obstante, eso no significa que el personal procedente de determinados entornos sea siempre la mejor opción, ni que ese personal desee trabajar en campos o ámbitos específicos. Las cues- tiones relativas al género o a características como «raza», religión o credo, sexualidad y discapacidades deben integrarse como corriente dominante en toda la institución; sin caer en el «simbolismo».
Recomendación
Los Gobiernos deben considerar la posibilidad de establecer un proceso de cola boración constante que incluya a las comunidades romaní y sinti para evaluar las necesidades de seguridad y formular formas de prevenir incidentes y delitos de odio, y también para reducir el miedo y la inseguridad que pueden verse exacerbados durante épocas de campaña electoral.
Los Gobiernos y la policía deben trabajar con todas las comunidades racializadas y marginadas, incluidos los romaní y sinti, para crear grupos consultivos a los que se pueda recurrir cuando se produzca una agresión o cuando la policía necesite apoyo durante una operación, incidencia o amenaza en la comunidad. Esto puede ser un paso hacia el cumplimiento de las obligaciones institucionales de proteger los derechos humanos de las personas y las comunidades, y de proporcionar los servicios adecuados de protección de posibles blancos de agresiones. Los grupos consultivos pueden apoyar al Gobierno y a la policía proporcionando información comunitaria en directo y utilizarse para transmitir mensajes a las comunidades una vez que se haya establecido la confianza.
Los Gobiernos pueden adoptar diversas medidas para evaluar las necesidades de segu- ridad de las comunidades romaní y sinti y prevenir los ataques contra ellas y sus bienes:
• Utilizar los datos disponibles sobre delitos de odio para identificar pautas delictivas y focos de agresiones, en el entorno presencial y el virtual.
92 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti • Consultar a las comunidades para vigilar la tensión social con la idea de prevenir la violencia antigitana en general. Es una buena práctica que los políticos o funciona rios llamen a los líderes comunitarios en momentos de crisis nacionales importantes o acontecimientos que pudiesen estar relacionados de algún modo con la comunidad.
• Instituir la figura del agente de enlace con la comunidad en todos los departamentos de policía pertinentes.
• Informar a las comunidades siempre que se haya identificado una amenaza especí- fica y cuando el nivel de amenaza haya cambiado. Por ejemplo, elaborar un boletín semanal para su difusión entre las personas de confianza en las comunidades objetivo o facilitar un perfil de riesgo a las comunidades con un sistema de semáforo.
• Entablar un diálogo con las organizaciones comunitarias para garantizar que las medidas de seguridad son las adecuadas a la comunidad y tienen en cuenta la opinión aportada por la comunidad.
• Apoyar el desarrollo de planes de seguridad, conocimientos, especialistas y sistemas comunitarios. El papel de los sistemas de seguridad comunitarios puede incluir: la catalogación y evaluación de amenazas y riesgos, el desarrollo de planes de segu- ridad, la planificación para emergencias (respuesta a incidentes), la planificación de gestión de crisis y el enlace y la coordinación con socios externos, incluida la policía. Como mínimo, debería designarse a un punto de contacto para cuestiones de seguridad en la comunidad.
Las medidas de seguridad preventivas adecuadas al nivel de amenaza evaluado podrían consistir en garantizar:
• Registro de edificios comunitarios (escuelas u oficinas) antes de su uso.
• Presencia de seguridad externa y visible en diversos locales cuando están en uso.
• Estado de alerta activado entre líderes comunitarios, activistas y policía ante la presencia de personas, objetos y actividades sospechosos en las inmediaciones de los locales comunitarios.
• Y prestación de apoyo durante actos culturales o momentos de mayor actividad.
Ejemplo de buenas prácticas
• La iniciativa sobre los ancianos gitanos como mediadores ante la policía, puesta en marcha por los Mossos d’Esquadra (policía regional de Cataluña, España) es un mecanismo diseñado para coordinarse con puntos de contacto comunitarios
TERCERA PARTE: Respuestas prácticas a los delitos de odio antirromaní y retos de seguridad correspondientes 93 específicos en caso de conflicto; mecanismo que implica la participación de los gitanos o barrios con una población gitana considerable. El proceso es el siguiente: antes de acudir a un lugar de conflicto, la policía se pone en contacto con las perso- nas de etnia romaní (ancianos o gitanos respetados que conocen sus comunidades y que son buenos mediadores o interlocutores), les informa del problema y les pide consejo sobre la mejor forma de intervenir.187
• Varios Estados participantes han aprovechado los cursos de formación desarrolla- dos por el Punto de Contacto para cuestiones relativas a los Romaníes y Sinti y el Departamento de la Tolerancia y la No Discriminación de la OIDDH. Los cursos se centran en el desarrollo de competencias de los agentes de policía y ministerios fiscales para relacionarse con comunidades diversas, incluidas las romaní y sinti, y para encarar los delitos de odio, en general y en particular, mediante el examen de cuestiones como estereotipos, delitos motivados por el odio, violencia doméstica, trata de personas, etc.188
• En 2013, la policía checa tuvo conocimiento de una serie de manifestaciones antigi- tanas planeadas en una ciudad de Bohemia del Sur. La policía previó correctamente que a la marcha asistirían miembros de grupos nacionalistas checos de derechas y que podría producirse violencia contra las comunidades romaníes cercanas. Gracias a la planificación y dotación de recursos eficaces, los agentes estaban preparados cuando algunos elementos de la marcha se desviaron de la ruta oficial para atacar a las comunidades romaníes. Las unidades tácticas de la policía que impidieron a los manifestantes entrar en las zonas romaníes fueron agredidas con piedras y misiles, a lo que la policía respondió con gas lacrimógeno y se produjeron 75 detenciones. Se suspendieron otras protestas programadas para fechas posteriores.
PROTECCIÓN PARA PERSONAS O COMUNIDADES ROMANÍES Y SINTI, INCLUSO EN SITUACIONES ESPECIALES O DURANTE DETERMINADOS EVENTOS
Tras evaluar el riesgo de seguridad para prevenir cualquier ataque, es necesario propor- cionar protección específica a las personas o comunidades romaníes y sinti. Los Gobier- nos deben considerar la posibilidad de aumentar las medidas de seguridad para prote- ger bienes, locales e inmuebles institucionales romaníes y sinti en los momentos clave, cuando corran un mayor riesgo.
187 Practical Guide for Police Services to Prevent Discrimination against the Roma Communities. NET-KARD [Proyecto Net Kard], 2014, [en línea], <https://ec.europa.eu/justice/discrimination/files/roma_police_guide_ en.pdf>. 188 Effective and Human Rights-Compliant Policing in Roma and Sinti Communities. OIDDH/OSCE, ob. cit., nota 11; Training Programmes to Counter Hate Crime. OIDDH/OSCE, 2012-2018. Disponible en: <https://www. osce.org/odihr/445168>. [Consulta: 7 de septiembre de 2022].
94 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti Los registros de la OIDDH muestran que hay más víctimas de ataques violentos contra los romaníes que de otros tipos de delitos motivados por el odio.189 En general, los datos muestran que los atentados a gran escala cometidos contra romaníes o sinti por grupos organizados parecen ser más frecuentes que contra otras etnias y que otros tipos de deli- tos de odio. La violencia de grupo (a veces denominada «ataques en grupos organizados o bandas» o «pogromos») se representa a veces como actos de «venganza» o «castigo colectivo» contra todo un vecindario o comunidad romaní o sinti por algún incidente o delito real o (muy a menudo) presunto cometido por alguien de real o supuesta identi- dad romaní o sinti; o por algún otro motivo. Estas situaciones deben abordarse de forma especialmente contextualizada.
Recomendación
Los Estados participantes pueden adoptar varias medidas prácticas para cumplir su deber de proteger a estas comunidades:
• Protección policial a los lugares que puedan ser blanco de ataques antigitanos, in- cluidos los lugares o locales de reunión de la comunidad, pero también las empresas propiedad de romaníes o sinti; locales de los partidos políticos en los que militan o instalaciones deportivas si se amenaza a un atleta romaní o sinti.
• Los datos disponibles sobre delitos de odio deben utilizarse para identificar lugares y fechas clave concretos. Esto puede incluir zonas o calles específicas y espacios pú- blicos, como redes de transporte público o centros comerciales. Estas zonas, fechas u horarios deben ser prioritarios para las patrullas policiales o demás dispositivos preventivos, como campañas con infografías o formación específica del personal.
• Los posibles ataques en grupo (como «actos de venganza») contra toda la comu- nidad deben vigilarse muy de cerca en determinados momentos y la policía debe patrullar periódicamente determinados lugares. Los repuntes en las denuncias de delitos de odio pueden producirse a raíz de acontecimientos concretos, como una campaña electoral o concentraciones nacionalistas agresivas, así como durante acontecimientos políticos o mediáticos de gran repercusión asociados a debates públicos; y mezclados con retórica antigitana, incluso cuando un delito haya sido presuntamente cometido por una persona de etnia romaní o sinti.
• Deberían proporcionarse recursos económicos que sirvan para abordar las necesi- dades de seguridad de las comunidades romaní y sinti; por ejemplo, financiación para un guardia de seguridad cuando fuese necesario.
189 Véase Lack of Hate Crime Recording Means Victims and Their Needs Too Often Remain Invisible, OSCE’s Human Rights Office Says. Ob. cit., nota 85.
TERCERA PARTE: Respuestas prácticas a los delitos de odio antirromaní y retos de seguridad correspondientes 95 • En los momentos clave como concentraciones o actos se debe contar con protección adicional y otras medidas de seguridad y protección adecuadas; por ejemplo, control del tráfico y de las multitudes.
• Una evaluación de la seguridad debe utilizarse para ayudar a las comunidades, organizaciones e instituciones a protegerse mejor, no exclusivamente para prevenir ataques, sino también para garantizar la disponibilidad y captación de pruebas en caso de agresión.
Ejemplo de buenas prácticas
• En 2013, unos 150 gitanos llegaron con sus caravanas a un campamento en Austria. Tras publicarse en las redes sociales un llamamiento instigando a atacar el lugar, adolescentes de la zona se acercaron al campamento, lanzaron piedras y se enzar- zaron en un intercambio de injurias. La policía reaccionó con rapidez, evitó otros enfrentamientos e imputó a 12 personas por incitación a la violencia.190
COLABORACIÓN CON LAS COMUNIDADES ROMANÍ Y SINTI PARA ESTABLECER SISTEMAS DE GESTIÓN DE CRISIS
Las comunidades romaní y sinti de la región de la OSCE no suelen contar con un agente de seguridad específico, un protocolo de estrategia de seguridad establecido ni un plan de gestión de crisis. El desarrollo y creación de este tipo de iniciativas y estructuras debería fomentarse y apoyarse. Los responsables de seguridad pueden ser voluntarios entre la comunidad, profesionales contratados o representantes de la comunidad que asumen la responsabilidad en materia de seguridad. Sus responsabilidades pueden depender de los recursos disponibles, pero deben incluir la evaluación de amenazas y riesgos y la plani- ficación de la seguridad, así como la coordinación y comunicación con las autoridades.
Las personas y estructuras especializadas de este tipo también pueden tomar medidas para concienciar a sus miembros sobre cuestiones de seguridad, ofrecer formación, repartir folletos, publicaciones y organizar simulacros de emergencia. Estas medidas no deben duplicar las acciones emprendidas por los Gobiernos ni disminuir su responsabilidad, ni deben interpretarse como un signo de desconfianza. Más bien deberían interpretarse como medidas complementarias a las adoptadas por los Gobiernos.
Las comunidades romaní y sinti necesitan socios gubernamentales fuertes, especialmente a escala local, para atender sus necesidades de seguridad y prepararse adecuadamente con
190 Countering Antigypsyism in Europe. Verdes/ALE en el Parlamento Europeo, 2017, [en línea], <https://www. greens-fa.eu/files/doc/docs/1eab8137a17cb1d72a44bc4321ef3361.pdf>.
96 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti vistas a supuestos de crisis. Asimismo, las comunidades romaní y sinti deben cooperar con otras comunidades que se enfrentan a similares dificultades y que ya han establecido mecanismos de respuesta, como algunas comunidades judías o musulmanas.
Recomendación
Los organismos públicos deben ayudar a las comunidades romaní y sinti a establecer estrategias y mecanismos de respuesta ante un atentado y a elaborar planes de emer- gencia y sistemas de gestión de crisis:
• Los organismos oficiales pueden prestar asistencia en materia de seguridad y plani ficación de emergencias a las comunidades romaní y sinti realizando evaluaciones y estudios de seguridad, y ayudando a desarrollar planes de seguridad o valorando los actuales planes.
• Los representantes del Gobierno pueden participar diligentemente en talleres y actos de sensibilización destinados a aumentar la capacidad de respuesta de las comunidades romaní y sinti ante las agresiones.
• Los organismos oficiales pueden compartir experiencias y conocimientos sobre procedimientos y prácticas.
• Y esos mismos organismos pueden organizar simulacros conjuntos para los puntos de contacto de la comunidad y los equipos de primera respuesta, con el fin de garantizar el mejor resultado ante diversos supuestos de emergencia.
Ejemplo de buenas prácticas
• Unia, institución pública independiente antidiscriminación y a favor de la igualdad de oportunidades en Bélgica, «trabaja en estrecho contacto con el Punto Nacional de Contacto Romaní, que adopta la forma de un grupo de trabajo administrativo con representación de los organismos pertinentes del Gobierno federal, las regiones y las comunidades, y es miembro de la Plataforma Nacional Romaní».191
• El Centro Nacional Eslovaco de Derechos Humanos participó en la preparación de la Estrategia de Integración de los Gitanos de la Oficina del Plenipotenciario del Gobierno de la República Eslovaca para las Comunidades Gitanas. Uno de los objetivos de la estrategia era «implantar mecanismos funcionales en la vida
191 EQUINET. Ob. cit., nota 171.
TERCERA PARTE: Respuestas prácticas a los delitos de odio antirromaní y retos de seguridad correspondientes 97 cotidiana para abordar y prevenir los conflictos a escala local relacionados con los problemas de la comunidad, con el fin de reducir las tensiones que se producen en la convivencia entre la población gitana y no gitana; y eliminar gradualmente los sentimientos de resignación e irresolubilidad de dichos conflictos».192
TRANQUILIZAR A LA COMUNIDAD EN CASO DE AGRESIONES
Cada atentado antigitano debe ser reconocido y condenado por los funcionarios del Estado y la sociedad civil, independientemente de la naturaleza o gravedad del delito. Incluso las infracciones leves pueden agravarse rápidamente si se hace caso omiso. Las expresiones de odio antirromaní en el discurso público también pueden causar ansiedad en las comunidades romaní y sinti si no se repudian de inmediato y se tratan con eficacia.
La repercusión de un atentado antigitano es aún mayor si hay una respuesta inapropiada o inadecuada por parte del Gobierno. En cambio, las declaraciones de los funcionarios públicos pueden influir muchísimo en la seguridad de la comunidad en sí misma. Para garantizar que la respuesta a largo plazo sea adecuada, los funcionarios del Estado deben coordinar sus esfuerzos con los líderes de la comunidad y consultarlos.
La policía debe ser transparente cuando consulte a las comunidades romaní y sinti tras la incidencia de un delito de odio. Esto incluye explicar el estado de las averiguaciones y los procedimientos legales pertinentes, al tiempo que se tranquiliza a las víctimas de delitos de odio garantizándoles que su seguridad es prioritaria. A menudo, la respues- ta de los cuerpos de policía después de un delito motivado de odio carece de cualquier tipo de apoyo a la víctima. En los casos más graves, no hay prácticamente contacto por parte de la policía después del incidente. En el peor de los casos, los agentes de policía responden a estos delitos infundiendo más miedo, vulnerabilidad y humillación a la comunidad romaní.
Las autoridades locales pueden ayudar a garantizar la disponibilidad de servicios para las víctimas romaníes y sinti de la violencia. Dependiendo de la naturaleza del delito de odio, las familias romaníes y sinti pueden quedarse sin hogar y necesitar ayuda para acce- der a vivienda social, refugios y asistencia social. Es imprescindible que las autoridades se esfuercen en reducir las barreras a las que se enfrentan habitualmente las personas romaníes y sinti que viven en la pobreza en comunidades segregadas.
La sociedad civil también desempeña un papel en la gestión del impacto de incidentes gra- ves, a menudo en cooperación con parlamentarios y funcionarios del Estado. Demostrar pública y abiertamente la solidaridad con las comunidades romaní y sinti, reconocer el impacto que las agresiones tienen en las comunidades romaníes o sinti y dar a entender
192 Strategy of the Slovak Republic for Integration of Roma up to 2020. Oficina del Plenipotenciario del Gobierno de la República Eslovaca para las Comunidades Romaníes, [en línea], <https://www.employment.gov.sk/files/ legislativa/dokumenty-zoznamy-pod/strategyoftheslovakrepublicforintegrationof-romaupto2020.pdf>.
98 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti una política de tolerancia cero hacia todas las manifestaciones de prejuicios antigitanos han demostrado ser estrategias eficaces en varios países.
Recomendación
Para tranquilizar a la comunidad romaní y sinti después de un atentado, los funcio- narios del Estado y los representantes políticos podrían:
• Condenar inmediata e inequívocamente el ataque antigitano en un comunicado de prensa (o en las redes sociales) emitido por altos cargos del Gobierno y agentes de policía.
• Participar en un acto conmemorativo o una vigilia con la comunidad romaní o sinti.
• Ordenar el aumento de la protección policial y de las patrullas para transmitir un mensaje de tranquilidad a la comunidad.
• Y consultar a la comunidad romaní y sinti, incluidos representantes de la comunidad en nombre de mujeres y jóvenes también, sobre qué iniciativas podrían adoptarse para prevenir futuros ataques.
Ejemplo de buenas prácticas
• El portavoz del Gobierno francés, Benjamin Griveaux, repudió 25 atentados an- tigitanos que se produjeron entre el 25 de marzo y el 9 de abril de 2019 en los alrededores de París como «agresiones absolutamente inaceptables contra la co- munidad romaní».193
• El Gobierno eslovaco se disculpó por la esterilización ilegal de miles de mujeres romaníes en noviembre de 2021.194
• Un grupo de hombres enmascarados y armados con cuchillos asaltó un poblado romaní cerca de Lviv y mataron a un hombre de 24 años, e hirieron de gravedad a otras cuatro personas: un niño de 10 años, dos hombres de 19 y una mujer de 30. La policía detuvo inmediatamente a siete sospechosos, todos ellos vecinos de Lviv,
193 A Spectre Is Haunting Europe – Spike in Anti-Roma Pogroms as EU Election Campaigns Kick Off. ERRC, 2019, [en línea], <http://www.errc.org/news/a-spectre-is-haunting-europe---spike-in-anti-roma-pogroms-as- eu-election-campaigns-kick-off>. 194 Slovak Government apologizes for illegal sterilizations, lawyer and Plenipotentiary for the Romani Commu- nity say compensation must follow. Sitio web Romea.cz, 26 de noviembre de 2021, [en línea], <https://romea.cz/ en/world/slovak-government-apologizes-for-illegal-sterilizations-lawyer-and-plenipotentiary-for-the-roma- ni-community-say>.
TERCERA PARTE: Respuestas prácticas a los delitos de odio antirromaní y retos de seguridad correspondientes 99 y las autoridades abrieron una causa penal por el asesinato e investigaron otras infracciones; entre ellas, una «violación de la igualdad de los ciudadanos por su identidad racial y nacional o sus creencias religiosas.» Sergiy Knyazev, jefe de la Policía Nacional de Ucrania, emitió un comunicado en el que condenaba el ataque y prometía que los responsables rendirían cuentas. También dijo que la Policía Nacional y el Ministerio del Interior estaban supervisando la investigación. Admitió que este tipo de agresiones se había hecho más frecuente y calificó a los agresores de «inmorales» y el ataque de «injustificable».195
APOYO A LAS VÍCTIMAS DE ATENTADOS ANTIGITANOS
Los delitos de odio son delitos-mensaje que hacen sentir a la víctima que no es un ciuda- dano igual a otros, ni valorado en la sociedad. Los delitos motivados por el odio suelen ser mucho más violentos y amenazadores que otros delitos y suelen perpetrarse con la idea de sembrar el miedo dentro y fuera de las comunidades.
Por lo tanto, las respuestas del Estado deben centrarse en las víctimas, ser comprensivas y tener en cuenta las sensibilidades culturales de las víctimas y estar adaptadas a las nece- sidades específicas de las víctimas, incluidas cuestiones de accesibilidad y lingüísticas. El apoyo a las víctimas debe respetar los derechos humanos y ser universalmente accesible, independientemente de la condición social o económica percibida.
En el caso de los romaníes y sinti, las consultas deben realizarse con miembros de la comu- nidad que puedan explicar los obstáculos a los que suelen enfrentarse cuando necesitan acceso a diversos servicios y las medidas que adoptan para superar estos impedimentos de acceso. El enfoque con perspectiva de género es vital para garantizar la disponibili- dad del acceso a los servicios de apoyo a las víctimas y a otros servicios públicos tanto para mujeres como para niñas, hombres y niños, y que tenga en cuenta las necesidades específicas de género.
El enfoque centrado en la víctima conlleva poner el acento en las necesidades y los dere- chos de la víctima en cualquier acción, abordaje o medida adoptada por los órganos de justicia penal, los servicios de apoyo a las víctimas, los agentes de la sociedad civil y cual- quier persona en contacto directo con la víctima todo lo que dure el procesamiento de su caso por delito de odio. El enfoque centrado en la víctima es una respuesta imprescindi- ble a las necesidades de esta, ayudándola a hacer frente a las múltiples consecuencias del delito lo antes posible. Este enfoque refuerza la capacidad y la confianza de las víctimas para poder actuar (a menudo mermadas o perdidas tras una agresión) y aumenta su motivación y su sentido de control decisorio y autonomía propia.
195 Ukraine: Fatal Attack on Roma Settlement. Human Rights Watch, 26 June 2018, [en línea], <https://www.hrw. org/news/2018/06/26/ukraine-fatal-attack-roma-settlement>.
100 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti Garantizar que se atienden las necesidades de las víctimas y que ellas mismas son las que pueden desempeñar un papel activo en todo el proceso penal no beneficia a las víc- timas exclusivamente. El enfoque centrado en la víctima puede prevenir la victimización secundaria y mejorar la confianza de las víctimas en el sistema de justicia penal; y ade- más motivarlas a denunciar lo que les haya sucedido y a cooperar más diligentemente con la justicia penal. Esto puede ayudar a las fuerzas del orden a comprender mejor las necesidades de seguridad de las comunidades afectadas y mejorar aún más la eficiencia del sistema de justicia penal.
Además, este enfoque debe considerarse un principio rector para todos los demás profesio- nales que entran en contacto directo con las víctimas, como médicos, personal sanitario, abogados, trabajadores sociales y consultores. Su cometido y proceder deben basarse en una necesidad concreta de asistencia, así como en los recursos disponibles y las posibi- lidades de asistencia en el entorno vital de las víctimas.
Los servicios estatales deben cooperar plenamente con las organizaciones de la sociedad civil, aprender de ellas y utilizar sus conocimientos especializados para comprender las necesidades de cada víctima y tratar de satisfacerlas de forma integral. Los grupos comu- nitarios y las organizaciones de la sociedad civil deben recibir formación adecuada sobre cómo desempeñar una función de apoyo a las víctimas.
En definitiva, las fuerzas del orden son las primeras en investigar los delitos de odio con- tra los gitanos. Es imprescindible que las víctimas de incidentes y delitos de odio reciban desde el principio un servicio de apoyo que deje constancia del delito y se comunique regularmente con ellas. Incluso si el incidente no cumple los requisitos mínimos para considerarse delito penal en determinados Estados, las víctimas deben ser informadas lo antes posible de los resultados de las indagaciones para que puedan tomar decisiones con conocimiento de causa.
Recomendación
Los organismos oficiales pueden prestar una ayuda valiosa a las comunidades romaní y sinti para minimizar los daños tras un suceso traumático y ayudar a las comunidades a reincorporarse a su vida cotidiana. Para mejorar el apoyo a las víctimas de atentados antirromaníes, los Gobiernos pueden:
• Colaborar con instituciones nacionales de derechos humanos, académicos, orga- nizaciones de la sociedad civil y organizaciones internacionales en la realización de encuestas que permitan aclarar las necesidades de las víctimas de este tipo de agresiones.
• Consultar a las comunidades romaní y sinti y a las organizaciones relevantes de apoyo a las víctimas para formular estrategias eficaces de apoyo a las víctimas.
TERCERA PARTE: Respuestas prácticas a los delitos de odio antirromaní y retos de seguridad correspondientes 101 • Garantizar que los organismos policiales están equipados para comprender la es- tructura de las comunidades romaní y sinti y las responsabilidades de los distintos miembros de esas comunidades.
• Adoptar enfoques matizados tras cada incidente, que se basen en evaluaciones individuales de las necesidades de cada víctima. A veces, el apoyo psicológico y los servicios sociales pueden ser suficientes y la intervención policial puede no ser necesaria.
• Garantizar que quienes prestan apoyo a las víctimas reciben formación sobre las características específicas de las comunidades romaní y sinti.
• Tener presente la identidad y las necesidades de las víctimas, pero, ante todo, respe- tar su dignidad y al mismo tiempo ser conscientes y tener en cuenta las diferentes prácticas culturales y sociales, las fiestas y tradiciones romaníes y sinti que puedan ser importantes al entrevistar a víctimas y testigos; registrar las pruebas y demás funciones policiales.
• Entablar contactos frecuentes con la comunidad y prestarle apoyo durante la investigación para tranquilizarla; adoptar medidas para establecer un protocolo de contacto con las víctimas.
• Y plantearse la posibilidad de apoyar a la comunidad romaní y sinti en general que pueda haberse visto afectada por un atentado; esforzarse en tranquilizar a la comunidad y crear mecanismos de apoyo.
Ejemplo de buenas prácticas
• El proyecto EStAR de la OSCE: El proyecto Enhancing Hate Crime Victim Support ha investigado y elaborado el Model Guidance on Individual Needs Assessments of Hate Crimes Victims [«Guía modelo sobre la evaluación de las necesidades individuales de las víctimas de delitos de odio»] para los Estados, la sociedad civil y las comunidades. La guía modelo proporciona información sobre lo que conlleva una evaluación de las necesidades individuales de las víctimas de delitos de odio y sobre cómo establecer un sistema en el que dichas evaluaciones sean eficaces en la consecución de sus objetivos, sensibles y respetuosas con las necesidades específicas de las víctimas.196
196 Model Guidance on Individual Needs Assessments of Hate Crime Victims. Ob. cit., nota 94.
102 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti SINOPSIS DE LA GUÍA MODELO: LAS NECESIDADES DE LAS VÍCTIMAS DE DELITOS DE ODIO
Seguridad personal:
Durante e inmediatamente después de haber sido víctima de un delito de odio, la mayoría de las víctimas se sienten totalmente inseguras, expuestas y en peligro. La necesidad de sentirse segura y protegida de perjuicio ulterior es profunda. Los pro- fesionales del ámbito de justicia penal deben asegurar a las víctimas que se tomarán medidas para apoyarlas y protegerlas.
Ayuda práctica:
Algunas víctimas de delitos de odio necesitarán apoyo práctico para hacer frente a las consecuencias y repercusión inmediatas del delito. Esto puede incluir ayuda en forma de asesoramiento jurídico, asistencia médica, reparaciones y preparativos de seguridad para bienes e inmuebles y apoyo a la familia.
Apoyo emocional y psicosocial:
Las necesidades emocionales y psicosociales de las víctimas de delitos motivados por el odio serán distintas. Sin embargo, entre las necesidades comunes está la de ser escuchada y atendida; la necesidad de que se crea la perspectiva de la víctima sobre la motivación prejuiciosa del delito y se tome en serio; la necesidad de comprensión y de reconocimiento del impacto del delito y la necesidad de sentir la solidaridad de las autoridades en materia de justicia penal y de los servicios de apoyo a las víctimas, para que no se sientan solas en respuesta a esa vivencia de delito de odio.
Confidencialidad y confianza:
La experiencia de un delito de odio puede quebrar la confianza de una persona en su comunidad y su sentido de un mundo justo. Así pues, es fundamental entablar relaciones de confianza y confidencialidad con las víctimas para su recuperación.
Información y asesoramiento:
Las víctimas de delitos de odio necesitarán información y asesoramiento sobre cuáles son sus derechos y las posibles expectativas en caso de que decidan denunciar el delito a la policía o a otras autoridades y organizaciones. Necesitarán información sobre todos los servicios de apoyo disponibles.
TERCERA PARTE: Respuestas prácticas a los delitos de odio antirromaní y retos de seguridad correspondientes 103 Ayuda para navegar el sistema de justicia penal:
Las víctimas de delitos de odio necesitan acceso a la justicia para comprobar que tal sistema apoyará diligentemente su caso. Asimismo, necesitan ayuda para comprender plenamente los pasos del procedimiento penal que intervienen en la tramitación de su caso. Los organismos de justicia penal deben permitir a la víctima exponer su caso para que pueda comprenderse adecuadamente. Además, las víctimas tienen que estar informadas de cómo avanza su caso en el sistema de justicia penal para que puedan comprobar que se está tomando en serio. En general, el sistema de justicia penal debe transmitir el mensaje de que los delitos de odio se toman en serio. La investigación, procesamiento y condena diligentes de los delitos motivados por el odio son un importante mensaje de justicia para las víctimas y de censura de las motivaciones y acciones de los delincuentes.
Trato respetuoso y digno:
Dado que las víctimas de delitos motivados por el odio pueden sentirse gravemente ultrajadas, es fundamental que los organismos de justicia penal y otros servicios se comporten de manera profesional, respetuosa y protectora para no caer en la revictimización.
Enfoque centrado en la víctima:
Aunque las víctimas de delitos motivados por el odio comparten algunas necesidades comunes entre ellas, debe entenderse y reconocerse que cada víctima es una persona con necesidades individuales. Tales necesidades deben ser el foco de la respuesta de los organismos de justicia penal y otros servicios, para lo cual es imprescindible una visión interseccional del impacto que producen los delitos de odio en las personas y sus necesidades posteriores.
104 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti ANEXOS Anexo I: Compendio de sentencias del TEDH197 1. Asunto D.H. y otros contra la República Checa198
Esta causa fue el primer reto a la segregación racial sistémica en la educación que llegó ante el TEDH. Cuando se interpuso la demanda, los niños gitanos de la República Checa tenían 27 veces más probabilidades de ser enviados a «colegios especiales» para discapa- citados mentales que los niños no gitanos. En 2007, el TEDH resolvió que este modelo de segregación violaba la protección contra la discriminación del CEDH.
Este caso sin precedentes de segregación escolar estableció, entre otras cosas, que el derecho a la no discriminación del artículo 14 del CEDH no puede dejar de aplicarse. No puede aceptarse renuncia alguna al derecho a no ser objeto de discriminación racial, ya que sería contraria al interés público. Por ello, es deber del Estado subsanar las vio- laciones de este derecho como una cuestión de interés público. Asimismo, la sentencia del TEDH en este caso estableció el precedente de que los Estados deben prestar especial atención a la situación de los romaníes que, a consecuencia de su historia de discrimina- ción, requieren amparo especial.
2. Asunto Moldovan y otros contra Rumanía199
Se trata de una causa importante que demuestra la obligación de los Estados de impartir justicia ante delitos de odio. El TEDH resolvió que las fuerzas del orden, el poder judicial y las autoridades nacionales no habían prevenido, protegido ni enjuiciado una masacre que se saldó con la muerte de tres hombres de etnia romaní. El TEDH resolvió que Ruma- nía había violado múltiples disposiciones (artículos 3, 6(1), 8 y 14) del CEDH al no haber hecho justicia en relación con un pogromo que se produjo en 1993 y demás consecuencias.
El caso se refería al asesinato de tres hombres romaníes a manos de una muchedumbre y la posterior destrucción de catorce viviendas romaníes en el pueblo de Hadareni, pro- vincia de Mures, en el noroeste de Rumanía, así como a las circunstancias degradantes en las que las víctimas se vieron obligadas a vivir tras el suceso. Entre la turba de agre- sores hubo agentes de policía.
197 Adecuado para uso como caso práctico en cursos de formación. 198 D.H. y otros c. la República Checa. Ob. cit., nota 142. 199 Moldovan y otros c. Rumanía. Ob. cit., nota 143.
106 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti 3. Asunto Burlya y otros contra Ucrania200
El TEDH halló a las autoridades locales explícitamente responsables de una masacre cometida contra una comunidad romaní, así como de la falta de provisión de justicia para las víctimas tras el delito de odio. La sentencia rechazó los argumentos de Ucrania de que las víctimas podían haber regresado a sus hogares tras el ataque, ya que la actua- ción de las autoridades locales había demostrado que no protegerían a las víctimas en caso de nuevas agresiones. Esta demanda la interpuso un grupo de gitanos vecinos hasta 2002 del pueblo de Petrivka, distrito de Ivanivskyy, en la región ucraniana de Odessa, cuando fueron expulsados de sus hogares a raíz de un pogromo. La policía local estuvo presente y no impidió los actos de violencia. El consistorio del pueblo decidió «apoyar la decisión de la junta de vecinos de expulsar del pueblo a las personas de etnia gitana». La noche anterior a los actos de violencia, un representante de la Administración Estatal del Distrito y el jefe de la policía local aconsejaron a los romaníes que vivían en el pueblo que se marcharan, ya que estaba a punto iniciarse un «pogromo», término que utilizaron. El TEDH resolvió en 2018 (nueve años después de que se presentara la demanda) que Ucra- nia había violado los derechos de los demandantes romaníes a una vida privada y familiar (artículo 8 del CEDH) y a la protección contra la discriminación (artículo 14 del CEDH).
Según el Tribunal: «(...) los demandantes, que habían sido advertidos del atentado, que- daron en la tesitura de decidir que, debido a sus relaciones familiares y a su origen étnico, no podían contar con el amparo de la ley en el lugar en el que habían vivido (...).»
El TEDH falló la ausencia de pruebas de que las autoridades hubieran llevado a cabo investigación alguna sobre los prejuicios antigitanos como probable móvil del delito. El Tribunal rechazó el argumento del Gobierno ucraniano de que los demandantes podrían haber vuelto a vivir en sus viviendas dañadas: «el Tribunal estima que no habría sido razonable esperar que los demandantes vivieran permanentemente en casas dañadas en una localidad en la que las autoridades les habían comunicado claramente que no ten- drían protección contra la violencia colectiva».
4. Asunto Nachova y otros contra Bulgaria201
En 1996, la policía militar disparó y mató a dos reclutas romaníes que se habían fuga- do recientemente de un dispositivo militar de construcción y que se sabía que no iban armados y no eran peligrosos. Les dispararon con armas automáticas a plena luz del día en un barrio de mayoría romaní. Seguidamente al asesinato, un agente de la policía militar supuestamente apuntó a un vecino del pueblo con una pistola mientras a gritos de «¡malditos gitanos!». En febrero de 2004, la Sección Primera del TEDH declaró por unanimidad que tanto los disparos como la investigación posterior, la cual confirmó la
200 Burlya y otros c. Ucrania, ob. cit., nota 144. 201 Nachova y otros c. Bulgaria. Tribunal Europeo de Derechos Humanos, demandas números 43577/98 y 43579/98, sentencia de 6 de julio de 2005, [en línea], <https://hudoc.echr.coe.int/tur#{%22ite- mid%22:[%22001-69630%22]}>.
Anexo I 107 legalidad de los asesinatos, estuvieron viciados por la animadversión racial y que ello constituía una infracción del artículo 2 (Derecho a la vida) leído conjuntamente con el artículo 14 (Derecho a la no discriminación) del CEDH. La sentencia fue la primera en la historia del TEDH en declarar una violación del artículo 14 por motivos de discri- minación racial. El fallo dejó claro que el derecho a la no discriminación exige que los Estados no den trato desigual a nadie e investiguen toda acusación de discriminación. A petición del Gobierno búlgaro, la Gran Sala del Tribunal aceptó revisar la decisión del panel inicial, que confirmó en su mayor parte.
La Gran Sala ratificó parte considerable de la sentencia histórica de discriminación racial por infracción del artículo 14 del CEDH. La decisión dejó claro que los Estados europeos tienen la obligación de investigar los posibles móviles racistas de los actos de violencia. La Gran Sala sostuvo que Bulgaria había vulnerado el derecho a la vida de las víctimas (artículo 2) al no regular el uso de armas de fuego por parte de la policía militar y al no investigar adecuadamente las muertes. Asimismo, acordó por unanimidad que la prohi- bición de discriminación contemplada en el artículo 14 del CEDH tiene un componente procesal que exige a los Estados investigar si la discriminación puede haber desempe- ñado algún papel en los homicidios. Al obviar esa exigencia, a pesar de la presencia de indicadores de motivación racial, equivalió a discriminación.
Con respecto a los asesinatos en sí, la Gran Sala anuló, por 11 votos a favor y 6 en contra, el fallo anterior que afirmaba que los asesinatos habían estado motivados por odio racial. Al hacerlo, la Gran Sala razonó que, aunque en determinadas circunstancias (cuando los hechos son en su totalidad o en gran parte de conocimiento exclusivo de las autoridades) puede considerarse que la carga de la prueba recae en las autoridades y estas deben ofre- cer una explicación satisfactoria, el hecho de que las autoridades no llevaran a cabo una investigación eficiente no justificaba que se trasladara la carga de la prueba al Gobierno en relación con el móvil del asesinato.
Al declarar que el hecho de que el Gobierno búlgaro no investigara los disparos poli- ciales que acabaron con la vida de dos hombres romaníes violaba el CEDH, el Tribunal declaró lo siguiente: «La violencia racial es una afrenta particular a la dignidad huma- na y, en vista de sus peligrosas consecuencias, exige de las autoridades una vigilancia especial y una reacción enérgica. Por este motivo, las autoridades deben utilizar todos los medios disponibles para combatir el racismo y la violencia racista, reforzando así la visión democrática de una sociedad en la que la diversidad no se perciba como una ame- naza, sino como una fuente de enriquecimiento».202
202 Nachova c. Bulgaria. OSJI [Open Society Justice Initiative], [en línea], <https://www.justiceinitiative.org/litiga- tion/nachova-v-bulgaria#:~:text=The Grand Chamber affirmed in,motives behind acts of violenc>.
108 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti 5. Asunto Bekos y Koutropoulos contra Grecia203
En esta sentencia, el TEDH aplicó el razonamiento de que los Estados tienen el deber de investigar a fondo los móviles racistas cuando se producen violaciones del artículo 3 (Pro- hibición de la tortura), y no únicamente cuando las víctimas hubiesen fallecido (artículo 2). Discurrió el Tribunal que esto es necesario ya que «la violencia racial es una afrenta particular a la dignidad humana».
En mayo de 1998, dos hombres griegos de etnia romaní fueron detenidos por intentar robar en un quiosco. Los dos hombres fueron trasladados a la comisaría de Mesolonghi donde fueron interrogados. Durante el interrogatorio, la policía propinó fuertes palizas a ambos. El informe forense, emitido al día siguiente, indicaba que ambos jóvenes habían sufrido «lesiones corporales moderadas causadas en las últimas 24 horas por un instru- mento contundente y pesado». En 2005, el TEDH halló al Estado griego responsable del trato inhumano y degradante sufrido por los detenidos a manos de la policía, así como de la posterior ausencia de una investigación oficial eficiente, en violación del artículo 3 (Prohibición de la tortura). El Tribunal también constató una violación de la garantía procesal contra la discriminación racial contenida en el artículo 14 (Prohibición de dis- criminación), tomado conjuntamente con el artículo 3.
En lo que respecta a las obligaciones procesales derivadas del artículo 14, el Tribunal reiteró que «el deber de las autoridades de investigar la existencia de un posible vínculo entre actitudes racistas y un acto de violencia es un aspecto de sus obligaciones proce- sales derivadas del artículo 3 del Convenio, pero también puede considerarse implícito en las responsabilidades derivadas del artículo 14 del Convenio de garantizar los valores fundamentales consagrados en el artículo 3 sin discriminación».
El Tribunal afirmó asimismo que «la violencia racial es una afrenta particular a la dig- nidad humana y, en vista de sus peligrosas consecuencias, exige de las autoridades una vigilancia especial y una reacción enérgica. Por este motivo, las autoridades deben utilizar todos los medios disponibles para combatir el racismo y la violencia racista, reforzando así la visión democrática de una sociedad en la que la diversidad no se percibe como una amenaza, sino como una fuente de su enriquecimiento.»
6. Asunto Balázs contra Hungría204
Alrededor de las 4 de la madrugada del día 21 de enero de 2011, János Balázs, hombre de etnia romaní de Szeged (Hungría), salía de una discoteca con su novia cuando se les acercó un grupo de tres hombres de unos 20 años que comenzaron a insultar a la pareja. Los tres profirieron comentarios degradantes sobre la etnia de János y sobre el aspecto
203 Bekos y Koutropoulos c. Grecia. Ob. cit., nota 146. 204 Balázs c. Hungría. Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Demanda nº 15529/12, sentencia de 20 de octubre de 2015, [en línea], <https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-68315%22]}>.
Anexo I 109 físico de su novia a voces de: «Gitano sucio, ¿necesitas un cigarrillo? Aquí tienes dinero», tras lo que le arrojaron cigarrillos y dinero. Seguidamente, se acercó un cuarto hombre que se presentó como agente de policía (aunque era funcionario de prisiones) y preguntó a los demás si es que «[ellos] no podían con un sucio gitanillo» y, dirigiéndose a János, lo llamó gitano (cigány). János reconvino al cuarto hombre sobre su actitud en térmi- nos ofensivos y vulgares y fue entonces cuando aquel se enzarzó en una pelea con János, que terminó cuando intervinieron los tres que habían acosado a János en primer lugar.
El agresor de János comentaba en las redes sociales al día siguiente que la noche anterior «había estado pateando la cabeza a un gitano tirado en el suelo y que había sido contenido por tres conocidos de aquel». Otros internautas respondieron favorablemente, a lo que este respondió con un enlace digital que mostraba un vídeo con secuencias de un largometraje muy conocido con lenguaje abiertamente intolerante y explícitamente racista. Además, añadió que toda la lista de los tipos de personas que detesta el personaje que habla en el clip podría completarse con «algunos otros tipos de basura que viven entre nosotros».
El Tribunal de Distrito de Szeged condenó al responsable por alteración del orden público en 2012, después de que no se admitiera el elemento de prejuicio racial del delito en varios puntos de la fase de instrucción. János Balázs denunció ante el TEDH que las autoridades húngaras habían incumplido su obligación de llevar a cabo una investigación eficiente sobre la agresión racista sufrida y, en particular, que no habían tomado medidas sufi- cientes para establecer el posible móvil racista de la agresión.
Ya en 2016, el TEDH resolvió que se había producido una violación del artículo 14, por discriminación, en relación con el artículo 3, por trato inhumano y degradante, y con- denó a Hungría a pagar 10.000 euros a János en concepto de daños y perjuicios. En pala- bras del Tribunal:
«Cuando investiguen incidentes violentos, las autoridades del Estado tienen la obligación adicional de tomar todas las medidas razonables para descubrir cual- quier motivación racista y determinar si el odio o los prejuicios étnicos han inter- venido o no en los acontecimientos. Es cierto que, a menudo, es extremadamente difícil en la práctica demostrar una motivación racista. (...) Las autoridades deben tomar las medidas razonables, vistas las circunstancias, para recoger y conservar los elementos de prueba, estudiar el conjunto de los medios concretos para des- cubrir la verdad, y dictar decisiones plenamente justificadas, imparciales y obje- tivas, sin omitir hechos dudosos reveladores de un acto de violencia, justificado por consideraciones racistas (...) Tratar la violencia y la brutalidad movidas por el racismo del mismo modo que los casos sin connotación racista supondría igno- rar la naturaleza específica de actos especialmente destructivos de los derechos fundamentales».
Este caso resume tres grandes rasgos comunes de los delitos motivados por el odio come- tidos por ciudadanos contra romaníes y sinti. En primer lugar, la forma del delito en sí
110 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti por la frecuencia de los delitos violentos cometidos por odio racial o en el contexto de un discurso de odio antirromaní. En segundo lugar, el impacto del delito de odio se vio exacerbado por las redes sociales, que amplificaron el alcance del incidente e instigaron aún más al odio hacia el colectivo gitano. En tercer lugar, como en la mayoría de los deli- tos violentos cometidos contra romaníes y sinti, las autoridades locales no indagaron de forma eficiente lo que incorpora la subjetividad racial del delito a la acusación formal final contra el autor de los hechos.
7. Asunto Šečić contra Croacia205
El 29 de abril de 1999 entre las 20 y las 20 horas 30 minutos, un grupo de hombres roma- níes recogía chatarra en la calle Harambašićeva de Zagreb. De repente, dos hombres no identificados se acercaron al grupo y atacaron a uno de ellos. Lo golpearon con tablas de madera mientras gritaban exabruptos raciales. Otros dos hombres no identificados, al parecer integrantes del mismo grupo, permanecían cerca y vigilaban. Poco después, a raíz de una denuncia anónima sobre la incidencia en curso, acudió una patrulla de policía al lugar de los hechos. La policía entrevistó a los presentes y recorrió las calles cercanas en busca de los agresores. Llegó una ambulancia y trasladó al herido, de etnia gitana, a un hospital cercano. Los médicos determinaron que no se había roto ningún hueso, propor- cionaron analgésicos al demandante y lo enviaron a casa a descansar.
Durante la noche, este hombre de etnia romaní empezó a sentir fuertes dolores. Al día siguiente acudió a otro hospital donde le examinaron de nuevo y descubrieron que había sufrido múltiples fracturas costales a consecuencia de la agresión. Permaneció hospita- lizado y en tratamiento, y una semana después, el 5 de mayo de 1999, le dieron el alta.
Tras la agresión, se tuvo que someter a tratamiento psiquiátrico en la Clínica Psiquiátrica de Zagreb, a la que acudió al menos en dieciocho ocasiones. Se le diagnosticó un tras- torno de estrés postraumático caracterizado por depresión, ansiedad, ataques de pánico, temor por su propia seguridad y la de su familia, insomnio intermitente y pesadillas y, en general, una crisis emocional.
Durante las averiguaciones oficiales del incidente promovidas por la policía tras la agre- sión, no se consiguió identificar a los responsables ni se estudió el móvil racial del delito; el expediente quedó abierto durante más de siete años.
El 15 de julio de 1999, la abogada de la víctima presentó una denuncia penal ante la Fis- calía Municipal del Estado de Zagreb (Općinsko državno odvjetništvo u Zagrebu) con- tra autores desconocidos. La letrada solicitó a este ministerio fiscal que investigara el incidente, identificara a los autores e incoara actuaciones penales contra ellos. El 31 de
205 Šečić c. Croacia. Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Demanda nº 40116/02, sentencia de 31 de mayo de 2007, [en línea], <https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22002-2695%22]}>.
Anexo I 111 agosto de 1999, la policía informó a la abogada del demandante de que no se había iden- tificado a los responsables.
Tras muchas entrevistas, cartas al Ministerio del Interior y peticiones para acelerar la investigación, la abogada de la víctima escribió a la Fiscalía el 16 de marzo de 2000. La misiva informaba a la oficina de la Fiscalía de que los individuos que habían agredido a su representado habían participado al parecer en numerosas agresiones contra per- sonas de etnia romaní en Zagreb en el mismo período. Dos de los romaníes agredidos habían dicho a la abogada que podían identificar a los responsables y uno de ellos había presenciado personalmente la agresión a su representado. Además, la policía ya había identificado y detenido a los agresores de este hombre. La letrada subrayó que todos los incidentes habían tenido motivación racial porque los agresores habían llevado a cabo una agresión física con insultos racistas.
La policía afirmó no tener constancia de ninguna agresión a este segundo hombre de etnia romaní testigo de la agresión a su representado. Cuando finalmente se identificó a uno de los agresores como participante en al menos dos de los ataques (por una evi- dente cicatriz en el rostro), quedó eliminado de las pesquisas sin llegar a ser interrogado.
El 14 de mayo de 2000, un programa de televisión entrevistó a un «cabeza rapada» sobre los motivos por los cuales participaba en agresiones a romaníes en Zagreb. El entrevistado vivía en la zona de la ciudad donde se había producido el incidente inicial y describió lo molesto que le resultaba que los romaníes fueran a su barrio a recoger chatarra. Sin embar- go, el periodista que lo entrevistó no quiso revelar el nombre de la persona entrevistada, amparándose en su derecho a proteger la confidencialidad de su fuente de información.
La abogada envió aún más información a la policía y a la Fiscalía, alegando que los agre- sores de su cliente pertenecían a un conocido grupo de extrema derecha de cabezas rapa- das de la ciudad. Al final, el caso se llevó ante el TEDH.
El TEDH resolvió que se había producido una violación del artículo 14 (Prohibición de discriminación) del CEDH en relación con el aspecto procesal del artículo 3 (Prohibición de la tortura). El Tribunal condenó a Croacia a pagar al demandante una indemnización de 8.000 euros en concepto de reparación por daños y perjuicios morales, más 6.000 euros para cubrir costas y otros gastos.
El Tribunal señaló lo siguiente: «(...) al investigar incidentes violentos, las autoridades del Estado tienen el deber adicional de tomar todas las medidas razonables para descu- brir cualquier móvil racista y determinar si el odio o los prejuicios étnicos pueden haber desempeñado un papel en los hechos».
El TEDH afirmó que «(...) en el presente caso se sospecha que los agresores del deman- dante pertenecían a un grupo de cabezas rapadas que, por su naturaleza, se rige por una ideología extremista y racista. Tanto la policía como el Gobierno admitieron este hecho
112 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti (...). El Tribunal considera inaceptable que, siendo conscientes de que el suceso en cues- tión estuvo muy probablemente espoleado por odio étnico, la policía permitiera que la investigación durara más de siete años sin tomar ninguna medida seria para identificar o procesar a los responsables».
Anexo I 113 Anexo II: Recopilación de casos prácticos: Indicadores de prejuicio206 Los siguientes casos prácticos pueden utilizarse en contextos de desarrollo de capacida- des para ensayar el trabajo con indicadores de prejuicio. Para una visión de conjunto más detallada de los indicadores de prejuicio contra los gitanos, consulte la Primera Parte de la presente Guía, en el apartado «Delitos de odio antirromaní en la región de la OSCE: Características principales».
A la hora de analizar los casos prácticos, conviene plantearse las siguientes preguntas:
• ¿Qué indicadores de prejuicio puede identificar?
• Si fuera miembro de la comunidad romaní, ¿denunciaría el incidente a las autorida- des? En caso afirmativo, ¿cómo? En caso negativo, ¿por qué?
• ¿Cómo podrían los funcionarios de los cuerpos de seguridad y las fuerzas del orden responder ante los incidentes de odio y registrarlos?
• ¿Qué preguntaría si tuviera que investigar este incidente?
• ¿Qué averiguaciones haría?
• ¿Cómo podrían cooperar y comunicarse entre sí los miembros de la comunidad roma- ní y los funcionarios o agentes de las fuerzas del orden?
• ¿Cuál sería el mensaje de las fuerzas del orden al público? ¿El mensaje de la comu- nidad romaní?
• ¿Qué mecanismos podrían implantarse para prevenir tales incidentes y mejorar la comunicación con las comunidades romaní y sinti, así como la protección de los lugares y personas afiliados a la comunidad?
Primer caso práctico sobre derechos humanos
Una mujer romaní estaba recogiendo chatarra cuando dos hombres no romaníes la ata- caron, golpeándola con palos de madera. Le fracturaron varias costillas y sufrió estrés
206 Ejemplos adecuados para utilizarlos como casos prácticos en cursos de formación.
114 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti postraumático con depresión, ataques de pánico, insomnio y pesadillas. La policía acu- dió al lugar de la agresión e incluso buscó a los agresores, pero no los encontró. Unos meses más tarde, la abogada de la víctima dijo a la policía que tenía información de que los agresores eran miembros de un grupo de «cabezas rapadas». La abogada proporcionó los nombres de las víctimas y los testigos de esas agresiones.
Segundo caso práctico sobre derechos humanos
Un romaní musulmán se trasladó con su familia a un edificio construido para familias socialmente desfavorecidas. Lugar en el cual era objeto de constantes comentarios ofen- sivos por parte de vecinos que utilizaban un lenguaje injurioso para referirse indirec- tamente a él o a su familia. En una ocasión, vio cómo uno de sus vecinos se dirigía a su coche, sacaba una pistola y, apuntando en dirección a la terraza de su apartamento, dis- paró entre nueve y diez veces. En otro incidente, cuando celebraba con su familia el Eid- al-Fitr, festividad religiosa, dibujaron una gran cruz en la puerta de su apartamento con un mensaje escrito en la pared: «mudaos o lo lamentaréis terriblemente». En otra ocasión, su hija fue amenazada por otro vecino que estiró las manos hacia el cuello de la joven y dijo que los mataría a todos. Al parecer, la chica se desmayó y tuvo que ser ingresada inconsciente en el hospital. Ese mismo día, el hombre y su familia dejaron el apartamento.
El hombre de etnia romaní llamó y presentó varias denuncias ante la policía. Tomó foto- grafías de la cruz y presentó una denuncia a la policía contra varias familias que vivían en el mismo edificio. La policía entrevistó a cuatro vecinos, quienes negaron las acusacio- nes. En cuanto al tiroteo, dos de los vecinos confirmaron que habían oído disparos, pero dijeron que no sabían quién los había efectuado. Admitieron haber recogido con sus hijos los casquillos vacíos del suelo, aunque solo para que los niños pudieran jugar con ellos.
El expediente se remitió a la fiscalía, cuyas conclusiones fueron que únicamente el inci- dente de la cruz podía considerarse peligroso para la seguridad y pidió a la policía que tomara medidas para encontrar al autor de los hechos. Se decidió que los demás incidentes no podían considerarse amenazas. Más adelante, los tribunales nacionales desestimaron la solicitud de investigación del incidente de la cruz por falta de pruebas.
Tercer caso práctico sobre derechos humanos
Una mujer no romaní con pareja de ascendencia gitana. La pareja se enzarzó en una discu- sión con otras dos personas que procedieron a empujar a la mujer, la insultaron y la amena- zaron por mantener una relación con un hombre de origen romaní. Poco después, uno de los agresores agarró a la mujer de la camiseta, la tiró al suelo y le dio una patada en la cabe- za. Los agresores se dirigieron entonces a la pareja y, mientras decían que había que matar a todos los gitanos, empezaron a darle patadas e intentaron apuñalarlo con un cuchillo.
La policía presentó una denuncia contra ambos agresores, pero el atestado solamente mencionaba a una víctima de agresión antigitana.
Anexo II 115 Cuarto caso práctico sobre derechos humanos
El teniente de alcalde, cuatro policías, su superior y seis guardias de seguridad entraron en un bar para comprobar la licencia del propietario. Se produjo una disputa entre los funcionarios y los 20 o 30 hombres de etnia romaní reunidos en la barra del bar. A la vez que entraba la policía salía un vecino de origen romaní. Uno de los agentes de policía le preguntó si era «gitano o miembro del grupo étnico mayoritario». Al responder que era romaní, el teniente de alcalde pidió a los agentes de policía y a los guardias que le dieran «una lección» a él y a los demás gitanos. La policía y los guardias empezaron a golpear al vecino y a otros romaníes. El sargento D.T. puso la zancadilla a un chico gitano de 14 años que pasaba por allí, lo golpeó, le dio patadas y le pegó en la nuca hasta que perdió el conocimiento; todo ello a pesar de que el chico (el demandante) le había advertido de que había sido recientemente intervenido en la cabeza.
El padre del niño gitano presentó una denuncia penal ante la fiscalía contra los agentes de policía y los implicados en el incidente. La policía hizo las averiguaciones iniciales y recomendó al fiscal que no presentara acusación formal. El fiscal desestimó la denun- cia alegando que las pruebas no confirmaban que el chico hubiera sido golpeado, que las declaraciones del vecino eran tendenciosas y poco fiables y que, basándose en las declaraciones de los agentes de policía, el incidente no revestía carácter racista. La poli- cía informó al fiscal de que no se había presentado ninguna denuncia para iniciar un procedimiento penal por injurias contra los romaníes implicados en el incidente porque se consideraba que era un «comportamiento puramente gitano».
Quinto caso práctico sobre derechos humanos
Una familia gitana celebraba una fiesta en un domicilio particular a la que asistieron 50 personas. La policía acudió a la casa dos veces para exigir que se bajara la música. La familia accedió a las exigencias de la policía. Sin embargo, un hombre de etnia romaní y un agente de policía empezaron a discutir. Una mujer romaní intervino y se produjo una escena turbulenta. El policía la insultó, amenazó con detenerla, la agarró del brazo y le roció los ojos con gas pimienta. La mujer cayó al suelo y seis o siete agentes varones la arrastraron por el suelo hasta el coche de policía. Mientras la arrastraban, se le desga- rró la camisa dejando los pechos al descubierto. A consecuencia, sufrió contusiones en el cuello y mucho ardor de ojos. Acudió a un hospital donde le diagnosticaron una lesión ocular. No obstante, fue acusada de obstrucción a la justicia. Después del juicio, fue decla- rada culpable y condenada a un año de prisión, aunque la condena quedó en suspenso.
La mujer romaní presentó una denuncia penal contra agentes de policía desconocidos. La Oficina de Investigación Policial desestimó la denuncia por mantener que las medi- das aplicadas habían sido proporcionadas y el ministerio fiscal consideró que la fuerza empleada por la policía no había sido excesiva.
116 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti Anexo III: Paquete de medidas sugeridas para las principales partes interesadas
Anexo III 117 Soy un/a ¿Qué puedo hacer para intentar ¿Con quién puedo trabajar ¿Cómo puedo utilizar solucionar el problema? para solucionar el esta publicación? problema?
Diputado/a Promueva legislación específica Súmese a otros parlamenta- Familiarícese con las y adaptada para hacer frente a los deli- rios del mismo signo o par- obligaciones inter- tos de odio que prevea penas eficaces tido y de otros partidos nacionales aplicables contemplando la gravedad de los deli- a favor de la consecución a los delitos de odio tos motivados por prejuicio. de las propuestas de la pri- antirromaní. mera columna. Solicite a la OIDDH una evaluación Busque formas de par- o revisión legislativa de las normas Busque más información ticipar, apoyar e impli- actuales207 en materia de delitos de sobre la labor de los órga- carse en alguna de las odio. nos parlamentarios inter- iniciativas prácticas nacionales en materia de formuladas en la prime- Inicie una investigación parlamentaria racismo y discriminación ra columna. y estudie si es necesario algo más para de los romaníes y sinti. abordar las necesidades de seguridad Conozca las caracterís- de las comunidades romaní y sinti. Colabore estrechamente ticas específicas de los con activistas de la socie- delitos de odio contra Tome medidas para abogar por la dad civil y líderes religiosos romaníes y sinti para creación de una institución totalmen- de su comunidad para crear reforzar su propia res- te independiente y autónoma (de no una coalición contra los puesta a estos delitos. haberla), al margen de las estructuras prejuicios antigitanos. de las fuerzas del orden y del Minis- terio del Interior, que se encargue de investigar las denuncias de presun- ta mala conducta profesional de los agentes de policía, así como de todas las denuncias de actos con un posible móvil racial.
Póngase en contacto con las comuni- dades romaní y sinti de su circunscrip- ción electoral para conocer cuáles son sus preocupaciones.
Asegúrese de que su partido político cuenta con medidas para combatir el racismo y la intolerancia.
Aproveche cualquier ocasión para condenar y rechazar las expresiones de odio contra la población romaní y sinti (en el medio digital y en el presencial o físico; violentas y no violentas) y apo- yarse en el asesoramiento de expertos en la materia para identificar expre- siones codificadas de prejuicio contra los gitanos.
207 Requesting Legislative Assistance from ODIHR. OIDDH/OSCE, 20 de diciembre de 2018, [en línea], <https:// www.osce.org/odihr/407447>.
118 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti Soy un/a ¿Qué puedo hacer para solucionar el ¿Con quién puedo trabajar ¿Cómo puedo utilizar problema? para solucionar el esta publicación? problema?
Funcionario/a Promueva la creación de iniciativas Ponga en marcha progra- Familiarícese con el formación sobre delitos de odio contra mas de formación a medida espectro de los ataques romaníes y sinti para los funcionarios ofrecidos por la OIDDH208; antigitanos en la región públicos, especialmente los que super- infórmese sobre otras de la OSCE y con los visan y se encargan de organizar la oportunidades de forma- contextos clave que cons- formación del personal en el ámbito de ción impartida por exper- tituyen el telón de fondo la justicia penal. tos académicos o institutos de estos ataques. de investigación, así como Revise con regularidad la función de por organizaciones de la Entienda por qué es tan los servicios prestados para así garan- sociedad civil con expe- importante concienciar tizar que siguen siendo aptos; preste riencia en programas de sobre este tema. especial atención a subsanar aquellos formación útiles. Acceda a recursos e ideas aspectos que pueden hacer del trato Colabore con las autorida- pertinentes sobre la discriminatorio una práctica habitual. des locales, las organizacio- importancia de la reco- nes de la sociedad civil y los gida de datos sobre el Asegúrese de que las políticas contra el delito de odio. medios de comunicación. acoso y la intimidación en el entorno laboral incluyen la lucha contra la into- Póngase en contacto con las Examine las sugerencias lerancia hacia romaníes y sinti. comunidades romaní y sin- prácticas sobre por qué ti y las organizaciones de la y cómo los funcionarios En función de su cargo y cometido, sociedad civil para conocer pueden cooperar con las inicie una campaña de concienciación los informes sobre delitos comunidades romaní sobre la necesidad de contrarrestar los de odio contra aquellos. y sinti en cuestiones de problemas antigitanos. seguridad. Póngase en contacto con las Si es funcionario/a de Interior/Justi- comunidades romaní y sin- cia, averigüe cómo está actuando su ti y comuníquese con sus país en la recopilación de datos sobre representantes. delitos de odio contra romaníes y sin- ti y subsane las lagunas de datos si las hubiera.
Si es de Interior/Justicia, evalúe y revi- se si existen mecanismos, políticas y medidas para tratar las necesida- des de seguridad de las comunidades romaní y sinti.
208 Training Programmes to Counter Hate Crime. Ob. cit., nota 188.
Anexo III 119 Soy un/a ¿Qué puedo hacer para solucionar el ¿Con quién puedo trabajar ¿Cómo puedo utilizar problema? para solucionar el esta publicación? problema?
Agente de las Valore si un delito del que deja cons- Pregunte a las víctimas Consulte el resumen de fuerzas del tancia y está investigando podría haber y testigos cuál es su per- los indicadores de prejui- orden estado motivado por prejuicios racia- cepción acerca del posible cio que figura en el docu- les. Esto incluye aceptar la percepción prejuicio antirromaní del mento de la OSCE: Using de la comunidad de que un incidente incidente o delito. Bias Indicators: A Practi- o delito ha estado motivado por odio cal Tool for the Police210 e investigarlo en consecuencia. Asegúrese de que tanto [«Uso de los indicadores víctimas como supervivien- de prejuicio. Guía útil Concierte una cita con su comuni- tes reciben información para la policía»] y vea si dad u organización local gitana para de forma habitual y fran- le sirven para identificar establecer el contacto, identificar las ca sobre la evolución de la si existe motivación pre- preocupaciones en materia de segu- investigación. juiciosa o no. ridad y conocer cómo funciona esa comunidad. Júntese con algunos com- Infórmese mejor sobre pañeros para concertar cómo los cuerpos de Mejore su capacidad de entendimien- citas como se explica en la seguridad y fuerzas del to y respuesta ante los delitos de odio primera columna. orden pueden colaborar contra romaníes y sinti. con las comunidades Pida a su supervisor que Revise con regularidad la función de participe en un progra- romaní y sinti en cues- los servicios prestados para así garan- ma de formación, como tiones de seguridad. tizar que siguen siendo aptos; preste los programas TAHCLE Consulte la lista de especial atención a superar los ámbitos y PAHCT de la OIDDH.209 recursos y programas en los que la elaboración de perfiles de formación ofrecidos, étnicos discriminatorios puede con- Póngase en contacto con vertirse en práctica habitual. sus supervisores para ver si como el programa TAH- estas iniciativas se pudiesen CLE211 de la Plantéese cómo puede cooperar con las adoptar a escala nacional. OIDDH y la guía de comunidades romaní y sinti para reco- recogida de datos.212 pilar datos sobre los delitos de odio contra ellas, así como para solucionar Explore las buenas prác- el problema de la infradenuncia. ticas de los distintos Estados participantes de la OSCE.
Asegúrese de que las políticas contra el acoso y la intimidación en el entorno laboral incluyen la lucha contra la into- lerancia hacia romaníes y sinti.
Coordine los procedimientos de comu- nicación en caso de emergencia con las comunidades romaní y sinti locales.
209 Training Programmes to Counter Hate Crime. Ob. cit., nota 188. 210 Using Bias Indicators: A Practical Tool for Police. OIDDH/OSCE, 28 de mayo de 2019, [en línea], <https://www. osce.org/odihr/419897>. 211 Training Against Hate Crimes for Law Enforcement (TAHCLE): Programme Description. OSCE, 2012. Disponi- ble en: https://www.osce.org/odihr/tahcle [Consulta: 24 de octubre de 2022]. 212 Hate Crime Data Collection and Monitoring: A Practical Guide. OSCE, 2014. Disponible en: https://www.osce. org/odihr/datacollectionguide. [Consulta: 24 de octubre de 2022].
120 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti Soy un/a ¿Qué puedo hacer para solucionar el ¿Con quién puedo tra- ¿Cómo puedo utilizar problema? bajar para solucionar el esta publicación? problema?
Represen- Empiece a hacer un seguimiento de Establezca contacto con las Infórmese sobre pro- tante de una los delitos de odio antirromaní e ins- redes internacionales de la gramas de formación comunidad te a los miembros de su comunidad sociedad civil pertinentes. y recursos ofrecidos por romaní o sinti a denunciar los incidentes y delitos la sociedad civil y orga- o represen- a las fuerzas del orden. Asegúrese Póngase en contacto con nizaciones interguber- tante de una de que su metodología para anotar otras comunidades minori- namentales, como la organización e interpretar la información es clara tarias, organizaciones cul- formación que ofrece comunitaria y transparente. turales y grupos de la socie- de la OIDDH a la socie- dad civil para conseguir dad civil sobre delitos Forme coaliciones de amplio alcance apoyo para esas coaliciones de odio y sobre la guía con organizaciones que trabajan en de amplio alcance. Preventing and Res- cuestiones de derechos humanos para ponding to Hate Cri- abordar el odio contra romaníes y sinti, Alíese con otras organiza- ciones de la sociedad civil mes: A Resource Guide así como temas más amplios de tole- rancia y no discriminación. para organizar una jornada for NGOs in the OSCE de puertas abiertas. Region [«Prevención Organice una jornada de puertas y respuesta a los delitos abiertas con la comunidad romaní Póngase en contacto con de odio: guía-recurso y sinti en la que trabaja e invite a fun- los miembros importantes para ONG en la región cionarios del Gobierno y activistas de de la comunidad, así como de la OSCE»].213 la sociedad civil para que conozcan con otras organizaciones de la sociedad civil con Infórmese sobre las nor- a la comunidad. experiencia en este ámbito. mas internacionales apli- Incida en que su Gobierno cum- cables a su Gobierno. pla y aplique sus obligaciones Hable con los organismos internacionales. policiales de su localidad sobre posibles colaboracio- Diríjase a las instituciones culturales nes y actos conjuntos que y educativas, así como a los medios promuevan la seguridad de de comunicación, para compartir sus la comunidad y estimulen informes y preocupaciones sobre los la denuncia de los delitos prejuicios antirromaníes. de odio en su comunidad.
Ayude a combatir la difusión de infor- Pregunte a su contacto mación errónea sobre la seguridad policial cuáles son las difi- de su comunidad, y a difundir con- cultades y las limitaciones sejos de seguridad y prevención de la a que se enfrenta la poli- delincuencia. cía para intentar ver los problemas desde ambas perspectivas.
213 Preventing and Responding to Hate Crimes: A Resource Guide for NGOs in the OSCE Region. OIDDH/OSCE, 15 de octubre de 2009, [en línea], <https://www.osce.org/odihr/39821>.
Anexo III 121 Soy un/a ¿Qué puedo hacer para solucionar el ¿Con quién puedo trabajar ¿Cómo puedo utilizar problema? para solucionar el esta publicación? problema?
Representante Empiece a hacer un seguimiento de Establezca contacto con las Infórmese sobre pro- de una organi- y estudiar los delitos de odio anti- redes internacionales de la gramas de formación zación de dere- rromaní e inste a los miembros de su sociedad civil pertinentes. y recursos ofrecidos por chos humanos comunidad a denunciarlos. la sociedad civil y orga- dirigida por Póngase en contacto con nizaciones interguber- romaníes. Forme coaliciones de amplio alcance otras comunidades minori- namentales, como la con organizaciones que trabajan en tarias, organizaciones cul- formación que ofrece cuestiones de derechos humanos para turales y grupos de la socie- de la OIDDH a la socie- abordar el odio contra romaníes y sinti, dad civil para conseguir dad civil sobre delitos así como temas más amplios de tole- apoyo para esas coaliciones de odio y sobre la guía rancia y no discriminación. de amplio alcance. Preventing and Res- Organice actos con la comunidad Alíese con otras organiza- ponding to Hate Cri- romaní local, los funcionarios com- ciones de la sociedad civil mes: A Resource Guide petentes, la policía y los activistas de para organizar una jornada for NGOs in the OSCE la sociedad civil para así concienciar de puertas abiertas. Region.214 sobre los problemas de seguridad a los Infórmese sobre las nor- que se enfrentan los romaníes y sinti; Póngase en contacto con los miembros importantes mas internacionales apli- estimule la creación de alianzas para cables a su Gobierno. atajar esos problemas. de la comunidad, así como con otras organizaciones Incida en que su Gobierno cum- de la sociedad civil con pla y aplique sus obligaciones experiencia en este ámbito. internacionales. Anime a sus representantes Diríjase a las instituciones culturales electos a participar en labo- y educativas, así como a los medios res de incidencia política de comunicación, para compartir sus para la promoción de orga- informes y preocupaciones sobre los nismos de investigación prejuicios antirromaníes. independientes a escala local y nacional.
Respalde la formación permanente de los inspec- tores policiales mediante su participación directa en programas de forma- ción recíproca y en su pro- pio desarrollo profesional permanente.
214 Ibid.
122 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti Soy un/a ¿Qué puedo hacer para solucionar el ¿Con quién puedo tra- ¿Cómo puedo utilizar problema? bajar para solucionar el esta publicación? problema?
Activista Compruebe si hay algo que su orga- Póngase en contacto con Infórmese sobre el efecto no gitano / nización puede hacer para mostrar su activistas romaníes y sinti, que producen este tipo Representante solidaridad con los romaníes y sinti o con alguna organización de agresiones en la vida de una ante ataques antigitanos. de la comunidad romaní cotidiana de estas perso- organización y sinti para conocer mejor nas de etnia romaní. de derechos Organice un acto conjunto de sus preocupaciones. humanos no sensibilización con las organizaciones Infórmese sobre las nor- gitana o activistas de la comunidad romaní Póngase en contacto con mas internacionales apli- y sinti para estimular la tolerancia activistas de las comuni- cables a su Gobierno. y formar coaliciones contra los dades romaní y sinti y con prejuicios antigitanos. otras organizaciones de la Familiarícese con el sociedad civil y comunita- espectro de los ataques Identifique objetivos compartidos con rias que trabajen el tema de antigitanos en la región organizaciones y activistas de la comu- los delitos de odio. de la OSCE y con los nidad romaní y sinti para abogar con- contextos clave que cons- juntamente por una mejor recopilación Asesórese con expertos tituyen el telón de fondo de datos sobre los delitos de odio y, de académicos o institutos de estos ataques. este modo, crear asociaciones. de investigación, así como organizaciones de la socie- Organice cursos de formación en dad civil con experiencia en materia de prejuicios antirromaníes este tipo de formación. dentro de su propia organización.
Organismo Inicie una encuesta de victimización Consulte a las organiza- Infórmese mejor sobre para la para conocer mejor las necesidades ciones de apoyo a las vícti- algunas de las caracte- Igualdad / de las comunidades romaní y sinti en mas, a las organizaciones/ rísticas de los prejuicios Defensor/a del materia de seguridad y su experiencia activistas de la comunidad actuales contra romaníes Pueblo con los delitos de odio. romaní y sinti y a los orga- y sinti y cómo afectan nismos internacionales. a sus comunidades.
Trabajador/a Promueva un enfoque centrado en la Póngase en contacto con Lea sobre las característi- social víctima en todas las etapas posteriores proveedores de servicios cas de la discriminación a los delitos de odio. competentes del tercer sec- y marginación actuales tor (preferiblemente dirigi- de romaníes y sinti, en Asegúrese de que el contacto inicial dos por romaníes) que tra- particular sobre la dis- y posteriores con las víctimas/super- bajen en las comunidades criminación en el ámbito vivientes y testigos sean compasivos romaní y sinti para prestar de la asistencia sanitaria y evitan el riesgo de victimización el debido apoyo a las vícti- y social. secundaria. mas de delitos de odio. Asegúrese de que se ofrece a las vícti- Póngase en contacto con mas/supervivientes apoyo profesional profesionales de la sociedad para ayudarles a recuperarse de un civil que puedan formar incidente, bien a través de los servicios a los trabajadores sociales sociales del Estado o de organizacio- en cuestiones complejas nes de la sociedad civil debidamente y discriminación a las que designadas. se enfrentan las comunida- des romaní y sinti.
Anexo III 123 Soy un/a ¿Qué puedo hacer para solucionar el ¿Con quién puedo tra- ¿Cómo puedo utilizar problema? bajar para solucionar el esta publicación? problema?
Profesor/a- Colabore con las comunidades y los Colabore con los padres Infórmese sobre algu- Docente grupos romaníes y sinti para maximi- y las comunidades roma- nas de las características zar la comprensión de los retos a los níes para formular un actuales de la discrimi- que se enfrenta la juventud romaní. planteamiento colaborativo nación antigitana y de que garantice el respeto de cómo afectan al alumna- Fomente y demuestre el respeto a la la diversidad y la compren- do romaní y sinti y cómo diversidad entre compañeros y alum- sión de las necesidades de repercute en sus opor- nos o asistentes a centros escolares, su comunidad. tunidades en el sistema clubes juveniles u otras organizaciones educativo. juveniles. Utilice los vínculos de tra- bajo con los profesionales Adopte un enfoque de tolerancia cero de la salud y los de bienes- con el lenguaje o las conductas dis- tar social, como funciona- criminatorias y racistas; eduque a los rios de bienestar educativo, responsables para que reconozcan la para hacer de respaldo al incorrección de ese comportamiento. alumnado de forma apro- piada e integral. Asegúrese de que las políticas y prác- ticas educativas no discriminan en su Aproveche y propicie la aplicación al alumnado romaní y sinti colaboración con otros y a otros interesados. profesionales, como la policía de proximidad, para Instaure un entorno de aprendizaje desarrollar programas de seguro y hospitalario para todos. vinculación y fomentar el respeto.
124 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti Anexo IV: Sobre los pueblos romaní y sinti: Información para agentes de policía Este anexo está concebido para ayudar a los agentes de policía a entender mejor a los romaníes y sinti, sus patrimonios históricos, vidas y costumbres. No pretende ser una explicación del comportamiento de todos los romaníes o sinti con los que pueda encon- trarse un agente de policía.
Términos en uso
Se calcula que actualmente hay entre 10 y 14 millones de romaníes y de sinti en el mun- do. Los términos genéricos que se utilizan para designarlos difieren en función de si son términos de identificación propia o impuestos de forma ajena a ellos; a menudo usados peyorativamente, aunque no siempre. No todos los grupos romaníes se denominan a sí mismos «romaní».215 Esto se ha reconocido sobradamente en el caso de los sinti, por ejemplo, que ahora suelen identificarse por separado, aunque no ha sido así con otros grupos. En romanò, romà es la forma masculina plural y ròma es el vocativo masculino singular. Originalmente, en lengua romaní, rom (plural romà) significaba únicamen- te «varón romaní casado», es decir, marido. En muchos dialectos, como el sinti, kalé y romanichal, conserva ese significado. Para otros, la palabra pasó a incorporar a todo el pueblo gitano; por ejemplo, a los vlax y los bašalde. Sin embargo, todos los dialectos del romanò usan el adjetivo «romaní». No existe voz alguna en lengua romaní que englobe a toda la población. Por este motivo, se han aplicado exónimos globales como «gitano» o etnónimos generalizados como «romaní». Es importante tener en cuenta que esto no siempre es fácticamente exacto, ya que diferentes grupos tienen diferentes endónimos (autodenominaciones), por ejemplo, romà, kalé, sinti, manuouche y romanichal.
La evidencia lingüística y cultural deja claro que todos los grupos romaníes son de ascen- dencia asiática, concretamente originarios del noroeste de la India. La población quedó fragmentada por el tiempo y la distancia, modificada por distintas influencias externas a medida que se iba extendiendo a otros continentes. Así, por ejemplo, en Polonia las poblaciones difieren considerablemente de las de España, separadas por cientos de kiló- metros y cientos de años.
215 En la fonología romaní se distinguen dos tipos de «erre»: una es un fonema vibrante simple o /r/ y la otra se pronuncia de varias maneras, según el dialecto de que se trate. Ferenc Sztojka, el primer lexicógrafo romaní, en su diccionario etimológico Dictionary of Rromani Roots utilizó sistemáticamente las grafías «r» para la /r/ vibrante simple y «rr» para vibrante múltiple; por ejemplo, ćoripen (robo) pero ćorripen (pobreza), o bar (seto, jardín, fem.) pero barr piedra, masc.). El espectro de fonemas correspondientes a la grafía «rr» aparece al prin- cipio del etnónimo «Rroma». Esta ortografía reflejaría con mayor precisión la realidad etimológica y fonética.
Anexo IV 125 Por todo ello, la OIDDH de la OSCE utiliza el término «romaní(es) y sinti».
Historia
Los estudios académicos más recientes sitúan la salida de los romaníes y sinti del noroes- te de la India en el primer cuarto del siglo XI. Entre el año 1001 y 1026 d.C., Mahmud de Gazni (del Imperio gaznávida) llevó a cabo incursiones en la zona y consiguió ampliar su territorio y difundir la religión del Islam en las regiones actuales de Pakistán y Cachemira. La resistencia india fue derrotada. La milicia y sus avitualladores (seguidores del campa- mento) fueron masacrados o capturados como ghulam (soldados esclavos) y obligados a luchar del lado de sus captores. Los gaznávidas sufrieron su derrota a manos de otro pueblo que intentaba expandir su territorio: la Dinastía de los selyúcidas. Los selyúci- das derrotaron a los gaznávidas en la batalla de Dandanaqan en el 1040 d.C. y liberaron a los ghulam indios. Derrotaron entonces al reino armenio de Bagratid en el 1064 d.C. y ocuparon el extremo oriental de Anatolia en el 1071 d.C., donde se estableció el sulta- nato islámico de Rum en el extremo oriental del Imperio bizantino cristiano. A su vez, la expansión islámica hacia el oeste fue conquistando la Constantinopla de Bizancio, la actual Estambul, en 1453.
Los primeros grupos romaníes y sinti que llegaron de acompañantes en la época de la usurpación otomana de Europa se identificaban con el Islam. Los primeros nombres que se les aplicaron reflejan esta identidad errónea: sarracenos, heiden, tártaros, turcos; algunos de los cuales aún se oyen en la actualidad. La creencia (asimismo errónea) de que su lugar de procedencia era Egipto dio lugar a exónimos como gitanos, sipsiwn, etc.
En aquella época, las enseñanzas medievales cristianas asociaban la luz con la pureza y la oscuridad con el pecado. Los primeros anales eclesiásticos incluían referencias a la «negrura» de los romaníes como «tez no europea» y, por tanto, su identificación como «otros» no cristianos y no blancos quedó imbuida en el imaginario y folclore occidenta- les. Además, el hecho de que los romaníes y los sinti no tuvieran fuerza militar, política, económica y, sobre todo, territorial ni un Estado-nación que hablara en su nombre, los convertía en el blanco ideal para convertirlos en chivos expiatorios.
La cuestión del origen romaní y sinti no es una cuestión meramente académica. A lo largo de los siglos, este ha sido un factor influyente que ha regido las actitudes de poblaciones y autoridades locales hacia aquellos. Por ejemplo, muchos informes históricos señalan la imposibilidad de elaborar políticas coherentes dirigidas a los romaníes y los sinti «debido a su origen e identidad desconocidos».216 Esclarecer la cuestión del origen de romaníes
216 Marcel Courthiade: Knowledge Based on Sources and Historical Data Versus Knowledge Based on Clichés and Legends in the Indian Stage of Rromani History. International Rromani Union e INACLO [l’Institut national des langues et civilisations orientales («Instituto Nacional de Lenguas y Civilizaciones Orientales»)]. París: Campus de la Sorbona, 2016, [en línea], <https://www.academia.edu/45635387/KNOWLEDGE_BASED_ ON_SOURCES_AND_ HISTORICAL_DATA_VERSUS_KNOWLEDGE_BASED_ON_CLICHÉS_AND_ LEGENDS_IN_THE_ INDIAN_STAGE_OF_RROMANI_HISTORY>.
126 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti y sinti no cambiará las actitud popular dominante de la noche a la mañana, pero sustituir las falsas verdades y los estereotipos por elementos más cercanos a la verdad histórica puede contribuir a mejorar la opinión popular en una sociedad determinada y contribuir a un mejor entendimiento social y mutuo.
Contra romaníes y los sinti se arrojan diversidad de prejuicios. Uno de los prejuicios que se han normalizado es que los romaníes y sinti son una población definida por su com- portamiento social más que un grupo étnico distinto. Por ello, a menudo se les agrupa con otros pueblos no gitanos debido a la percepción de un comportamiento «nómada».
Esclavitud
Es posible que los romaníes y sinti fueran ya destacamentos esclavizados de las tropas otomanas que avanzaban hacia el sureste de Europa, aunque las pruebas solamente son circunstanciales. Un indicio más aceptable es que no eran militares, sino proveedores de servicios a los batallones otomanos. Tras las derrotas europeas en las Cruzadas, hubo una importante falta de artesanos en el sudeste de Europa. Los romaníes y los sinti lle- garon con valiosos conocimientos, sobre todo en el área de la metalurgia. Rápidamente, se empezó a exigirles de forma excesiva y las familias empezaron a desplazarse de Vala- quia y Moldavia hacia el resto de Europa. La reacción fue la promulgación de leyes que convertían a los que servían como empleados en propiedad de sus empleadores. Los pri- meros instrumentos de transmisión de la propiedad revelan la participación de monas- terios e iglesias. La esclavitud romaní duró desde finales del siglo XIV hasta el año 1856. La plena libertad jurídica llegó en 1862, pero no trajo consigo la igualdad social.
Durante casi toda su experiencia en Europa, los romaníes y sinti no tuvieron poder de decisión. Sin autonomía ni poder de resolución de problemas durante siglos, vivían en una sociedad en la que alimentarse, vestirse y casarse dependían de su relación con el patrono o amo. Y aunque la esclavitud se abolió hace siglo y medio, aún quedan vestigios de esta mentalidad. Esa forma de pensar no favorece la autodeterminación ni la inicia- tiva personal fácilmente. Tal hecho ni se ha reconocido oficialmente ni se ha subsana- do. En su libro Post Traumatic Slave Syndrome, Joy DeGruy (2005) define el «síndrome del esclavo postraumático» como «una condición que existe cuando una población ha experimentado un trauma intergeneracional a lo largo de siglos de esclavitud y cuando continúa sufriendo la opresión y el racismo institucionalizado en la actualidad; a esta condición se añade la creencia, real o imaginaria, de que los beneficios de la sociedad en la que viven no les son accesibles».
Anexo IV 127 Holocausto217
El Holocausto fue la puesta en práctica de la «solución final» del régimen nazi: la exter- minación programada de poblaciones humanas consideradas «contaminantes genéticos» para así crear la Herrenvolk (raza superior) de «pureza aria». Junto con los judíos, los gitanos fueron otro objetivo específico. El primer documento nazi que se refiere a «la introducción de la solución total al problema gitano a escala nacional o internacional» fue redactado bajo la dirección de Hans Pfundtner, Secretario de Estado del Ministerio del Interior del Reich, en marzo de 1936. La primera referencia específica a «la solución final a la cuestión gitana» fue de Adolf Würth de la Unidad de Investigación de Higiene Racial en septiembre de 1937. La primera declaración oficial del Partido que hace refe- rencia a la endgültige Lösung der Zigeuner-frage (solución final a la cuestión gitana) fue emitida en marzo de 1938, firmada por Heinrich Himmler. El genocidio gitano se cono- ce como Porrajmos («la Devoración» en traducción directa) y se desconoce el número total de vidas de romaníes y sinti que se perdieron entre 1933 y 1945. Muchos fueron ase- sinados en bosques y otros lugares apartados, a menudo sin que quedara constancia de ello. Muchos solo se contabilizaron como Liquidierungs-übrigen (los restos por liquidar). Tanto el antiguo historiador y especialista del Museo Conmemorativo del Holocausto de Estados Unidos (USHMM, por sus siglas en inglés), localizado en Washington, como la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) calculan que fueron asesinadas hasta un millón y medio de personas. Si hablamos de porcentajes relativos, romaníes y judíos perdieron aproximadamente el mismo número. Ningún romaní o sinti fue lla- mado a testificar en los procesos judiciales de Núremberg por crímenes de guerra, ni se pagó indemnización monetaria alguna a los supervivientes romaníes y sinti.
Lengua
El romaní es una lengua indoaria de dos géneros gramaticales de origen índico com- puesto y no desciende de una única lengua anterior. El elemento índico es exactamente el mismo en todas las lenguas vernáculas romaníes, dondequiera que se hablen; no solo el vocabulario común es el mismo de un extremo a otro de Europa, sino que casi no hay diferencias significativas en la morfología. Descripciones recientes confirman este hecho y corroboran que todas las formas dialectales romaníes proceden de la misma zona, que es relativamente pequeña.
Costumbres, creencias y prácticas de los romaníes y sinti218
Aunque la lengua y la cultura gitana son originarias de la India, ambas han ido cambian- do mucho a lo largo de los siglos por el contacto con otras sociedades de Oriente Medio
217 Más información sobre el genocidio de romaníes y sinti disponible en https://www.osce.org/odihr/223681 [Consulta: 24 de octubre de 2022]. 218 Este apartado no pretende definir lo que romaníes y sinti de todo el mundo consideran política y socialmente correcto, tan solo pretendemos ofrecer una breve descripción de algunas prácticas que están presentes en muchas comunidades romaní y sinti.
128 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti y Occidente. Para algunos grupos actuales, los elementos índicos identificables siguen siendo claros y significativos, pero para otros se han reducido considerablemente. Por lo general, a mejor conservación de la lengua romaní, más fuertes son los elementos cultu- rales no occidentales retenidos.
Los antepasados de todos los grupos romaníes y sinti no constituían un único pueblo en la India, sino que eran una población lingüísticamente mixta que se fue desplazando hacia Occidente y se asentó durante un largo período en el Imperio bizantino (más tarde el Imperio otomano) antes de trasladarse a Europa. Fue durante esta época cuando esa población mixta se transformó en el pueblo roma(ní), y surgió la lengua romaní bajo la influencia del griego bizantino. Mientras se fraguaba esta nueva lengua, el nuevo grupo emergente se iba desplazando poco a poco por Europa y continuaba dispersándose. Huel- ga decir que no se trató de un único acontecimiento, sino que sucedió en tres grandes oleadas migratorias, la tercera de las cuales terminó en los Balcanes con la imposición de la esclavitud que, como se ha mencionado, duró hasta mediados del siglo XIX. Cabe destacar notablemente que los detalles de su propia historia se fueron perdieron entre los romaníes, y que su identidad se centró en un subgrupo individual y no en el conjun- to de la población romaní. No es poco habitual que dos o más grupos romaníes y sinti diferentes vivan en la misma ciudad, pero nunca se comuniquen.
Independientemente de la pérdida o conservación de la lengua, todos los grupos recono- cen dos estados de impureza: física y espiritual. La impureza física (meljaripen, čikalipen) es el resultado del contacto corporal con la suciedad y se elimina al lavarse. La impureza espiritual, por otra parte, es el resultado de no adherirse al romanipe(n) (llamado Roma- nija en valaco o romaní vlax); es decir, no adherirse a las normas de comportamiento adecuado en la vida como persona romaní o sinti.
Los gitanos valacos, quizá debido a los siglos de aislamiento en predios o fincas escla- vistas de Valaquia y Moldavia, lo han conservado en mayor grado. Esto es importante, porque seguramente sean el mayor de todos los grupos romaníes o sinti, el más visible y el más disperso geográficamente. Por ejemplo, para los romaníes valacos, la Romanija exige que se mantenga la limpieza en la preparación de los alimentos, en el lavado de uno mismo y de la ropa, en las interacciones entre hombres y mujeres, en el manejo de ani- males, etc. Los alimentos o utensilios de cocina que caen al suelo deben tirarse; la ropa de hombres y mujeres se lava y se cuelga a secar por separado, etc. Algunas viviendas tienen dos bañeras y dos inodoros. Aunque estos son solamente algunos ejemplos, de no observarlos uno se convierte en marime (magerdo, makherdo, mokadi en otros dialectos); es decir, literalmente «embadurnado» o «manchado»).
En una comunidad conservadora con costumbres romaníes o sinti de estricta aplicación, la propia fuerza vital o el «alma» (dji o gi) se considera un equilibrio (kintari o kintala) que debe mantenerse siempre nivelado. Las desviaciones de la Romanija provocan que se incline la balanza, lo que trae consigo amonestaciones en forma de mala suerte (bibaxt) o enfermedad (nasvalimos).
Anexo IV 129 Los antepasados difuntos también vigilan que se observe la conducta correcta. Los espí- ritus de los ancestros son mule y siempre están cerca. Estos ancestros enviarán señales de censura (prikaza), que advierten que el destinatario debe enmendar el comportamiento errado. Desde la perspectiva del sistema de creencias romaní, nada es fortuito y todo puede explicarse por las propias acciones.
Una persona gitana que vive correctamente debe mantener la suerte (baxt), la salud (sas- tipe) y hacerse merecedor del respeto de la comunidad (pakiv).
Asimismo, y dependiendo del grupo hay restricciones alimentarias sobre lo que se pue- de incluir o no en la dieta diaria. Para demasiados, la pobreza obliga a ignorar estas res- tricciones, pero las familias conservadoras no quieren comer comidas preparadas por personas no gitanas.
Etiqueta social
Cacheos y registros
Si se requiere un cacheo o registro, se recomienda encarecidamente que sea un agente de policía del mismo sexo/género quien lo lleve a cabo y se recomienda que se haga en privado. Los registros con desnudo en mujeres deberían entrar en esta categoría.
Interacción
Se recomienda que los funcionarios del mismo sexo sean quienes interactúen estrecha- mente con hombres y mujeres romaníes y sinti, también así para interrogatorios. Si no es posible, se recomienda reconocer la práctica y explicar por qué no es posible. Del mismo modo, los temas relacionados con las funciones corporales deben tratarse en un entorno de personas del mismo sexo a ser posible.
Liderazgo
El jefe de una comunidad es el Baro o el Rom-baro. En muchas comunidades mantiene la igualdad y justicia en las familias y es quien se relaciona con los funcionarios públi- cos, incluida la policía. A veces puede pedir permiso para tratar los asuntos dentro de la comunidad romaní o sinti a través de su propio ordenamiento judicial interno. Dicho sistema interno, por ejemplo, el kris o krisi entre los valacos, dirime las desavenencias internas y está compuesto por un número impar de jueces (krisnitorija). Para algunos grupos, la palabra kris solo se aplica al derecho romaní o sinti y zakono solo al derecho no romaní; es decir, al derecho del país o la región.
Aunque estos son ejemplos de los aspectos más conservadores de la cultura romaní o sinti, estas tendencias culturales se encuentran en mayor o menor medida en todos los grupos. Lo más importante es señalar que existe multitud de grupos romaníes o sinti diferentes
130 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti que, si bien comparten la misma historia lejana, con el tiempo y el espacio se han dife- renciado considerablemente unos de otros. Un mismo conjunto de normas no funcionará para relacionarse con todos los romaníes y sinti, y los preceptos a seguir deben tener un enfoque contextualizado y respetuoso.
Anexo IV 131 Anexo V: Términos y sus definiciones La OSCE utiliza el término «romaní y sinti», consciente de que esta terminología no en globa semánticamente a todos los grupos considerados bajo el término. El término sub- sume a romaníes y sinti, así como a otras personas y grupos que se consideran asociados a los romaníes y sinti, o percibidos como tales, por su «raza», etnia, lengua, etc., reales o percibidas. Por ejemplo, los itinerantes irlandeses o escoceses, los yeniches o los domari.
Del mismo modo, los «incidentes o delitos de odio antirromaní» son incidentes o delitos motivados por prejuicios raciales contra romaníes y sinti, así como contra otras personas y grupos que se consideran asociados a los romaníes y sinti, o que se perciben como tales, por su «raza», etnia, lengua, etc., reales o percibidas.
La definición operativa de antigitanismo/discriminación contra el pueblo rom que usa la Alianza Internacional para el Recuerdo del Holocausto (IHRA, por sus siglas en inglés)219
«La definición operativa y no vinculante de antigitanismo/la discriminación contra el pueblo rom220
Adoptada el 8 de octubre de 2020
Reconociendo con preocupación que el desconocimiento respecto del genocidio del pueblo rom ha contribuido a la discriminación y los prejuicios a los que muchas comunidades rom221 todavía se ven sometidas en la actualidad, y aceptando nuestra responsabilidad de luchar contra dichas formas de racismo y discriminación (Artículos 4 y 7 de la Declaración Ministerial 2020 de la IHRA, artículo 3 de la Declaración de Estocolmo), la IHRA adopta la siguiente definición de trabajo de antigitanismo/ discriminación contra el pueblo rom:
219 Definición operativa de antigitanismo/discriminación contra el pueblo rom. Alianza Internacional el Recuerdo del Holocausto, 2020. Disponible en: https://holocaustremembrance.com/resources/definicion-operati- va-no-vinculante – sobre-el-antigitanismo-la-discriminacion-contra-el-pueblo-rom. [Consulta: 6 de septiem- bre de 2022]. 220 Se recomienda el uso del equivalente nacional del término. Canadá y Estados Unidos utilizan el término “racismo contra el pueblo rom”. 221 El término rom se utiliza como término abarcativo para incluir a distintos grupos relacionados, ya sean seden- tarios o no, tales como los rom o romaníes, los nómadas y las comunidades itinerantes (gens du voyage), los Resandefolket/De resande, los Sinti, los Camminanti, los Manouches, los Kalés, los Romanichels, los Boyash/ Rudari, los Ashkalis, los Égyptiens, los Yéniches, los Doms, los Loms y los Abdal, que pueden ser diversos en sus culturas y estilos de vida. La presente nota tiene fines únicamente explicativos y no constituye una defini- ción del término rom».
132 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti El antigitanismo/la discriminación contra el pueblo rom consiste en la manifestación de expresiones y actos individuales, así como políticas y prácticas institucionales de marginación, exclusión, violencia física, devaluación de las culturas y los estilos de vida rom y discurso de odio dirigido al pueblo rom y a otras personas y otros grupos percibidos, estigmatizados o perseguidos durante la época del nazismo, y aún hoy, como “gitanos”. Como consecuencia, se trata al pueblo rom como si fuera un grupo foráneo y se lo asocia con un conjunto de estereotipos peyorativos e imágenes distor- sionadas que representan una forma específica de racismo.
Como guía para el trabajo de la IHRA, se reconoce lo siguiente:
• El antigitanismo/la discriminación contra el pueblo rom ha existido durante siglos. Fue un elemento esencial en las políticas de persecución y aniquilación del pueblo rom perpetradas por la Alemania nazi y sus socios fascistas y nacionalistas extremos y otros colaboradores que participaron en dichos crímenes.
• El antigitanismo/la discriminación contra el pueblo rom no comenzó ni terminó con la era del nazismo, sino que sigue constituyendo un elemento central de los crímenes perpetrados contra el pueblo rom. A pesar de la importante labor llevada a cabo por las Naciones Unidas, la Unión Europea, el Consejo Europeo, la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa y otros organismos internaciona- les, los estereotipos y prejuicios contra el pueblo rom no se han deslegitimado ni desacreditado lo suficiente, por lo que todavía persisten y se usan en gran medida sin generar rechazo.
• El antigitanismo/la discriminación contra el pueblo rom constituye un fenómeno multifacético que cuenta con una amplia aceptación social y política. Son un obstáculo crítico para la inclusión del pueblo rom en la sociedad en su conjunto y, como consecuencia, imposibilitan al pueblo rom gozar de igualdad de derechos, oportunidades y de una participación socioeconómica beneficiosa.
Existen muchos ejemplos para ilustrar el antigitanismo/la discriminación contra el pueblo rom. Dentro de las manifestaciones contemporáneas del antigitanismo/ la discriminación contra el pueblo rom, teniendo en cuenta el contexto general, se pueden mencionar las siguientes:
• La distorsión o el negacionismo de la persecución al pueblo rom o del genocidio del pueblo rom.
• La apología del genocidio del pueblo rom.
• La incitación, la justificación y la violencia contra las comunidades rom y su pro- piedad o personas específicas del pueblo rom.
Anexo V 133 • La esterilización forzada y coercitiva, así como otros tratos física o psicológicamente abusivos contra el pueblo rom.
• La perpetuación y la afirmación de estereotipos discriminatorios sobre el pueblo rom y contra este.
• La culpabilización del pueblo rom y el uso de discursos de odio en relación con problemas de salud pública, económicos, culturales, políticos o sociales, ya sean reales o percibidos.
• La estereotipación del pueblo rom como personas que tienen conductas delictivas.
• La utilización del término «gitano/a» como insulto.
• La aprobación o la incentivación de mecanismos de exclusión dirigidos contra el pueblo rom sobre la base de premisas de discriminación racial, tales como su exclusión de las escuelas comunes y políticas o procedimientos institucionales que llevan a la segregación de las comunidades del pueblo rom.
• La aprobación de políticas sin fundamento jurídico o el establecimiento de con- diciones que dan lugar al desplazamiento arbitrario o discriminatorio de las comunidades y las personas del pueblo rom.
• La atribución de responsabilidad colectiva al pueblo rom por acciones reales o per- cibidas de miembros individuales de las comunidades rom.
• La difusión de discursos de odio contra las comunidades rom en distintas formas, por ejemplo, en los medios de comunicación, inclusive en Internet y las redes sociales».
134 Delitos de odio antirromaní y tratamiento de las necesidades de seguridad de las comunidades romaní y sinti Definición operativa de la Alianza contra el Antigitanismo222
La Alianza contra el Antigitanismo es una coalición de organizaciones que incentivan la igualdad de derechos de los gitanos y que redactó, adoptó y publicó un documento de referencia sobre el antigitanismo, Reference Paper on Antigypsyim, en el que se propone una definición práctica del «antigitanismo». Su justificación para la adopción de este documento ha sido que la falta de una comprensión común del alcance, la profundidad y las repercusiones del antigitanismo dificulta la formulación de respuestas efectivas para abordar el problema.
La definición operativa del antigitanismo es la siguiente:
«El antigitanismo es un complejo históricamente construido y persistente de racismo consuetudinario contra grupos sociales identificados bajo el estigma “gitano” u otros términos relacionados, e incorpora:
• Una percepción y descripción homogeneizadora y minimalizadora de estos grupos.
• La atribución de características específicas a los mismos.
• Estructuras sociales discriminatorias y prácticas violentas que surgen contra ese telón de fondo, de efecto degradante y de ostracismo, y que reproducen las desven- tajas estructurales».
222 Reference Paper on Antigypsyism. 2022. Disponible en http://antigypsyism.eu/reference-paper/#reference- pa-per-workingdefinition. [Consulta: 6 de septiembre 2022].
Anexo V 135