Argentina - Finanzas provinciales: Temas sobre federalismo fiscal

ARGENTINA Finanzas Provinciales: Temas sobre Federalismo Fiscal Departamento I Oficina Regional de America Latina y el Caribe  EquivalentesMonetarios Unidad Monetaria: Peso EU$l = ARG$l Ejercicio Econ6mico 1de enero a131 de diciembre SIGLAS Y ABREMATURAS ATN Aportes Tesoro Nacional BID Banco Interamericanode Desarrollo CAM Corporaci6n de Asistencia Municipal CFI Coparticipaci6n Federal de Impuestos EAP Estrategia de Asistencia de Pafs FIEL Fundacidn de Investigaci6n Econ6mica Latinoamericana FNDE Fondo Nacional de Desarrollo Elktrico FONAVI Fondo Nacional de la Vivienda GGP Gesti6n de Gastos PlSblicos GO Bono de Ingresos Generales JCFE Junta de Control Financier0de Emergencia MCBA Municipalidad de Buenos Aires NBI Necesidades Bhicas Insatisfechas PIB Producto Interno Bruto  ARGENTINA ESTUDIO DE LAS FINANZAS PROVINCIALES Temas Seleccionadossobre Federalism0 Fiscal Prefacio Este informe se basa sobre las conclusiones de la misi6n que visit6 la Argentina entre el 29 de enero y el 6 de febrero de 1996. La misi6n comprendi6 a Maria Freire (gerente de tareas y autora principal), LAIPS; David Rosenblatt, LAlCO; Richard Bird, Universidad de Toronto; David Grossman, Universidad de Columbia; y Benjamin Darche, Universidad de California. Mario Salinardi (consultor) contribuy6 con tres monografias de provincias. La misi6n agradece a las autoridades de la Repliblica Argentina por su colaboraci6n, en especial a 10s sefiores Juan Antonio Zapata, Juan Vega, Tereza Iturre (Ministerio del Interior), Jorge Baldrich, Ricardo Sosa, Carlos Ferndndez y Juan Sanguinetti (Ministerio de Economia) y 10s ministros de Economia y el personal correspondiente de las provincias de Buenos Aires, Mendoza y Santa Fe. TambiCn reconocemos la colaboraci6n de nuestros colegas de FIEL y de la Universidad de la Plata que suministraron ideas estimulantes y renovados puntos de vista. La Misi6n Residentedel Banco Mundial brind6 apoyo logistico. Este informe se produjo bajo la supervisi6n de Gobind Nankani, Director, Paul Meo, Jefe de Divisi6n, Modernizacidn del Sector Pliblico y Desarrollo del Sector Privado, y Danny Leipziger, Economists Principal, Departamento I, Regi6n de America Latina y el Caribe. Los colegas revisores de esta tareas fueron James Hicks y Vincent Gouarne. El borrador final de este inforrne se analiz6 con el Gobierno enjunio de 1996.   ARGENTINA: ESTUDIO DE LAS FINANZAS PROVINCIALES Volumen I: Informe Principal Prefacio Resumen Ejecutivo 2. Desempeiio Fiscal de las Provincias Argentinas. 1990-1995 La Organizaci6n del Estado .......................................................................4 Desempefio Fiscal de las Provincias Argentinas ...............................................5 Variaciones entre las Provincias ..................................................................9 Programa de Polttica y Reforrnas Estructurales...............................................13 3 La Reestructurau6n del Federalism0 Fiscalen la Argentina ................................24 . Introduccidn.........................................................................................24 Gravhenes Provinciales .........................................................................25 El Caso de la Argentina.......................................................................... -27 Coparticipacidn de Ingresos y Transferencias Intergubernamentales......................31 Conclusiones .......................................................................................44 4 Hacia un Nuevo Marco de Incentives de Disciplina Financiera .............................46 . Introducci6n........................................................................................ -46 Herramientasde Administraci6n Financiera ...................................................46 Reforzamiento de la Administraci6n Fiscal Provincial.......................................47 Mecanismos EstAndar de Control................................................................ 49 Mecanismos de Control de Emergencia Financiera...........................................49 Acceso a la Financiacion a Largo Plazo para la Inversion de Capital................................. 50 5 Capacidad Financiers Provincial--Evaluaci6n Comparativa......................................... 53 . Marco Analitico.................................................................................................................. 53 Resultados:Marcador......................................................................................................... 55 Modelo de Sirnulacionpara Proyectar el DesempeiioFiscal Provincial ............................ 58 Sistema de Information de la DeudaProvincial................................................................. 61 Anexos: Apendce Estadistico Mapa  Cuadros con Texto: 2.1 Argentina:Asignacion Federal de Responsabilidades .................................. ..............4 2.2 Gastos por Sectory Nivel de Gobiemo, 1980-94 .......................................................5 2.3 Provincias Argentinas:DesempeiioFiscal .................................................................6 2.4 CrecirnientoAnual y Composicion de Gastos .............................................................7 2.5 Contribution de las Cinco Provincias Avanzadas al Desequilibrio Fiscal...................9 2.6 Provincias Argentinas:IndicadoresSeleccionados....................................................10 2.7 Ajuste en Gastos Comentes y de Capital, 1995.........................................................12 2.8 Provincias Argentinas -Simulacionesde Ajuste.....................................................16 2.9 Finanzas Provinciales de la Argentina -Programade Ajuste..................................18 3.1 RecaudacionesImpositivas por Nivel de Gobiemoy Tipo de Impuesto, 1994.............................................................................................28 3.2 Niveles del SectorPublicoy Desequilibrio Vertical ..................................................32 3.3 Argentina:Transferencias a las Provincias, 1995......................................................37 3.4 TransferenciasPer-CApita e IgualacionTotal, 1995.................................................40 3.5 Distribution Secundaria-fipotesis de Simulacion................................................43 5.1 Indicadorespara laEvaluacion de CapacidadFinanciera ..........................................54 5.2 Indcadores de Capacidad Financiera, 1995......................................................,.......56 5.3 Marcadores Finales de Indicadores de Capacidad Financiera....................................57 5.4 Carnbio en la Colocacionde Provincias, 1991y 1995...............................................58 5.5 Matriz de Solvencia-Marcadores de Indlcadoresy Colocacion Final....................61 ApCndice Estadistico Cuadro 1: Cuentas Publicas Provinciales, 1991-96 (en millones de pesos) Cuadro 2: Cuentas PublicasProvinciales, 1991-95, en precios constantes de 1995 Cuadro 3: NecesidadesFinancieras Brutas, 1991-95 Cuadro4: NecesidadesFinanciers Netas, 1991-95 Cuadro 5: Saldo Comente en Terminos del % de 10sIngresos Comentes, 1991-95 Cuadro 6: Saldo Operativo, 1991-95 Cuadro 7: ATN en Terminos del %de 10sIngresosTotales, 1991-95 Cuadro 8: Deficit Provincial Primario, 1991-95 Cuadro 9: S e ~ c i de la Deuda en Terminos del %de Ingresos Comentes, 1991-95 o Cuadro 10:Personal Miis Serviciode laDeuda en Terminos del % de 10sIngresos Comentes Cuadro 11:Estructura de 10s Gastos Comentes en Terrninosdel %de 10sIngresos Comentes, 1991-95 Cuadro 12: Gastos de Personal en Terminosdel %de 10sIngresos Netos, 1991-95 Cuadro 13: Empleo Provincial, Gastos de Personal y SalariosPromedio, 1991-95 Cuadro 14: Indcadores Provinciales Seleccionados  Apindice Estadistico (Cont.) Cuadro 15: Ingresos Provinciales, 1995 Cuadro 16:DeudaProvincial-Estimados, 1995 Cuadro 17:Provincias Argentinas -Simulacionesde Ajuste Cuadro 18: Sirnulacionde Distribution Secundariade Acuerdo con la Formula de Tributacion e Igualacion Cuadro 19: Igualacion Total en las Provincias Argentinas, 1995 Cuadro20: Indicadoresde CapacidadFinanciera, 1995 Cuadro 21: Indicadores de CapacidadFinanciera, 1995-Cantidad de DesviacionesEsthdar del Promedio Cuadro 22: Marcadores Finales de 10sIndicadores de Capacidad Financiera Cuadro23: Colocaci6nFinal de las Provincias de Acuerdo con Indicadores de Solvencia Volumen I1-Anexos Tkcnicos 1. Reestructuracion del Federalismo Fiscal en la Argentina 2. Una Recomda del Sistema de FederalismoFiscal de la Argentina 3. Reforzar el Marco Institutional 4. CapacidadFinanciera -Evaluacion Comparativa   Resumen Ejecutivo i Resumen Ejecutivo 1. Las finanzas provincialesen la Argentina se encuentran seriamente cornprometidas. El pais ha atravesadopor cambios politicos y economicos fundamentalesy el sisterna establecidodurantela decada del80, que h e un periodo de elevada milacion, ya no se ajusta a las circunstanciasde hoy en dia. Un sintoma de este desajuste es el surgimientodel deficit fiscal en la rnayoria de las provincias. El deficit provincial total -que habia mejorado luego del programa de estabilidad, dsminuyendo del 1,4%del PIB en 1990al0,2% en 1992- se ha deteriorado desde ese entonces, aumentandoal 1,2% del PIB en 1995. Han aumentado 10sprestamos contraidosy la deuda pendente, se han acumulado atrasos en 10spagos y las provincias se encuentran dernorando el pago de gastos esenciales. La situaciones causa de inquietud entre las autoridadesargentinas dado que afecta al esfuerzo fiscal general del pais y crea serias tensiones politicas en un pais federal. 2. El sector publico de la Argentina esta altamentedescentralizado. Los gobiemosprovinciales son responsables del45% de 10sgastos del sectorpublico, una proporcion que es rnhs elevada que la de muchos paises de America Latina. En 1994,las provincias argentinas financiaron el 97% de 10s gastos de educacion bbica, el 92% de 10sde salud y el 84% de 10s de bienestar social. En cuanto a 10s ingresos, las provincias recaudan solamente el 18%de 10singresos del sector publico. Los ingresos de fuente propia cubren el 37% de 10sgastos provinciales. La brecha entre 10s ingresosy 10segresosla cubren las transferencias y la coparticipacion de ingresos. 3. Las raices de 10s problemas de las provincias datan de hace por lo rnenos 20 afios cuando las altas tasas de intlacionjunto con la dependenciade 10singresos recaudados a nivel central y la carencia de dsciplina condujeron a un deficit fiscal continuo. Con el Plan de Convertibilidad,la situacion de 10s ingresos rnejoro sensiblernente. Entre 1990y 1995,los ingresosprovinciales crecieron un 37% en terminos reales, y las fuentes propias encabezaronla lista de 10s ingresos con un crecimientodel 54% durante el misrno periodo. Sin embargo, 10s gastos tambien se ajustaron rhpidamente -debido en parte a la descentralizacion adicional de 10s s e ~ c i osociales- lo que elevo el deficit total a niveles s anteriores. Los gastos de personal se ampliaron un 37% en terminos reales, principalmenteen virtud de 10saurnentosreales de salaries. Las cajas dejubilaciones provinciales *on una financiacion insuficientey con generosos beneficios- contribuyeron a un quinto de 10s deficit provinciales. 4. A finalesde 1995,la situacionse hzo insostenible. Con la caida de la actividad economics, product0 de la llegada a la Argentina del "efectoTequila" (el PIB cay6 un 4,4% en 1995),10singresos provinciales cayeron un 6% en tenninos reales y, pese a ciertos cortes en 10sgastos, 10sdeficit fiscales persistieron. De las veinticuatro provincias, solamentecuatro generaron economias para financiar inversiones. Los pocos gastos de capital que se realizaron se financiaron en parte con transferencias de fondos de destination especifica(43%), y en parte provenientes de prestamos. En muchas instancias, las transferencias del Gobiemo Nacional heron hipotecadaspara pagar 10s vencimientos del servicio de la deuda. Los atrasos se acumularon y varias provincias recunieron a ernitir bonos propios como forma de pago. 5. A finales de 1995, se estirnaba que la deuda de las provincias ascendia a $14.900millones, de 10s cuales $1.100 millones eran deuda multilateral; entre $1.200 millones y $1.500millones eran deuda flotante. Segh 10sWtimos informes, el s e ~ c i de o la deuda es relativamente bajo (el 11%de 10s ingresos corrientes en prornedio)pero esto reflejalagran proporcion de deuda no contrataday la  u ResumenEjecutivo refinanciacion casi automaticade deudas al vencimiento. La evidencia parcial y las monografias muestran que la deuda a corto plazo constituyem b del50% de la deuda hanciera y que las tasas de interes en 1995estuvieronpor encimadel 18%anual. 6. Si bien la deudaprovincial per cipita era de $430 en 1995,lo que es elevado en comparacion con $400 en promedio en 10s estados de 10sEstados Unidos, hay grandes diferencias entre las provincias. La deuda per cipita oscila de $2.200 en La Rioja (casi el doble de 10s ingresosprovinciales totales) a $50 en San Luis. En la actualidad, casi no hay limites en el endeudamientoprovincialy la solvencia de las provincias no tiene ningh papel en el establecimiento de 10sterminos de endeudamiento. Las provincias pueden utilizar sus transferenciasincondicionales(fondos de coparticipacion)como garantia para 10sprestamos comercialesy de inversion. El Banco de la Nacion, de propiedad del Estado, ejecuta las garantiasasignando 10s fondos de coparticipacionpara el pago del serviciode la deuda al vencimiento. Ello hace que 10sprestamos a las provincias Sean un negocio atractivopara 10s bancos nacionales, aunque muchas provinciashan comprometidoen exceso dichos fondosy se han encontradoen serias dificultades hancieras. 7. El GobiemoNacional ha asistidoa las provincias mis comprometidas en forma individualpor medo de subsidios discrecionales no reembolsables. Los m b importantes son 10s Aportes del Tesoro Nacional (ATN) que han aurnentado de $68 millones en 1990a $600 millones en 1995. Esta ' situacionno es deseable. Los ATN son altamentediscrecionales,tienden a tener un sesgo politico y minan 10s esfuerzos para mejorar la eficienciay la responsabilidad de la admhstracion provincial. Diferenciasen el Desempeiio de las Provinciasy Necesidades de Ajuste 8. Las provincias de la Argentina varian en gran forma de acuerdo con el tamaiio, el potencial economicoy el desempeiiofiscal. En terminos generals, cinco provincias (clasificadas tradxionalmente como las m b avanzadas-la Provincia de Buenos Aires, la Municipalidad de Buenos Aires, Cordoba, Mendozay SantaFe) representan el 70% del PIB del pds, el 60% del endeudamientototal de las provinciasy por consiguientedesempeiian un papel clave en la situacion fiscal provincial total. Dos de estas cinco provincias estaban al dia en 1995-la Provincia de Buenos Ares y la Municipalidad de Buenos Aires. SantaFe, Mendozay Cordoba estaban enfrentando deficit comentes que en conjunto representabanel 20% de 10s deficit actuales detodas las provincias de .EU$1.400millones en 1995. 9. Con el objeto de hacer un andisis, el informe clasificaa las provincias de acuerdo con indicadoresfiscales recientes-el saldofiscaltotal y actual, las relaciones del servicio de la deuda y 10s ingresoscomentes y 10singresos corrientes y el conjunto de la deuda Lasprovincias se clasifican entonces en (i) moderadamente equilibradas (desequilibradas)-si el saldofiscal actual es menor (mayor) a1 10%de 10singresos comentes;(ii) excesivamenteendeudadas si el servicio de la deudalingresos corrientes es mayor al 15%y el conjuntode la deuddigresos es mayor al60%. Dentro de estos parhetros, las provincias pueden clasificarse de la siguientemanera: El primer grupo comprende sieteprovincias cuya situacion fiscal es estable o puede ser estable con un pequeiio ajustefiscal. Este grupo comprendeSanLuis, La Pampa I Esto comprendelas Transferenciasasignadaspor el Ministerio del Interior y el Ministerio de Economia.  Remen Ejecutivo iii (tradlcionalmenteprovincias bien adrtun~stradas),la Ciudad de Buenos Aires, la Provincia de Buenos Ares (todas con superavit en la cuentacomente), y SantaFe, Saltay Neuquen. Las dtimas tres provincias tenian deficit del 5 al 9% en la cuentacomente. La estructura de 10s gastos de Saltay Neuqukn muestra una medida desproporcionadamenteelevada de gastos de personal que indican la necesidad de reducir este renglon en un 30%y 20%, respectivamente. El segundogrupo -provincias con senos problemas fiscales- incluye SantaCruz, San Juan y Tierra del Fuego. En 1995,sus deficit comentes alcanzaron el 21%, el 37%y el 53% de sus ingresoscomentes, respectivamente. Para aliviar este problema, estas provincias precisarian reducir 10sgastos comentes en un 27% en el caso de San Juan y en un 35% en el caso de Tierra del Fuego. El tercer grupo comprende dos provincias -Mendoza y Cordoba- con coeficientesde deuda muy por encima de 10s lirnitesy con problemas en el serviciode la deuda. A principios de 1996, Cordobavio retenido el 33% de su coparticipacionpara el pago del servicio de la deuda, y Mendoza alrededordel40%. La relacion de la deuda con 10s ingresos es alta --del93% en Mendoza y del80% en Cordoba En todos 10s casos, el servicio de la deuday 10sgastos de personal absorben mis del80% de sus ingresos. El cuarto grupo comprende once provincias tanto con deficit fiscal como con dificultades de deuda. El Cuadro2.6 en el informeprincipal indlca la situation de estas provincias que contribuyenal 10%del PIB del pais per0 con una tercera parte de la deuda provincial. Los peores casos comprendenLa Rioja, Rio Negro, Jujuy, Formosa (a pesar de un amplio programa de reforma), Corrientesy Msiones. El total de la deuda es m b grande que 10s ingresosanualesy el deficit comente es de m b del20%. En la mayoria de estas provincias, seria necesaria una reduccion en gastos de personal de entre el 25 y el 40% para recuperar la disciplinafiscal. Un ejercicio de simulation indica que La Rioja necesitaria reducir 10sgastos comentes en un 50% y 10s gastos de personal en un 73%. Catamarcay Rio Negro necesitarian cortar 10sgastos de personal en alrededor del 40%; Chacoy Formosa en m b del25%. 10. Los que registraron un "mejor desempeiio"contaban con una estructurasimilar de gastos en 10sultimos cinco aiios: 10s gastos de personal en promedio representaban menos del60% de 10s ingresos netos (ingresos comentes menos transferenciasa 10smunicipios);el serviciode la deuda era bajo y la proporcion de deudapendiente sobre ingresos no excediadel40%. La Ciudad de Buenos Aires constituyola excepcion. 11. Entre las causas de la crisis fiscal de las provincias, 10s factores institucionalesjugaron un papel principal:(i) la carenciade dlsciplinapresupuestaria como legado de 10s aiios de hiperinflacion; (ii) transferencias de servicioobligatorias; (iii) una sene de reglas inadecuadas con respecto a la contabilidad, a 10s~nformesy latransparencia;(iv) atraso en el ajuste institutional proveniente de las practicas irresponsables de preparacion de presupuestos de 10s aiios de hiperinflacion. Ademhs, el aumentorhpido e inesperadoen 10singresos provinciales con el Plan de Convertibilidad a principios de la decada del90 llevaron a aurnentosimprudentesde 10sgastos que no pudieron sustentarsecuandose acabi, la bonanza.  iv ResumenEjecutivo 12. Los incentivos del GobiemoNacional ademis pueden haber sidofavorablesal gasto excesivo provincial. Durante10saiios de mflacion, la financiaciondel GobiemoNacional h e pr5cticamente automatics, y la regla h e sacar a las provincias del apuro. Luego del Plan de Convertibilidad,la situation giro hacia una mayor disciplina. Sin embargo, el aumento de las transferencias discrecionales del GobiemoNacional junto con el uso ilimitado de las transferencias como garantiapara 10s prestamos comercialesy la financiacion del deficit conientehan tenido una Influencianefasta en la disciplinafiscal de las provincias. Ajuste Estructural Provincial 13. El GobiemoNacional promovio reformas estructuralesen las provincias cuando se pus0 en practica el Plan de Convertibilidadpor medio de dos convenios de politica de amplio alcance (10s Pactos FederalesFiscales de 1992y 1993). Las provincias acordaron (i) mejorar la movilizacion de recursos propios, (ii) reformar la estructurade 10s impuestos provincialesy elirninaruna sene de impuestos que drstorsionan,modernizar la admitllstracion publicaprovincial,privatizar las empresas publicas (incluidos 10s bancos provinciales), (iii) desregular la economiaprovincial, (iv) privatizar las empresas publicas,y (v) transferir el fondo de pensiones de 10s empleadospublicos provinciales al fondo de pension racionalizadonacional. A cambio,se les aseguroa 10sgobiemos provinciales un monto minimo de coparticipacion de 10singresos, lo que protege a 10singresos provinciales de posibles caidas en ingresospropios vinculados con las reformas economicas. 14. Se han logradoprogresos en muchas de estas ieas, mis que nada en la privatizacion de 10s bancos provinciales y en la desregulacionde muchas actividades economicasprovinciales. El progreso en lograr el ajuste fiscal ha sido muy lento. En 1995,habian varias provincias reduciendo substancialmente10sgastos en bienes y serviciosy a principios de 1996,se estaban planeando serios recortes de personal. Un problema importanteque queda pendiente es el volurnen de la deuda pendientey la falta de capacidad de muchos gobiemos provincialesde hacer el servicio de sus obligaciones de deuda. Sin embargo, muchas provinciashan realizado el esherzo que se requiere y muchas han aceptadotransferir al GobiemoNacional sus fondosde pension a pesar de las dificultades politicas que tuvieron que enfrentar. Los fondos de pension provinciales contribuyeron a alrededor de un tercio del deficitprovincial actual y se espera que la transferencia en curso contribuiraa mejorar las cuentasfiscales en una forma sustentable. 15. Lograr cuentas fiscales sustentableses ahorauna prioridad del GobiemoNacional. A1sacar ventaja de 10s problemas fiscales actualesque experimentanlas provincias,el GobiemoNacional esta preparado para negociar con ciertas provinciasprogramas de ajuste de reestructuracionde deuda con ajuste fiscal. Estos programas comprenderian la refinanciacion de La deudaexistente con instrumentos del GobiemoNacional de manera de extender el plazo y reducir la tasa de inter& actual. Los gobiemos provinciales convendrian con la implernentacion de 10s programas de ajuste fiscal a ser puestos en practica en un plazo miximo de cuatro aiios, con objetivosfiscalesclaros orientados hacia un equilibrio fiscal sustentable. Los detalles de lafinanciacionde este paquete esth siendo elaborados por el Gobiemo de la Republics Argentina. 16. Resultaurgente el ajustefiscal provincial. En la mayoriade las provincias, el ajuste tiene que provenir de la reduccion de 10s gastos debidoa la limitacion del potencial de aumento de ingresos. El nivel del ajustevaria de una provincia a la otra. Sin embargo, para tener exito, las reformas provinciales tienen queincluir una reforma en la estructurade incentivos tanto al nivel provincial-la  ResumenEjecutivo v adopcion de programas de reforrna para garantizar una situation hanciera autosustentable en el mediano plazo; la racionalizacion de 10sgastos, especialmenteel empleo del sector publico- y al nivel central, para eliminar el riesgo moral de hacer que el GobiernoNacional garantice la deuda provincial, ampliar 10s poderes impositivosprovinciales y mejore el disefio del sistemade transferencias intergubernamentales. Programas de Reformas Provinciales 17. La reformaprovincial debe contener 10ssiguientes elementos: Objetivosjiscales, una estrategiay un cronograrnapara alcanzarlos. Los objetivosdeben comprender como minimo un equilibria en la cuenta comente, un techo en la relacion deuddingresos; y una relacion sustentablede ingresos comentes/serviciode la deuda. Las hipotesis financierasa medianoy largo plazo establecerian limites en el monto global del gastoy servirianpara cuantificar la necesidad de reducir gastos. Los analisis de 10s gastospublicos (especialmenteen 10ssectoressociales que representa la mayor parte de 10sgastos) se llevarian a cabopara priorizar 10sprogramas de gastosy evitar cortes en 10s renglones esenciales. Laprivatization de empresasy de serviciospublicos es una forma de generar ingresos para la reduccion de la deuday de lograr ganancias en la eficiencia de la admmistracion. Gran parte de 10sfondos provenientesde ventas anterioreshan financiadogastos comentes, antes que retirar la deuda pendiente. Las provincias deben mejorar la ejiciencia de 10s gastos mejorando la productividadde la dotacion de personal --especialmente en 10s sectoressociales- y la calidad de sus herrarnientas de administracion, incluyendo el proceso de presupuestoy planificacion. Las provincias deben revisar la asignacionde responsabilidadese ingresos con sus municipalidadespara evitarsuperposicionesy desajustes. Las provincias deben preparar sistemas de adrninistracion de gastos publicos (SAG). Estos SAG deben incluir: (i) oficinas de presupuestocon la capacidad de hacer pronosticos de ingresos esperadosy gastos anticipados; (ii) clasificaciones presupuestarias para permitir el control de si el h e r o gastado realmentese aplica a 10srenglones y funciones presupuestados; (iii) sistemas contablespara controlar y monitorear10s movirnientosde fondosy para brindar mformacion necesaria sobre el estado de gastos y de ingresos; (iv) controles sobreotros comprornisos incluso cuando estos no contribuyen al gasto de fondos adicionales en el aiio actual;y (v) sistemas de auditoria obligatorios.  vi Resumen Ejecutivo Control del EndeudamientoProvincial 18. El GobiernoNacional de la Argentinatiene escasos medios de interferircon el endeudamiento provincial except0 en el caso de 10sprestamos extranjeros quenecesitan aprobacion del Congreso. En el caso de 10sprestamos nacionales en 10sque se wan transferencias intergubemamentales como garantia, 10sprestamos se registran con el Ministerio de Economiay con el Banco de la Nacion. Este idtimotiene la autoridad para deducir cualquier pago de deuda sobreprestamos garantizadosde la principal transferenciaintergubernamental. El Ministerio de Economia necesita autorizar todos 10s prestamos provinciales que wan fondos de coparticipacioncomo garantia, pero este requisito ha sido mayormente formal dado que la mayoria de estos prestamos han sido autorizados. 19. Seprecisarian las siguientes medidas: Para mejorar la responsabilidad, se les debe pedir a las provinciasque presenten informes auditadosperiodicos y que realicen de tanto en tanto anitlisisde gastosy de desempeiio. El desembolsode 10ssubsidios se supehtaria a la presentacion de estos informesy auditorias. El uso actual de10singresos de coparticipacion como garantiade prestamos comerciales debe cambiarse para eliminar el riesgo moral de un GobiemoNacional que apoya a las provincias con garantiasimplicitas de su deuday para estimular, en el largoplazo, el desmollo de un mercado privado para financiar 10s proyectos de inversionesde las provincias. El sistema existentede registrar el reclamo de m acreedorsobre 10s ingresos de coparticipacion con el Banco de la Nacion podria reemplazarse con un documentojuridic0 que estableceriam "Fideicomisario"aparte con responsabilidad fiduciaria ante 10s acreedores. El concept0de Fideicomisario reemplazariala garantiade coparticipacion con un documentojurihco que sirvepara hacer cumplir ma sene de reglas financierasy la disciplina fiscal sobre la provincia si desea tomar fondos en prestamo. El GobiemoNacional debe indicar clararnente de queya no le va a brindar una salidaa las provincias que se busquen solas las dificultades. Dada la imposibilidad de declarar en bancarrota a las provincias, reducir este riesgo moral requerira el establecimiento de sistemas de control y revision creibles para resolver el problema de la deuda. Las provincias deben contar con legislacion aprobadapara controlar sus propios niveles de deuday para obligara la admimstracionprovincial a respetar la disciplinafiscal. Los ejemplos de esto dtimo incluirian limitacionesa 10sprestamos con propositos hstintos de 10s de inversion, tasas minimas de rentabilidadpara la inversioniinanciada con 10s prbtamos, o incluso limites en las relaciones de deudahgresos. Estructurade Incentivos 20. Los incentivos de la reforma pueden provenir desde dentro de las provincias,principalmente del electorado que haga responsable a 10spoliticos de su administracion de 10srecursos. En la  Resumen Ejecutivo vii Argentina,actualmenteestos incentivos son debiles en general. Debido a la gran dependenciade las transferencias fiscales, 10scostospoliticos de 10s gastos provincialesson relativamentebajos -10s fimcionariosprovinciales gastan 10sfondos de 10simpuestos nacionales y tienen escasos incentivos de confrontar a 10s contribuyentesprovincianos con 10scostos de sus preferencias. Este proceso cambiara con el transcurso del tiempo, pero en general va a demandar un proceso largoy en la Argentinade hoy en dia se precisan reformas m h inrnediatas. 21. Los incentivos para esta reforma inmediata deben venir de fbera de las provincias, esencialmentedel GobiemoNacional. Algunas beas clave deben encararse como prioridad: Coparticipacion:una de las caractensticaspositivas del sistema actual es que las transferencias son claras y predecibles. Un problema importantees que son muy grandes en relacion con 10s recursos de ingresospropios de las provincias y desahentanla responsabilidaden la adrmnistracion de recursos y gastos. Deben hacerse esfberzospara aumentar 10spoderes impositivos al nivel provincial y para devolver algunas de las atribucionesimpositivas a las provincias como forma de aurnentar el vinculo entre 10s que se benefician de 10sserviciospublicos y de 10s que pagan por ellos. TransferenciasDiscrecionales: 10sadelantos del tesoro nacional y otras transferencias dscrecionales tienen que estar sujetas a serias lirnitacionespresupuestariaso suprirnirse. Ello surninistraraun incentivo eficiente para movilizar 10s recursos provinciales para gastos adcionales que se deseen. Los Subsidios Condicionadosy de Contrapartida: deben utilizarse para surninistrar incentivos adicionalespara que las provincias movilicen recursos (directa o indirectarnente por medio de reducir gastos que son de menor prioridady que no tienen derechoal subsidio de contrapartida). Multas: en el caso de que 10s incentivos no Sean efectivos, y las provincias sigan registrando deficit o en el caso de que no se logre un desempefio minimo, una altemativa seria que el GobiemoNacional distribuyeracupones hrectarnente a 10sbeneficiarios rnks que suministraresta financiacion a traves de la coparticipacionde impuestos Eliminar el riesgo moral dehacer que el Gobierno Nacional tenga que participar en el mecanismo de garantia. Ello podria hacerse de varias maneras: Eliminar el papel del Banco de la Nacion como intermediario y ejecutor de las garantias provinciales Reforzar el papel del hhsterio de Economiaque velaria por el cwnplirniento de reglas estrictas para aprobar el endeudamientoprovincial Sujetar a todo el endeudarnientoprovincial a la dlsciplina del mercado. Ello podria hacerse mediante:(i) prohbirque las provinciastomen prestarnos de 10s bancos oficiales; (ii) establecer como necesaria una calificacion de credito aceptable antes que ninguna provinciapueda tomar fondos en prestarno; (iii) se requeriria seguro de deudapara 10s  prestamos que contraigan las provincias si la calificacionde credito esta por debajo de la pauta de inversion de credito; (iv) hacer que el Banco Central imponga estrictos limites de ratios tecnicos a 10sbancos que presten a las provinciasy que requieran diferentesmemdas de acuerdo con sus calificaciones2 Evitar que se constituyan prendas en excesopara la financiaciondel deficit actual, por medio de limites de deuda, del proposito de 10sprestarnos contraidosy limites en el porcentaje de las transferencias que puedan utiharse como prenda. Reestructuraci6n del Federalism0 Fiscal 22. El sistema de federalism0fiscal en la Argentinaha evolucionadocon el transcurso del tiempo. Es precis0 cambiar algunas de sus caracteristicas para garantizarque 10sincentivos Sean correctos para una administration provincial eficientey responsable. Es necesario adoptar dos medidas importantes: aumentar 10spoderes de las provincias de establecer impuestos y reformar el actual sistema de transferenciasintergubemamentales. Impuestos Provinciales 23. Las provincias argentinasnecesitantener mayores atribuciones impositivas que les permitan pagar por un porcentaje m b grandede 10ss e ~ c i oque suministran. El sistemaactual presenta s algunosinconvenientes. Las provincias cuentan esencialmentecon tres impuestos: el impuestoa 10s automotores, el impuestoinrnobiliarioy el impuesto a ventas; ninguno de ellos cuenta con la capacidad de genera a cortoplazo 10singresos que precisan las provinciaspara financiar rhpidamente10s s e ~ c i ocrecientes. s El impuesto a1automotor que produce anualmentemil rnillones de dolares estadounidenses(el 10%de 10singresos mbutarios) es complejo es complejo e ineficiente; es mayor proporcionalmentepara 10sautos nuevos y rnb eficientesy no estableceel precio de 10sfactores extemos. Por ejemplo, podria implementarse un sistemade Iicencias anuales sobre la base de la edad del vehiculo, del peso del eje y de 10santecedentesdel conductor en cuantoa accidentesy violaciones a las leyes de trhito. Para propositos de la distribucion, podria instituirseun impuesto a1consumo a nivel nacional al momento de la venta inicialy distribuirse a las provincias sobre la base del lugar de origen de la transaccion. El impuesto inmobiliano representa el 17% de 10singresos impositivos provinciales. Varias provincias han iniciado programas para mejorar la tasaciony la recaudacion y para reforzar el pago real con resultados clarospositives. Deben considerarse dos reformas. Primero, el Pacto Fiscal impone algunos limites mbcimos sobre las tasas impositivasque gravan a la propiedad residencial. Estos limites deben elirninarsedebido a que carecen de justificacion economica. En la propiedad comercial,podria hacerse cumplir una tasa 2 Por ejemplo, si el GobiernoCentralrequiere que 10s bancos ponderen suexposicion provincial a1cientopor ciento de su valor a1calcular sus coeficientesBIS, esto enviaria una seiial de falta de garantia central y mejoraria 10sincentivos del sisterna bancario para evitar prkstarnosriesgosos a las provinciasrnb expuestas.  impositivaminima para evitar la excesivacornpetenciaimpositiva; la tasa mixima la podria determinar el mercado. En segundo lugar, deben hacerse mayores esfuerzos para garantizaruna recaudacion impositiva efectiva. El impuesto a 10s ingresos brutos (EU$6 mil millonesanuales, el 56% de 10singresos provinciales) era un impuesto en cascada, pero actualmentese esta transformando en un impuesto a las ventas al consumidor. Se suponeque la reforrna se logre durante 1996. Desde un punto de vista impositivo de 10s ingresos, la reformaprobablementehard que dtsminuyan 10singresospor impuestos. La asistenciadel GobiemoNacional a las provincias apuntaa evitar grandes perdidas en 10singresosrecaudados. Ingresos adicionales: Existen tres fuentespotenciales de nuevos ingresospara las provincias. La primera es un impuesto a 10s combustibles (EU$2.000 millones a1 aiio). Los impuestos a 10s combustibles son impuestosfkiles de recaudar desdeel punto de vista de las provincias. Estos gravhenes esth aumentandomuchoy podrian financiar las crecientes responsabilidades provinciales. Actualmente, el GobiemoNacional recauda estos impuestos. Este impuestopodria descentralizarseintegramente, practicando el ajuste correspondenteen el fondode coparticipacion. En segundolugar, podria autorizarsea las provincias a imponer un recargo sobre el impuesto nacional a la renta, cuya tasa podria defitur la provincia y aplicarlay recaudarlael GobiemoNacional. Esta solucionha sido adoptadaen todos 10spaises desarrollados. En tercer lugar, debe autorizarsea las provincias a gravar con impuestos a1consumo de alcohol y tabaco, lo que podria adrninistrarse como un impuestoal combustible. Otra reforma a largo plazo considerariala devolutionparcial del impuesto a la renta personal a las provincias, lo que se equilibrariacon un corte correspondienteen las transferencias. Sin embargo, debido a que la capacidad de administracion impositivaa nivel provincial generalmentees debil,una formaaltemativaseria permitir que las provinciasgraven las rentas personales utilizando 10s sistemasde imposiciony recaudacion del Gobiemo Nacional. Ello le devolveriaa las provincias la propiedad de una base de ingresos importante,aumentan'ala responsabilidad de dichas transferencias y por consiguiente las reduciria. Sistema de TransferenciasIntergubernamentales 24. En la Argentina, tal comoen todas las federaciones,1 stransferencias son instrumentos fiscales importantesno solopara rellenar la brecha fiscal -la diferenciaentre 10s ingresos y 10s gastos- sino tambien para encarar temas de equidad tales como 10s requerimientosnormales de serviciosy la capacidad fiscal variable; y para brindarles incentives a las provincias para que sigan las politicas del GobiemoNacional. En la Argentina, el sistemaes vital para la financiacionde 10s gobiemos provinciales,pero necesita reformas. 25. El sistema de transferencis intergubemamentalesincluye 15transferencias. Dos son incondicionales --orientadas a rellenar la brecha fiscal-las restantes son condicionalesy esth destinadasa objetivos especificos.La transferenciam 8 importantese basa en la Ley de Coparticipacion, o ingreso compartido,que representalas dos terceras partes de todas las  x ResumenEjecutivo transferencias. Desde 1988, se ha establecido que la transferencia(distribucion primaria) sea del 57% de 10simpuestos recaudados centralmente (al valor agregado, a 10scombustibles,y a la renta personal y empresarial)y se comparten con todas las provincias en porcentajes fijos. La transferencia real de fondos tiene lugar diariamentey es automatica 26. El sistemaactualtiene varios defectos. En primer lugar, la dlstribucionprincipal de 10sfondos de coparticipacionha evolucionado en direccion de un sistemacomplejo e impenetrable. Desde 1992, el Gobiemo Nacional ha asignadoporciones de diversosimpuestos y 10sdestinaa sectoresespecificos -education, salud,seguridad social,etc. A carnbio,se les garantizaa lasprovincias un piso de $740 millones por mes. El sisternano es claro, esthpropenso a grandes ciclosy les impide a las provincias tener la capacidad de presupuestar su fuenteprincipal de ingresos en una forma predecible. 27. En segundolugar, el uso de porcentajes fijos para compartir10sfondos con todas las provincias ya no sejustifica y debe reemplazarsecon una formulasensibley clara. En tercer lugar, la mayoria de 10s otros subsidios (para estimular el desarrollo rural, la electricidad, la vivienda urbana, etc.),son dificiles de supervisary rara vez se audltan. El sistemapodria reformarsesiguiendo las siguientes pautas: La totalidad de 10sfondos desubsidiospodrian agruparse. Los subsidlos discrecionales (p.ej.,10sATN) deben elirninarse. El monto total se ajustariaen forma anual en funcion del promedio carnbiantedel PIB nominal a tres (o cinco) aiios o al crecirnientogeneral de 10singresos. Ello evitaria las oscilaciones bruscas en 10singresos provincialesy permitiria que el GobiemoNacional siguierapoliticas fiscales mhs independlentes. Se podria visualizar un mecanismode estabilizacion al nivel central para garantizarque cuando10s ingresos impositivosnacionales decaigan, 10sgobiemos provincialesestenprotegidos parcialmente. En cuanto a la distribucionsecundaria,10s cambios en 10s porcentajesy la adopcion de un sistemade formula clara debebasarse en la definition de 10spropositos del sistema. Si el objetivo del sistema es el de garantizar que todos 10sciudadanostengan acceso al mismo conjuntobhsico de serviciossociales sin tener en cuenta dondeviven, nuestra propuesta seria dividir las transferencias totales en dos programas. El primer0 tendria comoobjeto garantir este conjunto bhsico de servicios. Se calculariaen terminos de costos de educacion por estudiantey costos de salud per cipita y asignariaa las provincias de acuerdocon su poblacion en edad escolar y poblacion total. El segundotramo se compartiriaentre las provincias en hcion de su poblacion, de su esfuerzoimpositivoo de la formula de igualacion esthdar. El desembolsode 10stramos estaria condicionadoa la presentacion de 10s ~nformesde auditoriay de desempeiio. La transicion al nuevo sistematomara tiempo, probablemente m b de cinco aiios. Las provincias recibirianpor lo menos el monto que percibieron en 1996. Los aurnentos marginales en el conjunto del subsidiose dlstribuirian de acuerdocon algunas clhsulas de exencion por derechos adquiridos. 28. Se necesita preparar el terreno bbico para planificar esta transicion. Es precis0 recopilar information esencial acerca de algunas variablessocialesy economicas al nivel provincial. Ello comprende mformacion sobreempleo,PIB, actividad industrialy costo de la prestacion de servicios-  Resumen Ejecutivo xi que no existen bbicarnente fuera de Buenos Aires- junto con estudios acercadel potencial y del esfuerzo impositivos. Las universidadesy centros de investigation de la Argentina cuentan con la plena capacidad para llevar a cab0 estos estudios. A nivel institutional y politico, el cambio propuesto en la ley de coparticipacionpodria encararsecon un ente intergubernarnental-tal como la Comision Federal de Irnpuestos- que podria considerar 10sdetalles tecnicos y decidr entre las opciones que podrian aplicarse a nivel nacional. Nota de Conclusion 29. Las provincias argentinas enfrentan una seria crisis fiscal que surgeen parte del legadode la tupendacion y de la carencia resdtante de dscipha fiscal. La adrrrrmstracionde 10sgastos publicos es debil al nivel provincial y el contraer prestamos sin restriccionesutilizando las transferencias como garantiaha contribuidoal aurnento de 10sdeficity a la dependenciaexcesiva en 10sprestamos. Para encarar esta situacion,debe dhsele prioridad a establecer un marco de incentivos que velaria por el cumplimiento de una mayor disciplinafiscal al nivel provincial, incluyendola reduccion de 10s gastos, la concesih de m b poderes impositivosa las provincias,un nuevo mecanismo de coparticipacionde ingresos, establecer la obligatoriedadde la audtoria y preparacion de mformes, la revision del uso de las transferencias comogarantiapara obtener prestarnos y reducir el riesgo moral de hacer que el GobiemoNacional garantice en forma directa o indrecta las deudas provinciales. Los programas especificos de reformas variarh de acuerdo con las circunstanciasvastarnentediferentesde cada una de las provincias. 30. A1nivel nacional, hay tres reformas de politicas que merecen prioridad y urgencia: Eliminar el riesgo moral en el sistema de coparticipacionde ingresos adoptando cualquiera de las opcionesconsignadasen el phafo 19. La consideraciona la que se somete actualmenteel sistema de coparticipacionbrinda la oportunidadde una revision y reforma arnplias del sistemade garantia. Aumentar las atribucionesimpositivas a las provincias para cerrar la brecha entre las responsabilidadesy 10s ingresosy reducir la dependenciade las transferencias. Ello aumentariala responsabilidadforzando a las provincias a aurnentar 10simpuestos para hanciar m b gastos y en consecuenciaenfrentar 10scostos de sus decisionesde gastos. Ademb, m b fbentes de ingresos propios hatian mhs factibley deseable la privatizacion de 10smercados de capitales y reduciria el riesgo moral asociadocon el uso de transferencias para garantia. Mejorar 10s criterios de dstribucion secundarios, utilizando una formula clara que tendria en cuenta la capacidad impositiva, el esfuerzoimpositivoy alguna medida de eficienciay de desempeiio en terminos de la calidad y de 10scostos relatives de 10ss e ~ c i oprestados. s   Cap.1: Introduccion 1 ARGENTINA: ESTUDIO DE LAS FINANZAS PROVINCIALES 1.1 En la ultima decada, el federalismofiscal se ha convertidoen un campo importanteen las finanzaspublicas. La creacion de una Union Europea, la ineficiencia reconocida de 10s grandes gobiernos centralizadospara encarar la estabilizaciony el alivio de la pobreza y el desafio de crear de la nada convenios fiscalespara 10s grandes paises como Chmay la ex-Union Sovieticahan aparejado un renovado interes en este campo. 1.2 Se ha colocado el enfasis mayormente en la responsabilidadpor 10sgastos y la asignacion de 10simpuestos y se le ha dado menos atenciona 10sproblemas de administrationy de estabilizacion. Sin embargo, la descentralizacionimplica que 10sgobiernos a nivel provincial o local setornen responsables por 10s recursos financierosde mayor volumen y a menudo es incierto si cuentan con la capacidad de manejar estos flujos. A menudo, 10s sistemas de admirustracionde 10sgastos publicos son limitados. La Argentina se enfrenta al reto del federalismofiscal tanto con esta debilidad como con un legado de hipennflaciony una resultante carencia de dsciplina fiscal. 1.3 Los trabajos publicados sobre descentralizaciony estabilizaciona menudo extraen conclusiones de la experienciaen 10sEstados Unidos en donde 10s gobiernos estatales tienen que equilibrar sus presupuestostodos 10s aiiosy por consiguientesu politica es m k a menudo prociclica: ante una recesion aurnentan 10s impuestos y recortan 10sgastos, y en la bonanza recortan 10s impuestos y aumentan 10sgastos. Los temas pertinentes a la Argentina son diferentes. La necesidad macroeconomica bbica no es la de contrarrestarciclos sino hacer que se produzcay se mantengael ajuste fiscal. El tema es la relacion entre la descentralizaciony lo estructural m b que el ciclo de 10s deficit fiscales. 1.4 Los gobiernos provinciales de la Argentina contibuyeron a 10sdesequilibriosfiscales consolidados de la decada de 10s 80,e hlcieron dificil llevar a cab0 la estabilizaciony el ajuste en 10s idtimos aiios. Los gobiernosprovinciales siemprehan gastado mucho m k que sus ingresos ordinaries (incluyendolas transferencias), amentando por consiguientesu deuday forzando al Gobierno Nacional a acudr en su socorro. Sibien esta situacionpuede explicarseen virtud de la carenciade incentivos adecuadostanto a1nivel nacional como provincial, la estabilizacionmacroeconomicay el uso eficiente de 10s recursos publicos requieren un cambio integral en dicha estructurade incentivos. 1.5 Los requerimientosde un sistema descentralizadoeficientecomprenden un contratoclaro e integral entre el GobiernoNacional y 10s gobiernos provinciales que (a) detalle las obligaciones de ambos; (b) asigne recursos razonables a 10s gobiernos provinciales --o la capacidad de recaudar dchos ingresos- para cumplir con estas responsabilidades;y (c) explicitamentese les inforrnara que no obtendrh recursos adicionalesdel Gobierno Nacional m b alla de 10s que se les asignano de antemano. Esta situaciones similar a la que predornina en 10sEstados Unidos: el gasto a nivel estatal (provincial) solamente puede amentar cuando aumentan 10s impuestos controladospor el Estado (Provincia). Esta limitation herza a 10sgobiernos estatales (provinciales)a comportarse de una manera responsable en un sentido macroeconornicoy en forma eficiente en lo relativo a las asignaciones.  2 Cav. 1: Introduccih 1.6 Sin embargo, en la Argentina:(a)no hay tales contratos, aunque 10sPactos Fiscales (que se negociaron en 1992y en 1993)son un punto de manque; (b) 10sincentivospara 10sresponsables de la adopcion de politicas en las provinciaspuede haberlos inducido a gastar demasiadoo a imponer o gravar menos impuestos; (c) pocas provinciashan adoptado presupuestos anuales; y (d) no existen sistemasde administration de gastos publicos. Dentro de este contexto, 10s gobiemosprovinciales de la Argentinapueden creer que saldrh ganando si aumentan sus gastos y cobran esos costos de financiamientoal pais entero. 1.7 El financiamientode 10s gastos provinciales es un tema aparte. Las provincias argentinas dependen de las transferencias intergubemamentalespara alrededor del60% de sus recursos. La mitad de esas transferenciasadoptan la formade un sistema de coparticipacion de ingresos por medio del cud el 57% de 10singresos de 10simpuestos mhs importantes (valor agregado, ganancias, energiay patrimonio) se apartany se distribuyenentre 10s gobiemos provinciales con arreglo a una formula especial. En 1993,el GobiemoNacional recaudo el 81%de 10singresos impositivos; una vez realizadas las transferencias, su parte h e del54%. En esta situacion,parte del esfuerm fiscal a nivel nacional puede verse disrninuidosi las provinciasno comparten 10sobjetivos del ajuste. En 1991,el Plan de Convertibilidad aparejo reformas administrativas e impositivas de envergaduraque condujeron a una mejora en el saldofiscal consolidadoque aumento de un deficit del2,3 % del PIB en 1990a un superiivit del 1,2%en 1993. La relacion de impuestos al PIB aumento del 13,5%al 17%en el mismo periodo. Sin embargo,parte de este esherzo se esfumo pues m k de la mitad de este impuesto adicional fue compartido con las provincias que, en su mayoria,gastaron eso y mk. 1.8 El desempeiiofiscal provincialha sidopor ende, deficiente. Y en 10s idtimos tiempos no ha mejorado. Durantela decada de 10s 80,los deficitprovincialesarrojaronun promedio del20% de 10s ingresos corrientes,financiadoscon prestamos, transferencias del GobiemoNacional e inflacion. Con la adopcion del Plan de Convertibilidaden 1991,losingresosaumentaron en formanotabley 10sdeficit provincialeslcayeron al0,2% del PIB en 1992. Sin embargo, 10sgastos se ajustaron ripidamentey el deficitha awnentadodesde ese entonces del0,8% del PIE3 en 1993al 1,2%en 1995. Las provincias recunieron a 10sprestamos(principalmentede sus propios bancos) para cubrir la brecha financiera. En 1995,sin embargo, debido al impact0 de la crisis mexicana, 10sbancos provinciales de la Argentina tuvieron que enfientar reducciones en 10sdepositosy necesitaron una asistenciasolidapara evitar la bancarrota Como resultado, se esth privatizando ahoramuchos bancos provincialesy algunas provincias recurrieron a emitir bonos y a vender activos para su propio financiamiento. Muchas tomaron fondos en prestamoutilizando sus fondos de coparticipacionfederal de impuestos(CFI) como garantia. Para finales de aiio, muchas provinciasno habian recibido el equivalente de varios meses de la coparticipacion (retenidospara pagar el serviciode la deuda)y se acumularon atrasos en el pago de salaries. 1.9 Con meglo al Plan de Convertibilidady dos Pactos Federales, en 1992y 1993,las provincias acordaron mejorar su propia movilizacion de recursos, reformar la estructurade 10simpuestos provincialesy eliminar una sene de impuestos distorsionarios, modernizar la admimstracionpublica provincial, privatizar las empresas publicas (incluyendo10s bancos provinciales), desregular la economia provincial y transferirlas cajas dejubilaciones de 10sempleados publicos provinciales al 1 El deficit total se define comola necesidadde financiamiento, es decir, 10srecursostotalesmenos 10s gastos totales(con la exclusionde la amortization de la deuda).  sistemanacional. Se ha logrado avanzar en muchas de estas heas, especialmente en la privatization y la desregulacion de la economiaprovincial. 1.10 El avance en lograr el ajustefiscal ha sido lento. En 1995,muchas provincias redujeron substancialmente10sgastos en bienes y serviciosy a principios de 1996, se planeaban serios cortes de personal. Un problema sin resolver de importanciaes el volumen de la deudapendiente y la falta de capacidad de muchos gobiemosprovinciales de atender el s e ~ c i de o sus obligacionesde deuda. Sin embargo, muchas provincias han realizado el esfuerzo que se requiere y muchas han aceptado transferir sus cajas dejubilaciones al Gobiemo Nacional, pese a las dificultadespoliticas que han tenido que enfientar. Las cajas dejubilaciones provinciales contribuyerona una tercera parte del deficit provincial actual y se espera que las transferenciasen curso contribuirin a mejorar las cuentas fiscales en una forma sustentable. 1.11 El ajuste fiscal provincial es actualmente una prioridad tanto para el GobiemoNacional como para 10sgobiemos provinciales. En la mayoria de las provincias, el ajuste tiene que provenir de las reducciones en 10s gastos dado lo lirnitado del potencial de aurnento de 10s ingresos. El volumen del ajuste cambia de una provincia a La otra. Sin embargo, para que tengan exito las reformas provinciales tienen que incluir una reforma en la estructurade incentivostanto a nivel provincial -adoption de programas de reforma para garantizar una situacionfinanciera autosustentable en el medianoplm, la racionalizacion de 10s gastos, especialmente en el empleodel sector publice y a1nivel nacional, eliminar el riesgo moral de hacer que el GobiemoNacional garantice la deudaprovincial, arnpliar 10s poderes de las provincias para recaudar impuestos y mejorar el disefiodel sistema intergubemamental de transferencias. 1.12 Objetivoy Enfoque. Este estudio tiene cuatroobjetivos especificos: (i) reseiiar el desempefio fiscalde las provincias argentinas desde 1991y poner de relieve el programa de reformas que son necesarias para recobrar la dsciplina fiscal; (ii) contribuir a la proxima revision de 10sacuerdosde coparticipacionde ingresosy de 10s impuestos provinciales; (iii) identificar reformas institucionales para mejorar la capacidad del GobiemoNacional de mejorar 10sincentivos fiscales y la responsabilidad de 10s gobiemos provinciales; y (iv) identificarcriterios de desempefiopara asistir a clasificar a las provincias de acuerdo con su capacidad financiera 1.13 El resto del informese organizade la siguiente manera: el Capitulo 2 describeel sistema federal de la Argentina, el desempeiiofiscal a nivel provincial, 10spatrones de ajuste y el programa de politica El Capitulo 3 identifica la necesidad de reformar el Federalism0 Fiscal en la Argentinay establece las lineas generales bkicas para un sistemafuturo. El Capitulo4 revisa la situacion de la administracionen la politicafinancierade las provincias y extrae algunas lecciones de 10s salvatajes financierosrecientes de algunas ciudadesen 10sEstadosUnidos. El Capitulo 5 describe una metodologia para clasificara las ciudades de acuerdo con indicadoresfiscalesy economicosconientes y presenta 10s resultados para 1995. Se presenta tarnbien un modelo de simulacion para describir como podria proyectarse la capacidad financierade las provincias utilizandohlpotesis simples. Debido a la carencia de mformaciQ acerca del perfil de la deuda de varias provincias, 10sresultadosdel modelo tienen que utilizarse hnicamente con propositos de ilustracion. El Apendce Tecnico incluye cuatro anexos con trabajo analitico de respaldo del informe principal.  4 Cav. 2: Desemueiio Fiscal 2. DESEMPERO FISCAL DE LAS PROVINCIAS ARGENTINAS A. La Organizaci6ndel Estado 2.01. El sectorpublico de la Argentina comprendetres niveles de Gobiemo: el Gobiemo nacional, 23 provincias (yla Municipalidad de Buenos Aires que tiene rango de provincia), y 1.100 municipalidades. Los gobiemosprovinciales son el nucleo de la organizacionpolitica del pais. Las provincias heron entidadessoberanashasta 1853,cuandose adopt6la constitution federal. En ese momento, las provinciasdelegaron al Gobiemo Nacional poderes sumarnenteamplios incluyendoel de recaudar 10simpuestos, per0 retuvieron una autonomiafiscal y politica de importancia Las provinciastienen sus propias constitucionesy tienen suspoderes ejecutivoy legislative. Los gobemadoresy 10slegisladoresde las provincias se eligen en forma directapara mandatos de cuatroaiios. Las municipalidades dependen totalmentede las provincias, que son las que deterrninansu organizaciony ficultades tributarias. 2.02. Los gastos consolidadosdel sector publico de Argentina representaron el 27% del PIB en 1994. El GobiemoNacional contribuyocon un 55%;y las provincias y las municipalidadescon el 45% restante. Estohace que la Argentina sea un pais muy descentralizado. La proporcion promedio de 10sgobiemos subnacionales en America Latina esd por debajo del30%. 2.03 Responsabilidades de Gastos: De acuerdo con la Constitution Nacional, las provincias argentinas retienen toda la autoridad que no se otorga en forma explicita al Gobiemo Nacional. La Nacion tiene responsabilidad exclusiva en lo concerniente a las relaciones exteriores, ernision de moneda, la fijacion de 10s tipos de cambio, reglamentacion del triifico, comercio intemacional e interprovincial; seguridad de fronteras, y la legislacion en asuntos civiles, comerciales, penales, laborales y previsionales. La responsabilidad de las previsiones restantes para el servicio publico se comparten entreel Gobiemo Nacional y las provincias o las municipalidades (Cuadro 2.1). Cuadro 2.1: Argentina: Asignaci6n de Responsabilidades por Niveles de Gobierno Educacion Superior Education Primaria Mercados, Cementerios Relaciones Exteriores Salud :Preventiva Educacion Secundaria Transporte e Comercio Desarrollo Econ6mic0, Eliminacibn de Desechos Calles locales; Desagiies regionales. Planificaciony control del uso de la tierra Fuente: Gobierno de la Republica Argentina  Cap. 2: DesempeiioFiscal 5 2.04. La parte del Gobiemo Nacional en 10s gastos del sector public0 se ha reducido como resultado de la descentralizacion efectivade la educacion, salud publica y otros servicios sociales a las provincias. Entre 1986y 1994,la porcion del GobiemoCentral en la financiacion de la educacionprimaria se redujo del34% al0,4%; en saneamientodel32% al8%; en vivienda del 13,5% al6,5%; y en bienestar socialdel66% al 16%. En 1994,los gobiemosprovinciales financiaron el 97% de la educacion primaria, el 92% del saneamientoy el 84% del bienestar social. La educacion absorbio una cuartaparte de sus recursos. Cuadro 2.2: Argentina: Gastos por Sectory Nivel de Gobierno, 1986-1994 Educacion Bhica Educacion Superior Bienestar Social ServiciosUrbanos Fuente: J. Sanguinetti, 1995 2.05 La Constitucion asignaal GobiernoNacional la responsabilidad de financiar la seguridad social, aunque la Municipalidad de Buenos Aires (MCBA) y las provincias pueden mantener sus propios sistemasjubilatorios. La asignacion de 10s s e ~ c i ode s la salud no se preve en la Constitucion,per0 la prktica y la ley de descentralizacion en 1991 descentralizael suministrode atencionprimaria en las provinciasy municipalidades. En cuanto al medlo ambiente,la Constitucion establece en su Articulo41 que las leyes y las normas deproteccion del medio ambiente Sean responsabilidaddel GobiemoNacional. En cuanto al Poder Justicial, la Constitucion es ambigua. 2.06 En 1994,las provincias ejecutaronel 46% de 10sgastos publicos totalesy recaudaron el 18% de 10s ingresos. Los ingresosde fuente propia cubrieron el 35% de 10sgastosprovinciales. La brecha fie cubierta por (i) el sistemade coparticipacionfederal de impuestos (CFI), con lo cud el 57% de 10s impuestos recaudados a nivel nacional (valor agregadoo IVA, ganancias,e combustibles) se asignaron a las provincias; (ii) transferencias de la Nacion (aportes),en su mayoria son "condicionados", esth destinados especificamentea diversos propositos --caminos males, vivienda social, educacion,propositos sociales, etc.;(iii)transferencias discrecionalespara financiar deficit fiscales (Apories del Tesoro Nacional); (iv) prestamos; y (v) postergacion del pago de salarios y pago a proveedores. B. Desempeiio Fiscal de las ProvinciasArgentinas 2.07. El desempeiiofiscal de las provincias argentinas ha sidotradcionalmente deficiente. Los deficit fiscales totales han arrojado un promedio del20% de 10sgastos totales durante la decada de  6 Cav. 2: Desemveiio Fiscal 10s 80 con algunas raras excepciones, como en 1984y 1985 cuandolas economiascomentes financiaronmhs del50% de 10sgastos de capital. Las tasas de inflacion de alrededor del 1.000% sirvieron para facilitarla admhstracion de este desequilibriofiscal. 2.08 El Plan de Convertibilidadde 1991carnbio la situacion en forma considerable. La primera repercusion del plan h e un aumento sin precedentesen 10s ingresos provinciales, tanto ingresos directos comotransferencias. Entre 1990y 1992,losingresos provinciales totales aumentaron del 7% al9,5% del PIB como resultado del "efecto Tanzi", una mejor recaudacionde impuestosy crecimiento economico. Las fientes de ingresos propias aurnentaron el doble que las transferenciasnacionales (54% contra el. 25%) lo que indca el impact0 quetienen una mejor recaudacion y una caida subita de la inflacion en 10singresos recaudados en el lugar. Sin embargo, 10sgastos totales se ajustaron riqidamente. El deficit provincial total (definidocomo la necesidad neta de financiamiento)mejoro del 1,4%del PIB en 1990al0,2% del PIB en 1992per0 se ha deterioradodesde entonces, llegandoa un 1,2%del PIB en 1995. Los saldos de la cuentacomente que heron positivas en 1992por primera vez en mucho tiempo, se encuentran nuevamente a niveles negativos. Cuadro 2.3: Provincias Argentinas: Desempeiio Fiscal Recursos Comentes Recursos Prov. ciones Corrientes 0.3 0.3 0.2 0.4 0.4 0. -2,s 0,2 0,4 1,l 6 7,4 4, Fuente: Gobierno de la Republics Argentina, Estirnadosde la Mision 2.09 RecursosProvinciales:Los ingresos directosprovincialesprovienen esencialmente de tres impuestos -inrnobiliario, ingresos brutos y automotores (ver Capitulo3). Con la adopcion del Plan de Convertibilidad, 10s ingresos impositivosde las provincias aumentaron en forma  Cap. 2: DesemveiioFiscal 7 substantial; el crecimientoen 1991y en 1992estuvomuy por encima del crecimientodel PIB pero se desacelero en 1993y 1994en virtud de la reforma impositivaimpuestapor el Gobiemo Nacional diseiiada para eliminar distorsioneseconomicas. La reforma m b importanteh e la supresion parcial del impuestoa 10s sellos, 10s pasos iniciales para reemplazar el impuesto en cascada a 10s ingresos brutos por un impuesto a las ventas finales y la eliminacion de 10simpuestos a la nomina salarialy a las operaciones financieras. Los ingresosprovincialescayeron un 6% en 1995en virtud de la desaceleracionde la actividad economics del pais --el PIB cay6 un 4,4% en terminos reales. 2.10 Gastos: Entre 1990y 1992,los gastos corrientesaumentaron, a un ritmo menor que el de 10s recursosprovinciales(del7,2% al8,8% del PIB nacional) lo que condujo a un superavit pequeiio en la cuenta comente en 1992. Desde 1993,losingresos provinciales crecieronal ritmo del crecimiento del PIB pero 10sgastos 10salcanzaron ripidamente impulsando el saldo de la balanzacomente a niveles negativos desde 1993. Los gastos de capitalhan sido financiadospor transferencias condicionadas (que cubren alrededor de la mitad de estos gastos)y por la financiacion del deficit. 2.11 Entre 1991y 1995,los componentes de gastos provincialesm b importantescomo son transferencias conhcionadas, personal, bienes y serviciosaumentaron alrededor de un 39% en terminos reales (Cuadro2.4). El s e ~ c ide o la deuda aumento un 130%. La estructura de 10s gastos practicamente permaneciosin cambios entre 1990y 1995. Las transferenciasa las empress publicas cayeron un 58% como consecuenciadel programa de privatizacion. Las transferencias a las escuelasprivadas (10s subsidios a 10smaestros privados) se duplicaron debido a que 10sgobiernosprovinciales tuvieron que depender de esas escuelas en mayor medida para cumplir con las responsabilidadesde la educacion descentralizada. Cuadro 2.4: Aumento Anual y Composici6n de 10s Gastos Actuales - a Municipalidades - a Empresas mblicas . - Seguridad Social - Docentes Pnvados Erogacionesde Capital Memorandum Nhnero de Empleados (000) Salario Promedio (000 pesos) 13,7 14,7 15,3 1/ En precios constantes de 1995 Fuente: Ministerio de Economia, Estimados de la Mision  8 Can 2: Desempeiio Fiscal 2.12 Solamenteparte del crecimiento de 10sgastos de personal se debio a la transferenciadel personal de salud y de educacion a las nominas salarialesde las provincias comoparte de una estrategianacional de descentralizacion. Otro elementode importanciah e un aurnento substancial de 10ssalarios promedo; 10ssalarios reales de la planta de la administracion central de las provincias aumentaron un 39% entre 1991y 1994(ApendrceEstadistico, Cuadro 13). La cantidad de empleados solamenteaurnento un 1%. Las excepciones al aumento de la adrmnistracionheron las provincias de La Rioja (que aumento su planta de personal en un 14%);Tierra del Fuego (27%); Santa Cruz (12%)y Conientes (8%). 2.13 SistemasProvincialesde Seguridad Social. La generosidad de las politicas de jubilacion han hecho que 10ssistemas previsionales provincialeshayan tenido que hacer fiente a deficit crecientes, cubiertosanualmente por 10sgobiernos provinciales. En total, estas transferencias han representado un 43% de 10sgastos conientes provinciales y alrededor del30% del deficit fiscal provincial. En varias provincias, 10s deficit de las Cajas provinciales tienen una porcion muy grande del deficit total: En Santa Cruz representael 43%; en Jujuy el 23%, en Conientes,el 18%;en La Rioja el 29%, en Misiones el 23%; en Buenos Ares el 59%; en Mendoza el 22%, y en SantaFe el 73%. (Ver Cuadro 12, Anexo Estadistico.) 2.14 Con arreglo al "Pacto Fiscal" de 1993,el Gobierno Nacional convinoen financiar las cajas dejubilaciones de cualquier provincia que aprobarauna ley autorizandola transferencia A largo plazo, esta medda traeria disciplina fiscal al sistemadejubilaciones, seguridad a 10s jubilados, y equilibrm'a 10sbeneficios entre 10ssistemaspublico y privado, mejorando por consiguientela movilidad laboral entre estos sectores. Esta transferenciaha ocurrido en una forrna lenta, dado que se percibio que tenia costos politicos dado que 10strabajadores provinciales verian reducidos sus beneficios con el transcurso del tiempo. Sin embargo,las dificultades fiscales que enfrentaronen 1995sirvio a las provincias para cambiar su posicion y varias han convenido en transferirsus cajas dejubilaciones. En mayo de 1996,la Municipalidad de Buenos Airesy las provincias de Catamarcay Santiagodel Estero, La Rioja, Mendoza, Saltay SanJuan habian transferido sus cajas dejubilaciones. Se esperaqueJujuy, SanLuis, Tucumh y Rio Negro hagan lo propio durantela segundamitad de este aiio. El Gobierno estimaque dieciseis provincias transferirb sus cajas dejubilaciones al sistemanacional en 10sproximos dos aiios. La transferencia le costaraal GobiernoNacional alrededor de EU$5 mil millones durante 7 a 8 aiios. 2.15. Financiamientodel DCficit. Los deficit sucesivoshan requerido el aurnento de la financiacionde la deuda. La naturalezay la composicionde la deuda provincial se conoce solamente en formaparcial. De acuerdo con la mforrnacion del Gobierno, la deudatotal a finales de 1995era de EU$14.900 millones, de 10scualesmhs de EU$1 mil millones se le debian al Banco Mundial y al Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Alrededor de EU$2 mil millones era deuda no financiera,incluyendodeuda flotante-atrasos con 10sproveedores, en el pago de salariosy la emision de bonos. El serviciode la deuda notificado es pequeiio (alrededor del 11% de 10s ingresos totales) pero esto refleja la gran proporcion de la deuda no financiera. En algunas provincias, el serviciode la deuda se esta convirtiendoen un problema de importancia. En 1995,la proporcion del servicio de la deuda con 10s ingresos comentes era del73% en Rio Negro, del22% en La Rioja, y del 18%en Formosay Santiagodel Estero. Los tenninospromedio de la deuda de las provincias en las cuales se recogio inforrnacionmhs completa indica que las tasas de interes superaban el 18%anual y 10svencimientos cortos de 90 &as a un aiio.  C ~ D2:. Desem~eiioFiscal 9 2.16 Entre las causas de la crisis fiscalprovincial, losfactoresinstitucionalesdesempeiiiuon un papel de importancia:(i) la ciuencia de discipha presupuestaria heredadade los aiim dehiperinflacion;(ii) las transferenciasde servicioobligatorias;(iii) las reglas inadecuadaspor respecto a contabfidad, notification y transpaencia;(iv) el atrasodel ajuste institucional de las prkticas irresponsablesque predorninaban en los aiiosde hiperinflacion. Ademis, el aumento rhpido e inesperadode 10singresos provincialescon la adopciondel Plan de Convertibilidada iniciosde la d&xida de 10s90, condujoa aumentosimprudentes de10sgastos queno pudieron mantenersecuandoseterminC,la bonanza La estructuradeincentives tanto anivel nacional comoal nivel provincialcondujoa una disciplinafiscal laxa El Gobiemo Nacional utilizi,unapolitica"tolerante" parafinanciar10sdeficitprovincialesy salvar a las provincias con problemas, seles permitio utilizat las transferenciasintergubemamentalespara que sirvierande giuantia en sus prktarnos. C. Variaciones entre las Provincias 2.17 Los deficit provinciales crecientesy persistentes inquietan a las autoridades argentinas. Las crisis fiscales provinciales pueden amenazar la estabilidad macroeconomicay crear tensiones politicas dentrode la federacion. La seriedad de la crisis varia de una provincia a otra El cuadro general oculta la intensidad de estos problemas individuales, dado que las grandes provincias representan m k de la mitad de 10singresosy de 10sdeficit. Las cuatroprovincias"avanzadas" - Buenos Aires, Cordoba, Mendozay SantaFe--junto con la Municipalidadde Buenos Ares (MCBA) representan el 69% de la poblacion del pais y el 57% de 10sgastos de 10s gobiemos provinciales. En 1995,tres de las cincograndesprovincias: Cordoba, Mendoza,y SantaFe tuvieron un deficittotal de EU$248 milloneso sea, alrededor del 18%del deficit total de $1.400 millones. Cuadro 2.5: Contribuci6n de las Cinco Provinciasm L Grandes a 10s DesequilibriosFiscales -104 -1.651 -381 -2.822 -281 -2.180 Cantidad de Provinciascon: Fuente: Gob. de Argentina, Mision. Apkndice Estadistico, Cuadros 3,4 y 5. Saldo Comente= Recursos Conientes - Gastos Corrientes Cuenta Recursos-Operatives Comentes +Transf. noncondicionada-Gastos Conientes - Serviciode la Deuda Saldo Total=Necesidadde Financiamiento Recursos Totales-Erogaciones Totales 2.18 En 10sdtimos tres afios, se ha registrado un deterioronotable en la situation de las provinciasm k pequeiias. En 1992, la rnitad de las provincias tenian saldos operativos positivos; vale decir, generaban algim superavitpara financiar la inversion. En 1995,la cantidad habia caido a cuatroprovincias. Solamentelas que tradicionalmenteheron "prudentes"-La Pampa, San  10 C ~ D2:. DesemueiioFiscal Luis- la gran Municipalidad de Buenos Aires y la Provinciade Buenos Aires obtuvieron algh saldo corriente para financiar en parte 10sgastos de capital. En las otras provincias, 10sgastos de capital se financiaron con transferenciascondicionadasy prestamos. 2.19 El deficitprovincial total, medido comonecesidades financierasnetas, tambien esth aurnentando. En 1992, cinco provincias cerraron el afio con superavit; en 1995,solamenteuna La deuda provincialnaturalmente aurnenta. El programa de privatization ambiciosoy bien manejado ha producido algunos resultados en dinero efectivo. Pero este dineroh e rhpidamente absorbido por la interminablenecesidad de financiar gastos recurrentes que aurnentan. Cuadro 2.6: Provincias Argentinas: Indicadores Seleccionados, 1995 847 954 595 220 7,3 1.503 671 17,5 38,9 913 629 15,6 21,8 18,3 1.750 255 824 549 766 770 30,7 1.011 528 -21,7 1.125 5,9 1.464 1.284 21,7 1.272 587 37,9 36,O 12,6 1.651 32,s 1.660 -100,7 2.186 4,l 2.398 2.202 738 666 31,s 2.474 126 23,6 1.371 1.049 862 429 14,8 1.256 434 16,6 1.386 -20,7 2.880 18,4 4.237 428 Sant. del Estero 900 453 -53,l 2.403 4,s 3.813 248 Fuente: Ministerio del Interior,estirnadosde la Mision Notas: Correlacionentreel SaldoComentellngresos e IngresosProplosen thnhos del % de Ingresos = 0,523 Correlacion entre el Saldo Corrientellngresosy EmpleoPriblico =-0,567 2.20 Las Provincias Petroleras. Cantidad de gobiernosprovinciales recibieron regaliasdel gas y del petroleo. Estas provincias son las siguientes:Chubut (EU$60millones, o el 14%de sus  ingresos), Mendoza (EU$47 millones, o el 5%), Neuquen (EU$237 millones, o el 37%), Rio Negro (EU$39 millones, o el 7%), Santa Cnu.(EU$83 millones; o el 18%),y Tierra del Fuego (EU$32 millones; o el 10%). Estas provincias tarnbien recibieron ingresos extraordinariosen 1993 de la privatizacion de YPF. Algunas de ellas utilizaron gran parte de estos ingresos para financiar gastos comentes adcionales aunque Mendoza utilizo una gran porcion de 10ssuyos para capitalizar un fondoy hanciar proyectos de desarrollo. Sin embargo, durante la crisis de 1995,el fondo de desarrollo se u t i l i para pagar 10sgastos recurrentes. Evolution Reciente 2.21 El a50 1995fue un aiio particularmente dificil. Los ingresos totales de lasprovincias cayeron un 6% en terminos reales -10s ingresos directos cayeron un 7%; las transferencias nacionales un 4.3%- debido a una cornbinacion de la caida del PTB y de la reforma irnpositiva en marcha. Los ingresos de la CoparticipacionFederal (CFI) permanecieronestables. El fondo coparticipable en realidad ha caido-1uego de que las asignacionespre-coparticipacionse destinaron a propositos especificos- pero corno el Pacto Fiscal 11garantiza un piso minirno mensual de EU$740 millones, la dferencia se cubrio con transferencias especiales. 2.22 Los gastos provinciales no se ajustaron lo suficientey el deficittotal crecio de EU$2.700 millones en 1994a EU$3.100millones en 1995. Las necesidades brutas de financiamiento (incluyendo 10s gastos de amortization) alcanzaron10sEU$5 mil millones del 1,8% del PIB. Los nuevos prestamos financiaronEU$3.200 millones de dicho deficit. La venta de activos y otros ingresos cubrieron la brecha. La deudapendente puede haber aumentado alrededor de EU$1.300 millones alcanzando alrededorde EU$15 mil millones al final del afio. 2.23. La crisis se hizo especialrnente intensa al final del aiio. En algunos casos las provincias estaban utilizandohasta el 40% de sus ingresos de coparticipacionpara el serviciode la deuda. Debido a que dichos ingresosse transfenan automaticamentea 10s acreedores antes de llegara las provincias, muchas no pudieron pagar 10s gastos operativos. Debido al "efecto Tequila", la privatizacion de 10sbancos provinciales y el deterioro de la situacion fiscal de muchas provincias, 10s bancos privados estaban reticentes a prestarles dineroa las provincias. El resultado inmediato de esta crisis crediticiah e la ampliacion de la deudaflotante, es decir, m k demoras en 10spagos a 10svendedores,a 10s contratistas,a otros proveedoresy en algunos casos serios,el pago de salarios con papeles provincialesso bonos. 2.24 La crisis no toco a un par de provincias fiscalmenteprudentes (La Pampay San Luis) o provincias bien admimstradascon dlidas bases economicas e irnpositivas (provinciade Buenos Ares y la Municipalidadde Buenos Ares). Sus superavit comentes acurnulados (EU$243 rnillones) sirvieron para cornpensar el deficit acumulado de las veintejurisdcciones restantes ($1.600 millones). 2.25 Algunas provincias hicieron gran esfuerzo para adaptarsey cortaron 10sgastos. Santiago del Estero y Mendoza visiblementeredoblaron sus esfuerzos para reducir 10s gastosy su deficit en la cuentacorrientemejoro del 16%y el 8% de sus ingresos comentes en 1994,respectivarnente, al 1% en 1995.La cuenta comente de Cordoba cay0 del9% de 10s ingresos en 1994 al6% en 1995 pero las necesidades de hanciacion permanecieron al 20% de 10singresos totales tal corno en 1994. Catamarcay San Juan todavia tienen niveles de deficitcomente rnuy altos (20% y 37% de  l.2 Cap. 2: DesemveiioFiscal 10s ingresos comentes)pero en comparacioncon 1994,estas cifias esth por lo menos 10puntos m k abajo.Mendoza, San Juan, Santiago del Estero, Catarnarca, Jujuy y la Ciudad de Buenos Aires redujeron 10s gastos totales en m k del 10%en terminos reales. Algunas redujeron la nomina salarial-Santiago del Estero redujo 10s gastos de personal en un 15%; SanLuis en un 11%. 2.26 Algunas provincias se deterioraron en forma considerable. Las que tuvieron peor desempeiioheron La Rioja, Rio Negro y Tierra del Fuego (10s deficit conientes se duplicaron el aiio pasado) seguidas por Tucumsin y Formosa Entre Rios, Tierra del Fuego, Tucumsin, Santa Cruz y Misiones ocuparon 10sidtimos lugares en el deficit total quese duplico en excesoen relacion con 1994. Nueve provincias aumentaron10sgastos totales -Entre Rios (en virtud de 10s gastos de capital), Chaco, Tierradel Fuego (aumento 10s salariosen un 1I%), Misiones, Tucumsin, Chubut,La Rioja (aumento la nomina salarial en un 15%),Santa Cnrz (10s salariosen un 24%)y Neuquen, en virtud de un aumento en 10sgastos de capital (Cuadro2.7). 2.27 Las provincias que antestuvieron buenos desempeiios,tales como Santa Cruz han incurridoen aumentos de deficity de deuda. SantaFe cerro 1995con un deficit presupuestariode alrededor del 11%de 10s ingresos totales. Parece que factores politicos han impulsado a 10sgastos por encima de la tendencia normal, un proceso que el gobierno actual esta procurando corregir. Cuadro 2.7: Ajuste en 10s Gastos Corrientesy de Capital, 1995 (Carnbios Porcentuales entre 1994y 1995, en precios constantes)  Cap. 2: Desempeiio Fiscal 13 2.28 Las reducciones m h drhticas en el gasto total tal comose indca en el Cuadro2.7 se deron en Mendoza, San Juan y Santiagodel Estero (-15%), seguidas por Catamarca, Jujuy, Buenos Aires y Cordoba. SanLuis redujo 10sgastos comentes y 10ssalarios del personal en forma considerabley aumento 10sgastos de capital. Hubieron alrededor de diez casos de una continuacion de la adrmnistracion laxa -p.ej., Neuquen, SantaCruz, La Rioja, Chubut. Tucumh, Tierra del Fuego y Chaco aumentaron 10sgastos totales en m h del 5% en terrninos reales incluyendo 10s gastos de personal. SantaCruz tuvo un buen desempeiio hasta 1993,se deterioro en forrna considerableen 1994y 1995. Su deudaes muy baja y la provinciacuenta con buenas posibilidades de recuperarse de 10s desequilibriosrecientes. 2.29. En la mayoria de las provincias argentinas, el ajuste de 1995se hizo mayorrnente al nivel de bienes y servicios. Mendozaredujo este tipo de gastos en un 30%, la Municipalidad de Buenos Ares en un 40%. Corrientes,Msiones, EntreRios redujeron el mismo renglon en m b de un 20%. Los gastos de personal se redujeron en SanJuan (8%), SanLuis (11%)y Santiagodel Estero (15%). Varias provincias aumentaron su nomina salarial --Cham, SantaCruz, La Roja y Tierra del Fuego. 2.30 A principios de aiio resultaba claro que se hacian necesarios miis cambios y que 10sgastos de personal tenian que reducirse. Varias provincias aprobaron leyes de emergenciapermitiendo cortes de salarios, reducciones de personal y elirninacionde beneficios sociales. SantaFe y Mendozatienen ahoraleyes que permiten que 10sgastos de personal se reduzcan en un 5%; Jujuy esta anulando contratos de trabajo; Chacoy Salta esthnponiendo limites en 10s salarios por encima de un ciertonivel. 2.31. Estas medidas esth dirigidashacia un cortoplazo y no resulta clarosi alguna de estas provincias podra lograr un equilibriofiscal sustentableen un mediano plazo en ausencia de reformasestructurales de envergadura Muchas provincias han iniciadoreformas estructuralesal nivel de privatization, desregulaciony reformaimpositivadentro del marco de dos Pactos Fiscales negociados entre el Gobiemo Nacional y 10s gobiernosprovinciales. Sin embargo, estas reformas no han tenido ningh efecto de importanciaen la situacionfiscal. La prioridad actual de politica de las provincias argentinas debe ser ahora equilibrar las cuentas fiscales. D. Programa de Politica y Reformas Estructurales 2.32 Desde el inicio del Plan de Convertibilidaden 1991,el GobiemoNacional lanzo un esfuerzo concertadopara promover reformas estructuralesen las provincias que fuesen compatiblesy reforzaran el programa de estabilizacion a nivel nacional. Dichas reformas se negociaron con arreglo a dos convenios, el Primer Pacto Fiscal (1992),y el PactoFederal para el Empleo, la Produccion y el Crecimiento(1993). Las provincias que se adhirieron a 10s Pactos convinieronen mejorar la movilizacion de recursos, reformar la estructurade 10s impuestos provincialesy elirninar una sene de impuestos que distorsionaban,modernizar la admmstracion publica provincial, privatizar las empress publicas (incluyendo10sbancos provinciales), e iniciar una vasta desregulacion de las economias provinciales. 2.33 Las provincias tarnbien aacordaronque el Gobiemo Nacional asignaray destinara es~ecificamenteparte de 10s ingresos compartidospara fianciar sectores especificostales como educacion, prevision social y construccionesurbanas. A carnbio de ello, se les garantizaria alas  14 Cap. 2: Desemveiio Fiscal provincias un piso minimo de ingresos compartidos independlentementede c u b bajo cayera la recaudacion nacional. 2.34 Se han logrado avances en muchas de estas Leas, especialmente en la privatization de 10s bancos provincialesy de algunas empresas de servicios publicos asi como en la desregulacionde las actividadeseconomicas de las provincias. En el Cuadro 2.9 apareceuna breve reseiiade las principales reformas logradas por las provincias. 2.35 El avance en lograr el ajustefiscal ha sido mhs lento que en las otras Leas. Una de las razones es que la mayoria de las provincias no sintio la presion de ajustar y de cortar gastos al nivel en que estos podrian financiarse. Por el otro lado, las provincias pueden no haber tenido la posibilidad de distinguir entreel aumento permanente y el predecible de 10singresos de fhente propia de 10saumentos de ingresosextraordinariosy hicos que se produjeron con ocasion de la adopcion del Plan de Convertibilidad(alrededorde EU$1.500millones) debidoal efecto Tanzi, como resultadode la negociacion de deuda comh con el GobiemoNacional (alrededorde EU$3 mil millones en 1993). Por el otro lado, la estructura de incentives conducia a la carencia de disciplina financiera, especialmente debido a la carencia de lirnites o de condiciones en 10s prestamos a las provincias. 2.36 Lograr un equilibriosustentableen la cuenta comente debe ser una prioridad de 10s gobiemos provinciales. Esto requerira el exarnen de la estructuradel gasto, el papel de 10s prestamos y de la deuda en la situacion fiscal de cadaprovincia. El volumen del ajustey 10s instrumentos para lograrlo dependerb de la situacion especificade cada provincia 2.37 Con propositos de ilustracion, las necesidadesde ajuste que se le r e q u e ~aacada provincia ha sido estimadosuponiendo que (i) todas las provincias desearh lograr un saldode la cuenta comentepositivo; (ii) el serviciode la deuda permanecerabajo control -no aumentarapor encima del 15%de 10s ingresos comentesy el conjunto de la deuda seguirasiendo menor que el 60% de 10singresos comentes; (iii) la estructura del gasto provincial se equilibrariapara evitar cortes excesivos en rubros aparte del de personal y garantizar una prestacion adecuada de 10s serviciospublicos. El Cuadro 12en el Apendice Estadistico indica en detalle 10svalores que serian compatibles con una estructura equilibradade ingresos y gastos en las 24 provincias asi como el esfherzo que serianecesario al nivel de cadaprovincia. 2.38 La segundacondition, es decir, que el serviciode la deudatiene que permanecer bajo control, requiere que el s e ~ c ide o la deudapermanezca debajode un cierto porcentajede 10s ingresos corrientes y que el conjunto de la deuda no aumente mhs rhpidamente que 10singresos totales. Con propositos de ilustracion, hemos supuesto tasas de interes del 15%anual, una deuda con vencirnientoa 5 ai5os (en promedio) en la I-hpotesis A y a 10aiios en la Hipotesis B . Puede ~ lograrse la disminuci6ndel conjuntode la deudapendiente medlante un retiro gradual de la deuda o medlanteuna negociacioncon 10s acreedoresy 10sproveedoresprivados, especialmentede 10s atrasos y de la deudano financiera. 2 Los cdculosaritmtticossimplesindican queen estascondicionesel promedioconjuntode deudatingresos seria cuando mucho del40%;en vencimientosa 10airos,la relacibn es de alrededordel 60%.  Cap. 2: Desemueiio Fiscal fi 2.39 El Cuadro 2.8 resume las principales conclusionesy clasifica a las provincias en cuatro categorias, con arreglo a 10s indicadores y a 10svalores calculadosen 1995. Se clasificaentonces a las provincias en (i) moderadamente equilibradas(desequilibradas) -si el saldo fiscal comente es menor (mayor)al 10%de 10s ingresos corrientes;(ii) demasiado endeudadas si las relaciones de deuda (serviciode la deuddingresos corrientesy conjuntode la deuddingresos) es mayor que el 15%y el 60%, re~~ectivamente.~Dentro de estas lineas, se puede clasificara las provincias de la siguiente manera. a El primer gmpo comprende sieteprovincias cuya situacion fiscal es estableo podria ser estable con un pequeiio ajuste fiscal. Este gmpo comprende San Luis, La Pampa (tra&cionalmente bien ahstradas), la Ciudad de Buenos Aires, laprovinciade Buenos Aires (todas con superavit en la cuenta comente), SantaFe, Saltay Santiagodel Estero. La dtima registrC, deficit de alrededordel 5 al6% en la cuenta corriente. Su estructura de 10sgastos indlca una proportion desproporcionadamenteelevada de gastos de personal indicandola necesidad de reducir este renglon en un 27% en Santiagodel Estero, un 14%en SantaFe y un 30% en Salta El segundogrupo tiene serios problemas fiscales. Comprende Santa Cruz -tradicionalmente una provincia bien administrada que en 10s dtimos dos aiios registro elevados deficit corrientes- y San Juan y Tierra del Fuego. En 1995,el deficit corriente de Tierra del Fuego llego al53% de sus ingresoscorrientes. Para aliviar esteproblems, estas provincias necesitarian reducir 10s gastos corrientesen un 27% en el caso de San Juan y en un 65% en el caso de Tierradel Fuego. El tercer grupo comprende provincias con relacionesde deudamuy por encima de 10s limites -Mendoza y Cordoba- y con problemas en realizar el serviciode la deuda Cordoba tenia retenido el 33% de su coparticipacion para pagar el serviciode la deuda; Mendoza alrededor de140%. Las relacionesde deuda/ingresosson elevadas --del93% en Mendoza y del80% en Cordoba. En todos 10s casos, el servicio de la deuda y 10sgastos de personal absorbieron m h del 80% de sus ingresos. El cuarto gmpo comprende doceprovincias con dificultadestanto fiscales como con el servicio de la deuda En conjunto, este grupo contt-ibuyea1 10%del PIB nacional pero a un tercio de la deuda provincial. Los peores casos comprendenLa Rioja, Rio Negro, Formosa (a pesar de un amplioprograma de reformas) y Comentes. El conjuntode la deuda es m b grande que 10s ingresos anualesy el deficitcomente esthpor encimadel20%. En la mayoria de estas provincias seria necesario una reduccion en 10s desembolsos de personal de entre el 25%y el 40% para restaurar la disciplinafiscal. Un ejercicio de simulacion inQca que La hoja necesitariareducir 10s gastos corrientes en un 50%; 10s gastos de personal en un 60%. Rio Negro necesitaria reducir 10s desembolsosde personal en un 40%; Chaco, Catamarcay Jujuy en m h de un 30%. 3 Esto corresponde con un estado constante en el cual el plazo promedio de la deuda es a 10ailos y la tasa de inter& es de alrededor del 15%.  15 Cap. 2: Desemveiio Fiscal Cuadro 2.8: Provincias Argentinas -Simulaciones de Ajuste 11Paraobtener una cuenta comente equilibrada 21 Para reducir 10sgastos de personal a un m h h o del 60% de 10s ingresos netos (recursos corrientes- gastos comentes) 31Compatible con el conjuntode la deuda <I= 40% de 10singresoscomentes, equivalentea un "steady state" con un plazo promedio de 5 ailos y una tasa de interes del 15% 41Compatible con un conjuntode la deuda </= 60%de 10singresos,equivalente a un "steady state" con un plazo promedio de 10aiios y una tasa de interes del 15% Fuentes: Estimados de la Msion sobre la base de inforrnacion del Gobierno 2.40. Las provincias que registran un mejor desempeiiocomparten una estructurasimilar de gastos en 10s liltimos cincoaiios: 10sgastos de personal registraron un promedio de menos del60% de 10s ingresosnetos (ingresos comentes menos transferenciasa las municipalidades); el servicio de la deuda era bajo y la relacion de deuda pendiente con ingresos no excediael 40%. La Ciudad de Buenos Aires constituiala excepcion.  Cap. 2: Desemueiio Fiscal 17 2.41 En vista de las actuales dificultadesprovinciales, el GobiernoNacional esta considerando varias alternativas, incluyendola reestructuracion de la deuda, para las provincias m b endeudadas y mis pobres. Una altemativaseria refinanciar la deuda provincial a corto plazo (que se refinancia a intervalosmuy fiecuentes)con deuda a largo plazo, quizb de cincoa siete dos. 2.42 Para que el programa tenga exitolas condiciones esenciales comprenden las siguientes: Primero, la reestructuracion de la deuda solamenteestaria a disposition de las provincias que esten anuentes a reformar y a ser evaluadas con un programa bien definidode ajuste fiscal. Las provincias deben establecersus objetivos fiscalesy la estrategia para lograrlos, elaborar proyecciones a mediano plazo para suministrarun marco analiticopara estos objetivosfiscales y para establecer10sgastos totales. Las revisiones de gastos publicos deben realizarse para identificarprogramas prioritarios que necesitan preservarsede 10s recortes de gastos. Segundo, para las provincias recalcitranteso para las que no puedan reestructurarsea si mismas, se estableceriauna Junta de Control Financier0-con representantes de las provinciasy del GobiemoNacional- para asegurarse que el presupuestovaya gradualmentehacia un equilibria y que se realicen 10s cortesnecesarios en 10sgastos. Tercero, debe cambiar la estructurade incentives a nivel national, vale decir eliminar el riesgo moral de hacer que el GobiemoNacional participe al utilizar el ingreso de coparticipacion como garantia para 10sprestamos comerciales. 2.43 Esto podria lograrse mediante (a) eliminar el papel del Banco de la Nacion como intermediarioy ejecutorde las garantias provinciales; (b) reforzar el papel del Ministerio de Economia en aprobar 10sprestamos provinciales; (c) evitar el comprometerexcesivamente10s fondos de coparticipacionpara la financiacion del deficit comente, mehante techos de deuda, propositos de 10sprestamos, limites en el porcentajede las transferencias que pueden ser utilizadas de garantia;y d) someter todos 10sprestamos de las provincias a ladisciplina del mercado por medio de (i) prohbirle a las provincias que tomen prestamos en la banca oficial; (ii) establecer como requisito una calificacion de credit0 seria antes de que ninguna provincia pueda tomar fondos en prestamo; (iii) se requeriria seguro de deuda para 10sprestamos provinciales en caso de que la calificacionde credto estepor debajode la calificacion necesaria; (iv) el Banco Central podria imponer estrictos coeficientes tecnicos en 10s bancos que les presten alas provincias requiriendo diferentes previsiones de acuerdo con la calificacion de credlto de cadaprovincia.  Cuadro 2.9: FINANZAS PROVLNCULES DE LA ARGENTINA -PROGRAMA DE AJUSTE Situacien Fiscal del Sector Privado EUS2.600millones. El acreedor ingresos corrientes. de 4.600 puestos en resolva sus problemassola. Roporci6n de deuda dentro de 10s 1995. Los gastos de Senecesilan m b caies en limitesper0 time diicultades con el personal se redujeron gastosy en gastosde personal. smicio de la deuda: seretiene el un 10%en 1995 21%dc lastransferencias para pagar el serviciodc la deuda Deudatotal: EUSI80 millones; S14 millones en bonos electricidad,per0 la provincia privatizaday algunas es reticente en hacerlo. Hay que reducir el personal. Hay energiatambih han que reducir el conjunto de la funcionamiento. deuda en un 28%. redujo en un 5% 10sgastos corrientes. En 1996,se supone que se r e d u c h 10s  Cuadro 2.9: FINANZAS PROVINCIALES DE LA ARGENTINA -PROGRAMA DE AJUSTE Situaci6n Fiscal del Sector Privado $650M de 10scualesel 75% es cualquierreforma, se flotante. Atrasos en las Cajasde voluntarioal salario El agua y la energia contribuyentesm k necesitan rnedih urgentes. Jubilaciones.Emitio bonos sobre mAs de $800; se han privatizado importantes. provinciales. Aprobi, ley para programa de retiro Progresosubstancial ernitirbonos en el mercado interno voluntario.Redujo 2.854 puestos Chubut 16 Deficit caTiente=22%ingresos; La ley de ernergencia Nose han privatizado Ninguna No 18 28 Muy lenta en el ajuste. Se 99%de 10singresospara pagar de 1996puso un 10sbancos. El agua y podriausar a YPF para pagar serviciode la deuday personal. limite alas pensions la energla esth en alguna deudapero 10sfondos Deuda=$101 millones,77% es por encima de $660; manosde empresas se han utilizado para pagar flotante. El serviciode la deuda se autorizaroncortes municipales. gastosrecurrentes. supera 10slimits. del 5% en las dietas legislativas Entre Rios 12 El dCficitactual (I 1%) esti al doble Plan para reducir10s Sehanprivatizado el Rogreso substancial 10 1918 Reformascon meglo a PREP &I nivel del aiio pasado. gados de personal en Banco y la electricidad Deuda=$700 millones, un 8% y reducir 10s Los segurosy otras EP principalmenteflotante; se retiene salariossobre $400. pennanecen en manos el 7% de la coparticipacion. de la provincia. Serviciode la Deuda, 23%de 10s ingresos. Formosa 24 Desequilibriosfiscales cronicos. ImpuMo de Privatiz6 el agua, la Progrew subsbncial I 1 18 39/55 La provincia avanzo en todos Empeorb el deficit comente. solidaridadal 13% energia y 10sbancos. 10sffentes de la reforma per0 Actualmentese ubica al 22% de 10s para salariossobre > siguesiendo muy vulnerable ingresoscorGentes. $700. Reforma de y no puede alcanzarun Deuda:$365 Milloq 67%para 10s educaci6n con nuevo equilibriofiscal sostenible. bancos sistemade licencias y Se necesitarian corks m i v o s 1649en adelantos impositivos;se suplenciadocente para recstructuriu las cuentas retiene el 70% de la coparticipaci6n fiscales de la provincia. Proporcionesde deuda son muy - altas:deuda 114%de ingresos. A ser transferidos en 1997  Cuadro 2.9: FINANZAS PROVINCIALES DE LA ARGENTINA -PROGRAMA DE AJUSTE Situation Fiscal 32%de 10singresos. tuvieron Cxito $40 El agua todavia atd en el segundo provincial esth practicando Deuda tolal=$324millones, $90 bonos millonarios manosde la provincia. semestre ajustescon Decretoskyes. Bote. Las proporcionesde deudano ernitidospara pagar a de 1996 Ajuste en la privatizacion sonmuy altaspero el 21%de la 10sproveedores per0 sin ajustefiscal en vista. coparticipacionse retiene para pagar el s d c i o de la deuda. Probabilidadde problemassociales. La Pampa 1 Saldospositives consecutivos. Rivatizo el casino; no Cumplimientototal No Es un bum cjemplo de time una f m a de agua con el Pacto Fiscal y administration priblica en o energia. las reformas Argentina La mayona de 10s impositivas gastos de inversionesse fmancian de las economias propias. Los fondos obtenidos del Gobierno Nacional para regularizarla deuda se usaron para capitalizarel banco y para fmanciar10sgastosde capital Deficit comentecr6nico; se duplic6 Ninguno Se vendib la empresa Cumplimientototal Transferido 50 73/70 Aportes = 5 v e m el promedio del 50%a1 100%de 10singresos de serviciospublicos de conel Pacto Fiscal y la primera national. commtes. Deuda: $542 millones agua al Gobierno la reforma impositiva mitad de Carga impositiva mucho (110%de los ingresos); todos a Central. Se 1996 menor al promedio. cortoplazo, 48%flotante; $100 M privatizaron8 bancos Los fondosde la privatizacih de adelantosimpositivos.Servicio privados se han utilizadopara financiar de la deuda 37% ingresos = 10sgastos cnrientes. comentes  Cuadro 2.9: FINANZAS PROVINCIALES DE LA ARGENTINA -PROGRAMA DE AJUSTE Situacidn Fiscal dificit del I%de 10singresos. presupuestaria. El Congreso Fu~tesajustesa los gastos. reduci gastos de ha sido aprobada por la impositivas apr& el programa de ajuste Elevadoconjunto de la deuda; personal en un 8%en legislatura con reforma de cajasde $1.000 M. Coparticipaci6n del 1996. jubilaciones. La provincia 41% retenida para pagar servicios todavia time aldn YPF. de la deuda Algunos problemasen lthinos de ingesos y ajustes Misiones 14 Deficit cri,nicosdesde 1993. En Se adoptaron varias Privatize el Banco. Cumplirnientoparcial 2 11 26/44 La provincia intcnta reduci 1995h e el 12%de lor ingresos medidas para reducir Cuenta con ley para costosy mejorar sus ingresos corrientes.El conjunto de la deuda 10sgastos de n6mina privatizarel agua y la impositivos. Se n e m h es alto, el servicio de la deuda esth incluyendoel energiapero la reformas estructurales. dentro de 10slimites pero se retiene irnpuesto voluntario. legislaturatime que el 22% de la coparticipaci6npara aprobar 10stkminos. pagar el scrvicio de la deuda.. Ln mismo con las empresasde papel. Neuquh 7 Desequilibriofiscal moderado - Corlesen gastos y Privatize aerolineas. exit0 parcial en No 5 221 - Se usaron bonos recibidosdel 5% de 10singresos corrientes. Lns obraspublicas. Limite Lns bancos, el agua y cumplir con las Gobiernopara frnanciar gastos corrieniesaumentaron en en sueldos a 10s la electricidadestAnen reformasimpositivas inversionesen empresas 1995.El servicio de la deudaes del politicos. Carnbio en manm del Gobierno publicas provinciales. Bajas 15%de los ingresos,la deudaha sistema de licencias Provincial. proporcionesde deuda aumentado a un 40% de 10s ingresos. La deudaes de EUS329 millones. NoNegro 23 Dkficit corrientemuy alto (43% de Se emitieronbonos y Se ha privatizadoel Progreso sustancial En la 30 42/52 Desequilibriosserios, 10s ingresos)debido a elevados gastos titulosprovinciales Banco. Las EP de segunda fondosde privatizaci6n de personal. y servicio de la deuda. (CEDERN)para mergia e&n m vias de mitad de fianciarh gastoscomentes. En conjunto absorben el 130%de pagar sueldosy privatizaci6n. El agua, 1996 RioNegrotuvo reLenidoel 10singresosnetos. proveedores.No hay las aerolineas, 10s I fondo de coparticipaci6npor La deuda seencucntra cncirna de otrasreformas fmocamles, el seguro 4 meses. No se han adoptado 10slimites y se retiene el 76% de la todavia emin enmanos medidas ~ - ~ ~ ~ coparticipacidn . de la provincia. Saha 8 Desequilibriofiscal moderado Corlesen gastos de El Bancose privatiz6. Exito parcial Transferida 8 30/4 Situation ddificil. La Proporcionesde deudacerca &I personal, impuestosa El agua esli lejos de en 1996 provincia hace aldn esfueno limite salariossobre $700 ser privatizada. pero tomari tiempo. 17%coparticipacion retenida. Deuda $406 millones 2 A ser uansferida en 1997.  Cuadro 2.9: FINANZAS PROVINCIALES DE LA ARGENTINA -PROGRAMA DE AJUSTE Situation Fiscal El deficitconiente alcanza el 21% emptsa de servicios Provincia con debil de los ingresos comentes. Las publicos (agua, gas y administraci6n. proporcionesde deuda esth lejos electricidad)estaen de 10slimitesperoel crecimientode camino de ser gastosde personal es es privatizada. preocupaste. La deuda ($77 millones)es en su mayoria deuda a largo plazo. Sanla Fe J Deficitconiente moderado. Deuda Rograma de Deparlamentode Agua Parcial 6 131- La situaci6ntime que dentro de 10slimites. Deuda: $187 emergencia autorizo privatizado mejorar. El banco provincial M, 59% de la cual es flotante. reducci6n de salarios tuvo que aumentarsu capital Anticipos impositivosde 20 (debido a requerimientosde millones. supervisi6n). La provinciatime problemascon el La provincia present6a1 banco provincial Parlamentoun plan para reducir 10sg&os en 100M con Masis en G&S. La energia y el banco podrian privatizarse pero el Parlamentono e d de acuerdo.  Cap.2: Desem~eiioFiscal 23  24 Ca~.3:Reestructuracion del Federalism0Fiscal 3. REESTRUCTURACION DEL FEDERALISM0 FISCAL EN LA ARGENTINA A. Introducciin 3.1. Las relaciones fiscales intergubemamentales esth tensas en la Argentina. Las dificultades fiscales actuales y la necesidad de revisar la ley CoparticipacionFederal deIrnpuestos(tal como lo establecela Constitution) suministrauna oportunidad singularde examinar 10stemas principales que afectan al sistemaen su totalidad. Los pkafos siguientesrevisan las cuestiones principales del federalism0fiscal y analiza 10stemas claves de 10simpuestosprovinciales y del sistemade transferencias en la Argentina. El Apendce Tecnico 1 contiene un recuento minucioso de 10s temas prkticos y tebricos. 3 . 2 Los GrandesTemas:Las finanzasintergubemamentales enfientancuatro temas bbicos: (i) ~Quienhace que?--el tema de la asignacionde gastos; (ii) ~Quienestablece que impuestos? --el tema de la asignacionde ingresos; (iii) ~Comocubrir el desequilibrio entre10singresos y 10s gastos de 10sgobiemos subnacionales?--el desequilibrio vertical;y (iv) fin que medida deben resolverse las diferenciasen necesidadesy capacidades entre unidades del Gobiemo? - desequilibrio horizontal, o equidad. 3.3. Asignaciin de Gastos. La teoria brinda tres principios orientadoresacerca de la descentralizacionfimcional:(i) 10sgobiemosprovincialesson m b eficientes que el gobiemo nacional en la provision de bienes publicos provinciales; (ii) 10sbeneficiarios de 10s bienes publicos provinciales deben pagar por el suministrode estos bienes; y (iii) el GobiemoNacional debe retener las siguientes responsabilidades: politicas fiscalesy de estabilizacion; surninistro de s e ~ c i opublicos nacionales;y distribution del ingresopor medio del sistemade transferenciase s impuestos. La Argentinaha asignadoresponsabilidades importantesde gastos en el Lea de educacion (primaria y secundaria)salud,justicia (policia), y s e ~ c i ourbanos a 10s gobiemos s provinciales. La asignacion de estas fimciones concuerdacon 10s amplios fimdamentos arriba consignados asi como con la prhctica intema~ional.~ 3.4. Asignacidn de Ingresos. Las preguntas sobre asignacion de ingresos comprenden (i) ~Puedenasignarse 10singresos de tal manera que la provincia "mb rica" no deba recibir transferencias generales? (ii) LCuiI es un buen impuestoprovincial? (iii) ~Condicionala "competenciaimpositiva" la facultadprovincial de establecer tasas impositivas o se requieren lirnites explicitosa dichadis~recion?~El tema de la asignacion de 10s ingresos o de la descentralizacionimpositivaes un asunto complejo. Si bien la mayoriade 10s responsablesde la adopcion de politicas en la Argentina estarian de acuerdo en que es necesarioawnentarla autosuficiencia de las provincias en tenninos de sus ingresos de fuentes propias, la estructura impositivaactual no ofiecemuchas solucionesinmediatas. 3.5 DesequilibrioVertical. No interesa&mo seasignen 10s ingresos y 10s gastos, se da un problema de desequilibriovertical en la medida en que las provincias tengan responsabilidades de 4 Algunas preguntas necesitan un mayor analisis-la asignacionentre las provincias y las municipalidadesy las variaciones en la eficienciadel suministrodel s e n i c i epero no se las examinaraen este informe. Ver en el Apkndice TCcnicoNo I un analisis integralacerca de estos aspectos.  Cau.3:Reestructuraciondel FederalismoFiscal 25 gastos importantes, debido a que pocos impuestos son apropiadospara su aplicacion a nivel provincial. Si bien se pueden descentralizar muchos servicios, las bases impositivas en las provincias no e s h distribuidas de una manera uniforme @.ej.,en forma proportional a la poblacion). Esto genera un desequilibriofiscal de unajurisdccion a la otra Para cubrir esta brecha, la practica normal es de transferir algunos de 10s ingresos de recaudacionnacional a 10s gobiemos provinciales. Las transferenciasson las fuentes principalesde ingresos provinciales en la Argentina, y representan el 60% de 10s ingresos totales de las provincias. Junto con una base impositiva a nivel provincial bien dseiiada, un nuevo sistemade transferencias es un elemento clave en el nuevo sistema de finanzasfederalesde la Argentina. 3.6. Equidad, o equilibriohorizontal, es un hrea controvertida, dado que encara la igualacion interpersonale interregional. Procurar lograr metas de distribution interpersonales-por ejemplo, aliviode la pobreza- por medio de las transferencias interregionales, ha demostradono ser efectivo. Si el GobiemoNacional desea garantizaruna prestacih equitativa de 10s servicios esencialesa 10sciudadanos de escasosrecursos, puede preferir hacerlopor si rnismo. Cuandosea factible,las transferencias directas son preferibles a las transferenciasindirectas a las localidades -incluso a las localidadespobres- que tengan la intenciondeservir a los hogaresde escasos recursos. B. GravHmenesProvinciales 3.7 Principios: La clavede una estructurafiscal descentralizada, solidayace en la estructura de ingresos de 10s gobiemosprovinciales. Si las provincias tienen la responsabilidadde la prestacion de importantes serviciospublicos tales comosalud y educacion, una politica sana sugiere que debieran recaudar 10s suficientes impuestospara hanciar esos gastos-siempre y cuando 10sbeneficiaries del gasto soporten el costo de su hanciacion.. Si bien esto no es siempre posible, a menudo 10s gobiemosprovinciales m b ricos pueden aproximarse a esteobjetivo. 3.8. La teoria suministratres normas de orientation acerca de la financiacion local:(i) el principio de la imposicion de 10s benejcios -10s impuestosal beneficio (tasas al usuario) deben utilizarse en la mixima medida posible para hanciar serviciospublicos provinciales; (ii) el principio de equidad:bases impositivas que e s h dstribuidas en forma desigual entre las jurisdicciones, no son apropiadaspara la descentralizaciondebido a que promueven la dislocacion de poblacion y de actividades;y (iii) el principiode ejciencia: impuestos que inducen la base impositiva de las hreas de altos impuestos a las hreas de bajos impuestos (p.ej. el impuesto a la renta empresarial) no son buenos candidates para la descentralizaciondado que pueden conducir a la mala asignacion de 10srecursos. 3.9 La cornbinacionde estos principios conduce a algunas reglas bhicas. Primero, 10scargos al usuario deben ser usados en la mbcima medida por 10sgobiernos provinciales. Segundo,10s impuestos a la renta o a las ventas depropiedadespueden utilizarse comosustitutospara la imposicion de 10s beneficios en la medda en que el peso de la imposicion corresponde con 10s beneficios de s e ~ c i opublicos locales. Tercero, 10simpuestos agregados o compartidosdeben s utilizarse para reducir al rninimo 10s costos de curnplirnientoy administrativos-el m b usual es un recargo impositivo en la base del impuestoa la rentapersonal nacional que se asigna a las provincias. 3.10 Las caracten'sticas de un buen impuesto provincial comprenden:(i) la base impositiva debe estar relativamente inmovil para permitir que las autoridadeslocales tengan algh margen en  26 Cav.3:Reestructuraciondel Federalism0Fiscal cuanto a las tasas variantes sin que pierdan su base impositivay debe ser visible para garantizar la responsabilidad; (ii) elproduct0 impositivo debe ser adecuadopara cumplir con las necesidades locales, crecer con el tiernpo (es decir, tiene que ampliarse con la misrna rapidez que 10s gastos), predecible con el tiernpo y estable; (iii)no debe ser posible exportar la carga impositiva a 10sno- residentes; y (iv) 10scontribuyenteslo deben percibir como que es razonablementejusto y debe ser facil de administrar. La seccion siguiente revisa la expenencia de otros paises antes de sugerir d m o rnejorar el sistemairnpositivo provincial en la Argentina. 3.11 Experiencia Internacional: La asignacion de impuestosvaria de un pais al otro, reflejando a veces factores historicos. El Recuadro 3.1 rnuestra information de nueve paises de la OCDE. Los patrones vm'an rnucho. Los irnpuestos subnacionales representan, en promecho, el 41% de 10s ingresos subnacionales.La gama cubre:del35% en BBgca al71% en Alemania. Los ingresos no irnpositivos(cargosal usuario) registran un promedio del20%, oscilando del 11%en Dinamarca al33% en Suiza I Recuadm 3.1: El P a t h de 10s Impuestos Localesen Paises Seleccionadosde la OCDE, 1988 Rentas1 Ventas Inmobiliario Impuestos en % Ganancias de Ingresos - Pmpios Austria 44,3 37.7 8.7 52.7 Dinamarca 93.6 0,1 6.3 49,6 Alemania 81,9 03 17.1 36.7 Ja@n 17,2 23,6 59.2 Nomega 90.2 0.5 6.5 Espaiia 36.4 50,5 10,9 75.3 Suecia 99.6 0.4 0.0 61.1 Suiza 87,O 0,o 12.2 5.9 19,8 74,2 40,O Fuente: Oweny Panella, 1991 3.12 En cuantoa la estructuraimpositiva, el irnpuestoa las gananciashentaes la hente rnb importante de ingresos impositivoslocales, en 10spaises en 10s cuales dichos impuestoslocales representan m b del 10%de 10s impuestos totales. La experienciainternacional sugiereque en 10s paises desarrollados, si 10sgobiernoslocales tienen que realizar grandesgastos y ser menos dependientes de las transferencias, el gobiemo subnacionaltiene que ganar acceso al impuesto a la renta personal, probablernenteen la forrna de recargos establecidosa nivel local sobre el impuesto nacional a la renta (0, si se desea un grado de progresividad diferente, tasas locales sobrela base del impuesto nacional).  Cap.3: Reestructslraciondel Federalism0Fiscal 27 Gobiemo Nacional y estructurade alivio 3.13 El Caso de la Argentina: La mayoria de 10s impuestos en la Argentina (70%) 10s recaudael Gobiemo Nacional (Cuadro 3.1). Los impuestos de fuente propia representaron el 35% de 10s ingresosprovinciales totales en 1995;10singresos no impositivos el 7%; 10s subsidios y 10s ingresos compartidos,el 58%. En cuanto a la estructuraimpositiva, 10s impuestosintemos a1 consumo cuentancon la porcion mhs grande, el 76% -el impuesto a 10singresosbrutos representa el 56% de la recaudacion; el del parque automotor el lo%, y el de sellosel 10%. Los inmobiliariosconstituyen el 17%de 10singresos impositivos totales. Otros impuestos 6 La Provincia de Quebectiene una base impositivay una administracibnseparadas  28 Cau.3: Reestructuracion del Federalism0Fiscal representaron el 7%. Los gobiemos municipales --con la exclusion del de la Ciudad de Buenos Aires- no son tan importantesen tenninos impositivos, y 10spocos impuestos que recaudan son normalmentegravhenes complementaries sobre 10s impuestos provinciales a 10singresos brutos, a la propiedad inmuebley a 10s automotores. 3.14 Temas: La estructura de ingresos provincial (y municipal) en la Argentina no es adecuada para que inclusive las provincias m b ricas Sean autosuficientes. Los tres impuestos provinciales -automotores,inrnobiliarioyalasventas- son y serhn insuficientes para surninistrar10s ingresos que las provincias necesitan para financiar sus responsabilidades. En conjunto, estos impuestos representaron $9.500millones en 1994,o sea el 33% de 10sgastos provinciales. Los impuestos a 10sautomotoresy a la propiedad inmobiliaria pueden reforzarse en diseiioy en implementation, pero estos dos impuestosseriin pequeiios en relacion con 10sgastosy no son relativamenteelbticos. El hico impuesto de importanciapotencial es el impuesto a lasventas, que esta sufiiendoactualmenteuna reforma de importancia.7 Resulta claro que nuevos impuestos y la mejor recaudacion son esenciales en las provincias Argentinas para mejorar la correspondencia entreaquellosque se benefician del gasto public0y aquellos que pagan. Cuadro 3.1: Recaudaciones Impositivas, por Nivel de Gobierno y Tipo de Impuesto, 1994 (comoporcentaje del total) Consumo ComcrcioIntcmac. Otros Fuente:Institute de Econorniay Finanzas,UniversidadNacional de Cbrdoba, Secretariade ProgramacionEconomics y SAREF 3.15. Impuestos a1Automotor. Los gravhenes a 10svehiculos automotoressejustifican por tres razones: (i) suministra un ingresoimportante-10s impuestos provinciales y municipales al automotory a 10scombustibles (que ahora se gravan a nivel nacional) representaron el 5% de 10s ingresos impositivostotales en 1994;(ii) es progresivo dada la elasticidad del ingreso alto de la propiedad y del uso de vehiculos automotores, y (iii) es compatiblecon el principio del beneficio dado que hay m a vinculacion solida entre el uso de 10s automotoresy 10sgastos en calles y carreteras. 3.16. El impuestom b importantedesdema perspectiva de ingresosy la forma miis simple de gravhenes al automotor desde una perspectiva administrativaes un impuesto a 10s combustibles. Este impuesto podria gravarse al nivel provincial. Las diferentesprovincias podrian gravar impuestos diferentes que podrian (como es el caso de muchos paises) imponerse al nivel mayorista Sustituyeal irnpuesto anterior sobre 10s ingresos brutos que ha resultadode lejos el impuesto mhs importante a nivel provincialpero que esti altamente concentrado--el 60%se recauda en la provincia y la Municipalidadde Buenos Aires; el 20% en las otrastres provincias "grandes"-Mendoza,Cbrdoba,y Santa Fe.  Cau.3:ReestructuraciQ del Federalism0Fiscal 29 o de refineria, y el refinadoro el mayorista semiria de agente de recaudacion de las provincias y remitiria 10simpuestos de acuerdo con 10senvios de combustible. Para aumentar 10singresos "propios"de las provincias (a expensas de 10s ingresosnacionales, aunque con una reduccion correlativa en las transferenciasnacionales), la manera m b facil seria la descentralzzacion del impuesto a1 combustible. 3.17 Sin embargo, 10simpuestosal combustibleno serianel mejor instrumentopara "fijar el precio" al uso de 10s servicioso 10sfactores externos surninistradospublicamente. Los camznos de peaje y una serie redseiiada de derechos de Iicenciay patente anualespara el automotory el conductor sirven mejor esta funcion de "impuestobeneficio". Tales derechospodrian basarse en la edad y el tamaiio del motor del vehiculo (10s automovilesm b viejos y m b grandes generalmente contibuyen m b a la contaminacion),la ubicacion del vehiculo (10s automoviles en las ciudades agregan m b a la contarninaciony a la congestion),10s antecedentesde 10s conductores (el 20% de 10sconductores son responsables del80% de 10s accidentes),y especialmenteel peso del eje del vehiculo(10s vehiculos miis pesados causan m b daiioa 10s caminos en terminos exponencialesy requieren carninos que son m k costosos de construir). Podrian establecersederechos de licencia anuales mejor dseiiados al nivel provincial con algunos parhetros nacionales como norma de orientacion. 3.18 Si se desea una redistribucionpor medio del impuesto a 10s automotores,podria lograrse por medio de un impuesto nacional a1consumo al momento de la venta inicial. En la Argentina, cada provincia grava una serie de impuestos que varian con el aiioy el modelo del vehiculo, procurando aparentementegravar un impuesto "progresivo". El sistemaes complejoy costoso desde el punto de vista admimstrativo; no esta relacionado con ningh objetivo de distribucion; castiga a 10s vehiculos m b nuevos (y m b eficientes);y no "fija 10sprecios" de 10sservicios publicos o de 10s factores extemos en una forma coherente. 3.19. En resumen, si bien 10sgravhenes provinciales a 10s automotoreses sensible, un sistema mejor que el actual seria una combinacion de (i) el sistema de impuestos a 10s automotores revisado e (ii) impuestos a 10s combustibles provinciales directos. Estos impuestos cuentan con la ventaja especial de ser la hica fuenteprovincial de ingresos que tiene una elasticidadde ingresos mas que unitaria y por consiguientees m b probable que crezca para financiar 10sservicios que crecen ripidamente (educacion, salud) de 10s cuales son responsableslas provincias. 3.20 Impuestos Inmobiliarios. En la Argentina, 10simpuestosinmobiliarios10s recaudan las provincias m b que las municipalidades. A pesar de las grandes variaciones existe un potencial importanteque explorar. Primero, las provincias deben tener la libertad de gravar con impuestos a las propiedades de acuerdo con sus deseos. El Pacto Fiscal (Decreto 1907/93) impone tasas impositivas miximas a la propiedad inmueble(1,2% en heas rurales, 1,35%en zonas suburbanas "y subrurales" y de un 1,5%sobre las propiedades urbanas)y ademb estableceque la base zmpositiva nopuede exceder en ningh caso el 80% del valor de mercado urbano o subwbano, o el valor solamente de la tierra en las propiedades rurales. Vale decir, las tasas mkimas que puede establecer cualquier provincia varian del0,96% al 1,2%del valor de mercado para las propiedades ~rbanas.~ Ademis, el Pacto "reunnienda" que 10s impuestos municipales adicionales sobre 10s inmuebles no ex& &I0,4% sobreel 80%del valor,o seael 0.32%.  30 Cav.3:Reestructuraciondel FederalismoFiscal 3.21 Debe elirninarse esta caracteristica No hay fbndamentos economicospara tener un miurimo en las tasas de propiedad inmueble-aunque sepuede argumentar que debiera haber un miurimo (para limitar la exportation de impuestos) asi como un minimo (para limitar la competenciade base impositiva, si se desea) con respecto a las propiedades comerciales e industriales. 3.22. En realidad, las tasas efectivas a la propiedad en la mayor parte del territorio nacional se encuentranpor debajo de lchos limites, tal como lo confirman las monografiassobre SantaFe, Mendoza, y Buenos Ares. En la Ciudad de SantaFe, una encuesta de prototipo reciente ha110 que las dos terceras partes de 10slotes que aparecen como "vacantes"en 10s registros impositivos en realidadtenian edificios en ellosy que de 10slotes que aparecian con edificios,el 46% realmente contaba con un kea mayor (30% mb) en edificiosque lo que se encontraba registrado. En total, el 56% de todas las propiedadesestaban registradascomo de menor valor que el real, y las mejoras eran por lo menos un 40% mayores que lo que estaba registrado. En SantoTome-una municipalidadde SantaFe- el 52% de las propiedades estaban registradas por un valor menor a1 real. 3.23 Estas cifras sugieren unpotencial de por lo menos un aumento del30% a140% en la base impositivacomo resultado de catastrosfiscalesactualizados. Se ha anticipado un aumento de la misma magnitud en Mendoza, en donde la base impositivaestaba cerca de 10s "valores de mercado." De manera similar, en el context0de una amnistia impositivaen la Provincia de Buenos Aires en 1994,400.000 contribuyentes, incluyendo 170.000cuyas tierras estaban deshabitadasde acuerdo con 10sregistros impositivos,revelaronque m b de 30 rnillones de metros cuadrados de construction no habian sido declarad~s.~ 3.24. Mejorar 10simpuestosprovinciales a las propiedades inmuebles requerirauna sene de medidas, un relevamiento actualizado, la mejor aplicacionde tecnicas de tasacion bien establecidas;mejores flujos de mformacion de 10sRegistros de la Propiedad Inmueble, de las autoridades locales que emiten permisos, de las empress de servicios publicos, etc., una mejor recaudacion -- ninguna de las oficinas que se visitaron parecia saber lo que seriafactiblede las cuentasa cobrar -- y (lo m b importante) quese ejecutemejor la ley respecto de 10s que no pagan. 3.25 Impuesto a 10sIngresos Brutos. La fbente principal de ingresos de las provincias ha sido un impuestoanticuadoa 10singresos brutos, con diversas tasas a las dferentes actividades (representoel 56% de 10simpuestos provinciales en 1994). El Pacto Fiscal requiere que este impuesto carnbie a un impuestoa las ventas "rninoristas". Ya sehan adoptadopasos en esta direccionotorgandoexenciones a algunas actividadesprimariasy a algunas industriales,asi como suprimiendogran parte de un impuesto todavia m b anticuado como era el impuestoa 10s sellos. A hales de 1995,el impuesto a la produccion primaria habia sido eliminado completamenteen 6 provinciasy se habia reducido a tasas del 1%o menos en 20 de las 24 provincias, mientras el impuesto a las actividadesindustriales habia disminuidoen terminos generales al 1,5%, en comparacion con las tasas generales del2,5% al comerciomayoristay del3,5-3,5% a 10sservicios Provincia de Buenos Aires,Noticias de Econornia,setiernbreloctubre 1994.  Cap.3:Reestructuraciondel Federalism0Fiscal 31 y al comerciominorista lo Se supone que el cambio a un impuestoa las ventas "minoristas"estara concluido en todo el pais durante 1996. " 3.26 El cambio reduce la dstorsion economics del sistemaimpositivopero el resultado puede significaruna caidaen 10s ingresos provinciales debido al aurnento de la evasion impositiva. El Gobiemo Nacional esti realizando un esfberzo integral para reducir a1minimo el impacto del nuevo impuestoen las recaudaciones. La altemativaque se adopt6 es la de realizar la recaudacion en el pendtimo punto de venta lo que reduce el riesgo de la evasion fiscal. Si se implementa adecuadamente, el nuevo impuesto tendra una elasticidad cercana a la unidad - m b ejecutable que 10sotros impuestos provinciales.Para mantener y aumentar la "autosuficiencia"provincial y hanciar dichos s e ~ c i oelbticos en teminos de ingreso tales como salud y educacion,se s necesitan ingresos provincialesadicionales de fuentespropias. 3.27 Posibilidades de Ingresos Adicionales.Es deseable ampliar la base de ingresos de las provincias. Las provincias m b ricas podrian ser autosuficientes en gran medida si se las autorizaa imponer impuestos sobre el consurnofinal de p.ej. combustiblede vehiculos automotores, licor,y ciganillos, y cuandola Argentinaelabore un impuestonacional a la renta, imponiendo sobrecargos (que serh adrninistradospor el Gobiemo Nacional) sobre la base impositiva de impuestos nacionales. C. Coparticipaci6nde Ingresos y Transferencias Intergubernamentales 3.28 La mejoria de las finanzas intergubemamentalesen la Argentina requiere la reforma del sistemade transferencias. Incluso con las bases arancelarias m b altas y con mayores esfuerzos impositivos, muchas provincias argentinas seguirh siendo dependientes de las transferencias federales. 3.29 Marco Analitico: Las transferenciasintergubemamentalestienen cuatro objetivos principales: (a) suministrar un equilibrioentre 10singresosy las responsabilidadesde gastos del gobiemo local (argument0 de la brecha fiscal); (b) igualar las diferencias en capacidades fiscales y/o necesidades de gastos (equidad interpersonale intejurisdccional); (c) garantizar niveles rninimos de provision de serviciosesenciales;y (d) para inducir correccionesen la provision de bienes publicos que representen 10sefectos de desborde extemo. 3.30 DesequilibrioFiscal. Tal como se mencionara antes, 10sgobiemos locales rara vez tienen acceso a suficientes fuentes de ingresos dadas sus responsabilidades de gastos. Esta "brecha fiscal" ocurre en virtud de que (i) pocos impuestos son adaptablespara ser aplicados en las provincias; (ii) las bases impositivasprovinciales a menudo no esth distribuidas de manera uniforme lo que crea un desequilibriofiscal entre lasjurisdcciones. Para cerrar la brecha fiscal, el vehiculo apropiado serian las transferencias zncondicionales. El GobiemoNacional financiaestas 10 Este no es un impuesto simple: establecer las tasas y las exencimes de las 24 provincias ocupa 20 paginas con leha rninirscula! l 1 De hecho, la casi totalidad del "impuesto minorista" es,y seguirh siendo,recaudadaen las ventas a-minoristas y no en ventas & 10sminoristas a 10sconsurnidores finales, comoen el caso de las ventas minoristasde 10s Estados Unidos y de Canadh.  32 Cap.3: Reestructuraciondel Federalism0 Fiscal transferencias con ingresos generales, la mayoria de 10s cuales provienen de bases impositivas que son inapropiadas al nivel provincial, p.ej., impuestosa la renta progresivos e impuestos rete~dos en la fuente. 3.31 Un papel importante de las transferencias en la Argentina es el de transferir h e r o de donde se recauda (el GobiernoNacional) a donde se gasta (las provincias). Tal como aparece en el Cuadro 3.2, existe un desequilibrioimportante entre 10singresos y 10sgastos al nivel regional y las transferencias sirven para cerrar la brecha. Una admmistracion fiscal sana requiere que las transferencias no deben simplementecerrar cualquier "brecha"que suja como resultado de las medidas fiscales a nivel provincial per0 debe ser un complementode 10singresosprovinciales directos. Esto puede hacerse m b facilmente como parte del sistema de "igualacion" que se analiza a continuation. Cuadro 3.2 Argentina: Niveles del Sector Publico y Desequilibrio Vertical (en porcentaje) 1986 1994 Ingmos Gutos Ssldo Ingresos Gastos S d o Antes de Ias transferencias: Nacional 84.0 66,s 17.5 82,4 54.2 28.2 Provincial 16.0 33.5 -17.5 17.6 45,s -28.2 Despub de Transferencias Nacional 54,4 66,s -12.1 58.9 54,2 4,7 Provincial 45,6 33.5 12,l 41,l 45,8 -2.7 Coeticientede DescquilibnoFiscal ~ertical" 33,O 38,6 3.32 Equidad Interjurisdiccional: Se relaciona con la necesidad de darles poder a 10s gobiernos provinciales m b "pobres" -mb pobres en terminos de capacidad fiscal- de responder a las transferencias centralesy suministrarun "conjunto minimo" de s e ~ c i opublicos s a 10sciudadanos. En principio, todos 10sciudadanos deben tener derecho a un cierto nhero bbico de s e ~ c i osin s tener en cuenta donde viven y 10sgobiernosprovinciales deben tener acceso a 10srecursos (directosy transferencias)necesarios para suministrardichos servicios,luego de dejar margen para las diferencias en capacidad impositiva, esfuerzoimpositivoy quizb dlferenciales en el costo de suministrode se~cios.El sistema de transferencias de la Argentina cuenta con un fuerte componente distributive per0 resulta inciertosi no mejora la equidad entrelas provincias. 3.33 La igualacionentre 10sgobiernosprovinciales se hace normalmentedstribuyendo fondos de acuerdo con una formula: (i) en el m b simple de 10s casos, se otorgan 10ssubsidios en 12 Coeficientedel DesequilibrioVertical tal como se defineen (1-~s+Tg+B+SR)/Pexp]xlOO,en donde Ts significa transferenciasespecificas, Tg transferenciasgenerales, B, Prestamoscontraidos, SR, ingresos compartidosy Pexp 10sgastosprovinciales. Un valor cero significaria la dependencia completade la financiaciondel GobiemoNacional. Uno significariaindependenciacompleta.  Cav.3: Reestructuracion del Federalism0Fiscal 33 proportion con la poblaci6n;'3 (ii) si 10sgobiernos desean aplicarm b enfasis en las inquietudes distributivas, la formulapuede incluir dichas medldas de necesidad como el ingresoper cbita; (iii) si el gobiemonacional desea alentar a 10sgobiernosprovinciales a hanciar serviciosprovinciales de sus propios ingresos, podria incluirse en la formulaalguna medda de esfierzo irnpositivo en forma implicitao explicita estableciendo"necesidades" sobre el supuestocaso que se Cree un esfuerzo impositivo medio; (iv) para igualar la capacidad de lasjurisdicciones provinciales de suminisbar un cierto nivel de servicios (rnb que para igualar 10sgastos reales), se establece el nivel de subsidos de tal manera que lajurisdiccion ejerca un nivel de esfuerm impositivo "promedio" (de acuerdo con la medlcion por las tasas impositivasque aplicaa las bases que tiene a su disposicion)tendra la capacidad de suministrar un paquete de gastos "prornedio" (luego de recibir sus subsidlos de igualacion); (v) la formulade subsidio tambien puede reflejar diferenciles en 10s costos y surninistrode s e ~ c i ode , manera que lajurisdiccion con un esfberzopromedio de impuesto podra costear una combinacion de s e ~ c i ode s calidad (miis que simplementeun nivel dado de gastos). 3.34 Este enfoque implicaque 10s subsidios se determinan con una formula que tenga en cuenta las fientes de ingresode las que dispone cada gobiemo provincial y tambien las necesidades y 10s costos dferenciales del suministrode serviciospublicos provinciales. Dicho sistema se construye normalmentede la siguiente manera.l4 Considerernos un estadoj, con poblacion Nj,y varios impuestos ti, utilizados por 10s gobiernos provinciales t. El subsidio de igualacion para el estadoj seria la surna de este subsidiode igualacion "de necesidades" net0 combinado con el subsidio de igualacion de "capacidad irnpositiva'' neb como el que se calculo anteriormente. en donde Eijes un subsidio diseiiadopara corregir dlferencias en las capacidadesde pago - Ei = Nj [6(Bi-Elij)],en el cud ti es latasa impositiva promedio a nivel nacional sobrela base impositiva i y Bies el promedio per chpita de la base impositivapara el impuesto i (o para algh otro volurnen modelo de la base impositivai) y GIjes el subsidiopara cornpensardiferencias de costos en el surninistrode s e ~ c i oentre lasjurisdicciones. Gij=Nj(C&, s en el cud Ci es el promedio del costo per chpitade suministrar s e ~ c i oys Cijes el costo per chpita estimadode surninistrarel servicioi en el estadoj, dadas susnecesidadesy su estructurade costos. SumandoGjen la totalidad de 10sserviciosarroja el subsidlo de igualacion net0 (positivoo negativo) que debera recibir el estadoj.15 3.35 Por consiguiente,si el estadoj fuera relativamentepobre en tenninos de la base impositiva i (Bi>Bij), recibiria un subsidlo de igualacionequivalentea la tasa de impuestopromedio 6 multiplicadapor su base impositiva "deficiencia" relacionada con el promedio nacional. El subsidlo de igualacion total al estadoj seria igual a la surna (por encimade i) de la Eijpara cada una de las bases impositivasdisponibles. 13 Dado que 10s ingresos federalesnormalrnente se recaudande 10s impuestos queson proporcionales o progresivos respecto del ingreso,una distribution per dpita generalmenteimplica una redistribution importante. l4 Vcr en Shah (1991)un anllisisrccientedc 10ssubsidiosde igualacion basados en una formula. Como mucho, se pagan 10s subsidios positives solarnente.  34 Cau.3: Reestructuracih del FederalismoFiscal 3.36 Una ventaja principal de 10ssubsidios de igualacion es que las formulasde asignacion no dependen de las decisiones sobregastos marginales adoptadas a nivel provincial. Por consiguiente, 10s gobiernosprovincialesno enfrentan incentives de gastar de m b en 10s serviciospublicos a nivel provincial como seriael caso si el monto del subsidio dependera de 10sniveles de gastos provinciales. Una segundaventaja es el incentivo surninistradopara gravar con impuestospor lo menos a las tasas nacionalespromedio: si la tasa provincial es m 8 alta, la provincia no se ve penalizada y el subsidiopermanece; si latasa provincial es menor, no se compensaa la provincia El defect0principal es que requiere una cantidad importantede datos y de information (tanto en necesidades como en costos de suministrode s e ~ c i oque tienden a ser escasos especialmente en ) 10spaises en desarrollo. 3.37 Niveles de ServicioMinimo: Los subsidiostambien se utilizan para garantizarque 10s gobiernos provinciales suministran niveles rninimos de 10s s e ~ c i opublicos esenciales. Si el s objetivo es garantizar el surninistro de un nivel determinadode bienes socials al costorninimo al GobiernoNacional, un subsidiode contraparte puede ser una herrarnienta efectiva. El Gobierno Nacional paga pme del costo de algunosgastosprovinciales para garantizar que dichos servicios se surninistran. En la Argentina,hay varios subsidioscondicionadosen el sentidode que 10sfondos tienen destinosespecificos. 3.38 Derivaciones de 10s Beneficios: Muchos bienes publicos surninistrados al nivel local generan beneficiospara personas que viven hera de dichajurisdiccion. Por ejemplo, escuelas o universidades con financiacionpublica pueden subsidar la educacion de estudiantes,que en idtima instancia se desplazan a otrasjurisdicciones y todos en el pais se benefician de una poblacion educada. En el caso de dichos factores externos, 10sgobiemos de las provinciasproporcionarh menos serviciospublicos dado que ignoran 10sbeneficios que se les acurnulan a 10sno residentes. Para resolver el problema de la provision escasa, se les proporcionara a 10sgobiernos provinciales con subsidios de contraparte, en las que el GobiernoNacional paga por rnitades cierta pme de 10s gastos provinciales por un servicioespecifico. El Sistema de Transferenciasde la Argentina 3.39 Las transferencias de la Argentinaalasprovincias representaron en 1995casi $15 mil dlones o alrededordel5% delPIB. El sistemaes complejo. Comprendem 8 de 12transferencias (dos transferenciasincondicionalesy el resto condicionales),la miisgrande es la "Coparticipacion Federalde Impueszos". Todas las transferenciasesth financiadas por porciones de 10simpuestos nacionales y se distribuyen entre las provincias de acuerdo con una variedad de reglas. 3.40 La CoparticipacionFederal deImpuestos es el programa de transferenciam b importante de la Argentina. Es una transferencia inconhcionalque representa el 65% del total de las transferencias. Las caracteristicasdel sistemason las siguientes: Todos 10simpuestosnacionales(valor agregado, impuesto a la renta, impuestoal combustible, impuesto a 10spatrimonies) con la excepcion del impuesto al comercio intemacional son parte del conjunto de ingresos compa.rtidos;  Ca~.3:Reestructuracion del Federalism0Fiscal 35 El conjunto de impuestos compartidos-- la masa coparticipable-- se distribuye (distribucionprimaria) en forma automatica(y diaria) en la proporcion del57,05% para las provinciasy el 42,95% para el GobiemoNacional; El monto que se compartecon las provincias no puede caer a menos del34% de la recaudacion de 10srecursos nacionales de la Admstracion Central. La dstribucion entre las provincias (distribucionsecundaria) se establece en proporcionesfijas: 43,7% para lasprovincias avanzadas (Buenos Aires, SantaFe, Mendoza, Cordobay la ciudad de Buenos Aires); el 19,1%para las intermedas (Entre hos, Salta, Sajn Juan, SariLuis, T.Fuego);el 27,3%para las provincias con Baja Densidad de poblacion (Chubut, La Pampa, Neuquen, Rio Negro, Santa Cruz, Tucuman);y el 9,9% para las provincias rezagadas. Las transferencias se hacen en forma automaticay diaria. 3.41 Desde 1991, el sistemade la htribucion primha cambiovarias veces, conformelanecesidad del GobiemoNacional de cortar el deficittotal y asignar algunosfondosdel conjunto"coparticipable". En abril de 1991, La Ley 23.906 destini,especificamenteel 50% de 10sfondosdel impuesto a los activospara6nanciar 10sgastosde Educacih y Cultura; el 35%10sretuvo el Gobiemo Nacional; y el 65%se dstribuyi,entre lasprovincias; En agosto de 1991,laLey 23.996 establecioque (i) el 11%delIVAibaa ser destinado especificamentea financiarlaprevisionsocial (90%a financiar el Sistemade Seguridad Socialpara laNacion y 10%para las CajasProvinciales);(ii) el impuesto a 10s combustiblesdebia ser compartidoentre el GobiemoNacional, el Fondo Nacional de la Vivienda(FONAM)y lasprovincias enlaproporcion del34%,42%y 24%, respectivamente- desde enero 1996,laspercentages son 29%, 42%, y 29%, respectivamente;(iii)se creb unnuevoimpuesto a 10sactivospersonales --el 90% del cual se destina a hanciar el sisternade Seguridad Socialnacional;el 1@/0 restante alas Cajas provincialesdeprevision social. En 1992,la Ley 24.049transho a lasprovinciasla responsabilidadde 10sse~cios educativosquehastaentonceseran adrmnistradasen forma&rectapor el gobiemonacional. Desde ese entoncessehan asignado$1,301 millones todos los fios del fondo de coparticipacionparafinanciarestosse~cios. l6 En abnl de 1992,laLey 24.073 cambiola distribuciondel impuestoa la renta: el 10%tiene ahoradestinoespecificoahanciar el Fondode FinanciamentodeProgramas Socides en el ConurbanoBuenarense, el 2% para h c i a r el Fondo de Aportes del TesoroNacionaly el el 4% se distribuye entretodas lasprovincias exceptola deBuenos h e s , segh el indicede las necesidades bkicas insatisfechas(NBI). Mb tarde en el aiio, se asignoel 20% de este impuestoa financiarel Sistemade Seguridad Social. 16 La transferencia comprendio 1905 escuelas, 1 12.000 docentes y 14.200personal no docente, 19 establecirnientosde salud con 92.000funcionarios y 22 institutes de minoridady familiacon 1.700ernpleados (Durfiny Gornez Sabaini, 1995). El costoascendi6a $1.623 millones.  36 Cap.3: Reestructuraciondel Federalismo Fiscal En agostode 1992,el GobiemoNacional b o a un acuerdocon los gobiemosprovinciales (elPrimerPactoFiscal). El pacto autorizi,al GobiemoNacional aretener el 15%de 10s impuestoscornparticipables--para financiar elsistemade seguridadsocialy otrosgastos urgentes- y $43,8millonesmensualespara cubrir desnivelesde10sTesorosProvinciales. Acambiode ello, seles garantizabaa las provinciasunpiso de $725 millonespor mes. En agostode 1993,sefirmo un segundoPactoFiscal. Este extiendeel primer convenio, aumentaelpiso provincial a $740mdlonespor mesy aumenta laasignacionpara asistira lasprovinciasen difjcultadescon M5,8 millonespor mes. El sistemaes demasiadocomplejo. 3.42 Los Aportesdel TesoroNacional (ATN) sontransferenciasdiscrecionales e incondicionalesque utilizael GobiemoNacional para asistircon 10s deficitfiscalesprovinciales. Representanel 3% de las transferenciastotales. En la actualidad, cuatroprovincias reciben miisde la mitad de estosfondos-La Rioja (38%),Neuquen (lo%), Tierradel Fuego(9%)y SantaCnu.(7?!0)-- Ver el Cuadro7 del ApendiceEstadistico. 3.43 Las transferencias condcionalesrepresentanel 30% del total. Las mhs importantesson las transferenciaspara fhnciar (i) 10s costos vinculadoscon los servicioseducativosy de salud que se descentralizaronen 1991;(ii)el FondoNacional de la Vivienda,FONAVI,destinadoa asistira las provinciascon las necesidadesmiisgrandesde vivienda, (iii) 10sprogramas socialesen el Conourbano Buenarense; (iv)el FEDEI (Fondo para hanciar la infraestructurael4ctric.aen las mnas males). Ver el Cuadro3.3.  Cap.3: Reestructuraciondel Federalism0 Fiscal 37 Cuadro 3.3. Transferenciasa las Provinciasen la Argentina, 1995 - -- Conditiod 4.152 30% Transferenciade 1.318 8,7 Fondos compattidos Fiiciar education Asignaciontempma servicios FONAVI (Ley24464) 798 5,.3 42% de impuestoa 10s Fianciar construction Funcidn del deficiten combustibles y adquisicion de wviendasocial viviendasocial -- Fondo de Education 49 0.3 32,.5%del impuesto a 10s Education knto2122 de 1991en aciivos funcion de lasescuelas,dt 10sestudiantesy de la densidadde poblacion Prevision Social 172 1.3 1% impustoa la F i c i a r cajasde En hnci6n & la cantidadc - riqu~ay l,l./o del rVA jubdacion pmvinciaks beneficiaries mayode 199 RutasPmvinciales 269 ],8 6O?/odel Financiar la 20% (poblecibn);30?4 impuesto constn~ccidnde rutas igualmente,30%en provinciala 10s propomioninversaa la combustibles inhedmctura vial 30% d consumode gasoil. Obm de 134 0.9 30%del impucsto Infraestnrctura provinciala 10s , I combustibles I 0.5 10%del impuesto Para Iinanciarla Discretional Uo Elkctricodel provinciala 10s ihmtmctura de combustibles electricidad 1 3.4 100/.dc~impuestoa la Programas~ociales renta 8.8 3.44 Distribuci6n Primaria: El sistema actual de distribucidnprimaria distorsionala politica nacional impositiva-10s esherzos del GobiernoNacional de aumentar 10s impuestos al nivel nacional puede verse disipado por la distribucionautomatica a las provincias- es excesivamente complejo y oscuro e introduce una inestabilidad indeseable asi como un elemento impredecible en las finanzasprovinciales. Los cambios sucesivosque se han introducido a1 sistema con 10sPactos Fiscales -de confonnidadcon las necesidadesde estabilizacion del Gobierno Nacional- han hecho al sistemacomplejo,oscuro,ademis ineficaz. Desde 1993 el conjunto de ingresos coparticipables ha sido insuficientepara garantizar 10sEU$740 millones por mes y la clausula de garantia se ha hecho efectivapara financiar la dlferencia  38 Cao.3: Reestructuracih del Federalism0 Fiscal 3.45 La expenencia en otros paises sugierealgunas altemativas para determinar la dstribucion primaria. En algunos casoses una proportion fijade 10singresosdel GobiemoNacional. Las Fdipinas compartenel 20% de las recaudaciones nacionalescon 10sgobiemoslocales(sobre labase de lapoblaciony del heaterritorial). Colombiacomparte el 25% (en pate en porciones igualesy en parte sobrela base de la poblacion). La distribution time en cuenta lapoblaciony el tamaiio de lacomunidad. Algunos paises comparten unporcentajejfjode ciertosimpuestosnacionales---p.ej., el impuestoa larentao el impuesto al valor agregadoentre10sgobiemosprovinciales. Austria comparteel 12%de 10s impuestos a larentay al valor agregado;Japon comparteel 32% de 10simpuestosa larentay a1alcohol. Estasolucion es menos deseableque la prirnera, porque Ueva a 10sgobiemosnacionalescon el tiempoa aumentarmis aquellosimpuestos queno tienen que compartir. Canaditutdizaun sistemaalternaiivo. La transferenciafederalm& grandea lasprovincias estabainicialrnentefijadaen terminos per &pita, pero seha escaladoen bcion de un promedio cambiante a tres d o s del crecimientonominal del PIB. En Alemaniay en Dinamarca, los gobiemoslocales rims transfieren directamenterecmos a las localidades pobres sinaf& directamente10singresos centrales. Chile ha adoptado una variante de este sistema 3.46 Opciones: Laaltemativamis efectivaserialasiguiente: sustituiria10sdiversos(mas de 15)programas de transferencias por unmhximo de dos programas. Estos serian unatransferencia en bloquea distribuirseentrelas provincias de acuerdo con una fiirmulabien estableciday otroprogramade "matchmg grants". seunirian 10sfondos totalesy se considerariala rnasacoparticipablequenecesitan las provinciaspara financiary otorgars e ~ c i opublicos; s estamasa de fondosse ajustariaanualmentede conformidadcon un promedio carnbiante del crecimiento nominal del PIB en los liltimostres a cincoaiioso el crecimientonominal de 10simpuestostotales. 3.47 El sistemacontariacon dos ventqas principales. Ledariamhslibertad al GobiernoNacional para dingirlapoliticaimpositivay e s t a b W a el flujodeingresosque se acumulan a las provincias. Lastransferencias &ariasse reemplazarihn por montosprefijados anualeso mensualesparapennitir una administration sana eprudente del presupuestopor parte de10sgobiemosprovinciales. Labase del nuevoprogramade coparticipacionpodria ser el rnonto total detransferenciasen 1996.  Ca~.3Reestructuraciondel Federalism0Fiscal : 39 3.48 Distribuci6nSecundaria: El sistema actual de distribucion secundariaentre las provincias data de 1988. Distribuye el monto coparticipable entre las 23 provincias de acuerdo a porcentajes fijos. Estos porcentajes corresponden a las proporciones que cada provinciatenia en el gasto total en 1988. Actualmente, aquellasproporciones han perdido fundamentoeconomicoy dan como resultado un patron distributivosinjustificacion economica o social. La correlacion entre las transferenciasper chpitay 10s indcadores economicosy sociales es prkticamente nula. Resulta necesario cambiar el sistemapara brindar mayores incentivos a la adrninistracionfinanciers provincial y para garantizarque todas las provinciastengan la capacidad de brindar el mismo conjunto de s e ~ c i obhicos a sus contribuyentes. Este es un mensaje con el cud estkn de s acuerdo 10s academicos y 10sresponsables de la adopcion de politicas en la Argentina. La dreccion y 10s cambios que se adopten estan abiertos a un futuro consenso. 3.49 El Cuadro 3.4 presenta la dstribucion de las transferencias de 1995 entre las provincias en terminos per chpita-1% transferencias corresponden a todo el h e r o transferido alas provincias incluyendola CoparticipacionFederal de Irnpuestos, el FONAVI, 10sFondos de Educacion, etc.- y muestra como las transferencias afectan la distribucion de 10s ingresos totales entre las provincias. Puede agravar la dsparidad en disponibilidadper chpitade recursos. Por ejemplo, (a) Los ingresos defuentepropiaper &pitaen el gmpo deprovinczas avanzadas es del 18% por encimadel promedio nacional. Con las transferencias, 10srecursos promedio per chpitade ese grupocaen al 15%por debajodel promedio nacional. (b) El grupo debaja densidades el grupoquemhs sebeneficiadel sistemadetransferencias. En estegrupo, los ingresosdirectospromedio &por encimadel promedionacional(un 262%por encima). El gmpo h h t a las transferenciasmhs altasper &pita(mhs del doble del promedio) y terrninacon recursos totalesde mhs del doble del promedionacional. (c) En cuantoa los otrosgrupos: Tierradel Fuegoes laprovinciaque mhs sebeneficia, cuenta con el nivel mis alto de ingreso proprio per chpita, transferencias y recursostotales; Tucumim, Conientesy Misionesson las provincias que menos sebenefician. Susniveles de ingreso propios son muy bajos (del30??al40% del promedionacional) y las transferenciasno compensanla diferencia,con el resultado que su dqonibilidad de recursos per &pitaes menor que el promedio nacional. 3.50 Las idtimas dos columnas del Cuadro 3.4 ilustran las transferencias (per chpitay estructura, respectivamente) que igualarian el monto de 10s recursos per chpita en cada provincia. Suponiendoque el esfuerzo impositivoy la capacidad impositivaSean las mismas en todas las provincias, estos valores indicarianuna estructuraposible si el objetivofuera el de igualar la dsponibilidad de recursos per chpita en todas lasjurisdicciones. Sin embargo,no se disponede indces de esfuerzo impositivos en la Argentina actualmentey se requiere un mayor andisis antes de utilizar 10s valores arriba indicados con propositos politicos. El objetivo de la simulacion es el de ilustrar las distorsiones del sistema actual de transferencias y como un sistema con objetivos m b claros distribuiria10sfondos de subsidos disponibles en una forma diferente. En las simulaciones mejoradas, se necesitaria tomar en cuenta la capacidady el esfuerzofiscal provinciales, las necesidades diferentes y 10s dferenciales de costo.  40 Cap.3: Reestructuracidndel Federalism0 Fiscal Cuadro 3.4: Transferencias Per Chpita e Igualacion Total en las ProvinciasArgentinas, 1995 I 11 Correspondeal Scenario B del cuado 3.5 Fuente: Estimados de la Mision sobre la base de informaci6n del Gobiemo 3.51 Opciones: La mejora mhs importanteen la distribucion secundariaseria cambiar 10s tenninos de la discusion politica de "quien obtiene cuhnto" a una discusion de 10sobjetivos del sistema, vale decir, "que es lo que" el sistema de transferencia deberia producir. Un cuerpotecnico respaldaria el proceso con representation -como la CornisionFederal de Irnpuestos compuesto por un pequeiio grupo de personal experto para respaldar su trabajo- para considerar e informar en forma periodicay publicarnentesobre este asunto.  Cap.3: Reestructuracih del Federalism0 Fiscal 41 LaExpenenciaInternational sugierela necesidad deincluir tanto necesidad como capacidaden cualquier formulade distribucion. La Argentina mismatwo una formulade transferencia en conformidadcon esos principios en la k p ~ ~ de la ley de coparticipaaon de 1973 que disbibuia el 65% de acuerdo con la poblacion, el 10%de acuerdo con la inversa de la densidadde poblacion y el 25%de acuerdocon un indice de la 'brechade ~LWUTOUO",sobre la base de medidasde la calidaddev~endas,de la cantidad devehiculaspor habitante,ydel nivel de educacion. Austria. Fracciones predeterminadas toman en cuenta 10s requerimientos de ingreso de las diferentes autoridades. Bdlgica Un pequeilo programa de subsidios -una tercera parte se asigna teniendo en cuenta la base impositiva regional, una tercera parte en relacion con el hea tenitorid y una tercera parte con la poblacion. Cada region hace la redistribucion subsiguientea sus propias municipalidades de acuerdo con criteriosobjetivos. Se dan subsidiosespecificosprincipalmenteen el terreno de la educacion. Dinamarca: Es uno de 10s paises m h descentralizados. Los subsidios generales son poderosos instrumentos de equiparacion, lo que comprende capacidad fiscal asi como necesidades de gastos. Estas son determinadas en parte por el andisis regresional,y se procura una relacion entre el esfuelzo impositivo (las tasas impositivas)y el servicioque se brinda. Francia: Los subsidiosconstituyen hasta el 50% de 10s ingresos de 10s gobiemos provinciales. El programa de subsidiosgenerales es el mAs importante. Alrededor del60% se distribuye sobre una base per dpita, el resto de acuerdo con la capacidad impositiva potencial. Las municipalidades m h pequeilas reciben una contribucionminima per capita. Alemania: Los subsidios generales e& constituidos principalmente de convenios de coparticipacion de impuestos, que difieren entre 10s Estados. Los subsidios condicionales se vinculan pnncipalmente con 10s serviciostales como salud,caminos y escuelas. Italia: La estructura de subsidios e d dominada por subsidios de prop6sitos generales y subsidios especificos orientados a fimciones normales de financiacion. Se distribuyen en forma anual de acuerdo con criterios objetivos @.ej., poblacion, hrea territorial,desempleo,capacidad impositiva). Holanda: Las dos terceras partes de 10ssubsidiosson condicionales. Los subsidios especificos se relacionan principalmente con la educacion, la policia y 10s servicios sociales. Los subsidios de propbito general se asignan de acuerdo con una cantidad de criteriosobjetivos. Espada: Los gobiemos provinciales obtienen alrededor del 40% del ingreso de 10s subsidios del Gobiemo National, el 75% de 10s cuales son subsidios generales. Los subsidios se distribuyen sobre la base de 10s cnterios objetivos y de la capacidad fiscal. Las municipalidades, desde 1983, han tenid0 acceso a un sistema de coparticipacion de ingresos en el cual la poblaci6n sigue siendo el principal criterio de distribucion y que discrimina en favor de las municipalidades muy pequeilas y de las muy grandes. Los fondos se distribuyensobre la base de la capacidadfiscal. Suiza: Una gran proportion de las finanzas de 10sgobiemos estii conformada por 10s impuestos provinciales. Los subsidios modestos se dividen igualmente entre especificos y generales. Los sistemas son relativamente complicados y difieren de un canton a otro, pero 10s subsidos generales se vinculan mayormente con la capacidad fiscal y 10ssubsidios especificospara ciertas inversiones. Las medidas de CapacidadFiscal son comentes enEspaiIa- e l 25% de las transferenciasprovincialesse asignan de acuerdo con lasrecaudacionesimpositivasprovinciales (y un 70%con respecto a la poblacion)- Dinamarca, Suecia, Cam& y Aushalia. Estos paise5 calculan en forma explicita las Werencias provinciales sobre el supuestode que se aplica la tasa de impuesto provincial "national",creandopor ende un incentive de gravar por lo menos impuestos promedio dado que no se castiga a aquellas localidadesque gravan irnpuestospmvinciales por encimadel promedio, al propiotiempoque no sepremia a ias que gravan impuestospor debajo del promedio. 3.52 El informe describe un sistema simple que podria s e ~10sdos objetivos analizados en la r Argentina:  42 Cap.3:Reestructuraciondel Federalism0Fiscal para garantizar que todos 10sargentinos,no importa en que provincia hayan nacido, tengan el rnismo acceso a un conjunto "bilsico" de servicios de salud y de educacion; para suministrar incentives a 10s gobiernos provincialespara explotar sus bases impositivas de al menos niveles nacionales promedio; "eficiencia" en el suministro de serviciopublic0 podria lograrseasegurando responsabilidadde 10spoliticos por la forma comogastan el dinero de sus contribuyentes. 3.53. Estos objetivos se lograrian drvidlendo la "masa coparticipable"en dos componentesy distribuyendo cada componentede acuerdo con factores objetivos. El primer componente--capitation-- seria uno igual por "unidad"(p.ej. por estudiante en el caso de la educacion,poblacion en el caso de salud), ajustado, de ser necesario, por drferenciales de costoprincipales. En el caso de la educacion, se estableceria un monto minimo por estudiante estimando el costo promedio de 10s docentes al salario promedio national, maproporcion dadade alumnosa maestro, y una asignacionpara los costosno docentes. Lasprovincias podrian gastarmils que esto si lo desearandeotros recursos, per0 se esperaquegasten por lo menos estemontoasignado. 17 El remanentedel fondo de coparticipacion se distribuiriade acuerdo con formulas standard de igualacibn. Podria dividirsepor la poblacion y asignarse un monto igual per ciipita a cada provincia, lo que esencialmente mide las necesidades. El monto resultante per capita se ajustaria teniendo en cuenta10sdlferenciales en la capacidad fiscal de cadaprovincia El sistemacastigaria a las provincias con impuestospor debajo de lo normal; las provincias con impuestospor encima del promedioganarian como resultado de su mayor esfuerzofiscal. La implementation de este sistema requeriria muy buena information sobre las bases impositivas. Sin embargo, se podrian utilizar sustitutos. Los carnbios se harian gradualmente, con clausulaspara "inrnunidad por derechos adquiridos"para proteger a las provincias, de manera que la transicion de la distribuciona 10sniveles reales de 1996a ma mils adecuada pueda hacerse con el tiempo, con la menor perturbation posible a 10spresupuestos provinciales. 3.54 Sirnulacion de SistemasAlternatives: SeUevo a caboma simulacioncon el objeto de ilustrar el nivel de carnbioslo que se requerin'aen el caso de queseimplementaraun sistemaalternative. El ejerciciosupone que: La dlstribucionprimaria se establece como el volumen total de las transferencias (condicionales e incondicionales) tal como en 1996; 17 Seha propuestoun sistema similar en Sdfiica y en Colombia (Ver Apkndice Tdcniw).  Cau.3:Reestructuraciondel Federalism0 Fiscal 43 El sistemapresente de multiplicidadde transferenciasse sustituyepor dos transferencias: una de capitaciony una de igualacion; El subsidio de capitacionpermitiria a las provincias hanciar la educacion primaria y secundariaa todos 10sniiios de edad escolary brindar serviciosde salud bbicos. Se calcularon 10scostos educativos utilizandoel costo educativopor estudiantepara la educacion primaria y la secundaria. Los costos de salud promedio se utilizaronpara el segundo componente; El segundoprograma de transferenciasseriauna transferenciadistributiva que repartiriael saldo de las transferenciastotales de acuerdocon una formulabasada en la poblacion, el porcentaje de hogares con "necesidadesbkicas insatisfechas" (el inhce NI), y la inversa del PIB provincial per ciqita. Se puede considerar a 10sprimeros dos elementos como sustitutos de medidas de "necesidad";y al PIB per ciqita como una medda aproximadabruta de la capacidad impositiva Las proporciones que se le dieron a la poblacion, a las NBIy a la inversa del PIB per cApitaheron el 40%, el 40% y el 20% respectivamente. El Cuadro 3.5 comprendeel resultadode la simulacion. Cuadro3.5: Distribucibn Secundaria-Hipotesisde Sirnulacion Per Cipita Dishibuci6ndc Transferencias (*YO) PIB Pmv. Eshuctura ~ip6tcsisA Hip6tesis Complet. Igud O 39,l 192 8,O 396 398 192 3,7 1,9 1,9 OJ 190 494 395 092 198 397 2 4 190 092 899 391 - 5.3 Monto transferible39%. Costo de salud per dpita = E125,2 Porcentaiepara salud 30% - . I / Estudiantesde preprimaria, primaria y secundaria Fuente:Gobiemo de la Rep~iblicaArgentin4 Proyectode Descentralizaci6n de la Educaci6n S A R Estimadosde la Mision, ApCndice Estad Cuadro I8  44 Cap.3: Reestructuraciondel Federalismo Fiscal 3.55 LaHipbtesis A suponequetodos losniiios en edadescolar-4ucacion primariay secundarirt esh inscriptos realmentey uthmdo el promedionacional degastos de educacion por estudianteestirnael subsidiode capitacionminim0 que debe asignarse acadaprovincia La simulacion se realizi,con infonnacionespara 1995. Las transferencias totales alcanzaron a un monto de $1 5.300 millones. Utilizando la metodologiaantesdescripta, el Cuadro3.5 indicac h t oobtendriacada provinciaent e i n o s de la capitacionde educaciony de salud (columnaf).Las proporciones resultantes a asignar a educaciony salud heron del39% y del30%, respectivarnente. La estructura de aquellos subsidios siguenaturalmente ladistribucionde la poblacion en edadescolary lapoblacion de cada provincia El resto del dinerodel fondose-buy6 en hcion de las NBI,del PIB inversoy de la poblacion con 10ssiguientesporcentajes, 40%, 20%y 40% (colurnnag). Ladistribucionfinal (columna e) sepresenta en conjuntocon la distnbucionreal (colurnnad) y laestructurade"igualacion perfects de lahipbtesisB (colurnnah). 3.56. La SimulacionB es un programapurarnente cornpensatorioen el que se distribuyenlas transferenciasde manerade equipararlos recursos per &pita disponibles en cadaprovincia Como puede verse, ambassimulacionesimplican revisions de importanciaen la asignacionde las transferenciasentrelasprovincias. El objetivodel ejerciciono es el de respaldar ningimresultadoen particular sin0el de ilustrarcbmopueden presentarsey a n h e prestarnente los &versos factores en un marco cuantitativosimpley congruente. Es necesariohacer miistrabajo para elaborar mejores mediciones tanto de lanecesidad como de la capacidad, para disefiaruna determination decostospara 10ssubsidiosde capitacion,para determinar losporcentaJespertinentesy en realidad para decidirsi debe adoptarse este enfoquegeneral de dividirlatransferencia en componentesdiferentes. Este ejercicio ilustrael t i p de trabajoquesenecesita No seriaposible que ejecutaraestetrabajo complejo. Serian necesariosmejores elementos estadisticosy un gran debatepoliticoy tecnico. 3.57. Las respuestasprecisas quepueden emerger con el tiempo de la ampliadiscusion de dichos factores que recienha hamenzado en la Argentinase beneficiara deun marcocongruentey coherentede andisis. Dichomarco podriaestablecersesiguiendolas lineasque se trazan aqui. 3.58. La tarea mis importante a encarar en forma inrnediata que es necesario clarificar con respecto a las finanzas intergubemarnentales de la Argentina es laformula de distribucion primaria para el sistema de coparticipacion de ingresos, particularmente la combinacionposible de todos 10s programas de transferencias en un agrupamiento mis homogeneoy el preestablecimiento de la distribucion primaria Ello seria beneficioso para las provincias dado que haria posible preparar presupuestosy monitorear el desempefiofinancier0sin estar expuesto a 10s ciclos amplios del sistema actual. Tambien haria mis facil presupuestar a nivel nacional. 3.59 La segunda tarea es la de elaborar un sistema de dlstribucion secundaria Los puntos claves son 10s de hacer al sistema conducentetanto a una administration financiers mis sanay a1 logro de objetivos importantes de politica publica. En principio, tal como se ilustraen este donne, esto es factible. La practica requerira un trabajo tecnico considerable (p.ej. en elaborar medidas de necesidadesy capacidad)pero tambien un cambio en la naturaleza del andisis de concentrarsehicamente en la coparticipacionregional a enfatizar 10s objetivos del sistemay como lograrloscon exito. Anteriormente,se ha trazado brevemente un sistemacomo ese.  Cap3: Reestructuracion del Federalism0Fiscal 45 3.60. En lo que respecta a 10s ingresos provinciales, parece haber campo para mejorar la admirustracion y la recaudacion impositiva de la mayoria de 10s impuestos provinciales. El informe recomienda otorgarle m b poderes impositivos a las provincias por medio de (i) la descentralizacion del impuesto a 10s combustibles; (ii) recargos a nivel provincial sobre el impuesto a la renta; (iii) la reforma del impuesto a 10s automotores; (iv) eliminar el limite a las tasas a la propiedad inmueble residencial; y (v) pennitir que las provincias graven impuestos al consurno sobre la venta (no la produccion) de unos pocos bienes de consumo importantes tales como combustibles, bebidas alcoholicas y tabaco.  46 Cav. 4: Marco Institutional 4. HACIA UN NUEVO MARC0 DE DISCIPLINA FINANCIERA 4.1 Para garantizarla disciplina financiera, 10sgobiernos provincialesprecisan algunas herrarnientas claves. Las m k importantes son 10ssistemasconfiables e integradospara la presupuestacion,contabilidad, audtoriay medicion del desempeiio. La planificacionestrategica, la administration del personal y la responsabilidad de 10sfuncionarioselectosy de 10snombrados son complementosde importancia en las federacionesdemocraticas. 4.2 Con algunas excepciones,la mayoria de las provincias argentinas registran deficiencias en la adrmnistracionfinanciera:(i) 10spresupuestosse adoptan con retrasoy no controlan realrnente el gasto publico tal wmo lo demuestran10sdeficit importantesy el no pago de 10ssalariosy de las facturas; (ii) 10ssistemas contablesson lentos, carecen de conexionescon controles internos vdidosy utilizan una combinacion de conceptosde efectivoy de acumulaciones; (iii) 10ssistemas de audtoria no producen informes financieros de fin de aiio con prontitud y son de un alcance puramente financier0m k que administrative; (iv) las inversionesde capital de las provincias pocas veces son parte de ma estrategia integral de inversiones;y (v) las practicas de personal perrniten aumentos de salariosy de personal sin 10srecursos para financiarlos. 4.3 Los siguientespirrrafos describen algunasde las caracteristicasm k importantesde 10s instrumentos financieros que deben utilizar 10sgobiernosprovinciales, analiza la experienciade la crisis financierade Nueva York (a titulo de ilustracionde lo quepuede hacersepara imponer alguna disciplinahanciera en las entidades provinciales)y describealgunos de 10s instrumentos que serian necesarios en el caso de que las provincias argentinas decidieran acudir al mercado para financiarsus programasde inversiones. El Apendice Tecnico3 ofiece m k detalles acercade estos puntos. Las Herramientas BLicas de Administracibn Financiers 4.4 Presupuestacion: Los presupuestos provinciales deben dstinguir claramente10sgastos recurrentes de 10s de capital y especificar10singresos parajustificarlos. El presupuesto recurrente debe incluir proyecciones a varios aiios de 10sgastos y 10singresos y comparaciones con el aiio anterior. El presupuesto de capital debe incluir un programade inversiones multianual, especificar 10sproyectos por encimade un lirnitedeterrninado y especificar la hente de financiacion. Los ingresos presupuestariosdeben basarse sobreestimados realistas de todos 10s ingresos anticipados, incluirproyecciones de flujo de caja para anticipar prQtamos a corto plazo. Debe incluirse a 10s organismos "extrapresupuestarios" por 10s cuales el gobiernoprovincial correspondiente tenga responsabilidad fiscal. 4.5 Contabilidad: Deben establecerse 10srequisitoscontables en la ley nacional o provincial. La Argentinacuenta con una buena ley financiera a nivel nacional y se esth realizando esherzos para que las provincias adopten dicha ley. Hasta ahora menos de diez provincias han aprobadom a ley compatible con la nacional. En 10sEstadosUnidos, seha aplicado el concept0 de lasprkticas contables de aceptacion general (en ingles, GAAP) a 10sgobiernos estatales (provinciales), en  Cap. 4 Marco Institutional 47 parte por medio de medidas gubemamentales (principalmentelaU.S. GovernmentAccounting Office u Oficinade Contraloriadel Gobiemos de 10sEstadosUnidos) y miis recientemente por medio de una organizacion publico-privada denorninada GASB (en ingles, Government Accounting StandardsBoard o Junta de Normas ContablesGubemamentales). 4.6 Auditoria: En la Argentina, la responsabilidadde la realizacion de una auditoriaradica con un organism0 publico de audtoria. En varios paises europeosy en 10sEstadosUnidos, la responsabilidad de la auditoria de 10s resultadosfinancierosa nivel gubemamental se asigna a una firmaprivada de contadores, y 10sresultadosse ponen posteriormente a disposicion del publico. 4.7 Unas pocas provincias, comoBuenos Aires, La Pampa, SantaFe y Mendoza cuentan con buenos sistemaspresupuestarios. La Provincia de Buenos Aires tiene un presupuestoque esth organizadoprofesionalmente,produce mformacion contablee informes de auditoriay aparentementetiene la voluntad de adrmrustrarlo en forma efectivay dentro de sus medos, tal como lo evidencia el hecho queha mantenido un presupuestopracticamente equilibrado durante 60s dificiles. Si bien SantaFe parece carecer de 10s sistemas de adrninistracionhanciera del nivel de complejidady de capacidad de 10s de Buenos Aires, resulta claro que se trata de un gobiemo dotado de una administracioncompetente. Refonamiento de la Administracihn Provincial 4.8 Experiencia Pertinente: Hay una gran cantidad de trabajos especializados sobre las finanzasa nivel provincial y de 10sproblemas que se enffentan (y se resuelven) con el respaldo del GobiemoNacional. Sin embargo, la mayor parte de la experienciacontemporhea no es directamentecomparablea la situacion de las provincias argentinas,y esoes asi principalmente debidoa que dichas provincias son entidades soberanasy no engendros del GobiemoNacional. Esta situacion es similar a la de las provinciascanadlenses, 10sestados (provincias) de 10sEstados Unidos, o 10sestados (provincias)alemanes. Sin embargo, en esospaises no hay casos recientes de crisis fiscalesacompaiiadasde intervenciondel GobiemoNacional. 4.9 Una experienciainteresante que puede serpertinente a la Argentina es la crisis fiscal a nivel municipaly de alcaldia en la Ciudad de Nueva York a mediados de la decada del70. Desde inicios de la decada del60, Nueva York habia experimentadoun desequilibrioestructuralentre 10s ingresosy 10sgastos. Todos 10saiios, la ciudad tenia problemas ampliamente publicitados para hanciar el deficit e intentabaobtener miis asistenciaylo mis autoridadpara gravar con impuestos del gobiemo del Estado de Nueva York. Durante la decada del60 y 10sinicios de la del70, la crisis se hanciaba a menudo con prestamos a corto o largoplazo, mis que haciendoque 10sgastos se equilibrarancon 10singresos. 4.10 Dos factores hicieron posible postergar la crisis:(i) el sistema contabledeficiente--se llevabaen efectivoy careciade toda auditoria independrente- y (ii) la voluntad continuade 10s mercados de valores municipales de aceptar10sprestamos de la ciudad, sobre la base de la confianza de 10sinversores en la Constitution del Estado de Nueva York que estableceque todos 10svalores municipales esth respaldados por la "buenafey el credrto" de la ciudad cuya base de propiedadpodia gravarsepara pagar 10sinteresesy la amortization sobre valores de obligaciones generales (virtualmente 10sirnicos que vend6 la ciudad).  48 Cap. 4:Marco Institutional 4.11 Esta condcion devino en una crisis total a mediados de 1975cuando el mercado de valores municipal--que estaba atravesandouna crisis propia debido a la elevadainflation y a la recesion nacional que golpei, con especial dureza a Nueva York- se rehuso a seguir aceptando pagares de la ciudad. Sin la posibilidad de obtenerprestamos para cubrir sus grandesnecesidadesde flujo de caja, la ciudad amenazi, con la quiebra. Estuvo cerca de dejar impagas algunas obligacionesy apelo a un Tribunal del Estado para paralizar 10spagos; el tribunal rechazo el peddo, citando el hecho de que 10spagares estaban respaldados por la promesa de pago de la ciudad,y la conrnino a hacer eso. Con la asistencia del Gobierno del Estado de Nueva York, la ciudad lo hzo. 4.12 La experienciade Nueva York h e el banco de pruebas de varias practicas que se han convertido en parte de un repertono casi esthdar de medidas correctivas que se utilizaron en algunas crisis que sucedieron m k tarde en Philadelphiay en Washington, D.C., asi como en municipalidadesm k pequeiias tales como la de Yonkers. Algunos de sus ingredientes son 10s siguientes: Una Junta de Control Financier0 de Emergencia (en ingles, Emergency Financial ControlBoard) que establecierael Estado (que tenia responsabilidadpor la Ciudad). Se autorizi,a dicha Junta a aprobaro desaprobar el presupuestoanual de la ciudady a ordenar medidas necesarias para asegurar el equilibrio presupuestario, incluyendo el recham de 10s convenios colectivos de trabajo y otros contratos, reducir el nivel del empleo municipal y cambiar otros aspectosde las hanzas municipales, reforzando sus sistemas de adrninistracionfinanciera. Tambien contrato a una firmaprivada de contadores para que produjera informes hancieros fidedignos. Se establecio otro organism0 estatal (provincial), la Corporacidnde Asistencia Municipal (en ingles,Municipal Assistance Corporation,MAC),para asistir a la ciudad a cumplir con sus necesidades de flujo de cajay tambien para financiar sus requerimientos de inversiones de lnfraestructura mis urgentes contrayendoprestamos en representacion de la ciudad, haciendolotanto a corto como a largo plazo. La MAC tenia acceso a la corriente de pagos de asistencia del Estado de Nueva York y tambien a cantidades importantes de ingresos de impuesto a la rentay a las ventas recaudadospor el Estado como respaldo de 10s papeles que vendia en 10s mercados privados. El gobierno del Estado de Nueva York cambio varias de las responsabilidades de la ciudad. Convino en pagar el costo integro aparte de la matriculade 10s colegios superiores de la Universidad de la Ciudad de Nueva York (en lugar del50%) y 10s costos integros de 10s salarios del sistemajudicial del Estado de Nueva York en la Ciudad (siendo que anteriormentepagaba el 50%). El Departamentode Salud Mental asumio parte de las responsabilidades del Municipio. El Gobierno Nacional tambien participo adelantando algunosprestamos a cortoplazo en un momento critico. Tambien reforzo la presion del Estado para reformar la administracion financieray 10s sistemasde information de la ciudad. La Federal Securitiesand Exchange Commission (Comision Nacional de Valores e Intercarnbio)investigo las causas de la crisis de la ciudad y, en conjunto con instituciones de mercado de valores privadas, reforzaron 10s requerimientospara la publicacion de la  Cap. 4 Marco Institutional 49 mformacion hanciera y economics actual en toda venta de valores de MAC o, a continuacionde ello, por la ciudad misma Las principales empresas de calificacion de creditosuspendieronsus calificacionesluego de que la crisis sehizo publica. Una decada despues de la crisis y luego que la informacion y el desempeiio hancieros de la ciudad mejoraran, las principales empresas de calificacionde credito le han devuelto su calificacionanterior a la ciudad. 4.13 En 1986, luego de tres aiios de crisis seriay de aiios de monitoreopor parte de la EFCB, la Ciudad de Nueva York pudo lograr un presupuesto equilibradopor tres aiios consecutivos, me&do de acuerdo con 10sprincipios contables mis estrictos. La Ciudad pudo volver a ganar acceso al mercadoprivado depapeles por si misma. Desde ese entonces la Ciudad ha seguidoequilibrando su presupuesto d o tras aiio. La Junta de Control Financier0 -ya sin la palabra"Emergencia"- sigue funcionandoper0 como un organism0 de monitoreom k que de control. Mecanismos de Control Fiscal Estaindar 4.14 Ademk de 10smecanismos de intervention de emergenciadescriptosanterionnente, la participacion de 10sMecanismos de Mercado es una herrarnientapotente. Algunas de las mits comunes son las siguientes: Cal$caciones de Cridito emitidaspor firmas prestigiosascomo forma de asesorar a 10s inversores de 10s riesgos que corren. En 10spaises de AmericaLatina las finnas han calificadoel credito del GobiernoNacional per0 han participado en forma menos fiecuente con 10s gobiernos provinciales debido a la ausenciade participacion del mercado privado en esos valores. Para obtener una calificacion,un gobiernotiene que presentar mfonnacion hanciera integral a la firma calificadora; la finna entonceshace su andisis y establece la calificacion. El control y la vigilanciadel credito de las firmas calificadorasgarantizaya sea que la condicion hanciera no ha empeoradoy si empeora, que el public0 en general este advertido. Requisites de Infonnacion. Antes de que se vendan valores en 10s mercados privados, 10s emisores de esos valores tienen que presentar mformacion acerca de sus operaciones fiscales, condicionessocialesy economicas, etc. Esto achia como incentivopara las entidades que emiten valores para mejorar su condiciony sistemashancieros. Mecanismos de Control de EmergenciaFiscal 4.15 Las medidas de emergencia-que probablemente se requieran en algunas provincias argentinas- pueden incluir enfoques voluntarios e involuntarios. a) Imposicion de una OrganizacionExtema de Control con poder sdciente para obligar a la adopcion de un presupuesto equilibradoy la instalacion de una admmistracionfinancieray sistemas de mformacion confiables.  50 Cap. 4:Marco lnstitucional b) Mejoramiento de 10s SistemasAdministrativos. CualesquieraSean las medidas de emergenciaque se adopten, es esencial utilizar la oportunidad para mejorar la presupuestacion,la contabilidady otras prkticas de administracion financiera en 10s gobiernosprovinciales afectados. Enfoaues Involuntarios a) Imposition de Multas a 10s FuncionariosPublicos. Muchos paises tienen disposiciones legales con arregloa las cualesse puede multar o incluso enviar a la ckcel a 10sfuncionariospublicos por medidas fiscales impropias. b) Cambios Basicos en las Responsabilidades y Recursos. Dependiendo de la situacion de un pais, 10sgobiernos centrales pueden adoptar medidas legislativaspara aliviara un gobierno provincial con dlcultades fiscales, ya sea asumiendolas o reasignbdolas a otrajurisdiccion. A mediados de la decadade 10s 80, el Primer Ministro de Jamaica reasigno la mayoria de las funciones de servicio de Kingston,la ciudad capital, a 10s rninisterios nacionales y las empress paraestatales. En Gran Bretaiia,10sgobiernos a nivel de alcaldiay municipalidadhan sido reestructuradosa menudo o suprimidospor decision del Parlamento. En Canadb, 10sgobiernos locales que se han convertidoen insolventes desde el punto de vista fiscal han sido suprimidosy sus responsabilidades han sidotransferidasa otrasjurisdicciones mediante medidas adoptadas a nivel provincial. c) Quiebra, es una medida de emergenciaque se ha consideradoa menudo per0 queha sido escasamenteutilizada en las dtimas decadas. El GobiernoNacional de 10s EstadosUnidosy muchos Estados (Provincias) de 10sEstados Unidos han adoptado medidas legislativasde quiebraque se aplican a las municipalidades, por lo menos en principio. Pero ni en 10sEstados Unidos ni en otrospaises hay ejemplos del uso de las medidas de quiebraen entes soberanostales como 10sEstados o lasProvincias. Acceso a la Financiacidn de Largo Plazo para las Inversionesde Capital 4.16 En el futuro, las provincias argentinasganarb accesoa las fuentesprivadas de financiacion a largoplazo para inversionesde capital. Como condicionpara ello, las provincias tendrin que recobrarse de las actuales condicionesde crisis financierasy fojar una actuation positiva de estabilidad financiera 4.17 Los gobiernos estatalesy municipalesen 10sEstados Unidos dependen en buena medida del mercado privado para la financiaciona largo plazo de sus inversiones materiales de capital. Este mercado se conoce en 10sEstados Unidos como el "mercadomunicipal de valores"y tambien lo usan 10sgobiernos estatalesy una ampliagama de entidades paraestatales ("distritos especiales"). Se hspone de dos tipos principales de financiaciona largoplazo en el mercado de valores municipales:10sbonos de ingresosy obligacionesgenerales. 4.18 Bonos de obligaciones generales (GO)heron la primera forma de valores municipales. Los respalda el compromiso del emisor de utilizar todos sus ingresosy poder impositivopara  Cau. 4 Marco Institutional 51 pagar el servicio de la deuda. Este compromiso se expresa en la Constitucion provincial y en 10s estatutosde la municipalidad y se describe como un compromiso de "plena fe y credito". En general la venta de bonos de obligaciones generales esth limitada por condicionesjuridicas que limitan el monto de la deuda en obligaciones generales de cualquier entidad pendientes en cualquier momento, especifica10spropositos (generalmentesolo para compra de tierra, construction y compra de equipo importante), define 10splazos minimos, y especifica la fuente de ingresos que tienen que utilizarse para el pago (normalmente el impuesto a la propiedad inrnueble). A menudo, 10sbonos de obligaciones generalesrequieren la aprobacionde la leg~slaturay un voto de 10sciudadanos. 4.19 Los bonos de ingresos cuentan con el pago del serviciode la deuda respaldado por una corriente designada de ingresos, no 10s recursos generales de lajurisdiccion. No requieren la aprobacion de 10svotantes y generalmente no hay ningiin limite reglarnentariosobre el monto de 10sbonos de ingresos que unajurisdiccion puede tener pendientes. La disponibilidadpotencial de 10s ingresos es la mayor limitacionpara el uso de 10s bonos de ingresos, aunque ellos esth tambien a menudo limitados en cuanto a sus propositos y a la extension de 10s terrninos. Opciones 4.20 Se esth realizando una cantidad de esfuerzospara reforzar la adrmnistracionfinanciera del sector publico en la Argentina tanto a nivel nacional como de las provincias. Las actuales dificultades financieras pueden brindar una oportunidad para que el GobiemoNacional impulse medidas adcionales en procura de la administracionfinanciera de las provincias. Algunas provincias esth motivadas y pueden mejorar por si mismas, como es el caso de Buenos Aires, SantaFe y Mendoza. Inclusoel nuevo gobiemo de Neuquen ha realizado un compromiso publico de curnplir con sus deudas y mejorar su admhstracion. 4.21 Para muchas otras, puede ser necesaria la asistencia nacional y reformas provinciales m b solidas,junto con una reestructuracionde la deuda. En el caso de provincias recalcitrantes sin el deseoni la capacidad de equilibrar sus presupuestospodria establecerseunaJunta de Revision Financiera, con una mayoria de miembros del sector privadoy publico designados por el Gobiemo Nacional. Dicha Junta podria contar con la autoridad de ordenar reducciones en la dotacion de personal y/o 10s salariosy en otros gastos de la provincia hasta que se equilibreel presupuesto. La creacion de la Junta, y su hcionamiento por una decada al menos, podria ponerse como condition de la asuncion de las deudas provinciales de parte del Gobiemo Nacional y/o de mayor asistencia financiera. 4.22 Se le debe dar al Auditor General la autoridad de establecernormas contables y presupuestariaspara todos 10s entes estatales de la Argentina que reciben m b que montos minimos de asistenciafinanciera del GobiemoNacional. Dichas normas deben incluir un requerimiento de que cada provincia haga una auditoria independiente de sus resultadosfinancieros a final de silo. 4.23 Debe alentarse a las provincias mejor administradas a que obtengan calificacionesde crehto que les permita tener acceso al mercadoprivado para la venta de valores. Ello comprende:  52 Cap.4:Marco Institutional Administracidn:la calidad de 10ssistemascentrales de adrninistracionfinancierade la provincia deben llevarseaniveles aceptables; Calidadde Crkdito:las provincias tendrh que utilizar algh enfoquepara mejorar su calidad de credit0tal como (i) establecer sistemasfiduciarios que recibirim ingresos provinciales en cantidades suficientespara el servicioanual de la deuda; (ii) establecer fondos de reserva que le darh a 10sacreedores confianzaen la disponibilidadfutura de fondos;y (iii) obtener respaldo extemo ya sea de ma firmade seguros de bonos o de ma entidad gubernarnentalque garantizarael reembolso en el caso de quela Provincia no cwnpla Demostrar CapacidadFinanciers: las provincias que quieranprestamos a largo plazo tendrim que demostrarque cuentan con capacidadfinancierade hacer fiente a 10s pagos de su deuda.  Cap. 5: Capacidad Financiers Provincial 53 5.1. La mayoria de las provincias argentinasenfrentan una situaciondficil con grandes deficit fiscalesy una deuda que aumenta rhpidamente. El problema sehace m b complejopor la escasez de herramientasadrninistrativaspara combatirtodos estos problemas, inclusocuando hay voluntad politics. La infonnacion que existe acerca del volurnen y de 10splazos de la deuda es insuticiente: no hay calificacion oficial ni privada de 10sgobiernos por debajo del nivel nacional,y la magnitud de 10sproblemas financierospuede no conocerseintegramente. 5.2 Suponiendoque las provincias argentinasgradualmente se someterhn cadavez m b a la dsciplina del mercado, el andisis de solvenciasera un instrumento importantepara orientar tanto al Gobierno Nacional como a 10slocales. Este capitulo presenta una metodologiapara elaborar criteriosde solvenciapara las provincias argentinas. Presenta 10sresultados utilizandomformacion de 1995,jerarquiza a las provincias de acuerdo con sus calificacionesy proyecta algunas de las cuentas fiscales a h sin considerar 10s ajustes fiscales que las provincias podrian implementar en el future." El modelo estba la dsposici6n de las autoridadesargentinasy podria utilizarse para probar reestructuracionesaltemativas de la deuda, mejoras en el ingreso e hipotesis para control de gastos. Marco Analitico 5.3 Los trabajos profesionales sobremilisis de credit0 publico definen la solvenciaprovincial como la capacidady la voluntad de un gobierno provincial de realizar pagos puntuales de sus prestamos (capital e interes). Hemos extendidoel concept0 a capacidad$nanciera o la capacidad de una provincia para cumplir con sus pagos regulares y generar un superavitpara hanciar parte de sus gastos de capital. 5.4 Indicadores: El Cuadro 5.1 compara 10sinlcadores propuestospor 10strabajos especializadoscon aquellos quese utilizan en este informe. Los Indicadores Econdmicoscomprenden: (a)PIB provincial per chpita-sobre la base de una encuesta de 1984;(b) NecesidadesBbicas Insatisfechas(NBI)--cada provincia calcula el indicadorde necesidadesbbicas insatisfechassobre la base de encuestas sociales trimestrales;(c) la Tasa de Desempleola calculan semestralmente las provincias; (d) el volumen del sector publico se rnide por medio de la relacion de 10sempleadospublicos con la poblacion. Oscilaentre 95 --a alrededor del 10%de la poblacion total- en La hoja a 22 en Buenos Aires. Las provincias pobres (p.ej., Santiagodel Estero, Catarnarca,y Formosa) son las miis generosas en terrninos de brindar empleo publico. Los Indicadores de la Deuda comprenden (a) el stock de la deuda, surninistradopor las autoridadesargentinas y por las provincias rnismas. Comprendetanto deuda flotantecomo financiera, dondequieraque este dsponible; (b) servicio de la deuda en l5 El TrabajoTtcnico No. 4 presenta una descripci6n integraldel modelo, de las hipbtesisy de las simulaciones.  54 Cap. 5: Capacidad Financiers Provincial la deuda financiera No se incluyen posibles negociaciones con 10s proveedores (ajustarpagos o nuevos contratos en funcion de postergaciones de la deuda actual);y (c) porcentaje de fondos de Coparticipacion retenidos por el Banco de la Nacion para pagar la deuda financiera; 10svalores varian mensualmente y deben utilizarse solo como complementode una informacionmh estable. Cuadro 5.1: Indicadores de Evaluacibn de Capacidad Financiera - Patrones de inversion - Volumen del SectorPriblico -Estructuradel producto ectorial de producto del Indicadores de la - deuda pendiente en relacion con la - deudapendiente en % de ingresos poblacion y con el PIB - relacion deuda pendiente con ingresos - relaci6n deuda pendiente con base - serviciode la deuda en % de ingresos porcentaje de ingresos operativos para pagar serviciode la - base impositivadiversa -menos porcentaje de ingresos operatives propensa a caer en un solo sector - relacion de ingresos provinciales - autonomiade tams impositivas--el directoscon ingresos totales - carga impositiva per &pita Administration - relacion politicaarmoniosaentre las -crecimientode nbmina salarial - salariosprovinciales - saldospresupuestoen 10sultimos 3 aiios Flexibilidad de 10singresos y 10s gastos: (a) la relacion de ingresosde fbente propia con 10s ingresos totales es un sustituto de la flexibilidad de ingresos. (b) la flexibilidad de gastos se rnide por la relacion de gastos de personal mk s e ~ c i de o la deuda (interes mb amortization) con 10singresos comentes.  Cap. 5: CapacidadFinanciers Provincial 55 Indicadores Fiscales: Seutilizarontres indicadores para medir la solidezde la politica fiscal y el desempefiofiscal de las provinciasen estudio: (i) el saldo actual en porcentaje de 10singresoscorrientes;(ii) el saldo operativo en terminos del porcentaje de 10singresos corrientes. El saldooperativo es un indicador importante que se utiliza en este informe. Se define como 10s ingresos comentesmenos 10s gastos corrientes de amortization y mide la capacidad de una provincia de generar un superavitpara financiar en forma total o parcial 10sgastos de capital;y (iii) NecesidadesFinancieras (Brutas) en terminos del porcenkje de 10singresos totales. Mde la cantidad de gasto que la provinciaha permitido en exceso de sus recursos totales. DisciplinaPolitica-Administrativa. Se utilizaron cinco indicadores: crecimiento de la nomina salarial en terminos reales, salariospromedio a finales de 1994,y cuhtos presupuestos equilibradosha tenido la provincia en 10satimos tres dos. Resultados: Calificaci6n del Desempeiio Fiscal Provincial 5.5 El Cuadro 5.2 indica 10sprincipales inlcadores economicosy fiscales utilizados. Estos constituyen la base del andisis estadisticoque sigue (ver Cuadros 20 al23 en el Apendce Estadistico). Los indlcadores provinciales se colocan en orden en terminos de su diferenciacon el promedio nacional en terminos de las desviaciones esthdar. Estos indces se sumany se agrupan en cinco categorias de indicadores. El Cuadro 5.3 resume las calificacionesfinales. 5.6 El Cuadro indica que las provincias mejor admitllstradasson La Pampa, San Luis, Santa Fe, la Ciudad de Buenos Aires y la Provinciade Buenos Aires. Tradicionalmente,estasprovincias han tenidopresupuestos operativosequilibrados, buena adrmrustraciony deuda bajo control. La deuda de la Provincia de Buenos Aires puede ser una fuente de inquietud en el caso de una rnodificaciondel tipo de cambioy las proyecciones finales indican quepuede tener algunos problemas en el futuro debido a que la deuda crece ripidamente. SantaFe tuvo algunos problemas vinculados con la financiacionde una campda presidential per0 el equipo economico actual es experimentado,ha preparado un programa fiscal sensatopara 1996y no se anticipan grandes problemas. En lo que respecta a 10singresos,la provincia estahaciendo un esfuerzo seriopara mejorar la tasacion y la recaudacion del impuesto a la propiedad inmueble. 5.7. Mendozay Comentes son dos provincias con problemas seriosper0 con un gran potencial de recuperacion. Mendozafue una provincia tradicionalmentebien a-strada. Sin embargo, durante 1991-95 el gobiemoprovincial aumenti, 10s salarios,amplio el empleopublic0 y no pudo reestnicturarsecuando se produjo una erosion de la base impositivacomo consecuencia de d o s malos para la agricultura. El nuevo gobiemoesta comprometidoa reducir gastos, ha aprobadoun programa de ajuste en la legislaturaprovincial y espera equilibrar sus cuentasen un plazo de dos a tres aiios, dependendo de si puede o no reestructurar su deuda 5.8. Comentes cuenta con una gran deuda pendente --que renegocio con el Gobierno Nacional en 1994- y el lugar que ocupa en la clasificaciones muy bajo. El gobiernoprovincial esta realizando esfuerzos considerablespara hacer un ajuste,reducir 10ssalariosy privatizar 10s s e ~ c i opublicos. A finales de 1995,la provincia aprobi,una ley de emergencia para reducir 10s s salarios en un 14%,reducir 10sgastos corrientesy aumentar la eficienciadel gasto en educacion.  Cuadro5.2: Provincias Argentinas - Indicadores de Capacidad Financiera, 1995 1: Indicadorrs Eeonomlcnr Indlcadom Deuds I Fleriblldad de h g m o s y -1.c PIB NBI Tnsa Tnmano Deuda Per Senicio % I -to Ingrrsos C q a Como % de Ingmos Crec. Sdnrlo Sddo I per Capita k e m p Sector en % Caplta Dcuda Copart. Pem+Serv Provinc Impositiva Sddo Sddo Neewidad Nomins Prom. Politlvo (pr.=100) (pr.=100) %, 1995 Publico I n p o s Deuda %Ingru Retenlda Deuda ./.Ingrrs perCapita 69 124 13 51 58 574 13 18 1 87 32 203 .lPiB provincialdc 1988,el uniw,ano en el cue e dispuso dc 10sPIE provincialcsem todm lmjurisdiccioncs. UCantidad dc cmpleadospublic03pox 1.000habitantes 31Saldo Opcrativo = IngresosCorricntm(cxcluido ATN) Gastos Corriemtcs AmortiLaoion - - 4RJeoesidadesBrutes de Financiamento Deficit Global + Amortization -  Cav. 5: Capacidad Financiers Provincial 57 Cuadro 5.3: Provincias Argentinas- CalificacionesFinales de Indicadores de Capacidad Indicadores Indicad Ingresosy Indicadores Indicadores Total Total Economicos Deuda Gastos Fiscales de Politica 11 21 11 Todos 10s indicadores tiene el mismo peso. 21 Los Indicadores de la Deuda y 10s~ i s i l etienen peso 2. s Fuente: Estimados de la mision sobre la base de las estadisticas oficiales. 5.9 Las provincias restantes comparten las dificultadesde no poder hacer el s e ~ c i de o sus obligaciones de deuda. Con la excepcion de Cordoba, estas provincias dependen mucho de las transferenciasnacionales -10s ingresos propios representan solamente del4% al 17%del gasto total, tienen grandes norninas salarialesy una gran proportion de sus ingresos se asignaal pago de personal y al servicio de la deuda (AnexoEstadistico, Cuadro 9). Se requiereun esherzo para cortar 10s gastos de personal y para renegociar la deuda Las provincias del tercer grupotienen empresaspublicas para privatizar y activos publicos para vender y obtener de esta forma fondos con 10s cuales podrian reducir la deuda total. Algunas de ellas han realizado un gran esherzo para ajustar,para ser m k precisos Catarnarca. El cuarto grupo esta en la peor situaciondebidoa la carencia de activosimportantespara vender. 5.10 Dinamica: El Cuadro 5.4 compara la colocacion de las provincias en 1991y en 1995. Es interesantedestacar que las provincias que han mejorado m k son Salta, la Ciudad de Buenos Aires y Santa Cruz. Las provincias que empeoraron m b son Rio Negro, Comentesy Santiagodel Estero. La Rioja sigue ocupando el idtimo lugar de la lista; La Pampay San Luis esth a la cabeza.  58 Cap. 5: Cauacidad FinanciersProvincial Cuadro 5.4: Cambio en la Colocaci6nde las Provincias Sant.del Estero 4 Modelo de Simulacibnpara Proyectar el Desempeiio Fiscal Provincial 5.11 Hip6tesis. Se realizaron las siguientes hipotesis:(a) las variables fiscalesy de deuda provincialesse proyectaron para el period0 1996-2000sobre la base de tendenciaspasadas corregidas con la tasa de crecimientodel PIB nacional proyectada; (b) se supuso que la deuda "vieja" (en diciembre de 1995)y la deudano financiera, para la cud no habia informaci6n,16tenia un vencimientoa cinco aiiosy una tasa de interes del 12%. Si bien la calidad de la inforrnacion varia de una provincia a la otra, la calidad de la infonnacionacerca de la deuda no era lo suficientementebuenaparajustificar adoptar supuestosdiferentes sobre las condiciones de la deudapor provincia. (c) Se supuso que lanueva deuda cubririala brecha financieraproyectada en 10smismos vencirnientos-vencimiento a 5 aiiosy tasa de interes del 12%. (d) Las cuotas del capital y 10spagos de interes comienzan el aiioposterior a la emisionde la deuda (e) Los resultados corresponden a simplesvrovecciones de tendencia sin aiuste.l7 5.12 Resultados. En el Cuadro 5.5 aparecela calificacionobtenidapor cada indicador compuestoy la colocacionde las provincias de acuerdocon ello. El Anexo 4 presenta 10svalores de cada indicador en m b detalle. En terminos dePoblaciony Base Econornica, las provincias de baja densidad, tales comoTierra del Fuego, Santa Cruz, San Luis son las que e s h mejor colocadas. Cuentan con las tasas de crecimientode poblacionm b altas, lo que reflejaque su desarrollo de bases de recursosnaturales atrae a 10sinmigrantes. Las provincias avanzadas-1as 16 A1 momento de la misibn, el Ministerio de Economia estaba recogiendo elementos sobre la deuda no financierade las provincias. Las infonnacionessobrela deuda contraidaeran deficientes. l 7 El valor del ejercicioesencialmente es metodolbgico. Tendrianque hacerse hip6tesis m hrefinadas y con m h requerimientosen relacibn con el ajustefiscaly con 10sterminos de financiacion.  Cap. 5: Capacidad Financiers Provincial 59 de Buenos Aires y la de SantaFe- cuentan con las tasas m h bajas de crecimiento de la poblacion y el crecimiento m k grande en el desempleo, lo que indica una demanda potencialmente alta de servicios socialesy desempleol aliviode lapobreza, lo que a su vez afecta (en terminospositivos) la tendencia a 10sgastosy (en terminos negativos) el potencial de ingresosde fuentepropia. 5.13. OperacionesFinancieras. Este indicees un compuestode cuatroindicadores:el saldo operativoen terminos del porcentajede 10s ingresos comentes, el saldoprimario en tenninos de porcentajedel servicio de la deuday la flexibilidaden 10sgastos. Solamente las provincias de San Luis, SantaFe, y la MCBA- cuentan con un balance operativopositivo promedlo entre 1991y 2000. El deficitoperativo medio en el aiio 2000 casi se triplica de $162 millones en 1996 a $443 millones, lo que indica un deteriorofiscal como resultado de lanecesidad de sacar prestamos para pagar deuda pendientey cubrir el deficit fiscal. La Rioja y SantaCruz esth entre las peores de la lista. En ambos casos, el problema surge de lagran deuda pendiente que requiere nuevos prestamos importantes que pennitan la amortizacion de toda la deuda en un plazo de cinco aiios. 5.14 El Indicador de Flexibilidadde 10s Gastos se compone de un indice de Privatizacion y Gastos de Personal. Formosa, que se clasifici,mal en las operacionesfinancierasy de deuda, ocupo uno de 10s primeros lugares en flexibilidad de 10sgastos debido a su vasto programa de privatization. Las tihimasprovincias comprenden Tierradel Fuego, Chubut, Cordoba, y la MCBA. Cordobay la MCBA no han privatizadoninguna empresapublicay tambien han aurnentadoen terminossignificativos10sgastos de personal muy por encima del promedio. La MCBA puede compensaresta tendencia con controles en otros gastos y una buena base de ingresos. Por el otro lado, Cordoba no ha podido controlar10sgastos totales lo que resulta en un Saldo Operativodeficientey una situacion de la deuda en deterioro. Las Provincias de Tierra del Fuego y Chubut que tienen baja densidad de poblacion tambien debenpreocuparse del crecimiento en gastos de personal, especialmentedebido al alto crecimiento de la tasa de poblacion y el potencial de aumentode la demanda de serviciospublicos. 5.15. El Indicador de la Deuda combina la deuda per chpitay "el serviciode la deudalsuperavit primario". Mendoza, San Luis, Tierra del Fuego y la MCBA tienen las marcas m b altas. La MCBA y Mendoza esth en una buena posicion fiscal para preparar un programa prudente de prestamos para inversionesde capital para estimular el desarrolloeconomico. Tanto San Luis como Tierra del Fuego no tendrh ninguna deuda pendiente para el ai?o2000 y tambien esth en una buena posicion para invertir con cautela. Las provincias intermedm parecen estar agrupadas en direction de marcas m b altas, lo que refleja un buen equilibria entre el monto de 10s servicios esenciales para la poblaciony las inversionesde capital que requieren prestamos. Las peores provincias sonLa koja, Catamarca,Formosa, Santa Cruz y Chubut. Estas provincias no cuentan con el crecimiento economicoy la capacidad de generar ingresospara las operacionesy las inversionesy en ausencia del ajuste fiscal siguen tomando prbtamos para cubrir sus requerimientos. 5.16 En ausencia del ajuste fiscal, el modelo proyecta un aumento sustancialen el conjunto de deuda per capita, que alcanzo $1.250pesos por persona al aiio, o tres veces el promedo de alrededorde $400 per chpita para 10s 50 Estadosde 10sEUA. Hay grandes variacionesde casi $6.000per cipita en La Rtoja a $0 en San Luis. Estos valores altos son el resultado de la gran carga de la deuda existente en 1995 que mientras se amortiza en 10sproximos cinco aiios requiere la emision de nueva deudapara la amortizacion. La situacionse estabilizaen Buenos Aires en el  60 Cap. 5: Ca~acidadFinanciers Provincial aiio 2000, pero el espiral de la carga de la deuda en Cordobasigue hacia arribamhs alla del aiio 2000. 5.17. El indicador deAdministration Financiera se basa en la evaluation de la contabilidad, el presupuesto, 10s sistemas de auditoriay la adrninistracionde la deuda. Los sistemasde adrninistracionfinanciera de las provincias se ubicaron en tres categorias:Satisfactorios,Regulares a Buenosy Malos, recibiendo una marca de 3:2:1puntos, respectivamente. 5.18. El Cuadro 5.5 indica las marcas finales de la solvenciade las provincias. Se identifican cuatro grupos. El primer PIUDO comprende provincias de "calidad muy alta"con las tres primeras (la MCBA, San Luis, y la Provinciade Buenos Aires) que cuentan con saldos operativospositives, una deuda que va a estar significativamenteamortizadaen el aiio 2000 sin recurrir a una cantidad grande en prktamos, buena adrninistracionfinanciera,y una base economicasolida. 5.19. Un segundo gruvocomprende cinco provincias -Sank Fe y Mendoza (Avanzadas), dos provincias intermedias (Entre Rios y Salta), y una subdesarrollada, Formosa. Estas provincias tienen deficit operativos moderados (con la excepcion de Tucurnhn), e indicadores de deuda mejores que el promedio (con la excepcion de Formosa). Las marcas de este grupo son menores que el promedio en Poblacion e Indicadores de Base Economicsl8 5.20 El tercer grupo de provincias tiene una mezcla de problemas de credito y fiscales. Todas tienen saldos operativosen deterioroy altas relaciones de deuda per cipita, Catarnarca, Misionesy Cordoba. Se requerira un gran ajustepara que estas provincias alcancen una situation sustentable en 10sproximos cinco aiios. 5.21. El idtimo gruvo de provincias se encuentranen serias dificultades. Comprendea Rio Negro, SantaCruz, La Riojay Chubut. El gmpo tiene saldos operativos muy malos y una deuda elevada per cipita. Estas provincias seguirh enfrentandoestos dos problemas de creditopor 10s proximos aiios rnientras luchan por controlar su deuda Chubut es un ejemplo de una provincia que se encuentraen una posicion precaria de credito. Se caracterizapor una deuda elevadaper cipita, un deficit operativo creciente (en ausenciadel ajuste), y un control de gastos deficiente (sin privatizacionesy elevado crecimientoen gastos de personal). Estos problemas se compensan parcialmente con el crecimientode la poblacion y el desarrollo economicopotencial de Chubut. Pero esto idtimo es un potencial a largoplazo que puede servir para mejorar la condition financiera de la provincia solamente si puede encararsus problemas fiscales inmediatos. Las medidas para encarar controles de gastos tambien son necesarias en Chubut, tal como laprivatization de las empress provinciales. lg Un &isis extensode estas cifras se encuentraen el Anexo Tknico No. 4.  Cap. 5: Capacidad Financiers Provincial 6I Cuadro 5.5: Matriz de Solvencia-Marcas y Lugares, 2000 (DesviacionesEstijndar de la Medla) rovincia Base Operaciones hdicadores Flexibilidad Administr. Marca Lugar Economica Financieras de de Financiers Total Deude Gastos Primer Grupo SanLuis 1 3 3 1,61 1,80 0.82 1,72 12,s1 1 MCBA 0.97 1.30 1,90 -2,4 1 1,72 8,OO 2 Buenos Aires -1,70 1,20 1,80 0,05 1,72 7,27 3 Neuquen 0,63 0,85 0,55 1,56 0,39 6,23 4 La Pampa -0,36 1,14 1,11 -0,88 1,72 6.12 5 m' Fuente:Estimadosde la rnision sobre labase de information del Gobierno. Sistema de Informaci6n de la Deuda Provincial 5.22. El Gobiemo Nacional de laRepublics Argentina esta considerandofonnas de ayudar a refonnar las provincias para refinanciar su deuda a cortoplazo con deuda a largo plazo, quizis por un plazo de cinco a siete aiios. Este prograrnade refinanciacion suministraria la oportunidadde inducir una estrictadisciplinafiscaly reformar 10sprestamos provinciales,especialmente el uso de ingresos de coparticipacionFederal de Irnpuestos.  62 Car>.5: Cauacidad Financiers Provincial 5.23 Las politicas del Gobiemo Nacional para reformar 10sprestamos provinciales (y rastrear la deudaprovincial) dependerhn de 10sobjetivos del sistemade prestamos provinciales. Se podria suponer que el Gobiemo Nacional esta interesado en: * crear un mercado de capitales local para 10sproyectos de inversionprovinciales * evitar 10s deficit operativosfinancieros * eliminar el riesgo moral de respaldar provincias dispendiosas con garantias implicitas de su deuda * hacer que el mercado haga cumplir la disciplinafiscal en las provincias, especialmente en relacion con equilibrar sus presupuestosoperativos. 5.24 En la actualidad, la situacion provincial en la Argentinaes diferente de esta realidad. La mayoria de las instituciones financierasno le prestarian a las provincias sin el actual mecanismo de intercepcion de 10s ingresos de coparticipacion. A menos que pudieran recibir pagos del servicio de la deuda provenientes de 10s ingresos de coparticipacionseparadosantes de su dlstribucion a las provincias, seria mis probable que 10sbancos y otras institucionesno otorguen dichos prbtamos. En el futuro proximo seria necesario algh tipo de mecanismo de caucion. Con el tiempo, 10s acreedores pueden aceptar "la plena fe y credito" de "obligaciones generales" provinciales sin estas cauciones, per0 ello solamentepuede ocurrir luego que hayan tenido lugar cambios institucionalesyjuridlcos de envergadura 5.25 MecanismosAlternativos de FinanciacihnProvincial. El objetivode un mecanismo de financiacionpara sustituir la caucion de coparticipaciones para eliminar la responsabilidad moral del GobiernoNacional de la adrmnistracion de 10s asuntos fiscalesprovincialesy sustituirel sistema actual con una nueva estructurajuridica. El nuevo mecanismo de financiacion retendria el concepto de la caucion de ingresos, per0 el sistema deregistrar el reclamo del acreedor sobre 10s ingresos de coparticipacion con el Banco de laNacion se reemplazariacon un documentojuridico que estableceriaun "Fideicomisario" separado con responsabilidadfiduciaria con 10s acreedores. Serequeririan las caucionesde ingresos hasta que las institucionesque administran las finanzas provincialesestuvieran m& desarrolladasy suja un sistemajuridico que haga cumplir con el pago de las obligacionesprovinciales. 5.26 El concepto del Fideicomisario es similar al que se utiliza en 10sEUA para 10s "bonos de ingresos impositivoslimitados". En muchos Estados, 10s bonos 10s emiten 10sgobiernos subnacionales que esthn aseguradospor una hente de ingresoespecifico,tal como un impuestoal consumo o a las ventas. El prestatario realizaun convenio con un Fideicomisariopara garantizarel reembolso de la deuda con 10s impuestos lirnitados. Se redactaun documentojuridco, el "Convenio Fiduciario para laEmision de Deuda" que contiene 10sterminos y las condciones del Convenio. Este documentocontienevarias clhsulas, define 10s ingresos que se han comprometido para el servicio de la deuda @.ej.,el impuesto a las ventas); especifica la distibucion prioritaria de 10singresos comprometidos del agente de recaudacional Fideicomisarioal gobierno subnacional; establece las cuentas diferentes a las cuales se depositan primero 10singresos (interes, capital, reserva del servicio de la deuda); crea normalmente una reserva del s e ~ c i de o la deuda que es una cuenta de reserva en caucion en caso de que existan ingresos corrientesinsuficientes para financiar integramente las cuentas de capital e interb; establece10s requerirnientosde information financiers(como 10s estados financierosde la municipalidad con audtoria extema); establece metas especificasde si la municipalidad puede emitir deuda adicional utilizandoel ingreso impositivo lirnitado como garantia; establece10s casos de incumplimiento,tales como la falta de  Cap. 5: CapacidadFinanciera Provincial 63 pago del interes y/o del capital y el incumplimientode 10s requerimientos de notificacion; determina 10s gastos elegibles para 10s fondos de la deuday una variedad de otros t e i n o s y condiciones. 5.27 La estnrctura de bonos de ingresos de impuestos limitados que se describe anteriormente desplaza las obligaciones de la administracionde la deuda del Banco de la Nacion a un Fideicomisario. Este cambio tendria repercusiones simbolicas. El Banco de la Nacion y el Banco Central ya no aprobarian10sprestamos provinciales nacionales. Los acreedores dependerian del Fideicornisariopara la administracion de 10s reembolsos. El GobiemoNacional no tomaria parte en la admhstracion de la deuda per0 podn'a establecer una entidad para monitorear las obligacionesprovinciales. El concept0 del Fideicomisarioreemplazan'a la intercepcion de la coparticipacion con un documentojuridic0 que obligaria el cumplimiento de una sene de reglas financierasy disciplina fiscal en la provincia si esta desea sacar prestamos. 5.28. Sistema de Notificacihnde la Deuda. Actualmente,el GobiemoNacional regula 10s prestamos provinciales en forma indirectapor medio del Banco Centraly del Ministerio de Economia. El Banco Central esth interesadoprincipalmenteen la supervision de las entidades financieras,no de las provincias. Su funcion es la de determinar la exposicion de 10sbancos al riesgo del credit0 provincial. Cada vez que una institution financieratal como un banco comercial o de inversion le presta h e r o a una provincia, tiene que contar con la aprobacion del Banco Central. Los bancos notifican periodicamente sus prestamos provinciales al Banco Central. El Ministerio de Economiatiene la responsabilidad de recaudar la deuda no financierade las institucionesprovinciales. Tambien aprueba cualquier prestamo de las institucionesfinancieras (incluyendoofertas publicas registradas en la bolsa)y recoge esta informacionde una manera mformal. No acttia como ente regulatorio de la deuda provincial. 5.29 Debe introducirsela creacion de un ente regulatoriofonnal para la deuda provincial, especialmente dentro de un programa de reestructuracion de la deuda provincial. Este ente podria actuar como unajunta de control de emergencia haciendo cumplir criterios especificosde desempeiiotal como se refleja en el plan de reestructuracion. A1 cumplir la provincia con el programay lograr resultados fiscales especificos, iria de una regulacion mis estricta a una regulacion bajo condiciones fiscales normales. 5.30. El proposito principal de la regulacion normal seria el de recoger informacionfinanciera actual acerca de la provincia, que comprenda la deudapendiente y suministreesta informacion a 10s mercados de capital nacional y extranjero. El ente regulatoriotendria representantesde las provincias, ademis de 10s del GobiemoNacional, el liltimo con derechosde votacion sobre 10s representantes de 10sgobiemos provinciales. 5.31 Recomendaci6n Final. Una de las prioridades para la reforma en el sistema actual de finanzasprovinciales es el de elirninar el riesgo moral de hacer que el GobiemoNacional participe del mecanismo de garantia. Esto podria lograrse de dlversas maneras: a) Elirninar el papel del Banco de la Nacion como intermediarioy ejecutor de garantias provinciales. b) Sujetartodos 10sprestamos de las provincias a la dlsciplinadel mercado. Ello podria hacerse por medlo de (i) prohibir que las provincias saquen prestamos de 10s bancos oficiales; (ii)  64 Cap. 5: Ca~acidadFinanciers Provincial establecerque serequiere una calificacion de credito seriaantesde que cualquier provincia pueda sacar prestamos; (iii) seguro de deuda para 10sprestamos provinciales en caso de que la calificaciondel credito este por debajo de la inversion; (iv) imponer coeficientestecnicos estrictos a 10sbancos que les hagan prestamos a las provincias con el requerirniento de dferentes previsiones de acuerdo con sus calificaciones. En una situation extrema, 10sbancos sopesariansu exposicionprovincial al100% de su valor al calcular sus coeficientesBIS. Ello enviariauna seiial de falta de garantia centraly mejoraria10sincentivos del sisternabancario para evitarprkstarnos riesgosos alas provincias mhs expuestas. c) Evitar el excesode cornpromisospara la financiaciondel deficit actual por medlo de limites de deuda, propositos de 10sprestamosy limites en el porcentaJede las transferenciasque pueden cornprometerse.  ApCndice Estadistico   Cuadro 1: Cuentas Publicas Provinciales, 1991-96 (en millones de Pesos, Precios Conientes) 1991 1992 1993 1994 1995 1.Recursos Corrientes 13,478 De Jurisdiction Provincial 5408 . Tributaries 4,768 . Ingresos Brutos 2,474 . Inrnobiliario 1,089 . Automotores 473 . Sellos 511 . Otros 94 . No Tributaries 730 De Jurisdiction Nacional 8,070 . Coparticipacion Federal 6,904 - Copmticipacion Neta 6822 - Afect. a Transf. Servicios 0 - Clausula de Garantia (Ley 24310) 0 . Regalias 457 .Fondo de Desequilibrios 15 I . RegimenLey No22916 y mod. 13 .Fondo Educative 0 . Fondo de Innovation Tecnologica 0 . Sistema de Seguridad Social 20 . Organ.de Vialidad (o Copart.Via1) 32 .Obras Infraest.(yDto.2733 inc.c) 0 .Otros 210 2. Erogaciones Corrientes 14,057 .Personal 8,438 .Bs y SciosNo Personales 1,705 . Intereses de la Deuda 266 . Transferencias 3,632 - a Municipios 1,805 - a Empresas Pcas. Pciales. 239 - a Org. Seguridad Social 661 - Docentes Privados 261 -0tras 667 3.Aportes 1,341 .No reintegrables 358 - A.T.N. 114 - F.E.D.E.I. 16 - F.D.R. 101 - Otros 126 . Reintegrable 984 - FO.NA.VI. 805 - Anticipo de Impuestos 236 - Otros 21 4.Saldo Corriente (1-2) -579 5. Recursos de Capital 85 6.Erogaciones de Capital 2,189 7.Seldo Global (net financing) (4+5+3-6) -1341 8.Amortization 594 9.Necesidad de Financiamiento Bruto 1,935 Memo Items Saldo Corriente as "/oLngresos Corrientes -4.3 Servicio de laDeuda 860 En % Recursos Comentes 6.4 Necessidad Financt Burto %Ingresos Corr 13.0 Net Financing Needs as % Total Recursos 9.0 Source:Ministry of Economy and Mission Estimates  66 A~endiceEstadistico Cuadro 2: Cuentas Publicas Provinciales, 1991-95, en Precios Constantes 1995 - - - En illo on& de Pesos Cambio Annual O/O 1991 1992 1993 1994 1995 1992 1993 1994 1995 91-95 1.Recursos Corrientes 17,601 23,049 24,378 25,520 24,092 31.0 5.8 4.7 -5.6 36.9 DeJurisdiction Provincial 7,062 9,645 10,879 11.734 10,913 36.6 12.8 7.9 -7.0 54.5 .Tributaries 6,109 8,309 9,307 9,938 9,083 36.0 12.0 6.8 -8.6 48.7 .IngresosBrutos 3,231 4,699 5,176 5,544 45.4 10.1 7.1 .Inrnobiliario 1,422 1,319 1,499 1,714 -7.2 13.6 14.3 - . Automotores 618 753 855 989 21.9 13.5 15.7 . Sellos 668 897 1,022 1.001 192 34.4 14.0 -2.1 -80.8 -71.3 .O ~ ~ O S 123 679 665 627 241 451.7 -2.0 -5.7 -61.5 96.0 .No Tributaries 954 1,336 1,572 1,799 1,830 40.1 17.7 14.4 1.7 91.9 De Jurisdiction Nacional 10,538 13,405 13,499 13,785 13,179 27.2 0.7 2.1 -4.4 25.1 . CoparticipacionFederal 9,017 11,337 10,853 10.915 10,401 25.7 4.3 0.6 -4.7 15.4 - CoparticipacionNeta 8,909 11,203 8,685 9.200 8,334 25.7 -22.5 5.9 -9.4 -6.5 - Afect. a Transf. Servicios 0 0 1,345 1,347 1,318 0.0 0.1 -2.2 - Clausulade Garantia 0 0 692 238 752 0.0 0.0 -65.5 215.4 .Regalias 597 606 573 568 640 1.5 -5.5 -0.8 12.5 7.1 .Fondo de Desequilibrios 197 14 I 0 0 -92.8 -92.9 -100.0 -100.0 .Regimen Ley No22916y . 17 0 0 0 0 . Fondo Educativo 0 0 78 62 24 .Fondo de Innovacion Tecn. 0 0 0 0 0 . Sistemade Seguridad Social 26 47 82 82 71 82.1 75.8 0.7 -14.1 176.9 . Organ.de Vialidad 42 135 149 162 136 222.9 10.4 9.1 -16.1 226.5 . Obras Infraest.) 0 0 77 90 74 16.3 -17.7 .Otros 274 506 647 688 679 84.5 27.9 6.3 -1.3 147.7 2. Erogaciones Corrientes 18,357 22,522 25,220 26,484 22.7 12.0 5.0 -3.7 38.9 .Personal .Bs y SciosNo Personales .Interesesde la Deuda .Transferencias - a Municipios - a Empresas Pcas. Pciales. - a Org. Seguridad Social - Docentes Privados -mas 3. Aportes . No reintegrables - A.T.N. - F.E.D.E.I. - F.D.R. - m o s .Reintegrable - FO.NA.VI. -Anticipode Impuestos - Otros 4. Saldo Corriente (1-2) 5. Recursos de Capital 6. Erogaciones de Capital 7. Saldo Global (net financing ) 8. Amortization 9. Necesidad de Financiamiento  Cuadro3 :Necesidades de FinanciamientoBrutas, 1991-1995 Necesidad Financiamiento En % Ingresos Totales (Millones de Pesos) Provincias 1991 1992 1993 1994 1995 1991 1992 1993 1994 1995 Buenos Aires 561 -249 23 398 466 16 -4 0 5 6 Cordoba 198 188 519 449 664 18 1 1 27 21 33 MCBA 298 527 177 270 143 20 25 7 10 6 Mendoza -11 14 145 231 148 -2 2 15 21 14 Santa Fe 110 -92 -26 5 219 9 -5 -1 0 11 Entre Rios 89 67 121 124 310 17 9 14 13 34 Salta 120 114 130 91 152 26 18 18 12 21 San Juan 42 -17 96 262 179 12 -4 18 48 34 San Luis -24 -41 -31 12 10 -9 -12 -8 3 2 T Fuego 6 7 23 32 72 4 3 9 10 24 Tucuman -4 55 16 117 287 -1 8 2 14 37 Chubut 68 52 175 227 268 26 14 44 53 54 La Pampa -11 -22 28 34 3 -4 -6 7 8 1 La Neuquen 49 72 237 176 276 10 1 1 35 23 31 Rio Negro 39 59 523 181 344 11 12 96 30 62 Sta Cruz 71 -22 58 50 112 26 -6 13 11 22 Catamarca Cbaco Corrientes Formosa Jujuy La Rioja Misiones Sntago de Est Total 1935 954 3127 3791 4991 13 4 13 14 19 Memo Item Avanzadas 1156 388 839 1352 1640 % Total 60 41 27 36 33 I/ Necesidade de FinanciamientoBmto =Ineresos Totales- " ErogacionesTotales Amortization - Fuente: GobiernoArgentina, Estimados da le Mission  Cuadro 4: Necesidades de FinanciamientoNetas, 1991-1995 Necesidades de Financiamiento Netas En '1. Ingresos Totales (Millones de Pesos) Provincias 1991 1992 1993 1994 1995 1991 1992 1993 1994 1995 Buenos Aires 553 -293 -12 307 281 16 -5 0 4 4 Cordoba 174 131 435 415 397 16 8 23 20 20 MCBA 169 462 136 -14 -28 11 22 5 0 -1 Mendoza -28 -10 127 196 34 -5 -1 13 18 3 Santa Fe 10 -144 -29 2 215 1 -8 -1 0 11 Entre Rios 33 52 42 72 160 6 7 5 7 17 Salta 90 55 29 53 99 20 9 4 7 14 San Juan 41 -23 93 252 164 12 -5 17 46 31 San Luis -24 -41 -31 12 10 -9 -12 -8 3 2 T Fuego 1 6 17 25 66 1 3 6 8 22 Tucuman -15 34 -13 86 227 -3 5 -2 11 29 Chubut 34 36 138 187 203 13 10 34 44 41 La Pampa -13 -24 28 34 2 -5 -6 6 8 1 La Neuquen 24 30 192 133 247 5 5 29 17 28 Rio Negro 34 50 332 169 209 10 10 61 28 38 Sta Cruz 52 -54 1 46 95 19 -13 0 10 18 Catamarca Chaco Corrientes Formosa Jujuy La Rioja Misiones Sntago de Est Total 1341 426 2109 2654 3179 9 2 8 10 12 Memo Item Avanzadas 879 145 656 907 899 %of Total 65 34 31 34 28 Source: Mission estimates based on Official Data  Cuadro 5: Saldo Corriente en % of Ingresos Corrientes, 1991-1995 Saldo Corriente(MillonesPesos) %Recunos Corrientes Provincias 1991 1992 1993 1994 1995 1991 1992 1993 1994 1995 BuenosAires -410 593 298 203 266 -12.1 10.1 4.5 2.7 3.6 Cordoba -90 2 -259 -193 -122 -8.5 0.1 -14.0 -9.5 -6.4 MCBA 11 -254 96 248 225 0.8 -12.1 3.6 9.0 8.8 Mendoza 62 60 -16 -83 -14 10.8 7.1 -1.7 -8.2 -1.4 Santa Fe 42 161 46 106 -112 3.5 9.2 2.4 5.1 -5.8 Entre Rios -18 -28 -21 -41 -90 -3.7 -3.9 -2.6 -4.5 -10.5 Salts -66 -53 -47 -34 -59 -15.6 -9.1 -7.3 -5.1 -9.0 San Juan -19 31 -76 -222 -170 -6.3 7.2 -15.7 46.9 -36.7 San Luis 58 65 66 46 63 27.7 21.8 19.7 13.0 18.7 T F I I ~ ~ O 4 0 -22 -8 -70 -1 12 41.3 -12.0 -3.3 -31.4 -53.1 Tucuman 18 23 13 -39 -124 3.9 3.5 1.8 -5.2 -17.4 Chubut -24 -36 -89 -82 -86 -10.5 -11.0 -25.3 -22.8 -22.1 La Pampa 45 40 25 9 49 19.5 12.4 6.9 2.5 12.6 La Neuquen 25 36 -88 -18 -39 6.2 6.0 -14.6 -2.6 -5.1 Rio Negro -8 -11 -183 -109 -195 -2.7 -2.5 -37.7 -21.4 -42.0 Sta Cruz -24 43 33 -6 -87 -10.7 13.4 9.3 -1.6 -20.7 Catamarca Chaco Corrientes Formosa Jujuy La Rioja Misiones Sntagode Est Total -579 467 -794 -933 -1,407 -4.3 2.3 -3.5 -3.8 -5.8 No Provincias SaldoPositivo 11 12 7 5 4 Negativo' 13 12 17 19 20 Avanzadas -385 563 165 280 243 % Total 67 121 -21 -30 -17 Definition: Saldo Corriente =Ingresos Corrientes - GastosCorrientes Fuente: Gobienro de Argentina  Cuadro 6: Saldo Operativo, 1991-95 En Millones Pesos En % Ingresos Pmvincias 1991 1992 1993 1994 1995 1991 1992 1993 1994 1995 Buenos Ares 418 549 263 112 81 Cordoba -114 -55 -343 -228 -389 MCBA -118 -319 54 -36 55 Mendoza 45 36 -34 -117 -128 Santa Fe -58 109 42 103 -116 Entre Rios -74 44 -100 -93 -239 Salta -95 -112 -148 -72 -111 San Juan -20 25 -79 -232 -185 San Luis 58 65 66 46 63 T Fuego 4 6 -23 -14 -76 -118 Tucuman 7 2 -16 -69 -184 Chubut -58 -51 -125 -122 -151 La Pampa 43 38 25 9 48 La Neuquen 0 -6 -134 -61 -68 Rio Negm -13 -20 -374 -121 -330 Sta Cruz -42 12 -24 -10 -104 Catamarca Chaco Corrientes Formosa Jujuy La Rioja Misiones Sntago de Est Total -1173 -61 -1812 -2071 -3220 Memo Item No Pmv con Saldo Operativo >O 9 9 5 4 3 (0 15 15 19 20 21 Avaazadas -663 320 -18 -165 498 % Deficit 56 -522 1 8 15 Saldo Operativo= Saldo Corriente- Amortization Fuente:Ministeriode Economia  Cuadro 7: Aportes del Tesoro Nacional en % Total Ingresos, 1991-1995 ATN (millones de Pesos) En % de Ingresos Estmct. - Yo Provincias 1991 1992 1993 1994 1995 1991 1992 1993 1994 1995 1995 Buenos Aires 7 24 4 11 4 0.2 0.4 0.1 0.1 0.1 0.7 Cordoba 1 5 8 9 12 0.1 0.3 0.4 0.4 0.6 1.9 MCBA 1 0 0 0 0 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Mendoza 2 8 4 6 3 0.4 0.9 0.4 0.6 0.2 0.4 Santa Fe 3 3 15 11 26 0.2 0.2 0.7 0.5 1.2 4.3 Entre Rios 3 7 10 7 7 0.6 0.9 1.1 0.7 0.8 1.2 Salta 3 4 13 9 17 0.7 0.6 1.8 1.3 2.4 2.8 San Juan 3 3 4 3 14 0.9 0.6 0.7 0.5 2.7 2.4 San Luis 2 4 4 12 21 1.0 1.1 0.9 2.8 4.9 3.5 T Fuego 4 17 5 59 55 2.5 7.3 1.8 18.0 18.2 9.2 Tucuman 3 4 22 11 7 0.6 0.5 2.8 1.3 0.9 1.2 Chubut 1 5 7 9 31 0.3 1.4 1.6 2.0 6.2 5.1 La Pampa 2 7 8 21 10 0.6 1.9 1.9 4.8 2.2 1.7 La Neuquen 1 4 5 12 50 0.1 0.7 0.8 1.5 5.6 8.4 Rio Negro 1 7 5 20 15 0.4 1.4 0.9 3.4 2.8 2.6 Sta Cruz 3 8 22 42 39 1.2 1.9 5.2 8.8 7.6 6.6 Catamarca Chaco Corrientes Formosa Jujuy La Rioja Misiones Stgo del Estero Total 114 222 356 472 597 0.8 1.0 1.4 1.8 2.3 100.0 Source:GovernmentStatistics  72 Apendice Estadistico Cuadro 8: Deficit Provincial Primario, 1991-1995 En Millones de Pesos En % de Recursos Provincias 1991 1992 1993 1994 1995 1991 1992 1993 1994 1995 Buenos Aires -531 455 157 -156 -131 -15 8 2 -2 -2 Cordoba -128 -88 -349 -302 -275 -12 -5 -18 -14 -14 MCBA -121 411 -116 136 99 -8 -19 4 5 4 Mendoza 28 18 -125 -186 7 5 2 -13 -17 1 Santa Fe 28 145 31 1 -208 2 8 1 0 -10 Entre Rios -25 4 9 -37 4 8 -117 -5 -6 4 -5 -13 Salta -73 4 8 -22 4 8 -90 -16 -8 -3 -6 -13 San Juan -39 25 -87 -247 -150 -12 5 -16 4 6 -28 San Luis 24 41 31 -12 -10 9 12 8 -3 -2 T F U ~ O 0 -6 -17 -25 -66 0 -3 -6 -8 -22 Tucuman 33 -31 18 -81 -209 6 4 2 -10 -27 C h ~ b ~ t -32 -26 -118 -181 -178 -12 -7 -29 4 2 -36 LaPampa 13 24 -25 -34 0 5 7 -6 -8 0 La Neuquen -14 -24 -183 -107 -230 -3 4 -27 -14 -26 R ~ Negro O -34 -34 -270 -162 -174 -10 -7 4 9 -27 -31 Sta Cruz 4 5 55 0 4 5 -95 -17 14 0 -10 -18 Catamnrca Chaco Corrientes Formosa Jujuy La Rioja Misiones Stgo del Estero Total -1075 -78 -1645 -2064 -2496 -7 0 -7 -8 -9 Memo Item No Prov con Defic. Primario >O 7 8 5 3 2 (0 17 16 19 21 22 Avan~adas -724 120 403 -508 -508 %Deficit 67 -153 24 25 20 Eficit Pnmario = Total Deficit (Bruto) Serviciode la Deuda - Fuente:- Ministerio de I'Economin, Estimadosde la Mision  Cuadro9: Servicio de la Deuda, 1991-95 Millones de Pesos EnO/Ode Recursos Corrientes Provincias I991 1992 1993 1994 1995 1991 1992 1993 1994 1995 Municipalidad Buenos h e s Catamarca Chaco Chubut Cordoba Corrientes Entre Rios Formosa Jujuy la Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuquen R1o Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz SantaFe SantiagoDel Estero TFuego Tucuman Total  74 AvendiceEstadistico Cuadro 10: Gastos de Personal y Servicio de la Deuda, 1991-95 En %Recursos 1991 1992 1993 1994 1995 BuenosAires Mun 978 1432 1652 1928 1730 BuenosAires Prov 2242 3103 3482 3835 3833 Catamarca 154 197 246 324 311 Chaco 271 424 485 520 586 Chubut 195 272 342 326 381 Cordoba 746 1061 1363 1427 1592 Conientes 227 421 454 550 483 Entrefios 356 478 620 630 754 Formosa 289 306 426 556 629 Jujuy 309 256 370 348 391 Neuquen 289 402 514 529 520 la Pampa 104 158 193 208 206 La Rioja 189 230 283 301 353 Mendoza 322 494 569 684 809 Misiones 191 307 381 370 405 Rio Negro 229 333 645 457 595 Salta 374 506 572 528 570 San Juan 186 256 358 454 444 San Luis 113 178 195 233 214 SantaCruz 176 205 268 235 313 SantaFe 788 1009 1096 I125 1185 Santiagodel Estero 197 300 434 501 471 TFuego 86 125 157 181 207 Tucurnan 287 375 474 522 592 Total 9,298 12,830 15,580 16,771 17,573  Cuadro 11: Estructura de Gastos Corrientes en % of Recursos Corrientes, 1991-95 Buenos Aires Santa Fe Total Total Personal Personal Bs.y Scios Bs.y Scios Intereses Deuda InteresesDeuda Transferencias Transferencias Municipios Municipios Empresas Pub. Empresas Pub. Seguridad Social Segundad Social DocentesPrivados DocentesPrivados Otros Otros Cordoba Entre Rios Total 108 109 106 Total Personal 64 63 63 Personal Bs.y Scios 13 12 9 Bs.y Scios Intereses Deuda 4 6 6 InteresesDeuda Transferencias 28 29 28 Transferencias Municipios 17 16 16 Municipios Empresas Pub. 0 0 0 Empresas Pub. Seguridad Social 0 3 3 Seguridad Social Docentes Privados 4 7 7 DocentesPrivados Otros 6 3 2 Otros MCBA Salta Total Total Personal Personal Bs.y Scios Bs.y Scios Intereses Deuda InteresesDeuda Transferencias Transferencias Municipios Municipios EmpresasPub. Empresas Pub. Segundad Social Seguridad Social Docentes Privados DocentesPrivados Otros Otros Mendoza San Juan Total Total Personal Personal Bs.y Scios Bs.yScios Intereses Deuda InteresesDeuda Transferencias Transferencias Municipios Municipios EmpresasPub. Empresas Pub. Seguridad Social Seguridad Social Docentes Pnvados DocentesPrivados Otros Otros  76 Auendice Estadistico Cuadro 11: Estructura de Gastos Corrientes en % of Recursos Corrientes, 1991-95 (cont) Catamarcs Jujuy Total Total Personal Personal Bs.y Scios Bs.y Scios Intereses Deuda Intereses Deuda Transferencias Transferencias Municipios Municipios Empresas Pub. Empresas Pub. Seguridad Social Seguridad Social Docentes Privados DocentesPrivados Otros Otros Chaco La Rioja Total 96 105 116 Total Personal 64 75 80 Personal Bs.y Scios 13 8 9 Bs.y Scios Intereses Deuda 0 1 2 Intereses Deuda Transferencias 20 22 24 Transferencias Municipios 12 12 15 Municipios Empresas Pub. 0 0 0 Empresas Pub. Seguridad Social 2 2 3 Seguridad Social DocentesPrivados 0 0 0 Docentes Privados Otros 5 7 5 Otros Corrientes Misioaes Total Total Personal Personal Bs.y Scios Bs.y Scios Intereses Deuda Intereses Deuda Transferencias Transferencias Municipios Municipios Empresas Pub. Empresas Pub. Segundad Social Seguridad Social DocentesPrivados Docentes Privados Otros Otros Formosa Santiago Total Total Personal Personal Bs.y Scios Bs.y Scios Intereses Deuda Intereses Deuda Transferencias Transferencias Municipios Municipios Empresas Pub. Empresas Pub. Seguridad Social Seguridad Social Docentes Privados Docentes Privados Otros Otros  Cuadro 11: Estructura de Gastos Corrientes en % of Recursos Corrientes,1991-95 (cont) San Luis la Pampa Total 72 87 81 Total Personal 54 65 64 Personal Bs.y Scios 7 5 5 Bs.y Scios Intereses Deuda 0 0 0 Intereses Deuda Transferencias 11 17 13 Transferencias Municipios 6 7 7 Municipios Empresas Pub. 0 0 0 Empresas Pub. Seguridad Social 1 1 3 Seguridad Social DocentesPrivados 1 1 2 Docentes Privados Otros 3 5 4 Otros TFuego La Neuquen Total 141 131 153 Total Personal 81 79 95 Personal Bs.y Scios 5 12 16 Bs.y Scios InteresesDeuda 1 0 0 Intereses Deuda Transferencias 54 41 43 Transferencias Municipios 39 34 24 Municipios Empresas Pub. 9 2 0 Empresas Pub. Seguridad Social 0 0 0 Seguridad Social Docentes Privados 0 0 1 Docentes Privados Otros 6 4 6 Otros Tucuman Rio Negro Total 96 105 117 Total Personal 55 65 72 Personal Bs.y Scios 7 2 9 Bs.y Scios Intereses Deuda 4 1 2 Intereses Deuda Transferencias 31 32 34 Transferencias Municipios 16 15 16 Municipios Empresas Pub. 1 1 1 Empresas Pub. Seguridad Social 51 13 7 Seguridad Social DocentesPrivados 1 1 1 Docentes Privados Otros 1 6 4 Otros Chubut Santa Cruz Total Total Personal Salarios Bs.y Scios Bs.y Scios Intereses Deuda InteresesDeuda Transferencias Transferencias Municipios Municipios Empresas Pub. Ernpresas Pub. Segundad Social Seguridad Social Docentes Pnvados Docentes Privados Otros Otros  Cuadro 12: Gastos con Personal, Sewicio de laDeuda, Seguridad Social 1991 1992 1993 1994 1995 Buenos A h s Santa Fe Personal en %IngresosNetos Personal en %IngraosNet 62 62 64 61 70 ServicioDeuda % IngresosNetos ServicioDeuda%Ingresos 13 3 0 0 1 Personnl (OptlmPI Nlvel) Personal ( O p W Nivel) - - #### En %Nivel Actual En %Ni~elActual 86 P ReduccionNecesaria Reduccion Naesaria 14 DetSeg. SocU en 'YODef. Total Def.Sec. Soclnlen %Def. Total 73 Deficit sin Seg Social Deficit sin Seg. Social 60 Deficit en %Ingresos Deficit em %Ingresos 11 Despues de Transferirla Caja Despues de Transferirla Caja 3 Cbrdoba en* mar Pmnal en %IngresosNetos Pmonal cn%IngresosNel 68 74 74 70 74 ServicioDeuda % IngresosNetos ServicioDeuda%Ingresos 15 3 12 10 25 Penonnl (Optimal Nivel) Personal (Optimal Nlvel) 453 En %Ni;el Actual En O hNivel Actual 81 ReduccionNecesaria Reduction Necesaria 19 Def.Seg. Soclnlen % Det Total Def.Seg. Soclnlen % Def. Total 15 Deficit sin Seg. Social Deficit sin Seg. Social 262 Deficit en % Ingresos Deficit cn % Ingrtsos 34 [Despuesde Transferirla Caja 30 1 Despuesde Transfctir la Caja 29 SPlta Personal en O IngresosNebs h Personal en%IngresosNet 89 85 80 81 85 ServicioDeuda % IngresosNetos Senicio Deuda %IngresosNetos 13 19 7 10 Personnl ( O p t i d Nivel) Personal (Opttrml Nlvcl) 357 En %Nivel Actual En O hNivel Actual 70 ~educninNecesaria Reduccion Necesaria 30 DetSeg. Soclalen ./oDef. Total Def-Seg. Socialen % Def. Total 12 Deficit sin Seg. Social Deficit sin Seg. Social 133 Deficit en %Ingrsos Deficit en % Ingnsos 21 Despuesde T d e r i r la Caja Despuesde Transferirla Caja 18 Mendom SnnJ l w Personal en % lngresosNetos 63 63 71 77 74 Personal en % IngresosNet 68 64 83 110 106 ServicioDeuda % IngresosNetos 3 4 3 5 1 8 ServicioDeuda%Ingrcsos 1 2 2 4 7 Personal (Optimal Nhel) 530 Personal (OptlmmlNhel) 235 En %Nivel ~ctual 81 En %Nivel Actual 57 ReduccibnNecesaria 19 Reduccib Neoecaria 43 DetSeg. Soelnlen % Def. Total 22 DetSeg. Sod.len % Def. Total 27 Deficit sinSeg. Social 115 Deficit sinSeg. Social 131 Deficit en %Ingresos 14 Deficit em %Ingresos 34 Despues de Transferir la Caja 11 Despuesde Transferirla Caja 25  Cuadm 12: Gastos con Personal, Serviciode la Deuda, Seguridad Social (cont) san Luis La P m p Personal en % Ingrsos Netob 58 64 63 70 68 Personal en%lngresosNet 50 55 60 67 59 ServicioDeuda %Ingresos Netos 0 0 0 0 - ServicioDeuda %lngresosNetos 1 1 0 1 Personal (Opttmnl Nlvel) 190 Personal (Optbnnl Nivel) 208 En %Nivel Actual 89 En %Nivel Actual 103 ReduccionNecesaria 1 1 Reduction Necesaria - Def.Seg. Socialen ./o Def. Total 110 Def.Seg. Socinlen O/oDef. Total 330 Deficit sin Seg. Social - Deficitsin Seg. Social - Deficit en %l n p o s 2 Deficit en %Ingrrsos 1 Despuesde Transferir la Caja - Despuesde T d e r i r la Caja - TFuego Neuquen Personal en %IngresosNetos Personalen %lngresos Net 71 ServicioDeuda % Ingresos Netos Servicio Deuda %lngresos 10 Personal (Optimal Nlvel) Penonal (Opttmnl Nivel) En %Nivel Actual En %Nivel Actual ReduccionNecesaria ReduccionNecesaria Def.Seg. Social en % Def. Total Def.Seg. Socinlen ./o Def. Total Deficitsin Seg. Social Deficit sin Seg. Social Deficit en % lngresos Deficit en %lngresos Despuesde Transferir la Caja Tucumnn Rlo Negro Personal en % l n p o s Netos 66 63 73 77 84 Pemonal en% lngresosNet 85 78 101 97 104 Servicio Deuda%lngresos Netos 7 4 6 6 1 3 Servicio Deuda%lngresos 2 6 65 4 42 Pemnal (Opthad Nlvel) 365 Personal (Optimal Nlvel) 245 En %Nivel Actual 71 En %Nivel Actual 58 Reduccion Necesaria 29 ReduccionNecesaria 42 Def.Seg. Socinl en O/o Def. Total 23 DeLSeg. Socinlen % Def. Total 10 Deficitsin Seg. Social 222 Deficitsin Seg. Social 308 Deficit em %lngresos 37 Deficitem %Ingresos 62 Despuesde Transferir la Caja 29 Despuesde Transferir la Caja 56 Chubut Smta Cruz P m n a l en %lngresosNet- 79 83 95 89 83 Personal en% lngi-esosNet 86 63 68 72 83 Servicio Deuda %lngresasNetos 9 19 14 26 ServicioDeuda%lngresos I5 12 19 1 5 Personal (Optimal Nlvel) 210 Pemnal (Optimal Nlvel) 213 En %Nivel Actual 72 En %Nivel Actual 72 ReduccionNecesaria 28 ReduccionNecesatia 28 Def.Seg. Soclnlen % Def. Total 5 Def-Seg. Sodnlen ./o Def. Total 43 Deficitsin Seg. Social 255 Deficit sin Seg. Social 64 Deficit en %lngresos 54 Deficitem %Ingresos 22 Despuesde Transferir la Caja 52 Despuesde Transferir la Caja 12  Cuadro 12: GastosconPersonal, Serviciode la Deuda,Seguridad Social (cont) Csemnnn JUY~UY Personal en % Ingesos Netos 60 67 89 105 99 Personalen%Ingresos Net 82 66 75 88 94 Servicio Deuda %Ingesos Netos 18 6 1 8 11 ServicioDeuda%Ingresos 39 4 25 5 13 Personal (Optimal Nivel) 169 Pemnal (OptimalNivel) 218 En %Nivel Actual 60 En %Nivel Actual 64 Reduction Necesaria 40 Reduction Necffaria 36 DetSeg. Soclalen % Def. Total DetSeg. Socialen % Def. Total 23 Deficit sin Seg. Social 88 Deficitsin Seg. Social 178 Deficit en % Ingresos 24 Deficit m %Ingresos 45 Despuesde Transferir la Caja 24 Despues de Transferirla Caja 35 Chaco La Riojs Personal en % Ingesos Netos 73 83 91 88 93 Pmonalen%InpsosNet 129 131 132 137 219 Servicio Deuda % Ingresos Netos 1 2 5 10 14 ServicioDeuda% IngresosNetos 4 10 10 13 Personal (Optimal Nivel) 329 Personal (OptimalNlvel) 91 En %Nivel Actual 65 En %Nivel Actual 27 Reduction Necesaria 35 Reduction Necesaria 73 Def.Seg. Social en % Det Total 7 DeLSeg. Socialen % Def. Total 29 Deficit sin Seg. Social 162 Deficitsin Seg. Social 51 Deficit en %Ingresos 25 Deficit en % Ingresos 13 Despuesde Transferirla Caja 23 Despues de T d e r i r la Caja 10 Conentes Mlslonn Personalen % Ingresos Netos 74 92 88 83 84 Personal en % IngresosNet 70 Servicio Deuda % IngresosNetos 1 9 I2 32 18 Servicio Deuda % Ingresos 2 Personal (OptimalNivel) 284 Pemonal (Optlmnl Nlvel) En %Nivel Actual 72 En %Nivel Actual Reduction Necesaria 28 Reduccion Necesaria DeC.Seg. Social en % Def. Total I8 DeLSeg. Socialen % Det Total Deficitsin Seg Social 98 Deficitsin Seg. Social Deficiten %Ingresos 20 Deficit m %Ingrtsos -Despuesde Transferir la Caja 16 Despues de Transferir la Caja Fonnoss Santiago Personal m OhIngresosNetos Personal en % IngresosNet 69 72 88 94 83 Servicio Deuda %Ingresos Netos Smicio Deuda %IngresosNetos 1 10 13 19 Personal (OptimalNivel) Personal(Optlmnl Nlvel) 278 En %Nivel Actual En %Nivel Actual 73 Reduccion Necesaria Reduction Necesaria 27 DetSeg. Social en % Def. Total Def.Seg. Socialen % Def. Total Deficit sin Seg Social Deficit sin Seg. Social 90 Deficit en %lngresos Deficit en % Ingresos 15 Despues de Transferir la Caja 15  Cundro 13 :Empleoy Salariosde 10s GoviernosProvincinles Gastos de Personal Gastor de Personal I I Preclos Corrlentn Preclos Constanto de 1995 CrwlmiemtoAnual Empleo (Mil) Cmc. Cresc. Anual Salarios Realer C n u . Pmvlacisn 1991 1992 1993 1994 1995 1991 1992 1993 1994 1995 91-94 91-89 1991 1992 1993 1994 91-94 1991 1992 1993 1994Salarla 91-n AMCBA 801 1316 1592 1523 1489 1046 1,486 1.687 1,573 1,489 50 -5 B u e n Alrer ~ 2212 2898 3302 3594 3498 2889 3,273 3,499 3,712 3,498 29 -6 283 286 288 279 -1 10 11 12 13 30 Catamarcs 118 181 245 301 280 154 204 259 311 280 102 -10 22 23 23 23 2 7 9 11 14 97 Cbaco 266 414 460 468 509 347 468 488 484 509 39 5 36 37 38 38 7 10 13 13 13 30 Cbubut 159 246 285 280 291 208 278 302 289 291 39 1 19 18 19 19 1 11 15 16 15 38 Cordoba 676 %I 1193 1280 1203 883 1.085 1,264 1,322 1,203 50 -9 80 80 83 81 1 11 14 15 16 48 Corrientn 224 385 399 399 396 292 435 423 412 396 41 -4 39 41 41 42 8 8 10 10 10 30 Enhr R ~ M 292 460 537 554 562 381 520 569 573 562 50 -2 43 42 40 42 -3 9 12 14 14 55 Formou 270 284 309 328 354 353 321 327 339 354 -4 4 31 31 32 33 8 11 10 10 10 -11 JtlrlUY 210 240 279 330 342 274 271 295 341 342 24 0 30 29 28 29 -5 9 9 11 12 31 La Pampa 101 156 190 207 203 132 176 201 214 203 62 -5 14 14 15 IS 5 9 12 14 14 55 La RloJa 188 224 263 281 333 245 253 279 290 333 I8 15 21 21 21 24 14 12 12 13 12 4 Mrndou 305 462 549 639 654 399 521 581 661 654 66 -1 42 42 42 42 1 10 13 14 16 65 Mlalones 186 298 356 355 362 243 337 377 367 362 51 -1 33 33 32 32 -3 7 10 12 12 55 Nemqnen 254 354 460 461 474 331 400 488 476 474 44 0 28 0 29 27 -2 1 2 - 17 17 47 Rlo N q m 223 308 392 438 425 291 348 416 453 425 55 -6 29 29 29 30 3 10 12 14 15 51 salt. 327 440 464 485 508 426 497 492 501 508 17 1 43 43 42 41 -5 10 12 12 12 23 SanJuan 183 249 349 438 415 239 281 370 452 415 89 -8 23 24 24 25 7 10 12 15 18 76 San Lulr 113 178 195 233 214 148 202 207 240 214 63 -11 15 16 17 17 10 10 13 12 14 48 Saata Fe 650 956 1091 1119 1174 849 1.079 1.157 1,156 1,174 36 2 81 81 80 80 -1 11 13 14 14 37 Satago de E.1 193 297 389 440 383 252 336 412 454 383 80 -16 31 32 32 32 2 8 11 13 14 77 St. Crur 151 173 210 230 296 197 195 223 238 2% 21 24 I5 14 17 17 12 13 14 13 14 8 Fucp 79 124 150 175 201 103 140 159 181 201 75 11 5 5 5 7 27 20 27 31 27 38 Tucumn 258 351 440 486 514 336 3% 466 502 514 49 2 41 42 42 43 3 8 9 11 12 44 Total 8438 11954 14098 15044 15078 11019 13,501 14,942 15,540 15,078 41 -3 1.004 984 1,017 1.017 1 11 14 15 15 39 * 11Emplw dc 11 Admjnishciono provincdcr rolamcntc.No include cmpruaa provincialcry ohm unidado. Fucntc.h t e io dc Economia  Cuadro 14: Indicadores Provinciales Seleccionados - Per Index Per Caplta Index Ingma StockDeuda 1995 servicio I Pmvinclms Popul. Urban CapH. Capuld Ingmon Desarol. Propria Per Deuda Flerlb. Ponm( O/o NBI PIB 31 Tribubrla 1991 u % @ICaplta pesos) % as*/o Gusto8 GDP totd (?dedia=lOO) Totml Ingr. Ingres. Ins- O/o,31 4 5 6 7 11 I2 13 14 15 16 17 - Capital Federal(munio) 2,988 8.6 -- 92 2850 954 111 9.5 68 21.2 Bucnos A i m @rev) 13,334 38.6 121 54 2930 220 38 4.5 52 32.7 Catamarca 288 0.8 78 7 193 671 52 9.2 92 0.6 Chaco 891 2.6 67 I5 560 629 80 12.3 93 1.1 Chubul 397 1.1 125 18 101 255 21 23.2 99 1.9 Cordoba 2,915 8.4 135 49 1600 549 80 20.3 83 7.3 Conicntu 853 2.5 86 14 657 770 111 16.9 94 2.0 Enbe Rim 1,063 3.1 105 31 561 528 61 22.5 88 2.5 Formosa 444 1.3 62 6 571 1,284 114 64.2 147 0.5 JujuyU 552 1.6 75 22 324 587 64 10.9 87 1.0 La Pampa Z 281 0.8 135 32 22 77 5 0.7 53 1.1 La Rioja Z 246 0.7 88 4 542 2,202 101 7.6 130 0.5 Mmdoza 1,501 4.3 117 42 1000 666 93 15.2 79 3.4 MisioncsZ 878 2.5 71 16 519 591 91 8.7 83 1.1 N~us"=' 460 1.3 ' 112 32 58 126 7 6.0 68 2.0 Rio Negro 557 1.6 118 ~ 24 584 1,049 105 36.8 128 1.6 Salta 952 2.8 83 25 408 429 57 9.5 87 1.6 ;:: San J M 551 1.6 I5 239 434 45 6.2 96 1.1 San Luis 320 0.9 17 17 53 4 0.0 64 2.2 anta Cluz 180 0.5 118 18 77 428 15 4.1 74 0.9 Ssnb Fc 2,934 8.5 132 43 187 64 5 0.6 61 8.9 Smt. dcl Estcro 696 2.0 61 12 315 453 52 16.6 87 0.9 Time del Fuego 97 0.3 106 4 24 248 1C 2.6 89 1.1 Tuuman 1,210 3.5 96 20 607 502 78 10.9 83 2.7 Total 34,587 100.0 80 20 100 41 14945 432 57 10.4 72 -100.0 lhjcctionpara 1995preparada+A216por el histerio del Interior, SAREP 2'Bnsado enelementoa de 1988. Fucnte:GobirrnoArgentino  Cuadro 15: Ingresos Provinciales, 1995 Millones de Pesos YO Per Capita (Pesos) Ingresos Transferendas Recursos Ingresos Transferencins Provincins Totnl Corriente Proprio Tribuario Nonnll Aportes Proprios Totnl Corriente Proprios Tribuario Nonn Aportes (1) (2) (3) (4) (5) (6) en Total (1)=(2)t (2)=(3)t(5) CapitalFederal (munic) 2,559 2,547 2,342 2,170 206 10 92 856 853 784 726 69 3 Buenos Aircs (prov) 7,647 7,370 4,138 3,468 3,232 225 54 573 553 310 260 242 17 Catamarca 368 337 27 22 310 30 7 1279 1172 94 77 1079 106 Cham 703 632 106 98 526 70 15 790 710 119 110 590 79 Chubut 492 386 90 53 296 100 18 1239 973 227 133 746 253 Cordoba 2,005 1,915 976 848 939 68 49 688 657 335 291 322 23 Comcntes 594 514 83 69 431 70 14 696 603 97 81 505 82 Entre Rios 916 857 281 24 1 576 54 31 861 806 264 226 542 51 Formosa 500 428 30 20 398 63 6 1125 962 66 45 896 142 Jujuy 509 448 110 42 338 55 22 922 812 200 77 613 99 La Pampa 464 386 151 78 235 67 32 1651 1374 536 278 836 239 La Rioja 538 271 22 16 249 260 4 2186 1101 89 65 1012 1,056 Mendoza 1.073 1,021 448 391 573 37 42 715 680 299 260 382 25 Misioncs 572 489 94 84 396 72 16 652 557 107 95 451 82 Neuqucn 891 766 281 127 485 121 32 1936 1664 610 276 1053 263 Rio Negro 554 463 131 101 333 84 24 996 832 235 182 598 151 Salta 721 651 181 100 470 65 25 758 684 190 104 494 68 San Juan 528 463 78 58 385 65 15 959 841 142 105 699 118 San Luis 434 337 72 65 265 74 17 1355 1052 224 204 827 231 Santa CNZ 519 421 96 70 326 90 18 2880 2340 531 386 1809 502 Santa Fc 2,050 1,934 881 730 1,052 97 43 699 659 300 249 359 33 Sant. dcl Estero 604 532 73 53 459 68 12 867 764 105 77 659 98 Tierra dclFucgo 233 113 10 44 145 92 4 2403 1162 107 457 1494 949 Tucuman 777 712 157 132 555 58 20 642 589 130 109 459 48 Total 1995 26319 24092 10,913 9,080 13,179 1,995 41 761 697 316 263 381 58 11Transf.Norm CoparticipacionFederal + Regalias + Fondo Educativo +otras transferencias = 21Transf. Discr -Aportes(No Rcintcgrablcsy rcintcgrables)  Cuadro 16: Deuda Provincial - Estimados, 1995 (In Millionof Pesos) Deuda Deuda International Provinces M Pesos Dec 95 O h Total IDB Fondo IBRD Total 11 Ficuciario 11 MCBA 2,850 19.1 100.0 26.2 34.1 39.7 Buenos Aires 2,930 19.6 103.9 65.2 0.0 38.7 Catamarca 193 1.3 13.6 1.2 0.0 12.5 Chaco 560 3.7 127.0 13.0 78.0 35.9 Chubut 101 0.7 8.5 7.3 1.3 Cordoba 1,600 10.7 48.5 26.5 0.0 22.0 Comentes 657 4.4 52.4 22.9 0.0 29.5 Entre Rios 561 3.8 127.0 11.7 78.0 37.4 Formosa 571 3.8 134.5 8.9 80.0 37.1 Jujuy 324 2.2 21.8 5.0 16.7 0.1 La Pampa 22 0.1 21.5 5.2 0.0 16.7 La Rioja 542 3.6 3.7 3.4 0.0 0.3 Mendoza 1,000 6.7 118.4 19.6 86.7 12.1 Misiones 520 3.5 120.3 15.3 78.0 27.0 Neuquen 58 0.4 23.7 19.3 0.0 4.4 Rio Negro 584 3.9 52.3 19.9 26.7 5.8 Salta 408 2.7 31.2 14.2 16.7 0.3 Sanjuan 239 1.6 43.3 7.1 26.7 9.5 San Luis 17 0.1 17.0 0.1 16.7 0.3 Santa Cruz 77 0.5 4.6 4.6 Santa Fe 187 1.3 83.3 24.0 0.0 59.2 Santiagodel Estero(*) 315 2.1 24.6 5.6 16.7 2.3 Terra del Fuego 24 0.2 3.3 3.0 0.3 Tucuman 607 4.1 28.7 1.7 26.7 0.4 Total 304.6 547.3 353.0  Cuadro 17: ProvinciasArgentinas: Simulacionesde Ajuste Saldo Reduccion Reduction Limite Deuda Stock Reduction de la Corriente Necesaria de Castos (En MillonesPesos) Deuda Deuda Provincias O/OIngresos de Gastos con Personal Ha W Actual Ha W Corrientes Corrientes YO 1995 YO 1995 (?/a)11 21 31 41 (M Pesos) 31 41 Buenos Aires 3.6 - 0.4 3,159 4,422 2,930 - Cordoba -6.4 6.0 19.3 821 1,149 1,600 -49 -28 MCBA 8.8 - - 1,092 1,528 2,850 -62 -46 Mendoza -1.4 1.4 - 438 613 1,000 -56 -39 Santa Fe -5.8 5.5 13.8 829 1,160 187 - - Entre Rios -10.5 9.5 19.4 367 514 561 -35 -8 Salta -9.0 8.2 29.7 279 391 408 -32 -4 San Juan -36.7 26.9 43.3 198 278 239 -17 - San Luis 18.7 11.2 144 202 17 - - T Fuego -53.1 34.7 55.6 91 127 24 - - Tucuman -17.4 14.8 29.0 305 427 607 -50 -30 Ch~but -22.1 18.1 27.8 166 232 101 0 - La Pampa 12.6 - 165 232 22 0 - La Neuquen -5.1 4.8 22.1 328 460 58 0 - Rio Negro 42.0 29.6 42.2 199 278 584 -66 -52 Sta Cnu -20.7 17.1 27.9 181 253 77 0 - Catamarca Chaco Corrientes Formosa Jujuy La Rioja Misiones Stgo del Est Total -5.8 5.7 10,325 14,455 14,946 11Para lo= una cuenta comente equilibrada 21Para reducir 10sgastos de personaia urn mhximo de 60% de 10singresosnetos 31Compatiblecon un stock de deuda <=40% de 10singresoscomentes, equivalentea un estado constante con un plazo promedio de 5 anosy una tasa de interesdel 15 41Compatiblecon un stock de deuda 4 4 0 % de 10singresos,equivalentea un "steady state"y terminos promedios de la deuda de 10 anosy una tasa de interes de 15% Fuentes:Estimados de la Mision sobre la base de information del Gobiemo  Cuadro 18: Simulationde DistribucionSecundaria Transferenciasde Capitacione de Igualacion - - - I Capitation Formula Per - Igudacion Oh Estudlantn Coslo oh Cmto Capltn Estmct Popul. % NBI Capltn llGDP IIGDP Index Igudacion Total Estruct or AII I Educrc. Sdud Ed+Hedth Sdud+ 000 11 av.=100 PIB O/O 40,40,20 Dlstrib (5)+(15) O/o NBI ('000Pcsos) ('000 Pesos) COO0 P a n ) Educrc. (Pews) ('OM)Pesos) ('OM) Pesos) - 14 I5 16 17 - I CapitalFederal(munic) 4.2 4.9 Bucnos Aim @rev) 17.0 35.5 Catunarca 3.2 1.0 Chaco 5.4 4.5 Chubut 2.4 1.3 Cordoba 5.2 6.7 Commtcs 4.0 3.4 En& Rios 3.5 3.2 Formosa 4.9 2.2 Jujuy 4.1 2.5 La Pampa 1.8 0.6 La Rioja 3.0 0.8 Mmdoza 3.5 3.7 Misiones 4.8 3.9 Neuqum 2.4 1.3 Rio Negro 2.9 1.9 Salta 4.8 4.3 SanJuan 3.0 1.4 s m Luis 2.1 0.9 Santa Cluz 1.9 1 0.4 Sanla Fe 6.1 7.7 Sant. &I Estcro 3.8 3.4 Ticrra &I Fwgo 1.8 1 0.3 Tuc- 4.2 4.2 ToW 7,830,613 5,912,113 100.0 4,330,231 10,242,344 100.0 1 34,587 100.0 100 100.0 100.0 0.5 100.0- 100.0 - Note: Assumptions- TotalT r m f m 1995= 515,174 MilIion. Education Amage Cost = 775 pa shldmt (Primary,Secondary education) Total Educationcost = 5,912.1 13  Cuadro 19:Transferencias para Lograr Total Igalacion de Recursos Per Capita en las Provincias Argentinas: Simulacion, 1995 Per Capita (Pesos) Per Capita (av=100) Igalacion Provincias Popul. % Recursos Proprios Transfers Recursos Proprios Transfers Per Total % 000 11 Total Nacion Total Nacion Capita 1 2 3 4 5 6 7 8 (Pesos) Capital Federal (munic) 2,988 8.6 856 784 72 113 248 16 -23 -677 -4.4 BuenosAires (prov) 13,334 38.6 573 310 259 75 98 59 451 6,008 39.0 Catamarca 288 0.8 1,279 94 1,185 168 30 270 667 192 1.2 Chaco 891 2.6 790 119 669 104 38 153 641 571 3.7 Chubut 397 1.1 1,239 227 999 163 72 228 534 212 1.4 Cordoba 2,915 8.4 688 335 345 90 106 79 426 1,242 8.1 Conientes 853 2.5 696 97 588 92 31 134 664 566 3.7 Entre h o s 1,063 3.1 861 264 592 113 84 135 497 529 3.4 Formosa 444 1.3 1,125 66 1,038 148 21 237 695 309 2.0 Jujuy 552 1.6 922 200 711 121 63 162 561 310 2.0 La Pampa 281 0.8 1,651 536 1,075 217 170 245 225 63 0.4 La Rioja 246 0.7 2,186 89 2,068 287 28 471 672 165 1.1 Mendoza 1,501 4.3 715 299 406 94 95 93 462 694 4.5 Misiones 878 2.5 652 107 533 86 34 121 654 574 3.7 Neuquen 460 1.3 1,936 610 1,317 254 193 300 151 69 0.5 Rio Negro 557 1.6 996 235 749 131 74 171 526 293 1.9 Salta 952 2.8 758 190 561 100 60 128 571 544 3.5 San Juan 551 1.6 959 142 817 126 45 186 619 341 2.2 San Luis 320 0.9 1,355 224 1,058 178 71 241 537 172 1.1 Santa Cnu. 180 0.5 2,880 531 2,311 378 168 527 230 41 0.3 Santa Fe 2,934 8.5 699 300 392 92 95 89 461 1,352 8.8 Sant. del Estero 696 2.0 867 105 757 114 33 173 656 457 3.0 Tierra del Fuego 97 0.3 2,403 107 2,443 316 34 557 654 63 0.4 Tucuman 1,210 3.5 642 130 507 84 41 116 631 763 5.0 Total 34,587 100.0 761 316 439 100 100 100 445 15,406 100.0 Fuente: Estimados Mision  Cuadro 20: Provincias Argentinas Indicadores de Capacidad Financiers, 1995 - I I Indlcadom Economicas I Indlcadons Deuda Flcrlbildad dc Ingrnos y G a ~ lndindom Flrnlcs I Provinclw ( PIE NBI Taw Tmaano 1 Dcuda Per Serviclo */o Gasto Ingmos Carp Como */ode Ingmos I per ~ a p l b Dcscmp Senor en % Capita Deuda Copart Pen.+Serv Provine Imposltin Smldo Saldo Necesld~ I 1I @r.=100) @r.=100 *A.1995 Publico I1 Ing-s Dcuda %In#m RetenIda Dcu& %Ingm per Caplh CorrlcntcOpentivo Flnanc %Ingruos Totslcs 3/ 9 10 11 12 13 14 Capital Federal (munic) BuenosAires h v ) Camarm Chaco Chubut Cordoba Comentes Entrc Rim Formosa JGuy La Pampa La Rioja Mmdom Misiones Ncuqum Rio Nepo Sdta San Juan SanLuis Santa CNZ SantaFe Sant,dcl Eskm T i m del Fuego Tucumsn Total 1995 I 100 100 16 33 57 432 10 18 Stand Dev 59 45 4 I8 1 38 465 14 22 LPOI medio I 69 124 13 51 ( 58 574 13 18 11Aprobo sobe el PiB provincial de 1988,el unico ano m el cud se disputo de los P B pmvinciala m todaslasjurisdiccioncs. UCantidad dc cmpleados publicospor 1.000habitantes 31SaldoOperdt~vo= IngrcsosComentes(excluidoATN) - Gastos Corrimvs - Amotlilafion  Apendce Estadistico 89 n x ~ x l ? q ; q q 3 ; ~ e % s q a a : g r z s : ; 8 g " " = " y 7 ? 7 ~ ? m ~ + ? = ~ " m o ~ * , o p d e x a 9 ~ ~ s r a c s a n a x : : ~ ~ ~ c q s c . g a ~ ~ ~ 5 ~ m n o q q - ? n - - - 7 0 q q - n - ? o o p - d t " . q " s C C l n 8 8 8 s 8 8 8 Z 5 8 8 8 8 8 8 8 L $ p 8 8 g 8 5 q z j : ; " " O O O O O O O O ~ O O O O O O O " O - 0 0 0 0 . a m = :sn a E m . o n - , c - - n - , - q q m q ~ , o m m n q ~ - - ~ q Iffr 9 ? 5 - 0 7 9 7 ? ? ? 0 C 0 0 ? 0 ? ? ? ? - ? 0 -:'jtm " : c 4 x $ ; ; , x z x ; ; ~ ; s ~ ~ x s ~ ~ " , " 4 " 4 " - " , X d t l u a E rn -qa~7 7 9 ? " T ~ " 7 ' * + f i v O O T v 0 - a - . ~ ~ - ? - o o m n q m - -1 - q n 9 q t .O O O O - ~ O O ~ - Q O ~ - m m O C ~ C 4 n C n t q n q z: " 2 S Y ~ ~ o o n o 9 0 q -- q q - c q n o - n r s - q c - 8 N 9 9 9 - - " 0 - 9 0 4 q o - d c 5 Z G S S $ ~ E G E ~ X ~ 8 ~ 5 " E " Z 0 " - m s ' 8 2 = 0 0 ? ~ ~ 9 ~ Q " ? 0 3 0 4 d ; q ; ~ ; ~ z ~ ; d e 4 . f ; -p Ds G :: 0 5 o - , w - C q ~ q o - C , ~ ~ " o ~ - ~ q o , O q m ~ ~ O , $ s3 2 0 0 q ~ y 0 ~ ~ ~ ' 0 ~ O Q 0 ' ~ ' - y O O y ? 0 z k - ~ ~ ~ i t a o ~ z e ~ : ; s = z ~ - - - - - - 0 f 6 6 i i + ~ i ~ + d q ? yd? -+; q, ? ~ d ~ S ~ s ~ ~ ~ 0 v = C n D C O m o O * P O ~ - P " - ' " m g % R g g 4 0 - m m - - q - ! - - i F Z ~ N ~ 7 9 y 0 ' " 7 7 " ? $ ; ~ ; ~ y9?- o q + - ? d C S;gk O u 2 - - E l , . : s ~ s q % x ~ ~ c $ n ~ s c a ~ ; n g s g q a x 8 g t p $ = - Q 7 7 9