Panama - Report of the Bank mission to Panama : Panama - Informe de la mision del Banco a Panama

RETURN TO No. Z-1 REPORTS DESK WITHIN ONE WE lix Este informe no ha de ser publicado, ni deberá citarse como exponiendo las opiniones del Banco. BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCION Y FOMENTO INFORME DE LA MISION DEL BANCO A PANAMA 4 de junio de 1952 INFCM DE LA MISION DEL BANCO A PANAMA A invitacion del Gobierno de Panama, una mision del Banco Internacional compuesta de los seflores S. Aldeereld y P. Pajunen,,auxiliados por el Sr. A. G. Sandoval, de la FAO, visito la Republica de Panama durante los meses de septiembre y octubre de 1951, con el fin de averiguar en quq forma el Banco podría prestar una ayuda mas beneficiosa al desarrollo economico del pais. La L4isíon hizo un estudio sobre el terreno de los problemas economicos de Panama. La Mision tuvo el privilegio de tratar,sobre esos problemae con el Presidente de la Republica y los funcionarios mas importantes de los Minis- terios de ,Hacienda y Tesoro, Agricultura y Camercio, Trabajo, Prevision Social y Salud Publica, y Educacion. Ademas, recibio una valiosa ayuda de varios organismos publicos y privados, entre los cuales mencionaremos los siguientes: La Caja de Seguro Social , El Banco Nacional de Panama El Banco Agropecuario g Industrial El Banco de Urbanizacion La Camara de Comercio de Panama La Camara de Comercio de David La Conferencia de Productores de Arroz El Sindicato de Industriales La subsidiaria panamefia de la American and Foreign Pomer Company 0 La Unit9d Fruit Cxnpany La Uision Agrícola de la Universidad de Arkansas El Chase National Bank de Nueva York El National City Bank de Nueva York Con fundamento en dicho estudio y en esas conversaciones, la Misión presenta el siguiente informe. I. DECAIMIENTO DE LA ECONIA TERMINAL A diferencia de otros países latinoamericanos, Panama nunca cona- tituyo una importante zona productora. En los primeros tiempos de la colonia, la carga y descarga de buques en los puertos terminales y el transporte de sus cargas a travos del Isto convirtieron a Panama en un importante centro de distribucion de mercaderías. 2. Con la apertura del Canal de Panw al tr¿fico garítimo en 146 decayó la importancia de PSna~a cpgo centro de distribucion de msrganc . El ccuercio local disminuyo aun mas, pues a partir de la tercera decada de este siglo sufrio la competencia de los comisariatos y otros establecimien- tos de la Zona del Canal. A pesar de que los ingresos de Pansma provenientes de estas fuentes han descendido a un nivel bajo, todavía ext mayor preocu- pacion por las actividades cmerciles que por las de produccion, y a ello se debe en gran parte lo que en Panama se llama "mentalidad de Canal", o sea, la 2 creerpeia prevaleciente de que el trífico a traves del Istmo es el destino economico de Panama, y una resignacion casi fatalista a las fluctuaciones de los ingresos provenientes de esa fuente. 3. Los inglesos obtenidos de la Zona del Canal han compensado, en gran parte, la perdida de su antiguo comercio, y constituyen en la actuali- dad casi la mitad de la renta nacional de Panama y la gran mayoria de sus ingresos de divisas extranjeraq. La Zona del Canal proporciona dos fuertes principales de rentas a la Republica. La mas importante es la compra de mercané:as y servicios en Panama por los establecimientos y empleados norte- americanos estacionados en la Zona. La segunda fuente principal es el empleo de obreros panameños en la Zona. El arriendo del Canal pagado por los Estados Unidos a Panama, que suma 430,000 al aflo, es relativamente poco importante. Alrededor de una tercera parte del total de los ingresos de Panama por con- cepto de la Zona se emplea en compras a los comisariatos y otros pagos en la Zona. 4. Los ingresos de Panara citenidos de la Zona han variado mucho desde fines de la d¿cada de 1930. En,1939, los ingregos netos se calcularon en 20 millones de dolares, para despues alcanzar un maximo de 85 millones de dlares en 1942 y descender a un nivel de alrededor de 40 millones de dolares en los afños 1946-50. Por consiguiente, los actuales ingresos netos son alrededor del doble de la cantidad correspondiente a 1939. Ello se debe, hasta cierto punto, a un nivel mas elevado de actividad y empleo en el Canal. Pero en su mayor parte la diferencia no es "real", sino que es debida a niveles mas elevados de precios y salarios, no solo en Panana sino tambien en los Estados Unidos, y la Zona del Canal. En terminos reales el actual nivel es probablemente solo un 20 por ciento mayor nue el de 1939. Sn una base per capita,es probable que los ingresos netos de Panamna por concepto de la Zona sean,ya mas bajos que el nivel de 1939, pues entre 1940 y 1950 la poblacion aumento en un 29 por ciento, y por tanto, ha contrapesado con creces el 20 por ciento del aumento en los ingresos. 5. Es poco probable que los gastos que en el futuro hagan los Estados Unidos en la Zona del Canal difieran mucho del presente nivel de,gastos, y es probable que aun el estallido de una guerra general no produciria como resul- tado mycho aumento en los gastos de los Estados Unidos debido al alejamiento estrat9gico de la ltnea de defensa del Canal a la periferia oceanica. 6. Para Panamá, este cambio de posicion de la Zona del Canal en la econom1a del pais es de la mayor importancia. Aunque la Zona sigue siendo la mayor fuente de ingresos de dolares, la importancia relativa de aquella se reduce gradualmente, y no puede esperarse ,de ella que proporcione empleo y fuente de ingresos a la creciente poblacion obrera. Por consiguiente, Panama se ve forzada a buscar y desarrollar fuentes de ingreso adicionales. 7. El agudo descenso registrado en los ingresos netos del Canal hasta la mitad del maximo alcanzado durante la Segunda Guerra Hundial, condujo a Panam a una crisis economica garacterisada por dificultades presupu!starias, una situacion de escasez de credito, creciente desempleo y disminucion en la 3 renta qacional. ,La crisis se siente m*s agudamente en las ciudades terminales de Colon y Panama, donde el desempleo se calculo en 1951 en unos 15,000, o sla casi el 20 por ciento de la poblacion obrera de esas ciudadeg. La disminucion de ingresoy en dolares provenientes de la Zona,produjo tambien un deterioro en la situacion de pagos inteynacionales de Panaia. En 19L9, el díficit total de la balanza de pagos alcanzo 13 millones de dolares; en 1950 fu¿ 19 millones de dólares y en el afio pasado probablemente hubo tambien un d1ficit importante. 8. Con excepci¿n de una peguei1a cantidad de balboas amonedados, Panamí no tiene un sistema monetario autonomo, y tiene que contar con,dolares de los Estados Unidos como dinero circulante. Por consiguiente, un deficit en la balanza de pagos constituye una sangrla directa e inmediata tanto en reservas lquidas bancarias como en dinero en efectivo en manos del publico. Cmo con- secuqncia secundaria se produce una tirantez en la posicion fiscal del gobierno, que este puede contrabalancear solo muy,limitadamente mediante una accion inde- pendiente. Por otra parte, una inflacion en el pals queda descontada debido a las limitadas posibilidades de expansion monetaria independiente. 9. 1i.entras que la deuda exterior de Panam, incluyendo dos prestamos del Export-Import Bank, ha disminuído desde 1945 de 16 millones a li millones de dolares, la <euda interior ha éumentado durante el miamo periodo de cerca de 1 millon a mas de 25 millones de dolares. Sin embargo, en vista de la con- tinua,salida de efectivo es probable que va a sIrle dificil al Gobierno enjua- gar deficits presupuestarios mediante nuevos prestamos. 10. Salvo que se apliqu9n pronto medidas correctivas, la situacion va a empeorar. Puesto que Panama ya no puede contar corl la Zona del Canal para aliviar el desempleo y para aumentar sus ingresos, solo podra encontrarse una solucion a largo plazo mediante el desarrollo de la produccion nacional,la cual hasta ahora ha sido desatendida. II. OBJETIVOS DEL DESARROLLO ECONCIICO 11. A diferencia de otros pases latinoamericanos, Panama posee extensas regiones de suelos fertiles sin cultivar, tanto en las tierras bajas tropica- les como en las mesetas templadas. La poblacion de Panama, ,actualmente alre- dedor de 800,000 habitantes, es pequefia en relacior con su grea cultIvable, y por mucho tiempo habra tierras suficientes para una poblacion en creciente aumento. 12. Panamá posee tambie n vastos recursos forestales, que rjo han sido evaluados y en gran parte sin explotar. De hecho, tanto la Republica como la Zona importan madera y productos madereros, aunque probablemente alg de esas importaciones podrian substituirse por productos forestales del país. , 13. La pesca es de potencial importancia, pero sólo recientemente cierto nuwro de pequefias empresas privadas han empezado a desarr1larla. Existe amplio campo para la expansion, pues aun los mercados terminales distan mucho de estar saturados. >4 14. No se ha encontrado ni petróleo ni carbon, pero se dice que han sido descubiertos metales y otros minerales comerciales; hasta ahora no han sido evaluados ni explotados, con excpcion de una pequea cantidad de oro. Esos informes se refieren en su mayoria a la region oriental limítrofe con Colombia, la cual se halla practicamente sin explorar. 15. Los principales cIrculos gubernamentales y de negocios reconocen que la agricultura es la actividad mas urgente de desarrollo. Lientras que la accion privada podra probablemente fomentar la silvicultura, la pesca y quiza la mineria, el desarrollo agrícola requiere consiAW:able ayuda del Gobierno. 16. La presente importaci'n en Panama de produc5os alimenticios prove- nientes de ultramar suma 11 millones de dolares; ademas puede calcularse que las importaciones directas de la Zona y las compras de alimentos hechas,a los comisariatos suman un total de 5 a 6 millones de dolares por afio. Es mas, si se adoptasen medidas para aumentar la produccion o para mejorar las facilida- des del mercado, Fana:ia estarla dentro de poco en situacion de vender a la Zona productos alimenticios por valor de 2 a 3 millones de dolares. A pesar de que no se podrian,producir en el pais todos los productos alimenticios que se imVortan, se podria eliminar en su mayor parte la falta de alimentos de Panama mediante un aumento en la produccion nacional. Para mejorar el regimen alimenticio de la mayoría de la poblacion, que no es Muy superior al nivel de desnutricion constante, se requeriran aun mayores esfuerzos. 17. l objetivo principal de la politica de desarrollo de Panamá deberá ser la eliminacion de ese deficit alimenticio. A fin de alcanzar esta meta se requerira un esfuerzo sostenido tanto por parte del Gobierno como del pueblo; y si bien se necesitaria ayuda exterior, sobre todo al comienzo, el principal esfuerzo debera provenir,de los mism panamefios. Incluira coordinacion de las políticas de inversion publica y de prestamos bancarios, mejora de las, finanzas del Estado mediante una mejor administracion fiscal, reorganizacion de algunos organismos importantes, traslado de campesinos radicados en las laderas y, quiza, de los obreros desocupwdos en las ciudades terminales. Ademas, los inversionistas privados y los hombres de empresa, agricultores e industriales del pais tendran un papel importante que cumplir. 18. El amiento de la produccion agricola nacional por lo menos hasta alcanzar el nivel auto--suficiente en todas las cosechas adaptables, traería consigo un cambio ventajoso en la estructura de la economi. paname«a. En vez de la Zona del Canal, la agricultura y las industrias conexas congtitui- rian con el tiempo la mayor fuente de,ingresos del pais. Se obtendria una economía mas balanceada y el país seria menos sensible a trastornos externos fuera de su control. Podrian eliminarse con bastante rapidez muchas de las importaciones de alimentos y substituirse por importaciones de maquinarias, equipos y otras mercaderias, y probablemente podrían desarrollarse nuevos renglones de exportaciones. Por algun tiempo la Zona del Canal seguiría siendo la principal fuente individual de ingresos, pero tanto los nuevas ingresos obtenidos de la agricultura como los de las industrias que elaboran productos agrícolas la irian complementando en forma creciente. 5 III. OBSTACULOS AL DESARLLO 19. Los siguientes obstaculos entorpecen el desarrollo de Panama: a. czganizacion gubernamental inadecuada; b. inestabilidad administrativa e ingerencias de la política; c. falta de competencia tecnica y administrativa; d. falta de deseo de utilizar el capital en inversiones de desarrollo. 20. La organización gubernamental, el sistema bancario del Estado,y las demas instituciones han sido tradicionalmente dirigidos hacia la economia ter- minal, nunca tuvieron como objetivo el dedicarse a actividades de desarrollo y, por consiguiente, nunca adquirieron la experiencia necesaria para esas acti- vidades. No se ha intentado coordinar las polIticas de importantes orgqnismos tales como el 1inisterio de Hacienda y Tesoro, el Ministerio de Obras Publicas, la Caja de Seguro Social y los bancos del Estado a fin de asegurar el empleo productivo de los fondos disponibles. En resumen, Panama no tiene una política coherente para el desarrollo de los recursos del pais. Ello explica el por que ha habido tan poco desarrollo, y por que lo poco que se ha realizado ha sido llevado a cabo de un modo casual y fragmentario. 21. La inestabilidad administrativa entorpece grandemente cualquier con- tinuidad en los planes del Gobierno. Cuando un nuevo gobierno toma posesion, es costumbre en Panama cesantear y substituir a la mayoria del personal de los organismos gubernamentales. .Tal,practica no esta destinada a atraer personas preparadas a la administracion publica y desalienta toda planificacion a largo plazo. 22. La ingerencia de la política ha agravado el problema administrativo y ha obstruido considerablemente las modestas tentativas de desarrollo efectua- das en el pasado,por los pocos organismos existentes. Tal ingerencia ha puesto fuera de operacion efectiva al Banco Agropecuario, ha evitado que los Fomentos Agrícolas lleven a cabo sus funciones y ha dificultado la consecucion por parte de los bancos del Estado y la Caja de Seguro Social de una sana política de inversiones. Las congideraciones de Indole política y no el criterio economico han determinado tambien en gran parte los planes de obras publicas del Gobierno. Al favoritismo politico se debe con mucho el hecho de que entre 1940 y 1950 el numero de empleados del Gobierno aumento de 10,000 a 19,000, sin que por ello hubiese un correspondiente aumento en 195 servicios siainistrados por el Gobierno o en el volumen de las obras publicas. De hecho3 la administracion publica se ha convertido en un vehículo para distribuir dadivas a los desem- pleados urtancs. Al mismo tiempo, el campo se hallafalto de brazos debido a la igracion a las ciudades terminales. 23. La inestabilidad administrativa e ingerencia política prevalecientes 1piden a los grganismos de fuera proporcionar una ayuda efectiva. La ayuda tenica servi* bien poco si no hay funcionarios ,cometentes que permanezcan en sus cargos tiempo suficiente para poner en practica las recomendaciones. Aeiimo, no se puede esperar que los prestamos exteriores para la construccign 6 de proyectos de obras publicas produzcan resultados apreciables si hay una direccion y una adM_nistracion deficientes, o si los fondos destinados al mantenimiento de los mismos se usan para otros fines. Parece inevitable llegar a la conclusion de que en el presente estado de cosas ern Panamá la labor de tecnicos expertos del extranjero podra ser efectiva solo si se les confieren los correspondientes poderes ejecutivos r seguridad de empleo por el termino de sus nombramientos. 24. Es fácil ,comprender que en Panara haya escasez de personal prepa- rado para cargos tecnicos, diiectivos y administrativos, puesto que las per- sonas emprendedoras se han dirigido siempre hacia actividades comerciales en vez de productoras o gubernamentales. Al ampliar el sistema educacional de Panama, debera darse prioridad al adiestanriento en aquellas ramas de la tecno.- logia que se necesiten con mayor,urgencia para el desarrollo del pais. Sin ermbargo, por algun tiempo, Panar.a tendra que depender en gran parte de la ayudk tecnica extranjera. 25. Debido a esta falta de familiaridad con la producción la mayor parte del capital privado,se invierte en bienes raices. Por otra parte, las inver- siones en fomento publico se hallan detenidas por falta de fondos y de un plan adecuado. 26. Resulta obvio que la remocion de los obstáculos al desarrollo de Panama es una tarea que necesita ser estudiada y planeada cuidadosamente, y ante todo, requiere una accion decidida y concertada del Gobierno panameio. Sin embargo, tambien es evidente que se necesita iniciar pronto esa tarea en vista de las presentes dificultades fiscales. Panama no puede esperar el logro de ninguna importante ayuda financiera del extranjero mientras se malgasten los fondos publicos y mientras no se recauden los impuestos de una manera eficiente. IV. ACCIO'. RECOi.-J.AjDA 27. El programa del Instituto de Asuntos Interamericanos proporciona una oportunidad de accion inmediata hacia el mejoramiento de un sector limi- tado pero importante. Actuando principalmente en el campo de la agricultura, el Irstituto posee los elementos tecnicos necesarios para realizar operaciones con exito. Ademas, sus programas son a largo plazo y no deberan ser afectados por los cambios de gobierno. 28. Los 3 grupos principales siguientes estan llevando a cabo el pro- grama del Instituto. a. Los tecnicos de la Universidad de Arkansas a cargo de la ensefiana, investigacion, y expansion agricolas; b. un grupo de adiestramiento vocacional a cargo de ,las escuelas vocacionales de adiestramiento de Panamn, y c. un grupo de sanidad rural que funciona en las provincias del interior. Todas esas actividades están dirigidas y coordinadas por un director local del Instituto qu reside en el país y por el Instituto mismo en Washington. 7 El Instituto planea en la actualidad la,ampliacion de sus actividades a la produccion de alimentos y su distribucion en el mercado que estara a cargo de un nuevo grupo. El grupo de la Universidad de Ar-kansas a asumido ya el control y la direccion del Instituto Agrícola de Divisa, asi como de los Fomentos Agricolas. El grupo se halla, pues, encargado de dos funciones muy importantes del inisterio de ágricultura. 29. El programa del Instituto no abarca un campo de acci¿n suficiente- mente amplio como para transformar por si solo la agricultura de Panama. Sin embargo, forma un nucleo estable alrededor del cual podría organizarse el programa cotdplementario de otros organismos. 30. Sería prematuro por el momento tratar de llevar a cabo un estudio c~mprensivo de las posibilidades de desarrollo de Panama. ,Los problemas eco- nomicos inmediatos de Panama,se destacan con tanta precision que no es necesa- rio realizar una investigacion detallada para identificarlos. El remedio no radica en ninguna panacea desconocida hasta ahora. Esta claro que el desa- rrollo de Panama debera ser primordialmente agricola, y tambien es claro que ningun desarrollo agrícola efectivo podra verificarse salvo que se adopten ciertas medidas preliminares esenciales. Cualquiera que sea la naturaleza del programa detallado de fomento que surja de un estudio comprensivo, soli podra llevarse a cabo dentro de un marzo administrativo e institucional ade- cuado. Los pasos iniciales para crear tal marco podran darse sin tener que esp rar la realizacion de ese estudio, y si no se quieren dar tales pasos, seria inutil y antieconomico hacer el estudio. Tras de realizarse estudios detallados en el campo de la agricultura podrían recomendarse nuevas cosechas y metodos de produccion. Sin embargo, los agricultores no podrian seguir esas recomendaciones galvo,que pudiesen obtener creditos en escala mayor que en el presente, y seria inutil,aumentar la produccion salvo que se dispusiese de facilidades de almacenaje mas adecuadas. 31. La reorganizacion del Banco Agropecuario, con el objeto de divor- ciarlo de la politica y de ponerlo en funcionmiento completo y eficiente, es de extrema importancia para el desarrollo agricola de Panama. Ello es pSrti- cularmente deseable en relacion con la extension y qupervision de los presta- mos a pequeflos Sgricultores cuyas necesidades de credito no pueden ser satis- fechas por ningun banco comercial privado, y cuyo unico recurso, si lo hubiese, es el prestamista local. Con ello pudiera esperarse que una parte considera- ble de los,prestamos del reorganizado Banco Agropecuario se distribuirían entre un numero relativapnte considerable de pequeflos agricultores para la compra,de utensilios agri.colas simples, fertilizantes, etc. Tales prestamos ayudarian mucho a aumentar el rendimiento de las pequefias granjas que actual- mente es muy reducido. Sin embargo, este aumento de produccion en las peque- ls granjas solo podr1a lograrse gradualmente. La inaccesibilidad de muchas de ella y la necesidad de crear una amplia red para la ensefianza agrícola impe a que el Banco Agropecuario realizase de in=gdiato operaciones de, gran envergadura. Por otra parte, la actual situacion economica de Panana ex~g un aumnto inicial~nte rapido de la produccion de alimentos en el país, lo cual solo podra lograrse mediante un aunento de la mecanisacion agrícola en las haciendas grandes y ~edianas. En tanto que las necesidades de credito 8 de los grandes productores podr¿n suplirse probablemente por los bancos comerciales existentes, existe un proyecto de mecanizacion agrícola que bien pudiera quedar incluido dentro de las operaciones de credito del Banco Agropecuario. Este proyecto consiste en la substitucion de la maquinaria desgastada de los Fomentos Agricolas. Bajo la direccion del grupo de la Universidad de Arkansas, los Fomentos Agrícolas podrian hacerse cargo de su tarja original de despejar terrenos y de otras operaciones de mecanizacion agrícola en una forma tecnicamente competente, y de ese modo ayudar al aumento de la produccion de alimentos en un plazo relativamente corto. El Banco Agropecuario podra financiar probablemente la substitucion de equipos agricolas desgastados y la compra de nuevo equipo, caso de no existir fondos presupuestados para tal fin. Por consiguiente, podría esperarse del Banco Agropecuario que trabaje en estrecha colaboracion con los tecnicos de Arkansas, tanto en el sector de las pequeñas operaciones de credito como en el financiamiento de la nueva maquinaria que los Fomentos Agricolas necesi- tan. Ademas, el Banco Agropecuario complementaría el programa de credito agricola del Chase National Bank, que, en la actualidad, es la unica insti- tucion que extiende dicho credito en una medida bastante considerable. 32. ,Es tambien factible y de urgente necesidad una acci&i constructiva en relacion con el almacenaje de cosechas. La perdida de alimentos debido a deterioro alcanza actualmente por lo menos un 25 Por ciento de la produccion, y con frecuencia excede ese porcentaje. Seria ilogico aumentar el rendimiento de las cosechas y ampliar las areas cultivadas en tanto que las cosechas no se pidan almacenar adecuadauente apr ¡n su presente nivel dJe producción. Por consiguiente, es conveniente adoptar medidas inmediatas para gonstruir almace- nes y plantas de secado de cosechas. Apazte de reducLr las perdidas debidas a deterioro, esas construcciones aumentarjan las rentas del campesino y redu- cirían las violentas fluctuaciones actuales en los precios de productos ali- menticios en las ciudades. 33. Sería también muy,conveniente actuar,pronto en la creación de peque- nas industrias de elaboracion de productos agricolas y de otras materias primas del pals. Las nuevas industrias de elabgracion servir{an de complemento al programa de aumento de e la produccion agricola, aumentarían el valor de las materias primas del país y darían una salida productiva al,capital privado del pais. Sin embargo, no se ha jecho ninguna inveltigacion técnica que deter- mine los tipos de industrias de ms facil realizacion, su ubicacion, financia- miento, oel Por consiguiente, como primera medida habría que hacer esa investiguion para que sirva de base a la accion futura de industriales e inversionistas del país. 34. Debera disponerse de ayuda tecnica adecuada, proveniente de ele- mentos del paIs y del extranjero, para la planificacion, la ejecucion y el funcionamiento de esos proyectos. Sin embargo, tal ayuda no bastaría para garantizar su *xito stvo que se tuviese cuidado de asegurar que la direccion de los mixos sea autonma y apolítica. No sería necesario efectuar grandes inversiones para estos proyectos, los cuales, si se realizaran en forma ade- cuada, no tendran que costearse del presupuesto pnamflo, puesto que los 9 ingresos que proporcionarían cubririan tanto los gastos de funcionamiento como los de financiacion. ,35. Esos proyectos pueden contribuir en forma apreciable al desarrollo economico de Panama y servir de punto de partida adecuado para un programa de desarrollo agrícola. 36. Existe otro proyecto de muy alta prioridad e importantes consecuen- cias para el desarrollo economico. Este proyecto corsiste en la construccion de caminos de penetracion que conecten las zonas agricolas con la Carretera Interamericana. La carencia actual de tales caminos entorpece mucho el movi- miento de productos de los centros Vroductores a los consumidores, causa un descenso en el nivel de la produccion agricola, e impide la apertura de nuevas zonas agricolas. 37., La construccion de caminos de penetracion es sin duda una de las tareas mas importante en todo el desarrollo de la economia de Panama. Sin embjargo, aur9que este proyecto vial es por lo menos tan,urgente como los de credito agricola y almacenaje de granos, es de mas dificil realizacion. El Gobierno se encuentra en dificultades financieras, en parte debido a una admi- nistracion fiscal inadecuada, y no tiene suficientes fondos para ,realizar un plan de construccion de caminos en gran escala. La administracion de caminos carece de personal adiestrado y padece de favoritismo volitico. Se ha basado el trazado de nuevas ,carreteras en consideraciones politicas mas bien que eco- nomicas. La ejecucion del plan de construccion de, caminos deberia por consi- guente comenzar por la fase de grganizacion; habria que crear una administra- cion de caminos eficiente, tendria que haber una mejor coordinacion de todas las inversiones publicas a fin de canalizar mas fondos hacia la construccion de caminos y habria que elaborar un programa de construccion vial. 38. Esos obstaculos a la inmediata ejecucion de un proyecto de ,construc- ,ion vial sirven de ejemplo de los problemas generales de organizacion que terndran que solucionarse antes que el Gobierno panameflo pueda asumir una posi- cion directiva en el desarrollo economico del pais, pues el desarrollo econ9- mico supone mucho mas que la construccion de por si de proyectos de inversion tales como caminos, facilidades de almacernaje y fabricas. Detras de todos esos ejemplos visibles del,progreso tendra que existir una organizacion efi- ciente y que trabaje al unisono, personal tecnicamente capacitado, control fiscal adscuado, funcionaiios compltentes, y una política economica coherente y cuidadosamente elaborada. Panama carece de esas s,lidas bases de organiza- cion, sin las cuales el desarrollo economico no podra llevarse muy lejos. Por consiguiente, su creacion debera constituir un objetivo primordial del Gobierno panamefIo. 39. Hay que reorganizar urgentemente la administracion de los siguientes sectores del Gobierno: 10 a. el Consejo de Egonomía Nacional; b. la adkinistracion fiscal; e. el Ministerio de Ctras Publicas; d. la Caja de Seguro Social; e. el sistema bancario del Estado. ,Dos principios generales pueden aplicarse a esos sectores: Primero, habra que elimiar la ingerencia de la política. Segundo, a fin de asegurar la coUtinuidad de los planes y la estabilidad y eficiencia administrativa, debela destacarse en cada uno de dichos sectores un pequeflo grupo permanente de tecnicos de alta categoria para asegurar el buen funcionandento de los mismos. A falta de panmeflos adiestrados, habría que emplear peritos extran- jeros hasta tanto se gdiestren panamuños que puedan desempefñar los puestos. A fin de oIOtener el maximo beneficio de la labo de los especialItas extran- jeros habrJa que investirlos de poderes ejecutivos adecuados, tZ, cmo ya se ha explicado. Es tambien importante co9rdi9ar los planes de esos orgnismos, especialmente en el campo de la inversion publica. 40. El Consejo de Econom4 Nacional fu¿ creado en 1947 por un decreto-ley para asesorar en materias economicas al Presidente de la RepVblica, al cuerpo legislador, y a los organismos,autonomos del Estado y de los municipios. La ley dispone que el Consejo este compuesto de siete miembros, cinco de los cuales representan a la industria, al comercio, a la agricultura, a las clases obreras y a la Universidad Nacional, y son designados por dos afños por el Ejecutivo. El inisterio de Hacienda y Tesoro, y el Contralor General son miembros exmoficio. La ley confiere al Consejo un gran numero de funciones, entre ellas, el estudio del desarrollo de la agricultura y la industria, el transporte y el comercio. 4l. De hecho, sin embargo, el Conswjo se ocupa de asuntos de menor impor- tancia,tales como hacer recomendaciones acerca de las solicitudes que para la exencion de ciertos impuestos presentan empresarios privados. El hecho de que el Consejo no tiene personal tecnico permanente, salvo un secretario que tra- baja parte del tiempo, es una de las razones de la poca importancia de su labor. No puede esprarse del Consejo que desempeñe un papel lAtil si no esta dotado de personal tecnico capacitado. El hecho de que los miembros del Consejo que representAn la industria, el comercio y la agricultura no son nordos o propuestos por las organizaciones privadas de productores intere- nados constituye otra de las debilidades del Consejo. Con el fin tanto de divorciar al Consejo de la poltica como de obtener la cooperaci*n de los industriales, agricultor.. y hombres de negocios, el nombramiento de los que figuran como sus representantes debera hacers sobre la base de sugestiones do los empresarios privados cuya representacion se pretende que ostentan. 42. En opinion de la Misi6V, la reorganizaci*n del Consejo es importante, porque se trata del orgar4-mo mas apropiado para formilar un programa de desa- WoUo eooamico. Por falta de estudios preliminares adecuados tanto el Poder Legislativo ecno el Ejecutivo se han visto en la imposibdidad,hasta aljara de adoptar decisiones apropiadas respecto a los problemas economicos bauicos que afectan el bienestar del Pas. El Consejo es ta~bien el organismo 11 indicado para coordinar las actividades de desarrollo y las inversiones publicas del Linisterio de Obras Publicas, del Banco Agropecuario y otros bancos del Estado, de la Caja de Seguro Social, del linisterio de Hacienda y Tesoro y de lan agrupaciones de ayuda tecnica. La coordinacion sera cada vez mas necesaria, segun vaya progresando la labor de la Lision Agricola de Arkansas y de las otras agrupaciones de ayuda tecnica hacia la etapa en que el Gobierno panamefio deba prestar su contribgucion al programa mediante la construccion de caminos, la extension de credito agricola, etc. Es mas, una vez reorganizado, el Consejo sera el cuerpo apropiado al cual quedara agregada la nueva ayuda tecnica del tipo sugerido en este informe. Si se reorganiza de acuerdo con las normas trazadas mas arriba, el Consejo se convertira en el organismo central de desarrollo economico de Panama. 43. En vista de la gravedad de la situación presupuestaria es especial- mente importante mejorar el sistema fiscal y su administracion. Para realizar una reforma fiscal comprensiva sera necesarie efectuar una completa revision de los procedimientos fiscales, de la,estructura de los impuestos y de los metodos presupuestarios. Ello llevara consigo enmiendas de leyes vigentes y cambios en las actuales practicas administrativas. Por consiguiente, ,esta reforma requiere estudio y planeamiento cuidadosos. Esta tarea debera adju- dicarse a.,un pequeño grupo de especialistas extranjeros agregados al Consejo de Economia ilacional. 4. Si bien el planeamiento y la 9jecución de una amplia reforma reque- rira largo tiempo, se podran esperar rapidos resultados de las mejoras del sistema actual, especialmente en materia de admrniís.racion de impuestos. De acuerdo con las practicas prevalecientes en la actualidad se cambian con fre- cuencia los recaudadores e inspectores de impuestos, lo que produce como resul- tado ineficiencia y recaudaciones reducidas. Como primera medida, seria con- veniente que el Gobierno de Panama considerase el empleo de tecnios extranje- ros para los cargos ejecutivos mas importantes de la administracion de impues- tos, h5. El aumento de la deuda interior de Panamí4, incluyendo la deuda flo- tante, de aproximadamente 1 millon de dolares en 1945 a mas de 25 millones de dolares, constituye una prueba impresionante del planeamiento deficiente del presupuesto y de los gastos excesivos que han prevalecido en el pais. Se justificarian los cuantiosos emprestitos si se hubiesen empleado para sanos fines de desarrollo. Empero, tal no ha ocurrido, puesto que el producto de los smprestitos ha sido usado en su may,oria en proyectos de escaso valor econpmico. Existe, por consiguiente, una necesidad imperativa de -mejorar el planeamiento del presupuesto. El organismo indio para esta tarea es el Consejo de Economia Nacional, el cual podria preparar los estudios econo- micos necesarios, as como determinar el volumen adecuado de los presupuestos anuales y de las inversiones publicas de acuerdo con las condiciones economi- cas prevalecientes. 46, Gastos de importancia se realiza;, a travjes del Linisterio de Obras Publicas. Tal como sucede cor otros secures da- 3hc_.erno, ese ,Iinisterio ha sufrido tambien de intervencipn de la politica, de administracion ineficiente 12 y de falta de un programa de obras peblicas adecuado. La construccion de carre- teras deberia ser la actividad mas importante del Linisterio. Debido a la nece- sidad de construir nuevas carreteras, deberla pensarse en la posibilidad de crear yn organismo vial apolitico. Tal organismo pudiera .lleggr a ser el yehi- culo mas efectivo para asegurar la continuidad en la preparacion y ejecucion de programas de construccion de caminos que satisfagan los requisitos tecnicos pertinentes y que no lleven consigo gastos demasiado considerables. 47. La láision opina que hasta tanto no se hayan realizado las mejoras, necesarias en la administracion y se haya elaborado un programa de obras publi- cas y construccion de carreteras adecuado, el Gobierno panameño haria bien en no da inicio a ningun poyecto importante. Entretanto, el Gobierno de Paria¿-mi deberia considerar tambien el aplazamiento de los proyectos costosos e impro- ductivos, tales como el nuevo hip'dromo, ,que no pueden justificarse desde el punto de vista economico. Sería mucho mas beneficioso para el pa4s mejorar la conservacion de las carreteras principales, tales como la Carretera Inter- americana. La actual falta de cuidado de esta principal arteria de trafico entorpece mucho rel movimiento de los productos agricolas y aumenta el costo de esas mercancias para el pueblo panamefio. 48. La Caja de Seguro Social constituye una importante reserva de ahorros forzosos, y sus ingresos anuales disponibles para inversiones alcanzan aproxi- madamente 2.5 millones de dolares. La Caja financio recientemente un plan gubernamental de viviendas y otros proyectot similares, los cuales se hallan ya muy necesitados de amplias reparaciones. Puesto que la geguridad de sus inver- siones radica, en definitiva, en la prosperidad de Panama, la gran mayoria de las inversiones de la Caja de Seguro Social deberian ser canalizada hacia el desarrollo de la produccion nacional. Hasta ahora, eso solo se ha hecho en una medida muy limitada. 49. Al reorganizar la Caja, deberá tenerse en consideracion la cuestion de si la misma debe invertir sus ingresos directamente o si la inversion habra de ser dirigida a traves de otras instituciones financieras existentes. En vista de la escasez de personas pVeparadas para cargos administrativos y tec- nicos, probablemente seria mas practico que el grueso de las inversiones anuales de la Caja se canalice a traves de otras organizaciones existentes. 50. La reorganizaci5n del Banco Agropuario constituye la tarea mas impor- tante en la mejora del sistema bancario del Estado. En cuanto a los demas bancos, con excepcion quizá del Banco de Urbanizacion, la necesidad mas impor- tante es que se produzca un cambio en su política de prestamos. En vez de con- centrar su actividad en prestamos hipotecarios, que dentro de la ley vigente pueden extenderse por veinte afños, el grueso de los prestamos deberia consistir de creditos a corto y,mediano plazo a la agricultura yla industria. En vista de la tirante situacion crediticia, resulta necesario verificar cierto control y supervision del credito a fin de asegurar que los,prestamos se emplean para los fines con que fueron concedidos. Tal supervision,constituiría un mejora- miento del sistema actual, bajo el cual se otorgan prestamos principalmente a los simpatizadores del p¿rtido en el poder. 13 51. Para preparar, asf como para llevar.,a cabo, un,plan de la indole del que se ha trazado en este informe, Panama necesitaria tecnicos expertos del extranjero, tanto para los cargos ejecutivos como para los de asesora- miento. A fin de atraer tales expertos y de asegurar la efectividad de la labor que realicen, habria que darles nombramientos estables. Sin embargo, la ayuda tecnica del extranjero por si sola -no podra convertir al aparato administrativo de Panama en una maquinaria mas eficiente que sirva a la nacion y a su desarrollo econogico. Sin una verdadera comprension, por parte tanto del Gobierno como del publico, de la importancia de la reforma, y sin el con- tinuo deseo y la dete minacion de llevar a cabo todos los aspectos legislativos, administrativos y demas fases de la labor que solo los panamefios mismos pueden realizar, poco cambio podra esperarse de la presente situacion. CONCLUSIONES 52. La Misión ha llegado a las siguientes conclusiones: I. La Zona del Canal se ha convertido en factor estatico de la economia panmefa, y su importancia economica disminuye gradualmente. Debido a ello, habra que desarrollar nuevas fuentes de ingresos mediante un aumento de la produccion nacional, a fin de proporcionar empleo productivo para la poblacion creciente. II. Es obstaculo primordial,del desarrollo economico del país la falta de eficiencia en la organizacion gubernamental. Por consiguiente, las reformas administrativas y fiscales son prerequisitos fundamentales para el desarrollo de la econoria y para atraer capital extranjero. III. A fin de llevar a cabo estas reformas sera necesaria la ayuda tecnica extranjera. Para que esa ayuda sea efectiva, los que la proporcionen deberan ser investidos de poderes ejecutivos y habra que darles seguridad de mantenimiento en sus cargos. Sin embargo, la labor de los tecnicos extranje- ros solo podra producir beneficios duraderos si el Gobierno y el pueblo asumen la responsabilidad de realizar la mayor parte del esfuerzo necesario para desa- rrollar el pais. IV. Sera necesario efectuar investigiciones para determinar todas las posibilidades de fomento agricola y de creacion de nuevas industrias de elabo- racion de productos. Sin embargo, existen inmediatas posibilidades para: a. la expansion del credito agrIcola a través del Banco Agropecuario reorganizado; b. la construccion de plantas de almacenamiento de granos y otras cosechas; c. la provision de equipos agricolas para opera- ciones mancomunadas, proporcionados por los Fomentos Agricolas quiza a traves del reorganizado Banco Agropecuario. 'I Vi est9n otras necesidades de desarrollo de alta prioridad, tal como la construccion de caminos, cuyo estudio debe posponerse hasta que las reforma administrativas y fiscales necesarias den resultados tangibles. RECOLNDACIONES 53. La asion recomienda: I. Que el Gobierno inicie un plan de reformas administrativas y fiscales como primer paso para el desarrollo de la econom1a del país. II. Que el Gobierno considere seriamente el nombramiento de peritos extranjeros en posiciones administrativas de vital importancia, como se ha suge- rido en este informe, a fin de ayudar a la preparacion y ejecucion de ese plan. III. Que el Banco ofrezca ayuda ern la seleccion de esos peritos y orientacion,al Gobierno para la realizacion de los planes de reforma y desa- rrollo economico. IV. Que si el Gobierno inicia el plan recomendado en este infgrme, el Banco se halle preparado a proporcionar ayuda adicional mediante prestamos de cantidades adecuadas para: a. aumentar el credito agrícola a traves del reorganizado Banco Agropecuario; b. maquinaria y equipo agrIcolas; c. plantas de almacenaje de granos y otras cosechas. Y. Que el Banco estudie la prestación de ayuda financiera adicional para el desarrollo economico de Panama una vez que, como resultado de las reformas administrativas y fiscales, mejore la capacidad de Panaa de llevar a feliz termino los proyectos futuros y de absorber y atender emprestitos extran- jeros adicionales. S. Aldewreld P. Pajunen 4 de junio de 1952