Organization for Security and Co-operation in Europe The Office of the Representative on Freedom of the Media
COMMENTS ON THE DRAFT LAW ON TRANSPARENCY, ACCESS TO INFORMATION AND GOOD GOVERNANCE OF SPAIN
Commissioned by the Office of the OSCE Representative on Freedom of the Media from Eduardo Bertoni, Director of the Center for Studies on Freedom of Expression and Access to Information (CELE, www.palermo.edu/cele) at Palermo University School of Law in Argentina, Special Rapporteur for Freedom of Expression at the Inter-American Commission of Human Rights, Organization of American States from 2002 to 2005
April 2012 Index
I. Introduction and overview II. Access to Information is a fundamental right III. Scope: the right of access should apply to all public bodies IV. Pro-Active disclosure V. Definition of information and the principle of “maximum disclosure” VI. Exceptions to the right of access should be established by law, clear, and specific VII. It should be possible to request information anonymously and without disclosing the motives for the request VIII. Oversight and appeals mechanisms should be clearly developed and include independent oversight bodies IX. Importance of specific sanctions for those who obstruct access to information X. The access to information law should, to the extent of any inconsistency, prevail over other legislation XI. Recommendations
I. Introduction and overview
Approximately 90 countries have recognized the need for access to public information laws and have regulated the exercise of this right. However, not all laws drafted under the title “Transparency and Access to Information Law” are, in practice, useful for exercising the right to access information. In other words, both the wording of any access to information law (ATI law) and its subsequent implementation must comply with minimum principles to be considered acceptable under international standards.
The right to access information is considered today a fundamental right in the view of International Human Rights Tribunals in Europe and in the Americas. A set of standards that guarantee this right has been already developed by Inter-Governmental Organizations –IGOs- (such as the United Nations, the Organization for Security and Co-operation in Europe, the Council of Europe, the African Union and the Organization of American States).
It is important to recall that, in 2004, the OSCE Representative on Freedom of the Media held that: “The right to access information held by public authorities is a fundamental human right which should be given effect at the national level through comprehensive legislation (for example Freedom of Information Acts) [….]”.1
From this perspective, Spain’s promotion of a law on access to information should be seen as a positive step taken by the government.
But, unfortunately, the draft law of “Transparency, Access to Information and Good Governance of Spain” (hereinafter the “Spanish draft law” or “draft law”)2 does not comply with principles and standards already set by the Human Rights Tribunals or the IGOs,
1 See 2004 “Joint Declaration by the UN Special Rapporteur on Freedom of Opinion and Expression, the OSCE Representative on Freedom of the Media and the OAS Special Rapporteur on Freedom of Expression, hereinafter “Joint Declaration” at http://www.cidh.oas.org/relatoria/showarticle.asp?artID=319&lID=1 2 The draft law can be viewed here: http://www.leydetransparencia.gob.es/anteproyecto/index.htm.
2 including the “Council of Europe Convention on Access to Official Documents”3 (hereinafter CE Convention). Moreover, the draft law does not follow other standards that are considered important, as secondary sources, for an effective regulation on access to information.4
This report details some positive and negative aspects of the draft law and provides recommendations to improve it, in accordance with accepted international standards.
II. Access to Information is a fundamental right
Article 1 of the Spanish draft law fails to recognize that access to information is a fundamental right. It is positive that Article 8 of the draft mentions that access to information is a right, but the draft links this right to Article 105b of the Spanish Constitution, which allows limited access to information.
For this reason, it is important to clarify that access to information is either an autonomous fundamental right or a right linked to freedom of expression.
International tribunals have followed this rationale when they recognized access to information as a right. For example, the Inter-American Court of Human Rights included access to information in Article 13 of the Inter-American Convention of Human Rights. The Court finds that “[…] by expressly stipulating the right to ‘seek’ and ‘receive’ ‘information,’ Article 13 of the Convention protects the right of all individuals to request access to State- held information, with the exceptions permitted by the restrictions established in the Convention.[…] In this way, the right to freedom of thought and expression includes the protection of the right of access to State-held information, which also clearly includes the two dimensions, individual and social, of the right to freedom of thought and expression that must be guaranteed simultaneously by the State.”5
The European Court of Human Rights also recognized access to information in Article 10 of the European Convention on Human Rights.6 In a very recent case, the Court said that “[i]n
3 Adopted by the Committee of Ministers on 27 November 2008 at the 1042bis meeting of the Ministers’ Deputies), available at https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1377737 4 It would be important to highlight that the approval of access to information laws around the globe has not been exclusively the product of the will of governments. The recognition of the right to freedom of information has been promoted by non-governmental organizations (NGOs) that, in some cases, have managed to build wider alliances that include professionals working in journalism and academia. More than a decade ago, some of these alliances developed standards on access to information that were seriously taken into account by governments or inter-governmental bodies when they developed their own legislation. For the purpose of this report, it is important to mention two examples of standards developed by civil society a while ago that could also be taken into account in the analysis of the Spanish draft. The first is the Principles on Freedom of Information Legislation adopted by the NGO Article XIX, in consultation with organizations in different countries. – see, Article XIX, The Public’s Right to Know, Principles on Freedom of Information Legislation, June 1999, available at www.article19.org/pdfs/standards/righttoknow.pdf -. The second example is a set of 10 principles on the right of access to information, developed by the Open Society Justice Initiative (OSJI) together with other organizations and published on the third annual International Right to Know Day –available at: http://www.access- info.org/documents/Access_Docs/Thinking/Principles/JI_Ten_Principles_on_Right_to_Know_2008_countries.p df. 5 See: Case of Claude-Reyes et al. v. Chile. Merits, Reparations and Costs. Judgment of September 19, 2006, Series C No. 151, http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_151_ing.pdf. 6 See, among others cases: Case of Társaság a Szabadságjogokért v. Hungary, Application no. 37374/05 of 14 April 2009, available at http://home.broadpark.no/~wkeim/files/echr-
3 the Court’s view, finding that the applicant had such a right under Article 10 of the Convention would run counter to the property rights of the University of Gothenburg. It would also impinge on K’s and E’s rights under Article 10, as granted by the Administrative Court of Appeal, to receive information in the form of access to the public documents concerned, and on their rights under Article 6 to have the final judgments of the Administrative Court of Appeal implemented […]”7
International documents, such as the Model Inter-American Access to Information Law8 (OAS Model Law),9 states that access to information is a fundamental human right and an essential condition for all democratic societies.10 Interpreting Article 19 of the International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR), the UN Human Rights Committee stated that “[A]rticle 19, paragraph 2 embraces a right of access to information held by public bodies […]”11
Finally, the OSCE Representative stated that “[a]ccess to information is a citizens’ right”. 12
Recommendation: Include a paragraph at the beginning of the draft law clarifying that access to information is a fundamental right. Change the reference in article 8 of the draft law to article 20 of the Spanish Constitution.
III. Scope: the right of access should apply to all public bodies
Article 2 of the draft law allows access to information of public bodies, but excludes some
CASE_OF_TARSASAG_v._HUNGARY.html. 7 See CASE OF GILLBERG v. SWEDEN,(Application no. 41723/06) available at http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?action=html&documentId=876602&portal=hbkm&source=externalb ydocnumber&table=F69A27FD8FB86142BF01C1166DEA398649 8 This Model Law is a product developed within the framework of the OAS after years of discussions among the member States. See OAS General Assembly Resolution on Access to Official Information: Strengthening Democracy, AG/Res. 1932 (XXXIII-O/03), June 10, 2003, http://www.oas.org/juridico/english/ga03/agres_1932.htm; OAS General Assembly Resolution Access to Official Information: Strengthening Democracy, AG/Res. 2057 (XXXIV-O/04), June 8, 2004, http://www.oas.org/xxxivga/english/docs_approved/agres2057_04.asp; OAS General Assembly Resolution on Access to Official Information: Strengthening Democracy, AG/RES. 2121 (XXXV-O/05), May 26, 2005, http://www.oas.org/XXXVGA/docs/ENG/2121.doc; OAS General Assembly Resolution on Access to Public Information: Strengthening Democracy, AG/RES. 2252 (XXXVI-O/06), June 6, 2006, http://www.oas.org/juridico/English/regeneas.html; OAS General Assembly Resolution on Access to Public Information: Strengthening Democracy, AG/RES. 2288 (XXXVII O/07), June 5, 2007, http://www.oas.org/juridico/English/regeneas.html. See also AG/RES. 2418 (XXXVIII-O/08), and AG/RES. 2514 (XXXIX-O/09), “Access to Public Information: Strengthening Democracy,” and resolution AG/RES. 2607 (XL-O/10), “Model Inter-American Law on Access to Public Information”, http://www.oas.org/DIL/general_assembly_resolutions.htm 9 Member States of the Organization of American States recognized the importance of the OAS Model Law during the last OAS General Assembly, held en El Salvador in 2011. Member states resolved “To encourage states, in designing, executing, and evaluating their regulations and policies on access to public information, to consider embracing and implementing the Model Inter-American Law on Access to Public Information contained in resolution AG/RES. 2607 (XL-O/10) and its Implementation Guide.”. See: AG/RES. 2661 (XLI- O/11), ACCESS TO PUBLIC INFORMATION AND PROTECTION OF PERSONAL DATA (Adopted at the fourth plenary session, held on June 7, 2011), available at http://www.oas.org/DIL/general_assembly_resolutions.htm. 10 See AG/RES. 2607 (XL-O/10), available at http://www.oas.org/dil/AG-RES_2607-2010_eng.pdf. 11 See General Comment No. 34, par. 18, available at http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrc/docs/gc34.pdf 12 See Joint Declaration.
4 information of the legislative branch and the judiciary. Article 2 clearly states that these bodies should provide information related only to their activities performed under the administrative law. This could be interpreted as a limitation to the right to access public information.
Imposing limitations to access some information “as a rule” does not follow international standards.
For example, the Inter-American Juridical Committee of the Organization of American States13 established that: “The right of access applies to all public bodies, including the executive, legislative and judicial branches at all levels of government, constitutional and statutory bodies, bodies which are owned or controlled by government, and organizations which operate with public funds or which perform public functions.”14
The UN Human Rights Committe considered that under Article 19 of the ICCPR the right of access to information applies to all branches of the State (executive, legislative, and judicial) and other public or governmental authorities.15
Article 3 of the OAS Model Law established that the law “applies to all public authorities, including the executive, legislative, and judicial branches at all levels of government, constitutional and statutory authorities.”16
The CoE Convention noted that bodies obliged to provide information included “legislative bodies and judicial authorities in so far as they perform administrative functions according to national law.”
In relation to the judiciary, it would be possible to recognize that “[…] access to information from judicial proceedings may present particular conflicts of rights. For example, the success of criminal investigations may be jeopardized if some information is made public, dissemination of family cases may collide with individuals’ right to privacy, and child victims’ rights may be put at risk when their identities are revealed […]”17
However, such conflicts are anticipated in the exceptions provided for by the CoE Convention, which is what makes it possible to extend the right of access to information to the entire judiciary and yet ensure that other rights and interests are appropriately protected.
Recommendation: Change the wording of Article 2 so that the rule is that all public bodies are obliged to provide information.
IV. Proactive disclosure
13 See information about the mandate of the Committee at http://www.oas.org/cji/eng/inter_american_juridical_committee.htm. 14 See, CJI/RES.147 (LXXIII-O/08), Principles on Access to Information, OAS/Ser.Q CJI/RES.147 (LXXIII- O/08), Original: Spanish, principle 2 (herein after “CJI Principles”). 15 See General Comment No. 34, par. 18 and 7, available at http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrc/docs/gc34.pdf 16 See AG/RES. 2607 (XL-O/10), available at http://www.oas.org/dil/AG-RES_2607-2010_eng.pdf 17 See “Disclosing Justice. A Study of Judicial Access to Information in Latin America”, published by Due Process of Law Foundation, Washington DC, 2007, p.2, available at http://www.dplf.org/index.php?c_ID=314
5 Articles 3 to 7 of the Spanish draft law recognize the importance of proactively disclosing relevant information. This is a positive aspect of the draft law.
The OSCE Representative states that “[p]ublic authorities should be required to publish pro- actively, even in the absence of a request, a range of information of public interest. Systems should be put in place to increase, over time, the amount of information subject to such routine disclosure.”18
Proactive disclosure has also been included in model laws developed by inter-governmental organizations, like the OAS Model Law. As it was stated in the “Commentary and Guide for Implementation for the Model Inter-American Law on Access to Information”:
An access to information law may contain provisions requiring public authorities to proactively disclose certain information and documents. These requirements are generally intended to foster transparency and confidence in government and provide useful information to the public. An added benefit of these policies is that they may reduce the number of requests a public authority must process, as the information sought may already be available. This may translate into cost savings for the public authority as employees are relieved from searching for, reviewing and producing information.19
Finally, proactive disclosure is included in the “Draft Model Law for African Union Member States on Access to Information” (AU Model Law).20 Article 6 states:
Each public body and relevant private body is required to publish the following information produced by or in relation to that body as soon as the information is generated or received by the body: 1. (a) information containing interpretations or particulars of Acts or schemes administered by the body; 2. (b) manuals, policies, procedures or rules which have been prepared for, or are used by, officers of the body in making decisions or recommendations or providing advice to persons outside the body with respect to rights, privileges or benefits, or to obligations, penalties or other detriments, to or for which persons may be entitled; 3. (c) contracts entered into by the body from the commencement of this part for the provision of services to or on behalf of the body where the amount payable under the contract is in excess of [insert amount]; 4. (d) the budget and expenditure plans for the current financial year and any previous financial years from the date of the commencement of this part; and 5. (e) any other information directed by the oversight mechanism.
V. Definition of information and the principle of “maximum disclosure”
18 See Joint Declaration. 19 Document presented by a Group of Experts on Access to Information pursuant to General Assembly Resolution AG/RES. 2514 (XXXIX-O/09). See OEA/Ser.G CP/CAJP-2841/10, April 23, 2010, Original: English/Spanish, page 44, available at http://www.oas.org/dil/CP-CAJP-2841-10_eng.pdf 20 This draft law was prepared under the auspices of the Special Rapporteur on Freedom of Expression and Access to Information in Africa in partnership with the Centre for Human Rights, University of Pretoria, http://www.achpr.org/english/other/MODEL%20LAW%20FINAL.pdf
6 Article 9 of the Spanish draft law defines “information” in a way that could be interpreted as incompatible with the principle of “maximum disclosure”. The principle of maximum disclosure “establishes a presumption that all information held by public bodies should be subject to disclosure and that this presumption may be overcome only in very limited circumstances.” It states that both “information” and “public bodies” should be defined broadly.21
As the OSCE Representative states, legislation on access to information should be “based on the principle of maximum disclosure, establishing a presumption that all information is accessible subject only to a narrow system of exceptions.”22
The principle of “maximum disclosure” has been included in various domestic laws, as well as in the OAS Model Law (Art.2):
This Law establishes a broad right of access to information, in possession, custody or control of any public authority, based on the principle of maximum disclosure, so that all information held by public bodies is complete, timely and accessible, subject to a clear and narrow regime of exceptions set out in law that are legitimate and strictly necessary in a democratic society […]
Article 9 of the Spanish draft law limits some of the information that could be requested. It exempts all information that could affect national security, defense, foreign relations, public security, as well as information that affects the prevention, the investigation or the punishment of crimes or other kinds of administrative or disciplinary misconducts.
More exceptions to access information are detailed in the Spanish draft law in subsequent articles (see comments below). However, Article 9 included exceptions in the definition of information itself. In doing so, Article 9 dramatically affects the possibility for people to exercise their access to information right because it includes a very broad and vaguely defined list of exceptions in the definition.
Finally, it is important to recall that the CoE Convention includes (Article 2) in the definition of “officials documents” all information recorded in any form, drawn up or received and held by public authorities.
Recommendation: Article 9 should be redrafted following the principle of maximum disclosure. Specifically, the limitations included in the definition of article 9 should be eliminated.
VI. Exceptions to the right of access should be established by law, clear, and specific
Articles 10 to 13 of the Spanish draft establish, on the one hand, some “facultative” limitations to access to certain information (Article10) and, on the other hand, some exceptions to the information that could be requested (Article 13). In practice, there could be
21 See, among others, “Article XIX” principles cited above. 22 Joint Statement
7 no difference for the requesters between “limitations” and “exceptions.” The way that these issues are included in the law is confusing and could be also interpreted as incompatible with international standards.
The OSCE Representative stated that:
The right of access should be subject to a narrow, carefully tailored system of exceptions to protect overriding public and private interests, including privacy. Exceptions should apply only where there is a risk of substantial harm to the protected interest and where that harm is greater than the overall public interest in having access to the information. The burden should be on the public authority seeking to deny access to show that the information falls within the scope of the system of exceptions.23
In any regulation on access to information it is crucial that exceptions are clearly defined. The Spanish draft law fails to do so adequately.
The Commentary and Guide to the OAS Model Law clearly expresses that “Implementation of the system of exceptions to the right of access to information is a core issue for the effectiveness and observance of this fundamental right. It is a process of legal interpretation based on the presumption of publicity over other interests.”
The CoE Convention clearly states that “[l]imitations shall be set down precisely in law, be necessary in a democratic society and be proportionate […].”
Exceptions to the dissemination of information should not become the rule. Unfortunately, because both the limitations and the exceptions are worded vaguely, the Spanish draft law runs the high risk of making the exceptions the rule practiced by the officials who should provide information. Exceptions are an indisputably critical part of any freedom of information law, and the Spanish draft should address these ambiguities to avoid confusion in interpretation and judicial application.
Furthermore, the Spanish draft law recognizes the harm test for only some limitations. However, it does not include the public interest case for all the exceptions included in the draft. International standards follow a different path.
For example, the CoE Convention states that “[a]ccess to information contained in an official document may be refused if its disclosure would or would be likely to harm any of the interests mentioned in paragraph 1, unless there is an overriding public interest in disclosure.”
As it is stated in the Commentary and Guide of the OAS Model law:
The public interest and harm tests are standards against which the justification for an exemption to disclosure must be weighed, to determine if it meets requirements of proportionality and necessity. In applying these tests it is necessary to adopt a restrictive interpretation of the exemption […]. The presumption of publicity thus requires an exemption be the least restrictive as possible; that is: non-disclosure must have a direct effect on the exercise of a particular exception, be proportionate to the
23 Joint Declaration
8 public or private interest protected, and interfere to the least extent possible with the effective exercise of the right of access.
The AU Model law (Article 35) includes a similar test:
35. Public interest override 1. (1) Notwithstanding any of the exemptions in this Part, an information officer must grant a request for access to information if the public interest in the disclosure of the information outweighs the harm to the interest protected under the relevant exemption […].
Finally, another important principle regarding exceptions that is omitted in the Spanish draft is that no exception or limitation should apply in cases of violation of human rights or crimes against humanity. Article 45 of the OAS Model law included this limitation to the exceptions.
Recommendation: Articles 10 to 13 should be redrafted. First, the system of exceptions should be clarified (limitations are also exceptions and their wording should avoid vague or broad definitions); second, the Spanish draft law should include the public interest test for all the exceptions (including those related to personal data) that should be clearly drafted.
VII. It should be possible to request information anonymously and without disclosing the motives for the request
Under Article 14 of the Spanish draft law, the requesters of information must (in Spanish deberá) identify themselves. This obligation is not in accordance with international standards. This identification could potentially lead to retaliation by public officials against requesters and, for that reason, this obligation creates a chilling effect that causes people to avoid requesting information.
For example, the AU Model law does not ask for the name of requesters for asking information. Moreover, the comment of Article 24 of the OAS Model Law mentions that “[t]he requester need not provide their name on the request for information. However, insofar as the request concerns personal information, the requester’s name may be required.”
Article 14 of the Spanish draft includes a provision related to the motives of the request. It is true that Article 14 says that the requesters “may” provide the justification and that the omission to provide justification should not be a reason to deny information. Yet, international standards are clear that motives should not be requested.
For example, Article 4.1 of the CoE Convention says that “[a]n applicant for an official document shall not be obliged to give reasons for having access to the official document.”
Similarly, Article 11 of the AU Model law clearly says that “No person shall be requested to provide a justification or reason for requesting any information.”
Furthermore, interpreting Article 13 of the Inter-American Convention on Human Rights, the Inter-American Court mentioned that “[t]he information should be provided without the need
9 to prove direct interest or personal involvement in order to obtain it, except in cases in which a legitimate restriction is applied.”24
Article 14 wording of the Spanish draft law may encourage public officials to ask for the justification of the request of information.
Recommendation: Article 14 should not oblige requesters to identify themselves and should not include the need to justify the request, even when it is not an obligation.
VIII. Oversight and appeals mechanisms should be clearly developed and include independent oversight bodies
Article 21 of the Spanish draft law includes, rightly, the possibility of an administrative appeal before making an appeal to the judiciary.
As the OSCE Representative stated: “Those requesting information should have the possibility to appeal any refusals to disclose to an independent body with full powers to investigate and resolve such complaints.”25
Unfortunately, the body mentioned in the Spanish draft law (the Agencia Estatal de Transparencia, Evaluación de las Políticas Públicas y de la Calidad de los Servicios) does not offer sufficient guarantees of independence, since it will function within the framework of one Ministry, according to the “Third Final Disposition” of the draft. Moreover, the statute of the body should be approved by the Council of Ministers.
The Commentary and Guide of the OAS Model Law explained that:
Assuring a procedure that allows persons to enforce their right to information when a request is ignored or denied, or when their rights are otherwise impeded, is arguably the most important set of provisions within an access to information law. Without an independent review procedure of decisions, the right to information will quickly become discretional and based on the whims and desires of the persons receiving the request. If the enforcement mechanisms are weak or ineffectual it can lead to arbitrary denials, or foment the “ostrich effect,” whereby there is no explicit denial but rather the government agencies put their heads in the sand and pretend that the law does not exist. Thus, some independent external review mechanism is critical to the law’s overall effectiveness.
International standards, such as the OAS Model law, provide the opportunity for appeal to an external body. In this context, an external body means a body that was not involved in the decision of denial (total or partial) of the information requested. International experience shows that there are a number of potential models that could be used. The Commentary to the OAS Model law includes:
1. An Information Commission(er) or Appeals Tribunal with the power to issue binding orders
24 See Claude Reyes case, cited above. 25 See Joint Declaration.
10 2. An Information Commission(er) or Ombudsman with the power to make recommendations 3. Judicial Review
Although the model selected for appeals depends greatly on the specific context and culture – political , economic and bureaucratic – of the country as well as budgetary considerations, the first model mentioned above has proven successful in a variety of jurisdictions.
For example, the AU Model law establishes (Article 59) an independent and impartial oversight mechanism comprised of Information Commissioners for the purposes of promotion, monitoring and protection of the right of access to information. It should be highlighted that this body not only deals with appeals, but also works in promotion and monitoring.
The Spanish draft does not choose one of these recommended models clearly.
In any case, independence is fundamental for any model (particularly models 1 and 2 mentioned above). There are many conditions that could influence the real or perceived independence of the body. Among them is the way the head of the office is selected, the term of office and procedures of dismissal, from which branch of government the body receives its power and to whom it reports, as well as its autonomy in budgeting.
The body included in the Spanish draft law should follow these requirements.
Recommendations: Article 21 of the Spanish draft law should be complemented by provisions that give real independence to the body mentioned in it. Moreover, the article could be augmented by giving the body the ability to resolve appeals, oversee the implementation of the law and promote access to information within the administration.
IX. Importance of specific sanctions for those who obstruct access to information
Articles 22 to 27 of the Spanish draft law describe a number of sanctions for public officials in their duties. The OSCE Representative states that an access to information law should “include provision for sanctions for those who willfully obstruct access to information.”26 The Spanish draft law does not include a specific sanction for public officials in this area.
Inclusion of specific sanction is recommended. As the Commentary to the OAS Model law states: In order to assure full functioning and compliance with the law, the best access to information legislation includes a comprehensive section on sanctions for failure to fulfill the procedural responsibilities or for affirmative actions to subvert the law. Sanctions, which often carry a fine or other administrative remedy such as suspension or termination, should apply when civil servants fail to comply with the provisions set forth in the law, such as time for response or obligation to assist requesters. Additionally, actions to impede the release of information – from obstruction and hiding information to destruction of documents – should also carry a sanction. Generally, administrative sanctions work better, as they are more likely to be applied.
26 See Joint declaration
11 Nevertheless, there should be provision for criminal sanctions when the action rises to the level of intentional obstructionism. When a civil servant has knowingly, i.e. in the face of an information request, willfully destroyed or altered requests, it is important that there be the potential for applying more severe penal sanctions.
Recommendation: Articles 22 to 27 should include specific sanctions for violating the right to access information.
X. “The access to information law should, to the extent of any inconsistency, prevail over other legislation”27
“Additional Disposition First,” paragraph 2 of the Spanish draft law, does not make the law superior to other legislation on the matter. In fact, the draft specifies the contrary.
Recommendation: The “Additional Disposition First”, paragraph 2, should be deleted and include a provision that establishes that “to the extent of any inconsistency, this Law shall prevail over any other statute.”
XI. Recommendations
• Include a paragraph at the beginning of the draft law clarifying that access to information is a fundamental right. Change the reference in article 8 of the draft law to article 20 of the Spanish Constitution.
• Change the wording of Article 2 so that the rule is that all public bodies are obliged to provide information.
• Article 9 should be redrafted following the principle of maximum disclosure. Specifically, the limitations included in the definition of article 9 should be deleted.
• Articles 10 to 13 should be redrafted. First, the system of exceptions should be clarified (limitations are also exceptions and their wording should avoid vague or broad definitions). Second, the Spanish draft law should include the public interest test for all the exceptions (including those related to personal data) that should be clearly drafted.
• Article 14 should not oblige requesters to identify themselves and should not include the need to justify the request, even when it is not an obligation.
• Article 21 should be complemented by provisions that give real independence to the body mentioned in it. Moreover, the article could be complemented by giving the body the ability to resolve appeals, oversee the implementation of the law and promote access to information within the administration.
27 OSCE Representative, Joint Declaration.
12 • Articles 22 to 27 should include specific sanctions for violating the right to access information.
• The “Additional Disposition First”, paragraph 2, should be deleted and include a provision that establishes that “to the extent of any inconsistency, this Law shall prevail over any other statute.”
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Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa Oficina del Representante para la Libertad de los Medios de Comunicación
COMENTARIOS AL ANTEPROYECTO DE LEY ESPAÑOLA DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO
Encargado por la Oficina del Representante de la OSCE para la Libertad de los Medios de Comunicación a Eduardo Bertoni, Director del Centro de Estudios en Libertad de Expresión y Acceso a la Información (CELE, www.palermo.edu/cele), de la Facultad de Derecho de la Universidad de Palermo en Argentina, Relator Especial para la Libertad de Expresión en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Organización de los Estados Americanos, de 2002 a 2005
Abril de 2012
GSOSW775 Índice Página
I. Introducción y resumen general.................................................................................. 1
II. El acceso a la información, un derecho fundamental ................................................. 2
III. Ámbito de aplicación: el derecho de acceso debe aplicarse a todos los organismos públicos ....................................................................................................................... 4
IV. Publicidad activa......................................................................................................... 5
V. Definición de información y el principio de “máxima divulgación”.......................... 6
VI. Las excepciones al derecho de acceso deben quedar establecidas por ley y ser claras y específicas ............................................................................................ 7
VII. Debe existir la posibilidad de solicitar información de manera anónima y sin revelar los motivos de la solicitud......................................................................... 9
VIII. Los mecanismos de supervisión y recurso deben estar claramente definidos e incluir órganos independientes de supervisión ....................................................... 10
IX. La importancia de imponer sanciones específicas a quienes obstaculicen el acceso a la información........................................................................................... 12
X. En caso de discrepancias o conflicto de normas, la ley de acceso a la información deberá prevalecer sobre toda otra legislación......................................... 12
XI. Recomendaciones ....................................................................................................... 13 I. Introducción y resumen general Aproximadamente 90 países han reconocido que es necesario que existan leyes sobre el acceso a la información pública y han reglamentado el ejercicio de este derecho. Sin embargo, no todas las leyes redactadas bajo el título “Ley de transparencia y acceso a la información” son útiles en la práctica para ejercer el derecho a acceder a información. Dicho de otro modo, tanto la letra de toda ley que verse sobre el derecho de acceso a la información como su aplicación subsiguiente deben acatar principios mínimos para que se considere aceptable en virtud de las normas internacionales.
Según estiman los Tribunales Internacionales de Derechos Humanos en Europa y en todo el continente americano, en la actualidad se considera que el derecho de acceso a la información es un derecho fundamental. Para garantizar ese derecho ya existe un conjunto de normas elaboradas por organizaciones intergubernamentales (tales como las Naciones Unidas, la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa, el Consejo de Europa, la Unión Africana y la Organización de los Estados Americanos).
Es importante recordar que en 2004 el Representante de la OSCE para la Libertad de los Medios de Comunicación sostuvo que: “El derecho de acceso a la información que esté en poder de las autoridades públicas es un derecho humano fundamental que debería aplicarse a nivel nacional a través de legislación global (por ejemplo, las Leyes de Libertad de Acceso a Información) […]” 1 .
Bajo esa perspectiva, la promoción por España de una ley de acceso a la información debe considerarse como una medida positiva adoptada por el gobierno.
Sin embargo, lamentablemente el Anteproyecto de Ley española de Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno (denominado en adelante en el presente documento “anteproyecto de Ley española” o “anteproyecto de Ley”) 2 no acata las normas y los principios ya consagrados por los Tribunales de Derechos Humanos o las organizaciones intergubernamentales, incluido el “Convenio del Consejo de Europa sobre el Acceso a los Documentos Públicos” 3 (denominado en adelante en el presente documento “Convenio del CdE”). Por ende, el anteproyecto de Ley no se atiene a otras normas consideradas importantes, como fuentes secundarias, para una reglamentación efectiva del acceso a la información 4 .
1 Véase el documento de 2004 titulado “Declaración conjunta del Relator Especial de las Naciones Unidas para la Libertad de Opinión y Expresión, el Representante de la OSCE para la Libertad de los Medios de Comunicación y el Relator Especial de la Organización de los Estados Americanos para la Libertad de Expresión”, denominada en adelante en el presente documento “Declaración conjunta”, en: http://cidh.oas.org/relatoria/showarticle.asp?artID=319&1ID=1. 2 El anteproyecto de Ley se puede consultar en: http://www.leydetransparencia.gob.es/anteproyecto/index.htm. 3 Adoptado por el Comité de Ministros el 27 de noviembre de 2008 en la reunión 1042bis de los Representantes de los Ministros, disponible en: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1377737. 4 Sería importante destacar que la aprobación en todo el mundo de leyes sobre el acceso a la información no se ha debido exclusivamente a la voluntad de los gobiernos. El reconocimiento del derecho a la libertad de información ha sido promovido por organizaciones no gubernamentales (ONG) que, en algunos casos, consiguieron crear alianzas más amplias que incluían a profesionales del periodismo y el mundo académico. Hace más de una década, algunas de esas alianzas elaboraron normas sobre el acceso a la información que los gobiernos o los órganos intergubernamentales tuvieron presentes íntegramente al redactar sus propias normas legislativas. Para los fines del presente informe, es importante citar dos ejemplos de normas desarrolladas por la sociedad civil hace poco, que también -2-
El presente informe expone en detalle algunos aspectos positivos y negativos del anteproyecto de Ley y ofrece recomendaciones para su mejora, de conformidad con las normas internacionales convenidas.
II. El acceso a la información, un derecho fundamental El Artículo 1 del anteproyecto de Ley española no reconoce que el acceso a la información es un derecho fundamental. Un hecho positivo es que el Artículo 8 del anteproyecto de Ley menciona que el acceso a la información es un derecho, aunque el anteproyecto de Ley vincule dicho derecho al Artículo 105 b) de la Constitución española, que dispone un acceso limitado a la información.
Por ese motivo, es importante aclarar que el acceso a la información es o bien un derecho fundamental autónomo o bien un derecho vinculado a la libertad de expresión.
Los tribunales internacionales se han atenido a esta lógica al reconocer que el derecho a la información constituye un derecho. Por ejemplo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos incluye el acceso a la información en el Artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. La Corte estima que: “[…] el artículo 13 de la Convención, al estipular expresamente los derechos a ‘buscar’ y a ‘recibir’ ‘informaciones’, protege el derecho que tiene toda persona a solicitar el acceso a la información bajo el control del Estado, con las salvedades permitidas bajo el régimen de restricciones de la Convención. […] De esta forma, el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión contempla la protección del derecho de acceso a la información bajo el control del Estado, el cual también contiene de manera clara las dos dimensiones, individual y social, del derecho a la libertad de pensamiento y de expresión, las cuales deben ser garantizadas por el Estado de forma simultánea” 5 .
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos también ha reconocido el acceso a la información en el Artículo 10 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales 6 . En un caso muy reciente, el Tribunal dijo que: “en opinión del Tribunal, considerar que al solicitante le correspondía tal derecho en virtud del Artículo 10 del Convenio contravendría los derechos de propiedad de la Universidad de
pueden tenerse en cuenta en el análisis del anteproyecto de Ley española. El primer ejemplo son los Principios en que debe basarse la legislación relativa a la libertad de información, adoptados por la ONG Artículo 19 en consulta con organizaciones en diversos países. Véase Artículo 19: El derecho del público a saber, Principios en que debe basarse la legislación relativa a la libertad de información, junio de 1999, disponible en: www.article19.org/pdfs/standards/righttoknow.pdf (versión en español: http://www.article19.org/data/files/medialibrary/1797/12-04-26-REPORT-rtk-SP.pdf). El segundo ejemplo es un conjunto de diez principios relativos al derecho de acceso a la información elaborados por la Iniciativa Pro-Justicia de la Sociedad Abierta (OSJI) junto con otras organizaciones, publicados en el tercer Día Internacional anual del Derecho a Saber, disponible en: http://www.access- info.org/documents/Access_Docs/Thinking/Principles/JI_Ten_Principles_on_Right_to_Know_2008_c ountries.pdf. 5 Véase Caso Claude Reyes y otros Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 19 de septiembre de 2006, Serie C, Nº 151, http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_151_ing.pdf (versión en español: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_151_esp.pdf). 6 Véase, entre otros casos, Caso Társaság a Szabadságjogokért (Sociedad pro derechos civiles) Vs. Hungría, Solicitud Nº 37374/05 de 14 de abril de 2009, disponible en: http://home.broadpark.no/~wkeim/files/echr-CASE_OF_TARSASAG_v._HUNGARY.html. -3-
Gotemburgo. También vulneraría los derechos de K y de E en virtud del Artículo 10, conforme a lo estipulado por el Tribunal de Apelación Administrativo, de recibir información en cuanto al acceso a los documentos públicos en cuestión, así como sus derechos en virtud del Artículo 6 de que se apliquen las sentencias definitivas del Tribunal de Apelación Administrativo […]” 7 .
Hay documentos internacionales tales como la Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la Información Pública 8 (Ley Modelo Interamericana) 9 que establecen que el derecho a la información es un derecho humano fundamental y una condición esencial para todas las sociedades democráticas 10 . Al interpretar el Artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (ICCPR), el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas declaró que: “[e]l párrafo 2 del artículo 19 enuncia un derecho de acceso a la información en poder de los organismos públicos […]” 11 .
7 Véase Caso Gillberg Vs. Suecia (Solicitud Nº 41723/06), disponible en: http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?action=html&documentId=876602&portal=hbkm&source= enternalbydocnumber&table=F69A27FD8FB86142BF01C1166DEA398649. 8 Esta Ley Modelo es un texto elaborado dentro del marco de la OEA tras años de debates entre los Estados Miembros. Véase la Resolución de la Asamblea General de la OEA sobre el Acceso a la Información Pública: Fortalecimiento de la Democracia, AG/Res. 1932 (XXXIII-O/03), 10 de junio de 2003, en: http://www.oas.org/juridico/english/ga03/agres_1932.htm (versión en español: http://www.oas.org/juridico/spanish/ag03/agres_1932.htm); Resolución de la Asamblea General de la OEA sobre el Acceso a la Información Pública: Fortalecimiento de la Democracia, AG/Res. 2057 (XXXIV-O/04), 8 de junio de 2004, http://www.oas.org/xxxivga/english/docs_approved/agres2057_04.asp (versión en español: http://www.oas.org/xxxivga/spanish/docs_approved/agres2057_04.asp); Resolución de la Asamblea General de la OEA sobre el Acceso a la Información Pública: Fortalecimiento de la Democracia, AG/Res. 2121 (XXXV-O/05), 26 de mayo de 2005, en: http://www.oas.org/XXXVGA/docs/ENG/2121.doc (versión en español: http://www.oas.org/dil/esp/AG-RES_2121_XXXV-O-05_esp.pdf); Resolución de la Asamblea General de la OEA sobre el Acceso a la Información Pública: Fortalecimiento de la Democracia, AG/Res. 2252 (XXXVI-O/06), 6 de junio de 2006, en: http://www.oas.org/juridico/English/regeneas.html; Resolución de la Asamblea General de la OEA sobre el Acceso a la Información Pública: Fortalecimiento de la Democracia, AG/Res. 2288 (XXXVII-O/07), 5 de junio de 2007, en: http://www.oas.org/juridico/English/regeneas.html (versión en español: http://www.oas.org/dil/esp/AG-RES_2288_XXXVII-O-07_esp.pdf). Véase también AC/RES. 2418 (XXXVIII-O/08), y AG/RES. 2514 (XXXIX-O/09), “Acceso a la Información Pública: Fortalecimiento de la Democracia”, y la Resolución AG/RES. 2607 (XL-O/10), “Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la Información Pública”, en: http://www.oas.org/DIL/general_assembly_resolutions.htm (versión en español: http://www.oas.org/DIL/esp/resoluciones_asamblea_general.htm). 9 Los Estados Miembros de la Organización de los Estados Americanos reconocieron la importancia de la Ley Modelo Interamericana durante la última Asamblea General de la OEA, celebrada en El Salvador en 2011. Los Estados Miembros decidieron “Alentar a los Estados a que en el diseño, ejecución y evaluación de sus normativas y políticas sobre acceso a la información pública, consideren la aplicación e implementación de la Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la Información Pública contenida en la Resolución AG/RES. 2607 (XL-O/10) y su Guía de Implementación”. Véase AG/RES. 2661 (XLI-O/11), Acceso a la información pública y protección de datos personales (aprobada en la cuarta sesión plenaria, celebrada el 7 de junio de 2011), disponible en: http://www.oas.org/DIL/general_assembly_resolutions.htm (versión en español: http://www.oas.org/DIL/esp/resoluciones_asamblea_general.htm). 10 Véase AG/RES. 2607 (XL-O/10), disponible en: http://www.oas.org/dil/AG-RES_2607-2010_eng.pdf (versión en español: http://www.oas.org/dil/esp/AG-RES_2607-2010.pdf). 11 Véase Observación General Nº 34, párrafo 18, disponible en: http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrc/docs/gc34.pdf (versión en español: http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrc/docs/CCPR.C.GC.34_sp.doc). -4-
Por último, el Representante de la OSCE declaró que “[e]l acceso a la información es un derecho de los ciudadanos” 12 .
Recomendación: Inclúyase un párrafo al comienzo del anteproyecto de Ley para aclarar que el acceso a la información es un derecho fundamental. Cámbiese la referencia en el Artículo 8 del anteproyecto de Ley para que figure el Artículo 20 de la Constitución española.
III. Ámbito de aplicación: el derecho de acceso debe aplicarse a todos los organismos públicos El Artículo 2 del anteproyecto de Ley dispone el acceso a la información de los organismos públicos, si bien excluye parte de la información de la rama legislativa y la judicatura. El Artículo 2 establece claramente que tales organismos deben proporcionar información únicamente en relación con sus actividades sujetas a Derecho administrativo. Ello se podría interpretar como una limitación del derecho de acceso a la información pública.
La imposición de limitaciones al acceso a cierta información “como regla general” no concuerda con las normas internacionales.
Por ejemplo, el Comité Jurídico Interamericano de la Organización de los Estados Americanos 13 establece que: “El derecho del acceso a la información se extiende a todos los órganos públicos en todos los niveles de gobierno, incluyendo a los pertenecientes al poder ejecutivo, al legislativo y al poder judicial, a los órganos creados por las constituciones o por otras leyes, órganos de propiedad o controlados por el gobierno, y organizaciones que operan con fondos públicos o que desarrollan funciones públicas” 14 .
El Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas considera que, en virtud del Artículo 19 del ICCPR, el derecho del acceso a la información se extiende a todas las ramas del Estado (ejecutiva, legislativa y judicial), así como a otras autoridades públicas o gubernamentales 15 .
El Artículo 3 de la Ley Modelo Interamericana establece que la ley “se aplica a toda autoridad pública perteneciente a todas las ramas del gobierno (Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial) y en todos los niveles de la estructura gubernamental interna” 16 .
12 Véase Declaración conjunta. 13 Véase información sobre el mandato del Comité en: http://www.oas.org/cji/eng/inter_american_juridical_committee.htm (versión en español: http://www.oas.org/cji/comite_juridico_interamericano.htm). 14 Véase CJI/RES.147 (LXXIII-O/08), Principios sobre el Acceso a la Información, OAS/Ser.Q CJI/RES.147 (LXXIII-O/08), Original: español, principio 2 (denominado en adelante en el presente documento “Principios del CJI”). 15 Véase la Observación General Nº 34, párrafos 18 y 7, disponible en: http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrc/docs/gc34.pdf (versión en español: http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrc/docs/CCPR.C.GC.34_sp.doc) 16 Véase AG/RES: 2607 (XL-O/10), disponible en: http://www.oas.org/dil/AG-RES_2607-2010_eng.pdf (versión en español: http://www.oas.org/dil/esp/AG-RES_2607-2010.pdf). -5-
El Convenio del CdE señala que los organismos obligados a facilitar información incluyen a “los organismos legislativos y autoridades judiciales, en cuanto realizan funciones administrativas según la normativa nacional propia”.
En relación con la judicatura, existe la posibilidad de reconocer que “[…] el acceso a la información de procesos judiciales puede presentar conflictos particulares de derechos. Por ejemplo, el éxito de investigaciones penales puede peligrar si se hace pública cierta información, la divulgación de casos familiares puede contravenir el derecho de las personas a la vida privada, y los derechos de niños que sean víctimas pueden peligrar si se revela su identidad […]” 17 .
No obstante, tales conflictos se contemplan en las excepciones previstas en el Convenio del CdE, lo que hace posible ampliar el derecho de acceso a información a toda la judicatura pero al mismo tiempo velar por que se protejan debidamente otros derechos e intereses.
Recomendación: Modifíquese la redacción del Artículo 2 de modo que la regla disponga que todos los organismos públicos están obligados a proporcionar información.
IV. Publicidad activa Los Artículos 3 a 7 del anteproyecto de Ley española reconocen la importancia de que se publique de forma activa la información cuyo conocimiento sea relevante. Se trata de un aspecto positivo del anteproyecto de Ley.
El Representante de la OSCE afirma que: “[l]as autoridades públicas deberán tener la obligación de publicar de forma dinámica, incluso en la ausencia de una solicitud, toda una gama de información de interés público. Se establecerán sistemas para aumentar, con el tiempo, la cantidad de información sujeta a dicha rutina de divulgación”18 .
La publicidad activa también se ha incluido en leyes modelo elaboradas por organizaciones intergubernamentales, como la Ley Modelo Interamericana. Como se declara en los “Comentarios y Guía para la Implementación de la Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la Información”:
Una ley de acceso a la información puede contener disposiciones que exijan a los organismos públicos divulgar de forma activa cierta información y documentos. Estos requisitos tienen generalmente por objeto fomentar la transparencia y la confianza en el gobierno, y proporcionar información útil al público. Un beneficio añadido de estas políticas es que pueden reducir el número de solicitudes que el organismo público debe procesar, ya que la información que se solicita puede ya estar disponible. Esto
17 Véase “Disclosing Justice. A Study of Judicial Access to Information in Latin America” (La divulgación y la justicia: Estudio del acceso a la información judicial en Latinoamérica), publicado por la Fundación para el Debido Proceso Legal, Washington DC, 2007, pág. 2, disponible en: http://www.dplf.org/index.php?c_ID=314 (Nota del traductor: Véase http://www.dplf.org/uploads/1196288246.pdf). 18 Véase la Declaración conjunta. -6-
puede representar ahorros en los costos del organismo público, ya que los empleados no deben realizar las tareas de búsqueda, revisión y producción de información. 19
Por último, la publicidad activa se incluye en el “Proyecto de Ley modelo de los miembros de la Unión Africana sobre el acceso a la información” (Ley Modelo de la UA) 20 . El Artículo 6 dispone que:
Se requiere que cada organismo público y organismo privado relevante publique la siguiente información producida por ese organismo en cuestión o relacionada con el mismo en cuanto la información se genere o el organismo la reciba:
a) información que contenga interpretaciones o detalles de leyes o sistemas administrados por el organismo;
b) manuales, políticas, procedimientos o normas que hayan sido preparados para funcionarios del organismo o sean utilizados por los mismos para tomar decisiones o hacer recomendaciones o asesorar a personas ajenas al organismo en cuanto a los derechos, privilegios o prestaciones, u obligaciones, sanciones u otros perjuicios que les pudiera corresponder a las personas;
c) contratos concertados por el organismo desde el principio de esta parte para la prestación de servicios destinados a o en nombre del organismo en el caso de que la suma pagadera en virtud del contrato rebase el importe de [insértese la suma];
d) los planes presupuestarios y de gastos correspondientes al ejercicio financiero actual y a todo otro ejercicio fiscal anterior a partir de la fecha de principio de esta parte; y
e) toda otra información en poder del mecanismo de supervisión.
V. Definición de información y el principio de “máxima divulgación” El Artículo 9 del anteproyecto de Ley española define “información” de tal modo que podría interpretarse como incompatible con el principio de “máxima divulgación”. En el principio de máxima divulgación “se presume que toda la información en poder de un órgano público deberá poder ser difundida, a menos que se den determinadas circunstancias”. Dicho principio sostiene que los conceptos de “información” y de “órganos públicos” deberían definirse con amplitud 21 .
Como afirma el Representante de la OSCE, la legislación relativa al acceso a la información debería estar “basada en el principio de máxima divulgación, el cual establece la
19 Documento presentado por el Grupo de Expertos sobre Acceso a la Información de conformidad con la Resolución de la Asamblea General AG/RES. 2514 (XXXIX-O/09). Véase OEA/Ser.G CP/CAJP- 2841/10, 23 de abril de 2010, original: inglés/español, pág. 44, disponible en: http://www.oas.org/dil/CP-CAJP-2841-10_eng.pdf (versión en español: http://www.oas.org/dil/esp/CP- CAJP-2841-10_esp.pdf). 20 Dicho anteproyecto de Ley se preparó bajo la égida del Relator Especial para la Libertad de Expresión y el Acceso a la Información en África, en asociación con el Centro pro Derechos Humanos de la Universidad de Pretoria, en: http://www.achpr.org/english/other/MODEL%20LAW%20FINAL.pdf. 21 Véanse, entre otros, los principios de la ONG Artículo 19 anteriormente citados. -7-
presunción de que toda la información es accesible, sujeto solamente a un sistema restringido de excepciones” 22 .
El principio de “máxima divulgación” se ha incluido en varias leyes nacionales, así como en la Ley Modelo Interamericana (Artículo 2):
Esta ley establece la más amplia aplicación posible del derecho de acceso a la información que esté en posesión, custodia o control de cualquier autoridad pública. La ley se basa en el principio de máxima publicidad, de tal manera que cualquier información en manos de instituciones públicas sea completa, oportuna y accesible, sujeta a un claro y preciso régimen de excepciones, las que deberán estar definidas por ley y ser además legítimas y estrictamente necesarias en una sociedad democrática […].
El Artículo 9 del anteproyecto de Ley española prevé límites a la información que podría solicitarse. Excluye toda información que pueda afectar a la seguridad nacional, la defensa, las relaciones exteriores, la seguridad pública, así como la información que afecte a la prevención, investigación y sanción de los actos ilícitos penales, administrativos o disciplinarios.
En artículos subsiguientes del anteproyecto de Ley española se especifican más excepciones al acceso a la información (véanse comentarios más adelante). No obstante, el Artículo 9 incluye excepciones en la misma definición de información. De esta manera, el Artículo 9 menoscaba drásticamente la posibilidad de que los ciudadanos ejerzan su derecho de acceso a la información, porque en su definición incluye una lista muy amplia e imprecisa de excepciones.
Por último, es importante recordar que el Convenio del CdE incluye (Artículo 1) en la definición de “documentos públicos” toda la información archivada de cualquier forma, elaborada o recibida, y en posesión de las autoridades públicas.
Recomendación: El Artículo 9 debería redactarse de nuevo siguiendo el principio de máxima divulgación. Concretamente, deberían suprimirse los límites enunciados en la definición del Artículo 9.
VI. Las excepciones al derecho de acceso deben quedar establecidas por ley y ser claras y específicas Los Artículos 10 a 13 del anteproyecto de Ley española establecen, por una parte, algunos límites “facultativos” para acceder a cierta información (Artículo 10) y, por otra, algunas excepciones a la información que pudiera solicitarse (Artículo 13). En la práctica, podría no haber diferencias entre “límites” y “excepciones” para los solicitantes. La forma en que se han incluido esos aspectos en la ley genera confusión y podría interpretarse también como incompatible con las normas internacionales.
22 Declaración conjunta -8-
El Representante de la OSCE declaró lo siguiente:
El derecho de acceso a la información deberá estar sujeto a un sistema restringido de excepciones cuidadosamente adaptado para proteger los intereses públicos y privados preponderantes, incluida la privacidad. Las excepciones se aplicarán solamente cuando exista el riesgo de daño sustancial a los intereses protegidos y cuando ese daño sea mayor que el interés público en general de tener acceso a la información. La autoridad pública que procure denegar el acceso debe demostrar que la información está amparada por el sistema de excepciones. 23
En toda regulación del acceso a la información es sumamente importante que las excepciones se definan claramente. El anteproyecto de Ley española no lo hace de manera adecuada.
Los Comentarios y Guía de Implementación para la Ley Modelo Interamericana exponen claramente que “[l]a implementación del régimen de excepciones al derecho de acceso a la información es un eje central para la eficacia y garantía de este derecho fundamental. Se trata de un procedimiento de interpretación jurídica basado en la presunción de la divulgación por sobre otros intereses”.
El Convenio del CdE establece claramente que “[l]os límites deberán estar previstos por una ley, ser necesarios en una sociedad democrática […]”.
Las excepciones a la divulgación de la información no deberían convertirse en la norma general. Lamentablemente, al formular de manera imprecisa tanto los límites como las excepciones, el anteproyecto de Ley española corre un gran peligro de que los funcionarios que han de proporcionar la información conviertan las excepciones en la norma general en la práctica. Las excepciones constituyen sin duda una parte indiscutiblemente esencial de toda ley sobre libertad de la información, y el anteproyecto de Ley española debería abordar esas ambigüedades para evitar que surjan confusiones en la interpretación y la aplicación por los jueces.
Además, el anteproyecto de Ley española reconoce la prueba de perjuicio o de daño solamente en el caso de algunos límites. Sin embargo, no se incluye el caso del interés público en todas las excepciones que figuran en el anteproyecto de Ley. Las normas internacionales siguen una pauta distinta.
Por ejemplo, el Convenio del CdE estipula que “[e]l acceso a la información contenida en un documento oficial puede ser rechazado si puede o probablemente pueda dañar los intereses mencionados en el párrafo 1, a menos que haya un interés público que prevalezca en dicha revelación”.
Tal y como se establece en los Comentarios y Guía de Implementación para la Ley Modelo Interamericana:
Las pruebas de interés público y pruebas de daño son normas contra las que se deben ponderar la justificación de una excepción a la divulgación a fin de determinar si satisface los requisitos de proporcionalidad y necesidad. Al aplicar esas pruebas, es
23 Declaración conjunta -9-
necesario adoptar una interpretación restrictiva de la excepción […]. La presunción de la divulgación requiere, pues, que la excepción sea lo menos restrictiva posible; es decir, la no divulgación debe tener un efecto directo en el ejercicio de una excepción en particular, ser proporcionada para el interés público o privado e interferir lo menos posible con el ejercicio efectivo del derecho de acceso.
La Ley Modelo de la UA (Artículo 36) ** incluye una prueba parecida:
36. Interés público superior 1. 1) Pese a las excepciones enunciadas en esta Parte, un funcionario a cargo de la información debe autorizar una solicitud de acceso a información si el interés público en la divulgación de la información supera el perjuicio que pueda suponer para el interés protegido bajo la excepción pertinente [...].
Por último, hay otro principio importante relacionado con las excepciones que se omite en el anteproyecto de Ley española, por el cual no debe aplicarse excepción o límite alguno en los casos de violación de los derechos humanos o delitos de lesa humanidad. El Artículo 45 de la Ley Modelo Interamericana prevé ese límite a las excepciones.
Recomendación: Los Artículos 10 a 13 deberían redactarse de nuevo. En primer lugar, se debería aclarar el sistema de excepciones (los límites también son excepciones y su formulación debería evitar cualquier definición amplia o imprecisa); en segundo lugar, el anteproyecto de Ley española debería incluir las pruebas de interés público en todas las excepciones (incluidas las relacionadas con los datos personales), que deberían redactarse con claridad.
VII. Debe existir la posibilidad de solicitar información de manera anónima y sin revelar los motivos de la solicitud
El Artículo 14 del anteproyecto de Ley española dispone que los solicitantes de información deberán identificarse. Esa obligación no está en consonancia con las normas internacionales. Esa identificación podría dar lugar a represalias por parte de los funcionarios públicos contra los solicitantes y, por ese motivo, esa obligación crea un efecto disuasorio que hace que las personas eviten solicitar información.
Por ejemplo, la Ley Modelo de la UA no pide los nombres de los solicitantes que soliciten información. Asimismo, el comentario del Artículo 24 de la Ley Modelo Interamericana menciona que “[e]l solicitante no necesita dar su nombre en la solicitud de información. Sin embargo, en la medida en que la solicitud se refiera a información personal, será necesario incluir el nombre del solicitante”.
El Artículo 14 del anteproyecto de Ley española incluye una disposición relativa a los motivos de la solicitud. Es cierto que el Artículo 14 establece que el solicitante “podrá” incluir los motivos y que la ausencia de motivación no será por sí sola causa de rechazo de la solicitud. No obstante, las normas internacionales dejan claro que no se deben exigir los motivos. - 10 -
Por ejemplo, el Artículo 4.1 del Convenio del CdE establece que “[u]n solicitante no podrá ser obligado a dar sus razones para tener acceso a un documento oficial”.
Del mismo modo, en el Artículo 11 de la Ley Modelo de la UA queda establecido claramente que “no se pedirá a nadie que justifique o exponga los motivos por los que solicita una información”.
Asimismo, interpretando el Artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos señaló que “[d]icha información debe ser entregada sin necesidad de acreditar un interés directo para su obtención o una afectación personal, salvo en los casos en que se aplique una legítima restricción” 24 .
La formulación del Artículo 14 del anteproyecto de Ley española puede animar a los funcionarios públicos a pedir que se expongan los motivos por los que se solicita la información.
Recomendación: El Artículo 14 no debería obligar a los solicitantes a identificarse y tampoco debería incluir la necesidad de justificar la solicitud, aun cuando no sea una obligación.
VIII. Los mecanismos de supervisión y recurso deben estar claramente definidos e incluir órganos independientes de supervisión El Artículo 21 del anteproyecto de Ley española prevé correctamente la posibilidad de interponer un recurso administrativo antes de interponer recurso ante el poder judicial.
Como el Representante de la OSCE declaró: “Aquellos que soliciten información deberán tener la posibilidad de apelar cualquier denegación de divulgación de información ante un órgano independiente con plenos poderes para investigar y solucionar dichos reclamos” 25 .
Lamentablemente, el órgano al que se hace referencia en el anteproyecto de Ley española (la Agencia Estatal de Transparencia, Evaluación de las Políticas Públicas y de la Calidad de los Servicios) no ofrece garantías suficientes de independencia, ya que actuará en el marco de un Ministerio, de conformidad con la Disposición final tercera del anteproyecto de Ley. Además, el estatuto del órgano debe ser aprobado por el Consejo de Ministros.
En los Comentarios y Guía de Implementación para la Ley Modelo Interamericana se explica como sigue:
El conjunto de disposiciones más importante de una ley de información posiblemente sea el que garantiza un procedimiento que permita a los ciudadanos hacer cumplir su derecho a la información cuando una solicitud de información es obviada o denegada, o cuando se les impide el ejercicio de sus derechos. Sin un procedimiento independiente de revisión de decisiones, el derecho a la información rápidamente se
24 Véase Caso Claude Reyes citado anteriormente. 25 Véase la Declaración conjunta. - 11 -
volverá discrecional y basado en las voluntades de las personas que reciben la solicitud. La debilidad o ineficacia de los mecanismos encargados de hacer cumplir la ley pueden llevar a negaciones arbitrarias, o bien fomentar el “efecto avestruz”, según el cual no existe una negación explícita pero sí una situación en la que las agencias gubernamentales de manera figurada meten sus cabezas bajo tierra y hacen caso omiso de la ley. Por lo tanto, para garantizar la eficacia general de la ley, resulta crucial que exista un mecanismo apropiado de revisión externa.
Las normas internacionales tales como la Ley Modelo Interamericana ofrecen la posibilidad de apelar ante un órgano externo. En ese contexto, por órgano externo se entiende un órgano que no haya participado en la decisión de la denegación (completa o parcial) de la información solicitada. La experiencia internacional demuestra que hay una serie de modelos posibles que podrían utilizarse. Los Comentarios a la Ley Modelo Interamericana incluyen los siguientes:
1. Una Comisión o Comisionado de Información o Tribunal de Apelaciones con el poder de emitir órdenes vinculantes 2. Una Comisión o Comisionado de Información u Ombudsman con el poder de emitir recomendaciones 3. Revisión judicial
Aunque el modelo que se seleccione para interponer recurso dependa considerablemente de la cultura y el contexto (político, económico y burocrático) específicos del país, así como de los aspectos presupuestarios, el primer modelo indicado ha demostrado tener éxito en diversas jurisdicciones.
A modo de ejemplo, la Ley Modelo de la UA (Artículo 59) establece un mecanismo de supervisión independiente e imparcial compuesto por Comisionados de Información con la finalidad de fomentar, supervisar y proteger el derecho de acceso a la información. Cabe destacar que este órgano no sólo se encarga de tramitar las apelaciones, sino que también actúa en las esferas de fomento y supervisión.
El anteproyecto de Ley española no se decide claramente por uno de esos modelos recomendados.
En cualquier caso, la independencia es fundamental en todo modelo (en particular los modelos 1 y 2 antedichos). Existen numerosas condiciones que podrían influir en la independencia real o supuesta del órgano. Entre ellas está la forma en que se nombra al jefe de la oficina y se determinan el período de su mandato y los procedimientos de destitución, la rama del gobierno que le confiere sus poderes y a la que mantiene informada, y su autonomía presupuestaria.
El órgano enunciado en el anteproyecto de Ley española debería cumplir esos requisitos.
Recomendaciones: El Artículo 21 del anteproyecto de Ley española debería complementarse con disposiciones que confieran independencia real al órgano mencionado en él. Además, el artículo se podría ampliar dotando al órgano de la capacidad de dirimir las apelaciones, supervisar la aplicación de la Ley y fomentar el acceso a la información en el marco de la administración. - 12 -
IX. La importancia de aplicar sanciones específicas a quienes obstaculicen el acceso a la información Los Artículos 22 a 27 del anteproyecto de Ley española exponen una serie de sanciones aplicables a funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones. El Representante de la OSCE señala que una ley de acceso a la información debería “incluir el establecimiento de sanciones para aquellos que deliberadamente obstruyen el acceso a la información” 26 . El anteproyecto de Ley española no prevé una sanción específica para los funcionarios públicos en ese ámbito.
Se recomienda que se incluyan sanciones específicas. Tal y como se establece en los Comentarios a la Ley Modelo Interamericana:
Con miras a garantizar el pleno funcionamiento y cumplimiento de la ley, la mejor legislación de acceso a la información cuenta con una sección integral sobre sanciones por incumplimiento de las responsabilidades de procedimiento o por acciones afirmativas para perjudicar el funcionamiento de la ley. Las sanciones, que a menudo conllevan una multa u otro remedio administrativo, como la suspensión o terminación, deberán imponerse cuando los servidores públicos no cumplan con las disposiciones establecidas en la ley, el plazo de tiempo para responder o la obligación de atender a los solicitantes. Adicionalmente, también se impondrán sanciones por acciones que impidan la divulgación de información – desde la obstrucción y ocultamiento de información hasta la destrucción de documentos. En general, las sanciones administrativas funcionan mejor, ya que es más probable que sean aplicadas.
No obstante, debería contemplarse la imposición de sanciones penales cuando la acción llega al nivel de obstruccionismo intencional. Cuando un servidor público, ante una solicitud de información, destruye o altera deliberadamente los archivos objeto de dicha solicitud, es importante que exista la posibilidad de aplicar sanciones penales más severas.
Recomendación: Los Artículos 22 a 27 deberían incluir sanciones específicas aplicables en el caso de violación del derecho de acceso a la información.
X. “En caso de discrepancias o conflicto de normas, la ley de acceso a la información deberá prevalecer sobre toda otra legislación” 27 La Disposición adicional primera, párrafo 2, del anteproyecto de Ley española no otorga a la Ley primacía sobre otras normas legislativas en esta materia. De hecho, el anteproyecto de Ley especifica lo contrario.
26 Véase la Declaración conjunta. 27 Representante de la OSCE, Declaración conjunta - 13 -
Recomendación: La Disposición adicional primera, párrafo 2, debería suprimirse e incluir una disposición que establezca que “en caso de discrepancias, esta Ley prevalecerá sobre toda otra legislación”.
XI. Recomendaciones
– Inclúyase un párrafo al comienzo del anteproyecto de Ley para aclarar que el acceso a la información es un derecho fundamental. Cámbiese la referencia en el Artículo 8 del anteproyecto de Ley para que figure el Artículo 20 de la Constitución española.
– Modifíquese la redacción del Artículo 2 de modo que la regla disponga que todos los organismos públicos están obligados a proporcionar información.
– El Artículo 9 debería redactarse de nuevo siguiendo el principio de máxima divulgación. Concretamente, deberían suprimirse los límites enunciados en la definición del Artículo 9.
– Los Artículos 10 a 13 deberían redactarse de nuevo. En primer lugar, se debería aclarar el sistema de excepciones (los límites también son excepciones y su formulación debería evitar cualquier definición amplia o imprecisa). En segundo lugar, el anteproyecto de Ley española debería incluir las pruebas de interés público en todas las excepciones (incluidas las relacionadas con los datos personales), que deberían redactarse con claridad.
– El Artículo 14 no debería obligar a los solicitantes a identificarse y tampoco debería incluir la necesidad de justificar la solicitud, aun cuando no sea una obligación.
– El Artículo 21 debería complementarse con disposiciones que confieran independencia real al órgano mencionado en él. Además, el artículo se podría ampliar dotando al órgano de la capacidad de dirimir las apelaciones, supervisar la aplicación de la Ley y fomentar el acceso a la información en el marco de la administración.
– Los Artículos 22 a 27 deberían incluir sanciones específicas aplicables en el caso de violación del derecho de acceso a la información.
– La Disposición adicional primera, párrafo 2, debería suprimirse e incluir una disposición que establezca que “en caso de discrepancias, esta Ley prevalecerá sobre toda otra legislación”.
Nota del traductor: Artículo 2 (sic) en el original. ** Nota del traductor: Artículo 35 (sic) en el original. Nota del traductor: El nombre actual es: Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios.