Analisi Giuridica della Legge N. 925 del 17 Ottobre 2013 Riguardante la Legislazione Sulla Diffamazione in Italia

Organization for Security and Co-operation in Europe Office of the Representative on Freedom of the Media

LEGAL ANALYSIS OF LAW NO. 925 OF 17 OCTOBER 2013 CONCERNING THE DEFAMATION LEGISLATION IN ITALY

Commissioned by the Office of the OSCE Representative on Freedom of the Media from Boyko Boev, Senior Legal Officer, ARTICLE 19 Global Campaign For Free Expression

November 2013

1 Executive Summary

This Comment analyses the Law No. 925 (Defamation Law) of Italy currently tabled for review by the Senate for its compliance with international freedom of expression standards. The law was adopted by the Chamber of Deputies on 17 October 2013 introduces amendments to the Criminal Code and the Law No. 47 of 8 February 1948 (Press Act) as well as to the Civil Code of Procedure. The changes relate to online newspapers and radio and television news and current affairs programmes, the criminal liability for defamation, the media liability for defamation and the right of protection of journalistic sources.

The Defamation Law can be lauded for a number of changes which will have a positive impact on freedom of expression and media freedom in Italy. These include:  the abolishment of prison sanctions for insult and defamation;  the abolishment of the higher level of responsibility for defamation of public figures; and

At the same time some aspects of the Defamation Law are not favourable to freedom of expression; these include:  the retention of criminal liability for insult and defamation,  the excessive fines, the prohibition from exercising the profession of journalist,  the long limitation period for filing a civil action for damages, and  the criteria for determination of compensation awards for defamation.

The Defamation Law fails to deal with other problematic provisions of the Criminal Code such the criminal liability for insult of the President, for defamation of the Republic, the constitutional institutions, armed forces, and the Italian nation.

Summary of recommendations

1. The Senate should consider carefully the calls and arguments of international bodies for decriminalization of defamation and abolish criminal defamation in its entirety. If criminal defamation is retained the fines for defamation should be reduced and the set minimum should be removed.

2. The prohibition of journalists from exercising their profession should be abolished as it is incompatible with international standards.

3. The period for filing a defamation suit should be no more than one year from the date of publication.

4. The Defamation Law should set out that the overriding goal of providing a remedy for defamatory statements is be to redress the harm done to the reputation of the plaintiff, not to punish those responsible for the dissemination of the statement.

5. A ceiling of the compensation awards should be fixed.

6. The criminal liability for insult of the President, and defamation of the Republic, the constitutional institutions, armed forces and the Italian nation should be repealed.

2 7. The defences of truth, expression of opinion, reasonable publication in public interest and reporting official sources should be explicitly recognised by law.

8. A timeframe for civil defamation proceedings must be set out.

9. A procedural mechanism should be set up to strike out claims for defamation early on in the civil proceedings unless the plaintiff can show some probability of success.

3 Table of contents

Summary of recommendations ..................................................................................................2

Introduction .................................................................................................................................5

International standards relating to freedom of expression and defamation .........................8

A. The right to freedom of expression..................................................................................8

B. Restrictions on the right to freedom of expression ..........................................................8

C. Freedom of expression, media and public interest debate ..................................................9

D. Criminal defamation under international law ................................................................10

E. The European Court’s approach to defamation cases .......................................................11

Analysis of the Defamation Law ..............................................................................................14

A. Positive aspects ..............................................................................................................14

B. Negative aspects ............................................................................................................15

4 Introduction

The present comment was prepared by Boyko Boev, Senior Legal Officer at ARTICLE 19,1 at the request of the Office of the OSCE Representative on Freedom of the Media.

The comment analyses the Law No. 925 (Defamation Law) of Italy currently tabled for review by the Senate for its compliance with international freedom of expression standards. The law was adopted by the Chamber of Deputies on 17 October 2013 and introduces amendments to the Criminal Code and the Law No. 47 of 8 February 1948 (hereinafter Press Law) as well as to the Civil Code of Procedure. The changes relate to online newspapers and radio and television news and current affairs programmes, the criminal liability for defamation, the media liability for defamation and the right of protection of journalistic sources. In accordance with the legislative process in Italy, the Defamation Law awaits a final reading and vote by the Senate.

The reform of the defamation legislation in Italy has been prompted by recommendations of international bodies. The Recommendation 1814 (2007) of the Parliamentary Assembly called on the Council of Ministers “to urge all member states to review their defamation laws and, where necessary, make amendments in order to bring them into line with the case-law of the European Court of Human Rights, with a view to removing any risk of abuse or unjustified prosecutions.”2

Furthermore, several international bodies called specifically on the Italian Government to bring its defamation legislation in compliance with international standards. In 2006, the UN Human Rights Committee recommended to the Government to abolish imprisonment for defamation. 3 In 2013 the OSCE Representative on Freedom of the Media called for decriminalization of defamation in Italy. 4 Similar calls were made by ARTICLE 19 5 and the International Press Institute.6

The review of the defamation legislation was prompted by several recent defamation cases in which journalists and editors received prison sentences:  In 2010, journalist Gianluigi Guarino served 43 days in prison for criminal defamation before his prison sentence was reduced and he was subsequently released.7  In May 2011, the Court of Chieti sentenced the journalists, Walter Nerone and Claudio Lattanzio to one-year imprisonment for defamation. At the same trial Luigi Vicinanza, a

1 Established in 1988, ARTICLE 19 advocates for the development of progressive standards on freedom of expression and access to information at the international level, and their implementation in domestic legal systems. It has produced a number of standard–setting publications which outline international and comparative law and best practice in areas such as defamation law, access to information and broadcast regulation. ARTICLE 19’s Defining Defamation: Principles on Freedom of Expression and Protection of Reputations (London: ARTICLE 19, 2000) have attained significant international endorsement, including that of the three official mandates on freedom of expression, the UN Special Rapporteur on Freedom of Opinion and Expression, the OSCE Representative on Freedom of the Media and the OAS Special Rapporteur on Freedom of Expression (see their Joint Declaration of 30 November 2000) 2 Recommendation 1814 (2007) Towards decriminalisation of defamation, adopted on 4 October 2007 (34th Sitting). 3 Concluding Observations of the Human Rights Committee: Italy, adopted on 24 April 2006, CCPR/C/ITA/CO/5, para. 19 4 OSCE media freedom representative deplores Italian criminal defamation ruling, urges law reform, 27 September 2012; available at http://www.osce.org/fom/94351. 5 ARTICLE 19, Italy: Criminal defamation legislation must be repealed, 7 September 2011; available at http://www.article19.org/resources.php/resource/2721/en/italy:-criminal-defamation-legislation-must-be-repealed. 6 Steven Ellis, Italian journalist imprisoned for libel, IPI condemns detention, urges lawmakers to decriminalise defamation, October 2013. 7 Steven Ellis, Media Freedom in Italy: The Criminal Defamation Case, 1 May 2013 http://www.fairobserver.com/article/media-freedom-italy-criminal-defamation-case

5  former director of the newspaper il Centro di Pescara was convicted to 8-month imprisonment.8 I  In September 2012 the Supreme Court of Cassation upheld the 14-month prison sentence for criminal libel against Alessandro Sallusti, editor of the newspaper Il Giornale.9  In May 2013 a prison sentences for defamation were given to the journalists Giorgio Mule, Andrew Marcenaro and Riccardo Arena.10 I  In October 2013 an order was issued for the execution of the two-year prison sentence of Francesco Gangemi, a 79-year-old editor of monthly magazine The Debate.11

In several recent defamation cases the European Court of Human Rights (the European Court) found Italy in violation of Article 10 of the European Convention of Human Rights (the ECHR). Namely:  In the case of Ormanni v. Italy, the European Court found that the criminal fine of 1,032 Euro and the award of 12,911 Euro which the applicant, a journalist and director of the weekly magazine Oggi was sentenced to pay, were disproportionate and violated Article 10.12  In the case of Belpietro v. Italy,13 concerning the complaint of an editor of the national daily newspaper Il Giornale against his suspended four-month prison term for defamation, the European Court held that the sanction of imprisonment and the high award of damages (in total 110,000 Euro) were disproportionate.  In the case of Riolo v Italy,14 the European Court concluded that the compensation award (approximately EUR 36,151 in respect of non-pecuniary damage plus legal fees) which an author of a newspaper article was ordered to pay, amounted to disproportionate interference with his right to freedom of expression and was not necessary in a democratic society.

The structure of the comment is guided by tasks formulated by the Office of the OSCE Representative on Freedom of the Media. These include to comment on the current version of the Defamation Law by comparing provisions against international media standards and OSCE commitments; to indicate provisions which are incompatible with the principles of freedom of expression and media; and to provide recommendation on how to bring the legislation in line with above mentioned standards.

The Comment first outlines the international standards with respect to the right to freedom of expression and defamation. These standards are defined in international human right treaties and in other international instruments authored by the United Nations, the OSCE, and the Council of Europe. Part III contains an analysis of the Defamation Law’s compliance with these standards, specifically the right of reply and rectification, the changes to criminal defamation and the media liability for defamation and the protection of journalistic sources.

8 ARTICLE 19 Italy: Criminal defamation legislation must be repealed, 7 September 2011 http://www.article19.org/resources.php/resource/2721/en/italy:-criminal-defamation-legislation-must-be- repealed#sthash.0tgjDCOF.dpuf 9 OSCE media freedom representative deplores Italian criminal defamation ruling, urges law reform, 27 September 2012, http://www.osce.org/fom/94351 10 ARTICLE 19, Italy: Urgent need to reform defamation laws, 25 June 2013; available at http://www.article19.org/resources.php/resource/37122/en/italy:-urgent-need-to-reform-defamation-laws. 11 The sentence stems from a string of eight libel convictions that Gangemi, a journalist since 1983, accumulated in Calabria and Sicily in the last seven years. See Steven Ellis, Italian journalist imprisoned for libel, IPI condemns detention, urges lawmakers to decriminalise defamation, op.cit. 12 Ormanni v. Italy, Application no. 30278/04, Judgement of 17 June 2007. 13 Belpietro v. Italy, Application No. 43612/10, Judgement of 24 September 2013. 14 Riolo v Italy, Application No. 42211/07,Judgment of 17 July 2008

6 The Comment lists the positive aspects of the Defamation Law and elaborates on the negative ones, with a view of formulating recommendations for the review.

7 International standards relating to freedom of expression and defamation

A. The right to freedom of expression

Article 10 of the ECHR provides: 1. Everyone has the right to freedom of expression. This right shall include freedom to hold opinions and to receive and impart information and ideas without interference by public authority and regardless of frontiers. This Article shall not prevent states from requiring the licensing of broadcasting, television or cinema enterprises.

The guarantee of freedom of expression applies to all forms of expression, not only those which fit in with majority viewpoints and perspectives. The European Court of Human Rights has repeatedly stated: Freedom of expression . . . is applicable not only to ‘information’ or ‘ideas’ that are favourably received or regarded as inoffensive or as a matter of indifference, but also to those that offend, shock or disturb the State or any sector of the population. Such are the demands of pluralism, tolerance and broadmindedness without which there is no ‘democratic society’.15

In the Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE 16 the OSCE participating states reaffirmed that:[E]veryone will have the right to freedom of expression.... This right will include freedom to hold opinions and to receive and impart information and ideas without interference by public authority and regardless of frontiers. The exercise of this right may be subject only to such restrictions as are prescribed by law and are consistent with international standards.17

B. Restrictions on the right to freedom of expression

The right to freedom of expression is not absolute. Both international law and most national constitutions recognize that freedom of expression may be restricted. However, any limitations must remain within strictly defined parameters. Article 10(2) of the ECHR lays down the benchmark, stating: The exercise of these freedoms, since it carries with it duties and responsibilities, may be subject to such formalities, conditions, restrictions or penalties as are prescribed by law and are necessary in a democratic society, in the interests of national security, territorial integrity or public safety, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, for the protection of the reputation or rights of others, for preventing the disclosure of information received in confidence, or for maintaining the authority and impartiality of the judiciary.

This article envisages restrictions on freedom of expression but only where they meet a strict three-part test.18 The jurisprudence of the European Court makes it clear that this test presents a high standard which any interference must overcome, because of the fundamental importance of freedom of expression in a democratic society. The European Court has repeatedly stated: Freedom of expression, as enshrined in Article 10, is subject to a number of exceptions which, however, must be narrowly interpreted and the necessity for any restrictions must be convincingly established.19

15 Handyside v. United Kingdom, Application No. 5493/72, Judgment of 7 December 1976, para. 49. 16 Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE, June 1990. 17 Ibid., para. 9.1 18 The Sunday Times v. UK, Application No. 6538/7426 Judgment of April 1979, para. 49. 19 See, e.g., Thorgeirson v. Iceland, Application No. 13778/88, Judgment of 25 June 1992, para. 63.

8 Hence, any restriction on the right to freedom of expression must meet “the three part test”:  First, the interference must be provided for by law. The European Court has stated that this requirement will be fulfilled only where the law is accessible and “formulated with sufficient precision to enable the citizen to regulate his conduct.”  Second, the interference must pursue a legitimate aim. The lists of aims at Article 10(2) of the ECHR and Article 19(3) of the ICCPR are exclusive in the sense that no other aims are considered to be legitimate grounds for restricting freedom of expression. The listed aims include the protection of national security, prevention of disorder and the rights of others.  Third, the restriction must be necessary to secure one of those aims. The word “necessary” means that there must be a “pressing social need” for the restriction. The reasons given by the State to justify the restriction must be “relevant and sufficient” and the restriction must be proportionate to the aim pursued.20

C. Freedom of expression, media and public interest debate

The guarantees of freedom of expression apply particularly to the media. The European Court has consistently emphasised “the pre-eminent role of the press in a State governed by the rule of law.”21 Hence they receive particularly strong protection under Article 10 of the ECHR. The Court has further stated: Freedom of the press affords the public one of the best means of discovering and forming an opinion of the ideas and attitudes of their political leaders. In particular, it gives politicians the opportunity to reflect and comment on the preoccupations of public opinion; it thus enables everyone to participate in the free political debate which is at the very core of the concept of a democratic society.22

Along with the right of the media to impart information, Article 10 of the ECHR protects the right to hold opinions and to receive information.23 Therefore when considering restrictions on freedom of expression the legislators and courts must take into account the right of both the speakers and the audience.

In the Charter for European Security (1999), 24 the OSCE participating states stated: We reaffirm the importance of independent media and the free flow of information as well as the public's access to information. We commit ourselves to take all necessary steps to ensure the basic conditions for free and independent media and unimpeded trans-boarder and intra-State flow of information, which we consider to be an essential component of any democratic, free and open society.25

The European Court gives the strongest protection to political debates on all matters of general public interest. States have a limited margin of appreciation regarding in this context and all exceptions to freedom of expression should be interpreted narrowly.26

20 Lingens v. Austria, Application No. 9815/82, Judgment of 8 July 1986, paras. 39-40 21 Thorgeirson v. Iceland, op.cit., para. 63. 22 Castells v. Spain, Application No. 11798/85, Judgment of 23 April 1992, para. 43. 23 Sunday Times v. the United Kingdom, Application No. 6538/74, Judgment of 26 April 1979, para. 65 24 Charter for European Security, adopted at the OSCE Istanbul Summit, November 1999. 25 Ibid., para. 26. 26 Lopes Gomes da Silva v. Portugal, Application No. 37698/97, Judgment of 28 September 2000, para. 30

9  D. Criminal defamation under international law

There is an international consensus that criminal defamation is unnecessary for protection of reputation and must be abolish in view of its chilling effect on free expression. In General Comment No. 34 concerning Article 19 of the International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR), the UN Human Rights Committee stated: States parties should consider the decriminalization of defamation and, in any case, the application of the criminal law should only be countenanced in the most serious of cases and imprisonment is never an appropriate penalty.27

The three special international mandates for promoting freedom of expression – the UN Special Rapporteur, the OSCE Representative on Freedom of the Media and the OAS Special Rapporteur on Freedom of Expression – have met each year since 1999 and each year they issue a joint Declaration addressing various freedom of expression issues. In their Joint Declarations of November 1999, and again in December 2002, they called on States to repeal their criminal defamation laws. The 2002 statement read: Criminal defamation is not a justifiable restriction on freedom of expression; all criminal defamation laws should be abolished and replaced, where necessary, with appropriate civil defamation laws.28

The Parliamentary Assembly of the OSCE has repeatedly called on participating states to “repeal laws which provide criminal penalties for the defamation of public figures, or which penalise the defamation of the State, State organs or public officials as such”.29

In 2007 the Parliamentary Assembly of Council of Europe invited states to repeal or amend criminal defamation provisions.30 The Council of Europe Commissioner for Human Rights also stated that defamation should be decriminalized and that unreasonably high awards should be avoided in civil cases relating to the media.31

A 2012 study on defamation legislation the Council of Europe member states established that while there are still countries where defamation continues to be a criminal offence, there is “a clear trend towards abolition of sentences restricting freedom of expression and a lightening of the sentences in general”.32 14 OSCE participating States have partially or fully decriminalized defamation: Armenia, Bosnia and Herzegovina, Cyprus, Estonia, Georgia, Ireland, Kyrgyzstan, Moldova, Montenegro, Romania, Tajikistan, Ukraine, the United Kingdom and the United States.

The European Court, however, has never ruled out criminal defamation, and there are a small number of cases in which it has allowed criminal defamation convictions, but it clearly recognizes that there are serious problems with criminal defamation. It has frequently reiterated the following statement, including in defamation cases:[T]he dominant position which the Government occupies makes it necessary for it to display restraint in resorting to criminal proceedings, particularly where other means are available for replying to the unjustified attacks

27 General Comment No. 34, adopted on 29 June 2011, CCPR/C/GC/34 28 Joint Declaration of 10 December 2002. 29 Warsaw Declaration, 1997; Bucharest Declaration, 2000; Paris Declaration, 2001. 30 Recommendation 1814 (2007) and Resolution 1577 (2007) of the Parliamentary Assembly “Towards decriminalisation of defamation”. See also Recommendations 1506(2001) and 1589 (2003) of the Parliamentary Assembly. 31 T Hammarberg, Human Rights and a changing media landscape, Council of Europe, 2011. 32 Study on the alignment of laws and practices concerning defamation with the relevant case-law of the European Court of Human Rights on freedom of expression, particularly with regard to the principle of proportionality, Council of Europe, Information Society Department, CDMSI(2012)Misc 11Rev.

10 and criticisms of its adversaries or the media.33

There is a univocal consensus that imprisonment is disproportionate sanction for defamation and violates the right to freedom of expression. The UN Human Rights Committee has repeatedly expressed concern, in the context of its consideration of regular country reports, about the possibility of custodial sanctions for defamation.34 The UN Special Rapporteurs on the Right to Freedom of Opinion and Expression repeatedly stated in their annual reports that “penal sanctions, in particular imprisonment, should never be applied.”35 The Parliamentary Assembly of Council of Europe also invited states to ensure that in the future defamatory acts will no longer be punishable by imprisonment.36

The European Court has repeatedly criticised the imposition of criminal sanctions for defamation holding that a sanction of criminal nature has in itself a chilling effect 37 In Cumpãnã and Mazãre v. Romania, it found a violation of Article 10 because it concluded that the imposition of prison sentences and/or a prohibition on exercising the profession may inhibit journalists from reporting on matters of general interest. 38 The Court stated: Although sentencing is in principle a matter for the national courts, the Court considers that the imposition of a prison sentence for a press offence will be compatible with journalists’ freedom of expression as guaranteed by Article 10 of the Convention only in exceptional circumstances, notably where other fundamental rights have been seriously impaired, as, for example, in the case of hate speech or incitement to violence.39

E. The European Court’s approach to defamation cases

When examining defamation cases the European Court follows a particular a particular method developed by it. It takes in account the following elements:

 Impact on the measures on the author: The European Court gives a higher level of freedom of expression to the mass media due to their vital role as a “public watchdog” in a democratic society. It also limits the margin of appreciation given to the national authorities when the freedom of expression is being exercised by NGOs,40 authors of history books, 41 and researchers. 42 If the defamation cases are launched against these authors the European Court carefully scrutinizes the impact of the measures in defamation cases by referring to the “chilling effect” that would result from them on the exercise of freedom of expression.43

33 Castells v. Spain, op.cit., para 46. 34 For example in relation to Iceland and Jordan (1994), Tunisia and Morocco (1995), Mauritius (1996), Iraq (1997), Zimbabwe (1998), and Cameroon, Mexico, Morocco, Norway and Romania (1999), Italy (2006) and Former Yugoslav Republic of Macedonia (2008) 35 Promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression, UN Doc. E/CN.4/1999/64, 29 January 1999, para. 28. 36 Recommendation 1814 (2007) and Resolution 1577 (2007) of the Parliamentary Assembly “Towards decriminalisation of defamation”. See also Recommendations 1506(2001) and 1589 (2003) of the Parliamentary Assembly. 37 Cumpãnã and Mazãre v. Romania, Application No. 33348/96 Judgment of 17 December 2004, para. 114; Belpietro v. Italy, ibid. 13, para. 61 38 I Ibid. para. 96. See also Mahmudov v Azerbaijan, Application No 35877/04, Judgment of 18 December 2008, paras 37, 49. 39 Ibid. 40 Vides Aizsardz las Klub v Latvia, Application No. 57829/00, Judgment of 27 May 2004, para. 42 41 Chauvy v France, Application 64915/01, Judgment of 29 June 2004 42 Riolo v Italy, op.cit., para. 63 43 Nikula v Finland, Application No. 31611/96, 21 March 2002

11   Persons targeted by the statements: In defamation cases, the European Court weighs the protection of one’s reputation against the wider public interest in securing a robust public interest debates. For this purpose it distinguishes between several categories of plaintiffs and establishes the limits of acceptable criticism against them. Politicians, public figures, and heads of states are required to demonstrate a greater degree of tolerance to criticism than ordinary citizens.44  Content, tone and form of the statement: The European Court considers the content, tone and form of the statement. In view of the protection provided even to insulting speech under Article 10, it has allowed the use of terms such as “idiot,” “Nazi” and “fascist” in the context of a public debate as a response to statements of others.45 It also recognizes the specific nature of satirical and other forms of expression and the need to protect them.46  Good faith and responsibility: The European Court examines whether persons and in particular journalists have not acted in good faith and exercised due diligence in order to provide accurate and reliable information. It has held that journalists must act in accordance with the ethics of journalism. 47 It has found a failure to exhibit good faith when an applicant either had not attempted to verify the reliability of her sources or was not able to substantiate her defamatory statements of providing proof or at least a sufficient factual basis.48  Type and severity of the sanctions for defamation: The European Court takes into consideration the nature and severity of the penalties imposed for defamation are factors as factors when assessing the proportionality of an interference with the freedom of expression.49 Disproportionately large awards can lead to a violation of Article 10.50 It has underlined that people and in particular journalists should not be dissuaded from expressing their opinion on matters of public interest for fear of criminal and other sanctions and has held that disproportionate damage awards have a “chilling effect” on freedom of expression and amount to a violation of Article 10.51

The European Court has recognized the following defences for persons liable for defamation:  Truth: The European Court has held that journalists should be "able to rely on a defence of justification – that is to say proving the truth of the allegation – to escape criminal liability.”52  Expression of opinion: The European Court distinguishes between statements of facts and value judgments (opinions). The first require proof of veracity by the applicant, while the truth of the second is not susceptible of proof. Nevertheless, value judgments should be founded on sufficient factual basis.53  Reasonable publication in public interest: the European Court recognizes that journalists who have acted reasonably and had dealt with matters of public interest

44 Lingens v Austria, Application No. 9815/82, Judgment of 8 July 1986, paras. 41-42. 45 Scharsach v Austria, 39394/98 Judgment of 13 November 2003, Gavrilovici v Moldova, Application No. 25464/05, para. 58, Judgement of 15 December 2009. 46 Eon v France, Application no. 26118/10, Judgment of 14 March 2013 47 Pedersen V Denmark, Application No. 49017/99, para. 78, 17 December 2004, para. 78 48 Europapress Houlding D.O.O. v Croatia, Application No 25333/06, Judgment of 22 October 2009, paras. 66-68, Mahmudov v. Azerbaijan, op.cit., para. 44 49 Tammer v. Estonia, Application No. 41205/98, Judgment of 6 February 2001, para. 69. 50 Tolstoy Miloslavsky v. United Kingdom, Application No. 18139/91 ), Judgemnt of 13 July 1995. 51 Mirro Group Newspapers Limited v. the United Kingdom, Application No. 39401/04 , Judgment of 18 January.2011, para. 201 52 Colombani and others v. France (2002), para. 66 53 Feldek v. Slovakia, Application No. 29032/95, Judgment of 12 July 2001, paras. 75-76; Flux v Moldova (no.1), Application no. 28702/03 Judgment of 20 November 2007.

12  should not be punished even if the truth of the factual statements cannot be proved in court.54 Conversely, when the expression has no bearing on debate of public interest but only serves to attack individuals on a personal level, the protection of the expression decreases.  Reporting official sources: The European Court has held that “the press should normally be entitled, when contributing to public debate on matters of legitimate concern, to rely on the content of official reports without having to undertake independent research".55

54 Alithia v Cyprus, Application No. 17550/03, Judgment of 22 May 2008, paras. 49 - 51 55 Colombani and others v. France, Application No. 51279/99, Judgment of 25 June 2002, para. 65

13 Analysis of the Defamation Law

A. Positive aspects

The Defamation Law can be lauded for the following changes which will have a positive impact on freedom of expression and media freedom in Italy:

 It abolishes prison sanctions for insult and defamation: The Defamation Law introduces changes to Articles 594 and 595 of Criminal Code, replacing the prison sanctions for insult and defamation with fines. The Law also removes the prison sanction from Article 13 of the Press Law which applies to defamation committed the press. The abolishment of the prison sentence is in line with international standards and will end the nefarious practice of sentencing journalists to prison for defamation.  It includes measures against malicious complainants: The Defamation Law amends Article 427 of the Code of Criminal Procedure by giving powers to the court to fine plaintiffs in defamation cases to pay a sum of 1,000 to 10,000 Euros if they have abused the criminal process by launching unsubstantiated complaints for defamation. This change is positive as it aims at preventing the abusive recourse to court proceedings to stifle media criticism.  It allows for media who have published a reply or rectification, in accordance with the legal requirement thereof, to be absolved from criminal sanctions. The new Article 13, paragraph 3 of the Press Law states that the perpetrator of defamation or the person in charge of the newspaper shall not be liable to a penalty if they arrange for the publication of statements or rectifications. According to Article 13, paragraph 4 when deciding on the liability of penalty the court must consider only if the reply or rectification comply with the legal requirements. This change is positive because it protects the media against criminal sanctions.  Journalists are absolved from responsibility if the director of the newspaper has failed to publish a denial or correction: The Defamation Law introduces a new paragraph in Article 8 of the Press Law absolving authors of responsibility for defamation when the newspaper has refused to publish a denial or correction. This provision is fair and reasonable as journalists should not be responsible for the editorial decisions.  Limitation of liability of directors for defamation: The Defamation Law replaces Article 57 of the Criminal Code. The new provision limits the liability of directors or deputy directors for defamation. Directors are responsible only if the defamation is a result of a breach of their supervision. In such cases, the penalty is decreased by one- third. Moreover directors can no longer be prohibited from exercising the profession of journalist.  Higher level of responsibility for defamation of political, administrative or judicial agency, a representative of the latter or a collegial authority is abolished: The Defamation Law repeals Article 595 paragraph 4 of the Criminal Code which grants higher protection to the officials and bodies against insult and defamation. The abolishment of the special protection of public officials is in line with Resolution 1636 of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe56 and the European Court’s

56 Resolution 1636 of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe, Indicators for media in a democracy, Adopted on 3 October 2008 (36th Sitting). Item 8.2 states: “state officials shall not be protected against criticism and insult at a higher level than ordinary people, for instance through penal laws that carry a higher penalty.”

14  case law according to which the officials must tolerate more criticism than ordinary citizens.57  It ensures clarity on the owners and editor-in-chief of online newspapers: The Defamation Law expands the scope the Press Law and obliges online newspapers to declare their owners, editor-in-chief and deputy editors. Although from a freedom of expression perspective, self-regulation is the best model of online media regulation, the statutory obligation for registration of online newspaper is not problematic as it does not affect their establishment and operation and therefore it does not amount to licensing. Moreover the purpose of the requirement for registration – to provide clarity of ownership and editorial staff – is legitimate.

B. Negative aspects

The following provisions of the Defamation Law are incompatible with international freedom of expression standards:

1. Criminal liability for insult and defamation is retained: It is regrettable that the Chamber of Deputies decided to retain criminal liability for insult and defamation. Italy misses a chance to modernise its defamation legislation in accordance with international freedom of expression law and the best practices. Italy also failed to follow the trend of decriminalisation of defamation and the example of other Council of Europe member states like Armenia, Bosnia and Herzegovina, Cyprus, Estonia, Georgia, Ireland, Moldova, Montenegro, Ukraine, and the UK who have abolished criminal defamation. The retention of criminal defamation and insult implies that the state has an interest in controlling expression and imparting negative social stigma to it. In modern democracies the protection of one’s reputation is treated primarily or exclusively as a private interest. Moreover, the retention of criminal liability for defamation and insult has a chilling effect on journalists and individuals due to the criminal nature of the sanction and the criminal record they would have in case of conviction. 58 It is recommended that the Senate consider carefully the calls and arguments of international bodies for decriminalisation of defamation and abolish criminal defamation entirely.

2. Directors, deputy directors, and printers are criminally liable for defamation: According to Article 596 bis of the Criminal Code, printers can be criminally liable for defamation. Similarly Article 57 of the Criminal Code provides that directors and deputy directors can be sued for criminal defamation. These provisions are highly problematic as these persons do not exert editorial responsibility and it is unfair and unnecessary to hold them criminally responsible. Under international standards, no one should be liable under defamation law for a statement of which he or she is not the author, or someone else who had no reason to believe, that what he or she did intentionally contributed to the dissemination of a defamatory statement. It is recommended again that the criminal defamation is abolished. In any case, directors, deputy directors, , printers and those who did not deliberately contributed to the dissemination of the defamatory statement should not be criminally liable.

57 See above, section on international standards. 58 The European Court places strong emphasis on the adverse effect of criminal sanctions themselves, and particularly the potential impact of a criminal record on an individual's future. See Scharsach and News Verlagsgesellschaft v. Austria, Application No.39394/98, Judgment of 13 November 2003, para. 32

15  3. Excessive fines are established and increases the pre-existing ones: The Defamation Law increases the fines set out in Articles 594 and 595 of the Criminal Code. The fine for defamation increases from 3,000 to 10,000 Euros, whereas the fine for insult up can reach 7,500 Euros. The Defamation Law also increases the fines for defamation via the media. According to the amended Article 13 of the Press Law, the new fines for the media from 5,000 to 10,000 Euros if the defamation is a result of negligence. The fines for deliberate defamation (when it has been known that the specific fact is untrue) are increased from 20,000 to 60,000 Euros.

4. Penalty of prohibition from exercising the profession of journalist is retained: The Defamation Law retains the criminal penalty of prohibition from exercising the profession of journalist for a period of one to six months. According to Article 13 para 2 of the Press Law, this penalty is ancillary and is imposed along with convictions of journalist of defamation. The prohibition to practice journalism even if temporary is unnecessary interference with the right to freedom of expression and prohibited under international law.59 For example, in the case of Cumpãnã and Mazãre v. Romania, the European Court found that the penalty of prohibition from practicing journalism is a disproportionate restriction on the right to freedom of expression.60 It is recommended that the prohibition of journalists from exercising their profession be abolished.

5. Statute of limitation period for filing a civil action for damages is unnecessarily long: The new paragraph 2 of Article 11 bis of Press Law decreases the statute of limitations for launching of a civil action for damages from 10 to 2 years after publication. Although the 5-time decrease of the limitation period is welcome, the 2- year statute of limitation is still long. It is recommended that the period for filing a defamation suit be no more than one year from the date of publication.

6. Criteria for determination of compensation award for defamation are problematic: The Defamation Law amends Article 11 para 1 of the Press Law. According to the new provision, in assessing the damage resulting from defamation committed via the press or a radio or television broadcast, the court takes account of the circulation and national or local relevance of the means of communication used to commit the offence, the seriousness of the offence and the reparatory effect of publication or dissemination of a rectification. This provision does not fully comply with the standard established by European Court which requires that the awards be proportionate to the harm and have no “chilling effect” on the media.61

Moreover, it is noted that the European Court takes into account more criteria than the ones listed in Article 11. In the case of Romanenko and others v. Russia,62 concerning the conviction of journalists for defamation and pecuniary compensation they were ordered to pay, the European Court noted that the domestic courts did not analyse the journalists’ income and whether the compensation has an excessive burden on them. It found a violation of the journalists’ right of freedom of expression noting that the award

59 Compulsory Membership in an Association Prescribed by Law for the Practice of Journalism, Advisory Opinion of Inter- American Court of Human Rights, OC-5/85 of 13 November 1985, Series A. No. 5. See also Joint Declaration of 18 December 2003 of three special mandates for protecting freedom of expression, op.cit. 60 Cumpãnã and Mazãre v. Romania, op.cit. 61 Ibid., paras. 94-95. The European Court held that although state parties are permitted or even required by their positive obligations under Article 8 to ensure adequate protection of an individual’s reputation, they must not do so in a manner that has a “chilling effect” on the media. 62 Romanenko and others v. Russia, Application No.111751/03, Judgement of 8 October 2009, para. 48.

16  which amounted to the equivalent to their income for four months was a “severe penalty”. It is recommended that the Press Law require that in assessing the quantum of pecuniary awards, the potential chilling effect of the award on freedom of expression be taken, among other things, into account.

Pecuniary awards should never be disproportionate to the harm done, and should take into account the income of the convicted journalists and editors. It is also recommended that the Press Law set out that the overriding goal of providing a remedy for defamatory statements should be to redress the harm done to the reputation of the plaintiff, not to punish those responsible for the dissemination of the statement. The Press Law should fix a ceiling on compensation awards and provide that this maximum can be applied only in the most serious cases.

7. Criminal liability for insult of the President, the Republic, and for defamation of constitutional institutions and armed forces, the Italian nation are retained: The Defamation Law does not envisage abolishment or changes in other defamation provisions. Article 287 envisages prison sentence from one to five years for those who affront the honour or prestige of the President of the Republic. Article 290 provides for a fine from 1,000 to 5,000 Euro for everyone who publicly defames the Republic, Parliament, the Government, the Constitutional Court, the judicial system, the State armed forces or the liberation armies. Article 291 provides for the same fine for anyone who publicly defames the Italian nation shall be punished with a fine of between € 1 000 and € 5 000. These provisions are in conflict with international free expression standards. For example, in Recommendation 1897 (2010) on respect for media freedom, the Parliamentary Assembly of the Council of Europe reaffirmed the reputation of a nation, the military, historic figures or a religion cannot and must not be protected by defamation or insult laws. It recommended that governments and parliaments “clearly and openly reject false notions of national interest evoked against the work of journalists. Nationalism must never again become the misguided reason for killing journalists, or depriving them of their rights or liberty”. Likewise the Human Rights Committee has called for the abolition of the offence of "defamation of the State”63 It is recommended that Articles 287, 290 and 291 be abolished.

In addition, it is noted with concern that the Defamation Law fails to include important guarantees for the right to freedom of expression in the defamation regime. In particular:

1. The Defamation Law does not provide for defences for defendants in defamation cases: Although the Italian courts may have already recognised specific defences in defamation cases, it is recommended that the Defamation Law explicitly provide for such defences. The Press Law should guarantee the defences of truth, expression of opinion, reasonable publication in public interest and reporting official sources, which have been recognised by the European Court.64

2. The Defamation Law does not set up a timeframe for civil defamation proceedings: Delays of defamation proceedings have a chilling effect on freedom of the media. Therefore courts should be obliged to ensure that each stage of civil defamation proceedings is conducted with reasonable dispatch, in order to limit the negative impact of delay on freedom of expression. 63 Concluding Observations of the Human Rights Committee: Serbia and Montenegro. 12/08/2004. CCPR/CO/81/SEMO 64 See above, section on international law.

17 18

Organization for Security and Co-operation in Europe The Representative on Freedom of the Media Dunja Mijatović

ANALISI GIURIDICA DELLA LEGGE N. 925 DEL 17 OTTOBRE 2013 RIGUARDANTE LA LEGISLAZIONE SULLA DIFFAMAZIONE IN ITALIA

Commissionato dall’Ufficio del Rappresentate Osce per la Libertà dei mezzi di comunicazione a Boyko Boev, giurista esperto di “ARTICLE 19”, Campagna Globale per la Libertà di Espressione

Novembre 2013

1 Sommario Esecutivo

Questo commento analizza la Legge n° 925 (Legge sulla Diffamazione) attualmente in attesa dell’esame del Senato, sul piano della sua conformità alle norme internazionali sulla libertà di espressione. La Legge adottata dalla Camera dei Deputati il 17 ottobre 2013 introduce modifiche al Codice Penale e alla Legge n° 47 dell'8 febbraio 1948 (Legge sulla Stampa), nonché al codice di procedura civile. I cambiamenti riguardano le testate online, le trasmissioni radiotelevisive e i programmi di attualità, affrontando la responsabilità penale per diffamazione, la responsabilità dei media per diffamazione e il diritto alla protezione delle fonti giornalistiche.

Le modifiche alla Legge sulla Diffamazione sono apprezzabili per una serie di cambiamenti che avranno un impatto positivo sulla libertà di espressione e sulla libertà dei media in Italia. Che includono: • l'abolizione delle sanzioni detentive per insulto e diffamazione; • l'abolizione del più elevato livello di responsabilità per diffamazione di cariche pubbliche; e

allo stesso tempo, alcuni aspetti della Legge sulla Diffamazione non favoriscono la libertà di espressione. Tra questi: • il mantenimento della responsabilità penale per ingiuria e diffamazione; • le ammende eccessive, il divieto di esercitare la professione di giornalista; • il termine lungo per la presentazione di una causa civile di risarcimento danni; e • i criteri di determinazione dell'ammontare del risarcimento per diffamazione.

La riforma della Legge sulla Diffamazione non affronta le altre disposizioni problematiche del Codice Penale quali la responsabilità penale per ingiuria del Presidente, diffamazione della Repubblica, delle Istituzioni costituzionali, delle Forze armate e della nazione italiana.

Sommario delle raccomandazioni

1. Il Senato dovrebbe considerare attentamente i richiami e le argomentazioni degli organismi internazionali sulla depenalizzazione della diffamazione e abolire il reato di diffamazione. Se il reato di diffamazione viene mantenuto le multe per la diffamazione dovrebbero essere ridotte e andrebbe rimosso il limite minimo.

2. Il divieto per i giornalisti all'esercizio della professione dovrebbe essere abolito.

3. Il termine per la presentazione di una causa per diffamazione dovrebbe essere non maggiore di un anno dalla data di pubblicazione.

4. La Legge sulla Diffamazione dovrebbe stabilire che l'obiettivo primario di fornire un rimedio per le dichiarazioni diffamatorie è di rimediare il danno arrecato alla reputazione del querelante, non di punire i responsabili per la diffusione della dichiarazione.

5. Dovrebbe essere fissato un tetto ai risarcimenti.

2 6. La responsabilità penale per ingiuria del Presidente, per diffamazione della Repubblica, dell'Istituto costituzionale e delle Forze armate, la diffamazione della nazione italiana dovrebbe essere abrogata.

7. La difesa della verità, dell'espressione di opinioni, della pubblicazione ragionevole nel pubblico interesse e della citazione di fonti ufficiali dovrebbero essere esplicitamente protette dalla legge.

8. Dev'essere indicato un termine temporale al procedimento per diffamazione.

9. Dovrebbe essere impostato un meccanismo procedurale per colpire le azioni legali per diffamazione nella fase iniziale, sia nel procedimento penale che in quello civile, a meno che il ricorrente possa mostrare qualche probabilità di successo.

3 Indice dei contenuti

Sommario delle raccomandazioni .......................................................................................... 2

Introduzione ............................................................................................................................. 5

Le norme internazionali in materia di libertà di espressione e diffamazione .................... 7

A. Il diritto alla libertà di espressione .................................................................................. 7

B. Restrizioni al diritto alla libertà di espressione ............................................................... 7

C. La libertà di espressione, i media e il dibattito nel pubblico interesse .................................................... 8

D. La diffamazione penale nel diritto internazionale ........................................................... 8

E. L’approccio della Corte Europea ai casi di diffamazione ............................................. 10

Analisi della Legge sulla Diffamazione ................................................................................ 12

A. Aspetti positivi .............................................................................................................. 12

B. Aspetti negativi.............................................................................................................. 15

4 Introduzione

Il presente commento è stato preparato da Boyko Boev, giurista esperto presso l'associazione “ARTICLE 19”,1 su richiesta dell'Ufficio del Rappresentante OSCE per la libertà dei mezzi di informazione.

Il commento analizza la legge n° 925 (Legge sulla Diffamazione), attualmente in attesa dell’esame del Senato, per la sua conformità con gli standard internazionali sulla libertà di espressione. La legge è stata adottata dalla Camera dei Deputati il 17 ottobre 2013 e introduce modifiche al codice penale e alla legge dell'8 febbraio 1948, n° 47 (di seguito Legge sulla Stampa) e al Codice di procedura civile. I cambiamenti riguardano le testate online e i notiziari radiofonici e televisivi e i programmi di attualità, la responsabilità penale per diffamazione, la responsabilità dei media per diffamazione e il diritto alla protezione delle fonti giornalistiche. In conformità con il processo legislativo italiano, la Legge sulla Diffamazione attende una lettura finale e la votazione da parte del Senato.

La riforma della legislazione sulla diffamazione in Italia è stata sollecitata dalle raccomandazioni degli organismi internazionali. La Raccomandazione 1814 (2007) dell'Assemblea parlamentare ha chiesto al Consiglio dei ministri di "sollecitare tutti gli Stati membri a rivedere le proprie leggi sulla diffamazione e, se necessario, apportare modifiche al fine di renderle conformi alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, al fine di eliminare qualsiasi rischio di abuso o di azioni penali ingiustificate".2

Inoltre diversi organismi internazionali hanno richiamato specificamente il governo italiano invitandolo ad adeguare la sua legislazione sulla diffamazione in conformità con gli standard internazionali. Nel 2006, il Comitato delle Nazioni Unite sui diritti umani aveva 3 raccomandato al governo di abolire la reclusione per diffamazione. Nel 2013 il Rappresentante OSCE per la libertà dei mezzi d'informazione ha chiesto la depenalizzazione della diffamazione in Italia.4 Richiami simili sono stati fatti da ARTICLE 195 e dall'International Press Institute.6

La revisione della legislazione sulla diffamazione è stata indotta da diversi casi di diffamazione recenti in cui giornalisti e direttori hanno ricevuto pene detentive: • Nel 2010, il giornalista Gianluigi Guarino ha scontato 43 giorni di carcere per il reato di diffamazione prima di essere scarcerato per effetto dell'indulto.7

1 Fondata nel 1988, ARTICLE 19 promuove lo sviluppo di standard che rafforzano la libertà di espressione e l'accesso all’informazione a livello internazionale, e la loro applicazione nei sistemi giuridici nazionali. Ha prodotto una serie di pubblicazioni che hanno delineato nuovi standard nel diritto internazionale e comparato e buone pratiche in settori come il diritto in tema di diffamazione, l'accesso all'informazione e la regolamentazione dell'emittenza radiotelevisiva. Il “Law Programme” di ARTICLE 19 pubblica ogni anno una serie di analisi giuridiche: analisi di proposte legislative, nonché delle leggi esistenti che riguardano il diritto alla libertà di espressione. Tutte le analisi sono disponibili online all'indirizzo: http://www.article19.org/publications/law/legal-analyses.html. 2 Raccomandazione 1814 (2007)” Towards decriminalisation of defamation”, Adottata il 4 ottobre 2007 (34esima Seduta). 3 Osservazioni conclusive del Comitato per i Diritti Umani: Italia, adottato dal Comitato delle Nazioni Unite per Diritti Umani il 24 aprile 2006 nella ottantacinquesima sessione, CCPR/C/ITA/CO/5, par. 19 4 “OSCE media freedom representative deplores Italian criminal defamation ruling, urges law reform”, 27 settembre 2012, disponibile su http://www.osce.org/fom/94351. 5 ARTICLE 19, “Italy: Criminal defamation legislation must be repealed”, 7 Settembre 2011; disponibile su http://www.article19.org/resources.php/resource/2721/en/italy:-criminal-defamation-legislation-must-be-repealed. 6 Steve Ellis, “Italian journalist imprisoned for libel, IPI condemns detention, urges lawmakers to decriminalise defamation”, ottobre 2013. 7 Steve Ellis, “Freedom in Italy: The Criminal Defamation Case”, 1 maggio 2013 http://www.fairobserver.com/article/media-freedom-italy-criminal-defamation-case

5  • Nel maggio 2011, il Tribunale di Chieti ha condannato i giornalisti Walter Nerone e Claudio Lattanzio a un anno di reclusione per diffamazione. Nello stesso processo Luigi Vicinanza, ex direttore del quotidiano Il Centro di Pescara, è stato condannato a 8 mesi di reclusione.8 • Nel settembre 2012, la Corte di Cassazione ha confermato la condanna a 14 mesi per diffamazione contro Alessandro Sallusti, direttore del quotidiano Il Giornale.9 • Nel maggio 2013 pene detentive per diffamazione sono state comminate ai giornalisti Giorgio Mulé, Andrea Marcenaro e Riccardo Arena.10 • Nell’ottobre 2013 è stato emesso un ordine per l'esecuzione della pena detentiva di due anni nei confronti di Francesco Gangemi, 79enne direttore della rivista mensile Il Dibattito.11

In diversi recenti casi di diffamazione la Corte europea dei diritti dell'uomo ("La Corte europea") ha riconosciuto all'Italia la violazione dell'articolo 10 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo ("la CEDU"). Nello specifico: • Nel caso di Ormanni contro Italia, la Corte europea ha constatato che l'ammenda penale di 1.032 Euro e il risarcimento di 12.911 Euro, che il ricorrente, giornalista e direttore del settimanale Oggi è stato condannato a pagare, erano sproporzionate e violavano l'articolo 10.12 • Nel caso di Belpietro contro Italia13 relativo alla denuncia di un direttore del quotidiano a tiratura nazionale Il Giornale contro la sua condanna a quattro mesi di reclusione per diffamazione con pena sospesa, la Corte europea ha dichiarato che la sanzione della reclusione e l'alto risarcimento dei danni (in totale 110.000 Euro) erano sproporzionati. • Nel caso di Riolo contro Italia14, la Corte europea ha concluso che il risarcimento dei danni (circa 36.151 euro a titolo di danno non patrimoniale, più le spese legali), che l'autore di un articolo di giornale è stato condannato a pagare, costituisce un'interferenza sproporzionata con il suo diritto alla libertà di espressione e non era necessaria in una società democratica.

La struttura del commento è organizzata in base ai punti formulati dall'Ufficio del Rappresentante dell’OSCE per la libertà dei mezzi di informazione. I quali prevedono di commentare l'attuale versione della Legge sulla Diffamazione mediante comparazione tra le disposizioni contrarie agli standard internazionali sui media e gli impegni dell’OSCE; di indicare delle disposizioni incompatibili con i principi di libertà di espressione e dei media; di esprimere raccomandazioni su come condurre la legislazione in linea con il suddetto standard.

Il presente Commento in primo luogo delinea gli standard internazionali per quanto riguarda

8 ARTICLE 19 Italy: “Criminal defamation legislation must be repealed”, 7 settembre 2011 http://www.article19.org/resources.php/resource/2721/en/italy:-criminal-defamation-legislation-must-be-repealed 9 “OSCE media freedom representative deplores Italian criminal defamation ruling, urges law reform”, 27 settembre 2012, http://www.osce.org/fom/94351 10 “ARTICLE 19, Italy: Urgent need to reform defamation laws”, 25 giugno 2013 http://www.article19.org/resources.php/resource/37122/en/italy:-urgent-need-to-reform-defamation-laws 11 La sentenza deriva da una serie di otto condanne per diffamazione che Gangemi, giornalista dal 1938, ha accumulato in Calabria e in Sicilia negli ultimi sette anni. Vedi Steve Ellis, “Italian journalist imprisoned for libel, IPI condemns detention, urges lawmakers to decriminalise defamation” October 2013 http://www.freemedia.at/home/singleview/article/italian- journalist-imprisoned-for-libel.html 12 Ormanni contro Italia, n. 30278/04, sentenza del 17 giugno 2007. 13 Belpietro contro Italia, n. 43612/10, sentenza del 24 settembre 2013. 14 Riolo contro Italia, n. 42211/07 , sentenza del 17 giugno 2008

6 il diritto alla libertà di espressione e la diffamazione. Questi standard sono definiti dai trattati internazionali dei diritti umani e in altri strumenti internazionali creati dalle Nazioni Unite, l'OSCE e il Consiglio d'Europa. La parte III contiene un'analisi della conformità della Legge sulla Diffamazione a queste norme, in particolare il diritto di replica e di rettifica, le modifiche al reato di diffamazione e la responsabilità dei media per la diffamazione e la protezione delle fonti giornalistiche. Il Commento elenca gli aspetti positivi della Legge sulla Diffamazione e approfondisce quelli negativi, con la prospettiva di formulare delle raccomandazioni per la revisione.

7 Le norme internazionali in materia di libertà di espressione e diffamazione

A. Il diritto alla libertà di espressione

L'articolo 10 della CEDU prevede che: 1. Ogni persona ha diritto alla libertà d’espressione. Tale diritto include la libertà d’opinione e la libertà di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza che vi possa essere ingerenza da parte delle autorità pubbliche e senza limiti di frontiera. Il presente articolo non impedisce agli Stati di sottoporre a un regime di autorizzazione le imprese di radiodiffusione, cinematografiche o televisive.

La garanzia della libertà di espressione si applica a tutte le forme di espressione, non solo quelle che combaciano con i punti di vista e le prospettive della maggioranza. La Corte europea dei diritti dell'uomo ha più volte dichiarato: “La libertà di espressione [...] è applicabile non solo alle ‘informazioni’ o ‘idee’ accolte con favore o considerate inoffensive o indifferenti, ma anche a quelle che offendono, sconvolgono o inquietano lo Stato o una parte della popolazione. Tali sono le esigenze di pluralismo, tolleranza e apertura mentale, senza le quali non esiste ‘società democratica’”.15

Nel Documento prodotto dalla Riunione di Copenhagen della Conferenza sulla dimensione umana della CSCE16, gli Stati membri dell'OSCE partecipanti all'incontro, hanno riaffermato che: “[...] ogni persona avrà diritto alla libertà di espressione [...]. Tale diritto include la libertà di opinione e la libertà di ricevere e di comunicare informazioni e idee senza interferenza dall’autorità pubblica e indipendentemente dalle frontiere. L’esercizio di tale diritto può essere soggetto alle sole limitazioni previste dalla legge e conforme agli standard internazionali.17

B. Restrizioni al diritto alla libertà di espressione

Il diritto alla libertà di espressione non è assoluto. Sia il diritto internazionale che la maggior parte delle costituzioni nazionali riconoscono che la libertà di espressione può essere limitata. Tuttavia, le eventuali limitazioni devono rimanere entro parametri rigorosamente definiti. L'articolo 10(2) della CEDU sancisce il punto di riferimento, affermando: “L’esercizio di queste libertà, poiché comporta doveri e responsabilità, può essere sottoposto alle formalità, condizioni, restrizioni o sanzioni che sono previste dalla legge e che costituiscono misure necessarie, in una società democratica, alla sicurezza nazionale, all’integrità territoriale o alla pubblica sicurezza, alla difesa dell’ordine e alla prevenzione dei reati, alla protezione della salute o della morale, alla protezione della reputazione o dei diritti altrui, per impedire la divulgazione di informazioni riservate o per garantire l’autorità e l’imparzialità del potere giudiziario”.

L'articolo prevede restrizioni alla libertà di espressione, ma solo dopo aver rigorosamente soddisfatto tre requisiti fondamentali.18 La giurisprudenza della Corte europea chiarisce che questo test presenta un elevato standard che qualsiasi interferenza deve superare, per l'importanza fondamentale della libertà di espressione in una società democratica. La Corte europea ha ripetutamente affermato: "la libertà di espressione, sancita dall'articolo 10, è 15 Handyside contro Regno Unito, n. 5493/72, sentenza del 7 dicembre 1976, par. 49. 16 Riunione di Copenhagen della Conferenza sulla dimensione umana della CSCE, giugno 1990. 17 Ibidem, par. 9.1 18 The Sunday Times contro Regno Unito, n. 6538/7426 Sentenza dell'aprile 1979, par. 49.

8 soggetta a una serie di eccezioni che, tuttavia, devono essere strettamente interpretate e la necessità di eventuali restrizioni deve essere stabilita in maniera convincente".19

Di conseguenza, ogni restrizione alla libertà di espressione deve soddisfare tre requisiti fondamentali;

• In primo luogo, l'ingerenza deve essere prevista dalla legge. La Corte europea ha dichiarato che tale requisito sarà soddisfatto solo quando la legge è accessibile e "formulata in modo sufficientemente preciso per consentire al cittadino di regolare la sua condotta".

• In secondo luogo, l'ingerenza deve perseguire uno scopo legittimo. L'elenco dei requisiti indicati nell'articolo 10(2) della CEDU e nell'articolo 19(3) del ICCPR sono esclusivi nel senso che nessun altro scopo è considerato motivo legittimo per limitare la libertà di espressione. Gli obiettivi elencati comprendono la tutela della sicurezza nazionale, la prevenzione dei disordini e la salvaguardia dei diritti degli altri.

• Terzo, la restrizione deve essere necessaria a garantire uno di questi scopi. Il termine "necessario" significa che ci deve essere un "bisogno sociale stringente" per la restrizione. I motivi addotti dallo Stato per giustificare la restrizione devono essere "pertinenti e sufficienti" e la restrizione deve essere proporzionata allo scopo perseguito.20

C. La libertà di espressione, i media e il dibattito nel pubblico interesse

Le garanzie della libertà di espressione valgono in particolare per i media. La Corte europea ha costantemente sottolineato "il ruolo preminente della stampa in uno Stato governato dal principio di legalità".21 Perciò essi ricevono una protezione particolarmente forte ai sensi dell'articolo 10 della CEDU. La Corte ha inoltre dichiarato: “La libertà di stampa costituisce per la pubblica opinione uno dei mezzi più formidabili per scoprire e formare un parere sulle idee e gli atteggiamenti dei loro leader politici. In particolare, dà ai politici l'opportunità di riflettere e commentare le preoccupazioni dell'opinione pubblica; permette così a tutti di partecipare al dibattito politico libero, che è il cuore del concetto di società democratica.22

Insieme al diritto dei mezzi di comunicazione di diffondere informazioni, l'articolo 10 della CEDU tutela il diritto di opinione e di ricevere informazioni.23 Quindi se si considerano le restrizioni alla libertà di espressione i legislatori e i tribunali devono tenere conto del diritto di entrambi, relatori e pubblico.

Nella Carta per la Sicurezza Europea (1999),24 gli stati dell’OSCE partecipanti hanno dichiarato: “Riaffermiamo l’importanza dell’indipendenza dei media e della libera circolazione delle informazioni nonché dell’accesso del pubblico alle informazioni. Ci impegniamo ad adottare tutte le misure necessarie per garantire le condizioni fondamentali per la libertà e l’indipendenza dei mezzi di informazione e il libero flusso di informazioni

19 Vedi, per esempio, Thorgeirson contro Islanda, n. 13778/88, sentenza del 25 giugno 1992, par. 63. 20 Lingens contro Austria, n. 9815/82, sentenza dell'8 luglio 1986, par. 39-40 21 Thorgeirson contro Islanda, ibidem 18, par. 63. 22 Castells contro Spagna, n. 11798/85, sentenza del 23 aprile 1992, par. 43. 23 Sunday Times contro Regno Unito, n. 6538/74, sentenza del 26 aprile 1979, par. 65 24 Carta per la sicurezza europea, adottata alla riunione dell'OSCE a Istanbul, novembre 1999.

9 attraverso le frontiere e all’interno degli Stati, che noi consideriamo essere componenti essenziali di ogni società democratica, libera e aperta”.25

La Corte europea garantisce una protezione ancora maggiore ai dibattiti politici su tutte le questioni di interesse pubblico generale. Gli Stati membri dispongono di un margine di discrezionalità limitato in questo contesto e tutte le eccezioni alla libertà di espressione devono essere interpretate restrittivamente.26

D. La diffamazione penale nel diritto internazionale

È internazionalmente condiviso che il reato di diffamazione non sia necessario per la tutela della reputazione e che debba essere abolito in ragione del suo effetto deterrente sulla libera espressione. Nel Commento Generale n° 34 relativo all'articolo 19 del Patto internazionale sui diritti civili e politici (di seguito I "CCPR") il Comitato delle Nazioni Unite per i Diritti Umani ha dichiarato: “Gli Stati membri dovrebbero prendere in considerazione la depenalizzazione della diffamazione e, comunque, l'applicazione della legge penale può essere accettabile solo nei casi più gravi e la detenzione non è mai una sanzione appropriata”.27

I tre incaricati internazionali speciali per la promozione della libertà di espressione - il relatore speciale delle Nazioni Unite, il Rappresentante OSCE per la libertà dei media e il relatore speciale dell'OAS sulla libertà di espressione – si incontrano ogni anno dal 1999 e ogni anno rilasciano una dichiarazione congiunta che affronta i vari problemi relativi alla libertà di espressione. Nelle loro dichiarazioni congiunte del novembre 1999, e di nuovo nel dicembre 2002, hanno invitato gli Stati ad abrogare le leggi penali sulla diffamazione. Nella dichiarazione del 2002 si legge: “Il reato di diffamazione non è una restrizione giustificabile della libertà di espressione; tutte le leggi penali sulla diffamazione dovrebbero essere abolite e sostituite, ove necessario, con opportune leggi per perseguire la diffamazione in sede civile”.28

L'Assemblea parlamentare dell'OSCE ha ripetutamente invitato gli Stati membri ad "abrogare le leggi che prevedono sanzioni penali per la diffamazione di cariche pubbliche, o che penalizzano la diffamazione dello Stato, degli organi statali o dei pubblici funzionari in quanto tali".29

Nel 2007 l'Assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa ha invitato gli Stati ad abrogare o modificare le disposizioni penali sulla diffamazione.30 Il Commissario per i diritti umani del Consiglio d'Europa ha anche dichiarato che la diffamazione dovrebbe essere depenalizzata e che i risarcimenti irragionevolmente alti dovrebbero essere evitati nelle cause civili riguardanti i media.31

In uno studio del 2012 in merito alla legislazione sulla diffamazione gli Stati membri del Consiglio d'Europa hanno stabilito che, mentre ci sono ancora paesi in cui la diffamazione

25 Ibidem, par. 26. 26 Lopes Gomes da Silva contro Portugal, n. 37698/97, sentenza del 28 settembre 2000, par. 30 27 Commento generale N. 34, adottato il 29 giugno 2011, CCPR/C/GC/34 28 Dichiarazione congiunta del 10 dicembre 2002. 29 Dichiarazione di Varsavia, 1997; Dichiarazione di Bucarest, 2000; Dichiarazione di Parigi, 2001 30 Raccomandazione 1814 (2007) e Risoluzione 1577 (2007) dell'Assemblea parlamentare “Towards decriminalisation of defamation”. Vedi anche le raccomandazioni 1506(2001) e 1589 (2003) dell'Assemblea parlamentare. 31 T Hammarberg, “Human Rights and a changing media landscape”, Consiglio d'Europa, 2011.

10 continua a essere un reato penale, vi è "una chiara tendenza verso l'abolizione delle pene restrittive della libertà di espressione e di un alleggerimento delle pene in generale".32 14 Stati membri dell'OSCE hanno parzialmente o completamente depenalizzato la diffamazione: Armenia, Bosnia Erzegovina, Cipro, Estonia, Georgia, Irlanda, Kirghizistan, Moldavia, Montenegro, Romania, Tagikistan, Ucraina, Regno Unito e Stati Uniti.

La Corte europea non ha mai escluso il reato di diffamazione e c'è un piccolo numero di casi in cui ha acconsentito a condanne penali sulla diffamazione, ma si riconosce chiaramente che ci sono gravi problemi con il reato di diffamazione. La Corte ha spesso ribadito la seguente dichiarazione, anche in casi di diffamazione: “La posizione dominante che occupa il governo rende necessario che questi si mostri cauto nel ricorrere al procedimento penale, in particolare qualora siano disponibili altri mezzi per rispondere agli attacchi ingiustificati e alle critiche provenienti dai suoi avversari o dai media”.33

Vi è un consenso univoco sul fatto che la detenzione sia una sanzione sproporzionata per la diffamazione e che violi il diritto alla libertà di espressione. Il Comitato delle Nazioni Unite sui diritti umani ha ripetutamente espresso preoccupazione, nel contesto dell'esame delle relazioni periodiche per paese, circa la possibilità di sanzioni detentive per diffamazione.34 I relatori speciali delle Nazioni Unite sul diritto alla libertà di opinione e di espressione, hanno ripetutamente affermato nelle relazioni annuali che "le sanzioni penali, in particolare la reclusione, non dovrebbero mai essere applicate".35 L'Assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa ha invitato gli Stati a garantire che in futuro gli atti diffamatori non saranno più punibili con la reclusione.36

La Corte europea ha ripetutamente criticato l'imposizione di sanzioni penali per diffamazione ritenendo che una sanzione di natura penale ha in sé un effetto deterrente.37 In Cumpãnã e Mazãre contro Romania la Corte ha riscontrato una violazione dell'articolo 10, in quanto si ritiene che l'imposizione di pene detentive e/o il divieto di esercizio della professione possa inibire i giornalisti dal riferire questioni di interesse generale.38 La Corte ha dichiarato: "Anche se la sentenza è in linea di principio nella competenza dei giudici nazionali, la Corte ritiene che l'imposizione di una pena detentiva per un reato a mezzo stampa sia compatibile con la libertà di espressione dei giornalisti, come garantito dall'articolo 10 della Convenzione solo in circostanze eccezionali, in particolare dove gli altri diritti fondamentali siano stati gravemente compromessi, come, ad esempio, nel caso di odio o incitamento alla violenza".39

E. L’approccio della Corte Europea ai casi di diffamazione

Nell'esaminare i casi di diffamazione, la Corte europea segue un particolare metodo da essa

32 “Study on the alignment of laws and practices concerning defamation with the relevant case-law of the European Court of Human Rights on freedom of expression, particularly with regard to the principle of proportionality”, Consiglio d'Europa, Dipartimento della Società del'Informazione, CDMSI(2012)Misc 11Rev. 33 Castells contro Spagna, ibidem. 21, par 46. 34 Per esempio in relazione a Islanda and Giordania (1994), Tunisia e Marocco (1995), Mauritius (1996), Iraq (1997), Zimbabwe (1998), e Cameroon, Messico, Marocco, Norvegia e Romania (1999), Italia (2006) ed ex Repubblica di Jugoslavia di Macedonia (2008) 35 Promozione e protezione del diritto alla libertà di opinoine ed espressione, Onu, Doc. E/CN.4/1999/64, 29 gennaio 1999, par. 28., 36 Raccomandazione 1814 (2007) e Risoluzione 1577 (2007) dell'Assemblea Parliamentare “Towards decriminalisation of defamation”. Vedi anche le Raccomandazioni 1506(2001) e 1589 (2003) dell'Assemblea parlamentare. 37 Cumpãnã e Mazãre contro Romania, n. 33348/96 sentenza del 17 dicembre 2004, par. 114; Belpietro contro Italia, ibidem. 12, par. 61 38 I ibidem. par. 96. Vedi anche Mahmudov contro Azerbaijan, n. 35877/04, sentenza del 18 dicembre 2008 par. 37, 49. 39 Ibidem

11 sviluppato. Prende in considerazione i seguenti elementi: • Impatto delle misure sull'autore: La Corte europea conferisce un più alto livello di libertà di espressione ai mass media a causa del loro ruolo vitale come "cane da guardia dell'interesse pubblico" di una società democratica. Inoltre limita il margine di discrezionalità concesso alle autorità nazionali quando la libertà di espressione viene esercitata da organizzazioni non governative40, autori di libri di storia41 e dai ricercatori.42 Se vengono intraprese azioni legali per diffamazione contro questi autori, la Corte esamina attentamente l'impatto delle misure adottate, avendo come riferimento l'"effetto deterrente" che deriverebbe dalla loro applicazione sull'esercizio della libertà di espressione.43 • Persone destinatarie delle dichiarazioni: Nei casi di diffamazione, la Corte pesa la tutela della reputazione del singolo rispetto all'interesse pubblico più generale per garantire un robusto dibattito di pubblico interesse. A tale scopo essa distingue diverse categorie di querelanti e stabilisce i limiti della critica ammissibile nei loro confronti. I politici, le cariche pubbliche e i capi di stato sono tenuti a dimostrare un maggior grado di tolleranza alle critiche rispetto ai comuni cittadini.44 • Contenuto, tono e forma della dichiarazione: La Corte considera il contenuto, il tono e la forma della dichiarazione. In considerazione della protezione fornita anche al pronunciamento di parole offensive ai sensi dell'articolo 10, ha permesso l'uso di termini come "idiota", "nazista" e "fascista", nel contesto di un dibattito pubblico in risposta a dichiarazioni di altri.45 Riconosce inoltre la specificità della satira e di altre forme di espressione e la necessità di proteggerle.46 • Buona fede e responsabilità: La Corte esamina se le persone e in particolare i giornalisti non abbiano agito in buona fede ed esercitato la dovuta diligenza al fine di fornire informazioni accurate e affidabili. Essa ha dichiarato che i giornalisti devono 47 agire in conformità con l'etica del giornalismo. Ha riconosciuto la mancanza di buona fede quando il ricorrente non è stato in grado di dimostrare l'attendibilità delle sue fonti o di comprovare le sue affermazioni diffamatorie fornendo la prova o almeno una base fattuale sufficiente.48 • Tipo e gravità delle sanzioni per diffamazione: La Corte europea prende in considerazione la natura e la severità delle sanzioni comminate per diffamazione come fattori per valutare la proporzionalità di una interferenza con la libertà di espressione.49 Risarcimenti sproporzionatamente grandi possono portare a una violazione dell'articolo 10.50 La Corte ha sottolineato che le persone, in particolare i giornalisti, non dovrebbero essere dissuasi dal manifestare la propria opinione su questioni di interesse pubblico per paura di penali e altre sanzioni e ha dichiarato che i risarcimenti per danni sproporzionati hanno un effetto deterrente sulla libertà di espressione e corrispondono a una violazione dell'articolo 10.51

40 Vides Aizsardz las Klub contro Lettonia, n. 57829/00, sentenza del 27 maggio 2004, par. 42 41 Chauvy contro Francia, 42 Riolo contro Italia, n. 42211/07, sentenza del 17 giugno 2008, par. 63 43 Nikula contro Finlandia, n. 31611/96, 21 Marzo 2002 44 Lingens contro Austria, n. 9815/82, sentenza del 8 luglio 1986, par. 41-42. 45 Scharsach contro Austria, 39394/98 sentenza del 13 Novembre 2003, Gavrilovici contro Moldova, n. 25464/05, par. 58, sentenza del 15 December 2009. 46 Eon contro Francia, n. 26118/10, sentenza del 14 Marzo 2013 47 Pedersen contro Danimarca, n. 49017/99, par. 78, 17 dicembre 2004, par. 78 48 Europapress Houlding D.O.O. contro Croazia, n. 25333/06, sentenza del 22 October 2009, par. 66-68, Mahmudov contro Azerbaijan, n. 35877/04, sentenza del 18 dicembre 2008, Par. 44 49 Tammer contro Estonia, n. 41205/98, sentenza del 6 febbraio 2001, par. 69. 50 Tolstoy Miloslavsky contro United Kingdom n. 18139/91), sentenza del 13 luglio 1995. 51 Mirro Group Newspapers Limited contro Regno Unito, n. 39401/04, sentenza del 18 gennaio 2011, par. 201

12 La Corte europea ha riconosciuto valide le seguenti argomentazioni a difesa delle persone accusate di diffamazione:

• Verità: La Corte europea ha dichiarato che i giornalisti dovrebbero essere "in grado di sostenere la propria giustificazione - cioè dimostrare la verità delle accuse - per sfuggire alla responsabilità penale".52

• Espressione di un parere: La Corte europea distingue tra la dichiarazione di fatti e i giudizi di valore (pareri). La prima richiede la prova della veridicità da parte del richiedente, mentre la verità della seconda non è suscettibile di prova. Tuttavia, giudizi di valore dovrebbero essere fondati su una base fattuale sufficiente.53

• Pubblicazione ragionevole nell'interesse pubblico: la Corte riconosce che i giornalisti che hanno agito ragionevolmente affrontando questioni di interesse pubblico non dovrebbero essere puniti anche se la verità delle affermazioni di fatto non può essere dimostrata in tribunale.54 Al contrario, quando l'opinione non ha alcuna incidenza sul dibattito di interesse pubblico, ma serve solo per attaccare gli individui a livello personale, la protezione nei confronti dell'opinione espressa diminuisce.

• Citazione di fonti ufficiali: La Corte europea ha affermato che "la stampa dovrebbe di norma, quando contribuisce al dibattito pubblico su questioni di legittimo interesse, fare affidamento sul contenuto dei rapporti ufficiali, senza dover intraprendere attività di ricerca indipendente".55

52 Colombani e altri contro Francia (2002), par. 66 53 Feldek contro Slovakia, n. 29032/95, sentenza del 12 luglio 2001, par. 75-76 Flux contro Moldova (no.1), n. 28702/03 sentenza del 20 novembre 2007. 54 Alithia contro Cipro, n. 17550/03, sentenza del 22 maggio 2008, par. 49 - 51 55 Colombani e altri contro Francia, n. 51279/99, sentenza del 25 giugno 2002, par. 65

13 Analisi della Legge sulla Diffamazione

A. Aspetti positivi

La Legge sulla Diffamazione può essere lodata per le seguenti modifiche che avranno un impatto positivo sulla libertà di espressione e sulla libertà dei media in Italia:

• Abolizione delle sanzioni detentive per ingiuria e diffamazione: la Legge sulla Diffamazione introduce modifiche agli articoli 594 e 595 del codice penale sostituendo le sanzioni detentive per ingiuria e diffamazione con delle multe. La legge elimina anche la sanzione carceraria dall'articolo 13 della Legge sulla Stampa, che si applica per la diffamazione a mezzo stampa. L'abolizione della pena detentiva è in linea con gli standard internazionali e porrà fine alla pratica nefasta dei giornalisti condannati alla reclusione per diffamazione. • Misure contro le querele temerarie: La Legge sulla Diffamazione modifica l'articolo 427 del codice di procedura penale che dà poteri al tribunale di sanzionare il querelante per diffamazione a pagare una somma da 1.000 a 10.000 euro se ha abusato del processo penale con l'avvio azioni legali per diffamazione infondate. Questa disposizione è progressiva e serve a fermare coloro che desiderano frenare le critiche dei media. • La pubblicazione di una replica è una protezione contro le sanzioni penali per diffamazione: Il nuovo articolo 13, comma 3 della Legge sulla Stampa afferma che l'autore della diffamazione o la persona responsabile del giornale non sarà punibile se provvede alla pubblicazione di dichiarazioni o rettifiche. Questa disposizione è progressiva perché protegge i media contro le sanzioni penali. • I giornalisti sono assolti dalla responsabilità se il direttore del giornale non ha consentito la pubblicazione della smentita o della correzione: La Legge sulla Diffamazione introduce un nuovo paragrafo all'articolo 8 della Legge sulla Stampa assolvendo gli autori dalla responsabilità per diffamazione quando il giornale ha rifiutato di pubblicare una smentita o correzione. Questa disposizione è giusta e ragionevole, poiché i giornalisti non dovrebbero essere responsabili per le decisioni editoriali. • Limitazione di responsabilità degli amministratori per diffamazione: la Legge sulla Diffamazione sostituisce l'articolo 57 del codice penale. La nuova disposizione limita la responsabilità dei direttori o vicedirettori. Questi ultimi sono responsabili solo se la diffamazione è il risultato di una violazione del loro diretto controllo. In tali casi, la pena è diminuita di un terzo. Inoltre ai direttori non può più essere vietato l'esercizio della professione di giornalista. • Abolizione delle aggravanti per la diffamazione di un corpo politico, amministrativo o giudiziario, nonché un rappresentante di questi ultimi o di un'autorità collegiale: La Legge sulla Diffamazione abroga l'articolo 595 comma 4 del codice penale che garantisce maggiore protezione per i funzionari e gli organi statali contro l'ingiuria e la diffamazione. L'abolizione della speciale protezione dei funzionari pubblici è in linea con la risoluzione 1636 dell'Assemblea parlamentare del

14  Consiglio d'Europa56 e la giurisprudenza della Corte europea secondo cui i funzionari devono tollerare le critiche più dei cittadini comuni.57 • Garantire la conoscibilità dei proprietari e del direttore dei giornali online: La Legge sulla Diffamazione amplia il campo di applicazione della Legge sulla Stampa e obbliga giornale online a dichiarare i suoi proprietari, il direttore e i vicedirettori. Anche se dal punto di vista della libertà di espressione, l'autoregolamentazione è il miglior modello di regolamentazione dei media online, l'obbligo di legge per la registrazione del giornale online non è problematico in quanto non influenza il funzionamento e non costituisce un permesso. Inoltre lo scopo del requisito per la registrazione - trasparenza sulla proprietà e sulla redazione - è legittimo.

B. Aspetti negativi

Le seguenti disposizioni della Legge sulla Diffamazione sono incompatibili cno gli standardi internazionali sulla libertà di espressione: 1. La responsabilità penale per ingiuria e diffamazione è stata mantenuta: È spiacevole che la Camera dei Deputati abbia deciso di mantenere la responsabilità penale per ingiuria e diffamazione. L'Italia perde un'occasione per modernizzare la propria legislazione sulla diffamazione in conformità con le normative internazionali sulla libertà di espressione e con le migliori pratiche. L'Italia ha inoltre fallito rispetto all’obiettivo di depenalizzazione della diffamazione sull'esempio di altri membri del Consiglio d'Europa, come Armenia, Bosnia Erzegovina, Cipro, Estonia, Georgia, Irlanda, Moldova, Montenegro, Ucraina e Regno Unito che hanno abolito il reato di diffamazione. Il mantenimento dei reati di ingiuria e diffamazione si traducono in un interesse dello Stato nel controllare e stigmatizzare le opinioni. Nelle democrazie moderne la protezione della reputazione degli individui è trattata principalmente o esclusivamente come un interesse privato. Inoltre, il mantenimento della responsabilità penale per insulto e diffamazione ha un effetto deterrente sui giornalisti e gli individui a causa della natura penale della sanzione e della fedina penale che avrebbero in caso di condanna.58 Si raccomanda al Senato di considerare attentamente i richiami e le argomentazioni degli organismi internazionali sulla depenalizzazione della diffamazione e l'abolizione in toto del reato di diffamazione.

2. I direttori, vicedirettori e stampatori sono penalmente perseguibili per diffamazione: Ai sensi dell'articolo 596 bis del codice penale gli stampatori sono responsabili per il reato di diffamazione. Allo stesso modo l'articolo 57 del codice penale prevede che direttori e vicedirettori possano essere citati in giudizio per diffamazione. Queste disposizioni sono assai problematiche poiché queste persone non esercitano responsabilità editoriale ed è ingiusto e non necessario ritenerli penalmente responsabili. Secondo gli standard internazionali, nessuno dovrebbe essere ritenuto responsabile ai sensi della Legge sulla Diffamazione per una dichiarazione di cui lui o lei non è l'autore, o qualcuno che non aveva ragioni per

56 Risoluzione 1636 dell'Assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa, Indicatori per i media in una democrazia, adottato il 3 ottobre 2008 (36ima seduta). Il punto 8.2 dichiara: “i pubblici ufficiali non dovrebbero essere protetti da critiche e ingiurie più dei comuni cittadini, per esempio mediante leggi penali che portano a condanne più gravi”. 57 Vedi sopra, sezione sugli standard internazionali. 58 La Corte europea pone l'accento sugli effetti negativi delle sanzioni penali, in particolare l'impatto potenziale di un precedente penale sul futuro degli individui. Vedi Scharsach e News Verlagsgesellschaft contro Austria, n.39394/98, sentenza del 13 Novembre 2003, par. 32

15  credere che ciò cui aveva intenzionalmente contribuito alla diffusione era passibile del reato di diffamazione. Ancora una volta si raccomanda di abolire il reato di diffamazione. In ogni caso direttori, vice direttori, stampatori e coloro che non hanno deliberatamente contribuito alla diffusione di dichiarazioni diffamatorie non dovrebbero essere perseguibili penalmente

3. Ammende eccessive e aumento di quelle preesistenti: La Legge sulla Diffamazione aumenta le sanzioni di cui agli articoli 594 e 595 del codice penale. La multa per diffamazione passa da 3.000 a 10.000 euro, mentre quella per ingiuria può raggiungere i 7.500 euro. La Legge sulla Diffamazione aumenta anche le multe per diffamazione attraverso i media. Secondo la modifica dell'articolo 13 della Legge sulla Stampa, le nuove multe per i media vanno da 5.000 a 10.000 euro se la diffamazione è il risultato di una negligenza. Le multe per diffamazione intenzionale (quando è noto che il fatto specifico attribuito è falso) sono da 20.000 a 60.000 euro.

4. Mantenimento del divieto di esercitare la professione di giornalista: la Legge sulla Diffamazione mantiene la pena del divieto di esercitare la professione di giornalista per un periodo da uno a sei mesi. Ai sensi dell'articolo 13, comma 2 della Legge sulla Stampa questa pena è accessoria e si applica alla condanna del giornalista per diffamazione. Il divieto all'esercizio della professione giornalistica anche se temporaneo è un’inutile interferenza con la libertà di espressione ed è vietata dal diritto internazionale.59 Per esempii, nel caso di Cumpana e Mazăre contro la Romania, la Corte europea ha ritenuto che la pena del divieto di praticare il giornalismo sia una restrizione sproporzionata del diritto alla libertà di espressione.60 Si raccomanda che il divieto per i giornalisti di esercitare la loro professione sia abolito.

5. Il periodo di prescrizione per il deposito di una causa civile è inutilmente lungo: Il nuovo comma 2 dell'articolo 11 bis della Legge sulla Stampa diminuisce i termini di prescrizione per l'avvio di un'azione civile per danni da 10 a 2 anni dopo la pubblicazione. Sebbene la diminuzione di cinque volte dell'intervallo di tempo per la prescrizione sia benvenuto, il periodo di 2 anni per la prescrizione è ancora lungo. Si raccomanda che il termine per la presentazione di una causa per diffamazione non sia maggiore di un anno dalla data di pubblicazione.

6. I criteri per la determinazione del risarcimento per diffamazione sono problematici: La Legge sulla Diffamazione modifica l'articolo 11, paragrafo 1 della Legge sulla Stampa. Secondo la nuova disposizione, nel valutare il danno derivante da diffamazione commesso a mezzo stampa o una trasmissione radiofonica o televisiva, la Corte tiene conto della circolazione e della rilevanza nazionale o locale dei mezzi di comunicazione utilizzati per commettere il reato, della gravità del reato e dell'effetto riparatorio della pubblicazione o diffusione di una rettifica. Questa disposizione non è pienamente conforme allo standard stabilito dalla Corte europea, la quale richiede che

59 Compulsory Membership in an Association Prescribed by Law for the Practice of Journalism, Advisory Opinion della Corte Interamericana dei Diritti Umani, OC-5/85 del 13 novembre 1985, Serie A. N. 5. Vedi anche Dichiarazione congiunta del 18 dicembre 2003 di tre speciali mandati per proteggere la libertà di espressione – lo Special Rapporteur delle Nazioni Unite per la libertà d'opinione e d'espressione, il Rappresentante OSCE per la libertà dei mezzi di comunicazione e lo Special Rapporteur dell'OSA per la libertà d'espressione 60 Cumpãnã e Mazãre contro Romania, ibidem. 36

16  i risarcimenti siano proporzionati al danno e non abbiano alcun "effetto deterrente" sui media.61

Inoltre la Corte europea tiene conto di ulteriori criteri rispetto a quelli di cui all'articolo 11. Nel caso di Romanenko e altri contro Russia62, che nasce dalla condanna dei giornalisti per diffamazione e dal conseguente risarcimento pecuniario che sono stati condannati a pagare, la Corte ha osservato che i tribunali nazionali non hanno analizzato il reddito dei giornalisti e se quell'ammontare costituisca un onere eccessivo a loro carico. La Corte ha riscontrato una violazione del diritto alla libertà di espressione, notando che l'ammontare del risarcimento, equivalente al loro reddito per quattro mesi, era una "severa punizione" per i giornalisti. Si raccomanda che la Legge sulla Stampa richieda che, nel valutare il quantum dei risarcimenti pecuniari, sia considerato il potenziale effetto deterrente che la somma può costituire sulla libertà di espressione.

L'ammontare del risarcimento non dovrebbe mai essere sproporzionato rispetto al danno fatto, e dovrebbe tener conto del reddito dei giornalisti e dei direttori condannati. Si raccomanda inoltre che la Legge sulla Stampa stabilisca che l'obiettivo principale del rimedio per le dichiarazioni diffamatorie dovrebbe essere quello di riparare il danno arrecato alla reputazione del querelante, non di punire i responsabili per la diffusione della dichiarazione. La Legge sulla Stampa dovrebbe fissare un massimale per le pene pecuniarie e prevedere che tale limite massimo possa essere raggiunto solo nei casi più gravi.

7. Mantenimento della responsabilità penale per ingiuria del Presidente, della Repubblica, e per diffamazione delle Istituzioni costituzionali, delle Forze armate e della nazione italiana: La Legge sulla Diffamazione non prevede l'abolizione o modifiche in altre manifestazioni della diffamazione. L'articolo 287 prevede la reclusione da uno a cinque anni per coloro che ledono l'onore o il prestigio del Presidente della Repubblica. L'articolo 290 prevede una multa da 1.000 a 5.000 euro per tutti coloro che diffamano pubblicamente la Repubblica, il Parlamento, il governo, la Corte costituzionale, il sistema giudiziario, le Forze armate dello Stato o gli eserciti di liberazione. L'articolo 291 prevede la stessa multa per chi diffama pubblicamente la nazione italiana, ed è punito con la multa da 1.000 a 5.000 euro. Queste disposizioni sono in conflitto con gli standard internazionali in materia di libertà di espressione. Nella Raccomandazione 1897 (2010) sul rispetto della libertà dei media, l'Assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa ha ribadito la reputazione di una nazione, dei militari, dei personaggi storici o di una religione non possono e non devono essere protetti da leggi sulla diffamazione o sull'ingiuria. Si raccomanda che i governi e i parlamenti "rifiutino chiaramente e apertamente false nozioni di interesse nazionale suscitato contro il lavoro dei giornalisti. Il nazionalismo non deve mai più tornare a essere la malintesa ragione per l'uccisione di giornalisti, o per privarli dei loro diritti o della libertà". Allo stesso modo il Comitato per i diritti umani ha chiesto l'abolizione del reato di "diffamazione dello Stato"63. Si raccomanda che gli articoli 287, 290, e 291 siano aboliti.

61 Vedi Cumpãnã e Mazãre contro Romania, Ibidem36, par. 94-95, in cui la Corte ha dichiarato che, sebbene gli Stati firmatari possono o addirittura sono tenuti dai loro obblighi positivi ai sensi dell'articolo 8, al fine di garantire un'adeguata tutela della reputazione di una persona, non devono farlo in un modo che ha un "effetto deterrente" sui media. 62 Romanenko e altri contro Russia, n.111751/03, sentenza del 8 Ottobre 2009, par. 48. 63 Osservazioni conclusive del Comitato per i diritti umani: Serbia e Montenegro. 12/08/2004. CCPR/CO/81/SEMO

17 In aggiunta, si fa notare con disapprovazione che la Legge sulla Diffamazione viene meno rispetto ad alcune importanti garanzie per la libertà di espressione in caso di diffamazione. In particolare:

1. La Legge sulla Diffamazione non ammette la difesa degli imputati nei casi di diffamazione: Anche se i giudici italiani potrebbero avere già riconosciuto difese specifiche nei casi di diffamazione, si raccomanda che la diffamazione preveda esplicitamente tali difese. La Legge sulla Stampa dovrebbe garantire la difesa della verità, dell'espressione delle opinioni, la pubblicazione ragionevole nell'interesse pubblico e la citazione delle fonti ufficiali, che sono stati riconosciuti dalla Corte europea.64 2. La Legge sulla Diffamazione non fissa una finestra temporale per i procedimenti civili per diffamazione: i ritardi dei procedimenti per diffamazione hanno un effetto deterrente sulla libertà dei media. Pertanto i tribunali dovrebbero essere obbligati ad assicurare che ogni fase del procedimento per diffamazione sia condotto in tempi ragionevoli, al fine di limitare l'impatto negativo dei ritardi sulla libertà di espressione.

64 Vedi la relativa sezione nella Part II.

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