Warsaw, 28 September 2022 Opinion-Nr.: JUD-MDA/439/2022 [NR]
OPINION ON THE LAW ON SOME MEASURES RELATED TO THE SELECTION OF CANDIDATES FOR THE POSITIONS OF MEMBERS IN THE SELF-ADMINISTRATION BODIES OF JUDGES AND PROSECUTORS
MOLDOVA This Opinion has benefited from contributions made by Mr. Vasil Vashchanka, International Legal Expert, and Mr. Grzegorz Borkowski, Judge, International Legal Expert and former Head of Office of the National Council of the Judiciary of Poland.
Based on an unofficial English translation of the Law.
OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights
Ul. Miodowa 10, PL-00-251 Warsaw Office: +48 22 520 06 00, Fax: +48 22 520 0605 www.legislationline.org ODIHR Opinion on the Law on Some Measures related to the Selection of Candidates for the Positions of Members in the Self-Administration Bodies of Judges and Prosecutors and the Rules of Procedure and Evaluation Rules of the Independent Evaluation Commission
EXECUTIVE SUMMARY AND KEY RECOMMENDATIONS
On 10 March 2022 the Parliament of Moldova adopted the Law on Some Measures related to the Selection of Candidates for the Positions of Members in the Self- Administration Bodies of Judges and Prosecutors (hereinafter “the Law”) to introduce an ad-hoc evaluating body to evaluate candidates for the Superior Council of Magistracy (hereinafter “SCM”) and the Superior Council of Prosecutors (hereinafter “SCP”) to ensure their ethical and financial integrity. This evaluation procedure is limited to the applicants for the specified bodies and is to be carried out by an Independent Evaluation Commission outside the existing framework of integrity assessments in Moldova. ODIHR welcomes the willingness and continuous efforts of the Moldovan authorities to strengthen the justice system in the country. Notwithstanding the implemented reforms of the legislative and institutional framework regulating the judicial institutions, as noted in the ODIHR Interim Opinion on the Draft Law on the Reform of the Supreme Court of Justice and the Prosecutor’s Offices of the Republic of Moldova (as of September 2019) of 16 October 20191, problems of integrity, corruption, political influence, and lack of public trust in the judiciary in Moldova have persisted. Recognizing that the independence, impartiality, accountability, transparency and professionalism of the judiciary are key to the rule of law and to engendering public trust in the judiciary, it is essential that authorities continue efforts addressing the above-described challenges faced by the judiciary in Moldova. Though every state has the right to reform its judicial system, any judicial reform process must not undermine the independence of the judiciary and should be in compliance with applicable international rule of law and human rights standards and OSCE commitments. It is noted that The Law address some of the concerns and recommendations expressed in the Joint Opinion by the Venice Commission and the Directorate General of Human Rights and Rule of Law of the Council of Europe of December 2021. Nevertheless, it would benefit from further improvement, elaborating on evaluation criteria, means of evidence-gathering, access to information, the time- line and the appeal procedure . This would help to ensure an objective, fair and transparent process and overall legal certainty. More specifically, and in addition to what is stated above, ODIHR makes the following recommendations to further enhance the Law and the related Rules of Procedure and Evaluation Rules: A. To review the Law in the course of the evaluation process in consultation with the Evaluation Commission and other relevant stakeholders taking into account the scope and extent of the assessment, and to ensure that in cases
1 See: https://www.legislationline.org/download/id/8414/file/358_JUD_MDA_16Oct2019_en.pdf. 2 ODIHR Opinion on the Law on Some Measures related to the Selection of Candidates for the Positions of Members in the Self-Administration Bodies of Judges and Prosecutors and the Rules of Procedure and Evaluation Rules of the Independent Evaluation Commission
where the evaluation of candidates has not been finalised by the date by which the Law is to lapse, any future procedures for the evaluation of any remaining candidates do not deviate from the integrity criteria set out in the present Law; [para. 44] B. To clarify in which cases the source of information relevant to the evaluation of the candidate should be held confidential, as well as define the procedure and grounds that would allow a candidate to request disclosure. Such an access request should be assessed and decided on with a reasoned decision by the Evaluation Commission; [paras. 45-47] C. To elaborate in the Rules of Procedure or the Evaluation Rules the rules of collecting evidence relevant to the evaluation of the candidate including, but not limited to, the selection of those who check background, and methodology to be used in collection and verification of information; [paras. 47-48] D. To clarify when new or additional information relevant to the evaluation of the candidate may be introduced, such as after the hearing or during the hearing, and how and when the Commission’s assessment of the ‘justification’ of the introduction of such information is made; [paras. 49-50] E. To strengthen the Evaluation Rules by providing a more precise scope and meaning of the term “ethical integrity” to avoid overly broad application of the term; [paras. 52-53] F. To set out at least the basis and main elements for each evaluation criterion as well as the standards of information collection (process, evidence, admissibility etc.), either in the Law or the Rules of Procedure or the Evaluation Rules , to ensure transparency and reduce possibilities for arbitrariness and to specify what weight/score is to be given to the different elements for the final evaluation; [paras. 54-55] G. To introduce mechanisms in the Rules of Procedure or the Evaluation Rules to ensure that all information received through the channels provided by the Law and relied on is properly verified and to stipulate in the Law or either of the Rules that evidence obtained unlawfully should be considered inadmissible, as it would be in civil, administrative or penal procedure.; [para. 59] H. To consider extending the time-limit for submission of requested information by candidates and to provide the Commission an opportunity to extend the time-limit for the further collection, verification and analysis of the data; [para. 62]
I. To ensure the integrity of the evaluation process by stating in the Rules that where a conflict of interest arises the member of the Evaluation Commission is obliged to abstain from voting on the decision of the evaluation of a particular candidate; [para. 70] and
3 ODIHR Opinion on the Law on Some Measures related to the Selection of Candidates for the Positions of Members in the Self-Administration Bodies of Judges and Prosecutors and the Rules of Procedure and Evaluation Rules of the Independent Evaluation Commission
J. To appropriately balance the private interest of a candidate and the public interest in a transparent process when reflecting private data of a candidate in a published version of a decision and to suspend the publication pending final appeal and decision of the appellate body. [paras. 74-75] These and additional Recommendations, are included throughout the text of this Opinion, highlighted in bold.
As part of its mandate to assist OSCE participating States in implementing OSCE commitments, the OSCE/ODIHR reviews, upon request, draft and existing legislation to assess their compliance with international human rights standards and OSCE commitments and provides concrete recommendations for improvement.
TABLE OF CONTENTS I. I NTRODUCTION ..................................................................... 6 II. S COPE OF THE O PINION ......................................................... 6 III. L EGAL A NALYS IS AND R ECOM M ENDATIONS ............................ 7 1. Background ..................................................................................................................... 7 4 ODIHR Opinion on the Law on Some Measures related to the Selection of Candidates for the Positions of Members in the Self-Administration Bodies of Judges and Prosecutors and the Rules of Procedure and Evaluation Rules of the Independent Evaluation Commission
2. Relevant International Human Rights Standards and OSCE Human Dimension Commitments .................................................................................................................. 9 2.1 Independence of the Judiciary ............................................................................... 9 2.2 On the Prosecution Service .................................................................................. 12 3. Analysis and Recommendations .................................................................................. 13 3.1 General Comments ............................................................................................... 13 3.2 Composition of the Independent Evaluation Commission.................................. 15 3.3 Powers of the Evaluation Commission ................................................................ 17 3.3.1 Scope of application .................................................................................... 17 3.3.2 Information gathering.................................................................................. 17 3.4 Evaluation criteria ................................................................................................ 19 3.5 Privacy… ............................................................................................................... 22 3.6 Evidence ................................................................................................................ 22 3.7 Time-line ............................................................................................................... 23 3.8 Hearings ................................................................................................................ 24 3.9 Decision-making ................................................................................................... 24 3.10 Publicity of decision .............................................................................................. 26 3.11 Appeals against the Commission’s decisions....................................................... 27 4. Final Comments ............................................................................................................ 28
ANNEX: LAW ON SOME MEASURES RELATED TO THE SELECTION OF CANDIDATES FOR THE POSITIONS OF MEMBERS IN THE SELF-ADMINISTRATION BODIES OF JUDGES AND PROSECUTORS
5 ODIHR Opinion on the Law on Some Measures related to the Selection of Candidates for the Positions of Members in the Self-Administration Bodies of Judges and Prosecutors and the Rules of Procedure and Evaluation Rules of the Independent Evaluation Commission
I. INTRODUCTION
1. On 1 April 2022, the People’s Advocate of the Republic of Moldova sent to the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (hereinafter “ODIHR”) a request for a legal review of the Law on some measures related to the selection of candidates for the positions of members in the self-administration bodies of judges and prosecutors (hereinafter “the Law”). 2. On 7 April 2022, ODIHR responded to this request, confirming the Office’s readiness to prepare a legal opinion on the compliance of this Law with international human rights standards and OSCE human dimension commitments. 3. This Opinion was prepared in response to the above request. ODIHR conducted this assessment within its mandate to assist the OSCE participating States in the implementation of their OSCE commitments.2
II. SCOPE OF THE OPINION
4. The scope of this Opinion covers the Law submitted for review as well as the related Rules of Procedure and Evaluation Rules. Thus limited, the Opinion does not constitute a full and comprehensive review of the entire legal and institutional framework regulating the ongoing judicial reform and the self-administration bodies of judges and prosecutors in Moldova. 5. The Opinion raises key issues and provides indications of areas of concern. In the interest of conciseness, it focuses more on those provisions that require amendments or improvements than on the positive aspects of the Law. The ensuing legal analysis is based on international and regional human rights and rule of law standards, norms and recommendations as well as relevant OSCE human dimension commitments. 6. Moreover, in accordance with the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women 3 (hereinafter “CEDAW”) and the 2004 OSCE Action Plan for the Promotion of Gender Equality4 and commitments to mainstream gender into OSCE activities, programmes and projects, the Opinion integrates, as appropriate, a gender and diversity perspective. 7. This Opinion is based on an unofficial English translation of the Law provided to the ODIHR, which is attached to this document as an Annex. Errors from translation may result. Should the Opinion be translated in another language, the English version shall prevail.
2 See especially OSCE Decision No. 7/08 Further Strengthening the Rule of Law in the OSCE Area (2008), point 4, where the Ministerial Council “[e]ncourages participating States, with the assistance, where appropriate, of relevant OSCE executive structures in accordance with their mandates and within existing resources, to continue and to enhance their efforts to share information and best practices and to strengthen the rule of law [on the issue of] independence of the judiciary, effective administration of justice, right to a fair trial, access to court, accountability of state institutions and officials, respect for the rule of law in public administration, the right to legal assistance and respect for the human rights of persons in detention […]”. 3 UN Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (hereinafter “CEDAW”), adopted by General Assembly resolution 34/180 on 18 December 1979. The Republic of Moldova acceded to this Convention on 1 July 1994. 4 See OSCE Action Plan for the Promotion of Gender Equality, adopted by Decision No. 14/04, MC.DEC/14/04 (2004), para. 32. 6 ODIHR Opinion on the Law on Some Measures related to the Selection of Candidates for the Positions of Members in the Self-Administration Bodies of Judges and Prosecutors and the Rules of Procedure and Evaluation Rules of the Independent Evaluation Commission
8. In view of the above, ODIHR would like to stress that this Opinion does not prevent ODIHR from formulating additional written or oral recommendations or comments on respective subject matters in Moldova in the future.
III. LEGAL ANALYSIS AND RECOMMENDATIONS
1. BACKGROUND
9. The Law was adopted by the Parliament of Moldova on 10 March 2022. The Law introduces an ad hoc integrity evaluation procedure for applicants to vacant positions in the SCM and the SCP. This evaluation procedure is limited to the applicants for the specified bodies and is to be carried out outside the existing framework of integrity assessments in Moldova, which is governed primarily by the 2016 Act on the National Integrity Authority and the 2017 Act on Integrity. 10. The Constitution sets up the SCM as the guarantor of independence of the judiciary. The SCM is composed of 12 members: six judicial and six non-judicial, three of whom are ex-officio members (President of the Supreme Court of Justice, the Minister of Justice, and the Attorney General; see Article 122 of the Constitution). The procedure for the selection of judicial members is set out in the 1996 Act on the Superior Council of Magistracy and provides for the selection of judicial members by their peers, in line with international standards. The Law No. 3/2016 on the Public Prosecution Service Prosecutor’s Office established the SCP.5 According to Article 69 of this Law the SCP consists of 12 members, who have a mandate of four years. Five members are prosecutors elected by peers in the General Assembly of Prosecutors, four members are chosen from civil society (of which 1 is selected by the President, 1 by Parliament, 1 by the Academy of Sciences, and 1 by the Government), in addition to three ex officio members (President of the SCM, Minister of Justice, and Ombudsperson). According to Articles 123 and 125 of the Constitution of Moldova it is the SCM and SCP respectively that have the competence to decide on the appointment, transfer, removal from office, and promoting of judges and prosecutors, and imposition of disciplinary sentences against them.6 11. A draft version and a revised draft version of the adopted Law were subjects of the Joint Opinion by the European Commission for Democracy through Law (hereinafter “Venice Commission”) and the Directorate General of Human Rights and Rule of Law (DGI) of the Council of Europe (hereinafter referred to as “the Joint Opinion”) in December 2021, which is also referenced in this Opinion, where relevant.7 12. According to the Preamble of the Law, it is adopted to “increase the integrity of the future members of the SCM, of the SCP and their specialized bodies, as well as in order to increase the confidence of the society in the activity of the self-administration bodies of judges and prosecutors, but also, in the justice system, in general…”.
5 The Law No. 3/2016 was amended on 25 November 2021. See: <https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-REF(2021)094-e>. 6 Amendments to the selection process are under way. See: <https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-REF(2022)017- e>. 7 European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) and the Directorate General of Human Rights and Rule of Law of the Council of Europe (DG I), Joint Opinion on the revised draft Law “On some measures related to the selection of candidates for the positions of members in the self-administration bodies of judges and prosecutors” (CDL-AD(2021)046), 13 December 2021. 7 ODIHR Opinion on the Law on Some Measures related to the Selection of Candidates for the Positions of Members in the Self-Administration Bodies of Judges and Prosecutors and the Rules of Procedure and Evaluation Rules of the Independent Evaluation Commission
13. This Law was adopted in the context of an intended extraordinary evaluation or vetting process of judges, prosecutors and other officials in the justice system.8 Further context is provided in paragraph 8 of the Joint Opinion of the Venice Commission according to which the “mandate of the SCM and of the SCP is about to expire…” and “[t]he authorities aim to put in place a system of integrity assessment of the candidates to these positions before the elections take place…” and that “[t]his filtering of candidates would render the extraordinary evaluation of the members of the SCM and SCP, to be carried out under the general scheme, redundant.” 14. In the Explanatory Note to the draft version of the Law under review, it is provided that on 19 November 2021 and 3 December 2021 the elections to the administrative positions of the self-governing bodies of judges and prosecutors were due to take place in a general meeting of these bodies, but were postponed due to the Covid-19 pandemic restrictions. The Note further provides that the normative framework in force which stipulates the procedure of evaluation of the candidates to the membership of the SCM and the SCP and to positions within its specialised bodies is insufficient, since currently the candidates to the respective positions are not subjected to an evaluation in the field of integrity. 15. The problems identified could, according to the Explanatory Note, be solved through establishing a procedure to evaluate the integrity of members of the aforementioned bodies. Under these circumstances, in order to ensure the possibility of an efficient process of selection of the members of the SCM, SCP and the specialised departments within these bodies, the Explanatory Note states it is necessary to (1) set up a mechanism for the evaluation of the candidates by an autonomous committee which shall evaluate their integrity; and (2) set up general meetings within a reasonable timeline in order to make the implementation of the aforementioned mechanism possible. The Law establishes an Independent Evaluation Commission (hereinafter “the Commission”). To ensure the implementation of the Law and operationalise the Commission, the latter body adopted the Rules of Procedure of the Independent Evaluation Commission for assessing the integrity of candidates for the position of member in the self-administration bodies of judges and prosecutors (hereafter “Rules of Procedure”) on 22 April and amendments to these Rules on 12 May 2022. The Evaluation Rules for assessing the integrity of candidates for the position of member in the self-administration bodies of judges and prosecutors (hereafter “Evaluation Rules”) were adopted on 2 May and amended on 30 May 2022 by the Commission. The Rules of Procedure provide inter alia for the election of the Chairperson, composition and mandate of the Commission, the rules of conduct of Commission members, meetings, conflict of interest, and voting. The Evaluation Rules identify the main stages of evaluating, conducting of public hearings, decision-making, evaluation criteria and assessing the gravity of any findings concerning the integrity of the candidate, and include an annex to calculate undeclared income for the purpose of assessing a candidate’s financial integrity.
8 See for example the GRECO, Interim Compliance Report, Republic of Moldova, Corruption prevention in respect of members of parliament, judges and prosecutors, 4th evaluation round, December 2021, para. 42 available at: <https://rm.coe.int/fourth-evaluation- round-corruption-prevention-in-respect-of-members-of/1680a5722f>. 8 ODIHR Opinion on the Law on Some Measures related to the Selection of Candidates for the Positions of Members in the Self-Administration Bodies of Judges and Prosecutors and the Rules of Procedure and Evaluation Rules of the Independent Evaluation Commission
2. RELEVANT INTERNATIONAL HUMAN RIGHTS STANDARDS AND OSCE HUMAN DIMENSION COMMITMENTS
2.1 Independence of the Judiciary
16. The independence of the judiciary is a fundamental principle and an essential element of any democratic state based on the rule of law. 9 The principle is also crucial to upholding other international human rights standards. 10 This independence means that both the judiciary as an institution, but also individual judges must be able to exercise their professional responsibilities without being influenced by the executive or legislative branches or other external sources. 17. The independence of the judiciary is also essential to engendering public trust and credibility in the justice system in general, so that everyone is seen as equal before the law and treated equally, and that no one is above the law. Public confidence in the courts as independent from political influence is vital in a society that respects the rule of law. While every State is entitled to reform its judicial system and the legal framework in which its courts and judges operate, reform of the judiciary must respect longstanding international standards on the independence of the judiciary, the separation of powers and the rule of law, and other relevant obligations, including gender equality. 18. At the international level, it has long been recognized that litigants in both criminal and civil matters have the right to a fair hearing before an “independent and impartial tribunal”, guaranteed by Article 14 of the International Covenant on Civil and Political Rights (hereinafter “the ICCPR”). 11 The institutional relationships and mechanisms required for establishing and maintaining an independent judiciary are the subject of the UN Basic Principles on the Independence of the Judiciary (1985),12 and have been further elaborated in the Bangalore Principles of Judicial Conduct (2002).13 In particular, these principles presuppose that judges are accountable for their conduct to appropriate institutions established to maintain judicial standards, which are themselves independent and impartial, and are intended to supplement and not to derogate from existing rules of law and conduct which bind the judge. International understanding of the practical requirements of judicial independence continues to be shaped by the work of international bodies, including the UN Human Rights Committee 14 and the UN Special
9 See UN Human Rights Council, Resolution on the Independence and Impartiality of the Judiciary, Jurors and Assessors, and the Independence of Lawyers, A/HRC/29/L.11, 30 June 2015, which stresses “the importance of ensuring accountability, transparency and integrity in the judiciary as an essential element of judicial independence and a concept inherent to the rule of law, when it is implemented in line with the Basic Principles on the Independence of the Judiciary and other relevant human rights norms, principles and standards”. As stated in the OSCE Copenhagen Document 1990, “the rule of law does not mean merely a formal legality which assures regularity and consistency in the achievement and enforcement of democratic order, but justice based on the recognition and full acceptance of the supreme value of the human personality and guaranteed by institutions providing a framework for its fullest expression” (para. 2). 10 See e.g., OSCE Ministerial Council Decision No. 12/05 on Upholding Human Rights and the Rule of Law in Criminal Justice Systems, 6 December 2005. 11 UN International Covenant on Civil and Political Rights (hereinafter “ICCPR”), adopted by the UN General Assembly by resolution 2200A (XXI) of 16 December 1966. The Republic of Moldova acceded to the ICCPR on 26 January 1993. 12 UN Basic Principles on the Independence of the Judiciary, endorsed by UN General Assembly resolutions 40/32 of 29 November 1985 and 40/146 of 13 December 1985, <http://www.ohchr.org/EN/ProfessionalInterest/Pages/IndependenceJudiciary.aspx>. 13 Bangalore Principles of Judicial Conduct, adopted by the Judicial Group on Strengthening Judicial Integrity, which is an independent, autonomous, not-for-profit and voluntary entity composed of heads of the judiciary or senior judges from various countries, as revised at the Round Table Meeting of Chief Justices in the Hague (25-26 November 2002), and endorsed by the UN Economic and Social Council in its resolution 2006/23 of 27 July 2006, <http://www.unodc.org/pdf/crime/corruption/judicial_group/Bangalore_principles.pdf>. See also Measures for the Effective Implementation of the Bangalore Principles of Judicial Conduct (2010), prepared by the Judicial Group on Strengthening Judicial Integrity, <http://www.judicialintegritygroup.org/images/resources/documents/BP_Implementation%20Measures_Engl.pdf>. 14 In its General Comment No. 32 on Article 14 of the ICCPR, the UN Human Rights Committee specifically provided that States should ensure “the actual independence of the judiciary from political interference by the executive branch and legislature” and “take specific measures guaranteeing the independence of the judiciary, protecting judges from any form of political influence in their decision-making through the constitution or adoption of primary and secondary legislation, and establishing clear procedures and objective criteria for the
9 ODIHR Opinion on the Law on Some Measures related to the Selection of Candidates for the Positions of Members in the Self-Administration Bodies of Judges and Prosecutors and the Rules of Procedure and Evaluation Rules of the Independent Evaluation Commission
Rapporteur on the Independence of Judges and Lawyers. It is also worth referring to Article 11 of the United Nations Convention against Corruption (UNCAC) whereby State Parties agree to “take measures to strengthen integrity and to prevent opportunities for corruption among members of the judiciary”.15 19. As a member of the Council of Europe, Moldova is bound by the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (hereinafter “the ECHR”), particularly its Article 6, which provides that everyone is entitled to a fair and public hearing “by an independent and impartial tribunal established by law”. To determine whether a body can be considered “independent” according to Article 6 para. 1 of the ECHR, the European Court of Human Rights (hereinafter “ECtHR”) considers various elements, inter alia, the manner of appointment of its members and their term of office, the existence of guarantees against outside pressure and whether the body presents an appearance of independence. 20. Well-functioning judicial councils, ensuring accountability of the judiciary but at the same time preserving its independence, are of crucial importance in countries adhering to the principles of rule of law. The OSCE/ODIHR has noted previously that: “In principle, judicial councils or other similar bodies are crucial to support and guarantee the independence of the judiciary in a given country, and as such should themselves be independent and impartial, i.e., free from interference from the executive and legislative branches. Indeed, interfering with the independence of bodies, which are guarantors of judicial independence, could as a consequence impact and potentially jeopardize the independence of the judiciary in general”. 16 21. The Venice Commission also underlines that “the due functioning of the Judicial Council, in those legal systems where it exists, is an essential guarantee for judicial independence.17 Furthermore, the Venice Commission has recommended establishing judicial councils as a guarantee to prevent pressure from other branches of government and external actors.18 The Council of Europe’s Committee of Ministers also formulated fundamental judicial independence principles in its Recommendation CM/Rec(2010)12 on Judges: Independence, Efficiency and Responsibilities, which among others expressly states that “[t]he authority taking decisions on the selection and career of judges should be independent of the executive and legislative powers”.19 22. Judicial appointments should be made in a way that maintains the independence of the judiciary and public confidence in judges and the court system.20There are a number of international standards on the selection of judges that aim to ensure that decisions on the selection of judges are made in a manner, which ensures the independence of the judiciary and results in the appointment of competent, impartial and independent judges reflecting the composition of the population as a whole. These include, as mentioned, the
appointment, remuneration, tenure, promotion, suspension and dismissal of the members of the judiciary and disciplinary sanctions taken against them. See: UN Human Rights Committee (UN HRC), General Comment No. 32 on Article 14 of the ICCPR: Right to Equality before Courts and Tribunals and to Fair Trial, 23 August 2007, para. 19, <http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CCPR%2fC%2fGC%2f32&Lang=en>. 15 UN Convention against Corruption (UNCAC), adopted by the UN General Assembly on 31 October 2003. The Republic of Moldova ratified the UNCAC on 1 October 2007. 16 OSCE/ODIHR, Final Opinion on Draft Amendments to the Act of the National Council of the Judiciary and Certain other Acts of Poland (5 May 2017), para. 37. 17 Venice Commission, Opinion On The Draft Law On Amendments to the Law On The Judicial Council And Judges (Montenegro), CDL- AD(2018)015, para. 37. 18 Venice Commission, Report on Judicial Appointments, CDL-AD(2007)028, para. 48, which states: “An appropriate method for guaranteeing judicial independence is the establishment of a judicial council, which should be endowed with constitutional guarantees for its composition, powers and autonomy.” Available here: <https://rm.coe.int/0900001680700a62>. 19 Council of Europe (CoE), Recommendation CM/Rec(2010)12 on Judges: Independence, Efficiency and Responsibilities, para. 46, <https://rm.coe.int/cmrec-2010-12-on-independence-efficiency-responsibilites-of-judges/16809f007d>. 20 ODIHR, Kyiv Recommendations (2010), para. 24, <http://www.osce.org/odihr/kyivrec>. 10 ODIHR Opinion on the Law on Some Measures related to the Selection of Candidates for the Positions of Members in the Self-Administration Bodies of Judges and Prosecutors and the Rules of Procedure and Evaluation Rules of the Independent Evaluation Commission
independence of the selection body 21, its composition22 and membership.23 Transparent and clear selection criteria24 and decision-making processes25 are also of relevance in this context, as is the right to challenge decisions. 26 There should also be guarantees against discrimination27 and the composition of the judiciary should reflect the composition of the population as a whole28 and be balanced in terms of gender.29 23. Moldova is a participating State of the OSCE and as such committed to ensure “the independence of judges and the impartial operation of the public judicial service” as one of the elements of justice “which are essential to the full expression of the inherent dignity and of the equal and inalienable rights of all human beings” (1990 Copenhagen Document).30 In the 1991 Moscow Document,31 participating States further committed to “respect the international standards that relate to the independence of judges […] and the impartial operation of the public judicial service” (para. 19.1) and to “ensure that the independence of the judiciary is guaranteed and enshrined in the constitution or the law of the country and is respected in practice” (para. 19.2). Moreover, in its Decision No. 7/08 on Further Strengthening the Rule of Law in the OSCE Area (2008), the Ministerial Council called upon OSCE participating States “to honour their obligations under international law and to observe their OSCE commitments regarding the rule of law at both international and national levels, including in all aspects of their legislation, administration and judiciary”, as a key element of strengthening the rule of law in the OSCE area.32 24. Other useful reference documents elaborated in various international and regional fora contain more practical guidance to help ensure the independence of the judiciary, including, among others: • Reports of the UN Special Rapporteur on the Independence of Judges and Lawyers; 33 • Reports and other documents of the European Network of Councils for the Judiciary (ENCJ);34 • The European Charter on the Statute for Judges (1998);35
21 See European Charter on the Statute for Judges (Strasbourg, 8-10 July 1998), adopted by the European Association of Judges, published by the Council of Europe [DAJ/DOC (98)23], <https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?p=&id=1766485&direct=true>, para. 2.1; and para. 46 of CoE Recommendation CM/Rec(2010)12, and footnote 16, section 21. 22 Ibid. para. 1.3 (European Charter on the Statute for Judges); and para. 46 (CoE Recommendation CM/Rec(2010)12). 23 Ibid. para. 48 (CoE Recommendation CM/Rec(2010)12). 24 UN HRC, General Comment no. 32, para. 19; CCJE, Magna Carta of judges, para. 5; CoE, para. 44 (Recommendation CM/Rec(2010)12); paras. 2.1 and 2.2 of the European Charter on the Statute for Judges; and ODIHR Kyiv Recommendations, para. 21. 25 Ibid., para. 48 (Recommendation CM/Rec(2010)12); and Principle 10 of UN Basic Principles on the Independence of the Judiciary. 26 Ibid., para. 48 (Recommendation CM/Rec(2010)12). 27 Ibid., para. 45 (Recommendation CM/Rec(2010)12); and Principle 10 of UN Basic Principles on the Independence of the Judiciary. 28 ODIHR Kyiv Recommendations, para. 24. 29 See para. 190 under Strategic Objective G.1: “Take measures to ensure women's equal access to and full participation in power structures and decision-making” of the Beijing Platform for Action, Chapter I of the Report of the Fourth World Conference on Women, Beijing, 4-15 September 1995 (A/CONF.177/20 and Add.1), available at <http://www.un.org/esa/gopher-data/conf/fwcw/off/a--20.en> ; OSCE Ministerial Council Decision 7/09 on Women’s Participation in Political and Public Life; see also para. 81 on the “Adequate Representation of Women in the Judiciary” of the 2011 Annual Report of the Special Rapporteur on the Independence of Judges and Lawyers, available at: <http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G11/130/15/PDF/G1113015.pdf?OpenElement>. See also ODIHR, Gender, Diversity and Justice: Overview and Recommendations (2019). 30 OSCE Copenhagen Document 1990, paras. 5 and 5.12. 31 OSCE, Document of the Moscow Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE (Moscow, 10 September-4 October 1991), <http://www.osce.org/fr/odihr/elections/14310>. 32 OSCE, Ministerial Council Decision No. 7/08 on Further Strengthening the Rule of Law in the OSCE Area, Helsinki, 4-5 December 2008, <http://www.osce.org/mc/35494>. 33 Annual reports available in six languages (including English and Russian) available at: <http://www.ohchr.org/EN/Issues/Judiciary/Pages/Annual.aspx>. 34 Available at <https://www.encj.eu/>. 35 European Charter on the Statute for Judges (Strasbourg, 8-10 July 1998), adopted by the European Association of Judges, published by the Council of Europe [DAJ/DOC (98)23], <https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?p=&id=1766485&direct=true>. 11 ODIHR Opinion on the Law on Some Measures related to the Selection of Candidates for the Positions of Members in the Self-Administration Bodies of Judges and Prosecutors and the Rules of Procedure and Evaluation Rules of the Independent Evaluation Commission
• Report of the Venice Commission on the Independence of the Judicial System, in particular Part I on the independence of Judges36; • Opinions of the Consultative Council of European Judges (CCJE) advisory body of the Council of Europe on issues related to the independence, impartiality and competence of judges; and • Opinions of the OSCE/ODIHR dealing with issues pertaining to judicial councils and the independence of the judiciary. 37 25. Based on the above, all decisions concerning the appointment and the professional career of judges should be based on merit, following pre-determined objective criteria set out in law, and open and transparent procedures.38 This extends to a crucial part of the selection process, namely the evaluation of the integrity of the candidates, as in the present situation.
2.2 On the Prosecution Service
26. A series of international documents set a framework of standards and recommendations related to the work, status and role of the prosecution service. These instruments include the 1990 UN Guidelines on the Role of Prosecutors,39 which aim to assist UN Member States in securing and promoting the effectiveness, impartiality and fairness of prosecutors in criminal proceedings. Other important principles are contained in the 1999 International Association of Prosecutors’ Standards of Professional Responsibility and Statement of the Essential Duties and Rights of Prosecutors.40 Further standards are outlined in the UN Convention against Corruption, which calls upon State Parties to take measures to strengthen the integrity of the prosecution services and prevent opportunities for their corruption, bearing in mind their crucial role in combating corruption. 41 27. The Council of Europe’s Committee of Ministers also formulated important and fundamental principles concerning the role of the public prosecution service. 42 The Rome Charter, adopted by the Consultative Council of European Prosecutors (CCPE) in 2014, proclaims the principle of independence and autonomy of prosecutors, and the CCPE recommends that the “[i]ndependence of prosecutors […] be guaranteed by law, at the
36 Report of the Venice Commission on the Independence of the Judicial System, in particular Part I on the independence of Judges, available at: <https://rm.coe.int/1680700a63>. 37 See for instance: OSCE/ODIHR, Final Opinion on Draft Amendments to the Act of the National Council of the Judiciary and Certain other Acts of Poland (5 May 2017); OSCE/ODIHR, Opinion on Certain Provisions of the Draft Act on the Supreme Court of Poland (As of 26 September 2017), <http://www.legislationline.org/documents/id/20682>; Opinion on Certain Provisions of the Draft Act on the Supreme Court of Poland (30 August 2017), <http://www.legislationline.org/documents/id/21259>, OSCE/ODIHR Opinion on the Law of Ukraine on the Judiciary and the Status of Judges (30 June 2017), <http://www.legislationline.org/documents/id/21193>; OSCE/ODIHR, Opinion on the law 29/1967 Concerning the Judicial System, The Supreme Judicial Council of the Judiciary, and the Status of Judges in Tunisia (21 December 2012), <https://www.osce.org/odihr/99826?download=true> and several other opinions available at <http://www.legislationline.org/search/runSearch/1/type/2/topic/9>. 38 ODIHR, Kyiv Recommendations, 2010, paras. 21-23; 2010 Venice Commission, Report on the Independence of the Judicial System – Part I (2010), paras. 23-32; and Articles 4-1, 5-1 and 5-2 (Universal Charter of the Judge). 39 Adopted by the 8th UN Congress on the Prevention of Crime and the Treatment of Offenders, Havana, Cuba, 27 August to 7 September 1990. 40 International Association of Prosecutors, Standards of Professional Responsibility and Statement of the Essential Duties and Rights of Prosecutors, approved by the International Association of Prosecutors on 23 April 1999. These Standards were annexed to resolution 2008/5 of the Commission on Crime Prevention and Criminal Justice of the UN Economic and Social Council on “Strengthening the rule of law through improved integrity and capacity of prosecution services”, which also requested States to take these Standards into consideration when reviewing or developing their own prosecution standards. 41 See Article 11 of the UNCAC. 42 Recommendation Rec(2000)19 of the Committee of Ministers to Member States on the Role of Public Prosecution in the Criminal Justice System (6 October 2000); and Recommendation CM/Rec(2012)11 of the Committee of Ministers to Member States on the Role of Public Prosecutors outside the Criminal Justice System (19 September 2012). See also Parliamentary Assembly of the Council of Europe, Recommendation 1604 (2003) on the Role of the Public Prosecutor’s Office in a Democratic Society Governed by the Rule of Law (27 May 2003). 12 ODIHR Opinion on the Law on Some Measures related to the Selection of Candidates for the Positions of Members in the Self-Administration Bodies of Judges and Prosecutors and the Rules of Procedure and Evaluation Rules of the Independent Evaluation Commission
highest possible level, in a manner similar to that of judges”.43 Accordingly, “prosecutors should be autonomous in their decision making and, while cooperating with other institutions, should perform their respective duties free from external pressures or interferences from the executive power or the parliament, having regard to the principles of separation of powers and accountability”.44 Certain principles related to the prosecution service are also contained in OSCE commitments, such as the 1990 Copenhagen Document, which provides that “the rules relating to criminal procedure will contain a clear definition of powers in relation to prosecution and the measures preceding and accompanying prosecution”.45 More recently, through the 2006 Brussels Declaration on Criminal Justice Systems, members of the OSCE Ministerial Council stated that “[p]rosecutors should be individuals of integrity and ability, with appropriate training and qualifications; prosecutors should at all times maintain the honour and dignity of their profession and respect the rule of law” and that “[t]he office of prosecutor should be strictly separated from judicial functions, and prosecutors should respect the independence and the impartiality of judges”.46 28. Important principles can also be found in various other documents of a non-binding nature, elaborated at the regional and international levels, especially by the Venice Commission, the CCPE and UNODC, which provide more detailed and elaborated guidance.47
3. ANALYSIS AND RECOMMENDATIONS
3.1 General Comments
29. The first objective of the Law, as provided in the Explanatory Note, is the establishment of an autonomous evaluation commission as foreseen in Article 3 of the Law. This Commission’s mandate is the evaluation of the integrity of the candidates for the position of members of the SCM, the SCP, and their respective specialised bodies (Article 1 of the Law). These specialised bodies are listed in Article 2 of the Law and include three bodies formed under the auspices of SCM (namely, the Board for the selection and career of judges, the Board for the evaluation of the performance of judges, and the Disciplinary Board of judges) and three bodies under the auspices of the SCP (namely, the Board for the selection and career of prosecutors, the Board for the evaluation of the performance of prosecutors, and the Disciplinary and Ethics Board). To this end, Article 16 of the Law introduces amendments inter alia to the 1996 Act on the Superior Council of Magistracy and the 2016 Act on the Prosecutor’s Office, which regulate selection and appointment of members to the SCM and the SCP respectively. 30. The current Law under review is for the purpose of establishing an ad hoc filtering mechanism for evaluating candidates for the SCM, SCP and their specialized bodies and
43 Consultative Council of European Prosecutors (CCPE), Rome Charter – Opinion no. 9 (2014) on European Norms and Principles concerning Prosecutors, para. 33. 44 Ibid. para. 34 (2014 CCPE Rome Charter). 45 OSCE Copenhagen Document 1990, para. 5.14. 46 OSCE, 2006 Brussels Declaration on Criminal Justice Systems (MC.DOC/4/06). 47 This includes e.g., the Venice Commission's Report on European Standards as regards the Independence of the Judicial System: Part II The Prosecution Service, CDL-AD(2010)040, Venice, 17-18 December 2010 and related Venice Commission opinions; the European Guidelines on Ethics and Conduct for Public Prosecutors, CPGE (2005)05, adopted by the Conference of Prosecutors General of Europe on 31 May 2005; the opinions of the Consultative Council of European Prosecutors (CCEP) available at <https://www.coe.int/en/web/ccpe/opinions/adopted-opinions>, especially, Opinion no. 3 (2008) on the "Role of prosecution services outside the Criminal Law Field"; Opinion no. 9 (2014) on "European norms and principles concerning prosecutors"; Opinion no. 11 (2016) on the “Quality and efficiency of the work of prosecutors, including when fighting terrorism and serious and organised crime”; and Opinion no. 13 (2018) on “Independence, accountability and ethics of prosecutors”; and the Guide on the Status and Role of Prosecutors (2014) of UNODC and the International Association of Prosecutors. 13 ODIHR Opinion on the Law on Some Measures related to the Selection of Candidates for the Positions of Members in the Self-Administration Bodies of Judges and Prosecutors and the Rules of Procedure and Evaluation Rules of the Independent Evaluation Commission
does not concern sitting or current members or judges and prosecutors in those respective roles. While welcoming the willingness and efforts undertaken by public authorities to strengthen judicial and prosecutorial independence in Moldova, it is observed that this evaluation is also to precede the potential extraordinary evaluation or vetting of all judges and prosecutors. In the Joint Opinion of the Venice Commission and of the Directorate General, a distinction is made between “the vetting of serving members of the SCM and SCP and the ‘pre-vetting’ of candidates to a position on these bodies.” The Joint Opinion goes on to note that [i]“ntegrity checks targeted at the candidates to the position of SCM, SCP and their specialized bodies represent a filtering process and not a judicial vetting process, and as such may be considered, if implemented properly, as striking a balance between the benefits of the measure, in terms of contributing to the confidence of judiciary, and its possible negative effects”. 48 31. In its recent Opinion No. 24 (2021) on the Evolution of the Councils for the Judiciary and their role in independent and impartial judicial systems, the CCJE recalls that the selection process of members of a Council including possible campaigns by candidates should be transparent and ensure that the candidates’ qualifications, especially their impartiality and integrity are ascertained. 49 32. While the integrity evaluation does not concern sitting members or judges and prosecutors in their roles, the bodies that the Law covers are more than mere administrative bodies, and in fact assume a significant role in the governing of the justice system in Moldova. Furthermore, the Law’s introduction of an ad hoc mechanism effectively curtails the authority of judges and prosecutors to freely select the SCM and SCP members from among their peers, reducing their choice to the pre-vetted candidates. There may be weighty public policy reasons for this mechanism, yet it does take away some of the self-governance powers intended by the international standards to safeguard the independence of the judiciary and prosecutors,50 and places these powers in the hands of an ad hoc body. In addition, the Law will have an impact on the candidates’ privacy and their reputation. Therefore, it is paramount that the Law and related Rules provide clear, objective and transparent criteria to guide the evaluation process in a manner that upholds the rule of law and respects the independence of the judiciary and prosecutors, and in line with the guiding principles that would be applicable to an extraordinary evaluation or vetting process. 33. All the more, it is worth emphasizing, that in general, changes in personnel are insufficient to turn perceived ineffective or “complicit” judiciaries into trustworthy arbiters and reliable guarantors of rights, if not accompanied by necessary structural changes, including means to strengthen judicial independence, 51 proper judicial training 52 and measures to promote a change of culture within the judiciary.
48 Venice Commission and CoE DG I, Joint Opinion on the revised draft Law “On some measures related to the selection of candidates for the positions of members in the self-administration bodies of judges and prosecutors” (CDL-AD(2021)046), para. 14. 49 CCJE Opinion No. 24 (2021), Evolution of the Councils for the Judiciary and their role in independent and impartial judicial systems, par. 34, at <https://rm.coe.int/opinion-no-24-2021-of-the-ccje/1680a47604>. 50 Paragraph 46 of the Recommendation CM/Rec(2010)12 of the Council of Europe’s Committee of Ministers advises that: “The authority taking decisions on the selection and career of judges should be independent of the executive and legislative powers. With a view to guaranteeing its independence, at least half of the members of the authority should be judges chosen by their peers.” 51 See also UN Special Rapporteur on the Promotion of Truth, Justice, Reparation and Guarantees of Non-recurrence, Report on Guarantees of Non-Recurrence, UN Doc A/HRC/30/42, 7 September 2015, para. 57. See also Parliamentary Assembly of the Council of Europe (PACE), Monitoring Committee, Report on the Functioning of Democratic Institutions in the Republic of Moldova, 16 September 2019, para. 102, where it is noted that “[c]hanging officials and staff members might be relevant if duly justified”, but also emphasizing that “[i]t is, however, all the more important to ensure that legal changes are implemented with a view to consolidating institutions and independent bodies: reversing legal systems should not be done at the detriment of due respect of predictable procedures, based on clear and objective criteria and should not lead to a ‘witch hunt’”. 52 ODIHR, Kyiv Recommendations, 2010, para. 19. 14 ODIHR Opinion on the Law on Some Measures related to the Selection of Candidates for the Positions of Members in the Self-Administration Bodies of Judges and Prosecutors and the Rules of Procedure and Evaluation Rules of the Independent Evaluation Commission
34. Thus, without prejudice to the legitimacy of and the need for the current limited ad hoc evaluation and eventual comprehensive extraordinary evaluation or vetting procedure of the whole judiciary and prosecutorial system, ODIHR considers it necessary to provide recommendations to limit, to the extent possible, the negative impact that such extraordinary procedures may have on the independence of the judiciary and rule of law more broadly, and to ensure respect for rule of law principles during the processes. Respect for the fundamental principle of the independence of the judiciary must be ensured, and the specific measures adopted must be strictly necessary and proportionate to the factual situation in the country concerned, and appropriately limited in time. 53 It should be borne in mind that in the context of any extraordinary measures particular attention should be attached to the safeguards of the rule of law and due process.54 35. According to the Kyiv Recommendations, the selection procedure must be clearly defined by law.55 Any decisions relating to appointment or promotion of judges should be reasoned with explanation of their grounds, with the possibility for the unsuccessful candidate to challenge the respective decision, 56 which should be subject to judicial review, at least on procedural grounds. 57 The objective is to ensure that the respective selection decisions are based on merit, having regard to the qualifications, skills and capacity required to adjudicate cases by applying the law in conformity with human rights norms.58 36. In principle, the publicity of selection/appointment processes can help maintain public confidence in the judiciary. When determining to which extent the different phases of the judicial selection/appointment process should be public, the drafters should balance the need to protect the independence of the judiciary and the necessity to ensure public trust in the process. Holding interviews of candidates in public may promote legitimacy and credibility of the appointment process, especially when there are allegations of lack of transparency and/or risk of corporatism. 37. Thus, in the present case, where members of the SCM and SCP are reaching the end of their mandates and elections are anticipated, the evaluation of integrity of the new candidates of these bodies must respect principles of judicial59 and prosecutorial independence respectively.
3.2 Composition of the Independent Evaluation Commission
38. The Law provides for the Commission to be composed of six members. Three national members are nominated by the parliamentary factions (two by the majority and one by the opposition). The other three members are international members who are nominated by Moldova’s “development partners” (Article 5 para. 1 of the Law). All six members are appointed by the Parliament, with a three-fifths majority of votes. In the current
53 See e.g., International Commission of Jurists, Judicial Accountability - A Practitioner’s Guide (2016), pp. 83-84. 54 See the European Court of Human Right's assessment regarding the vetting bodies as "tribunal established by law" in Xhoxhaj v.Albania application n. 15227/19, 31 May 2021, pars. 280- 317, where, recalling its previous case-law, the Court pointed out that "for the purposes of Article 6 § 1, a tribunal need not be a court of law integrated within the standard judicial machinery. It may be set up to deal with a specific subject matter which can be appropriately administered outside the ordinary court system". 55 ODIHR, Kyiv Recommendations, 2010, para. 21. 56 2010 CoE Recommendation CM/Rec(2010)12, par. 48; ODIHR, Kyiv Recommendations,. http://www.osce.org/odihr/kyivrec 2010, para. 23; and 2007 CCJE Opinion No. 10 paras. 50-51 and 91-93, and 2001 CCJE Opinion No. 1, paras. 17-31. 57 2010 CoE Recommendation CM/Rec(2010)12, par. 48; and p2007 CCJE Opinion No. 10, par.37. See also e.g., Venice Commission, Opinion on the Cardinal Acts on the Judiciary that were Amended following the Adoption of Opinion CDL-AD(2012)001 on Hungary, CDL-AD(2012)020, 15 October 2012, para. 56. 58 2010 CoE Recommendation CM/Rec(2010)12, par. 44; 2007 Venice Commission’s Report on Judicial Appointments paras. 4 and 10); and Principle 10, 1985 UN Basic Principles on the Independence of the Judiciary, which states that “[p]ersons selected for judicial office shall be individuals of integrity and ability with appropriate training or qualifications in law”. 59 See para. 45 (CCJE Opinion no. 1 (2001)); and para. 34 (CCJE Opinion No. 6(2004)). 15 ODIHR Opinion on the Law on Some Measures related to the Selection of Candidates for the Positions of Members in the Self-Administration Bodies of Judges and Prosecutors and the Rules of Procedure and Evaluation Rules of the Independent Evaluation Commission
Parliament, this qualified majority of votes is held by the ruling party and the appointment therefore does not require any votes from the opposition. 39. The development partners are defined in Article 5 para. 7 of the Law as “international donors (international organizations, diplomatic missions, and their representative offices in the Republic of Moldova) active in the field of justice reform and the fight against corruption in the last two years”. 60 Article 5 para. 7 of the Law does not provide any additional criteria, including on transparency, and gender and diversity as to the international members. 40. The formation of the Commission was finalized by the Parliament on 4 April 2022, with all six members appointed (consisting of four women and two men).61 The chairperson has been elected. He is one of the international member of the Commission. 41. The Law sets out criteria to be met by the members of the Commission, which include a higher education; irreproachable reputation; at least 10 years of experience in a relevant field; not being a member of parliament, the government, or a political party during the last three years; not being a judge, a prosecutor, or a member of any of the bodies targeted by the Commission’s activity during the last three years; and command of the English language. The Law is silent as to the gender-balanced composition of the Commission. This is not in line with international recommendations, which urge to seek gender- balanced representation in all appointments made by public authorities to public committees and other public functions. 62 While recognizing that a gender balance is achieved in the current composition of the Commission, a mechanism(s) to ensure greater gender balance within the Law could have been introduced.63 42. In that regard it is noted that the Law provides several guarantees to ensure the independence and impartiality of the members of the Commission (Article 6 para. 2 and Article 7 Rules of Procedure). However, some concerns as raised by the Joint Opinion in this regard remain. For example, the requirement that the member “has not held the position of judge or prosecutor in the Republic of Moldova for the last 3 years” is at odds with international standards that require that “judicial members of the Councils for the Judiciary should be elected by their peers”. No justification seems to be provided for this requirement, especially considering that the ad hoc evaluation is an essential part of the
60 The Law provides that the list of development partners be approved by the Government. The Government did so by the Decree No. DG45/2022 of 21 March 2022. According to this decree, the development partners are the embassies of France, Germany, Lithuania, Sweden, the Netherlands, United Kingdom and the United States, as well as the EU Delegation and offices of the Council of Europe, the World Bank, and the UN. 61 See: Moldova Parliament resolution No. HP88/2022 and <https://www.moldpres.md/en/news/2022/04/13/22002802>. 62 According to Council of Europe’s Recommendation Rec (2003)3, the Member States should provide for gender-balanced representation in all appointments made by a minister or government to public committees and in posts or functions whose holders are nominated by government and other public authorities; see paras. 9-10 of the Appendix to the Recommendation Rec (2003)3 of the Committee of Ministers to CoE Member States on the balanced participation of women and men in political and public decision-making, adopted on 30 April 2002. Furthermore, in its Resolution 66/130, the UN General Assembly encourages States “to appoint women to posts within all levels of their Governments, including, where applicable, bodies responsible for designing constitutional, electoral, political or institutional reforms”; see para. 8 of the General Assembly Resolution 66/130General Assembly Resolution 66/130, adopted on 19 March 2012. 63 Meaning that the representation of either women or men in any decision-making body in political or public life should not fall below 40%; see Preamble of the Appendix to Recommendation Rec (2003)3 of the Committee of Ministers on the Balanced Participation of Women and Men in Political and Public Decision-making, 12 March 2003. For instance, this could consists of requiring that appointees designated by each appointing body should be balanced in terms of gender (see the example in Denmark, where public bodies or organizations are required to propose equal numbers of men and women when nominating committee members, see Appendix IV to the Explanatory Memorandum on CoE Recommendation CM/Rec(2003)3 on Balanced Participation of Women and Men in Political and Public Decision-making). As to the six appointees by the Minister of Justice, the international organizations and development partners could be required to propose two candidates to each position, one woman and one man, and the Minister of Justice should be required to take due account of the objective of ensuring a fair representation of women and men in the Evaluation Committee overall when selecting the international experts. 16 ODIHR Opinion on the Law on Some Measures related to the Selection of Candidates for the Positions of Members in the Self-Administration Bodies of Judges and Prosecutors and the Rules of Procedure and Evaluation Rules of the Independent Evaluation Commission
election process of the members of the judicial and prosecutorial councils and their respective specialized bodies. 64
3.3 Powers of the Evaluation Commission
43. The Evaluation Commission is given guarantees of functional independence and decision-making autonomy from any natural and legal persons (Article 4 of the Law). The Commission is provided with sufficient powers to carry out its mandate, including collecting and verifying any data relevant to the evaluation of candidates, accessing any information systems that contain relevant data, hearing the candidate, and requesting information from natural and legal persons (Article 6 of the Law). The Commission’s authority to request information extends to any natural and legal persons governed by public or private law, including financial institutions. Information requested by the Commission shall be provided free of charge within 10 days and failure to comply shall be sanctioned (Article 10 para. 3 and 10 para. 4 of the Law), although the Law itself does not provide for any specific sanctions.
3.3.1 Scope of application
44. According to Article 15 para. 1 of the Law, it is set to expire on 31 December 2022. At the same time, the Commission shall cease its work “on completion of the evaluation of the last applicant” (Article 3 para. 8 of the Law). It is not entirely clear what procedure will apply if any vacancies in the bodies mentioned in Article 1 of the Law remain unfilled by 31 December 2022. Given the scope and extent of the assessments foreseen it is recommended to review the Law in the course of the evaluation process in consultation with the Commission and other relevant stakeholders. To avoid evaluating candidates for the same bodies on the basis of different criteria and a different procedure after 31 December 2022, it is further suggested to ensure that any future procedures for the evaluation of any remaining candidates of the SCM and SCP and their specialised bodies do not deviate from the integrity evaluation requirements set by the present Law. It would also be recommended to include a specific statement ensuring that the evaluation process is carried out without discrimination on any ground.65
RECOMMENDATION A. To review the Law during the evaluation process in consultation with the Commission and other relevant stakeholders and ensure that in cases where the evaluation of candidates has not been finalized by the date by which the Law is to lapse, any future procedures for the evaluation of any remaining candidates do not deviate from the integrity criteria set out in the present Law.
3.3.2 Information gathering
45. Article 6 of the Law provides that Commission members have the power to collect and verify any data relevant to the evaluation of the candidate per the criteria laid down in
64 Venice Commission and CoE DG I, Joint Opinion on the revised draft Law “On some measures related to the selection of candidates for the positions of members in the self-administration bodies of judges and prosecutors” (CDL-AD(2021)046), para. 22. 65 See regarding the appointment process: ODIHR, Opinion on the Appointment of Supreme Court Judges of Georgia, 2019, paras. 44-45. 17 ODIHR Opinion on the Law on Some Measures related to the Selection of Candidates for the Positions of Members in the Self-Administration Bodies of Judges and Prosecutors and the Rules of Procedure and Evaluation Rules of the Independent Evaluation Commission
the Law and Rules, have access to any information systems that contain relevant data, to request information from natural or legal persons and to accumulate any information relevant to the fulfilment of the Commission’s mandate, namely the assessment of the ethical and financial integrity of candidates, under the legislation on data exchange and interoperability. The members may not access state secrets (Article 10 para. 2 of the Law). The fact that the Commission may take any measures to obtain information or may request any public or private entity to provide information about the candidates may be excessive, even if Article 10 (2) precludes access to state secrecy information. Article 8 of the Law provides a non-exhaustive list of sources of information to be verified by the Commission in order to ascertain the financial integrity of the candidate, including tax declarations, sources of income, loans, and gifts of property. 46. It is recommended that the Law clarifies the nature and type of documents the Commission may request, to ensure that interferences to the candidates’ privacy are strictly necessary, and which are relevant to the evaluation process, and may be requested from certain public or private authorities (for instance criminal records, decisions on disciplinary liability, information on assets and financial situation).66 For example, the Law does not explicitly exclude the gathering of information concerning the health status of judges, which should be protected by the right to respect for private life under Article 8 of the ECHR and Article 17 of the ICCPR. Such aspects should be excluded from the scope of evaluation. 47. As regards the Commission’s power to gather information, Article 7 (g) of the Rules of Procedure provides that members protect the confidentiality of the sources of information. While in certain circumstances valid reasons may exist to protect sources of information, read together with Article 6 (c-f) of the Law it may entail that all sources of information that the Commission uses may in fact not be disclosed. This could adversely affect the position of a candidate in their ability to refute any disqualifying factors. A balance will need to be struck by the Commission in their assessment of the need to protect certain sources and the candidate’s right to review the information and counter it. In this regard it is noted that Article 2.1(c) of the Evaluation Rules provides that anonymously provided information may be taken into consideration, provided that it meets a certain threshold. It remains important to clarify in which cases the candidate may access these types of sources and when, and based on which weighty reasons, they cannot. Article 2 (h) of the Evaluation Rules provides the possibility for candidates to access ‘evaluation material’, though it would benefit the working methods if such access is pre-defined with safeguards and criteria in light of the above. It could be considered to require the Commission to provide a reasoned decision on a request for confidentiality. Also, it may be considered that such an access request is assessed and reflected through a reasoned decision on the matter. The Rules could further elaborate on the methodology of evaluating evidence (including, but not limited to, the selection of those who check candidates’ background, and methods to be used in collection and verification of information). 48. Article 7 (i) of the Rules of Procedure provides that members disclose information that had been obtained from external sources, and that the member considers relevant and credible for the purpose of the evaluation subject, to the Commission. While language in the Rules and elsewhere in the Law suggests that members may indeed actively
66 As a comparison, in the context of recruitment, the ODIHR Kyiv Recommendations stress that, while the selecting body can request a standard check for a criminal record and any other disqualifying grounds from the police, “[n]o other background checks should be performed by any security services” and the checks undertaken must be handled with utmost care (see para. 22 (2010 ODIHR Kyiv Recommendations)); similarly, the CCJE strongly advises against background checks that go beyond the generally accepted checks of a candidate’s criminal record and financial situation (para. 26 of CCJE Opinion no. 21 (2018) on Preventing Corruption). 18 ODIHR Opinion on the Law on Some Measures related to the Selection of Candidates for the Positions of Members in the Self-Administration Bodies of Judges and Prosecutors and the Rules of Procedure and Evaluation Rules of the Independent Evaluation Commission
seek information, the question arises how this seeking of information as an active duty is balanced with the member’s impartiality, and with the need to have a consistent, similar approach towards every single candidate, though with due regard for the extent of an investigation that is required for the circumstances of a given case. 49. Article 3 para. 4 of the Evaluation Rules provides that a candidate may not introduce information if the Commission had requested this earlier and the candidate had not provided it in a timely manner, unless the Commission considers the introduction justified. Given the time-line and the overall steps of the evaluation process it is advisable to clarify when this information may be introduced, such as after the hearing or during the hearing, and how and when the assessment for ‘justification’ is made. This could be made sufficiently clear in this provision. This provision would further benefit from an explicit reference to Article 12 para. 4 of the Law. 50. It is essential that the legislation or Rules of Procedure ensure a verifiable record of the Commission’s investigations, especially with respect to any findings which serve as a basis of negative evaluations. In particular, the current Rules of Procedure do not elaborate how the Commission will document information that it receives verbally, other than potentially reflecting it in the minutes of its meetings.
RECOMMENDATION B. To clarify in which cases the source of information relevant to the evaluation of the candidate should be held confidential, as well as define the procedure and grounds that would allow a candidate to request disclosure. Such an access request should be assessed and decided on with a reasoned decision by the Evaluation Commission. RECOMMENDATION C. To elaborate in the Rules of Procedure or the Evaluation Rules the rules of collecting evidence relevant to the evaluation of the candidate including, but not limited to, the selection of those who check background, and methodology to be used in collection and verification of information RECOMMENDATION D. To clarify when new or additional information relevant to the evaluation of the candidate may be introduced, such as after the hearing or during the hearing, and how and when the Commission’s assessment of the ‘justification’ of the introduction of such information is made.
3.4 Evaluation criteria
51. Article 8 of the Law sets out criteria for the assessment of candidates’ integrity. The Joint Opinion noted insufficient elaboration of the evaluation criteria in the draft Law.67 These concerns appear to have been partially addressed in the current Law. The Evaluation Rules adopted by the Commission provided additional clarity and guidance. However, it
67 Venice Commission and CoE DG I, Joint Opinion on the revised draft Law “On some measures related to the selection of candidates for the positions of members in the self-administration bodies of judges and prosecutors” (CDL-AD(2021)046), paras. 28-30. 19 ODIHR Opinion on the Law on Some Measures related to the Selection of Candidates for the Positions of Members in the Self-Administration Bodies of Judges and Prosecutors and the Rules of Procedure and Evaluation Rules of the Independent Evaluation Commission
appears that regulatory framework still leaves wide discretion for the Commission’s decision-making and could be improved further. In principle, the selection process for candidates should be based on pre-determined, objective and clearly defined criteria 68 to assess their ability, integrity and experience, 69 while ensuring that the composition of the judiciary reflects the composition of the population as a whole70 and is balanced in terms of gender71, and is subject to open and transparent procedures. 72 52. The Law distinguishes between ethical integrity and financial integrity, with each criterion given a number of indicators. In particular, the criterion of ethical integrity includes three indicators (Article 8 par. 2 of the Law), the first one being that the candidate has not seriously violated rules of ethics and professional conduct as well as any wrongful actions that would be “inexplicable from the point of view of a legal professional and an impartial observer”. Insofar as the Commission members are called upon to make judgment “from the point of view of a legal professional”, it should be recalled that legal background is not required for membership on the Commission and its members would not necessarily have the requisite professional qualifications. 73 Not all members of the Commission should necessarily be lawyers but it would certainly be beneficial for the Law to require that a substantial number of the Commission members have a legal background, which is the case in practice. The other two indicators of ethical integrity are the absence of “reasonable suspicions” that the candidate has committed corruption acts within the meaning of the 2017 Act on Integrity, as well as any breach of the legal regime of declaring personal assets and interests (Article 8 para. 2 of the Law). 53. According to international standards, for the selection of judges and ordinary performance evaluations, 74 an evaluation should be based on objective and clearly defined criteria pre-established by law, to avoid the possibility for arbitrary application. While certain international documents do refer to “integrity” as being essential to the proper discharge of the judicial office, they also warn against the use of “integrity” as a normative concept, emphasizing that its meaning depends on the context and that it is rather recommended to assess whether a specific conduct is likely to diminish respect in the minds of the public.75 Further, within the context of vetting, the term “integrity” should not be equated with compliance with codes of conduct, which given their nature and the fact they are often drafted in general and vague terms, should not be directly applied as a ground for evaluating or disciplining judges.76 In the present situation the
68 See 2007 UN HRC General Comment No. 32, para. 19; 2010 CoE Recommendation CM/Rec(2010)12, para. 44; 2010 Kyiv Recommendations, para. 21; Articles 4-1 and 5-1 Universal Charter of the Judge; 1998 European Charter on the Statute for Judges, paras. 2.1 and 2.2; Venice Commission, Report on the Independence of the Judicial System Part I (2010), para. 27; CCJE Opinion No. 10 on the Council for the Judiciary at the Service of Society (2007), paras. 5-51. 69 1985 UN Basic Principles on the Independence of the Judiciary, para. 13; and 2001 CCJE Opinion No. 1 on the Independence of Judges, paras. 17 and 29. 70 ODIHR Kyiv Recommendations (2010), para. 24; and 2007 CCJE Opinion No. 10 para. 5. 71 See para. 190 under Strategic Objective G.1: “Take measures to ensure women's equal access to and full participation in power structures and decision-making” of the Beijing Platform for Action, Chapter I of the Report of the Fourth World Conference on Women, Beijing, 4-15 September 1995 (A/CONF.177/20 and Add.1); and OSCE Ministerial Council Decision 7/09 on Women’s Participation in Political and Public Life, 2 December 2009, para. 1. See also para. 81 of the 2011 Annual Report of the UN Special Rapporteur on the Independence of Judges and Lawyers. 72 ODIHR Kyiv Recommendations (2010), paras. 21-23; and 2010 Venice Commission Report on the Independence of the Judicial System paras. 23-32. See also the Istanbul Declaration on Transparency in the Judicial Process (2013), which was adopted by Chiefs Justices and Senior Justices of the Asian Region on 22 November 2013, Section 13. 73 See, for example, Art. B p.ar. 2 of the Annex to the Constitution of the Republic of Albania, according to which the members of the International Monitoring Operation shall be appointed from among the judges or prosecutors with no less than 15 years of experience in the justice system of their respective countries. 74 See e.g., UN HRC General Comment no. 32 (2007), para. 19; 2010 CoE Recommendation CM/Rec(2010)12, para. 44 ; ODIHR Kyiv Recommendations (2010), para. 21; 1999 Universal Charter of the Judge, Articles 4-1 and 5-1; 1998 European Charter, paras. 2.1. and 2.2.; 2010 Venice Commission’s Report on the Independence of the Judicial System Part I, para. 27; CCJE Opinion no. 10 (2007) on Judicial Councils, paras. 50-51; and CCJE Opinion no. 17 (2014) on Judges’ Evaluation, para. 9. 75 See e.g., UNODC, Commentary on the Bangalore Principles of Judicial Conduct (2007), paras. 101-102. 76 CCJE, Opinion no. Opinion no. 3 (2002)), paras. 44 and 46-48. See also ODIHR-Venice Commission, Joint Opinion on the Draft Amendments to the Legal Framework on the Disciplinary Responsibility of Judges in the Kyrgyz Republic, 16 June 2014, paras. 25-28. 20 ODIHR Opinion on the Law on Some Measures related to the Selection of Candidates for the Positions of Members in the Self-Administration Bodies of Judges and Prosecutors and the Rules of Procedure and Evaluation Rules of the Independent Evaluation Commission
assessment of ethical integrity involves a verification whether the candidate has not seriously violated rules of ethics and professional conduct. It is important to more precisely define the scope and meaning of the term “ethical integrity” and avoid overly broad terminology.77 The Evaluation Rules could be strengthened in this regard. 54. Financial integrity is met if the candidate’s assets have been declared in the manner established by law, and the candidate’s “wealth acquired in the last 15 years corresponds to the declared revenues” (Article 8 para. 4 of the Law). Article 6 of the Evaluation Rules provides that for assessing information for financial integrity, undeclared income or expenditures are relevant, and that these include ‘prohibited secondary incomes, tax evasion, or violation of anti-money laundering provisions’. The Evaluation Rules further contain an Annex to calculate unjustified wealth. At least the basis and main elements for each criterion as well as the standards of information collection (process, evidence, admissibility etc.) are currently missing and should be set out clearly in the Law or the Commission’s Rules, to ensure transparency and reduce possibilities for arbitrariness. 78 It is also generally recommended to specify what weight/score is to be given to the different elements for the final evaluation.79 55. Finally, the evaluation should be carried out without discrimination on any ground, in line with the principle of equality, international anti-discrimination standards 80 and applicable domestic law. This should be reflected in the Law and/or the Rules.
RECOMMENDATION E.
To strengthen the Evaluation Rules by providing a more precise scope and meaning of the term “ethical integrity” to avoid overly broad application of the term.
RECOMMENDATION F.
To set out at least the basis and main elements for each evaluation criterion as well as the standards of information collection (process, evidence, admissibility etc.), in the Law or the Commission’s Rules, to ensure transparency and reduce possibilities for arbitrariness and to specify what weight/score is to be given to the different elements for the final evaluation.
77 See also Venice Commission and CoE DG I, Joint Opinion on the revised draft Law “On some measures related to the selection of candidates for the positions of members in the self-administration bodies of judges and prosecutors” (CDL-AD(2021)046), para. 29. 78 Ibid. paras. 30 and 49 (5) (CCJE Opinion no. 17 (2014) on Judges’ Evaluation). For instance, the Albanian “Vetting” Law (Chapters IV- VI) presents each criterion of vetting with great precision and provides for detail as regards the specific aspects and procedure/method of collection of data etc. 79 See ODIHR Opinion on the Appointment of Supreme Court Judges of Georgia (2019), para. 42; and Venice Commission, Opinion on the Draft Criteria and Standards for the Election of Judges and Court Presidents of Serbia, CDL-AD(2009)023, para. 22. 80 See Article 26 of the ICCPR, Article 14 of the ECHR and Protocol No. 12 to the ECHR (ETS No. 177), which was signed by the Republic of Moldova on 4 November 2000, though not yet ratified. See also e.g., Principle 3 of the 2016 Cape Town Principles on the Role of Independent Commissions in the Selection and Appointment of Judges; and Principle 10 of the 1985 UN Basic Principles on the Independence of the Judiciary. 21 ODIHR Opinion on the Law on Some Measures related to the Selection of Candidates for the Positions of Members in the Self-Administration Bodies of Judges and Prosecutors and the Rules of Procedure and Evaluation Rules of the Independent Evaluation Commission
3.5 Privacy
56. According to Article 5 para. 1 of the Rules of Procedure, ‘personal data…shall be collected, stored, published and otherwise processed’ in accordance with the applicable law. The members have the duty to ensure confidentiality and security of personal data, in accordance with Article 7 (g) of the Rules of Procedure. These are welcome additions, but it may be desirable to supplement them with a clear non-disclosure requirement, subject to sanctions in case of violations. It is desirable to include a specific reference to the obligations of the Commission and the Secretariat’s staff with respect to confidentiality and the protection, processing and storage of personal data by making explicit reference to the respect of the right to privacy and other relevant safeguards. 57. The scope of inquiry extends to the persons referred to in Articles 33 para. 4 and 33 para. 5 of the 2016 Act on the National Integrity Authority, i.e. family members, parents and parents-in-law, adult children, and any other persons in relation to whom there are indications that they formally own property which belongs to the candidate (Articles 2 para. 2 and 8 para. 5 of the Law). While such information on assets of this list of persons could be relevant for the candidate’s assessment, it would not necessarily need to be made public.81 58. Further, the Commission may not be in the position to cover these identified persons in the narrow timeframe envisaged for the evaluation (no more than 30 days, according to Article 10 para. 1 of the Law).82 It is recommended to draw up a list of persons taking into account their right to privacy on the one hand and the essential information that is required from these persons for the evaluation objectives.
3.6 Evidence
59. The Law and related Rules are silent as to the admissibility of evidence and as to the criteria for evaluating its probative value, and not fully clear regarding the standard of proof.83 In principle, the sources of evidence on which evaluations are based must be sufficient and reliable, particularly if the evidence is to form the basis of an unfavourable evaluation.84 In this context, relevant international bodies have cautioned against taking public views on a judge into account when evaluating him/her. 85 It is thus important to introduce mechanisms in the Rules that would ensure that all information received through the channels provided by the Law and relied on is properly verified. 86 Moreover, the Law or Rules should stipulate that evidence obtained unlawfully should be considered inadmissible, as it would be in civil, administrative or penal procedure.87 60. Ultimately, the Commission needs to apply some evidentiary standard to reach a conclusion on the candidate’s evaluation. In the current Law, this standard is linked to
81 See Leonardo S. Borlini, Report on GRECO’s Findings and Recommendations (20 March 2019), page 16. 82 As pointed out in Venice Commission and CoE DG I, Joint Opinion on the revised draft Law “On some measures related to the selection of candidates for the positions of members in the self-administration bodies of judges and prosecutors” (CDL-AD(2021)046), para. 27. 83 See e.g., in the context of disciplinary proceedings, ODIHR-Venice Commission, Joint Opinion on the draft amendments to the legal framework on the disciplinary responsibility of judges in the Kyrgyz Republic, 16 June 2014, para. 93. 84 See e.g., CCJE Opinion no. 17 (2014) on Judges’ Evaluation, para. 49 (9). 85 See e.g., 2017 ODIHR Opinion on the Law of Ukraine on the Judiciary and Status of Judges, para. 69. See also CCJE Opinion no. 17 (2014) on Judges’ Evaluation, para. 48. See also Venice Commission and DG I, Joint Opinion on the Law on the Judicial System and the Status of Judges of Ukraine, CDL-AD(2010)026-e, para. 60. 86 ibid. para. 69 (2017 ODIHR Opinion on the Law of Ukraine on the Judiciary and Status of Judges). See also para. 3.5 of CoE, Opinion on the Rules of Procedure of the Public Council of Integrity of Ukraine, April 2017. 87 See e.g., though in the context of disciplinary proceedings, ODIHR-Venice Commission, Joint Opinion on the draft amendments to the legal framework on the disciplinary responsibility of judges in the Kyrgyz Republic, 16 June 2014, para. 93. 22 ODIHR Opinion on the Law on Some Measures related to the Selection of Candidates for the Positions of Members in the Self-Administration Bodies of Judges and Prosecutors and the Rules of Procedure and Evaluation Rules of the Independent Evaluation Commission
the existence of a “serious doubt”, i.e. if there is serious doubt whether the candidate complies with the integrity criteria as defined in Article 8 paras. 2, 3, and 4 of the Law, the candidate’s evaluation is deemed negative (Article 13 para. 5 of the Law). Article 5 para. 1 of the Evaluation Rules provides that only if a candidate meets all “indicators”, they satisfy the criterion of ethical and financial integrity and that in assessing compliance with these indicators, the Commission may take into account the gravity or severity, the surrounding context, and the wilfulness of any integrity incident, and as to minor incidents, whether there has been sufficient passage of time without reoccurrences. In this determination, the Commission will take into account, including but not limited to, whether the incident was a singular event, or causing no or insignificant damage to public or private interests (including public trust), or not perceived by an objective observer as an attitude of disrespect for the social order arising from the disregard for rules and regulations.
RECOMMENDATION G. To introduce mechanisms in either of the Rules to ensure that all information received through the channels provided by the Law and relied on is properly verified and to stipulate in the Law or Rules that evidence obtained unlawfully should be considered inadmissible, as it would be in civil, administrative or penal procedure.
3.7 Time-line
61. Article 9 para. 2 of the Law provides that the candidate needs to submit the requested information, among which is a declaration of assets and personal interests, including expenses, and a list of persons close to the candidate in accordance with the Law, within 7 days of the request. Failure to submit this information within this time period leads to the conclusion that the candidate has failed the evaluation. Given the extent of the information and period of time that is covered (data from the last five years) and to guarantee some flexibility into the timeline to reflect that the delivery of information may not be feasible within 7 days, for justifiable reasons, it may be considered to provide a possibility in the Law to prolong this time-limit. 62. After receipt of the requested information, the Commission has 30 days to verify it, which can be extended by another 15 days if the gathered information is of a complex nature or the additional requested information is submitted with delay. It is not clear what the timeline is to submit additional information as provided in Article 10 para. 7 of the Law. It is further unclear after how many days of verifying the information a hearing is to be scheduled. It would be desirable to have these issues clarified in the Commission’s Rules of Procedure. Further, sufficient time should be allocated taking into account the scope of the assessments and the Commission should be provided an opportunity to extend the time-limit for the further collection, verification and analysis of the data.
23 ODIHR Opinion on the Law on Some Measures related to the Selection of Candidates for the Positions of Members in the Self-Administration Bodies of Judges and Prosecutors and the Rules of Procedure and Evaluation Rules of the Independent Evaluation Commission
RECOMMENDATION H. To consider extending the time-limit for submission of requested information by candidates and to provide the Commission an opportunity to extend the time-limit for the further collection, verification and analysis of the data.
3.8 Hearings
63. According to the Law (Article 12 para. 1), the Commission shall invite the candidate for a hearing after examining the information gathered. The candidate is entitled to attend the meetings of the Commission and provide explanations verbally and in writing; be assisted by an attorney; and consult the evaluation materials at least three days before the hearing. These are welcome procedural guarantees. 64. The hearing shall take place in a public session (Article 12 para. 2 of the Law). Candidates may be understandably reluctant to air, and have aired, in public the details of their financial situation, their dealings with family members, and other aspects of their private lives. The candidate may request to hold the hearing in full or in part in a closed setting. The Commission may therefore decide “to conduct part of the hearings closed if the interests of public order, privacy or morality are undermined” (on the basis of Article 12 para. 2 of the Law). 65. There may be specific circumstances that may be invoked by a candidate to request a closed session. Such a decision should be taken with due consideration of the right of the candidate to the protection of his or her honour, privacy and reputation as guaranteed under Article 17 of the ICCPR and Article 8 of the ECHR. As a key aspect of the evaluation process, it would be desirable to elaborate in the Rules of Procedure the criteria and process for the decision-making on holding a (part of a) hearing in public. 66. The Commission’s decision on the candidate’s request to hold a closed hearing is to be explained in a reasoned decision, according to Article 3 para. 2 of the Evaluation Rules. The same provision provides that “the mere possibility of disclosure of the candidate’s or other person’s personal data shall not be sufficient to close the meeting”. It is noted that while the latter would not allow for granting of the request for a closed hearing on any general privacy related ground, the respect of the candidate’s right to privacy, would warrant a certain flexibility and safeguards in the relevant provisions. It is important for the Commission to balance the interests of transparency and openness of the ad hoc evaluation process through an open hearing with the right to privacy of the candidate. Further, it is unclear if a candidate could request a private hearing during the course of a hearing, when certain private issues arise that were previously not foreseen.
3.9 Decision-making
67. It is a welcome feature that the Explanatory Note provides that “the assessment of the integrity of the candidates to the positions within the SCM, SCP and their specialised departments shall bear no effect upon their career as judge or prosecutor” and that the “proposed evaluation of the integrity envisaged … shall be applicable only to the position to which the candidate has applied and does not have the objective to evaluate the professional capacity of the candidates…”.
24 ODIHR Opinion on the Law on Some Measures related to the Selection of Candidates for the Positions of Members in the Self-Administration Bodies of Judges and Prosecutors and the Rules of Procedure and Evaluation Rules of the Independent Evaluation Commission
68. The Commission’s decision shall be adopted by the majority of the members who take part in decision-making (Article 13 para. 3 of the Law). Given that the Commission’s meetings shall be held with the presence of at least four members (Article 11 para. 2 of the Law), this formula presumably means that at least four members must participate in the decision-making. The Law provides that in the event of a parity of votes, the Commission shall vote again on the following day; and if the vote is again split, the evaluated candidate shall be deemed not to have passed the evaluation (Article 13 para. 4 of the Law). In general, the presumption against the candidate in the event of a parity of votes is questionable. If the evidence before the Commission does not convince the majority of its members that the candidate does not meet the integrity criteria, the presumption should be in favour of the candidate. It is further unclear in Article 8 para. 1 (e) of the Rules of Procedure, that concerns the Commission’s powers during meetings, and that includes taking decisions on candidates as per Article 13 of the Law, what the references to “preliminary, partial, or final evaluation findings’ mean, as these are not defined. 69. Article 11 para. 3 of the Rules of Procedure lays out the consecutive formations of the Commission by which non-evaluation related decisions can be taken when there is a parity of votes. Transparency of the voting process, except in case of a secret ballot, is ensured in Article 11 para. 5. At the same time, the provision would benefit from elaboration as to how and when the vote of each member will be announced. The vote of each member should also be recorded in the written evaluation decision. 70. Article 10 of the Rules of Procedure provides circumstances in which conflict of interests may arise and what the relevant members and the Commission should do in those cases. In para. 4 (d) it is provided that the member who is recused in respect of a particular candidate shall not vote, unless in line with Article 13 para. 3 of the Law, or if otherwise the quorum for taking a decision is undermined. Article 11 para. 2 of the Rules of Procedure provides that abstentions are possible in Article 10 cases. Further, Article 10 para. 4 provides that abstentions pursuant to Article 11 para. 2 do not apply where decisions on a candidate’s evaluation are taken by the majority in line with Article 13 presumably para. 3 of the Law. This provision removes the right to abstain of recused members in the aforementioned cases where it concerns evaluation decisions and where the quorum cannot be met. While appreciating that the quorum for decision-making is to remain intact, it is concerning that even where conflict of interest arises, the member is not obliged to abstain from voting on the decision of the evaluation of a particular candidate, all the more as the member is effectively barred from accessing non-public information, and is required to refrain from gathering information and prepare any materials (Article 10 para. 4 (a-c) of the Rules of Procedure). This signals weight in favour of preserving the quorum rather than maintaining the integrity of the evaluation process, including a member’s impartiality, independence and integrity. It is recommended to resolve this situation to maintain the integrity of the evaluation process. Allowing the member of the Commission having conflict of interest to cast the decisive vote would undermine the credibility of the process. 71. Article 3 para. 7 of the Evaluation Rules notes that a person who does not follow the proper order of the proceedings can be excluded. This seems to also include the candidate and/or their attorney. It is unclear what consequences this has on the remainder of the proceedings. If the attorney is excluded, the candidate must be given the right to choose a new attorney. Article 4 para. 2 of the Evaluation Rules provides that dissenting members shall write a reasoning and share with other members. Due to the heavy workload, the time constraints, and the potentially high number of candidates that require 25 ODIHR Opinion on the Law on Some Measures related to the Selection of Candidates for the Positions of Members in the Self-Administration Bodies of Judges and Prosecutors and the Rules of Procedure and Evaluation Rules of the Independent Evaluation Commission
evaluation, it can be questioned if such a requirement is indeed necessary, or this should be an entitlement of the dissenting member. Alternatively, a standardised mechanism, with due regard for the circumstances and the facts of each evaluation, could be adopted for the dissenting opinions to ensure efficient working processes for the members. Members could also be given additional time to prepare dissents. 72. Some other provisions would benefit from clarification. For example Article 11 para. 5 of the Rules of Procedure provides that the Chairperson shall announce the vote of all members for each decision, though it could be clarified where and how this is announced or whether this is simply reflected in the published decision. Article 4 of the Evaluation Rules does not indicate a time-line for the adoption of a decision nor for the possible delay of adoption of a decision that it allows for. This should be elaborated.
RECOMMENDATION I. To ensure the integrity of the evaluation process by stating in the Rules that where a conflict of interest arises, the member of the Evaluation Commission is obliged to abstain from voting on the decision of the evaluation of a particular candidate.
3.10 Publicity of decision
73. The Commission is required to issue a reasoned decision on the candidate’s evaluation (Article 13 para. 1 of the Law), which shall contain the relevant facts, reasons, and the conclusion (Article 13 para. 2 of the Law). The Commission’s decision is published, unless the candidate requests otherwise, within 48 hours of dispatch of the decision (Article 13 para. 7 of the Law). A balance needs to be struck between the need to protect the independence of the judiciary and the necessity to ensure public trust in the process when determining which parts of the evaluation process should be public. 88 For example, when it comes to the detailed evaluation assessments, results or scores of individual candidates should be treated confidentially and as a rule not be published,89 unless it is requested by an individual who underwent evaluation. As it was pointed out in the Joint Opinion, it is not evident that the decision to reject a candidate should be published at all, in order not to prejudice serving judges and prosecutors. The Commission should duly weigh the pros and cons of more or full publicity and transparency, especially the impact on the individual independence of judges. The same considerations should apply regarding the public disclosure of the identities of the voting members together with their respective written reasoning. 74. In particular, Article 5 para. 3 of the Rules of Procedure provides that members of the Commission disclose only the necessary minimum of personal data during public hearings. Taking into account that Article 5 para. 2 provides the specific data, namely the names of (presumably) connected individuals, candidate’s contact details, exact location of real estate or other assets, citizen ID and banking numbers, that shall not be published, it is recommended to clarify that the Commission may decide not to publish other data of a personal nature by its own initiative or on the basis of a motion of a candidate, if this risks unjustifiably infringing the privacy of a candidate. As above, the Law should allow
88 ODIHR Opinion on the Appointment of Supreme Court Judges of Georgia (2019), para. 55. 89 Ibid. para. 56. See also CCJE Opinion no. 17 (2014) on Judges’ Evaluation, para. 48. 26 ODIHR Opinion on the Law on Some Measures related to the Selection of Candidates for the Positions of Members in the Self-Administration Bodies of Judges and Prosecutors and the Rules of Procedure and Evaluation Rules of the Independent Evaluation Commission
the Commission to strike a balance between the private interest of a candidate and the public interest in a transparent process. 75. In any case, publication prior to the appellate body’s decision is problematic as the adverse effects of the publication of an unsuccessful evaluation on a judge’s reputation may hardly be removed by a later rectification. 90 Hence, publication of the evaluation report should be suspended pending final appeal and decision of the appellate body and the Law should be supplemented accordingly.
RECOMMENDATION J. To appropriately balance the private interest of a candidate and the public interest in a transparent process when reflecting private data of a candidate in a published version of a decision and to suspend the publication pending final appeal and decision of the appellate body.
3.11 Appeals against the Commission’s decisions
76. The candidate may appeal the decision within five days of receipt (Article 14 para. 1 of the Law). The appeal shall be made to the Supreme Court of Justice, which forms a special bench for hearing appeals against the Commission’s decisions. According to Article 14 para. 2 of the Law, the special panel is composed of three judges, as well as one substitute judge, in case of recusals. These judges are to be appointed by the President of the Supreme Court of Justice and confirmed by the President of the Republic of Moldova. The Law further provides in Article 14 para. 3 that the President of Moldova may reject the candidacies nominated by the Supreme Court of Justice, in which case the President of the Supreme Court shall appoint other judges. 77. The provisions allowing the President of the Republic of Moldova to veto judges appointed by the President of the Supreme Court of Justice raise questions with respect to the independence of the appellate tribunal. These provisions were challenged in the Constitutional Court of Moldova by an opposition member of parliament. On 7 April 2022, the Court struck down Article 14 para. 3 of the Law and the related part of Article 14 para. 2, finding them to constitute an undue executive interference with the administration of justice and being at odds with the constitutional separation of powers.91 78. The handling of all appeals by the same panel of three judges (plus a substitute judge) may add to the consistency of adjudication, but since in the circumstances of these appeals the judges are likely to know many of the appellants personally, it would be advisable to have a greater pool of adjudicators to allow for recusals. This may be better achieved by a random allocation of appeals to different panels formed from among the judges specializing in criminal, civil and administrative cases. 79. The Law provides that the appeal is to be handled in accordance with the Administrative Code, subject to the exceptions laid down in the Law (Article 14 para. 6 of the Law). The appeal is to be heard within 10 days (Article 14 para. 7 of the Law). The appeal has no suspensive effect on the Commission’s decision, as well as an election or competition in which the candidate participates (Article 14 para. 6 of the Law). Given that the candidate’s right to access a position in the public service is at stake, the legal remedy
90 Venice Commission, Interim Opinion on the Law on Government Cleansing (Lustration Law) of Ukraine, CDL-AD(2014)044-e, para. 99. 91 Constitutional Court of Moldova, Decision No. 9 of 7 April 2022. 27 ODIHR Opinion on the Law on Some Measures related to the Selection of Candidates for the Positions of Members in the Self-Administration Bodies of Judges and Prosecutors and the Rules of Procedure and Evaluation Rules of the Independent Evaluation Commission
should address that as far as possible. 92 To that end, it would be advisable for the appeal to have a suspensive effect on the Commission’s decision, and the candidate should be able to participate in the competition, including for selection or election, until the Commission’s decision is confirmed by the court. The Law could also provide additional guarantees of timely resolution of the appeal, such as a speedy transfer of the candidate’s file by the Commission to the appellate court. It would be beneficial to specify in the Law the procedural rights of the candidate who lodges an appeal.
4. FINAL COMMENTS
80. OSCE participating States have committed to ensure that legislation will be “adopted at the end of a public procedure, and [that] regulations will be published, that being the condition for their applicability” (1990 Copenhagen Document, para. 5.8). 93 Moreover, key commitments specify that “[l]egislation will be formulated and adopted as the result of an open process reflecting the will of the people, either directly or through their elected representatives” (1991 Moscow Document, para. 18.1).94 The Venice Commission’s Rule of Law Checklist also emphasizes that the public should have a meaningful opportunity to provide input.95 81. According to the Explanatory Note the draft Law was subject to an impact assessment and consultation process, which is welcome. 82. The public authorities are encouraged to ensure that any future, and related legislation are subjected to inclusive, extensive and effective consultations, including with civil society, offering equal opportunities for women and men to participate. According to the principles stated above, such consultations should take place in a timely manner, at all stages of the law-making process, including before Parliament.96 [END OF TEXT]
92 The Joint Opinion previously recommended that the appeal should not stop the competition, see par. 38 of the Joint Opinion by the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) and the Directorate General of Human Rights and Rule of Law of the Council of Europe on the revised draft Law “On some measures related to the selection of candidates for the positions of members in the self-administration bodies of judges and prosecutors” (CDL-AD(2021)046), 13 December 2021.
93 Available at <http://www.osce.org/fr/odihr/elections/14304http://www.osce.org/fr/odihr/elections/14304>. 94 Available at <http://www.osce.org/fr/odihr/elections/14310http://www.osce.org/fr/odihr/elections/14310>. 95 See Venice Commission, Rule of Law Checklist, CDL-AD(2016)007, Part II.A.5. 96 See e.g., OECD, International Practices on Ex Post Evaluation (2010). 28
Varșovia, 28 septembrie 2022 Opinie-Nr.: JUD-MDA/439/2022 [NR]
OPINIE REFERITOR LA LEGEA PRIVIND UNELE MĂSURI AFERENTE SELECTĂRII CANDIDAȚILOR PENTRU FUNCȚIA DE MEMBRU ÎN ORGANELE DE AUTOADMINISTRARE ALE JUDECĂTORILOR ȘI PROCURORILOR
MOLDOVA
Prezenta opinie a beneficiat de contribuțiile domnului Vasil Vashchanka, expert juridic internațional, și ale domnului Grzegorz Borkowski, judecător, expert juridic internațional și ex-Președinte al Consiliului Național al Magistraturii din Polonia.
Bazată pe o traducere neoficială în limba engleză a legii.
Biroul OSCE pentru Instituții Democratice și Drepturile Omului
Ul. Miodowa 10, PL-00-251 Varșovia Oficiu: +48 22 520 06 00, Fax: +48 22 520 0605 www.legislationline.org Opinie ODIHR referitor la Legea privind unele măsuri aferente selectării candidaților pentru funcția de membru în organele de autoadministrare ale judecătorilor și procurorilor
SUMAR EXECUTIV ȘI RECOMANDĂRILE PRINCIPALE
Pe data de 10 martie 2022 Parlamentul Republicii Moldova a adoptat Legea privind unele măsuri aferente selectării candidaților la funcția de membru în organele de autoadministrare ale judecătorilor și procurorilor (denumită în continuare ”Legea”), în scopul creării unui organ ad-hoc de evaluare a candidaților la funcția de membru al Consiliului Superior al Magistraturii (denumit în continuare ”CSM”) și al Consiliului Superior al Procurorilor (denumit în continuare ”CSP”), pentru a se asigura integritatea deontologică și financiară a acestora. Prezenta procedură de evaluare se va limita doar la candidații la organele specificate și urmează a fi implementată de către Comisia independentă de evaluare a integrității, omițându-se algoritmele existente la moment în Moldova de evaluare a integrității. ODIHR apreciază voința și eforturile continue ale autorităților moldovenești de a consolida sistemul de justiție din țară. În pofida implementării reformelor legislative și de consolidare a cadrului instituțional pentru reglementarea instituțiilor din sistemul judecătoresc, după cum se menționează în Opinia Interimară ODIHR referitor la proiectul de Lege privind reforma Curții Supreme de Justiție și a Procuraturii Republicii Moldova (versiunea din septembrie 2019) din 16 octombrie 2019 1, problemele ce țin de integritate, corupție, exercitarea influenței politice și de lipsa încrederii populației în sistemul de justiție din Moldova au persistat. Recunoscându-se că independența, imparțialitatea, responsabilitatea, transparența și profesionalismul sistemului judecătoresc sunt elementele cruciale ale statului de drept și ale fundamentării încrederii publice în justiție, este primordial ca autoritățile să continue să abordeze obstacolele sus-menționate în calea sistemului judecătoresc din Moldova. Deși fiecare stat are dreptul la reformarea sistemului judecătoresc, orice proces de reformă judiciară trebuie desfășurat fără a se aduce atingere independenței judecătorești și în conformitate cu standardele internaționale ale statului de drept și ale drepturilor omului și cu angajamentele în fața OSCE. Se menționează că Legea abordează unele dintre aspectele îngrijorătoare și recomandările exprimate în Avizul Comun al Comisiei de la Veneția și a Direcției Generale pentru Drepturile Omului și Statul de Drept a Consiliului Europei din decembrie 2021. În același timp, este loc pentru o îmbunătățire a prezentei Legi, prin elucidarea mai detaliată a criteriilor de evaluare, modalității de colectare a probelor, accesului la informație, modului de stabilire a termenelor limită și a procedurii de contestare. Acest fapt ar avea drept rezultat favorizarea creării unui proces obiectiv, echitabil și transparent, precum și garantarea certitudini juridice generale.
1 A se vedea: https://www.legislationline.org/download/id/8414/file/358_JUD_MDA_16Oct2019_en.pdf.
2 Opinie ODIHR referitor la Legea privind unele măsuri aferente selectării candidaților pentru funcția de membru în organele de autoadministrare ale judecătorilor și procurorilor
Mai precis, și suplimentar celor sus-menționate, ODIHR prezintă un șir de recomandări pentru a spori calitatea actului legislativ vizat și a Regulamentelor conexe acestuia privind organizarea și funcționarea, precum și de evaluare ale Comisiei, după cum urmează: A. Revizuirea Legii în timpul procesului de evaluare, în consultare cu Comisia de evaluare a integrității și cu alte părți interesate relevante, ținându-se seama de domeniul de aplicare și de amploarea evaluării, și să se asigure că, în cazurile în care evaluarea candidaților nu a fost finalizată până la data la care Legea își încetează valabilitatea, orice proceduri ulterioare de evaluare a candidaților rămași nu se vor abate de la criteriile de integritate stabilite în prezenta Lege. [alin. 44.] B. Să se clarifice în ce cazuri sursa de informații relevantă procedurii de evaluare a candidatului urmează să rămână confidențială, precum și să se definească procedura și motivele care ar permite unui candidat să solicite dezvăluirea informațiilor confidențiale. O astfel de cerere de acces la informații confidențiale trebuie să fie evaluată și soluționată printr-o decizie motivată a Comisiei de evaluare a integrității; [alin. 45-47.] C. Să se elaboreze în Regulamentul de organizare și funcționare sau Regulamentul de evaluare normele juridice ce reglementează procesul de colectare a probelor, care au relevanță în procedura de evaluare a candidatului, inclusiv, dar fără a se limita la modalitatea de selecție a persoanelor care verifică profilul candidaților și la metodologia de colectare și verificare a informațiilor; [alin. 47-48.] D. Să se clarifice etapa la care pot fi furnizate informațiile noi sau suplimentare, care sunt relevante procedurii de evaluare a candidatului, de exemplu ulterior sau în timpul audierii, precum și când și cum Comisia va efectua evaluarea privind aspectul "justificării" furnizării unor astfel de informații; [alin. 49-50.] E. Să se consolideze cadrul juridic al Regulamentului de evaluare prin a se configura mai precis domeniul de aplicare și a semnificația termenului "integritate etică", pentru a se evita uzul excesiv de vast al acestui termen; [alin. 52-53.] F. Să se includă în mod expres cel puțin reglementările de bază și principalele elemente pentru fiecare criteriu de evaluare, precum și cu referire la standardele de colectare a informațiilor (procedură, probe, admisibilitate etc.), în Lege sau în Regulamentele Comisiei, pentru a se asigura transparența și reducerea posibilității adoptării unor decizii arbitrare, precum și pentru a preciza ce pondere/punctaj se acordă diferitelor elemente pentru rezultatul final al evaluării.; [alin. 54-55.] G. Să se introducă în Regulamentul de organizare și funcționare sau în Regulamentul de evaluare mecanisme care să asigure că toate informațiile furnizate prin sursele prevăzute de Lege și pe care se bazează evaluarea sunt verificate în mod corespunzător și să se stipuleze în Lege sau în Regulamentele în cauză că probele obținute în mod ilegal urmează a fi declarate ca fiind inadmisibile, similar probelor administrate în cadrul procedurii civile, contravenționale sau penale; [alin. 59.]
3 Opinie ODIHR referitor la Legea privind unele măsuri aferente selectării candidaților pentru funcția de membru în organele de autoadministrare ale judecătorilor și procurorilor
H. Să se ia în considerare posibilitatea de a fi prelungit termenului de depunere a informațiilor solicitate de către candidați și să se ofere Comisiei posibilitatea ca aceasta să prelungească termenul pentru colectarea, verificarea și analiza ulterioară a datelor; [alin. 62Error! Reference source not found.] I. Să se asigurare integritatea procesului de evaluare prin includerea în textul Regulamentelor a prevederii prin care, în caz de conflict de interese, membrul Comisiei de evaluare este obligat să se abțină de la votul aferent luării deciziei de evaluare privind candidatul vizat; [alin. Error! Reference source not found.] J. Să se obțină un echilibru corespunzător între interesul privat al unui candidat și interesul public de a se efectua un proces transparent atunci când se publică decizia ce conține datele private ale unui candidat și să se suspende publicarea deciziei până la etapa finală de contestare a acesteia și pronunțarea deciziei finale de către organul de contestare. [alin. 74-75] Recomandările sus-menționate și suplimentare sunt prezentate în textul prezentei Opinii, fiind evidențiate prin caractere aldine.
Parte a mandatului său de a acorda asistență statelor participante ale OSCE în implementarea angajamentelor asumate față de OSCE, Biroul OSCE/ODIHR evaluează actele legislative în vigoare și proiectele legislative, la solicitare, sub aspectul alinierii acestora la standardele internaționale ale drepturilor omului și la angajamentele asumate în fața OSCE și prezintă recomandări concrete de îmbunătățire.
4 Opinie ODIHR referitor la Legea privind unele măsuri aferente selectării candidaților pentru funcția de membru în organele de autoadministrare ale judecătorilor și procurorilor
CONȚINUT
I. INTRODUCERE ................................................................. 6 II. DOMENIUL ANALIZEI ...................................................... 6 III. ANALIZĂ JURIDICĂ ȘI RECOMANDĂRI .......................... 7 1. Context............................................................................................................................. 7 2. Standardele internaționale relevante ale drepturilor omului și angajamentele față de OSCE în dimensiunea umană .................................................................................. 9 2.1 Independența sistemului judiciar ........................................................................... 9 2.2 Aspectele referitoare la Procuratură.................................................................... 12 3. Analiză și recomandări ................................................................................................ 13 3.1 Remarci generale .................................................................................................. 13 3.2 Componența Comisiei Independente de Evaluare a integrității ......................... 16 3.3 Competențele Comisiei de Evaluare .................................................................... 17 3.3.1 Domeniul de aplicare ........................................................................................... 17 3.3.2 Colectarea informației ......................................................................................... 18 3.4 Criteriile de evaluare ............................................................................................ 20 3.5 Confidențialitatea ................................................................................................. 22 3.6 Probele................................................................................................................... 23 3.7 Termenii ................................................................................................................ 24 3.8 Audierile ................................................................................................................ 24 3.9 Procesul decizional ............................................................................................... 25 3.10 Caracterul public al deciziei ................................................................................. 27 3.11 Contestarea deciziei Comisiei de evaluare ........................................................... 28 4. Comentariile finale ....................................................................................................... 29
ANEXĂ: LEGEA PRIVIND UNELE MĂSURI AFERENTE SELECTĂRII CANDIDAȚILOR PENTRU FUNCȚIA DE MEMBRU ÎN ORGANELE DE AUTOADMINISTRARE ALE JUDECĂTORILOR ȘI PROCURORILOR
5 Opinie ODIHR referitor la Legea privind unele măsuri aferente selectării candidaților pentru funcția de membru în organele de autoadministrare ale judecătorilor și procurorilor I. INTRODUCERE
1. Prin scrisoarea din 1 aprilie 2022, Avocatul Poporului al Republicii Moldova a solicitat Biroului OSCE pentru Instituții Democratice și Drepturile Omului (denumit în continuare ”ODIHR”) efectuarea analizei juridice a Legii cu privire la unele măsuri referitoare la selecția candidaților pentru funcția de membru în organele de autoadministrare ale judecătorilor și procurorilor (în continuare "Legea"). 2. Prin scrisoarea din 7 aprilie 2022, Biroul ODIHR a confirmat disponibilitatea Biroului de a elabora o analiză juridică a gradului de aliniere a prezentei Legi la standardele internaționale ale drepturilor omului și la angajamentele ale OSCE în dimensiunea umană. 3. Prezenta Opinie este elaborată ca răspuns la solicitarea menționată anterior. ODIHR a efectuat prezenta analiză în baza mandatului său de a acorda asistență statelor participante ale OSCE în procesul de implementare a angajamentelor asumate de către acestea față de OSCE.2
II. DOMENIUL ANALIZEI
4. Domeniul analizei din prezenta Opinie se delimitează la prevederile Legii propuse spre evaluare și respectiv ale Regulamentului de organizare și funcționare și Regulamentului de evaluare. Reieșind din domeniul de analiză astfel configurat, Opinia nu reprezintă o analiză deplină și exhaustivă a întregului cadru juridic și instituțional ce reglementează reforma în derulare a sistemului judecătoresc și a organelor de autoadministrare a judecătorilor și procurorilor din Moldova. 5. Opinia elucidează aspectele-cheie și indică care sunt domeniile problematice. Din motive de concizie, aceasta se va axa preponderent asupra acelor prevederi legislative care necesită modificare sau îmbunătățire, și nu pe aspectele pozitive ale Legii supuse analizei. Analiza juridică ce urmează se bazează pe standardele, normele și recomandările internaționale și regionale în materie de drepturile omului și statul de drept, precum și pe angajamentele relevante ale OSCE în dimensiunea umană. 6. Mai mult, în conformitate cu Convenția pentru eliminarea tuturor formelor de discriminare împotriva femeilor 3 (denumită în continuare “CEDAW”) și cu Planul de Acțiune al OSCE din 2004 referitor la promovarea egalității de gen 4 și angajamentele de a integra dimensiunea genului în activitățile, programele și proiectele OSCE, în Opinie se pune accent pe integrarea, după caz, a perspectivei genului și a diversității. 7. Prezenta Opinie este bazată pe traducerea neoficială în limba engleză a Legii propuse spre analiză Biroului ODIHR, fiind alăturată sub formă de Anexă la sfârșitul
2 A se vedea în special Decizia OSCE nr. 7/08 Consolidarea în continuare a statului de drept în spațiul OSCE (2008), punctul 4, în care Consiliul ministerial "[î]ncurajează statele participante, cu suportul, dacă este cazul, al structurilor executive relevante ale OSCE, în conformitate cu mandatele lor și în limita resurselor existente, să își continue și să își intensifice eforturile de a face schimb de informații și de bune practici și de a consolida statul de drept [în ceea ce privește] independența sistemului judiciar, administrarea eficientă a justiției, dreptul la un proces echitabil, accesul la instanță, responsabilitatea instituțiilor și funcționarilor de stat, respectarea statului de drept în administrația publică, dreptul la asistență juridică și respectarea drepturilor omului pentru persoanele aflate în detenție […]”. 3 Convenția ONU privind eliminarea tuturor formelor de discriminare împotriva femeilor (denumită în continuare "CEDAW"), adoptată prin Rezoluția 34/180 a Adunării Generale la 18 decembrie 1979. Republica Moldova a aderat la această convenție la 1 iulie 1994. 4 A se vedea Planul de acțiune al OSCE pentru promovarea egalității de gen, adoptat prin Decizia nr. 14/04, MC.DEC/14/04 (2004) , alin. 32. 6 Opinie ODIHR referitor la Legea privind unele măsuri aferente selectării candidaților pentru funcția de membru în organele de autoadministrare ale judecătorilor și procurorilor documentului. Sunt posibile erori de traducere. În caz de traducere a Opiniei într-o altă limbă, va avea prioritate versiunea în limba engleză. 8. Reieșind din cele expuse anterior, Biroul ODIHR ține să menționeze că prezenta Opinie nu constituie un impediment pentru formularea pe viitor de către Biroul ODIHR a recomandărilor scrise și verbale și comentariilor adresate Republicii Moldova în domeniul supus analizei prezente.
III. ANALIZĂ JURIDICĂ ȘI RECOMANDĂRI
1. CONTEXT
9. Legea a fost adoptată de Parlamentul Republicii Moldova pe data de 10 martie 2022. Legea instituie procedura ad-hoc de evaluare a integrității candidaților la posturile vacante din CSM și CSP. Procedura de evaluare respectivă se limitează la candidații pentru posturile vacante în cadrul organelor specificate anterior și urmează să fie implementată în afara cadrului de evaluare a integrității actual din Moldova, fiind reglementat preponderent de Regulamentul din 2016 cu privire la Autoritatea Națională de Integritate și prin Hotărârea din 2017 a Autorității Naționale pentru Integritate. 10. Constituția consacră CSM în calitate de garant al independenței judecătorești. SCM are în componența sa 12 membri: șase judecători și șase persoane fără statut de judecători, dintre care trei persoane sunt membri din oficiu (Președintele Curții Supreme de Justiție, Ministrul Justiției și Procurorul General; a se vedea articolul 122 al Constituției). Procedura de selectare a candidaților care activează în cadrul organelor puterii judecătorești este stipulată în Legea din 1996 privind Consiliul Superior al Magistraturii și prevede selectarea membrilor judecători de către colegii săi judecători, în conformitate cu standardele internaționale. Legea nr. 3/2016 cu privire la Procuratură reglementează instituirea CSP.5 În conformitate cu articolul 69 al Legii prezente, CSP este constituit din 12 membri, care exercită mandatul pentru o perioadă de patru ani. Cinci membri ai Consiliului Superior al Procurorilor sunt aleși de către Adunarea Generală a Procurorilor din rândul procurorilor în funcție, patru membri sunt aleși din rândul societății civile (dintre care unul de către Președintele Republicii, unul de către Parlament și unul de către Academia de Științe a Moldovei și unul de către Guvern), suplimentar membrilor din oficiu (Președintele CSM, Ministrul Justiției și Avocatul Poporului). În conformitate cu prevederile articolelor 123 și 125 al Constituției Republicii Moldova, CSM și CSP au competența pentru numirea, transferarea, detașarea și promovarea procurorilor și judecătorilor, precum și de aplicare a sancțiunilor disciplinare față de aceștia.6 11. Proiectul de lege și versiunea revizuită a proiectului de lege au fost supuse analizei în cadrul Avizului Comun al Comisiei Europene pentru Democrație prin Drept (denumită în continuare ”Comisia de la Veneția”) și a Directoratului General Drepturile omului și Statul de drept (DGI) al Consiliului Europei, elaborat în decembrie 2021, la care se face referire în prezenta Opinie, după caz.7
5 Legea nr. 3/2016 a fost modificată la 25 noiembrie 2021. A se vedea: <https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-REF(2021)094-e>. 6 Modificările aduse procesului de selecție sunt în curs de desfășurare. A se vedea: <https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-REF(2022)017-e>. 7 Comisia Europeană pentru Democrație prin Drept (Comisia de la Veneția) și Direcția Generală pentru Drepturile Omului și Statul de Drept a Consiliului Europei (DG I), Aviz comun asupra proiectului de lege revizuit "Cu privire la unele măsuri referitoare la selecția candidaților pentru funcțiile de membri în organele de autoadministrare ale judecătorilor și procurorilor" (CDL-AD(2021)046), 13 decembrie 2021. 7 Opinie ODIHR referitor la Legea privind unele măsuri aferente selectării candidaților pentru funcția de membru în organele de autoadministrare ale judecătorilor și procurorilor 12. Preambulul Legii conține dispozițiile privind “sporirea integrității viitorilor membri din CSM, CSP și a organelor specializate a acestora, precum și sporirea încrederii societății în activitatea organelor de autoadministrare ale judecătorilor și procurorilor, dar și în sistemul de justiție, în general…”. 13. Prezenta Lege a fost adoptată în contextul unui preconizat proces extraordinar de evaluare sau verificare a judecătorilor, procurorilor și altor funcționari din sistemul de justiție.8 Un context suplimentar se oferă în cadrul alineatului 8 al Avizului Comun al Comisiei de la Veneția, potrivit căruia ”mandatul CSM și al CSP este pe cale să expire…” și ”[a]utoritățile intenționează să instituie un sistem pentru evaluarea candidaților la aceste funcții înainte de desfășurarea alegerilor…” și că ” “[o] asemenea filtrare a candidaților ar face redundantă evaluarea extraordinară a membrilor CSM și CSP care are loc în cadrul regimului general.” 14. În Nota explicativă la etapa de Proiect de lege a actului normativ supus analizei se menționează că alegerile pentru funcțiile administrative ale organelor de autoadministrare ale procurorilor și judecătorilor urmau să se desfășoare la 19 noiembrie 2021 și 3 decembrie 2021 în cadrul Adunării generale a acestor organe, însă au fost amânate din cauza restricțiilor impuse de pandemia Covid-19. De asemenea, în Notă se menționează insuficiența cadrului normativ în vigoare care reglementează procedura de evaluare a candidaților la funcția de membru al CSM și al CSP și la funcțiile din cadrul organelor specializate ale acestora, pe motiv că actualmente candidații la funcțiile respective nu sunt supuși unei evaluări în domeniul integrității. 15. Potrivit Notei explicative, problemele identificate ar putea fi soluționate prin instituirea unei proceduri de evaluare a integrității a membrilor organelor menționate anterior. În aceste condiții, pentru a se asigura posibilitatea unui proces eficient de selecție a membrilor CSM, CSP și ai departamentelor specializate în cadrul acestor organe, nota explicativă precizează că este necesar: (1) să se instituie un mecanism pentru evaluarea candidaților de către o comisie independentă care să evalueze integritatea acestor membri; și (2) să se organizeze adunări generale în termen rezonabil pentru a face posibilă implementarea mecanismului menționat mai sus. Legea prevede instituirea unei Comisii Independente de Evaluare (denumită în continuare ”Comisia”). În scopul implementării Legii și pentru a reglementa modul de funcționare a Comisiei, organul în cauză a adoptat Regulamentul de organizare și funcționare al Comisiei Independente de Evaluare pentru evaluarea integrității candidaților la funcția de membru în cadrul organelor de autoadministrare a judecătorilor și procurorilor (denumit în continuare "Regulamentul de organizare și funcționare") la 22 aprilie, precum și modificările la acest regulament la 12 mai 2022. Regulamentul pentru evaluarea integrității candidaților la funcția de membru în cadrul organelor de autoadministrare a judecătorilor și procurorilor (denumit în continuare "Regulamentul de evaluare") a fost adoptat la 2 mai și modificat la 30 mai 2022 de către Comisie. Regulamentul de organizare și funcționare prevede, printre altele, alegerea președintelui, componența și mandatul Comisiei, regulile de conduită ale membrilor Comisiei, modul de desfășurare a ședințelor, conflictul de interese și procedura de votare. Regulamentul de evaluare identifică principalele etape de evaluare, desfășurarea audierilor publice, procesul decizional, criteriile de evaluare și evaluarea gravității oricăror constatări privind integritatea candidatului și include o anexă pentru calcularea veniturilor nedeclarate în scopul evaluării integrității financiare a candidatului.
8 A se vedea, de exemplu, GRECO, Raport de conformitate interimar, Republica Moldova, Prevenirea corupției în ceea ce privește membrii Parlamentului, judecătorii și procurorii, runda a 4-a de evaluare, decembrie 2021, alin. 42, disponibil la: <https://rm.coe.int/fourth- evaluation-round-corruption-prevention-in-respect-of-members-of/1680a5722f>. 8 Opinie ODIHR referitor la Legea privind unele măsuri aferente selectării candidaților pentru funcția de membru în organele de autoadministrare ale judecătorilor și procurorilor 2. STANDARDELE INTERNAȚIONALE RELEVANTE ALE DREPTURILOR OMULUI ȘI ANGAJAMENTELE FAȚĂ DE OSCE ÎN DIMENSIUNEA UMANĂ
2.1 Independența sistemului judiciar
16. Independența sistemului judecătoresc este un principiu fundamental și un element esențial al oricărui stat democratic edificat pe principiul supremației legii. 9 Principiul în cauză este de asemenea de o importanță crucială pentru respectarea altor standarde internaționale privind drepturile omului.10 Această independență înseamnă că atât sistemul judecătoresc ca instituție, dar și fiecare judecător în parte trebuie să dispună de capacitatea să-și exercite responsabilitățile sale profesionale fără a fi supuși influenței de către puterile executivă și legislativă, sau de orice alte entități externe. 17. Independența sistemului judecătoresc este, de asemenea, esențială pentru a genera încrederea publică și credibilitatea în sistemul judiciar în general, astfel încât fiecare persoană să fie considerată egală în fața legii și să se bucure de un tratament egal și nimeni să nu fie mai presus de lege. Încrederea populației în instanțele judecătorești ca fiind independente de influența politică este vitală într-o societate care este bazată pe un stat de drept. Deși fiecare stat are dreptul de a-și reforma sistemul său judecătoresc și cadrul normative ce reglementează modul de funcționare a instanțelor judecătorești și activitatea judecătorilor, reforma sistemului judecătoresc trebuie să se alinieze la standardele internaționale de lungă durată privind independența judiciară, de separare a puterilor în stat și de supremație a legii, precum și la alte obligații relevante, inclusiv egalitatea de gen. 18. La nivel internațional, se recunoaște de mult timp că justițiabilii, atât în materie penală, cât și în materie civilă, au dreptul la un proces echitabil în fața unui "tribunal independent și imparțial", garantat de articolul 14 din Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice (denumit în continuare "PIDCP").11 Relațiile și mecanismele instituționale necesare pentru instituirea și menținerea unui sistem judiciar independent fac obiectul Principiilor de bază ale ONU privind independența sistemului judiciar (1985),12 și au fost detaliate în Principiile de la Bangalore privind conduita judiciară (2002).13 Aceste principii presupun, în special, responsabilitatea judecătorilor pentru conduita sa în fața instituțiile relevante înființate pentru a asigure menținerea standardelor sistemului judiciar, care la rândul lor sunt instituții independente și imparțiale, având obiectivul să completeze și nu să deroge de la normele de drept și de conduită existente, cu caracter obligatoriu pentru fiecare judecător.
9 A se vedea Consiliul ONU pentru Drepturile Omului, Rezoluția privind independența și imparțialitatea sistemului judiciar, a j uraților și evaluatorilor și independența avocaților, A/HRC/29/L.11, 30 iunie 2015, care subliniază "importanța asigurării responsabilității, transparenței și integrității în sistemul judiciar ca element esențial al independenței judiciare și concept inerent statului de drept, atunci când este pus în aplicare în conformitate cu Principiile de bază privind independența sistemului judiciar și cu alte norme, principii și standarde relevante în materie de drepturile omului". După cum se afirmă în Documentul OSCE de la Copenhaga din 1990, "statul de drept nu înseamnă doar o legalitate formală care asigură regularitatea și consecvența în realizarea și aplicarea ordinii democratice, ci o justiție bazată pe recunoașterea și acceptarea deplină a valorii supreme a personalității umane și garantată de instituții care oferă un cadru pentru exprimarea sa deplină" (alin. 2). 10 A se vedea, de exemplu, Decizia nr. 12/05 a Consiliului ministerial al OSCE privind respectarea drepturilor omului și a statului de drept în sistemele de justiție penală, 6 decembrie 2005. 11 Pactul internațional al ONU privind drepturile civile și politice (denumit în continuare "PIDCP"), adoptat de Adunarea Generală a ONU prin Rezoluția 2200A (XXI) din 16 decembrie 1966. Republica Moldova a aderat la PIDCP la 26 ianuarie 1993. 12 Principiile de bază ale ONU privind independența sistemului judiciar, aprobate prin rezoluțiile Adunării Generale a ONU 40/32 din 29 noiembrie 1985 și 40/146 din 13 decembrie 1985., <http://www.ohchr.org/EN/ProfessionalInterest/Pages/IndependenceJudiciary.aspx>. 13 Principiile de la Bangalore privind conduita judiciară, adoptate de Grupul judiciar pentru consolidarea integrității judiciare, care este o entitate independentă, autonomă, fără scop lucrativ și voluntară, compusă din conducători din sistemul judiciar sau judecători de rang înalt din diferite țări, revizuite în cadrul mesei rotunde a Președinților de instanțe la Haga (25-26 noiembrie 2002) și aprobate de Consiliul Economic și Social al ONU prin Rezoluția 2006/23 din 27 iulie 2006, <http://www.unodc.org/pdf/crime/corruption/judicial_group/Bangalore_principles.pdf>. A se vedea, de asemenea, Măsurile pentru punerea efectivă în aplicare a Principiilor de la Bangalore privind conduita judiciară (2010), elaborate de Grupul judiciar pentru consolidarea integrității judiciare, <http://www.judicialintegritygroup.org/images/resources/documents/BP_Implementation%20Measures_Engl.pdf>. 9 Opinie ODIHR referitor la Legea privind unele măsuri aferente selectării candidaților pentru funcția de membru în organele de autoadministrare ale judecătorilor și procurorilor Conceptul internațional privind criteriile practice ale independenței judecătorești continuă să fie modelat de activitatea organismelor internaționale, inclusiv de către Comitetul ONU pentru Drepturile Omului 14 și de către Raportorul special al ONU pentru independența judecătorilor și avocaților. Merită, de asemenea, să se facă referire la articolul 11 din Convenția Națiunilor Unite împotriva Corupției (UNCAC), prin care statele părți convin să "ia măsuri pentru a consolida integritatea și pentru a preveni oportunitățile de corupție în rândul membrilor sistemului judiciar".15 19. În calitate de membru al Consiliului Europei, Republica Moldova este obligată să respecte Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (denumită în continuare "CEDO"), în special articolul 6 al acesteia, care stipulează că orice persoană are dreptul la un proces echitabil și public "în fața unui tribunal independent și imparțial, stabilit prin lege". Pentru a determina dacă o instanță poate fi considerat "independentă" în conformitate cu articolul 6 alin. 1 din CEDO, Curtea Europeană a Drepturilor Omului (denumită în continuare "CtEDO") ia în considerare diferite elemente inclusiv, printre altele, modul de numire a membrilor săi și durata mandatului acestora, existența unor garanții împotriva presiunilor din exterior și dacă instanță prezintă o aparență de independență. 20. Buna funcționare a consiliilor judiciare, care asigură responsabilitatea sistemului judiciar dar în același timp și propria independență, sunt de o importanță crucială în țările care aderă la principiile statului de drept. Biroul OSCE/ODIHR a remarcat anterior că: "În principiu, consiliile judiciare sau alte organisme similare sunt esențiale pentru a sprijini și garanta independența sistemului judiciar într-o anumită țară și, ca atare, ar trebui să fie ele însele independente și imparțiale, adică libere de interferențe din partea puterii executive și legislative. Într-adevăr, imixtiunea în independența organismelor care garantează independența sistemului judiciar ar putea, ca o consecință, să aibă un impact și să pună în pericol independența sistemului judiciar în general". 16 21. De asemenea, Comisia de la Veneția subliniază că “funcționarea corespunzătoare a Consiliului Judiciar, în acele sisteme de drept în care acestea există, constituie o garanție esențială a independenței judiciare. 17 Mai mult, Comisia de la Veneția a recomandat înființarea consiliilor judiciare ca o garanție pentru a se preveni exercitarea de presiuni de către ramurile puterii la guvernare și alți actori externi.18 Comitetul de Miniștri al Consiliului Europei a formulat, de asemenea, principiile fundamentale ale independenței judiciare în Recomandarea CM/Rec(2010)12 cu referire la judecători: Independență, eficiență și responsabilități, care, printre altele, prevede în mod expres că "[a]lte autorități care iau decizii privind selecția și cariera judecătorilor ar trebui să fie independente de puterile executivă și legislativă”.19
14 În Comentariul său general nr. 32 privind articolul 14 din PIDCP, Comitetul ONU pentru drepturile omului a prevăzut în mod specific că statele ar trebui să asigure "independența reală a sistemului judiciar față de interferența politică a puterii executive și a puterii legislative" și "să ia măsuri specifice care să garanteze independența sistemului judiciar, protejând judecătorii de orice formă de influență politică în luarea deciziilor lor prin constituirea sau adoptarea de legislație primară și secundară și prin stabilirea unor proceduri clare și a unor criterii obiective pentru numirea, remunerarea, menținerea în funcție, promovarea, suspendarea și demiterea membrilor sistemului judiciar și sancțiunile disciplinare luate împotriva acestora. A se vedea: Comitetul ONU pentru Drepturile Omului (UN HRC), Comentariul general nr. 32 privind articolul 14 din PIDCP: Dreptul la egalitate în fața instanțelor și tribunalelor și la un proces echitabil, 23 august 2007, alin. 19, <http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CCPR%2fC%2fGC%2f32&Lang=en>. 15 Convenția ONU împotriva corupției (UNCAC), adoptată de Adunarea Generală a ONU la 31 octombrie 2003. Republica Moldova a ratificat UNCAC la 1 octombrie 2007. 16 OSCE/ODIHR, Avizul final cu privire la proiectul de amendamente la Legea Consiliului Național al Magistraturii și la anumite alte legi din Polonia (5 mai 2017), alin. 37 17 Comisia de la Veneția, Aviz cu privire la proiectul de lege de modificare a Legii privind Consiliul Judiciar și judecătorii ( Muntenegru), CDL-AD(2018)015, alin. 37. 18 Comisia de la Veneția, Raport privind numirile judiciare, CDL-AD(2007)028, alin. 48, care prevede: "O metodă adecvată de garantare a independenței judiciare este instituirea unui consiliu judiciar, care ar trebui să fie dotat cu garanții constituționale în ceea ce privește componența, competențele și autonomia sa." Disponibil aici: <https://rm.coe.int/0900001680700a62>. 19 Consiliul Europei, Recomandarea CM/Rec(2010)12 privind judecătorii: Independență, eficiență și responsabilități, alin. 46, <https://rm.coe.int/cmrec-2010-12-on-independence-efficiency-responsibilites-of-judges/16809f007d>. 10 Opinie ODIHR referitor la Legea privind unele măsuri aferente selectării candidaților pentru funcția de membru în organele de autoadministrare ale judecătorilor și procurorilor 22. Numirile judecătorilor trebuie să se facă de o manieră care să asigure menținerea independenței judecătorești și a încrederii publice în judecători și în sistemul judecătoresc.20 Există un șir de standarde internaționale ce vizează criteriile de selecție a judecătorilor, obiectivul cărora este să se asigure faptul că deciziile privind selecția judecătorilor sunt luate în modul prin care se garantează independența judiciară și care să rezulte în numirea judecătorilor competenți, imparțiali și independenți, care să reflecte compoziția populației per ansamblu. Acestea includ, după cum s-a menționat, aspectele ce țin de independența organelor de selecție21, componența22 și calitatea de membru23 în aceste organe. De asemenea, au relevanță în contextul în cauză și criteriile de selecție transparente și clare,24 procesul decizional,25 precum și dreptul de a contesta deciziile. 26 În plus, sunt necesare garanții împotriva discriminării,27 iar componența sistemului judiciar trebuie să reflecte compoziția populației per ansamblu 28 și să fie echilibrată din punct de vedere al genului.29 23. Republica Moldova este un stat participant la OSCE și, în această calitate, și-a asumat angajamentul să asigure "independența judecătorilor și funcționarea imparțială a serviciului public judiciar" ca unul dintre elementele justiției "esențial pentru exprimarea deplină a demnității inerente și a drepturilor egale și inalienabile ale fiecărei persoane" (Documentul de la Copenhaga din 1990).30 În textul Documentului de la Moscova din 1991,31 statele participante și-au asumat angajamentul de a ”respecta standardele internaționale cu referire la independența judecătorilor […] și funcționarea imparțială a serviciului public judecătoresc” (alin. 19.1) și de a ”asigura că independența sistemului judiciar este garantată și consacrată în constituția sau în legislația țării și este respectată în practică" (alin. 19.2). În plus, în Decizia nr. 7/08 privind consolidarea continuă a statului de drept în zona OSCE (2008), Consiliul ministerial a solicitat statelor participante la OSCE "să își onoreze obligațiile care le revin în temeiul dreptului internațional și să respecte angajamentele asumate în fața OSCE cu privire la respectarea normelor statului de drept atât la nivel internațional, cât și la nivel național, inclusiv în toate aspectele legislative, administrative și judiciare", ca element-cheie al consolidării statului de drept în spațiul OSCE.32
20 ODIHR, Recomandările de la Kiev (2010), alin. 24., <http://www.osce.org/odihr/kyivrec>. 21 A se vedea Carta europeană privind statutul judecătorilor (Strasbourg, 8-10 iulie 1998), adoptată de Asociația Europeană a Judecătorilor, publicată de Consiliul Europei [DAJ/DOC (98)23], <https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?p=&id=1766485&direct=true>, alin. 2.1; și alin. 46 din Recomandarea CM/Rec(2010)12 a Consiliul Europei și nota de subsol 16, secțiunea 21. 22 Ibid. alin. 1.3 (Carta europeană privind statutul judecătorilor); și alin. 46 (Recomandarea CoE CM/Rec(2010)12). 23 Ibid. alin. 48 (Recomandarea CoE CM/Rec(2010)12). 24 UN HRC, Comentariu general nr. 32, alin. 19; CCJE, Magna Carta judecătorilor, alin. 5; CoE, alin. 44 (Recomandarea CM/Rec(2010)12); alin. 2.1 și 2.2 din Carta europeană privind statutul judecătorilor; și Recomandările ODIHR de la Kiev, alin. 21. 25 Ibid., alin. 48 (Recomandarea CM/Rec(2010)12); și principiul 10 din Principiile de bază ale ONU privind independența sistemului judiciar. 26 Ibid., alin. 48 (Recomandarea CM/Rec(2010)12). 27 Ibid., alin. 45 (Recomandarea CM/Rec(2010)12); și principiul 10 din Principiile de bază ale ONU privind independența sistemului judiciar. 28 Recomandările ODIHR de la Kiev, alin. 24. 29 A se vedea alin. 190 în cadrul Obiectivului strategic G.1: "Adoptarea de măsuri pentru a asigura accesul egal și participarea deplină a femeilor la structurile de putere și la procesul de luare a deciziilor" din Platforma de acțiune de la Beijing, Capitolul I din Raportul celei de-a patra Conferințe mondiale privind femeile, Beijing, 4-15 septembrie 1995 (A/CONF.177/20 și Add.1), disponibil la adresa <http://www.un.org/esa/gopher-data/conf/fwcw/off/a--20.en>; Decizia 7/09 a Consiliului ministerial al OSCE privind participarea femeilor la viața politică și publică; a se vedea, de asemenea, alin. 81 privind "Reprezentarea adecvată a femeilor în sistemul judiciar" din Raportul anual 2011 al Raportorului special privind independența judecătorilor și avocaților, disponibil la: <http://daccess-dds- ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G11/130/15/PDF/G1113015.pdf?OpenElement>. A se vedea și ODIHR, Gen, diversitate și justiție: Prezentare generală și recomandări (2019). 30 Documentul OSCE de la Copenhaga 1990, alin. 5 și 5.12. 31 OSCE, Documentul al reuniunii de la Moscova a Conferinței privind dimensiunea umană a CSCE (Moscova, 10 septembrie-4 octombrie 1991)., <http://www.osce.org/fr/odihr/elections/14310>. 32 OSCE, Decizia nr. 7/08 a Consiliului ministerial privind consolidarea în continuare a statului de drept în spațiul OSCE, Helsinki, 4-5 decembrie 2008., <http://www.osce.org/mc/35494>. 11 Opinie ODIHR referitor la Legea privind unele măsuri aferente selectării candidaților pentru funcția de membru în organele de autoadministrare ale judecătorilor și procurorilor 24. Alte documente de referință utile, elaborate de către diversele instituții internaționale și regionale, conțin linii directoare practice care să rezulte în asigurarea independenței sistemului judiciar, inclusiv, printre altele: • Rapoartele Raportorului special al ONU privind independența judecătorilor și avocaților;33 • Rapoartele și alte documente ale Rețelei europene a consiliilor judiciare (ENCJ); 34 • Carta europeană privind statutul judecătorilor (1998);35 • Raportul Comisiei de la Veneția privind independența sistemului judiciar, în special partea I privind independența judecătorilor ;36 • Avizele Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni (CCJE), organism consultativ al Consiliului Europei, cu privire la aspectele ce țin de independența, imparțialitatea și competența judecătorilor; și • Opiniile OSCE/ODIHR care abordează aspectele referitoare la consiliile judiciare și la independența sistemului judiciar.37 25. În baza celor sus-menționate, toate deciziile privind numirea și cariera profesională a judecătorilor ar trebui să se bazeze pe meritul acestora, evaluat prin intermediul unor criterii obiective prestabilite, reglementate de lege, și unor proceduri deschise și transparente.38 Și aceste criterii vizează o parte crucială a procesului de selecție, și anume evaluarea integrității candidaților, ca în situația actuală.
2.2 Aspectele referitoare la Procuratură
26. O serie de documente internaționale stabilesc un cadru de standarde și recomandări referitoare la activitatea, statutul și rolul procuraturii. Printre aceste instrumente se numără Liniile directoare ONU din 1990 privind rolul procurorilor,39 care au obiectivul să acorde asistență statelor membre ale ONU în asigurarea și promovarea eficacității, imparțialității și corectitudinii procurorilor în cadrul procedurilor penale. Alte principii importante sunt conturate de Standardele de responsabilitate profesională și Declarația privind obligațiile și drepturile esențiale ale procurorilor din 1999 ale Asociației Internaționale a Procurorilor.40 Alte standarde se conțin în Convenția ONU împotriva corupției, care solicită statelor părți să ia măsuri pentru a consolida integritatea
33 Rapoartele anuale disponibile în șase limbi (inclusiv engleză și rusă), disponibile la adresa: <http://www.ohchr.org/EN/Issues/Judiciary/Pages/Annual.aspx>. 34 Disponibile la: <https://www.encj.eu/>. 35 Carta europeană privind statutul judecătorilor (Strasbourg, 8-10 iulie 1998), adoptată de Asociația Europeană a Judecătorilor, publicată de Consiliul Europei. [DAJ/DOC (98)23], <https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?p=&id=1766485&direct=true>. 36 Raportul Comisiei de la Veneția privind independența sistemului judiciar, în special partea I privind independența judecătorilor, disponibil la: <https://rm.coe.int/1680700a63>. 37 A se vedea, de exemplu: OSCE/ODIHR, Avizul final cu privire la proiectul de amendamente la Legea Consiliului Național al Magistraturii și la anumite alte legi din Polonia (5 mai 2017); OSCE/ODIHR, Avizul cu privire la anumite prevederi ale proiectului de lege privind Curtea Supremă din Polonia (din 26 septembrie 2017), <http://www.legislationline.org/documents/id/20682>; Avizul cu privire la anumite prevederi ale proiectului de lege privind Curtea Supremă din Polonia (30 august 2017), <http://www.legislationline. org/documents/id/21259>, OSCE/ODIHR, Avizul cu privire la Legea Ucrainei privind sistemul judiciar și statutul judecătorilor (30 iunie 2017), <http://www.legislationline.org/documents/id/21193>; OSCE/ODIHR, Avizul cu privire la Legea 29/1967 privind sistemul judiciar, Consiliul Superior al Magistraturii și statutul judecătorilor din Tunisia (21 decembrie 2012), <https://www.osce.org/odihr/99826?download=true> și alte câteva avize disponibile la: <http://www.legislationline.org/search/runSearch/1/type/2/topic/9>. 38 ODIHR, Recomandările de la Kiev, 2010, alin. 21-23; Comisia de la Veneția, Raportul din 2010 privind independența sistemului judiciar - Partea I (2010), par. 23-32; și articolele 4-1, 5-1 și 5-2 (Magna Carta a judecătorului). 39 Adoptate de cel de-al 8-lea Congres al ONU privind prevenirea criminalității și tratamentul infractorilor, Havana, Cuba, 27 august - 7 septembrie 1990. 40 Asociația Internațională a Procurorilor, Standardele de responsabilitate profesională și Declarația privind îndatoririle și drepturile esențiale ale procurorilor, aprobate de Asociația Internațională a Procurorilor la 23 aprilie 1999. Aceste standarde au fost anexate la Rezoluția 2008/5 a Comisiei pentru prevenirea criminalității și justiție penală a Consiliului Economic și Social al ONU privind "Consolidarea statului de drept prin consolidarea integrității și a capacității serviciilor de urmărire penală", care a solicitat, de asemenea, statelor să ia în considerare aceste standarde atunci când își revizuiesc sau își elaborează propriile standarde de urmărire penală. 12 Opinie ODIHR referitor la Legea privind unele măsuri aferente selectării candidaților pentru funcția de membru în organele de autoadministrare ale judecătorilor și procurorilor procuraturilor și a preveni oportunitățile de corupere a acestora, ținându-se seama de rolul crucial al acestora în combaterea corupției. 41 27. De asemenea, Comitetul de Miniștri al Consiliului Europei a formulat principiile importante și fundamentale cu privire la rolul procuraturii.42 Carta de la Roma, adoptată de Consiliul Consultativ al Procurorilor Europeni (CCPE) în 2014, stipulează principiul independenței și autonomiei procurorilor, iar CCPE recomandă ca "[i]ndependența procurorilor [...] să fie garantată prin lege, la cel mai înalt nivel posibil, într-un mod similar cu cel al judecătorilor".43 În consecință, "procurorii urmează să fie autonomi în luarea deciziilor și, în timp ce cooperează și cu alte instituții, trebuie să își exercite atribuțiile respective fără presiuni externe sau imixtiune din partea puterii executive sau a legislativului, avându-se în vedere principiile separării puterilor și responsabilității". 44 De asemenea, anumite principii referitoare la procuratură sunt cuprinse în angajamentele OSCE, cum ar fi Documentul de la Copenhaga din 1990, care prevede că "normele referitoare la procedura penală vor conține o definiție clară a competențelor în legătură cu urmărirea penală și cu măsurile care preced și însoțesc urmărirea penală". 45 Mai recent, prin Declarația de la Bruxelles din 2006 privind sistemele de justiție penală, membrii Consiliului ministerial al OSCE au afirmat că "[p]rocurorii ar trebui să fie persoane integre și capabile, cu o pregătire și calificări adecvate; procurorii ar trebui să-și mențină în orice moment onoarea și demnitatea profesiei lor și să respecte statul de drept" și că "[p]rocuratura trebuie să fie strict delimitată de funcțiile judiciare, iar procurorii trebuie să respecte independența și imparțialitatea judecătorilor".46 28. Principii importante se regăsesc, de asemenea, în diverse alte documente fără caracter obligatoriu, elaborate la nivel regional și internațional, în special de către Comisia de la Veneția, CCPE și UNODC, care oferă linii directoare mai detaliate și specializate.47
3. ANALIZĂ ȘI RECOMANDĂRI
3.1 Remarci generale
29. Obiectivul primar al Legii, după cum se specifică în nota explicativă, este înființarea unei Comisii de evaluare autonome în conformitate cu prevederile articolului 3 din Lege. Mandatul acestei comisii este evaluarea integrității candidaților la funcția de membri ai CSM, ai CSP și ai organelor specializate ale acestora (articolul 1 al Legii). Aceste organe sunt enumerate la articolul 2 din Lege și includ trei organe constituite sub auspiciile CSM (și anume, Colegiul pentru selecția și cariera judecătorilor, Colegiul de evaluare a performanțelor judecătorilor și Colegiul disciplinar al judecătorilor) și trei organe sub auspiciile CSP (și anume, Colegiul pentru selecția și cariera procurorilor, Colegiul de
41 A se vedea articolul 11 din UNCAC. 42 Recomandarea Rec(2000)19 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind rolul procuraturii în sistemul de justiție penală (6 octombrie 2000); și Recomandarea CM/Rec(2012)11 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind rolul procurorilor în afara domeniului justiții penale (19 septembrie 2012). A se vedea, de asemenea, Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei, Recomandarea 1604 (2003) privind rolul procuraturii într-o societate democratică guvernată de statul de drept (27 mai 2003). 43 Consiliul Consultativ al Procurorilor Europeni (CCPE), Carta de la Roma - Avizul nr. 9 (2014) privind normele și principiile europene referitoare la procurori, alin. 33. 44 Ibid. alin. 34 (Carta de la Roma a CCPE 2014). 45 OSCE Documentul de la Copenhaga din 1990, alin. 5.14. 46 OSCE, Declarația de la Bruxelles din 2006 privind sistemele de justiție penală (MC.DOC/4/06). 47 Aceasta include, de exemplu, Raportul Comisiei de la Veneția privind standardele europene în ceea ce privește independența sistemului judiciar: Partea a II-a: Procuratura, CDL-AD(2010)040, Veneția, 17-18 decembrie 2010 și avizele aferente ale Comisiei de la Veneția; Liniile directoare europene privind etica și conduita procurorilor, CPGE (2005)05, adoptate de Conferința procurorilor generali din Europa la 31 mai 2005; avizele Consiliului Consultativ al Procurorilor Europeni (CCEP) disponibile la <https://www.coe.int/en/web/ccpe/opinions/adopted-opinions>, în special Avizul nr. 3 (2008) privind "Rolul procuraturilor în afara domeniului justiții penal"; Avizul nr. 9 (2014) privind "Normele și principiile europene privind procurorii"; Avizul nr. 11 (2016) privind "Calitatea și eficiența activității procurorilor, inclusiv atunci când luptă împotriva terorismului și a criminalității grave și organizate"; și Avizul nr. 13 (2018) privind "Independența, responsabilitatea și etica procurorilor"; și Ghidul privind statutul și rolul procurorilor (2014) al UNODC și al Asociației Internaționale a Procurorilor. 13 Opinie ODIHR referitor la Legea privind unele măsuri aferente selectării candidaților pentru funcția de membru în organele de autoadministrare ale judecătorilor și procurorilor evaluare a performanțelor procurorilor și Colegiul de disciplină și etică). În acest scop, articolul 16 din Lege introduce modificări, printre altele, la Legea din 1996 privind Consiliul Superior al Magistraturii și la Legea din 2016 privind Procuratura, care reglementează selecția și numirea membrilor în CSM și, respectiv, în CSP. 30. Actuala Lege, supusă analizei, are drept scop instituirea unui mecanism de filtrare ad- hoc pentru evaluarea candidaților la funcțiile în cadrul CSM, CSP și organele specializate ale acestora și nu se referă la membrii în funcție sau actuali sau la judecătorii și procurorii în funcțiile respective. În timp ce salutăm voința și eforturile întreprinse de autoritățile publice pentru a consolida independența judiciară și a procuraturii în Moldova, se observă că această evaluare trebuie să fie o etapă care precedă, de asemenea, o eventuală evaluare sau verificare extraordinară a tuturor judecătorilor și procurorilor. În Avizul comun al Comisiei de la Veneția și al Directoratului General, se face o distincție între "evaluarea membrilor în funcție ai CSM și CSP și procedura de "pre-vetting" a candidaților ce aspiră la funcții în aceste organe". Avizul comun notează în continuare că "verificările de integritate care vizează candidații la funcția de membru al CSM, CSP și al organelor specializate ale acestora reprezintă un proces de filtrare și nu un proces de verificare a integrității sistemului judiciar și, ca atare, pot fi considerate ca fiind un efort, cu condiția aplicării corespunzătoare, de a asigura echilibrul între beneficiile măsurii respective, sub aspectul contribuției acestor măsuri la sporirea încrederii în sistemul judiciar, și posibilele sale efecte negative". 48 31. În recenta sa Opinie nr. 24 (2021) privind dezvoltarea Consiliilor Judiciare și rolul acestora în cadrul sistemelor judiciare independente și imparțiale, CCJE reamintește că procesul de selecție a membrilor unui Consiliu, inclusiv eventualele campanii ale candidaților, necesită să fie transparente și să garanteze o verificare a calificărilor candidaților, în special a imparțialității și integrității acestora.49 32. În timp ce evaluarea integrității nu se referă la membrii actualmente în funcție sau la judecătorii și procurorii care își exercită actualmente funcțiile lor, organele vizate de Lege sunt mai mult decât simple organe administrative și, de fapt, își asumă un rol semnificativ în guvernarea sistemului judiciar din Moldova. Mai mult, introducerea de către Lege a unui mecanism ad-hoc limitează efectiv autoritatea judecătorilor și procurorilor de a selecta liber membrii CSM și CSP dintre colegii lor, reducând astfel marja lor de selectare la candidații verificați în prealabil. Este posibil să existe motive importante de politică publică pentru instituirea unui asemenea mecanism, însă prin acesta se înlătură o parte din competențele de autoguvernare prevăzute de standardele internaționale pentru a proteja independența sistemului judiciar și a procurorilor 50, ele fiind transferate unui organ ad-hoc. În plus, Legea va avea un impact asupra vieții private a candidaților și asupra reputației acestora. Prin urmare, este de o importanță primordială ca Legea și normele conexe acesteia să prevadă criterii clare, obiective și transparente pentru a ghida procesul de evaluare într-un mod care să susțină statul de drept și să respecte independența sistemului judiciar și a procurorilor, inclusiv în conformitate cu principiile directoare aplicabile unui proces extraordinar de evaluare sau de verificare a acestora. 33. Cu atât mai mult, merită subliniat faptul că, în general, schimbările de personal sunt insuficiente pentru a transforma un sistem judiciar perceput ca fiind ineficient sau
48 Comisia de la Veneția și Consiliul Europei DG I, Aviz comun privind proiectul de lege revizuit "Cu privire la unele măsuri referitoare la selecția candidaților pentru funcțiile de membri în organele de autoadministrare a judecătorilor și procurorilor" (CDL-AD(2021)046), alin. 14. 49 Avizul CCJE nr. 24 (2021), Dezvoltarea Consiliilor Judiciare și rolul acestora în cadrul sistemelor judiciare independente și imparțiale, alin. 34, la: <https://rm.coe.int/opinion-no-24-2021-of-the-ccje/1680a47604>. 50 Alineatul 46 din Recomandarea CM/Rec(2010)12 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei recomandă următoarele: "Instituția care ia decizii privind selecția și cariera judecătorilor trebuie să fie independentă de puterea executivă și legislativă. În vederea garantării independenței sale, cel puțin jumătate din membrii instituții respective trebuie să fie judecători aleși de către colegii lor." 14 Opinie ODIHR referitor la Legea privind unele măsuri aferente selectării candidaților pentru funcția de membru în organele de autoadministrare ale judecătorilor și procurorilor "complicitar" într-un sistem judiciar de încredere și un garant al respectării drepturilor, dacă aceste măsuri nu sunt însoțite de schimbările structurale necesare, inclusiv prin uzul mijloacelor de consolidare a independenței judiciare,51 prin formarea judiciară adecvată 52 și de măsuri de promovare a unei schimbări de cultură în cadrul sistemului judiciar. 34. Astfel, fără a pune sub semnul întrebării legitimitatea și necesitatea actualei evaluări ad- hoc limitate, precum și a unei eventuale proceduri extraordinare cuprinzătoare de evaluare sau de verificare a întregului sistem judiciar și de urmărire penală, ODIHR consideră necesare recomandările în sensul limitării, în măsura posibilului, a impactului negativ pe care astfel de măsuri extraordinare îl pot avea asupra independenței sistemului judiciar și a statului de drept în general și pentru a asigura respectarea principiilor statului de drept în timpul implementării proceselor menționate anterior. Trebuie să se asigure respectarea principiului fundamental al independenței sistemului judiciar, iar măsurile specifice adoptate trebuie să fie strict necesare și proporționale cu situația de fapt din țara în cauză și limitate în mod corespunzător în timp. 53 Este necesar să se țină seama de faptul că, în contextul oricăror măsuri extraordinare, trebuie să se acorde o atenție deosebită garanțiilor statului de drept și procesului echitabil. 54 35. În conformitate cu Recomandările de la Kiev, procedura de selecție trebuie să fie clar reglementată în legislație.55 Orice decizie referitoare la numirea sau promovarea judecătorilor trebuie să fie motivată de o manieră expresă prin prezentarea argumentelor, fiind posibilă contestarea deciziei respective de către candidatul respins,56 precum și inițierea unui control judiciar al deciziei respective, cel puțin sub aspect procedural. 57 Obiectivul este de a se asigura faptul că deciziile de selecție respective se bazează pe meritul candidatului, avându-se în vedere calificările, competențele și capacitatea necesare pentru examinarea judiciară a cauzelor prin aplicarea legii și prin respectarea normelor privind drepturile omului.58 36. În principiu, publicitatea proceselor de selecție/numire poate contribui la menținerea încrederii publice în sistemul judiciar. La evaluarea aspectului în ce măsură diferitele etape ale procesului de selecție/numire a judecătorilor ar trebui să fie publice, legiuitorii trebuie să obțină un echilibru între necesitatea de a proteja independența sistemului judiciar și necesitatea de a asigura încrederea populației în acest proces. Desfășurarea interviurilor candidaților în mod public poate contribui la promovarea legitimității și
51 A se vedea, de asemenea, Raportorul special al ONU pentru promovarea adevărului, justiției, despăgubirilor și garanțiilor de nerepetare, Raport privind garanțiile de nerepetare, UN Doc A/HRC/30/42, 7 septembrie 2015, alin. 57. A se vedea, de asemenea, Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei (APCE), Comisia de monitorizare, Raport privind funcționarea instituțiilor democratice în Republica Moldova, 16 septembrie 2019, alin. 102, unde se menționează că "[s]chimbarea funcționarilor și a membrilor personalului ar putea fi relevantă dacă este justificată în mod corespunzător", dar subliniind, de asemenea, că "[e]ste, totuși, cu atât mai important să se asigure că modificările legislației sunt implementate în vederea consolidării instituțiilor și a organelor independente: transformarea sistemelor juridice nu ar trebui să se facă în detrimentul respectării procedurilor previzibile, bazate pe criterii clare și obiective și nu ar trebui să conducă la o "vânătoare de vrăjitoare"". 52 ODIHR, Recomandările de la Kiev, 2010, alin. 19. 53 A se vedea, de exemplu, Comisia Internațională a Juriștilor, Responsabilitatea judiciară - Ghidul practicianului (2016), pp. 83-84. 54 A se vedea evaluarea Curții Europene a Drepturilor Omului prin care aceasta consideră organismele de verificare "tribunale instituite prin lege" în Xhoxhaj c. Albania, cererea nr. 15227/19, 31 mai 2021, par. 280- 317, în care, reamintind jurisprudența sa anterioară, Curtea a subliniat că "în sensul articolului 6 § 1, un tribunal nu trebuie să fie neapărat o instanță de drept integrată în cadrul mecanismului judiciar standard. Acesta poate fi înființat pentru a se ocupa de un domeniu specific care poate fi administrat în mod corespunzător în afara sistemului judiciar obișnuit". 55 ODIHR, Recomandările de la Kiev, 2010, alin. 21. 56 Recomandarea CM/Rec(2010)12 a Consiliului Europei din 2010, alin. 48; ODIHR, Recomandările de la Kiev,. http://www.osce.org/odihr/kyivrec 2010, alin. 23; și Avizul nr. 10 al CCJE din 2007, alin. 50-51 și 91-93, și Avizul nr. 1 al CCJE din 2001, alin. 17-31. 57 Recomandarea CM/Rec(2010)12 a Consiliului Europei din 2010, alin. 48; și Avizul nr. 10 al CCJE din 2007, alin. 37. A se vedea, de asemenea, de exemplu, Comisia de la Veneția, Avizul privind actele normative fundamentale privind sistemul judiciar care au fost modificate în urma adoptării Avizului CDL-AD(2012)001 privind Ungaria, CDL-AD(2012)020, 15 octombrie 2012, alin. 56. 58 Recomandarea CM/Rec(2010)12 a Consiliului Europei din 2010, alin. 44; Raportul Comisiei de la Veneția din 2007 privind numirile judiciare, alin. 4 și 10); și Principiul 10, Principiile de bază ale ONU din 1985 privind independența sistemului judiciar, care prevede că "[p]ersoanele selectate pentru funcții judiciare trebuie să fie persoane integre și capabile, cu o pregătire sau calificări adecvate în domeniul juridic". 15 Opinie ODIHR referitor la Legea privind unele măsuri aferente selectării candidaților pentru funcția de membru în organele de autoadministrare ale judecătorilor și procurorilor credibilității procesului de numire, în special atunci când există acuzații de lipsă de transparență și/sau risc de corporatism. 37. Astfel, în cazul de față, în care mandatul membrilor CSM și CSP se apropie de sfârșit și se anticipează alegeri, evaluarea integrității noilor candidați ai acestor organe trebuie să respecte principiile independenței judiciare59 și, respectiv, a procuraturii.
3.2 Componența Comisiei Independente de Evaluare a integrității
38. Legea prevede că această Comisie este compusă din șase membri. Trei membri naționali sunt nominalizați de fracțiunile parlamentare (doi de către majoritate și unul de către opoziție). Ceilalți trei membri sunt membrii internaționali, nominalizați de "partenerii de dezvoltare" ai Republicii Moldova (articolul 5 alin. 1 din Lege). Toți cei șase membri sunt numiți de Parlament, cu votul majoritar al 3/5 din deputații aleși. În actualul Parlament, această majoritate calificată de voturi este deținută de partidul de la guvernare și, prin urmare, numirea nu necesită niciun vot din partea opoziției. 39. Partenerii de dezvoltare sunt definiți la articolul 5 alin. 7 din Lege ca fiind "donatorii internaționali (organizațiile internaționale, misiunile diplomatice și reprezentanțele acestora în Republica Moldova) activi în domeniul reformei justiției și al luptei împotriva corupției în ultimii doi ani".60 Articolul 5 alin. 7 din lege nu prevede niciun criteriu suplimentar, inclusiv asemenea aspecte cum sunt transparența, genul și diversitatea membrilor internaționali. 40. Instituirea Comisiei a fost finalizată de Parlament la 4 aprilie 2022, toți cei șase membri fiind numiți (constând dinn patru femei și doi bărbați).61 Președintele a fost ales. Acesta este unul dintre membrii internaționali ai Comisiei. 41. Legea stabilește cerințele ce urmează să fie întrunite de către membrii Comisiei, printre care se numără studiile superioare; reputația ireproșabilă; o experiență de cel puțin 10 ani într-un domeniu relevant; să nu fi fost membru al parlamentului, al guvernului sau al unui partid politic în ultimii trei ani; să nu fi fost judecător, procuror sau membru al vreunui organ vizat de activitatea Comisiei în ultimii trei ani; și criteriul cunoașterii limbii engleze. Legea nu menționează nimic despre componența echilibrată din punct de vedere al genului a Comisiei. Această omisiune nu este în conformitate cu recomandările internaționale, care îndeamnă să fie obținută o reprezentare echilibrată de gen în toate numirile făcute de autoritățile publice în comitetele publice și în alte funcții publice. 62 Deși se recunoaște că în prezenta componență a Comisiei se realizează o reprezentare echilibrată a femeilor și bărbaților, se recomandă includerea expresă în textul Legii a unui mecanism (mecanisme) care să asigure o reprezentare echilibrată sporită a femeilor și bărbaților.63
59 A se vedea alin. 45 (Avizul nr. 1 (2001) al CCJE); și alin. 34 (Avizul CCJE nr. 6 (2004)). 60 Legea prevede ca lista partenerilor de dezvoltare să fie aprobată de către Guvern. Guvernul a făcut acest lucru prin Decretul nr. DG45/2022 din 21 martie 2022. Conform acestui decret, partenerii de dezvoltare sunt ambasadele Franței, Germaniei, Lituaniei, Suediei, Olandei, Regatului Unit și Statelor Unite, precum și Delegația UE și birourile Consiliului Europei, Banca Mondială și ONU. 61 A se vedea: Hotărârea Parlamentului Republicii Moldova nr. HP88/2022 și <https://www.moldpres.md/en/news/2022/04/13/22002802>. 62 În conformitate cu Recomandarea Rec (2003)3 a Consiliului Europei, statele membre ar trebui să asigure o reprezentare echilibrată de gen în toate numirile făcute de un ministru sau de un guvern în comitetele publice și în posturile sau funcțiile ale căror titulari sunt numiți de guvern și de alte autorități publice; a se vedea alin. 9-10 din Anexa la Recomandarea Rec (2003)3 a Comitetului de Miniștri către statele membre ale Consiliului Europei privind participarea echilibrată a femeilor și bărbaților la procesul de luare a deciziilor politice și publice, adoptată la 30 aprilie 2002. În plus, în Rezoluția 66/130, Adunarea Generală a ONU încurajează statele "să numească femei în posturi la toate nivelurile de guvernare, inclusiv, dacă este cazul, în organismele responsabile de elaborarea reformelor constituționale, electorale, politice sau instituționale"; a se vedea alineatul (8) din Rezoluția 66/130 a Adunării Generale, adoptată la 19 martie 2012. 63 Ceea ce înseamnă că cota reprezentării femeilor sau a bărbaților în orice organ de luare a deciziilor în viața politică sau publică nu ar trebui să scadă sub 40%; a se vedea Preambulul din Anexa la Recomandarea Rec (2003)3 a Comitetului de Miniștri privind participarea echilibrată a femeilor și a bărbaților la luarea deciziilor politice și publice, 12 martie 2003. De exemplu, o măsură posibilă este instituirea condiției ca persoanele desemnate de fiecare organ de numire să fie reprezentate echilibrat din punct de vedere al genului (a se vedea exemplul Danemarcei, unde instituțiile sau organizațiile publice sunt obligate să propună un număr egal de bărbați și femei atunci când
16 Opinie ODIHR referitor la Legea privind unele măsuri aferente selectării candidaților pentru funcția de membru în organele de autoadministrare ale judecătorilor și procurorilor 42. În acest sens, se remarcă faptul că Legea prevede mai multe garanții pentru asigurarea independenței și imparțialității membrilor Comisiei (articolul 6 alin. 2 și articolul 7 din Regulamentul de organizare și funcționare). În pofida acestui fapt, persistă anumite preocupări, exprimate în Avizul comun în acest sens. De exemplu, cerința ca membrul "să nu fi deținut funcția de judecător sau de procuror în Republica Moldova în ultimii 3 ani" este în contradicție cu standardele internaționale care prevăd că "membrii judecători ai Consiliilor Judiciare urmează să fie aleși de către colegii lor". Aparent, această cerință nu este una fundamentată, mai ales dacă se ia în considerare faptul că evaluarea ad-hoc este o parte esențială a procesului de alegere a membrilor consiliilor judecătorești și ai procuraturii și ai organelor specializate respective. 64
3.3 Competențele Comisiei de Evaluare
43. Comisiei de evaluare i se acordă garanții de independență funcțională și de autonomie decizională față de orice persoană fizică și juridică (articolul 4 din Lege). Comisiei i se acordă competențe suficiente pentru a-și îndeplini mandatul, inclusiv prin abilitarea acesteia de a colecta și verifica orice date relevante pentru evaluarea candidaților, de a accesa orice sisteme informaționale care conțin date relevante, de a audia candidatul și a solicita informații de la persoanele fizice și juridice (articolul 6 din Lege). Autoritatea Comisiei de a solicita informații se extinde la orice persoană fizică și juridică de drept public sau privat, inclusiv la instituțiile financiare. Informațiile solicitate de Comisie urmează să fie furnizate gratuit în termen de 10 zile, iar nerespectarea acestei prevederi este sancționată (articolul 10 alin. 3 și 4 din Lege), deși Legea în sine nu prevede sancțiuni specifice.
3.3.1 Domeniul de aplicare
44. În conformitate cu articolul 15 alin. 1 din Lege, aceasta urmează să expire la 31 decembrie 2022. În același timp, Comisia își încetează activitatea "la finalizarea evaluării ultimului solicitant" (articolul 3 alin. 8 din Lege). Nu este în întregime clar ce procedură se va aplica în cazul în care, până la 31 decembrie 2022, rămân neocupate posturi vacante în cadrul organelor menționate la articolul 1 din Lege. Luându-se în considerare domeniul de aplicare și amploarea evaluărilor prevăzute, se recomandă revizuirea Legii în cursul procesului de evaluare, în consultare cu Comisia și cu alte părți interesate relevante. Pentru a se evita evaluarea candidaților pentru aceleași organe pe baza unor criterii diferite și a unei proceduri diferite după 31 decembrie 2022, se recomandă, de asemenea, să se asigure că orice proceduri viitoare de evaluare a candidaților rămași în cadrul CSM și CSP, precum și în organele specializate ale acestora nu se diferențiază față de cerințele de evaluare a integrității reglementate în prezenta Lege. De asemenea, se recomandă includerea unei norme juridice specifice care să garanteze că procesul de evaluare se va desfășura fără nicio discriminare.65
desemnează membri ai comitetului, a se vedea Anexa IV la expunerea de motive la Recomandarea CM/Rec(2003)3 a Consiliului Europei privind participarea echilibrată a femeilor și bărbaților la procesul decizional politic și public). În ceea ce privește cele șase persoane numite de către Ministrul Justiției, organizațiile internaționale și partenerii de dezvoltare ar putea fi solicitate să propună doi candidați pentru fiecare poziție, o femeie și un bărbat, iar Ministrul Justiției ar trebui să fie obligat să țină seama în mod corespunzător de obiectivul de a asigura o reprezentare echitabilă a femeilor și bărbaților în cadrul Comisiei de evaluare, în general, atunci când selectează experții internaționali. 64 Comisia de la Veneția și Consiliul Europei DG I, Aviz comun privind proiectul de lege revizuit "Cu privire la unele măsuri referitoare la selecția candidaților pentru funcțiile de membri în organele de autoadministrare a judecătorilor și procurorilor" (CDL-AD(2021)046), alin. 22. 65 A se vedea cu referire la procesul de numire: ODIHR, Avizul privind numirea judecătorilor Curții Supreme din Georgia, 2019, alin. 44- 45. 17 Opinie ODIHR referitor la Legea privind unele măsuri aferente selectării candidaților pentru funcția de membru în organele de autoadministrare ale judecătorilor și procurorilor
RECOMANDAREA A. Să fie revizuită Legea în timpul procesului de evaluare, în consultare cu Comisia și cu alte părți interesate relevante și să se asigure că, în cazurile în care evaluarea candidaților nu a fost finalizată până la data la care Legea își încetează valabilitatea, orice proceduri ulterioare de evaluare a candidaților rămași nu se vor abate de la criteriile de integritate stabilite în prezenta Lege.
3.3.2 Colectarea informației
45. Articolul 6 din Lege stipulează că membrii Comisiei au competența de a colecta și de a verifica orice date relevante pentru evaluarea candidatului în conformitate cu criteriile stabilite în Lege și în Regulamente, de a avea acces la orice sistem informațional care conține date relevante, de a solicita informații de la persoane fizice sau juridice și de a acumula orice informații relevante pentru realizarea mandatului Comisiei, și anume evaluarea integrității etice și financiare a candidaților, în conformitate cu legislația privind schimbul de date și interoperabilitate. Membrii nu pot avea acces la secrete de stat (articolul 10 alin. 2 din Lege). Anvergura competențelor Comisiei conform căreia aceasta poate lua orice măsuri pentru a obține informații sau poate solicita oricărei entități publice sau private să furnizeze informații despre candidați pare a fi excesivă, chiar dacă articolul 10 alin. 2 exclude accesul la informațiile secrete de stat. Articolul 8 din Lege prevede o listă neexhaustivă de surse de informații care urmează să fie verificate de Comisie pentru a se stabili integritatea financiară a candidatului, inclusiv declarațiile fiscale, sursele de venit, împrumuturile și donațiile de bunuri ale acestuia. 46. Se recomandă ca Legea să clarifice natura și tipul de documente pe care Comisia le poate solicita, pentru a se asigura că se admit doar ingerințe în viața privată a candidaților care sunt strict necesare și relevante procesului de evaluare, fiind posibilă solicitarea lor doar de la anumite autorități publice sau private (de exemplu, cazierul judiciar, deciziile privind răspunderea disciplinară, informații privind bunurile și situația financiară). 66 De exemplu, Legea nu exclude în mod explicit colectarea de informații privind starea de sănătate a judecătorilor, care trebuie să fie protejate de dreptul la respectarea vieții private în temeiul articolului 8 din CEDO și al articolului 17 din PIDCP. Asemenea aspecte trebuie să fie excluse din sfera aplicabilă evaluării. 47. Cu referire la competența Comisiei de a colecta informații, articolul 7 litera (g) din Regulamentul de organizare și funcționare a Comisiei prevede că membrii acesteia protejează confidențialitatea surselor de informare despre candidați. Deși, în anumite circumstanțe, pot exista motive întemeiate pentru a proteja confidențialitatea surselor de informații, această dispoziție poate să implice, prin coroborare cu articolul 6 litera (c-f) din Lege, faptul că toate sursele de informații pe care Comisia le utilizează nu pot fi dezvăluite. O asemenea situație ar putea afecta în mod negativ poziția unui candidat sub aspectul capacității acestuia de a contesta orice informație de descalificare. Comisia va trebui să obțină un echilibru între necesitatea de a proteja anumite surse în cursul evaluării și dreptul candidatului de a accesa informații și de a le contesta. În acest sens, se remarcă faptul că articolul 2.1 litera (c) din Regulamentul de evaluare prevede că pot fi procesate
66 Ca o comparație, în contextul recrutării, Recomandările de la Kiev ale ODIHR subliniază faptul că, deși organul de selecție poate solicita o verificare standard a cazierului judiciar și a oricăror alte motive de descalificare de la poliție, "[n]u ar trebui efectuate alte verificări de antecedente de către niciun serviciu de securitate", iar verificările efectuate trebuie să fie tratate cu cea mai mare atenție (a se vedea alin. 22 (Recomandările din 2010 ale ODIHR de la Kiev)); în mod similar, CCJE recomandă ferm excluderea verificărilor de antecedente care depășesc verificările general acceptate ale cazierului judiciar și ale situației financiare a unui candidat [alin. 26 din Avizul nr. 21 (2018 ) al CCJE privind prevenirea corupției). 18 Opinie ODIHR referitor la Legea privind unele măsuri aferente selectării candidaților pentru funcția de membru în organele de autoadministrare ale judecătorilor și procurorilor inclusiv date transmise anonim despre candidați, cu condiția că acestea se conformează anumitor criterii. Astfel, este important să se clarifice situațiile când candidatul poate avea acces la aceste categorii de surse, precum și când și pe baza căror motive temeinice aceste surse nu pot fi divulgate. Articolul 2 litera (h) din Regulamentul de evaluare prevede posibilitatea candidaților de a avea acces la "rezultatele evaluării", deși ar fi benefic pentru procedurile de lucru ca acest acces să fie configurat prin garanții și criterii exprese, luându-se în considerare cele enunțate anterior. Este posibil de luat în considerare instituirea condiției prin care Comisia să prezinte o decizie motivată privind o cerere de confidențialitate. De asemenea, poate fi luat în considerare ca o astfel de cerere de acces să fie evaluată și reflectată printr-o decizie motivată în acest sens. Este posibil ca Regulamentul în cauză să includă o detaliere în continuare a metodologiei de evaluare a probelor (inclusiv, dar fără a se limita la modul de selecție a celor care verifică situația candidaților și metodele care trebuie utilizate în colectarea și verificarea informațiilor). 48. Articolul 7 litera (i) din Regulamentul de organizare și funcționare prevede că membrii comunică Comisiei informațiile care au fost obținute din sursele externe și pe care membrul le consideră relevante și credibile pentru evaluarea candidatului. În timp ce sintagmele Regulamentului și alte prevederi ale Legii sugerează că membrii pot într-adevăr să efectueze o colectare pro-activă de informații, se pune întrebarea cum o asemenea abordare privind colectarea informației poate fi echilibrată cu statutul de imparțialitate a membrului Comisiei, precum și cu necesitatea unei abordări coerente și similare față de fiecare candidat în parte, în același timp ținându-se cont de amploarea investigației aplicabilă în funcție de circumstanțele fiecărui caz în parte. 49. Articolul 3 alin. 4 din Regulamentul de evaluare prevede că un candidat nu poate furniza informații în cazul în care Comisia le-a solicitat anterior, iar candidatul nu le-a furnizat în timp util, cu excepția cazului în care Comisia consideră că o asemenea furnizare este justificată. Luându-se în considerare termenii și etapele generale ale procesului de evaluare, este recomandabil să se clarifice când pot fi furnizate informațiile, de exemplu ulterior sau în timpul audierii, precum și cum și când se va face evaluarea faptului dacă aceste informații sunt "justificate". Acest lucru trebuie stipulat cu o claritate suficientă în dispoziția normativă respectivă. De asemenea, poate fi utilă includerea în această normă juridică a unei referiri explicite la articolul 12 alin. 4 din Lege. 50. Este esențial ca legislația sau Regulamentul de organizare și funcționare să asigure că investigațiile Comisiei sunt consemnate prin înregistrări verificabile, în special sub aspectele ce vizează baza probatorie pentru rezultatul negativ al evaluărilor. În special, actualul Regulament de organizare și funcționare nu specifică modul în care Comisia va documenta informațiile pe care le primește verbal, în afară de o eventuală reflectare a acestora în procesele-verbale ale reuniunilor sale.
RECOMANDAREA B. Să se clarifice în ce cazuri sursa de informații relevantă procedurii de evaluare a candidatului urmează să rămână confidențială, precum și să se definească procedura și motivele care ar permite unui candidat să solicite dezvăluirea informațiilor confidențiale. O astfel de cerere de acces la informații confidențiale trebuie să fie evaluată și soluționată printr-o decizie motivată de către Comisia de evaluare a integrității.
19 Opinie ODIHR referitor la Legea privind unele măsuri aferente selectării candidaților pentru funcția de membru în organele de autoadministrare ale judecătorilor și procurorilor RECOMANDAREA C. Să se elaboreze în Regulamentul de organizare și funcționare sau în Regulamentul de evaluare normele de colectare a probelor relevante pentru procedura de evaluare a candidatului, inclusiv, dar fără a se limita la modalitatea de selecție a persoanelor care verifică profilul candidaților și la metodologia de colectare și verificare a informațiilor.
RECOMANDAREA D. Să fie clarificată etapa la care pot fi furnizate informațiile noi sau suplimentare, relevante procesului de evaluare a candidatului, de exemplu ulterior sau în timpul audierii, precum și când și cum Comisia efectuează evaluarea aspectului ce ține de "justificarea" furnizării unor astfel de informații.
3.4 Criteriile de evaluare
51. Articolul 8 din Lege reglementează criteriile de evaluare a integrității candidaților. În Avizul comun se remarcă o detaliere insuficientă a criteriilor de evaluare în proiectul de lege.67 Aceste preocupări au fost parțial soluționate în actuala Lege. În Regulamentul de evaluare adoptat de Comisie se oferă o claritate mai mare și criterii suplimentare. Cu toate acestea, se observă că prezentul cadru de reglementare lasă în continuare o marjă largă de apreciere Comisiei în cursul procesului decizional, respectiv fiind posibilă îmbunătățirea acestuia în continuare. În principiu, procesul de selecție a candidaților trebuie să se bazeze pe criterii prestabilite, obiective și clar definite 68 pentru a se evalua capacitatea, integritatea și experiența acestora, 69 asigurându-se în același timp că componența sistemului judiciar reflectă componența populației per ansamblu 70 și este echilibrată din punctul de vedere al genului 71, și să fie efectuat în baza unor proceduri deschise și transparente. 72 52. Legea distinge între integritatea etică și integritatea financiară, fiecare criteriu fiind definit printr-un șir de indicatori. În special, criteriul integrității etice include trei indicatori (a se vedea articolul 8 alin. 2 din Lege), primul dintre aceștia fiind faptul dacă candidatul nu a încălcat în mod grav normele de etică și de conduită profesională, precum și faptul dacă acesta nu a admis acțiuni reprobabile care ar fi "inexplicabile din punctul de vedere al unui profesionist în domeniul juridic și al unui observator imparțial". Sub aspectul ce ține de faptul că membrii Comisiei urmează să aprecieze candidații ”din punctul de vedere al unui profesionist în domeniul juridic", se observă că nu este necesară o pregătire juridică pentru a fi membru al Comisiei, prin urmare membrii acesteia nu vor 67 Comisia de la Veneția și Consiliul Europei DG I, Aviz comun privind proiectul de lege revizuit "Cu privire la unele măsuri referitoare la selecția candidaților pentru funcțiile de membri în organele de autoadministrare a judecătorilor și procurorilor" (CDL-AD(2021)046), alin. 28-30. 68 A se vedea Comentariul general nr. 32 din 2007 al UN HRC, alin. 19; Recomandarea CM/Rec(2010)12 a Consiliului Europei din 2010, alin. 44; Recomandările de la Kiev din 2010, alin. 21; articolele 4-1 și 5-1 din Magna Carta a judecătorului; Carta europeană privind statutul judecătorului din 1998, alin. 2.1 și 2.2; Comisia de la Veneția, Raport privind independența sistemului judiciar, Partea I (2010), alin. 27; Avizul nr. 10 al CCJE privind Consiliul judiciar în serviciul societății (2007), alin. 5-51. 69 Principiile de bază ale ONU din 1985 privind independența sistemului judiciar, alin. 13; și Avizul nr. 1 al CCJE din 2001 privind independența judecătorilor, alin. 17 și 29. 70 Recomandările ODIHR de la Kiev (2010), alin. 24; și Avizul nr. 10 al CCJE din 2007, alin. 5. 71 A se vedea alin. 190 în cadrul Obiectivului strategic G.1: "Adoptarea de măsuri pentru a asigura accesul egal și participarea deplină a femeilor la structurile de putere și la procesul de luare a deciziilor" din Platforma de acțiune de la Beijing, Capitolul I din Raportul celei de-a patra Conferințe mondiale privind femeile, Beijing, 4-15 septembrie 1995 (A/CONF.177/20 și Add.1); și Decizia 7/09 a Consiliului ministerial al OSCE privind participarea femeilor la viața politică și publică, 2 decembrie 2009, alin. 1. A se vedea, de asemenea, alin. 81 din Raportul anual 2011 al Raportorului special al ONU privind independența judecătorilor și avocaților. 72 Recomandările ODIHR de la Kiev (2010), alin. 21-23; și Raportul Comisiei de la Veneția din 2010 privind independența sistemului judiciar, par. 23-32. A se vedea, de asemenea, Declarația de la Istanbul privind transparența în procesul judiciar (2013), care a fost adoptată de judecătorii șefi și judecătorii principali din regiunea asiatică la 22 noiembrie 2013, secțiunea 13. 20 Opinie ODIHR referitor la Legea privind unele măsuri aferente selectării candidaților pentru funcția de membru în organele de autoadministrare ale judecătorilor și procurorilor avea neapărat calificările profesionale necesare unui jurist.73 Nu este o necesitate indispensabilă ca toți membrii Comisiei să fie neapărat juriști, dar ar fi cu siguranță un aspect benefic al Legii ca aceasta să condiționeze ca un număr substanțial al membrilor Comisiei să fi cu studii juridice, acest aspect fiind relevant în cazul de față. Ceilalți doi indicatori ai integrității etice sunt absența unor "suspiciuni rezonabile" privind comiterea de către candidat a unor acte de corupție în sensul Legii integrității din 2017, precum și absența oricăror încălcări a regimului juridic al declarării bunurilor și intereselor personale (articolul 8 alin. 2 din Lege). 53. În conformitate cu standardele internaționale, sub aspectele aferente selecției judecătorilor și evaluările standard ale performanțelor,74 este necesar ca evaluările în acest sens să se bazeze pe criterii obiective și clar definite, reglementate expres prin lege, pentru a se evita posibilitatea aplicării arbitrare. Deși anumite documente internaționale fac referire la "integritate" ca fiind elementul esențial pentru îndeplinirea corespunzătoare a funcției judiciare, totodată acestea avertizează despre conotația negativă a uzului conceptului "integrității" pe post de concept normativ, subliniind că semnificația sa depinde de context și se consideră mai oportun să se evalueze dacă un anumit comportament specific este susceptibil să diminueze respectul față de sistemul judiciar în imaginea publică.75 Mai mult, în contextul procesului de verificare (vetting), se recomandă ca termenul "integritate" să nu fie confundat cu respectarea codurilor deontologice, deoarece acestea din urmă, luându-se în considerare natura lor și faptul că sunt adesea redactate de o maniera generală și ambiguă, nu ar trebui să fie aplicate direct ca un criteriu de evaluare sau disciplinare a judecătorilor. 76 În situația actuală, evaluarea integrității etice implică o verificare a faptului dacă candidatul nu a încălcat în mod grav normele de etică și de conduită profesională. Este important să se definească cu o precizie înaltă care este domeniul de aplicare și sensul termenului "integritate etică" și să se evite uzul de termeni cu sens excesiv de vast.77 Se recomandă consolidarea dispozițiilor din Regulament sub acest aspect. 54. Criteriul integrității financiare este îndeplinit dacă bunurile candidatului au fost declarate în modul stabilit de lege, iar "averea dobândită de candidat în ultimii 15 ani corespunde veniturilor declarate" (articolul 8 alin. 4 din Lege). Articolul 6 din Regulamentul de evaluare prevede că, pentru evaluarea informațiilor privind integritatea financiară, sunt relevante veniturile sau cheltuielile nedeclarate veridic și că acestea includ "venituri secundare interzise, evaziune fiscală sau încălcarea prevederilor privind combaterea spălării banilor". Regulamentul de evaluare conține, de asemenea, o anexă pentru calcularea averii nejustificate. În legislația actuală, lipsesc reglementările de bază și elementele principale pentru definirea fiecărui criteriu, precum și standardele de colectare a informațiilor (procedura, probele, admisibilitatea etc.) și este necesară o reglementare clară a acestora în Lege sau în Regulamentele Comisiei, pentru a se asigura transparența și a se reduce posibilitatea deciziilor arbitrare.78 De asemenea, se
73 A se vedea, de exemplu, art. B alin. 2 din anexa la Constituția Republicii Albania, potrivit căruia membrii Operațiunii Inter naționale de Monitorizare sunt numiți dintre judecătorii sau procurorii cu o experiență de cel puțin 15 ani în sistemul judiciar din țările respective. 74 A se vedea, de exemplu, Comentariul general nr. 32 (2007) al UN HRC, alin. 19; Recomandarea CM/Rec(2010)12 a Consiliului Europei din 2010, alin. 44 ; Recomandările ODIHR de la Kiev (2010), alin. 21; Magna Carta a judecătorului din 1999, articolele 4-1 și 5-1; Carta europeană din 1998, alin. 2.1. și 2.2.; Raportul Comisiei de la Veneția din 2010 privind independența sistemului judiciar, Partea I, alin. 27; Avizul CCJE nr. 10 (2007) privind consiliile judiciare, alin. 50-51; și Avizul CCJE nr. 17 (2014) privind evaluarea judecătorilor, alin. 9. 75 A se vedea, de exemplu, UNODC, Comentariul privind Principiile de la Bangalore privind conduita judiciară (2007), alin. 101-102. 76 CCJE, Avizul nr. 3 (2002)), alin. 44 și 46-48. A se vedea, de asemenea, ODIHR-Comisia de la Veneția, Avizul comun privind proiectul de modificare a cadrului normativ privind responsabilitatea disciplinară a judecătorilor în Republica Kârgâzstan, 16 iunie 2014, alin. 25- 28. 77 A se vedea, de asemenea, Comisia de la Veneția și Consiliul Europei DG I, Avizul comun privind proiectul de lege revizuit "Cu privire la unele măsuri legate de selectarea candidaților pentru funcțiile de membri în organele de autoadministrare a judecătorilor și procurorilor" (CDL-AD(2021)046), alin. 29. 78 Ibid. alin. 30 și 49 (5) (Avizul CCJE nr. 17 (2014) privind evaluarea judecătorilor). De exemplu, Legea Albaniei privind "Vetting" (capitolele IV-VI) prezintă fiecare criteriu de verificare cu mare precizie și prevede detalii în ceea ce privește aspectele specifice și procedura/metoda de colectare a datelor etc. 21 Opinie ODIHR referitor la Legea privind unele măsuri aferente selectării candidaților pentru funcția de membru în organele de autoadministrare ale judecătorilor și procurorilor recomandă, în general, să se precizeze ce pondere/punctaj trebuie acordat diferitor elemente ale evaluării pentru a se calcula rezultatul final.79 55. În cele din urmă, evaluarea trebuie să se desfășoare fără nicio discriminare, în conformitate cu principiul egalității, cu standardele internaționale de combatere a discriminării 80 și cu cadrul normativ național aplicabil. Acest aspect trebuie expres reglementat în Lege și/sau în Regulamentele respective.
RECOMANDAREA E. Să fie consolidate prevederile Regulamentului de evaluare prin precizarea mai concretă a domeniului de aplicare și a semnificației termenului "integritate etică", în scopul evitării uzului excesiv de vast al acestui termen.
RECOMANDAREA F. Să se includă în mod expres în Lege sau în Regulamentele Comisiei cel puțin reglementările de bază și principalele elemente pentru fiecare criteriu de evaluare, precum și cu referire la standardele de colectare a informațiilor (procedură, probe, admisibilitate etc.), pentru a se asigura transparența și reducerea posibilității adoptării unor decizii arbitrare, precum și pentru precizarea ce ponderii/punctajului acordat diferitor elemente pentru rezultatul final al evaluării.
3.5 Confidențialitatea
56. În conformitate cu articolul 5 alin. 1 din Regulamentul de organizare și funcționare, "datele cu caracter personal (...) vor fi colectate, stocate, publicate și prelucrate în orice alt mod" în conformitate cu legislația aplicabilă. Membrii au obligația de a asigura confidențialitatea și securitatea datelor cu caracter personal, în conformitate cu articolul 7 litera (g) din Regulamentul de organizare și funcționare. Acestea fiind prevederi adiționale binevenite, se recomandă suplinirea acestora cu o cerință clară de nedivulgare a informațiilor, urmată de sancțiuni în caz de încălcare. Se recomandă includerea unei prevederi de referire la obligațiile Comisiei și ale personalului Secretariatului acesteia în domeniul confidențialității, protecției, prelucrării și stocării datelor cu caracter personal, făcându-se o referire explicită la respectarea dreptului la viață privată și la alte garanții relevante. 57. Domeniul de aplicare al evaluării integrității se extinde la persoanele menționate la articolul 33 alin. 4 și 5 din Legea din 2016 privind Autoritatea Națională de Integritate, și anume membrii de familie, părinții și socrii, copiii majori și orice alte persoane în legătură cu care există indicii că dețin în mod oficial bunuri care aparțin candidatului (articolele 2 alin. 2 și 8 alin. 5 din Lege). Deși astfel de informații privind bunurile persoanelor enumerate în această listă pot fi relevante pentru evaluarea candidatului, nu este necesară și dezvăluirea publică a acestor informații.81
79 A se vedea Avizul ODIHR privind numirea judecătorilor Curții Supreme din Georgia (2019), alin. 42; și Comisia de la Veneția, Avizul privind proiectul de criterii și standarde pentru alegerea judecătorilor și a președinților de instanțe din Serbia, CDL-AD(2009)023, alin. 22. 80 A se vedea articolul 26 din PIDCP, articolul 14 din CEDO și Protocolul nr. 12 la CEDO (ETS nr. 177), care a fost semnat de Republica Moldova la 4 noiembrie 2000, deși nu a fost încă ratificat. A se vedea, de asemenea, de exemplu, principiul 3 din Principiile de la Cape Town din 2016 privind rolul comisiilor independente în selecția și numirea judecătorilor; și principiul 10 din Principiile de bază ale ONU din 1985 privind independența sistemului judiciar. 81 A se vedea Leonardo S. Borlini, Raport privind constatările și recomandările GRECO (20 martie 2019), pagina 16. 22 Opinie ODIHR referitor la Legea privind unele măsuri aferente selectării candidaților pentru funcția de membru în organele de autoadministrare ale judecătorilor și procurorilor 58. În plus, este posibil Comisia să nu reușească să verifice informațiile privind aceste persoane în termenul restrâns prevăzut pentru evaluare (nu mai mult de 30 de zile, în conformitate cu articolul 10 alin. 1 din Lege).82 Se recomandă întocmirea unei liste de persoane, luându-se în considerare, pe de o parte, dreptul la viață privată al acestora și, pe de altă parte, informațiile esențiale care necesită a fi colectate în scopul evaluării privind aceste persoane.
3.6 Probele
59. Legea și Regulamentul nu conține dispoziții privind admisibilitatea probelor și criteriile de evaluare a puterii probatorii a acestora și nu oferă o claritate deplină privind standardele probatorii.83 În principiu, sursele de probe care servesc ca bază pentru evaluările candidaților trebuie să fie suficiente și fiabile, în special dacă aceste probe vor fi puse la baza unui rezultat negativ al evaluării.84 În acest context, organele internaționale relevante au avertizat împotriva luării în considerare a opiniilor publice cu privire la un judecător atunci când candidatura acestuia este supusă evaluării.85 Prin urmare, este important să se introducă în Regulamentele relevante mecanisme care să garanteze că toate informațiile recepționate din sursele stipulate de Lege și pe care se bazează evaluarea sunt verificate în mod corespunzător.86 Mai mult, Legea sau Regulamentele trebuie să stipuleze că probele obținute în mod ilegal vor fi considerate inadmisibile, similar probelor administrate în cadrul procedurii civile, contravenționale sau penale.87 60. În cele din urmă, Comisia trebuie să aplice un anumit standard probatoriu pentru a ajunge la o concluzie finală în procesul de evaluare a candidatului. În Legea actuală, acest standard este legat de constatarea unor "dubii serioase", adică dacă există o îndoială serioasă cu privire la faptul că candidatul îndeplinește criteriile de integritate, astfel cum sunt definite la articolul 8 alin. 2, 3 și 4 din Lege, se adoptă decizia de nepromovare a evaluării de către candidat (articolul 13 alin. 5 din lege). Articolul 5 alin. 1 din Regulamentul de evaluare prevede că numai dacă un candidat întrunește pe deplin toți "indicatorii", acesta satisface criteriul de integritate etică și financiară și că, la evaluarea conformității cu acești indicatori, Comisia poate lua în considerare gravitatea sau seriozitatea, contextul adiacent și premeditarea asociată oricărui incident de integritate, iar în ceea ce privește incidentele minore, se va aprecia dacă a trecut suficient timp fără incidente ulterioare. În determinarea acestor indicatori, Comisia va lua în considerare, inclusiv, dar fără a se limita la acestea, dacă incidentul a fost un eveniment singular sau dacă lipsesc prejudiciile sau prejudiciul produs este nesemnificativ intereselor publice sau private (inclusiv nu afectează încrederea publică), sau dacă nu a fost perceput de un observator obiectiv ca o atitudine de lipsă de respect față de ordinea socială care rezultă din nerespectarea normelor și reglementărilor.
82 După cum se precizează în Avizul comun al Comisiei de la Veneția și al Consiliului Europei DG I, privind proiectul de lege revizuit "Cu privire la unele măsuri referitoare la selecția candidaților pentru funcțiile de membri în organele de autoadministrare a judecătorilor și procurorilor" (CDL-AD(2021)046), alin. 27. 83 A se vedea, de exemplu, în contextul procedurilor disciplinare, ODIHR-Comisia de la Veneția, Avizul comun privind proiectul de amendamente la cadrul normativ privind responsabilitatea disciplinară a judecătorilor din Republica Kârgâzstan, 16 iunie 2014, alin. 93. 84 A se vedea, de exemplu, Avizul CCJE nr. 17 (2014) privind evaluarea judecătorilor, alin. 49 (9). 85 A se vedea, de exemplu, Avizul ODIHR din 2017 cu referire la Legea Ucrainei privind sistemul judiciar și statutul judecătorilor, alin. 69. A se vedea, de asemenea, Avizul nr. 17 (2014) al CCJE privind evaluarea judecătorilor, alin. 48. A se vedea, de asemenea, Comisia de la Veneția și DG I, Avizul comun privind Legea privind sistemul judiciar și statutul judecătorilor din Ucraina, CDL-AD(2010)026-e, alin. 60. 86 ibid. alin. 69 (Avizul ODIHR din 2017 cu referire la Legea Ucrainei privind sistemul judiciar și statutul judecătorilor). A se vedea, de asemenea, alin. 3.5 a Avizului Consiliului Europei privind Regulamentul de organizare și funcționare al Consiliului public de integritate al Ucrainei, aprilie 2017. 87 A se vedea, de exemplu, deși în contextul procedurilor disciplinare, ODIHR-Comisia de la Veneția, Avizul comun privind proiectul de amendamente la cadrul juridic privind responsabilitatea disciplinară a judecătorilor din Republica Kârgâzstan, 16 iunie 2014, alin. 93. 23 Opinie ODIHR referitor la Legea privind unele măsuri aferente selectării candidaților pentru funcția de membru în organele de autoadministrare ale judecătorilor și procurorilor
RECOMANDAREA G. Să se introducă mecanisme în oricare dintre Regulamentele relevante pentru a se asigura că toate informațiile furnizate prin sursele prevăzute de Lege și pe care se bazează evaluarea sunt verificate în mod corespunzător și să se stipuleze în Lege sau în Regulamentele în cauză că probele obținute în mod ilegal urmează a fi declarate drept inadmisibile, similar probelor administrate în cadrul procedurii civile, contravenționale sau penală.
3.7 Termenele
61. Articolul 9 alin. 2 din Lege prevede că, în termen de 7 zile de la solicitare, candidatul trebuie să prezinte informațiile solicitate, printre care o declarație de avere și de interese personale, inclusiv cheltuielile, precum și o listă a persoanelor apropiate candidatului, în conformitate cu prevederile legislației. Neprezentarea acestor informații în acest termen rezultă în decizia de nepromovare a evaluării de către respectivul candidat. Luându-se în considerare volumul informațiilor și perioada de timp vizată (datele actualizate din ultimii cinci ani) și pentru a se garanta o anumită flexibilitate a termenelor în caz că transmiterea informațiilor nu poate fi furnizată în termen de 7 zile, din motive justificate, se recomandă de a se lua în considerare includerea în Lege a posibilității prelungirii acestui termen. 62. După recepționarea informațiilor solicitate, Comisia are la dispoziție un termen de 30 de zile pentru a le verifica, care poate fi prelungit cu încă 15 zile în cazul în care informațiile colectate sunt de natură complexă sau dacă transmiterea informațiilor suplimentare solicitate este tergiversată. Nu este clar care este termenul pentru transmiterea informațiilor suplimentare din prevederile articolului 10 alin. 7 din Lege. De asemenea, nu este clar după câte zile de verificare a informațiilor urmează să fie programată audierea. Se recomandă clarificarea acestor aspecte în Regulamentul de organizare și funcționare al Comisiei. În plus, este necesară alocarea timpului suficient, luându- se în considerare amploarea evaluărilor, cu acordarea Comisiei a posibilității ca aceasta să prelungească termenul pentru a continua colectarea, verificarea și analiza datelor.
RECOMANDAREA H. Să se ia în considerare posibilitatea de a fi prelungit termenului de depunere a informațiilor solicitate de către candidați și să se ofere Comisiei posibilitatea ca aceasta să prelungească termenul pentru colectarea, verificarea și analiza ulterioară a datelor.
3.8 Audierile
63. În conformitate cu prevederile Legii (articolul 12, alin.1), Comisia invită candidatul la o audiere după examinarea informațiilor colectate. Candidatul are dreptul să participe la ședințele Comisiei și să ofere explicații verbale și în scris, să fie asistat de un avocat și să ia cunoștință de materialele evaluării cu cel puțin trei zile înainte de audiere. Acestea sunt garanții procedurale salutabile.
24 Opinie ODIHR referitor la Legea privind unele măsuri aferente selectării candidaților pentru funcția de membru în organele de autoadministrare ale judecătorilor și procurorilor 64. Audierea are loc în ședință publică (articolul 12, alin. 2 din Lege). Candidații pot fi reticenți, în mod logic, în a expune ei înșiși și a fi expuse în public detalii privind situația lor financiară, relațiile cu membrii familiei și alte aspecte ale vieții lor private. Candidatul poate solicita ca audierea să se desfășoare integral sau parțial cu ușile închise. Respectiv, Comisia poate decide "să desfășoare o parte a audierilor cu ușile închise, dacă se aduce atingere intereselor de ordine publică, de respectare a vieții private sau de moralitate" (în temeiul articolului 12 alin. 2 din Lege). 65. Pot exista circumstanțe specifice care pot fi invocate de un candidat pentru a solicita o audiere cu ușile închise. O astfel de decizie urmează să se ia cu respectarea în mod corespunzător a dreptului candidatului la protecția onoarei, a vieții private și a reputației sale, garantate în temeiul articolului 17 din PIDCP și al articolului 8 din CEDO. Fiind un aspect esențial al procesului de evaluare, se recomandă elucidarea în Regulamentul de organizare și funcționare a criteriilor și procesului decizional în caz de audiere integral (sau parțial) publică. 66. Decizia Comisiei cu privire la cererea candidatului de a organiza o audiere cu ușile închise trebuie să fie argumentată într-o decizie motivată, în conformitate cu articolul 3 alin. 2 din Regulamentul de evaluare. Aceeași dispoziție prevede că "simpla posibilitate de dezvăluire a datelor cu caracter personal ale candidatului sau ale altei persoane nu este suficientă pentru a petrece audierea cu ușile închise". Se remarcă faptul că deși aceasta din urmă prevedere nu permite aprobarea cererii de audiere cu ușile închise pe baza oricărui motiv general legat de confidențialitate, totuși respectarea dreptului la confidențialitate al candidatului constituie o justificare suficientă pentru instituirea unei anumite flexibilități și garanțiilor în cadrul legislativ relevant. Este important să se obțină de către Comisie un echilibru între obiectivul de a se efectua o evaluare ad-hoc transparentă și deschisă prin intermediul unei audieri publice și dreptul la viață privată al candidatului. În plus, este incert dacă un candidat ar putea solicita o audiere cu ușile închise deja în cursul derulării unei audieri, atunci când în timpul acesteia se identifică anumite aspecte private neprevăzute.
3.9 Procesul decizional
67. Este salutabil faptul că în Nota explicativă se prevede că "evaluarea integrității candidaților la posturile din cadrul CSM, CSP și al organelor specializate ale acestora nu are niciun efect asupra carierei lor de judecător sau procuror" și că "evaluarea propusă a integrității ...se aplică numai postului la care aspiră candidatul și nu are ca obiectiv evaluarea capacității profesionale a acestuia ...". 68. Decizia Comisiei se adoptă cu votul majorității membrilor care participă la luarea acesteia (articolul 13 alin. 3 din Lege). Având în vedere că ședințele Comisiei se desfășoară cu participarea a cel puțin patru membri (articolul 11 alin. 2 din Lege), această prevedere indică, prezumtiv, că cel puțin patru membri trebuie să participe la luarea deciziilor. Legea prevede că, în caz de paritate de voturi, Comisia votează repetat în ziua următoare; iar dacă se obțină o paritate în mod repetat, se consideră că candidatul evaluat nu a promovat evaluarea (articolul 13 alin. 4 din Lege). În general, prevederea prin care dubiile sunt interpretate în defavoarea candidatului în cazul unei parități de voturi este discutabilă. În cazul în care probele aflate în fața Comisiei nu conving majoritatea membrilor acesteia în mod categoric că respectivul candidat nu îndeplinește criteriile de integritate, prezumția trebuie să fie interpretată în favoarea candidatului. De asemenea, nu este clar din articolul 8 alin. 1 litera (e) din Regulamentul de organizare și funcționare, care se referă la competențele Comisiei în timpul ședințelor
25 Opinie ODIHR referitor la Legea privind unele măsuri aferente selectării candidaților pentru funcția de membru în organele de autoadministrare ale judecătorilor și procurorilor și care include luarea deciziei cu privire la candidați în conformitate cu articolul 13 din Lege, care este semnificația sintagmei "concluzii preliminare, parțiale sau finale ale evaluării", deoarece lipsește definiția acestora. 69. Articolul 11 alin. 3 din Regulamentul de organizare și funcționare stabilește completele alternative ale Comisiei care, în caz de paritate de voturi, pot lua deciziile care nu au legătură cu evaluarea. Transparența procesului de vot, cu excepția cazului de vot secret, este garantată în prevederile articolului 11, alin. 5. În același timp, este necesară o detaliere a modului și a momentului în care va fi anunțat votul fiecărui membru. De asemenea, se recomandă consemnarea votului fiecărui membru în decizia de evaluare scrisă. 70. Articolul 10 din Regulamentul de organizare și funcționare prevede circumstanțele în care pot apărea conflictele de interese și cum trebuie să procedeze membrii în cauză și Comisia în aceste cazuri. La alin. 4 litera (d) se prevede că membrul care este recuzat în ceea ce privește un anumit candidat nu va participa la procedura de vot, cu excepția cazului stipulat în articolul 13 alin. 3 din Lege sau dacă este afectat cvorumul necesar pentru luarea deciziei. Articolul 11 alin. 2 din Regulamentul de organizare și funcționare prevede că abținerile sunt posibile în cazurile prevăzute la articolul 10. În plus, articolul 10 alin. 4 prevede că abținerile în conformitate cu articolul 11 alin. 2 nu se aplică în cazul în care deciziile privind evaluarea unui candidat sunt luate cu votul majoritar, în conformitate cu articolul 13 din Lege, avându-se în vedere prezumtiv alin. 3 al acestuia. Această dispoziție elimină dreptul de abținere al membrilor recuzați în cazurile menționate anterior, atunci când este vorba de decizii de evaluare și când cvorumul nu poate fi întrunit. Deși este salutabilă, măsura de a lăsa intact cvorumului pentru luarea deciziilor, este îngrijorător faptul că, chiar și în cazul în care apare un conflict de interese, membrul nu este obligat să se abțină de la vot în ceea ce privește decizia de evaluare a unui anumit candidat, cu atât mai mult dacă luăm în considerare faptul că membrului recuzat i se interzice efectiv accesul la informații ce nu sunt publice, și că acesta trebuie să se abțină de la colectarea de informații și de la pregătirea oricăror materiale (în conformitate cu Articolul 10 alin. 4 (a-c) din Regulamentul de organizare și funcționare). O asemenea abordare reprezintă o înclinare a balanței în favoarea menținerii cvorumului, care devine astfel prioritar obiectivului de a menține integritatea procesului de evaluare, inclusiv a imparțialității, independenței și integrității membrului Comisiei. Se recomandă rezolvarea acestei situații pentru a se menține integritatea procesului de evaluare. Permisiunea pentru membrul Comisiei care se află în conflict de interese să exercite votul decisiv rezultă în subminarea credibilității procesului de evaluare. 71. Articolul 3 alin. 7 din Regulamentul de evaluare prevede că o persoană care nu respectă ordinea corectă a procedurii poate fi exclusă din procesul de evaluare. Respectiva normă juridică se aplică aparent și candidatului și/sau avocatului acestuia. Nu este clar ce consecințe are acest lucru asupra cursului ulterior al procedurii. În cazul în care avocatul este exclus, candidatului trebuie să i se acorde dreptul de a-și alege un nou avocat. Articolul 4 alin. 2 din Regulamentul de evaluare prevede că membrii cu opinii divergente trebuie să prezinte o motivare separată și să o comunice celorlalți membri. Datorită volumului mare de muncă, a constrângerilor de timp și posibil a unui număr sporit de candidați ce participă la evaluare, se pune întrebarea dacă o astfel de obligație este într- adevăr necesară sau dacă este mai util de a reglementa o asemenea prerogativă sub forma unui drept discreționar al membrului care are o opinie divergentă. Alternativ, este posibilă instituirea unui mecanism standardizat, ținându-se cont de circumstanțele și faptele fiecărei evaluări în parte, pentru procesarea opiniilor divergente, în scopul asigurării eficienței proceselor de lucru pentru membri. De asemenea, este posibilă acordarea unui timp suplimentar pentru membrii care urmează să elaboreze opiniile divergente. 26 Opinie ODIHR referitor la Legea privind unele măsuri aferente selectării candidaților pentru funcția de membru în organele de autoadministrare ale judecătorilor și procurorilor 72. Unele dispoziții necesită clarificare. De exemplu, articolul 11 alin. 5 al Regulamentului de organizare și funcționare prevede că președintele anunță votul tuturor membrilor pentru fiecare decizie, deși se recomandă de a se clarifica unde și cum se anunță acest rezultat sau dacă acesta este pur și simplu reflectat în decizia publicată. Articolul 4 din Regulamentul de evaluare nu indică un termen pentru adoptarea unei decizii și nici termenul admisibil de luare a deciziei în caz de întârziere. Este necesară clarificarea acestui aspect.
RECOMANDAREA I. Asigurarea integrității procesului de evaluare prin includerea în textul Regulamentelor a prevederii prin care, în caz de conflict de interese, membrul respectiv al Comisiei de evaluare a integrității este obligat să se abțină de la votul aferent luării deciziei de evaluare privind candidatul vizat.
3.10 Caracterul public al deciziei
73. Comisia este obligată să emită o decizie motivată cu privire la evaluarea candidatului (articolul 13 alin. 1 din Lege), care trebuie să cuprindă faptele relevante, motivele și concluzia (articolul 13 alin. 2 din Lege). Decizia Comisiei se publică, cu excepția cazului în care candidatul solicită altfel, în termen de 48 de ore de la expedierea deciziei (articolul 13 alin. 7 din Lege). La momentul când se stabilește ce părți ale procesului de evaluare urmează să fie deschise publicului, este necesar să se găsească un echilibru între necesitatea de a proteja independența sistemului judiciar și necesitatea de a asigura încrederea publicului în acest proces.88 De exemplu, sub aspectul ce vizează evaluările detaliate, rezultatele sau punctajele candidaților individuali, aceste detalii trebuie tratate ca fiind confidențiale și, de regulă, nu trebuie să fie publicate, 89 cu excepția cazului în care publicarea este expres solicitată de către persoana supusă evaluării. După cum s-a subliniat în Avizul comun, publicarea deciziei de respingere a unui candidat nu este deloc o obligație indispensabilă, pentru a se evita cauzarea de prejudicii judecătorilor și procurorilor în funcție. Comisia trebuie să analizeze în mod corespunzător avantajele și dezavantajele unei publicități și transparențe sporite sau depline, în special prin prisma impactului potențial asupra independenței individuale a judecătorilor. Aceleași considerente se aplică și situației aferente publicării identității membrilor cu drept de vot și a motivării scrise elaborate de către aceștia. 74. În special, articolul 5 alin. 3 din Regulamentul de organizare și funcționare prevede că membrii Comisiei dezvăluie doar un minimum necesar al datelor cu caracter personal în timpul audierilor publice. Având în vedere că articolul 5 alin. 2 conține referirea la datele specifice ce nu urmează a fi publicate, și anume (prezumtiv) numele persoanelor aferente candidatului, datele de contact ale candidatului, locația exactă a bunurilor imobiliare sau a altor bunuri, numărul de identificare național al cetățeanului și numerele bancare, se recomandă să se clarifice faptul că Comisia poate decide să nu publice alte date cu caracter personal din proprie inițiativă sau în baza cererii candidatului, dacă există un risc întemeiat că o asemenea dezvăluire poate cauza o imixtiune nejustificată în viața privată a unui candidat. Similar celor enunțate anterior, Legea trebuie să permită Comisiei să obțină un echilibru între interesul privat al unui candidat și interesul public în cursul desfășurării unui proces transparent.
88 Avizul ODIHR privind numirea judecătorilor Curții Supreme din Georgia (2019), alin. 55. 89 Ibid. alin. 56. A se vedea, de asemenea, Avizul CCJE nr. 17 (2014) privind evaluarea judecătorilor, alin. 48. 27 Opinie ODIHR referitor la Legea privind unele măsuri aferente selectării candidaților pentru funcția de membru în organele de autoadministrare ale judecătorilor și procurorilor 75. În orice caz, publicarea înainte de pronunțarea deciziei de către organul de contestare este un aspect problematic, deoarece efectele negative ale publicării deciziei privind nepromovarea evaluării asupra reputației unui judecător sunt dificil de înlăturat printr-o rectificare ulterioară. 90 Prin urmare, publicarea deciziei privind rezultatul evaluării trebuie amânată până la etapa finală a contestării deciziei și pronunțarea deciziei finale de către organul de contestare, fiind, respectiv, necesară o completare a Legii în acest sens.
RECOMANDAREA J. Să se obțină un echilibru corespunzător între interesul privat al unui candidat și interesul public față de un proces transparent atunci când se publică decizia ce conține datele private ale unui candidat și să se suspende publicarea deciziei până la etapa finală de contestare a acesteia și pronunțarea deciziei finale de către organul de contestare.
3.11 Contestarea deciziei Comisiei de evaluare
76. Candidatul poate contesta decizia în termen de cinci zile de la recepționarea acesteia (articolul 14 alin. 1 din Lege). Cererea de contestare a deciziei se depune la Curtea Supremă de Justiție, care formează un complet de judecată special pentru examinarea cererilor de contestare a deciziilor Comisiei. În conformitate cu articolul 14 alin. 2 din Lege, completul special de judecată este compus din trei judecători, precum și dintr-un judecător supleant, în caz de recuzare. Acești judecători urmează să fie desemnați de Președintele Curții Supreme de Justiție și confirmați de Președintele Republicii Moldova. Legea mai prevede, la articolul 14 alin. 3 că Președintele Republicii Moldova poate respinge candidaturile desemnate de Curtea Supremă de Justiție, caz în care Președintele Curții Supreme de Justiție va numi alți judecători. 77. Dispozițiile care permit Președintelui Republicii Moldova să exercite dreptul de veto cu referire la candidaturile judecătorilor desemnate de Președintele Curții Supreme de Justiție ridică semne de întrebare cu referire la independența instanței de contestare a deciziei Comisiei. Aceste dispoziții au fost contestate la Curtea Constituțională a Republicii Moldova de către un deputat din opoziție. La 7 aprilie 2022, Curtea a declarat nulitatea prevederilor din articolul 14 alin. 3 din Lege, precum și a prevederilor conexe din articolul 14 alin. 2, considerând că acestea constituie o ingerință nejustificată a executivului în administrarea justiției și că sunt în contradicție cu separarea constituțională a puterilor.91 78. Examinarea cererilor de contestare a deciziilor Comisiei de către același complet de trei judecători (plus un judecător supleant) poate contribui la coerența deciziilor pronunțate de acest complet, dar, întrucât în circumstanțele acestor proceduri de contestare este probabil ca judecătorii să cunoască personal pe mulți dintre recurenți, se recomandă includerea unui număr mai mare de judecători pentru a permite efectuarea recuzărilor. Această măsură este realizabilă cel mai bine printr-o alocare aleatorie a cererilor de contestare a deciziilor Comisiei către complete diverse formate din judecători specializați în cauze penale, civile și contravenționale. 79. Legea prevede că procedura de examinare a cererilor de contestare a deciziilor Comisiei va avea loc în conformitate cu procedura prevăzută de Codul Administrativ, cu excepțiile
90 Comisia de la Veneția, Aviz interimar privind Legea privind lustrația guvernului din Ucraina, CDL-AD(2014)044-e, alin. 99. 91 Curtea Constituțională a Republicii Moldova, Hotărârea nr. 9 din 7 aprilie 2022. 28 Opinie ODIHR referitor la Legea privind unele măsuri aferente selectării candidaților pentru funcția de membru în organele de autoadministrare ale judecătorilor și procurorilor stipulate de Lege (articolul 14 alin. 6 din Lege). Cererea de contestare a Comisiei de evaluare trebuie să fie examinată în termen de 10 zile (articolul 14 alin. 7 din Lege). Cererea de contestare a deciziei Comisiei nu are efect suspensiv asupra deciziei Comisiei, și nici asupra alegerilor sau concursului la care participă candidatul (articolul 14 alin. 6 din Lege). Luându-se în considerare că miza acestui proces de evaluare este dreptul candidatului de a avea acces la un post în serviciul public, calea de contestare a deciziei respective trebuie să vizeze, pe cât posibil de amplu, inclusiv acest aspect.92 În acest scop, se recomandă ca cererea de contestare a deciziei să aibă un efect suspensiv asupra deciziei Comisiei, iar candidatul ar trebui să poată participa la concurs, inclusiv pentru selecție sau alegeri, până la confirmarea deciziei Comisiei de către instanță. Legea ar putea, de asemenea, să prevadă garanții suplimentare de examinare a cererii de contestare a deciziei în timp util, cum ar fi transferul rapid al dosarului candidatului de către Comisie către instanța de contestare. Se recomandă includerea expresă în Lege a drepturilor procedurale ale candidatului care înaintează o cerere de contestare a deciziei Comisiei de evaluare.
4. COMENTARIILE FINALE
80. Statele participante la OSCE s-au angajat să se asigure că legislația va fi "adoptată la finele unei proceduri publice, iar [că] actele legislative vor fi publicate, aceasta fiind condiția aplicabilității lor" (Documentul de la Copenhaga din 1990, alin. 5.8). 93 În plus, angajamentele cheie precizează că "[l]egislația va fi elaborată și adoptată ca rezultat al unui proces deschis care să reflecte voința poporului, fie direct, fie prin intermediul reprezentanților săi aleși" (Documentul de la Moscova din 1991, alin. 18.1). 94 Lista criteriilor statului de drept a Comisiei de la Veneția subliniază, de asemenea, faptul că societatea trebuie să aibă o oportunitate semnificativă de a oferi contribuții.95 81. Conform notei explicative, proiectul de lege a fost supus unui proces de evaluare a impactului și unui proces de consultare publică, fiind un efort salutabil. 82. Autoritățile publice sunt încurajate să se asigure că orice legislație viitoare, precum și legislația conexă sunt supuse unor consultări incluzive, vaste și eficiente, inclusiv cu societatea civilă, oferind oportunități egale de participare pentru femei și bărbați. În conformitate cu principiile enunțate mai sus, astfel de consultări ar trebui să aibă loc în timp util, la toate etapele procesului de elaborare a legilor, inclusiv în fața Parlamentului.96 [SFÂRȘIT DE TEXT]
92 Avizul comun anterior conține recomandarea ca contestarea deciziei să nu suspende desfășurarea concursul, a se vedea par. 38 din Avizul comun al Comisiei Europene pentru Democrație prin Drept (Comisia de la Veneția) și al Direcției Generale a Drepturilor Omului și a Statului de Drept a Consiliului Europei cu privire la proiectul de lege revizuit "Cu privire la unele măsuri legate de selectarea candidaților pentru funcțiile de membri în organele de autoadministrare a judecătorilor și procurorilor" (CDL-AD(2021)046), 13 decembrie 2021. 93 Disponibil la <http://www.osce.org/fr/odihr/elections/14304http://www.osce.org/fr/odihr/elections/14304>. 94 Disponibil la <http://www.osce.org/fr/odihr/elections/14310http://www.osce.org/fr/odihr/elections/14310>. 95 A se vedea Comisia de la Veneția, Lista criteriilor statului de drept, CDL-AD(2016)007, Part II.A.5. 96 A se vedea, de exemplu, OECD, Practici internaționale privind evaluarea ex post (2010). 29