Warsaw, 19 June 2026 Opinion-Nr.: FOE-PRT/583/2026 [TO/AlC] URGENT OPINION ON THE BILL NO. 398/XVII/1 ON MEASURES TO PROTECT CHILDREN IN DIGITAL ENVIRONMENTS PORTUGAL This Urgent Opinion has benefited from contributions made by Dominika Bychawska-Siniarska, International Human Rights Law Specialist, Nevena Krivokapic Martinovic, Attorney at Law specialized on in online media, freedom of expression in the digital environment and information privacy; and Tamara Otiashvili, Senior Legal Expert in Human Rights and Democratic Governance. The Urgent Opinion was also peer reviewed by Antonina Cherevko, Senior Adviser to the OSCE Representative on Freedom of the Media. Based on an unofficial translation of the Bill provided by the requesting authority. OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights Ul. Miodowa 10, PL-00-251 Warsaw Office: +48 22 520 06 00 www.legislationline.org
ODIHR Urgent Opinion on the Bill No. 398/XVII/1 on Measures to Protect Children in Digital Environments in Portugal 2 EXECUTIVE SUMMARY AND KEY RECOMMENDATIONS Bill No. 398/XVII/1 on Measures to Protect Children in Digital Environments (the Bill) establishes a regulatory framework aimed at strengthening the protection of minors online in response to growing concerns about the impact of digital platforms and services on children’s wellbeing, privacy, and development. It increases the “minimum digital age” from 13 to 16 for independent access to platforms and online services covered by the Bill, requires parental consent for younger users aged 13-16, provides for a minimum access age of 13 for covered platforms and services, with some exceptions, along with mandatory age verification and enhanced duties for digital service providers to mitigate risks. Generally, the Bill pursues a legitimate child protection objective consistent with international human rights obligations. Indeed, risks of children’s exposure to harmful content, including grooming, disinformation, manipulative design, pervasive data collection and other digital risks in today’s online ecosystem, are real and well-founded and need to be addressed. In this respect, the initiative to develop the Bill is particularly timely and reflects an effort to reinforce protections for children and to mitigate risks that may affect their wellbeing, privacy, and development in digital environments. The Bill includes a number of positive features aimed at addressing platform design and addictive or harmful functionalities, and introduces default settings for children, among others, which reflect international and regional recommendations. At the same time, the Bill would benefit from a more comprehensive assessment of its potential impact on the exercise of the full range of children’s rights, the evolving capacities of children and their diversity, taking into account that mandatory-age-verification measures will affect all users, and should be approached with caution. In addition, to ensure effective protection of children but also of all users, it is also important to more comprehensively target systemic issues linked to specific platform design choices and business models. Overall, the proposed Bill could be strengthened by reflecting a more clearly rights- based and risk-based approach grounded in privacy-by-design, safety-by-design, and security-by-design principles and solutions, ensuring fair, accessible, safe and secure digital platforms and services for children and other users. In addition, the Bill’s overall structure and scope could be enhanced to ensure legal certainty, foreseeability and proportionality of the contemplated measures. The proposed framework at times includes some broad and vague wording that would deserve further elaboration to avoid ambiguity and possible arbitrary or inconsistent application, particularly with respect to the sometimes indeterminate categories of digital services covered, and risks identified, especially with respect to so-called “harmful content”. A clearer differentiation of categories of digital platforms and services, taking into account the nature and level of risk they may present to children would allow for more proportionate measures tailored to the identified risks posed by a specific category of digital platform or service, also considering the distinct and potentially heightened risks posed for children by generative artificial intelligence systems and similar technologies. This would avoid the imposition of uniform obligations across types of services that differ significantly in their potential to generate or mitigate risks of potential harm, and therefore not warranting the same regulatory
ODIHR Urgent Opinion on the Bill No. 398/XVII/1 on Measures to Protect Children in Digital Environments in Portugal 3 response. Such differentiation would also help reducing legal uncertainty for service providers. The differentiated age-based restrictions reflect a graduated approach based on evolving capacities of children although the minimum access age of 13 for covered platforms and services may warrant further consideration from the perspective of ensuring a proportionate balance between protection objectives and exercise of all children’s rights, including the rights of access to information, freedom of expression, to education, health and development, participation and protection from violence. The proposed age verification mechanisms, if not carefully designed, may also raise concerns related to privacy, data protection, non-discrimination, and the risk of exclusion of certain user groups. In addition, some provisions may allow potentially overly intrusive monitoring and parental control systems and could be more narrowly circumscribed, while strong de- indexing or blocking powers, in the absence of appropriate safeguards, may risk overreach and chilling effects on expression. Stronger guarantees for fundamental rights should be considered, including more proportionate, minimally intrusive, and non-discriminatory approaches to age verification, in particular to avoid an exclusive dependence on state-issued digital credentials which may risk indirect exclusion of certain groups – such as undocumented children, asylum-seekers, refugees, or individuals lacking access to digital identity infrastructure. More specifically, and in addition to what is stated above, ODIHR makes the following recommendations to further strengthen the Bill in accordance with international standards, OSCE human dimension commitments and good practices: A. To consider supplementing the overall approach of the Bill with a broader rights- based and risk-based approach grounded in privacy-, safety- and security-by- design principles to ensure fair, accessible and safe digital services for children as well as other users; [para. 33] B. To include in Article 1 a general children’s rights clause, which should provide that all measures under the Bill are implemented in accordance with the best interests of the child, taking into account the child’s evolving capacities, development needs and participation rights, while complying with the obligation to respect, protect and fulfil all children’s rights online, including the rights to non-discrimination, privacy and data protection, freedom of expression and access to information, the rights to education, health and development, participation, protection from violence as well as access to effective remedies; [para. 31] C. To ensure that the scope of the Bill in Article 2 is more precisely defined, by clarifying key concepts such as “harm to the physical or mental development of children” and more clearly differentiating between categories of digital services and platforms taking into account the nature and level of risk they may present to children for the purposes of determining the applicable obligations under the Bill, including the necessity and proportionality of age verification mechanisms; [paras. 37 and 39] D. To clarify under Article 8 the key features that age verification method should satisfy, beyond reliability, including accuracy, not easily circumventable, non- intrusiveness and non-discriminatory, in particular to avoid an exclusive dependence on state-issued digital credentials which may risk indirect exclusion of certain groups – such as undocumented children, asylum-seekers, refugees, or
ODIHR Urgent Opinion on the Bill No. 398/XVII/1 on Measures to Protect Children in Digital Environments in Portugal 4 individuals lacking access to digital identity infrastructure, with further elaboration as to the meaning of such requirements, while requiring compliance with principles of anonymity, decentralization, and independent oversight; [para. 44] E. To consider revising Article 5 (3) to ensure that any restriction on access for children under 13 is narrowly tailored to specific and demonstrable risks stemming from content exposure as well as systemic and design-related features of specific categories of digital platforms and services, including those that may contribute to excessive engagement, addiction or dependency, also considering the distinct and potentially heightened risks posed for children by generative artificial intelligence systems and similar technologies, while ensuring that aged-based access restrictions are differentiated by category of digital platform and services and corresponding risks, while explicitly safeguarding children’s continued access to age-appropriate digital services in accordance with their evolving capacities, and guaranteeing the exercise of their rights; [para. 56] F. To amend Article 9 of the Bill to include clear procedural and substantive safeguards specifying that suspension or de-indexing should be a measure of last resort and decisions of the competent authorities should be reasoned, based on an assessment of their potential impact on lawful expression and access to information, made publicly available, and preceded by notice unless urgent action is strictly necessary, while ensuring that judicial authorization or prompt judicial review is available and strictly listing the types of “urgent precautionary measures” the National Communications Authority may order under Article 9 (2) (c) of the Bill; [para. 73] G. To amend Article 10 to clarify the meaning of “non-addictive algorithmic recommendations”, including by incorporating explicit requirements ensuring that recommender systems for minors (i) are not primarily optimized for engagement time; (ii) do not amplify harmful or age-inappropriate content; (iii) include a non- profiling-based recommendation option; (iv) are transparent and explainable in age-appropriate language; and (v) are subject to independent risk assessment and audit; [para. 75] H. To ensure that human review is available in addition to automated content review and any other relevant tools for reported accounts or content that the provider suspects may pose a risk of harm to minors’ privacy, safety or security, while ensuring that any automated content moderation does not promote over-blocking, and does not unduly undermine the confidentiality of interpersonal communications; [paras. 83 and 85] I. To revise Article 12 to ensure that obligations relating to the detection, blocking and reporting of harmful content are clearly defined, strictly limited to identifiable unlawful or high-risk content, and applied in a manner consistent with the principles of legal certainty, necessity and proportionality, in particular by further specifying the notions of “violent or sexual material”, “aggressive content”, “cyberbullying” and “suspicious contacts”; reporting mechanisms should be accessible, simple and child-friendly; [para. 85] J. To ensure that the development and adoption process of the Bill, as well as design of age-verification mechanisms, are subject to inclusive, extensive, effective and meaningful consultations, including with child-rights organizations and parents’
ODIHR Urgent Opinion on the Bill No. 398/XVII/1 on Measures to Protect Children in Digital Environments in Portugal 5 As part of its mandate to assist OSCE participating States in implementing their OSCE human dimension commitments, ODIHR reviews, upon request, draft and existing laws to assess their compliance with international human rights standards and OSCE commitments and provides concrete recommendations for improvement. TABLE OF CONTENTS I. INTRODUCTION ........................................................... 6 II. SCOPE OF THE URGENT OPINION ................................. 6 III. LEGAL ANALYSIS AND RECOMMENDATIONS ................ 7 1. RELEVANT INTERNATIONAL HUMAN RIGHTS STANDARDS AND OSCE HUMAN DIMENSION COMMITMENTS .......................................................................................... 7 1.1. Rights and Protection of Children ......................................................................... 7 1.2. Right to Freedom of Expression and Access to Information ................................ 9 1.3. Principles governing privacy and data protection in digital regulation ............. 12 2. BACKGROUND ............................................................................................................... 14 3. THE PURPOSE AND THE SCOPE OF THE BILL ............................................................. 15 4. DEFINITIONS ................................................................................................................. 19 5. DIGITAL AGE OF CONSENT .......................................................................................... 21 5.1. Minimum Digital Age ........................................................................................... 22 5.2. Parental Consent and Control Mechanisms ........................................................ 24 5.3. Age Verification with Privacy Considerations ..................................................... 25 6. PLATFORM OBLIGATIONS AND CONTENT GOVERNANCE ......................................... 28 7. CONTENT MODERATION AND CYBERBULLYING ........................................................ 30 8. SUPERVISORY AUTHORITIES AND REPORTING .......................................................... 32 10. OTHER PROVISIONS .................................................................................................... 33 11. PROCESS OF DEVELOPING AND ADOPTING THE BILL .............................................. 34 Annex: Bill No. 398/XVII/1 on Measures to Protect Children in Digital Environments organizations, and as appropriate and relevant, children – using age-appropriate formats reflecting their evolving capacities. [paras. 68 and 93-94] These and additional recommendations, are included throughout the text of this Urgent Opinion, highlighted in bold.
ODIHR Urgent Opinion on the Bill No. 398/XVII/1 on Measures to Protect Children in Digital Environments in Portugal 6 I. INTRODUCTION 1. On 24 April 2026, the President of the Committee on Constitutional Affairs, Rights, Freedoms and Guarantees of the Assembly of the Republic of Portugal sent to the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (hereinafter “ODIHR”) a request for a legal review of the Bill No. 398/XVII/1 on Measures to Protect Children in Digital Environments (hereinafter “the Bill”). 2. On 8 May 2026, ODIHR responded to this request, confirming the Office’s readiness to prepare a legal opinion on the Bill to assess its compliance with international human rights standards and OSCE human dimension commitments. Given the subject-matter, in line with established practice, ODIHR invited the Office of the OSCE Representative on Freedom of the Media (RFoM) to contribute to this legal opinion via peer review. The peer review does not imply endorsement by the OSCE RFoM of all views, findings and recommendations contained in the Urgent Opinion. 3. On 11 May 2026, the requester informed ODIHR that the legal analysis was required as a matter of urgency, given that the parliamentary process on the Bill had already been initiated. In light of this request, ODIHR agreed to expedite the preparation of the legal analysis and to issue an Urgent Opinion on the Bill, which does not provide a detailed analysis of all the provisions of the Bill, but primarily focuses on the most critical provisions. The absence of comments on certain provisions of the Bill should not be interpreted as an endorsement of these provisions. 4. This Urgent Opinion was prepared in response to the above request. ODIHR conducted this assessment within its general mandate to assist OSCE participating States in the implementation of their OSCE human dimension commitments. 1 II. SCOPE OF THE URGENT OPINION 5. The scope of this Urgent Opinion covers only the Bill submitted for review. Thus limited, it does not constitute a full or comprehensive review of the entire legal and institutional framework governing online platforms and digital services, the right to freedom of expression and to receive information, access to the Internet and freedom of the media, as well as child protection in Portugal. 6. The Urgent Opinion raises key issues and highlights areas of concern. In the interest of conciseness, it focuses more on those provisions that require amendments or improvements than on the positive aspects of the Bill. The ensuing legal analysis is based on international and regional human rights standards, norms and recommendations, as well as relevant OSCE human dimension commitments. It also highlights, as appropriate, 1 See, in particular, CSCE/OSCE, Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE (Copenhagen Document), 29 June 1990, para. 9.1; Document of the Moscow Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE, (Moscow Document), 3 October, 1991, paras. 9.1 and 26; and CSCE Budapest Document 1994, Towards a Genuine Partnership in a New Era (Budapest Document), CSCE/OSCE, 21 December 1994, Chapter VIII, para. 36. See also OSCE Ministerial Council Decision No. 3/18, “Safety of Journalists”, 12 December 2018, p. 3, which calls upon OSCE participating States to “[b]ring their laws, policies and practices, pertaining to media freedom, fully in compliance with their international obligations and commitments and to review and, where necessary, repeal or amend them so that they do not limit the ability of journalists to perform their work independently and without undue interference (…).” See also Copenhagen 1997 (Annex 1: Permanent Council Decision No. 193, Mandate of the OSCE Representative on Freedom of the Media).
ODIHR Urgent Opinion on the Bill No. 398/XVII/1 on Measures to Protect Children in Digital Environments in Portugal 7 good practices from other OSCE participating States in this field. When referring to national legislation, ODIHR and RFoM do not advocate for any specific country model but rather focus on providing clear information about applicable international standards while illustrating how they are implemented in practice in certain national laws. Any country example should be approached with caution since it cannot necessarily be replicated in another country and has always to be considered in light of the broader national institutional and legal framework, as well as country context and political culture. 7. Moreover, in accordance with the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women 2 (hereinafter “CEDAW”) and the 2004 OSCE Action Plan for the Promotion of Gender Equality 3 and commitments to mainstream gender into OSCE activities, programmes and projects, the Urgent Opinion integrates, as appropriate, a gender and diversity perspective. 8. In view of the above, ODIHR stresses that this review does not prevent ODIHR from formulating additional written or oral recommendations or comments on respective subject matters in Portugal in the future. III. LEGAL ANALYSIS AND RECOMMENDATIONS 1. RELEVANT INTERNATIONAL HUMAN RIGHTS STANDARDS AND OSCE HUMAN DIMENSION COMMITMENTS 1.1. Rights and Protection of Children 9. Children are independent holders of human rights and are entitled to the full range of rights guaranteed under international human rights law, which applies to “everyone”. In accordance with the United Nations Convention on the Rights of the Child (CRC), States Parties must ensure that legislative, policy and regulatory measures pertaining to children are designed, implemented and assessed in a manner that respects, protects and fulfils children's rights, including in the digital environment. 4 While international human rights instruments establish the universal human rights framework applicable to all persons, including children, the CRC further elaborates how those rights are to be applied when the right-holder is a child, especially in light of children's evolving capacities, best interests, developmental needs and participation rights. 10. More specifically, Article 3 of the CRC requires that the best interests of the child be a primary consideration in all actions concerning children, while Article 5 recognizes the responsibilities of parents and caregivers to provide appropriate guidance consistent with the evolving capacities of the child. Article 12 of the CRC further guarantees the right of children capable of forming their own views to express those views freely on all matters affecting them, with such views being given due weight in accordance with the age and 2 See UN Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (hereinafter “CEDAW”), adopted by General Assembly resolution 34/180 on 18 December 1979. Portugal deposited its instrument of ratification of this Convention on 30 July 1980. 3 See OSCE Action Plan for the Promotion of Gender Equality, adopted by Decision No. 14/04, MC.DEC/14/04 (2004), para. 32. 4 See UN Convention of the Rights of the Child (CRC), adopted by General Assembly resolution 44/25 of 20 November 1989, entry into force 2 September 1990. Portugal ratified the CRC on 21 September 1990. See also UN Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 25 (2021) on Children's Rights in Relation to the Digital Environment.
ODIHR Urgent Opinion on the Bill No. 398/XVII/1 on Measures to Protect Children in Digital Environments in Portugal 8 maturity of the child. In addition, the third Optional Protocol to the CRC 5 is also of relevance to this legal review to the extent that it concerns the prevention of and protection from the sexual exploitation and sexual abuse of children, including in the digital environment. 6 11. In the General Comment No. 25 (2021), the UN Committee on the Rights of the Child elaborated further specific guidance on relevant legislative, policy and other measures to ensure full compliance with CRC and its Protocols’ obligations in the light of the opportunities, risks and challenges in promoting, respecting, protecting and fulfilling all children’s rights in the digital environment. 7 12. At the Council of Europe level, beyond the rights guaranteed by the European Convention on Human Rights (ECHR) to everyone, including children, there are a number of standard-setting texts that aim to promote and protect children’s rights. The European Social Charter contains specific rights relating exclusively to children, including the right of children and young persons to protection (Article 7) and the right of children and young persons to social, legal and economic protection (Article 17). 8 In addition, the CoE Council of Europe Convention on the Protection of Children against Sexual Exploitation and Sexual Abuse (Lanzarote Convention) 9 and the Convention on Preventing and Combating Violence against Women and Domestic Violence (Istanbul Convention) 10 are also of relevance. The 2018 CoE Recommendation CM/Rec(2018)7 on the Guidelines to Respect, Protect and Fulfil the Rights of the Child in the Digital Environment 11 and 2025 CoE Thematic Guidance on Safeguarding Children from the Risks of Accessing Online Pornographic Content 12 also constitute useful reference materials. 13. Article 24 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union (EU) further guarantees the “right to such protection and care as is necessary for their well-being”, underlying that “[t]hey may express their views freely” and that “[s]uch views shall be taken into consideration on matters which concern them in accordance with their age and maturity”. Article 24 (2) further underlines that “[i]n all actions relating to children, whether taken by public authorities or private institutions, the child's best interests must be a primary consideration”. 13 14. At the OSCE level, a number of OSCE commitments relate to the protection of children from sexual exploitation, including in the digital environment, and the role of youth in contributing to peace and security efforts. 14 The OSCE Representative on Freedom of the 5 See UN Convention of the Rights of the Child (CRC), adopted by General Assembly resolution 44/25 of 20 November 1989, entry into force 2 September 1990, ratified by Portugal on 21 September 1990; and Optional Protocol to the Convention on the Rights of the Child on the sale of children, child prostitution and child pornography”, ratified by Portugal on 16 May 2003. See also UN Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 25 (2021) on Children's Rights in Relation to the Digital Environment. 6 See UN Convention of the Rights of the Child (CRC), adopted by General Assembly resolution 44/25 of 20 November 1989, entry into force 2 September 1990. Portugal ratified the CRC on 21 September 1990. See also UN Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 25 (2021) on Children's Rights in Relation to the Digital Environment. 7 See UN Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 25 (2021) on Children's Rights in Relation to the Digital Environment. 8 See CoE, European Social Charter (revised 1996), was ratified by Portugal on 30 May 2022. 9 See CoE, Convention on the Protection of Children against Sexual Exploitation and Sexual Abuse (Lanzarote Convention), was ratified by Portugal on 23 August 2012. 10 See CoE, Convention on the Protection of Children against Sexual Exploitation and Sexual Abuse (CETS No. 201) (Istanbul Convention), was ratified by Portugal on 5 February 2013. 11 See CoE, Committee of Ministers, Guidelines to Respect, Protect and Fulfil the Rights of the Child in the Digital Environment (4 July 2018), Recommendation CM/Rec(2018)7. 12 See CoE, Thematic Guidance on Safeguarding Children from the Risks of Accessing Online Pornographic Content, May 2025. 13 See Article 24 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union (EU), OJ C 326, 26 October 2012. 14 See, in particular, OSCE Decision No.7/17, Strengthening Efforts to Combat All forms of Child Trafficking, Including for Sexual Exploitation, as well as Other Forms of Sexual Exploitation of Children; Decision No. 15/06 on Combating Sexual Exploitation of Children; and Decision No. 9/07 on Combating Sexual Exploitation of Children on the Internet.
ODIHR Urgent Opinion on the Bill No. 398/XVII/1 on Measures to Protect Children in Digital Environments in Portugal 9 Media (RFoM) together with the freedom of expression mandate holders from the UN, the African Commission on Human and Peoples’ Rights (African Union) and the Organization of American States (hereinafter “International Freedom of Expression Mandate-Holders”), have recently adopted the 2026 Joint Declaration on the Right to Freedom of Expression and Access to Information of Children in the Digital Age (hereinafter “2026 Joint Declaration”), which provides crucial recommendations regarding the broader legal and policy framework and measures necessary to ensure that the online environment is fair, accessible, safe and secure for ensuring the protection of children, but also other users, while protecting their rights. 15 15. In light of the foregoing, measures intended to protect children online should therefore be evaluated not only in light of their protective aims, but also with regard to their impact on children’s rights, including their rights to freedom of expression, including the right to seek, impart and receive information, to participation, freedoms of peaceful assembly and of association, education, health and development, non-discrimination, protection from violence but also the rights to respect for private and family life, and personal data protection. 1.2. Right to Freedom of Expression and Access to Information 16. The right to freedom of expression and to seek, receive and impart information is a fundamental right, as well as an enabler of other human rights and fundamental freedoms and a guardian of democratic values. 16 This right is enshrined in Article 19 of the Universal Declaration of Human Rights (UDHR). 17 Article 19 of the International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR) further provides that “everyone shall have the right to hold opinions without interference” and that “everyone shall have the right to freedom of expression; this right shall include freedom to seek, receive and impart information and ideas of all kinds, regardless of frontiers, either orally, in writing or in print, in the form of art, or through any other media of his choice”. 18 Article 19 (2) of the ICCPR establishes the principle of medium neutrality by noting that these rights can be exercised regardless of the medium used. The jurisprudence of the UN Human Rights Committee (UN HRC) as well as its General Comment No. 34 on Article 19 of the ICCPR also offer authoritative interpretation of the nature and scope of the right to freedom of expression and access to information. 19 Article 13 of the CRC guarantees the child’s right to freedom of expression, including the freedom to seek, receive and impart 15 See Joint Declaration on the Right to Freedom of Expression and Access to Information of Children in the Digital Age, International Mandate-Holders on Freedom of Expression, 01 June 2026. 16 See UN Special Rapporteur on Freedom of Opinion and Expression, OSCE Representative on Freedom of the Media, OAS Special Rapporteur and the African Commission Special Rapporteur on Freedom of Expression and Access to Information (hereinafter “International Mandate-Holders on Freedom of Expression”), Joint Declaration on Media Freedom and Democracy, 2 May 2023. 17 See the Universal Declaration on Human Rights (UDHR), adopted by General Assembly resolution 217 A on 10 December 1948. 18 Article 19 of the International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR) provides that “everyone shall have the right to hold opinions without interference” and that “everyone shall have the right to freedom of expression; this right shall include freedom to seek, receive and impart information and ideas of all kinds, regardless of frontiers, either orally, in writing or in print, in the form of art, or through any other media of his choice.” According to Article 19 (3) of the ICCPR: “The exercise of the rights provided for in paragraph 2 of this article carries with it special duties and responsibilities. It may therefore be subject to certain restrictions, but these shall only be such as are provided by law and are necessary: (a) For respect of the rights or reputations of others; (b) For the protection of national security or of public order (ordre public), or of public health or morals.” 19 See UN Human Rights Committee, General Comment No. 34 on Article 19 of the ICCPR, CCPR/C/GC/34, para. 11, where the UN Human Rights Committee further elaborates that “[f]reedom of expression is a necessary condition for the realization of the principles of transparency and accountability that are, in turn, essential for the promotion and protection of human rights” and protects “even expression that may be regarded as deeply offensive, although such expression may be restricted in accordance with the provisions of article 19, paragraph 3 and article 20.”
ODIHR Urgent Opinion on the Bill No. 398/XVII/1 on Measures to Protect Children in Digital Environments in Portugal 10 information and ideas of all kinds, regardless of frontiers, through any media of the child’s choice, closely mirroring Article 19 of the ICCPR. 20 17. With respect to restrictions to the right to access information, Article 13 (2) of the CRC, similarly to Article 19 (3) of the ICCPR, requires that they be provided by law (test of legality), pursue one of the legitimate aims listed exhaustively in the text of Article 13 (2) (and Article 19 (3) of the ICCPR) (test of legitimacy), be necessary and proportionate, and constitute the least intrusive measure among those effective enough to reach the designated objective (test of necessity and proportionality). In addition, pursuant to Article 2 of the CRC, restrictions shall not be discriminatory. The requirement that restrictions to freedom of expression need to be provided by law means not only that restrictions need to be based on a law, but such law must also be precise and foreseeable. Laws need to be formulated with sufficient precision to enable individuals to regulate their conduct accordingly. 21 Restrictions must be applied only for those purposes for which they were prescribed and must be directly related to the specific aim(s) they are pursuing. Additionally, Article 20 of the ICCPR requires states to outlaw any propaganda for war and “any advocacy of national, racial or religious hatred that constitutes incitement to discrimination, hostility or violence”. 18. Article 17 of the CRC recognizes the important function performed by the media and requires States Parties to ensure that children have access to information and material from a diversity of national and international sources, especially those aimed at promoting their social, spiritual and moral well-being and physical and mental health. Moreover, the Committee on the Rights of the Child reaffirmed the importance of access to information in General Comment No. 4 on adolescent health and development (2023), 22 underlining that “[a]dolescents have the right to access adequate information essential for their health and development and for their ability to participate meaningfully in society”. The Committee further emphasized that “it is the obligation of States parties to ensure that all adolescent girls and boys, both in and out of school, are provided with, and not denied, accurate and appropriate information on how to protect their health and development and practise healthy behaviours.” In addition, it is essential that children also have access to quality and evidence-based information and education on sexual and reproductive health. 23 19. At the Council of Europe level, Article 10 of the European Convention on Human Rights (ECHR) guarantees “the right to freedom of expression, including the freedom to hold opinions and to seek, receive and impart information and ideas without interference by public authority and regardless of frontiers”. The protection afforded by Article 10 extends not only to information and ideas that are favorably received or regarded as inoffensive, but also to those that may offend, shock or disturb the State or any part of the population, as consistently affirmed in the jurisprudence of the European Court of 20 See Optional Protocol to the Convention on the Rights of the Child on the sale of children, child prostitution and child pornography”, which was ratified by Portugal on 16 May 2003. 21 See UN Human Rights Committee, General Comment No. 34 “on Article 19 Freedoms of Opinion and Expression of the ICCPR”, CCPR/C/GC/34, 12 September 2011, para. 25, which states: “a norm, to be characterized as a ‘law’, must be formulated with sufficient precision to enable an individual to regulate his or her conduct accordingly and it must be made accessible to the public. A law may not confer unfettered discretion for the restriction of freedom of expression on those charged with its execution. Laws must provide sufficient guidance to those charged with their execution to enable them to ascertain what sorts of expression are properly restricted and what sorts are not.” See also, e.g., ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws, ODIHR, 16 January 2024, para. 12 and Principle 16; and Venice Commission, Updated Rule of Law Checklist, CDL-AD(2025)002-e, 16 December 2025. 22 See CRC General Comment No. 4: Adolescent Health and Development in the Context of the Convention on the Rights of the Child, adopted at the Thirty-third Session of the Committee on the Rights of the Child, on 1 July 2003. 23 See UN Human Rights Committee, General Comment No. 36 on article 6: right to life (2019), CCPR/C/GC/36, para. 8.
ODIHR Urgent Opinion on the Bill No. 398/XVII/1 on Measures to Protect Children in Digital Environments in Portugal 11 Human Rights (ECtHR). 24 In addition, , a number of CoE Recommendations are relevant to this Urgent Opinion and may serve as examples of regional good practice, such as the Recommendations on the roles and responsibilities of internet intermediaries, 25 on the impacts of digital technologies on freedom of expression, 26 on the human rights impacts of algorithmic systems, 27 on human rights for Internet users, 28 on a new notion of media, 29 on gender equality and the media 30 and on principles for media and communication governance. 31 In addition, the 2024 Council of Europe Framework Convention on Artificial Intelligence is also of interest, though Portugal has not signed nor ratified it, since it requires States Parties to take due account of any specific needs and vulnerabilities in relation to respect for the rights, including children (Article 18) and to adopt or maintain measures for the identification, assessment, prevention and mitigation of risks posed by artificial intelligence systems by considering actual and potential impacts to human rights, democracy and the rule of law (Article 16). 32 20. Comparable freedom of expression and access to information guarantees are provided under Article 11 (1) of the Charter of Fundamental Rights of the European Union (EU), with Article 11 (2) further emphasizing the respect for the freedom and pluralism of the media. 33 These provisions apply equally in the online environment and protect not only the dissemination of information but also the right of individuals, including children, to access and receive information through digital means. 21. At the OSCE level, a number of commitments proclaim the right of everyone to freedom of expression and to receive and impart information, as well as the right of the media to collect and disseminate information, news and opinion, underlining the essential role of independent and pluralistic media. 34 In addition, in its Decision 3/18, adopted on 7 December 2018 on the Safety of Journalists, the OSCE Ministerial Council called upon the OSCE participating States to fully implement all OSCE commitments and 24 See e.g., ECtHR, Handyside v. United Kingdom, no. 5493/72, 7 December 1976, para. 49, where the ECtHR held that Article 10 of the ECHR protects “not only to ‘information’ or ‘ideas’ that are favourably received or regarded as inoffensive or as a matter of indifference, but also to those that offend, shock or disturb the State or any sector of the population. Such are the demands of that pluralism, tolerance and broadmindedness without which there is no ‘democratic society’”; and Bodrožić v. Serbia, no. 32550/05, 23 June 2009, paras. 46 and 56. 25 See CoE, Recommendation CM/Rec(2018)2 of the Committee of Ministers to member States on the roles and responsibilities of internet intermediaries, adopted on 7 march 2018. 26 See CoE, Recommendation CM/Rec(2022)13 of the Committee of Ministers to member States on the impacts of digital technologies on freedom of expression, adopted on 6 April 2022. 27 See CoE, Recommendation CM/Rec(2020)1 of the Committee of Ministers to member States on the human rights impacts of algorithmic systems, adopted on 8 April 2020. 28 See CoE, Recommendation CM/Rec(2014)6 of the Committee of Ministers to member States on a Guide to human rights for Internet users, Council of Europe, Committee of Ministers, adopted on 16 April 2014. 29 See CoE, Recommendation CM/REC(2011)7 of the Committee of Ministers to member States on a new notion of media, adopted on 21 September 2011. 30 See CoE, Recommendation CM/Rec(2013)1 of the Committee of Ministers to member States on gender equality and media, adopted on 10 July 2013. 31 See CoE, Recommendation CM/Rec(2022)11 of the Committee of Ministers to member States on principles for media and communication governance, adopted on 6 April 2022. 32 See CoE, Framework Convention on Artificial Intelligence and Human Rights, Democracy and the Rule of Law, Vilnius, 5.IX.2024 (CETS 225). While Portugal is not currently a Party to the Framework Convention, as an EU Member State, it is subject to the EU legal framework governing artificial intelligence, and the European Union has itself become a Party to the Convention. 33 See the Charter of Fundamental Rights of the European Union (EU), OJ C 326, 26 October 2012. 34 See in particular OSCE, Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE (the 1990 Copenhagen Document), which states that “[t]his right will include freedom to hold opinions and to receive and impart information and ideas without interference by public authority and regardless of frontiers. The exercise of this right may be subject only to such restrictions as are prescribed by law and are consistent with international standards.” The OSCE participating States also reaffirmed “the right to freedom of expression, including the right to communication and the right of the media to collect, report and disseminate information, news and opinion” in OSCE, Document of the Moscow Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE, (the 1991 Moscow Document). Moreover, in 1994, the OSCE participating States reaffirmed that “freedom of expression is a fundamental human right and a basic component of a democratic society” committing to “take as their guiding principle that they will safeguard this right” and emphasizing in this respect, that “independent and pluralistic media are essential to a free and open society and accountable systems of government”; see OSCE, CSCE Budapest Document 1994, Towards a Genuine Partnership in a New Era (Budapest, 21 December 1994), para. 36.
ODIHR Urgent Opinion on the Bill No. 398/XVII/1 on Measures to Protect Children in Digital Environments in Portugal 12 international obligations related to freedom of expression and media freedom and to make their laws, policies and practices pertaining to media freedom fully compliant with their international obligations. 35 Within the OSCE, the RFoM is specifically mandated to observe relevant media developments in all OSCE participating States and to advocate and promote full compliance with OSCE principles and commitments regarding freedom of expression and media freedom. 36 The OSCE RFoM together with the International Freedom of Expression Mandate-Holders have adopted a series of thematic Joint Declarations, which offer practical guidance covering current universal challenges to freedom of expression and freedom of the media, 37 including the above-mentioned 2026 Joint Declaration. 38 In particular, the latter underlines that “[i]t is the responsibility of the State to regulate the digital environment in line with international human rights standards relating to children’s rights; to protect children’s rights and ensure that the digital environment is safe and accessible to all children; and to engage in awareness raising, digital literacy and other educational efforts to empower children to use the digital environment” and “Legislation on definitions, agreed standards and independent regulatory oversight of technical safety measures are necessary to ensure that children, parents/guardians and digital technology companies have confidence in their use”. 39 The 2026 Joint Declaration also specifically emphasizes that “[r]estrictions to children’s freedom of expression and access to information in the digital environment are only acceptable if they meet the requirements of the tripartite test on legality, legitimacy of aim, and necessity and proportionality set out in the International Covenant on Civil and Political Rights and comply with the provisions of the UNCRC”. 40 1.3. Principles governing privacy and data protection in digital regulation 22. The right to respect for private and family life is guaranteed under Article 17 of the ICCPR and Article 8 of the ECHR. Article 16 of the CRC also protects children against arbitrary or unlawful interference with their privacy, family, home or correspondence. The CoE Convention for the Protection of Individuals with regard to Automatic Processing of Personal Data and its Protocol, although the latter is not yet in force, are also of particular relevance. 41 23. Within the EU framework, Articles 7 and 8 of the EU Charter of Fundamental Rights guarantee the rights to respect for private life and protection of personal data. 42 These guarantees are further developed in the secondary EU law, including Regulation (EU) 2016/679, General Data Protection Regulation (GDPR). 43 Article 8 of the GDPR permits EU Member States to establish a lower age threshold for children’s consent in relation to the processing of personal data, provided that such threshold is not set below the age of 35 See OSCE Ministerial Council Decision No. 3/18, “Safety of Journalists”, 12 December 2018, para. 2. 36 See Copenhagen 1997 (Annex 1: Permanent Council Decision No. 193, Mandate of the OSCE Representative on Freedom of the Media). 37 See Joint Declarations, UN Special Rapporteur on Freedom of Opinion and Expression, OSCE Representative on Freedom of the Media, OAS Special Rapporteur and the African Commission Special Rapporteur on Freedom of Expression and Access to Information (hereinafter “International Mandate-Holders on Freedom of Expression”). 38 See Joint Declaration on the Right to Freedom of Expression and Access to Information of Children in the Digital Age, International Mandate-Holders on Freedom of Expression, 01 June 2026. 39 Ibid. 2026 Joint Declaration, paras. 1 (e) and 6 (e). 40 See Joint Declaration on the Right to Freedom of Expression and Access to Information of Children in the Digital Age, International Mandate-Holders on Freedom of Expression, 01 June 2026, para. 1 (d). 41 See, Council of Europe, Convention for the Protection of Individuals with regard to Automatic Processing of Personal Data (CETS 108), ratified by Portugal on 2 September 1993, and Protocol amending the Convention for the Protection of Individuals with regard to Automatic Processing of Personal Data (CETS No. 223), ratified by Portugal on 18 October 2023 (to enter into force once 38 Parties to the Convention have ratified the Protocol) and Explanatory Report – CETS 223 – Automatic Processing of Personal Data (Amending Protocol), 10 October 2018. 42 See Articles 7 and 8 of the Charter of Fundamental Rights of the EU. 43 See Regulation (EU) 2016/679, General Data Protection Regulation (GDPR).
ODIHR Urgent Opinion on the Bill No. 398/XVII/1 on Measures to Protect Children in Digital Environments in Portugal 13 13. The European Data Protection Board (EDPB), in Statement 1/2025 on Age Assurance, has cautioned that age assurance mechanisms may pose significant risks to the rights and freedoms of users, including children, and has emphasized the need for a risk-based approach supported by a data protection impact assessment and the use of the least intrusive means available. 44 24. More broadly, the GDPR establishes core data protection principles under Article 5 (1), including lawfulness, fairness and transparency; purpose limitation; data minimization; accuracy; storage limitation; integrity and confidentiality; and accountability, all of which are particularly relevant in the design and deployment of digital services targeting or accessible to children. In addition, Article 25 of the GDPR requires the implementation of data protection by design and by default, reinforcing the obligation to integrate privacy safeguards into the architecture of digital systems from the outset. The application of these principles must also be interpreted in light of the proportionality requirement under Article 52 (1) of the EU Charter of Fundamental Rights, which requires that any limitation on fundamental rights be necessary and genuinely meet objectives of general interest. 25. Within the EU framework, the Digital Services Act, Regulation (EU) 2022/206 (DSA) contains additional safeguards concerning the protection of minors online and freedom of expression. 45 In particular, Article 8 of the DSA prohibits the imposition of general monitoring obligations on intermediary service providers. Article 28 requires providers of online platforms accessible to minors to implement appropriate and proportionate measures to ensure a high level of privacy, safety and security for children. In July 2025, the European Commission adopted the Guidelines on measures to ensure a high level of privacy, safety and security for minors online pursuant to Article 28 (4) of the DSA, providing further interpretative guidance regarding compliance with these obligations. 46 These obligations must be read in conjunction with the DSA’s systemic risk framework under Articles 34-35, which requires very large online platforms to assess and mitigate systemic risks to fundamental rights, including the rights of the child, privacy, and freedom of expression. 47 The interpretation of “appropriate and proportionate” measures under Article 28 DSA is therefore closely linked to a balancing exercise between competing fundamental rights, as reflected in Articles 16 and 17 of the EU Charter of Fundamental Rights, and must avoid measures that result in unjustified surveillance or excessive processing of minors’ personal data. 48 On 29 April 2026, the Commission also adopted Recommendation (EU) 2026/1035 on the establishment of a common EU framework for age verification technologies aimed at introducing anonymous tools for the purpose of age verification. 49 26. The 2026 Joint Declaration also underlines the need for a privacy-compliant digital environment, and the importance of “[e]mbedding privacy by design, for example collecting the minimum necessary data, setting accounts to private by default, refraining from using data to profile children for targeted advertisements, and providing 44 See the European Data Protection Board (EDPB) and EDPB Statement 1/2025 on Age Assurance. 45 The Regulation (EU) 2022/2065 of the European Parliament and of the Council of 19 October 2022 on a Single Market for Digital Services and amending Directive 2000/31/EC (Digital Services Act or “DSA”). 46 See European Commission, 2025 Guidelines on the Protection of Minors Online pursuant to Article 28 (4) DSA. 47 See the Regulation (EU) 2022/2065 (DSA), Articles 34–35. 48 See the Charter of Fundamental Rights of the European Union (2012/C 326/02), Articles 7, 8, 16 and 17. 49 See European Commission, Recommendation (EU) 2026/1035 of 29 April 2026 on the establishment of a common EU framework for age verification technologies.
ODIHR Urgent Opinion on the Bill No. 398/XVII/1 on Measures to Protect Children in Digital Environments in Portugal 14 information about data practices in a way that is clear, accessible, and understandable to children”. 50 2. BACKGROUND 27. The Bill No. 398/XVII/1 on Measures to Protect Children in Digital Environments, was introduced in the parliament in February 2026 by the parliamentary group of the Social Democratic Party (PSD). 51 The proposal emerged amid increasing concerns regarding the effects of social media, online platforms, and digital services on children’s wellbeing, privacy, and development. The Bill proposes a regulatory framework centred on an increase of the minimum digital age from 13 to 16 for independent access to platforms and online services covered by the Bill, mandatory parental consent for younger users aged 13-16 and a minimum access age of 13 for covered platforms and services – with some exceptions, age-verification requirements, and enhanced obligations on digital service providers to protect minors. The initiative was approved at first reading on 12 February 2026 and subsequently entered the committee stage for public consultation. 28. The Explanatory Memorandum to the Bill underlines that over the past two decades, the rapid expansion of digital technologies and social media platforms has fundamentally transformed the environment in which children exercise their rights, including their rights to freedom of expression, access to information, privacy and participation. International human rights bodies have increasingly recognized that while the digital environment offers significant opportunities for children for learning, communication and participation and for exercising their rights, it also presents specific risks for them, including exposure to harmful content, excessive commercial influence, manipulation through design features, cyberbullying and other forms of online harm. 52 In this context, States have positive obligations to take appropriate measures to ensure that children are effectively protected in the digital environment while respecting their autonomy and evolving capacities, including those of children with disabilities or in vulnerable situations, and complying with their obligations to respect, protect and fulfil all children’s rights in the digital environment. 29. As outlined in Sub-Sections 1.1 and 1.2 supra, any legislation or other measures aimed at protecting children in the digital environment must reflect a proportionate balance between protection and the obligation to respect, protect and fulfil children’s rights online, consistent with children's evolving capacities, best interests, developmental needs and participation rights. Against this background, the Explanatory Memorandum to the Bill underlines that international and EU policy developments increasingly encourage the adoption of measures aimed at strengthening the protection of minors online, including through platform accountability, transparency of algorithmic systems, age-appropriate design and effective safeguards against harmful content and practices. The DSA and related guidance on the protection of minors online reflect this approach by requiring 50 See Joint Declaration on the Right to Freedom of Expression and Access to Information of Children in the Digital Age, International Mandate-Holders on Freedom of Expression, 01 June 2026, para. 4 (b) (5). 51 See the Bill, submitted to the Parliament. 52 See UN Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 25 (2021) on Children's Rights in Relation to the Digital Environment, paras. 3 and 7. See also See Joint Declaration on the Right to Freedom of Expression and Access to Information of Children in the Digital Age, International Mandate-Holders on Freedom of Expression, 01 June 2026.
ODIHR Urgent Opinion on the Bill No. 398/XVII/1 on Measures to Protect Children in Digital Environments in Portugal 15 proportionate, risk-based mitigation measures tailored to the nature and severity of risks posed by specific services. 53 3. THE PURPOSE AND THE SCOPE OF THE BILL 30. Under Article 1, the purpose of the Bill is to establish measures to protect children in digital environments. International standards recognize that children in digital environments are not only beneficiaries of protection measures but also holders of rights that must be respected, protected and fulfilled. In particular, the UN Committee on the Rights of the Child, in General Comment No. 25 (2021) on children’s rights in relation to the digital environment, affirms that the CRC applies fully in digital contexts and requires States to ensure that measures adopted to protect children do not unduly restrict their rights, including their rights to privacy, access to information, freedom of expression, participation, education, and effective remedies. 54 Similarly, the CoE Recommendation CM/Rec(2018)7 on the Guidelines to Respect, Protect and Fulfil the Rights of the Child in the Digital Environment emphasises that all measures affecting children online should be guided by the principles of the best interests of the child, evolving capacities, non-discrimination, and the child’s right to be heard. 55 31. Hence, while the Bill rightly places significant emphasis on the State’s duty to protect children in digital environments, there could be a more proportionate balance between protection objectives and exercise of children’s rights in digital environments. Overall, the Bill could more clearly reflect an approach grounded in human rights by including a general children’s rights clause in Article 1. Such a clause should provide that all measures under the Bill are implemented in accordance with the best interests of the child, taking into account the child’s evolving capacities, development needs and participation rights, while complying with the obligation to respect, protect and fulfil all children’s rights online, including the rights to non- discrimination, privacy and data protection, freedom of expression and access to information, the rights to education, health and development, participation, protection from violence as well as access to effective remedies. In addition, the Bill would benefit from a more comprehensive assessment of its potential impact on the exercise of the full range of children’s rights, the evolving capacities of children and their diversity, also taking into account that mandatory-age-verification measures will affect all users, not just children, and should be approached with caution (see Sub-Section 5.3 infra). 53 See e.g., the Regulation (EU) 2022/2065 (DSA), Articles 34–35; UN Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 25 (2021) on Children's Rights in Relation to the Digital Environment; and Joint Declaration on the Right to Freedom of Expression and Access to Information of Children in the Digital Age, International Mandate-Holders on Freedom of Expression, 01 June 2026, para. 6 (g). 54 See the UN Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 25 (2021) on Children's Rights in Relation to the Digital Environment, paras. 12–18, 24–34, 40–46 and 107–114. 21. Similarly, Article 28 of the DSA expressly requires providers of online platforms accessible to minors to put in place appropriate and proportionate measures to ensure a high level of privacy, safety and security for children. 55 See CoE, Committee of Ministers, Guidelines to Respect, Protect and Fulfil the Rights of the Child in the Digital Environment (4 July 2018), Recommendation CM/Rec(2018)7, paras. 10–17 and Chapter II (Fundamental Principles).
ODIHR Urgent Opinion on the Bill No. 398/XVII/1 on Measures to Protect Children in Digital Environments in Portugal 16 32. The risks of children’s exposure to harmful content, including grooming, 56 disinformation, 57 manipulative design, pervasive data collection and other digital risks in today’s online ecosystem are real and well-founded, and need to be addressed. In this respect, the initiative to develop the Bill is particularly timely and reflects an effort to reinforce protections for children and to mitigate risks that may affect their wellbeing, privacy, and development in digital environments. In addition, to ensure effective protection of children but also of all users, it is also important to more comprehensively target systemic issues linked to specific platform design choices and business models in addition to aged-based restrictions and potential minimum age for accessing digital services. 33. Increasingly, international and regional bodies recommend considering measures or incentives to ensure that digital technology companies and other relevant actors build privacy-by-design, safety-by-design, and security-by-design features into their systems and platforms and services, as a way to protect children but also other users. 58 Overall, the proposed Bill could be strengthened by reflecting a more rights-based and risk- based approach grounded in privacy-by-design, safety-by-design, and security-by- design principles and solutions, ensuring fair, accessible, safe and secure digital platforms and services for children and other users. 34. Article 2 defines the material and personal scope of application of the Bill. Under Article 2.1, the Bill applies to a wide range of digital services, including social media platforms, online gambling and gaming platforms, image and video-sharing services, content- hosting services, communication applications, providers of services and content subject to age restrictions (including violent, addictive or sexual content), as well as app store services and “any online intermediary services whose nature, characteristics, or content may harm the physical or mental development of children”. Article 2.2 provides that the Bill applies to the above-mentioned providers insofar as they make services available to children residing in Portugal. Article 2.3 excludes from the scope interpersonal electronic communications services, as defined in the Electronic Communications Act, as well as online applications and games of an informational or educational nature specifically designed for children, and platforms intended exclusively for the dissemination of content of clear public interest, particularly in the areas of education and health. 35. While the objective of protecting children online is legitimate and consistent with international human rights standards, the scope defined in Article 2 could be more 56 i.e., the intentional proposal, through information and communication technologies, of an adult to meet a child who has not reached the age of sexual consent for the purpose of committing sexual abuse or exploitation offences, where this proposal has been followed by material acts leading to such a meeting; see Council of Europe Convention on the Protection of Children against Sexual Exploitation and Sexual Abuse (CETS No. 201), Article 23; see also Explanatory Report to the Lanzarote Convention, paras. 156-161. 57 i.e., verifiably false, inaccurate or misleading information deliberately created and disseminated to cause harm or pursue economic or political gain by deceiving the public; see Report on countering disinformation for the promotion and protection of human rights and fundamental freedoms, United Nations, Secretary General, A/77/287, 12 August 2022, para. 42. See also, as a comparison, Action Plan against Disinformation, Joint Communication to the European Parliament, the European Council, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, 2018. 58 See e.g., Joint Declaration on the Right to Freedom of Expression and Access to Information of Children in the Digital Age, International Mandate-Holders on Freedom of Expression, 01 June 2026, paras. 1 (f) and 6, which state that “Digital technology companies and other relevant actors have the responsibility to ensure that relevant platforms and services, including content, advertising and companion services in the digital environment, as well as data mining and processing operations, are in line with international human rights standards relating to children’s rights, including safety by design, privacy by design and privacy by default” and recommends that “States should ensure that digital technology companies and other relevant actors build safety by design and privacy by design features into their systems and platforms and services, and should diligently enforce this requirement”. See also UN Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 25 on children’s rights in relation to the digital environment, paras. 77, 88 and 116; and CoE, Committee of Ministers, Guidelines to Respect, Protect and Fulfil the Rights of the Child in the Digital Environment (4 July 2018), Recommendation CM/Rec(2018)7, paras. 35 and 63; and European Commission, Guidelines on measures to ensure a high level of privacy, safety and security for minors online pursuant to Article 28 (4) of Regulation (EU) 2022/2065, para. 57 (a); see CoE, Thematic Guidance on Safeguarding Children from the Risks of Accessing Online Pornographic Content, May 2025, p. 16.
ODIHR Urgent Opinion on the Bill No. 398/XVII/1 on Measures to Protect Children in Digital Environments in Portugal 17 precisely defined and narrowly circumscribed to comply with the principles of legal certainty, necessity and proportionality. 36. In particular, the formulation in Article 2 (1) (c) of the Bill, referring to “any online intermediary services whose nature, characteristics, or content may harm the physical or mental development of children” is broad and imprecise. This means that private actors would need to make ex ante determinations as to whether their services may fall within the scope of the legislation on the basis of an undefined and unclear criteria or risk standard of being considered “harmful to the physical or mental development of children”. For example, social networking platforms, video-sharing services, adult content services, gaming environments, app stores, and messaging services each present distinct risk profiles, which would each require tailored regulatory responses. Conversely, mere conduit services should not automatically be subject to the same obligations as platforms, which have an editorial or curatorial role including through the use of algorithms. 59 State authorities should apply an approach that is graduated and differentiated. 60 International and regional guidance documents tend to distinguish between different categories of risks of harm to children, including contact risks, content risks, conduct risks and health risks, each of which requiring distinct mitigating regulatory and/or other measures. 61 It is also worth referring to international standards that define specific harmful content for children precisely and outline detailed measures. 62 59 See e.g., CoE, Recommendation CM/Rec(2018)2 of the Committee of Ministers to member States on the roles and responsibilities of internet intermediaries, adopted on 7 march 2018, para. 1.3.9; and EU DSA, Recitals 19 and 21 and Article 4. 60 See e.g., CoE, Recommendation CM/Rec(2018)2 of the Committee of Ministers to member States on the roles and responsibilities of internet intermediaries, adopted on 7 march 2018, para. 1.3.9. 61 See e.g., CoE, Committee of Ministers, Guidelines to Respect, Protect and Fulfil the Rights of the Child in the Digital Environment (4 July 2018), Recommendation CM/Rec(2018)7, para. 50, which mentions contacts risks (including sexual exploitation and abuse, solicitation for sexual purposes (grooming), online recruitment of children for the commission of criminal offences, for participation in extremist political or religious movements or for trafficking purposes), content risks (including the degrading and stereotyped portrayal and over-sexualisation of women and children in particular; the portrayal and glorification of violence and self-harm, in particular suicides; demeaning, discriminatory or racist expressions or apologia for such conduct; advertising, adult content); conduct risks (including bullying, stalking and other forms of harassment, non-consensual dissemination of sexual images, extortion, hate speech, hacking, gambling, illegal downloading or other intellectual property infringements, commercial exploitation); and health risks (including excessive use, sleep deprivation and physical harm). See also UN Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 25 (2021) on Children's Rights in Relation to the Digital Environment, para. 105; and EU DSA, Recitals 80 to 83. 62 See e.g., UN General Assembly, Resolution 78/213 Promotion and protection of human rights in the context of digital technologies, 22 December 2023, para. 5, the importance of combating all forms of violence in the context of digital technologies, including sexual exploitation and abuse, harassment, stalking, bullying, non-consensual sharing of personal sexually explicit content, threats and acts of sexual and gender-based violence, death threats, arbitrary or unlawful surveillance and tracking, trafficking in persons, extortion, censorship, illegal access to digital accounts, mobile telephones and other electronic devices; in addition, a number of international instruments require the criminalization of the dissemination or communication of certain forms of sexually exploitative content: Articles 2 (c) and 3 (1) (c) of the Optional Protocol to the Convention on the Rights of the Child on the sale of children, child prostitution and child pornography”, ratified by Portugal on 16 May 2003, require the criminalization of “child sexual exploitation material”; see also, Article 20 of the Council of Europe Convention on Protection of Children Against Sexual Exploitation and Sexual Abuse (Lanzarote Convention) requires the criminalization of intentional conduct, amounting to “(a) producing child pornography; (b) offering or making available child pornography; (c) distributing or transmitting child pornography; (d) procuring child pornography for oneself or for another person; (e) possessing child pornography; and (f) knowingly obtaining access, through information and communication technologies, to child pornography” (Council of Europe Convention on Protection of Children Against Sexual Exploitation and Sexual Abuse (Lanzarote Convention), CETS No. 201, Article 20). See also e.g., the UK Online Safety Act which requires risk assessments, content moderation including takedown procedures, restrictions on harmful content (pornography, suicide encouragement, violence, bullying, dangerous stunts), and limits on addictive or manipulative features (e.g., autoplay, streaks); Sec. 61 also defines ‘Priority content that is harmful to children’ as a series of content such as abusive content targeting one or more protected characteristics, incites hatred against certain protected characteristics, encourages serious violence against a person, is of a bullying nature, depicts real or realistic serious violence or injury against a person, an animal or a fictional creature, encourages dangerous challenges or stunts, ingesting or inhaling harmful substances. See also the EU Regulation (EU) 2022/2065 of the European Parliament and of the Council of 19 October 2022 on a Single Market for Digital Services and amending Directive 2000/31/EC (Digital Services Act/EU DSA), which mandates that providers accessible to minors adopt “appropriate and proportionate measures” for privacy, safety, and security, with detailed guidance issued by the Commission in July 2025 on defaults, recommender system adjustments, and parental controls, among others (see Commission publishes guidelines on the protection of minors | Shaping Europe’s digital future: the Guidelines set out key recommendations for service providers, including: making children’s accounts private by default; adjusting recommender systems to reduce harmful content and give children greater control over their feeds; enabling children to block or mute others and preventing their addition to groups without consent; banning the downloading or screenshotting of minors’ content to prevent the unwanted sharing of
ODIHR Urgent Opinion on the Bill No. 398/XVII/1 on Measures to Protect Children in Digital Environments in Portugal 18 37. In addition, the notion of “physical or mental development of children” is not further defined and may be interpreted in a very expansive manner, potentially encompassing a wide range of lawful digital services with differing functionalities, levels of user interaction, and capacities to implement protective measures. This raises issues under the principle of legal certainty, a core principle under the ICCPR and the ECHR, which requires that the scope of legal obligations be formulated with sufficient precision to enable individuals to foresee, with reasonable clarity, whether and how the law applies to them. 63 In light of the foregoing, Article 2 (1) (c) should be revised to ensure compliance with the principle of legal certainty by providing sufficiently clear and foreseeable criteria for determining which services fall within the scope of the Bill, including by more precisely defining key concepts such as “harm to the physical or mental development of children”. 38. From the perspective of proportionality, Article 2 establishes a uniform regulatory framework for a wide and diverse categories of digital services that are not comparable in terms of types and levels of risk for children, functionality, or editorial/curatorial roles. Social networking platforms, video-sharing services, gaming environments, adult content services, messaging applications, and hosting or intermediary providers differ significantly in the nature of risks they may pose to children, as well as in their technical and operational capacity to mitigate such risks. A one-size-fits-all approach therefore risks imposing uniform obligations across types of services that differ significantly in their potential to generate or mitigate risks of potential harm, and therefore not warranting the same regulatory response. In this respect, in its Guidelines on measures to ensure a high level of privacy, safety and security for minors online pursuant to Article 28 (4) of the DSA, the European Commission specifically notes that the heterogeneous nature of online platforms and diversity of contexts may require distinct approaches, with certain measures being better suited to some platforms over others. 64 39. In light of the foregoing, a clearer differentiation of categories of digital services and platforms and corresponding types and levels of risks arising from the nature, design, functionality, scale, and user base of the category of service concerned – also taking into account the rapidly evolving nature of risks linked to digital environment 65 – for the purposes of determining the applicable obligations would allow for a more proportionate regulatory framework. For that purpose, it is also important that States set up appropriate monitoring and evaluation mechanisms to identify, assess, prevent and mitigate new and emerging risks in the digital environment. 66 40. Article 2 (3) specifies that certain digital services fall outside the scope of the Bill (i.e., interpersonal electronic communications services, online applications and games of an informational or educational nature specifically designed for children, and platforms intended exclusively for the dissemination of content of clear public interest, particularly intimate material; disabling by default features that encourage excessive use, such as streaks, autoplay and push notifications; restricting manipulative commercial practices that promote spending or addictive behaviour; and strengthening moderation, reporting and parental control tools). 63 See Article 19 (3) of the ICCPR and Article 10 (2) of the ECHR; See also UN Human Rights Committee, General Comment No. 34 on Article 19, para. 25, which provides that “a norm, to be characterized as a ‘law’, must be formulated with sufficient precision to enable an individual to regulate his or her conduct accordingly”. 64 See European Commission, 2025 Guidelines on the Protection of Minors Online pursuant to Article 28 (4) DSA, para. 18. 65 See e.g., the DSA, Recital 71. See also e.g., CoE, Committee of Ministers, Guidelines to Respect, Protect and Fulfil the Rights of the Child in the Digital Environment (4 July 2018), Recommendation CM/Rec(2018)7, paras. 50-54; UN Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 25 (2021) on Children's Rights in Relation to the Digital Environment, para. 14; Joint Declaration on the Right to Freedom of Expression and Access to Information of Children in the Digital Age, International Mandate-Holders on Freedom of Expression, 01 June 2026, paras. 4 (b) and 6 (j). 66 See e.g., Joint Declaration on the Right to Freedom of Expression and Access to Information of Children in the Digital Age, International Mandate-Holders on Freedom of Expression, 01 June 2026, para. 6 (j).
ODIHR Urgent Opinion on the Bill No. 398/XVII/1 on Measures to Protect Children in Digital Environments in Portugal 19 in the areas of education and health), the wording of such provision is vague and potentially subject to diverging or arbitrary interpretation. In addition, the exception may not adequately capture the variety of potential use of digital services by children to exercise their rights. As noted above, children should not only be protected from illegal or harmful content, and systemic and design-related features that may contribute to excessive engagement, addiction or dependency, but are also the holders of rights, including the rights to freedom of expression, access to information, participation, freedoms of peaceful assembly and of association, education, health and development, non-discrimination, and privacy in the digital environment. Excessively broad or restrictive regulatory measures may therefore risk limiting children’s exercise of all of their rights in the digital environment, including lawful access to a wide diversity of information and viewpoints, participation in public discourse, right to leisure and play, and ability to engage in social, educational and cultural life online, among others. 67 International and regional bodies expressly recognize the digital environment as a space in which children exercise their rights and freedoms, and not merely as an environment from which they must be shielded from risk. 68 It is recommended to review and clarify Article 2 (3) to ensure that the exclusions from the scope of the Bill are sufficiently precise, foreseeable and consistently applicable, and assess whether the current exemptions adequately reflect the diverse ways in which children exercise their rights in the digital environment and associated risks. 4. DEFINITIONS 41. Article 4 sets out the key definitions, which determine the personal and material scope of the obligations imposed under the Bill. While the use of defined terms is generally welcomed to ensure a structured regulatory framework, several definitions are broad and vague, thereby undermining legal certainty. 42. The definition of “platform accessible to children” appears especially broad. By referring to any online service that, “by its nature, features, or target audience, can be used by children”, the definition may potentially encompass a very large category of online services, including services not specifically directed at children and services primarily intended for general audiences. Given that many digital services are technically accessible to minors, the absence of more precise criteria may create uncertainty as to which providers fall within the scope of the Bill and which obligations apply to them. 43. Similarly, the definition of “social networking platform” may capture a broad range of online services beyond traditional social media platforms. Functionalities such as user interaction, communication between users and the ability to post content are common features across numerous digital services, including educational platforms, collaborative tools, gaming environments, discussion forums and certain productivity applications. In 67 See e.g., UN Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 25 on children’s rights in relation to the digital environment, which notes in particular that children should have access to a wide diversity of information, including information held by public bodies, about culture, sports, the arts, health, civil and political affairs and children’s rights (para. 51), and that they have the right to culture, leisure and play, as this is essential for their well-being and development (para. 106). 68 See e.g., UN Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 25 on children’s rights in relation to the digital environment; CoE, Committee of Ministers, Guidelines to Respect, Protect and Fulfil the Rights of the Child in the Digital Environment (4 July 2018), Recommendation CM/Rec(2018)7, para. 25, which emphasizes that measures aimed at protecting children online should not result in unnecessary or disproportionate restrictions on their rights, including their rights to access information, express views, participate in society and seek support online; Joint Declaration on the Right to Freedom of Expression and Access to Information of Children in the Digital Age, International Mandate-Holders on Freedom of Expression, 01 June 2026, para. 2 (d).
ODIHR Urgent Opinion on the Bill No. 398/XVII/1 on Measures to Protect Children in Digital Environments in Portugal 20 the absence of additional limiting criteria, the definition may therefore extend to services that do not present the same types or levels of risk that the Bill is covering. 44. The definition of “age verification” refers to a technical process designed to “reliably determine” whether a user meets the required age criteria. However, the provision does not clarify the level of reliability required, the applicable safeguards, or the relationship between age verification and data protection obligations. The absence of clearer safeguards may create risks for privacy and personal data protection, particularly where age verification systems involve the processing of sensitive or identity-related information. 69 Although Article 4 (g) introduces the concept of a “privacy-preserving age verification system”, this definition similarly does not specify the technical or legal standards required to ensure effective privacy protection nor the key features that age verification method should satisfy, beyond reliability, including accuracy, not easily circumventable, non-intrusiveness and non-discriminatory, with further elaboration as to the meaning of such requirements. 70 In addition, the Bill does not clarify whether such systems must comply with principles of anonymity, decentralization, or independent oversight, nor does it specify whether less intrusive forms of age assurance should be prioritized where appropriate, and should be supplemented in this respect. 71 The Recommendation (EU) 2026/1035 on the establishment of a common EU framework for age verification technologies aimed at introducing anonymous tools for the purpose of age verification, may serve as a useful reference in this respect. 72 45. The definition of “addictive design” covers a broad range of interface techniques and algorithmic features, including autoplay functions, continuous information flows, infinite scroll mechanisms, compulsive notifications and digital reward mechanisms such as loot boxes. While such features contribute to compulsive or excessive use patterns, some of them approached in the context of accessibility by persons with disability and inclusive design may also contribute to reducing barriers when accessing digital content online, 73 for instance automated content progression or structured content feeds, although appropriate safeguards such as user control, transparency and the ability to pause or adjust the features should be ensured. The definition does not sufficiently distinguish between accessibility-related functionalities intended to facilitate usability, navigation or user engagement by persons with disabilities, from engagement mechanisms contributing to addictive or compulsive usage patterns. 46. Finally, the definition of “cyberbullying” as “sending of messages, comments, or other types of aggressive, false, or repeated behaviour, or behaviour carried out with the intent to intimidate or humiliate, when occurring in the digital space” (Article 4 (j)) appears broad especially as it includes references to “aggressive”, “false” or “repeated” behaviour. At the outset, it is important to underline that there is no universally agreed legal definition of cyberbullying in international or regional human rights instruments. In its 2026 Action Plan against Cyberbullying as part of its broader strategy to improve 69 See Article 17 of the ICCPR; Article 8 of the ECHR, and UN Human Rights Committee, General Comment No. 16 (Right to Privacy), para. 3. 70 See European Commission, Guidelines on measures to ensure a high level of privacy, safety and security for minors online pursuant to Article 28 (4) of Regulation (EU) 2022/2065, para. 49. 71 See the Council of Europe Convention 108+, Articles 5-7; See also Articles 5 and 25 of the GDPR. 72 See European Commission, Recommendation (EU) 2026/1035 of 29 April 2026 on the establishment of a common EU framework for age verification technologies. 73 See United Nations Convention on the Rights of Persons with Disabilities, Articles 9 (Accessibility) and 21 (Access to information), which require States Parties to ensure that persons with disabilities have equal access to information and communications technologies, including through accessible digital design. See also UN Committee on the Rights of Persons with Disabilities, General Comment No. 2; European Accessibility Act (Directive (EU) 2019/882).
ODIHR Urgent Opinion on the Bill No. 398/XVII/1 on Measures to Protect Children in Digital Environments in Portugal 21 the protection of minors online, the European Commission defined “Cyberbullying” as referring to “behaviour carried out through digital technologies, with the primary intention or effect of repeatedly or continuously humiliating, socially excluding, abusing, harassing or harming in particular children or young people”, underlying that repetition is seen as a key feature of bullying and cyberbullying. 74 Where definitional elements are used in domestic legislation or soft-law instruments, cyberbullying is generally understood as referring to aggressive or hostile behaviour carried out through digital means, often involving an intent to cause harm and occurring in a context of real or perceived power imbalance, the impact of which may be amplified by factors such as anonymity, repeated conduct, and the continuous, permanent and potentially wide dissemination of content. 75 47. First, the term “aggressive” may be considered inherently subjective and open to varying interpretation, potentially affecting legal certainty and the consistent application of the definition. In addition, the definition in the Bill may be understood as implying that the mere transmission of “false” content in a digital environment could fall within the scope of “cyberbullying”. It is important to underline that not all false or inaccurate information is harmful and requires legal regulation, and state intervention should could be warranted to prevent the dissemination of disinformation e.g., false information disseminated with the intent to cause harm. 76 The wording of Article 4 (j) may therefore risk encompassing lawful forms of expression, including disputed factual claims, repeated criticism, satire, public debate or persistent but legitimate communication. Furthermore, insofar as the “intent to intimidate or humiliate” is not necessarily required and is formulated as an alternative definitional element, this may further broaden the scope of the provision and increase the risk of overreach. Article 4 (j) of the Bill should be revised to reflect a clearer and more circumscribed definition of “cyberbullying”, requiring a behaviour along with the primary intention or effect to repeatedly or continuously humiliate, socially exclude, abuse, harass or harm in particular children or young people. 5. DIGITAL AGE OF CONSENT 48. Article 5 of the Bill introduces a “minimum digital age” of 16 for independent access to online services covered by the Bill, and requires children’s informed acceptance and express and verified parental consent for younger users aged 13-16 (Article 5 (1)-(2)). Article 5 (3) provides that children under the age of 13 may not access the digital services covered by the Bill. 49. The EU applicable framework leaves the determination of the digital age of consent largely to EU Member States, within the framework of Article 8 of the GDPR, which sets a general threshold of 16 years, while allowing national legislation to establish a lower age between 13 and 16. 77 At the same time, EU-level policy developments and political 74 See European Commission, Action plan against cyberbullying, COM(2026) 71 final, 10 February 2026. 75 See European Commission’s Joint Research Centre, 2025 Report on Cyberbullying: Insights from science, policy and legislation, Section 5.2.1. 76 See Report on countering disinformation for the promotion and protection of human rights and fundamental freedoms, United Nations, Secretary General, A/77/287, 12 August 2022, para. 42. See also, as a comparison, Action Plan against Disinformation, Joint Communication to the European Parliament, the European Council, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, 2018. 77 See Article 8 of the GDPR: conditions applicable to child’s consent in relation to information society services. The flexibility offered by the GDPR has resulted in divergent national approaches, including higher thresholds such as 16 in Germany, intermediate models such as France’s “digital maturity” age of 15, and lower thresholds such as 13 in several EU Member States, including Portugal, Belgium
ODIHR Urgent Opinion on the Bill No. 398/XVII/1 on Measures to Protect Children in Digital Environments in Portugal 22 initiatives appear to increasingly converge towards strengthening and harmonizing the protection of minors online and a number of regional or domestic initiatives have called for the introduction of common minimum digital age for access to certain digital services, such as social media, and provide further guidance as to age assurance measures, among others. 78 50. At the same time, as noted above, any restrictions to children’s freedom of expression and access to information in the digital environment are only acceptable if they meet the requirements of legality, legitimacy, necessity and proportionality, and non- discrimination set out in international and regionals standards. 79 In addition, when designing measures aimed at protecting children in the digital environment, the State should be guided by the principles of the best interests of the child, children’s evolving capacities, non-discrimination, right to development and the child’s right to be heard. 80 5.1. Minimum Digital Age 51. Article 3 of the Bill raises the national age for children’s consent to data processing from 13 to 16 pursuant to Article 8 of the GDPR, which is also reflected in Article 5 (1). Article 5 (2) allows children aged 13 or older to access digital services covered by the Bill subject to informed acceptance and verified parental consent, while Article 5 (3) provides that children under the age of 13 may not access covered services. 52. The raising of the age of a children’s consent to the processing of their personal data in relation to information society services from 13 to 16 is in line with Article 8 of the GDPR, which allows EU Member States to choose an age between 13 and 16 for such consent. But any such age-based regulatory model must also be assessed against established international children’s rights standards, which require that children’s rights be protected in a manner that is both enabling and proportionate, rather than purely restrictive. Article 12 of the CRC guarantees the right of children capable of forming their own views to express those views freely on all matters affecting them, while Article 13 of the CRC guarantees children’s right to freedom of expression, including the freedom to seek, receive and impart information and ideas of all kinds, regardless of frontiers, through any media of the child’s choice. 81 This right is complemented by Article 17 of the CRC, which obliges States Parties to ensure children’s access to information and material from a diversity of national and international sources, especially those aimed at the promotion of his or her social, spiritual and moral well-being and and the Netherlands, alongside ongoing legislative initiatives such as Spain’s proposed increase to 16 years with mandatory parental controls and age verification systems. 78 See e.g., European Parliament, Briefing - Protecting children online Selected EU, national and regional laws and initiatives (2025); European Parliament, Resolution on the protection of minors online adopted on 26 November 2025 (2025/2060(INI), para. 28, which calls for “the establishment of a harmonised European digital age limit of 16 as the default threshold under which access to online social media platforms should not be allowed unless parents or guardians have authorised their children otherwise; calls for the same age limit to apply to video-sharing platforms and AI companions that present risks to minors; calls, furthermore, for a harmonised European digital age limit of 13, under which no minor can access social media platforms.” See also the Jutland Declaration on Better Protection of Children from Harmful Content Online (2025), signed by 25 EU Member States, including Portugal, calling for strengthened age- assurance and age-verification measures and enhanced co-operation to ensure a safer digital environment for children; and the G7 Common Set of Principles defining a safer and more secure digital space for minors, adopted in May 2026. See also European Commission, 2025 Guidelines on measures to ensure a high level of privacy, safety and security for minors online pursuant to Article 28 (4) of Regulation (EU) 2022/2065 (DSA), which provide further guidance to establish a framework of due diligence obligations for platforms accessible to minors, including risk assessment, design safeguards, and age assurance measures aimed at ensuring a high level of safety, privacy and protection online. 79 See Joint Declaration on the Right to Freedom of Expression and Access to Information of Children in the Digital Age, International Mandate-Holders on Freedom of Expression, 01 June 2026, para. 1 (d). 80 See e.g., UN Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 25 on children’s rights in relation to the digital environment, paras. 8-21; and CoE, Committee of Ministers, Guidelines to Respect, Protect and Fulfil the Rights of the Child in the Digital Environment (4 July 2018), Recommendation CM/Rec(2018)7, paras. 10–17 and Chapter II (Fundamental Principles). 81 See Article 13 of the CRC, read together with Article 19 of the ICCPR.
ODIHR Urgent Opinion on the Bill No. 398/XVII/1 on Measures to Protect Children in Digital Environments in Portugal 23 physical and mental health. These obligations apply fully in digital environments, as confirmed by the UN Committee on the Rights of the Child. 82 53. International standards do not exclude age-based protection measures, but they require that such measures be based on an assessment of the specific risks sought to be addressed and proportionate to such risks, take into consideration the best interests and evolving capacities of the child, and ensure that any resulting restrictions on children's rights remain necessary, proportionate and do not unduly restrict the exercise of other rights. 83 54. States should protect children against harmful or illegal content, including gender- stereotyped, discriminatory, racist, violent, pornographic and exploitative information, disinformation and information encouraging children to engage in unlawful or harmful activities, which may come from multiple sources; children should also be protected against exposure to the promotion of unhealthy or illegal products. 84 At the same time, any protective measures should be balanced with children’s rights to information and freedom of expression and their other rights, while protecting them in accordance with their evolving capacities. Regulations relating to the digital environment should be compatible and keep pace with regulations in the offline environment, while aiming to formulate them in a technology-neutral manner, leaving room for the emergence of new technologies. 85 55. From a proportionality standpoint, the wide scope of the access restrictions and minimum age for accessing digital services gives rise to concerns. Restrictions on access to information must be strictly limited to what is necessary to achieve a legitimate aim, must be appropriate to achieve their protective function; and must represent the least intrusive means available amongst those which might achieve their protective function. 86 In this respect, Article 5 could be revised to introduce a more differentiated, risk-based and proportionate regulatory approach to children’s access to digital services. This would ensure that restrictions are not applied in a uniform manner across all platforms, services and applications, but are instead tailored to the specific characteristics, functionalities, and specific risks posed by them. 56. Conversely, Article 5 (3) provides a minimum access age of 13 for all platforms and services covered by the Bill, safe for the digital services excluded from the scope of the Bill as per Article 2 (3) (see para. 40 supra). Even if they would still be able to use inter- personal communication services, and other platforms and tools of an informational or educational nature or disseminating content of clear public interest, this may not necessarily reflect the wide range of children’s legitimate use of the digital environment to exercise their rights, including but not limited to lawful access to a wide diversity of information and viewpoints, participation in public discourse, right to leisure and play, and ability to engage in social, educational and cultural life online, among others. In addition, it is noted that access to key resources, such as helplines or other preventive or 82 See the UN Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 25 (2021) on children’s rights in relation to the digital environment, paras. 24-26. 83 See UN Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 25 on children’s rights in relation to the digital environment, paras. 19-21, 54 and 97; UN Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 20 (2016) on the rights of adolescents, para. 9; and CoE, Committee of Ministers, Guidelines to Respect, Protect and Fulfil the Rights of the Child in the Digital Environment (4 July 2018), Recommendation CM/Rec(2018)7, paras. 48 and 74. 84 See UN Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 25 on children’s rights in relation to the digital environment, paras. 12-16, 18, 82, 95-97; and CoE, Committee of Ministers, Guidelines to Respect, Protect and Fulfil the Rights of the Child in the Digital Environment (4 July 2018), Recommendation CM/Rec(2018)7, Sections 1, 2.1, 2.2 and 3.6. 85 See UN Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 25 on children’s rights in relation to the digital environment, para. 97; and CoE, Committee of Ministers, Guidelines to Respect, Protect and Fulfil the Rights of the Child in the Digital Environment (4 July 2018), Recommendation CM/Rec(2018)7, para. 74. 86 See e.g., UN Human Rights Committee, General Comment No. 34 “on Article 19 Freedoms of Opinion and Expression of the ICCPR”, CCPR/C/GC/34, 12 September 2011, para. 34; and ECtHR, Handyside v. United Kingdom, no. 5493/72.
ODIHR Urgent Opinion on the Bill No. 398/XVII/1 on Measures to Protect Children in Digital Environments in Portugal 24 counselling services to children, should in any case be exempt from any requirement for a child user to obtain parental consent in order to access such services. 87 It is recommended to revise Article 5 (3) to ensure that any restriction on access for children under 13 is narrowly tailored to specific and demonstrable risks stemming from content exposure as well as systemic and design-related features of specific categories of digital platforms and services, including those that may contribute to excessive engagement, addiction or dependency, also considering the distinct and potentially heightened risks posed for children by generative artificial intelligence systems and similar technologies, ensuring that aged-based access restrictions are differentiated by category of digital platforms and services and corresponding risks., 57. With respect to access by children aged 13 to 16, it is noted that Articles 3 and 5 of the Bill are not fully consistent in that Article 5 refers to the importance of also ensuring the child’s informed acceptance in addition to the express and verified consent of the holders of parental responsibility for the child. Article 5 tends to better reflect the child’s agency and evolving capacities, and is more consistent with Articles 12 and 5 of the CRC than a framework based solely on parental consent. 5.2. Parental Consent and Control Mechanisms 58. Article 6 pursues a legitimate child-protection aim by requiring verified parental consent and by enabling holders of parental responsibility to manage children’s use of digital services through a dashboard. The tools listed in Article 6 (3), including time limits, privacy settings, usage-time controls and regular usage reports, may support a safer digital environment for children and are not problematic as such. 59. At the same time, parental consent and control mechanisms should be developed and deployed taking into account the principle that children are autonomous rights-holders with evolving capacities and gradual autonomy. 88 Any system of parental consent or control should not infringe children’s right to privacy or undermine children’s right to freedom of expression and to access a variety of information, in accordance with their age and maturity. 89 It should also be emphasized that there are also circumstances where parental consent should not be required, such as to access preventive or counselling services to children, which should be exempt from any requirement for a child user to obtain parental consent in order to access such services and this should be reflected in the Bill. 90 60. Article 6 (3) (b) refers to the possibility of monitoring “contacts and interactions flagged as risky for the child”. This wording is narrower than general parental access to private 87 See UN Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 25 on children’s rights in relation to the digital environment, para. 78. 88 See the UN Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 20 on the implementation of the rights of the child during adolescence (evolving capacities and gradual autonomy). 89 See e.g., CoE, Committee of Ministers, Guidelines to Respect, Protect and Fulfil the Rights of the Child in the Digital Environment (4 July 2018), Recommendation CM/Rec(2018)7, para. 54. The CoE’s Handbook for policy makers on the rights of the child in the digital environment indicates, with regard to parental controls tools, recommends that member states, while designing their own legislation, if such controls are developed and deployed, should pay attention to the questions of taking into account children’s evolving capacities without reinforcing discriminatory attitudes, of whether parental control tools infringe children’s right to privacy and data protection or deny children the right to information, take into account their age and maturity. See CoE Handbook for policy makers on the rights of the child in the digital environment to support the implementation of Recommendation CM/Rec(2018)7 of the Committee of Ministers of the Council of Europe on Guidelines to respect, protect and fulfil the rights of the child in the digital environment, Council of Europe, S. Livingstone, E. Lievens, J. Carr, 2020, p. 58. 90 See UN Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 25 on children’s rights in relation to the digital environment, para. 78.
ODIHR Urgent Opinion on the Bill No. 398/XVII/1 on Measures to Protect Children in Digital Environments in Portugal 25 communications and should not be interpreted as allowing unrestricted reading or surveillance of a child’s online exchanges. A system of monitoring or surveillance of children’s online activities risks interfering with the child’s right to privacy, which protects children against arbitrary or unlawful interference with their privacy, family, and correspondence, and should not be conducted routinely, indiscriminately or without the child’s knowledge. 91 Broad or continuous surveillance would also undermine the proportionality requirements, which require that any interference with privacy be necessary and the least intrusive means available. 92 To avoid such an interpretation, Article 6 could specify that any monitoring must be limited to safety-related alerts, proportionate to the child’s age and maturity, made with the child’s knowledge, and subject to safeguards where parental access could expose the child to harm, including to ensure that no parental consent or control measures apply when children are accessing preventive or counselling services. Such clarification would preserve the legitimate role of the holders of parental responsibility while better reflecting children’s evolving capacities and their rights to privacy, freedom of expression and access to information, particularly for older children seeking confidential support on sensitive issues. 5.3. Age Verification with Privacy Considerations 61. Article 5 (4) permits age verification through the Digital Mobile Key system or another comparable mechanism, using simple or enhanced authentication in accordance with technical guidelines. Under Article 7, service providers offering services accessible to children are required to implement a mandatory age verification mechanism compatible with the Digital Mobile Key system or another equivalent approved system, in accordance with technical guidelines, while explicitly prohibiting the use of self- declaration or user self-identification for age verification. Article 8 further provides that the age verification system must ensure a high level of reliability and resistance to fraud, minimize the collection of personal data, support compatibility with national and EU digital identity frameworks (including anonymized attributes where available), and incorporate privacy-preserving technologies such as zero-knowledge proofs. It also establishes detailed technical governance requirements for the National Technical Reference Framework, including interoperability with EU digital identity systems, rules on certification, auditing and anonymization, and provisions relating to data security and the child’s right to be forgotten. Lastly, under Article 20, the Digital Mobile Key system is designated as the national age-verification mechanism and is required to ensure interoperability with the European digital identity card or other equivalent European digital identity systems. 62. Articles 7 and 8, read together with Article 5, and the broad and vague scope of services covered under Article 2 (see Sub-Section III.3 supra), establish a generalized obligation for service providers to implement age verification for access to services covered by the Bill, while prohibiting self-declaration mechanisms and requiring identity-linked verification methods. While this reflects a clear policy objective of strengthening child protection online, it also raises questions regarding the systemic nature of the obligation, particularly when assessed against established human rights standards. Indeed, the broad age-verification requirements applying to a wide range of digital services have implications that extend well beyond the category of children whom the legislation seeks 91 Article 16 of the CRC; and UN Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 25 on children’s rights in relation to the digital environment, para. 75. 92 See Article 17 of the ICCPR; See also UN Human Rights Committee, General Comment No. 16 on the right to privacy.
ODIHR Urgent Opinion on the Bill No. 398/XVII/1 on Measures to Protect Children in Digital Environments in Portugal 26 to protect. Even if the applicable framework seeks to incorporate privacy-preserving tools and to minimize personal data collection, such measures may require all or most users to be subject to some age-verification mechanism that may still risk to disclose, generate or otherwise involve the processing of age-related credentials or personal data as a condition for accessing all the digital services covered by the Bill. Consequently, the scope of individuals affected by the Bill may be considerably wider than the group intended to benefit from its protection, thereby raising important questions regarding data minimization, necessity, proportionality and the potential chilling effect associated with generalized identity or age verification in the digital environment for all users. 63. While the protection of children from harmful content and digital risks constitutes a legitimate and important public interest objective, the chosen regulatory model, namely, universal or near-universal age verification for access to covered services, may not sufficiently reflect the requirement that is strictly necessary and based on a risk-sensitive assessment. The EDPB has emphasized that age assurance must be implemented in a risk-based and proportionate manner, taking into account the nature of the service and the actual risks to children, and that less intrusive alternatives must be prioritized where available; it has further clarified that systematic age verification across all users and all services, including low-risk or non-risk environments, may fail the necessity and proportionality test and may require a prior Data Protection Impact Assessment under Article 35 of the GDPR. 93 The EDPB also stresses that age assurance systems must not enable unnecessary identification, tracking, profiling, or inference of user behaviour beyond what is strictly required for the intended purpose. 94 In addition, such broad verification obligations may generate a chilling effect on the exercise of the rights to freedom of expression and privacy, if access to digital services becomes systematically dependent on the disclosure of identity credentials or biometric data. 95 Hence, as elaborated in Sub-Section III.3 supra, a clearer differentiation of categories of digital services and corresponding risk profiles for the purposes of determining the applicable obligations, including potential requirement for age verification is recommended, to ensure a more proportionate regulatory framework. 64. The European Commission’s Guidelines on Article 28 (4) of the DSA emphasizes that age-assurance measures should be accurate, reliable, robust, non-intrusive, and non- discriminatory. 96 The EU is also seeking to advance privacy-preserving age assurance solutions within the framework of the European Digital Identity Wallet, including selective disclosure mechanisms and attribute-based verification models. 97 These provisions of the Bill, taken together, appear to seek to reflect such efforts to develop secure, interoperable and privacy-preserving age assurance. However, further safeguards should be considered in relation to Articles 7, 8 and 20 to ensure that the contemplated measures are necessary, proportionate and non-discriminatory and do not undermine the exercise of children’s rights online. 65. First, while reliance on systems such as Chave Móvel Digital or EU digital identity credentials may enhance security and reliability, an exclusive dependence on state-issued 93 See EDPB, Statement 1/2025 on Age Assurance, paras. 13 and 14. 94 Ibid, para 15 and 16. 95 See the European Digital Rights (EDRi), policy papers on age verification and fundamental rights impacts of identity-based access systems. 96 See European Commission, 2025 Guidelines on measures to ensure a high level of privacy, safety and security for minors online pursuant to Article 28 (4) of Regulation (EU) 2022/2065 (DSA), para. 4(b) and 49(e). The guidelines also recommend the use of effective age assurance methods provided that they are accurate, reliable, robust, non-intrusive, and non-discriminatory. 97 See the European Digital Identity Framework / eIDAS 2.0 proposal and Digital Identity Wallet pilot initiatives. Trust Services, introduced in the 2014 eIDAS Regulation ((EU) 910/2014), are regulated digital services, like qualified signatures, designed to ensure the security, authenticity, and integrity of electronic transactions.
ODIHR Urgent Opinion on the Bill No. 398/XVII/1 on Measures to Protect Children in Digital Environments in Portugal 27 digital credentials may risk indirect exclusion of certain groups, including undocumented children, asylum-seekers, refugees, or individuals lacking access to digital identity infrastructure. 98 In this respect, the framework should explicitly require that alternative, non-discriminatory and accessible age-verification methods be made available, ensuring that access to essential digital services is not conditioned on possession of a specific form of state-issued digital identity. 66. Second, the requirement of a “high degree of reliability and resistance to fraud” should be carefully defined to avoid disproportionate reliance on biometric-based age estimation technologies. Under the GDPR, biometric data constitute special category data subject to heightened safeguards, including strict necessity requirements. 99 The National Technical Reference Framework should therefore clarify that reliability should be achieved primarily through privacy-preserving cryptographic and federated identity solutions, rather than through intrusive biometric inference methods, except where strictly necessary and fully compliant with data protection law. 67. In addition, age verification systems should be designed in a way to collect as little data as possible and to enable only selective disclosure of information, ensuring that only the minimum necessary attribute, such as a binary confirmation of age threshold compliance, is communicated to the service provider, without disclosure of additional identity-related data. 100 68. Further, it is relevant to note that international standards caution against regulatory approaches that treat children as a homogeneous group without sufficient consideration of their evolving capacities, 101 and their diversity, specific needs and personal circumstances. 102 In this context, the absence of dedicated child rights and data protection impact assessment, in the Explanatory Memorandum or elsewhere, focused on age verification measures, may be viewed as a gap in the regulatory framework. 103 Furthermore, discussions on the Bill and design of age verification mechanisms should be subject to meaningful consultations, including with child-rights organizations and parents’ organizations, and as appropriate and relevant, children – using age-appropriate formats reflecting their evolving capacities. 104 69. It is recommended to reconsider the systematic application of age verification for all services covered by the Bill and instead provide a clearer differentiation of categories of digital services and corresponding types and levels of risks arising from the nature, design, functionality, scale, and user base of the service concerned – also taking into account the rapidly evolving nature of risks linked to digital environment – for the purposes of determining whether age verification is a 98 See the Council of Europe Convention 108+; UNHCR guidance on digital identity and inclusion of displaced persons. 99 See GDPR, Article 9. 100 See GDPR, Article 5 (1) (c) (data minimization) and Article 5 (1) (e) (storage limitation). See also EDPD, Statement 1/2025 on Age Assurance, which provides that “Age assurance should be designed, implemented and evaluated taking into account the most privacy- preserving available methods and technologies in order to meet the requirements of the GDPR and effectively protect the rights of data subjects.” The EDPB also recommends that “based on the state of the art in age assurance at the time this document was prepared, due consideration is given to technologies and architectures favouring user-held data and secure local processing (device-based), allowing properties such as unlinkability (from different parties’ point of view and even in the case of collusions or data breaches) and selective disclosure of personal data under the control of the data subject”; see EDPD, Statement 1/2025 on Age Assurance, Section 2.8, para. 34. 101 See UN Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 25, para. 52. 102 See UN Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 25, para. 25. 103 See e.g., EDPB Statement 1/2025 on Age Assurance, where the EDPB cautioned that age assurance mechanisms may pose significant risks to the rights and freedoms of users, including children, and has emphasized the need for a risk-based approach supported by a data protection impact assessment and the use of the least intrusive means available. 104 See Article 12 of the CRC; and UN Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 12 (2009) on the right of the child to be heard, para. 122.
ODIHR Urgent Opinion on the Bill No. 398/XVII/1 on Measures to Protect Children in Digital Environments in Portugal 28 necessary and proportionate measure. Any age verification tool should be accurate, reliable, robust, non-intrusive, and non-discriminatory. 70. Finally, when age verification systems are implemented, it is essential that any user has access to an effective internal complaint-handling system that enables them to lodge complaints, electronically and free of charge, against an assessment by the provider of the user’s age. 105 The Bill should be supplemented in this respect. 6. PLATFORM OBLIGATIONS AND CONTENT GOVERNANCE 71. Article 9 requires online service providers that offer age-restricted or potentially harmful content, namely content that may “harm the physical or mental development of children, including violent, sexual, or addictive content”, to implement appropriate safeguards to prevent children’s access to such material. This is a legitimate objective supported by EU audiovisual and platform regulation, which contains specific rules protecting minors from harmful audiovisual media and extends obligations to video-sharing platforms. 106 72. However, Article 9 (2) raises concerns from a freedom of expression perspective. In cases of non-compliance, the National Communications Authority is empowered to impose far- reaching enforcement measures, including de-indexing the service from search engines, suspending access to the service within the national territory, and adopting urgent precautionary measures where there is a risk to children. At the same time, it is not clear what such “urgent precautionary measures” consist of and they should be strictly listed in the Bill. In addition, as mentioned above, the terminology “harm the physical or mental development of children” is broad and imprecise. 107 In that respect, international standards define specific content harmful for children precisely and outline detailed measures. 108 105 See European Commission, Action plan against cyberbullying, COM(2026) 71 final, 10 February 2026, para. 77. 106 See e.g., Directive 2010/13/EU (Audiovisual Media Services Directive), as amended by Directive (EU) 2018/1808, which states that “[t]he availability of harmful content in audiovisual media services is a concern for legislators, the media industry and parents. There will also be new challenges, especially in connection with new platforms and new products. Rules protecting the physical, mental and moral development of minors as well as human dignity in all audiovisual media services, including audiovisual commercial communications, are therefore necessary.” 107 The ECtHR has consistently held that restrictions on access to the internet must be subject to a particularly strict legal framework, and that wholesale blocking or suspension of access to an online service risks violating Article 10 ECHR where it is overbroad and not limited to targeted illegal or harmful content, arbitrary, or insufficiently subject to judicial control; see e.g., ECtHR, Ahmet Yıldırım v. Turkey, no. 3111/10, 18 December 2012, which concerned a court decision to block access to Google Sites, which hosted an Internet site whose owner was facing criminal proceedings for insulting the memory of Atatürk; the Court emphasized that the measure extended beyond the allegedly unlawful content, thereby producing disproportionate collateral effects. See also e.g., ECtHR, Cengiz and Others v Turkey, nos. 48226/10 and 14027/11, where the Court found in particular that the applicants, all academics in different universities, had been prevented from accessing YouTube for a lengthy period of time and that, as active users, and having regard to the circumstances of the case, they could legitimately claim that the blocking order in question had affected their right to receive and impart information and ideas. The Court also observed that YouTube was a single platform which enabled information of specific interest, particularly on political and social matters, to be broadcast and citizen journalism to emerge. The Court further stated that “a legal framework is required, ensuring both tight control over the scope of bans and effective judicial review to prevent any abuse of power”. 108 See e.g., UN General Assembly, Resolution 78/213 Promotion and protection of human rights in the context of digital technologies, 22 December 2023, para. 5, the importance of combating all forms of violence in the context of digital technologies, including sexual exploitation and abuse, harassment, stalking, bullying, non-consensual sharing of personal sexually explicit content, threats and acts of sexual and gender-based violence, death threats, arbitrary or unlawful surveillance and tracking, trafficking in persons, extortion, censorship, illegal access to digital accounts, mobile telephones and other electronic devices; in addition, a number of international instruments require the criminalization of the dissemination or communication of certain forms of sexually exploitative content: Articles 2 (c) and 3 (1) (c) of the Optional Protocol to the Convention on the Rights of the Child on the sale of children, child prostitution and child pornography”, ratified by Portugal on 16 May 2003, require the criminalization of “child sexual exploitation material”; see also, Article 20 of the Council of Europe Convention on Protection of Children Against Sexual Exploitation and Sexual Abuse (Lanzarote Convention) requires the criminalization of intentional conduct, amounting to “(a) producing child pornography; (b) offering or making available child pornography; (c) distributing or transmitting child pornography; (d) procuring child pornography for oneself or for another person; (e) possessing child pornography; and (f) knowingly obtaining access, through information and communication technologies, to child pornography” (Council of Europe Convention on Protection of Children Against Sexual Exploitation and Sexual
ODIHR Urgent Opinion on the Bill No. 398/XVII/1 on Measures to Protect Children in Digital Environments in Portugal 29 73. It is recommended that Article 9 be amended to include clear procedural and substantive safeguards. In particular, it should specify that suspension or de- indexing should be a measure of last resort. Decisions should be reasoned and based on an assessment of the potential impact on lawful expression and access to information, publicly available, and preceded by notice unless urgent action is strictly necessary. The Bill should also strictly list the types of “urgent precautionary measures” that may be used. Judicial authorization or rapid judicial review should be required. 74. Article 10 requires platforms to apply secure default settings for users under 16, ensuring their accounts are automatically private, profiles cannot be searched, algorithmic recommendations are restricted to non-addictive and age-appropriate content, and social metrics (such as likes or follower counts) are hidden to better protect children online. Default safety settings are, in principle, consistent with UN CRC Committee General Comment No. 25 and with the Commission’s Guidelines on measures to ensure a high level of privacy, safety and security for minors online pursuant to Article 28 (4) of the DSA. The European Parliament has also called for stronger safeguards, including restrictions on engagement-based recommender systems and addictive practices targeting minors. 109 75. However, Article 10 would benefit from further precision, particularly regarding the concept of “non-addictive algorithmic recommendations” (as referenced alongside “addictive design” in Article 4 (h)). In its current wording, the provision risks interpretive uncertainty. A more precise formulation would require that recommender systems for minors (i) are not primarily optimized for engagement time; (ii) do not amplify harmful or age-inappropriate content; (iii) include a non-profiling-based recommendation option; (iv) are transparent and explainable in age-appropriate language; and (v) are subject to independent risk assessment and audit, and Article 10 should be supplemented in this respect to clarify what is meant by “non-addictive algorithmic recommendations”. 110 Read in conjunction with the age threshold, as provided in Article 5 and the broader design prohibitions in Article 11, Article 10 may also raise questions of proportionality in light of children’s autonomy and evolving capacities, as reflected in international standards. 111 While default-settings are generally recommended, they should be framed in a way that children are not completely deprived of the ability to make own informed choices in line with their evolving capacities and hence, in line with Article 12 of the CRC. Abuse (Lanzarote Convention), CETS No. 201, Article 20). See also e.g., the UK Online Safety Act which requires risk assessments, content moderation including takedown procedures, restrictions on harmful content (pornography, suicide encouragement, violence, bullying, dangerous stunts), and limits on addictive or manipulative features (e.g., autoplay, streaks); Sec. 61 also defines ‘Priority content that is harmful to children’ as a series of content such as abusive content targeting one or more protected characteristics, incites hatred against certain protected characteristics, encourages serious violence against a person, is of a bullying nature, depicts real or realistic serious violence or injury against a person, an animal or a fictional creature, encourages dangerous challenges or stunts, ingesting or inhaling harmful substances. 109 See European Parliament, Report on the protection of minors online (2025/2060(INI)). 110 See e.g., Regulation (EU) 2022/2065 (Digital Services Act), in particular Articles 14, 28, 34-38 and recitals 71, 79-83; Regulation (EU) 2016/679 (GDPR), Articles 5, 12-14 and 22 and Recital 58; CoE, Committee of Ministers, Guidelines to Respect, Protect and Fulfil the Rights of the Child in the Digital Environment (4 July 2018), Recommendation CM/Rec(2018)7, especially paras. 61 and 65; UN Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 25, paras. 12, 18, 23, 62-63; and the principle of platform regulation harmonisation under Article 3 of Directive 2000/31/EC. 111 See UN Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 25, paras. 17-20; and the principle of platform regulation harmonisation under Article 3 of Directive 2000/31/EC.
ODIHR Urgent Opinion on the Bill No. 398/XVII/1 on Measures to Protect Children in Digital Environments in Portugal 30 7. CONTENT MODERATION AND CYBERBULLYING 76. Article 11 prohibits autoplay, infinite scroll, gamification designed to prolong use, non- essential notifications at night, fake-image or video systems, and loot boxes or equivalent mechanisms on accounts belonging to children under 16. Article 11 (2) specifies that essential features are permitted, provided they are configured to minimize access to inappropriate content and the risks of digital addiction. 77. The European Commission’s Guidelines on measures to ensure a high level of privacy, safety and security for minors online pursuant to Article 28 (4) of the DSA identify excessive-use features, harmful design practices and specifically recommend that provision of online services should ensure that minors are not exposed to persuasive design features that are aimed predominantly at engagement and that may lead to extensive use or overuse of the platform or problematic or compulsive behavioural habits. 112 The European Parliament has likewise called for stronger regulatory action against addictive design practices in digital services, including techniques such as infinite scrolling, autoplay functions and persistent notifications, and has advocated the development of digital services based on “ethical design” principles rather than engagement-maximization strategies. 113 78. In addition, as noted above, in February 2026, the European Commission adopted its Action Plan against Cyberbullying as part of its broader strategy to improve the protection of minors online. 114 The Action Plan sets out co-ordinated measures to prevent and respond to cyberbullying, including improved and simplified child-friendly reporting and complaint tools, as well as victim support mechanisms for children and families, along with awareness-raising activities which are empowering, inclusive and accessible. 115 It also encourages online platforms to strengthen safeguards and improve moderation practices to reduce harmful interactions. The initiative promotes co-operation between Member States, schools, and digital services to ensure a more consistent and effective response across the EU. 116 79. While Article 11 of the Bill sets out important safeguards, several aspects would benefit from greater precision in order to enhance legal certainty and ensure effective and consistent implementation. In particular, it may be helpful to clarify what qualifies as a “fake image” or “fake video”, which are not permitted on accounts belonging to children under 16 as per Article 11 (1). In past opinions, ODIHR and the OSCE RFoM have cautioned against general prohibitions on the dissemination of “false” or “fake” information given the fact that not all false or inaccurate information reaches the threshold of harm that would require a regulatory intervention, and there is a credible risk of encompassing protected forms of expression under such a vague and broad terminology. 117 As currently worded, the provision could potentially be interpreted broadly enough to encompass harmless and widely used functionalities, such as photo filters, background blurring, or basic image-editing tools. The provision could specify that, for instance, the ban targets Generative AI systems capable of creating synthetic or 112 See European Commission, 2025 Guidelines on the Protection of Minors Online pursuant to Article 28 (4) DSA, para. 61 (b). 113 See e.g., European Parliament, Resolution on Addictive Design of Online Services and Consumer Protection in the EU Single Market (2023/2043(INI)), paras. 7-8 and 11. 114 See European Commission, Action plan against cyberbullying, COM(2026) 71 final, 10 February 2026. 115 See European Commission, Action plan against cyberbullying, COM(2026) 71 final, 10 February 2026, Sections 3.1-3.2. 116 See European Commission, Action plan against cyberbullying, COM(2026) 71 final, 10 February 2026, Section 4 on multi-stakeholders engagement. 117 See e.g., ODIHR-OSCE RFoM, Joint Opinion on the Draft Law of Uzbekistan on the Protection of Users’ Rights on Online Platforms and Websites, 5 December 2025, Section 4.1.
ODIHR Urgent Opinion on the Bill No. 398/XVII/1 on Measures to Protect Children in Digital Environments in Portugal 31 deeply manipulated media (like deepfakes) that are likely to deceive or cause harm, rather than banning all basic image-modification tools. Similarly, the definition of “essential features”, which are excluded from the scope of the prohibition, should be clarified. Without further guidance, platforms may argue that features designed to increase engagement are essential to the provision of their services. At the same time, it may be unclear whether genuinely necessary functions, such as messages from parents or account security notifications, would fall under the scope of such “essential features”. 80. In light of the foregoing, it is recommended that Article 11 be retained as an important child-protection measure, while clarifying the scope of the prohibitions relating to “fake images or videos” and “essential features”. 81. Article 12 of the Bill requires platforms to detect and limit suspicious contacts, automatically block violent or sexual material, block aggressive or false content that may constitute cyberbullying, and provide fast reporting channels. Article 12 (3) extends these duties, with adaptations, to interpersonal electronic communications services used by children under 16. It also mandates that reports involving children be treated urgently with a response within 24 hours (Article 12 (2)), and extends these protections to interpersonal communication services “with the necessary adaptations” used by children under 16. In line with the 2026 EU Action Plan against Cyberbullying, these obligations reflect a broader policy shift towards early detection, user reporting tools, and preventive safeguards within platform design to reduce exposure to cyberbullying risks. 82. The protective objective is legitimate and in line with the ECtHR caselaw and other regional soft-law documents, which have recognized positive obligations to protect children from serious online harm, including by ensuring that the applicable legal framework allows effective, early identification of the offender. 118 In addition, several reports on the protection of children in the digital environment indicate that online harm is not gender-neutral, with girls and young women experiencing disproportionately high levels of cyberbullying, sexual harassment, image-based abuse or revenge pornography (online public dissemination without consent of intimate photographs of the victim by her former intimate partner), and grooming-related targeting. 119 83. At the same time, Article 12 of the Bill is sensitive because it may imply proactive monitoring of private communications. Specifically, Article 12 (1) (b) requires services and platforms to “automatically block messages containing violent or sexual material, including aggressive or false content that may constitute cyberbullying”. Such requirement is vague, since as noted above, the definition of “cyberbullying” is not clear and strictly circumscribed, and “false” content is not necessarily unlawful; aggressive speech may be offensive or disturbing without crossing the threshold of unlawful expression. Automatic blocking based on such broad categories risks suppressing lawful speech, including political expression, satire, interpersonal conflict, peer support, news reporting or counter-speech. It is also uncertain whether automated AI filtering tools are 118 See e.g., ECtHR, K.U. v Finland, no. 2872/02, 2 December 2008, paras. 49-50, where the ECtHR found a violation of Article 8 where the domestic legal framework did not allow effective identification of a person who had posted a sexualized online advertisement concerning a child; see also the CoE, Convention on Protection of Children Against Sexual Exploitation and Sexual Abuse (Lanzarote Convention), CETS No. 201; and European Commission, Action plan against cyberbullying, COM(2026) 71 final, 10 February 2026, which emphasizes strengthening reporting and support mechanisms for victims of cyberbullying, including accessible complaint pathways and co-ordinated responses involving schools, platforms, and national authorities. 119 See UN Intensification of efforts to eliminate all forms of violence against women and girls: Technology-facilitated violence against women and girls: Report of the Secretary-General (2024). See also Report of the Special Rapporteur on violence against women, its causes and consequences on online violence against women and girls from a human rights perspective (2018), A/HRC/38/47. See also ECtHR, M.Ș.D. v. Romania, 2024, para. 125, where the Court has also considered that, in the case of revenge pornography, the protection of Article 8 required a criminal-law response.
ODIHR Urgent Opinion on the Bill No. 398/XVII/1 on Measures to Protect Children in Digital Environments in Portugal 32 capable of reliably evaluating contextual indicators, linguistic nuance, satire, irony, or consent, and they cannot consistently distinguish between peer-to-peer adolescent interaction and malicious cyberbullying, nor separate explicit content from legitimate educational, medical, or human rights discourse, including LGBTI youth support networks. 120 It is therefore essential that human review is available in addition to automated content review and any other relevant tools for reporting accounts or content that the provider suspects may pose a risk of harm to minors’ privacy, safety or security. 121 84. Article 12 (1) (c) refers to the provision of fast and secure reporting channels, which is welcome in principle although it could be further specified that the reporting mechanisms shall be simple, visible, child-friendly and easily accessible. 122 85. It is recommended to revise Article 12 to ensure that obligations relating to the detection, blocking and reporting of harmful content are clearly defined, strictly limited to identifiable unlawful or high-risk content, and applied in a manner consistent with the principles of necessity and proportionality. In particular, the notions of “violent or sexual material”, “aggressive content” and “suspicious contacts” should be further specified to avoid encompassing lawful forms of expression, and safeguards should be introduced to ensure that any automated content moderation is, as mentioned above, subject to human review, does not promote over-blocking, and does not unduly undermine the confidentiality of interpersonal communications. The provision should also specify that reporting mechanisms should be accessible, simple and child-friendly. 8. SUPERVISORY AUTHORITIES AND REPORTING 86. Article 13 of the Bill designates the National Communications Authority and the National Data Protection Commission as the authorities responsible for overseeing compliance with the law within their respective areas of competence. This approach is broadly consistent with the EU regulatory model, which increasingly relies on multi-authority enforcement in the digital space. 123 In that sense, the dual structure envisaged in this provision is not inconsistent with EU law, but the Bill would benefit from further clarification of its relationship with the EU Digital Services Act enforcement architecture in Portugal, including the role of the Portuguese Digital Services Coordinator, the European Board for Digital Services, and the European Commission in relation to very large online platforms and search engines. 87. With respect to Article 13 (4), which provides that the authority conducting the investigation (either the National Communications Authority and the National Data Protection Commission) holds the power to impose administrative fines, it should be noted that the GDPR confers primary responsibility for the enforcement of data protection rules, including the imposition of administrative fines for data processing infringements, on the competent data protection supervisory authority. Against this background, where enforcement actions relate to measures such as age verification failures involving potential breaches of data minimisation or other GDPR principles, 120 See UNICEF, A youth-led roadmap to realize the best interests of children in the digital environment. 121 See European Commission, Guidelines on measures to ensure a high level of privacy, safety and security for minors online pursuant to Article 28 (4) of Regulation (EU) 2022/2065, para. 49. 122 See European Commission, Action plan against cyberbullying, COM(2026) 71 final, 10 February 2026, Sections 3.1-3.2. 123 Under the DSA, Member States must designate a Digital Services Coordinator (DSC) responsible for ensuring the effective application of the Regulation at national level, including co-ordination with other competent authorities where sectoral competences overlap; see Regulation (EU) No. 2022/2065 (DSA), Articles 49-51.
ODIHR Urgent Opinion on the Bill No. 398/XVII/1 on Measures to Protect Children in Digital Environments in Portugal 33 consistency with the GDPR enforcement framework should be ensured to avoid any overlap or conflict of competences. It is therefore advisable to clarify the allocation of enforcement powers within the Bill, for example by specifying that infringements primarily concerning data protection and privacy obligations (such as items a, b, e and f) fall within the competence of the National Data Protection Commission, whereas infringements relating to structural content distribution or platform governance obligations (such as items c, g and i) fall within the competence of National Communications Authority. 88. Article 14 of the Bill introduces reporting and transparency obligations requiring service providers and platforms covered by the Bill, upon request by the National Communications Authority, to submit within 60 days a report on compliance with the law, risks to children, preventive measures implemented, and results achieved. It also provides that such reports shall be made public, unless confidentiality grounds are duly justified and accepted by the National Communications Authority. 89. This is welcomed as it generally aligns with the DSA requirement for transparency and accountability obligations for online intermediaries, including systematic reporting on content moderation practices, systemic risks, and mitigation measures. 124 Article 14 could be supplemented to ensure that transparency reporting also requires (at least aggregated) disclosure of content removals, content blocking and restrictions, account suspensions or age-gating, reports involving children, the extent of automated decision-making, appeals and reversal rates, and the safeguards applied to protect lawful expression. 10. OTHER PROVISIONS 90. The Bill introduces public information campaigns (Article 17), a “Safe Platform for Children” certification scheme (Article 18), and a requirement for an evaluation of the law one year after its entry into force (Article 19). These are positive measures, which reflect the understanding that child online safety cannot be ensured solely through regulatory prohibitions and enforcement mechanisms, but also requires awareness- raising, digital literacy and education, parental support, professional training, and continuous assessment of regulatory effectiveness over time. 125 In particular, public campaigns and certification schemes may help guide users’ choices and incentivize higher safety standards among service providers, while periodic evaluation supports evidence-based policymaking and allows for adjustments based on implementation outcomes and technological developments. 126 91. More generally, it is important to assess the Bill not only in light of the restrictions and obligations it imposes, but also against the positive obligations that international human rights standards place upon the State, including in terms of promoting awareness-raising and digital literacy. 127 In the present Bill, the main expression of these positive obligations appears in Article 17 of the Bill, which provides for regular information, prevention, data 124 See Regulation (EU) No. 2022/2065, Articles 64-68. In particular, the DSA requires providers, especially very large online platforms and search engines, to publish regular transparency reports and disclose information on moderation actions and risk management systems (Articles 15, 24, 42 and 43). 125 See UN Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 25 on children’s rights in relation to the digital environment, paras. 18-22. See also See CoE, Committee of Ministers, Guidelines to Respect, Protect and Fulfil the Rights of the Child in the Digital Environment (4 July 2018), Recommendation CM/Rec(2018)7. 126 See UNESCO, Media and Information Literacy: Policy and Strategy Guidelines. 127 See e.g., UN Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 25 on children’s rights in relation to the digital environment, paras. 32-33.
ODIHR Urgent Opinion on the Bill No. 398/XVII/1 on Measures to Protect Children in Digital Environments in Portugal 34 protection, digital literacy and child safety campaigns to be carried out by the National Communications Authority and the National Data Protection Commission. 11. PROCESS OF DEVELOPING AND ADOPTING THE BILL 92. The importance of open, transparent and inclusive lawmaking process throughout the development and adoption of the Bill should be highlighted. In paragraph 5.8 of the 1990 OSCE Copenhagen Document, OSCE participating States have committed to ensure that legislation will be adopted at the end of a public procedure. 128 Moreover, key commitments specify that “[l]egislation will be formulated and adopted as the result of an open process reflecting the will of the people, either directly or through their elected representatives”. 129 The ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (2024) underline the importance of evidence-based, open, transparent, participatory and inclusive lawmaking process, offering meaningful opportunities to all interested stakeholders to provide input at all its stages. 130 Respect for the views of children when developing legislation that concern them, such as the Bill under review, is essential in accordance with their age and maturity, and states are encouraged to utilize the digital environment to consult with children in formats appropriate to their age and capacities and ensure that their views are considered seriously throughout the development and adoption of the Bill. 131 93. Effective consultations in the drafting of laws, as outlined in the relevant OSCE commitments, need to be inclusive, involving both the general public and stakeholders with a particular interest in the subject matter of the draft legislation, in this case children of different age groups in accordance with their age and maturity, child-rights organizations, parents and care-givers, and others. Sufficient time should also be provided to ensure that the consultation process is meaningful, allowing adequate time to stakeholders to prepare and submit recommendations on draft legislation throughout the legislative process. 132 94. In light of the above, the public authorities are encouraged to ensure that a proper impact assessment is conducted, and the legislative process leading to the adoption of the Bill is subjected to inclusive, extensive, effective and meaningful consultations with relevant stakeholders including child-rights organizations, parents’ organizations, and children, in formats appropriate to their age and capacities, which should enable equal opportunities for women and men, girls and boys, to participate. According to the principles stated above, such consultations should take place in a timely manner, at all stages of the lawmaking process, including before parliament. [END OF TEXT] 128 See 1990 OSCE Copenhagen Document, para. 5.8. 129 See 1991 OSCE Moscow Document, para. 18.1. 130 See ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (January 2024), in particular Principles 5, 6, 7 and 12. See also Venice Commission, Updated Rule of Law Checklist, CDL-AD(2025)002-e, 16 December 2025 Part II.A.6. 131 See the UN Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 25 (2021) on Children's Rights in Relation to the Digital Environment, para. 18. See also See ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (January 2024), paras. 178 and 210. 132 See ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (January 2024), paras. 169-170.
Varsóvia, 19 Junho 2026 Parecer-Nr.: FOE-PRT/583/2026 [TO/AlC] PARECER URGENTE SOBRE O PROJETO DE LEI N.º 398/XVII/1 RELATIVO A MEDIDAS DE PROTEÇÃO DAS CRIANÇAS EM AMBIENTES DIGITAIS PORTUGAL Este Parecer Urgente contou com as contribuições de Dominika Bychawska-Siniarska, especialista em Direito Internacional dos Direitos Humanos; Nevena Krivokapic Martinovic, advogada especializada em meios de comunicação online, liberdade de expressão no ambiente digital e privacidade da informação; e Tamara Otiashvili, perita jurídica sénior em Direitos Humanos e Governação Democrática. O Parecer Urgente foi também revisto por pares por Antonina Cherevko, consultora sénior do Representante da OSCE para a Liberdade dos Meios de Comunicação Social. Com base numa tradução não oficial do Projeto de Lei fornecida pela autoridade requerente. OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights Ul. Miodowa 10, PL-00-251 Varsóvia Gabinete: +48 22 520 06 00 www.legislationline.org
Parecer urgente do ODIHR sobre o Projeto de Lei n.º 398/XVII/1 relativo a medidas de proteção das crianças em ambientes digitais em Portugal 2 RESUMO EXECUTIVO E PRINCIPAIS RECOMENDAÇÕES O Projeto de Lei n.º 398/XVII/1 sobre Medidas de Proteção das Crianças em Ambientes Digitais (o Projeto de Lei) estabelece um quadro regulamentar destinado a reforçar a proteção dos menores na Internet, em resposta às crescentes preocupações quanto ao impacto das plataformas e serviços digitais no bem-estar, na privacidade e no desenvolvimento das crianças. Aumenta a «idade mínima digital» de 13 para 16 anos para o acesso autónomo às plataformas e serviços em linha abrangidos pelo Projeto de Lei, exige o consentimento dos pais para os utilizadores mais jovens com idades compreendidas entre os 13 e os 16 anos, prevê uma idade mínima de acesso de 13 anos para as plataformas e serviços abrangidos, com algumas exceções, juntamente com a verificação obrigatória da idade e obrigações reforçadas para os prestadores de serviços digitais, a fim de mitigar os riscos. De um modo geral, o Projeto de Lei visa um objetivo legítimo de proteção das crianças, em conformidade com as obrigações internacionais em matéria de direitos humanos. Com efeito, os riscos de exposição das crianças a conteúdos nocivos, incluindo a aliciamento, a desinformação, o design manipulador, a recolha generalizada de dados e outros riscos digitais no ecossistema online atual, são reais e bem fundamentados, devendo ser abordados. A este respeito, a iniciativa de elaborar o Projeto de Lei é particularmente oportuna e reflete um esforço para reforçar as proteções para as crianças e mitigar os riscos que possam afetar o seu bem-estar, privacidade e desenvolvimento em ambientes digitais. O Projeto de Lei inclui uma série de aspetos positivos destinados a abordar a conceção das plataformas e as funcionalidades viciantes ou nocivas, e introduz configurações predefinidas para crianças, entre outras medidas, que refletem recomendações internacionais e regionais. Ao mesmo tempo, o Projeto de Lei beneficiaria de uma avaliação mais abrangente do seu potencial impacto no exercício de toda a gama de direitos das crianças, nas capacidades em evolução das crianças e na sua diversidade, tendo em conta que as medidas de verificação obrigatória da idade afetarão todos os utilizadores e devem ser abordadas com cautela. Além disso, para garantir a proteção eficaz das crianças, mas também de todos os utilizadores, é igualmente importante abordar de forma mais abrangente as questões sistémicas ligadas a escolhas específicas de conceção das plataformas e aos modelos de negócio. Em termos gerais, o Projeto de Lei proposto poderia ser melhorado se refletisse uma abordagem mais claramente centrada nos direitos e nos riscos, assente nos princípios e soluções de privacidade desde a conceção, segurança desde a conceção e proteção desde a conceção, garantindo plataformas e serviços digitais justos, acessíveis, seguros e protegidos para as crianças e outros utilizadores. Além disso, a estrutura e o âmbito gerais do Projeto de Lei poderiam ser aperfeiçoados para garantir a segurança jurídica, a previsibilidade e a proporcionalidade das medidas previstas. O quadro proposto inclui, por vezes, formulações amplas e vagas que mereceriam um aprofundamento para evitar ambiguidades e uma eventual aplicação arbitrária ou inconsistente, nomeadamente no que diz respeito às categorias, por vezes indeterminadas, de serviços digitais abrangidos e aos riscos identificados, especialmente no que se refere ao chamado «conteúdo prejudicial». Uma diferenciação mais clara das categorias de plataformas e serviços digitais, tendo em conta a natureza e o nível de risco que podem
Parecer urgente do ODIHR sobre o Projeto de Lei n.º 398/XVII/1 relativo a medidas de proteção das crianças em ambientes digitais em Portugal 3 representar para as crianças, permitiria a adoção de medidas mais proporcionadas e adaptadas aos riscos identificados por uma categoria específica de plataforma ou serviço digital, considerando também os riscos distintos e potencialmente acrescidos que os sistemas de inteligência artificial generativa e tecnologias semelhantes representam para as crianças. Isto evitaria a imposição de obrigações uniformes a tipos de serviços que diferem significativamente no seu potencial para gerar ou mitigar riscos de danos potenciais e que, por conseguinte, não justificam a mesma resposta regulamentar. Tal diferenciação contribuiria igualmente para reduzir a incerteza jurídica para os prestadores de serviços. As restrições diferenciadas com base na idade refletem uma abordagem gradual, assente na evolução das capacidades das crianças, embora a idade mínima de acesso de 13 anos para as plataformas e serviços abrangidos possa justificar uma análise mais aprofundada, na perspetiva de garantir um equilíbrio proporcionado entre os objetivos de proteção e o exercício de todos os direitos das crianças, incluindo os direitos de acesso à informação, à liberdade de expressão, à educação, à saúde e ao desenvolvimento, à participação e à proteção contra a violência. Os mecanismos de verificação da idade propostos, se não forem cuidadosamente concebidos, podem também suscitar preocupações relacionadas com a privacidade, a proteção de dados, a não discriminação e o risco de exclusão de determinados grupos de utilizadores. Além disso, algumas disposições podem permitir sistemas de monitorização e controlo parental potencialmente excessivamente intrusivos e deveriam ser definidas de forma mais restrita, enquanto poderes amplos de desindexação ou bloqueio, na ausência de salvaguardas adequadas, podem acarretar o risco de abuso e efeitos inibidores sobre a expressão. Devem ser consideradas garantias mais sólidas para os direitos fundamentais, incluindo abordagens mais proporcionadas, minimamente intrusivas e não discriminatórias em matéria de verificação da idade, em particular para evitar uma dependência exclusiva de credenciais digitais emitidas pelo Estado, o que pode acarretar o risco de exclusão indireta de determinados grupos — tais como crianças indocumentadas, requerentes de asilo, refugiados ou indivíduos sem acesso a infraestruturas de identidade digital. Mais especificamente, e para além do que foi referido acima, o ODIHR formula as seguintes recomendações com vista a reforçar ainda mais o Projeto de Lei, em conformidade com as normas internacionais, os compromissos da OSCE em matéria de dimensão humana e as boas práticas: A. Considerar a possibilidade de complementar a abordagem geral do Projeto de Lei com uma abordagem mais ampla, baseada nos direitos e nos riscos, assente nos princípios da privacidade, segurança e proteção desde a concepção, a fim de garantir serviços digitais justos, acessíveis e seguros para as crianças, bem como para outros utilizadores; [parágrafo 33] B. Incluir no Artigo 1.º uma cláusula geral relativa aos direitos da criança, que deve prever que todas as medidas previstas no Projeto de Lei sejam aplicadas de acordo com o interesse superior da criança, tendo em conta as suas capacidades em evolução, as suas necessidades de desenvolvimento e os seus direitos de participação, respeitando simultaneamente a obrigação de respeitar, proteger e garantir todos os direitos das crianças na Internet, incluindo os direitos à não discriminação, à privacidade e à proteção de dados, liberdade de expressão e acesso à informação, os direitos à educação, à saúde e ao desenvolvimento, à
Parecer urgente do ODIHR sobre o Projeto de Lei n.º 398/XVII/1 relativo a medidas de proteção das crianças em ambientes digitais em Portugal 4 participação, à proteção contra a violência, bem como ao acesso a vias de recurso eficazes; [ parágrafo 31] C. Assegurar que o âmbito de aplicação do Projeto de Lei, previsto no Artigo 2.º, seja definido com maior precisão, clarificando conceitos-chave como «prejuízo ao desenvolvimento físico ou mental das crianças» e diferenciando mais claramente as categorias de serviços digitais e plataformas, tendo em conta a natureza e o nível de risco que podem representar para as crianças, com vista a determinar as obrigações aplicáveis ao abrigo do Projeto de Lei, incluindo a necessidade e a proporcionalidade dos mecanismos de verificação da idade; [parágrafos 37 e 39] D. Esclarecer, nos termos do Artigo 8.º, as características essenciais que o método de verificação da idade deve satisfazer, para além da fiabilidade, incluindo a precisão, a dificuldade de contornamento, a não intrusividade e a não discriminação, em particular para evitar uma dependência exclusiva de credenciais digitais emitidas pelo Estado, o que pode acarretar o risco de exclusão indireta de determinados grupos — tais como crianças indocumentadas, requerentes de asilo, refugiados ou indivíduos sem acesso a infraestruturas de identidade digital, com uma explicação mais pormenorizada do significado desses requisitos, exigindo simultaneamente o cumprimento dos princípios do anonimato, da descentralização e da supervisão independente; [parágrafo 44] E. Considerar a revisão do n.º 3 do Artigo 5.º, de modo a garantir que qualquer restrição ao acesso por parte de crianças com menos de 13 anos seja estritamente adaptada a riscos específicos e demonstráveis decorrentes da exposição a conteúdos, bem como a características sistémicas e relacionadas com a conceção de categorias específicas de plataformas e serviços digitais, incluindo aquelas que possam contribuir para um envolvimento excessivo, vício ou dependência, tendo igualmente em conta os riscos distintos e potencialmente acrescidos que os sistemas de inteligência artificial generativa e tecnologias semelhantes representam para as crianças, assegurando simultaneamente que as restrições de acesso com base na idade sejam diferenciadas por categoria de plataforma e serviço digitais e pelos riscos correspondentes, salvaguardando explicitamente o acesso contínuo das crianças a serviços digitais adequados à sua idade, de acordo com as suas capacidades em evolução, e garantindo o exercício dos seus direitos; [parágrafo 56] F. Alterar o Artigo 9.º do Projeto de Lei de modo a incluir garantias processuais e substantivas claras, especificando que a suspensão ou a retirada do índice devem constituir uma medida de último recurso e que as decisões das autoridades competentes devem ser fundamentadas, baseadas numa avaliaç ão do seu potencial impacto na expressão jurídica e no acesso à informação, tornadas públicas e precedidas de um aviso prévio, a menos que seja estritamente necessária uma ação urgente, assegurando simultaneamente a disponibilidade de autorização judicial ou de revisão judicial imediata e enumerando rigorosamente os tipos de «medidas cautelares urgentes» que a Autoridade Nacional de Comunicações pode ordenar nos termos da alínea c) do n.º 2 do Artigo 9.º do Projeto de Lei; [parágrafo 73] G. Alterar o Artigo 9.º do Projeto de Lei de modo a incluir garantias processuais e substantivas claras, especificando que a suspensão ou a retirada do índice devem constituir uma medida de último recurso e que as decisões das autoridades competentes devem ser fundamentadas, baseadas numa avaliaç ão do seu potencial impacto na expressão jurídica e no acesso à informação, tornadas
Parecer urgente do ODIHR sobre o Projeto de Lei n.º 398/XVII/1 relativo a medidas de proteção das crianças em ambientes digitais em Portugal 5 No âmbito do seu mandato de apoiar os Estados participantes da OSCE na implementação dos seus compromissos relativos à dimensão humana da OSCE, o ODIHR analisa, mediante pedido, projetos de lei e legislação em vigor, a fim de avaliar a sua conformidade com as normas internacionais em matéria de direitos humanos e com os compromissos da OSCE, e apresenta recomendações concretas para a sua melhoria. públicas e precedidas de um aviso prévio, a menos que seja estritamente necessária uma ação urgente, assegurando simultaneamente a disponibilidade de autorização judicial ou de revisão judicial imediata e enumerando rigorosamente os tipos de «medidas cautelares urgentes» que a Autoridade Nacional de Comunicações pode ordenar nos termos da alínea c) do n.º 2 do Artigo 9.º do Projeto de Lei; [parágrafo 75] H. Assegurar que, para as contas ou conteúdos denunciados que o prestador de serviços suspeite que possam representar um risco para a privacidade, a segurança ou a proteção dos menores, exista uma revisão humana, para além da revisão automatizada de conteúdos e de quaisquer outras ferramentas relevantes, garantindo simultaneamente que qualquer moderação automatizada de conteúdos não promova o bloqueio excessivo nem comprometa indevidamente a confidencialidade das comunicações interpessoais; [parágrafos 83 e 85] I. Rever o Artigo 12.º para garantir que as obrigações relativas à deteção, bloqueio e denúncia de conteúdos nocivos sejam claramente definidas, estritamente limitadas a conteúdos ilegais ou de alto risco identificáveis e aplicadas de forma coerente com os princípios da segurança jurídica, da necessidade e da proporcionalidade, nomeadamente através de uma especificação mais pormenorizada dos conceitos de «material violento ou sexual», «conteúdo agressivo», «ciberbullying» e «contactos suspeitos»; os mecanismos de denúncia devem ser acessíveis, simples e adaptados às crianças; [parágrafo 85] J. Assegurar que o processo de elaboração e aprovação do Projeto de Lei, bem como a conceção de mecanismos de verificação da idade, sejam objeto de consultas inclusivas, abrangentes, eficazes e significativas, nomeadamente com organizações de defesa dos direitos da criança e organizações de pais e, conforme adequado e relevante, com as próprias crianças — utilizando formatos adequados à idade que reflitam as suas capacidades em evolução. [parágrafos 68 e 93-94] Estas e outras recomendações estão incluídas ao longo do texto do presente Parecer Urgente, destacadas a negrito.
Parecer urgente do ODIHR sobre o Projeto de Lei n.º 398/XVII/1 relativo a medidas de proteção das crianças em ambientes digitais em Portugal 6 ÍNDICE I. INTRODUÇÃO ............................................................. 7 II. ÂMBITO DO PARECER URGENTE .................................. 7 III. ANÁLISE JURÍDICA E RECOMENDAÇÕES ........... 8 1. NORMAS INTERNACIONAIS RELEVANTES EM MATÉRIA DE DIREITOS HUMANOS E COMPROMISSOS DA OSCE NO ÂMBITO DA DIMENSÃO HUMANA ....................................................................................................................... 8 1.1. Direitos e Proteção das Crianças ........................................................................... 8 1.2. Direito à liberdade de expressão e ao acesso à informação ................................ 10 1.3. Princípios que regem a privacidade e a proteção de dados na regulação digital…… ............................................................................................................ 14 2. CONTEXTO ..................................................................................................................... 16 3. OBJETIVO E ÂMBITO DO PROJETO DE LEI ................................................................. 17 4. DEFINIÇÕES .............................................................................................................. 22 5. IDADE DIGITAL DE CONSENTIMENTO .................................................................... 24 5.1. Idade Digital Mínima ........................................................................................... 25 5.2. Consentimento Parental e Mecanismos de Controlo .......................................... 27 5.3. Verificação da idade com considerações de privacidade .................................... 28 6. OBRIGAÇÕES DA PLATAFORMA E GOVERNAÇÃO DE CONTEÚDO ............................ 31 7. MODERAÇÃO DE CONTEÚDO E CYBERBULLYING ...................................................... 33 8. AUTORIDADES DE SUPERVISÃO E RELATÓRIOS ..................................................... 36 10. OUTRAS DISPOSIÇÕES .............................................................................................. 37 11. PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO E APROVAÇÃO DO PROJETO DE LEI ........... 38 Anexo: Projecto de Lei nº 398/XVII/1 sobre Medidas para Proteger as Crianças em Ambientes Digitais
Parecer urgente do ODIHR sobre o Projeto de Lei n.º 398/XVII/1 relativo a medidas de proteção das crianças em ambientes digitais em Portugal 7 I. INTRODUÇÃO 1. A 24 de Abril de 2026, o Presidente da Comissão dos Assuntos Constitucionais, dos Direitos, Liberdades e Garantias da Assembleia da República de Portugal enviou ao Gabinete da OSCE para as Instituições Democráticas e os Direitos Humanos (doravante «ODIHR») um pedido de análise jurídica do Projeto de Lei n.º 398/XVII/1 sobre Medidas de Proteção das Crianças em Ambientes Digitais (doravante «o Projeto de Lei»). 2. A 8 de Maio de 2026, o ODIHR respondeu a este pedido, confirmando a disponibilidade do Gabinete para elaborar um parecer jurídico sobre o Projeto de Lei, com vista a avaliar a sua conformidade com as normas internacionais em matéria de direitos humanos e com os compromissos da OSCE no âmbito da dimensão humana. Tendo em conta a matéria em causa, e em conformidade com a prática estabelecida, o ODIHR convidou o Gabinete do Representante da OSCE para a Liberdade dos Meios de Comunicação Social (RFoM) a contribuir para este parecer jurídico através de uma revisão por pares. A revisão por pares não implica o apoio do RFoM da OSCE a todas as opiniões, conclusões e recomendações contidas no Parecer Urgente. 3. A 11 de Maio de 2026, o requerente informou o ODIHR de que a análise jurídica era necessária com carácter de urgência, uma vez que o processo parlamentar relativo ao Projeto de Lei já tinha sido iniciado. À luz deste pedido, o ODIHR concordou em acelerar a elaboração da análise jurídica e em emitir um Parecer Urgente sobre o Projeto de Lei, o qual não apresenta uma análise detalhada de todas as disposições do Projeto de Lei, mas centra-se principalmente nas disposições mais críticas. A ausência de comentários sobre determinadas disposições do Projeto de Lei não deve ser interpretada como um apoio a essas disposições. 4. Este Parecer Urgente foi elaborado em resposta ao pedido acima referido. O ODIHR realizou esta avaliação no âmbito do seu mandato geral de apoiar os Estados participantes da OSCE na implementação dos seus compromissos relativos à dimensão humana da OSCE. 1 II. ÂMBITO DO PARECER URGENTE 5. O âmbito do presente Parecer Urgente abrange apenas o Projeto de Lei submetido a análise. Assim limitado, não constitui uma análise completa ou exaustiva de todo o quadro jurídico e institucional que rege as plataformas em linha e os serviços digitais, o direito à liberdade de expressão e ao acesso à informação, o acesso à Internet e a liberdade de imprensa, bem como a proteção das crianças em Portugal. 1 Ver, em particular, CSCE/OSCE, Documento da Reunião de Copenhaga da Conferência sobre a Dimensão Humana da CSCE (Documento de Copenhaga), 29 de Junho de 1990, n.º 9.1; Documento da Reunião de Moscovo da Conferência sobre a Dimensão Humana da CSCE (Documento de Moscovo), 3 de Outubro de 1991, n.ºs. 9.1 e 26; e Documento de Budapeste da CSCE de 1994, Rumo a uma Parceria Genuína numa Nova Era (Documento de Budapeste), CSCE/OSCE, 21 de Dezembro de 1994, Capítulo VIII, n.º 36. Ver também a Decisão n.º 3/18 do Conselho Ministerial da OSCE, «Segurança dos Jornalistas», de 12 de Dezembro de 2018, p. 3, que exorta os Estados participantes da OSCE a «[a]daptar as suas leis, políticas e práticas relativas à liberdade de imprensa, de modo a que estejam em plena conformidade com as suas obrigações e compromissos internacionais, e a revê-las e, sempre que necessário, revogá-las ou alterá-las, para que não limitem a capacidade dos jornalistas de exercerem a sua atividade de forma independente e sem interferências indevidas (…).» Ver também Copenhaga 1997 (Anexo 1: Decisão n.º 193 do Conselho Permanente, Mandato do Representante da OSCE para a Liberdade de Imprensa).
Parecer urgente do ODIHR sobre o Projeto de Lei n.º 398/XVII/1 relativo a medidas de proteção das crianças em ambientes digitais em Portugal 8 6. O Parecer Urgente levanta questões fundamentais e destaca áreas de preocupação. Por uma questão de concisão, centra-se mais nas disposições que requerem alterações ou melhorias do que nos aspetos positivos do projeto de lei. A análise jurídica que se segue baseia-se em padrões, normas e recomendações internacionais e regionais em matéria de direitos humanos, bem como nos compromissos relevantes da OSCE no âmbito da dimensão humana. Destaca também, quando apropriado, boas práticas de outros Estados participantes da OSCE neste domínio. Ao referirem-se à legislação nacional, o ODIHR e a RFoM não defendem qualquer modelo específico de país, mas centram-se antes em fornecer informações claras sobre as normas internacionais aplicáveis, ilustrando simultaneamente a forma como estas são implementadas na prática em determinadas leis nacionais. Qualquer exemplo de país deve ser abordado com cautela, uma vez que não pode necessariamente ser replicado noutro país e tem sempre de ser considerado à luz do quadro institucional e jurídico nacional mais amplo, bem como do contexto e da cultura política do país. 7. Além disso, em conformidade com a Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra as Mulheres 2 (doravante “CEDAW”), o Plano de Ação da OSCE de 2004 para a Promoção da Igualdade de Género 3 e os compromissos no sentido de integrar a perspetiva de género nas atividades, programas e projetos da OSCE, o Parecer Urgente integra, conforme adequado, uma perspetiva de género e diversidade. 8. Tendo em conta o exposto, o ODIHR salienta que a presente análise não o impede de formular, no futuro, recomendações ou observações adicionais, por escrito ou oralmente, sobre os respetivos assuntos em Portugal. III. ANÁLISE JURÍDICA E RECOMENDAÇÕES 1. NORMAS INTERNACIONAIS RELEVANTES EM MATÉRIA DE DIREITOS HUMANOS E COMPROMISSOS DA OSCE NO ÂMBITO DA DIMENSÃO HUMANA 1.1. Direitos e Proteção das Crianças 9. As crianças são titulares independentes de direitos humanos e têm direito a todo o leque de direitos garantidos pelo direito internacional em matéria de direitos humanos, que se aplica a «todos». De acordo com a Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança (CDC), os Estados Partes devem assegurar que as medidas legislativas, políticas e regulamentares relativas às crianças sejam concebidas, implementadas e avaliadas de forma a respeitar, proteger e concretizar os direitos das crianças, incluindo no ambiente digital 4 . Embora os instrumentos internacionais de direitos humanos estabeleçam o quadro universal de direitos humanos aplicável a todas as pessoas, incluindo as crianças, 2 Ver a Convenção das Nações Unidas sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra as Mulheres (doravante designada «CEDAW»), adotada pela Resolução n.º 34/180 da Assembleia Geral, de 18 de Dezembro de 1979. Portugal depositou o seu instrumento de ratificação desta Convenção em 30 de Julho de 1980. 3 Ver o Plano de Ação da OSCE para a Promoção da Igualdade de Género, adotado pela Decisão n.º 14/04, MC.DEC/14/04 (2004), parágrafo 32. 4 Ver Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança (CDC), adotada pela Resolução n.º 44/25 da Assembleia Geral, de 20 de Novembro de 1989, que entrou em vigor a 2 de Setembro de 1990. Portugal ratificou a CDC a 21 de Setembro de 1990. Ver também o Comité dos Direitos da Criança da ONU, Observação Geral n.º 25 (2021) sobre os direitos das crianças no que diz respeito ao ambiente digital.
Parecer urgente do ODIHR sobre o Projeto de Lei n.º 398/XVII/1 relativo a medidas de proteção das crianças em ambientes digitais em Portugal 9 a CRC aprofunda a forma como esses direitos devem ser aplicados quando o titular dos direitos é uma criança, especialmente à luz das capacidades em evolução das crianças, do seu interesse superior, das suas necessidades de desenvolvimento e dos seus direitos de participação. 10. Mais especificamente, o Artigo 3.º da CDC exige que o interesse superior da criança seja uma consideração primordial em todas as ações que a digam respeito, enquanto o Artigo 5.º reconhece as responsabilidades dos pais e dos responsáveis de proporcionar uma orientação adequada, em consonância com as capacidades em evolução da criança. O Artigo 12.º da CDC garante ainda o direito das crianças capazes de formar as suas próprias opiniões de as expressarem livremente sobre todas as questões que lhes digam respeito, devendo ser dado o devido peso a essas opiniões, de acordo com a idade e a maturidade da criança. Além disso, o terceiro Protocolo Facultativo à Convenção sobre os Direitos da Criança 5 é igualmente relevante para esta análise jurídica, na medida em que diz respeito à prevenção e à proteção contra a exploração sexual e o abuso sexual de crianças, nomeadamente no ambiente digital. 6 11. No Comentário Geral n.º 25 (2021), o Comité das Nações Unidas para os Direitos da Criança elaborou orientações específicas adicionais sobre medidas legislativas, políticas e outras medidas relevantes para garantir o pleno cumprimento das obrigações decorrentes da Convenção sobre os Direitos da Criança e dos seus Protocolos, à luz das oportunidades, riscos e desafios na promoção, respeito, proteção e concretização de todos os direitos das crianças no ambiente digital. 7 12. A nível do Conselho da Europa, para além dos direitos garantidos pela Convenção Europeia dos Direitos Humanos (CEDH) a todas as pessoas, incluindo as crianças, existe um conjunto de textos normativos que visam promover e proteger os direitos das crianças. A Carta Social Europeia contém direitos específicos que dizem exclusivamente respeito às crianças, incluindo o direito das crianças e dos jovens à proteção (Artigo 7.º) e o direito das crianças e dos jovens à proteção social, jurídica e económica (Artigo 17.º). 8 Além disso, a Convenção do Conselho da Europa sobre a Proteção das Crianças contra a Exploração Sexual e o Abuso Sexual (Convenção de Lanzarote) 9 e a Convenção sobre a Prevenção e o Combate à Violência contra as Mulheres e à Violência Doméstica (Convenção de Istambul) 10 também são relevantes. A Recomendação CM/Rec(2018)7 do Conselho da Europa, de 2018, relativa às orientações para respeitar, proteger e garantir os direitos da criança no ambiente digital 11 e as Orientações Temáticas do Conselho da 5 Ver a Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança (CRC), adotada pela Resolução n.º 44/25 da Assembleia Geral, de 20 de novembro de 1989, que entrou em vigor a 2 de Setembro de 1990 e foi ratificada por Portugal a 21 de Setembro de 1990; e o «Protocolo Facultativo à Convenção sobre os Direitos da Criança relativo à venda de crianças, à prostituição infantil e à pornografia infantil», ratificado por Portugal em 16 de Maio de 2003. Ver também o Comité dos Direitos da Criança das Nações Unidas, Observação Geral n.º 25 (2021) sobre os direitos das crianças no que diz respeito ao ambiente digital. 6 Ver Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança (CDC), adotada pela Resolução n.º 44/25 da Assembleia Geral, de 20 de novembro de 1989, que entrou em vigor a 2 de Setembro de 1990. Portugal ratificou a CDC a 21 de Setembro de 1990. Ver também o Comité dos Direitos da Criança da ONU, Observação Geral n.º 25 (2021) sobre os direitos das crianças no que diz respeito ao ambiente digital. 7 Ver Comité das Nações Unidas para os Direitos da Criança, Observação Geral n.º 25 (2021) sobre os direitos das crianças no que diz respeito ao ambiente digital. 8 Ver Conselho da Europa, Carta Social Europeia (revista em 1996), ratificada por Portugal em 30 de Maio de 2022 9 Ver Conselho da Europa, Convenção sobre a Proteção das Crianças contra a Exploração Sexual e o Abuso Sexual (Convenção de Lanzarote), ratificada por Portugal em 23 de Agosto de 2012. 10 Ver Conselho da Europa, Convenção sobre a Proteção das Crianças contra a Exploração Sexual e o Abuso Sexual (CETS n.º 201) (Convenção de Istambul), ratificada por Portugal em 5 de Fevereiro de 2013. 11 Ver Conselho da Europa, Comité de Ministros, Orientações para respeitar, proteger e garantir os direitos da criança no ambiente digital (4 de Julho de 2018), Recomendação CM/Rec(2018)7.
Parecer urgente do ODIHR sobre o Projeto de Lei n.º 398/XVII/1 relativo a medidas de proteção das crianças em ambientes digitais em Portugal 10 Europa de 2025 sobre a Proteção das Crianças contra os riscos do acesso a conteúdos pornográficos em linha 12 também constituem materiais de referência úteis. 13. O Artigo 24.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (UE) garante ainda o «direito à proteção e aos cuidados necessários ao seu bem-estar», sublinhando que «podem expressar livremente as suas opiniões» e que «essas opiniões devem ser tidas em consideração nas questões que lhes dizem respeito, em função da sua idade e maturidade». O n.º 2 do Artigo 24.º sublinha ainda que «em todas as ações relativas às crianças, quer sejam tomadas por autoridades públicas ou por instituições privadas, o interesse superior da criança deve ser uma consideração primordial». 13 14. A nível da OSCE, vários compromissos da OSCE dizem respeito à proteção das crianças contra a exploração sexual, nomeadamente no ambiente digital, e ao papel dos jovens na contribuição para os esforços em prol da paz e da segurança. 14 O Representante da OSCE para a Liberdade dos Meios de Comunicação Social (RFoM), juntamente com os titulares de mandatos em matéria de liberdade de expressão da ONU, da Comissão Africana dos Direitos Humanos e dos Povos (União Africana) e da Organização dos Estados Americanos (doravante designados «Titulares de Mandatos Internacionais para a Liberdade de Expressão»), adotaram recentemente a Declaração Conjunta de 2026 sobre o Direito à Liberdade de Expressão e ao Acesso à Informação das Crianças na Era Digital (doravante designada «Declaração Conjunta de 2026»), que apresenta recomendações cruciais relativas ao quadro jurídico e político mais amplo e às medidas necessárias para garantir que o ambiente online seja justo, acessível, seguro e protegido, de modo a assegurar a proteção das crianças, mas também de outros utilizadores, salvaguardando simultaneamente os seus direitos. 15 15. À luz do exposto, as medidas destinadas a proteger as crianças na Internet devem, por conseguinte, ser avaliadas não só à luz dos seus objetivos de proteção, mas também no que diz respeito ao seu impacto nos direitos das crianças, incluindo os seus direitos à liberdade de expressão — nomeadamente o direito de procurar, transmitir e receber informação —, à participação, à liberdade de reunião pacífica e de associação, à educação, à saúde e ao desenvolvimento, à não discriminação, à proteção contra a violência, bem como os direitos ao respeito pela vida privada e familiar e à proteção dos dados pessoais. 1.2. Direito à liberdade de expressão e ao acesso à informação 16. O direito à liberdade de expressão e de procurar, receber e divulgar informação é um direito fundamental, bem como um fator que possibilita a concretização de outros direitos humanos e liberdades fundamentais e um guardião dos valores democráticos. 16 Este direito está consagrado no Artigo 19.º da Declaração Universal dos Direitos Humanos 12 Ver Conselho da Europa, Orientações temáticas sobre a proteção das crianças contra os riscos do acesso a conteúdos pornográficos em linha, Maio de 2025. 13 Ver Artigo 24.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (UE), JO C 326, de 26 de Outubro de 2012. 14 Ver, em particular, a Decisão n.º 7/17 da OSCE, intitulada «Reforço dos esforços para combater todas as formas de tráfico de crianças, incluindo para fins de exploração sexual, bem como outras formas de exploração sexual de crianças»; a Decisão n.º 15/06 sobre o combate à exploração sexual de crianças; e a Decisão n.º 9/07 sobre o combate à exploração sexual de crianças na Internet. 15 Ver a Declaração Conjunta sobre o Direito à Liberdade de Expressão e ao Acesso à Informação das Crianças na Era Digital, Titulares de Mandatos Internacionais sobre a Liberdade de Expressão, 1 de Junho de 2026. 16 Ver Relator Especial da ONU para a Liberdade de Opinião e de Expressão, Representante da OSCE para a Liberdade dos Meios de Comunicação Social, Relator Especial da OEA e Relator Especial da Comissão Africana para a Liberdade de Expressão e o Acesso à Informação (doravante designados «Titulares de Mandatos Internacionais sobre a Liberdade de Expressão»), Declaração Conjunta sobre a Liberdade dos Meios de Comunicação Social e a Democracia, de 2 de Maio de 2023.
Parecer urgente do ODIHR sobre o Projeto de Lei n.º 398/XVII/1 relativo a medidas de proteção das crianças em ambientes digitais em Portugal 11 (DUDH). 17 O Artigo 19.º do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos (PIDCP) estabelece ainda que «toda a pessoa tem direito a ter opiniões sem interferências» e que «toda a pessoa tem direito à liberdade de expressão; este direito inclui a liberdade de procurar, receber e divulgar informações e ideias de todo o tipo, independentemente das fronteiras, seja oralmente, por escrito ou impressas, sob a forma de arte ou através de qualquer outro meio da sua escolha». 18 O n.º 2 do Artigo 19.º do PIDCP estabelece o princípio da neutralidade do meio de comunicação, ao referir que estes direitos podem ser exercidos independentemente do meio utilizado. A jurisprudência do Comité dos Direitos Humanos das Nações Unidas (CDH da ONU), bem como o seu Comentário Geral n.º 34 sobre o Artigo 19.º do PIDCP, também oferecem uma interpretação autorizada da natureza e do âmbito do direito à liberdade de expressão e ao acesso à informação. 19 O Artigo 13.º da Convenção sobre os Direitos da Criança garante o direito da criança à liberdade de expressão, incluindo a liberdade de procurar, receber e divulgar informações e ideias de todo o tipo, independentemente das fronteiras, através de qualquer meio de comunicação à sua escolha, refletindo de forma muito semelhante o Artigo 19.º do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos. 20 17. No que diz respeito às restrições ao direito de acesso à informação, o n.º 2 do Artigo 13.º da CDC, à semelhança do n.º 3 do Artigo 19.º do PIDCP, exige que estas sejam previstas na lei (critério de legalidade), visem um dos objetivos legítimos enumerados de forma exaustiva no texto do Artigo 13.º (2) (e no Artigo 19.º, n.º 3, do PIDCP) (critério de legitimidade), sejam necessárias e proporcionadas e constituam a medida menos intrusiva entre as que são suficientemente eficazes para atingir o objetivo pretendido (critério de necessidade e proporcionalidade). Além disso, nos termos do Artigo 2.º da CDC, as restrições não devem ser discriminatórias. O requisito de que as restrições à liberdade de expressão devem estar previstas na lei significa não só que as restrições têm de se basear numa lei, mas também que essa lei deve ser precisa e previsível. As leis devem ser formuladas com precisão suficiente para permitir que os indivíduos regulem a sua conduta em conformidade. 21 As restrições devem ser aplicadas apenas para os fins para os quais foram estabelecidas e devem estar diretamente relacionadas com o(s) objetivo(s) específico(s) que visam. Além disso, o Artigo 20.º do PIDCP exige que os Estados 17 Ver a Declaração Universal dos Direitos Humanos (DUDH), adotada pela Resolução n.º 217 A da Assembleia Geral, em 10 de Dezembro de 1948. 18 O Artigo 19.º do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos (PIDCP) estabelece que «toda a pessoa tem direito a ter opiniões sem interferência» e que «toda a pessoa tem direito à liberdade de expressão; este direito inclui a liberdade de procurar, receber e divulgar informações e ideias de todo o tipo, independentemente das fronteiras, seja oralmente, por escrito ou impressas, sob a forma de arte ou através de qualquer outro meio da sua escolha». De acordo com o n.º 3 do Artigo 19.º do PIDCP: «O exercício dos direitos previstos no n.º 2 do presente Artigo implica deveres e responsabilidades especiais. Pode, por conseguinte, estar sujeito a certas restrições, mas estas só podem ser as previstas na lei e as que forem necessárias: (a) para o respeito dos direitos ou da reputação de outrem; (b) para a proteção da segurança nacional ou da ordem pública (ordre public), ou da saúde pública ou da moral». 19 Ver Comité dos Direitos Humanos da ONU, Observação Geral n.º 34 sobre o Artigo 19.º do PIDCP, CCPR/C/GC/34, n.º 11, onde o Comité dos Direitos Humanos da ONU esclarece ainda que «[a] liberdade de expressão é uma condição necessária para a concretização dos princípios da transparência e da responsabilização, que, por sua vez, são essenciais para a promoção e proteção dos direitos humanos» e protege «mesmo as expressões que possam ser consideradas profundamente ofensivas, embora tais expressões possam ser restringidas em conformidade com o disposto no n.º 3 do Artigo 19.º e no Artigo 20.º». 20 Ver «Protocolo Facultativo à Convenção sobre os Direitos da Criança relativo à venda de crianças, à prostituição infantil e à pornografia infantil», que foi ratificado por Portugal em 16 de Maio de 2003. 21 Ver Comité dos Direitos Humanos da ONU, Observação Geral n.º 34 «sobre o Artigo 19.º — Liberdades de opinião e de expressão do PIDCP», CCPR/C/GC/34, 12 de Setembro de 2011, n.º 25, que estabelece: «uma norma, para ser caracterizada como “lei”, deve ser formulada com precisão suficiente para permitir que um indivíduo regule a sua conduta em conformidade e deve ser tornada acessível ao público. Uma lei não pode conferir poder discricionário ilimitado para a restrição da liberdade de expressão aos responsáveis pela sua execução. As leis devem fornecer orientação suficiente aos responsáveis pela sua execução para lhes permitir determinar que tipos de expressão são devidamente restringidos e quais não o são.» Ver também, por exemplo, ODIHR, «Orientações sobre a Elaboração Democrática de Leis para Melhores Leis», ODIHR, 16 de Janeiro de 2024, n.º 12 e Princípio 16; e Comissão de Veneza, «Lista de Verificação Atualizada do Estado de Direito», CDL-AD(2025)002-e, 16 de Dezembro de 2025.
Parecer urgente do ODIHR sobre o Projeto de Lei n.º 398/XVII/1 relativo a medidas de proteção das crianças em ambientes digitais em Portugal 12 proíbam qualquer propaganda de guerra e «qualquer apelo ao ódio nacional, racial ou religioso que constitua incitamento à discriminação, à hostilidade ou à violência» 18. O Artigo 17.º da Convenção sobre os Direitos da Criança reconhece a importante função desempenhada pelos meios de comunicação social e exige que os Estados Partes garantam que as crianças tenham acesso a informações e materiais provenientes de uma diversidade de fontes nacionais e internacionais, especialmente aqueles que visam promover o seu bem-estar social, espiritual e moral, bem como a sua saúde física e mental. Além disso, o Comité dos Direitos da Criança reafirmou a importância do acesso à informação no Comentário Geral n.º 4 sobre a saúde e o desenvolvimento dos adolescentes (2023), 22 sublinhando que «os adolescentes têm o direito de aceder a informação adequada, essencial para a sua saúde e desenvolvimento e para a sua capacidade de participar de forma significativa na sociedade». O Comité salientou ainda que «é obrigação dos Estados Partes garantir que todas as raparigas e rapazes adolescentes, tanto os que frequentam a escola como os que não a frequentam, tenham acesso — e não lhes seja negado — a informação precisa e adequada sobre como proteger a sua saúde e desenvolvimento e adotar comportamentos saudáveis». Além disso, é essencial que as crianças tenham também acesso a informação e educação de qualidade e baseadas em dados concretos sobre saúde sexual e reprodutiva. 23 19. A nível do Conselho da Europa, o Artigo 10.º da Convenção Europeia dos Direitos Humanos (CEDH) garante «o direito à liberdade de expressão, incluindo a liberdade de ter opiniões e de procurar, receber e divulgar informações e ideias sem interferência por parte das autoridades públicas e independentemente das fronteiras». A proteção conferida pelo Artigo 10.º estende-se não só à informação e às ideias que são bem recebidas ou consideradas inofensivas, mas também àquelas que possam ofender, chocar ou perturbar o Estado ou qualquer parte da população, tal como tem sido consistentemente afirmado na jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos (TEDH). 24 Além disso, várias recomendações do Conselho da Europa são relevantes para este Parecer Urgente e podem servir de exemplos de boas práticas regionais, tais como as recomendações sobre as funções e responsabilidades dos intermediários da Internet, 25 sobre os impactos das tecnologias digitais na liberdade de expressão, 26 sobre os impactos dos sistemas algorítmicos nos direitos humanos, 27 sobre os direitos humanos dos utilizadores da Internet, 28 sobre uma nova noção de meios de comunicação social, 29 sobre a igualdade de género e os meios de comunicação social 30 e sobre os princípios de governação dos meios 22 Ver o Comentário Geral n.º 4 da CRC: Saúde e Desenvolvimento dos Adolescentes no Contexto da Convenção sobre os Direitos da Criança, adotado na 33.ª sessão do Comité dos Direitos da Criança, em 1 de Julho de 2003. 23 Ver Comité dos Direitos Humanos da ONU, Observação Geral n.º 36 sobre o Artigo 6.º: direito à vida (2019), CCPR/C/GC/36, n.º 8. 24 Veja-se, por exemplo, o Tribunal Europeu dos Direitos Humanos, Handyside contra o Reino Unido, n.º 5493/72, de 7 de Dezembro de 1976, parágrafo 49, em que o Tribunal decidiu que o Artigo 10.º da CEDH protege “não só as ‘informações’ ou ‘ideias’ que são recebidas favoravelmente ou consideradas inofensivas ou indiferentes, mas também aquelas que ofendem, chocam ou perturbam o Estado ou qualquer setor da população. Tais são as exigências do pluralismo, da tolerância e da abertura de espírito sem as quais não há ‘sociedade democrática’”; e Bodrožić contra a Sérvia, n.º 32550/05, de 23 de Junho de 2009, parágrafos 46 e 56. 25 Ver CoE, Recomendação CM/Rec(2018)2 do Comité de Ministros aos Estados-Membros sobre as funções e responsabilidades dos intermediários da Internet, adotada em 7 de Março de 2018. 26 Ver CdE, Recomendação CM/Rec(2022)13 do Comité de Ministros aos Estados-Membros sobre os impactos das tecnologias digitais na liberdade de expressão, adotada em 6 de Abril de 2022. 27 Ver CoE, Recomendação CM/Rec(2020)1 do Comité de Ministros aos Estados-Membros sobre os impactos dos sistemas algorítmicos nos direitos humanos, adotada em 8 de Abril de 2020. 28 Ver CoE, Recomendação CM/Rec(2014)6 do Comité de Ministros aos Estados-Membros sobre um Guia de direitos humanos para utilizadores da Internet, Conselho da Europa, Comité de Ministros, adotada em 16 de Abril de 2014. 29 Ver CdE, Recomendação CM/REC(2011)7 do Comité de Ministros aos Estados-Membros sobre uma nova noção de meios de comunicação social, adoptada em 21 de Setembro de 2011. 30 Ver Conselho da Europa, Recomendação CM/Rec(2013)1 do Comité de Ministros aos Estados-Membros sobre a igualdade de género e os meios de comunicação social, adotada em 10 de Julho de 2013.
Parecer urgente do ODIHR sobre o Projeto de Lei n.º 398/XVII/1 relativo a medidas de proteção das crianças em ambientes digitais em Portugal 13 de comunicação social e da comunicação. 31 Além disso, a Convenção-Quadro do Conselho da Europa sobre Inteligência Artificial de 2024 também é relevante, embora Portugal não a tenha assinado nem ratificado, uma vez que exige que os Estados Partes tenham devidamente em conta quaisquer necessidades e vulnerabilidades específicas no que diz respeito ao respeito pelos direitos, incluindo os das crianças (Artigo 18.º), bem como a adotar ou manter medidas para a identificação, avaliação, prevenção e mitigação dos riscos decorrentes dos sistemas de inteligência artificial, tendo em conta os impactos reais e potenciais nos direitos humanos, na democracia e no Estado de direito (Artigo 16.º). 32 20. O Artigo 11.º, n.º 1, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (UE) prevê garantias comparáveis em matéria de liberdade de expressão e de acesso à informação, sendo que o Artigo 11.º, n.º 2, salienta ainda mais o respeito pela liberdade e pelo pluralismo dos meios de comunicação social. 33 Estas disposições aplicam-se igualmente no ambiente em linha e protegem não só a divulgação de informação, mas também o direito das pessoas, incluindo as crianças, de acederem e receberem informação através de meios digitais. 21. A nível da OSCE, vários compromissos proclamam o direito de todos à liberdade de expressão e a receber e transmitir informação, bem como o direito dos meios de comunicação social a recolher e divulgar informação, notícias e opiniões, sublinhando o papel essencial de meios de comunicação social independentes e pluralistas. 34 Além disso, na sua Decisão n.º 3/18, adotada em 7 de Dezembro de 2018 sobre a segurança dos jornalistas, o Conselho Ministerial da OSCE exortou os Estados participantes da OSCE a cumprirem integralmente todos os compromissos da OSCE e as obrigações internacionais relacionadas com a liberdade de expressão e a liberdade de imprensa, bem como a assegurarem que as suas leis, políticas e práticas relativas à liberdade de imprensa estejam em plena conformidade com as suas obrigações internacionais. 35 No âmbito da OSCE, o RFoM tem o mandato específico de observar a evolução relevante no domínio dos meios de comunicação social em todos os Estados participantes da OSCE e de defender e promover o pleno cumprimento dos princípios e compromissos da OSCE relativos à liberdade de expressão e à liberdade dos meios de comunicação social. 36 O RFoM da OSCE, em conjunto com os titulares de mandatos internacionais em matéria de liberdade de expressão, adotou uma série de declarações conjuntas temáticas, que oferecem orientações práticas sobre os atuais desafios universais à liberdade de expressão 31 Ver CdE, Recomendação CM/Rec(2022)11 do Comité de Ministros aos Estados-Membros sobre princípios de governação dos meios de comunicação social e das comunicações, adotada em 6 de Abril de 2022. 32 Ver Conselho da Europa, Convenção-Quadro sobre Inteligência Artificial e Direitos Humanos, Democracia e Estado de Direito, Vilnius, 5.IX.2024 (CETS 225). Embora Portugal não seja atualmente Parte na Convenção-Quadro, enquanto Estado-Membro da UE, está sujeito ao quadro jurídico da UE que rege a inteligência artificial, e a própria União Europeia passou a ser Parte na Convenção. 33 Ver a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (UE), JO C 326, de 26 de Outubro de 2012. 34 Veja-se, em particular, o Documento da Reunião de Copenhaga da Conferência sobre a Dimensão Humana da CSCE (Documento de Copenhaga de 1990), da OSCE, que refere que “…este direito incluirá a liberdade de ter opiniões e de receber e transmitir informações e ideias sem interferência de autoridades públicas e independentemente de fronteiras. O exercício deste direito poderá estar sujeito apenas às restrições previstas em lei e que sejam compatíveis com as normas internacionais”. Os Estados participantes na OSCE reafirmaram também “o direito à liberdade de expressão, incluindo o direito à comunicação e o direito dos meios de comunicação social de recolher, relatar e divulgar informações, notícias e opiniões” no Documento da Reunião de Moscovo da Conferência sobre a Dimensão Humana da CSCE (Documento de Moscovo de 1991). Além disso, em 1994, os Estados participantes na OSCE reafirmaram que “a liberdade de expressão é um direito humano fundamental e uma componente básica de uma sociedade democrática”, comprometendo-se a “adotar como princípio orientador a salvaguarda deste direito” e sublinhando, a este respeito, que “os media independentes e pluralistas são essenciais para uma sociedade livre e aberta e para sistemas de governo responsáveis”; ver OSCE, Documento de Budapeste da CSCE de 1994, Rumo a uma Parceria Genuína numa Nova Era (Budapeste, 21 de Dezembro de 1994), parágrafo 36. 35 Ver Decisão n.º 3/18 do Conselho Ministerial da OSCE, “Segurança dos Jornalistas”, de 12 de Dezembro de 2018, parágrafo 2. 36 Ver Copenhaga 1997 (Anexo 1: Decisão nº 193 do Conselho Permanente, Mandato do Representante da OSCE para a Liberdade dos Meios de Comunicação Social).
Parecer urgente do ODIHR sobre o Projeto de Lei n.º 398/XVII/1 relativo a medidas de proteção das crianças em ambientes digitais em Portugal 14 e à liberdade dos meios de comunicação social, 37 incluindo a Declaração Conjunta de 2026 acima referida. 38 Em particular, este último sublinha que «…é da responsabilidade do Estado regulamentar o ambiente digital em conformidade com as normas internacionais de direitos humanos relativas aos direitos das crianças; proteger os direitos das crianças e garantir que o ambiente digital seja seguro e acessível a todas as crianças; e a envolver-se em ações de sensibilização, literacia digital e outros esforços educativos para capacitar as crianças a utilizar o ambiente digital» e «É necessária legislação sobre definições, normas acordadas e supervisão regulatória independente das medidas técnicas de segurança para garantir que as crianças, os pais/tutores e as empresas de tecnologia digital tenham confiança na sua utilização». 39 A Declaração Conjunta de 2026 salienta também especificamente que «…as restrições à liberdade de expressão das crianças e ao seu acesso à informação no ambiente digital só são aceitáveis se cumprirem os requisitos do teste tripartido relativo à legalidade, à legitimidade do objetivo e à necessidade e proporcionalidade, estabelecidos no Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos, e se estiverem em conformidade com as disposições da Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança». 40 1.3. Princípios que regem a privacidade e a proteção de dados na regulação digital 22. O direito ao respeito pela vida privada e familiar é garantido pelo Artigo 17.º do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos (PIDCP) e pelo Artigo 8.º da Convenção Europeia dos Direitos Humanos (CEDH). O Artigo 16.º da Convenção sobre os Direitos da Criança (CDC) também protege as crianças contra interferências arbitrárias ou ilegais na sua privacidade, família, domicílio ou correspondência. A Convenção do Conselho da Europa para a Proteção das Pessoas Singulares no que diz respeito ao Tratamento Automatizado de Dados Pessoais e o seu Protocolo, embora este último ainda não esteja em vigor, são também de particular relevância. 41 23. No âmbito da UE, os Artigos 7.º e 8.º da Carta dos Direitos Fundamentais da UE garantem o direito ao respeito pela vida privada e à proteção dos dados pessoais. 42 Estas garantias são ainda mais desenvolvidas no direito secundário da UE, incluindo o Regulamento (UE) 2016/679, Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados (RGPD). 43 O Artigo 8.º do RGPD permite aos Estados-Membros da UE estabelecer um limite de idade inferior para o consentimento de crianças relativamente ao tratamento de dados pessoais, desde que esse limite não seja inferior a 13 anos. O Comité Europeu para a Proteção de Dados (CEPD), na Declaração n.º 1/2025 sobre a Garantia da Idade, alertou que os mecanismos de garantia da idade podem representar riscos significativos para os direitos e liberdades dos utilizadores, incluindo crianças, e sublinhou a necessidade de 37 Ver Declarações Conjuntas, Relator Especial da ONU sobre Liberdade de Opinião e Expressão, Representante da OSCE sobre Liberdade de Imprensa, Relator Especial da OEA e Relator Especial da Comissão Africana sobre Liberdade de Expressão e Acesso à Informação (doravante “Titulares de Mandatos Internacionais sobre Liberdade de Expressão”). 38 Ver Declaração Conjunta sobre o Direito à Liberdade de Expressão e ao Acesso à Informação das Crianças na Era Digital, Detentores de Mandatos Internacionais sobre a Liberdade de Expressão, 1 de Junho de 2026.. 39 Ibid. Declaração Conjunta de 2026, parágrafos 1(e) e 6(e). 40 Ver Declaração Conjunta sobre o Direito à Liberdade de Expressão e ao Acesso à Informação das Crianças na Era Digital, Titulares de Mandatos Internacionais sobre a Liberdade de Expressão, 1 de Junho de 2026, parágrafo 1(d). 41 Ver Conselho da Europa, Convenção para a Proteção das Pessoas Singulares no que diz respeito ao Tratamento Automatizado de Dados Pessoais (CETS 108+), ratificada por Portugal em 2 de Setembro de 1993, e Protocolo que altera a Convenção para a Proteção das Pessoas Singulares no que diz respeito ao Tratamento Automatizado de Dados Pessoais (CETS n.º 223), ratificado por Portugal em 18 de Outubro de 2023 (que entrará em vigor logo que 38 Partes da Convenção o ratificarem) e Relatório Explicativo – CETS 223 – Tratamento Automatizado de Dados Pessoais (Protocolo de Alteração), 10 de Outubro de 2018. 42 Ver Artigos 7.º e 8.º da Carta dos Direitos Fundamentais da UE 43 Ver Regulamento (UE) 2016/679, Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados (RGPD).
Parecer urgente do ODIHR sobre o Projeto de Lei n.º 398/XVII/1 relativo a medidas de proteção das crianças em ambientes digitais em Portugal 15 uma abordagem baseada no risco, apoiada por uma avaliação de impacto sobre a proteção de dados e pela utilização dos meios menos intrusivos disponíveis. 44 24. De forma mais abrangente, o RGPD estabelece princípios fundamentais de proteção de dados ao abrigo do Artigo 5.º, n.º 1, incluindo a licitude, a lealdade e a transparência; a limitação da finalidade; a minimização dos dados; a exatidão; a limitação da conservação; a integridade e a confidencialidade; e a responsabilização, todos particularmente relevantes na conceção e implementação de serviços digitais dirigidos a crianças ou acessíveis a elas. Além disso, o Artigo 25.º do RGPD exige a implementação da proteção de dados desde a conceção e por defeito, reforçando a obrigação de integrar salvaguardas de privacidade na arquitetura dos sistemas digitais desde o início. A aplicação destes princípios deve também ser interpretada à luz do requisito da proporcionalidade previsto no Artigo 52.º, n.º 1, da Carta dos Direitos Fundamentais da UE, que exige que qualquer limitação aos direitos fundamentais seja necessária e cumpra genuinamente objetivos de interesse geral. 25. No âmbito da UE, a Lei dos Serviços Digitais, Regulamento (UE) 2022/206 (DSA), contém salvaguardas adicionais relativas à proteção dos menores online e à liberdade de expressão. 45 Em particular, o Artigo 8.º da Lei de Proteção de Dados (DSA) proíbe a imposição de obrigações gerais de monitorização aos prestadores de serviços intermediários. O Artigo 28.º exige que os prestadores de plataformas online acessíveis a menores implementem medidas adequadas e proporcionais para garantir um elevado nível de privacidade, segurança e proteção para as crianças. Em Julho de 2025, a Comissão Europeia adotou as Orientações sobre medidas para garantir um elevado nível de privacidade, segurança e proteção para menores online, nos termos do Artigo 28.º, n.º 4, da DSA, fornecendo orientações interpretativas adicionais sobre o cumprimento destas obrigações. 46 Estas obrigações devem ser lidas em conjunto com a estrutura de risco sistémico da DSA, de acordo com os Artigos 34 e 35, que exige que as grandes plataformas online avaliem e mitiguem os riscos sistémicos para os direitos fundamentais, incluindo os direitos da criança, a privacidade e a liberdade de expressão. 47 A interpretação de medidas “adequadas e proporcionais” ao abrigo do Artigo 28.º da Lei de Proteção de Dados está, portanto, intimamente ligada a um exercício de ponderação entre direitos fundamentais concorrentes, tal como refletido nos Artigos 16.º e 17.º da Carta dos Direitos Fundamentais da UE, e deve evitar medidas que resultem em vigilância injustificada ou tratamento excessivo de dados pessoais de menores. 48 A 29 de Abril de 2026, a Comissão adotou também a Recomendação (UE) 2026/1035 relativa ao estabelecimento de um quadro comum da UE para as tecnologias de verificação da idade, com o objetivo de introduzir ferramentas de anonimato para efeitos de verificação da idade. 49 26. A Declaração Conjunta de 2026 sublinha também a necessidade de um ambiente digital em conformidade com a privacidade e a importância de “…incorporar a privacidade desde a conceção, por exemplo, recolhendo os dados mínimos necessários, definindo as contas como privadas por predefinição, abstendo-se de utilizar dados para criar perfis 44 Ver Comité Europeu para a Proteção de Dados (CEPD) e a Declaração 1/2025 do CEPD sobre a Garantia de Idade. 45 O Regulamento (UE) 2022/2065 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de Outubro de 2022, relativo ao Mercado Único dos Serviços Digitais e que altera a Diretiva 2000/31/CE (Lei dos Serviços Digitais ou “DSA”). 46 Ver Comissão Europeia, Orientações de 2025 sobre a proteção de menores online, nos termos do Artigo 28.º, n.º 4, da Lei de Proteção de Dados. 47 Ver o Regulamento (UE) 2022/2065 (DSA), Artigos 34.º a 35.º. 48 Ver a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (2012/C 326/02), Artigos 7.º, 8.º, 16.º e 17.º. 49 Ver Comissão Europeia, Recomendação (UE) 2026/1035, de 29 de abril de 2026, relativa ao estabelecimento de um quadro comum da UE para as tecnologias de verificação da idade.
Parecer urgente do ODIHR sobre o Projeto de Lei n.º 398/XVII/1 relativo a medidas de proteção das crianças em ambientes digitais em Portugal 16 de crianças para publicidade direcionada e fornecendo informações sobre as práticas de dados de uma forma clara, acessível e compreensível para as crianças”. 50 2. CONTEXTO 27. O Projeto de Lei n.º 398/XVII/1, sobre Medidas para Proteger as Crianças em Ambientes Digitais, foi apresentado ao parlamento em Fevereiro de 2026 pelo grupo parlamentar do Partido Social Democrata (PSD). 51 A proposta surgiu no meio de crescentes preocupações com os efeitos das redes sociais, das plataformas online e dos serviços digitais no bem-estar, privacidade e desenvolvimento das crianças. O projeto de lei propõe um quadro regulamentar centrado no aumento da idade digital mínima de 13 para 16 anos para o acesso independente às plataformas e serviços online abrangidos pelo projeto, consentimento parental obrigatório para os utilizadores mais jovens dos 13 aos 16 anos e idade mínima de acesso de 13 anos para as plataformas e serviços abrangidos – com algumas exceções, requisitos de verificação de idade e obrigações reforçadas para os prestadores de serviços digitais protegerem os menores. A iniciativa foi aprovada em primeira leitura a 12 de Fevereiro de 2026 e, posteriormente, entrou na fase de comissão para consulta pública. 28. A Exposição de Motivos do Projeto de Lei sublinha que, nas últimas duas décadas, a rápida expansão das tecnologias digitais e das plataformas de redes sociais transformou fundamentalmente o ambiente em que as crianças exercem os seus direitos, incluindo os direitos à liberdade de expressão, ao acesso à informação, à privacidade e à participação. Os organismos internacionais de direitos humanos têm reconhecido cada vez mais que, embora o ambiente digital ofereça oportunidades significativas para as crianças aprenderem, comunicarem e participarem, bem como exercerem os seus direitos, também lhes apresenta riscos específicos, incluindo a exposição a conteúdos nocivos, a influência comercial excessiva, a manipulação através de funcionalidades de design, o cyberbullying e outras formas de violência online. 52 Neste contexto, os Estados têm a obrigação positiva de tomar medidas adequadas para garantir que as crianças são efetivamente protegidas no ambiente digital, respeitando a sua autonomia e o desenvolvimento das suas capacidades, incluindo as das crianças com deficiência ou em situação de vulnerabilidade, e cumprindo as suas obrigações de respeitar, proteger e garantir todos os direitos das crianças no ambiente digital. 29. Conforme descrito nas Subsecções 1.1 e 1.2 supra, qualquer legislação ou outras medidas destinadas a proteger as crianças no ambiente digital devem refletir um equilíbrio proporcional entre a proteção e a obrigação de respeitar, proteger e cumprir os direitos das crianças online, em consonância com as capacidades em evolução das crianças, os seus melhores interesses, necessidades de desenvolvimento e direitos de participação. Neste contexto, a Exposição de Motivos do Projeto de Lei destaca que os desenvolvimentos políticos internacionais e da UE incentivam cada vez mais a adoção de medidas destinadas a reforçar a proteção dos menores online, incluindo através da responsabilização das plataformas, da transparência dos sistemas algorítmicos, do design adequado à idade e de salvaguardas eficazes contra conteúdos e práticas prejudiciais. A 50 Ver Declaração Conjunta sobre o Direito à Liberdade de Expressão e ao Acesso à Informação das Crianças na Era Digital, Titulares de Mandatos Internacionais sobre a Liberdade de Expressão, 1 de Junho de 2026, parágrafo 4(b)(5). 51 Ver o Projeto de Lei apresentado ao Parlamento. 52 Ver Comité das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança, Observação Geral nº 25 (2021) sobre os Direitos da Criança em Relação ao Ambiente Digital, parágrafos 3 e 7. Ver também a Declaração Conjunta sobre o Direito à Liberdade de Expressão e ao Acesso à Informação das Crianças na Era Digital, Detentores de Mandatos Internacionais sobre Liberdade de Expressão, 1 de Junho de 2026.
Parecer urgente do ODIHR sobre o Projeto de Lei n.º 398/XVII/1 relativo a medidas de proteção das crianças em ambientes digitais em Portugal 17 Lei dos Serviços Digitais (DSA) e as orientações relacionadas sobre a proteção de menores online refletem esta abordagem, exigindo medidas de mitigação proporcionais e baseadas no risco, adaptadas à natureza e à gravidade dos riscos representados por serviços específicos. 53 3. OBJETIVO E ÂMBITO DO PROJETO DE LEI 30. Nos termos do Artigo 1.º, o objetivo do Projeto de Lei é estabelecer medidas para proteger as crianças em ambientes digitais. As normas internacionais reconhecem que as crianças em ambientes digitais não são apenas beneficiárias de medidas de proteção, mas também titulares de direitos que devem ser respeitados, protegidos e cumpridos. Em particular, o Comité dos Direitos da Criança da ONU, na Observação Geral nº 25 (2021) sobre os direitos das crianças em relação ao ambiente digital, afirma que a Convenção sobre os Direitos da Criança se aplica integralmente em contextos digitais e exige que os Estados assegurem que as medidas adotadas para proteger as crianças não restrinjam indevidamente os seus direitos, incluindo os seus direitos à privacidade, ao acesso à informação, à liberdade de expressão, à participação, à educação e a recursos efetivos. 54 De forma semelhante, a Recomendação CM/Rec(2018)7 do Conselho da Europa sobre as Orientações para Respeitar, Proteger e Cumprir os Direitos da Criança no Ambiente Digital sublinha que todas as medidas que afectam as crianças online devem ser orientadas pelos princípios do superior interesse da criança, do desenvolvimento das capacidades, da não discriminação e do direito da criança a ser ouvida. 55 31. Assim, embora o Projeto de Lei enfatize corretamente o dever do Estado de proteger as crianças em ambientes digitais, poderia haver um equilíbrio mais proporcional entre os objetivos de proteção e o exercício dos direitos das crianças nesses ambientes. De um modo geral, o Projeto de Lei poderia refletir mais claramente uma abordagem fundamentada nos direitos humanos, incluindo uma cláusula geral sobre os direitos da criança no Artigo 1.º. Tal cláusula deveria prever que todas as medidas previstas no Projeto de Lei fossem implementadas de acordo com o superior interesse da criança, tendo em conta o desenvolvimento das suas capacidades, as suas necessidades de desenvolvimento e os seus direitos de participação, em conformidade com a obrigação de respeitar, proteger e garantir todos os direitos das crianças online, incluindo os direitos à não discriminação, à privacidade e à proteção de dados, à liberdade de expressão e ao acesso à informação, à educação, à saúde e ao desenvolvimento, à participação, à proteção contra a violência, bem como ao acesso a recursos efetivos. Além disso, o projeto de lei beneficiaria de uma avaliação mais abrangente do seu potencial impacto no exercício de toda a gama de direitos da criança, nas capacidades em evolução das crianças e na sua diversidade, tendo também em conta que as medidas de verificação obrigatória da idade afetarão todos os utilizadores, e não apenas as crianças, e devem ser abordadas com cautela (ver Subsecção 5.3 infra). 53 Ver, por exemplo, o Regulamento (UE) 2022/2065 (DSA), Artigos 34-35; o Comité das Nações Unidas para os Direitos da Criança, Observação Geral n.º 25 (2021) sobre os Direitos das Crianças em Relação ao Ambiente Digital; e a Declaração Conjunta sobre o Direito à Liberdade de Expressão e ao Acesso à Informação das Crianças na Era Digital, Titulares de Mandatos Internacionais sobre a Liberdade de Expressão, 1 de Junho de 2026, parágrafo 6(g). 54 Ver o Comité das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança, Observação Geral n.º 25 (2021) sobre os Direitos da Criança em Relação ao Ambiente Digital, parágrafos 12–18, 24–34, 40–46 e 107–114. 21.º Da mesma forma, o Artigo 28.º da Lei da Segurança Digital exige expressamente que os fornecedores de plataformas online acessíveis a menores implementem medidas adequadas e proporcionais para garantir um elevado nível de privacidade, segurança e proteção para as crianças. 55 Ver CdE, Comité de Ministros, Orientações para Respeitar, Proteger e Cumprir os Direitos da Criança no Ambiente Digital (4 de Julho de 2018), Recomendação CM/Rec(2018)7, parágrafos 10–17 e Capítulo II (Princípios Fundamentais).
Parecer urgente do ODIHR sobre o Projeto de Lei n.º 398/XVII/1 relativo a medidas de proteção das crianças em ambientes digitais em Portugal 18 32. Os riscos da exposição das crianças a conteúdos nocivos, incluindo aliciamento, 56 desinformação, 57 design manipulativo, a recolha generalizada de dados e outros riscos digitais no ecossistema online atual são reais e bem fundamentados, e precisam de ser abordados. Neste sentido, a iniciativa de desenvolver o Projeto de Lei é particularmente oportuna e reflete um esforço para reforçar a proteção das crianças e mitigar os riscos que podem afetar o seu bem-estar, privacidade e desenvolvimento em ambientes digitais. Além disso, para garantir a proteção eficaz não só das crianças, mas também de todos os utilizadores, é importante abordar de forma mais abrangente as questões sistémicas ligadas a escolhas específicas de design de plataformas e modelos de negócio, bem como restrições baseadas na idade e uma possível idade mínima para o acesso a serviços digitais. 33. Cada vez mais, os organismos internacionais e regionais recomendam a consideração de medidas ou incentivos para garantir que as empresas de tecnologia digital e outros intervenientes relevantes incorporem funcionalidades de privacidade, segurança e proteção desde a conceção nos seus sistemas, plataformas e serviços, como forma de proteger as crianças, mas também outros utilizadores. 58 De um modo geral, o projeto de lei proposto poderia ser melhorado ao refletir uma abordagem mais baseada nos direitos e nos riscos, fundamentada nos princípios e soluções de privacidade, segurança e proteção desde a conceção, garantindo plataformas e serviços digitais justos, acessíveis, seguros e protegidos para crianças e outros utilizadores. 34. O Artigo 2.º define o âmbito de aplicação material e pessoal do projeto de lei. Nos termos do Artigo 2.º, n.º 1, o projeto de lei aplica-se a uma vasta gama de serviços digitais, incluindo plataformas de redes sociais, plataformas de jogos de azar e de jogos online, serviços de partilha de imagens e vídeos, serviços de alojamento de conteúdos, aplicações de comunicação, prestadores de serviços e conteúdos sujeitos a restrições etárias (incluindo conteúdos violentos, viciantes ou sexuais), bem como serviços de lojas de aplicações e “quaisquer serviços de intermediação online cuja natureza, características ou conteúdo possam prejudicar o desenvolvimento físico ou mental das crianças”. O Artigo 2.º, n.º 2, prevê que o projeto de lei se aplica aos prestadores acima referidos na medida em que estes disponibilizem serviços a crianças residentes em Portugal. O Artigo 2.º, n.º 3, exclui do âmbito de aplicação os serviços de comunicações eletrónicas interpessoais, tal como definidos na Lei das Comunicações Eletrónicas, bem como as 56 i.e., a proposta intencional, através das tecnologias de informação e comunicação, de um adulto para se encontrar com uma criança que não tenha atingido a idade de consentimento sexual com o objetivo de cometer crimes de abuso ou exploração sexual, quando essa proposta for seguida de atos materiais que levem a tal encontro; ver Convenção do Conselho da Europa sobre a Proteção das Crianças contra a Exploração e o Abuso Sexual (CETS n.º 201), Artigo 23.º; ver também Relatório Explicativo da Convenção de Lanzarote, parágrafos 156-161.. 57 i.e., informações comprovadamente falsas, imprecisas ou enganosas, criadas e disseminadas deliberadamente para causar danos ou obter ganhos económicos ou políticos, enganando o público; ver Relatório sobre o combate à desinformação para a promoção e proteção dos direitos humanos e das liberdades fundamentais, Nações Unidas, Secretário-Geral, A/77/287, 12 de agosto de 2022, parágrafo 42. Ver também, a título de comparação, Plano de Ação contra a Desinformação, Comunicação Conjunta ao Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, 2018. 58 Ver, por exemplo, a Declaração Conjunta sobre o Direito à Liberdade de Expressão e ao Acesso à Informação das Crianças na Era Digital, dos Titulares de Mandatos Internacionais sobre a Liberdade de Expressão, 1 de Junho de 2026, parágrafos 1(f) e 6, que afirmam que “As empresas de tecnologia digital e outros atores relevantes têm a responsabilidade de garantir que as plataformas e os serviços relevantes, incluindo conteúdo, publicidade e serviços complementares no ambiente digital, bem como as operações de mineração e processamento de dados, estejam em conformidade com as normas internacionais de direitos humanos relativas aos direitos das crianças, incluindo a segurança desde a conceção, a privacidade desde a conceção e a privacidade por defeito” e recomendam que “Os Estados devem garantir que as empresas de tecnologia digital e outros atores relevantes incorporam recursos de segurança desde a conceção e privacidade desde a conceção nos seus sistemas, plataformas e serviços, e devem aplicar diligentemente este requisito”. Ver também o Comité das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança, Observação Geral nº 25 sobre os direitos das crianças em relação ao ambiente digital, parágrafos 77, 88 e 116; e CdE, Comité de Ministros, Orientações para o Respeito, Proteção e Cumprimento dos Direitos da Criança no Ambiente Digital (4 de Julho de 2018), Recomendação CM/Rec(2018)7, parágrafos 35 e 63; e Comissão Europeia, Orientações sobre medidas para garantir um elevado nível de privacidade, segurança e proteção para menores online, nos termos do Artigo 28.º (4) do Regulamento (UE) 2022/2065, parágrafo 57 (a); ver CdE, Orientações Temáticas sobre a Proteção das Crianças contra os Riscos do Acesso a Conteúdos Pornográficos Online, Maio de 2025, p. 16.º
Parecer urgente do ODIHR sobre o Projeto de Lei n.º 398/XVII/1 relativo a medidas de proteção das crianças em ambientes digitais em Portugal 19 aplicações e jogos online de natureza informativa ou educativa especificamente concebidos para crianças, e as plataformas destinadas exclusivamente à divulgação de conteúdos de claro interesse público, nomeadamente nas áreas da educação e da saúde. 35. Embora o objetivo de proteger as crianças online seja legítimo e compatível com as normas internacionais de direitos humanos, o âmbito definido no Artigo 2.º poderia ser definido com maior precisão e delimitado de forma mais restrita, a fim de cumprir os princípios da segurança jurídica, da necessidade e da proporcionalidade. 36. Em particular, a formulação do Artigo 2.º, n.º 1, alínea c), do projeto de lei, que se refere a “quaisquer serviços de intermediação online cuja natureza, características ou conteúdo possam prejudicar o desenvolvimento físico ou mental das crianças”, é ampla e imprecisa. Isto significa que os intervenientes privados teriam de fazer determinações ex ante sobre se os seus serviços se enquadram no âmbito da legislação, com base num critério ou padrão de risco indefinido e pouco claro de serem considerados “prejudiciais ao desenvolvimento físico ou mental das crianças”. Por exemplo, as plataformas de redes sociais, os serviços de partilha de vídeos, os serviços de conteúdos para adultos, os ambientes de jogos, as lojas de aplicações e os serviços de mensagens apresentam perfis de risco distintos, que exigiriam respostas regulamentares específicas. Por outro lado, os meros serviços de intermediação não devem estar automaticamente sujeitos às mesmas obrigações que as plataformas, que desempenham um papel editorial ou de curadoria, incluindo através da utilização de algoritmos. 59 As autoridades estatais devem adotar uma abordagem gradual e diferenciada. 60 Os documentos de orientação internacionais e regionais tendem a distinguir entre diferentes categorias de riscos de danos para as crianças, incluindo riscos de contacto, riscos de conteúdo, riscos de conduta e riscos para a saúde, cada um dos quais requer medidas regulamentares e/ou outras medidas de mitigação distintas. 61 Vale a pena mencionar também as normas internacionais que definem com precisão o conteúdo prejudicial específico para as crianças e descrevem medidas detalhadas. 62 59 Ver, por exemplo, a Recomendação CM/Rec(2018)2 do Comité de Ministros aos Estados-Membros sobre as funções e responsabilidades dos intermediários da Internet, adotada em 7 de Março de 2018, parágrafo 1.3.9; e a Lei dos Serviços Digitais da UE, considerandos 19 e 21 e Artigo 4.º.. 60 Ver, por exemplo, a Recomendação CM/Rec(2018)2 do Comité de Ministros aos Estados-Membros sobre as funções e responsabilidades dos intermediários da Internet, adotada em 7 de Março de 2018, parágrafo 1.3.9. 61 Ver, por exemplo, o Comité de Ministros do Conselho da Europa, Orientações para Respeitar, Proteger e Cumprir os Direitos da Criança no Ambiente Digital (4 de julho de 2018), Recomendação CM/Rec(2018)7, parágrafo 50, que menciona riscos de contacto (incluindo exploração e abuso sexual, solicitação para fins sexuais (aliciamento), recrutamento online de crianças para a prática de crimes, para participação em movimentos políticos ou religiosos extremistas ou para fins de tráfico), riscos de conteúdo (incluindo a representação degradante e estereotipada e a hipersexualização de mulheres e crianças em particular; riscos de conduta (incluindo bullying, perseguição e outras formas de assédio, disseminação não consensual de imagens sexuais, extorsão, discurso de ódio, pirataria informática, jogo, download ilegal ou outras infrações de propriedade intelectual, exploração comercial); e riscos para a saúde (incluindo utilização excessiva, privação de sono e danos físicos). Ver também o Comité dos Direitos da Criança das Nações Unidas, Observação Geral n.º 25 (2021) sobre os Direitos da Criança em Relação ao Ambiente Digital, parágrafo 105; e a Lei de Segurança Digital da UE, Considerandos 80 a 83. 62 Veja-se, por exemplo, a Resolução 78/213 da Assembleia Geral da ONU, Promoção e proteção dos direitos humanos no contexto das tecnologias digitais, de 22 de dezembro de 2023, parágrafo 5, sobre a importância de combater todas as formas de violência no contexto das tecnologias digitais, incluindo exploração e abuso sexual, assédio, perseguição, intimidação, partilha não consensual de conteúdo pessoal sexualmente explícito, ameaças e atos de violência sexual e de género, ameaças de morte, vigilância e rastreamento arbitrários ou ilegais, tráfico de pessoas, extorsão, censura, acesso ilegal a contas digitais, telemóveis e outros dispositivos eletrónicos; Além disso, vários instrumentos internacionais exigem a criminalização da difusão ou comunicação de determinadas formas de conteúdo de exploração sexual: os Artigos 2.º, alínea c), e 3.º, n.º 1, alínea c), do Protocolo Facultativo à Convenção sobre os Direitos da Criança relativo à venda de crianças, à prostituição infantil e à pornografia infantil, ratificado por Portugal em 16 de maio de 2003, exigem a criminalização de “material de exploração sexual infantil”; veja-se também o Artigo 20.º da Convenção do Conselho da Europa sobre a Proteção das Crianças contra a Exploração e o Abuso Sexual (Convenção de Lanzarote), que exige a criminalização de condutas dolosas, que consistem em: (a) produzir pornografia infantil; (b) oferecer ou disponibilizar pornografia infantil; (c) distribuir ou transmitir pornografia infantil; (d) obter pornografia infantil para si ou para outrem; (e) possuir pornografia infantil; e (f) obter acesso, conscientemente, através das tecnologias de informação e comunicação, à pornografia infantil” (Convenção do Conselho da Europa sobre a Proteção das Crianças contra a Exploração e o Abuso Sexual (Convenção de Lanzarote), CETS n.º 201, Artigo 20.º). Ver também, por exemplo, a Lei de Segurança Online do Reino Unido, que exige avaliações de risco, moderação de conteúdos, incluindo
Parecer urgente do ODIHR sobre o Projeto de Lei n.º 398/XVII/1 relativo a medidas de proteção das crianças em ambientes digitais em Portugal 20 37. Além disso, a noção de “desenvolvimento físico ou mental das crianças” não está definida com maior precisão e pode ser interpretada de forma muito ampla, abrangendo potencialmente uma vasta gama de serviços digitais lícitos com diferentes funcionalidades, níveis de interação do utilizador e capacidades de implementação de medidas de proteção. Isto levanta questões no âmbito do princípio da segurança jurídica, um princípio fundamental do Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos (PIDCP) e da Convenção Europeia dos Direitos Humanos (CEDH), que exige que o âmbito das obrigações jurídicas seja formulado com precisão suficiente para permitir aos indivíduos prever, com razoável clareza, se e como a lei se lhes aplica. 63 Tendo em conta o exposto, o Artigo 2.º (1) (c) deve ser revisto para assegurar o cumprimento do princípio da segurança jurídica, fornecendo critérios suficientemente claros e previsíveis para determinar quais os serviços abrangidos pelo âmbito do projeto de lei, incluindo através da definição mais precisa de conceitos-chave como “dano ao desenvolvimento físico ou mental das crianças”. 38. Do ponto de vista da proporcionalidade, o Artigo 2.º estabelece um quadro regulamentar uniforme para uma ampla e diversa categoria de serviços digitais que não são comparáveis em termos de tipos e níveis de risco para as crianças, funcionalidade ou funções editoriais/curatoriais. As plataformas de redes sociais, os serviços de partilha de vídeos, os ambientes de jogo, os serviços de conteúdos para adultos, as aplicações de mensagens e os prestadores de serviços de alojamento ou intermediários diferem significativamente na natureza dos riscos que podem representar para as crianças, bem como na sua capacidade técnica e operacional para mitigar esses riscos. Uma abordagem única corre, portanto, o risco de impor obrigações uniformes a diferentes tipos de serviços que diferem significativamente no seu potencial para gerar ou mitigar riscos de danos potenciais e, consequentemente, não justificam a mesma resposta regulamentar. A este respeito, nas suas Orientações sobre medidas para garantir um elevado nível de privacidade, segurança e proteção para menores online, nos termos do Artigo 28.º, n.º 4, da Lei dos Serviços Digitais (DSA), a Comissão Europeia observa especificamente que a natureza heterogénea das plataformas online e a diversidade de contextos podem exigir abordagens distintas, sendo certas medidas mais adequadas a algumas plataformas do que a outras. 64 39. À luz do exposto, torna-se necessária uma diferenciação mais clara das categorias de serviços e plataformas digitais, bem como dos tipos e níveis de riscos procedimentos de remoção, restrições a conteúdos prejudiciais (pornografia, incitamento ao suicídio, violência, bullying, acrobacias perigosas) e limites a recursos aditivos ou manipuladores (por exemplo, reprodução automática, sequências); o Art. 61º define ainda “Conteúdo prioritário prejudicial para as crianças” como uma série de conteúdos, tais como conteúdo abusivo dirigido a uma ou mais características protegidas, incita ao ódio contra determinadas características protegidas, incentiva a violência grave contra uma pessoa, tem a natureza de bullying, retrata violência ou lesão grave real ou realista contra uma pessoa, um animal ou uma criatura fictícia, incentiva desafios ou acrobacias perigosas, ingestão ou inalação de substâncias nocivas. Consulte também o Regulamento (UE) 2022/2065 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de outubro de 2022, relativo ao Mercado Único dos Serviços Digitais e que altera a Diretiva 2000/31/CE (Lei dos Serviços Digitais/EU DSA), que exige que os prestadores de serviços acessíveis a menores adotem “medidas adequadas e proporcionais” em matéria de privacidade, segurança e proteção, com orientações detalhadas publicadas pela Comissão em julho de 2025 sobre definições predefinidas, ajustes nos sistemas de recomendação e controlo parental, entre outros (ver Comissão publica orientações sobre a proteção de menores | Moldando o futuro digital da Europa: as orientações estabelecem recomendações importantes para os prestadores de serviços, incluindo: tornar as contas das crianças privadas por predefinição; ajustar os sistemas de recomendação para reduzir o conteúdo prejudicial e dar às crianças maior controlo sobre os seus feeds; permitir que as crianças bloqueiem ou silenciem outras pessoas e impedir a sua inclusão em grupos sem consentimento; proibir o download ou a captura de ecrã do conteúdo de menores para evitar a partilha indesejada de material íntimo; desativar por predefinição funcionalidades que incentivem a utilização excessiva, como sequências de visualizações, reprodução automática e notificações push; restringir práticas comerciais manipuladoras que promovam gastos ou comportamentos aditivos; e fortalecer as ferramentas de moderação, denúncia e controlo parental). 63 Ver o Artigo 19.º, n.º 3, do PIDCP e o Artigo 10.º, n.º 2, da CEDH; Ver também o Comentário Geral n.º 34 do Comité dos Direitos Humanos das Nações Unidas sobre o Artigo 19, parágrafo 25, que dispõe que “uma norma, para ser caracterizada como ‘lei’, deve ser formulada com precisão suficiente para permitir que um indivíduo regule a sua conduta em conformidade”. 64 Ver Comissão Europeia, Orientações de 2025 sobre a proteção de menores online, nos termos do artigo 28.º, n.º 4, da Lei de Proteção de Dados, parágrafo 18.
Parecer urgente do ODIHR sobre o Projeto de Lei n.º 398/XVII/1 relativo a medidas de proteção das crianças em ambientes digitais em Portugal 21 correspondentes decorrentes da natureza, do design, da funcionalidade, da escala e da base de utilizadores da categoria de serviço em questão – tendo também em consideração a natureza da rápida evolução dos riscos associados ao ambiente digital 65 para efeitos de determinação das obrigações aplicáveis, permitiria um quadro regulamentar mais proporcional. Para este efeito, é também importante que os Estados estabeleçam mecanismos de monitorização e avaliação adequados para identificar, avaliar, prevenir e mitigar novos e emergentes riscos no ambiente digital. 66 40. O Artigo 2.º, n.º 3, especifica que certos serviços digitais estão fora do âmbito de aplicação do projeto de lei (isto é, serviços de comunicações eletrónicas interpessoais, aplicações e jogos online de natureza informativa ou educativa especificamente concebidos para crianças e plataformas destinadas exclusivamente à divulgação de conteúdos de claro interesse público, em particular nas áreas da educação e da saúde). A redação desta disposição é vaga e está potencialmente sujeita a interpretações divergentes ou arbitrárias. Além disso, a exceção pode não abranger adequadamente a variedade de utilizações potenciais dos serviços digitais por crianças para o exercício dos seus direitos. Como já foi referido, as crianças não só devem ser protegidas de conteúdos ilegais ou prejudiciais e de características sistémicas e de conceção que possam contribuir para o envolvimento excessivo, o vício ou a dependência, como também são titulares de direitos, incluindo os direitos à liberdade de expressão, ao acesso à informação, à participação, à liberdade de reunião pacífica e de associação, à educação, à saúde e ao desenvolvimento, à não discriminação e à privacidade no ambiente digital. Medidas regulamentares demasiado amplas ou restritivas podem, portanto, limitar o exercício de todos os direitos das crianças no ambiente digital, incluindo o acesso legal a uma ampla diversidade de informações e pontos de vista, a participação no discurso público, o direito ao lazer e ao brincar, e a capacidade de participar na vida social, educativa e cultural online, entre outros. 67 Os organismos internacionais e regionais reconhecem expressamente o ambiente digital como um espaço no qual as crianças exercem os seus direitos e liberdades, e não meramente como um ambiente do qual devem ser protegidas dos riscos. 68 Recomenda-se rever e clarificar o Artigo 2.º, n.º 3, para garantir que as exclusões do âmbito de aplicação do projeto de lei são suficientemente precisas, previsíveis e aplicáveis de forma consistente, e avaliar se as atuais isenções refletem adequadamente as diversas formas como as crianças exercem os seus direitos no ambiente digital e os riscos associados. 65 Ver, por exemplo, a DSA, Considerando 71. Ver também, por exemplo, o CdE, Comité de Ministros, Orientações para Respeitar, Proteger e Cumprir os Direitos da Criança no Ambiente Digital (4 de Julho de 2018), Recomendação CM/Rec(2018)7, parágrafos 50- 54; Comité das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança, Observação Geral n.º 25 (2021) sobre os Direitos das Crianças em Relação ao Ambiente Digital, parágrafo 14; Declaração Conjunta sobre o Direito à Liberdade de Expressão e ao Acesso à Informação das Crianças na Era Digital, Titulares de Mandatos Internacionais sobre a Liberdade de Expressão, 1 de Junho de 2026, parágrafos 4(b) e 6(j) 66 Ver, por exemplo, a Declaração Conjunta sobre o Direito à Liberdade de Expressão e ao Acesso à Informação das Crianças na Era Digital, Detentores de Mandatos Internacionais sobre a Liberdade de Expressão, 1 de Junho de 2026, parágrafo 6(j). 67 Ver, por exemplo, o Comentário Geral nº 25 do Comité das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança, relativo aos direitos das crianças no ambiente digital, que observa, em particular, que as crianças devem ter acesso a uma ampla diversidade de informações, incluindo informações detidas por organismos públicos, sobre cultura, desporto, artes, saúde, assuntos civis e políticos e direitos da criança (parágrafo 51), e que têm o direito à cultura, ao lazer e ao brincar, pois isso é essencial para o seu bem-estar e desenvolvimento (parágrafo 106). 68 Ver, por exemplo, o Comité dos Direitos da Criança das Nações Unidas, Observação Geral n.º 25 sobre os direitos das crianças em relação ao ambiente digital; o Comité de Ministros do Conselho da Europa, Orientações para Respeitar, Proteger e Cumprir os Direitos da Criança no Ambiente Digital (4 de Julho de 2018), Recomendação CM/Rec(2018)7, parágrafo 25, que sublinha que as medidas destinadas a proteger as crianças online não devem resultar em restrições desnecessárias ou desproporcionadas aos seus direitos, incluindo os seus direitos de acesso à informação, de expressão de opiniões, de participação na sociedade e de procura de apoio online; a Declaração Conjunta sobre o Direito à Liberdade de Expressão e ao Acesso à Informação das Crianças na Era Digital, Titulares de Mandatos Internacionais sobre a Liberdade de Expressão, 1 de Junho de 2026, parágrafo 2(d).
Parecer urgente do ODIHR sobre o Projeto de Lei n.º 398/XVII/1 relativo a medidas de proteção das crianças em ambientes digitais em Portugal 22 4. DEFINIÇÕES 41. O Artigo 4.º estabelece as definições essenciais que determinam o âmbito pessoal e material das obrigações impostas pela proposta de lei. Embora a utilização de termos definidos seja geralmente bem-vinda para garantir um quadro regulamentar estruturado, várias definições são amplas e vagas, comprometendo assim a segurança jurídica. 42. A definição de “plataforma acessível a crianças” parece especialmente ampla. Quando se refere a qualquer serviço online que, “pela sua natureza, características ou público- alvo, possa ser utilizado por crianças”, a definição pode potencialmente abranger uma categoria muito ampla de serviços online, incluindo serviços não especificamente direcionados para crianças e serviços destinados principalmente ao público em geral. Dado que muitos serviços digitais são tecnicamente acessíveis a menores, a ausência de critérios mais precisos pode gerar incerteza quanto aos prestadores que se enquadram no âmbito do Projeto de Lei e quais as obrigações que se lhes aplicam. 43. De igual modo, a definição de “plataforma de rede social” pode abranger uma vasta gama de serviços online para além das plataformas de redes sociais tradicionais. Funcionalidades como a interação com o utilizador, a comunicação entre utilizadores e a capacidade de publicar conteúdo são características comuns em diversos serviços digitais, incluindo plataformas educacionais, ferramentas colaborativas, ambientes de jogos, fóruns de discussão e determinadas aplicações de produtividade. Na ausência de critérios limitadores adicionais, a definição pode, portanto, estender-se a serviços que não apresentem os mesmos tipos ou níveis de risco que o Projeto de Lei abrange. 44. A definição de “verificação de idade” refere-se a um processo técnico concebido para “determinar de forma fiável” se um utilizador cumpre os critérios de idade exigidos. Contudo, a disposição não esclarece o nível de fiabilidade exigido, as salvaguardas aplicáveis ou a relação entre a verificação de idade e as obrigações de proteção de dados. A ausência de salvaguardas mais claras pode criar riscos para a privacidade e a proteção de dados pessoais, particularmente quando os sistemas de verificação da idade envolvem o tratamento de informações sensíveis ou relacionadas com a identidade. 69 Embora o Artigo 4.º, alínea g), introduza o conceito de “sistema de verificação da idade que preserve a privacidade”, esta definição também não especifica as normas técnicas ou legais necessárias para garantir uma proteção eficaz da privacidade, nem as principais características que um método de verificação da idade deve satisfazer, para além da fiabilidade, incluindo a precisão, a dificuldade de ser facilmente contornado, não intrusivo e não discriminatório, com mais explicações quanto ao significado de tais requisitos. 70 Além disso, o Projeto de Lei não esclarece se tais sistemas devem cumprir os princípios do anonimato, da descentralização ou da supervisão independente, nem especifica se as formas menos intrusivas de verificação da idade devem ser priorizadas quando apropriado, e se devem ser complementadas nesse aspeto. 71 A Recomendação (UE) 2026/1035 relativa ao estabelecimento de um quadro comum da UE para as tecnologias de verificação da idade, destinada a introduzir ferramentas de anonimato para efeitos de verificação da idade, pode servir como uma referência útil a este respeito. 72 69 Ver Artigo 17.º do PIDCP; Artigo 8.º da CEDH e Comité dos Direitos Humanos da ONU, Comentário Geral n.º 16 (Direito à Privacidade), par. 3. 70 Ver Comissão Europeia, Orientações sobre medidas para garantir um elevado nível de privacidade, segurança e proteção para menores online, nos termos do Artigo 28.º, n.º 4, do Regulamento (UE) 2022/2065, n.º 49 71 Ver Convenção 108+ do Conselho da Europa, Artigos 5.º a 7.º; ver também os Artigos 5.º e 25.º do RGPD. 72 Ver Comissão Europeia, Recomendação (UE) 2026/1035, de 29 de abril de 2026, relativa ao estabelecimento de um quadro comum da UE para as tecnologias de verificação da idade.
Parecer urgente do ODIHR sobre o Projeto de Lei n.º 398/XVII/1 relativo a medidas de proteção das crianças em ambientes digitais em Portugal 23 45. A definição de “design aditivo” abrange uma vasta gama de técnicas de interface e recursos algorítmicos, incluindo funções de reprodução automática, fluxos contínuos de informação, mecanismos de rolagem infinita, notificações compulsivas e mecanismos de recompensa digital, como caixas de itens. Embora tais recursos contribuam para padrões de utilização compulsivos ou excessivos, alguns deles, abordados no âmbito da acessibilidade para pessoas com deficiência e do design inclusivo, podem também contribuir para a redução das barreiras no acesso a conteúdos digitais online, 73 por exemplo, progressão automática de conteúdo ou feeds de conteúdo estruturados, embora devam ser garantidas salvaguardas adequadas, como o controlo do utilizador, a transparência e a capacidade de pausar ou ajustar os recursos. A definição não distingue suficientemente entre funcionalidades relacionadas com a acessibilidade destinadas a facilitar a usabilidade, a navegação ou o envolvimento do utilizador por pessoas com deficiência, e mecanismos de envolvimento que contribuem para padrões de utilização aditivos ou compulsivos. 46. Por fim, a definição de “cyberbullying” como “envio de mensagens, comentários ou outros tipos de comportamento agressivo, falso ou repetido, ou comportamento realizado com a intenção de intimidar ou humilhar, quando ocorre no espaço digital” (Artigo 4.º, alínea j)) parece ampla, especialmente por incluir referências a comportamentos “agressivos”, “falsos” ou “repetidos”. Desde logo, importa sublinhar que não existe uma definição jurídica universalmente aceite de cyberbullying nos instrumentos internacionais ou regionais de direitos humanos. No seu Plano de Ação contra o Cyberbullying para 2026, como parte da sua estratégia mais ampla para melhorar a proteção de menores online, a Comissão Europeia definiu “cyberbullying” como “comportamento realizado através de tecnologias digitais, com a intenção ou efeito principal de humilhar, excluir socialmente, abusar, assediar ou prejudicar repetidamente ou continuamente crianças ou jovens”, sublinhando que a repetição é vista como uma característica fundamental do bullying e do cyberbullying. 74 Nos casos em que são utilizados elementos definidores na legislação nacional ou em instrumentos de direito não vinculativo, o cyberbullying é geralmente entendido como um comportamento agressivo ou hostil praticado por meios digitais, frequentemente com a intenção de causar danos e ocorrendo num contexto de desequilíbrio de poder real ou percebido, cujo impacto pode ser amplificado por fatores como o anonimato, a repetição e a disseminação contínua, permanente e potencialmente ampla do conteúdo. 75 47. Em primeiro lugar, o termo “agressivo” pode ser considerado inerentemente subjetivo e aberto a diversas interpretações, afetando potencialmente a segurança jurídica e a aplicação consistente da definição. Além disso, a definição constante do Projeto de Lei pode ser entendida como implicando que a mera transmissão de conteúdos “falsos” num ambiente digital poderia enquadrar-se no âmbito do “cyberbullying”. É importante realçar que nem toda a informação falsa ou imprecisa é prejudicial e requer regulamentação legal, podendo a intervenção estatal ser justificada para prevenir a disseminação de desinformação, por exemplo, informação falsa disseminada com a 73 Ver Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, Artigos 9.º (Acessibilidade) e 21.º (Acesso à informação), que exigem que os Estados Partes garantam que as pessoas com deficiência têm igual acesso às tecnologias de informação e comunicação, incluindo através de design digital acessível. Ver também o Comité das Nações Unidas sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, Observação Geral nº 2; Lei Europeia da Acessibilidade (Diretiva (UE) 2019/882). 74 Ver Comissão Europeia, Plano de ação contra o cyberbullying, COM(2026) 71 final, 10 de Fevereiro de 2026. 75 Ver Centro Comum de Investigação da Comissão Europeia, Relatório de 2025 sobre o Ciberbullying: Perspetivas da ciência, das políticas e da legislação, Secção 5.2.1
Parecer urgente do ODIHR sobre o Projeto de Lei n.º 398/XVII/1 relativo a medidas de proteção das crianças em ambientes digitais em Portugal 24 intenção de causar danos. 76 A redação do Artigo 4.º, alínea j), pode, portanto, correr o risco de abranger formas de expressão lícitas, incluindo alegações factuais contestadas, críticas reiteradas, sátira, debate público ou comunicação persistente, mas legítima. Além disso, na medida em que a “intenção de intimidar ou humilhar” não é necessariamente exigida e é formulada como um elemento definidor alternativo, isto pode alargar ainda mais o âmbito da disposição e aumentar o risco de extrapolação. O Artigo 4(j) do Projeto de Lei deve ser revisto para refletir uma definição mais clara e circunscrita de “cyberbullying”, exigindo um comportamento, juntamente com a intenção ou efeito principal, de humilhar, excluir socialmente, abusar, assediar ou prejudicar, repetida ou continuamente, crianças ou jovens específicos. 5. IDADE DIGITAL DE CONSENTIMENTO 48. O Artigo 5.º do projeto de lei introduz uma “idade digital mínima” de 16 anos para o acesso independente aos serviços online abrangidos pelo projeto de lei e exige a aceitação informada das crianças e o consentimento expresso e verificado dos pais para utilizadores mais jovens com idades entre os 13 e os 16 anos (Artigo 5.º, n.º 1 e 2). O Artigo 5.º, n.º 3, prevê que as crianças com menos de 13 anos não podem aceder aos serviços digitais abrangidos pelo projeto de lei. 49. O quadro aplicável da UE deixa a determinação da idade de consentimento digital em grande parte a cargo dos Estados-Membros da UE, no âmbito do Artigo 8.º do RGPD, que estabelece um limite geral de 16 anos, permitindo, ao mesmo tempo, que a legislação nacional estabeleça uma idade inferior entre os 13 e os 16 anos. 77 Ao mesmo tempo, os desenvolvimentos políticos e as iniciativas políticas a nível da UE parecem convergir cada vez mais para o reforço e a harmonização da proteção dos menores online, e várias iniciativas regionais ou nacionais têm apelado à introdução de uma idade digital mínima comum para o acesso a determinados serviços digitais, como as redes sociais, e a fornecer orientações adicionais sobre medidas de verificação da idade, entre outras. 78 50. Ao mesmo tempo, como referido acima, quaisquer restrições à liberdade de expressão e ao acesso à informação das crianças no ambiente digital só serão aceitáveis se cumprirem os requisitos de legalidade, legitimidade, necessidade, proporcionalidade e não 76 Ver Relatório sobre o combate à desinformação para a promoção e proteção dos direitos humanos e das liberdades fundamentais, Nações Unidas, Secretário-Geral, A/77/287, 12 de Agosto de 2022, par. 42. Ver também, a título de comparação, Plano de Ação contra a Desinformação, Comunicação Conjunta ao Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, 2018. 77 Ver o Artigo 8.º do RGPD: condições aplicáveis ao consentimento da criança em relação aos serviços da sociedade da informação. A flexibilidade oferecida pelo RGPD resultou em abordagens nacionais divergentes, incluindo limiares mais elevados, como os 16 anos na Alemanha, modelos intermédios, como a idade de “maturidade digital” de 15 anos em França, e limiares mais baixos, como os 13 anos em vários Estados-Membros da UE, incluindo Portugal, Bélgica e Países Baixos, juntamente com iniciativas legislativas em curso, como a proposta espanhola de aumentar para 16 anos, com controlo parental obrigatório e sistemas de verificação de idade. 78 Ver, por exemplo, Parlamento Europeu, Resumo - Proteção das crianças online: Leis e iniciativas selecionadas da UE, nacionais e regionais (2025); Parlamento Europeu, Resolução sobre a proteção de menores online adotada em 26 de Novembro de 2025 (2025/2060(INI), parágrafo 28), que apela para “o estabelecimento de uma idade digital europeia harmonizada de 16 anos como limite mínimo, abaixo do qual o acesso a plataformas de redes sociais online não deve ser permitido, a menos que os pais ou responsáveis tenham autorizado os seus filhos de outra forma; apela para que o mesmo limite de idade se aplique a plataformas de partilha de vídeos e assistentes virtuais que representem riscos para os menores; Ver também a Declaração da Jutlândia sobre uma Melhor Proteção das Crianças contra Conteúdos Nocivos Online (2025), assinada por 25 Estados-Membros da UE, incluindo Portugal, que apela ao reforço das medidas de garantia e verificação da idade e a uma maior cooperação para garantir um ambiente digital mais seguro para as crianças; e o Conjunto Comum de Princípios do G7 que define um espaço digital mais seguro para menores, adotado em maio de 2026. Ver também Europeu Comissão, 2025. Orientações sobre medidas para garantir um elevado nível de privacidade, segurança e proteção para menores online, nos termos do Artigo 28.º, n.º 4, do Regulamento (UE) 2022/2065 (DSA), que fornecem orientações adicionais para estabelecer um quadro de obrigações de diligência devida para plataformas acessíveis a menores, incluindo avaliação de riscos, salvaguardas de conceção e medidas de garantia de idade destinadas a assegurar um elevado nível de segurança, privacidade e proteção online.
Parecer urgente do ODIHR sobre o Projeto de Lei n.º 398/XVII/1 relativo a medidas de proteção das crianças em ambientes digitais em Portugal 25 discriminação estabelecidos nas normas internacionais e regionais. 79 Além disso, ao conceber medidas destinadas a proteger as crianças no ambiente digital, o Estado deve orientar-se pelos princípios do superior interesse da criança, do desenvolvimento das capacidades infantis, da não discriminação, do direito ao desenvolvimento e do direito da criança a ser ouvida. 80 5.1. Idade Digital Mínima 51. O Artigo 3.º do projeto de lei eleva a idade mínima nacional para o consentimento de crianças ao tratamento de dados de 13 para 16 anos, em conformidade com o Artigo 8.º do RGPD, o que também se reflete no n.º 1 do Artigo 5.º. O n.º 2 do Artigo 5.º permite que as crianças com 13 ou mais anos acedam aos serviços digitais abrangidos pelo projeto de lei, mediante aceitação informada e consentimento parental verificado, enquanto o n.º 3 do Artigo 5.º prevê que as crianças com menos de 13 anos não podem aceder aos serviços abrangidos. 52. O aumento da idade de consentimento das crianças para o tratamento dos seus dados pessoais em relação aos serviços da sociedade da informação, de 13 para 16 anos, está em conformidade com o Artigo 8.º do RGPD, que permite aos Estados-Membros da UE escolherem uma idade entre os 13 e os 16 anos para esse consentimento. Contudo, qualquer modelo regulamentar baseado na idade deve também ser avaliado à luz das normas internacionais estabelecidas em matéria de direitos da criança, que exigem que os direitos das crianças sejam protegidos de uma forma que seja simultaneamente capacitadora e proporcional, e não meramente restritiva. O Artigo 12.º da Convenção sobre os Direitos da Criança garante o direito das crianças capazes de formar as suas próprias opiniões de as expressarem livremente sobre todos os assuntos que lhes digam respeito, enquanto o Artigo 13.º da Convenção sobre os Direitos da Criança garante o direito das crianças à liberdade de expressão, incluindo a liberdade de procurar, receber e transmitir informações e ideias de qualquer tipo, independentemente de fronteiras, através de qualquer meio de comunicação à escolha da criança. 81 Este direito é complementado pelo Artigo 17.º da Convenção sobre os Direitos da Criança, que obriga os Estados Partes a assegurar o acesso das crianças a informações e materiais provenientes de diversas fontes nacionais e internacionais, especialmente os que visem a promoção do seu bem-estar social, espiritual e moral, bem como da sua saúde física e mental. Estas obrigações aplicam-se integralmente aos ambientes digitais, conforme confirmado pelo Comité dos Direitos da Criança da ONU. 82 53. As normas internacionais não excluem as medidas de proteção baseadas na idade, mas exigem que tais medidas sejam fundamentadas numa avaliação dos riscos específicos que se pretendem mitigar e sejam proporcionais a esses riscos, tendo em conta o superior interesse e a evolução das capacidades da criança, e assegurando que quaisquer restrições 79 Ver Declaração Conjunta sobre o Direito à Liberdade de Expressão e ao Acesso à Informação das Crianças na Era Digital, Titulares de Mandatos Internacionais sobre a Liberdade de Expressão, 1 de Junho de 2026, parágrafo 1(d). 80 Ver, por exemplo, o Comité dos Direitos da Criança das Nações Unidas, Observação Geral n.º 25 sobre os direitos das crianças em relação ao ambiente digital, parágrafos 8-21; e o Comité de Ministros do Conselho da Europa, Orientações para Respeitar, Proteger e Cumprir os Direitos da Criança no Ambiente Digital (4 de Julho de 2018), Recomendação CM/Rec(2018)7, parágrafos 10-17 e Capítulo II (Princípios Fundamentais). 81 Ver o Artigo 13.º da Convenção sobre os Direitos da Criança, lido em conjunto com o Artigo 19.º do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos. 82 Ver a Observação Geral nº 25 (2021) do Comité das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança, sobre os direitos das crianças em relação ao ambiente digital, parágrafos 24-26.
Parecer urgente do ODIHR sobre o Projeto de Lei n.º 398/XVII/1 relativo a medidas de proteção das crianças em ambientes digitais em Portugal 26 daí resultantes aos direitos da criança permaneçam necessárias, proporcionais e não restrinjam indevidamente o exercício de outros direitos. 83 54. Os Estados devem proteger as crianças contra conteúdos nocivos ou ilegais, incluindo informações que reforcem estereótipos de género, sejam discriminatórias, racistas, violentas, pornográficas ou exploratórias, desinformação e informações que incentivem as crianças a envolverem-se em atividades ilegais ou prejudiciais, as quais podem provir de múltiplas fontes; as crianças devem também ser protegidas contra a exposição à promoção de produtos prejudiciais à saúde ou ilegais. 84 Ao mesmo tempo, quaisquer medidas de proteção devem ser equilibradas com os direitos das crianças à informação e à liberdade de expressão, bem como com os seus outros direitos, protegendo-as de acordo com o desenvolvimento das suas capacidades. As regulamentações relativas ao ambiente digital devem ser compatíveis e acompanhar as regulamentações do ambiente offline, procurando formulá-las de forma tecnologicamente neutra, permitindo espaço para o surgimento de novas tecnologias. 85 55. Do ponto de vista da proporcionalidade, o amplo alcance das restrições de acesso e da idade mínima de acesso aos serviços digitais suscita preocupações. As restrições ao acesso à informação devem ser estritamente limitadas ao necessário para atingir um objetivo legítimo, devem ser adequadas para cumprir a sua função protetora e devem representar o meio menos intrusivo disponível de entre aqueles que possam cumprir a sua função protetora. 86 Neste sentido, o Artigo 5.º poderia ser revisto para introduzir uma abordagem regulamentar mais diferenciada, baseada no risco e proporcional ao acesso das crianças aos serviços digitais. Isto garantiria que as restrições não são aplicadas de forma uniforme em todas as plataformas, serviços e aplicações, mas sim adaptadas às características, funcionalidades e riscos específicos que cada um apresenta. 56. Por outro lado, o Artigo 5.º, n.º 3, prevê uma idade mínima de acesso de 13 anos para todas as plataformas e serviços abrangidos pelo projeto de lei, com exceção dos serviços digitais excluídos do seu âmbito de aplicação, nos termos do Artigo 2.º, n.º 3 (ver n.º 40 supra). Mesmo que lhes seja ainda possível utilizar serviços de comunicação interpessoal e outras plataformas e ferramentas de natureza informativa ou educativa, ou de divulgação de conteúdos de claro interesse público, tal poderá não refletir necessariamente a vasta gama de utilizações legítimas do ambiente digital por parte das crianças para exercerem os seus direitos, incluindo, entre outros, o acesso lícito a uma ampla diversidade de informações e pontos de vista, a participação no discurso público, o direito ao lazer e ao jogo, e a capacidade de participar na vida social, educativa e cultural online. Além disso, salienta-se que o acesso a recursos essenciais, como linhas de apoio ou outros serviços de prevenção ou aconselhamento para crianças, deverá, em qualquer caso, estar isento da exigência de que o utilizador menor de idade obtenha o consentimento dos pais para aceder a esses serviços. 87 Recomenda-se a revisão do 83 Ver Comité das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança, Observação Geral nº 25 sobre os direitos das crianças em relação ao ambiente digital, parágrafos 19-21, 54 e 97; Comité das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança, Observação Geral nº 20 (2016) sobre os direitos dos adolescentes, parágrafo 9; e Conselho da Europa, Comité de Ministros, Orientações para Respeitar, Proteger e Cumprir os Direitos da Criança no Ambiente Digital (4 de Julho de 2018), Recomendação CM/Rec(2018)7, parágrafos 48 e 74.. 84 Ver Comité das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança, Observação Geral nº 25 sobre os direitos das crianças em relação ao ambiente digital, parágrafos 12-16, 18, 82, 95-97; e Conselho da Europa, Comité de Ministros, Orientações para Respeitar, Proteger e Cumprir os Direitos da Criança no Ambiente Digital (4 de julho de 2018), Recomendação CM/Rec(2018)7, Secções 1, 2.1, 2.2 e 3.6. 85 Ver Comité das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança, Observação Geral nº 25 sobre os direitos das crianças em relação ao ambiente digital, parágrafo 97; e Conselho da Europa, Comité de Ministros, Orientações para Respeitar, Proteger e Cumprir os Direitos da Criança no Ambiente Digital (4 de Julho de 2018), Recomendação CM/Rec(2018)7, parágrafo 74. 86 Ver, por exemplo, o Comité dos Direitos Humanos da ONU, Observação Geral n.º 34 “sobre o Artigo 19.º, Liberdades de Opinião e Expressão do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos”, CCPR/C/GC/34, 12 de Setembro de 2011, parágrafo 34; e o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, Handyside contra o Reino Unido, nº 5493/72. 87 Ver o Comité das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança, Observação Geral nº 25 sobre os direitos das crianças em relação ao ambiente digital, parágrafo 78.
Parecer urgente do ODIHR sobre o Projeto de Lei n.º 398/XVII/1 relativo a medidas de proteção das crianças em ambientes digitais em Portugal 27 Artigo 5(3) para garantir que qualquer restrição de acesso para crianças menores de 13 anos seja estritamente adaptada aos riscos específicos e demonstráveis decorrentes da exposição ao conteúdo, bem como às características sistémicas e de design de categorias específicas de plataformas e serviços digitais, incluindo aqueles que podem contribuir para o envolvimento excessivo, vício ou dependência, considerando também os riscos distintos e potencialmente maiores que os sistemas de inteligência artificial generativa e tecnologias similares representam para as crianças, garantindo que as restrições de acesso baseadas na idade sejam diferenciadas por categoria de plataformas e serviços digitais e riscos correspondentes. 57. No que diz respeito ao acesso de crianças dos 13 aos 16 anos, observa-se que os Artigos 3.º e 5.º do projeto de lei não são totalmente consistentes, uma vez que o Artigo 5.º se refere à importância de garantir também a aceitação informada da criança, para além do consentimento expresso e verificado dos responsáveis legais. O Artigo 5.º tende a refletir melhor a autonomia e as capacidades em desenvolvimento da criança, sendo mais consistente com os Artigos 12.º e 5.º da Convenção sobre os Direitos da Criança do que um quadro baseado unicamente no consentimento dos pais. 5.2. Consentimento Parental e Mecanismos de Controlo 58. O Artigo 6.º visa um objetivo legítimo de proteção da criança, exigindo o consentimento parental verificado e permitindo aos responsáveis legais gerir a utilização dos serviços digitais pelas crianças através de um painel de controlo. As ferramentas mencionadas no n.º 3 do Artigo 6.º, incluindo limites de tempo, definições de privacidade, controlos de tempo de utilização e relatórios de utilização regulares, podem contribuir para um ambiente digital mais seguro para as crianças e não são problemáticas em si mesmas. 59. Ao mesmo tempo, devem ser desenvolvidos e implementados mecanismos de consentimento e controlo parental, tendo em conta o princípio de que as crianças são titulares de direitos autónomos, com capacidades em desenvolvimento e autonomia gradual. 88 Qualquer sistema de consentimento ou controlo parental não deve infringir o direito à privacidade das crianças nem prejudicar o seu direito à liberdade de expressão e ao acesso a uma variedade de informações, de acordo com a sua idade e maturidade. 89 Deve também ser salientado que existem circunstâncias em que o consentimento dos pais não deve ser exigido, como por exemplo para o acesso a serviços preventivos ou de aconselhamento para crianças, que devem ser isentos de qualquer exigência de que a criança utilizadora obtenha o consentimento dos pais para aceder a tais serviços, e isto deve estar refletido no projeto de lei. 90 88 Ver o Comentário Geral nº 20 do Comité dos Direitos da Criança da ONU sobre a implementação dos direitos da criança durante a adolescência (capacidades em desenvolvimento e autonomia gradual). 89 Ver, por exemplo, o Comité de Ministros do Comité da Europa, Orientações para o Respeito, a Proteção e o Cumprimento dos Direitos da Criança no Ambiente Digital (4 de Julho de 2018), Recomendação CM/Rec(2018)7, parágrafo 54. O Manual do Comité da Europa para os decisores políticos sobre os direitos da criança no ambiente digital indica, no que diz respeito às ferramentas de controlo parental, que os Estados-Membros, ao conceberem a sua própria legislação, caso desenvolvam e implementar tais controlos, devem ter em conta a evolução das capacidades das crianças sem reforçar atitudes discriminatórias, se as ferramentas de controlo parental infringem o direito das crianças à privacidade e à proteção de dados ou se lhes negam o direito à informação, e se devem ter em conta a sua idade e maturidade. Consulte o Manual do Conselho da Europa para decisores políticos sobre os direitos da criança no ambiente digital para apoiar a implementação da Recomendação CM/Rec(2018)7 do Comité de Ministros do Conselho da Europa sobre Orientações para respeitar, proteger e cumprir os direitos da criança no ambiente digital, Conselho da Europa, S. Livingstone, E. Lievens, J. Carr, 2020, p. 58. 90 Ver o Comité das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança, Observação Geral nº 25 sobre os direitos das crianças em relação ao ambiente digital, parágrafo 78.
Parecer urgente do ODIHR sobre o Projeto de Lei n.º 398/XVII/1 relativo a medidas de proteção das crianças em ambientes digitais em Portugal 28 60. O Artigo 6.º, n.º 3, alínea b), refere a possibilidade de monitorização de “contactos e interações sinalizados como de risco para a criança”. Esta formulação é mais restrita do que o acesso parental geral às comunicações privadas e não deve ser interpretada como permitindo a leitura ou vigilância irrestrita das trocas online de uma criança. Um sistema de monitorização ou vigilância das atividades online das crianças corre o risco de interferir com o direito da criança à privacidade, que protege as crianças contra interferências arbitrárias ou ilícitas na sua privacidade, família e correspondência, e não deve ser realizado de forma rotineira, indiscriminada ou sem o conhecimento da criança. 91 A vigilância ampla ou contínua também prejudicaria os requisitos de proporcionalidade, que exigem que seja necessária qualquer interferência na privacidade e que se utilizem os meios menos intrusivos disponíveis. 92 Para evitar tal interpretação, o Artigo 6.º poderia especificar que qualquer monitorização deve limitar-se a alertas relacionados com a segurança, proporcionais à idade e maturidade da criança, feitos com o conhecimento da criança e sujeitos a salvaguardas quando o acesso dos pais possa expor a criança a danos, incluindo a garantia de que não se aplicam medidas de consentimento ou controlo parental quando as crianças estão a aceder a serviços preventivos ou de aconselhamento. Tal esclarecimento preservaria o papel legítimo dos titulares da responsabilidade parental, ao mesmo tempo que refletiria melhor as capacidades em desenvolvimento das crianças e os seus direitos à privacidade, à liberdade de expressão e ao acesso à informação, particularmente para as crianças mais velhas que procuram apoio confidencial sobre questões sensíveis. 5.3. Verificação da idade com considerações de privacidade 61. O Artigo 5.º, n.º 4, permite a verificação da idade através do sistema de Chave Digital Móvel ou de outro mecanismo comparável, utilizando autenticação simples ou reforçada, em conformidade com as orientações técnicas. Nos termos do Artigo 7.º, os prestadores de serviços que oferecem serviços acessíveis a crianças são obrigados a implementar um mecanismo obrigatório de verificação da idade compatível com o sistema de Chave Digital Móvel ou outro sistema equivalente aprovado, em conformidade com as orientações técnicas, proibindo expressamente a utilização de autodeclaração ou autoidentificação do utilizador para verificação da idade. O Artigo 8.º prevê ainda que o sistema de verificação da idade deve assegurar um elevado nível de fiabilidade e resistência à fraude, minimizar a recolha de dados pessoais, ser compatível com os quadros nacionais e da UE em matéria de identidade digital (incluindo atributos anonimizados, sempre que disponíveis) e incorporar tecnologias de preservação da privacidade, como as provas de conhecimento zero. Estabelece ainda requisitos técnicos de governação detalhados para o Quadro Técnico de Referência Nacional, incluindo a interoperabilidade com os sistemas de identidade digital da UE, regras em matéria de certificação, auditoria e anonimização, e disposições relativas à segurança dos dados e ao direito da criança ao esquecimento. Por último, nos termos do Artigo 20.º, o sistema Digital Mobile Key é designado como mecanismo nacional de verificação da idade e deve garantir a interoperabilidade com o cartão de identidade digital europeu ou outros sistemas de identidade digital europeus equivalentes. 62. Os Artigos 7.º e 8.º, lidos em conjunto com o Artigo 5.º, e o âmbito alargado e vago dos serviços abrangidos pelo Artigo 2.º (ver a subsecção III.3 supra), estabelecem uma 91 Artigo 16.º da CRC; e Comité das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança, Observação Geral nº 25 sobre os direitos das crianças em relação ao ambiente digital, parágrafo 75. 92 Ver Artigo 17.º do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos; Ver também o Comentário Geral nº 16 do Comité dos Direitos Humanos da ONU sobre o direito à privacidade.
Parecer urgente do ODIHR sobre o Projeto de Lei n.º 398/XVII/1 relativo a medidas de proteção das crianças em ambientes digitais em Portugal 29 obrigação generalizada para os prestadores de serviços de implementar a verificação da idade para o acesso aos serviços abrangidos pelo Projeto de Lei, proibindo mecanismos de autodeclaração e exigindo métodos de verificação ligados à identidade. Embora isto reflita um objetivo político claro de reforço da proteção infantil online, também levanta questões sobre a natureza sistémica da obrigação, particularmente quando avaliada à luz dos padrões estabelecidos de direitos humanos. De facto, os amplos requisitos de verificação da idade aplicáveis a uma vasta gama de serviços digitais têm implicações que vão muito para além da categoria de crianças que a legislação procura proteger. Mesmo que a estrutura aplicável procure incorporar ferramentas de preservação da privacidade e minimizar a recolha de dados pessoais, tais medidas podem exigir que todos ou a maioria dos utilizadores se submetam a algum mecanismo de verificação da idade que possa ainda acarretar o risco de divulgar, gerar ou envolver o processamento de credenciais relacionadas com a idade ou dados pessoais como condição para aceder a todos os serviços digitais abrangidos pelo Projeto de Lei. Consequentemente, o leque de indivíduos afetados pelo projeto de lei pode ser consideravelmente mais amplo do que o grupo que se pretende beneficiar da sua proteção, levantando assim questões importantes relativas à minimização de dados, à necessidade, à proporcionalidade e ao potencial efeito inibidor associado à verificação generalizada de identidade ou idade no ambiente digital para todos os utilizadores. 63. Embora a proteção das crianças contra conteúdos nocivos e riscos digitais constitua um objetivo legítimo e importante de interesse público, o modelo regulamentar escolhido, ou seja, a verificação universal ou quase universal da idade para acesso aos serviços abrangidos, pode não refletir suficientemente a exigência de que a verificação da idade é estritamente necessária e baseada numa avaliação sensível ao risco. O CEPD enfatizou que a verificação da idade deve ser implementada de forma proporcional e baseada no risco, tendo em conta a natureza do serviço e os riscos reais para as crianças, e que as alternativas menos intrusivas devem ser priorizadas sempre que disponíveis; esclareceu ainda que a verificação sistemática da idade em todos os utilizadores e em todos os serviços, incluindo ambientes de baixo ou nenhum risco, pode não cumprir o teste de necessidade e proporcionalidade e pode exigir uma Avaliação de Impacto sobre a Proteção de Dados prévia, nos termos do Artigo 35.º do RGPD. 93 O CEPD também salienta que os sistemas de verificação de idade não devem permitir a identificação, o rastreamento, a criação de perfis ou a inferência desnecessárias do comportamento do utilizador, para além do estritamente necessário para a finalidade pretendida. 94 Além disso, obrigações de verificação tão abrangentes podem gerar um efeito inibidor no exercício dos direitos à liberdade de expressão e à privacidade, caso o acesso aos serviços digitais passe a depender sistematicamente da divulgação de credenciais de identidade ou de dados biométricos. 95 Assim, conforme detalhado na Subsecção III.3 supra, recomenda-se uma diferenciação mais clara das categorias de serviços digitais e dos respetivos perfis de risco para efeitos de determinação das obrigações aplicáveis, incluindo a eventual exigência de verificação da idade, de forma a garantir um quadro regulamentar mais proporcional. 64. As orientações da Comissão Europeia sobre o Artigo 28.º, n.º 4, da Lei de Segurança da Idade (DSA) salientam que as medidas de verificação da idade devem ser precisas, 93 Ver CEPD, Declaração 1/2025 sobre a Garantia de Idade, parágrafos 13 e 14. 94 Ibid, parágrafos 15 e 16. 95 Consulte os documentos de política da Comissão Europeia dos Direitos Digitais (EDRi) sobre a verificação da idade e os impactos dos sistemas de acesso baseados na identidade nos direitos fundamentais.
Parecer urgente do ODIHR sobre o Projeto de Lei n.º 398/XVII/1 relativo a medidas de proteção das crianças em ambientes digitais em Portugal 30 fiáveis, robustas, não intrusivas e não discriminatórias.. 96 A UE procura também promover soluções de garantia de idade que preservem a privacidade no âmbito do Bilhete de Identidade Digital Europeu, incluindo mecanismos de divulgação seletiva e modelos de verificação baseados em atributos. 97 Estas disposições do projeto de lei, em conjunto, parecem refletir os esforços para desenvolver mecanismos seguros, interoperáveis e que preservem a privacidade na verificação da idade. No entanto, devem ser consideradas salvaguardas adicionais em relação aos Artigos 7.º, 8.º e 20.º para garantir que as medidas contempladas são necessárias, proporcionais e não discriminatórias, e que não prejudicam o exercício dos direitos das crianças na internet. 65. Em primeiro lugar, embora a dependência de sistemas como a Chave Móvel Digital ou as credenciais de identidade digital da UE possa aumentar a segurança e a fiabilidade, a dependência exclusiva de credenciais digitais emitidas pelo Estado pode acarretar o risco de exclusão indireta de certos grupos, incluindo crianças sem documentos, requerentes de asilo, refugiados ou indivíduos sem acesso à infraestrutura de identidade digital. 98 Neste sentido, o quadro regulamentar deve exigir explicitamente a disponibilização de métodos alternativos, não discriminatórios e acessíveis de verificação da idade, garantindo que o acesso a serviços digitais essenciais não está condicionado à posse de uma forma específica de identidade digital emitida pelo Estado. 66. Em segundo lugar, a exigência de um “elevado grau de fiabilidade e resistência à fraude” deve ser cuidadosamente definida para evitar uma dependência desproporcionada das tecnologias de estimativa de idade baseadas em biometria. Nos termos do RGPD, os dados biométricos constituem uma categoria especial de dados sujeitos a salvaguardas reforçadas, incluindo requisitos de necessidade rigorosos. 99 O Quadro Nacional de Referência Técnica deve, portanto, esclarecer que a fiabilidade deve ser alcançada principalmente através de soluções criptográficas e de identidade federada que preservem a privacidade, em vez de métodos intrusivos de inferência biométrica, exceto quando estritamente necessário e em total conformidade com a legislação de proteção de dados. 67. Além disso, os sistemas de verificação da idade devem ser concebidos de forma a recolher o mínimo de dados possível e a permitir apenas a divulgação seletiva de informações, garantindo que apenas o atributo mínimo necessário, como uma confirmação binária de conformidade com o limite de idade, é comunicado ao prestador de serviços, sem a divulgação de dados adicionais relacionados com a identidade. 100 68. Além disso, é relevante observar que as normas internacionais alertam contra as abordagens regulamentares que tratam as crianças como um grupo homogéneo, sem considerar suficientemente as suas capacidades em desenvolvimento, 101 e a sua 96 Consulte as Orientações da Comissão Europeia de 2025 sobre medidas para garantir um elevado nível de privacidade, segurança e proteção para menores online, nos termos do Artigo 28.º, n.º 4, do Regulamento (UE) 2022/2065 (DSA), n.º 4(b) e 49(e). As orientações recomendam ainda a utilização de métodos eficazes de verificação da idade, desde que sejam precisos, fiáveis, robustos, não intrusivos e não discriminatórios. 97 Consulte a proposta do Quadro Europeu de Identidade Digital / eIDAS 2.0 e as iniciativas piloto do Bilhete de Identidade Digital. Os Serviços de Confiança, introduzidos no Regulamento eIDAS de 2014 ((UE) 910/2014), são serviços digitais regulamentados, como assinaturas qualificadas, concebidos para garantir a segurança, a autenticidade e a integridade das transações eletrónicas. 98 Consulte a Convenção 108+ do Conselho da Europa; as orientações do ACNUR sobre a identidade digital e a inclusão das pessoas deslocadas. 99 Ver RGPD, Artigo 9.º. 100 Ver RGPD, Artigo 5(1)(c) (minimização de dados) e Artigo 5(1)(e) (limitação de armazenamento). Ver também EDPD, Declaração 1/2025 sobre Garantia de Idade, que estabelece que “A garantia de idade deve ser concebida, implementada e avaliada tendo em conta os métodos e tecnologias disponíveis que mais preservam a privacidade, a fim de cumprir os requisitos do RGPD e proteger eficazmente os direitos dos titulares dos dados”. O CEPD recomenda ainda que “com base no estado da arte em matéria de garantia de idade no momento em que este documento foi preparado, seja dada a devida atenção às tecnologias e arquiteturas que favorecem os dados detidos pelos utilizadores e o processamento local seguro (baseado em dispositivos), permitindo propriedades como a desvinculação (do ponto de vista de diferentes partes e mesmo no caso de conluios ou violações de dados) e a divulgação seletiva de dados pessoais sob o controlo do titular dos dados”; ver EDPD, Declaração 1/2025 sobre Garantia de Idade, Secção 2.8, par. 34. 101 Ver Comité das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança, Observação Geral nº 25, parágrafo 52
Parecer urgente do ODIHR sobre o Projeto de Lei n.º 398/XVII/1 relativo a medidas de proteção das crianças em ambientes digitais em Portugal 31 diversidade, necessidades específicas e circunstâncias pessoais. 102 Neste contexto, a ausência de uma avaliação de impacto específica nos direitos da criança e na proteção de dados, quer no Memorando Explicativo, quer em qualquer outro documento, com foco nas medidas de verificação da idade, pode ser vista como uma lacuna no quadro regulamentar. 103 Além disso, as discussões sobre o projeto de lei e a elaboração de mecanismos de verificação da idade devem ser submetidas a consultas significativas, incluindo com organizações de defesa dos direitos da criança e organizações de pais e, quando apropriado e relevante, com as próprias crianças – utilizando formatos adequados à idade e que reflitam as suas capacidades em desenvolvimento. 104 69. Recomenda-se que se reconsidere a aplicação sistemática da verificação da idade para todos os serviços abrangidos pelo Projeto de Lei e, em vez disso, proporcione uma diferenciação mais clara das categorias de serviços digitais e dos respetivos tipos e níveis de riscos decorrentes da natureza, do design, da funcionalidade, da escala e da base de utilizadores do serviço em causa – tendo também em conta a natureza da rápida evolução dos riscos associados ao ambiente digital – para efeitos de determinar se a verificação da idade é uma medida necessária e proporcional. Qualquer ferramenta de verificação da idade deve ser precisa, fiável, robusta, não intrusiva e não discriminatória. 70. Por último, quando forem implementados sistemas de verificação da idade, é essencial que qualquer utilizador tenha acesso a um sistema interno eficaz de tratamento de reclamações que lhe permita apresentar queixas, por via eletrónica e gratuita, contra uma avaliação da idade do utilizador feita pelo fornecedor. 105 O projeto de lei deve ser complementado neste aspeto. 6. OBRIGAÇÕES DA PLATAFORMA E GOVERNAÇÃO DE CONTEÚDO 71. O Artigo 9.º exige que os prestadores de serviços online que ofereçam conteúdos com restrições de idade ou potencialmente prejudiciais, nomeadamente conteúdos que possam “prejudicar o desenvolvimento físico ou mental das crianças, incluindo conteúdos violentos, sexuais ou aditivos”, implementem medidas de segurança adequadas para impedir o acesso das crianças a esse material. Este é um objetivo legítimo, apoiado pelo regulamento da UE sobre o conteúdo audiovisual e as plataformas, que contém regras específicas que protegem os menores de conteúdos audiovisuais prejudiciais e estende as obrigações às plataformas de partilha de vídeos. 106 72. No entanto, o Artigo 9.º, n.º 2, suscita preocupações do ponto de vista da liberdade de expressão. Em casos de incumprimento, a Autoridade Nacional das Comunicações está habilitada a impor medidas coercivas de grande alcance, incluindo a desindexação do serviço nos motores de busca, a suspensão do acesso ao serviço em território nacional e 102 Ver Comité das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança, Observação Geral nº 25, parágrafo 25. 103 Ver, por exemplo, a Declaração 1/2025 do CEPD sobre a Garantia de Idade, na qual o CEPD alertou que os mecanismos de garantia de idade podem representar riscos significativos para os direitos e liberdades dos utilizadores, incluindo crianças, e enfatizou a necessidade de uma abordagem baseada no risco, apoiada por uma avaliação de impacto sobre a proteção de dados e pela utilização dos meios menos intrusivos disponíveis. 104 Ver Artigo 12º da CRC; e Comité das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança, Observação Geral nº 12 (2009) sobre o direito da criança a ser ouvida, parágrafo 122. 105 Ver Comissão Europeia, Plano de ação contra o ciberbullying, COM(2026) 71 final, 10 de Fevereiro de 2026, parágrafo 77. 106 Ver, por exemplo, a Diretiva 2010/13/UE (Diretiva sobre Serviços de Comunicação Social Audiovisual), alterada pela Diretiva (UE) 2018/1808, que refere que “…a disponibilidade de conteúdos nocivos nos serviços de comunicação social audiovisual é uma preocupação para os legisladores, a indústria dos meios de comunicação social e os pais. Haverá também novos desafios, especialmente no que diz respeito a novas plataformas e novos produtos. É, portanto, necessário que sejam estabelecidas regras que protejam o desenvolvimento físico, mental e moral dos menores, bem como a dignidade humana em todos os serviços de comunicação social audiovisual, incluindo as comunicações comerciais audiovisuais.”
Parecer urgente do ODIHR sobre o Projeto de Lei n.º 398/XVII/1 relativo a medidas de proteção das crianças em ambientes digitais em Portugal 32 a adoção de medidas cautelares urgentes quando exista risco para as crianças. Ao mesmo tempo, não é claro em que consistem estas “medidas cautelares urgentes”, devendo estas ser rigorosamente especificadas no projeto de lei. Além disso, como já foi referido, a terminologia “prejudicar o desenvolvimento físico ou mental das crianças” é vaga e imprecisa. 107 Neste sentido, as normas internacionais definem com precisão conteúdos específicos prejudiciais para as crianças e descrevem medidas detalhadas. 108 73. Recomenda-se que o Artigo 9.º seja alterado para incluir salvaguardas processuais e substantivas claras. Em particular, deve especificar que a suspensão ou a desindexação devem ser medidas de último recurso. As decisões devem ser fundamentadas e baseadas numa avaliação do impacto potencial na liberdade de expressão e no acesso à informação pública, e devem ser precedidas de notificação, a menos que seja estritamente necessária uma ação urgente. O Projeto de Lei deve também enumerar rigorosamente os tipos de “medidas cautelares urgentes” que podem ser utilizadas. Deve ser exigida autorização judicial ou revisão judicial célere. 74. O Artigo 10.º exige que as plataformas apliquem definições de segurança padrão para utilizadores menores de 16 anos, garantindo que as suas contas são automaticamente privadas, que os perfis não podem ser pesquisados, que as recomendações algorítmicas são restritas a conteúdo não viciante e adequado à idade, e que as métricas sociais (como gostos ou número de seguidores) são ocultadas para melhor proteger as crianças online. As definições de segurança padrão são, em princípio, consistentes com a Observação Geral n.º 25 do Comité da Convenção sobre os Direitos da Criança da ONU e com as Orientações da Comissão sobre medidas para garantir um elevado nível de privacidade, segurança e proteção para os menores online, em conformidade com o Artigo 28.º, n.º 4, 107 O Tribunal Europeu dos Direitos Humanos (TEDH) tem sustentado reiteradamente que as restrições ao acesso à internet devem estar sujeitas a um quadro jurídico particularmente rigoroso e que o bloqueio ou a suspensão generalizada do acesso a um serviço online corre o risco de violar o Artigo 10 da Convenção Europeia dos Direitos Humanos (CEDH) quando for excessivamente abrangente e não se limitar a conteúdos ilegais ou prejudiciais específicos, for arbitrária ou insuficientemente sujeita a controlo judicial; ver, por exemplo, o acórdão do TEDH, Ahmet Yıldırım contra a Turquia, n.º 3111/10, de 18 de dezembro de 2012, que dizia respeito a uma decisão judicial que bloqueava o acesso a sites do Google, que alojavam um sítio web cujo proprietário enfrentava um processo criminal por insultar a memória de Atatürk; o Tribunal sublinhou que a medida extravasava o conteúdo alegadamente ilegal, produzindo assim efeitos colaterais desproporcionados. Veja-se também, por exemplo, o acórdão do TEDH, Cengiz e Outros contra a Turquia, n. Nos processos 48226/10 e 14027/11, o Tribunal considerou, em particular, que os requerentes, todos docentes de diferentes universidades, foram impedidos de aceder ao YouTube durante um longo período de tempo e que, enquanto utilizadores ativos, e tendo em conta as circunstâncias do caso, podiam alegar legitimamente que a ordem de bloqueio em causa afetava o seu direito de receber e transmitir informações e ideias. O Tribunal observou ainda que o YouTube era uma plataforma única que permitia a divulgação de informações de interesse específico, particularmente em matéria política e social, e o surgimento do jornalismo de cidadãos. O Tribunal afirmou ainda que “é necessário um quadro jurídico que assegure um controlo rigoroso do âmbito das proibições e uma revisão judicial eficaz para prevenir qualquer abuso de poder”. 108 Veja-se, por exemplo, a Resolução 78/213 da Assembleia Geral da ONU, Promoção e proteção dos direitos humanos no contexto das tecnologias digitais, de 22 de Dezembro de 2023, parágrafo 5, sobre a importância de combater todas as formas de violência no contexto das tecnologias digitais, incluindo exploração e abuso sexual, assédio, perseguição, intimidação, partilha não consensual de conteúdo pessoal sexualmente explícito, ameaças e atos de violência sexual e de género, ameaças de morte, vigilância e rastreamento arbitrários ou ilegais, tráfico de pessoas, extorsão, censura, acesso ilegal a contas digitais, telemóveis e outros dispositivos eletrónicos; Além disso, vários instrumentos internacionais exigem a criminalização da difusão ou comunicação de determinadas formas de conteúdo de exploração sexual: os Artigos 2.º, alínea c), e 3.º, n.º 1, alínea c), do Protocolo Facultativo à Convenção sobre os Direitos da Criança relativo à venda de crianças, à prostituição infantil e à pornografia infantil, ratificado por Portugal em 16 de Maio de 2003, exigem a criminalização de “material de exploração sexual infantil”; veja-se também o Artigo 20.º da Convenção do Conselho da Europa sobre a Proteção das Crianças contra a Exploração e o Abuso Sexual (Convenção de Lanzarote), que exige a criminalização de condutas dolosas, que consistem em: (a) produzir pornografia infantil; (b) oferecer ou disponibilizar pornografia infantil; (c) distribuir ou transmitir pornografia infantil; (d) obter pornografia infantil para si ou para outrem; (e) possuir pornografia infantil; e (f) obter acesso, conscientemente, através das tecnologias de informação e comunicação, à pornografia infantil” (Convenção do Conselho da Europa sobre a Proteção das Crianças contra a Exploração e o Abuso Sexual (Convenção de Lanzarote), CETS n.º 201, Artigo 20.º). Ver também, por exemplo, a Lei de Segurança Online do Reino Unido, que exige avaliações de risco, moderação de conteúdos, incluindo procedimentos de remoção, restrições a conteúdos prejudiciais (pornografia, incitamento ao suicídio, violência, bullying, acrobacias perigosas) e limites a recursos aditivos ou manipuladores (por exemplo, reprodução automática, sequências); o Artigo 61.º define também “Conteúdo prioritário prejudicial para crianças” como uma série de conteúdos, tais como conteúdo abusivo dirigido a uma ou mais características protegidas, incita o ódio contra certas características protegidas, encoraja a violência grave contra uma pessoa, tem a natureza de bullying, retrata violência ou lesão grave real ou realista contra uma pessoa, um animal ou uma criatura fictícia, encoraja desafios ou acrobacias perigosas, ingestão ou inalação de substâncias nocivas.
Parecer urgente do ODIHR sobre o Projeto de Lei n.º 398/XVII/1 relativo a medidas de proteção das crianças em ambientes digitais em Portugal 33 da Lei de Segurança Digital. O Parlamento Europeu solicitou também salvaguardas mais robustas, incluindo restrições a sistemas de recomendação baseados no envolvimento e práticas viciantes dirigidas a menores. 109 75. No entanto, o Artigo 10.º beneficiaria de uma maior precisão, particularmente no que diz respeito ao conceito de “recomendações algorítmicas não viciantes” (como mencionado juntamente com “design viciante” no Artigo 4.º, alínea h)). Na sua redação atual, a disposição corre o risco de gerar incerteza interpretativa. Uma formulação mais precisa exigiria que os sistemas de recomendação para menores (i) não fossem otimizados principalmente para o tempo de interação; (ii) não amplifiquem conteúdos prejudiciais ou inadequados à idade; (iii) incluam uma opção de recomendação não baseada em perfis; (iv) sejam transparentes e explicáveis numa linguagem adequada à idade; e (v) sejam sujeitos a avaliação e auditoria de risco independentes, devendo o Artigo 10.º ser complementado a este respeito para clarificar o que se entende por “recomendações algorítmicas não aditivas”. 110 Lido em conjunto com o limite de idade, tal como previsto no Artigo 5.º, e as proibições de conceção mais amplas do Artigo 11.º, o Artigo 10.º pode também suscitar questões de proporcionalidade à luz da autonomia e das capacidades em desenvolvimento das crianças, tal como refletidas nas normas internacionais. 111 Embora as definições padrão sejam geralmente recomendadas, devem ser formuladas de forma a que as crianças não sejam completamente privadas da capacidade de fazer escolhas informadas de acordo com as suas capacidades em desenvolvimento e, portanto, em conformidade com o Artigo 12.º da Convenção sobre os Direitos da Criança. 7. MODERAÇÃO DE CONTEÚDO E CYBERBULLYING 76. O Artigo 11.º proíbe a reprodução automática, a rolagem infinita, a gamificação destinada a prolongar a utilização, as notificações não essenciais à noite, os sistemas de imagens ou vídeos falsos e as caixas de recompensa ou mecanismos equivalentes em contas pertencentes a crianças menores de 16 anos. O Artigo 11.º, n.º 2, especifica que as funcionalidades essenciais são permitidas, desde que sejam configuradas de forma a minimizar o acesso a conteúdos inadequados e os riscos de dependência digital. 77. As Orientações da Comissão Europeia sobre medidas para garantir um elevado nível de privacidade, segurança e proteção para menores online, nos termos do Artigo 28.º, n.º 4, da Lei de Proteção de Dados (DSA), identificam funcionalidades de utilização excessiva, práticas de conceção prejudiciais e recomendam especificamente que a prestação de serviços online assegure que os menores não sejam expostos a funcionalidades de conceção persuasivas destinadas predominantemente ao envolvimento e que possam conduzir à utilização extensiva ou excessiva da plataforma ou a hábitos comportamentais problemáticos ou compulsivos. 112 O Parlamento Europeu solicitou também medidas regulamentares mais rigorosas contra práticas de design viciantes nos serviços digitais, incluindo técnicas como o scroll infinito, as funções de reprodução automática e as 109 Ver Parlamento Europeu, Relatório sobre a proteção dos menores online (2025/2060(INI)). 110 Veja-se, por exemplo, o Regulamento (UE) 2022/2065 (Lei dos Serviços Digitais), em particular os Artigos 14.º, 28.º, 34-38.º e os considerandos 71.º, 79-83; o Regulamento (UE) 2016/679 (RGPD), Artigos 5.º, 12.º-14.º e 22.º e considerando 58.º; o Comité de Ministros do Conselho da Europa, Orientações para o Respeito, a Proteção e o Cumprimento dos Direitos da Criança no Ambiente Digital (4 de julho de 2018), Recomendação CM/Rec(2018)7, especialmente os n.º 61 e 65; o Comité das Nações Unidas para os Direitos da Criança, Observação Geral n.º 25, n.º 12, 18, 23, 62-63; e o princípio da harmonização da regulamentação das plataformas ao abrigo do Artigo 3.º da Diretiva 2000/31/CE. 111 Ver Comité das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança, Comentário Geral n.º 25, parágrafos. 17-20; e o princípio da harmonização da regulamentação das plataformas nos termos do Artigo 3.º da diretiva 2000/31/CE. 112 Ver Comissão Europeia, Orientações de 2025 sobre a proteção de menores online nos termos do Artigo 28.º (4) da DSA, n.º 61 (b).
Parecer urgente do ODIHR sobre o Projeto de Lei n.º 398/XVII/1 relativo a medidas de proteção das crianças em ambientes digitais em Portugal 34 notificações persistentes, e defendeu o desenvolvimento de serviços digitais baseados em princípios de “design ético” em vez de estratégias de maximização do envolvimento. 113 78. Além disso, como já foi referido anteriormente, em fevereiro de 2026, a Comissão Europeia adotou o seu Plano de Ação contra o Ciberbullying como parte da sua estratégia mais ampla para melhorar a proteção dos menores online. 114 O Plano de Ação estabelece medidas coordenadas para prevenir e combater o cyberbullying, incluindo ferramentas de denúncia e queixa mais simples e adequadas para as crianças, bem como mecanismos de apoio às vítimas (crianças e famílias), juntamente com actividades de sensibilização que sejam potenciadoras, inclusivas e acessíveis. 115 A iniciativa incentiva ainda as plataformas online a reforçarem as salvaguardas e a melhorarem as práticas de moderação para reduzir as interações prejudiciais. Promove ainda a cooperação entre os Estados-Membros, as escolas e os serviços digitais para garantir uma resposta mais consistente e eficaz em toda a UE. 116 79. Embora o Artigo 11.º do Projeto de Lei estabeleça salvaguardas importantes, vários aspetos beneficiariam de uma maior precisão para aumentar a segurança jurídica e garantir uma implementação eficaz e consistente. Em particular, pode ser útil esclarecer o que se qualifica como “imagem falsa” ou “vídeo falso”, que não são permitidos em contas pertencentes a crianças menores de 16 anos, conforme o Artigo 11(1). Em pareceres anteriores, o ODIHR e o Fórum Regional de Monitorização da OSCE alertaram contra proibições gerais à divulgação de informações “falsas” ou “enganosas”, dado que nem todas as informações falsas ou imprecisas atingem o limiar de dano que exigiria uma intervenção regulamentar, e existe um risco considerável de abranger formas de expressão protegidas sob uma terminologia tão vaga e ampla. 117 Na sua redação atual, a disposição poderia ser interpretada de forma suficientemente ampla para abranger funcionalidades inofensivas e amplamente utilizadas, como filtros de fotografia, desfocagem de fundo ou ferramentas básicas de edição de imagem. A disposição poderia especificar que, por exemplo, a proibição visa sistemas de IA generativa capazes de criar meios sintéticos ou profundamente manipulados (como deepfakes) que provavelmente enganarão ou causarão danos, em vez de proibir todas as ferramentas básicas de modificação de imagens. Da mesma forma, a definição de "recursos essenciais", que estão excluídos do âmbito da proibição, deve ser clarificada. Sem orientações adicionais, as plataformas podem argumentar que as funcionalidades concebidas para aumentar o envolvimento são essenciais para a prestação dos seus serviços. Ao mesmo tempo, pode não ser claro se as funções genuinamente necessárias, como as mensagens dos pais ou as notificações de segurança da conta, se enquadrariam no âmbito destes "recursos essenciais". 80. À luz do exposto, recomenda-se que o Artigo 11.º seja mantido como uma importante medida de proteção da criança, clarificando-se o alcance das proibições relativas a “imagens ou vídeos falsos” e “características essenciais”. 81. O Artigo 12.º do projeto de lei exige que as plataformas detetem e limitem os contactos suspeitos, bloqueiem automaticamente material violento ou sexual, bloqueiem conteúdos agressivos ou falsos que possam constituir ciberbullying e disponibilizem canais de 113 Ver, por exemplo, Parlamento Europeu, Resolução sobre a conceção viciante de serviços online e a proteção do consumidor no mercado único da UE (2023/2043(INI)), parágrafos 7-8 e 11. 114 Ver Comissão Europeia, Plano de ação contra o cyberbullying, COM(2026) 71 final, 10 de Fevereiro de 2026. 115 Ver Comissão Europeia, Plano de ação contra o cyberbullying, COM(2026) 71 final, 10 de Fevereiro de 2026, Secções 3.1-3.2 116 Ver Comissão Europeia, Plano de ação contra o ciberbullying, COM(2026) 71 final, 10 de Fevereiro de 2026, Secção 4 sobre o envolvimento de múltiplas partes interessadas. 117 Ver, por exemplo, ODIHR-OSCE RFoM, Parecer Conjunto sobre o Projeto de Lei do Uzbequistão sobre a Proteção dos Direitos dos Utilizadores em Plataformas e Sites Online, 5 de Dezembro de 2025, Secção 4.1.
Parecer urgente do ODIHR sobre o Projeto de Lei n.º 398/XVII/1 relativo a medidas de proteção das crianças em ambientes digitais em Portugal 35 denúncia rápidos. O Artigo 12.º, n.º 3, estende estas obrigações, com adaptações, aos serviços de comunicações eletrónicas interpessoais utilizados por crianças com menos de 16 anos. Exige ainda que as denúncias que envolvam crianças sejam tratadas com urgência, com uma resposta no prazo de 24 horas (Artigo 12.º, n.º 2), e estende estas proteções aos serviços de comunicações interpessoais “com as necessárias adaptações” utilizados por crianças com menos de 16 anos. Em consonância com o Plano de Ação da UE contra o Ciberbullying para 2026, estas obrigações refletem uma mudança política mais ampla no sentido da deteção precoce, das ferramentas de denúncia dos utilizadores e das salvaguardas preventivas na conceção das plataformas, a fim de reduzir a exposição aos riscos de ciberbullying. 82. O objetivo de proteção é legítimo e está em consonância com a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos e outros documentos regionais de direito não vinculativo, que reconheceram obrigações positivas de proteger as crianças de danos graves online, incluindo a garantia de que o quadro jurídico aplicável permite a identificação precoce e eficaz do infrator. 118 Além disso, vários relatórios sobre a proteção das crianças no ambiente digital indicam que os danos online não são neutros em relação ao género, com raparigas e jovens mulheres a sofrerem níveis desproporcionalmente elevados de cyberbullying, assédio sexual, abuso baseado em imagens ou pornografia de vingança (divulgação pública online, sem consentimento, de fotografias íntimas da vítima pelo seu ex-parceiro íntimo) e aliciamento. 119 83. Ao mesmo tempo, o Artigo 12.º do Projeto de Lei é sensível, pois pode implicar uma monitorização proativa das comunicações privadas. Especificamente, o Artigo 12.º, n.º 1, alínea b), exige que os serviços e as plataformas “bloqueiem automaticamente as mensagens que contenham material violento ou sexual, incluindo conteúdo agressivo ou falso que possa constituir cyberbullying”. Tal exigência é vaga, dado que, como acima se referiu, a definição de “cyberbullying” não é clara nem estritamente circunscrita, e o conteúdo “falso” não é necessariamente ilegal; os discursos agressivos podem ser ofensivos ou perturbadores sem ultrapassar o limite da expressão ilegal. O bloqueio automático baseado em categorias tão amplas corre o risco de suprimir discursos lícitos, incluindo expressão política, sátira, conflito interpessoal, apoio entre pares, reportagens ou contra-argumentos. Também não se sabe ao certo se as ferramentas automatizadas de filtragem por IA são capazes de avaliar de forma fiável indicadores contextuais, nuances linguísticas, sátira, ironia ou consentimento, e não conseguem distinguir consistentemente entre a interação adolescente entre pares e o cyberbullying malicioso, nem separar o conteúdo explícito do discurso legítimo nas áreas da educação, medicina ou direitos humanos, incluindo redes de apoio a jovens LGBTI. 120 É, portanto, essencial que a revisão humana esteja disponível, para além da revisão automatizada de conteúdos e de quaisquer outras ferramentas relevantes para denunciar contas ou 118 Veja-se, por exemplo, o Tribunal Europeu dos Direitos Humanos (TEDH), K.U. contra Finlândia, n.º 2872/02, 2 de Dezembro de 2008, parágrafos 49-50, em que o TEDH constatou uma violação do Artigo 8.º, uma vez que o quadro jurídico nacional não permitia a identificação eficaz da pessoa que publicou um anúncio online de conteúdo sexual envolvendo uma criança; ver também o Conselho da Europa, Convenção sobre a Proteção das Crianças contra a Exploração e o Abuso Sexual (Convenção de Lanzarote), CETS n.º 201; e a Comissão Europeia, Plano de ação contra o cyberbullying, COM(2026) 71 final, 10 de fevereiro de 2026, que enfatiza o reforço dos mecanismos de denúncia e apoio às vítimas de cyberbullying, incluindo canais de denúncia acessíveis e respostas coordenadas envolvendo escolas, plataformas e autoridades nacionais. 119 Ver ONU Intensificação dos esforços para eliminar todas as formas de violência contra mulheres e raparigas: Violência facilitada pela tecnologia contra mulheres e raparigas: Relatório do Secretário-Geral (2024). Ver também Relatório da Relatora Especial sobre a violência contra as mulheres, as suas causas e consequências, sobre a violência online contra mulheres e raparigas na perspetiva dos direitos humanos (2018), A/HRC/38/47. Ver também TEDH, M.Ș.D. V. Roménia, 2024, parágrafo 125, onde o Tribunal considerou também que, no caso de pornografia de vingança, a proteção do Artigo 8.º exigia uma resposta de direito penal. 120 Ver o Artigo da UNICEF, "Um roteiro liderado por jovens para concretizar os melhores interesses das crianças no ambiente digital".
Parecer urgente do ODIHR sobre o Projeto de Lei n.º 398/XVII/1 relativo a medidas de proteção das crianças em ambientes digitais em Portugal 36 conteúdos que o fornecedor suspeite representar um risco para a privacidade, segurança ou proteção de menores. 121 84. O Artigo 12.º, n.º 1, alínea c), refere a disponibilização de canais de denúncia rápidos e seguros, o que é, em princípio, bem-vindo, embora pudesse ser melhor especificado que os mecanismos de denúncia devem ser simples, visíveis, adequados à idade das crianças e de fácil acesso. 122 85. Recomenda-se a revisão do Artigo 12.º para garantir que as obrigações relativas à deteção, bloqueio e denúncia de conteúdos prejudiciais são claramente definidas, estritamente limitadas a conteúdos ilegais ou de alto risco identificável e aplicadas de forma consistente com os princípios da necessidade e da proporcionalidade. Em particular, as noções de “material violento ou sexual”, “conteúdo agressivo” e “contactos suspeitos” devem ser melhor especificadas para evitar abranger formas lícitas de expressão, e devem ser introduzidas salvaguardas para garantir que qualquer moderação automatizada de conteúdos seja, como acima referido, sujeita a revisão humana, não promova o bloqueio excessivo e não prejudique indevidamente a confidencialidade das comunicações interpessoais. A disposição deve também especificar que os mecanismos de denúncia devem ser acessíveis, simples e adequados às crianças. 8. AUTORIDADES DE SUPERVISÃO E RELATÓRIOS 86. O Artigo 13.º do projeto de lei designa a Autoridade Nacional das Comunicações e a Comissão Nacional de Proteção de Dados como as autoridades responsáveis pela supervisão do cumprimento da lei nas respetivas áreas de competência. Esta abordagem está em grande medida em consonância com o modelo regulamentar da UE, que recorre cada vez mais à aplicação da lei por múltiplas autoridades no espaço digital. 123 Neste sentido, a estrutura dual prevista nesta disposição não é incompatível com o direito da UE, mas o projeto de lei beneficiaria de um maior esclarecimento da sua relação com a arquitetura de aplicação da Lei dos Serviços Digitais da UE em Portugal, incluindo o papel do Coordenador Português dos Serviços Digitais, do Conselho Europeu dos Serviços Digitais e da Comissão Europeia em relação às grandes plataformas online e aos motores de busca. 87. No que respeita ao Artigo 13.º, n.º 4, que prevê que a autoridade que conduz a investigação (a Autoridade Nacional das Comunicações ou a Comissão Nacional de Proteção de Dados) detém o poder de aplicar coimas administrativas, importa salientar que o RGPD confere a responsabilidade principal pela aplicação das normas de proteção de dados, incluindo a imposição de coimas administrativas por infrações ao tratamento de dados, à autoridade de controlo competente em matéria de proteção de dados. Neste contexto, quando as ações de fiscalização se relacionam com medidas como falhas na verificação da idade que envolvam potenciais violações da minimização de dados ou de outros princípios do RGPD, deve assegurar-se a coerência com o quadro de aplicação do RGPD para evitar qualquer sobreposição ou conflito de competências. É, por conseguinte, aconselhável clarificar a atribuição de competências de fiscalização no 121 Ver Comissão Europeia, Orientações sobre medidas para garantir um elevado nível de privacidade, segurança e proteção para menores online, nos termos do Artigo 28.º, n.º 4, do Regulamento (UE) 2022/2065, parágrafo 49. 122 Ver Comissão Europeia, Plano de ação contra o cyberbullying, COM(2026) 71 final, 10 de Fevereiro de 2026, Secções 3.1-3.2. 123 Nos termos da Lei dos Serviços Digitais (DSA), os Estados-Membros devem designar um Coordenador dos Serviços Digitais (DSC) responsável por assegurar a aplicação eficaz do Regulamento a nível nacional, incluindo a coordenação com outras autoridades competentes nos casos em que as competências sectoriais se sobreponham; ver Regulamento (UE) n.º 2022/2065 (DSA), Artigos 49.º a 51.º.
Parecer urgente do ODIHR sobre o Projeto de Lei n.º 398/XVII/1 relativo a medidas de proteção das crianças em ambientes digitais em Portugal 37 âmbito do projeto de lei, por exemplo, especificando que as infrações relativas principalmente às obrigações de proteção de dados e de privacidade (como as alíneas a, b, e e f) são da competência da Comissão Nacional de Proteção de Dados, enquanto as infrações relativas à distribuição estrutural de conteúdos ou às obrigações de governação da plataforma (como as alíneas c, g e i) são da competência da Autoridade Nacional das Comunicações. 88. O Artigo 14.º do projeto de lei introduz obrigações de reporte e transparência, exigindo que os prestadores de serviços e as plataformas abrangidos pelo projeto, mediante pedido da Autoridade Nacional de Comunicações, apresentem, no prazo de 60 dias, um relatório sobre o cumprimento da lei, os riscos para as crianças, as medidas preventivas implementadas e os resultados alcançados. O Artigo prevê ainda que tais relatórios sejam tornados públicos, a menos que os motivos de confidencialidade sejam devidamente justificados e aceites pela Autoridade Nacional de Comunicações. 89. Isto é bem-vindo, uma vez que está em geral alinhado com a exigência da DSA de transparência e obrigações de responsabilização para os intermediários online, incluindo relatórios sistemáticos sobre práticas de moderação de conteúdos, riscos sistémicos e medidas de mitigação. 124 O Artigo 14.º poderia ser complementado para garantir que os relatórios de transparência também exigem a divulgação (pelo menos agregada) de remoções de conteúdos, bloqueios e restrições de conteúdos, suspensões de contas ou restrições de idade, denúncias envolvendo crianças, a extensão da tomada de decisões automatizada, taxas de recurso e reversão, e as salvaguardas aplicadas para proteger a liberdade de expressão. 10. OUTRAS DISPOSIÇÕES 90. O projeto de lei introduz campanhas de informação pública (Artigo 17.º), um sistema de certificação de “Plataforma Segura para Crianças” (Artigo 18.º) e a exigência de uma avaliação da lei um ano após a sua entrada em vigor (Artigo 19.º). Estas são medidas positivas, que refletem a compreensão de que a segurança online das crianças não pode ser garantida apenas através de proibições regulamentares e mecanismos de fiscalização, mas também requer sensibilização, literacia e educação digital, apoio parental, formação profissional e avaliação contínua da eficácia da regulamentação ao longo do tempo. 125 Em particular, as campanhas públicas e os sistemas de certificação podem ajudar a orientar as escolhas dos utilizadores e a incentivar padrões de segurança mais elevados entre os prestadores de serviços, enquanto a avaliação periódica apoia a formulação de políticas baseadas em evidências e permite ajustes com base nos resultados da implementação e nos desenvolvimentos tecnológicos. 126 91. De um modo mais geral, importa avaliar o projeto de lei não só à luz das restrições e obrigações que impõe, mas também em relação às obrigações positivas que as normas internacionais de direitos humanos impõem ao Estado, incluindo em termos de promoção da sensibilização e da literacia digital. 127 No presente projeto de lei, a principal expressão 124 Ver Regulamento (UE) n.º 2022/2065, Artigos 64.º a 68.º. Em particular, a Lei dos Serviços de Distribuição (DSA) exige que os prestadores de serviços, especialmente as grandes plataformas online e os motores de busca, publiquem relatórios de transparência regulares e divulguem informações sobre as ações de moderação e os sistemas de gestão de riscos (Artigos 15.º, 24.º, 42.º e 43.º). 125 Ver Comité das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança, Observação Geral nº 25 sobre os direitos das crianças em relação ao ambiente digital, parágrafos 18-22. Ver também Conselho da Europa, Comité de Ministros, Orientações para Respeitar, Proteger e Cumprir os Direitos da Criança no Ambiente Digital (4 de Julho de 2018), Recomendação CM/Rec(2018)7. 126 Ver UNESCO, Literacia mediática e informacional: orientações de políticas e estratégias. 127 Ver, por exemplo, o Comité dos Direitos da Criança das Nações Unidas, Observação Geral n.º 25 sobre os direitos das crianças em relação ao ambiente digital, parágrafos 32-33.
Parecer urgente do ODIHR sobre o Projeto de Lei n.º 398/XVII/1 relativo a medidas de proteção das crianças em ambientes digitais em Portugal 38 destas obrigações positivas consta do Artigo 17.º, que prevê a realização de campanhas regulares de informação, prevenção, proteção de dados, literacia digital e segurança infantil pela Autoridade Nacional de Comunicações e pela Comissão Nacional de Proteção de Dados. 11. PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO E APROVAÇÃO DO PROJETO DE LEI 92. É de realçar a importância de um processo legislativo aberto, transparente e inclusivo ao longo de todo o desenvolvimento e adoção do projeto de lei. No parágrafo 5.8 do Documento de Copenhaga da OSCE de 1990, os Estados participantes na OSCE comprometeram-se a garantir que a legislação é adotada no final de um procedimento público. 128 Além disso, os principais compromissos especificam que “[a] legislação será formulada e adotada como resultado de um processo aberto que reflita a vontade do povo, quer diretamente, quer através dos seus representantes eleitos”. 129 As Orientações do ODIHR sobre Legislação Democrática para Leis Melhores (2024) destacam a importância de um processo legislativo baseado em evidências, aberto, transparente, participativo e inclusivo, oferecendo oportunidades significativas para que todas as partes interessadas possam contribuir em todas as suas etapas. 130 O respeito pelas opiniões das crianças no desenvolvimento de legislação que as afecta, como o projecto de lei em análise, é essencial tendo em conta a sua idade e maturidade. Os Estados são encorajados a utilizar o ambiente digital para consultar as crianças em formatos adequados à sua idade e capacidade, garantindo que as suas opiniões são seriamente consideradas durante todo o processo de desenvolvimento e aprovação do projeto de lei. 131 93. As consultas eficazes na elaboração de leis, tal como delineadas nos compromissos relevantes da OSCE, devem ser inclusivas, envolvendo tanto o público em geral como as partes interessadas com interesse específico no tema do projeto de lei, neste caso, crianças de diferentes faixas etárias de acordo com a sua idade e maturidade, organizações de defesa dos direitos da criança, pais e tutores, entre outros. Deve também ser concedido tempo suficiente para garantir que o processo de consulta é significativo, permitindo às partes interessadas o tempo adequado para preparar e apresentar recomendações sobre o projeto de lei ao longo de todo o processo legislativo. 132 94. À luz do exposto, as autoridades públicas são encorajadas a assegurar que é realizada uma avaliação de impacto adequada e que o processo legislativo que conduza à adoção do projeto de lei é submetido a consultas inclusivas, amplas, eficazes e significativas com as partes interessadas relevantes, incluindo organizações de defesa dos direitos da criança, organizações de pais e crianças, em formatos adequados à sua idade e capacidades, que possibilitem a igualdade de oportunidades de participação para mulheres e homens, raparigas e rapazes. De acordo com os princípios acima referidos, tais consultas devem ocorrer em tempo oportuno, em todas as fases do processo legislativo, incluindo perante o parlamento. [FIM DO TEXTO] 128 Ver Documento de Copenhaga da OSCE de 1990, parágrafo 5.8. 129 Ver Documento de Moscovo da OSCE de 1991, parágrafo 18.1. 130 Ver as Orientações do ODIHR sobre Legislação Democrática para Leis Melhores (janeiro de 2024), em particular os Princípios 5, 6, 7 e 12. Ver também a Comissão de Veneza, Lista de Verificação Atualizada do Estado de Direito, CDL-AD(2025)002-e, 16 de Dezembro de 2025, Parte II.A.6.. 131 Ver o Comité das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança, Observação Geral nº 25 (2021) sobre os Direitos da Criança em Relação ao Ambiente Digital, parágrafo 18. Ver também as Orientações do ODIHR sobre Legislação Democrática para Leis Melhores (Janeiro de 2024), parágrafos 178 e 210. 132 Ver as Orientações do ODIHR sobre Legislação Democrática para Leis Melhores (Janeiro de 2024), parágrafos 169-170.