Варшава, 30 May 2025 г. Становище №.: NDISCR-BGR/531/2025 [TO]
СТАНОВИЩЕ ОТНОСНО ЗАКОНА ЗА ИЗМЕНЕНИЕ И ДОПЪЛНЕНИЕ НА ЗАКОНА ЗА ПРЕДУЧИЛИЩНО И УЧИЛИЩНО ОБРАЗОВАНИЕ В БЪЛГАРИЯ
БЪЛГАРИЯ Принос по това становище дадоха д-р Питър Дън, Старши преподавател в Департамента по право в Университета в Бристол, г-жа Тамара Отиашвили, старши правен експерт по права на човека и демократично управление; и д-р Алина Трифониду, доцент по право на ЕС и семейно право в Университета в Кипър.
Въз основа на неофициален превод на закона, предоставен от заявителя. Становище на СДИПЧ относно закона за изменение и допълнение на закона за предучилищно и училищно образование в България
Служба за Демократични Институции и Права на Човека на ОССЕ
Ул. Мьодова 10 (Ul. Miodowa 10), PL-00-251 Варшава Телефон: +48 22 520 06 00 www.legislationline.org
2 Становище на СДИПЧ относно закона за изменение и допълнение на закона за предучилищно и училищно образование в България
3 Становище на СДИПЧ относно закона за изменение и допълнение на закона за предучилищно и училищно образование в България
РЕЗЮМЕ И ОСНОВНИ ПРЕПОРЪКИ Законът за изменение и допълнение на закона за предучилищно и училищно образование в България (наричан накратко „закона“), приет през август 2024 г. въведе забрана на „извършване на пропаганда, популяризиране или подстрекаване (…) на идеи и възгледи“ в системата на предучилищно и училищно образование, свързани с т.нар. „нетрадиционна“ сексуална ориентация или определяне на полова идентичност, различна от биологичната. Съгласно вносителите, тези изменения са внесени предполагаемо с цел защита на децата и утвърждаване на традиционните семейни ценности.
В Становището се дава заключение, че новите разпоредби неоправдано оказват въздействие върху упражняването на няколко основни права, като например свободата на изразяване и достъп до информация, до образование, и до равенство и недискриминация. Забраните, които се въвеждат със закона не успяват да отговорят на проверката с три критерия съгласно международното право в областта на правата на човека – законност, легитимност и необходимост в едно демократично общество – и в своята същност са дискриминационни.
Определенията, използвани в закона, като например – „пропаганда“, „популяризиране“ и „подстрекаване“ – са неясни, недобре определени и прекалено широки, като така създават значителна правна несигурност и стигматизация. Включването на определения като „по какъвто и да е начин, пряко или косвено“ допълнително усилва двусмислието като така отваря възможности за разностранно тълкуване и произволно прилагане. Подобен неясен език не отговаря на стандарта за предвидимост, наложен от международното право.
Заявената обосновка – закрила на децата и утвърждаване на традиционните семейни ценности или отразяване на ценностите на мнозинството от обществото – не са подкрепени от оценка, основана на доказателства или обективни данни, и не представляват „легитимни цели“ съгласно международните инструменти и международната и регионална съдебна практика. Вносителите също така се позовават на нуждата да опазят „обществения морал“. В това отношение Голямата камара на Европейския съд по правата на човека, по делото Macaté v. Lithuania, изрично постанови, че „правната забрана на ‚разпространението на хомосексуални или нетрадиционни сексуални отношения‘ сред подрастващите не допринася за постигането на легитимните цели за защита на морала, здравето или правата на другите, и че чрез приемането на такива закони, властите усилват стигмата и предразсъдъците и окуражават хомофобията, което е несъвместимо с разбиранията за равенство, плурализъм и толерантност, присъщи на едно демократично общество“.
Разглежданият закон не прави опит да вземе предвид възрастта и възрастовите специфики в развитието на децата и младежите по време на
4 Становище на СДИПЧ относно закона за изменение и допълнение на закона за предучилищно и училищно образование в България
цялото им обучение в училище. Освен това, законът не съумява да направи разграничението между действително вредното съдържание и информацията, която е важна за физическото и психично здраве, и която попада под обхвата на защита на член 10 от Европейската конвенция за правата на човека (ЕКПЧ) и член 19 от Международния пакт за граждански и политически права (МПГПП), наред с други гаранции. Тази промяна на закона е много по-ограничаваща, отколкото е нужно за постигане на заявените цели и не проучва по-щадящи мерки, като например, предоставянето на балансирано и подходящо за възрастта сексуално образование.
Ограниченията на закона спрямо обсъждането на сексуалната ориентация и половата идентичност в образователната система изгражда среда на дискриминация, особено срещу учениците и учителите, които може да изглеждат или да се идентифицират като лесбийки, гей, бисексуални, транссексуални и интерсекс (ЛГБТИ), което е несъвместимо с разбиранията за равенство, плурализъм и толерантност, присъщи за едно демократично общество. Подобни забрани усилват стигмата и затвърждават вредни стереотипи и предразсъдъци срещу ЛГБТИ хората, като по този начин допринасят за маргинализация и изключване, както и за увеличаване на риска от насилие срещу ЛГБТИ хората, особено деца и младежи с различна сексуална ориентация и полова идентичност. В крайна сметка, законът може да има допълнително ограничаващ ефект върху учители и преподаватели, като така се ограничат откритите и приобщаващи дискусии, които са важни за изграждането на безопасна, толерантна и многообразна среда за учене.
Накратко, забраната за „популяризиране“, „пропаганда“ и „подстрекаването на идеи и възгледи свързани с т.нар. „нетрадиционна“ сексуална ориентация или полова идентичност не е в съответствие със строгите критерии, които се изискват съгласно международното право в областта на правата на човека при необходимостта за ограничаване на основните права и свободи. Измененията нямат правна яснота и не допринасят за постигането на легитимните цели за защита на морала, здравето и правата на другите, и не са подкрепени от обективни данни. Вместо това налагат всеобхватни, непропорционални и дискриминационни ограничения на правата на свобода на изразяване, достъп до информация и до образование. С изричното прицелване в ЛГБТИ идентичността, законът институционализира неравнопоставеното отношение и затвърждава стереотипи, които нанасят вреда, в пряко противоречие с международните и регионални задължения на България в областта на антидискриминацията. По този начин, тази забрана води до дискриминационна и непропорционална намеса в основни защитени права и трябва да бъде отменена напълно. Вместо това, България трябва да гарантира, че образованието е част от приобщаващ и недискриминационен процес, със съдържание, подходящо за възрастта и което е плуралистично и зачита развиващите се способности на децата и младежите, и насърчава толерантност, равенство, многообразие, както и зачитане на правата на човека в училищните програми и среда.
5 Становище на СДИПЧ относно закона за изменение и допълнение на закона за предучилищно и училищно образование в България
Като част от своя мандат да подкрепя страните членки на ОССЕ в прилагането на техните ангажименти в областта на човешкото измерение на ОССЕ, СДИПЧ разглежда, при запитване, проектозаконите и съществуващото законодателство, за да оцени тяхното съответствие с международните стандарти за зачитане на правата на човека и за ангажиментите към ОССЕ и предоставя конкретни препоръки за подобрения.
6 Становище на СДИПЧ относно закона за изменение и допълнение на закона за предучилищно и училищно образование в България
СЪДЪРЖАНИЕ
I. ВЪВЕДЕНИЕ ........................................................................... 8
II. О БХВАТ НА СТАН ОВИЩЕТО .................................................... 8 III. П РАВЕН АН АЛИЗ И ПРЕПОРЪКИ .............................................. 9 1. СЪОТВЕТНИ МЕЖДУНАРОДНИ СТАНДАРТИ В ОБЛАСТТА НА ПРАВАТА НА ЧОВЕКА И АНГАЖИМЕНТИ НА ОССЕ В ОБЛАСТТА НА ЧОВЕШКОТО ИЗМЕРЕНИЕ .................................................................................................................... 9 1.1. Право на образование........................................................................................... 9 1.2. Право на свобода на изразяване и свобода да получаваш и разпространяваш информация ....................................................................... 11 1.3. Право на равенство и недискриминация ....................................................... 12 1.3.1. На глобално равнище ..................................................................................................12 1.3.2. На равнище Съвет на Европа ....................................................................................13 1.3.3. На равнище на Европейския съюз ..............................................................................17 1.3.4. На равнище на ОССЕ ..................................................................................................18 2. КОНТЕКСТ ..................................................................................................................... 18 3. ОБЩИ КОМЕНТАРИ ОТНОСНО ОБОСНОВКАТА ЗА ПРИЕМАНЕ НА ИЗМЕНЕНИЯТА 20 4. ОТРАЖЕНИЕ ПО ОТНОШЕНИЕ НА ПРАВОТО НА СВОБОДА НА ИЗРАЗЯВАНЕ И ДОСТЪП ДО И НФОРМАЦИЯ ........................................................................................ 25 4.1. Изискване за законност на забраната ........................................................... 26 4.2. Изискване за легитимност на забраната ..................................................... 28 4.3. Изискване за необходимост и пропорционалност на забраната ............... 31 4.4. Изискване за недискриминация ....................................................................... 32 5. ОТРАЖЕНИЕ ВЪРХУ ПРАВОТО НА О БРАЗОВАНИЕ И ДОСТЪП ДО СЪЩЕСТВЕНА ИНФОРМАЦИЯ , ВКЛЮЧИТЕЛНО В ОБЛАСТТА НА ЗДРАВЕТО .................................. 34 6. ПРОЦЕС НА РАЗРАБОТВАНЕ И ПРИЕМАНЕ НА ЗАКОНА .......................................... 36 ПРИЛОЖЕНИЕ : З А К О Н З А И З М Е Н Е Н И Е И Д О П Ъ Л Н Е Н И Е Н А З А К О Н А З А ПРЕДУЧИЛИЩНО И УЧИЛИЩНО ОБРАЗОВАНИЕ В БЪЛГАРИЯ (СЪГЛАСНО ТЕКСТА, П Р И Е Т Н А 7 А В Г У С Т 2 0 24 Г . ) .................................................................. 40
7 Становище на СДИПЧ относно закона за изменение и допълнение на закона за предучилищно и училищно образование в България
I. ВЪВЕДЕНИЕ
1. На 18 декември 2024 г., главният секретар в кабинета на Омбудсмана на Република България отправи запитване към Службата за демократични институции и права на човека към ОССЕ (накратко „СДИПЧ“) за правен преглед на два закона, като единият е Законът за изменение и допълнение на закона за предучилищно и училищно образование (наричан накратко „закона“), който бе одобрен от Народното събрание на България на 7 август 2024 г. 2. На 20 декември 2024 г., СДИПЧ отговори на това запитване като потвърди готовността на Службата да изготви правно становище относно закона и да оцени неговото съответствие с международните стандарти в областта на правата на човека и ангажиментите на ОССЕ в областта на човешкото измерение. 3. Това становище е изготвено в отговор на горепосоченото запитване. СДИПЧ разработи тази оценка в рамките на своя мандат да подпомага страните членки на ОССЕ в прилагането на техните ангажименти в областта на изпълнението на човешкото измерение на ОССЕ и по-специално тези в областта на толерантността и недискриминацията.1
II. ОБХВАТ НА СТАНОВИЩЕТО
4. Обхватът на това становище се отнася до новите разпоредби, въведени със закона, предоставен за преглед.2 С това ограничение, Становището не предоставя цялостен и пълен преглед на цялата правна и институционална рамка, която се отнася до правото на образование и защитата срещу дискриминация. 5. Становището повдига важни въпроси и посочва области, които будят загриженост и е основано на международните и регионални стандарти в областта на правата на човека и върховенството на правото, различни норми и препоръки, както и съответните ангажименти на ОССЕ в областта на човешкото измерение. Направени са и препратки към важните заключения и препоръки от предишни правни становища на СДИПЧ. 6. В случаите, когато се позовава на национално законодателство, СДИПЧ не защитава конкретен национален модел, а по-скоро насочва внимание към предоставяне на ясна информация относно приложимите международни
1 Виж, особено, Виена 1989 г. (Сътрудничество в хуманитарните и други области), параграф 63, който гласи, че „[Страните членки] ще гарантират достъп до всички типове и нива на образование без дискриминация, основана на раса, цвят на кожата, пол, език, религия, политически или други убеждения, национален или социален произход, богатство, рождение или друг признал“; виж също Маастрихт 2003 г. (Решение №4/03 относно толерантността и недискриминацията); Любляна 2005, по-специално Решение №10/05 относно толерантността и недискриминацията: насърчаване на взаимното уважение и разбирателство и Решение и №11/05 относно насърчаване на образованието и обучението относно правата на човека в региона на ОССЕ (2010). Решение №13/06 относно противодействие на толерантността и дискриминацията и насърчаване на взаимното уважение и разбиране. 2 Преди влизането в сила на новия закон, член 11, алинея втора от Закона за предучилищно и училищно образование гласеше, че „ [в] системата на предучилищното и училищното образование не се допуска налагането на идеологически и/или религиозни доктрини и се забранява осъществяването на политическа и партийна дейност.“ Новите разпоредби, въведени от новия закон добавиха нова забрана относно „[п]ропаганда, популяризиране или подстрекаване по какъвто и да е начин, пряко или косвено, на идеи и възгледи свързани с нетрадиционната сексуална ориентация и/или определяне на полова идентичност, различна от биологичната“. 8 Становище на СДИПЧ относно закона за изменение и допълнение на закона за предучилищно и училищно образование в България
стандарти, като същевременно дава примери как те са приложени на практика в различни национални закони. Всеки пример от различни държави следва да бъде разглеждан с повишено внимание, тъй като не може да бъде възпроизведен в друга страна и винаги следва да се разглежда в контекста на по-широката национална институционална и правна рамка, както и националния контекст и политическата култура. 7. Освен това, съгласно Конвенцията на ООН за премахване на всички форми на дискриминация по отношение на жените3 (оттук нататък, наречена накратко “КПВФДОЖ”) и Плана за действие на ОССЕ за насърчаване на равнопоставеността на половете4, както и ангажиментите за интегриране на въпросите, свързани с равнопоставеността в дейностите, програмите и проектите на ОССЕ, Становището включва, където е уместно, перспективата за равнопоставеност на половете и многообразието. 8. С оглед на гореизложеното, СДИПЧ би искала да подчертае, че този преглед не пречи на СДИПЧ да отправя допълнителни писмени или устни препоръки или коментари по съответните теми в България в бъдеще.
III. ПРАВЕН АНАЛИЗ И ПРЕПОРЪКИ
1. СЪОТВЕТНИ МЕЖДУНАРОДНИ СТАНДАРТИ В ОБЛАСТТА НА ПРАВАТА НА ЧОВЕКА И АНГАЖИМЕНТИ НА ОССЕ В ОБЛАСТТА НА ЧОВЕШКОТО ИЗМЕРЕНИЕ
9. Темите, които са предмет на преглед имат отношение към някои основни права, включително правото на образование, свобода на изразяване, право на получаване и разпространение на информация, както и правото на защита от дискриминация по всякакъв признак, включително сексуална ориентация и полова идентичност.
1.1. Право на образование
10. Правото на образование е основно право на човека, утвърдено в няколко международни спогодби на Организацията на обединените нации (ООН), инструменти на Съвета на Европа (СЕ) и в Хартата за основни права на Европейския съюз (ЕС). 11. В рамките на ООН, правото на образование е основно признато в член 26 от Всеобщата декларация за правата на човека (ВДПЧ), който постановява свободно и задължително начално образование.5 Това право е доразвито в член 13 и 14 от Международния пакт за икономически, социални и културни права (МПИСКП), който задължава държавите да гарантират достъпно образование на всички нива, като постепенно се въвежда безплатно средно и висше образование, а основното
3 Виж Конвенцията на ООН за премахване на всички форми на дискриминация по отношение на жените (оттук-нататък, наречена “КПВФДОЖ”), приета с резолюция на Общото събрание 34/180 на 18 декември 1979 г. България е депозирала документ за ратификация на Конвенцията на 8 февруари 1982 г. 4 Виж План за действие на ОССЕ за насърчаване на равнопоставеността на половете, приета с Решение № 14/04, MC.DEC/14/04 (2004 г.), параграф 32. 5 Виж Всеобща декларация за правата на човека (ВДПЧ), приета от Общото събрание с резолюция 217А, на 10 декември 1948 г. 9 Становище на СДИПЧ относно закона за изменение и допълнение на закона за предучилищно и училищно образование в България
образование е задължително и достъпно за всички.6 Въпреки че Международният пакт за граждански и политически права (МПГПП) не регулира изрично самостоятелно правото на образование, както МПИСКП, член 18, точка 4, пряко се отнася към образованието и гласи, че държавите – страни по този пакт се задължават да зачитат свободата на родителите и на законните настойници да осигурят религиозното и морално възпитание на своите деца съобразно собствените си убеждения.7 12. Освен това, член 28 и 29 от Конвенцията за правата на детето (КПД) признават правото на образование, като се подчертава осъществяването му при еднакви възможности, мерки за спазване на училищна дисциплина по начин, съвместим с човешкото достойнство на детето, както и образование насочено към развитие на личността на детето, неговите таланти, и зачитане на правата на човека.8 Член 10 от Конвенцията за премахване на всички форми на дискриминация по отношение на жените (КПВФДЖ) и член 24 от Конвенцията за правата на хората с увреждания (КПХУ) допълнително потвърждават задълженията за гарантиране на недискриминационен достъп до образование за жени, момичета, и хора с увреждания.9 13. Общ коментар №13 (1999 г.) към МПИСКП подчертава основните елементи на правото на образование: (1) Наличност, което означава, че са предоставени достатъчно образователни институции и материали; (2) Достъпност, което гарантира, че образованието е достъпно за всички без каквато и да е дискриминация, включително физически, икономически и социални пречки; (3) Приемане, което изисква образованието да отговаря на стандартите за качество и да бъде културно приемливи; и (4) Адаптивност, което означава гъвкавост да се посрещнат нуждите на обучаващите се.10 Общият коментар също потвърждава ролята на родителите при избора на образованието на своите деца, включително частни и религиозни училища, и подчертава важността на академичната свобода и институционална автономност в сферата на висшето образование. Освен това, образованието е припознато не само като право само по себе, а и като незаменимо средство за осъществяване на други права на човека и важно за гарантиране на човешкото достойнство, насърчаването на социалната справедливост, овластяването на всеки човек, като същевременно се изграждат толерантност, равнопоставеност на половете, и демократични принципи. 14. Отделно от това, СЕ утвърждава правото на образование чрез различни инструменти като Протокол №1 към Европейската конвенция за правата на човека (ЕКПЧ).11 Член 2 гарантира, че нито един човек няма да бъде лишен от правото на образование и набляга на родителските права при избора на образование, което е в
6 Виж Международен пакт за икономически, социални и културни права (МПИСКП) на ООН, приета с Резолюция от Общото събрание на ООН 2200A (XXI) на 16 декември 1996 г. България е ратифицирала МПИСКП на 21 септември 1970 г. 7 Виж Международен пакт за граждански и политически права (МПГПП), приет с Резолюция на Общото събрание на ООН (XXI) на 16 декември 1966 г. България се присъединява към МПГПП на 3 май 1994 г. 8 Виж Конвенция на ООН за правата на детето (КПД), приета с Резолюция на Общото събрание 44/25 на 20 ноември 1989 г. и влязла в сила на 2 септември 1990 г. България е ратифицирала КПД на 3 юни 1991 г. 9 Виж Конвенция за правата на хората с увреждания (КПХУ), приета с Резолюция на Общото събрание 61/106 от 13 декември 2006 г. България е ратифицирала КПХУ на 22 март 2012 г. 10 Виж Комитет по икономически, социални и културни права (КИСКП), Общ коментар №13: Право на образование (член 13) (1999 г.) 11 Виж Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи (ЕКПЧ) на Съвета на Европа, подписана на 4 ноември 1950 г. и влязла в сила на 3 септември 1953 г.; и Протокол 1 към Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи, който влезе в сила на 20 март 1952 г. България е ратифицирала ЕКПЧ и Протокол 1 на 7 септември 1992 г. 10 Становище на СДИПЧ относно закона за изменение и допълнение на закона за предучилищно и училищно образование в България
съответствие с техните религиозни и философски убеждения. Освен това, член 17 и член 10 от Европейската социална харта потвърждава ангажиментите на държавите да осигурят безплатно и задължително основно образование, да насърчат професионалното обучение, както и предотвратяване на дискриминацията в достъпа до образование.12 Правото на образование също е гарантирано съгласно член 14 от Хартата на основните права на ЕС.13
1.2. Право на свобода на изразяване и свобода да получаваш и разпространяваш информация
15. Правото на образование също е свръзано с правото на изразяване и правото да получаваш и разпространяваш информация. Правото на свободата на мнение и изразяване е закрепено в член 19 от ВКПЧ14 и се гарантира от член 19 от МПГПП,15 член 10 от ЕКПЧ16 и член 11 от Хартата на основните права на ЕС.17 16. Съдебната практика на Комитета по права на човека към ООН (КПЧ към ООН), както и Общ коментар №34 към член 19 от МПГПП също предоставя авторитетно тълкуване на същността и обхвата на правото на свобода на изразяване и правото на информация.18 Освен това, Комитета по правата на децата препотвърди значението на достъпа до информация, разписано в Общ коментар №. 4 относно здравето и развитието на подрастващите (2023 г.).19 Той гласи, че „[ю]ношите имат право на достъп до подходяща информация, която е от основно значение за тяхното здраве и развитие и способността им за смислено участие в обществото.” Комитетът също така подчертава, че „държавите – страни по Конвенцията имат задължението да гарантират, че на всички момичета и момчета в юношеска възраст, както в училище, така и извън него, се предоставя,
12 Европейската социална харта представлява интегриран документ с международни стандарти в сферата на социалните права и механизъм за мониторинг на тяхното приложение в рамките на държавите, които са страни по нея. 13 Виж Харта на основните права на Европейския съюз (ЕС) OJ C 326, от 26 октомври 2012 г. Член 51, точка 1 ограничава приложимостта на Хартата единствено до ситуации, когато държавите членки прилагат правото на ЕС. „В този смисъл те зачитат правата, спазват принципите и насърчават тяхното прилагане в съответствие със своите компетенции и при зачитане на предоставените в Договорите компетенциите на Съюза.“ 14 Виж Всеобщата декларация за правата на човека (ВДПЧ), приета от Общото събрание с Резолюция 217 A, на 10 декември 1948 г. 15 Член 19 от МПГПП гласи, че „никой не може да бъде обезпокояван за убежденията си“ и, че „всеки има право на свобода на изразяване; това право включва свободата да търси, да получава и да разпространява сведения и идеи от всякакъв вид, независимо от границите, било устно, писмено, печатно или като произведение на изкуството или чрез каквото и да е друго средство по свой избор.“ Съгласно член 19, точка 3 от МПГПП: „Упражняването на правата, предвидени в точка 2 на този член е свързано със специални задължения и отговорности. Следователно то може да бъде подложено на известни ограничения, които обаче следва да бъдат изрично предвидени от закона и които са необходими за: (а) за зачитане на правата или доброто име на другите; (b) за защита на националната сигурност, на обществения ред, на общественото здраве или морал.“ 16 Член 10 от ЕКПЧ гласи, че: „1. Всеки има право на свобода на изразяването на мнения. Това право включва свободата на всеки да отстоява своето мнение, да получава и да разпространява информация и идеи без намеса от държавните власти и независимо от държавните граници. Този член не забранява държавите да подлагат на разрешителен режим радио- и телевизионните компании и производителите на кинематографична продукция. 2. Упражняването на тези свободи, доколкото е съпроводено със задължения и отговорности, може да бъде обусловено от процедури, условия, ограничения или санкции, които са предвидени от закона и са необходими в едно демократично общество в интерес на националната и обществената сигурност, на териториалната цялост, за предотвратяването на безредици или престъпления, за защитата на здравето и морала, както и на репутацията или правата на другите, за предотвратяване разкриването на информация, получена доверително, или за гарантиране авторитета и безпристрастността на правосъдието.“ 17 Виж Харта на основните права на Европейския съюз (ЕС) OJ C 326, от 26 октомври 2012 г. 18 Виж Комитета за права на човека на ООН, Общ коментар №34 към член 19 от МПГПП, , CCPR/C/GC/34, параграф 11, в който Комитетът по права на човека допълнително разяснява, че „[с]вободата на изразяване е необходимо условие за изпълнение на принципите на прозрачност и отчетност, които на свой ред са важни за насърчаването и защитата на правата на човека“ и защитава „дори изрази, които могат да се счетат за дълбоко обидни, макар подобно изразяване да бъде ограничено съгласно разпоредбите на член 19, параграф 3 и член 20.“ 19 Виж КЗД Общ коментар №4 (2003 г.): Здраве и развитие на юношите в контекста на Конвенцията за правата на детето, приета на Тридесет и третата сесия на Комитета по правата на детето на 1 юли 2003 г. 11 Становище на СДИПЧ относно закона за изменение и допълнение на закона за предучилищно и училищно образование в България
а не се отказва точна и подходяща информация за това как да защитават своето здраве и развитие и да практикуват здравословно поведение.“ 17. На равнище СЕ, съдебната практика на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) допълнително предлага важна отправна точка, особено що се отнася до оценката на необходимостта и пропорционалността относно ограниченията върху свободата на изразяване. 18. На равнище ОССЕ, редица ангажименти декларират правото на всеки на свобода на изразяване и свобода да получаваш и разпространяваш информация, както и правото на медиите да събират, отразяват и споделят информация, новини и мнения, като се подчертава важната роля на независими и плуралистични медии.20
1.3. Право на равенство и недискриминация
1.3.1. На глобално равнище 19. В допълнение на членове 2 и 7 от ВДПЧ, редица основни договори на ООН в областта на правата на човека гарантират правата на равенство и недискриминация. Член 2 от ВДПЧ потвърждава, че всеки човек има право всички права и свободи, без никакви различия. Членове 2 от МПГПП и от МПИСКП задължават всяка държава – страна по тези пактове да зачитат и да гарантират осъществяването на правата на всеки, както са признати от тези пактове, без каквато и да е дискриминация. Член 26 от МПГПП разписва самостоятелно гаранция за равенство пред закона и недискриминация. Тези разпоредби в МПГПП и МПИСКП, макар и да не съдържат изрична забрана на дискриминация въз основа на „сексуална ориентация“ или „полова идентичност“, се тълкуват като приобщаващи по признак сексуална ориентация и полова идентичност.21 Комитетът по правата на човека към ООН също пояснява, че разликата в третирането не би представлявало дискриминация съгласно член 26 от МПГПП, „ако критериите за такова диференциране са разумни и обективни, и целта им е да се постигне легитимна цел, съгласно Пакта.“22 20. Освен това, член 1 на КПД гарантира, че всички права в рамките на Конвенцията се прилагат за всяко дете без каквато и да е дискриминация. Общ коментар №4 към
20 Виж най-вече ОССЕ, Документ от срещата в Копенхаген на конференцията в областта на човешкото измерение на СССЕ (Документ от Копенхаген, 1990 г.), който гласи, че „[т]ова право включва свободата на мнение и да се получава и споделя информация и идеи без намесата на държавни власти и без оглед на границите. Упражняването на това право може да бъде предмет на ограничения, които са предвидени в закона и са в съответствие с международните стандарти.“ Страните членки на ОССЕ също потвърдиха „правото на свобода на изразяване, както и правото на комуникация и правото на медиите да събират, отразяват и разпространяват сведения, новини и мнения“ в Документа от срещата в Москва на конференцията в областта на човешкото измерение на СССЕ на ОССЕ (Документ от Москва, 1991 г.). Освен това, през 1994 г., страните членки на ОССЕ препотвърдиха, че „свободата на изразяване е право на човека и основополагащ компонент на едно демократично общество“, като се ангажираха „да приемат като свой ръководен принцип, че ще се защитават това право“ и като подчертават в тази насока, че „независимите и плуралистични медии са от съществено значение за едно свободно и отворено общество, както и за отчетни системи на управление“; виж ОССЕ, Документ на СССЕ от Будапеща от 1994 г., В посока за истинско партньорство към една нова ера (Будапеща, 21 декември 1994 г.), параграф 36.
21 Виж Комитет на ООН по правата на човека, дело G. v. Australia, CCPR/C/119/D/2172/2012, параграф 7.12. Виж също, дело Toonen v. Australia, CCPR/C/50/D/488/1992, параграф 8.7; и КПЧ на ООН, дело Young v Australia, CCPR/C/78/D/941/2000, параграф 10.4; и МПИСКП, виж Комитет по икономически, социални и културни права, Общ коментар 20: Недискриминация по отношение на икономически, социални и културни права (член 2, параграф 2), UN Doc E/C.12/GC/20, 2009 г., параграф 32. Виж също Върховен комисар на ООН по правата на човека, Дискриминация и насилие срещу лицата, въз основа на тяхната сексуална ориентация и полова идентичност (4 май 2015 г.) UN Doc No. A/HRC/29/23, параграф 79(c). 22 Комитет на ООН по правата на човека (КПЧ), CCPR, Общ коментар №18: Недискриминация, 10 ноември 1989 г., параграф 13. 12 Становище на СДИПЧ относно закона за изменение и допълнение на закона за предучилищно и училищно образование в България
КПД също така подчертава, че „Държавите - страни по Конвенцията са длъжни да гарантират, че всички човешки същества под 18-годишна възраст се ползват от всички установени в Конвенцията права без дискриминация (член 2), включително и по отношение на ‚расата, цвета на кожата, пола, езика, религията, политическите или други възгледи, националния, етническия или социалния произход, имущественото състояние, инвалидност, рождение или друг статут‘. Тези признаци също обхващат сексуалната ориентация на юношите и тяхното здравословно състояние.“23 Общ коментар №20 към КПД допълнително призовава държавите „да отстраняват такива практики, да отменят всички закони, криминализиращи или по друг начин дискриминиращи лица, въз основа на тяхната сексуална ориентация, полова идентичност и интерсекс статут и да приемат закони, които да забраняват дискриминацията на тези основания. Страните по Конвенцията трябва да вземат ефективни мерки за защита на всички лесбийки, гей, бисексуални, транссексуални и интерсексуални подрастващи от всички форми на насилие, дискриминация или тормоз чрез повишаване обществената информираност и изпълнение на мерки за безопасност и подкрепа.“24 21. В допълнение, Съветът по правата на човека към ООН също така зае позиция чрез резолюции, които призовават за прекратяване на насилието, дискриминацията и нарушенията на правата на човека, на основата на сексуална ориентация и полова идентичност.25 22. Различни органи за наблюдение на правата на човека и договорите в тази област последователно призовават държавите да отменят дискриминационни закони и да въведат мерки за защита, на основата на сексуална ориентация и полова идентичност.26 По-специално, в своя Общ коментар №20, Комитета по правата на детето към ООН призовава държавните – страни по Конвенцията да „да отменят всички закони, криминализиращи или по друг начин дискриминиращи лица, въз основа на тяхната сексуална ориентация, полова идентичност и интерсекс статут и да приемат закони, които да забраняват дискриминацията на тези основания.“27 Освен това, Комитетът препоръчва „да вземат ефективни мерки за защита на всички лесбийки, гейове, бисексуални, транссексуални и интерсексуални подрастващи от всички форми на насилие, дискриминация или тормоз“.28 1.3.2. На равнище Съвет на Европа 23. На равнище на СЕ, член 14 от ЕКПЧ забранява всякаква форма на дискриминация на каквато и да е основа във връзка с упражняването на правата по ЕКПЧ. Член 1 от Протокол 12 към ЕКПЧ – макар никога да не е подписан или ратифициран от България, съдържа обща забрана за дискриминация върху упражняването на
23 Виж Комитет по правата на детето, Общ коментар №4 (2003 г.): Здраве и развитие на юношите в контекста на Конвенцията за правата на детето, параграф 2. 24 Виж Комитет по правата на детето, Общ коментар №20 (2016 г.) Осъществяване на правата на детето по време на юношеството, параграф 34. 25 Виж Резолюции на ООН относно сексуалната ориентация, половата идентичност и характеристики на пола. Включват: Борба с дискриминацията, насилието и вредните практики по отношение на интерсекс хората (приета на 4 април 2024 г.) - A/HRC/RES/55/14 и Защита срещу насилие и дискриминация въз основа на сексуална ориентация и полова идентичност (приета на 30 юни 2016 г.) - A/HRC/RES/32/2. 26 Виж Доклад на Върховния комисар на ООН по правата на човека относно дискриминацията и насилието въз основа на сексуална ориентация и полова идентичност (A/HRC/29/23), 2015 г, параграф 79c. 27 Виж КПД Общ коментар №20 (2016 г.) Осъществяване на правата на детето по време на юношеството, параграф 34 28 Пак там. 13 Становище на СДИПЧ относно закона за изменение и допълнение на закона за предучилищно и училищно образование в България
всякакви права, предвидени в закона.29 Макар член 14 от ЕКПЧ да изброява само „пол“ като признак за дискриминация и да не споменава „полова идентичност“, нито „сексуална ориентация“,30 съдебната практика на ЕСКЧ разяснява, че забраната за дискриминация също така се отнася до „сексуална ориентация“ и „полова идентичност“.31 Съгласно съдебната практика на ЕСПЧ, различното третиране при упражняване на дадено право не нарушава член 14 от ЕКПЧ, ако преследва легитимна цел и ако съществува обоснована пропорционалност между използваните средства и преследваната цел.32 Също така, държавите, страни по ЕКПЧ, разполагат с известна свобода на преценката33 дали и до каква степен различията в иначе сходни ситуации, оправдават различно третиране.34 Когато са засегнати определени основания за дискриминация, обаче, по-конкретно полова идентичност или сексуална ориентация, ЕСПЧ е постановил, че свободата на преценка на държавата е ограничена и „много съществени причини“ следва да се предвидят за обосновка на разлики в третирането, въз основа на такива признаци.35
29 Член 14 от ЕКПЧ – ратифицирана от България, гласи, че „Article 14 of the ECHR – ratified by Bulgaria, stipulates that the “упражняването на правата и свободите, изложени в тази Конвенция, следва да бъде осигурено без всякаква дискриминация, основана на пол, раса, цвят на кожата, език, религия, политически или други убеждения, национален или социален произход, принадлежност към национално малцинство, имущество, рождения или друг някакъв признак“. България нито е подписала, нито е ратифицирала Протокол №12 към ЕКПЧ, който съдържа общи забрани на дискриминация относно упражняването на всякакви права. 30 Това е пряко следствие от факта, че ЕКПЧ датира от 1950 г., когато понятието „пол“ все още не е правно понятие, докато в Протокол 12 се възпроизвежда списъкът с основания за дискриминация на ЕКПЧ, защото „подобно включване се считаше за ненужно от правна гледна точка, тъй като списъкът с основанията за недискриминация не е изчерпателен и защото включването на допълнителни основания може да доведе до нежелани тълкувания в противоположен смисъл по отношение на дискриминацията, на основания, които не са включени“. Виж Обяснителен доклад на Протокол 12, ЕКПЧ, параграф 20, наличен на: <https://rm.coe.int/09000016800cce48>. 31 Както се подчертава в делото на ЕСПЧ Khamtokhu and Aksenchik v. Russia [GC], №60367/08 и 961/11, от 24 януари 2017 г. параграф 61, „Член 14 забранява различията, въз основа на характеристики, които са лесни за разпознаване, обективни или лични или въз основа на „статут“, по който лица или групи се отличават един от друг“ (основания за дискриминация), като подчертават, че списъкът с основания за дискриминация е „илюстративен и не изчерпателен“ (следователно отворен“ и отбелязва, че думите „друг статут“ като цяло им е дадено широко значение и че тяхното „тълкуване не е ограничено до характеристики, които са лични в смисъла на вродени или присъщи“. Що се отнася до дискриминация въз основа на пол, Съдът нееднократно е заявил, че списъкът с основания за дискриминация е „илюстративен, а не изчерпателен“ (следователно отворен) и като отбелязва, че думите „друг статут“ се придава широк смисъл и тяхната „интерпретация не се ограничава до характеристиките, които са лични в смисъла на вродени и присъщи“. Що се отнася до дискриминация въз основа на пол, Съдът нееднократно заявява, че напредъкът по отношение на равнопоставеността на половете днес е основна цел на държавите членки на Съвета на Европа (делото Konstantin Markin v. Russia [GC], № 30078/06, от 22 март 2012 г., параграф 127) и че по принцип, следва да се представят „много сериозни причини“, за да се счита подобна разлика в третирането като съвместима с (дело Abdulaziz, Cabales and Balkandali v. the United Kingdom, № 9214/80; 9473/81; 9474/81, от 28 май 1985 г. , параграф 27; дело Schuler-Zgraggen v. Switzerland, №14518/89, от 24 юни 1993 г. , параграф 67, и т.н.). ЕСПЧ е постановил, че „позоваването на традиции, общи предположения и преобладаващи нагласи в обществото в дадена страна [представляват] недостатъчна обосновка за разлика в третирането въз основа на пол“ (дело Konstantin Markin v. Russia [GC], № 30078/06, от 22 март 2012 г., параграф 127). Например, на държавите не им е позволено да налагат традиции, които произтичат от първостепенната роля на мъжа и второстепенната роля на жената в семейството (дело Ünal Tekeli v. Turkey, № 29865/96, от 16 ноември 2004 г., параграф 63). ЕСПЧ също постановява, че „[п]озоваването на традиционното разпределение на ролята на половете в обществото не може оправдае изключването на мъжете […] от правото на отпуск като родител“ и че „стереотипите въз основа на пола като възприемането на жените като тези, които основно се грижат за децата, а мъжете като издържащи семейството, не може, сами по себе си да бъдат счетени като достатъчно основание за различие в третирането, както и подобни стереотипи, основани на раса, произход, цвят на кожата или сексуална ориентация“ (дело Konstantin Markin v. Russia [GC], № 30078/06, от 22 март 2012 г., параграф 143). Виж също ЕСПЧ, дело Identoba and Others v Georgia, №73235/12, параграф 96 32 Виж например, ЕСПЧ, дело Vallianatos v. Greece [GC], № 29381/09 и 32684/09, от 7 ноември 2013 г., параграф 76; и дело Burden v. the United Kingdom [GC], №13378/05, от 29 април 2008 г., параграф 60. 33 Доктрина за свобода на преценката, както е разработена от ЕСПЧ, виж дела на ЕСПЧ Paksas v. Lithuania [GC], № 34932/04, от 6 януари 2011 г., относно правото да избират и да бъдат избирани, параграф 96; Vallianatos v. Greece [GC], № 29381/09 и 32684/09, от 7 ноември 2013 г., относно дискриминационното регулиране на споразуменията за партньорство между еднополови и разнополови двойки, параграф 76, и др. 34 Виж делата на ЕСПЧ Burden v. the United Kingdom [GC], №13378/05, от 29 април 2008 г., параграф 60; Schalk and Kopf v. Austria, № 30141/04, от 24 юни 2010 г., параграф 96; и X and Others v. Austria [GC], № 19010/07, от 19 февруари 2013 г., параграф 98, др. 35 В тази връзка Съдът постановява, че „много съществени причини“ следва да бъдат предоставени преди да се сметне за съвместимо с Конвенцията различие в третирането въз основа на пола; ЕСПЧ (дело Emel Boyraz v. Turkey, № 61960/08, 2 декември 2014 г., параграф 51). По подобен начин, ЕСПЧ установява, че „много съществени причини“ следва да бъдат
14 Становище на СДИПЧ относно закона за изменение и допълнение на закона за предучилищно и училищно образование в България
24. Ревизираната Европейска социална харта също разписва принципа на недискриминация.36 Конвенцията на Съвета на Европа за превенция и борба с насилието над жени и домашно насилие (Истанбулска конвенция), 37 която е подписана, макар и да не е ратифицирана от България,38 изисква прилагането на Конвенцията да бъде гарантирано без каквато и да е форма на дискриминация, на каквато и да е основа, като изрично се споменава сексуалната ориентация и половата идентичност.39 25. В допълнение, Комитетът на министрите на СЕ в своята Препоръка от 2010 г. относно мерките за борба с дискриминацията въз основа на сексуална ориентация и полова идентичност, препоръчва: „като се вземат под надлежно внимание висшите интереси на детето, за тази цел следва да бъдат предприети подходящи мерки на всички равнища за насърчаване на взаимната толерантност и уважение в училищата, независимо от сексуална ориентация или полова идентичност. Това следва да включва предоставянето на обективна информация относно сексуалната ориентация и половата идентичност, например в училищните програми и учебните материали, както и предоставяне на необходимата информация, защита и подкрепа на ученици и студенти, които да им дадат възможност да живеят според своята сексуална ориентация и полова идентичност. Също така държавите членки може да изготвят и прилагат политики и планове за действие за безопасността и равнопоставеността в училищата, както и да осигурят достъп до подходящо антидискриминационно обучение или подкрепа и учебни помагала. Тези мерки следва да вземат предвид правата на родителите по отношение на образованието на децата си.“40 26. В Резолюция 1948 (2013 г.) Парламентарната асамблея на СЕ (ПАСЕ) взема отношение относно законовите забрани на т.нар. „ЛГБТИ пропаганда“.41 В Резолюция 2417 (2022) относно противодействие към нарастващата омраза срещу ЛГБТИ хората в Европа, ПАСЕ призовава държавите членки на Съвета на Европа, които са приели закони, срещу „ЛГБТИ пропагандата“ да отменят веднага
предоставени, за да се аргументира различие в третирането въз основа единствено на сексуална ориентация (виж например ЕСПЧ, дело E.B. v. France [GC], № 43546/02, от 22 януари 2008 г., параграф 91). Освен това, в делото AM and Others v. Russia, Съдът отбелязва, че „липсата на каквито и да е било видимо убедителни и основателни причини за различие в третирането“ въз основата на полова идентичност. В Hamalainen v. Finland, дело за дискриминация срещу транс жена, Съдът постановява, че „Съдът нееднократно заявява, че различията въз основа на пол или сексуална ориентация изискват особено съществени причини като начин на обосновка“. 36 Виж СЕ, Европейска социална харта (ревизирана), приета през 1996 г., ратифицирана от България на 7 юни 2000 г. 37 Виж СЕ, Конвенция за превенция и борба с насилието над жени и домашно насилие, Истанбул, 11.V.2011 г.. България е подписала Истанбулската конвенция на 21 април 2016 г., но не я е ратифицирала. 38 Макар и да не е правно обвързваща за България, по принцип, съгласно член 18 от Виенската конвенция за правото на договорите (към която България се присъедини на 21 април 1987 г.), „държавата е длъжна да се въздържа от действия, които биха осуетили постигането на целта на даден договор, когато […] е подписала договора”. Следователно, след подписване на Конвенцията за превенция и борба с насилието над жени и домашно насилие, България не би следвало да приема законодателство, което би било в грубо противоречие с разпоредбите на Конвенцията, като по този начин би осуетила самата цел на тази Конвенция и би постановило нарушение на член 18 от Виенската конвенция за правото на договорите. Член 14, параграф 1 от Истанбулската конвенция постановява: „Страните по конвенцията ще предприемат, където е уместно, необходимите мерки за включване на обучителен материал по въпроси като равнопоставеност между жените и мъжете, нестереотипни роли на пола, взаимно уважение, разрешаване на конфликти без насилие в личните връзки, насилие, основано на пола срещу жените и правото на лична неприкосновеност, като те са адаптирани съобразно развиващите се способности на обучаващите се, в официалната учебна програма и на всички нива на образование“. 39 Виж СЕ, Конвенция за превенция и борба с насилието над жени и домашно насилие, Истанбул, 11.V.2011 г.. България е подписала Истанбулската конвенция на 21 април 2016 г., но не я е ратифицирала.
40 Виж Приложение към Препоръка CM/Rec(2010)5 на Комитета на министрите към страните членки относно мерките за борба с дискриминацията въз основа на сексуална ориентация или полова идентичност, приета от Комитета на министрите на 31 март 2010 г. по време на 1081-то заседание на заместник-министрите, параграф 32. 41 Виж Резолюция на ПАСЕ 1948 (2013 г.) Справяне с дискриминацията въз основа на сексуална ориентация и полова идентичност, от 27 юни 2013 г. 15 Становище на СДИПЧ относно закона за изменение и допълнение на закона за предучилищно и училищно образование в България
законодателството, което ограничава достъпа до обективна информация относно сексуалната ориентация, половата идентичност, както и характеристиките на пола, особено за подрастващите.42 Тя също призовава всички държави членки на СЕ да предоставят на децата обективна информация по тези въпроси, без стигматизация. Освен това, ПАСЕ подчертава, че противодействието на омразата срещу ЛГБТИ хората изисква промени в обществото, които включват справяне с въпросите за равнопоставеност на половете и вредни прояви на мъжественост, и призова държавите членки да организират кампании по информиране за противодействие на фалшивите наративи и за насърчаване на равнопоставеността на ЛГБТИ хората.43 По сходен начин, в своята Резолюция 2097 (2016) относно достъпа до училище и образование за всички деца, ПАСЕ призовава държавите членки да „гарантират достъп на децата, които са лесбийки, гей, бисексуални, транссексуални или интерсекс до качествено образование чрез насърчаване на уважение и приобщаване на ЛГБТИ хората и разпространение на обективна информация по темите относно сексуална ориентация и полова идентичност, и чрез включване на мерки за противодействие на хомофобския и трансфобския тормоз“.44 27. Що се отнася до „забраните за популяризиране на хомосексуалността и нетрадиционните сексуални отношения сред подрастващите“, конкретно в делото Баев и други срещу Русия (Bayev and Others v. Russia), ЕСПЧ отбелязва, че с приемането на подобна забрана властите затвърждават стигмата и насърчават хомофобията, което е несъвместимо с разбиранията за равенство, плурализъм и толерантност, присъщи за едно демократично общество. 45 Съдът също отбелязва, че като следствие „законодателството закрепва по-ниския статут на връзките между същия пол в сравнение с връзките между различните полове“ и „представляв[а] предубедени нагласи от страна на хетеросексуалното мнозинство към хомосексуалното малцинство“, което при липсата на убедителни и сериозни причини, които да оправдаят тази разлика в третирането представлява нарушение на член 14 от ЕКПЧ във връзка с член 10.46 По подобен начин, в делото Macaté v. Lithuania, ЕСПЧ установи, че „в случаите, при които достъпа на информация на децата относно връзки между същия пол е ограничен, въз основа единствено на съображения, свързани със сексуалната ориентация – т.е. когато няма друго основание да се счита, че подобна информация е неподходяща или вредна за растежа и развитието на децата – те не преследват никакви цели, които могат да бъдат приети като легитимни съгласно член 10(2) от Конвенцията и следователно е несъвместимо с член 10.“47 28. Основни институции на СЕ също препотвърдиха забраната на дискриминацията въз основа на сексуална ориентация и полова идентичност, особено в законодателната сфера. По-специално, Препоръка CM/Rec(2010)5 призовава държавите членки да „гарантират, че правните и други мерки са приети и ефективно се прилагат за борба с дискриминацията въз основа на сексуална ориентация или полова идентичност, за да осигурят зачитане на правата на
42 Виж Резолюция на ПАСЕ 2417 (2022 г.) ‚Борба с нарастващата омраза срещу ЛГБТИ хората в Европа‘, от 25 януари 2022 г., параграф 12.3. 43 Пак там. параграф 18. 44 Виж Резолюция 2097 (2016 г.) ‚Достъп до училище и образование за всички деца‘, 29 януари 2016 г., параграф 4. 45 Виж ЕСПЧ, дело Bayev and Others v. Russia, № 67667/09, от 20 юни 2017 г., параграф 83. 46 Пак там, paras. 90-91. 47 Виж ЕСПЧ, дело Macaté v. Lithuania [GC], № 61435/19, от 23 януари 2023 г., параграф 216. 16 Становище на СДИПЧ относно закона за изменение и допълнение на закона за предучилищно и училищно образование в България
човека на лесбийките, гей, бисексуалните и транссексуалните хора и да насърчат толерантност към тях.“48 По същия начин, Парламентарната асамблея на Съвета на Европа призовава държавите членки да „гарантират, че всеки нов правен или политически инструмент, който бъде приет в областта на равнопоставеността и недискриминацията, изрично ще включва сексуалната ориентация и половата идентичност.“49 1.3.3. На равнище на Европейския съюз 29. Като държава-членка на ЕС, България също така е обвързана с принципа на недискриминация, който е основен принцип в ЕС, заложен в Договора за ЕС (ДЕС),50 в Договора за функциониране на ЕС (оттук-нататък накратко „ДФЕС“),51 и Хартата на основните права на ЕС (Харта на ЕС).52 Член 2 от Договора за ЕС (ДЕС) постановява, че „ [С]ъюзът се основава на ценностите на зачитане на човешкото достойнство, свободата, демокрацията, равенството, принципите на правовата държава, както и на зачитане на правата на човека, включително и правата на лицата, които принадлежат към малцинствата. Тези ценности са общи за държавите членки в общество, в което преобладават плурализмът, недискриминацията, толерантността, справедливо стта, солидарността и равенството между жените и мъжете.“53 Член 20 от Хартата на ЕС гарантира, че „[в]сички хора са равни пред закона“, а член 21 постановява, че е забранена всяка форма на дискриминация, основана по- специално на пол и сексуална ориентация.54 Освен това Съдът на ЕС тълкува, че законите в ЕС за дискриминация въз основа на пол включват, както промяната на пола, така и половата идентичност.55 Това се допълва от Стратегията на Европейската комисия за равнопоставеност на ЛГБТИК хората за 2020-2025 г., която се фокусира върху защитата на основните права, насърчаването на антидискриминационните мерки, както и гаранциите, че са взети подходящи мерки за прилагане на съществуващото законодателство на ЕС.56 Вместо да осъжда директно ограничителните национални закони, стратегията има отношение към приемането на позитивни мерки за насърчаване на равнопоставеност и приобщаване. В резултат, Стратегията не споменава изрично забрана на т.нар.
48 Виж СЕ, Комитет на министрите, Препоръка CM/Rec(2010)5 на Комимтета на министрите към страните членки относно мерки за борба с дискриминацията въз основа на сексуална ориентация и полова идентичност [Препоръка 2]. 49 Виж Парламентарната асамблея на Съвета на Европа, Справяне с дискриминацията въз основа на сексуална ориентация и полова идентичност, Препоръка 1948 (2013)1. 50 Виж Договор за Европейския съюз, консолидирана версия, публикувана в Официален вестник на ЕО (сега ЕС) C 326, от 26 октомври 2012 г., стр. 1–390. 51 Договор за функциониране на ЕС, консолидирана версия, OJ C 202, от 7.6.2016 г., стр. 1–388. И по-конкретно, член 8 от ДФЕС гласи: „Европейският съюз трябва да се стреми да премахва неравенствата и да насърчава равенството между мъжете и жените във всички дейности.“ 52 Харта на основните права на ЕС , първоначално публикувана в OJ C 364, на 18.12.2000 г., стр. 1–22; правно обвързваща след влизането в сила на Лисабонския договор от 2009 г. през декември 2009 г.; по-специално член 20 binding after entry in force of the 2009 Lisbon Treaty in December 2009, especially Article 20 Равенство пред закона и член 21, параграф 1 Недискриминация, който гласи „Забранена е всяка форма на дискриминация, основана по-специално на пол, раса, цвят на кожата, етнически или социален произход, генетични характеристики, език, религия или убеждения, политически или други мнения, принадлежност към национално малцинство, имотно състояние, рождение, увреждане, възраст или сексуална ориентация. 53 Виж Договор за Европейския съюз. 54 Член 10 на ДФЕС също постановява, че „При определянето и осъществяването на своите политики и дейности Съюзът се стреми да се бори срещу всяка форма на дискриминация, основана на пол, раса или етническа принадлежност, религия или убеждения, увреждане, възраст или сексуална ориентация.“ Директива 2000/78 забранява дискриминацията въз основа на редица признаци, включително сексуална ориентация, по отношение на заетостта. 55 Виж Съд на ЕС, дело P v. S and Cornwall Country Council [1996] 2 CMLR 247, параграф 20; дело Mousse Mousse, Case C-394/23 (СЕС, 9 януари 2025 г. ), параграфи 61 и 62. Виж също решение на Съда (четвърти състав) от 29 април 2015 г., Case C-528/13 Léger ECLI:EU:C:2015:288. 56 Виж Съобщение от Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета по регионите ‚Съюз на равенство: Стратегия за равенство 2020 – 2025г.‘ COM(2020) 698 final. 17 Становище на СДИПЧ относно закона за изменение и допълнение на закона за предучилищно и училищно образование в България
„ЛГБТИ пропаганда“. Нейните всеобхватни задължения обаче предоставят правна и политическа основа за оспорването на такива закони, когато тази необходимост възникне.57 1.3.4. На равнище на ОССЕ 30. На последно място, на равнище на ОССЕ, основните ангажименти, които имат отношение към толерантността и недискриминацията, превенцията и защитата срещу дискриминация датират от документа за основаване на ОССЕ, Декларацията от Хелзинки. По-конкретно, страните членки на ОССЕ се ангажираха да „зачитат правата на човека и основните свободи (…) на всички без разлика по отношение на пол, език и религия“,58 „цвят на кожата [...], политически или други убеждения, национален или социален произход, имуществено състояние, рождение или друг статут“, и се съгласиха, че „нито едно лице, което упражнява, изразява намерение да упражнява или търси да упражни тези права и свободи или който и да е член на неговото семейство няма да бъде дискриминиран по никакъв признак“,59 като същевременно се ангажират да гарантират „равна защита пред закона“ и „равна и ефективна защита срещу всяка форма на дискриминация“.60
2. КОНТЕКСТ
31. Първоначалният вариант на законопроекта за изменение и допълнение на закона за предучилищно и училищно законодателство бе внесен в Народното събрание на Република България на 7 юли 2024 г., и бе одобрен на първо и второ четене на 7 август 2024 г.61 32. Преди приемането на закона, член 11, алинея втора на закона за предучилищно и училищно образование гарантираше, че „[в] системата на предучилищното и училищното образование не се допуска налагането на идеологически и/или религиозни доктрини и се забранява осъществяването на политическа и партийна дейност“. Законът има за цел да забрани „общественото популяризиране“ на това, което определя като „крайно неприемлив модел на обществена и сексуална ориентация“ в образователната система. По-конкретно, той въвежда нова категория забранено съдържание съгласно член 11, алинея втора и трета на закона за предучилищно и училищно образование на България относно „[п]ропаганда, популяризиране или подстрекаване по какъвто и да е начин, пряко или косвено, на
57 Трябва също да се отбележи, че Съветът все още не е хармонизирал законодателството на ЕС по отношение на дискриминацията в областта на образованието. Вследствие на това, макар да съществува общата защита срещу дискриминация въз основа на сексуална ориентация и промяна на пола, законодателството на ЕС не разпорежда тяхното включване като защитени признаци в областта на образованието. 58 ОССЕ/СССЕ, Въпроси относно сигурността в Европа: 1. (а) „Декларация относно водещите принципи в отношенията между страните членки – Принцип VII“, Хелзинки 1975 г.. 59 Въпроси относно сигурността в Европа: Принципи, Виена, 1989 г., параграфи 13.7 и 13.8. 60 Виж СССЕ/ОССЕ Документ от срещата в Копенхаген на Конференцията относно човешкото измерение на СССЕ (Документ от Копенхаген 1990 г.), параграф 5.9; виж също Документ от Копенхаген 1990 г., параграфи 25.3 и 25.4.: „мерките, които отлагат спазването на задълженията ще бъдат ограничени до степен, която е строго необходима за особеностите на дадена ситуация“ и „няма да дискриминират единствено въз основа на раса, цвят на кожата, пол, език, религия, социален произход или принадлежност към малцинство“; и Решение на ОССЕ № 10/05 Толерантност и недискриминация: насърчаване на взаимното уважение и разбирателство MC.DEC/10/05, прието на Срещата на министрите в Любляна, на 6 декември 2005 г., параграфи 4,5, и 5.1. Решение на ОССЕ №13/06 Борба с нетолерантността и дискриминацията и насърчаване на взаимното уважение и разбирателство MC.DEC/13/06, прието на Срещата на министрите в Брюксел на 5 декември 2006 г., параграфи 2, 5, 6 и 10; и Решение на ОССЕ №10/07 Борба срещу нетолерантността и дискриминацията и насърчаване на взаимното уважение и разбирателство MC.DEC/10/07, прието на Срещата на министрите в Мадрид на 30 ноември 2007 г., параграфи 7, 9 и 10. 61 Виж Законопроекти – Народно събрание на Република България. 18 Становище на СДИПЧ относно закона за изменение и допълнение на закона за предучилищно и училищно образование в България
идеи и възгледи свързани с нетрадиционната сексуална ориентация и/или определяне на полова идентичност, различна от биологичната. Законът допълнително определя „нетрадиционната сексуална ориентация“ като „различно от общоприетото и установено в българската правна традиция понятие на емоционално, романтично, сексуално и чувствено привличане между лица от противоположния пол“. 33. Обяснителната бележка (Мотиви) към закона оправдава новите условия за забрана като се позовава на решението на Конституционния съд на България, който потвърди, че традиционно обществото се изгражда върху половата бинарност, а биологичният пол е детерминиран при рождение и е в основата на гражданския пол.62 Тази концепция за бинарност също така е заложена в член 46, алинея първа от Конституцията на Република България, в който бракът се определя като „доброволен съюз между мъж и жена“. Обяснителната бележка (Мотиви) също твърди, че „популяризирането на нетрадиционна сексуална ориентация“, особено реклами в непосредствена близост до учебни заведения, не съответства по никакъв начин с българската правна традиция, особено на фона на демографската криза в страната. Бележката също твърди, че предложените промени ще се отразят положително и в посока на затвърждаване на традиционните християнски семейни ценности, обичта и уважените в семейството, в съответствие с българската културна, образователна и правна традиция. 34. Оценката на въздействието на закона твърди, че „[п]редложените промени не оказват влияние върху равното третиране на гражданите и ще се отразят положителна в демографското развитие на Република България“. И Обяснителната бележка (Мотиви) и Оценката на въздействието ясно се посочва, че законодателството е основано на убеждението, че полът е строго бинарен, мъжки и женски, определен изцяло от биологията и че половата идентичност е валидна само ако съответства на биологичния пол на дадено лице. Освен това, и двата документа затвърждават вярването, че хетеросексуалността е единствената приемлива сексуална ориентация, като определят всички останали, най-вече хомосексуалността, като „нетрадиционни“ и отхвърля тяхното нормализиране. 35. СЕ и Европейската комисия изказаха притеснения, че законът противоречи на принципите на ЕС за недискриминация и равенство, както и че може да насърчи дискриминация срещу ЛГБТИ хората.63 Органите на ООН в областта на правата на човека алармираха за подобни закони, които са приети или предложени в няколко други страни и които имат за цел да ограничат обществената дискусия по темата за сексуалната ориентация като изтъкват нуждата от „защита на подрастващите“ от информация относно т.нар. „нетрадиционни сексуални отношения“, като отбелязват, че тези актове често са формулирани неясно и произволно ограничават правата на свобода на изразяване и на сдружаване и също способстват за продължаващото преследване на членове на ЛГБТ общността.64 Що се отнася до конкретно до приемането на закона в България, Офисът на Върховния комисар по
62 Тълкувателно решение на Конституционния съд на България 2/2020, от 20 февруари 2023 г.; виж подробности по делото (на български език) 63 Виж например Доклад относно върховенството на закона за България 2024 г., където Комисията казва, че такива предложения „не преминават през същата задължителна процедура, както за правителството, включваща оценка на въздействието и обществени консултации“. Виж също публикация на Комисаря на СЕ в Х, който призовава българския президент да не обнародва закон, който забранява ЛГБТ ‚пропагандата‘ училище. 64 Виж Доклад Върховен комисар на ООН по правата на човека, Дискриминация и насилие срещу лицата, въз основа на тяхната сексуална ориентация и полова идентичност (A/HRC/29/23), 2015 г., параграф 48. 19 Становище на СДИПЧ относно закона за изменение и допълнение на закона за предучилищно и училищно образование в България
правата на човека изрази опасения относно „обнародването на закона за измененията в България, който забранява дискусии по темата за сексуалната ориентация и половата идентичност в училищата, и призовава това да бъде преразгледано съгласно международните задължения на страната в областта на правата на човека. Премахването на стигмата и дезинформацията е от изключителна важност за насърчаването на приемане и толерантност, и за изграждането на приобщаващи общества, които зачитат и утвърждават правата на човека за всички.“65 Международни НПО и български граждански организации по подобен начин се обявиха против промените, като заявиха, че те ограничават основни свободи и създава среда на нетолерантност.66 36. Т.нар. забрани за „ЛГБТИ-пропаганда“ са разгледани, и в някои случаи, приети от няколко страни през последните години, особено в Източна и Централна Европа, и в Централна Азия. Тези забрани бяха посрещнати с всеобхватни критики заради нарушаване на правата на човека и за това, че допринасят за увеличаване на дискриминацията и насилието срещу ЛГБТИ хората.67
3. ОБЩИ КОМЕНТАРИ ОТНОСНО ОБОСНОВКАТА ЗА ПРИЕМАНЕ НА ИЗМЕНЕНИЯТА
37. Обяснителната бележка (Мотиви) има за цел да обоснове приемането на закона като се позовава няколко пъти на предполагаемата нужда от защита на децата от вреда и отстояването на ценностите на мнозинството, както и българските традиции. Тези основания лежат на две предположения: (1) че предоставянето на информация и обсъжданията относно различната сексуална ориентация и полова
65 Виж Позиция на говорителката Службата на Върховния комисар на ООН по правата на човека Лиз Тросел относно анти-ЛГБТ законодателните изменения в България. 66 Виж, например, ILGA-Европа, Представяне на върховенство на правото за 2025 г., стр. 6 и статия в медиите: Българският парламент прие изменения, които забраняват ЛГБТИ ‚пропагандата‘ в училище. 67 Виж, например, Резолюция на Европейския парламент от 13 юни 2013 г. относно върховенството на правото в Русия (2013)/2667(RSP), параграф 8, която отправя остри критики за допускането на дискриминационни закони за „хомосексуална пропаганда“ на регионално и федерално ниво, като предупреждава за увеличени нива на дискриминация и насилие срещу ЛГБТИ хората. Виж също по отношение на „зони, забранени за ЛГБТИ лица“ в Полша, Резолюция на Европейския парламент от 18 декември 2019 г. относно публичната дискриминация и словото на омразата по отношение на ЛГБТИ лица, включително зони, забранени за ЛБГТИ лица 2019/2933(RSP), параграф 3; и Резолюция на Европейския парламент относно публичната дискриминация и словото на омразата, включително зони, забранени за ЛГБТИ лица, параграф 24, в която Европейският парламент призова „Полша решително да осъди дискриминацията по отношение на ЛГБТИ лицата, включително когато тя идва от местни органи, и да отмени резолюциите, атакуващи правата на ЛГБТИ лица, включително местните разпоредби срещу „ЛГБТ идеологията“, в съответствие с националното си право и със задълженията съгласно правото на ЕС и международното право.“ Виж също в отговор на забраната на „ЛГБТИ пропаганда“ в Унгария от 2021 г. Резолюция на Европейския парламент от 18 декември 2019 г. относно публичната дискриминация и словото на омразата по отношение на ЛГБТИ лица, включително зони, забранени за ЛБГТИ лица 2019/2933(RSP), параграфи 4 и 5, в които Европейският парламент осъжда най-категорично закона, който представлява явно нарушение на ценностите, принципите на ЕС и приканва Унгария и други държави членки да гарантират, че образованието и информацията, които са на разположение на малолетните и непълнолетните лица е в пълно съответствие правото на ЕС и международното право в областта на правата на човека като предоставят сексуално образование, което научно обосновано, основано на доказателства и недискриминационно. През 2024 г. Европейският парламент също призова Грузия да оттегли предложените конституционни текстове, които ограничават правата на ЛГБТИ лицата; виж Изявление на говорителя на Европейския парламент относно законодателните текстове за „семейни ценности и закрила на малолетните и непълнолетните от 4 септември 2024 г. Виж също неотдавнашен призив към Казахстан от 31 юли 2024 г., от независимия експерт срещу насилието и дискриминацията въз основа на сексуална ориентация и полова идентичност, Специалния докладчик относно насърчаването на правото на свобода на мнението и изразяването, Специалния докладчик относно ситуацията на защитниците на правата на човека, Специалния докладчик относно правата на свобода на мирни събрания и сдружаване и на Специалния докладчик относно правото на образование, които също се позовават на предишни опасения относно подобни законопроекти по отношение на т.нар. „ЛГБТИ пропаганда“ в Казахстан, Киргизстан и Руската федерация. Виж също Венецианската комисия, Становище по въпроса за забраната на т.нар. „пропаганда на хомосексуалност“ в контекста на скорошно законодателство в някои страни членки на Съвета на Европа, прието от Венецианската комисия по време на 95-та си пленарна сесия (14-15 юни 2013 г.); и Грузия – Становище за проекта за Конституционен закон за защита на семейните ценности и малолетните и непълнолетните, приет от Венецианската комисия по време на 139-та ѝ пленарна сесия (Венеция, 21-22 юни 2024 г. ). 20 Становище на СДИПЧ относно закона за изменение и допълнение на закона за предучилищно и училищно образование в България
идентичност може да навреди на децата; и (2) че общественото образование следва да разчита на възгледите на мнозинството и на преобладаващи традиции, и че правата на човека, особено „правата на малцинствата“ зависят от одобрените на мнозинството и че те трябва да отговарят на възгледите на преобладаващата част от населението в дадена държава. Нито едно от тези основания, обаче, не предоставя легитимно основание за обосновка на вероятните ограничения на упражняването на основни права и свободи, защитени съгласно международни и регионални инструменти в областта на правата на човека, особено относно правото на свобода на изразяване и достъп до информация, правото на образование и правото на равенство и недискриминация. 38. Що се отнася до твърденията, че подобна информация може да нанася вреди на децата, Обяснителната бележка (Мотиви) не предоставя никакви доказателства или задълбочена оценка, която обосновава нужда от въвеждането на подобна забрана. Това не съответства на водещите принципи за демократично разработване на законодателство, които подчертават нуждата от подход за коване на закони, основан на доказателства и изискват законите да са приети въз основа на добре обосновани твърдения, научни факти и надеждни данни, включително информация от оценки на въздействието, проведени консултации с обществеността или други важни заинтересовани страни.68 По отношение на подобни забрани, приети в Руската федерация, Комитетът на ООН по правата на човека счита, че „ [в]ъпреки че държавата-страна по Конвенцията се позовава на защита на морала, здравето и легитимните интереси на подрастващите, Комитът смята, че държавата не е посочила, че ограничението върху правото на свобода на изразяване относно „пропагандата на хомосексуалността“ – за разлика от пропагандата на хетеросексуалността или на сексуалността, като цяло – сред подрастващите, се основава на разумни и обективни критерии. Освен това, не са представени никакви доказателства, които да защитават подобно разграничение“.69 39. Важно е също да се подчертае, че международните и регионалните документи в областта на правата на човека ясно посочват, че най-добрите интереси на детето трябва да са водещи за разработването на политики и на закони.70 В Общ коментар №14 (2013 г.) относно член 3 от КПД на ООН, Комитетът по правата на детето подчертава, че „[д]ецата не са хомогенна група и следователно при оценката на техните най-добри интереси трябва да се има предвид многообразието при тях“, включително характеристики като сексуална ориентация и полова идентичност.71 Като де факто се забранява наличието на образователно съдържание свързано със сексуална ориентация и полова идентичност, както и чрез заглушаване на обсъжданията по тези теми, законът нарушава принципа на недискриминация, заложена в няколко инструмента в областта на правата на човека. Ограниченията на правата на свобода на изразяване и достъп до информация в училище, може да бъдат по-строги в дадени случаи, в сравнение с друга среда – като например
68 Виж СДИПЧ, Насоки за демократично законодателство за разработване на по-добри закони (16 януари 2024 г.), Принцип 5 относно Законодателство основано на факти. 69 Виж Комитет на ООН по правата на човека, дело Fedotova v Russia, Съобщение №1932/2010, параграф 10.6. Виж също Европейски съд по правата на човека, дело Fedatova and Others v. Russia, № 40792/10 и 2 други, от 13 юли 2021 г., параграфи 52-54. 70 Тази гаранция е закрепена в член 3, параграф 1 от КПД, който гласи, че: „Висшите интереси на детето са първостепенно съображение във всички действия, отнасящи се до децата, независимо дали са предприети от обществени или частни институции за социално подпомагане, от съдилищата, административните или законодателните органи.“ 71 Виж Комитет по правата на детето, Общ коментар №14 (2013 г.) към член 3 от КПД на ООН, параграф 55. 21 Становище на СДИПЧ относно закона за изменение и допълнение на закона за предучилищно и училищно образование в България
академичната. Естеството на новите ограничения, въведени със закона, обаче, повдига сериозни опасения относно правото на учениците на достъп до информация и до образование, включително и да получат достъп до качествено сексуално образование, съобразено с възрастта и уменията на учениците и тяхното ниво на емоционално и когнитивно развитие72 (виж също Подраздел 4). Освен това, законът поражда притеснения относно правото на здраве, както е залегнало в член 12 от МПИСКП и член 24 от КПД. Отказът на учениците, особено тези, които се идентифицират като ЛГБТИ, до изчерпателно и приобщаващо образование по въпросите на сексуалната ориентация, половата идентичност, и репродуктивното здраве пряко подронва тяхната способност да вземат информирани решения за техните тела и отношения.73 Подобни забрани също така усилват стигмата и затвърждават вредни стереотипи и предразсъдъци срещу ЛГБТИ хората, и насърчават среда, в която дискриминацията срещу ЛГБТИ хората е легитимирана. Като се ограничават обсъжданията, които може да оспорят т.нар. „традиционни“ норми, това също така задълбочават невежеството, допринася за маргинализацията и изключването, като също така увеличава риска от насилие срещу ЛГБТИ хората. 40. Както бе отбелязано в параграф 6674 вече е установено, че затвърждаването на вредни стереотипи и предразсъдъци в законодателството срещу ЛГБТИ хората води до по-високи нива на нетолерантност и увеличава дискриминацията и насилието срещу ЛГБТИ хората. Последствията са особено тежки за децата и младежите с различна сексуална ориентация и полова идентичност, които са несъразмерно засегнати от по-големия риск от хомофобски и трансфобски тормоз, който уврежда най-вече психическото и физическо благосъстояние на децата. В своя Общ коментар №4 (2003 г.) Здраве и развитие на юношите,75 Комитетът по КПД подчертава че „Подложените на дискриминация юноши са по-уязвими на малтретиране, други видове насилие и експлоатация, а здравето и развитието им са изложени на по-голям риск“. Законовите мерки, които ограничават отворената и приобщаваща дискусия по темата за сексуалната ориентация и половата идентичност не само затвърждават неравенството, но също така лишават всички деца от критично важно образование, нужно за оспорване на дискриминационните норми и за отглеждането на приобщаваща и безопасна учебна среда. Важно е също така, че такива мерки не предоставят информация, важна за физическото и психично здраве на учениците, особено подрастващите с различна сексуална ориентация и полова идентичност, които вече може да са изправени пред висок риск от стигма, сексуално насилие, предизвикателства пред психичното и репродуктивното здраве. По този начин, вместо да се защитят или да се насърчат най-добрите интереси на детето, законът в крайна сметка уврежда правата, благосъстоянието и развитието на децата.
72 Виж Комитет по правата на детето, Общ коментар №4 (2003 г.): Здраве и развитие на юношите в контекста на Конвенцията за правата на детето, параграф 12. Виж също Специалния докладчик на ООН относно правото на образование, Доклад по отношение на правото на човека на всеобхватно сексуално образование (2010 г.), A/65/162, параграф 87 (c). 73 Според Информационния бюлетин на Службата на Върховния комисар на ООН по правата на човека относно правото на здравеопазване, здравните нужди на подрастващите следва да бъдат изпълнявани по недискриминационен начин и с особена чувствителност по отношение на рисковете, които преживяват маргинализираните групи. Като се изключва жизненоважно съдържание относно здравето, което конкретно е насочено към житейската реалност на младежите ЛГБТИ, законът не само затвърждава стигмата, но също така поставя учениците в предотвратим риск като нарушава техните права както на здравеопазване, така и на образование, гарантирани съгласно международното право в областта на правата на човека. 74 Виж по-горе бележка под линия 68. 75 Комитет по правата на детето, Общ коментар №4 (2003 г.): Здраве и развитие на юношите в контекста на Конвенцията за правата на детето, параграф 2. 22 Становище на СДИПЧ относно закона за изменение и допълнение на закона за предучилищно и училищно образование в България
41. Що се отнася до заявената нужда да се вземе предвид мнението на мнозинството от българското общество, международното и регионалното право в областта на правата на човека ясно постановява, че упражняването на основните права от една група, не може да бъде поставено под условието на приемане от страна на мнозинството. Както заявява ЕСПЧ по няколко случая, в една демокрация „баланс трябва да бъде постигнат, така че да гарантира справедливо и правилно третиране на хората, принадлежащи на малцинства и да предотвратява всяка злоупотреба с доминираща позиция“, като се има предвид това, че ако правата на малцинствата зависят от одобрението на мнозинството, това подкопава ефективността на тези права.76 Съдът също последователно отказва да одобри политики и решения, които съдържат предубедени нагласи от страна на хетеросексуалното мнозинство към хомосексуалното малцинство, като се има предвид, че „традициите, стереотипите и преобладаващите обществени нагласи в дадена държава не могат, сами по себе си, да бъдат счетени като достатъчна обосновка за различие в третирането въз основа на сексуална ориентация.77 Следователно, въпреки че обществените норми може да бъдат взети предвид като се прави оценка на легитимността и пропорционалността на ограниченията на правата, те не могат, сами по себе си да оправдаят отказа от основни права на дадено малцинство. Следователно, позоваването на възгледите на мнозинството и/или използването на обществените норми с цел да се обоснове общата забрана в закона за обсъждане на различна сексуална ориентация или полова идентичност в училище, не представлява легитимна обосновка. 42. Обяснителната бележка (Мотиви) също се позовава на „българските образователни традиции“. В това отношение е важно да се отбележи, че член 29 от КПД на ООН определя, че целите на образованието за всички деца трябва да бъде насочено към „подготовката на детето за отговорен живот в свободно общество, в духа на разбирателство, мир и толерантност, равенство между половете и дружба между всички народи, етнически, национални и религиозни групи и коренно население“. В този смисъл, държавите – страни по Конвенцията трябва да гарантират, че тези цели са подходящо включени в учебната програма, в съдържанието на учебните материали, методи на преподаване и съответните политики.78 По подобен начин, член 2 от Протокол 1 на ЕКПЧ изисква от държавите при изпълнение на поетите функции по отношение на образованието и преподаването, да се погрижат за информацията или знанието, които са включени в учебната програма, да бъдат предадени по обективен, критичен и плуралистичен начин. Измененията влизат в противоречие с целите за толерантност, равенство, многообразие, плурализъм и приобщаване, които следва да бъдат насърчавани в образователната система, политики и в цялото съдържание и материали в училище. В крайна сметка, налагането на ефективна цензура върху книги, филми, културни материали и друго образователно съдържание, което може да съдържа препратки към разнообразието по отношение на сексуалната ориентация и половата идентичност, ограничава академичната свобода79 на преподаватели и ученици –
76 See e.g., ECtHR, Fedotova v. Russia [GC], nos. 40792/10, 30538/14 and 43439/14, 17 January 2023, paras. 216-218; дело Bayev v. Russia, № 67667/09 и 2 други, от 20 юни 2017 г., параграфи 68-70; дело Alekseyev v. Russia, № 4916/07, 25924/08 и 14599/09, параграф 81; виж също Комитет на министрите, Препоръка CM/Rec(2010)5 от Комитета на министрите към страните членки относно мерките за борба с дискриминацията въз основа на сексуална ориентация и полова идентичност. 77 Виж, например, ЕСПЧ, дело Fedotova v. Russia [GC], № 40792/10, 30538/14 и 43439/14, от 17 януари 2023 г., параграф 217. 78 Виж Комитет по правата на детето, Общ коментар № 11 (2009 г.): Деца от коренното население и техните права съгласно Конвенцията, параграф 56. 79 Виж Специалния докладчик относно правото на образование, Доклад относно правото на академична свобода (2024 г.), конкретно параграф 84. 23 Становище на СДИПЧ относно закона за изменение и допълнение на закона за предучилищно и училищно образование в България
която зависи и от спецификите на развитието и зрелостта на учениците – ограничава излагането на учениците на различни гледни точки. Не на последно място, това може да създаде допълнително ограничение спрямо учителите и преподавателите, като обезсърчи отворените и приобщаващи обсъждания, които са от решаваща важност за изграждането на безопасна, толерантна среда, зачитаща многообразието.80 43. Обяснителната бележка (Мотиви) също така споменава „традиционните християнски семейни ценности, обичта и уважението в семейството, в съответствие с българската културна, образователна и правна традиция“, с цел обосновка на закона. Що се отнася до използването на подобни аргументи, ЕСПЧ постанови нарушение на член 10 от ЕКПЧ, където се посочва, че „[в]ластите не успяват да посочат как свободата на изразяване по отношение на ЛГБТ темите би обезценило или би се отразило негативно по друг начин на действителните и съществуващите „традиционни семейства“ или би поставило под въпрос тяхното бъдеще.“81 44. Накрая, позоваването на само на съществуващата национална традиция и една религия също е проблематично от гледна точка на правата на човека и анти- дискриминацията. Както бе подчертано преди, съгласно член 29 от КПД На ОООН, целите на образованието също трябва да насърчават уважението към цивилизациите, различни от тази, към която се принадлежи. Като се позовават на споделената си култура и ценности, страните членки на ОССЕ също се ангажираха да защитават и да насърчават собственото си „културно и духовно наследство, в цялото си богатство и многообразие“ (Парижка харта на ОССЕ за Нова Европа, 1990 г.), като също подчертават значението на разпространението на толерантност, многообразие и недискриминация.82 Освен това, съгласно член 18 от МПГПП, член 9 от ЕКПЧ и ангажиментите на ОССЕ относно свободата на религията или вярванията,83 държавата е длъжна да зачита, да спазва и да защитава свободата на религия или вярвания без всякаква дискриминация. Както изрично постановява Европейският съд по правата на човека, по принцип, „държавата е длъжна да бъде неутрална и безпристрастна при упражняване на нормативната си власт , както и в отношенията си с различните религии, вероизповедания и вярвания“, тъй като е важно за „запазването на плурализма и правилното функциониране на демокрацията“.84 Стесненият обхват на Обяснителната бележка (Мотиви), която се позовава само на една религия и национален произход изглежда, че е в противоречие с тези принципи.
80 Виж ЮНЕСКО Гарантиране на правото на справедливо и приобщаващо качествено образование: резултати от деветата консултация на страните членки относно изпълнението на Конвенцията на ЮНЕСКО и Препоръката срещу дискриминация в образованието (2018 г.) 81 Виж ЕСПЧ, дело Bayev and Others v. Russia, № 67667/09, от 20 юни 2017 г., параграфи 67-71, и дело Fedotova v. Russia [GC], № 40792/10, 30538/14 и 43439/14, от 17 януари 2023 г., параграф 53. 82 В Документа на ОССЕ от Копенхаген (1990 г.) страните членки на ОССЕ признават „важната роля на неправителствените организации, включително на политическите партии, профсъюзите, организациите в защита на правата на човека и религиозните групи за насърчаване на толерантността, културното многообразие и разрешаване на въпроси, свързани с националните малцинства“ (параграф 30). В Документа на ОССЕ от симпозиума в Краков относно културното наследство (1991 г.), като отбелязва ключовото значение за опазване на културното наследство и ролята на неправителствените сдружения в това отношение (параграфи 14 и 19), също така отбелязва, че „ [о]пазването и тълкуването на ценностите и културното наследство на различни групи ще бъде подобрено с включването на тези групи, което благоприятства толерантността и уважението към различните култури, които са от първостепенно значение.“ 83 Виж специално Документа на ОССЕ от Виена (1989 г.), параграфи 11 и 16-17; и Документа на ОССЕ от Копенхаген (1990 г.), параграф 9.4. 84 ЕСПЧ, дело Supreme Holy Council of the Muslim Community v. Bulgaria (Заявление № 39023/97, решение от 16 декември 2004 г.), параграф 93. 24 Становище на СДИПЧ относно закона за изменение и допълнение на закона за предучилищно и училищно образование в България
45. По-общо казано и както е обяснено подробно по-долу, забраната за разпространение и достъп до информация относно т.нар. „нетрадиционна сексуална ориентация и/или определяне на полова идентичност, различна от биологичната“ не съумява да отговори на строгата проверка за законност, легитимност, необходимост и пропорционалност, както и за недискриминация, както е постановено от международните инструменти.
4. ОТРАЖЕНИЕ ПО ОТНОШЕНИЕ НА ПРАВОТО НА СВОБОДА НА ИЗРАЗЯВАНЕ И ДОСТЪП ДО И НФОРМАЦИЯ
46. Нововъведената забрана съгласно член 11, алинея втора и трета от закона забранява „[о]съществяване на пропаганда, популяризиране или подстрекаване по какъвто и да е начин, пряко или косвено, на идеи и възгледи свързани с нетрадиционната сексуална ориентация и/или определяне на полова идентичност, различна от биологичната“. В зависимост от тълкуването на тази разпоредба, това може да ограничи провеждането на каквито и да е обсъждания относно различията в сексуалната ориентация и половата идентичност в предучилищна или училищна среда, както и значително да ограничи предоставянето на всеобхватно сексуално образование, съобразено с възрастта на и уменията на учениците и тяхното ниво на емоционално и когнитивно развитие.85 47. Това представлява пряка намеса в правото на свобода на изразяването, като засяга както правото да се споделя информация, така и да се получава информация и идеи, както е застъпено съгласно член 19 от МПГПП и член 10 от ЕКПЧ. Подобна защита е постановена и в член 11, параграф 1 от Хартата на основните права на ЕС. Член 13 от КПД също изрично постановява, че „[д]етето има право на свобода на изразяване“, което включва „свободата да търси, получава и предава информация и идеи от всякакъв вид независимо от границите в устна, писмена, печатна форма, под формата на изкуство, или чрез каквито и да са други информационни средства по избор на детето“. Важно е да се отбележи, че подрастващите имат право да търсят, получават и разпространяват информация чрез различни средства, „включително чрез говор, писмен и жестомимичен език и такива невербални изразни средства като образи и предмети на изкуството. Средствата за изразяване на мнение включват, например, книги, вестници, брошури, плакати, банери, дигитални и аудиовизуални медии, както и стил на обличане и личен стил.“86 48. Правото на свобода на изразяване обаче не е абсолютно. Всякакво ограничение на правото на свобода на изразяване трябва да бъде в съответствие със строгата проверка, разписана в член 19, параграф 3 от МПГПП, член 10, параграф 2 от ЕКПЧ и член 13, параграф 2 от КПД, които изискват всяко ограничение да бъде предвидено със закон (изискване за законност), да преследва една от легитимните цели, изброени подробно в международните инструменти87 (изискване за
85 Виж също Специалния докладчик на ООН относно правото на образование, Доклад по отношение на правото на човека на всеобхватно сексуално образование (2010 г.), A/65/162, параграф 87 (c). 86 Виж КПД Общ коментар №20 (2016 г.) Осъществяване на правата на детето по време на юношеството, параграф 42. 87 Виж член 19, параграф 3 от МПГПП: „a) за зачитане на правата или на доброто име на другите; b) за защита на националната сигурност, на обществения ред, на народното здраве или морал.“; член 10, параграф 2 от ЕКПЧ: „в интерес на националната и обществената сигурност и на териториалната цялост, за предотвратяването на безредици или престъпления, за защитата на здравето и морала, както и на репутацията или правата на другите, за предотвратяване
25 Становище на СДИПЧ относно закона за изменение и допълнение на закона за предучилищно и училищно образование в България
легитимност) и да бъде необходимо в едно демократично общество (изискване за необходимост и пропорционалност, което, наред с другото, предполага, че всяко наложено ограничение трябва да представлява възможно най-щадящата мярка сред тези, които са достатъчно ефективни да постигнат желаната цел). Освен това, ограничението трябва да е недискриминационно (членове 2 и 26 от МПГПП, член 2 от КПД и член 14 от ЕКПЧ88). Ограниченията трябва да се прилагат само за целите, за които са предназначение и трябва да са пряко относими към конкретната цел, която преследват (член 18 от ЕКПЧ). 49. Въпреки че не съществува международен документ, който изрично да гарантира правото на децата да получават информация по теми свързани със сексуална ориентация или полова идентичност, задължението за държавата може да се изведе съгласно член 13 от МПИСКП. Добрите практики също така предвиждат, че децата и младите хора следва да имат право да получават надеждна, научно-обоснована и изчерпателна информация относно сексуалността.89 Както беше подчертано преди, една от целите на образователната система трябва да бъде да насърчава толерантността и недискриминацията като взема предвид развиващите се умения на децата. Освен това, в своя Общ коментар №4 Здраве и развитие на юношите, Комитетът по правата на детето също призовава държавите „да разработят и изпълняват законодателство, политики и програми в полза на здравето и развитието на юношите“, включително и чрез „предоставяне на подходяща информация и подпомагане на родителите с оглед способстване за развиване на взаимоотношения на доверие и упование, в които въпросите, свързани например със сексуалността, сексуалното поведение и рисковите начини на живот, да могат да се обсъждат открито и да се намират приемливи решения, които зачитат правата на юношата“.90 50. Както е по-подробно описано по-надолу, въпреки че държавите могат по принцип да ограничат достъпа на децата до определени типове информация в образователна среда с легитимни цели, ограниченията в закона са крайно неясни и широки и не служат за постигане на легитимните цели за защита на морала, здравето или правата на другите, те са непропорционални и също така са дискриминационни.
4.1. Изискване за законност на забраната
51. Изискването, че всяко ограничение на свободата на изразяване следва да бъде ‚предвидено със закон‘ не само постановява, че ограничението трябва да има изрично основание в националното законодателство, но също така се отнася до качеството на този закон.91 Макар да се признава, че не е възможно постигането на абсолютна точност и че в много закони термините, които се използват, са неизбежно до голяма или малка степен, неясни и чието тълкуване и приложение са
разкриването на информация, получена доверително, или за гарантиране авторитета и безпристрастността на правосъдието“; Член 13, параграф 2 от КПД: „а) за зачитане правата или репутацията на другите, или б) за защита на националната сигурност или обществения ред, или на общественото здраве и морал.“ 88 България нито е подписала, нито е ратифицирала Протокол 12 към ЕКПЧ, който съдържа обща забрана за дискриминация при упражняване на права. 89 Виж, например Широкообхватното сексуално образование защитава децата и спомага за изграждането на по-безопасно и приобщаващо общество, 90 Виж Комитет по правата на детето, Общ коментар №4 (2003 г.): Здраве и развитие на юношите в контекста на Конвенцията за правата на детето, параграф 12 91 Виж, например ЕСПЧ, дело M.M. v. the United Kingdom, № 24029/07, от 13 ноември 2012 г., параграф 193. Виж СДИПЧ, Насоки за демократично законодателство за разработване на по-добри закони (16 януари 2024 г.), Принцип 16. 26 Становище на СДИПЧ относно закона за изменение и допълнение на закона за предучилищно и училищно образование в България
въпрос на практика,92 законите трябва да бъдат предвидими и да се тълкуват стриктно, за да се избегнат злоупотреби и превишаване на правомощията. Съответно, законите трябва да бъдат достатъчно ясни и точни, за да дадат възможност на дадено лице да прецени дали неговото или нейното поведение би било в нарушение на закона и да може да предвиди вероятните последствия на всяко нарушение.93 Това също означава, че законът трябва да бъде формулиран по начин, който предоставя разумна представа как тези разпоредби ще бъдат тълкувани и приложени.94 52. Първо, измененията в закона, които се отнасят до забрана на „[о]съществяване на пропаганда, популяризиране или подстрекаване по какъвто и да е начин, пряко или косвено, на идеи и възгледи свързани с нетрадиционната сексуална ориентация и/или определяне на полова идентичност, различна от биологичната“, са прекалено широки и неясни. Законът не съумява да предостави определение на основни понятия като „пропаганда“, „подстрекаване“ и „популяризиране“, което води до значителна правна несигурност. Подобни понятия не само изглеждат прекалено общи, но също са твърде двусмислени, стигматизиращи и неясни.95 Популяризирането на дадени теми, например, може да бъде разбрано по различни начини. Дори самото споменаване на небинарна сексуална ориентация или полова идентичност или връзки между хора от същия пол може да бъде възприето като вид „популяризиране, пропаганда или подстрекаване“ като така се задейства приложението на забраната.96 Многозначността и неяснотата на такива понятия са допълнително усложнени от добавянето на уточнението „пряко или косвено“. Такава многозначност не само създава правна несигурност, но също позволява произволно тълкуване и прилагане, като създава риск от прекомерни ограничения на свободата на изразяване и правото да получаваш и предаваш информация. По подобен начин определението на „нетрадиционна сексуална ориентация“ в закона,97 особено с позоваването на предполагаемото правно понятие „емоционално [или] романтично” привличане, не би съответствало на изискването за законност. 53. В резултат на това, нововъведената забрана повдига сериозни опасения, тъй като може да позволи евентуално различно и произволно тълкуване. Забраната може също така да доведе до автоцензура и да бъде ограничаваща за учители и
92 Виж, например ЕСПЧ, дело See, Kudrevičius and Others v. Lithuania [GC], №37553/05, от 15 октомври 2015 г., параграф 109. Виж също ЕСПЧ, дело Perinçek v. Switzerland [GC], № 27510/08, от 15 октомври 2015 г., параграф 131, при което Съдът подчертава, че „Дадена норма не може да бъде счетена за „закон“, освен ако не е формулирана достатъчно точно, за да позволи на засегнатото лице да регулира неговото или нейното поведение: той или тя трябва да може – ако е нужно с подходящия съвет – да предвиди до разумна степен в дадените обстоятелства последствията, които определено действие би предизвикало. Съдът обаче уточнява, че тези последствия не е нужно да могат да се предвидят с абсолютна точност, тъй като на практика това се оказва невъзможно.“ 93 Виж, например ЕСПЧ, дело Hashman and Harrup v. the United Kingdom [GC], № 25594/94, от 25 ноември 1999г.; дело Gillan and Quinton v. the United Kingdom, № 4158/05, от 12 януари 2010 г.; дело Kudrevičius and Others v. Lithuania [GC], № 37553/05, от 15 октомври 2015 г. Виж също СДИПЧ, Насоки за демократично законодателство за разработване на по-добри закони (16 януари 2024 г.), Принцип 11; КПЧ на ООН, Общ коментар 34 към член 19 на МПГПП CCPR/C/GC/34, параграф 25. Виж също ЕСПЧ, дело The Sunday Times v. the United Kingdom (No. 1), № 6538/74, параграфи 48-49; и дело Perinçek v. Switzerland [GC], № 27510/08, от 15 октомври 2015 г., параграф 131. 94 Виж, например Венецианската комисия Списък за проверка на върховенство на правото, CDL-AD(2016)007, параграф 58. В допълнение, виж ЕСПЧ, дело The Sunday Times v. the United Kingdom (No. 1), № 6538/74, при което Съдът постановява, че „законът трябва да бъде формулиран достатъчно точно, за да даде възможност на гражданина да регулира своето поведение като има възможност да предвиди какво е разумно и какви последствия дадено поведение може да предизвика“. 95 Виж, например ЕСПЧ, дело Bayev and Others v. Russia, № 67667/09, от 20 юни 2017 г., параграф 76. Виж Венецианската комисия, Становище по въпроса за забраната на т.нар. „пропаганда на хомосексуалност“ в контекста на скорошно законодателство в някои страни членки на Съвета на Европа, CDL-AD(2013)022-e, параграф 28. 96 Виж ЕСПЧ, дело Macaté v. Lithuania, № 61435/19, от 23 януари 2023 г., параграф 185. 97 Например „[да] бъде различно от общоприетото и установено от българската правна традиция понятие за емоционално, романтично, сексуално или чувствено привличане между лица от противоположния пол“. 27 Становище на СДИПЧ относно закона за изменение и допълнение на закона за предучилищно и училищно образование в България
преподаватели като обезсърчи откритите и приобщаващи обсъждания, които са от съществено значение за изграждането на безопасна, равнопоставена учебна среда, която зачита многообразието.
4.2. Изискване за легитимност на забраната
54. Обяснителната бележка (Мотиви) също така се позовава на нуждата да се предотврати нанасянето на вреда на децата и да се защитят, както и да бъде отразено виждането на мнозинството от българското общество. Съгласно международните и регионални инструменти в областта на правата на човека, целите да се защитят морала, здравето, правата и легитимните интереси на подрастващите са част от легитимните цели, които може да се използват за ограничаване на правото на свобода на изразяване и правото да получаваш и предаваш информация. От друга страна, обаче, както беше отбелязано в подраздел III.3 по-горе, съображенията, които са представени за приемането на измененията на закона, не изглежда да са основани на добре обосновани изследвания, доказателства, научни факти и данни, и следователно изглежда, че попадат извън обхвата на легитимните цели, на които могат да се позоват съгласно международните инструменти в областта на правата на човека. 55. Като цяло, новите разпоредби или подобни мерки често се основават на грешното допускане, че излагането на децата на обсъждания по ЛГБТИ темите, съобразени с възрастта им, може да им повлияе да сменят своята сексуална ориентация или полова идентичност или да ги изложи на вреда. Няма обаче нито достоверни данни, които да доказват, че сексуалната ориентация или половата идентичност може да бъдат промени в резултат на външно влияние, нито научна подкрепа за твърдението, че подобно въздействие е вредно.98 Поради това остава неясно от каква евентуална вреда законът иска да защити децата и подрастващите. Напротив, всички ученици трябва да получат подходящо за възрастта им (например адаптирано съобразно възрастта на учениците и уменията съответстващи на тяхното ниво на емоционално и когнитивно развитие) приобщаващо образование, което признава различния опит, за да може в крайна сметка да изгради толерантност и уважение, и да подкрепи зачитането на правата и достойнството на децата. 56. Освен това, самото позоваване на обичайно използвани обосновки за подобни забрани като „обществен морал, защита на традиционното семейство, защита на здравето и защита на подрастващите“ са сами по себе си недостатъчни да аргументират тяхното налагане. По-конкретно, в делото Macaté v. Lithuania, Голямата камара на ЕСПЧ изрично подчерта, че „законодателната забрана на ‚популяризирането на хомосексуалността или нетрадиционните сексуални връзки‘ сред подрастващите не служи на преследването на легитимните цели за защита на морала, здравето или правата на другите, както и че чрез приемане на подобни закони властите затвърждават стигмата и предразсъдъците, и насърчават хомофобията, което не е в съответствие с разбиранията за
98 Виж, например, ЕСПЧ, дело Alekseyev v Russia, № 4916/07, 25924/08 и 14599/0, параграф 86. 28 Становище на СДИПЧ относно закона за изменение и допълнение на закона за предучилищно и училищно образование в България
равенство, плурализъм и толерантност, присъщи за едно демократично общество“.99 57. Комитетът на ООН за правата на човека по отношение на подобни закони изрично заявява, че „[м]акар да отбелязва, че държавите-страни по договорите се позовават на целта за защита на морала, здравето, правата и легитимните интереси на подрастващите, Комитетът смята, че държавите не са показали как ограничение на правото на свобода на изразяване по отношение на „пропаганда на хомосексуалност“ – за разлика от пропаганда на хетеросексуалността“ или сексуалността като цяло – сред подрастващите се основава на разумни и обективни критерии. Освен това, не са представени доказателства, които да сочат за наличието на фактори, които да оправдават подобно разграничение“.100 ЕСПЧ също така е установил нарушение на член 10 от ЕКПЧ, при което твърди, че „[в]ластите не успяват да посочат как свободата на изразяване по отношение на ЛГБТ темите би обезценило или би се отразило негативно по друг начин на действителните и съществуващите „традиционни семейства“ или би поставило под въпрос тяхното бъдеще. Съдът последователно отказва да одобри политики и решения, които представляват предубедени нагласи от страна на хетеросексуалното мнозинство срещу хомосексуалното малцинство.“101 По подобен начин, Венецианската комисия стигна до заключението, че „законовите разпоредби, които забраняват ‚пропаганда на хомосексуалността‘ не отговорят на ЕКПЧ и на международните стандарти в областта на правата на човека“.102 58. По конкретно, въпреки че защитата на морала е легитимна цел по силата на МПГПП и ЕКПЧ, всяко искане за ограничаване на свободата на изразяване и достъпа до информация на основание защита на морала, трябва да се разглежда много внимателно. В своя Общ коментар №34, Комитетът на ООН по правата на човека предупреждава срещу използването на такива основания за ограничаване на свободата на изразяване, като отбелязва, че „понятието за морал произлиза от многобройни социални, философски и религиозни традиции; следователно, ограниченията… с цел защита на морала трябва да бъдат основани на принципи, които не произлизат изключително само от една традиция“ и че „[в]сяко подобно ограничение трябва да бъде разбрано в светлината на универсалността на правата на човека и принципа за недискриминация“.103 Както се подчертава в Съвместното становище на СДИПЧ и Венецианската комисия относно проекта за конституция на Киргизката република, към „морала“ като възможно основание за ограничаване на правата на човека и основните свободи, следва да се подхожда предпазливо „поради възможното широко и по същество субективно тълкуване
99 Виж ЕСПЧ, дело Macaté v. Lithuania [GC], № 61435/19, от 23 януари 2023, параграф 202. Виж също Комитет по правата на човека н ООН, Общ коментар №34 към член 19 от МПГПП CCPR/C/GC/34, параграф 33, който гласи: „Когато държава страна по пакта се позовава на легитимното основание за ограничение на правото на изразяване, тя трябва да докаже по конкретен и специфичен начин точното естество на заплахата, както и необходимостта и пропорционалността на предприетото конкретно действие, като специално установи пряка и непосредствена връзка между изразяването и заплахата.“ 100 Виж Комитет по правата на човека на ООН, Fedotova v. Russia, Communication No. 1932/2010, параграф 10.6. Виж също Европейски съд по правата на човека, дело Fedotova and Others v. Russia, № 40792/10 и 2 други, от 13 юли 2021 г., параграфи 52-54. 101 Виж Европейски съд по правата на човека, дело Bayev and Others v. Russia, № 67667/09, от 20 юни 2017 г., параграфи 67-71, and Пак там (Fedotova and Others v. Russia), параграф 53. 102 Виж Венецианска комисия, Становище по въпроса за забраната на т.нар. „пропаганда на хомосексуалност“ в контекста на скорошно законодателство в някои страни членки на Съвета на Европа, CDL-AD(2013)022-e, параграф 83. 103 Виж също Комитет по правата на човека н ООН, Общ коментар №34 към член 19 от МПГПП CCPR/C/GC/34, параграф 32. 29 Становище на СДИПЧ относно закона за изменение и допълнение на закона за предучилищно и училищно образование в България
на подобни понятия“.104 Обосновките, които се основават на обществен морал също се разглеждат внимателно от ЕСПЧ. Например, в един от случаите, ЕСПЧ потвърди ограниченията на свободата на изразяване по отношение на материали, рекламиращи секс с малолетни и порнография.105 По-рано Венецианската комисия отбеляза, че обсъжданията на връзки между същия пол и полова идентичност не накърнява обществения морал.106 59. Освен това, аргументът, че тези ограничения защитават т.нар. „традиционно семейство“ нямат основание, тъй като липсва необходима връзка между тази цел и забраната на всяко съдържание, което се отнася до многообразието в сексуалната ориентация и половата идентичност или правата на ЛГБТИ хората в училище.107 Не е доказано защо и как обсъждането на тези теми в училище представлява заплаха за т.нар. „традиционно семейство“, на която е нужно да се противодейства. Макар законът да е насочен основно към информацията, която учениците получават в клас, все пак има вероятност законът да задуши всяко обсъждане или действие, които целят признаване на сексуална ориентация или полова идентичност в училище.108 Това има негативен ефект върху всички деца и подрастващи в училище, без значение каква е тяхната сексуална ориентация или полова идентичност, защото ги лишава от важна информация, подходяща за възрастта относно сексуалното и полово многообразие, като това означава, че децата и младежите в училище може да формират мнението си относно сексуалната ориентация и половата идентичност, въз основа на дезинформация, стереотипи и предразсъдъци.109 60. В допълнение, аргументът, че ограниченията имат за цел да защитят общественото здраве е необоснован. Достъпът до точна информация относно сексуалността, половата идентичност и самозащитата, когато са представени обективно и научно, е от съществено значение за развитието на детето, личното физическо и психическо здраве, превенция на болести и политиката на обществено здраве. Ограничаването на обсъждането на ЛГБТИ теми не намалява рисковете за здравето; вместо това пречи на информираното вземане на решения и може да подкопае усилията за опазване на общественото здраве. Както се потвърждава и от Комитета на ООН по правата на детето, държавите трябва „приемат всеобхватни политики за сексуално и репродуктивно здраве на подрастващите, които са съобразени с пола и сексуалността, като се подчертава, че неравният достъп на подрастващите до такава информация, стоки и услуги се равнява на дискриминация. Липсата на достъп до такива услуги води до това
104 Виж СДИПЧ и Венецианската комисия, Съвместно становище относно проекта за конституция на Киргизката република (2021 г.) параграф 36. 105 Виж дело Handyside v. United Kingdom, заявление № 5493/72, от 7 декември 1976 г., параграф 49. 106 Виж, например Венецианска комисия, Становище по въпроса за забраната на т.нар. „пропаганда на хомосексуалност“ в контекста на скорошно законодателство в някои страни членки на Съвета на Европа, CDL-AD(2013)022-e, параграф 58. Виж също Препоръка CM/Rec(2010)5 на Комитета на министрите към страните членки относно мерки за борба с дискриминацията въз основа на сексуална ориентация и полова идентичност. 107 Виж ЕСПЧ, дело X and Others v. Austria [GC], № 19010/07, от 19 февруари 2013 г., параграф 139, при което Съдът счита, че целта защита на семейството в традиционния смисъл е „твърде абстрактна“; виж също ЕСПЧ, дело Bayev and Others v. Russia, № 67667/09, от 20 юни 2017 г., параграф 67, при което Съдът счита, че няма причина да се счита, че поддържането на семейните ценности като основа в обществото е несъвместимо с признаването на социалното приемане на хомосексуалността, особено предвид растящата обща тенденция за включване на връзките между двойки от същия пол в понятието за „семеен живот“. 108 Конгрес на местните и регионални власти, Защита на ЛГБТИ лицата в контекста на все по-честите случаи на враждебна реч и дискриминация, насочени срещу ЛГБТИ лицата: Ролята на местните и регионалните власти, доклад, CG(2021)40-18 (17 юни 2021 г.), параграф 54. 109 Виж Европейската комисия срещу расизма и нетолерантността Доклад на ЕКРН по отношение на Сърбия (6-ти кръг на мониторинг), приет на 6 декември 2022 г., публикуван на 9 март 2023 г., параграф14. 30 Становище на СДИПЧ относно закона за изменение и допълнение на закона за предучилищно и училищно образование в България
подрастващите момичета да бъдат групата в най-голям риск от смъртност или тежки или доживотни увреждания при бременност и раждане.“110 61. Най-накрая, с оглед на заявената цел за защита на здравето, правата и интересите на децата, както се подчертава в подраздел III.3 по-горе, най-добрите интереси и развиващите се умения на детето трябва винаги да бъдат взети предвид, за да се определи какви могат да бъдат легитимни и основателни ограничения на достъпа до или разпространението на някои видове информация за деца и подрастващите. Следва да се отбележи, че ЕСПЧ е постановил нарушение на правото на свобода на изразяване в редица дела като взема предвид, че законна забрана на т.нар. „популяризиране на хомосексуалност“ или „нетрадиционни“ сексуални отношения сред малолетни и не пълнолетни не отговаря на легитимните цели за защита на морала, здравето или правата на другите.111 62. С оглед на гореизложеното, забраната в процес на разглеждане не изглежда да преследва легитимна цел.
4.3. Изискване за необходимост и пропорционалност на забраната
63. За да отговори на стандарта да бъде „необходимо в едно демократично общество“, всяко ограничение трябва да бъде строго съобразено и пропорционално на преследваната легитимна цел.112 Когато се преценява дали дадено ограничение е пропорционално, е важно да се вземе предвид дали съществува по-малко ограничаваща алтернатива;113 важно е също да се обмислят специфичните рискове от заглушаване на обсъжданията по темите за сексуална ориентация и полова идентичност, ограничаването на достъпа до информация, включително важна информация за здравето, както и риска от по-нататъшно маргинализиране на децата и подрастващите с различна сексуална ориентация или полова идентичност, особено в уязвими периоди на тяхното развитие. 64. Въпреки че може да е легитимно да се ограничи достъпа до част от информацията или съдържанието по отношение на пола и сексуалността, законът, в процес на обсъждане не прави опит да вземе предвид възрастта и развиващите се умения на децата и младежите в предучилищната и училищната система. Освен това, законът не съумява да разграничи между действително вредно съдържание,114 и
110 Виж КПД Общ коментар №20 (2016 г.) Осъществяване на правата на детето по време на юношеството, параграф 59. Виж също Комитет по икономически, социални и културни права, Общ коментар №20 (2009 г.) относно недискриминация по отношение на икономически, социални и културни права, параграф 29. 111 Виж ЕСПЧ, дело Macaté v. Lithuania, №61435/19, от 23 януари 2023 г., параграф 202, който гласи: „законодателната забрана на ‚насърчаването на хомосексуалността или нетрадиционните сексуални връзки‘ сред малолетни и непълнолетни не служи за постигане на легитимните цели за защита на морала, здравето или правата на другите, и с приемането на такива закони властите затвърждават стигмата и предразсъдъците, и насърчават хомофобията, което не е съвместимо с понятията за равенство, плурализъм и толерантност, присъщи за едно демократично общество“. Виж също дело Bayev and Others v. Russia, където Съдът постанови, че „с приемането на такива закони [срещу ЛГБТИ пропаганда], властите затвърждават стигмата и предразсъдъците и насърчават хомофобията, което не е съвместимо с понятията за равенство, плурализъм и толерантност, присъщи за едно демократично общество.“ 112 В делото Handyside v. United Kingdom, ЕСПЧ подчертава, че намесата в свободата на изразяване трябва да бъде „необходима в едно демократично общество“ и не може да бъде обоснована, ако излиза отвъд това, което се счита за „пропорционално“ на преследваната цел; виж Handyside v. United Kingdom, № 5493/72, от 7 декември 1976 г., параграф 42-45. По подобен начин, в делото Vereinigung Bildende Künstler v. Austria, Съдът потвърди, че ограниченията на изразяването трябва да „бъдат предвидени в закона“ и „необходими в едно демократично общество“; виж ЕСПЧ, дело Vereinigung Bildende Künstler v. Austria, № 68354/01, параграф 38. 113 Виж, ЕСПЧ, дело Glor v. Switzerland, № 13444/04, 30 април 2009 г., параграф 94. 114 Например, редица международни инструменти изискват криминализиране на разпространението или обявяването на определени форми на съдържание за сексуална експлоатация. Членове 2 (c) и 3 (1) (c) от Факултативния протокол към Конвенцията за правата на детето относно относно търговията с деца, детската проституция и детската порнография
31 Становище на СДИПЧ относно закона за изменение и допълнение на закона за предучилищно и училищно образование в България
информация, която може да попадне в обхвата на защита на член 10 от ЕКПЧ и член 19 от МПГПП (освен другите налични гаранции). Законът по-скоро прилага обща забрана на всякаква информация, свързана с различна сексуална ориентация или полова идентичност. По този начин, законът представлява непропорционална намеса в правото на свобода на изразяване и достъп до информация. 65. В допълнение следва да се отбележи, че макар законът забранява всички обсъждания и мнения относно т.нар. „нетрадиционна“ сексуална ориентация и полова идентичност, различни от биологичния пол, но той не ограничава обсъжданията относно хетеросексуалността и цисджендър идентичността, дори тези, които може да бъдат обективно неподходящи за децата. По този начин, законът изглежда, че не съумява да отговори на проверката за пропорционалност поради факта, че е едновременно прекалено обхватен (като включва дискусии по ЛГБТИ теми, които не трябва да бъдат цензурирани) и прекалено изключващ (не забранява други теми за сексуалността и пола, които не са свързани с ЛГБТИ въпросите, но може да не са възрастово подходящи за деца). 66. Както се потвърждава от Комитета на ООН за правата на децата, това е правото на „всички подрастващи на свобода на изразяване и зачитане на тяхната физическа и психическа неприкосновеност, полова идентичност и зараждаща се независимост. […] Комитетът призовава държавите да отменят всички закони, които криминализират или по друг начин дискриминират спрямо лицата въз основа на тяхната сексуална ориентация, полова идентичност и интерсексуален статут и да приемат закони, които забраняват всякаква форма на дискриминация на тези основания.“115
4.4. Изискване за недискриминация
67. Като забранява разпространението на информация за т.нар. „нетрадиционни“ сексуални ориентации и полова идентичност, различна от биологичната, законът пряко дискриминира въз основа на сексуална ориентация и полова идентичност. Като оправдава въвеждането на тези изменения в законодателството с необосновани и вредни стереотипи и предразсъдъци спрямо ЛГБТИ хората, така допринася към дискриминацията и в крайна сметка води увеличаване на нетолерантността и рисковете от повишаване на насилието спрямо ЛГБТИ хората. Такива разпоредби, особено когато се прилагат в образователна среда затвърждават подвеждащи внушения, които нямат фактическо основание и изграждат враждебна среда към ЛГБТИ хората, като така допринасят за тяхната маргинализация, увеличават риска от насилие и изключване. 68. Такива дискриминационни разпоредби представляват пряко нарушение на международните задължения в областта на правата на човека. Инструментите на ООН гарантират правото на равенство и недискриминация за всички, което
изисква криминализиране на „материали за сексуална експлоатация на деца“. Член 20 от Конвенцията на Съвета на Европа за закрила на децата срещу сексуална експлоатация и сексуално насилие (Конвенция от Ланзароте) изисква криминализиране на умишлено поведение, което се проявява в „(а)производство на детска порнография; (б) предлагане или предоставяне на разположение на детска порнография; (в) разпространяване или предаване на детска порнография; (г) снабдяване с детска порнография за собствени цели или за друго лице; (д) притежаване на детска порнография; (е) съзнателно получаване на достъп чрез информационни и комуникационни технологии до детска порнография.“ Конвенция на Съвета на Европа за закрила на децата срещу сексуална експлоатация и сексуално насилие (Конвенция от Ланзароте) CETS No. 201, член 20. Конвенцията от Ланзароте е ратифицирана от България на 15 декември 2011 г. 115 Виж Комитет по правата на детето, Виж КПД Общ коментар №20 (2016 г.) Осъществяване на правата на детето по време на юношеството, параграф 34 32 Становище на СДИПЧ относно закона за изменение и допълнение на закона за предучилищно и училищно образование в България
означава, че на ЛГБТИ хората трябва да се предоставят същите права и свободи, както на всички хора, без дискриминация, насилие и преследване.116 69. Освен това, ЕСПЧ счита, че сексуалната ориентация и половата идентичност са защитени съгласно член 8 от ЕКПЧ, който се отнася до правото на зачитане на личния и семейния живот.117 Също така, ЕСПЧ постановява, че разликите в третирането въз основа само на съображения свързани със сексуалната ориентация или половата идентичност без особено убедителни или съществени причини, е неприемливо съгласно ЕКПЧ.118 По-конкретно, ЕСПЧ потвърждава, че „разликите (в третирането) въз основа на сексуална ориентация изисква особено сериозни причини като начин на обосновка или, както се казва понякога, особено убедителни и съществени причини […] [и когато възникне разлика въз основа на сексуалната ориентация, ЕСПЧ позволява на държавите – страни само ограничена свобода и преценка, и] [разликите въз основа само на съображения свързани със сексуалната ориентация са неприемливи.“119 В други случаи, Съдът постановява, че за разлики въз основа на пол или сексуална ориентация са необходими особено сериозни причини като начин на обосновка.120 70. ЕСПЧ подчертава, че „мерките, които ограничават достъпа до информация на децата относно връзките между хора от един и същи пол въз основа единствено на сексуалната им ориентация имат по-широки обществени последствия […] [и] показват, че властите имат предпочитания относно някои типове връзки и семейства спрямо други – че виждат връзките между хора от различен пол като обществено по-приемливи и ценни, отколкото тези между хора от същия пол, като по този начин допринасят за продължаващата стигматизация на последните. Следователно, подобни ограничения, независимо колко са стеснени по обхват и влияние, са несъвместими с разбиранията за равенство, плурализъм и толерантност, присъщи за едно демократично общество“.121 Отсъствието на каквато и да е легитимна обосновка за различното третиране на хетеросексуалната от хомосексуалната ориентация или цисджентър или трансджендър идентичностите подчертава дискриминационното естество на такива забрани.122
4.5. Заключение 71. С оглед на гореизложеното, забраната за „популяризиране“, „пропаганда“ или „подстрекаване“, „по какъвто и да е начин, пряко или косвено, на идеи и възгледи свързани с т.нар. „нетрадиционна“ сексуална ориентация и/или определяне на полова идентичност, различна от биологичната“, не служи за постигане на легитимните цели за защита на морала, здравето или правата на другите и е нито необходима, нито пропорционална, като също така пряко дискриминира въз основа на сексуална ориентация и полова идентичност. По
116 Виж, например, Резолюцията на Съвета на ООН по правата на човека за Борба с дискриминацията, насилието и вредните практики по отношение на интерсекс хората (приета на 4 април 2024 г.) - A/HRC/RES/55/14, и Защита срещу насилие и дискриминация въз основа на сексуална ориентация и полова идентичност (приета на 30 юни 2016 г.) - A/HRC/RES/32/2 117 Виж, например, ЕСПЧ, дело A.K. v. Russia, № 49014/16, от 7 май 2024, параграф 44; дело Sousa Goucha v. Portugal, № 70434/12, от 22 март 2016 г., параграф 23. 118 Виж, например, ЕСПЧ, дело A.K. v. Russia, № 49014/16, от 7 май 2024, параграф 44; дело Sousa Goucha v. Portugal, № 70434/12, от 22 март 2016 г., параграф 45 119 Виж ЕСПЧ, дело X v. Austria, № 1747/62 120 Виж ЕСПЧ, дело Hamalainen v. Finland, № 37359/09. 121 Виж ЕСПЧ, дело Macaté v. Lithuania, № 61435/19, от 23 януари 2023 г., параграф 215. 122 Виж, например, дело Vallianatos v Greece, № 29381/09 и 32684/09; дело PB and JS v Austria, №18984/02; дело Pajić v Croatia, № 68453/13. 33 Становище на СДИПЧ относно закона за изменение и допълнение на закона за предучилищно и училищно образование в България
този начин, законът необосновано и непропорционално води до ненужна намеса по отношение на правото на свобода на изразяване и достъп до информация. Поради това, споменатите изменения на закона трябва да бъдат отменени напълно.
5. ОТРАЖЕНИЕ ВЪРХУ ПРАВОТО НА ОБРАЗОВАНИЕ И ДОСТЪП ДО СЪЩЕСТВЕНА ИНФОРМАЦИЯ , ВКЛЮЧИТЕЛНО В ОБЛАСТТА НА ЗДРАВЕТО
72. Приетите изменения също лишават децата и подрастващите от тяхното право на образование и достъп до информация, подходяща за възрастта, включително по теми като здраве и сексуалност, както се признава съгласно КПД.123 73. Съгласно членове 29 и 2 от КПД на ООН, всички деца имат право на образование, без каквато и да е дискриминация въз основа на сексуална ориентация и полова идентичност. Държавите трябва също да приложат мерки, които защитават децата и подрастващите с различна сексуална ориентация и полова идентичност от тормоз, преследване и насилие, като в същото време гарантират, че преподавателите получават подходящо обучение и материали, които да ги подкрепят в областта на културната им грамотност, толерантност и уважение. Образованието трябва да се осъществява по недискриминационен начин, като същевременно властите могат да гарантират, че материалите са съобразени с възрастта на учениците и техните развиващи се способности на детето и различните етапи на развитие. 74. Забраната в предучилищното и училищното образование на „извършване на пропаганда, популяризиране или подстрекаване по какъвто и да е начин, пряко или косвено, на идеи и възгледи свързани с нетрадиционната сексуална ориентация и/или определяне на полова идентичност, различна от биологичната“ също така съществено накърнява правото на децата до образование и до достъп до критично важна информация за тяхното благосъстояние, развитие и смислено участие в обществото. Както беше подчертано преди, държавите следва да приемат всеобхватни политики за сексуалното и репродуктивно здраве на подрастващите, съобразени с пола и сексуалността, като се подчертава, че неравният достъп на подрастващите до такава информация, стоки и услуги се равнява на дискриминация.124 Изглежда че, законът лишава децата от достъп до подходящо за възрастта, всеобхватно образование относно многообразието на сексуалността и пола, като така се ограничава тяхната способност да сформират мнения, които са добре информирани и основани на доказателства. Отражението на закона е особено проблематично спрямо деца и подрастващи с различна сексуална ориентация или полова идентичност, като задълбочава тяхната изолация, затвърждава стигмата свързана с тяхната идентичност и така ги лишава от възможността да учат в безопасна, отворена, разнообразна и подкрепяща среда.125
123 Виж Комитет по правата на детето, Общ коментар №4 (2003 г.): Здраве и развитие на юношите в контекста на Конвенцията за правата на детето, параграф 12. 124 Виж КПД Общ коментар №20 (2016 г.) Осъществяване на правата на детето по време на юношеството, параграф 59. Виж също Комитет по икономически, социални и културни права, Общ коментар №20 (2009 г.) относно недискриминация въз основа на икономически, социални и културни права, параграф 29. 125 Виж ЮНЕСКО, Гарантиране на правото на справедливо и приобщаващо качествено образование: резултати от деветата консултация на страните членки относно изпълнението на Конвенцията на ЮНЕСКО и Препоръката срещу дискриминация в образованието (2018 г.) 34 Становище на СДИПЧ относно закона за изменение и допълнение на закона за предучилищно и училищно образование в България
75. Въпреки че не съществува международно задължение, което изрично да гарантира правото на децата да получат информация относно теми свързани със сексуалната ориентация и половата идентичност, подобно задължение на държавата може да се изведе. Съгласно член 13 от МПИСКП, образованието трябва да насърчава правата на човека и фундаменталните свободи, което означава, че учебната програма трябва да бъде приобщаваща и да подкрепя уважение към многообразието. Член 29, параграф 1 от КПД на ООН и член 24 от КПХУ допълнително задължават образованието да развива уважение към правата на човека, толерантност и равенство, като изисква от държавите да предоставят приобщаваща среда на учене. Както също се потвърждава от Комитета на ООН по правата на детето, който тълкува КПД на ООН, държавите трябва да „приемат всеобхватни политики за сексуалното и репродуктивно здраве на подрастващите, съобразени с пола и сексуалността, като се подчертава, че неравният достъп на подрастващите до такава информация, стоки и услуги се равнява на дискриминация.“126 Общ коментар №4 на Комитета за правата на детето допълнително разяснява, че юношите трябва да имат достъп до вярно и съобразено с възрастта сексуално образование и такова за репродуктивното им здраве, което задължително предполага нуждата от информация относно сексуална ориентация и полова идентичност, включително адаптирана информация за репродуктивното здраве. Общ коментар №1 също добавя, че „[о]сновните умения включват […] способността […] за изграждане на здравословен начин на живот”. Общ коментар №12 също подчертава, че достъпът до информация е съществен за това децата да упражняват своето право да бъдат изслушани.127 ЕСПЧ също потвърждава, че ограничаването на достъпа до информация относно ЛГБТИ теми в училище нарушава член 10 (свобода на изразяване) и член 14 (недискриминация) от ЕКПЧ.128 76. С оглед на гореизложеното, правото на образование създава задължение на държавите страни по Конвенцията да предоставят изчерпателна и приобщаваща информация относно сексуалната ориентация и половата идентичност.129 Това трябва да даде възможност на всички деца да развият добре информирани знания относно разнообразието в сексуалността и пола, като същевременно дават възможност на децата и подрастващите с различна сексуална ориентация или полова идентичност по-добре да разберат своята собствена идентичност и ориентация. Правото на образование също така задължава държавите страни по Конвенцията да предоставят достатъчно обучение и учебни материали на преподавателите, така че те да могат да ангажират и да подкрепят децата и подрастващите с различна сексуална ориентация или полова идентичност по
126 Виж КПД Общ коментар №20 (2016 г.) Осъществяване на правата на детето по време на юношеството, параграф 59. Виж също Комитет по икономически, социални и културни права, Общ коментар №20 (2009 г.) относно недискриминация въз основа на икономически, социални и културни права, параграф 29. Освен това, съгласно правото на недискриминация по член 2 от КПД на ООН, държавите – страни по конвенцията зачитат и осигуряват правата, предвидени в тази Конвенция, на всяко дете в пределите на своята юрисдикция без каквато и да е дискриминация, независимо от расата, цвета на кожата, пола, езика, религията, политическите и други възгледи, националния, етническия и социален произход, имущественото състояние, инвалидност, рождение или друг статут (параграф 1). Държавите – страни по Конвенцията, вземат всички подходящи мерки за осигуряване закрилата на детето против всички форми на дискриминация или наказание на основание на статута, действията, изразените мнения или убеждения на неговите родители, законни настойници или членовете на неговото семейство (параграф 2). 127 Виж КПД Общ коментар №20 (2016 г.) Осъществяване на правата на детето по време на юношеството, параграфи 23-25 128 Виж ЕСПЧ, дело Bayev and Others v. Russia, № 67667/09. 129 Виж Резолюция 2417 (2022 г.) на Парламентарната асамблея на Съвета на Европа по отношение на борбата с растящата омраза срещу ЛГБТИ хората в Европа, текстът е приет от Асамблеята на 25 януари 2022 г. (3та сесия), параграф 16.4; Виж също Препоръка CM/Rec(2010)5 на Комитета на министрите към страните членки относно мерки за борба с дискриминацията въз основа на сексуална ориентация или полова идентичност. 35 Становище на СДИПЧ относно закона за изменение и допълнение на закона за предучилищно и училищно образование в България
начин, който е информиран, културно грамотен и който уважава различията в сексуалната ориентация и половата идентичност.130 В случаите, при които държавите включват теми, свързани със сексуалността и пола в образователната програма, те трябва да го направят по начин, който е приобщаващ, всеобхватен, подходящ за възрастта и основан на факти.131 77. В редица свои становища Венецианската комисия също подчертава, че „в случаите, при които такава информация се предоставя, това трябва да се направи по обективен, критичен и плуралистичен начин, който избягва индоктринирането и съответства на принципа на недискриминация, включително въз основа на сексуална ориентация и полова идентичност.“132 Съветът на министрите на СЕ също подчертава, че правото да търсиш и получаваш информация включва „информация по теми свързани със сексуалната ориентация и половата идентичност“ и че „като се вземат предвид правата на родителите по отношение на образованието на техните деца“, това право следва да бъде упражнявано ефективно и без дискриминация.133 78. Европейският комитет по социални права подчертава важността на наличието на недискриминационна учебна програма за здравно образование.134 Като се позовава на клаузата за недискриминация, закрепена в Европейската социална харта, Комитетът потвърждава, че държавите трябва да предоставят образование по сексуално и репродуктивно здраве на децата в училище без каквато и да е форма на дискриминация. По-специално, се набляга на това, че като част от позитивното задължение на държавите относно правото на защита на здравето, държавите трябва да гарантират, че образованието по сексуално и репродуктивно здраве „обхваща и това, че обучителните материали не усилват унизителните стереотипи и не затвърждават различните предразсъдъци, които водят до социално изключване, вкоренена дискриминация и лишаване от човешко достойнство, с които често се сблъскват маргинализирани групи като хора, които не са с хетеросексуална ориентация“.135 79. Тъй като законът може да доведе до лишаване на децата от всеобхватно, подходящо за възрастта образование или приобщаваща информация за сексуалност, сексуална ориентация, полова идентичност, изразяване и особености на пола, той не съответства на правото на образование съгласно член 2 от протокол №1 от ЕКПЧ и други релевантни международни стандарти в областта на правата на човека, включително и член 2 от КПД. Следователно забраната, която се въвежда с измененията от 2024 г. трябва да бъде отменена.
6. ПРОЦЕС НА РАЗРАБОТВАНЕ И ПРИЕМАНЕ НА ЗАКОНА
130 Виж Европейската комисия срещу расизма и нетолерантността, Доклад на ЕКРН по отношение на Армения (6-ти кръг на мониторинг), приет на 29 март 2023 г., публикуван на 20 юни 2023 г., параграф 14. Конгрес на местните и регионални власти, Защита на ЛГБТИ лицата в контекста на все по-честите случаи на враждебна реч и дискриминация, насочени срещу ЛГБТИ лицата: Ролята на местните и регионалните власти, доклад, CG(2021)40-18 (17 юни 2021 г.). 131 Виж ЕСПЧ, дело Macate v. Lithuania, № 61435/19, от 23 януари 2023 г., параграф 206. 132 Виж Венецианската комисия, Становище относно проекта за Конституционен закон за защита на семейните ценности и малолетните и непълнолетните, параграф 93. Виж Становище относно съвместимостта с международните стандарти за правата на човека на Акт LXXIX, който изменя определени закони за закрила на децата, параграф 39. 133 Виж Препоръка CM/Rec(2010)5 на Комитета на министрите към страните членки относно мерки за борба с дискриминацията въз основа на сексуална ориентация или полова идентичност, от 31 март 2010 г., параграф 13. 134 Виж Международен център за правна защита на правата на човека (Interights) срещу Хърватия, Жалба №45/2007, от 30 март 2009 г. 135 Пак там. 36 Становище на СДИПЧ относно закона за изменение и допълнение на закона за предучилищно и училищно образование в България
80. Законът за изменение и допълнение на закона за предучилищно и училищно образование, който бе внесен в началото на юли 2024 г. и бе приет окончателно от Народното събрание на България на 7 август 2024 г. Въпреки обществените протести и призиви от различни организации, президентът обнародва измененията в закон на 15 август 2024 г., с което те влязоха веднага в сила. Законът за измененията беше обсъден и приет за по-малко от месец. Липсва обосновка за предприемане на такава ускорена процедура. Измененията бяха придвижени бързо в рамките на законодателния процес като двете четения и обсъжданията в пленарна зала приключиха в рамките на един ден. 81. Този ускорен график сериозно ограничи възможностите на опозиция, гражданско общество, педагози и други заинтересовани страни да дадат смислен принос, като по този начин накърни приобщаващия и открит процес на законотворчество. Както се подчертава в доклада на Европейската комисия относно върховенство на закона от 2024 г., законодателните инициативи, които са предложени от народни представители в България „не преминават през същата задължителна процедура както за правителството, включваща оценка на въздействието и обществени консултации.“136 Макар в Правилника за организацията и дейността на Народното събрание да е задължително проектозаконите да подлежат на обществени консултации и оценки на въздействието, заинтересованите страни критикуват тези процеси, че често се осъществяват про форма и липсва смислено включване или задълбочена оценка.137 82. Както се подчертава в Насоките на СДИПЧ за демократично законодателство за разработване на по-добри закони (2024 г.), ускорената законотворческа процедура „следва да се използва рядко и единствено в изключителни случаи на реална спешност за приемането на конкретен закон, тъй като процесът води до липса на законодателно планиране и на по-малко или никакво време за задълбочени консултации по законопроектите, както и липса на съответен парламентарен контрол.“138 Насоките също подчертават, че „[п]равната рамка трябва да дефинира точно и конкретно обстоятелствата, при които може да се прилагат ускорени процедури и следва да изисква надлежна обосновка“ и „[у]скорените законотворчески процедури трябва да бъдат възможни, само ако се основават на официално искане, внесено съгласно съответното законодателство“.139 Те не следва да се прилагат за въвеждането на важни и/или всеобхватни реформи, както и за законодателство, което оказва значително въздействие върху упражняването на правата на човека и основните свободи.140 83. В по-общ план, страните членки на ОССЕ се ангажираха да гарантират, че законодателството ще бъде „прието след осъществяването на публична процедура, както и [че] нормативните актове ще бъдат публикувани, което е основание за тяхното приложение“ (Документ от Копенхаген, 1990 г. параграф 5.8).141 Основните ангажименти уточняват, че „[з]аконодателството ще бъде
136 Виж Доклад относно върховенството на закона за 2024 г., Глави по държави: ситуация в областта на върховенството на закона в България, придружаващ документа ‚Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите: Доклад относно върховенството на закона за 2024 година - Ситуация в областта на върховенството на закона в Европейския съюз‘ SWD(2024) 802, стр. 42 137 Пак там. 138 Виж СДИПЧ, Насоки за демократично законодателство за разработване на по-добри закони (16 януари 2024 г.), Принцип 11. 139 Пак там. Принцип 11. 140 Пак там. Принцип 11. 141 Виж Документ от Копенхаген от 1990 г., параграф 5.8. 37 Становище на СДИПЧ относно закона за изменение и допълнение на закона за предучилищно и училищно образование в България
формулирано и прието в резултат на открит процес, който отразява желанието на хората, пряко или чрез избраните от тях представители“ (Документ от Москва, 1991 г., параграф 18.1).142 Списъкът за проверка на върховенството на правото на Венецианската комисия също подчертава, че обществеността трябва да има действителна възможност да дадат своя принос.143 Обществените консултации трябва да съставляват неделима част от процеса по изготвяне на законодателни актове и следва да бъде открит, прозрачен, смислен и приобщаващ. По-конкретно, дейности, насочени към достатъчно и подходящо информиране следва да гарантират включването на заинтересовани страни от различни групи, които представляват различни и противоположни мнения (включително такива, които може да са критично настроени към направените предложения). Властите, които са отговорни за организирането на консултациите следва да търсят начини да отговорят на различните предложения от заинтересованите страни, особено в случаите, когато тези предложения не са включени в съответния законопроект или политики (в тези случаи властите трябва да обяснят защо).144 84. Ускорената законодателна процедура не трябва да бъде използвана за изменение на законодателство, което засяга основни права, а ако въпреки това бъде използвана, е нужно да се предвиди специален надзор, включително клауза за преразглеждане. 85. Следователно подобни изменения в законодателството трябваше да бъдат предмет на всеобхватни, широки и ефективни консултации, включително с гражданското общество, неправителствени организации, които защитават правата на ЛГБТИ хората, преподаватели, родителски асоциации и други, като се гарантира действителното участие на заинтересовани страни от различни групи, които представляват различни и противоположни мнения, и като се предоставят равни възможности за жените и мъжете, за хората с увреждания, както и за хората от недостатъчно представени или от маргинализирани групи, да участват. Съгласно споменатите по-горе принципи, подобни консултации трябваше да бъдат проведени своевременно, на всеки етап от законотворческия процес, включително и в Народното събрание. В по-общ план, като важен елемент от доброто законотворчество, следваше да се приложи цялостна система за мониторинг и оценка на приложението на закона и неговото въздействие, включително и по отношение на евентуалното нарастване на дискриминацията, подбуждането на омраза и нетърпимост, и насилие спрямо децата и подрастващите с различна сексуална ориентация или полова идентичност, за да се оцени ефективно въздействието на закона известно време след влизането му в сила.145
[КРАЙ НА ТЕКСТА]
142 Виж Документ от Москва от 1991 г., параграф 18.1. 143 Виж Венецианска комисия, Списък за проверка на върховенство на правото, CDL-AD(2016)007, част II.A.5. 144 Пак там. Параграф 99. 145 Виж например, ОИСР, Международни практики за последваща оценка (2010 г.). 38 Становище на СДИПЧ относно закона за изменение и допълнение на закона за предучилищно и училищно образование в България
39 Становище на СДИПЧ относно закона за изменение и допълнение на закона за предучилищно и училищно образование в България
ПРИЛОЖЕНИЕ: Закон за изменение и допълнение на закона за предучилищно и училищно образование в България (съгласно текста, приет на 7 август 2024 г.)
..
ПРЕДВАРИТЕЛНА оЦЕНI ~А НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО
1. Основания за законодателната инициатива : С представения закон за изменение и допълнение се извършва ревизия на Закона за предучилищното и училищно образование с цел недопускане в системата на образованието налагащата се в последните години публична пропаганда на крайно неприемлив модел на обществена и сексуална ориентация.
2. Заинтересавани групи:
Заинтересовани са всички участници в системата на предучилищното и училищното образование - Министерство на образованието, органите на местното самоуправление, регионалните управления на образованието, педагогическите специалисти, педагогическите съвети към образователните институции, децата и учениците, участващи в образователния процес, както., и техните семейства.
3. Анализ на разходи и ползи:
Проектът на закон ще доведе до ползи за цялото гражданско общество чрез гарантиране на безпрепятственото упражняване на възпитателните функции на системата на образованието насочени към формиране на традиционните семейни ценности, обичта и уважението в семейството, родовата принадлежност и връзките между поколенията в съответствие с българската образователна и правна традиция.
Прилагането на новата правна уредба не изисква допълнителни финансови средства или трансфери.
б. Равно третиране от държавата и балансирано демографско развитие 40 Становище на СДИПЧ относно закона за изменение и допълнение на закона за предучилищно и училищно образование в България
4. Административна тежест и структурни промени:
Прилагането на новата правна уредба съгласно законопроекта не води до увеличаване на административната тежест. Не са необходими структурни промени на административно ниво.
5. Въздействие върху нормативната уредба:
Предложения законопроект не влиза в колизия с приложимата нормативна база. Предвиждат се промени в подзаконови нормативни актове свързани с прилагането на Закона за предучилищното и училищно образование.
Предложените промени не ахазват влияние върху равното третиране на гражданите и ще се отразят пложително в демографсхото развитие на Републиха България.
41
Warsaw, 30 May 2025 Opinion-Nr.: NDISCR-BGR/531/2025 [TO]
OPINION ON THE ACT AMENDING AND SUPPLEMENTING THE PRESCHOOL AND SCHOOL EDUCATION ACT OF BULGARIA
BULGARIA This Opinion has benefited from contributions made by Dr. Peter Dunne, Senior Lecturer at the University of Bristol Law School; Ms. Tamara Otiashvili, Senior Legal Expert in Human Rights and Democratic Governance; and Dr. Alina Tryfonidou, Assistant Professor in European Union law and Family law at the University of Cyprus.
Based on an unofficial translation of the Act provided by the requesting body.
OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights
Ul. Miodowa 10, PL-00-251 Warsaw Office: +48 22 520 06 00 www.legislationline.org ODIHR Opinion on the Act Amending and Supplementing the Preschool and School Education Act of Bulgaria
EXECUTIVE SUMMARY AND KEY RECOMMENDATIONS The Act Amending and Supplementing the Preschool and School Education Act of Bulgaria (hereinafter “the Act”) adopted in August 2024 introduced a new prohibition of “propaganda, promotion or incitement (…) of ideas and views” in the system of pre-school and school education related to so-called “non-traditional” sexual orientation or the definition of gender identity that does not align with biological sex. According to the lawmakers, these changes are purportedly aimed at protecting children and reinforcing traditional family values.
The Opinion concludes that the new provisions unduly impact the exercise of several fundamental rights, including the rights to freedom of expression and access to information, to education, and to equality and non-discrimination. The bans introduced by the Act fail to meet the three-part test under international human rights law – legality, legitimacy, and necessity in a democratic society – and are inherently discriminatory.
The terms used in the Act – such as “propaganda”, “promotion,” and “incitement” – are vague, undefined, and overly broad, creating significant legal uncertainty and stigmatization. The inclusion of qualifiers like “in any way, directly or indirectly” exacerbates the ambiguity, opening the door to diverging interpretation and arbitrary enforcement. Such vague language does not meet the standard of foreseeability required under international law.
The stated justifications – such as protecting children, upholding traditional family values or reflecting the values of the majority of the population – are either not supported by evidence-based assessment or objective data, or do not constitute “legitimate aims” according to international instruments and international and regional caselaw. The legal drafters also invoked the need to preserve “public morality”. In this respect, the Grand Chamber of the European Court of Human Rights, in the case Macaté v. Lithuania, expressly held that “legislative ban on ‘promotion of homosexuality or non-traditional sexual relations’ among minors does not serve to advance the legitimate aims of protection of morals, health or the rights of others, and that by adopting such laws the authorities reinforce stigma and prejudice and encourage homophobia, which is incompatible with the notions of equality, pluralism and tolerance inherent in a democratic society”.
The Act under review makes no attempt to take into account the age and evolving capacities of children and adolescents throughout their schooling. Moreover, the Act fails to distinguish between genuinely harmful material, and information, including the essential information related to physical and mental health, which may fall within the scope of protection of Article 10 of the European Convention on Human Rights (ECHR) and Article 19 of the International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR), among other guarantees. This is far more restrictive than necessary to achieve any stated aim and fails to explore less intrusive alternatives, such as providing balanced, age-appropriate sexuality education.
The Act’s restrictions on discussing sexual orientation and gender identity in the education system foster an environment of discrimination, particularly against
2 ODIHR Opinion on the Act Amending and Supplementing the Preschool and School Education Act of Bulgaria
students and teachers, who are, perceived to be, or self-identify as Lesbian, Gay, Bisexual, Transgender and Intersex (LGBTI), which is incompatible with the notions of equality, pluralism and tolerance inherent in a democratic society. Such bans reinforce stigma and entrench harmful stereotypes and prejudice against LGBTI people, contributing to marginalization and exclusion, and increasing the risks of violence against LGBTI persons, especially children and adolescents with diverse sexual orientations or gender identities. Ultimately, the Act may further create a chilling effect on teachers and educators, discouraging open and inclusive discussions that are essential for fostering a safe, tolerant, and diverse learning environment.
In sum, the ban on the “promotion”, “propaganda” or “incitement” of ideas and views related to so-called “non-traditional” sexual orientation or gender identity fails to meet the strict criteria required under international human rights law for restricting fundamental rights and freedoms. The amendment lacks legal clarity, does not serve to advance the legitimate aims of protection of morals, health or the rights of others and is not supported by objective evidence, and imposes sweeping, disproportionate, and discriminatory limitations on the rights to freedom of expression, access to information, and education. By explicitly targeting LGBTI identities, the Act institutionalizes unequal treatment and reinforces harmful stereotypes, in direct contradiction with Bulgaria’s international and regional anti-discrimination obligations. As such, such a ban results in discriminatory and disproportionate interference with protected rights and must be repealed in its entirety. Instead, Bulgaria should ensure that education is delivered in an inclusive and non-discriminatory manner, with age-appropriate, pluralistic content that respects the evolving capacities of children and adolescents and promotes tolerance, equality, diversity, and respect for human rights in school curricula and environments.
As part of its mandate to assist OSCE participating States in implementing their OSCE human dimension commitments, ODIHR reviews, upon request, draft and existing laws to assess their compliance with international human rights standards and OSCE commitments and provides concrete recommendations for improvement.
3 ODIHR Opinion on the Act Amending and Supplementing the Preschool and School Education Act of Bulgaria
T ABLE OF C ONTENTS
I. I NTRODUCTION ...................................................................... 5 II. S COPE OF THE F INAL O PINION ................................................ 5 III. L EGAL A NALYSIS AND R ECOMMENDATIONS ............................. 6 1. RELEVANT INTERNATIONAL HUMAN RIGHTS STANDARDS AND OSCE HUMAN DIMENSION COMMITMENTS .......................................................................................... 6 1.1. Right to Education .................................................................................................. 6 1.2. Right to Freedom of Expression and to Receive and Impart Information........... 7 1.3. Right to Equality and Non-Discrimination ........................................................... 9 1.3.1. At the Global Level......................................................................................................... 9 1.3.2. At the Council of Europe Level .....................................................................................10 1.3.3. At the European Union Level ........................................................................................12 1.3.4. At the OSCE Level .........................................................................................................13 2. BACKGROUND ............................................................................................................... 14 3. GENERAL COMMENTS ON THE JUSTIFICATION FOR ADOPTING THE AMENDMENTS ................................................................................................................................... 15 4. IMPLICATIONS ON THE RIGHT TO FREEDOM OF EXPRESSION AND ACCESS TO INFORMATION ............................................................................................................... 19 4.1. Requirement of Legality of the Ban ..................................................................... 20 4.2. Requirement of Legitimacy of the Ban .................................................................. 21 4.3. Requirement of Necessity and Proportionality of the Ban.................................. 24 4.4. Requirement of Non-Discrimination ................................................................... 25 5. IMPLICATIONS ON THE RIGHT TO EDUCATION AND ACCESS ESSENTIAL INFORMATION , INCLUDING ON HEALTH ..................................................................... 26 6. PROCESS OF DEVELOPING AND ADOPTING THE ACT ................................................ 28
AN NE X: Act Amending and Supplementing the Pre-School and School Education Act of Bulgaria (as adopted on 7 August 2024)................................ ................................ ...................... 3 1
4 ODIHR Opinion on the Act Amending and Supplementing the Preschool and School Education Act of Bulgaria
I. INTRODUCTION
1. On 18 December 2024, the Secretary General of the Ombudsman of the Republic of Bulgaria sent to the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (hereinafter “ODIHR”) a request for a legal review of two laws, including the Act Amending and Supplementing the Preschool and School Education Act (hereinafter “the Act”), which was passed by the Bulgarian Parliament on 7 August 2024. 2. On 20 December 2024, ODIHR responded to this request, confirming the Office’s readiness to prepare a legal opinion on the Act to assess its compliance with international human rights standards and OSCE human dimension commitments. 3. This Opinion was prepared in response to the above request. ODIHR conducted this assessment within its general mandate to assist OSCE participating States in the implementation of their OSCE human dimension commitments, especially those on tolerance and non-discrimination.1
II. SCOPE OF THE FINAL OPINION
4. The scope of this Opinion covers the new provisions introduced by the Act submitted for review.2 Thus limited, the Opinion does not constitute a full and comprehensive review of the entire legal and institutional framework governing the right to education and the protection against discrimination. 5. The Opinion raises key issues and highlights areas of concern and is based on international and regional human rights and rule of law standards, norms and recommendations, as well as relevant OSCE human dimension commitments. Reference is also made to the relevant findings and recommendations from previous ODIHR legal opinions. 6. When referring to national legislation, ODIHR does not advocate for any specific country model but rather focuses on providing clear information about applicable international standards while illustrating how they are implemented in practice in certain national laws. Any country example should be approached with caution since it cannot necessarily be replicated in another country and has always to be considered in light of the broader national institutional and legal framework, as well as country context and political culture.
1 See, in particular, Vienna 1989 (Co-operation in Humanitarian and Other Fields), para. 63, which provides that “[The participating States] will ensure access by all to the various types and levels of education without discrimination as to race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status”; see also Maastricht 2003 (Decision No. 4/03 on Tolerance and Non-discrimination); Ljubljana 2005, especially Decision No. 10/05 on Tolerance and Non-Discriminations: Promoting Mutual Respect and Understanding and Decision No. 11/05 on Promoting of Human Rights Education and Training in the OSCE Area) (2010). Decision No. 13/06 on Combating Intolerance and Discrimination and Promoting Mutual Respect and Understanding. 2 Prior to the entry into force of the new Act, Article 11 (2) of the Preschool and School Education Act used to provide that “[i]n the system of preschool and school education, the imposition of ideological and/or religious doctrines is not allowed and the implementation of political and party activities is prohibited”. The new provisions introduced by the new Act aim to add a new prohibition with respect to the “[p]ropaganda, promotion or incitement in any way, directly or indirectly, of ideas and views related to non-traditional sexual orientation and/or the definition of gender identity other than the biological”. 5 ODIHR Opinion on the Act Amending and Supplementing the Preschool and School Education Act of Bulgaria
7. Moreover, in accordance with the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women3 (hereinafter “CEDAW”) and the 2004 OSCE Action Plan for the Promotion of Gender Equality4 and commitments to mainstream gender into OSCE activities, programmes and projects, the Opinion integrates, as appropriate, a gender and diversity perspective. 8. In view of the above, ODIHR stresses that this review does not prevent ODIHR from formulating additional written or oral recommendations or comments on respective subject matters in Bulgaria in the future.
III. LEGAL ANALYSIS AND RECOMMENDATIONS
1. RELEVANT INTERNATIONAL H UMAN RIGHTS S TANDARDS AND OSCE HUMAN DIMENSION COMMITMENTS
9. The subject-matters under review touch upon several fundamental rights, including the rights to education, freedom of expression, and to receive and impart information, as well as the right to protection against discrimination on any ground, including sexual orientation and gender identity.
1.1. Right to Education
10. The right to education is a fundamental human right enshrined in several United Nations (UN) international treaties, Council of Europe (CoE) instruments and the European Union (EU) Charter of Fundamental Rights. 11. At the UN level, the right to education is primarily recognized in Article 26 of the Universal Declaration of Human Rights (UDHR), which establishes free and compulsory elementary education.5 This right is further elaborated in Articles 13 and 14 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (ICESCR), which obligate states to ensure accessible education at all levels, progressively introduce free secondary and higher education, and make primary education compulsory and available to all.6 While the International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR) does not explicitly establish a standalone right to education like the ICESCR, Article 18 (4) directly addresses education by stating that states must respect the liberty of parents and legal guardians to ensure the religious and moral education of their children in conformity with their own convictions.7 12. Additionally, Articles 28 and 29 of the Convention on the Rights of the Child (CRC) reinforces the right to education, emphasizing equal access, discipline consistent with children’s dignity, and education directed towards the development of personality,
3 See UN Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (hereinafter “CEDAW”), adopted by General Assembly resolution 34/180 on 18 December 1979. Bulgaria deposited its instrument of ratification of this Convention on 8 February 1982. 4 See OSCE Action Plan for the Promotion of Gender Equality, adopted by Decision No. 14/04, MC.DEC/14/04 (2004), para. 32. 5 See Universal Declaration on Human Rights (UDHR), adopted by General Assembly resolution 217 A on 10 December 1948. 6 See UN International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (ICESCR), adopted by UN General Assembly Resolution 2200A (XXI) on 16 December 1966. Bulgaria ratified the ICESCR on 21 September 1970. 7 See International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR), adopted by UN General Assembly Resolution 2200A (XXI) on 16 December 1966. Bulgaria acceded to the ICCPR on 3 May 1994. 6 ODIHR Opinion on the Act Amending and Supplementing the Preschool and School Education Act of Bulgaria
talents, and respect for human rights.8 Article 10 of the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women (CEDAW) and Article 24 of the Convention on the Rights of Persons with Disabilities (CRPD) further strengthen obligations to ensure non-discriminatory access to education for women, girls, and persons with disabilities.9 13. General Comment No. 13 (1999) to the ICESCR highlights the core elements of the right to education: (1) Availability, meaning that sufficient educational institutions and materials must be provided; (2) Accessibility, ensuring that education is accessible to all without discrimination, including physical, economic, and social barriers; (3) Acceptability, requiring education to meet quality standards and be culturally appropriate; and (4) Adaptability, emphasizing flexibility to meet the diverse needs of learners.10 The General Comment also affirms the role of parents in choosing their children's education, including in private or religious schools, and stresses the importance of academic freedom and institutional autonomy in higher education. Moreover, education is seen as not only a right in itself but also as an indispensable means to realize other human rights and essential for promoting human dignity, social justice, and the empowerment of individuals, while fostering tolerance, gender equality, and democratic principles. 14. Separately, the CoE has reinforced the right to education through instruments such as Protocol No. 1 to the European Convention on Human Rights (ECHR).11 Article 2 guarantees that no person shall be denied the right to education and emphasizes parental rights in choosing education aligned with their religious and philosophical beliefs. Moreover, Articles 17 and Article 10 of the European Social Charter affirm states’ commitments to ensure free and compulsory primary education, promote vocational training, and prevent discrimination in educational access.12 The right to education is also guaranteed under Article 14 of the EU Charter of Fundamental Rights.13
1.2. Right to Freedom of Expression and to Receive and Impart Information
15. The right to education is also interlinked with the right to freedom of expression and to receive and impart information. The right to freedom of opinion and expression is
8 See UN Convention of the Rights of the Child (CRC), adopted by General Assembly resolution 44/25 of 20 November 1989, entry into force 2 September 1990. Bulgaria ratified the CRC on 3 June 1991. 9 See Convention on the Rights of Persons with Disabilities (CRPD), adopted by General Assembly resolution 61/106 of 13 December 2006. Bulgaria ratified the CRPD on 22 March 2012. 10 See Committee on Economic, Social and Cultural Rights (CESCR), General Comment No. 13: The right to education (article 13) (1999). 11 See the Council of Europe’s Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (ECHR), signed on 4 November 1950, entered into force on 3 September 1953; and Protocol 1 to the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, which entered into force on 20 March 1952. Bulgaria ratified the ECHR and Protocol 1 on 7 September 1992. 12 The European Social Charter is an integrated set of international standards concerning social rights and a mechanism for monitoring their implementation within the States concerned. 13 See Charter of Fundamental Rights of the European Union (EU), OJ C 326, 26 October 2012. Article 51(1) limits the applicability the Charter to situations where member states are implementing Union law. “They shall therefore respect the rights, observe the principles and promote the application thereof in accordance with their respective powers and respecting the limits of the powers of the Union as conferred on it in the Treaties.” 7 ODIHR Opinion on the Act Amending and Supplementing the Preschool and School Education Act of Bulgaria
enshrined in Article 19 of the UDHR14 and is guaranteed by Article 19 of the ICCPR,15 Article 10 of the ECHR16 and Article 11 of the EU Charter of Fundamental Rights.17 16. The jurisprudence of the UN Human Rights Committee (UN HRC) as well as its General Comment No. 34 on Article 19 of the ICCPR also offer authoritative interpretation of the nature and scope of the right to freedom of expression and access to information.18 In addition, the Committee on the Rights of the Child, reaffirmed the importance of access to information in General Comment No. 4 on adolescent health and development (2023).19 It stated that “[a]dolescents have the right to access adequate information essential for their health and development and for their ability to participate meaningfully in society.” The Committee further emphasized that “it is the obligation of States parties to ensure that all adolescent girls and boys, both in and out of school, are provided with, and not denied, accurate and appropriate information on how to protect their health and development and practise healthy behaviours.” 17. At the CoE level, the European Court of Human Rights (ECtHR) case-law further serves as an important reference point, particularly for assessing the necessity and proportionality of restrictions to freedom of expression. 18. At the OSCE level, a number of commitments proclaim the right of everyone to freedom of expression and to receive and impart information, as well as the right of the media to collect, report and disseminate information, news and opinion, underlining the essential role of independent and pluralistic media.20
14 See the Universal Declaration on Human Rights (UDHR), adopted by General Assembly resolution 217 A on 10 December 1948. 15 Article 19 of the ICCPR provides that “everyone shall have the right to hold opinions without interference” and that “everyone shall have the right to freedom of expression; this right shall include freedom to seek, receive and impart information and ideas of all kinds, regardless of frontiers, either orally, in writing or in print, in the form of art, or through any other media of his choice.” According to Article 19 (3) of the ICCPR: “The exercise of the rights provided for in paragraph 2 of this article carries with it special duties and responsibilities. It may therefore be subject to certain restrictions, but these shall only be such as are provided by law and are necessary: (a) For respect of the rights or reputations of others; (b) For the protection of national security or of public order (ordre public), or of public health or morals.” 16 Article 10 of the ECHR provides that “1. Everyone has the right to freedom of expression. This right shall include freedom to hold opinions and to receive and impart information and ideas without interference by public authority and regardless of frontiers. This Article shall not prevent States from requiring the licensing of broadcasting, television or cinema enterprises. 2. The exercise of these freedoms, since it carries with it duties and responsibilities, may be subject to such formalities, conditions, restrictions or penalties as are prescribed by law and are necessary in a democratic society, in the interests of national security, territorial integrity or public safety, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, for the protection of the reputation or rights of others, for preventing the disclosure of information received in confidence, or for maintaining the authority and impartiality of the judiciary.” 17 See the Charter of Fundamental Rights of the European Union (EU), OJ C 326, 26 October 2012. 18 See UN Human Rights Committee, General Comment No. 34 on Article 19 of the ICCPR, CCPR/C/GC/34, para. 11, where the UN Human Rights Committee further elaborates that “[f]reedom of expression is a necessary condition for the realization of the principles of transparency and accountability that are, in turn, essential for the promotion and protection of human rights” and protects “even expression that may be regarded as deeply offensive, although such expression may be restricted in accordance with the provisions of article 19, paragraph 3 and article 20.” 19 See CRC General Comment No. 4: Adolescent Health and Development in the Context of the Convention on the Rights of the Child, adopted at the Thirty-third Session of the Committee on the Rights of the Child, on 1 July 2003. 20 See in particular OSCE, Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE (the 1990 Copenhagen Document), which states that “[t]his right will include freedom to hold opinions and to receive and impart information and ideas without interference by public authority and regardless of frontiers. The exercise of this right may be subject only to such restrictions as are prescribed by law and are consistent with international standards.” The OSCE participating States also reaffirmed “the right to freedom of expression, including the right to communication and the right of the media to collect, report and disseminate information, news and opinion” in OSCE, Document of the Moscow Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE, (the 1991 Moscow Document). Moreover, in 1994, the OSCE participating States reaffirmed that “freedom of expression is a fundamental human right and a basic component of a democratic society” committing to “take as their guiding principle that they will safeguard this right” and emphasizing in this respect, that “independent and pluralistic media are essential to a free and open society and accountable systems of government”; see OSCE, CSCE Budapest Document 1994, Towards a Genuine Partnership in a New Era (Budapest, 21 December 1994), para. 36. 8 ODIHR Opinion on the Act Amending and Supplementing the Preschool and School Education Act of Bulgaria
1.3. Right to Equality and Non-Discrimination
1.3.1. At the Global Level 19. Alongside Articles 2 and 7 of the UDHR, a series of core UN human rights treaties explicitly uphold the principles and rights to equality and non-discrimination. Article 2 of the UDHR affirms that all individuals are entitled to the same rights and freedoms without distinction of any kind. Articles 2 of the ICCPR and of the ICESCR obligate States Parties to respect and to ensure to all individuals the rights recognized in the respective covenants, without discrimination on any ground. Article 26 of the ICCPR provides a standalone guarantee of equality before the law and non-discrimination. These provisions of the ICCPR and ICESCR, although not including an explicit prohibition of discrimination on the ground of “sexual orientation” or “gender identity” have been interpreted as being inclusive of the grounds of sexual orientation and gender identity.21 The UN Human Rights Committee also clarified that differentiation in treatment will not constitute discrimination under Article 26 of the ICCPR “if the criteria for such differentiation are reasonable and objective and if the aim is to achieve a purpose which is legitimate under the Covenant.”22 20. In addition, Article 1 of the CRC ensures that all rights within the Convention apply to every child without discrimination. General Comment No. 4 to the CRC also highlights that “States parties have the obligation to ensure that all human beings below 18 enjoy all the rights set forth in the Convention without discrimination (art. 2), including with regard to ‘race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national, ethnic or social origin, property, disability, birth or other status’. These grounds also cover adolescents’ sexual orientation and health status.”23 General Comment No. 20 to the CRC further urges States “to eliminate such practices, repeal all laws criminalizing or otherwise discriminating against individuals on the basis of their sexual orientation, gender identity or intersex status and adopt laws prohibiting discrimination on those grounds. States should also take effective action to protect all lesbian, gay, bisexual, transgender and intersex adolescents from all forms of violence, discrimination or bullying by raising public awareness and implementing safety and support measures.”24 21. In addition, the UN Human Rights Council has also addressed LGBTI rights through resolutions that call for an end to violence, discrimination, and human rights violations based on sexual orientation and gender identity.25 22. Various human rights monitoring and treaty bodies have consistently urged States to repeal discriminatory laws and implement protections based on sexual orientation and gender identity.26 In particular, in its General Comment No. 20, the UN Committee on the Rights of the Child has urged States Parties to “repeal all laws criminalizing or
21 See UN Human Rights Committee, G. v. Australia, CCPR/C/119/D/2172/2012, para. 7.12. See also, Toonen v. Australia, CCPR/C/50/D/488/1992, para. 8.7; and UN HRC, Young v Australia, CCPR/C/78/D/941/2000, para. 10.4; and under the ICESCR, see Committee on Economic, Social and Cultural Rights, General Comment No. 20: Non-Discrimination in Economic, Social and Cultural Rights (Art. 2, par 2), UN Doc E/C.12/GC/20, 2009, para. 32. See also United Nations High Commissioner for Human Rights, Discrimination and violence against individuals based on their sexual orientation and gender identity (4 May 2015) UN Doc No. A/HRC/29/23, para. 79(c). 22 UN Human Rights Committee (HRC), CCPR General Comment No. 18: Non-discrimination, 10 November 1989, para. 13. 23 See Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 4 (2003): Adolescent Health and Development in the Context of the Convention on the Rights of the Child, para. 2. 24 See Committee on the Rights of the Child, General comment No. 20 (2016) on the implementation of the rights of the child during adolescence, para. 34. 25 See UN Resolutions on sexual orientation, gender identity and sex characteristics. This includes Combatting discrimination, violence and harmful practices against intersex people (adopted 4 April 2024) - A/HRC/RES/55/14 and Protection against violence and discrimination based on sexual orientation and gender identity (adopted 30 June 2016) - A/HRC/RES/32/2. 26 See the Report of the UN High Commissioner for Human Rights on discrimination and violence based on sexual orientation and gender identity (A/HRC/29/23), 2015, para. 79c. 9 ODIHR Opinion on the Act Amending and Supplementing the Preschool and School Education Act of Bulgaria
otherwise discriminating against individuals on the basis of their sexual orientation, gender identity or intersex status and adopt laws prohibiting discrimination on those grounds”.27 Furthermore, the Committee has recommended “effective action to protect all lesbian, gay, bisexual, transgender and intersex adolescents from all forms of violence, discrimination or bullying”.28 1.3.2. At the Council of Europe Level 23. At the CoE level, Article 14 of the ECHR prohibits discrimination on any ground in relation to the exercise of the ECHR rights. Article 1 of Protocol 12 to the ECHR – although neither signed nor ratified by Bulgaria, contains a general prohibition of discrimination in the enjoyment of any rights set forth by law.29 While Article 14 of the ECHR lists only “sex” among the discriminatory grounds and not “gender identity” nor “sexual orientation”,30 the case law of the ECtHR has clarified that the prohibition of discrimination also extends to “sexual orientation” and “gender identity”.31 According to the ECtHR case law, a distinction of treatment in the enjoyment of a right does not violate Article 14 ECHR if it pursues a legitimate aim and if there is a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim sought to be realized.32 Moreover, the States Parties to the ECHR enjoy a margin of appreciation33 in assessing whether and to what extent differences in otherwise similar situations justify a differential treatment.34 However, where certain discrimination grounds are at stake, in particular gender identity or sexual orientation, the ECtHR has held that the state’s margin of
27 See the CRC General comment No. 20 (2016) on the implementation of the rights of the child during adolescence, para. 34. 28 Ibid. 29 Article 14 of the ECHR – ratified by Bulgaria, stipulates that the “enjoyment of the rights and freedoms set forth in this Convention should be secured without discrimination on any ground such as sex, race, colour, language, religion, political or other opinion, national or social origin, association with a national minority, property, birth or other status”. Bulgaria has not signed nor ratified the Protocol No. 12 to the ECHR, which contains general prohibition of discrimination in the enjoyment of any rights. 30 This is a direct consequence of the fact that the ECHR dates back from 1950 when “gender” was still not a legal concept, whereas Protocol 12 opted for replicating the ECHR list of discriminatory grounds because “such an inclusion was considered unnecessary from a legal point of view since the list of non-discrimination grounds is not exhaustive, and because inclusion of any particular additional ground might give rise to unwarranted a contrario interpretations as regards discrimination based on grounds not so included”. See Explanatory Report of Protocol 12, ECHR, para. 20 available at: <https://rm.coe.int/09000016800cce48>. 31 As underlined by the ECtHR in Khamtokhu and Aksenchik v. Russia [GC], nos. 60367/08 and 961/11, 24 January 2017, para. 61, “Article 14 prohibits differences based on an identifiable, objective or personal characteristic, or “status” by which individuals or groups are distinguishable from one another” (discrimination grounds), underlying that the list of discrimination grounds is “an illustrative and not exhaustive” (thus open) list and noting that the words “other status” have generally been given a wide meaning and their “interpretation has not been limited to characteristics which are personal in the sense that they are innate or inherent”. When it comes to discrimination on grounds of sex, the Court has repeatedly stated that the advancement of gender equality is today a major goal in the Member States of the Council of Europe (Konstantin Markin v. Russia [GC], no. 30078/06, 22 March 2012, para. 127) and that, in principle, “very weighty reasons” had to be put forward before such a difference in treatment could be regarded compatible with the Convention (Abdulaziz, Cabales and Balkandali v. the United Kingdom, nos. 9214/80; 9473/81; 9474/81, 28 May 1985, para. 27; Schuler-Zgraggen v. Switzerland, no. 14518/89, 24 June 1993, para. 67, etc.). The ECtHR has held that “references to traditions, general assumptions or prevailing social attitudes in a particular country [were] insufficient justification for a difference in treatment on grounds of sex” (Konstantin Markin v. Russia [GC], no. 30078/06, 22 March 2012, para. 127). For example, States were prevented from imposing traditions that derive from the man’s primordial role and the woman’s secondary role in the family (Ünal Tekeli v. Turkey, no. 29865/96, 16 November 2004, para. 63). The ECtHR also held that “[t]he reference to the traditional distribution of gender roles in society cannot justify the exclusion of men […] from the entitlement to parental leave” and that “gender stereotypes, such as the perception of women as primary child-carers and men as primary breadwinners, cannot, by themselves, be considered to amount to sufficient justification for a difference in treatment, any more than similar stereotypes based on race, origin, colour or sexual orientation” (Konstantin Markin v. Russia [GC], no. 30078/06, 22 March 2012, para. 143). See also ECtHR, Identoba and Others v Georgia, no. 73235/12, para. 96 32 See e.g., ECtHR, Vallianatos v. Greece [GC], nos. 29381/09 and 32684/09, 7 November 2013, para. 76; and Burden v. the United Kingdom [GC], no. 13378/05, 29 April 2008, para. 60. 33 Margin of appreciation doctrine as developed by the ECtHR, see cases of the ECtHR, Paksas v. Lithuania [GC], no. 34932/04, 6 January 2011, concerning the right to vote and stand for elections, para. 96; Vallianatos v. Greece [GC], nos. 29381/09 and 32684/09, 7 November 2013, concerning discriminatory regulation of the partnership agreements for the same-sex and different-sex couples, para. 76, etc. 34 See cases of ECtHR, Burden v. the United Kingdom [GC], no. 13378/05, 29 April 2008, para. 60; Schalk and Kopf v. Austria, no. 30141/04, 24 June 2010, para. 96; and X and Others v. Austria [GC], no. 19010/07, 19 February 2013, para. 98, etc. 10 ODIHR Opinion on the Act Amending and Supplementing the Preschool and School Education Act of Bulgaria
appreciation is restricted and “very weighty reasons” would have to be put forward to justify a difference of treatment based on such grounds.35 24. The Revised European Social Charter also codifies the non-discrimination principle.36 The Council of Europe Convention on preventing and combating violence against women and domestic violence (Istanbul Convention),37 signed although not ratified by Bulgaria,38 requires the implementation of the Convention to be secured without discrimination on any ground, explicitly referring to sexual orientation and gender identity.39 25. In addition, the Committee of Ministers of the CoE, in its 2010 Recommendation on measures to combat discrimination on grounds of sexual orientation or gender identity, recommended that: “[t]aking into due account the over-riding interests of the child, appropriate measures should be taken to this effect at all levels to promote mutual tolerance and respect in schools, regardless of sexual orientation or gender identity. This should include providing objective information with respect to sexual orientation and gender identity, for instance in school curricula and educational materials, and providing pupils and students with the necessary information, protection and support to enable them to live in accordance with their sexual orientation and gender identity. Furthermore, member states may design and implement school equality and safety policies and action plans and may ensure access to adequate anti-discrimination training or support and teaching aids. Such measures should take into account the rights of parents regarding education of their children”.40 26. In Resolution 1948 (2013), the Parliamentary Assembly of the CoE (PACE) addressed the issue of legislative bans on so-called “LGBT propaganda”.41 In addition, in Resolution 2417 (2022) on combating rising hate against LGBTI people in Europe, PACE urged Council of Europe member States with “anti-LGBTI-propaganda” laws to immediately repeal legislation preventing access to objective information on sexual orientation, gender identity, and sex characteristics, particularly for minors.42 It also called on all CoE member States to provide children with non-stigmatizing, objective information on these topics. Additionally, PACE emphasized that combating hatred against LGBTI people requires societal changes, including addressing gender equality
35 In this regard, the Court has stated that “very weighty reasons” would have to be put forward before a difference of treatment based on sex could be regarded as compatible with the Convention ECtHR (Emel Boyraz v. Turkey, no. 61960/08, 2 December 2014, para. 51). Similarly, the ECtHR has established that “very weighty reasons” would have to be put forward to justify a difference of treatment based exclusively on sexual orientation (see e.g., ECtHR, E.B. v. France [GC], no. 43546/02, 22 January 2008, para. 91). In addition, in AM and Others v. Russia, the court noted the “absence of any demonstrably convincing and sufficient reasons for the difference in treatment” based on gender identity. In Hamalainen v. Finland, a case about discrimination against a trans woman, the court stated that “the Court has held repeatedly that differences based on gender or sexual orientation require particularly serious reasons by way of justification”. 36 See CoE, European Social Charter (Revised), adopted in 1996, ratified by Bulgaria on 7 June 2000,. 37 See CoE, Convention on preventing and combating violence against women and domestic violence, Istanbul, 11.V.2011. Bulgaria has signed the Istanbul Convention on 21 April 2016 but has not ratified it. 38 Though not legally binding on Bulgaria, in principle, pursuant to Article 18 of the Vienna Convention on the Law of Treaties (to which Bulgaria acceded on 21 April 1987), “a state is obliged to refrain from acts which would defeat the purpose of a treaty when […] it has signed the treaty”. Hence, following the signature of the Convention on preventing and combating violence against women and domestic violence, Bulgaria should not be adopting legislation that would be in flagrant contradiction with the provisions of the Convention, thus defeating the very purpose of this Convention and being in violation of Article 18 of the Vienna Convention on the Law of Treaties. Article 14 (1) of the Istanbul Convention provides: “Parties shall take, where appropriate, the necessary steps to include teaching material on issues such as equality between women and men, non-stereotyped gender roles, mutual respect, non-violent conflict resolution in interpersonal relationships, gender-based violence against women and the right to personal integrity, adapted to the evolving capacity of learners, in formal curricula and at all levels of education”. 39 See CoE, Convention on preventing and combating violence against women and domestic violence, Istanbul, 11.V.2011. Bulgaria has signed the Istanbul Convention on 21 April 2016 but has not ratified it. 40 See Appendix to Recommendation CM/Rec(2010)5 of the Committee of Ministers to member states on measures to combat discrimination on grounds of sexual orientation or gender identity, adopted by the Committee of Ministers on 31 March 2010 at the 1081st meeting of the Ministers’ Deputies, para.32. 41 See PACE Resolution 1948 (2013) ‘Tackling discrimination on the grounds of sexual orientation and gender identity’, 27 June 2013. 42 See PACE Resolution 2417 (2022) ‘Combating rising hate against LGBTI people in Europe’, 25 January 2022, para. 12.3. 11 ODIHR Opinion on the Act Amending and Supplementing the Preschool and School Education Act of Bulgaria
and harmful masculinities, and urged member states to conduct public awareness campaigns to counter false narratives and promote LGBTI equality.43 Similarly, in its Resolution 2097 (2016) on access to school and education for all children, PACE called on CoE member States to “ensure access by lesbian, gay, bisexual, transgender and intersex children to quality education by promoting respect and inclusion of LGBTI persons and the dissemination of objective information about issues concerning sexual orientation and gender identity, and by introducing measures to address homophobic and transphobic bullying”.44 27. With respect to “bans on promotion of homosexuality or non‑traditional sexual relations among minors” specifically, in Bayev and Others v. Russia, the ECtHR noted that by adopting such a ban, the authorities reinforce stigma and encourage homophobia, which is incompatible with the notions of equality, pluralism and tolerance inherent in a democratic society.45 The Court also noted that, as a result, “the legislation states the inferiority of same-sex relationships compared with opposite-sex relationships” and “embodie[s] a predisposed bias on the part of the heterosexual majority against the homosexual minority”, which without convincing and weighty reasons justifying the difference in treatment amounted to a violation of Article 14 of the ECHR in conjunction with Article 10.46 Similarly, in Macaté v. Lithuania, the ECtHR found that “where restrictions on children’s access to information about same-sex relationships are based solely on considerations of sexual orientation – that is to say, where there is no basis in any other respect to consider such information to be inappropriate or harmful to children’s growth and development – they do not pursue any aims that can be accepted as legitimate for the purposes of article 10(2) of the Convention and are therefore incompatible with Article 10”.47 28. Key CoE institutions have also reaffirmed the prohibition of discrimination based on sexual orientation and gender identity, especially in legislative matters. Notably, the Recommendation CM/Rec(2010)5 urges Member States to “ensure that legislative and other measures are adopted and effectively implemented to combat discrimination on grounds of sexual orientation or gender identity, to ensure respect for the human rights of lesbian, gay, bisexual and transgender persons and to promote tolerance towards them.”48 Similarly, the Parliamentary Assembly of the Council of Europe urges Member States to “ensure that any new legal and policy instrument they adopt in the area of equality and non-discrimination explicitly includes sexual orientation and gender identity.”49 1.3.3. At the European Union Level 29. As an EU member State, Bulgaria is also bound by the principle of non-discrimination, which is a fundamental principle of the EU, enshrined in the Treaty of the EU (TEU),50 the Treaty on the Functioning of the EU (hereinafter “TFEU”),51 and the Charter of
43 Ibid. para. 18. 44 See PACE Resolution 2097 (2016) ‘Access to school and education for all children’, 29 January 2016, para. 4. 45 See ECtHR, Bayev and Others v. Russia, no. 67667/09, 20 June 2017, para. 83. 46 Ibid, paras. 90-91. 47 See ECtHR, Macaté v. Lithuania [GC], no. 61435/19, 23 January 2023, para. 216. 48 See the CoE Committee of Ministers, Recommendation CM/Rec(2010)5 of the Committee of Ministers to member states on measures to combat discrimination on grounds of sexual orientation or gender identity, [Recommendation 2]. 49 See the Parliamentary Assembly of the Council of Europe, Tackling discrimination on the grounds of sexual orientation and gender identity, Resolution 1948 (2013)1. 50 See Treaty of the European Union, consolidated version, published in OJ [abbreviation from the Official Journal of the EC (now of EU)] C 326, 26 October 2012, pp. 1–390. 51 Treaty on the Functioning of the European Union, consolidated version, OJ C 202, 7.6.2016, pp. 1–388. Most notably, Article 8 of the TFEU states: “In all its activities, the Union shall aim to eliminate inequalities, and to promote equality, between men and women.” 12 ODIHR Opinion on the Act Amending and Supplementing the Preschool and School Education Act of Bulgaria
Fundamental Rights of the EU (EU Charter).52 Article 2 of the Treaty on European Union (TEU) provides that “[t]he Union is founded on the values of respect for human dignity, freedom, democracy, equality, the rule of law and respect for human rights, including the rights of persons belonging to minorities. These values are common to the Member States in a society in which pluralism, non-discrimination, tolerance, justice, solidarity and equality between women and men prevail.”53 Article 20 of the EU Charter guarantees that “[e]veryone is equal before the law”, while Article 21 provides that any discrimination based on any ground, including sex and sexual orientation, shall be prohibited.54 Additionally, the Court of Justice of the European Union has interpreted the EU’s sex discrimination laws to encompass both gender reassignment and gender identity.55 This is supplemented by the European Commission 2020-2025 LGBTIQ Equality Strategy, which focuses on protecting fundamental rights, promoting anti- discrimination measures, and ensuring that appropriate action is taken to ensure that existing EU laws are enforced.56 Rather than directly condemning restrictive national laws, it focuses on the adoption of positive measures to foster equality and inclusion. As a result, the Strategy does not explicitly mention bans on so-called “LGBTI propaganda”. However, its overarching commitments provide a legal and political foundation for challenging such laws when they arise.57 1.3.4. At the OSCE Level 30. Lastly, at the OSCE level, key commitments relating to tolerance and non-discrimination, prevention and protection against discrimination date back to the OSCE founding document, the Helsinki Declaration. Specifically, OSCE participating States committed to “respect human rights and fundamental freedoms (…) for all without distinction as to race, sex, language or religion”,58 “colour [...], political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status”, and agreed “that no individual exercising, expressing the intention to exercise or seeking to exercise these rights and freedoms or any member of his family, will as a consequence be discriminated against in any manner”,59 while committing to ensure “equal protection of the law” and “equal and effective protection against discrimination on any ground”.60
52 Charter of Fundamental Rights of the European Union, initially published in OJ C 364, 18.12.2000, pp. 1–22; binding after entry in force of the 2009 Lisbon Treaty in December 2009, especially Article 20 on Equality before the law and Article 21 (1) on Non-discrimination, which provides that “Any discrimination based on any ground such as sex, race, colour, ethnic or social origin, genetic features, language, religion or belief, political or any other opinion, membership of a national minority, property, birth, disability, age or sexual orientation shall be prohibited”. 53 See the Treaty on European Union. 54 Article 10 TFEU also requires that “In defining and implementing its policies and activities, the Union shall aim to combat discrimination based on sex, racial or ethnic origin, religion or belief, disability, age or sexual orientation.” Directive 2000/78 prohibits discrimination on a number of grounds, including sexual orientation, in the context of employment. 55 See CJEU, P v. S and Cornwall Country Council [1996] 2 CMLR 247, para. 20; Mousse Mousse, Case C-394/23 (CJEU, 9 January 2025), paras. 61 and 62. See also Judgment of the Court (Fourth Chamber) of 29 April 2015, Case C-528/13 Léger ECLI:EU:C:2015:288. 56 See Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions ‘Union of Equality: LGBTIQ Equality Strategy 2020-2025’ COM(2020) 698 final. 57 It must also be noted that the Council has not yet harmonized EU discrimination law in the field of education. As a result, while general protections against discrimination based on sexual orientation and gender reassignment exist, EU law does not mandate their inclusion as protected characteristics within educational contexts. 58 OSCE/CSCE, Questions Relating to Security in Europe: 1. (a) “Declaration on Principles Guiding Relations between Participating States – Principle VII”, Helsinki, 1975. 59 Questions Relating to Security in Europe: Principles, Vienna, 1989, paras. 13.7 and 13.8. 60 See CSCE/OSCE, Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE (1990 Copenhagen Document), para. 5.9; see also 1990 Copenhagen Document, paras. 25.3 and 25.4: “measures derogating from obligations will be limited to the extent strictly required by the exigencies of the situation” and “will not discriminate solely on the grounds of race, colour, sex, language, religion, social origin or of belonging to a minority”; and OSCE Decision no. 10/05 Tolerance and Non-discrimination: Promoting Mutual Respect and Understanding, MC.DEC/10/05, adopted at the Ministerial Council in Ljubljana, 6 December 2005, paras. 4, 5 and 5.1; OSCE Decision no. 13/06 Combating intolerance and Discrimination and Promoting Mutual Respect and Understanding, MC.DEC/13/06, adopted at the Ministerial Council in Brussels of 5 December 2006, paras. 2, 5, 6 and 10; and OSCE
13 ODIHR Opinion on the Act Amending and Supplementing the Preschool and School Education Act of Bulgaria
2. BACKGROUND
31. The initial Bill Amending and Supplementing the Preschool and School Education Act was registered with the National Assembly of the Republic of Bulgaria on 7 July 2024, and approved in first and second, final readings on 7 August 2024.61 32. Prior to the adoption of the Bill, Article 11 (2) of the Preschool and School Education Act used to provide that “[i]n the system of preschool and school education, the imposition of ideological and/or religious doctrines is not allowed and the implementation of political and party activities is prohibited”. The Act seeks to prohibit the “public promotion” of what it describes as “an extremely unacceptable model of social and sexual orientation” within the education system. Specifically, it introduces a new category of prohibited educational content under Article 11 (2) (3) of the Preschool and School Education Act of Bulgaria, regarding the “[p]ropaganda, promotion or incitement in any way, directly or indirectly, of ideas and views related to non-traditional sexual orientation and/or the definition of gender identity other than the biological”. It further defines “non-traditional sexual orientation” as being “different from the generally accepted and established in Bulgarian legal tradition conception of emotional, romantic, sexual or sensual attraction between persons of opposite sexes”. 33. The Explanatory Note to the Act justifies the new ground for prohibition by referring to a decision of the Constitutional Court of Bulgaria, which upheld that society is traditionally based on a gender binary, where biological sex, determined at birth, defines civil sex.62 This binary conception is also embedded in Article 46.1 of the Constitution of the Republic of Bulgaria, which defines marriage as a “voluntary union between a man and a woman”. The Explanatory Note further argues that the “promotion of non- traditional sexual orientation”, particularly through advertising near educational institutions, contradicts Bulgarian legal norms, especially amid the country’s demographic crisis. It also claims that the proposed changes will positively reinforce traditional Christian family values, love, and respect within the family, in accordance with Bulgarian cultural, educational, and legal traditions. 34. The Impact Assessment on the Act asserts that “[t]he proposed changes do not affect the equal treatment of citizens and will have a positive impact on the demographic development of the Republic of Bulgaria”. Both the Explanatory Note and the Impact Assessment make clear that the legislation is founded on the belief that sex is strictly binary, male and female, determined solely by biology, and that gender identity is only valid when it aligns with an individual’s biological sex. Furthermore, both documents reinforce the notion that heterosexuality is the only acceptable sexual orientation, categorizing all others, particularly homosexuality, as “non-traditional” and rejecting their normalization. 35. The CoE and the European Commission have expressed concerns that the Act contradicts EU principles of non-discrimination and equality, as it could foster discrimination against LGBTI individuals.63 UN human rights bodies have also raised alarms about similar laws enacted or proposed in several States that seek to restrict public discussion of sexual
Decision no. 13/06 Combating intolerance and Discrimination and Promoting Mutual Respect and Understanding, MC.DEC/10/07, adopted at the Ministerial Council in Madrid of 30 November 2007, paras. 7, 9 and 10 61 See Bills - National Assembly of the Republic of Bulgaria. 62 Interpretative Decision of the Constitutional Court of Bulgaria 2/2020, 20 February 2023; see the details on the case (in Bulgarian language). 63 See for example the 2024 Rule of Law Report on Bulgaria, where the Commission considered that such proposals “do not go through the same mandatory procedure as for the government, including impact assessment and public consultations”. See also the post of the CoE Commissioner on X, who urged the Bulgarian President Not To Sign Law Banning LGBT 'Promotion' In Schools. 14 ODIHR Opinion on the Act Amending and Supplementing the Preschool and School Education Act of Bulgaria
orientation alleging the need of “protecting minors” from information on so-called “non- traditional sexual relations”, noting that they are often vaguely worded and arbitrarily restrict the rights to freedom of expression and assembly, and also contribute to ongoing persecution of members of the LGBT community.64 With respect to the adoption of the Act in Bulgaria specifically, the Office of the UN High Commissioner for Human Rights expressed concerns about the “signing into law of a legislative amendment in Bulgaria prohibiting discussion of sexual orientation and gender identity in schools and urge for it to be reconsidered in line with the country’s international human rights obligations. Addressing stigma and disinformation is critical to promoting acceptance and tolerance, and to building inclusive societies that respect and uphold the human rights of all.”65 International NGOs and local Bulgarian civil society organizations have similarly opposed the amendment, arguing that it restricts fundamental rights and creates an environment of intolerance.66 36. So-called “LGBTI-propaganda” bans have been considered and, in some cases, adopted in recent years by several countries, particularly in Eastern and Central Europe and in Central Asia. These bans have faced widespread criticism for violating human rights, contributing to rising intolerance and increased discrimination and violence against LGBTI individuals.67
3. GENERAL COMMENTS ON THE JUSTIFICATION FOR ADOPTING THE AMENDMENTS
37. The Explanatory Note aims to justify the adoption of the Act by referring several times to the alleged need of protecting children from harm and upholding the majority’s values, as well as Bulgarian traditions. These justifications rely on two assumptions: (1) that providing information on and discussions of diverse sexual orientations and gender identities may harm children; and (2) that public education should rely on the majority’s views and a dominant tradition, and that human rights, and specifically “minority rights”, depend on majoritarian approval or that they should reflect the views of the majority of
64 See the Report of the UN High Commissioner for Human Rights on discrimination and violence based on sexual orientation and gender identity (A/HRC/29/23), 2015, para. 48. 65 See Comment by UN Human Rights Office Spokesperson Liz Throssell on anti-LGBT legislative changes in Bulgaria. 66 See, for example, ILGA-Europe, 2025 Rule of Law Submission, p. 6; and a news article: Bulgarian Parliament Adopts Amendment Banning LGBT 'Promotion' In Schools. 67 See e.g., European Parliament resolution of 13 June 2013 on the rule of law in Russia (2013)/2667(RSP), para. 8, raising strong criticisms for allowing discriminatory “homosexual propaganda” laws at both regional and federal levels, warning of increased discrimination and violence against LGBTI individuals. See also, with respect to Poland’s “LGBTI-free zones”, European Parliament resolution of 18 December 2019 on public discrimination and hate speech against LGBTI people, including LGBTI free zones, 2019/2933(RSP), para. 3; and European Parliament resolution on public discrimination and hate speech against LGBTI people, including LGBTI free zones, para. 24, where the European Parliament called on “Poland to firmly condemn discrimination against LGBTI people, including when it originates from local authorities, and to revoke resolutions attacking LGBTI rights, including local provisions against ‘LGBT ideology’, in accordance with its national law as well as its obligations under EU and international law.” See also, in response to Hungary’s 2021 ban on “LGBTI propaganda”, European Parliament resolution of 18 December 2019 on public discrimination and hate speech against LGBTI people, including LGBTI free zones, 2019/2933(RSP), paras. 4 and 5, whereby the European Parliament strongly condemned the law as a clear violation of EU values and principles and urged Hungary and other Member States to ensure that education and information for minors align with EU and international human rights law, providing scientifically accurate, evidence-based, and non-discriminatory sexuality education. In 2024, The European Parliament also called on Georgia to withdraw its proposed constitutional legislation curtailing LGBTI rights; see the Statement by the Spokesperson of the European Parliament on the legislative package on “family values and protection of minors, 4 September 2024. See also the recent joint call concerning Kazakhstan, 31 July 2024, by the Independent Expert on protection against violence and discrimination based on sexual orientation and gender identity, the Special Rapporteur on the promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression, the Special Rapporteur on the situation of human rights defenders, the Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association and the Special Rapporteur on the right to education, also referring to previous concerns raised about similar draft legislation on so-called “LGBTI propaganda”, in Kazakhstan, Kyrgyzstan and the Russian Federation. See also Venice Commission, Opinion on the issue of the prohibition of so-called "Propaganda of homosexuality in the light of recent legislation in some Council of Europe Member States, Adopted by the Venice Commission at its 95th Plenary Session (14-15 June 2013); and Georgia - Opinion on the draft constitutional law on Protecting Family Values and Minors, adopted by the Venice Commission at its 139th Plenary Session (Venice, 21-22 June 2024). 15 ODIHR Opinion on the Act Amending and Supplementing the Preschool and School Education Act of Bulgaria
the population in a given country. However, neither of these assumptions provides a legitimate ground justifying potential restrictions to the exercise of fundamental rights and freedoms protected under international and regional human rights instruments, especially on the right to freedom of expression and access to information, the right to education and the right to equality and non-discrimination. 38. Regarding the allegations that such information may be harming children, the Explanatory Note does not provide any evidence and thorough assessment justifying the need to introduce such a ban. This does not align with the guiding principles of democratic lawmaking, which emphasize an evidence-based approach to regulation and require that laws be adopted based on well-founded arguments, scientific evidence, and reliable data, including inputs from impact assessments and consultations with the public and other relevant stakeholders.68 With respect to a similar ban adopted in the Russian Federation, the UN Human Rights Committee considered that “[w]hile noting that the State party invokes the aim to protect the morals, health, rights and legitimate interests of minors, the Committee considers that the State party has not shown that a restriction on the right to freedom of expression in relation to “propaganda of homosexuality” – as opposed to propaganda of heterosexuality or sexuality generally – among minors is based on reasonable and objective criteria. Moreover, no evidence which would point to the existence of factors justifying such a distinction has been advanced”.69 39. It is also important to underline that international and regional human rights frameworks make clear that the best interests of the child should guide policy- and lawmaking.70 In General Comment No. 14 (2013) on Article 3 of the UN CRC, the Committee on the Rights of the Child stresses that “[c]hildren are not a homogeneous group and therefore diversity must be taken into account when assessing their best interests”, including characteristics such as sexual orientation and gender identity.71 By de facto banning educational content related to sexual orientations and gender identities and silencing discussions on these matters, the Act violates the principle of non-discrimination enshrined in several human rights instruments. Limitations to the right to freedom of expression and access to information in schools may, in some cases, be more narrowly drawn than in other settings – such as academia. However, the nature of the new restriction introduced by the Act raises serious concerns regarding the students’ rights to access to information and to education, including to receive comprehensive sexual education, adaptable based on the age of students and the capacities associated with their levels of emotional and cognitive development72 (see also Sub-Section 4). Moreover, the Act raises concerns with regard to the right to health as enshrined in Article 12 of the ICESCR and Article 24 of the CRC. Denying students, particularly those who are or identify as LGBTI, access to comprehensive, inclusive education on sexual orientation, gender identity, and reproductive health directly undermines their ability to make informed decisions about their bodies and relationships.73 Such bans also reinforce stigma
68 See ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (16 January 2024), Principle 5 on Evidence-based Lawmaking. 69 See UN Human Rights Committee, Fedotova v Russia, Communication No. 1932/2010, para. 10.6. See also European Court of Human Rights, Fedatova and Others v. Russia, no. 40792/10 and 2 others, 13 July 2021, paras. 52-54. 70 This guarantee is set out in Article 3(1) of the CRC, which provides that: “In all actions concerning children, whether undertaken by public or private social welfare institutions, courts of law, administrative authorities or legislative bodies, the best interests of the child shall be a primary consideration.” 71 See Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 14 (2013) on Article 3 of the UN CRC, para. 55. 72 See Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 4 (2003): Adolescent Health and Development in the Context of the Convention on the Rights of the Child, para. 12. See also United Nations Special Rapporteur on the right to education, Report on the on the human right to comprehensive sexual education (2010), A/65/162, para. 87 (c). 73 According to the OHCHR’s factsheet on the right to health, adolescents’ health needs must be met in a non-discriminatory manner and with particular sensitivity to the risks faced by marginalized groups. By excluding vital health-related content that specifically addresses the lived realities of LGBTI youth, the Act not only entrenches stigma but also places students at avoidable risk, violating their rights to both health and education as guaranteed under international human rights law. 16 ODIHR Opinion on the Act Amending and Supplementing the Preschool and School Education Act of Bulgaria
and entrench harmful stereotypes and prejudice against LGBTI people, fostering an environment where discrimination against LGBTI persons is legitimized. By preventing discussions that may challenge so-called “traditional” norms, they also perpetuate ignorance, contribute to marginalization and exclusion, and increase the risks of violence against LGBTI persons. 40. As noted in para. 66 supra, it has been recognized that entrenching harmful stereotypes and prejudice against LGBTI people in legislation, contributes to rising intolerance and increased discrimination and violence against LGBTI individuals.74 The impact is particularly severe for children and adolescents with diverse sexual orientations and gender identities, who are disproportionately affected by increased risks of homophobic and transphobic bullying, ultimately harming the mental and physical well-being of children. In its General Comment No. 4 (2003) on Adolescent Health and Development,75 the CRC Committee highlights that “Adolescents who are subject to discrimination are more vulnerable to abuse, other types of violence and exploitation, and their health and development are put at greater risk”. Legislative measures that suppress open and inclusive discussion on sexual orientation and gender identity not only reinforce inequality but also deny all children critical education needed to challenge discriminatory norms and foster inclusive, safe learning environments. Crucially, such measures also withhold information that may be vital to students’ physical and mental health, particularly for adolescents with diverse sexual orientations and gender identities, who may already face elevated risks of stigma, sexual violence, mental and reproductive health challenges. Therefore, rather than protecting or promoting the best interests of the child, the Act ultimately risks to harm children’s rights, well-being and development. 41. With respect to the alleged need to reflect the position of the majority of the Bulgarian population, international and regional human rights law firmly establishes that the enjoyment of fundamental rights by one group cannot be conditioned on the majority’s acceptance. As the ECtHR has stated on several occasions, in a democracy, “a balance must be achieved which ensures the fair and proper treatment of people from minorities and avoids any abuse of a dominant position” considering that making minority rights contingent upon majority approval undermines the effectiveness of those rights.76 The Court has also consistently declined to endorse policies and decisions which embodied a predisposed bias on the part of a heterosexual majority against a homosexual minority considering that “traditions, stereotypes and prevailing social attitudes in a particular country cannot, by themselves, be considered to amount to sufficient justification for a difference in treatment based on sexual orientation”.77 Hence, while societal morals may be considered when assessing the legitimacy and proportionality of rights restrictions, they cannot, by themselves, justify denying fundamental rights to a minority. Therefore, the reference to the views of the majority of the population and/or use of domestic morals to justify the Act’s blanket prohibition on discussing diverse sexual orientations and gender identities in schools is not a legitimate justification. 42. The Explanatory Note also refers to the “Bulgarian educational tradition”. In this respect, it is important to emphasize that Article 29 of the UN CRC sets out that the aims
74 See footnote 68 above. 75 See Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 4 (2003): Adolescent Health and Development in the Context of the Convention on the Rights of the Child, para. 2. 76 See e.g., ECtHR, Fedotova v. Russia [GC], nos. 40792/10, 30538/14 and 43439/14, 17 January 2023, paras. 216-218; Bayev v. Russia, nos. 67667/09 and 2 others, 20 June 2017, paras. 68-70; Alekseyev v. Russia, nos. 4916/07, 25924/08 and 14599/09, para. 81; see also: Committee of Ministers, Recommendation CM/Rec(2010)5 of the Committee of Ministers to Member states on measures to combat discrimination on grounds of sexual orientation or gender identity. 77 See e.g., ECtHR, Fedotova v. Russia [GC], nos. 40792/10, 30538/14 and 43439/14, 17 January 2023, para. 217. 17 ODIHR Opinion on the Act Amending and Supplementing the Preschool and School Education Act of Bulgaria
of education for all children should be directed, among other objectives, to the “preparation of the child for responsible life in a free society, in the spirit of understanding, peace, tolerance, equality of sexes, and friendship among all peoples, ethnic, national and religious groups and persons of indigenous origin”. As such, states should ensure these objectives are adequately reflected in the curricula, content of materials, teaching methods and policies.78 Similarly, Article 2 of Protocol 1 to the ECHR requires the State, in fulfilling the functions assumed by it in regard to education and teaching, to take care that information or knowledge included in the curriculum is conveyed in an objective, critical and pluralistic manner. The Amendments are at odds with these objectives of tolerance, equality, diversity, pluralism and inclusiveness that should be promoted in the education system, policies and all school content and materials. Ultimately, by imposing effective censorship on books, movies, cultural materials, and other educational content that may be referring to diversity within sexual orientations and gender identities, it restricts academic freedom79 of educators and students – evolving based on the the developing capacities and maturity of students – and limits students’ exposure to diverse perspectives. Last but not least, it may further create a chilling effect on teachers and educators, discouraging open and inclusive discussions that are essential for fostering a safe, tolerant, and diverse learning environment.80 43. The Explanatory Note also mentions the “traditional Christian family values, love, and respect within the family, in accordance with Bulgarian cultural, educational, and legal traditions” to justify the introduction of the Act. With respect to similar arguments, the ECtHR found a violation of Article 10 of the ECHR, where it held that “[t]he Government failed to demonstrate how freedom of expression on LGBT issues would devalue or otherwise adversely affect actual and existing “traditional families” or would compromise their future.”81 44. Finally, the reference to only one single national tradition and one religion is also problematic from a human rights and anti-discrimination perspective. As underlined above, according to Article 29 of the UN CRC, the aims of education should also be to promote respect for civilizations other than one’s own. Referring to their shared culture and values, OSCE participating States have also committed to protect and promote their “cultural and spiritual heritage, in all its richness and diversity” (OSCE Charter of Paris for a New Europe, 1990), also underlining the importance of promoting tolerance, diversity and non-discrimination.82 Moreover, pursuant to Article 18 of the ICCPR, Article 9 of the ECHR and OSCE commitments on freedom of religion or belief, 83 the State has the duty to respect, fulfil and protect the right to freedom of religion or belief without discrimination. As specifically held by the European Court of Human Rights, in principle, “the State has a duty to remain neutral and impartial in exercising its regulatory power and in its relations with the various religions, denominations and
78 See Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 11 (2009): Indigenous children and their rights under the Convention, para. 56. 79 See Special Rapporteur on the right to education, Report on the right to academic freedom (2024), especially para. 84. 80 See UNESCO, Ensuring the right to equitable and inclusive quality education: results of the ninth consultation of Member States on the implementation of the UNESCO Convention and Recommendation against Discrimination in Education (2018). 81 See ECtHR, Bayev and Others v. Russia, no. 67667/09, 20 June 2017, paras. 67-71, and Fedotova v. Russia [GC], nos. 40792/10, 30538/14 and 43439/14, 17 January 2023, para. 53. 82 In the OSCE Copenhagen Document (1990), OSCE participating States recognized “the important role of non-governmental organizations, including political parties, trade unions, human rights organizations and religious groups, in the promotion of tolerance, cultural diversity and the resolution of questions relating to national minorities” (par 30). In the OSCE Document of the Cracow Symposium on the Cultural Heritage (1991), while noting the key importance of protecting cultural heritage and the role of non- governmental associations in that respect (pars 14 and 19), it is also stated that “[t]he preservation and interpretation of the values and the cultural heritage of diverse groups will be enhanced with the involvement of those groups, which is conducive to the tolerance and respect for different cultures which are of paramount importance”. 83 See, in particular, OSCE Vienna Document (1989), paras. 11 and 16-17; and OSCE Copenhagen Document (1990), para. 9.4. 18 ODIHR Opinion on the Act Amending and Supplementing the Preschool and School Education Act of Bulgaria
beliefs” as this is crucial for “the preservation of pluralism and the proper functioning of democracy”.84 The narrow focus of the Explanatory Note, which refers to only one religion and national origin appears to be at odds with these principles. 45. More generally, and as further detailed below, the ban on the dissemination or access to information on so-called “non-traditional sexual orientation and/or the definition of gender identity other than the biological” fails to comply with the strict test of legality, legitimacy, necessity and proportionality as well as non-discrimination as established by international instruments.
4. IMPLICATIONS ON THE RIGHT TO FREEDOM OF EXPRESSION AND ACCESS TO INFORMATION
46. The newly introduced prohibition under Article 11 (2) (3) of the Act outright prohibits “[p]ropaganda, promotion or incitement in any way, directly or indirectly, of ideas and views related to non-traditional sexual orientation and/or the definition of gender identity other than the biological”. Depending on the interpretation of this provision, this may potentially prevent any discussions of diversity within sexual orientations and gender identities in pre-school and school settings, as well as significantly impede the delivery of comprehensive sexuality education, adaptable based on the age of students and the capacities associated with their levels of emotional and cognitive development.85 47. This is a direct interference with the right to freedom of expression, including both the freedom to impart and receive information and ideas, as protected under Article 19 of the ICCPR and Article 10 of the ECHR. A similar protection is enshrined in Article 11(1) of the EU Charter of Fundamental Rights. Article 13 of the CRC also explicitly provides that “[t]he child shall have the right to freedom of expression”, including the “freedom to seek, receive and impart information and ideas of all kinds, regardless of frontiers, either orally, in writing or in print, in the form of art, or through any other media of the child's choice”. Importantly, adolescents have the right to seek, receive, and share information through various means, “including spoken, written and sign language and such non-verbal expression as images and objects of art. Means of expression include, for example, books, newspapers, pamphlets, posters, banners, digital and audiovisual media, as well as dress and personal style.”86 48. The right to freedom of expression is however, not absolute. Any restriction on the right to freedom of expression must be compatible with the strict test set out in Article 19 (3) of the ICCPR, Article 10 (2) of the ECHR, and Article 13 (2) of the CRC requiring any restriction to be provided by law (requirement of legality), to be in pursuit of one of the legitimate aims listed exhaustively in the respective international instruments87 (requirement of legitimacy) and to be necessary in a democratic society (requirement of necessity and proportionality, which inter alia presupposes that any imposed restriction should represent the least intrusive measure possible among those effective enough to
84 ECtHR, Supreme Holy Council of the Muslim Community v. Bulgaria (Application no. 39023/97, judgment of 16 December 2004), para. 93. 85 See United Nations Special Rapporteur on the right to education, Report on the on the human right to comprehensive sexual education (2010), A/65/162, para. 87 (c). 86 See the CRC General comment No. 20 (2016) on the implementation of the rights of the child during adolescence, para. 42. 87 See Article 19 (3) of the ICCPR: “(a) for respect of the rights or reputations of others; (b) for the protection of national security or of public order (ordre public), or of public health or morals”; Article 10 (2) of the ECHR: “in the interests of national security, territorial integrity or public safety, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, for the protection of the reputation or rights of others, for preventing the disclosure of information received in confidence, or for maintaining the authority and impartiality of the judiciary”; Article 13 (2) of the CRC: “(a) For respect of the rights or reputations of others; or (b) For the protection of national security or of public order (ordre public), or of public health or morals.” 19 ODIHR Opinion on the Act Amending and Supplementing the Preschool and School Education Act of Bulgaria
reach the designated objective). In addition, the restriction must be non-discriminatory (Articles 2 and 26 of the ICCPR, Article 2 of the CRC and Article 14 of the ECHR88). Restrictions must be applied only for those purposes for which they were prescribed and must be directly related to the specific aim being pursued (Article 18 of the ECHR). 49. Although there is no international obligation explicitly guaranteeing a right of children to receive information on subjects dealing with sexual orientation and gender identity, a State obligation can be implied under Article 13 of the ICESCR. Good practice also provides that children and young people have the right to receive reliable, science-based and comprehensive information about sexuality.89 As underlined above, one of the objectives of the education system should be to promote tolerance and non- discrimination, also taking into account children’s evolving capacities. Moreover, in its General Comment No. 4 on Adolescent Health and Development, the Committee on the Rights of the Child also called upon states “to develop and implement, legislation, policies and programmes to promote the health and development of adolescents”, including by “providing adequate information and parental support to facilitate the development of a relationship of trust and confidence in which issues regarding, for example, sexuality and sexual behaviour and risky lifestyles can be openly discussed and acceptable solutions found that respect the adolescent’s rights”.90 50. As further elaborated below, while States may in principle restrict children’s access to certain types of information in educational settings for legitimate purposes, the restrictions in the Act are overly vague and broad, do not serve to advance the legitimate aims of protection of morals, health or the rights of others, are disproportionate, and are also discriminatory.
4.1. Requirement of Legality of the Ban
51. The requirement that any restrictions on freedom of expression be ‘provided by law’ not only requires that the restriction should have an explicit basis in domestic law, but also refers to the quality of the law in question.91 While acknowledging that absolute precision is not possible and that many laws are inevitably couched in terms which, to a greater or lesser extent, are vague and whose interpretation and application are questions of practice,92 laws must be foreseeable, and narrowly construed to prevent misuse and overreach. Accordingly, laws must be sufficiently clear and precise to enable an individual to assess whether or not his or her conduct would be in breach of the law and to foresee the likely consequences of any such breach.93 This also means that the law
88 Bulgaria has not signed nor ratified the Protocol No. 12 to the ECHR, which contains general prohibition of discrimination in the enjoyment of any rights. 89 See, for example, Comprehensive sexuality education protects children and helps build a safer, inclusive society - Commissioner for Human Rights, See also General comment No. 1: Reporting obligation. 90 See Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 4 (2003): Adolescent Health and Development in the Context of the Convention on the Rights of the Child, para. 12. 91 See e.g., ECtHR, M.M. v. the United Kingdom, no. 24029/07, 13 November 2012, para. 193. See also See ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (16 January 2024), Principle 16. 92 See, for example, ECtHR, Kudrevičius and Others v. Lithuania [GC], no. 37553/05, 15 October 2015, para. 109. See also ECtHR, Perinçek v. Switzerland [GC], no. 27510/08, 15 October 2015, para. 131, where the Court underlined that: “A norm could not be regarded as a “law” unless it was formulated with sufficient precision to enable the person concerned to regulate his or her conduct: he or she needed to be able – if need be with appropriate advice – to foresee, to a degree that was reasonable in the circumstances, the consequences that a given action could entail. However, the Court went on to state that these consequences did not need to be foreseeable with absolute certainty, as experience showed that to be unattainable.” 93 See, for example, ECtHR, Hashman and Harrup v. the United Kingdom [GC], no. 25594/94, 25 November 1999; Gillan and Quinton v. the United Kingdom, no. 4158/05, 12 January 2010; Kudrevičius and Others v. Lithuania [GC], no. 37553/05, 15 October 2015. See also ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (16 January 2024), Principle 11; UN HRC, General comment No. 34 on Article 19 of the ICCPR, CCPR/C/GC/34, para. 25. See also ECtHR, The Sunday Times v. the United Kingdom (No. 1), no. 6538/74, paras. 48-49; and Perinçek v. Switzerland [GC], no. 27510/08, 15 October 2015, para. 131. 20 ODIHR Opinion on the Act Amending and Supplementing the Preschool and School Education Act of Bulgaria
must be formulated in terms that provide a reasonable indication as to how these provisions will be interpreted and applied.94 52. First, the amended provision referring to the prohibition of “[p]ropaganda, promotion or incitement in any way, directly or indirectly of ideas and views related to non-traditional sexual orientation and/or the definition of gender identity other than the biological”, is overly broad and vague. The Act fails to define key terms such as “propaganda”, “incitement” and “promotion”, resulting in significant legal uncertainty. Such terms not only seem to be very wide, but also rather ambiguous, stigmatizing and vague.95 Promoting certain issues can for instance be understood in different ways. Even a factual mention of non-binary sexual orientations or gender identities, or same-sex relationships, could potentially be construed as a type of “promotion, propaganda or incitement” triggering the application of the ban.96 The ambiguity and vagueness of such terms are further compounded by adding the qualifiers “directly or indirectly”. Such ambiguity not only creates legal uncertainty but also allows for arbitrary interpretation and application, as well as risks excessive restrictions on freedom of expression and the right to receive and impart information. Similarly, the definition of “non-traditional sexual orientation” in the Act,97 especially the reference to alleged legal concept of “emotional [or] romantic” attraction, would also fail the requirement of legality. 53. As a consequence, the newly introduced ban raises serious concerns as it may open grounds for potentially diverging or arbitrary interpretations. It may also trigger self- censorship and create a chilling effect on teachers and educators, discouraging open and inclusive discussions that are essential for fostering a safe, equal, and diverse learning environment.
4.2. Requirement of Legitimacy of the Ban
54. The Explanatory Note refers to the need to prevent harming children and to protect them, as well as to reflect the position of the majority of the Bulgarian population. The aims to protect the morals, health, rights and legitimate interests of minors feature among the legitimate aims that may be invoked to restrict the right to freedom of expression and to receive and impart information according to international and regional human rights instruments. However, as noted in Sub-Section III.3 above, the considerations provided to justify the adoption of the Amendments to the Act would not appear to be based on well-founded research, arguments, scientific evidence and data, and hence appear to go beyond the scope of the legitimate aims that may be invoked according to international human rights instruments. 55. In general, the new provisions or similar measures are often based on the false premise that exposing children to age-appropriate discussions on LGBTI issues could influence them to change their sexual orientation or gender identity, or expose them to harm. However, there is no credible evidence to suggest that sexual orientation or gender identity can be altered through external influence, nor any scientific basis for the claim
94 See e.g., Venice Commission, Rule of Law Checklist, CDL-AD(2016)007, para. 58. In addition, see ECtHR, The Sunday Times v. the United Kingdom (No. 1), no. 6538/74, where the Court ruled that “the law must be formulated with sufficient precision to enable the citizen to regulate his conduct, by being able to foresee what is reasonable and what type of consequences an action may cause.” 95 See e.g., ECtHR , Bayev and Others v. Russia, no. 67667/09, 20 June 2017, para. 76. See e.g., Venice Commission, Opinion on the issue of the prohibition of so-called "Propaganda of homosexuality in the light of recent legislation in some Council of Europe Member States, CDL-AD(2013)022-e, para. 28. 96 See ECtHR, Macaté v. Lithuania, no. 61435/19, 23 January 2023, para. 185. 97 i.e., “[being] different from the generally accepted and established in Bulgarian legal tradition conception of emotional, romantic, sexual or sensual attraction between persons of opposite sexes”. 21 ODIHR Opinion on the Act Amending and Supplementing the Preschool and School Education Act of Bulgaria
that such exposure is harmful.98 As such, it is unclear from what potential harm the Act seeks to protect children or adolescents. On the contrary, all students should receive age- appropriate (i.e., adaptable based on the age of students and the capacities associated with their levels of emotional and cognitive development) inclusive education, acknowledging diverse experiences, in order to ultimately foster tolerance and respect, and help protect children’s rights and dignity. 56. In addition, the mere reference to commonly invoked justifications for similar bans such as “public morality, the protection of the traditional family, the protection of health, and the protection of minors” are insufficient per se to justify their imposition. In particular, in Macaté v. Lithuania, the Grand Chamber of the ECtHR explicitly found that “legislative ban on ‘promotion of homosexuality or non-traditional sexual relations’ among minors does not serve to advance the legitimate aims of protection of morals, health or the rights of others, and that by adopting such laws the authorities reinforce stigma and prejudice and encourage homophobia, which is incompatible with the notions of equality, pluralism and tolerance inherent in a democratic society”.99 57. The UN Human Rights Committee in relation to similar law explicitly stated that “[w]hile noting that the State party invokes the aim to protect the morals, health, rights and legitimate interests of minors, the Committee considers that the State party has not shown that a restriction on the right to freedom of expression in relation to “propaganda of homosexuality” – as opposed to propaganda of heterosexuality or sexuality generally – among minors is based on reasonable and objective criteria. Moreover, no evidence which would point to the existence of factors justifying such a distinction has been advanced”.100 The ECtHR also found a violation of Article 10 of the ECHR, where it held that “[t]he Government failed to demonstrate how freedom of expression on LGBT issues would devalue or otherwise adversely affect actual and existing “traditional families” or would compromise their future. The Court has consistently declined to endorse policies and decisions which embodied a predisposed bias on the part of a heterosexual majority against a homosexual minority.”101 Similarly, the Venice Commission has concluded that “the statutory provisions prohibiting ‘propaganda of homosexuality’, are incompatible with ECHR and international human rights standards”.102 58. In particular, while the protection of morals is a legitimate aim under both the ICCPR and the ECHR, any claim to restrict freedom of expression and access to information on the grounds of protecting morals should be treated very carefully. In its General Comments No. 34, the UN Human Rights Committee has warned against the use of such a ground for restricting freedom of expression, noting that “the concept of morals derives from many social, philosophical and religious traditions; consequently, limitations... for the purpose of protecting morals must be based on principles not deriving exclusively from a single tradition” and that “[a]ny such limitations must be understood in the light
98 See e.g., ECtHR, Alekseyev v Russia, nos. 4916/07, 25924/08 and 14599/0, para.86. 99 See ECtHR, Macaté v. Lithuania [GC], no. 61435/19, 23 January 2023, para. 202. See also UN Human Rights Committee, General Comment No. 34 on Article 19 of the ICCPR, CCPR/C/GC/34, para. 33, which states: “When a State party invokes a legitimate ground for restriction of freedom of expression, it must demonstrate in a specific and individualized fashion the precise nature of the threat, and the necessity and proportionality of the specific action taken, in particular by establishing a direct and immediate connection between the expression and the threat.” 100 See UN Human Rights Committee, Fedotova v. Russia, Communication No. 1932/2010, para. 10.6. See also European Court of Human Rights, Fedotova and Others v. Russia, no. 40792/10 and 2 others, 13 July 2021, paras. 52-54. 101 See European Court of Huma Rights , Bayev and Others v. Russia, no. 67667/09, 20 June 2017, paras. 67-71, and ibid (Fedotova and Others v. Russia), para. 53. 102 See Venice Commission, Opinion on the issue of the prohibition of so-called "Propaganda of homosexuality in the light of recent legislation in some Council of Europe Member States, CDL-AD(2013)022-e, para. 83. 22 ODIHR Opinion on the Act Amending and Supplementing the Preschool and School Education Act of Bulgaria
of universality of human rights and the principle of non-discrimination”.103 As also underlined by ODIHR and the Venice Commission in their Joint Opinion on the Draft Constitution of the Kyrgyz Republic, “morals” as a potential ground for restricting human rights and fundamental freedoms should be approached with caution “due to the likely wide and inherently subjective interpretation of such terms”.104 Justifications based on public morality have also been carefully considered by the ECtHR. For example, in one case, the ECtHR upheld restrictions on freedom of expression only in the context of material promoting underage sex and pornography.105 The Venice Commission earlier noted that discussions of same-sex relationships and gender identity do not undermine public morals.106 59. Further, the argument that these restrictions protect the so-called “traditional family” lacks merit, as there is no necessary link between this objective and the prohibition of all content related to diversity within sexual orientations or gender identities, or LGBTI rights in schools.107 It is also not demonstrated why and how a discussion of these topics in school is posing a threat to the so-called “traditional family” that needs to be countered. Although the Act may be primarily directed towards the information that students receive as part of in-class instruction, it also has the potential to stifle any discussion or action intended to acknowledge sexual orientation and gender identity within school settings.108 This has a negative impact upon all school children or adolescents, irrespective of their sexual orientation or gender identity, because it denies them key age-appropriate information about sexual and gender diversity, and it means that school children and adolescents may form opinions about sexual orientation and gender identity based upon misinformation, stereotypes and bias.109 60. Moreover, the argument that the restrictions serve to protect public health is unfounded. Access to accurate information about sexuality, gender identity, and self-protection, when presented objectively and scientifically, is essential for child development, individual physical and mental health, disease prevention and public health policy. Restricting discussions on LGBTI issues does not mitigate health risks; rather, it obstructs informed decision-making and may undermine efforts to safeguard public health. As also affirmed by the UN Committee on the Rights of the Child, states must “adopt comprehensive gender and sexuality-sensitive sexual and reproductive health policies for adolescents, emphasizing that unequal access by adolescents to such information, commodities and services amounts to discrimination. Lack of access to such services contributes to adolescent girls being the group most at risk of dying or suffering serious or lifelong injuries in pregnancy and childbirth.”110
103 See the UN Human Rights Committee, General Comment No. 34 on Article 19 of the ICCPR, CCPR/C/GC/34, para. 32. 104 See ODIHR-Venice Commission, Joint Opinion on the Draft Constitution of the Kyrgyz Republic (2021), para. 36. 105 See Handyside v. United Kingdom, Application No. 5493/72, 7 December 1976, para. 49. 106 See e.g., Venice Commission, Opinion on the issue of the prohibition of so-called "Propaganda of homosexuality in the light of recent legislation in some Council of Europe Member States, CDL-AD(2013)022-e, para. 58. See also Recommendation CM/Rec(2010)5 of the Committee of Ministers to members states on measures to combat discrimination on grounds of sexual orientation or gender identity. 107 See ECtHR, X and Others v. Austria [GC], no. 19010/07, 19 February 2013, para. 139, where the Court considered the aim of protecting the family in the traditional sense as “rather abstract”; see also ECtHR, Bayev and Others v. Russia, no. 67667/09, 20 June 2017, para. 67, where the Court considered that there was no reason to consider the maintenance of family values as the foundation of society to be incompatible with the acknowledgement of the social acceptance of homosexuality, especially in view of the growing general tendency to include relationships between same-sex couples within the concept of “family life”. 108 Congress of Local and Regional Authorities, Protecting LGBTI1 people in the context of rising anti LGBTI hate speech and discrimination: The role of local and regional authorities, Report, CG(2021)40-18 (17 June 2021), para.54. 109 See European Commission against Racism and Intolerance, ECRI Report on Serbia (6th Monitoring Cycle), Adopted on 6 December 2022, Published on 9 March 2023, para.14. 110 See the CRC General comment No. 20 (2016) on the implementation of the rights of the child during adolescence, para. 59. See also Committee on Economic, Social and Cultural Rights, General Comment No. 20 (2009) on non-discrimination in economic, social and cultural rights, para. 29. 23 ODIHR Opinion on the Act Amending and Supplementing the Preschool and School Education Act of Bulgaria
61. Finally, with respect to the alleged aim of protecting the health, rights and interests of children, as underlined in Sub-Section III.3 above, the best interests and evolving capacities of the child should always be taken into account to determine what may be some legitimate, justifiable restrictions to the access by or imparting some types of information to children or adolescents. It is noted that the ECtHR found a violation of the right to freedom of expression in a number of cases, considering that a legislative ban on so-called “promotion of homosexuality” or “non-traditional” sexual relations among minors does not serve to advance the legitimate aims of protection of morals, health or the rights of others.111 62. In light of the foregoing, the ban under review seems to not pursue a legitimate aim.
4.3. Requirement of Necessity and Proportionality of the Ban
63. To meet the standard of being “necessary in a democratic society”, any restriction must be narrowly tailored and strictly proportionate to the legitimate aim pursued.112 When assessing whether a restriction is proportionate, it is important to consider whether less restrictive alternatives exist;113 it is also important to weigh the specific risks of silencing discussions on sexual orientation and gender identity, limiting access to information, including crucial health information, and the risk of further marginalizing children or adolescents with diverse sexual orientations or gender identities, especially during vulnerable stages of their development. 64. While it may be legitimate to restrict access to some information or content relating to sex and sexuality, the Act under review makes no attempt to take into account the age and evolving capacities of children and adolescents in pre-school and throughout schooling. Moreover, the Act fails to distinguish between genuinely harmful material,114 and information which may fall within the scope of protection of Article 10 of the ECHR and Article 19 of the ICCPR (among other guarantees). Rather, the Act seems to apply a blanket ban to all information relating to diverse sexual orientations and gender identities. As such, the Act introduces a disproportionate interference with the right to freedom of expression and access to information. 65. Moreover, it is notable that, while the Act prohibits all discussions and views on so-called “non-traditional” sexual orientations and gender identities not aligned with biological sex, it places no limitations on discussions of heterosexuality and cisgender identities,
111 See ECtHR, Macaté v. Lithuania, no. 61435/19, 23 January 2023, para. 202, which states: “legislative ban on ‘promotion of homosexuality or non-traditional sexual relations’ among minors does not serve to advance the legitimate aims of protection of morals, health or the rights of others, and that by adopting such laws the authorities reinforce stigma and prejudice and encourage homophobia, which is incompatible with the notions of equality, pluralism and tolerance inherent in a democratic society”. See also Bayev and Others v. Russia, where the ECtHR ruled that “by adopting such [anti-LGBTI propaganda] laws, the authorities reinforce stigma and prejudice and encourage homophobia, which is incompatible with the notions of equality, pluralism and tolerance inherent in a democratic society.” 112 In Handyside v. United Kingdom, the ECtHR highlighted that interference with freedom of expression must be “necessary in a democratic society” and cannot be justified if it goes beyond what is “proportionate” to the aim pursued; see Handyside v. United Kingdom, no. 5493/72, 7 December 1976, paras. 42-45. Similarly, in Vereinigung Bildende Künstler v. Austria, the Court reaffirmed that restrictions on expression must be “prescribed by law” and “necessary in a democratic society”; see ECtHR, Vereinigung Bildende Künstler v. Austria, no. 68354/01, para. 38. 113 See ECtHR, Glor v. Switzerland, no. 13444/04, 30 April 2009, para. 94. 114 For example, a number of international instruments require the criminalization of the dissemination or communication of certain forms of sexually exploitative content. Articles 2 (c) and 3 (1) (c) of the Optional Protocol to the Convention on the Rights of the Child on the sale of children, child prostitution and child pornography” require the criminalization of “child sexual exploitation material”. Article 20 of the Council of Europe Convention on Protection of Children Against Sexual Exploitation and Sexual Abuse (Lanzarote Convention) requires the criminalization of intentional conduct, amounting to “(a) producing child pornography; (b) offering or making available child pornography; (c) distributing or transmitting child pornography; (d) procuring child pornography for oneself or for another person; (e) possessing child pornography; and (f) knowingly obtaining access, through information and communication technologies, to child pornography.” Council of Europe Convention on Protection of Children Against Sexual Exploitation and Sexual Abuse (Lanzarote Convention), CETS No. 201, Article 20. The Lanzarote Convention was ratified by Bulgaria on 15 December 2011. 24 ODIHR Opinion on the Act Amending and Supplementing the Preschool and School Education Act of Bulgaria
even those, which may be objectively inappropriate for children. As such, the Act appears to fail the test of proportionately to the extent that it is both overly inclusive (covering LGBTI discussions that should not be censored) and overly exclusive (failing to prohibit other, non-LGBTI-related discussions of sexuality and gender that may not be age- appropriate for children). 66. As affirmed by the UN Committee on the Rights of the Child, it is the right of “all adolescents to freedom of expression and respect for their physical and psychological integrity, gender identity and emerging autonomy. […] It urges States to repeal all laws criminalizing or otherwise discriminating against individuals on the basis of their sexual orientation, gender identity or intersex status and adopt laws prohibiting discrimination on those grounds.”115
4.4. Requirement of Non-Discrimination
67. By prohibiting information on so-called “non-traditional” sexual orientations and gender identity other than the biological, the Act directly discriminates on the basis of sexual orientation and gender identity. By explaining the introduction of these amendments by unjustified, harmful stereotypes and prejudice against LGBTI people in legislation, this contributes to legitimizing discrimination, which ultimately leads to rising intolerance and risks of increased violence against LGBTI individuals. Such provisions, particularly when applied in educational settings, perpetuate misleading narratives, which have no factual basis, and foster a hostile environment for LGBTI persons, contributing to their marginalization, and increasing the risk of violence and exclusion. 68. Such discriminatory provisions constitute a direct violation of international human rights obligations. The UN instruments guarantee the rights to equality and non-discrimination to all, meaning that LGBTI persons must be afforded the same rights and freedoms as all individuals, free from discrimination, violence, and persecution.116 69. In addition, the ECtHR has considered that sexual orientation and gender identity are protected under Article 8 of the ECHR, which protects the right to respect to private and family life.117 Furthermore, the ECtHR has held that a difference in treatment based solely on considerations of sexual orientation or gender identity without particularly convincing and weighty reasons, is unacceptable under the ECHR.118 More specifically, the ECtHR confirmed that “differences based on sexual orientation require particularly serious reasons by way of justification or, as is sometimes said, particularly convincing and weighty reasons […] [and where a difference based on sexual orientation arises, the ECtHR affords State Parties only a narrower margin and appreciation, and] [d]ifferences based solely on considerations of sexual orientation are unacceptable.”119 In another case, the Court held that differences based on gender or sexual orientation requires particularly serious reasons by way of justification.120 70. The ECtHR has emphasized that “measures which restrict children’s access to information about same-sex relationships solely on the basis of sexual orientation have
115 See the CRC General comment No. 20 (2016) on the implementation of the rights of the child during adolescence, para. 34. 116 See, for example, the UN Human Right Council Resolution on Combatting discrimination, violence and harmful practices against intersex people (adopted 4 April 2024) - A/HRC/RES/55/14, and Protection against violence and discrimination based on sexual orientation and gender identity (adopted 30 June 2016) - A/HRC/RES/32/2 117 See e.g., ECtHR, A.K. v. Russia, no. 49014/16, 7 May 2024, para. 44; Sousa Goucha v. Portugal, no. 70434/12, 22 March 2016, para. 23. 118 See, e.g., ECtHR, A.K. v. Russia, no. 49014/16, 7 May 2024, para. 44; Sousa Goucha v. Portugal, no. 70434/12, 22 March 2016, para. 45. 119 See ECtHR, X v. Austria, no. 1747/62 120 See ECtHR, Hamalainen v. Finland, no. 37359/09. 25 ODIHR Opinion on the Act Amending and Supplementing the Preschool and School Education Act of Bulgaria
wider social implications […] [and] demonstrate that the authorities have a preference for some types of relationships and families over others – that they see different-sex relationships as more socially acceptable and valuable than same-sex relationships, thereby contributing to the continuing stigmatisation of the latter. Therefore, such restrictions, however limited in their scope and effects, are incompatible with the notions of equality, pluralism and tolerance inherent in a democratic society”.121 The absence of any legitimate, objective justification for differential treatment of heterosexual and homosexual orientations or cisgender and transgender identities underscores the discriminatory nature of such bans.122
4.5. Conclusion 71. In light of the above, the prohibition of “promotion”, “propaganda” or “incitement” “in any way, directly or indirectly, of ideas and views related to so-called “non- traditional” sexual orientation and/or the definition of gender identity other than the biological”, does not serve to advance the legitimate aims of protection of morals, health or the rights of others and is neither necessary nor proportionate and also directly discriminates on the basis of sexual orientation and gender identity. As such, the Act unjustifiably and disproportionately results in undue interference with the right to freedom of expression and access to information. The said amendments to the Act should therefore be repealed entirely.
5. IMPLICATIONS ON THE RIGHT TO EDUCATION AND ACCESS TO ESSENTIAL INFORMATION , INCLUDING ON HEALTH
72. The adopted amendments also deprive children and adolescents of their right to education and to access essential age-appropriate information, including on health and sexuality, as recognized under the CRC.123 73. Pursuant to Articles 29 and 2 of the UN CRC, all children have the right to education free from discrimination based on sexual orientation and gender identity. States must also implement measures to protect children and adolescents with diverse sexual orientations or gender identities from bullying, harassment, and violence while ensuring educators receive proper training and materials to support them with cultural competence, tolerance and respect. Education must be delivered in a non-discriminatory manner, while still allowing authorities to ensure that the material is appropriate for students’ age and the evolving capacities of the child, and developmental stages. 74. The prohibition in pre-school and school education of “carrying out propaganda, promotion or incitement in any way, directly or indirectly, of ideas and views related to non-traditional sexual orientation and/or the definition of gender identity other than biological one” also fundamentally undermines children’s right to education and access to essential information critical to their well-being, development, and meaningful participation in society. As underlined above, states should adopt comprehensive gender and sexuality-sensitive sexual and reproductive health policies for adolescents, emphasizing that unequal access by adolescents to such information, commodities and
121 See ECtHR, Macaté v. Lithuania, no. 61435/19, 23 January 2023, para. 215. 122 See, for example, Vallianatos v Greece, nos. 29381/09 and 32684/09; PB and JS v Austria, no. 18984/02; Pajić v Croatia, no. 68453/13. 123 See Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 4 (2003): Adolescent Health and Development in the Context of the Convention on the Rights of the Child, para. 12. 26 ODIHR Opinion on the Act Amending and Supplementing the Preschool and School Education Act of Bulgaria
services amounts to discrimination.124 The Act seems to deny children access to age- appropriate, comprehensive education on the diversity of sexuality and gender, limiting their ability to form well-informed, evidence-based perspectives. Act’s impact is especially harmful to children and adolescents with diverse sexual orientations or gender identities, deepening their isolation, reinforcing stigma around their identities, and depriving them of the opportunity to learn in a safe, open, equal, diverse and affirming environment.125 75. Although there is no international obligation explicitly guaranteeing a right of children to receive information on subjects dealing with sexual orientation and gender identity, a respective State obligation can be implied. Under Article 13 of the ICESCR, education must promote human rights and fundamental freedoms, meaning that curricula should be inclusive and foster respect for diversity. Article 29 (1) of the UN CRC and Article 24 of the CRPD further mandates that education develop respect for human rights, tolerance, and equality, requiring states to provide an inclusive learning environment. As also affirmed by the UN Committee on the Rights of the Child interpreting the UN CRC, states must “adopt comprehensive gender and sexuality-sensitive sexual and reproductive health policies for adolescents, emphasizing that unequal access by adolescents to such information, commodities and services amounts to discrimination.”126 The Committee on the Rights of the Child’s General Comment No. 4 further clarifies that adolescents must have access to accurate, age-appropriate sexual and reproductive health education, which would also necessarily imply some information about sexual orientation and gender identity, including tailored information on reproductive health. General Comment No. 1 also adds that “[b]asic skills should include […] the ability to […] develop a healthy lifestyle”. General Comment No. 12 further emphasizes that access to information is essential for children to exercise their right to be heard.127 The ECtHR has also affirmed that restricting access to information on LGBTI topics in schools violates Articles 10 (Freedom of Expression) and 14 (Non- Discrimination) of the ECHR.128 76. In light of the foregoing, the right to education places an obligation upon States Parties to provide comprehensive and inclusive information relating to sexual orientation and gender identity.129 This should allow all children to develop a well-informed knowledge about sexual and gender diversity, while specifically allowing children and adolescents with diverse sexual orientations or gender identities to more fully understand their own identity and orientation. The right to education also mandates State Parties to provide sufficient training and instruction materials for educators, so that they are able to engage
124 See the CRC General comment No. 20 (2016) on the implementation of the rights of the child during adolescence, para. 59. See also Committee on Economic, Social and Cultural Rights, General Comment No. 20 (2009) on non-discrimination in economic, social and cultural rights, para. 29. 125 See UNESCO, Ensuring the right to equitable and inclusive quality education: results of the ninth consultation of Member States on the implementation of the UNESCO Convention and Recommendation against Discrimination in Education (2018). 126 See the CRC General comment No. 20 (2016) on the implementation of the rights of the child during adolescence, para. 59. See also Committee on Economic, Social and Cultural Rights, General Comment No. 20 (2009) on non-discrimination in economic, social and cultural rights, para. 29. Moreover, under the right to non-discrimination according to Article 2 of the UN CRC, States Parties shall respect and ensure the rights set forth in the CRC to each child within their jurisdiction without discrimination of any kind, irrespective of the child's or his or her parent's or legal guardian's “race”, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national, ethnic or social origin, property, disability, birth or other status (para. 1). States Parties shall take all appropriate measures to ensure that the child is protected against all forms of discrimination or punishment on the basis of the status, activities, expressed opinions, or beliefs of the child's parents, legal guardians, or family members (para. 2). 127 See the CRC General comment No. 20 (2016) on the implementation of the rights of the child during adolescence, paras. 23-25. 128 See ECtHR, Bayev and Others v. Russia, no. 67667/09. 129 See the Resolution 2417 (2022) of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe on combating rising hate against LGBTI people in Europe, Text adopted by the Assembly on 25 January 2022 (3rd Sitting), para.16.4; See also Committee of Ministers, Recommendation CM/Rec(2010)5 of the Committee of Ministers to Member states on measures to combat discrimination on grounds of sexual orientation or gender identity. 27 ODIHR Opinion on the Act Amending and Supplementing the Preschool and School Education Act of Bulgaria
and support children and adolescents with diverse sexual orientations or gender identities in a manner which is informed, culturally competent and which respects differences in sexual orientation and gender identity.130 Where States incorporate issues relating to sexuality and gender into educational curricula, they must do so in a manner which is inclusive, comprehensive, age-appropriate and evidence-based.131 77. The Venice Commission in a number of opinions also stressed that “where such information is provided, this must be done in an objective, critical and pluralistic manner, avoiding indoctrination and in compliance with the principle of non- discrimination, including on the grounds of sexual orientation and gender identity.”132 The Committee of Ministers of the CoE also stresses that the right to seek and receive information includes “information on subjects dealing with sexual orientation and gender identity” and that, “taking into account the rights of parents regarding the education of their children”, this right should be effectively enjoyed without discrimination.133 78. The European Committee of Social Rights has underscored the importance of a non- discriminatory health education curriculum.134 Referring to the non-discrimination clause in the European Social Charter, the Committee affirmed that States must provide sexual and reproductive health education to school children without discrimination on any ground. In particular, it stressed that, as part of their positive obligation under the right to health protection, States must ensure that sexual and reproductive health education “extends to ensuring that educational materials do not reinforce demeaning stereotypes and perpetuate forms of prejudice which contribute to the social exclusion, embedded discrimination and denial of human dignity often experienced by historically marginalised groups such as persons of non-heterosexual orientation”.135 79. Since the Act could result in depriving children of comprehensive, age-appropriate education and inclusive information on sexuality, sexual orientation, gender identity, expression, and sex characteristics, it is not compliant with the right to education under Article 2 of Protocol No. 1 to the ECHR and other relevant international human rights standards, including Article 2 CRC. The ban introduced by the 2024 Amendments should, therefore, be repealed.
6. PROCESS OF DEVELOPING AND ADOPTING THE ACT
80. The Bill Amending and Supplementing the Preschool and School Education Act was introduced in early July 2024 and adopted in the first and second, final readings by the Bulgarian National Assembly on 7 August 2024. Despite public protests and appeals from various organizations, the President signed the amendments into law on 15 August 2024, bringing them into immediate effect. The amending Act was pushed through in just a month. No justification was provided for this fast-track procedure. The amendments
130 See European Commission against Racism and Intolerance, ECRI Report on Armenia (6th Monitoring Cycle), Adopted on 29 March 2023, Published on 20 June 2023, para.14; Congress of Local and Regional Authorities, Protecting LGBTI1 people in the context of rising anti LGBTI hate speech and discrimination: The role of local and regional authorities, Report, CG(2021)40-18 (17 June 2021). 131 See ECtHR, Macate v. Lithuania, no. 61435/19, 23 January 2023, para. 206. 132 See Venice Commission Opinion on , para.93. See Opinion on the Compatibility with International Human Rights Standards of Act LXXIX Amending Certain Acts For the Protection of Children, para. 39. 133 See Recommendation CM/Rec(2010)5 of the Committee of Ministers to member States on measures to combat discrimination on grounds of sexual orientation or gender identity, 31 March 2010, para. 13 134 See International Centre for the Legal Protection of Human Rights (Interights) v. Croatia, Complaint No. 45/2007, European Committee of Social Rights, 30 March 2009. 135 Ibid. 28 ODIHR Opinion on the Act Amending and Supplementing the Preschool and School Education Act of Bulgaria
advanced rapidly through the legislative process, with both readings and deliberations in the National Assembly completed in a single day. 81. This accelerated timeline severely restricted the ability of the opposition, civil society, educators and other stakeholders to provide meaningful input, hence undermining the inclusive and open process of law-making. As noted in the European Commission’s 2024 Rule of Law Report, legislative proposals introduced by members of the National Assembly in Bulgaria “do not go through the same mandatory procedure as for the government, including impact assessment and public consultations.”136 While the Rules of Procedure of Parliament require that draft laws tabled by members of the Parliament undergo public consultations and impact assessments, stakeholders have criticized these processes as often being carried out pro forma, lacking meaningful engagement or thorough evaluation.137 82. As underlined in ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (2024), accelerated legislative procedure “should be used rarely and only in exceptional cases of genuine urgency to pass a specific law, as the process entails a lack of legislative planning and less or no time for in-depth consultations on draft laws, nor for adequate parliamentary scrutiny.”138 The Guidelines further underline that “[t]he legal framework should define precisely and narrowly the circumstances in which fast-track procedures may be applied and should require proper justification” and “[a]ccelerated lawmaking procedures should only be possible if they are based on a formal request submitted in accordance with the relevant legislation”.139 They should not be applied to introduce important and/or wide-ranging reforms, such as legislation significantly impacting the exercise of human rights and fundamental freedoms.140 83. More generally, OSCE participating States have committed to ensure that legislation will be “adopted at the end of a public procedure, and [that] regulations will be published, that being the condition for their applicability” (1990 Copenhagen Document, para. 5.8).141 Key commitments specify that “[l]egislation will be formulated and adopted as the result of an open process reflecting the will of the people, either directly or through their elected representatives” (1991 Moscow Document, para. 18.1).142 The Venice Commission’s Rule of Law Checklist also emphasizes that the public should have a meaningful opportunity to provide input.143 Public consultations should be an integral part of the legislative drafting process, and need to be open, transparent, meaningful and inclusive. In particular, sufficient and appropriate outreach activities should ensure the involvement of interested parties from various groups representing different and opposing views (including those that may be critical of the proposals made). The authorities responsible for organizing consultations should seek to respond to proposals made by stakeholders, in particular where these proposals are not incorporated into the relevant draft law or policy (in this case, the authorities should explain why).144
136 See the 2024 Rule of Law Report, Country Chapter on the rule of law situation in Bulgaria, accompanying the document ‘Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions: 2024 Rule of Law Report – the rule of law situation in the European Union’ SWD(2024) 802 final, page 34 137 Ibid. 138 See ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (16 January 2024), Principle 11. 139 Ibid. Principle 11. 140 Ibid. Principle 11. 141 See 1990 OSCE Copenhagen Document, para. 5.8. 142 See 1991 OSCE Moscow Document, para. 18.1, 143 See Venice Commission, Rule of Law Checklist, CDL-AD(2016)007, Part II.A.5. 144 Ibid. para.99 29 ODIHR Opinion on the Act Amending and Supplementing the Preschool and School Education Act of Bulgaria
84. The accelerated legislative procedure should not be used to amend the legislation impacting the fundamental rights, and should it be nevertheless used so, special oversight should be in place, including a review clause. 85. Therefore such legislative amendments should have been subjected to inclusive, extensive and effective consultations, including with civil society, non-governmental organizations promoting the rights of LGBTI persons, educators, parents’ associations and others while ensuring genuine involvement of interested parties from various diverse groups representing different and opposing views, offering equal opportunities for women and men, for persons with disabilities, and persons from under-represented or marginalized groups to participate. According to the principles stated above, such consultations should have taken place in a timely manner, at all stages of the law-making process, including before the Parliament. More generally, as an important element of good law-making, a consistent monitoring and evaluation system of the implementation of the Act and its impact, including in terms of potential increase of discrimination, incitement to hatred and intolerance and violence against children and adolescents with diverse sexual orientations or gender identities, should also be put in place that would efficiently evaluate the impact of the Act after some time following its entry into force.145
[END OF TEXT]
145 See e.g., OECD, International Practices on Ex Post Evaluation (2010). 30 ODIHR Opinion on the Act Amending and Supplementing the Preschool and School Education Act of Bulgaria
ANNEX: Act Amending and Supplementing the Pre-School and School Education Act of Bulgaria (as adopted on 7 August 2024)
ACT Amending and Supplementing the Pre-school and School Education Act (rev. SG, no. 79 of 2015; amendm. no. 98 and 105 of 2016; no. 58 and 99 of 2017; no. 24, 92 and 108 of 2018; no. 24, 42, 100 и 101 of 2019; no. 17 and 82 of 2020; no. 17, 34 and 102 of 2022; no. 11 and 102 of 2023; and no. 23 and 27 of 2024) ‘§ 1. In Article 11, paragraph 2 is amended and reads as follows:
"(2) In the system of pre-school and school education, actions related to:
1. The imposition of ideological and/or religious doctrines; 2. The implementation of political and party activity; 3. Propaganda, promotion or incitement in any way, directly or indirectly, of ideas and views related to non-traditional sexual orientation and/or the definition of gender identity other than the biological;"
§ 2. The following amendments and additions are made to § 1 of the additional provisions:
1. A new point 16 is inserted: "16 "Non-traditional sexual orientation" is a different from the generally accepted and established in Bulgarian legal tradition conception of emotional, romantic, sexual or sensual attraction between persons of opposite sexes."
2. The former paragraphs 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36 and 37 become paragraphs 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37 and 38 respectively.’
The law was passed by the 50th National Assembly on 7 August 2024 and is stamped with the official seal of the National Assembly.
5394 President of the National Assembly: Raya Nazarian
N.B.: [An amendment to the Preschool and School Education Act, No. 50-454-01- 15, introduced by Rep. Kostadin Kostadinov and a group of MPs on 03.07.2024 and adopted by the National Assembly on 07.08.2024.]
31