Mongolia: Final Opinion on the Law on Political Parties

Warsaw, 16 May 2025 Opinion-Nr.: POLIT-MNG/542/2025 [NS]

FINAL OPINION ON THE LAW ON POLITICAL PARTIES

MONGOLIA This Final Opinion has benefited from contributions by Ms. Barbara Jouan-Stonestreet, International Expert in Governance and Political Party Financing and Member of ODIHR Core Group of Experts on Political Parties. It has also been peer reviewed by Dr. Fernando Casal Bértoa, Associate Professor in Comparative Politics, Member of ODIHR Core Group of Experts on Political Parties, Prof. Ömer Faruk Gençkaya, Professor of Political Science and Public Administration, Member of ODIHR Core Group of Experts on Political Parties and Prof. Richard Katz, Professor of Political Science, John Hopkins University, Chairperson of ODIHR Core Group of Experts on Political Parties.

Based on an unofficial English translation of the Law on Political Parties of 2024.

OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights

Ul. Miodowa 10, PL-00-251 Warsaw Office: +48 22 520 06 00 www.legislationline.org  Final Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

EXECUTIVE SUMMARY AND KEY RECOMMENDATIONS

Overall, the Law on Political Parties of Mongolia (hereinafter the “Law”) establishes a comprehensive framework for regulating political parties and their financing. It covers party membership, registration and dissolution, private and public funding, reporting requirements, as well as oversight and sanctioning, while also providing several mechanisms to promote gender and diversity in political parties’ internal and external processes. Several provisions of the Law address some of the recommendations made by ODIHR and the Venice Commission, particularly in the 2022 Joint Opinion and ODIHR’s 2019 Opinion. These include some simplification of the party registration process, a less restrictive framework regarding the types of activities that political parties may carry out, and a more precise definition of some of the grounds for dissolving political parties. In addition, the Law adjusts the rules governing eligibility for and modalities of access to public funding – most notably by reducing the eligibility threshold from three to one per cent – to be more equitable, including for smaller or newly established parties. While going beyond the scope of this Opinion, ODIHR reiterates one of its previous key recommendations to significantly lower the current constitutional threshold for registering a political party – set at one percent of the total electorate – though acknowledging the challenges posed by constitutional amendment rules. At the same time, some areas of the Law require further improvement to uphold the right to freedom of association and close potential loopholes that could undermine effective regulation of political party financing. This includes revisiting provisions on eligibility for party membership and registration, granting more autonomy to parties in their internal organization and decision-making, more strictly circumscribing the rules on dissolution, centralizing oversight of party financing, introducing clearer regulation of third parties, and reviewing financing rules and mechanisms, and reporting requirements. Notably, the prohibition of the party to participate in elections if it is declared inactive should be reconsidered entirely. Furthermore, it is recommended to reassess the approach to public funding, with consideration given to a more equitable allocation method, such as the one that gives more weight to the number of votes won, while reducing the emphasis on the number of seats obtained by the respective party. The Law could also be expanded to strengthen internal party democracy and organization. Finally, many provisions of the Law do not align with the electoral legislation currently in force in Mongolia, and there is a strong need of harmonization of the legal framework. Additionally, the legal drafters could consider further integrating gender aspects throughout public funding mechanisms outlined in the Law and introducing meaningful incentives for political parties to promote and enhance women’s political participation. It is equally important to consider other measures for inclusion that extend beyond gender, such as youth and persons with disabilities, ensuring diverse and equitable representation across all segments of society. In December 2024, the deadline for the implementation of many provisions of the Law was postponed to 31 December 2025 giving parties additional time to align their charters and internal structures with the new Law. This includes, among other provisions, Article 17.7, which requires that a party’s central representative, executive, and supervisory bodies’ composition must include at least 40 per cent representation of either gender. While establishing a solid foundation for implementing systemic

2  Final Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

legislation is essential – and acknowledging the difficulties that certain political parties may face in reorganizing internally to comply with the Law – the question of further postponing its implementation should be carefully assessed and further delays may not necessarily constitute an effective solution. It should be emphasized that a properly organized, participatory, democratic lawmaking process for the adoption of the Law in the first place would have not only contributed to a more qualitative Law but also would have significantly facilitated its implementation, ultimately contributing to increased public trust in democratic institutions. These considerations should be borne in mind in the context of future reform efforts. More specifically, and in addition to what is stated above, ODIHR makes the following recommendations to further strengthen the provisions of the Law in accordance with international standards and good practices: A. Regarding establishment and membership in political parties: 1. to remove from Article 5.1 of the Law the requirement of being “eligible to vote” to establish or join a political party and more generally to repeal in other legislation the restrictions relating to the eligibility to vote for citizens “deprived of legal capacity by a court”, while entirely reconsidering the concept of depriving anyone of legal capacity in Mongolia; [para. 36] 2. to clarify in the Law the term “core civil servant” by specifying the type of public officials prohibited from membership in political parties or by cross-referencing the relevant legislation, while ensuring that any restriction on political party membership is strictly justified, for instance to ensure the political neutrality of the said civil servants; [paras. 42-44] B. Regarding registration of political parties: 1. to amend Articles 11.4.2 and 12.3.4 of the Law by eliminating the requirement to finalize party's platform at the first founding meeting and excluding it from the list of the documents to be submitted for registering a political party; [para. 49] 2. to shorten the deadlines for examining party registration applications to make the process faster and more efficient; [para. 53] 3. to amend the Law to entrust a relevant authority with the task of party registration, ensuring that the founders or political parties can challenge decisions related to the denial of party registration before an independent and impartial tribunal; [para. 55] 4. to consider eliminating Article 14.10 of the Law which prevents the submission of an application for registration of a political party to the Supreme Court during the 90 days preceding the State Great Hural election; [para. 60] C. To review Articles 8 and 15-19 of the Law by giving political parties the autonomy to decide on the structure of the party and decision-making process, in particular by removing the provisions imposing minimum voting requirements for decision- making; [paras. 61-64] D. Regarding dissolution of political parties: 1. to specify in the Law or other applicable legislation that the Supreme Court has full adjudication powers to review laws and facts and is not bound by the decision of the GEC on the dissolution of a political party; [para. 76] 2. to formulate more narrowly and precisely the exceptional circumstances under which the dissolution of a party may be possible, as a measure of last resort

3  Final Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

and in line with the strict standards for legality, subsidiarity and proportionality; [para. 74] E. Regarding public funding: to review the current public funding system, with consideration given to a more egalitarian allocation method — such as increasing the coefficient for the first allotment based on the number of votes received by an eligible party in the election of the State Great Khural, while reducing the emphasis on the number of seats obtained by the respective party; [para. 85] F. Regarding private funding: 1. to reinstate regulations on bank loans, including provisions on third-party repayment and loan forgiveness by creditors; [para. 110] 2. to broaden Article 35.1 of the Law to allow the sale of party related materials, with revenues below market price accounted for as donations; [para. 111] 3. to consider establishing a certain cooling off period during which corporate entities are restricted from entering into contracts before and after making donations to a political party; [para. 93] 4. to introduce in the Law a clear definition of “third parties”, along with reasonable and proportionate limitations as to the third-party financing and other potential regulations applicable to third party campaigners suited to the local context to avoid circumvention of financial regulations, while providing regular review of the regulation of third-party involvement; [para. 107] G. Regarding gender and diversity: 1. to consider introducing in the Law effective incentive mechanisms to ensure a gender balanced electoral party lists, by allocating on a permanent basis an additional portion of public funding to political parties having higher number of women on their lists for election campaigns, with a rank-order rule ensuring that women candidates are not placed too low on the party list, and that when a woman withdraws, she is replaced by another woman; [para. 118] 2. to consider introducing legislative measures to ensure compliance with legal requirements aimed at enhancing the participation of women within party structures and as candidates for public offices, such as the denial or reduction of public funding; [para. 122] H. Regarding transparency and reporting requirements: 1. to simplify and streamline reporting requirements, including donation-related, while also mandating political parties to submit a single report in order to reduce the reporting burden on political parties; [para. 133] 2. to exclude private addresses of donors from the report at the time of publication; [para. 133] I. Regarding oversight and sanctions: 1. to consider centralizing oversight functions within one body with strengthened capabilities to detect and address illegal sources of funding, providing greater transparency and accountability in political finance operations, while ensuring that all political party financial reports are reviewed for consistency and uniform application of the rules; [para. 135] 2. to amend the Law to explicitly outline sanctions for all irregularities specified within it, detailing the specific penalties for each type of infraction, and ensuring

4  Final Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

that penalties for political party financing violations are proportionate and consistently enforced; [para. 141] These and additional recommendations are included throughout the text of this Final Opinion, highlighted in bold.

As part of its mandate to assist OSCE participating States in implementing their OSCE human dimension commitments, ODIHR reviews, upon request, draft and existing laws to assess their compliance with international human rights standards and OSCE commitments and provides concrete recommendations for improvement.

TABLE OF CONTENTS

I. I NTRODUCTION ...................................................................... 6 II. S COPE OF THE F INAL O PINION ................................................ 7 III. L EGAL A NALYSIS AND R ECOMMENDATIONS ............................. 7 1. Relevant International Human Rights Standards and OSCE Human Dimension Commitments ................................................................................................................. 7 2. Background and Status of Implementation of Previous ODIHR Recommendations ....................................................................................................... 10 3. Definition of Political Parties .................................................................................... 12 4. Establishment and Membership in Political Parties ............................................. 13 5. Registration of Political Parties ................................................................................... 17 6. Internal Organization, Decision-making Process and Activities of Political Parties 23 7. Dissolution of Political Parties ..................................................................................... 24 8. Financing of Political Parties ....................................................................................... 27

9. Procedure for Amending the Law .............................................................................. 44 Annex: Law of Mongolia on Political Parties (2024)

5  Final Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

I. INTRODUCTION

1. On 29 January 2025, the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) received a request from the Chairperson of the General Election Commission of Mongolia (hereinafter the “GEC”) for a legal review of the Law of Mongolia on Political Parties, which entered into force on 1 January 2024 (hereinafter the “Law”). 2. On 12 February 2025, ODIHR responded to this request, confirming its readiness to prepare a legal opinion on the compliance of the Law with international human rights standards and OSCE human dimension commitments. 3. Given the importance of the reform, ODIHR prepared a preliminary analysis that aimed at providing an initial assessment of the compliance of the legal framework with relevant international standards and good practices. The Preliminary Opinion on the Law of Mongolia on Political Parties was published on 10 April 2025. The initial findings and recommendations outlined in the Preliminary Opinion were then presented and discussed during a country visit that took place on 7-11 April 2025. During the visit, ODIHR held a series of meetings with the Chair and representatives of the GEC, representatives of the Standing Committee on State Structures of the State Great Hural (Parliament) of Mongolia, the National Audit Office (hereinafter “NAO”), the Independent Authority Against Corruption, representatives of political parties, non-governmental organizations, experts who have been involved in reforming the Law and other stakeholders. ODIHR is grateful to the representatives of the Ministry of Foreign Affairs of Mongolia, the GEC and other stakeholders who have facilitated the organization of these meetings. 4. The Final Opinion aims to reflect the additional information and feedback received during these meetings to better tailor the recommendations to the local context and specific challenges. Following the Preliminary Opinion, the Final Opinion also seeks to elaborate further on several issues of interest, including the regulation of third-party contributions, the digital aspects of political parties’ financial reporting, the regulation and definition of non-financial contributions, the regulation of media advertising and political advertising, among others. ODIHR stands ready to continue providing legislative assistance by reviewing any potential draft amendments to the Law and other existing or draft legislation pertaining to political parties and electoral process. 5. The present legal analysis should be read together with the ODIHR-Venice Commission Joint Opinion on the Draft Law on Political Parties of Mongolia (2022)1 (hereinafter the “2022 Joint Opinion”) as well as the relevant findings and recommendations from the ODIHR Election Observation Mission Final Report on the Parliamentary Elections of 28 June 2024 (hereinafter the “2024 ODIHR EOM Final Report”).2 6. This Final Opinion was prepared in response to the above request. ODIHR conducted this assessment within its general mandate to assist OSCE participating States in the implementation of their OSCE human dimension commitments.3

1 See ODIHR-Venice Commission, Joint Opinion on the Draft Law on Political Parties of Mongolia (20 June 2022). See also ODIHR, Opinion on the Draft Law on Political Parties of Mongolia (27 November 2019). 2 See ODIHR, Mongolia - Parliamentary Elections (28 June 2024) - ODIHR Election Observation Mission Final Report, 13 December 2024. See also ODIHR Electoral Recommendations. 3 See in particular, the 1990 OSCE Copenhagen Document, para. 7.6., whereby the OSCE participating States committed to “respect the right of individuals and groups to establish, in full freedom, their own political parties or other political organisations and provide such political parties and organisations with the necessary legal guarantees to enable them to compete with each other on a basis of equal treatment before the law and by the authorities.” 6  Final Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

II. SCOPE OF THE FINAL OPINION

7. The scope of this Final Opinion covers the Law submitted for review. Thus limited, the Opinion does not constitute a full and comprehensive review of the entire legal and institutional framework governing the regulation of political parties and their financing in Mongolia. 8. The Final Opinion raises key issues and highlights areas of concern. In the interest of conciseness, it focuses on those provisions of the Law that require amendments or improvements rather than on its positive aspects. The ensuing legal analysis is based on international and regional human rights standards, norms and recommendations as well as relevant OSCE human dimension commitments and international good practices, including the ODIHR-Venice Commission Joint Guidelines on Political Party Regulation.4 Reference is also made to relevant findings and recommendations from ODIHR election observation reports. 9. The Final Opinion also highlights, as appropriate, good practices from other OSCE participating States. When referring to national legislation, ODIHR does not advocate for any specific country model, but rather focuses on providing clear information about applicable international standards while illustrating how they are implemented in practice in certain national laws. Any country example should be approached with caution since it cannot necessarily be replicated in another country and has always to be considered in light of the broader national institutional and legal framework, as well as country context and political culture. 10. Moreover, in accordance with the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women5 (hereinafter “CEDAW”) and the 2004 OSCE Action Plan for the Promotion of Gender Equality6 and commitments to mainstream gender into OSCE activities, programmes and projects, the Opinion integrates, as appropriate, a gender and diversity perspective. 11. This Opinion is based on an unofficial English translation of the Law, which is annexed to this document. Errors from translation may result. Should the Opinion be translated in another language, the English version shall prevail. 12. In view of the above, ODIHR stresses that this review does not prevent ODIHR from formulating additional written or oral recommendations or comments on respective subject matters in Mongolia in the future.

III. LEGAL ANALYSIS AND RECOMMENDATIONS

1. RELEVANT INTERNATIONAL HUMAN RIGHTS S TANDARDS AND OSCE HUMAN DIMENSION COMMITMENTS

13. Political parties are essential in the democratic process and foundational to a pluralist society. They should be regulated in a manner that supports the rights to freedom of association and expression, as well as genuine and democratic elections. These rights are

4 See the ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation (2nd ed., 2020). 5 See the UN Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (hereinafter “CEDAW”), adopted by General Assembly resolution 34/180 on 18 December 1979. Mongolia ratified the Convention on 20 July 1981. 6 See the OSCE Action Plan for the Promotion of Gender Equality, adopted by Decision No. 14/04, MC.DEC/14/04 (2004), para. 32. 7  Final Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

fundamental to the proper functioning of a democratic society.7 To fulfil their core functions, political parties need appropriate funding both during and between election periods. At the same time, the regulation of political party funding and its transparency are essential to guarantee political parties’ independence from undue influence of private and foreign donors, state and public bodies, as well as to ensure that parties have the opportunity to compete in accordance with the principle of equal opportunity.8 14. Fundamental rights afforded to political parties and their members are found principally in Articles 19 and 22 of the International Covenant on Civil and Political Rights (hereinafter “ICCPR”), which protects the rights to freedom of expression and opinion and the right to freedom of association, respectively. Article 25 ensures the right to participate in public affairs.9 International standards on financing political parties and election campaigns are found in Article 7 paragraph 3 of the United Nations Convention against Corruption (hereinafter “UNCAC”).10 15. Furthermore, the CEDAW promotes gender equality and diversity inclusion, in particular, Articles 4 (on temporary special measures to enhance gender equality) and 7 (on eliminating discrimination against women in political and public life). Article 29 of the UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities (hereinafter “CRPD”) also focuses on the participation of persons with disabilities in political and public life.11 16. While Mongolia is not a Member State of the Council of Europe (hereinafter “the CoE”), the Final Opinion also refers as appropriate to the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (hereinafter “the ECHR”),12 other CoE's instruments and caselaw of the European Court of Human Rights (hereinafter “the ECtHR”), since they contain provisions similar to those in the ICCPR, and serve as tools of interpretation and as useful and persuasive reference documents on this issue, from a comparative perspective. 17. In addition, by joining the OSCE in 2012, Mongolia has expressed its adherence to various commitments related to the right to freedom of association, including the right to associate through political parties, expressed in several OSCE documents.13 In particular, according to paragraph 7.6 of the 1990 OSCE Copenhagen Document, OSCE participating States committed to “respect the right of individuals and groups to establish, in full freedom, their own political parties or other political organisations and provide such political parties and organisations with the necessary legal guarantees to enable them to compete with each other on a basis of equal treatment before the law and by the authorities.”14 Other OSCE commitments under the Copenhagen Document include the protection of the freedom of association (paragraph 9.3), of the freedom of opinion and expression (paragraph 9.1) and obligations on the separation of the State and

7 See ODIHR-Venice Commission, Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 17. 8 Ibid. 9 See International Covenant on Civil and Political Rights adopted by the UN General Assembly by resolution 2200A (XXI) of 16 December 1966. Mongolia ratified the Covenant on 18 November 1974. 10 See UN Convention against Corruption (UNCAC), adopted by the General Assembly on 31 October 2003, by resolution 58/4. The Convention entered into effect on 14 December 2005, and Mongolia ratified it on 11 January 2006. 11 See the UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities (CRPD), adopted on 13 December 2006 during the sixty-first session of the General Assembly by resolution A/RES/61/106. Mongolia acceded to the Convention on 13 May 2009. 12 See the Council of Europe’s Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (ECHR) entered into force on 3 September 1953. Article 11 of the ECHR sets standards regarding the right to freedom of association, protecting political parties and their members as special types of associations. Article 3 of the First Protocol to the ECHR guarantees the right to genuine elections. Caselaw of the ECtHR provides additional guidance for CoE Member States on ensuring that laws and policies comply with key aspects of Article 11 (the right to freedom of peaceful assembly and to freedom of association). Furthermore, the right to freedom of opinion and expression under Article 10 of the ECHR and the right to free elections guaranteed by Article 3 of the First Protocol to the ECHR are also relevant when reviewing legislation on political parties. 13 For an overview of these and other OSCE Human Dimension Commitments, see ODIHR, Human Dimension Commitments (Thematic Compilation), 4th Edition, particularly Sub-Sections 3.1.9, 4.1.2, 4.2.2 and 5.2. 14 See the 1990 OSCE Copenhagen Document. 8  Final Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

the party (paragraph 5.4). Additionally, Ministerial Council Decision 7/09 on women’s participation in political and public life is applicable.15 18. These standards and commitments are supplemented by various guidance and recommendations from the UN, the CoE and the OSCE. At the international level, these include General Comment No. 25 of the UN Human Rights Committee on the right to participate in public affairs, voting rights and the right of equal access to public service interpreting state obligations under Article 25 of the ICCPR,16 the CEDAW General Recommendation No. 23: Political and Public Life.17 In addition, the CEDAW General Recommendation No. 40 on the equal and inclusive representation of women in decision- making systems provides specific recommendations with respect to political parties.18 19. Furthermore, the CoE Committee of Ministers’ Recommendation (2003)4 on Common Rules Against Corruption in the Funding of Political Parties and Electoral Campaigns (hereinafter “CoE Committee of Ministers’ Recommendation Rec(2003)4”), as well as the Parliamentary Assembly of the CoE, Recommendation 1516(2001) on financing of political parties may serve as useful reference.19 20. The ensuing recommendations will also refer, as appropriate, to other nonbinding documents that provide further detailed guidance. These include the ODIHR and Venice Commission Joint Guidelines on Political Party Regulation (hereinafter “2020 Joint Guidelines”),20 ODIHR and Venice Commission Joint Guidelines on Freedom of Association,21 ODIHR Guidelines on Promoting the Political Participation of Persons with Disabilities,22 the OSCE High Commissioner on National Minorities (hereinafter “OSCE/HCNM”) Handbook on Observing and Promoting the Participation of National Minorities in Electoral Processes (2014)23 and OSCE/HCNM Lund Recommendations on the Effective Participation of National Minorities in Public Life (1999)24, as well as relevant reports of the СoE Group of States against Corruption (GRECO). 21. Other useful reference documents include the Venice Commission Code of Good Practice in the field of Political Parties,25 as well various ODIHR and Venice Commission joint opinions.26

15 See the OSCE Ministerial Council Decision 7/09, 2 December 2009, Women’s participation in political and public life. 16 See the UN Human Rights Committee General Comment 25: The right to participate in public affairs, voting rights and the right of equal access to public service, UN Doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add.7. 17 See the CEDAW Committee, General Recommendation No. 23: Political and Public Life. 18 See the CEDAW Committee, General recommendation No. 40 (2024) on the equal and inclusive representation of women in decision- making systems, especially: para. 39 (c) (“Introduce codes of conduct, with an intersectional perspective, in parliament, government, regional and local councils and political parties, public service and private sector companies to eliminate all forms of gender-based violence against women and hate speech, with independent complaint mechanisms and confidential counselling and provide corresponding training to all officials and staff”); para. 45 (d) (“Provide equitable financial and other support to women candidates, including spending caps and affordable advertising to ensure a level playing field in political campaigns”); para. 51 (d) (“Mandate and enforce parity in decision-making bodies of political parties and trade unions, with penalties for non-compliance and incentives for compliance”); para. 51 (e) (“Support the creation and strengthening of women’s sections in political parties and trade unions, including through earmarked funds”). 19 See the Council of Europe Committee of Ministers, Recommendation Rec(2003)4 to member states on common rules against corruption in the funding of political parties and electoral campaigns, adopted on 8 April 2003. See also Parliamentary Assembly of the Council of Europe, Recommendation 1516(2001) on financing of political parties, adopted by the Standing Committee, acting on behalf of the Assembly, on 22 May 2001. 20 See ODIHR-Venice Commission, Joint Guidelines on Political Party Regulation (2nd edition, 2020). 21 See ODIHR-Venice Commission, Joint Guidelines on Freedom of Association (2015). 22 See ODIHR, Guidelines on Promoting the Political Participation of Persons with Disabilities (2019). 23 OSCE High Commissioner on National Minorities (OSCE/HCNM), Handbook on Observing and Promoting the Participation of National Minorities in Electoral Processes (2014). 24 OSCE/HCNM, Lund Recommendations on the Effective Participation of National Minorities in Public Life (1999). 25 Venice Commission, Code of Good Practice in the field of Political Parties, CDL-AD (2009)021. 26 Available at:<https://www.legislationline.org/odihr-documents/page/legal-reviews/topic/16/Political%20Parties/show>. 9  Final Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

2. BACKGROUND AND STATUS OF IMPLEMENTATION OF PREVIOUS ODIHR RECOMMENDATIONS

22. The Law on Political Parties of Mongolia was adopted on 7 July 2023 and entered into force on 1 January 2024. 23. At the outset, ODIHR welcomes the provisions of the Law which address some of the recommendations made by ODIHR and the Venice Commission in the 2022 Joint Opinion and recommendations made by ODIHR in its 2019 Opinion, particularly with respect to: - the relative simplification of the process of party registration27 and more lenient deadlines and regulation for registering amendments to a party statute or appointment of new party leader;28 - less restrictive framework regarding the types of activities that political parties may carry out;29 - more strictly circumscribing some of the grounds for dissolution of political parties and certain prohibited activities;30 - adjusting the rules of eligibility and modalities of access to public funding, to be more equitable, including for smaller or newly established parties;31 - requiring the GEC to retain party financial statements and related documents for 10 years. 24. It is also welcome that a number of provisions welcomed by ODIHR and the Venice Commission in the 2022 Joint Opinion were retained and feature in the adopted Law, such as those governing donations to party-affiliated organizations to prevent the use of affiliated organizations as channels for third-party financing, as well as prohibiting donations made on behalf of another (e.g., “straw donors”). 25. At the same time, the concerns raised in the 2022 ODIHR-Venice Commission Joint Opinion on the Draft Law on Political Parties of Mongolia32 remain applicable for the large part, as further detailed below. 26. On 7 July 2023, the Law on the Procedure for Implementing the Law on Political Parties (hereinafter the “Implementing Law”) was adopted and subsequently amended on 13

27 See ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 43, for instance, the removal of the provisions envisaging a complex procedure with several stages for the formation of a political party, such as the setting-up of a working group, the organization during at least 60 days of public meetings to recruit a certain number of citizens, etc. 28 See ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 53, the increase of the time period (from 30 to 60 days) within which the party shall submit amendments introduced in a party statute as well as decisions on appointing a party leader to the Supreme Court, with the non-compliance with the deadline no longer serving as a ground for refusing to register the amendments or the new leader of a party. 29 See ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, paras. 58, 62 and 64, for instance, broadening the scope of international activities of political parties by allowing a political party to become members of international party organizations, removing the prohibition of the payment of salaries and bonuses to party members and supporters during election and non-election periods for embodying their political will, expressing their political position and actively participating in the activities of the party, and deleting the requirement to base the electoral platforms of political parties on research and be consistent with the party platform. 30 See ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, paras. 60 and 75, including by removing the ground for dissolution of a political party based on two years of inactivity following the non-presentation of candidates to the State Great Hural elections during two consecutive terms, or inactivity of its governing bodies for five years, while also more strictly referring to “serious threat” instead of “direct or serious threat” and removing the general reference to “constitutional order” (see also Sub-Section 7 of the Final Opinion infra). 31 See ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, paras. 93 and 98, including by lowering the threshold from three per cent to one per cent of the total votes to access public funding, thereby benefitting non-parliamentary and newly established parties (2022 Joint Opinion, para. 93); and reducing from 60 to 50 per cent of public funding for specific purposes which is beneficial for smaller parties, which may struggle to cover basic operating costs if the great majority of public funding is used for other purposes (2022 Joint Opinion, para. 98). 32 See ODIHR-Venice Commission Joint Opinion on the Draft Law on Political Parties of Mongolia, approved by the Council for Democratic Elections at its 73rd meeting (16 June 2022) and adopted by the Venice Commission at its 131st Plenary Session (Venice 17-18 June 2022). 10  Final Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

December 2024 to extend the deadline for the implementation of several obligations by the political parties.33 Under the amended Implementing Law, a party must take measures to bring its charter, program, and internal organization into conformity with the Law by 31 December 2025, and “shall submit the amendments to the Supreme Court within 30 days” (Article 2). At the same time, the Implementing Law does not clearly list which provisions of the Law are subject to postponement until the end of 2025. 27. It became evident during the visit that the requirement of Article 17.7 of the Law that a party’s central representative, executive, and supervisory bodies’ composition shall include at least 40 per cent representation of either gender has not been met by the majority of political parties, which also claimed that this requirement is challenging to implement. In particular, many political parties were still in the process of aligning their charters and internal regulations with the new Law, while only a few had fully completed this process, including meeting the gender representation requirements. 28. From the information gathered during ODIHR’s meetings with different stakeholders, it remains unclear whether there is an intention to further postpone the implementation of the Law beyond December 2025, although most parliamentary parties informed ODIHR experts they are committed to adhering to this deadline. While establishing a solid foundation for implementing systemic legislation is essential – and acknowledging the difficulties that certain political parties may face in reorganizing internally to comply with the Law – the question of further postponing its implementation should be carefully assessed and further delays may not necessarily constitute an effective solution. Furthermore, beyond ensuring technical compliance with the Law’s provisions, public authorities should more effectively raise awareness among political parties about the new requirements in order to ensure smooth implementation. 29. In its 2024 Final Report following the parliamentary elections, ODIHR noted that the 2023 constitutional amendments, which increased the size of the Parliament, had as its aim enhancing the parliament’s strength and diversity and that the elections resulted in a higher proportion of women MPs and increased plurality in terms of the number of parties represented in parliament. This should in principle lead to improved lawmaking processes in the future. However, it should be noted in retrospect, that a properly organized, participatory, democratic lawmaking process for the adoption of the Law in the first place would have not only contributed to a more qualitative Law but also would have significantly facilitated its implementation, ultimately contributing to increased public trust in democratic institutions. To avoid unnecessary or impracticable laws and frequent substantive amendments, the need for developing new legislation should be thoroughly assessed at the outset of every policy- and lawmaking process. Additionally, the entire legislative cycle, including drafting, consultation, discussion, implementation, and evaluation, should be inclusive and participatory. 30. In light of the above, it is strongly recommended that the further implementation of the Law be discussed with all relevant stakeholders. This process should assess whether the Law adequately fulfils its intended purpose and is capable of achieving the desired results. Particular attention should be given to consulting the most affected actors – especially smaller political parties – and ensuring that they are provided with the necessary state support to prepare for and successfully implement the Law (see also Sub- Section 9 on the Procedure for Amending the Law infra). Finally, as was emphasized during ODIHR meetings with the relevant counterparts, there are major contradictions between the Law on Political Parties and electoral legislation, particularly the Law on the Parliamentary Elections. While some of those discrepancies are discussed in this Final Opinion, ODIHR stands ready to provide a full comprehensive analysis of the electoral 33 See <ON THE PROCEDURE FOR COMPLIANCE WITH THE LAW ON POLITICAL PARTIES /REVISED WORDING/>. 11  Final Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

legislation of Mongolia, subject to a separate request, in order to assess in detail its compliance with international standards and OSCE commitments.

3. DEFINITION OF POLITICAL PARTIES

31. Article 4.1 of the Law provides a definition of a political party as “the union of the citizens of Mongolia associated on voluntary basis upon expressing the political will of the citizens, participating in elections by proposing national level policies, and taking collective decisions”. It is welcome that the above definition does not contain a reference to the “collective responsibility”, which, as was mentioned in the 2022 Joint Opinion, was rather problematic since a party cannot be held responsible for its members’ isolated actions, especially if such actions are contrary to the party charter or party activities.34 The reference in the definition to the participation in elections read together with Article 21.1.1 of the Law suggests that the presentation of candidates for elections is a defining requirement, which is indeed fundamental to distinguish political parties from interest groups, or other associations seeking to influence policy without itself presenting candidates for election.35 Additionally, the reference to “proposing national level policies” may be unduly limiting and may also have discriminatory effects against parties enjoying regional or local support, or those promoting the rights of national minorities, or supporting specific individuals for leadership positions, without necessarily proposing national-level policies36. 32. Article 4.2 of the Law describes in detail the key functions of a political party, with very progressive provisions, such as the promotion of “political education and active participation of citizens” (4.2.3), or the training of “responsible citizens capable of holding a state political position” (4.2.4). At the same time, the list of functions no longer contains reference to ensuring the participation of women, youth and persons with disabilities in decision-making compared to the Draft Law analysed in the 2022 Joint Opinion.37 While the representation and participation of women, elders, youth and persons with disabilities is mentioned when referring to parties’ internal organization, policies and activities (Article 8.5), the previous wording was demonstrating the unique and fundamental role political parties play to contribute to more democratic, inclusive and participatory political and public decision-making processes.38 It is recommended to include such functions among key political parties’ functions in Article 4.2 of the Law. 33. Articles 3.1.1 and 3.1.3 of the Law provide the definitions of a “party member” and a “party supporter”, making a distinction on the basis of payment of the membership fee associated with voting rights.39 This distinction creates a distinct level of involvement for those unable or unwilling to pay a membership fee.40 It is worth noting that in addition, there is a possibility for a party, under Article 32.6 of the Law, to provide in its own charter and regulations for a party membership fee deduction or exemption for a party

34 See ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 30. See also 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 118; and Venice Commission, Guidelines on prohibition and dissolution of political parties and analogous measures, CDL- INF(2000)001, para. 4. The ECtHR held dissolution to be disproportionate where this was based on remarks of a political party’s former leader (ECtHR, Dicle for the Democratic Party (DEP) of Turkey v. Turkey, no. 25141/94, 10 December 2002, para. 64). 35 See 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, para 64 and Annex II, p. 173. 36 Ibid, paras. 102-103, 37 See ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 31. 38 See ODIHR, Handbook on Promoting Women’s Participation in Political Parties (2014). The Beijing Declaration and Platform for Action, adopted 15 September 1995, Fourth World Conference on Women, para. 191. 39 According to Article 3.1.1 of the Law, “a party member” means “a citizen who accepts party’s purpose and conceptions, the party’s platform and rules, became a member upon joining the party on a voluntary basis, pays membership fees, and participates in activities of such party with the right to vote and to elect and be elected”. According to Article 3.1.3, “a party supporter” means “a citizen who actively participates in the activities of the party voluntarily upon supporting the objectives and conceptions of the party”. 40 See 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 156. 12  Final Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

member. Political parties should be able to decide internally (in their charters) whether to allow participation in their party functions irrespective of the payment of a membership fee. The Law should not be regulating this matter.

4. ESTABLISHMENT AND MEMBERSHIP IN POLITICAL PARTIES

34. Article 5.1 of the Law provides that “citizens of Mongolia who are eligible to vote shall have the right to associate upon voluntary basis, form the Party, join or leave the Party, participate in political activities in conformity with laws and the party rules and platform, and support or not support the party”. As mentioned in 2022 Joint Opinion, pursuant to Article 5.2 of the Law on the Election of the President of Mongolia41 adopted in December 2020, a citizen who has been deprived of legal capacity by a court – including on the basis of intellectual or psychological disability – or who is serving a prison sentence – irrespective of the nature and gravity of the crime – shall not be entitled to participate in elections. Pursuant to Article 12 of the CRPD,42 all persons with disabilities shall enjoy legal capacity43and States should seek to assist them to exercise their legal capacity, by providing them with access to different types of supported decision-making arrangements, rather than pursue a system of legal incapacitation. As emphasized in previous opinions and election reports,44 legal incapacitation and restrictions on voting rights on this basis are inconsistent with international standards and OSCE Commitments.45 35. As a consequence, such restrictions also limit the right to establish and register, as well as join, a political party for citizens deprived of legal capacity and persons serving a prison sentence without regard to the nature and gravity of the crime. Pursuant to Article 29 (b) (i) of the CRPD, States Parties shall undertake to promote actively an environment in which persons with disabilities can participate in “non-governmental organizations and associations concerned with the public and political life of the country, and in the

41 Article 5.2 of the Law on the Election of the President of Mongolia (24 December 2020) states: “A citizen who has been declared legally incompetent by a court decision or is serving a prison sentence shall not be entitled to participate in elections”. 42 See the UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities (CRPD) para 9, adopted on 13 December 2006 during the sixty-first session of the General Assembly by resolution A/RES/61/106. Mongolia acceded to the Convention on 13 May 2009. 43 Article 12 (2) of the CRPD states that “States Parties shall recognise that persons with disabilities enjoy legal capacity on an equal basis with others in all aspects of life”. See also UN Committee on the Rights of Persons with Disabilities, General Comment No. 1 to Article 12 of the CPRD on equal recognition before the law (2014), para. 7, whereby legal capacity is recognized as “an inherent right accorded to all people, including persons with disabilities”; see also para. 6, which emphasizes that legal capacity is the key to accessing full and effective participation in society and in decision-making processes and should be guaranteed to all persons with disabilities, including persons with intellectual disabilities, persons with autism and persons with actual or perceived psychosocial impairment, and children with disabilities, through their organizations. 44 See e.g., ODIHR, Mongolia - Special Election Assessment Mission Final Report (22 October 2021), p. 9; and ODIHR, Mongolia - Needs Assessment Mission Report – Parliamentary Elections (22 April 2020), p. 7. See also ODIHR, Opinion on draft laws of Mongolia on presidential, parliamentary and local elections (25 November 2019), para. 20; and op. cit. footnote 1, paras. 28-29 (2019 ODIHR Opinion). 45 Article 29 of the 2006 CRPD requires states to “guarantee to persons with disabilities political rights and the opportunity to enjoy them on an equal basis with others” and Article 12 of the CRPD states that “States Parties shall recognize that persons with disabilities enjoy legal capacity on an equal basis with others in all aspects of life”. See also CRPD Committee, Concluding observations on the combined second and third periodic reports of Mongolia, 5 October 2023, paras. 25-26. Paragraph 24 of the 1990 OSCE Copenhagen Document provides, in part, that “any restriction on rights and freedoms must, in a democratic society, relate to one of the objectives of the applicable law and be strictly proportionate to the aim of that law”. See also ODIHR, Guidelines on Promoting the Political Participation of Persons with Disabilities (Warsaw: 2019), especially p. 36; and paragraph 9.4 of the 2013 CRPD Committee’s Communication No. 4/2011, which states that “Article 29 does not foresee any reasonable restriction, nor does it allow any exception for any group of persons with disabilities. Therefore, an exclusion of the right to vote on the basis of a perceived or actual psychosocial or intellectual disability, including a restriction pursuant to an individualized assessment, constitutes discrimination on the basis of disability, within the meaning of article 2 of the Convention”. See UN Human Rights Committee (UN HRC), General Comment No. 25 on Article 25 of the ICCPR (1996), CCPR/C/21/Rev.1/Add.7, paragraph 14, which requires that “if a conviction for an offence is a basis for suspending the right to vote, the period of such suspension should be proportionate to the offence and the sentence”; see also UN HRC, Yevdokimov v. Russian Federation, 9 May 2011, in which the Committee held that the blanket restriction on the right to vote based on criminal conviction without regard to the gravity of the crime was a violation of Article 25 of the ICCPR. For recommendations regarding the removal of the requirement of “active legal capacity” to become a member of a political party; see also ODIHR, Opinion on the Constitutional Law of the Republic of Armenia on Political Parties (11 October 2019), para. 43; and ODIHR-Venice Commission, Joint Opinion on Draft Amendments to the Legislation concerning Political Parties of Armenia, CDL-AD(2020)004, para. 23, which welcomed the lifting of similar restrictions. 13  Final Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

activities and administration of political parties”. In addition, freedom of association, including in the formation of and support to political parties, is essential to ensuring the full enjoyment and protection of the rights to freedom of expression, freedom of association and political participation. All individuals and groups that seek to establish or join a political party must be able to do so on the basis of equal treatment before the law and without discrimination on any ground.46 No individual or group wishing to associate as a political party should be advantaged or disadvantaged in this endeavour by the State, and the regulation of parties must be uniformly applied.47 36. In light of the foregoing, ODIHR reiterates its recommendation from the 2022 Joint Opinion48 to remove from Article 5.1 of the Law the requirement of being “eligible to vote” to establish or join a political party. More generally, the restrictions relating to the eligibility to vote for citizens “deprived of legal capacity by a court” should also be repealed in other legislation, while the concept of depriving anyone of legal capacity in Mongolia should be reconsidered entirely. In addition, the legal drafters should also review the blanket restriction on the eligibility to vote based on criminal conviction without regard to the nature and gravity of the crime. This recommendation would also be in line with the recommendations made in the 2019 Opinion49 and in the 2024 ODIHR EOM Final Report.50 37. Article 5.9 of the Law refers to restrictions to the exercise of the right to form a political party or to freedom of association, which shall be necessary and appropriate for the “protection of national security, public order, public morals, public health, or protection of other fundamental human rights and freedoms as well as those specifically provided by laws”. The provision goes beyond the restriction grounds specifically listed in Article 22 (2) of the ICCPR. As emphasized in the 2020 Joint Guidelines, the list of restrictive

46 See 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, Principle 8 and para. 54. See Articles 2 and 26 of the ICCPR and, for reference, Article 14 of the ECHR and Protocol No. 12 to the ECHR. See also Article 29 of the CRPD, which requires states to “guarantee to persons with disabilities political rights and the opportunity to enjoy them on an equal basis with others” and Article 12 of the CRPD, which provides that “States Parties shall recognize that persons with disabilities enjoy legal capacity on an equal basis with others in all aspects of life”. See also CRPD Committee, Concluding observations on the combined second and third periodic reports of Mongolia, 5 October 2023, paras. 25-26. Paragraph 24 of the 1990 OSCE Copenhagen Document provides, in part, that “any restriction on rights and freedoms must, in a democratic society, relate to one of the objectives of the applicable law and be strictly proportionate to the aim of that law”. See also ODIHR, Guidelines on Promoting the Political Participation of Persons with Disabilities (Warsaw: 2019), especially p. 36; and paragraph 9.4 of the 2013 CRPD Committee’s Communication No. 4/2011, which states that “Article 29 does not foresee any reasonable restriction, nor does it allow any exception for any group of persons with disabilities. Therefore, an exclusion of the right to vote on the basis of a perceived or actual psychosocial or intellectual disability, including a restriction pursuant to an individualized assessment, constitutes discrimination on the basis of disability, within the meaning of article 2 of the Convention”. See also UN Human Rights Committee (UN HRC), General Comment No. 25 on Article 25 of the ICCPR (1996), CCPR/C/21/Rev.1/Add.7, para. 14, which requires that “if a conviction for an offence is a basis for suspending the right to vote, the period of such suspension should be proportionate to the offence and the sentence”; see also UN HRC, Yevdokimov v. Russian Federation, 9 May 2011, in which the Committee held that the blanket restriction on the right to vote based on criminal conviction without regard to the gravity of the crime was a violation of Article 25 of the ICCPR. For recommendations regarding the removal of the requirement of “active legal capacity” to become a member of a political party; see also ODIHR, Opinion on the Constitutional Law of the Republic of Armenia on Political Parties (11 October 2019), para. 43; and ODIHR-Venice Commission, Joint Opinion on Draft Amendments to the Legislation concerning Political Parties of Armenia, CDL-AD(2020)004, para. 23, which welcomed the lifting of similar restrictions. See also OSCE, 1990 OSCE Copenhagen Document, para. 7.6., The OSCE Copenhagen Document (1990), para. 7.6, states that “Participating States will respect the right of individuals and groups to establish, in full freedom, their own political parties or other political organisations and provide such political parties and organisations with the necessary legal guarantees to enable them to compete with each other on a basis of equal treatment before the law and by the authorities.” See also Council of Europe, Recommendation CM/Rec(2011)14 of the Committee of Ministers to member states on the participation of persons with disabilities in political and public life, point 1, which further invites members states to enable persons with disabilities “freely and without discrimination, particularly of a legal, environmental and/or financial nature to [...] meet, join or found political parties.” 47 Ibid. para. 54 (2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation). 48 See ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 38. 49 2019 ODIHR Opinion on the Draft Law on Political Parties of Mongolia, paras. 28-29, which recommended to remove the prohibition to establish a political party for “citizens deprived of legal capacity by a court” and for “citizen[s] who is sentenced to imprisonment due to committing a crime of misusing official position or national security until the punishment is counted”. 50 See ODIHR, Mongolia - Parliamentary Elections (28 June 2024) - ODIHR Election Observation Mission Final Report, 13 December 2024, p. 9. 14  Final Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

grounds in the ICCPR is exhaustive51 and shall be narrowly interpreted.52 It is therefore recommended to remove from Article 5.9 the reference to “those [restrictions] specifically provided by laws”. Otherwise, Article 5.11 seems to provide for a presumption in favour of the lawfulness of political parties’ establishment and objectives as long as Articles 5.9 on general limitations and 5.10 on non-discrimination are complied with. This is welcome in principle provided that in practice, the establishment and objectives will be deemed lawful regardless of the formalities applicable for establishment or official recognition, in accordance with Principle 1 of the 2020 Joint Guidelines. 38. The Law also contains a number of limitations concerning the naming of a political party. Article 6.1 of the Law requires that the name of a political party shall include the general term “party” at the end, which may be too prescriptive. Further, Article 6.6 of the Law provides that in case of deregistration, reorganization by merger or change of name, a newly established party or other parties are prohibited from reusing the names/abbreviated names, symbols and flags of such party for 12 years. While there may be local circumstances that may justify such duration, the length of this restriction appears very long and therefore too restrictive. 39. According to Article 3.1.1 of the Law, “a party member” means “a citizen who accepts party’s purpose and conceptions, the party’s platform and rules, became a member upon joining the party on a voluntary basis, pays membership fees, and participates in activities of such party with the right to vote and to elect and be elected”. This means that non-citizens and stateless persons cannot become members of political parties. In addition, Article 5.1 of the Law refers to the right of “citizens of Mongolia who are eligible to vote” to join or leave a political party. 40. As specified in Article 25 of the ICCPR, certain rights may apply only to citizens, e.g., the right to take part in the conduct of public affairs, to vote and to be elected, and to access public services. At the same time, and as already noted in the 2022 Joint Opinion, a general exclusion of foreign citizens and stateless persons from membership in political parties is not justified.53 This would also constitute an excessive restriction to their rights to freedom of association and freedom of expression.54 As emphasized in the 2020 Joint Guidelines, only the possibility of aliens to establish political parties can be restricted but not the membership of aliens in political parties.55

51 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 49. See also e.g., ODIHR-Venice Commission, Joint Opinion on Draft Law No. 140/2017 of Romania on Amending Governmental Ordinance No. 26/2000 on Associations and Foundations, CDL-AD(2018)004, para. 34. 52 Ibid. para. 49 (2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation); and ODIHR and Venice Commission, Guidelines on Freedom of Association (2015), CDL-AD(2014)046, para. 34. For reference, see also ECtHR, Refah Partisi (the Welfare Party) and Others v. Turkey [GC], Application nos. 41340/98 and 3 others, 13 February 2003, para. 100. 53 See ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 48. See also 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 149; and Venice Commission, Guidelines and Explanatory Report on Legislation on political parties: Some Specific Issues (15 April 2004), CDL-AD (2004)007rev, item “H”. See also ODIHR-Venice Commission, Joint Opinion on Draft Amendments to the Legislation concerning Political Parties of Armenia, CDL-AD(2020)004, para. 23, which states that “a general exclusion of foreign citizens and stateless persons from membership of political parties is not justified, as they should to some extent be permitted to participate in the political life of their country of residence, at least as far as they can participate in elections.” 54 Ibid. para. 149 (2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation). 55 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 149. See also Venice Commission, Opinion on the Ukrainian Legislation on Political Parties, CDL-AD(2002)017, para. 37, where the Venice Commission specifically recommended that “foreign citizens and stateless persons should be allowed to participate to some extent in the political life of their country of residence, at the very least by making possible their membership in political parties”; 2019 ODIHR Opinion, para. 28; and Venice Commission, Guidelines and Explanatory Report on Legislation on political parties: Some Specific Issues (15 April 2004), CDL-AD (2004)007rev, Guidelines on item “H”. See also, as a comparison, Recommendation 1500 (2001) on Participation of Immigrants and Foreign Residents in Political Life in the CoE Member States, which notes that democratic legitimacy requires equal participation by all groups of society in the political process, and that the contribution of legally resident non-citizens to a country’s prosperity further justifies their right to influence political decisions in the country concerned (para. 4). As also previously noted by ODIHR and the Venice Commission, “the regulation in this area is not completely uniform across Europe and Article 16 of the ECHR expressly recognises the right of states to impose restrictions on the political activity of aliens. Yet, the ECtHR has held that this provision should be construed as only allowing restrictions on “activities” that directly affect the political process.” See ODIHR-Venice Commission, Joint Opinion on the Draft Law

15  Final Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

41. In addition, while recognizing the right of States to link certain modes of public office and political participation to a citizenship requirement, in line with previous recommendations, foreign nationals, at least those with legal residency, and stateless persons should be eligible to become members of political parties if they so wish and this should be reflected in the Law, as appropriate and relevant. 42. Article 5.3 of the Law provides that if a party member is appointed as a so-called “core civil servant”, his or her party membership shall be suspended. The Law on Civil Service56 distinguishes between four categories of civil servants and its Article 6.2 specifies that two of such categories shall be regarded as “core civil service”, i.e., “administrative civil servants” as defined in Article 12 of the Law on Civil Service57 and “special civil servants” as defined in Article 13 of the Law on Civil Service. 58 At the same time, Article 37.1.4 of the Law on Civil Service further states that except for state political officials (who are listed in Article 11 of the same Law), 59 a civil servant shall not participate in any form of political party during his or her term in office. This implies that not only “core civil servants” but also “general public servants” as defined in Article 14,60 are excluded from party membership during their terms of office. As such, Article 5.3 of the Law is not fully in line with Article 37.1.4 of the Law on Civil Service. 43. It is important to note that Article 22 (2) of the ICCPR specifically envisions restrictions concerning membership in associations of two categories of public servants i.e., members of the armed forces and of the police. In the 2020 Joint Guidelines, it is emphasized that although generally legitimate, restrictions to political party membership “may be considered undue infringements if they are applied in an overly broad manner, e.g., to all persons in government service”.61 The category of so-called “core civil servants” in the Law on Civil Service goes much beyond what is contemplated in the ICCPR as it not only encompasses the military and the police, but also other representatives of institutions/agencies, as well as administrators, executive professionals and supervisors. While certain restrictions applicable to certain categories of public servants are legitimate as they seek to prevent bias and to maintain the neutrality and impartiality of the public service,62 the personal scope of such restrictions/prohibitions should not be overly broad. On a side note, Article 37.1.4 of the Law on Civil Service goes even further by prohibiting an even broader category of civil servants to participate in any form of political party. 44. The limitation to political party membership applicable to “core public servants” as it stands appears too broad and should be more strictly circumscribed. In any case, as also recommended in the 2022 Joint Opinion,63 the term “core civil servant” should be clarified in the Law by specifying the type of public officials prohibited from membership in political parties or by cross-referencing the relevant legislation, while ensuring that any restriction on political party membership is strictly

on Political Parties in Azerbaijan, CDL-AD(2023)007, para. 87. See also ECtHR, Perinçek v. Switzerland [GC], no. 27510/08, 15 October 2015, para. 121. See also ODIHR Opinion on the Act on Political Parties of Poland, para. 26. 56 Available at: <https://legalinfo.mn/mn/detail/13025>. 57 i.e., administrative and executive professionals providing counseling in the development of public policy in the administration of government as well as administrative supervision. 58 Article 13 of the Law on Civil Service defines the category of “special civil servants” which include judges and prosecutors at all levels, the military, the police and other investigators, diplomats, representatives of key independent institutions or agencies, among others. 59 This includes key political positions such as the President, Vice-Presidents, the Chairperson and Vice-Chairperson of the Parliament, the Prime Minister and members of the government 60 This is a rather broad category of civil servants as it includes administrative, executive and assistant positions funded by the education, science, health, culture, arts, and sports budgets, among others. 61 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 148. See also, for example, as a comparison, the case of the European Court of Human Rights (ECtHR), Vogt v. Germany [GC], no. 17851/91, 26 September 1995, where the ECtHR found that the dismissal of a public teacher on the basis of her membership in a political party was an infringement of her rights as set out in Articles 10 and 11 of the ECHR. 62 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 148. 63 ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 59. 16  Final Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

justified, for instance to ensure the political neutrality of the said civil servants while performing their duties. 45. Article 5.6 of the Law states that “[e]xcept as provided by law, it shall be prohibited to identify a citizen as a member of any party without the consent of the citizen in the official personal reference”. This provision is welcome as it offers an opportunity to eliminate the mention, without consent, of political identification in official personal identification documents, which is a particularly sensitive type of information, which may facilitate discriminations and allocation of privileges based on party membership, thereby potentially constituting prohibited discrimination.64

RECOMMENDATION A. 1. To remove from Article 5.1 of the Law the requirement of being “eligible to vote” to establish or join a political party and more generally to repeal in other legislation the restrictions relating to the eligibility to vote for citizens “deprived of legal capacity by a court”, while entirely reconsidering the concept of depriving anyone of legal capacity in Mongolia. 2. To clarify in the Law the term “core civil servant” by specifying the type of public officials prohibited from membership in political parties or by cross-referencing the relevant legislation, while ensuring that any restriction on political party membership is strictly justified, for instance to ensure the political neutrality of the said civil servants while performing their duties.

5. REGISTRATION OF POLITICAL PARTIES

46. Articles 11 to 14 of the Law outline the procedure for establishing a political party and conditions for party registration. In general, not all OSCE participating States require the registration of political parties. However, it is also acknowledged that political parties may obtain certain legal privileges, based on their legal status, that are not available to other associations. Hence, it is reasonable to require the registration of political parties with a state authority.65 At the same time, as underlined in the 2020 Joint Guidelines, substantive registration requirements and procedural steps for registration should be reasonable.66 47. Comparing to the Draft Law which was analysed in the 2022 Joint Opinion, the current version of the Law envisages a relatively more simplified procedure for the registration of a political party. In particular, it no longer requires setting up a working group, as well as conducting public meetings to recruit citizens, and the obligation for participants to the public meetings to submit their names, ID and contact details to the working group.67

64 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, paras. 54, 56 and 59. 65 Ibid. para. 85 (2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation). Most Western European countries (e.g., Germany, Greece, Spain, Switzerland) do not establish any special registration requirements for political parties as compared to other associations while in countries like Denmark, Italy or The Netherlands, political parties are not even obliged to register. In other countries, the collection of a minimum number of signatures prior to the registration of a political party is the most frequent requirement. It can go from as low as 3 in Andorra (population of approx. 80,000), 100 in Croatia (population of approx. 3.9 million) or 200 in Latvia (population of approx. 1.88 million), Montenegro (population of approx. 0.62 million) or Slovenia (population of approx. 2.12 million) to as high as 10,000 in Serbia (population of approx. 6.62 million) and Slovakia (population of approx. 5.43 million) or even 20,000 in Uzbekistan (population of approx. 35.7 million). Some countries, however, use party membership as the basis to establish the minimum levels of support required for registration, for instance 3 in Romania, 10 in Hungary or Kyrgyzstan or 40,000 in Kazakhstan. In Bulgaria, both a minimum number of signatures (500) and member (2,500) is required. For instance, in Canada, there is no legislation regulating the formation of federal political parties or their legal, internal and financial structures but a party may choose to register, in which case it should have at least 250 members who are electors, in a country which population represents approximately 40 million inhabitants; see <https://www.elections.ca/content.aspx?section=pol&dir=pol/bck&document=index&lang=e>. 66 Ibid. para. 86 (2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation). See also ODIHR, Opinion on the Constitutional Law of the Republic of Armenia on Political Parties, 11 October 2019, paras. 21-22. 67 ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 45. 17  Final Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

Such simplification is overall welcome as it should result in a less complicated process of party formation and registration with fewer formalities which is especially relevant for the establishment of new political parties, thereby contributing to the enjoyment of the right to freedom of association without unnecessary limitations.68 48. Despite of the attempts of simplifying the registration procedure, some of the formation and/or registration requirements still appear rather cumbersome. 49. Some of the supporting documents required for registering a political party may appear unreasonable. Requiring that the party’s platform be finalized at the first founding meeting might be not feasible (Article 11.4.2). Additionally, regardless of when the party has a chance to finalize its platform, there is no reason for the state to require the inclusion of the party’s platform at the time of applying for registration as a political party (Article 12.3.4), as the decision on registration of the party should not be contingent on the content of the party’s platform. This issue should be left to the political party to decide internally. Regarding the submission of the charter, as noted in the 2020 Joint Guidelines, such requirement is not inherently illegitimate, providing that it is not used to unfairly disadvantage or discriminate against any political party, especially those espousing unpopular ideas.69 50. Article 12.3.6 of the Law still requires 801 signatures of members confirming their intention to join the party as opposed to the one per cent of the electorate threshold required in the Constitution.70 A requirement based on minimum support established through the collection of signatures is legitimate. However, the state must ensure that requirements are reasonable and democratically justifiable and not so burdensome as to restrict the political activities of small parties or to discriminate against parties representing minorities.71 As provided by the Guidelines, “[g]iven variances in the size and nature of states throughout the OSCE region, it is generally preferable that the minimum number of persons required to establish support be determined, at least at the local and regional level, not as an absolute number, but rather as a reasonable percentage of the total voting population within a particular constituency.”72 The rather low threshold of 801 signatures compared to Mongolia's population of approximately 3.58 million,73 i.e., 0.022 per cent of the population, would appear reasonable, and accessible enough to ensure political inclusivity. At the same, as underlined in the 2022 Joint Opinion, compared to the constitutional requirement of one per cent of the total electorate (Article 191 of the Constitution as introduced in 2019), which should enter into force in 2028, the required threshold is much lower, which may have as a consequence a possible contradiction between the Law and the Constitution.74 51. Based on information from the last parliamentary elections, with 2,224,233 registered voters,75 one per cent of the total electorate would amount to 22,242 voters – more than 25 times higher than the 801 members required by Law. Notably, various OSCE participating States have taken different approach to requirements pertaining to signatures but they do not exceed 0.4 per cent of the respective electorate. As already

68 Ibid. para. 88 (2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation). In the 2020 Joint Guidelines, ODIHR and the Venice Commission emphasized that “[d]eadlines that are overly long constitute unreasonable barriers to party registration and participation”.”. 69 ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation,, para. 90. 70 According to Article 191 (2) of the Constitution of Mongolia, the Party shall be formed by associating uniting at least one per cent of Mongolian citizens, eligible to vote in the election. This paragraph shall enter into force starting from 1 January 2028. 71 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, paras. 94-97. 72 ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 95. In general, a minimum level of support amounting to 1,000 party members for a population of eight million inhabitants (i.e., 0.0125% of the population) would be considered reasonable, while 5,000 party members (i.e., 0.0625% of the population) would be deemed a disproportionate requirement, which is not necessary in a democratic society; see, Venice Commission, Opinion on the Draft Law on Amendments to the Law on Political Parties of the Republic of Azerbaijan, CDL-AD(2011)046, para. 18. 73 See <National Statistics Office of Mongolia>. 74 ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 25. 75 IFES Election Guide | Country Profile: Mongolia. 18  Final Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

noted in the 2019 Opinion, the constitutional requirement of having at least one per cent of the electorate supporting the establishment of a political party would be the most restrictive in the OSCE region.76 Given Mongolia’s strict signature collection requirements, as noted during the country visit, and considering the local context where there is limited culture of openly expressing political support, along with the limitation that one voter can support only one political party, meeting the one per cent threshold to register a new party would be extremely difficult. Therefore, and as already noted in the 2022 Joint Opinion, the one per cent constitutional threshold should be reconsidered and substantially lowered, despite the difficulties arising from the constitutional amendment rules, which bar changes to recent amendments for eight years after their adoption.77 52. At the time of applying to register a new party, Article 13.2.3 of the Law requires the Supreme Court to check whether the required minimum number of members is met, while ensuring that signatories are not members of any other party. In addition, the Court’s Political Party Registration Procedure, approved by a resolution of the Supreme Court of 23 February 2024, requires political parties to submit certificates confirming that 801 members are not affiliated with any other political party. As ODIHR learned during the visit, the Supreme Court strictly enforces this requirement and has already refused to register certain political parties for failing to provide the necessary certificates confirming that all listed members are not affiliated with other parties. In this respect, the Guidelines underline that “[i]t should be possible to support the registration of more than one party, and legislation should not limit a citizen or other individual to signing a supporting list for only one party. Any limitation of this right is too easily abused and can lead to the disqualification of parties that in good faith believed that they had fulfilled the requirements for sufficient signatures.”78 The requirement that founding members should not belong to another party should be reconsidered entirely. 53. Further, it is essential that the legislation ensures that the registration process is completed in a timely and predictable manner. Regarding the timeline to register a political party, Article 13.1 of the Law specifies that the Supreme Court shall review the completeness of the application and accompanying documents within 21 days after receiving the application for party registration. If certain violations are found in the application or accompanying documents, the Supreme Court shall notify the applicant to eliminate such violation and submit additional information within 30 days (Article 13.2). A decision whether to register or refuse to register the respective party in the Party Register shall be issued by a meeting of all judges of the Supreme Court upon discussing it within 30 days after the expiration of the aforementioned periods of 21 days or 30 days (Article 14.1 of the Law). The Office of the Supreme Court shall deliver within three working days the decision to the applicant in writing or electronically, and inform the public. The Office of the Supreme Court shall issue a certificate and seal control number within five working days after the announcement of the decision to register the party in the political party registration. Overall, the registration process might take up to 65 days, which seems rather excessive. Excessively long procedures for consideration of the party registration appears to be at odds with the abovementioned principles requiring substantive registration requirements and procedural steps for registration to be reasonable, and not overly restrictive and burdensome. It is thus, recommended, to

76 2019 ODIHR Opinion on the Draft Law on Political Parties of Mongolia, para. 35. 77 See ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 23. Article 3.3 of the Law on Procedure for Amending the Constitution of Mongolia, states that: “Once an amendment to the Constitution has been made, it shall be prohibited to re-amend such an amendment within eight years from the date of entry into force of the amendment”. It is noted that the draft amendments to the Constitution published on 14 April 2023 were envisaging the removal of the one per cent threshold, although they were subsequently eliminated from the final draft constitutional amendments as adopted because of the restrictions provided in Article 3.3 of the Law on Procedures for Amending the Constitution of Mongolia. 78 ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 96. 19  Final Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

shorten the deadlines for examining party registration applications to make the registration process faster and more efficient. 54. During the country visit, several interlocutors raised concerns about the absence of an appeal procedure in the Law to challenge a decision of the Supreme Court denying the registration of a political party. As the Supreme Court is designated as the competent authority for registering political parties in its capacity as the highest judicial body, no right to legal redress exists in cases where registration is denied. Although, at the drafting stage, various options were considered, including assigning this function to the GEC, the adopted version of the Law ultimately vested this responsibility in the Supreme Court. It should also be noted that, at the time of parliamentary elections, the GEC registers as electoral contestants the registered parties, against an additional set of requirements. 55. The inability to appeal against the Supreme Court’s decision denying registration, as well as to argue and defend its statute in court, is not in line with the right to an effective remedy, as enshrined in the ICCPR and OSCE commitments. As provided by international obligations and OSCE commitments, strong procedural guarantees are necessary, to ensure everyone’s right to “effective means of redress against administrative decisions so as to guarantee respect for fundamental rights and ensure legal integrity, [including] the possibility for judicial review of such […] decisions.”79 State legislation should provide an effective remedy for any violation of fundamental rights of political parties and their members, in particular the right to freedom of association and expression.80 The remedy may be provided by a competent administrative, legislative or judicial authority, but must be available for all violations of fundamental rights guaranteed by international and regional instruments.81 Party founders or political parties should be provided with clear and effective procedural safeguards to challenge decisions related to the denial of party registration. To this end, the Law could be amended to entrust a relevant authority with the registration task, allowing, for example, either an administrative body or a district court to decide on party registration in the first instance, with the Supreme Court acting as an appeal body. 56. According to Article 13.2 of the Law, when reviewing the completeness of an application, “the Supreme Court shall notify the applicant to eliminate violations and submit additional information within 30 days” if, among other issues, the number of party members does not reach 801 (as required by Article 12.3.6 of the Law – see para. 50 supra), or if “a member entered into registration falls under the jurisdiction of another party or is represented by another person”. Furthermore, under Article 14.4.3, the Supreme Court may refuse to register a political party if, among other grounds, the number of members does not meet the 801-member threshold – presumably, in cases where the party fails to rectify deficiencies and to submit additional information as required under Article 13.2.

79 To ensure the right to an effective remedy, it is imperative that judicial procedures, including appeal and review, fully comply with international fair trial standards, as enshrined in Article 14 of the ICCPR and elaborated in General Comment No. 32 of the UN Human Rights Committee (Article 6 of the ECHR and relevant caselaw of the ECtHR may also serve as useful reference in this respect; see also Guide on ECtHR caselaw on Article 6 of the ECHR as of August 2024). Furthermore, such procedures must be timely, accessible, and affordable, consistent with the obligations under Article 2(3) of the ICCPR and the Basic Principles on the Independence of the Judiciary. See also OSCE 1990 Copenhagen Document, particularly paragraphs 5.10 to 5.18, which reaffirm the right to a fair and public hearing by a competent, independent, and impartial tribunal, and emphasize due process guarantees, including the presumption of innocence, access to legal counsel, and the right to appeal. 80 Article 13 of the ECHR provides that, “[e]veryone whose rights and freedoms as set forth in this Convention are violated shall have an effective remedy before a national authority notwithstanding that the violation has been committed by persons acting in an official capacity.” Similar provisions establishing the right to an effective remedy are found in Article 8 of the UDHR, Article 2 of the ICCPR and Article 5 of the ICERD. 81 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 282. 20  Final Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

57. At the same time, as ODIHR was informed during the country visit, the Supreme Court applies a strict interpretation of the requirement set in Article 12.3.6. In practice, it would reject applications if there are not only less, but also more than 801 signatures.82 Such a limitation constitutes a disproportionate restriction on the right to freedom of association, particularly as Article 12.3.6 explicitly requires a record of “at least 801 members”, which should not preclude the submission of a higher number of members or signatures. As ODIHR was informed during its country visit, the Supreme Court also relies on its own resolution of 24 February 2024 outlining the procedure for political party registration, which has been shared with ODIHR. According to this resolution, in cases where there are more than 801 members, “the information on more members will be returned to the applicant”. Moreover, according to this resolution, the Supreme Court also requires certificates confirming that members have reached the age of 18 on the date of joining the party and are not affiliated with another political party (see also para. 52 supra). Notably, these certificates are not envisaged under Article 12 of the Law, which should provide an exhaustive list of documents required for registration and does not reference this resolution or any related by-laws. It is important to note that secondary legislation, passed in order to implement primary laws, may serve to clarify several details, such as technical information or administrative procedures; however, it should not go beyond the scope of what is governed by primary law, especially in cases where it introduces additional significant burden on the applicants that may negatively impact their rights.83 58. Moreover, as ODIHR learned from the documentation provided by the Supreme Court of Mongolia, the Court verifies the list of 801 party members submitted with the application against the state registration database of citizens. If any discrepancies are found – such as mismatched surnames, incorrect registration numbers, errors in personal or parental names, misspellings, or missing or inaccurate address information – the Supreme Court is required, according to its resolution, to refuse to register the political party. Additionally, in accordance with the above-mentioned resolution on the procedure for party registration, it also checks whether representatives from the local area participated in the party founding meeting by verifying the attendance records and minutes of the meeting. As mentioned above, registration requirements and related procedural steps should be reasonable. As emphasized in the Joint ODIHR and Venice Commission Guidelines, it is reasonable that legislation on political party registration requires that the state be provided with basic practical information regarding the political party. At the same time, minor administrative breaches of a party to present certain documents should not lead to denial of registration.84 59. Article 14.4.1 of the Law further states that the Supreme Court shall refuse to register a party if, among others, “[t]he the charter and platform of the party are contrary to the Constitution of Mongolia and other laws”. First, such a ground appears overly broad and vague and may be subject to potentially diverging interpretation. Moreover, as emphasized in the 2020 Joint Guidelines, “the law should not forbid a political party from advocating a change to the constitutional order of the state, as long as the means used to that end are legal and democratic, and the change proposed is in itself compatible with fundamental democratic principles”.85 Moreover, “the mere fact that a party advocates a peaceful change of the constitutional order, or promotes self- determination

82 This has also been confirmed in ODIHR Election Observation Mission Final Report: Supreme Court informed the ODIHR EOM that it is their policy to accept lists of only exactly 801 members; if the list contains more than 801 names, it is sent back to be shortened. Further, all entries are checked, and if a single entry is shown to be erroneous, the list is sent back for corrections. Such practice appears to constitute a contra legem interpretation and may effectively restrict the right to freedom of association. See DIHR, Mongolia - Parliamentary Elections (28 June 2024) - ODIHR Election Observation Mission Final Report, 13 December 2024, p. 12. 83 See ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (January 2024), para. 12. 84 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, paras. 86-87. 85 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 38. 21  Final Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

of a specific people is not sufficient per se to justify a party’s prohibition or dissolution”.86 The party programmes may be incompatible with the current principles and structures of a given state as embedded in the Constitution and/or other laws, but may still be compatible with the rules of democracy, as it is “the essence of democracy to allow diverse political programmes to be proposed and debated, even those that call into question the way a State is currently organised, provided that they do not harm democracy itself”.87 Consequently, a political party must be able to promote a constitutional change on two conditions: firstly, the means used to that end must be legal and democratic; secondly, the change proposed must be compatible with fundamental democratic principles.88 In light of the above, the legal drafters should reconsider the incompatibility of the party charter and platform with the Constitution and other laws as a ground for refusal of party registration.89 60. Article 14.10 of the Law prevents the submission of an application for registration of a political party to the Supreme Court during the 90 days preceding the State Great Hural election. It is noted that Article 26 of the Law on Parliamentary Elections provides that political parties registered with the Supreme Court at least 180 days before the voting day are entitled to participate in the elections of the State Great Hural and to nominate candidates and may declare their intention to participate in the parliamentary elections to the GEC at least 60 days before the election day. There should not be time limits in the Law on the registration as a party and on the suspension of the deadlines specified in Articles 14.1 and 15.1 once the registration is submitted. Indeed, there is no reason to limit the right of individuals to associate during the election period, as there are in any case specific provisions for limiting participation in elections in the electoral legislation, which however the ODIHR election observation reports have criticised as overly restrictive90 (see also Sub-Section F(3) on Political Parties in Elections of the 2022 Joint Opinion). It is recommended to delete Article 14.10 of the Law.

RECOMMENDATION B. 1. To amend Articles 11.4.2 and 12.3.4 of the Law by eliminating the requirement to finalize party’s platform at the first founding meeting and excluding it from the list of the documents to be submitted for registering a political party. 2. To shorten the deadlines for examining party registration applications to make the process faster and more efficient. 3. To amend the Law to entrust a relevant authority with the task of party registration, ensuring that the founders or political parties can challenge decisions related to the denial of party registration before an independent and impartial tribunal. 4. To consider eliminating Article 14.10 of the Law which prevents the submission of an application for registration of a political party to the Supreme Court during the 90 days preceding the State Great Hural election.

86 Ibid. para. 115 (2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation). 87 See ECtHR, Socialist Party and Others v. Turkey, no. 21237/93, 25 May 1998, para. 47; and ECtHR, Freedom and Democracy Party (ÖZDEP) v. Turkey [GC], no. 23885/94, 8 December 1999, para. 41. 88 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 116. See also, for reference, ECtHR, Refah Partisi (the Welfare Party) and Others v. Turkey [GC], nos. 41340/98 and 3 others, 13 February 2003. 89 See ODIHR, Mongolia - Parliamentary Elections (28 June 2024) - ODIHR Election Observation Mission Final Report, 13 December 2024, p. 7. See also ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 56. 90 See e.g., ODIHR, Mongolia - Needs Assessment Mission Report – Parliamentary Elections (22 April 2020), Section E; and regarding presidential elections, ODIHR, Mongolia - Special Election Assessment Mission Final Report (22 October 2021), Section VIII. 22  Final Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

6. INTERNAL ORGANIZATION, DECISION-MAKING PROCESS AND ACTIVITIES OF POLITICAL PARTIES

61. Overall, as already critically assessed in the 2022 Joint Opinion, the Law remains overly detailed with regard to the structure and functioning of political parties, including their internal organization, content of the charter and internal decision-making processes.91 According to international recommendations and good practice, political parties are granted a certain level of autonomy in their internal structure and decision-making, as well as external functioning and internal democracy is recognized as a key element for the functioning of political parties.92 Pursuant to this principle, political parties should be free to establish their own organization and the rules for selecting their party leaders and candidates, since this is regarded as integral to the concept of associational autonomy of a party.93 It should also be up to the parties themselves to determine how their conferences and decision-making procedures are organized.94 62. As it stands, the Law is overregulating matters that usually lie within the discretion of the political parties95 and as a consequence, limits the party autonomy to decide on issues such as the party’s internal organization and structure, membership, its leadership, charter, program and decision-making procedure. As such, the provisions appear too detailed and unnecessary, as they limit political parties’ right to self-regulate these matters, and thereby constitute an excessive encroachment on the autonomy of political parties. 63. Overall, it would be advisable that the Law specifically refers to the principles of democracy with respect to parties’ internal structures and rules and give parties a rather wide autonomy to decide about their structure since party internal functions and processes should generally be free from state interference. This includes the freedom to determine their organizational structure and establish rules for selecting party leaders and candidates, as these are integral to a party’s autonomy as an association. At the same time, it is important that the current provisions, especially on appointment and voting process, are not interpreted or applied in an overly restrictive manner, limiting the parties’ ability to choose how to self-regulate.96 64. It is recommended to review Articles 8 and 15-19 of the Law by giving political parties the autonomy to decide on the structure of the party and decision-making process, though still respecting democratic principles as stated above. Especially, and as recommended in 2022, the provisions imposing minimum voting

91 ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 52. See also ODIHR, Mongolia - Parliamentary Elections (28 June 2024) - ODIHR Election Observation Mission Final Report, 13 December 2024, p. 7. 92 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 151, which states that “[t]he internal functions and processes of political parties should generally be free from state interference. Internal political party functions are best regulated through the party constitutions or voluntary codes of conduct elaborated and agreed on by the parties themselves. Legal regulation of internal party functions, where applied, must be narrowly construed so as to respect the principle of party autonomy and not to unduly interfere with the right of parties as free associations to manage their own internal affairs.” See also ODIHR, Opinion on the Constitutional Law of the Republic of Armenia on Political Parties (11 October 2019), paras. 21-22; and ODIHR-Venice Commission, Joint Opinion on Draft Amendments to the Legislation concerning Political Parties of Armenia, CDL-AD(2020)004, paras. 19-21. 93 See op. cit. footnote 16, paras. 20, 155 and 176 (2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation). See also Venice Commission, Report on the Method of Nomination of Candidates within Political Parties (CDL-AD(2015)020). 94 Ibid. para. 155 (2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation). 95 See e.g., Article 8.3 of the Law, which specifies the voting thresholds; Article 16 contains detailed provisions on the structure and organization of a political party, while Articles 17-18 describe the supreme governing body and the supervisory body of a political party, their executive powers and modalities of work, particularly Article 17.4 requires at least two thirds of the members of the supreme governing body of the party to issue a proposal for amending to the charter of the party, while requiring two-thirds of the members to approve an amendment. Article 17.4 further states that this amendment shall not exceed one third of the charter of the party which also does not seem completely justified, especially at this appears unclear how to measure the amount changed: either by a number of clauses or number of words changed. Article 19.4 of the Law establishes that the party may have a committee to organize the electing works of the candidates from the party to the elections of the State Great Khural of Mongolia. The requirements for the composition of the committee, its formation, regulation of conflict of interest, and operational procedures shall be in accordance with Article 8 of the Law and charter of the party. 96 Ibid. 23  Final Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

requirements for decision-making should be removed in order to give full discretion to political parties in this respect.97 65. At the same time, as noted in the 2020 Joint Guidelines, it is legitimate for states to introduce some legislative requirements for the internal organisation and selection of candidates for elections, in the interest of democratic governance, to promote the equal and inclusive representation of women in decision-making bodies of political parties,98 or otherwise ensure the equal treatment or participation of under-represented persons or groups, minorities or marginalized groups, although without interfering too much with the internal matters of political parties.99 In that respect, as mentioned in Sub-Section 8.3 infra, it is welcome that gender and diversity considerations become an integral part of a party’s internal decision-making processes, especially regarding the nomination to the party’s leadership positions and to candidates to public offices (Articles 8.1 and 8.2).100

RECOMMENDATION C. To review Articles 8 and 15-19 of the Law by giving political parties the autonomy to decide on the structure of the party and decision-making process, in particular by removing the provisions imposing minimum voting requirements for decision- making.

7. DISSOLUTION OF POLITICAL PARTIES

66. Articles 21-25 of the Law deal with the grounds and procedure for considering a party inactive, and with deregistration, reorganization, termination and dissolution of political parties respectively. 67. Pursuant to Article 21 of the Law, based on the information submitted by the GEC, the Supreme Court shall consider a party inactive in the following situations: if the party failed to nominate candidate for the regular election of the State Great Khural for two consecutive terms; if the party failed to submit its financial statements to the central election body for two consecutive years; if the party failed to convene the supreme governing body or central representative body of the party for a period of 5 years. As a consequence, public funding for the party shall be terminated (Article 21.2) and the inactive party shall not be allowed to participate in all levels of elections until the violation is eliminated; those party members wishing to run for elections should do so independently (Article 21.2). 68. At the same time, according to the Law, the inactivity of a political no longer constitutes a ground for dissolution as was the case with the Draft Law reviewed in 2022.101 This is welcome since, as underlined in the 2022 Joint Opinion, the requirement to regularly contest national (parliamentary) elections in order not to be considered inactive, and ultimately dissolved, is disproportionate and may also have discriminatory effects against

97 ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 52. 98 See the CEDAW Committee, General recommendation No. 40 (2024) on the equal and inclusive representation of women in decision- making systems, para. 51 (d). 99 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, paras. 28, 151 and 176. Paragraph 151 provides: “[l]egal regulation of internal party functions, where applied, must be narrowly construed so as to respect the principle of party autonomy and not to unduly interfere with the right of parties as free associations to manage their own internal affairs”. 100 See UN Committee on the Elimination of Discrimination Against Women (CEDAW), General Recommendation No. 23: Political and Public Life, 1997, A/52/38, paras. 32-34. 101 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, paras. 72-75. 24  Final Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

parties enjoying regional or local support, smaller parties and parties representing national minorities.102 69. However, even if inactive, the parties should be able to participate in elections and should not lose the basic rights awarded to all associations and this should not affect their continued existence as an association.103 Hence, the prohibition of the party to participate in elections if it is considered inactive, but not dissolved, should still be reconsidered entirely. 70. Moreover, such ground for inactivity of the political party as a failure to convene the supreme governing body or central representative body of the party for a period of 5 years appears to be very restrictive and contradict with the principle of the party autonomy. 71. Another positive development is that the Law now provides for a clear deadline of 60 days for the Supreme Court to take the decision whether to consider the party active based on the evidence submitted by the GEC, which should help avoid inconsistent or arbitrary application and potential abuse.104 As emphasized in the 2020 Joint Guidelines, the timeline for decisions regarding the regulation of political party activities shall be stated clearly in law and the process as a whole shall be transparent.105 72. In accordance with Article 25.1 of the Law, the GEC can issue a proposal with justification on the dissolution of the party if it poses “a serious threat to the independence, sovereignty, territorial integrity and national unity of Mongolia”; “conducts any activity of acquiring state right by unconstitutional method”; “is armed or militarized, become a militarized structure, conducts activities through violence in order to achieve its goals” (Articles 10.1.1, 10.1.2 and 10.1.3 of the Law). 73. According to a good practice, the formation and functioning of a political party should not be limited, nor their dissolution allowed, except as a last resort measure in extreme cases as prescribed by law and considered necessary in a democratic society.106 The Guidelines state that political parties should never be dissolved for minor administrative or operational breaches, in the absence of other relevant and sufficient circumstances. 107 It is “of the essence of democracy to allow diverse political programmes to be proposed and debated, (…) provided that they do not harm democracy itself.”108 Dissolution can only be justified in the case of parties which advocate the use of violence as a political means to overthrow the democratic constitutional order, thereby abolishing the rights and freedoms guaranteed by the constitution.109 It should be used with utmost restraint, when it is clear that the party really represents a danger to the free and democratic political order or to the rights of individuals and where other, less radical measures, could not prevent the said danger.110 74. The Law should define narrowly formulated criteria specifying the exceptional circumstances under which the dissolution of political parties is permitted, 111 such as in case of use or call for violence, which constitute a serious and imminent threat to civil

102 ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 68. See also 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, paras. 68 and 102-103 103 Ibid. para. 101 (2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation). 104 2019 ODIHR Opinion on the Draft Law on Political Parties of Mongolia, para. 56. 105 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 271. 106 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 50. 107 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 113. 108 See ECtHR, Socialist Party and others v. Turkey, no. 21237/93, 25 May 1998. 109 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation. See also ODIHR-Venice Commission, Joint Opinion on the Draft Law on Political Parties in Azerbaijan, CDL-AD(2023)007, para. 94. 110 See Venice Commission, Guidelines on Prohibition and Dissolution of political parties and analogous measures, CDLINF(99)15, pp. 3-4; Venice Commission, Opinion on the proposed Amendment to the Law on Parties and other SocioPolitical Organisations of the Republic of Moldova, CDL-AD(2003)008, para. 10. 111 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 109. 25  Final Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

peace or fundamental democratic principles.112 Dissolution is justified only if it adheres to strict standards of legality, subsidiarity, proportionality and non-discrimination.113 It is, thus, recommended to formulate more narrowly and precisely the exceptional circumstances under which the dissolution of a party may be possible, as a measure of last resort and in line with the strict standards for legality, subsidiarity and proportionality. 75. In terms of procedure, according to Article 25.2 of the Law, the GEC issues a conclusion on the dissolution of a political party and submits it to the Supreme Court if one of the three above-mentioned dissolution grounds exist.114 Such decision is adopted by a three- fourths vote of all members of the GEC. As noted in the 2002 Joint Opinion, this may be problematic as this means that it will depend on a “political” majority and may accordingly favour the ruling party instead of being based on evidence.115 76. Moreover, it remains unclear from the wording of the Law whether the dissolution would amount to a decision made by the Supreme Court acting as an administrative body rather than a judicial decision, following a procedure where the party’s right to a fair trial will be fully respected, with a real opportunity for the party’s representatives to defend themselves and oppose the dissolution before the Supreme Court. If the Supreme Court does not examine the merits of the case and considers itself bound by the decision of the GEC, the review by the Supreme Court cannot be considered an effective remedy, which would thereby be contrary to Principle 7 of the 2020 Joint Guidelines.116 In light of the above, it is recommended to specify in the Law or other applicable legislation that the Supreme Court has full adjudication powers to review law and facts and is not bound by the decision of the GEC on the dissolution of a political party.117

RECOMMENDATION D. 1. To specify in the Law or other applicable legislation that the Supreme Court has full adjudication powers to review law and facts and is not bound by the decision of the GEC on the dissolution of a political party. 2. To formulate more narrowly and precisely the exceptional circumstances under which the dissolution of a party may be possible, as a measure of last resort and in line with the strict standards for legality, subsidiarity and proportionality.

112 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, paras. 114 and 120. See also ODIHR-Venice Commission Joint Interim Opinion on the Law of Ukraine on the Condemnation of the Communist and National Socialist (Nazi) Regimes and Prohibition of Propaganda of their Symbols, adopted by the Venice Commission at its 105th Plenary Session Venice (18-19 December 2015. 113 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 109. 114 i.e., “a serious threat to the independence, sovereignty, territorial integrity and national unity of Mongolia” (Article 10.1.1); “conducts any activity of acquiring state right by unconstitutional method” (Article 10.1.2); “is armed or militarized, become a militarized structure, conducts activities through violence in order to achieve its goals” (Article 10.1.3). 115 ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 76. 116 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, paras. 53 and 285. See also, for comparison purpose, ECtHR, Hasan and Chaush v. Bulgaria [GC], no. 30985/96, 26 October 2000, para. 100, where the Supreme Court had refused to examine the merits of a complaint under Article 9 of the ECHR, alleging State interference with the internal organization of a religious community, finding that the Council of Ministers enjoyed an unlimited discretionary power in deciding whether or not to register the constitution and leadership of a religious denomination; the Supreme Court had merely ruled on the formal question whether the Decree had been issued by the competent body; the ECtHR held that the appeal to the Supreme Court against the Decree was not, therefore, found to constitute an effective remedy. 117 See Article 25.7 of the Law on Courts of Mongolia, available at: <https://www.legislationline.org/download/id/10060/file/Mongolia_Law_Judiciary_2021_Eng.pdf>. 26  Final Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

8. FINANCING OF POLITICAL PARTIES

77. In general, the adoption of political finance regulatory frameworks is intended to curb the negative influence of money in politics by creating a more level “playing field” for electoral and political actors, providing for transparency in politics through the disclosure of financial information, and by holding all electoral and political actors accountable through effective oversight and sanctioning mechanisms. 78. At the outset, it is important to note that the provisions on financing of election campaigns, which are governed by other legislation, such as the 2019 Parliamentary Elections Law (hereinafter “PEL”), last amended in 2023, and the 2020 Law on Presidential Elections (hereinafter “LPE”), are not subject to analysis in this Opinion. At the same time, to strengthen transparency and accountability in political finance, a comprehensive approach should be considered to ensure alignment and consistency between the various pieces of legislation governing political party financing and campaign finance. This approach should be coordinated to uphold the overarching principles of equality, transparency, and accountability. 79. As mentioned in the 2022 Joint Opinion, “party financing schemes, in particular, public funding, should aim to ensure that all parties, including opposition parties, small parties and newly established parties, can compete in elections in accordance with the principle of equal opportunities, thereby strengthening political pluralism and helping to safeguard the proper functioning of democratic institutions”.118 80. There are two distinct sources of financing: state (or public) funding and contributions from individuals and legal entities (private funding). Most countries have adopted a mixed system of financing, and the Law similarly provides for such a system. According to Articles 26.1 and 26.2 of the Law, political party funding may include financial assistance (and indirect assistance as per Article 30) provided by the state, membership fees, donations, income derived from the party’s own property, and other income permitted by the Law.

8.1. Public Funding

81. Public funding mechanisms are often established to counteract the influence of private money on political and electoral processes, prevent corruption but also to support political parties in the important role they play.119 Such funding aims to level the playing field and promote political pluralism by providing newly formed or smaller political forces with easier access to the electoral arena. Furthermore, public funding, that can be either direct or indirect (e.g., free or subsidized access to broadcast media, use of public buildings or spaces for campaign activities) can support greater equality for underrepresented or marginalized groups, such as women and persons with disabilities. 82. Articles 27 of the Law outlines the formula for calculating the annual state funding, as well as the eligibility criteria and allocation method for public funds. The annual state grant is calculated by multiplying maximum 0.7 per cent of the minimum monthly wage by the total number of voters. Parties that received more than one per cent of the votes in the most recent State Great Khural (parliamentary) election are eligible for state funding (Article 27.3). The Law explicitly prohibits the provision of state financing to parties that fail to meet the one per cent vote threshold (Article 27.4). According to Article 27.5 of the Law, the allocation of state funding is divided into two tranches: the first allotment is calculated by multiplying the number of votes received by an eligible party in the election

118 ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 78. 119 ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 232. 27  Final Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

of the State Great Khural (C1) by an amount equal to 0.5 per cent of the minimum monthly wage (T1), and the second allotment is determined by multiplying the number of seats won in Parliament (C2) by 25 times the minimum monthly wage (T2). It is commendable to note the reduction of the eligibility threshold from three (in the draft law) to one per cent, addressing one of the recommendations from the 2022 Joint Opinion.120 It is also important to highlight the decrease in the coefficients used to calculate the two allotments of state funding i.e., T1 and T2 from one per cent to 0.5 per cent and from 50 times the minimum monthly wage to 25 times, respectively. 83. To promote political pluralism and ensure that voters have meaningful alternatives for making informed choices, it is considered good practice to extend funding beyond parties represented in parliament or municipal assemblies to include all parties that are fielding candidates in an election and have a minimum level of public support. This is especially important for smaller or newly formed parties, which must be given a fair opportunity to compete with established parties. 84. During the 2024 parliamentary elections, ODIHR observed “that such public funding system disproportionately benefits the two largest parties, MPP and DP”.121 Of the 126 seats in the State Great Khural, 110 are held by these two parties – 68 by MPP and 42 by DP. As highlighted in the 2022 Joint Opinion,122 this inequality is further reinforced by the distribution criteria, since three out of five factors apply exclusively to parliamentary parties – that is, those with elected members – including the provision allocating 25 times the minimum monthly wage per parliamentary seat (equivalent to EUR 5,500). As a result, non-parliamentary and newly established parties face structural disadvantages, making it more difficult for them to compete and function effectively. These conclusions have also been confirmed during the country visit when one of the extra-parliamentary parties described to the ODIHR experts the limited amount of public funding available for the parties which passed the one per cent threshold but did not obtaining seats in the Parliament. 85. As emphasized in the 2020 Joint Guidelines, there is no universally prescribed system for distributing public funding, and each legislator may set minimum thresholds of support for political parties to qualify. At the same time, it is recommended to reconsider the criterion based on the total number of seats obtained by the respective party in the State Great Khural (Article 27.6.3), as it disproportionately benefits parliamentary parties, whereas the number of votes received in the State Great Khural election is already factored in (Article 27.6.2). A review of the current public funding system is, therefore, advisable, with consideration given to a more egalitarian allocation method – such as increasing the coefficient for the first allotment based on the number of votes received by an eligible party in the election of the State Great Khural, while reducing the emphasis on the number of seats obtained by the respective party. 86. Additionally, under the Law, the total amount of state funding allocated to eligible political parties may not exceed twice the combined total of donations and membership fees received by the party (Article 27.8). While such a matching funding scheme may foster greater public political engagement,123 this model could also potentially have a detrimental impact on smaller political parties, which often face challenges in raising private donations.124 This is especially so due to a historically limited practice of private subjects giving donations to political parties. Therefore, it would be advisable to consider

120 ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 90. 121 ODIHR, Mongolia - Needs Assessment Mission Report on the Parliamentary Elections of 28 June 2024, 26 April 2024, p. 10. 122 ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 95. 123 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 240. 124 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 240. 28  Final Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

a funding model that does not entirely withhold public funding in the absence of private donations, ensuring that political parties receive a certain level of public funding – proportional to the number of votes obtained – regardless of whether they secure private contributions. Overall, matching grants or similar funding mechanisms125 may generally disadvantage parties whose supporters predominantly belong to less wealthy segments of the population; to prevent such risk, legislators could limit matching grants for small donations up to a certain maximum.126 As underlined in the Joint Guidelines, legislation should ensure that the formula for the allocation of public funding does not provide one political party with a monopoly position, or with a disproportionately high amount of funding compared to other parties.127 Overall, it is recommended to evaluate the allocation of public funding to political parties and consider adjusting the formula for its allocation , with careful consideration given to balancing it with private funding and not unduly advantaging largest political parties. 87. Although going beyond the scope of this Opinion as it is addressed in electoral legislation, the issue of the public financing of electoral campaigns is also closely interlinked and it is fundamental that parties clearly separate between electoral expenses and other party expenditures.128 During the 2024 parliamentary elections, several ODIHR EOM interlocutors regarded the campaign expenditure limits as too high, which may lead to excessive spending of some parties with a potential undue impact on voters, giving a disproportionate advantage to the larger, well-established political parties and the incumbents.129 They also noted that the combination of high spending limits and campaigning costs negatively impacted the campaigning opportunities for women and young candidates, especially in majoritarian contests. While there are no standardized practices for capping public funding, introducing limits on specific categories of expenditures could lead to more cost-effective voter engagement methods being employed which, in turn, could contribute to a gradual and consistent decrease in the necessary level of public financing. 88. As provided by the ODIHR-Venice Commission Guidelines on Political Party Regulation, “it is reasonable for a state to determine the criteria for electoral spending and a maximum spending limit for participants in elections, in order to achieve the legitimate aim of securing equity among candidates and political parties. Parties will also need to distinguish between electoral expenses and other party expenditures. The legitimate aim of such restrictions must, however, be balanced with the equally legitimate need to protect other rights, such as those of free association and expression. This requires that spending limits be carefully constructed to not be overly burdensome. The maximum spending limit usually consists of an absolute or relative sum determined by factors such as the voting population in a particular constituency and the costs for campaign materials and services.”130 Whichever system is adopted, such limits should be clearly defined as contestants need “a reasonable indication as to how those provisions will be interpreted and applied.”131 Although being regulated in the election legislation, to enhance equality between parties in campaign opportunities, the legal

125 Matching grants or similar matching schemes generally tend to encourage political donations by individuals by providing an extra amount from public funds when individuals make a political contribution. An example of such system is the matched party financing system in Germany implemented under Section IV and V of the Political Parties Act (“Parteiengesetz,” ‘ParteienG’) in 1967. According to this scheme, the amount of public financing received cannot exceed the amount of private funds raised by the party itself – that is, i.e., parties must obtain at least 50 percent of their funding from sources other than the state. Donations from abroad are permissible up to EUR 1,000 (USD 1,110), however the donor must be a German citizen or a company with a majority German ownership. Anonymous donations of more than EUR 1,000 are not allowed. 126 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 240. 127 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 241. 128 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 248. 129 This has been also confirmed during the meeting with the Standing Committee on State Structures of the State Great Great Hural of Mongolia in the course of the ODIHR visit. 130 See the ODIHR and the Venice Commission Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 248. 131 Ibid. 29  Final Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

drafters should review and consider decreasing campaign expenditure limits, assessing the maximum that a political party could reasonably be expected to spend while ensuring that spending limits are sufficiently restrictive to prevent small parties from being disproportionately disadvantaged.132 89. Indirect state funding is available to eligible political parties but only in non-election years (Article 30.1). This support includes access to conference and meeting halls free of charge, as well as 30-minute broadcast slots on national public radio and television. While the suspension of indirect state funding from January 1 until the announcement of election results in an election year can be justified in the interest of maintaining equality among electoral contestants, it would be also advisable to envisage in the Law that indirect state funding is provided during the campaign period, as also defined by the Law on Parliamentary Elections of Mongolia (Article 44). At the same time, it is important to ensure that the campaign time period is long enough, while the campaign finance regulations should provide for an equal access of all contestants, particularly those from underrepresented groups, to indirect state funding during the election period to create a level playing field. In particular, and as recommended in the 2022 Joint Opinion, gender considerations could also be applicable regarding indirect public support, for instance regarding minimum media coverage requirements for women candidates.133 Moreover, a proper monitoring mechanism should be in place to ensure whether the respective indirect public funding benefits underrepresented groups, while also adjusting the party finance submission forms. 90. In many countries, state funding can be earmarked or targeted to encourage political parties to adopt more inclusive and diverse practices, as well as to promote specific policies. Examples of such targeted funding include initiatives for gender equality, the inclusion of candidates with disabilities, the promotion of youth or national minority candidates, and earmarked funds for research, policy initiatives, supporting women’s sections or youth wings of political parties or strengthening intra-party institutions (see also Sub-Section 8.3 on Gender and Diversity infra). 91. Article 26.3 of the Law provides for the earmarking of 50 per cent of public funding, with at least 20 per cent spent on ensuring the political participation of women, elders, youth, persons with disabilities and social interest groups and on training young politicians, women politicians and politicians with disabilities, at least 15 per cent spent on improving the political education of party members and citizens, and at least 15 per cent for research. While the 2022 Joint Opinion welcomed the provision, it raised concerns that earmarking a significant percentage of public funding (60 per cent in 2022) could be detrimental to smaller parties, which may not be able to sustain themselves and cover their basic operating costs if the great majority of public funding is used for other purposes.134 The reduction to 50 per cent is a positive step, but the focus should now be on ensuring that earmarked funds are used effectively and for eligible expenditures. In this respect, it is essential that proper monitoring and oversight of spending of earmarked public funds is strengthened and enforced, and that proportionate sanctions are applied in case of non-compliance, including for failure to report on expenditure and for not directing such funds in line with their purpose135 (see also Sub-Sections 8.3 to 8.5 infra). Moreover, ODIHR reiterates its previous recommendation to allot a percentage of public funding to general awareness raising initiatives separately from initiatives to

132 Ibid. See also e.g., CoE, Technical Paper - Assessment of the regulatory framework for political party and election campaign financing in Montenegro (2017), Recommendation 10. 133 ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 99. 134 ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 98. 135 See, for example, ODIHR Final Opinion on the Law of Montenegro on Financing of Political Entities and Election Campaigns (2024), para. 49. 30  Final Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

increase the political participation of women, national minorities, youth and persons with disabilities, while ensuring a proper monitoring mechanism in place.136

RECOMMENDATION E. To review the current public funding system, with consideration given to a more egalitarian allocation method — such as increasing the coefficient for the first allotment based on the number of votes received by an eligible party in the election of the State Great Khural, while reducing the emphasis on the number of seats obtained by the respective party.

8.2. Private Funding

92. Private funding is a form of citizen participation as it allows individuals to freely express their support for a political party or a candidate of their choice through financial and in- kind contributions. The Guidelines on Political Party Regulation provide that the “funding of political parties is a form of political participation, and it is appropriate for parties to seek private financial contributions, i.e., donations (…). With the exception of sources of funding that are banned by relevant legislation, all individuals should have the right to freely express their support for a political party of their choice through financial and in-kind contributions. However, reasonable limits on the total amount of contributions may be imposed and the receipt of donations should be transparent […] Legislation mandating donation limits should be carefully balanced between, on the one hand, ensuring that there is no distortion in the political process in favour of wealthy interests and, on the other hand, encouraging political participation, including by allowing individuals to contribute to the parties of their choice.” 137 93. In order to ensure integrity in the financing of political parties and election campaigns, it is common to set donation limits for contributions given by natural (and legal) persons, personal contributions to candidates’ personal campaigns and to ban certain types of donations (from foreign or anonymous sources, legal entities, and corporations with government contracts or partial government ownership).138 It is good practice to cap the amount individuals (and legal entities) can contribute, yearly, to a political party or an electoral campaign/candidate, as well as to establish a certain cooling off period (for example, of five years) during which corporate entities are restricted from entering into contracts before and after making donations to a political party. 94. A balance needs to be struck between allowing individuals to finance electoral and political activities, in line with international standards and good practice, and avoiding electoral/political actors’ over-dependence on a small number of large donors, which is unhealthy for political parties and democracy. 95. Article 3.1.13 of the Law defines donations as monetary and non-monetary assets, services, payment discounts, and exemptions given to parties without repayment. Cash donations are prohibited, and all contributions must go through party bank accounts (Article 33.2). Non-monetary donations, as defined in Article 33.3, include items provided free of charge or below market value, such as event costs and sponsorships. The

136 ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 98; see also ODIHR-Venice Commission, Joint opinion on draft amendments to the legislation concerning political parties of Armenia, CDL-AD(2020)004, para. 38. 137 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, paras. 209 and 213. 138 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, paras. 209-217. 31  Final Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

requirement to assess their value based on market prices aligns with international good practice and helps prevent circumvention of expenditure ceilings.139 96. Donations include both monetary and non-monetary contributions, with Mongolian natural and legal persons permitted to finance political parties. It is positive that both monetary and in-kind contributions count toward donation limits. Articles 33.6 and 33.7 of the Law cap annual donations at twelve times the minimum monthly wage (approx. EUR 2,640) per individual and fifty times (approx. EUR 11,000) per legal entity. 97. Article 33.8 of the Law clarifies that the amount of donation made by a legal entity to a party shall consist of the sum of donations made by the legal entity, its affiliates, subsidiaries, branches, and representative offices of a legal entity are included in donation limits to prevent circumvention. As was explained to ODIHR during the country visit, this means that if a conglomerate (a parent company with subsidiaries, branches, etc.) attempts to donate through multiple affiliated entities, all donations are aggregated and treated as one. This aggregation ensures that the total donation cap specified in Article 33.7 – “no more than 50 times the minimum monthly wage” per legal entity per year – applies to the entire group, not just an individual subsidiary or legal entity. Therefore, the Law prevents conglomerates from circumventing donation limits by distributing donations across their many entities, which is generally commendable. However, as ODIHR was informed by interlocutors met during the country visit, there is no equivalent rule in the parliamentary and presidential election laws with respect to the funding of election campaigns. In practice, this means that the respective limitations on private donations can be circumvented during the campaign period rendering the provision of this Law and its provisions ineffective. Therefore, there is a strong need to harmonise the Law on Political Parties with the electoral laws. 98. Article 34.6 of the Law prohibits donations from various sources, including foreign individuals and entities, state bodies, trade unions, religious organizations, certain state- owned entities, party-affiliated organizations, minors, and anonymous donors. As ODIHR was informed during the country visit, on 19 April 2024, amendments to the Law on Political Parties were adopted prohibiting donations from legal entities engaged in the mining, mineral extraction, and processing sectors. However, it remains unclear why such a prohibition would apply exclusively to corporations from this particular sector, which could give rise to concerns about the selective targeting of certain political parties. It is recommended that this approach be reconsidered. If the intention is to safeguard the political level playing field from influence by wealthy corporate actors, alternative approaches could be considered, such as further reducing the permissible limits of corporate donations, or preventing companies or conglomerates with a revenue exceeding certain limit to donate. 99. Article 33.10 of the Law prohibits party affiliated organizations (i.e., a foundation, association and/or non-governmental organization affiliated to the party which engages in activities aimed at implementing and supporting party activities aimed at implementing party objectives of the party)140 to receive donations from the sources indicated under Article 34.6 of this Law. In addition, Article 33.11 sets limits on donations received by both parties and their affiliates. This is a positive step in preventing the use of affiliated organizations as channels for third-party financing. 100. At the same time, the Law fails to properly regulate so-called “third parties” i.e., “individuals and organizations who are not legally tied to, or acting in co-ordination with, any candidate or political party, but who nonetheless act with the aim of influencing

139 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 216; see also ODIHR, Opinion on draft laws of Mongolia on presidential, parliamentary and local elections (25 November 2019), para. 43. 140 See Article 3.1.6 of the Law on Political Parties of Mongolia. 32  Final Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

the electoral result”.141 During the country visit, several interlocutors raised concerns with respect to third party involvement in election campaigns and lack of regulation in this respect, and circumvention of financial regulations. It is this essential that the Law be supplemented in this respect. 101. The ODIHR Note on Third Party Regulations in the OSCE Region (2020),142 which offers a comparative overview of how the issue is addressed in several OSCE participating States and provides concrete guidance and recommendations, may serve as a useful reference document for that purpose. 102. In this respect, the aforementioned limits should only apply in cases where third parties and their actions are intended to benefit specific political parties or direct contestants, either in general or during campaigns, and not to NGOs and other interest groups which debate issues of public interest during the campaigns; the latter should not generally be treated in the same way as political parties and true electoral “third parties”, in particular in terms of access to resources and reporting obligations.143 103. It is essential to extend some forms of regulation, including obligations and restrictions comparable to those applying to parties and candidates, to true “third parties” involved in the campaign to ensure transparency and accountability and avoid the circumvention of funding limits.144 Indeed, the lack of explicit regulation creates potential loopholes. 104. At the same time, regulators should take care to distinguish third parties that do not campaign in collaboration or coordination with any of the contestants from affiliated persons or entities that are nominally separate from a party but in fact are related, directly or indirectly, to a political party or are otherwise under the control of a political party.145 In general, third parties should be free to fundraise and express views on political issues as a means of free expression and public participation, and their activity should not be unconditionally prohibited.146 In general, the involvement of third parties contributes to the expression of political pluralism and citizen involvement in political processes, thus a complete prohibition can be considered as an undue limitation of freedom of expression.147 105. Measures to address this phenomenon should be proportionate and consider the overarching goal of creating a level playing field for all political parties. For instance, as a comparison, the ECtHR in its ruling in Bowman v. The United Kingdom underlined that such expenditures may not be banned, but they may be subject to reasonable and proportionate limitations.148 The applicable legislation should set proportionate and reasonable limits to the amount that third parties can spend on promoting candidates or parties, ideally by applying existing ceilings for donations to political parties to these actors, as well. Imposing registration and strict reporting requirements for third party contributions would also further enhance the effectiveness of campaign finance regulations.149 This must be accompanied by a clear oversight mandate given to an

141 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 218. See also ODIHR Note on Third Party Regulations in the OSCE Region (2020). 142 See ODIHR Note on Third Party Regulations in the OSCE Region (2020). See also ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 218. 143 ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 81. 144 See the ODIHR and the Venice Commission Joint Guidelines on Political Party Regulation. para. 256. 145 See the ODIHR and the Venice Commission Joint Guidelines on Political Party Regulation. para. 219. 146 ODIHR Handbook for the Observation of Campaign Finance (2015), p. 37. 147 For example, the ECtHR considered a case against the United Kingdom on whether a limit of GBP 5 on third-party campaign expenditures violated the right of freedom of expression under Article 10 of the ECHR. The Court ultimately concluded that the limit was set too low but recognized the state’s legitimate purpose in restricting such expenditures. See Bowman v. United Kingdom, judgment, ECtHR, no. 24839/94, 19 February 1998. 148 See ECtHR, Bowman v. United Kingdom, no. 24839/94, 19 February 1998. 149 See Council of Europe, Recommendation Rec(2003)4 of the Committee of Ministers to member states on common rules against corruption in the funding of political parties and electoral campaigns. Article 6: Rules concerning donations to political parties, “should

33  Final Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

institution with the necessary independence, powers and resources to effectively monitor compliance and enforce regulations, including as appropriately issuing sanctions or initiating sanctioning procedures.150 106. In light of the foregoing, it is recommended to envisage in the Law a clear definition of “third parties”,151 along with reasonable and proportionate limitations as to the third-party financing and other potential regulations applicable to third party campaigners152 suited to the local context to avoid circumvention of financial regulations. Any decision on how to regulate third party involvement should be reviewed regularly, ideally after each general election.153 107. In this respect, the legal drafters could consider applying to third parties limitations and/or obligations to safeguard against potential loopholes through which unlimited funding could otherwise be channelled and financial transactions be veiled, such as applying the same existing ceilings for donations to political parties and rules on spending as those applicable to political entities, reporting requirements, bans on purchasing advertising, etc.154 One of the solutions may be the establishment of a registry of third-party campaigners for whom expenditure limits would apply, with a possibility to sanction unregistered third-party campaigners for which the oversight authorities and the courts would establish a clear connection with a political entity.155 In any case, unless regulated by the electoral legislation, the Law should prescribe effective, proportionate and dissuasive sanctions in case of violation of the rules for third-party campaigning and an effective mechanism for enforcement, including discontinuation of the unlawful campaign activity and removal of campaign materials.156 108. Defining and prohibiting donations made on behalf of another (e.g., “straw donors”) is another crucial anti-circumvention measure, helping the oversight body verify donor legitimacy in cases of suspected illegal financing. It is commendable that the Law includes provisions prohibiting such practices (Articles 34.6.10, 34.10, and 34.11). 109. Monthly membership fees are capped at five per cent of the minimum monthly wage, or one minimum monthly wage for elected members (Articles 32.2 and 32.3). Paying membership fees on behalf of another is prohibited, and such fees are considered donations, subject to a cap of 12 times the minimum monthly wage.

also apply, as appropriate, to all entities which are related, directly or indirectly, to a political party or are otherwise under the control of a political party.” 150 ODIHR Note on Third Party Regulations in the OSCE Region (2020), pp. 35-36. 151 The Law should seek to set out clear criteria for distinguishing between entities and individuals: (1) formally or directly connected to or affiliated with or under the control of a party – which are not considered “third parties” but rather seen as part of political parties in a political finance context (see ODIHR Note on Third Party Regulations in the OSCE Region (2020), paras. 71-74, meaning that their financial activities should be reported by the political party as part of the party finances, with restrictions on party financing, such as prohibited donations and caps on donations, also applying to them); (2) unofficially or indirectly connected to a party, such as those collaborating or coordinating with a party or direct contestant – who would be considered third parties “indirectly related” to a political party and as such should be subject to reasonable and proportionate limitations as to the third party financing and other potential regulations/obligations; (3) other unrelated or not connected to any party but campaigning in favour or against a political party or direct contestant, without coordination or direction from it – for which some level of regulation on third parties may be considered if/as appropriate in the country context, providing the limitations are reasonable and proportionate (for instance some forms of registration requirements, reporting obligations as well as restrictions imposed on sources of funding and types of expenditures, see ODIHR Note on Third Party Regulations in the OSCE Region (2020), para. 61); (4) other unrelated or not connected to any party and which do not campaign in favour or target a political party or direct contestant – which would not normally be considered as part of “third party” campaigning, although the legal definitions used in some countries mean that some forms of issue advocacy might be considered as favouring or disfavouring a particular direct contestant. 152 For instance, certain reporting requirements, donation bans or limits, spending limits, bans on purchasing advertising, etc. See ODIHR Note on Third Party Regulations in the OSCE Region (2020), para. 145. 153 ODIHR Note on Third Party Regulations in the OSCE Region (2020), para. 149 (8). 154 Ibid. ODIHR and the Venice Commission Joint Guidelines on Political Party Regulation, paras. 218-221 and 255-256. See also ODIHR Note on Third Party Regulations in the OSCE Region (2020). 155 For example, in the Czech Republic and in Slovakia, third parties are obliged to register. Another good practice is when the definition of a third party is connected to donations received rather than the activities conducted by an entity (see UK and Ireland, for example). 156 Ibid. 34  Final Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

110. Loans are a common practice and source of financing for electoral actors. In Europe, 60 per cent of countries allow candidates to take out loans for election campaigns. 157 However, if left unregulated, loans may be used by donors to circumvent donation limits and bans. While the regulation of loans was previously envisaged in the Draft Law reviewed in 2022,158 the Law no longer contains any provisions on loans. Consideration should be given to reinstating regulations on bank loans, including provisions on third-party repayment and loan forgiveness by creditors. 111. Political parties can generate income from selling publications, promotional materials, and assets. The 2022 Joint Opinion159 noted that parties are otherwise prohibited from earning income through other activities (Article 35.2), including the sale of additional party-related materials — a common practice even when sold below market price.160 It is therefore recommended to broaden Article 35.2 to allow the sale of such materials, with revenues below market price accounted for as donations.

RECOMMENDATION F. 1. To reinstate regulations on bank loans, including provisions on third-party repayment and loan forgiveness by creditors. 2. To broaden Article 35.22 of the Law to allow the sale of party related materials, with revenues below market price accounted for as donations. 3. To envisage in the Law a clear definition of “third parties”, along with reasonable and proportionate limitations as to the third-party financing and other potential regulations applicable to third party campaigners suited to the local context to avoid circumvention of financial regulations, while providing regular review of the regulation of third-party involvement.

8.3. Gender and Diversity Considerations

112. It is welcome that several provisions of the Law demonstrate a willingness to mainstream gender and diversity in political parties’ internal and external processes. The Law establishes gender and diversity requirements for participation in party executive bodies, as well as in their policies and activities. In particular, it requires that when forming central representative body, central executive body or a supervisory body of the party, “representation of at least 30 per cent of either gender” should be ensured when nominating candidates (Article 8.2.3 of the Law). This is welcome as it introduces a gender requirement already at the stage of nomination and not only for the selection/appointment. In addition, the Law specifies that the composition of the aforementioned bodies shall ensure the representation of at least 40 per cent of either gender (Article 17.7) which is a welcome objective.161 It is noted that the CEDAW Committee General recommendation No. 40 (2024) on the equal and inclusive representation of women in decision-making systems, goes even further by mandating “gender parity”, meaning 50:50, in decision-making bodies of political parties along with

157 International IDEA Political Finance Database, Question 25. 158 ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 89. 159 ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 87. 160 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 225. 161 See e.g., ODIHR, Compendium of Good Practices for Advancing Women’s Political Participation in the OSCE Region (2016), pp. 29- 30. See also Council of Europe Committee of Ministers, Recommendation Rec (2003)3 on the balanced participation of women and men in political and public decision-making, 30 April 2002, preamble of the Appendix, which specifies that “balanced participation of women and men is taken to mean that the representation of either women or men in any decision-making body in political or public life should not fall below 40%”. 35  Final Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

appropriate enforcement or sanction mechanisms or incentives to ensure implementation in practice.162 The legal drafters should consider reflecting the requirement of gender parity in Article 17.7, while including proper enforcement mechanism. 113. It is also equally important to consider other measures for inclusion that extend beyond gender, ensuring diverse and equitable representation across all segments of society. In this respect the Law requires the party to ensure the representation and participation of social interest groups such as women, elders, youth and people with disabilities in its policies and activities (Article 8.5). While this provision is welcome, the precise meaning of the Article should be further elaborated. 114. Public funding could be utilized as a tool to promote women’s political participation, offering financial incentives tied to meaningful representation and equality initiatives.163 The few OSCE participating States that have enacted legislation connecting gender equality with political finance have implemented various strategies to address the gender- targeted funding gap. These strategies include financial incentives (Croatia, Moldova, Romania), sanctions (Armenia, France), and the earmarking of public funds specifically to support gender equality (Finland, Moldova). According to International IDEA’s political finance database, 20 per cent of countries globally provide some form of gender- targeted public funding.164 115. The Law includes provisions linking the allocation of public funding and its amount to measurable efforts to promote the political participation of women and persons with disabilities, which is commendable. In particular, Article 26.3.1 envisages at least 20 per cent of state financing for supporting political participation and training of social interest groups including women, elders, youth, and persons with disabilities. The Law further provides a financial incentive for parties that nominate women candidates beyond the gender quota mandated by the PEL165 and for any elected MPs with disabilities - a one- time bonus “in the subsequent year of the respective regular election” (Article 27.7). 116. As noted by ODIHR in its Election Observation Mission Final Report for the parliamentary elections of 28 June 2024 in Mongolia, “[a]part from the DP, MPP, and Motherland Party, all other contestants nominated more women candidates than required by the gender quota”.166 In light of international good practices, it may be worth making the one-time bonus initiative more permanent (e.g., on an annual basis) and consider linking the allocation of public funding to ensuring compliance with gender and disability quotas. 117. As highlighted in the 2022 Joint Opinion,167 “it is unclear what would happen if one of the women MPs or MP with disabilities resigns during the term of office (…). Of note, if the latter, there may always be a risk that a party may nominate lots of women with an agreement that they would immediately resign just after the election, as has happened in certain countries”. The Law should clarify whether the number of women candidates to be considered is the number of serving MPs or the number of elected MPs at the election.168

162 See the CEDAW Committee, General recommendation No. 40 (2024) on the equal and inclusive representation of women in decision- making systems, para. 51 (d). 163 See, for example, ODIHR Final Opinion on the Law of Montenegro on Financing of Political Entities and Election Campaigns, para. 50; ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 26. 164 International IDEA Political Finance Database, Question 36. 165 PEL mandates that at least 30 per cent of all candidates nominated by parties must be of each gender, with every other candidate on the proportional party lists required to be of a different gender. 166 ODIHR, Mongolia - Election Observation Mission Final Report on the Parliamentary Elections of 28 June 2024, 13 December 2024, p. 13. 167 ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 96. 168 ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 96. 36  Final Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

118. In light of international good practices and recommendations, a certain portion of public funding on a more permanent basis could be allocated to political parties having higher number of women on their lists for election campaigns, with a rank- order rule ensuring that women candidates are not placed too low on the party list. Further provisions could require that if a woman candidate withdraws, she is replaced by another woman. Additional incentives could also be tied to political parties that achieve a minimum level of women in leadership positions or adopt other measures to combat discrimination and violence against women in politics, etc.169 In this regard, the CEDAW Committee General recommendation No. 40 (2024) specifically recommends the introduction of codes of conduct in political parties, with a view to eliminate all forms of gender-based violence against women and hate speech, with independent complaint mechanisms and confidential counselling.170 The Law could be supplemented in this respect. 119. Moreover, public funding could support programmes such as training for female politicians, women’s empowerment initiatives, and the functioning of women’s sections, as well as interest representation bodies within party structure taking the lead on the advancement of gender equality.171 Funds could also be allocated to awareness-raising and educational campaigns targeting politicians, the media, and the public to emphasize the importance of full, free, and equal democratic participation for women. Regarding women’s sections of political parties in particular, it is noted that CEDAW General Recommendation No. 40 specifically calls upon states to support the creation and strengthening of women’s sections in political parties, including through earmarked funds.172 120. In this respect it would also be beneficial to mention funds to support specific youth organizations, persons with disabilities, minorities within parties, including for awareness-raising and educational campaigns among politicians, in the media and among the general public, about the need for the full, free and equal democratic participation in political and public life.173 The above initiatives would align with international standards aimed at promoting gender equality and diversity in political participation.174 Specifically with respect to youth, it would be beneficial to explore additional mechanisms that enhance youth political participation, including potential financial and other incentives for political parties that actively promote young people’s advancement in leadership and decision-making roles. This could involve the adoption of youth action plans, the establishment of dedicated youth wings within parties, structured mentorship and capacity-building initiatives, as well as financial and logistical support for young candidates during election campaigns. 121. Finally, the Law also incorporates a clear anti-discrimination statement (Article 8.6). It is noted that the provision enumerates, imitatively, a number of protected grounds,175

169 See ODIHR Compendium of Good Practices for Advancing Women’s Political Participation in the OSCE Region (2016). 170 See the CEDAW Committee, General recommendation No. 40 (2024) on the equal and inclusive representation of women in decision- making systems, para. 51 (d). 171 For example, in Sweden funds are earmarked for party activities that promote gender equality. In Canada, fees are reduced or waved for women candidates. 172 See the CEDAW Committee, General recommendation No. 40 (2024) on the equal and inclusive representation of women in decision- making systems, para. 51 (e). 173 See ODIHR, Guidelines on Promoting the Political Participation of Persons with Disabilities (2019); Addressing Violence against Women in Politics In the OSCE Region: Toolkit (especially Tool 3 for Political Parties) (2022); Handbook on Promoting Women’s Participation in Political Parties (2014); OSCE High Commissioner on National Minorities, The Lund Recommendations on the Effective Participation of National Minorities in Public Life (1999). 174 As embedded in the CEDAW, the CRPD, the Beijing Declaration and Platform for Action (United Nations, Beijing Declaration and Platform for Action), CoE Recommendation Rec(2003)3 of the Committee of Ministers to member states on Balanced Participation of Women and Men in Political and Public Decision Making (adopted on 12 March 2003), and OSCE Ministerial Council Decision No. 7/09 on Women’s Participation in Political and Public Life, 4 December 2009. See also International IDEA Funding of Political Parties and Election Campaigns, p. 354. See also ODIHR Opinion on Laws Regulating the Funding of Political Parties in Spain, para. 70. 175 i.e., origin, ethnicity, language, “race”, age, gender, social origin, status, wealth, occupation, position, religion, opinion, and education. 37  Final Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

which are not fully congruent with those listed in international human rights instruments,176 as further interpreted. It is recommended to include a reference to the prohibition of discrimination on any ground, while also specifically referring to other grounds, such as disability, health status, migrant or refugee status, sexual orientation and gender identity etc. The Law also contemplates regular reporting to the National Committee on Gender Equality in accordance with the Law on Promotion of Gender Equality (Article 8.7 of the Law). 122. These provisions are overall welcome and demonstrate the willingness to put in place governance structures that can be called truly democratic, representative and inclusive.177 However, gender or diversity requirements do not necessarily or automatically translate into more balanced or diverse representation of under-represented persons in party structures or in elected offices.178 This is often because the legislation does not state the legal consequences in case of non-compliance with the said requirements nor does it contain any sanctions.179 In order for gender equality legislation to be effective, infringements of gender equality provisions should be met with effective, proportionate and dissuasive measures to ensure compliance and have a real deterrent effect 180 and/or with financial incentives. More specifically, while the formula for calculating the amount of public funding takes into account the number of women candidates and candidates with disabilities, the Law does not specify the consequences for not complying with gender and diversity requirements in party governing bodies and activities. As emphasized in the Guidelines, legislative measures on gender equality only work if they are effectively implemented, and a variety of measures could be considered to ensure compliance with legal requirements aimed at enhancing the participation of women within party structures and as candidates for public offices, such as the denial or reduction of public funding.181 In this case, before such measures are implemented, the political party should be first given a fair warning and an opportunity to correct182 (see also Sub-Section 8.5 on Oversight and Sanctions infra). 123. Finally, it is not clear whether the National Committee on Gender Equality or which other (independent) body will be in charge of monitoring the compliance with gender and diversity requirements provided in the Law, and what will be the criteria for assessing compliance and the consequences, and whether it will be empowered to enforce or sanction non-compliance. The Law should be supplemented in this respect to ensure that ultimately, these provisions are effectively implemented.183 In addition, the Law could also contemplate the development of internal party codes of conduct or policies to prohibit discrimination and harassment based on sex or gender, as a good practice.184

176 Articles 2 and 26 of the ICCPR refers to “race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status”. Article 5 of the CRPD which prohibits all discrimination on the basis of disability. See also 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 134. 177 See e.g., ODIHR, Compendium of Good Practices for Advancing Women’s Political Participation in the OSCE Region (2016), pp. 29- 30. 178 ODIHR, Opinion on draft laws of Mongolia on presidential, parliamentary and local elections (25 November 2019), paras. 28-29. 179 Ibid. 180 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 169. See also e.g., OSCE Gender Equality in Elected Office: A Six-Step Action Plan (2011), pp. 33-34; Parliamentary Assembly of the Council of Europe (PACE), Resolution 2111 (2016), especially para. 15.2.2; see also 2010 ODIHR-Venice Commission Guidelines on Political Party Regulation, para. 136, which presents a variety of sanctions for political parties not complying with legal measures aimed at ensuring gender equality, ranging from financial sanctions, such as the denial or reduction of public funding, to stronger, legal measures, such as the removal of the party’s electoral list from the ballot. 181 See e.g., op. cit. footnote 16, para. 169 (2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation); and ODIHR, Opinion on the Law of Mongolia on the Promotion of Gender Equality (30 September 2013), para. 73. See also ODIHR, Opinion on draft laws of Mongolia on presidential, parliamentary and local elections (25 November 2019), para. 29; and Venice Commission, Code of Good Practice in the field of Political Parties (2002), CDL-AD (2002) 23, para. 22. 182 2019 ODIHR Opinion, para. 62 183 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 169. 184 See e.g., ODIHR, Handbook on Promoting Women’s Participation in Political Parties (2014), p. 53. 38  Final Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

RECOMMENDATION G. 1. To consider introducing in the Law effective incentive mechanisms to ensure a gender balanced electoral party lists, by allocating on a permanent basis an additional portion of public funding to political parties having higher number of women on their lists for election campaigns, with a rank-order rule ensuring that women candidates are not placed too low on the party list, and that when a woman withdraws, she is replaced by another woman. 2. To consider introducing legislative measures to ensure compliance with legal requirements aimed at enhancing the participation of women within party structures and as candidates for public offices, such as the denial or reduction of public funding.

8.4. Transparency and Reporting Requirements

124. International and regional standards stress the importance of transparency, underscoring its pivotal role in political finance regulation. The disclosure of funding sources and spending practices aims to ensure the legality of fundraising and expenditure activities, aligning with the principles of the UNCAC and the CoE Committee of Ministers’ Recommendation Rec(2003)4.185 The Guidelines also emphasize that transparency of party financing is essential to public trust in political parties as institutions and democratic processes at large, to safeguard voters’ rights and prevent corruption.186 Given the pivotal role political parties play in the functioning of democracies, the public has a legitimate interest in being informed about their activities and funding, as well as ensuring that irregular expenditures are monitored and sanctioned.187 Citizens need access to relevant financial information about political parties to hold them accountable. However, regulations should avoid imposing excessive burdens on political parties. 125. Reporting rules are equally vital to ensure that political parties and candidates comply with political finance legislation. Most political finance regulatory frameworks mandate political parties, candidates, and, in some cases, third parties to report their financial transactions. This includes documenting direct and in-kind contributions and routine operational spending. Financial reports should ideally distinguish between contributions and expenditures, categorizing them systematically and providing details such as dates and amounts for each transaction, accompanied by supporting documentation (e.g., receipts, checks, bank transfers, and loan agreements). It is considered good practice for political finance oversight bodies to develop standardized reporting templates to facilitate compliance.188 126. A widely recognized good practice involves managing all contributions and expenditures through a designated bank account under the supervision of an appointed financial agent. This approach enhances the accuracy of reported financial transactions and supports the oversight body’s ability to monitor party financing effectively. According to Article 26.7

185 See Article 7.3 of the UN Convention Against Corruption. See also, Recommendation Rec(2003)4 of the Council of Europe Committee of Ministers to member states on Common Rules against Corruption in the Funding of Political Parties and Electoral Campaigns, Appendix, Article 3. 186 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 247. 187 See ECtHR, Cumhuriyet Halk Partisi v. Turkey, no. 19920/13, 26 April 2016. 188 ODIHR Handbook for the Observation of Campaign Finance recommends that “It is good practice for authorities to introduce a standard template and guidance for reporting, which enables timely analysis and meaningful comparison between different parties and candidates. (…) Reporting formats should include the itemization of all contributions and expenditures into standardized categories as defined by the regulations. Itemized reporting should include the date and amount of each transaction, as well as copies of proof of the transaction.” 39  Final Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

of the Law, all financing sources received by political parties must be deposited in the party’s single bank account, in line with good practice.189 127. Political parties are required by the Law to maintain a searchable open database on their websites, publishing quarterly details of donations made by natural and legal persons equal to or exceeding twice the minimum monthly wage. This includes the donor's name, the donation amount, and the date of receipt, whether monetary or non-monetary (Article 34.1). The same information must also be submitted to the GEC. Parties that fail to publish this information or submit it to the GEC lose their right to the first tranche of state funding (Article 34.3). Article 34.2 of the Law stipulates that if a citizen or legal entity contributes more than one donation within the donation limit, the total donation amount, along with the previous donations and their respective dates, must be disclosed. However, this provision does not specify the sanctions for breaching the donation limits. Political parties must maintain records of all donations and verify their permissibility (Article 34.5). If an illegal donation is received, the party must notify the donor and the GEC within 10 days and transfer the donation to the GEC (Article 34.5.3). 128. According to Article 36 of the Law, political parties must record all financial information about their routine activities. Article 36.3 lists all income that must be recorded and reported in the party financial statement, while Article 36.4 outlines all expenses that must be included. The party’s assets must also be reported (Article 36.6). The Minister of Finance is responsible for developing the reporting template and providing guidance to political parties on the reporting procedure. Parties are required to register donations in paper and/or electronic form per the registration format approved by the central election body (Article 36.9). However, it remains unclear how this obligation aligns with the requirement for political parties to maintain an open database of all donations received (Article 34.1) and the sanction imposed for non-compliance with the electronic reporting requirement (Article 34.3). 129. It is commendable that the Law specifies that party financial statements must include the financial information of affiliated organizations, consolidating the financial statements of party branches, structural units, and policy research institutes linked to the party (Articles 33.12 and 36.14). The GEC is required by the Law to retain party financial statements and related documents for 10 years, addressing a recommendation made in the 2022 Joint Opinion.190 130. Article 37.2 of the Law requires political parties to submit semi-annual financial statements by 20 July and an annual report by 10 February. Parties must also provide a brief report on their activities, including the number of members as of 31 December of the reporting year, whether meetings of the supreme governing and central representative bodies were held, the use of earmarked state funding, and details on own-generated income (Article 37.4). The party’s central representative body appoints one or more internal auditors for a four-year term, with the possibility of one reappointment (Article 37.7). The party leader and chief financial officer (hereinafter “CFO”) must confirm and sign the financial statements, with the CFO’s signature guaranteeing their accuracy (Articles 37.9 and 37.10). The Law also establishes certain incompatibilities between the roles of CFO and party leader (Article 37.5). The Law requires political parties to have their financial statements audited by a “legal entity of audit”, funded from the state budget, by 15 March and to submit the audited annual reports to the GEC (Article 38.1). It also establishes incompatibilities regarding the role of an auditor (Article 38.5).

189 Paragraph 212 Guidelines on Political Party Regulation states that “another means to avoid undue influence from unknown sources is to state in relevant legislation that donations above a certain (low) amount shall be made through bank transfer, bank check or bank credit card, to ensure their traceability in terms of amount and sources”. 190 ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 100. 40  Final Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

131. Importantly, under Article 37.5 of the Law, the CFO of a political party is prohibited from holding any job or position related to finance in any business entity or organization. Given the financial reporting obligations placed on political parties, combined with the limited amount of public funding available to newly established, small, or extra- parliamentary parties, it appears unreasonably strict to require political parties to employ a full-time accountant. In this regard, consideration could be given to allowing political parties to engage a part-time financial officer, who could combine their work for the party with employment in the private sector. 132. The reporting requirements for political parties appear complex and burdensome. Parties must appoint internal auditors, undergo external audits funded by the state, and submit two annual reports. As noted in the Guidelines, generally, reporting requirements should be such that smaller and new parties can also fulfil them, and should not hinder such parties’ participation in political life.191 Preparing and submitting multiple reports per year may be particularly challenging for small or new parties with fewer human capacities and established internal structures. To eliminate contradictions and ambiguities, Articles 37.2 and 38.1 should be revised. Additionally, in order to reduce the reporting burden, it is recommended to simplify and consolidate the reporting requirements, mandating political parties to submit a single report. Importantly, during the meeting with ODIHR, representatives of NAO emphasized the need for political parties to have a comprehensive training on reporting requirements. As per Article 43.1 of the Law, the GEC publishes parties’ financial statements and brief operational reports on its website “from time to time”, which appears to be a rather vague formulation. Article 43.4 of the Law requires political parties to disclose their financial and operational reports on their websites within three working days of submission to the GEC and to keep them online for 10 years. However, it is unclear whether this deadline runs from the submission of the annual report (10 February) or from the lodging of the audited annual report (15 March). Notably, according to Article 9.8 of the Law, the party shall have its year-end financial statements audited, and post them on its website within the first quarter of each year, and disclose them to the public, and its members and supporters. The Law should be revised to clearly specify the publication timeframe for political party financial reports with a view to making financial statements publicly available in a coherent, comprehensive and timely manner over an extended period of time.192 133. Article 43.8 of the Law outlines the obligation for political parties to publish the full names and addresses of all donors. This raises concerns regarding the privacy rights of individual donors, as also noted in the 2022 Joint Opinion.193 It is therefore recommended that the private addresses of donors be excluded from the report at the time of publication. This obligation appears to duplicate the requirement for parties to maintain a register of donations using the reporting template developed by the GEC (Article 36.9), and may also contradict the requirement for political parties to maintain, on a quarterly basis, a searchable open database on their website only for donations equal to or exceeding twice the minimum monthly wage, along with the donors’ identities (Article 34.1), and to report this information to the GEC, which in turn publishes it within 5 working days of its receipt. To reduce the reporting burden on political parties, donation-related reporting requirements should be simplified and streamlined.

191 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 258. 192 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 259. 193 ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 102. 41  Final Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

RECOMMENDATION H. 1. To simplify and streamline reporting requirements, including donation-related, while also mandating political parties to submit a single report in order to reduce the reporting burden on political parties. 2. To exclude private addresses of donors from the report at the time of publication.

8.5. Oversight and Sanctions

134. According to the Guidelines, “monitoring can be undertaken by a variety of different bodies and may include an internal independent auditing of party accounts by certified experts or a single public supervision body with a clear mandate, appropriate authority and adequate resources.”194 They further stress that “[g]enerally, legislation should grant oversight agencies the ability to investigate and pursue potential violations. Without such investigative powers, agencies are unlikely to have the ability to effectively implement their mandate. Adequate financing and resources are also necessary to ensure the proper functioning and operation of the oversight body.”195 Similarly, the Committee of Ministers Recommendation’ Rec2003 (4) requires that: “independent monitoring should include supervision over the accounts of political parties and the expenses involved in election campaigns as well as their presentation and publication.”196 Article 16 of the Recommendation establishes that “States should require the infringement of rules concerning the funding of political parties and electoral campaigns to be subject to proportionate, effective and dissuasive sanctions.” When determining sanctions, all violations should uniformly incur proportionate, effective, and dissuasive penalties197 with the proposed sanctions/fines being designed in a way to ensure their proportionality with the seriousness of a violation, for instance considering the frequency/recidivism, size/scale, mitigating circumstances or not, etc. 135. While the GEC is the oversight body responsible for supervising political party financing, the NAO oversees campaign finance. At the end of the review process of the financial reports, the GEC issues a conclusion on whether there are any errors or discrepancies in the report and, if there are, whether there is an inconsistency in the financing provided to the party (Article 39.2). In case of inaccuracies identified by the GEC, the party has 5 working days to correct them. Financial reports of parties that have received public funding (Article 39.5) are then submitted to the NAO, which has until 5 April to issue its conclusions. While the deadline for the SAO to review these reports has been prolonged, it is unclear why only the financial reports of political parties eligible for state funding are submitted to the NAO for review (see para 101 of the Joint Opinion). It appears that both the GEC and the NAO are required to issue conclusions on the reports submitted. However, it is unclear how coordination between these two institutions works in practice, particularly regarding information-sharing and access to databases. In general, consideration could be given to centralizing oversight functions within one body with strengthened capabilities to detect and address illegal sources of funding, ensuring greater transparency and accountability in political finance operations. This would ultimately uphold the integrity of electoral processes and enhance public trust

194 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 276. 195 Ibid, para. 278. 196 See the CoE Committee of Ministers’ Recommendation Rec2003(4). 197 See also ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 272, which requires that sanctions should be applied against political parties found to be in violation of relevant laws and regulations and should be dissuasive in nature. Moreover, in addition to being enforceable, sanctions must at all times be objective, effective, and proportionate to the specific violation. See also ODIHR Opinion on Laws Regulating the Funding of Political Parties in Spain (30 October 2017), para. 67. 42  Final Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

in democratic institutions (see also additional comments the imposition of fines in paras. 140-141 infra). Alternatively, the Law can be revised by formalizing cooperation mechanisms between the different institutions, i.e., the GEC, NAO and Independent Agency Against Corruption. 136. Importantly, the body enforcing the relevant legislation should be granted adequate powers to effectively carry out these functions. According to the ODIHR-Venice Commission Guidelines on Political Party Regulation, “[g]enerally, legislation should grant oversight agencies the ability to investigate and pursue potential violations. Without such investigative powers, agencies are unlikely to have the ability to effectively implement their mandate. Adequate financing and resources are also necessary to ensure the proper functioning and operation of the oversight body.”198 Similarly, the Committee of Ministers Recommendation’ Rec2003(4) requires that: “independent monitoring should include supervision over the accounts of political parties and the expenses involved in election campaigns as well as their presentation and publication.”199 The process of auditing alone may be rendered ineffective if the oversight body may do so solely on the basis of information submitted to it, and is not able to examine whether that information is realistic or accurate, and whether it presents an actual and complete picture of a contestant’s income and expenditures, with involvement of internal and external expertise where necessary. 137. In the course of ODIHR meetings with the NAO, it did not become clear whether it considered its relevant responsibilities as extensive and whether it could be lacking full investigative authority and direct access to certain databases. At the same time, without sufficient investigative powers, including carrying out on-site inspections, it can be challenging for any oversight body to effectively detect illegal sources of political party or campaign finance. 138. During the country visit it became evident that the Independent Authority Against Corruption has necessary capacities to perform oversight functions, although it is not directly involved in the process of checking the reports. 139. The verification process may be rendered ineffective if the oversight body relies solely on the information submitted to it, without the ability to assess whether that information is accurate and presents a complete picture of a political party’s income and expenditures. While political parties are required to report any errors or inconsistencies identified after the submission of their financial statements to the GEC (Article 40.1), and the GEC may request political parties to correct deficiencies or provide explanations within 5 working days (Article 39.3), it is not specified whether GEC can request additional information from political parties, commission expert reports or opinions, or seek assistance from public administration bodies in gathering the necessary information. In the case of receiving impermissible donations, GEC may require the concerned party to reimburse twice the amount of such illegal donations (Article 42.1). However, it appears that there is no provision for legal redress or an appeal mechanism against the GEC’s decisions in this regard. The Law should be amended to further define the GEC’s investigative and enforcement powers, outline adversarial proceedings and administrative procedures for obtaining additional information during the verification process, and grant the GEC direct access to all necessary institutional databases to detect and address illegal sources of funding. Additionally, the Law should specify provisions for legal redress against GEC decisions.

198 See the ODIHR and the Venice Commission Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 278. 199 See also See also Joint Opinion on the Draft Act to regulate the formation, the inner structures, functioning and financing of political parties and their participation in elections of Malta, para. 43. See also Joint Opinion on the draft amendments to some legislative acts concerning prevention and fight against political corruption of Ukraine, para. 36. 43  Final Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

140. While sanctions are the primary tools for oversight bodies to enforce political finance regulations effectively, it is equally important for the oversight body to provide guidance to political parties to help them comply with their legal obligations. Good practices recommend a wide range of sanctions that are effective, proportionate, and dissuasive. Legislation may include measures as administrative warnings (e.g., “naming and shaming”), fines, forfeiture, suspension or loss of public funding, compliance notices, deregistration, and/or criminal penalties. It is also essential to provide for effective legal redress as provided by OSCE commitments and international obligations, which ensures everyone’s right to “effective means of redress against administrative decisions so as to guarantee respect for fundamental rights and ensure legal integrity” and provides “the possibility for judicial review of such regulations and decisions”. 141. The 2022 Joint Opinion noted that the Draft Law appeared to conflate absolute prohibitions leading to party dissolution with other prohibited activities, without clearly specifying the corresponding sanctions. Article 28.1 of the Law states that to receive public funding in a given year, a party must submit its request to the GEC by August 1 of the preceding year. However, the Law does not indicate what consequences apply if a party fails to meet this deadline. Similarly, no sanction is outlined if a party removes financial reports from its website before the required 10-year period (Article 43.5) or fails to correct discrepancies identified by the GEC within the 14-day deadline (Article 43.6). Additionally, while Article 29.6 provides for the loss of the first tranche of state funding if a party fails to submit semi-annual reports, it does not specify penalties for missing the 10 February deadline for annual reports (Article 37.2) or the 15 March deadline for audited annual reports (Article 38.1). It is recommended that the Law be amended to explicitly outline sanctions for all irregularities specified within it, detailing the specific penalties for each type of infraction, and ensuring that penalties for political party financing violations are proportionate and consistently enforced.

RECOMMENDATION I. 1. To consider centralizing oversight functions within one body with strengthened capabilities to detect and address illegal sources of funding, providing greater transparency and accountability in political finance operations, while ensuring that all political party financial reports are reviewed for consistency and uniform application of the rules. 2. To amend the Law to explicitly outline sanctions for all irregularities specified within it, detailing the specific penalties for each type of infraction, and ensuring that penalties for political party financing violations are proportionate and consistently enforced.

9. PROCEDURE FOR AMENDING THE LAW

142. The importance of inclusive and open lawmaking process should be highlighted. In paragraph 5.8 of the 1990 OSCE Copenhagen Document, OSCE participating States have committed to ensure that legislation will be adopted at the end of a public procedure 200. Moreover, key commitments specify that “[l]egislation will be formulated and adopted as the result of an open process reflecting the will of the people, either directly or through their elected representatives”.201 The ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking for

200 See 1990 OSCE Copenhagen Document, para. 5.8. 201 See 1991 OSCE Moscow Document, para. 18.1. 44  Final Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

Better Laws (2024) underline the importance of evidence-based, open, transparent, participatory and inclusive lawmaking process, offering meaningful opportunities to all interested stakeholders to provide input at all its stages202. 143. Effective consultations in the drafting of laws, as outlined in the relevant OSCE commitments, need to be inclusive, involving both the general public and stakeholders with a particular interest in the subject matter of the draft legislation, in this case all political parties as well as civil society organizations. Sufficient time should also be provided to ensure that the consultation process is meaningful, allowing adequate time to stakeholders to prepare and submit recommendations on draft legislation throughout the legislative process.203 144. It is welcome in this respect that the GEC is undertaking an assessment of the existing Law/legal framework and of its implementation with a view to inform possible future reform of the Law. 145. In light of the above, the public authorities are encouraged to ensure that any future amendments to the Law and electoral legal framework in general are preceded by a proper impact assessment and subjected to inclusive, extensive, effective and meaningful consultations throughout the legislative process, including with representatives of various political parties, academia, civil society organizations, which should enable equal opportunities for women and men to participate. According to the principles stated above, such consultations should take place in a timely manner, at all stages of the lawmaking process, including before Parliament. As a principle, accelerated legislative procedure should not be used to pass such types of legislation. As an important element of good lawmaking, a consistent monitoring and evaluation system on the implementation of legislation should also be put in place that would efficiently evaluate the operation and effectiveness of the draft laws, once adopted.204

[END OF TEXT]

202 See ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (January 2024), in particular Principles 5, 6, 7 and 12. See also Venice Commission, Rule of Law Checklist, CDL-AD(2016)007, Part II.A.5. 203 See ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (January 2024), paras. 169-170. See also ODIHR, Assessment of the Legislative Process in Georgia (30 January 2015), paras. 33-34. See also ODIHR, Guidelines on the Protection of Human Rights Defenders (2014), Section II, Sub-Section G on the Right to Participate in Public Affairs. 204 See ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (January 2024), para. 23. See e.g., OECD, International Practices on Ex Post Evaluation (2010). 45

2025 оны 5 дүгээр сарын 16, Варшав хот Санал зөвлөмжийн дугаар: POLIT-MNG/542/2025 [NS]

УЛС ТӨРИЙН НАМЫН ТУХАЙ ХУУЛЬД ӨГӨХ ЭЦСИЙН САНАЛ ЗӨВЛӨМЖ

МОНГОЛ УЛС Энэхүү эцсийн санал зөвлөмжийг Засаглал, улс төрийн намын санхүүжилтийн олон улсын шинжээч, АИХЭГ-ын улс төрийн экспертүүдийн цөм багийн гишүүн хатагтай Барбара Аожн- Стонестритийн тайлбарт үндэслэв. Мөн тус санал, зөвлөмжийг Харьцуулсан улс төр судлаач, дэд профессор, АИХЭГ-ын улс төрийн намын экспертүүдийн цөм багийн гишүүн, Доктор Фернандо Касаль Бертоа болон Улс төрийн шинжлэх ухаан, төрийн удирдлагын профессор, АИХЭГ-ын улс төрийн намын экспертүүдийн цөм багийн тэргүүн, профессор Ричард Катз нар тус тус хянасан болно.

Тус санал зөвлөмжийг Улс төрийн намын тухай хуулийн 2024 оны албан бус Англи орчуулгад үндэслэн бэлтгэв.

ЕАБХАБ-ын Ардчилсан Институт, Хүний Эрхийн Газар

Ul. Miodowa 10, PL-00-251 Warsaw Утас: +48 22 520 06 00 www.legislationline.org  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

ТОВЧ ХУРААНГУЙ БА ҮНДСЭН ЗӨВЛӨМЖҮҮД Ерөнхийдөө, Монгол Улсын Улс төрийн намын тухай (цаашид “Хууль” гэх) улс төрийн намын болон тэдгээрийн санхүүжилттэй холбогдох эрх зүйн цогц зохицуулалтыг тогтоожээ. Тус хууль нь улс төрийн намын гишүүнчлэл, намыг бүртгэх, татан буулгах, хандив болон төрийн санхүүжилт, тайлагналын шаардлага, хяналтын болон хориглох зүйлсийг хамарсан бөгөөд улс төрийн нам дотоод болон гадаад талдаа жендэрийн эрх тэгш байдал, олон талт бүлгийн оролцоог дэмжсэн хэд хэдэн заалтуудыг агуулжээ. АИХЭГ-аас 2019 онд гаргасан санал зөвлөмж, мөн АИХЭГ, Венецийн комиссоос 2022 онд хамтран гаргасан санал зөвлөмжид тусгагдсан зөвлөмжүүдийг хууль хэд хэдэн заалтаар тусгажээ. Эдгээрт, улс төрийн намыг бүртгэх үйл явцыг хялбаршуулах, улс төрийн нам хэрэгжүүлж болох үйл ажиллагааны төрлийг аль болох хязгаарлахгүй байх, улс төрийн намыг татан буулгах үндэслэлийг маш нарийн тодорхойлох зэрэг зөвлөмж багтана. Түүнчлэн, Хуульд төрийн санхүүжилт авах нөхцөл, шаардлагыг зохицуулах заалтыг өөрчилж, хамгийн гол нь төрийн санхүүжилтийн босгыг гурван хувиас нэг хувь болгож багасгасан нь жижгэвтэр болон шинээр байгуулагдсан намыг илүү тэгш хамруулсан шинжтэй болсон юм. Тус санал зөвлөмжийн хамрах хүрээнээс давж өгүүлэхэд, Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах үйл явц амар биш гэдгийг ойлгохын сацуу, АИХЭГ өмнө нь гаргаж байсан хамгийн гол зөвлөмжүүдийн нэг буюу Монгол Улсын Үндсэн хуульд заасан улс төрийн намыг бүртгэхэд нийт сонгогчдын нэг хувийн босгыг давах ёстой гэснийг ихээхэн бууруулах шаардлагатай гэсэн зөвлөмжийг дахин сануулж байна.

Үүний зэрэгцээ Хуульд эвлэлдэн нэгдэх эрхийг хангах, улс төрийн намын санхүүжилтийн үр дүнтэй зохицуулалтыг алдагдуулж болзошгүй хуулийн цоорхойг цаашид боловсронгуй болгох шаардлагатай. Үүнд, намын гишүүнчлэл, бүртгэлтэй холбоотой заалтуудыг эргэн харах, улс төрийн намд дотоод зохион байгуулалт, шийдвэр гаргахад эрх мэдлийг нь олгох, нам татан буулгах журмыг хатуу хязгаарлах, намын санхүүжилтэд тавих хяналтыг төвлөрүүлэх, гуравдагч талын санхүүжилтийн зохицуулалтыг ойлгомжтой болгох, санхүүжилтийн механизм, түүнийг тайлагнах дүрэм журмыг эргэн харах гэх мэт асуудлууд багтана. Мөн, идэвхгүйд тооцогдсон намыг сонгуульд оролцуулахыг хориглосон заалтыг бүхэлд нь дахин авч үзэх шаардлагатай.

Түүнчлэн, тухайн намын авсан саналын тоонд илүү жин өгч, суудлын тоонд ногдох жинг бууруулах гэх мэт төрийн санхүүжилтийг илүү тэгш хуваарилах арга зүйг авч хэрэгжүүлж, төрийн санхүүжилтийг хуваарилах хандлагыг дахин авч үзэхийг зөвлөж байна. Намын дотоод ардчилал, зохион байгуулалтыг бэхжүүлэх чиглэлд хуулийг өргөжүүлж болно. Эцэст нь, хуулийн маш олон заалт одоогийн хүчин төгөлдөр үйлчилж буй сонгуулийн хуультай нийцэхгүй байгаа тул эрх зүйн орчныг уялдуулах зайлшгүй шаардлага бий.

Нэмж хэлэхэд, хуулийн төсөл боловсруулагчид Хуульд тусгасан төрийн санхүүжилтийн механизмд жендэрийн өнцгөөс илүү хандаж улс төрийн намууд

2  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

эмэгтэйчүүдийн улс төрийн оролцоог дэмжих, сайжруулахыг урамшуулсан арга хэмжээ авах боломжийг дахин авч үзэх хэрэгтэй. Жендэрээс гадна залуучууд, хөгжлийн бэрхшээлтэй иргэд гэх мэт нийгмийн бүхий л сегментийн төлөөллийг ижил тэгш хамруулсан арга хэмжээг авч хэрэгжүүлэх нь ижил ач холбогдолтой.

2024 оны 12 дугаар сард Хуулийн маш олон заалтыг хэрэгжүүлэх хугацааг 2025 оны 12 дугаар сарын 31-нийг хүртэл хойшлуулсан нь намуудад дотоод бүтцээ болон намын дүрмээ шинэ Хуульд нийцүүлэхэд нэмэлт хугацаа олгосон. Эдгээр заалтын нэг нь Хуулийн 17.7-р зүйл буюу намын төлөөллийн, гүйцэтгэх, болон хяналтын төв байгууллагын бүрэлдэхүүнд аль нэг хүйсийн төлөөлөл 40-өөс доошгүй хувь байх тухай заалт юм.

Бүр тодруулбал, дээр дурдсанаас гадна АИХЭГ-аас Хуулийн заалтуудыг олон улсын жишиг, сайн туршлагад нийцүүлэн бэхжүүлэхэд чиглэсэн дараах зөвлөмжийг гаргаж байна. Үүнд:

A. Улс төрийн нам үүсгэн байгуулах болон гишүүнчлэлийн тухайд:

1. Хуулийн 5.1-р зүйлд тусгасан улс төрийн нам байгуулахад, намд элсэхэд “сонгуулийн эрх бүхий иргэн” байх гэсэн заалтыг хасах, Монгол Улсын хэмжээнд хэнийг ч эрх зүйн чадамжгүй болгох тухай ойлголтыг бүхэлд нь дахин авч үзэх, бусад хууль тогтоомжид заасан “шүүхийн шийдвэрээр эрх зүйн чадамжгүй болсон” гэх мэт сонгууль өгөх эрхийг хязгаарласан заалтуудыг арилгах [36-р догол мөр.]

2. Хуульд заасан “төрийн жинхэнэ албан хаагч” улс төрийн намын гишүүн байж болохгүй гэж хязгаарласныг чухам ямар төрийн албан хаагчийг хэлж буйг тодорхой болгох, эсвэл бусад хуулийн холбогдох заалтыг эшлэх нь зүйтэй. Ингэхдээ улс төрийн намын гишүүнчлэлд тавьсан аливаа хязгаарлалтыг хатуу үндэслэлтэй байлгах, тухайлбал, дээрх төрийн албан хаагчдын улс төрийн төвийг сахих байдлыг хангах шаардлагатай. [42-44-р догол мөр.]

B. Улс төрийн намын бүртгэлийн тухайд:

1. Хуулийн 11.4.2, болон 12.3.4 дүгээр зүйлд өөрчлөлт оруулж, нам үүсгэн байгуулах хурлаар намын хөтөлбөр батлах тухай заалтыг мөн улс төрийн намыг бүртгүүлэх өргөдөлд хавсаргах баримт бичгийн жагсаалтаас тус тус хасаж, өөрчлөлт оруулах.[49-р догол мөр.]

2. Улс төрийн нам бүртгүүлэх хүсэлтийг нягтлан шалгах хугацааг богиносгож, бүртгэлийн үйл ажиллагааг үр дүнтэй, шуурхай болгох;[53-р догол мөр.]

3. Улс төрийн намыг бүртгэх асуудлыг хариуцсан эрх бүхий байгууллагад итгэх итгэлийг нэмэгдүүлэх үүднээс намыг үүсгэн байгуулагчид нь эсвэл улс төрийн намууд намыг бүртгэхээс татгалзсантай холбоотой шийдвэрийг бие даасан, алагчлалгүй шүүхээр хянуулж маргах боломжийг хангах зорилгоор Хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах [55-р догол мөр.]

4. Хуулийн 14.10 буюу Улсын Их Хурлын сонгуулийн санал хураалт болохоос 90 хоногийн дотор намыг бүртгүүлэх өргөдлийг Улсын Дээд Шүүх хүлээн авахгүй гэсэн заалтыг хүчингүй болгох асуудлыг авч үзэх [60-р догол мөр.]

C. Улс төрийн намуудад намын бүтэц, дотоод зохион байгуулалт, шийдвэр гаргах үйл явцыг тодорхойлох бие даасан байдлыг хангах, ялангуяа шийдвэр гаргахад

3  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

саналын доод хэмжээг тогтоосон заалтыг хасаж, хуулийн 8, 15-19 дүгээр зүйлийг шинэчлэн найруулах.[61-64-р догол мөр.]

D. Улс төрийн намыг татан буулгах тухайд:

1. Улс төрийн намыг татан буулгах тухай СЕХ-ны шийдвэрээс үл хамааран Улсын дээд шүүх нь тус хуулийн зүйл заалт болон холбогдох нотлох баримтуудыг хянан шийдвэрлэх бүрэн эрхтэйг тус хууль болон холбогдох бусад хууль тогтоомжид тусгах; [76-р догол мөр.] 2. Намыг татан буулгах асуудлыг зөвхөн гарцаагүй нөхцөлд, авч хэрэгжүүлэх хамгийн сүүлчийн арга зам болгож, хууль ёсны байдал, тохирсон байдлыг нь харгалзан хатуу стандартын дагуу томьёолох. [74-р догол мөр.]

E. Төрийн санхүүжилтийн тухайд: Улсын Их хурлын сонгуулиар тухайн намын авсан саналын тоог үндэслэн олгох санхүүжилтийн хуваарилалтын итгэлцүүрийн хэмжээг нэмэгдүүлэх, харин намын авсан суудлын тоонд үндэслэх итгэлцүүрийн хэмжээг бууруулах зэрэг тэгш хуваарилалтын арга нэвтрүүлэхэд анхаарч, өнөөгийн төрийн санхүүжилтийн тогтолцоог эргэн харах; [85-р догол мөр.]

F. Хандивын тухайд:

1. Гуравдагч этгээдээр зээл төлүүлэх болон зээлдүүлэгчийн өр уучлахтай холбоотой зохицуулалтыг хамруулан банкны зээл олгох журмыг сэргээх; [110-р догол мөр.]

2. Хуулийн 35.1-д заасныг өргөтгөж, намын сурталчилгааны материалыг зах зээлийн үнээс доогуур үнээр борлуулахыг зөвшөөрч түүнийг хандивт тооцох; [111-р догол мөр.]

3. Хуулийн этгээд улс төрийн намд хандив өгөхөөс өмнө болон өгсний дараа гэрээ байгуулах эрхийг нь хязгаарласан цаг хугацааг тогтоох асуудлыг авч үзэх [93-р догол мөр.]

4. Хуульд “гуравдагч этгээд” гэх ойлголтыг тодорхой тусгаж, гуравдагч этгээдийн санхүүжилт болон тэдгээрийн сонгуулийн кампанит ажилд оролцохтой холбоотой бусад зохицуулалтыг үндэслэлтэй, тохирсон байдлаар тодорхойлох, санхүүгийн зохицуулалтаас зайлсхийх эрсдэлийг бууруулахын зэрэгцээ Монголын нөхцөлд байдалд нийцүүлэн гуравдагч этгээдийн оролцоог зохицуулах журмыг тогтмол хянадаг байх [107-р догол мөр.]

G. Жендэр болон олон талт оролцооны тухайд:

1. Хуульд жендэрийн тэнцвэртэй байдлыг хангах үр дүнтэй, урамшууллын механизмыг тусгах, тухайлбал, сонгуулийн сурталчилгааны үеэр намын нэрийн жагсаалтад илүү олон эмэгтэйг нэр дэвшүүлсэн улс төрийн намуудад төрийн санхүүжилтээс нэмэлт санхүүжилт тогтмол хуваарилах, эмэгтэй нэр дэвшигчдийг намын жагсаалтад хэт доогуур оруулахгүй байх, эмэгтэй нэр дэвшигч нэрээ татсан тохиолдолд оронд нь өөр эмэгтэй нэр дэвшигчийг оруулах нөхцөлийг хангах гэх мэт [118-р догол мөр.]

2. Намын бүтцэд болон төрийн албанд нэр дэвших эмэгтэйчүүдийн оролцоог нэмэгдүүлэхэд чиглэсэн хууль тогтоомжийн шаардлагын хэрэгжилтийг хангах, тухайлбал төрийн санхүүжилт олгохоос татгалзах, хэмжээг нь бууруулах гэх мэт хуулийн арга хэрэгсэл нэвтрүүлэх талаар бодолцох; [122-р догол мөр.]

4  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

H. Ил тод байдал, тайлагнах шаардлагын тухайд: 1. Тайлагнах, түүний дотор хандивтай холбоотой тайлан гаргах шаардлагыг хялбарчлах, оновчтой болгох, түүнчлэн тайлагнахтай холбоотой дарамтыг бууруулах зорилгоор улс төрийн нам нэг л тайлан гаргадаг болгох; [133-р догол мөр.]

2. Тайланг олон нийтэд мэдээлж, хэвлэн нийтлэхдээ хандивлагч иргэний хувийн хаягийг тайланд оруулахгүй байх; [133-р догол мөр.]

I. Хяналт, хариуцлагын тухайд: 1. Хууль бус санхүүгийн эх үүсвэрийг илрүүлэх, таслан зогсоох, улс төрийн намын санхүүгийн үйл ажиллагааг илүү ил тод, илүү хариуцлагатай болгохын чадавх бүхий нэг байгууллагад хяналтын үүргийг төвлөрүүлэхийн зэрэгцээ улс төрийн бүх намын санхүүгийн тайланг нэг журмаар тогтмол хянадаг байх нөхцөлийг бүрдүүлэх талаар бодолцох [135-р догол мөр.]

2. Хуульд заасан бүх зөрчилд ногдуулах шийтгэлийг тодорхой зааж, зөрчлийн төрөл тус бүрд ногдуулах шийтгэлийг нарийвчлан тусгаж, улс төрийн намын санхүүжилттэй холбоотой зөрчилд ногдуулах шийтгэлийг тохирсон байдлаар, тууштай хэрэглэх нөхцөлийг бүрдүүлж, хуульд нэмэлт өөрчлөлт оруулах; [141- р догол мөр.]

Эдгээр болон бусад зөвлөмжүүдийг энэхүү эцсийн санал зөвлөмжид тод үсгээр оруулж тусгасан болно.

ЕАБХАБ-ын гишүүн орнуудад хүний эрхийн чиглэлээр хүлээсэн үүрэг амлалтаа хэрэгжүүлэхэд нь туслах чиг үүргийнхээ хүрээнд АИХЭГ нь гишүүн орны хүсэлтийн дагуу хуулийн төсөл болон одоо мөрдөж буй хууль тогтоомж нь олон улсын хүний эрхийн стандарт, ЕАБХАБ-ын үүрэг амлалтад нийцэж буйг үнэлж, улмаар сайжруулах талаар тодорхой зөвлөмж өгдөг.

5  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

ГАРЧИГ

I. Т АНИЛЦУУЛГА ...................................................................... 7 II. ЭЦСИЙН САНАЛ ЗӨВЛӨМЖИЙН ЦАР ХҮРЭЭ ............................... 8

III. Х УУЛИЙН ШИНЖИЛГЭЭ БА ЗӨВЛӨМЖҮҮД .................................. 9 1. Олон улсын хүний эрхийн холбогдох стандартууд болон ЕАБХАБ-ын Хүний эрхийн чиглэлээр хүлээсэн үүрэг амлалт ................................................ 9 2. АИХЭГ-аас өмнө гаргасан зөвлөмжүүд, ба тэдгээрийн хэрэгжилтийн байдал ........................................................................................................................... 11 3. Улс төрийн намын тухай хуулийн нэр томьёоны тодорхойлолт ................. 13 4. Улс төрийн нам үүсгэн байгуулах, намын гишүүнчлэл ................................. 14 5. Улс төрийн намыг бүртгэх ..................................................................................... 19 6. Дотоод бүтэц, зохион байгуулалт, шийдвэр гаргах үйл явц, улс төрийн намын үйл ажиллагаа .............................................................................................. 25 7. Улс төрийн намыг татан буулгах ......................................................................... 27 8. Улс төрийн намын санхүүжилт ............................................................................. 30

9. Хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын тухайд ......................................... 50 Хавсралт: Монгол Улсын Улс төрийн намын тухай хууль (2024)

6  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

I. ТАНИЛЦУУЛГА

1. 2025 оны 1-р сарын 29-ний өдөр Монгол Улсын Сонгуулийн Ерөнхий Хорооны (цаашид СЕХ гэх) даргаас 2024 оны 1-р сарын 1-ний өдрөөс хүчин төгөлдөр болсон Монгол Улсын Улс төрийн намын тухай хуульд дүн шинжилгээ хийж, санал зөвлөмж боловсруулж өгөх хүсэлтийг ЕАБХАБ-ын Ардчилсан Институт Хүний Эрхийн Газарт (цаашид ЕАБХАБ/АИХЭГ) ирүүлсэн болно. 2. Тус хүсэлтийн хариуд 2025 оны 2-р сарын 12-ны өдөр АИХЭГ-аас ЕАБХАБ-ын хүний эрхийн чиглэлээр хүлээсэн үүрэг амлалт, олон улсын хүний эрхийн хэм хэмжээнд тус хуулийн нийцлийг үнэлж, санал зөвлөмж боловсруулж өгөхөд бэлэн байгаагаа илэрхийлсэн болно. 3. Хуулийн шинэчлэлийн ач холбогдлыг харгалзан хуулийн хамрах хүрээ нь олон улсын стандарт, сайн туршлагад нийцэж буй эсэхэд эхний үнэлгээ өгөх зорилготой урьдчилсан дүн шинжилгээ бэлтгэв. Монгол Улсын Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх тус урьдчилсан санал, зөвлөмж 2025 оны 4-р сарын 10-ны өдөр нийтлэгдсэн. 2025 оны 4-р сарын 7-11-ний өдрүүдэд Монголд айлчлах үеэр урьдчилсан санал зөвлөмжид тусгагдсан үр дүн, зөвлөмжүүдийг оролцогч талуудад танилцуулж, хэлэлцсэн. Айлчлалын үеэр АИХЭГ-аас СЕХ-ны дарга болон холбогдох албан хаагчид, УИХ-ын Төрийн байгуулалтын байнгын хорооны төлөөлөл, Үндэсний Аудитын газар, Авлигатай Тэмцэх газар, улс төрийн намуудын төлөөлөл, төрийн бус байгууллагуудын төлөөлөл, Хуулийн шинэчлэлд оролцсон экспертүүд болон бусад оролцогч талуудтай уулзалтууд зохион байгууллаа. АИХЭГ нь Монгол Улсын Гадаад Харилцааны яам, СЕХ, болон бусад оролцогч талуудад эдгээр уулзалтуудыг зохион байгуулж, дэмжсэн явдалд талархаж байна. 4. Эцсийн санал зөвлөмж нь эдгээр уулзалтын үеэр авсан нэмэлт мэдээлэл, саналыг тусгаж, зөвлөмжүүдийг Монголын нөхцөл байдал болон тулгамдаж буй сорилтуудад илүү нийцүүлэх зорилготой. Урьдчилсан санал зөвлөмжийн үргэлжлэл болгон, энэхүү эцсийн санал зөвлөмж нь гуравдагч этгээдийн хандивын зохицуулалт, улс төрийн намын санхүүжилтийн тайланг цахим технологи хэрэглэх, мөнгөн бус хандивын тодорхойлолт, зохицуулалт, улс төрийн сурталчилгаанд хэвлэл мэдээллийн хэрэгсэл ашиглах болон бусад зохицуулалт гэх мэт асуудлыг нарийвчлан авч үзэхээр зорьсон. АИХЭГ цаашид улс төрийн нам, сонгуулийн үйл явцтай холбоотой бусад хүчин төгөлдөр үйлчилж буй, болон төслийн шатандаа байгаа хууль тогтоомж, болон Улс төрийн намын тухай хуульд оруулах гэж буй аливаа нэмэлт, өөрчлөлтийн төслийг хянах, хууль зүйн туслалцаа үргэлжлүүлэн өгөхөд бэлэн байх болно. 5. Энэхүү хуулийн дүн шинжилгээг Монгол Улсын Улс төрийн намын тухай хуулийн төсөлд АИХЭГ – Венецийн Комисстой хамтран боловсруулан гаргасан санал зөвлөмж (2022)1 (цаашид “2022 Хамтарсан санал зөвлөмж” гэх) болон АИХЭГ-ын 2024 оны 6-р сарын 28-ны Монгол Улсын Их Хурлын Сонгууль ажиглах хорооны тайлангийн хамт уншиж танилцана уу. (цаашид “2024 АИХЭГ-ын САХ-ны Эцсийн Тайлан” гэх).2

1 АИХЭГ-Венецийн Комиссын Хамтарсан санал зөвлөмжийг харна уу , Joint Opinion on the Draft Law on Political Parties of Mongolia (2022 оны 6-р сарын 20). Мөн АИХЭГ-аас гаргасан Санал зөвлөмжийг харна уу, Opinion on the Draft Law on Political Parties of Mongolia ( 2019 оны 11-р сарын 27). 2 АИХЭГ, Mонгол Улсын Улсын Их Хурлын сонгууль ажигласан тухай эцсийн тайланг ханра уу (2024 оны 6-р сарын 28) - , 2024 оны 12-р сарын 13. Мөн АИХЭГ –ын Сонгуулийн зөвлөмжүүдийг харна уу 7  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

6. Энэхүү эцсийн санал зөвлөмжийг дээр гаргасан хүсэлтийн дагуу бэлтгэсэн болно. АИХЭГ нь ЕАБХАБ-ын гишүүн орнуудад хүний эрхийн чиглэлээр хүлээсэн үүрэг амлалтаа хэрэгжүүлэхэд нь туслах чиг үүргийнхээ хүрээнд тус санал зөвлөмжийг гаргасан болно.3

II. ЭЦСИЙН САНАЛ ЗӨВЛӨМЖИЙН ЦАР ХҮРЭЭ

7. Энэхүү эцсийн санал зөвлөмжийн цар хүрээ нь зөвхөн дүн шинжилгээ хийлгэхээр ирүүлсэн Хуулийг хамарсан болно. Тус хязгаарлалтын улмаас санал зөвлөмж нь Монгол Улс дах улс төрийн намын болон улс төрийн намын санхүүжилтийн талаарх эрх зүйн болон институцийн хүрээг бүхэлд нь авч үзсэн иж бүрэн, цогц агуулгаар хийгдээгүй болно. 8. Энэхүү эцсийн санал зөвлөмжүүд нь гол асуудлыг хөндөж, цаашид анхааран засаж залруулах шаардлагатай асуудлуудыг тодорхойлсон. Оновчтой бөгөөд тодорхой байх үүднээс бид дээрх хууль тогтоомжийн эерэг тал дээр биш харин өөрчлөлт, залруулга шаардсан заалтууд дээр төвлөрсөн болно. Санал зөвлөмжийг ЕАБХАБ- ын хүний эрхийн чиглэлээр хүлээсэн үүрэг амлалт, бусад олон улсын болон бүс нутгийн хэм хэмжээ, олон улсын сайн туршлага болон АИХЭГ – Венецийн Комиссын Улс төрийн намын зохицуулалтын талаарх хамтарсан удирдамж дээр тулгуурлан гаргасан болно.4 Мөн АИХЭГ-ын сонгууль ажигласан тухай тайлангуудад өмнө нь гаргаж байсан зөвлөмжүүдээс эш татав. 9. Эцсийн санал зөвлөмжид, ЕАБХАБ-ын бусад гишүүн орнуудын сайн туршлагыг онцолсон. Үндэсний хууль тогтоомжийг дурдах үед АИХЭГ нь аль нэг улс орны загварыг сурталчлах бус, харин олон улсын холбогдох стандартууд хэрхэн хэрэгжиж болох талаар тодорхой мэдээлэл өгөх, тэдгээр нь аливаа үндэсний хууль тогтоомжид хэрхэн хэрэгжиж буй туршлагыг харуулахад анхаардаг. Аливаа улс орны жишээ бусад улс оронд заавал түгэн дэлгэрэх албагүй тул болгоомжтой хандах хэрэгтэй бөгөөд үндэсний институц, хууль эрх зүйн орчин, тухайн улсын нөхцөл байдал, улс төрийн соёлыг харгалзан үргэлж авч үзэх хэрэгтэй. 10. Түүнчлэн, Эмэгтэйчүүдийг ялгаварлан гадуурхах бүх хэлбэрийг устгах тухай НҮБ-ын конвенц5 (цаашид “CEDAW” гэх), 2004 оны ЕАБХАБ-ын Жендерийн тэгш байдлыг дэмжих Үйл ажиллагааны төлөвлөгөө болон ЕАБХАБ-ын үйл ажиллагаанд жендерийн асуудлыг эрхэмлэх чиг үүргийн хүрээнд6, энэхүү Санал зөвлөмж нь зохих тохиолдолд жендэрийн болон олон талт байдлын агуулгаар авч үзсэн. 11. Тус санал зөвлөмж нь хавсралтад буй Хуулийн Англи хэл дээрх албан бус орчуулгад үндэслэсэн болно. Орчуулгын алдаанаас үүдэн зөрүүтэй зүйл туссан

3 Ялангуяа 1990 АИХЭГ Клпенгагены баримт бичиг, 7.6-р догол мөрийг үзнэ үү.Уг баримт бичигт-д оролцогч улсууд "хувь хүн болон бүлэг хүмүүсийн өөрсдийн улс төрийн нам болон бусад улс төрийн байгууллагуудыг бүрэн эрх чөлөөтэйгээр байгуулах эрхийг хүндэтгэж, ийм улс төрийн нам, байгууллагуудад хуулийн өмнө болон эрх мэдлийн өмнө эрх тэгш хандах үндсэн дээр бие биетэйгээ өрсөлдөх эрх зүйн баталгаагаар хангах" амлалт өгсөн байна. 4 ЕАБХАБ-Венецийн комисс, Улс төрийн намын зохицуулалтын талаарх хамтарсан удирдамж (2nd edition, 2020). 5 Эмэгтэйчүүдийг ялгаварлан гадуурхах бүх хэлбэрийг устгах тухай НҮБ-ын конвенц Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (цаашид “CEDAW” гэх), (цаашид “ИУТЭТОУП” гэх) НҮБ-ын Ерөнхий Ассамблейн 1979 оны 12 дугаар сарын 18-ны өдрийн 34/180 тоот тогтоолоор баталсан. Монгол Улс 1981 оны 7 дугаар сарын 20-нд соёрхон батласан. 6 ЕАБХАБ-ын Жендэрийн тэгш байдлыг дэмжих Үйл ажиллагааны төлөвлөгөө, 2004 онд Сайд нарын зөвлөлийн хурлаар баталсан No. 14/04, MC.DEC/14/04 (2004) шийдвэр, догол мөр. 32. 8  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

байхыг үгүйсгэхгүй. Санал зөвлөмжийг өөр хэл дээр орчуулагдаж болох ч Англи хэл дээрх хувилбар нь албан ёсны бичиг баримтад тооцогдоно. 12. Дээр дурдсан зүйлсийн хүрээнд, АИХЭГ цаашид Монгол Улсын холбогдох хууль тогтоомжийн асуудлаар нэмэлт бичгээр болон аман санал зөвлөмж гаргах боломжийг тус санал зөвлөмж хязгаарлахгүй болохыг тэмдэглэе.

III. ХУУЛИЙН ШИНЖИЛГЭЭ БА ЗӨВЛӨМЖҮҮД

1. ОЛОН УЛСЫН ХҮНИЙ ЭРХИЙН ХОЛБОГДОХ СТАНДАРТУУД БОЛОН ЕАБХАБ-ЫН ХҮНИЙ ЭРХИЙН ЧИГЛЭЛЭЭР ХҮЛЭЭСЭН ҮҮРЭГ АМЛАЛТ

13. Улс төрийн намууд ардчиллын үйл явцад чухал үүрэг гүйцэтгэдэг бөгөөд олон ургалч нийгмийн үндэс суурь юм. Тэднийг зохицуулахад эвлэлдэн нэгдэх, үзэл бодлоо илэрхийлэх эрх чөлөө, шударга ардчилсан сонгуулийг дэмжсэн байх ёстой. Эдгээр эрх нь ардчилсан нийгмийн байгуулал, үйл ажиллагааны үндэс юм.7 Улс төрийн нам үндсэн үйл ажиллагаагаа явуулахад сонгуулийн болон сонгуулийн бус үед санхүүжилт шаардлагатай. Үүний зэрэгцээ улс төрийн намын санхүүжилтийн зохицуулалт, түүний ил тод байдлыг хангах нь улс төрийн нам хувийн болон гадаадын хандивлагчид, төрийн болон олон нийтийн байгууллагуудын зүй бус нөлөөллөөс хараат бус байх, намууд өрсөлдөх ижил тэгш боломжийг бүрдүүлэхэд чухал ач холбогдолтой билээ.8 14. Улс төрийн нам, намын гишүүдэд олгогдсон үндсэн эрхийг Иргэний болон улс төрийн эрхийн тухай олон улсын пакт (цаашид ИУТЭТОУП гэх)-ын 19 дүгээр болон 22 дугаар зүйлд тусгасан бөгөөд үзэл бодлоо чөлөөтэй илэрхийлэх эрх, эвлэлдэн нэгдэх эрхийг тус тус хамгаалдаг. Мөн 25 дугаар зүйл нь төрийн үйл хэрэгт оролцох эрхийг хангажээ.9 Авлигын эсрэг НҮБ-ын Конвенцын 7.3-д (цаашид “UNCAC” гэх) улс төрийн намын болон сонгуулийн сурталчилгааны санхүүжилтэд тавигдах олон улсын стандартууд тусгагдсан байдаг. 10 15. Түүнчлэн, CEDAW нь жендэрийн тэгш байдал, олон янз байдлыг хамруулахыг дэмждэг. Тухайлбал, 4-р зүйлд (жендерийн тэгш байдлыг бэхжүүлэх түр зуурын тусгай арга хэмжээний тухай) болон 7-р зүйлд (улс төр, олон нийтийн амьдрал дахь эмэгтэйчүүдийн эсрэг ялгаварлан гадуурхалтыг устгах тухай) тодорхой тусгажээ. Хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн эрхийн тухай НҮБ-ын Конвенцын 29 дүгээр зүйлд (цаашид “CRPD” гэх) мөн хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн улс төр, нийгмийн амьдралд оролцох оролцоонд онцгой анхаарал хандуулдаг.11 16. Хэдийгээр Монгол Улс нь Европын Зөвлөл (цаашид “ЕЗ” гэх)-ийн гишүүн улс биш боловч энэхүү эцсийн санал зөвлөмжид харьцуулах, тодруулах зорилгоор, ИУТЭТОУП-д тусгагдсан зүйл заалтуудтай ижил төстэй тул, Хүний эрх, үндсэн эрх чөлөөг хамгаалах Европын конвенц (цаашид “ECHR” гэх)12, Европын 7 ЕАБХАБ-Венецийн комисс, Улс төрийн намын зохицуулалтын талаарх хамтарсан удирдамж догол мөр. 17. 8 Мөн тэнд. 9 НҮБ-ын Ерөнхий ассамблейн 2200A (XXI 1974 оны 11-р сарын 18-ны өдөр баталсан) Иргэний болон улс төрийн эрхийн тугай олон улсын пакт – ыг үзнэ үү. Монгол улс 1974 оны 11-р сарын 18-ны өдөр соёрхон баталсан. 10 НҮБ-ын Ерөнхий ассамблейн 58/4 тоот тогтоолоор 2003 оны 10-р сарын 31-ны өдөр баталсан Авлигын эсрэг НҮБ-ын конвенц (UNCAC), Тус конвенц нь 2005 оны 12-р сарын 14-ны өдөр хүчин төгөлдөр болсон ба Монгол улс 2006 оны 01-р сарын 11-ны өдөх соёрхон баталсан. 11 НҮБ-ын 61 дахь Ерөнхий ассамблейн A/RES/61/106 тоот тоогтоолоор 2006 оны 12-р сарын 13-ны өдөр баталсан Хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн эрхийн тухай НҮБ-ын конвенц (CRPD). Тус пактыг Монгол улс 2009 оны 05-р сарын 12-ны өдөр соёрхон баталсан. 12 1950 оны 11-р сарын 4-нд гарын үсэг зурсан Хүний эрх, үндсэн эрх чөлөөг хамгаалах Европын конвенц (цаашид “ХЭҮЭЧХЕК” гэх) 1953 оны 9-р сарын 3-нд хүчин төгөлдөр болсон. 9  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

Холбооны Хүний эрхийн шүүх (цаашид “EСtHR” гэх) болон Европын Зөвлөлийн бусад хэрэгслүүдийг дурдсан болно. 17. Түүнчлэн, Монгол Улс 2012 онд ЕАБХАБ-д элссэнээр ЕАБХАБ-ын хэд хэдэн баримт бичигт тусгагдсан эвлэлдэн нэгдэх эрх, тэр дундаа улс төрийн намаар дамжуулан эвлэлдэн нэгдэх эрхтэй холбоотой үүрэг амлалтуудыг биелүүлэхээ илэрхийлсэн байдаг.13 Түүнчлэн, 1990 оны ЕАБХАБ-ын Копенхагены баримт бичгийн 7.6 дахь заалтад Гишүүн орнууд “хувь хүний болон бүлэг хүмүүс улс төрийн нам эсвэл бусад улс төрийн байгууллага байгуулах эрх, эрх чөлөөг хүндэтгэх бөгөөд эдгээр улс төрийн нам, улс төрийн байгууллагууд хуулийн өмнө болон төрийн эрх бүхий байгууллагын өмнө хоорондоо тэгш өрсөлдөх боломжийг хуулиар баталгаажуулах” үүрэгтэй гэж заасан байдаг.14 Мөн Копенхагены баримт бичигт эвлэлдэн нэгдэх эрхийг хамгаалж (догол мөр 9.3), үзэл бодлоо чөлөөтэй илэрхийлэх эрх (догол мөр 9.1), төрийн болон улс төрийн намын эрх үүрэг тусдаа байхаар зааглаж өгсөн (догол мөр 5.4) заалтууд бий. Түүнчлэн, улс төр, нийгмийн амьдралд эмэгтэйчүүдийн оролцооны тухай Сайд нарын зөвлөлийн 7/09 дугаартай шийдвэр үйлчилнэ.15 18. Эдгээр стандартууд болон үүрэг амлалтуудын НҮБ, ЕЗ болон ЕАБХАБ-ын зүгээс гаргасан төрөл бүрийн удирдамж, зөвлөмжүүд нэмж баяжуулсан байдаг. Тухайлбал, олон улсын түвшинд НҮБ-ын Хүний Эрхийн Хорооны 25-р Ерөнхий тайлбарт тусгагдсан нийгэм, улс төрийн асуудалд оролцох эрх, саналаа өгөх эрх, төрийн үйлчилгээг тэгш хүртээмжтэй олгох эрх болон ИУТЭТОУП-ын 25 дугаар зүйлд Төрийн үүрэг хариуцлагын талаар тайлбарлажээ16. Мөн, улс төр болон олон нийтийн амьдрал дах оролцооны тухай17 CEDAW-ын 23-р Ерөнхий зөвлөмжид, улс төрийн намуудад хандаж шийдвэр гаргах түвшинд эмэгтэйчүүдийн эрх тэгш, хүртээмжтэй төлөөлөлтэй байх тухай 40-р Ерөнхий зөвлөмжид18 тус тус тусгажээ. 19. Түүнчлэн, Европын Зөвлөлийн Сайд нарын Хорооны “Улс төрийн нам болон сонгуулийн кампанит ажлын санхүүжилт дэх авлигын эсрэг нийтлэг дүрэм”-ийн тухай 2003 оны 4 дүгээр зөвлөмжид (цаашид “ЕЗ-ийн Сайд нарын Хорооны Зөвлөмж (2003)4” гэх) болон ЕЗ-ийн Парламентын Ассамблейн Улс төрийн намын санхүүжилтийн тухай Зөвлөмж 1516(2001) зэргийг харна уу.19 20. Зөвлөмжүүдийг тодорхой болгох үүднээс дагаж мөрдөх үүрэг хүлээгээгүй бусад бодлогын баримт бичгүүдэд дурдагдсан дэлгэрэнгүй, нэмэлт мэдээлэл, тайлбаруудыг тохирох газар нь дурдах болно. Үүнд, АИХЭГ болон Венецийн Комиссын Улс төрийн намын зохицуулалтын талаарх хамтарсан удирдамж

13 For an overview of these and other OSCE Human Dimension Commitments, see ODIHR, Human Dimension Commitments (Thematic Compilation), 4th Edition, particularly Sub-Sections 3.1.9, 4.1.2, 4.2.2 and 5.2. 14 ЕАБХАБ, ЕАБХАБ-ын Хүний аюулгүй байдлын хэмжүүрийн асуудлаарх бага хурлаас гаргасан Копенгагены уулзалтын баримт бичиг (1990 оны Копенгагений баримт бичиг). 15 ЕАБХАБ-ын Сайд нарын хорооны шийдвэр 7/09, 2009 оны 12-р сарын 02, Улс төр болон нийгэм дэх эмэгтэйчүүдийн оролцоо. 16 НҮБ-ын Хүний эрхийн хорооны ерөнхий санал 25: Олон нийттэй харилцах ажилд оролцох эрх, санал өгөх эрх, төрийн албанд тэгш элсэх эрх. UN Doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add.7 үзнэ үү. 17 CEDAW Committee, Ерөнхий зөвлөмж No. 23: Улс төр, нийгмийн амьдрал. 18 CEDAW Committee, Ерөнхий зөвлөмж No. 40 (2024) шийдвэр гаргах системд эмэгтэйчүүдийн эрх тэгш, бүх талыг хамарсан төлөөлөлийн талаар, тухайлбал: 39 (c) ("Парламент, Засгийн газар, бүс нутгийн болон орон нутгийн зөвлөл, улс төрийн нам, олон нийтийн үйлчилгээ, хувийн секторын компаниудад эмэгтэйчүүдийн эсрэг жендэрийн хүчирхийлэл, үзэн ядалтын үг ярианы бүх хэлбэрийг арилгахын тулд бие даасан гомдол гаргах механизм, нууц зөвлөгөө өгөх, бүх албан тушаалтнуудад зохих сургалт явуулах; ажилтнууд"); 45 (d) ("Улс төрийн кампанит ажилд тэгш тоглоомын талбарыг бий болгохын тулд зардлын хязгаар, хямдхан зар сурталчилгаа зэрэг эмэгтэй нэр дэвшигчдэд тэгш санхүүгийн болон бусад дэмжлэг үзүүлэх"); 51 (d) ("Улс төрийн нам, мэргэжлийн холбооны шийдвэр гаргах байгууллагуудад тэгш байдлыг албадах, хэрэгжүүлэх, дагаж мөрдөхгүй бол шийтгэл оноох, дагаж мөрдөхөд урамшуулах тухай"); 51 (е) ("Улс төрийн нам, мэргэжлийн холбооны эмэгтэйчүүдийн хэсэг байгуулах, тусгай санхүүжилт олгох") үзнэ үү. 19 2003 оны 4 дүгээр сарын 8-нд батлагдсан улс төрийн намууд болон сонгуулийн кампанит ажлыг санхүүжүүлэхэд авлигын эсрэг хэрэгжүүлэх нийтлэг дүрмийн тухай гишүүн орнуудад өгсөн Европын холбооны Сайд нарын хорооны зөвлөл, Зөвлөмж (2003)4. Улс төрийн намуудыг санхүүжүүлэх тухай 2001 оны 5 дугаар сарын 22-нд Ассамблейн нэрийн өмнөөс үйл ажиллагаа явуулж буй Байнгын хорооноос баталсан. Европын холбооны Парламентийн Ассамблейн зөвлөмж 1516(2001) үзнэ үү. 10  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

(цаашид 2020 оны Хамтарсан Удирдамж гэх), 20 АИХЭГ болон Венецийн Комиссын Эвлэлдэн нэгдэх эрх чөлөөний талаарх хамтарсан Удирдамж,21 АИХЭГ- ын Хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн улс төрийн оролцоог дэмжих тухай удирдамж,22 ЕАБХАБ-ын Үндэсний цөөнхийн асуудал эрхэлсэн дээд комиссар (цаашид ЕАБХАБ/ҮЦАЭДК)-ын газраас гаргасан Сонгуулийн үйл явцад үндэсний цөөнхийн оролцоог дэмжих, ажиглах гарын авлага (2014),23 ЕАБХАБ/ҮЦАЭДК– ын Олон нийтийн амьдралд үндэсний цөөнхийн үр дүнтэй оролцооны талаарх Лундын Зөвлөмжүүд (1999)24 болон ЕЗ-ийн Авлигын эсрэг төр улсуудын бүлэг (GRECO)-ээс гаргасан холбогдох тайлангууд хамаарна. 21. Венецийн Комиссын Улс төрийн намын тухай сайн туршлагын хуулийн эмхэтгэл25 болон АИХЭГ, Венецийн Комиссоос гаргасан хамтарсан санал зөвлөмжүүд26 гэх мэт бусад хэрэгцээт баримт бичигтэй танилцана уу.

2. АИХЭГ-ААС ӨМНӨ ГАРГАСАН ЗӨВЛӨМЖҮҮД , БА ТЭДГЭЭРИЙН ХЭРЭГЖИЛТИЙН БАЙДАЛ

22. Монгол Улсын Улс төрийн намын тухай хуулийн шинэчилсэн найруулга 2023 оны 7-р сарын 7-ны өдөр батлагдаж, 2024 оны 1-р сарын 1-ний өдрөөс хүчин төгөлдөр мөрдөгдөж эхэлсэн. 23. Юуны өмнө, 2022 онд АИХЭГ, Венецийн Комиссоос гаргасан хамтарсан санал зөвлөмж болон АИХЭГ-ын 2019 оны санал зөвлөмжид тусгагдсан зарим зөвлөмжийг харгалзаж тус хуульд тусгасанд АИХЭГ талархалтай хандаж байна. Тухайлбал: - улс төрийн намыг бүртгэх үйл явцыг харьцангуй хялбаршуулсан27 түүнчлэн, намын дүрэмд орсон өөрчлөлтийг болон шинээр сонгогдсон намын даргыг бүртгэх хугацаа, журмыг хялбаршуулсан;28 - улс төрийн намын үйл ажиллагаанд хориглох зүйлс харьцангуй хумигдсан;29 - улс төрийн намыг татан буулгах зарим үндэслэлийг илүү хязгаарласан болон намын үйл ажиллагаанд хориглох зүйлсийг илүү тодорхой тогтоосон;30

20 ЕАБХАБ/АИХЭГ болон Венецийн Комисс, Улс төрийн намын зохицуулалтын талаарх удирдамж (2nd edition, 2020), CDL- AD(2020)032 (цаашид “2020 Улс төрийн намын зохицулалтын талаарх хамтарсан удирдамж” гэх). 21 ЕАБХАБ/АИХЭГ, Эвлэлдэн нэгдэх эрх чөлөөний талаарх удирдамж (2015), CDL-AD(2014)046 (цаашид “2015 Эвлэлдэн нэгдэх эрх чөлөөний талаарх хамтарсан удирдамж” гэх). 22 ЕАБХАБ/АИХЭГ, Хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн улс төрийн оролцоог дэмжих удирдамж (2019). 23 ЕАБХАБ-ын Үндэсний цөөнхийн асуудал эрхэлсэн дээд комиссар (ЕАБХАБ/ХЭДК), Сонгуулийн үйл явцад үндэсний цөөнхийн оролцоог ажиглах, дэмжих гарын авлага (2014). 24 ЕАБХАБ/ХЭДК, Үндэсний цөөнхийн нийгмийн атьдрал дахь үр дүнтэй оролцооны таларх Лундын зөвлөмж (1999). 25 Венецийн комисс, Улс төрийн намын тухай сайн туршлагын хуулийн эмхэтгэл, CDL-AD (2009)021. 26 <https://www.legislationline.org/odihr-documents/page/legal-reviews/topic/16/Political%20Parties/show> үзнэ үү. 27 АИХЭГ – Венецийн Комисс, Хамтарсан санал зөвлөмж 2022, 43-р догол мөрийг үзнэ үү. Үүнд: тухайлбал, улс төрийн намыг байгуулах хэд хэдэн үе шаттай нарийн төвөгтэй журмыг тусгасан заалтуудыг хасах, тухайлбал ажлын бүлэг байгуулах, тодорхой тооны иргэдийг элсүүлэх зорилгоор 60-аас доошгүй өдрийн турш олон нийтийн хурал зохион байгуулах гэх мэт. 28 АИХЭГ – Венецийн Комисс, Хамтарсан санал зөвлөмж 2022, 53-р догол мөр ийг үзнэ үү. Үүнд: намын дүрэмд оруулсан нэмэлт өөрчлөлт, намын удирдагчийг томилох шийдвэрийг Дээд шүүхэд танилцуулах хугацааг (30-аас 60 хоног болгох) сунгах бөгөөд тогтоосон хугацаа нь зөрчигдсөн тохиолдолд нэмэлт өөрчлөлт эсвэл намын шинэ удирдагчийг бүртгүүлэхээс татгалзах үндэслэл болохгүй. 29 АИХЭГ – Венецийн Комисс, Хамтарсан санал зөвлөмж 2022, 58, 62, 64-р догол мөрийг үзнэ үү. Үүнд: тухайлбал, улс төрийн намыг олон улсын намын байгууллагын гишүүн болгох боломж олгох, сонгуулийн болон сонгуулийн бус хугацаанд намын гишүүд, дэмжигчдэд улс төрийн хүсэл эрмэлзэл болон улс төрийн байр сууриа илэрхийлэх, намын үйл ажиллагаанд идэвхтэй оролцсон тохиолдолд цалин, урамшуулал олгох хоригийг цуцлах замаар улс төрийн намуудын олон улсын үйл ажиллагааны хүрээг өргөжүүлэх, улс төрийн намуудын сонгуулийн платформыг судалгаан дээр тулгуурлах шаардлагыг цуцлах, намын платформтой нийцэх шаардлагыг хасах. 30 АИХЭГ – Венецийн Комисс, Хамтарсан санал зөвлөмж 2022, тухайлбал, Улсын Их Хурлын сонгуульд нэр дэвшигчдийг хоёр хугацаа дараалан оролцуулаагүй, эсвэл удирдах зөвлөл нь таван жилийн турш идэвхгүй болсны дараа хоёр жил идэвхгүй болсон үндэслэлээр улс төрийн намыг татан буулгах гэсэн үндэслэлийг хасах, мөн "шууд эсвэл ноцтой заналхийлэл" гэхийн оронд "ноцтой заналхийлэл" гэж илүү хатуу заах, "constitutional order" гэсэн ерөнхий эшлэлийг хасах (мөн Урьдчилсан дүгнэлтийн 7-р дэд хэсгийг үзнэ үү). 11  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

- төрийн санхүүжилт авахад тавигддаг шалгуур, босгыг зохицуулж, жижиг эсвэл шинээр байгуулагдсан улс төрийн намуудад илүү тэгш боломжийг олгосон;31 - намуудын санхүүгийн тайланг болон холбогдох мэдээллийг 10 жил хадгалахыг СЕХ-нд үүрэг болгосон. 24. 2022 оны АИХЭГ, Венецийн комиссоос гаргасан Хамтарсан санал зөвлөмжид сайшаагдаж байсан хэд хэдэн заалтууд тус хуульд тусгагдсаныг сайшааж байна. Тухайлбал, улс төрийн намын бусад байгууллагуудыг гуравдагч этгээдийн санхүүжилтийн суваг болгон ашиглахаас урьдчилан сэргийлэх зорилгоор намын бусад байгууллагуудад хандив авах журмыг зохицуулсан заалт, болон өөр хүний нэрийн өмнөөс хандив өгөхийг (өөрөөр хэлбэл, “хуурамч хандивлагчид") хориглосон заалт тус тус багтана. 25. Үүний зэрэгцээ, 2022 онд Монгол Улсын Улс төрийн намын тухай хуулийн төсөлд АИХЭГ, Венецийн комиссын гаргасан Хамтарсан санал зөвлөмжид32 дурдсан томоохон хэсэг тус хуульд хамааралтай хэвээр байгааг доор дэлгэрүүлэв. 26. 2023 оны 7-р сарын 7-ны өдөр Улс төрийн намын тухай хуулийг дагаж мөрдөх журмын тухай хуулийг (цаашид “Дагаж мөрдөх журмын тухай хууль” гэх) баталсан боловч 2024 оны 12-р сарын 13-ны өдөр нэмэлт, өөрчлөлт оруулж, Улс төрийн намууд хэрэгжүүлэх үүрэг хүлээсэн хэд хэдэн зүйлийн хэрэгжилтийг хойшлуулав.33 Дагаж мөрдөх журмын тухай хуульд орсон өөрчлөлтөөр нам өөрийн дүрэм, хөтөлбөр, дотоод зохион байгуулалтыг Хуульд нийцүүлэх арга хэмжээг 2025 оны 12-р сарын 31-ний өдрийн дотор авч хэрэгжүүлэх бөгөөд “уг өөрчлөлтийг Улсын дээд шүүхэд 30 хоногийн дотор хүргүүлнэ” (2 дугаар зүйл). Гэсэн хэдий ч, Дагаж мөрдөх журмын тухай хуульд Хуулийн аль зүйл заалтуудын хэрэгжилтийг 2025 оны эцэс хүртэл хойшлуулж буйг тодорхой жагсаагаагүй байна. 27. Хуулийн 17.7-д заасан “Намын төлөөллийн төв байгууллага, гүйцэтгэх төв байгууллага болон хяналтын байгууллагын бүрэлдэхүүнд аль нэг хүйсийн төлөөлөл 40 хувиас доошгүй байна” гэсэн заалтыг гол улс төрийн намууд хангаагүй, мөн тус шаардлага нь хэрэгжүүлэхэд хэцүү байгаа нь айлчлалын үеэр нотлогдсон. Түүнчлэн, улс төрийн олон нам дүрэм, дотоод журмаа Хуульд нийцүүлэн шинэчлэх шатандаа яваа бөгөөд, цөөхөн хэдэн нам жендэрийн шаардлагыг биелүүлэх, дүрэм, журмаа хуульд нийцүүлэх үйл явцыг бүрэн гүйцэтгэсэн байна. 28. Хэдийгээр УИХ-д суудалтай намуудын дийлэнх нь АИХЭГ-ын мэргэжилтнүүдэд 2025 оны 12 дугаар сараас хойш Хуулийг хэрэгжүүлэх хугацааг дахин хойшлуулах санаа байхгүй гэж мэдэгдсэн боловч АИХЭГ оролцогч талуудтай хийсэн уулзалтуудаар цуглуулсан мэдээллээс үзвэл Хуулийн хэрэгжилтийг дахин хойшлуулах санаархал байгаа эсэх нь тодорхойгүй хэвээр байна. Тогтолцооны шинжтэй хуулийг хэрэгжүүлэх бат бах суурийг тавих зайлшгүй шаардлагатай бөгөөд улс төрийн намууд Хуульд нийцүүлэн шинэчлэн зохион байгуулахад бэрхшээлтэй тулгарч буйг ойлгож хандаж байгаа болно. Гэвч хуулийн хэрэгжилтийг дахин хойшлуулах асуудлыг маш болгоомжтой үнэлэхгүй бол

31 АИХЭГ – Венецийн Комисс, Хамтарсан санал зөвлөмж 2022, 93, 98-р догол мөрийг үзнэ үү. Үүнд: төрийн санхүүжилтийг авах зорилгоор нийт саналын босгыг 3 хувиас 1 хувь болгон бууруулах нь парламентад суудалгүй болон шинээр байгуулагдсан намуудад ашигтай байна. (Хамтарсан Санал зөвлөмж, 93-р догол мөр); тодорхой зорилтод төрийн санхүүжилтийг 60-иас 50 хувь руу бууруулах нь төрийн санхүүжилтийн дийлэнх хувийг өөр зорилгоор ашиглавал үйл ажиллагааны үндсэн зардлыг төлөхөд хүндрэлтэй байж болох жижиг намуудад ашигтай (2022 Хамтарсан санал зөвлөмж, 98-р догол мөрийг үзнэ үү). 32 Ардчилсан сонгуулийн зөвлөлийн 73 дахь хурлаар (2022 оны 6 сарын 16) баталж, Венецийн комиссийн 131 дэх ээлжит хуралдаанаар (2022 оны 6-р сарын 17-18) баталсан АИХЭГ-Венецийн Комиссын Монгол улсын Улс төрийн намын тухай хуулийн төсөлд өгсөн хамтарсан санал зөвлөмж. 33 Улс төрийн намын тухай хуулийг дагаж мөрдөх журмын тухай хууль үзнэ үү. 12  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

хуулийн хэрэгжилтийг хойшлуулах нь үр дүнтэй шийдэл болж чадахгүй байж болзошгүй. Түүнчлэн, Хуулийн заалтуудыг техникийн хувьд нийцүүлэхээс гадна, хуулийг саадгүй хэрэгжүүлэх үүднээс холбогдох төрийн байгууллагууд хуулийн шинэ шаардлагуудын талаар улс төрийн намуудад илүү үр дүнтэй ойлголт өгч, мэдээлэл, мэдлэгийг нэмэгдүүлэх шаардлагатай. 29. АИХЭГ 2024 оны УИХ-ын сонгууль ажиглалтын эцсийн тайландаа 2023 оны Үндсэн хуульд оруулсан өөрчлөлтөөр УИХ-ын гишүүдийн тоог нэмэгдүүлсэн нь парламентыг илүү хүчирхэг, олон талын төлөөллийг хангахад чиглэсэн төдийгүй, сонгуулийн үр дүнд эмэгтэй гишүүдийн эзлэх жин, УИХ-д төлөөлөлтэй улс төрийн намын тоог мөн адил нэмэгдүүлсэн гэж тэмдэглэжээ. Зарчмын хувьд энэ нь цаашид хууль тогтоох үйл явцыг илүү боловсронгуй болгоход хөтлөх учиртай. Гэвч эргээд харвал, Хуулийг батлахад анхнаасаа зохион байгуулалт сайтай, оролцоог хангасан, хууль тогтоох ардчилсан үйл явцыг сайтар баримталсан бол, Хууль илүү чанартай болоход төдийгүй, түүний хэрэгжилт илэрхий сайжирч, улмаар ардчиллын институцүүдэд олон нийтийн итгэлийг нэмэгдүүлэхэд илэрхий хувь нэмэр оруулах байлаа. Хэрэгцээгүй, эсвэл хэрэгжих боломжгүй хууль батлах, байнга хуульд өөрчлөлт оруулахаас сэргийлэхийн тулд аливаа бодлогыг хэрэгжүүлэхэд шинэ хууль тогтоомж батлах хэрэгцээ шаардлагыг маш нарийн үнэлэх ёстой. Түүнчлэн, хуулийн төсөл боловсруулах, зөвлөлдөх, хэлэлцэх, хэрэгжүүлэх, үнэлэх гээд хууль тогтоох бүхий л үйл явц тэгш хамруулсан, оролцоонд тулгуурласан байх ёстой. 30. Дээр дурдсан шалтгааны улмаас, Хуулийн цаашдын хэрэгжилтийг холбогдох бүх оролцогч талуудтай хэлэлцэхийг шийдвэртэй зөвлөж байна. Хэлэлцэхдээ, Хууль анх тавьсан зорилгодоо хүрч буй эсэх, хүссэн үр дүнд хүрч чадах эсэхийг үнэлэх шаардлагатай. Ялангуяа хамгийн их нөлөөнд нь өртөж буй талууд, тухайлбал жижгэвтэр улс төрийн намуудтай зөвлөлдөж, тэд Хуулийг амжилттай хэрэгжүүлэхэд бэлдэхэд төрийн дэмжлэг авч чадаж буй эсэхэд тусгайлан анхаарах ёстой (Хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын талаар тус сана зөвлөмжийн 9-р бүлгээс үзнэ үү). Эцэст нь, АИХЭГ-аас холбогдох талуудтай уулзсан уулзалтын үеэр Улс төрийн намын тухай хууль болон сонгуулийн хууль тогтоомжууд, ялангуяа Улсын Их Хурлын сонгуулийн тухай хуульд ноцтой зөрчил байгааг онцолсон. Эдгээр зөрүүтэй заалтын заримыг тус санал зөвлөмжид авч үзсэн боловч, АИХЭГ нь Монгол Улсын сонгуулийн хууль тогтоомж олон улсын стандарт болон ЕАБХАБ-ын өмнө хүлээсэн үүрэг амлалтуудад хэрхэн нийцэж буй талаар илүү дэлгэрэнгүй, иж бүрэн шинжилгээг тусдаа хүсэлтийн дагуу хийж өгөхөд бэлэн байна.

3. УЛС ТӨРИЙН НАМЫН ТУХАЙ ХУУЛИЙН НЭР ТОМЬЁОНЫ ТОДОРХОЙЛОЛТ

31. Хуулийн 4.1 зүйлд улс төрийн намыг тодорхойлохдоо “иргэдийн улс төрийн хүсэл зоригийг илэрхийлдэг, улсын хэмжээний бодлого дэвшүүлэн сонгуульд оролцдог, хамтын шийдвэр гаргаж, сайн дураараа эвлэлдэн нэгдсэн Монгол Улсын иргэдийн нэгдэл мөн” гэжээ. Дээрх тодорхойлолт “хамтын хариуцлага хүлээдэг” гэсэн ойлголтыг агуулаагүй нь сайшаалтай. Учир нь энэ ойлголт асуудалтай байсан талаар 2022 оны хамтарсан санал зөвлөмжид улс төрийн нам нь гишүүдийнхээ тус тусын үйлдлийн төлөө хариуцлага хүлээхгүй, ялангуяа ийм үйлдэл нь намын дүрэм, намын үйл ажиллагаатай харшлах юм бол нам хариуцлага хүлээх нь учир дутагдалтай хэмээн дурдсан.34 Сонгуульд оролцдог гэх тодорхойлолт болон

34 АИХЭГ болон Венецийн Комиссын 2022 Хамтарсан санал зөвлөмж , догол мөр. 30. Мөн 2020 Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын тухай Хамтрасан удирдамж , догол мөр. 118; болон Венецийн Комиссын, Улс төрийн намыг хориглох, татан буулгах болон түүнтэй адилтгах арга хэмжээний талаарх удирдамж , CDL-INF(2000)001, догол мөр. 4. The ECtHR Улс төрийн 13  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

Хуулийн 21.1.1-р зүйлийг харахад сонгуульд нэр дэвшүүлдэг гэдгийг тодотгосон бөгөөд улс төрийн намыг, сонгуульд нэр дэвшигч дэвшүүлж оролцохгүйгээр бодлогод нөлөөлөхийг эрмэлздэг бусад сонирхлын бүлэг, холбоодоос ялгаж салгахад чухал юм.35 Түүнчлэн, “үндэсний хэмжээний бодлого дэвшүүлэн” гэсэн нь хэт хязгаарласан ойлголт байж болзошгүй. Учир нь үндэсний хэмжээний бодлого дэвшүүлээгүй ч бүсийн хэмжээнд эсвэл орон нутгийн хэмжээнд дэмжлэг авсан, үндэсний цөөнхийн эрхийг сурталчилдаг, улс төрийн албан тушаалд тодорхой хүнийг нэр дэвшүүлэхийг дэмждэг улс төрийн намуудыг ялгаварлан гадуурхсан мэт үйлдэл байх магадлалтай байна36. 32. Хуулийн төслийн 4.2-р зүйлд улс төрийн намын үндсэн чиг үүргийг нарийвчлан тусгаж, маш дэвшилтэт заалтуудыг тусгажээ. Тухайлбал “иргэдийн улс төрийн боловсрол, идэвхтэй оролцоог хөхиүлэн дэмжих” (4.2.3), “төрийн улс төрийн алба хаах хариуцлагатай иргэнийг бэлтгэх” (4.2.4) гэх мэт. Гэвч үүний сацуу, 2022 оны хамтарсан санал зөвлөмж бэлтгэх үеийн хуулийн төсөлтэй харьцуулбал дээрх чиг үүрэгт шийдвэр гаргах түвшинд эмэгтэй, залуу, хөгжлийн бэрхшээлтэй иргэдийн оролцоог дэмжих гэх заалт байхгүй болсон байна.37 Нам бодлого, үйл ажиллагаандаа эмэгтэй, ахмад, залуу, хөгжлийн бэрхшээлтэй иргэд зэрэг нийгмийн бүлгүүдийн төлөөлөл, оролцоог хангаж ажиллах талаар улс төрийн намын дотоод зохион байгуулалтын тухай зүйлд (8.5 зүйл) тусгажээ. Өмнөх хуулийн төсөлд байсан үг хэллэг нь ардчилсан, иргэдийн оролцоотой улс төрийн үйл явцыг дэмжихэд улс төрийн намын оруулж, гүйцэтгэдэг онцгой бөгөөд үндсэн үүргийг нь харуулж байсан юм.38 Иймд Хуулийн 4.2-р зүйлд дээрх чиг үүргийг улс төрийн намуудын чиг үүрэгт тусгайлан оруулахыг зөвлөж байна. 33. Хуулийн 3.1.1 болон 3.1.3-р зүйлд “намын гишүүн” болон “намын дэмжигч” гэсэн нэр томьёог тус тус дурдаж, гишүүнчлэлийн татварыг саналын эрхтэй уяснаар эдгээрийн зааг ялгааг тодруулсан байна.39 Энэ ялгаа нь гишүүнчлэлийн татвар төлөх боломжгүй эсвэл төлөхийг хүсэхгүй байгаа хүмүүсийн намын үйл ажиллагаанд оролцох оролцоонд заагийг бий болгож байна.40 Түүнчлэн, хуулийн 32.6-р зүйлд улс төрийн нам нь өөрийн дүрэм, журмаар намын гишүүний татварыг хөнгөлөх, чөлөөлөхөөр зохицуулж болно гэж тусгасныг онцлох нь зүйтэй. Улс төрийн нам гишүүнчлэлийн татвар төлсөн эсэхээс үл хамааран үйл ажиллагаанд оролцохыг зөвшөөрөх эсэхээ дотооддоо (намын дүрмээр) зохицуулж, шийдэх боломжтой байх ёстой бөгөөд эдгээр асуудлыг Хуулиар зохицуулах шаардлагагүй болно.

4. УЛС ТӨРИЙН НАМ ҮҮСГЭН БАЙГУУЛАХ , НАМЫН ГИШҮҮНЧЛЭЛ

34. Хуулийн 5.1-р зүйлд “Монгол Улсын сонгуулийн эрх бүхий иргэн сайн дурын үндсэн дээр эвлэлдэн нэгдэх, нам байгуулах, намд элсэх, намаас гарах, хууль тогтоомж болон тухайн намын дүрэм, намын хөтөлбөрт нийцүүлэн түүний үйл ажиллагаанд оролцох, намыг дэмжих, эс дэмжих эрхтэй” гэж тусгасан байна. 2020 оны 12

намын хуучин удирдагчийн хэлсэнд үндэслэн улс төрийн намыг татан буулгах нь үндэслэлгүй (ECtHR, Турк Улсын Ардчилсан нам (DEP) v. Турк Улс, no. 25141/94, 2002 оны 12-р сарын 10, 64-р догол мөр). 35 2020 Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын тухай Хамтарсан удирдамж , Хавсралт II, p. 173. 36 Мөн тэнд. 102-103-р догол мөр. 37 АИХЭГ болон Венецийн Комиссын 2022 Хамтарсан санал зөвлөмж , 31-р догол мөр. 38 ЕАБХАБ/АИХЭГ, Эмэгтэйчүүдийн улс төрийн нам дахь оролцоог дэмжих тухай гарын авлага (2014). Бээжингийн тунхаглал ба үйл ажиллагааны хөтөлбөр, 1995 оны 9-рр сарын 15-нд баталсан, Дэлхийн эмэгтэйчүүдийн IV бага хурал, 191-р догол мөр. 39 Хуулийн 3.1.1-д , “намын гишүүн ” гэж “намын зорилго, үзэл баримтлал, намын хөтөлбөр, дүрмийг хүлээн зөвшөөрч, сайн дурын үндсэн дээр намд эвлэлдэн нэгдэж элссэн, гишүүний татвар төлдөг, тухайн намын үйл ажиллагаанд саналын болон сонгох, сонгогдох эрхтэйгээр оролцох иргэнийг” хэлнэ гэж заасан. Хуулийн 3.1.3-д , “намын дэмжигч” гэж “намын зорилго, үзэл баримтлалыг сайн дурын үндсэн дээр дэмжин намн үйл ажиллагаанд идэвхтэй оролцдог иргэдийг” хэлнэ гэж заасан байна. 40 Улс төрийн намын зохицуулалтын талаарх хамтарсан удирдамж 156-р догол мөр. 14  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

дугаар сард батлагдсан Монгол Улсын Ерөнхийлөгчийн сонгуулийн тухай хуулийн41 5.2-р зүйлд эрх зүйн чадамжгүй нь шүүхийн шийдвэрээр тогтоогдсон иргэн (оюуны эсвэл сэтгэцийн эмгэгтэй иргэдийг оруулаад), эсхүл хорих ял эдэлж байгаа иргэн (гэмт хэргийн шинж чанар, хүнд байдлаас үл хамааран) сонгуульд оролцох эрх эдлэхгүй гэж тусгасан талаар 2022 оны хамтарсан санал зөвлөмжид дурджээ. Хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн тухай НҮБ-ын Конвенц (CPRD)-ийн 12–р зүйлд42, хөгжлийн бэршээлтэй хүмүүс нь бусдын нэгэн эрх зүйн чадамжтай байх43 талаар болон оролцогч улсууд эрх нь зөрчигдөхөөс урьдчилан сэргийлэх үр нөлөөтэй, зохистой хамгаалалтыг бий болгохуйц эрх зүйн чадамжаа хэрэгжүүлэхтэй холбоотой бүх арга хэмжээг авна гэж тусгасан байдаг. Өмнөх санал дүгнэлт болон сонгууль ажигласан тайлангуудад дурдсанчлан,44 иргэдийн сонгох эрхийг хязгаарласан эдгээр хязгаарлалтууд нь олон улсын жишиг болон ЕАБХАБ-ын өмнө хүлээсэн үүрэг амлалтуудад нийцэхгүй байна.45 35. Үүний үр дагаварт, эдгээр хязгаарлалтууд нь эрх зүйн чадамжгүй болсон иргэд болон гэмт хэргийн шинж чанар, хүнд хөнгөнөөс үл хамааран эрх чөлөөгөө хасуулан, ял эдэлж байгаа хүмүүсийн улс төрийн нам байгуулах, бүртгүүлэх, элсэх эрхийг мөн хязгаарлаж байна. Хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн тухай НҮБ-ын Конвенц (CPRD)-ийн 29(b)(i)-р зүйлд, оролцогч улсууд хөгжлийн бэрхшээлтэй

41 АИХЭГ, Монгол улс - Сонгуулийн тусгай үнэлгээний ажлын эцсийн тайлан (2021 оны 10-р сарын 22), х. 9; болон АИХЭГ-ын Монгол Улс – Хэрэгцээний үнэлгээний ажлын тайлан – УИХ-ын сонгууль (2020 оны 4-р сарын 22), х.7. Мөн ЕАБХАБ/АИХЭГ-ын Монгол улсын Ерөнхийлөгч, УИХ болон орон нутгийн сонгуулийн хуулийн төсөлд өгөх АИХЭГ-ын санал дүгнэлт, 2019 оны 11-р сарын 25, 20-р догол мөр; мөн өмнө иш татсан 1-р зүүлт, 28-29-р догол мөр (2019 ЕАБХАБ/АИХЭГ-ын Санал дүгнэлт). 42 Хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн тухай НҮБ-ын Конвенц (CPRD)- ийн 12.2 –р зүйлд, “оролцогч улсууд нь эрх нь зөрчигдөхөөс урьдчилан сэргийлэх үр нөлөөтэй, зохистой хамгаалалтыг бий болгохуйц эрх зүйн чадамжаа хэрэгжүүлэхтэй холбоотой бүх арга хэмжээг авна “ гэж тусгасан байдаг. Түүнчлэн НҮБ-ын Хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн эрхийн хороо, Хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн эрхийн тухай конвенцийн 12 дугаар зүйлийн хуулийн өмнө адил тэгш байдлаар хүлээн зөвшөөрөгдөх тухай ерөнхий тайлбар №1 (2014), General Comment No. 1 to Article 12 of the CPRD on equal recognition before the law догол мөрийг үзнэ үү. 7-д эрх зүйн чадамжийг “бүх хүн, түүний дотор хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүс эдлэх ёстой төрөлхийн эрх” гэж хүлээн зөвшөөрсөн; Мөн эрх зүйн чадамж нь нийгэмд болон шийдвэр гаргах үйл явцад бүрэн, үр дүнтэй оролцох гол түлхүүр бөгөөд оюуны бэрхшээлтэй хүмүүс, аутизмтай хүмүүс, сэтгэц, нийгмийн хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүс, түүнчлэн хөгжлийн бэрхшээлтэй хүүхдүүдийг өөрсдийн байгууллагаар дамжуулан баталгаажуулах ёстойг онцолсон 6-р зүйлийг мөн үзнэ үү. 43 Хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн тухай НҮБ-ын Конвенц (CPRD)- ийн 12.2 –р зүйлд, “оролцогч улсууд нь эрх нь зөрчигдөхөөс урьдчилан сэргийлэх үр нөлөөтэй, зохистой хамгаалалтыг бий болгохуйц эрх зүйн чадамжаа хэрэгжүүлэхтэй холбоотой бүх арга хэмжээг авна “ гэж тусгасан байдаг. Түүнчлэн НҮБ-ын Хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн эрхийн хороо, Хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн эрхийн тухай конвенцийн 12 дугаар зүйлийн хуулийн өмнө адил тэгш байдлаар хүлээн зөвшөөрөгдөх тухай ерөнхий тайлбар №1 (2014), General Comment No. 1 to Article 12 of the CPRD on equal recognition before the law догол мөрийг үзнэ үү. 7-д эрх зүйн чадамжийг “бүх хүн, түүний дотор хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүс эдлэх ёстой төрөлхийн эрх” гэж хүлээн зөвшөөрсөн; Мөн эрх зүйн чадамж нь нийгэмд болон шийдвэр гаргах үйл явцад бүрэн, үр дүнтэй оролцох гол түлхүүр бөгөөд оюуны бэрхшээлтэй хүмүүс, аутизмтай хүмүүс, сэтгэц, нийгмийн хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүс, түүнчлэн хөгжлийн бэрхшээлтэй хүүхдүүдийг өөрсдийн байгууллагаар дамжуулан баталгаажуулах ёстойг онцолсон 6-р зүйлийг мөн үзнэ үү. 44 Мөн, АИХЭГ-ын, Монгол Улс – Сонгууль ажиглах тусгай хорооны эцсийн тайлан Mongolia - Special Election Assessment Mission Final Report (2021 оны 10-р сарын 20), 9-р хуудас; АИХЭГ-ын, Монгол Улс – УИХ –ын сонгуулийн урьдчилсан үнэлгээний багийн тайлан Mongolia - Needs Assessment Mission Report – Parliamentary Elections (2020 оны 4-р сарын 20), хуудас 7 харна уу. Түүнчлэн АИХЭГ-ын, Монгол Улсын Ерөнхийлөгчийн, УИХ-ын болон орон нутгийн сонгуулийн тухай хуулинд өгсөн санал зөвлөмж Opinion on draft laws of Mongolia on presidential, parliamentary and local elections (2019 оны 11-р сарын 25), догол мөр. 20; болон өмнө их татсан 1-р зүүлт, догол мөр. 28-29 (2019 АИХЭГ-ын Санал Opinion). 45 2006 оны ХБХЭК-ийн 29-р зүйлд “хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн улс төрийн эрхийг баталгаажуулах, эдгээр эрхээ бусдын адил эдлэх эрхийг бий болгоно”, ХБХЭК-ийн 12-р зүйлд “Оролцогч улсууд нь хөгжлийн бэрхшээлтийн хүмүүс нь амьдралын бүхий л хүрээнд бусадтай адид тэгш байх үндсэн дээр эрх зүйн чадамжтай байх явдлыг хүлээн зөвшөөрнө”. Мөн ХБХЭК-ийн хорооны Монгол улс - 2 дахь, 3 дахь үе шатын тайлангуудын талаарх нэгдсэн дүгнэлт, 2023 оны 10-р сарын 05, 25-26-р догол мөрийг үзнэ үү. Копенгагены баримт бичиг 1990 , 24-р догол мөрт “Ардчилсан нийгэмд эрх чөлөөг аливаа нэгэн хэлбэрээр хязгаарлах нь холбогдох хуулийн зорилгуудын нэгэнтэй холбоотой байх бөгөөд уг хуулийн зорилготой чанд нийцэх ёстой”. Мөн ODIHR, Хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн улс төрийн оролцоог нэмэгдүүлэх нь (Варшав: 2019), ялангуяа х. 36; 2013 ХБХЭК хорооны Харилцаа холбоо No. 4/2011, 9.4-р догол мөрт “29-р зүйлд ямар нэгэн үндэслэлтэй хязгаарлалтыг заагаагүй бөгөөд хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн аль нэг бүлэгт ямар нэгэн онцгой нөхцөл олгоогүй. Иймд оюун ухаан эсвэл сэтгэл мэдрэлийн олдмол эсвэл төрмөл хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн сонгох эрхийг хязгаарлаж улмаар хувь хүний үнэлгээний үндсэн дээр хязгаарлах нь тус Конвенцийн 2 дугаар зүйлийн дагуу хөгжлийн бэрхшээлийн улмаас алагчилах үндэслэл болж байна.” НҮБ-ын Хүний эрхийн хороо (UN HRC) Иргэний болон улс төрийн эрхийн олон улсын пактын 25-р зүйлийн тухай санал No. 25 (1996), CCPR/C/21/Rev.1/Add.7, 14-р догол мөр, “хэрэв гэмт хэрэгт ял оноосон нь сонгуульд оролцох эрхийг хойшлуулах үндэслэл болсон бол хойшлуулах хугацаа нь үйлдсэн гэмт хэрэг болон оногдуулсан шийтгэлээс хамаарна”; НҮБ-ын Хүний эрхийн хороо 2011 оны 5-р сарын 11-ны өдрийн ХЭХ-ны Yevdokimov v. Russian Federation хэргийг хянан шийдвэрлэсэн хурлын шийдвэрээр “гэмт хэргийн ноцтой байдлыг харгалзахгүйгээр гэмт хэргийн яллах дүгнэлтийг үндэслэн сонгуульд оролцох эрхийг бүхэлд нь хязгаарласан нь ХЭХЭК-ийн 25 дугаар зүйлийг зөрчсөн хэрэг гэж үзжээ. Улс төрийн намд элсэх "эрх зүйн чадамж"-ийн шаардлагыг хүчингүй болгох тухай зөвлөмжүүд; АИХЭГ, Бүгд Найрамдах Армени Улсын Улс төрийн намын талаарх Үндсэн хуулийн тухай санал зөвлөмж (2019 оны 10-р сарын 19), 43-р догол мөр; АИХЭГ – Венецийн комисс, Армени улсын улс төрийн намуудын хууль тогтоомжид оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төслийн хамтарсан санал зөвлөмж, CDL-AD(2020)004, 23-р догол мөрт дээрх хязгаарлалтыг мөн хүчингүй болгохыг дэмжсэн. 15  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

хүмүүс бүрэн дүүрэн оролцох орчин бүрдүүлэх явдлыг идэвхтэйгээр хөхиүлэн дэмжиж, “улс орны улс төрийн хэрэг, ялангуяа улс төрийн намуудын үйл ажиллагаа болон удирдлагатай нь холбоотойгоор үйл ажиллагаа явуулдаг засгийн газрын бус байгууллагуудын үйл ажиллагаанд оролцох” оролцоог дэмжинэ гэж заасан. Түүнчлэн, үзэл бодлоо чөлөөтэй илэрхийлэх, эвлэлдэн нэгдэх, улс төрийн амьдралд оролцох эрхийг бүрэн дүүрэн хэрэгжүүлэх, хамгаалахад эвлэлдэн нэгдэх эрх чөлөө, тэр дундаа улс төрийн намуудыг үүсгэн байгуулах, дэмжих үйл явц нэн чухал юм. Улс төрийн нам үүсгэн байгуулах, намд элсэхийг зорьж буй бүх хувь хүн, сонирхлын бүлгүүд хуулийн өмнө эрх тэгш, аливаа үндэслэлээр ялгаварлан гадуурхагдахгүй байх ёстой.46 Улс төрийн нам үүсгэн байгуулах хүсэлтэй хувь хүн, бүлгүүдэд төрөөс ямар нэгэн давуу, эсвэл сул тал өгөхгүй байх, улс төрийн намын зохицуулалт жигд хэрэгжих ёстой.47 36. Дээр дурдсантай холбогдуулан, АИХЭГ нь 2022 оны хамтарсан санал зөвлөмжид өгсөн зөвлөмжөө дахин сануулж48 Хуулийн 5.1-р зүйлд тусгасан улс төрийн нам байгуулахад, эвлэлдэн нэгдэхэд “сонгуулийн эрх бүхий иргэн” байх тухай заалтыг, мөн бусад хууль тогтоомжид “эрх зүйн чадамжгүй нь шүүхийн шийдвэрээр тогтоогдсон иргэн”-ий сонгох эрхийг ерөнхийлөн хязгаарласан зүйл заалтуудыг хүчингүй болгох, Монгол Улсад хэн нэгний эрх зүйн чадамжгүйг тогтоох тухай ойлголтыг бүрэн шинэчлэх, гэмт хэргийн шинж чанар, хүнд хөнгөнөөс үл хамааран хорих ял эдэлж байгаа иргэн сонгуульд оролцох, сонгох эрхийг ерөнхийд нь хязгаарласан асуудлыг дахин хэлэлцэхийг зөвлөж байна. Энэхүү зөвлөмж нь 2019 оны Санал зөвлөмжид тусгагдсан зөвлөмжүүд49 болон 2024 оны ЕАБХАБ-ын САХ-ноос гаргасан Эцсийн тайлангийн зөвлөмжүүдтэй мөн нийцэж байгаа болно.50 37. Хуулийн 5.9-р зүйлд “үндэсний аюулгүй байдал, нийгмийн хэв журам, нийтийн ёс суртахуун, хүн амын мэнд, эсхүл хүний бусад үндсэн эрх, эрх чөлөөг хамгаалахад зайлшгүй, тохирсон бөгөөд хуульд зааснаас өөр хязгаарлалтыг эвлэлдэн нэгдэх, нам байгуулах, үзэл бодлоо чөлөөтэй илэрхийлэх болон холбогдох бусад үндсэн эрх, эрх чөлөөг эдлэхэд тавьж үл болно” гэж заасан. Энэ заалт нь ИУТЭТОУП-ын 22 дугаар зүйлийн 2-т тусгайлан заасан хязгаарлалтын үндэслэлээс давсан байна. 2020

46 Улс төрийн намын тухай эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж 2020 зүйл 8, 54-р догол мөр. Иргэний, улс төрийн эрхийн тухай олон улсын пакт, зүйл 2 ба 26, мөн Европын хүний эрхийн конвенцийн зүйл 14 болон тус хуулийн Протокол No. 12. Мөн Хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн эрхийн конвенцийн зүйл 29-т “хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн улс төрийн эрхийг баталгаажуулах, эдгээр эрхээ нэгэн адил эдлэх боломжийг бий болгох үүрэг хүлээнэ” болон зүйл 12-т “Оролцогч улсууд нь хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүс нь амьдралын бүхий л хүрээнд бусадтай адил тэгш байх үндсэн дээр эрх зүйн чадамжтай байх явдлыг хүлээн зөвшөөрнө”. Мөн ХБХЭК-ийн хороо, Concluding observations on the combined second and third periodic reports of Mongolia, 2023 оны 10-р сарын 05, 25-26-р догол мөрийг үзнэ үү. АИХЭГ Копенгагены баримт бичиг 1990 , 24-р догол мөрт “Ардчилсан нийгэмд эрх чөлөөг аливаа нэгэн хэлбэрээр хязгаарлах нь холбогдох хуулийн зорилгуудын нэгэнтэй холбоотой байх бөгөөд уг хуулийн зорилготой чанд нийцэх ёстой”. Мөн ODIHR, Хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн улс төрийн оролцоог нэмэгдүүлэх нь (Варшав: 2019), ялангуяа х. 36; 2013 ХБХЭК хорооны Харилцаа холбоо No. 4/2011, 9.4-р догол мөрт “29-р зүйлд ямар нэгэн үндэслэлтэй хязгаарлалтыг заагаагүй бөгөөд хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн аль нэг бүлэгт ямар нэгэн онцгой нөхцөл олгоогүй. Иймд оюун ухаан эсвэл сэтгэл мэдрэлийн олдмол эсвэл төрмөл хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн сонгох эрхийг хязгаарлаж улмаар хувь хүний үнэлгээний үндсэн дээр хязгаарлах нь тус Конвенцийн 2 дугаар зүйлийн дагуу хөгжлийн бэрхшээлийн улмаас алагчилах үндэслэл болж байна.” НҮБ-ын Хүний эрхийн хороо (UN HRC) Иргэний болон улс төрийн эрхийн олон улсын пактын 25-р зүйлийн тухай санал No. 25 (1996), CCPR/C/21/Rev.1/Add.7, 14-р догол мөр, “хэрэв гэмт хэрэгт ял оноосон нь сонгуульд оролцох эрхийг хойшлуулах үндэслэл болсон бол хойшлуулах хугацаа нь үйлдсэн гэмт хэрэг болон оногдуулсан шийтгэлээс хамаарна”; НҮБ-ын Хүний эрхийн хороо 2011 оны 5-р сарын 11-ны өдрийн ХЭХ-ны Yevdokimov v. Russian Federation хэргийг хянан шийдвэрлэсэн хурлын шийдвэрээр “гэмт хэргийн ноцтой байдлыг харгалзахгүйгээр гэмт хэргийн яллах дүгнэлтийг үндэслэн сонгуульд оролцох эрхийг бүхэлд нь хязгаарласан нь ХЭХЭК-ийн 25 дугаар зүйлийг зөрчсөн хэрэг гэж үзжээ. Улс төрийн намд элсэх "эрх зүйн чадамж"-ийн шаардлагыг хүчингүй болгох тухай зөвлөмжүүд; АИХЭГ, Бүгд Найрамдах Армени Улсын Улс төрийн намын талаарх Үндсэн хуулийн тухай санал зөвлөмж (2019 оны 10-р сарын 19), 43-р догол мөр; АИХЭГ – Венецийн комисс, Армени улсын улс төрийн намуудын хууль тогтоомжид оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төслийн хамтарсан санал зөвлөмж, CDL-AD(2020)004, 23-р догол мөрт дээрх хязгаарлалтыг мөн хүчингүй болгохыг дэмжсэн. АИХЭГ Копенгагены баримт бичиг 1990, 7.6-р догол мөрийн харна уу. Мөн Европын Зөвлөлийн Council , Recommendation CM/Rec(2011)14 of the Committee of Ministers to member states on the participation of persons with disabilities in political and public life. 47 Мөн тэнд, 54-р догол мөр (Улс төрийн намуудын эрх зүйн зохицуулалтын хамтарсан удирдамж 2020). 48 АИХЭГ – Венецийн Комисс, Хамтарсан санал зөвлөмж 2022, 38-р догол мөр. 49 АИХЭГ Монгол улсын Улс төрийн намын тухай хуулийн төслийн талаарх санал зөвлөмж 2019 28-29-р догол мөрийг үзнэ үү. 50 АИХЭГ, Монгол улс – УИХ сонгууль (2024 оны 6-р сарын 28) – АИХЭГ Сонгууль ажиглах хорооны эцсийн тайлан, 2024 оны 12-р сарын 13, х. 9. 16  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

оны хамтарсан удирдамжид онцлон тэмдэглэснээр, ИУТЭТОУП-ын хязгаарлалтыг хэрэглэхдээ маш тодорхой үндэслэлтэй, нарийн боловсруулсан51 байх ёстой.52 Иймд 5.9-р зүйлээс “хуульд зааснаас [өөр хязгаарлалтыг]” гэсэн үг хэллэгийг хасахыг зөвлөж байна. Хуулийн 5.9-р зүйлд заасан ерөнхий хязгаарлалт, 5.10-д заасан ялгаварлан гадуурхаж болохгүй гэсэн шаардлагыг хангасан нөхцөлд 5.11-р зүйлд заасан нь улс төрийн нам байгуулах, намын зорилгыг тодорхойлохтой холбогдох тул хууль ёсонд нийцсэн гэж үзэж болохоор байна. Зарчмын хувьд энэ нь сайшаалтай, ялангуяа 2020 оны хамтарсан удирдамжийн 1-р зарчмын дагуу бодит байдалд нам байгуулах албан ёсны үйл явцын хэлбэр, олон нийтэд танигдсан байдлаас үл хамааран үүсгэн байгуулах зорилго нь хууль ёсны гэж үзсэн бол нам үүсгэж байгуулахыг хязгаарлаж болохгүй. 38. Түүнчлэн, Хуульд улс төрийн намын нэртэй холбоотой хэд хэдэн хязгаарлалтыг тусгасан байна. Хуулийн төслийн 6.1-д улс төрийн нам нь оноосон нэртэй байх бөгөөд түүний төгсгөлд “нам” гэсэн ерөнхий нэрийг заавал хэрэглэнэ гэсэн нь хэтэрхий зааварласан шинжтэй байна. Түүнчлэн, хуулийн төслийн 6.6-д нам татан буугдсан, нэгдэх замаар өөрчлөн байгуулагдсан, нам нэрээ өөрчилсөн бол тэдгээрийн бүтэн болон товчилсон нэр, бэлгэ тэмдгийг шинээр байгуулагдах болон өөр бусад нам 12 жилийн турш дахин хэрэглэхийг хориглоно гэж заажээ. Тус хугацааг зөвтгөж болохуйц Монгол Улсын онцлог нөхцөл байж болохыг хүлээн зөвшөөрч буй хэдий ч, тус хоригийн хугацаа хэт урт үргэлжилж байгаа нь хэтэрхий хязгаарласан шинжтэй заалт байна. 39. Хуулийн 3.1.1-д “намын гишүүн” гэж “намын зорилго, үзэл баримтлал, намын хөтөлбөр, дүрмийг хүлээн зөвшөөрч, сайн дурын үндсэн дээр намд эвлэлдэн нэгдэж элссэн, гишүүний татвар төлдөг, тухайн намын үйл ажиллагаанд саналын болон сонгох, сонгогдох эрхтэйгээр оролцох иргэнийг” ойлгоно гэжээ. Энэ гадаадын иргэн, харьяалалгүй хүн намын гишүүн болж болохгүй гэж ойлгогдож байна. Түүнчлэн, Хуулийн 5.1-д “Монгол Улсын сонгуулийн эрх бүхий иргэн” намд элсэх, намаас гарах эрхтэй гэжээ. 40. ИУТЭТОУП-ын 25 дугаар зүйлд төрийн хэргийг явуулахад оролцох, сонгууль өгөх, сонгуульд оролцох, төрийн үйлчилгээнд хамрагдах зэрэг тодорхой эрхүүд зөвхөн тухайн улсын иргэдэд хамаарч болох тухай агуулсан. Нөгөө талаар 2022 оны хамтарсан санал зөвлөмжид өмнө нь тэмдэглэсний дагуу гадаадын иргэн болон харьяалалгүй хүнийг намын гишүүнээс гадуурхсан заалтыг зөвтөөгүй.53 Учир нь энэ нь тэдний эвлэлдэн нэгдэх, үзэл бодлоо илэрхийлэх эрх чөлөөг ихээр хязгаарлаж буй хэрэг юм.54 2020 оны хамтарсан удирдамжид гадаадын иргэдийн зөвхөн улс төрийн нам байгуулах эрхийг хязгаарлаж болно, харин тэдний улс төрийн намд элсэх эрхийг хязгаарлахгүй гэж онцолсон байдаг.55

51 Өмнөх 49-р догол мөртэй адил (2020 Улс төрийн намын зохицуулалтын талаарх хамтарсан удирдамж) болон ЕАБХАБ/АИХЭГ- ын Эвлэлдэн нэгдэх эрх чөлөөний талаарх удирдамж (2015), CDL-AD(2014)046, 34-р догол мөрийн үзнэ үү. Мөн лавлагаа болгон ЕХЭШ-ээр 2003 оны 02-р сарын 13-ны өдөр хянан шийдвэрлэсэн Refah Partisi (the Welfare Party) and Others v. Turkey [GC], Application nos. 41340/98 and 3 others, 100-р догол мөрийг харна уу. 52 Өмнөх 85-р догол мөртэй адил (2020 Улс төрийн намын зохицуулалтын талаарх хамтарсан удирдамж). Жишээлбэл, Баруун Европын ихэнх орнууд (жишээ нь Герман, Грек, Испани, Швейцарь) бусад гишүүн орнуудтай харьцуулахад улс төрийн намуудад бүртгүүлэх тусгай шаардлага тавьдаггүй бол Дани, Итали, Нидерланд зэрэг улс орнуудад улс төрийн намууд заавал бүртгүүлэх үүрэг хүлээдэггүй. 53 АИХЭГ–Венецийн Комиссын Хамтарсан санал зөвлөмж 2022, 48-р догол мөр. Мөн Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж 2020, Венецийн Комиссын Улс төрийн намын эрх зүйн байдлын тухай удирдамж ба тайлбар тайлан: Зарим онцгойлох асуудал (2004 оны 4-р сарын 15), CDL-AD (2004)007rev, item “H” үзнэ үү. Мөн АИХЭГ – Венецийн комисс, Армени улсын улс төрийн намуудын хууль тогтоомжид оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төслийн хамтарсан санал зөвлөмж, ОУХЭХ-Венецийн Комиссын Бүгд Найрамдах Армени Улсын Улс төрийн намын талаарх Үндсэн хуулийн тухай хамтарсан санал зөвлөмж, CDL-AD(2020)004, 23-р догол мөр үзнэ үү. Мөн АИХЭГ–Венецийн Комиссын Хамтарсан санал зөвлөмж 2022. Мөн 2020 Улс төрийн намын эрх зүйн хамтарсан удирдамж 2020, 149-р догол мөр; Венецийн Комисс (2004 оны 4-р сарын 15), CDL-AD (2004)007rev, item “H”. 54 Өмнө иш татсан 149 Улс төрийн намтын эрх зүйн үохицуулалтын удирдамж 2020. 55 Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж 2020, 149-р догол мөр. Мөн Венецийн Комиссын, Украйн улсын улс төрийн намын тухай хууль тогтоомжийн талаарх санал зөвлөмж, CDL-AD(2002)017, 37-р догол мөрийн үзнэ үү. 2019 АИХЭГ Санал зөвлөмж, 28-р догол мөр; Венецийн Комиссын Улс төрийн намын эрх зүйн байдлын тухай удирдамж ба тайлбар тайланs: Зарим 17  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

41. Төрийн хэргийг явуулахад оролцох, улс төрийн үйл ажиллагаанд оролцох зэрэг тодорхой эрхүүд зөвхөн тухайн улсын иргэдэд хамаарна гэдгийг хүлээн зөвшөөрч буй боловч, өмнө өгсөн зөвлөмжийн дагуу, гадаадын иргэд, ялангуяа хууль ёсоор оршин сууж байгаа гадаадын иргэн, харьяалалгүй хүмүүс өөрсдийн хүсэлтээр улс төрийн намын гишүүн болж болдог байх ёстой бөгөөд Хуульд үүнийг тохирох байдлаар тусгах ёстой. 42. Хуулийн 5.3-д намын гишүүн “төрийн жинхэнэ албан хаагчаар” томилогдвол уг албыг хаах хугацаанд намын гишүүнээс түдгэлзэнэ гэж заасан. Төрийн албаны тухай хуулийн56 6.2-д төрийн албыг дөрвөн ангилалд хувааж, хоёр албыг төрийн жинхэнэ алба гэж заасан байдаг бөгөөд эдгээр нь Төрийн албаны тухай хуулийн 12-р зүйлд “төрийн захиргааны албан хаагч”57 болон 13-р зүйлд “төрийн тусгай алба хаагч”58 гэж тодорхойлжээ. Үүний зэрэгцээ Төрийн албаны тухай хуулийн 37.1.4-д төрийн улс төрийн албан хаагчаас (тус хуулийн 11-д төрийн улс төрийн албан тушаалыг жагсаасан),59 бусад төрийн албан хаагч төрийн албан тушаал эрхлэх хугацаандаа улс төрийн аливаа нам, эвсэл, хөдөлгөөний үйл ажиллагаанд ямар нэг хэлбэрээр оролцохгүй байх гэж заасан байна. Тиймээс “төрийн жинхэнэ албан хаагч” нараас гадна хуулийн 14-д60 заасан “төрийн үйлчилгээний алба хаагч” нар уул алба хаах хугацаанд мөн намын гишүүнээс түдгэлзэнэ гэж ойлгогдохоор байна. Иймд хуулийн 5.3-р зүйл нь Төрийн албаны тухай хуулийн 37.1.4-р зүйлтэй хоорондоо нийцээгүй байна. 43. ИУТЭТОУП-ын 22(2)-р зүйлд төрийн албан хаагчдын хоёр ангиллыг бусадтай эвлэлдэн нэгдэх эрхийг хязгаарлах талаар тусгайлан заасан байдаг ба зэвсэгт хүчний болон цагдаагийн бүрэлдэхүүнд багтах хүмүүс болно. 2020 оны Хамтарсан удирдамжид, хэдийгээр ерөнхийдөө улс төрийн намын гишүүнчлэлийг хязгаарлах нь хууль ёсны боловч “хэт өргөн хүрээнд, тухайлбал, төрийн албанд ажиллаж буй бүх хүмүүст хамаарах юм бол үндэслэлгүй зөрчил гэж үзэж болно” гэж онцлон тэмдэглэсэн байдаг.61 Төрийн албаны тухай хуульд заасан "төрийн жинхэнэ албан хаагч" гэх ангилал нь ИУТЭТОУП-д зааснаас хамаагүй өргөн хүрээний ангиллыг хамаарч байна, учир нь эдгээрт зэвсэгт хүчний болон цагдаагийн бүрэлдэхүүн багтсан төдийгүй бусад байгууллага/агентлагийн төлөөлөл, төрийн захиргааны албан хаагчид, удирдах албан тушаалтнууд болон менежерүүд хамаарагдаад байна. Төрийн албан хаагчдын зарим ангилалд хамаарах тодорхой хязгаарлалтууд нь төрийн албаны төвийг сахисан, шударга байдлыг хангахад чиглэсэн хууль ёсны зохицуулалт боловч,62 ийм хязгаарлалт/хоригуудын хамрах хүрээ хэт өргөн байж болохгүй. Цаашилбал, Төрийн албаны тухай хуулийн 37.1.4-д бүр өргөн хүрээг хамаарч, төрийн улс төрийн албан хаагчаас бусад төрийн албан хаагч төрийн албан

онцгойлох асуудал (2004 оны 4-р сарын 15), CDL-AD (2004)007rev, Guidelines on item “H”. Мөн харьцуулах зорилгоор Цагаач болон гадаадын иргэдийн Европын Холбооны гишүүн орнуудын улс төрийн амьдралд оролцох талаарх зөвлөмж 1500 (2001) 4-р догол мөр үзнэ үү. Үүнээс гадна АИХЭГ–Венецийн Комиссын Бүгд Найрамдах Азербайжан Улсын Улс төрийн намын тухай хуулийн төслийн талаарх Хамтарсан санал зөвлөмж, CDL-AD(2023)007, 87-р догол мөр. Мөн ХЭЕХШ-ээс 2015 оны 10-р сарын 15-ны өдөр хянан хэлэлцсэн Perinçek v. Switzerland [GC], no. 27510/08 хэрэг, 121-р догол мөр. Мөн АИХЭГ Польш улсын Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх санал зөвлөмж, 26-р догол мөрийг үзнэ үү. 56 <https://legalinfo.mn/mn/detail/13025 харна уу. 57 Жишээлбэл, төрийн захиргааны байгууллагын төрийн бодлогыг боловсруулах, түүнчлэн захиргааны хяналтын талаар зөвлөгөө өгөх захиргааны болон гүйцэтгэх мэргэжлийн хүмүүс. 58 Төрийн албаны тухай хуулийн 13-р зүйлд “төрийн тусгай албан тушаалд” бүх шатны шүүхийн шүүгч, прокурор, зэвсэгт хүчин, цагдаа, бусад байцагчид, дипломат албан тушаал, хараат бус бусад гол байгууллагын төлөөлөгчид хамаарна гэж заасан байна. 59 Үүнд Ерөнхийлөгч, дэд Ерөнхийлөгч, УИХ-ын дарга, дэд дарга, Ерөнхий сайд болон засгийн газрын гишүүн зэрэг улс төрийн гол албан тушаал хамаарна. 60 Энэ нь боловсрол, шинжлэх ухаан, эрүүл мэнд, соёл, урлаг, спорт зэрэг төсвөөс санхүүждэг удирдах, гүйцэтгэх болон туслах албан тушаалыг багтаасан төрийн албан хаагчдын нэлээд өргөн ангилал хамаарна. 61 Өмнө нь иш татсан 148-р догол мөр (2020 Улс төрийн намын зохицуулалтын талаарх хамтарсан удирдамж). Мөн Европын Хүний эрхийн шүүхээр (ЕХЭШ) 1995 оны 9-р сарын 25-ны өдөр хянан хэлэлцсэн Vogt v. Germany [GC], 17851/91 тоот хэрэгтэй харьцуулна уу. Тус хурлаар ЕХЭШ нь улсын сургуулийн багшийг улс төрийн намын гишүүнчлэлийн үндэслэлээр ажлаас нь халсаныг ЕХЭК- ийн 10, 11 дүгээр зүйлд заасан эрхийг зөрчсөн гэж үзсэн. 62 Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж 2020, 148-р догол мөр. 18  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

тушаал эрхлэх хугацаандаа улс төрийн аливаа нам, эвсэл, хөдөлгөөний үйл ажиллагаанд ямар нэг хэлбэрээр оролцохгүй гэж заажээ. 44. Одоо хэрэглэгдэж буй “төрийн жинхэнэ албан хаагчид”-ын улс төрийн намын гишүүнчлэлийг хориглосон заалт нь хэтэрхий өргөн хүрээг хамаарч байгаа тул үүнийг хатуу хязгаарлах нь зохистой. Ямартай ч, 2022 оны Хамтарсан санал зөвлөмжид зөвлөсний дагуу,63 “төрийн жинхэнэ албан хаагч” гэсэн нэр томьёог тодорхой болгож, ямар төрлийн төрийн албан хаагчийг намын гишүүн байхыг хориглосон заалтыг илүү тодорхой болгох эсвэл холбогдох бусад хуулийг нийцүүлэх нь зүйтэй. Ингэхдээ улс төрийн намын гишүүнчлэлд тавьсан аливаа хязгаарлалтыг үндэслэлтэй байлгах, тухайлбал дээрх төрийн албан хаагчид албан үүргээ гүйцэтгэх хугацаандаа улс төрийн төвийг сахих байдлыг хангах шаардлагатай. 45. Хуулийн 5.6-д “Хуульд зааснаас бусад тохиолдолд иргэний хувийн байдлыг тодорхойлсон албаны бичиг баримтад тухайн иргэний зөвшөөрөлгүйгээр аль нэг намын гишүүн болох талаар тодорхойлохыг хориглоно” гэж заасан. Энэхүү заалт нь сайшаалтай бөгөөд иргэний хувийн байдлыг тодорхойлсон албаны бичиг баримтад тухайн иргэний зөвшөөрөлгүйгээр аль нэг намын гишүүн болох талаар тодорхойлох боломжийг хумьж байна. Учир нь аль нэг намын гишүүн болох талаар тодорхойлох явдал нь намын гишүүнчлэлээр ялгаварлан гадуурхах, эрх ямба хуваарилахыг дэмжих хандлагатай байдаг ба ялгаварлан гадуурхалтыг бий болгох талтай байдаг.64

ЗӨВЛӨМЖ A. 1. Хуулийн 5.1-р зүйлд тусгасан улс төрийн нам байгуулахад, эвлэлдэн нэгдэхэд “сонгуулийн эрх бүхий иргэн” байх гэсэн заалтыг, мөн бусад хууль тогтоомжид “эрх зүйн чадамжгүй нь шүүхийн шийдвэрээр тогтоогдсон иргэн”-ий сонгох эрхийг ерөнхийлөн хязгаарласан зүйл заалтуудыг хүчингүй болгох, Монгол Улсад хэн нэгнийг эрх зүйн чадамжгүйг тогтоох тухай ойлголтыг бүрэн шинэчлэхийг зөвлөж байна. 2. “Төрийн жинхэнэ албан хаагч” гэсэн нэр томьёог тодорхой болгож, ямар төрийн албан хаагч намын гишүүн байхыг хориглосон заалтыг илүү тодорхой болгох эсвэл холбогдох бусад хуульд нийцүүлэх нь зүйтэй. Ингэхдээ улс төрийн намын гишүүнчлэлд тавьсан аливаа хязгаарлалтыг хатуу үндэслэлтэй байлгах, тухайлбал дээрх төрийн албан хаагчид албан үүргээ гүйцэтгэх хугацаандаа улс төрийн төвийг сахих байдлыг хангах.

5. УЛС ТӨРИЙН НАМЫГ БҮРТГЭХ

46. Хуулийн 11-ээс 14-р зүйлд улс төрийн нам үүсгэн байгуулах журмыг болон бүртгүүлэх нөхцөлүүдийг тодорхойлсон байна. Ерөнхийдөө, ЕАБХАБ-ын оролцогч улсуудад улс төрийн намын бүртгэлийг төдийлөн шаарддаггүй. Гэсэн хэдий ч улс төрийн нам нь эрх зүйн байдал дээрээ үндэслэж бусад холбоо эвслийнхэнд байдаггүй хуулиар олгогдсон давуу талтай байдаг. Тиймээс улс төрийн намыг бүртгэхэд төрийн байгууллагаас тодорхой шаардлага тавьж болно.65

63 Өмнө нь иш татсан 1-р зүүлт, 30-р догол мөр (2019 ЕАБХАБ/АИХЭГ-ын Санал дүгнэлт). 64 Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж 2020, 54, 56, 59-р догол мөр. 65 I Өмнө нь иш татсан 85 Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж 2020 . Баруун Европын ихэнх орнууд (Герман, Грек, Испани, Швейцарь гэх мэт) бусад ЕХ гишүүн орнуудтай харьцуулахад улс төрийн намуудад бүртгүүлэхэд тусгай шаардлага 19  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

Үүний зэрэгцээ 2020 оны Хамтарсан удирдамжид бүртгэлийн бодитой шаардлагууд болон бүртгэлийн процессын үе шатууд нь үндэслэлтэй байх ёстой талаар тусгажээ.66 47. 2022 оны Хамтарсан санал зөвлөмж өгсөн хуулийн төсөлтэй харьцуулахад улс төрийн намыг бүртгэх процедур нь харьцангуй хялбар болсон байна. Тодруулбал, ажлын хэсэг байгуулах, олон нийтийн уулзалт, хурал, цуглаан зохион байгуулах, түүнчлэн эдгээр уулзалтад оролцох иргэдийн овог нэр, регистрийн дугаар, оршин суугаа газрын хаяг зэргийг ажлын хэсэг бүртгэх шаардлагагүй болсон байна.67 Ийнхүү хялбаршуулсан алхам нь сайшаалтай бөгөөд улс төрийн нам үүсгэн байгуулах, бүртгүүлэх явцыг хялбаршуулснаар, ялангуяа шинээр улс төрийн намуудыг үүсгэн байгуулахад нэн ач холбогдолтойгоос гадна ямар нэгэн хязгаарлах хүчин зүйлсгүйгээр эвлэлдэн нэгдэх эрхээ эдлэх боломжийг хангахад чухал алхам болж байна.68 48. Бүртгэлийн үйл явцыг хялбарчлах оролдлого хийсэн хэдий ч үүсгэн байгуулахад болон/эсвэл бүртгүүлэхэд тавигдаж байгаа зарим шаардлагууд нь багагүй учир дутагдалтай хэвээр байна. 49. Улс төрийн намыг бүртгүүлэх өргөдөлд бүрдүүлж, хавсаргах шаардлагатай баримт бичгийн зарим нь үндэслэлгүй мэт харагдаж байна (11.4.2). Түүнчлэн улс төрийн намд хөтөлбөрөө эцэслэх боломж хэзээ гарахаас үл хамааран төр ямар ч шалтгаангүйгээр улс төрийн намаар бүртгүүлэх өргөдөл гаргахад нь намын хөтөлбөрийг оруулахыг шаардах нь (12.3.4-р зүйл) үндэслэлгүй бөгөөд намыг. бүртгэхээр гаргасан шийдвэр нь тухайн намын хөтөлбөрийн агуулгаас хамаарах ёсгүй болно. Эл асуудлыг улс төрийн нам өөрөө дотод үзэмжээрээ шийдэх ёстой. 2020 оны Хамтарсан Удирдамжид дурдсанаар, намын дүрмийг хавсаргах тухайд, аль нэг улс төрийн намыг, ялангуяа олон нийтэд таалагдахгүй үзэл бодолтой хүмүүсийг шударга бусаар гутаан доромжлох, ялгаварлан гадуурхах зорилгоор ашиглахгүй байх нөхцөлд ийм шаардлага нь угаасаа хууль бус биш болно.69.70 50. Үндсэн Хуульд тусгасан нийт сонгогчдын нэг хувийн босготой харьцуулахад Хуулийн 12.3.6-д улс төрийн нам үүсгэн байгуулахад намын гишүүнээр элсэхээ илэрхийлсэн 801 иргэний гарын үсгийг шаардсан хэвээр байна. Ийнхүү гарын үсэг цуглуулах замаар хуулиар тогтоосон хамгийн бага дэмжлэг шаардаж буйг хүлээн зөвшөөрч болно. Гэвч, ийнхүү тавьж буй шаардлага нь үндэслэлтэй, ардчилсан хэм хэмжээнд нийцсэн, хэт дарамт учруулахгүй байх, жижиг намуудын улс төрийн үйл ажиллагааг хязгаарлаж, цөөнхийг төлөөлж буй намуудыг ялгаварлан гадуурхахгүй байх зэрэгт төрөөс анхаарах нь зүйтэй.71 Удирдамжид “ЕАБХАБ-ын бүс нутаг дахь гишүүн орнуудын хэмжээ, мөн хүн амын тоог харгалзан үзэж, улс төрийн нам үүсгэн байгуулахад шаардагдах хамгийн бага дэмжигчдийн босгыг, орон нутгийн

тавьдаггүй бол Дани, Итали, Нидерланд зэрэг орнуудад улс төрийн намууд бүртгүүлэх шаардлагагүй. Бусад улс орнуудад улс төрийн намыг бүртгүүлэхээс өмнө гарын үсэг цуглуулах түгээмэл шаардлага тавьдаг. Андорра (ойролцоогоор 80,000 хүн амтай) 3, Хорват (ойролцоогоор 3.9 сая хүн амтай) 100 , Латви (ойролцоогоор 1.88 сая хүн амтай), Монтенегро (ойролцоогоор 0.62 сая хүн амтай) эсвэл Словени (ойролцоогоор 2.12 сая хүн амтай) зэрэг улсуудад 200 хүний гарын үсэг авах шаардлагатай байхад Серб (ойролцоогоор 6.62 сая хүн амтай), Словак (ойролцоогоор 5.43 сая хүн амтай) 100 000, Узбекистанд 20 000 (ойролцоогоор 35.7 сая хүн амтай) хүний гарын үсэг авах шаардлага тавьдаг. Харин зарим улс орнууд намын гишүүнчлэлийг бүртгүүлэхэд авах шаардлагатай дэмжлэгийн хамгийн бага тоог заасан байдаг. Жишээ нь: Румынд 3, Унгар, Киргизстанд 10, Казахстанд 40 000 байна. Болгарт хамгийн багадаа (500) гарын үсэг болон намын гишүүдийн (2500) дэмжлэгийн аль алийн авах шаардлагатай байдаг байна. Жишээ нь, Канадад улс төрийн нам байгуулахад намын хууль эрх зүй, дотоод болон санхүүгийн бүтцийг зохицуулах хууль тогтоомж байдаггүй ч ойролцоогоор 40 сая хүн амтай засаг захиргааны дэвсгэр дэх намын сонгогчдын тоо 250-аас доошгүй байх ёстой.; <https://www.elections.ca/content.aspx?section=pol&dir=pol/bck&document=index&lang=e>. 66 Өмнө нь иш татсан 86 (Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж 2020). See also АИХЭГ, Армени улсын улс төрийн намуудын тухай Үндсэн хуудийн талаарх санад зөвлөмж, 2019 оны 10-р сарын 11, 21-22-р догол мөрийг үзнэ үү. 67 АИХЭГ–Венецийн Комиссын Хамтарсан санал зөвлөмж 2022 45-р догол мөрийг үзнэ үү. 68 (Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын хамтрасан удирдамж 2020)88-р догол мөрийн үзнэ үү. 69 Өмнөх 16-р зүүлт, 90-р догол мөр (2020 Улс төрийн намын зохицуулалтын талаарх хамтарсан удирдамж). 70 ЕАБХАБ-Венецийн комисс, Улс төрийн намын эрх үйн зохицуулалтын хамтарсан удирдамж, 90-р догол мөрийн үзнэ үү. 71 ЕАБХАБ-Венецийн комисс, Улс төрийн намын эрх үйн зохицуулалтын хамтарсан удирдамж, 94-97-р догол мөрийн үзнэ үү. 20  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

болон бүс нутгийн хэмжээнд, тогтсон тоон үзүүлэлтээр бус, харин тухайн тойргийн нийт сонгогчдын боломжит хувиар тогтоох нь зүйтэй” 72 гэж заасан байдаг. Монгол Улсын нийт хүн амын тоо 3.58 сая73 иймд 801 хүний гарын үсэг буюу нийт хүн амын 0.022 хувь гэж үзэхэд энэ нь харьцангуй бага босго буюу улс төрийн оролцоог хангахуйц боломжийн харагдаж байна. 2022 оны Хамтарсан санал зөвлөмжид 2028 оноос мөрдөж эхлэхээр тусгасан Үндсэн Хуулийн 191 зүйлд заасан намыг Монгол Улсын сонгуулийн эрх бүхий иргэдийн нэг хувиас доошгүй иргэн эвлэлдэн нэгдэж байгуулна (нийт сонгогчдын 1 хувийн төлөөллийн гарын үсэг цуглуулах) гэсэн заалт нь харьцангуй бага босгод тооцогдохгүй, цаашилбал хуулийн төслийн заалтууд болон Үндсэн Хуулийн 191 зүйл заалтын хооронд зөрчилдөөн үүсэж болзошгүйг анхаарахыг зөвлөсөн.74 51. УИХ-ын хамгийн сүүлийн сонгуулийн мэдээллээр нийт 2,224,233 сонгогч бүртгэгдсэн75 ба үүний нэг хувь нь 22,242 сонгогч болж буй нь Хуульд заасан 801 хүнээс 25 дахин их өсгөснөөс ч их хэмжээний тоо юм. ЕАБХАБ-ын оролцогч улсууд гарын үсэг цуглуулахтай холбоотой төрөл бүрийн арга барил ашигладаг боловч сонгогчдын 0.4 хувиас хэтрүүлдэггүй. 2019 оны Санал зөвлөмжид өмнө нь дурдаж байсанчлан, Үндсэн хуульд заасан сонгогчдын нэг хувиас доошгүй гэх шаардлага нь ЕАБХАБ-ын бүс нутагт хамгийн хатуу хязгаарлалтад тооцогдоно.76 Монголд тогтоосон гарын үсэг цуглуулах хатуу шаардлага нь улс төрийн дэмжлэгээ ил тод илэрхийлдэг соёл хязгаарлагдмал, нэг сонгогч нэг л улс төрийн намыг дэмжих боломжтой гэх мэт хүчин зүйлийг харгалзан үзвэл нэг хувийн босгод хүрч улс төрийн нам бүртгүүлэх асуудлыг туйлын бэрхшээлтэй болгож байна. Тиймээс, 2022 оны Хамтарсан санал зөвлөмжид дурдсаны дагуу Үндсэн хуульд заасан нэг хувь гэх босгыг дахин харж, үлэмж буруулах шаардлагатай. Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журамд найман жилийн хугацаанд дахин нэмэлт, өөрчлөлт оруулахыг хориглодог77 гэх мэт бэрхшээл буй хэдий ч, уг босгыг дахин авч үзэх нь чухал байна. 52. Улс төрийн нам шинээр бүртгүүлэх хүсэлт гаргахад Хуулийн 13.2.3-т Улсын дээд шүүх намын гишүүдийн тоо нь хуульд заасан тоонд хүрсэн эсэхийг нягтлан шалгаж, гарын үсэг зурсан хүн нь өөр намын харьяалалтай эсэхийг мөн нягтлахыг гэж заасан байна. Түүнчлэн, Улсын дээд 2024 оны 2-р сарын 23-ны өдрийн тогтоолоор баталсан Улс төрийн намын бүртгэл хөтлөх журам бүртгэх журамд улс төрийн нам 801 гишүүн нь бусад улс төрийн намд харьяалалгүй болох тухай батламжийг хавсаргахыг шаардав. АИХЭГ айлчлалын үеэр Улсын дээд шүүх тус шаардлагыг чанд сахин мөрдүүлж буйг олж мэдсэн бөгөөд дэмжиж буй гишүүд нь бусад намын харьяалалгүй болох талаарх баталгаа гаргах шаардлагаас болж улс төрийн намууд бүртгэгдэж чадаагүй тохиолдол хэдийнээ гараад байсан юм. Үүнтэй холбогдуулан, Удирдамжид "Нэгээс олон намыг бүртгүүлэхэд дэмжих боломжтой байх ёстой бөгөөд хууль тогтоомж нь иргэдийг зөвхөн нэг намыг

72 ЕАБХАБ-Венецийн комисс, Улс төрийн намын эрх үйн зохицуулалтын хамтарсан удирдамж, 95-р догол мөрийн үзнэ үү; Ерөнхийдөө найман сая хүн амтай улсад (өөрөөр хэлбэл хүн амын 0.0125 хувь) намын 1000 гишүүний дэмжлэгийн доод хэмжээг үндэслэлтэй гэж үзнэ. Намын 5000 гишүүн (өөрөөр хэлбэл хүн амын 0.0625%) нь ардчилсан нийгэмд шаардлагагүй, пропорциональ бус шаардлага гэж үзэх болно; мөн Венецийн Комисс, Бүгд Найрамдах Азербайжан Улсын улс төрийн намын тухай хуульд нэмэлт, өөрчлөлт хийх тухай хуулийн төслийн талаарх санал, зөвлөмж, 18-р догол мөр Opinion on the Draft Law on Amendments to the Law on Political Parties of the Republic of Azerbaijan, CDL-AD(2011)046, para. 18. 73 Монгол улсын Үндэсний Статистикийн газар> үзнэ үү. 74 Монгол улсын Үндэсний Статистикийн газар> үзнэ үү. 75 IFES Election Guide | Country Profile: Mongolia. 76 Улс төрийн намын тухай хуулийн төсөлд өгөх санал зөвлөмж, АИХЭГ, 2019 35-р догол мөр. 77 АИХЭГ, Венецийн комиссын 2022 оны Хамтарсан санал зөвлөмж, 23-р догол мөрийг үз. Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын тухай хуулийн 3.3-р зүйлд, “Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлтийг нэгэнт оруулсан бол уг нэмэлт, өөрчлөлт хүчин төгөлдөр болсон өдрөөс хойш найман жилийн дотор уг асуудлаар нэмэлт, өөрчлөлт дахин оруулахыг хориглоно” гэжээ. 2023 оны 4-р сарын 14-ний өдөр олон нийтэд ил болсон Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах төсөлд нэг хувийн босгыг хасахаар оруулсан байсан хэдий ч Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийг батлах үеэр Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын тухай хуулийн 3.3 дахь заалтаас болоод хасагдан батлагджээ. 21  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

дэмжиж гарын үсэг зурахаар хязгаарлаж болохгүй. Энэ эрхийн аливаа хязгаарлалтыг хэт хялбар урвуулан ашиглах боломжтой бөгөөд хангалттай гарын үсэг цуглуулах шаардлагыг хангасан гэж итгэсэн нам бүртгүүлэх эрхээ хасуулахад хүрч болзошгүй" гэж онцолсон.78 Үүсгэн байгуулагч гишүүд өөр намын харьяалалгүй байх ёстой гэсэн шаардлагыг бүхэлд нь эргэн харах ёстой. 53. Түүнчлэн, бүртгэлийн үйл явц, ойлгомжтой, шуурхай хийгдэх нөхцөлийг хууль тогтоомжоор баталгаажуулах нь амин чухал юм. Улс төрийн намыг бүртгүүлэх цаг хугацааны тухайд, Хуулийн 13.1-р зүйлд Улсын дээд шүүх намыг бүртгүүлэх өргөдлийг хүлээн авснаас хойш 21 хоногийн дотор тухайн өргөдөл, хавсаргасан баримт бичгийг бүрэн гүйцэд эсэхийг нягтлан шалгана гэж заасан. Улсын дээд шүүх намыг бүртгүүлэх өргөдөл, түүнд хавсаргасан бичиг баримтад дараах зөрчил илэрсэн тохиолдолд 30 хоногийн дотор уг зөрчлийг арилгаж, нэмэлт мэдээлэл ирүүлэх тухай өргөдөл гаргагчид мэдэгдэнэ гэж заасан (13.2-р зүйл). Улсын дээд шүүхийн нийт шүүгчдийн хуралдаанаар Хуульд заасан 30 болон 21 хоногийн хугацаа дууссанаас хойш 30 хоногийн дотор хэлэлцэн тухайн намыг намын бүртгэлд бүртгэх, эсхүл бүртгэхээс татгалзах тухай шийдвэр гаргах ёстой (Хуулийн 14.1-р зүйл). Харин Улсын дээд шүүхийн Тамгын газар ажлын гурван өдрийн дотор өргөдөл гаргагчид бичгээр, цахимаар хүргүүлж, нийтэд мэдээлнэ. Улсын дээд шүүхийн Тамгын газар намыг улс төрийн намын бүртгэлд бүртгэсэн тухай шийдвэр танилцуулснаас хойш ажлын тав хоногийн дотор гэрчилгээ, тамга тэмдгийн хяналтын дугаар олгоно. Ерөнхийдөө бүртгэлийн үйл явцад 65 хүртэл хоног шаардагдах бөгөөд энэ нь хэтэрхий сунжирсан хугацаа юм. Намын бүртгэлийг хянах хэт сунжирсан үйл явц нь бүртгэлийн процедурын бүх шат үндэслэлтэй байх, хэт хязгаарласан, дарамт болсон гэх мэт өмнө нь дурдсан зарчмуудад нийцэхгүй байна. Тиймээс бүртгүүлэх өргөдлийг шалгах хугацааг богиносгож, бүртгэлийн үйл явцыг илүү үр дүнтэй, хурдан болгохыг зөвлөж байна. 54. Айлчлалын үеэр хэд хэдэн оролцогч тал Улсын дээд шүүх улс төрийн намыг бүртгэхээс татгалзсан тохиолдолд давж заалдах боломж Хуульд тусаагүй талаар санаа зовж буйгаа илэрхийлсэн. Улсын дээд шүүх нь шүүх эрх мэдлийг хэрэгжүүлэх дээд байгууллагын хувиар улс төрийн намын бүртгэлийг хариуцуулж хуульчилсан бөгөөд, бүртгэхээс татгалзсан тохиолдолд шийдвэрийг нь давж заалдах хуулийн үндэслэл үгүй. Хуулийн төслийн шатанд тус үүргийг СЕХ-нд хариуцуулах гэх мэт төрөл бүрийн хувилбар хэлэлцэгдэж байсан хэдий ч, батлагдсан Хуульд тус хариуцлагыг Улсын дээд шүүхэд олгожээ. Үүн дээр нэмээд, УИХ-ын сонгуулийн үеэр сонгуульд өрсөлдөх улс төрийн намуудыг СЕХ нэмэлт шаардлагын дагуу бүртгэдгийг тэмдэглэх нь зүйтэй. 55. Улс төрийн намыг бүртгэхээс татгалзсан Улсын дээд шүүхийн шийдвэрийг давж заалдах боломжгүй байх, мөн намын дүрмийг шүүхэд хамгаалж маргах эрхгүй байх нь ИУТЭТОУП, болон ЕАБХАБ-ын үүрэг амлалтууд дахь эрх зүйн хамгаалалт авах эрхтэй нийцэхгүй байна. Олон улсын өмнө хүлээсэн үүрэг, ЕАБХАБ-ын үүрэг амлалтад тодорхойлсончлон, “аливаа үндсэн эрхийг хамгаалах, эрх зүйн шударга байдлыг хангах үүднээс захиргааны шийдвэрүүдэд үр нөлөөтэй, шүүхийн хяналтаар хангагдах ёстой.”79 Улсын хууль тогтоомж улс төрийн нам

78 АИХЭГ–Венецийн Комиссын Хамтарсан санал зөвлөмж 2022, 96-р догол мөрийг үзнэ үү. 79 Үр нөлөөтэй эрх зүйн хамгаалалт авах эрхийг хангахын тулд давж заалдах болон хяналтын шатны шүүхийн үйл ажиллагаа нь ИУТЭТОУП-ын 14-р зүйлд заасан олон улсын шударга шүүлтийн стандартад бүрэн нийцэж байх ёстой. Үүнийг НҮБ-ын Хүний эрхийн хорооны Ерөнхий тайлбар №32-т нарийчвлан тайлбарласан байдаг (мөн Хүний эрхийн талаарх Европын Конвенцын 6-р зүйл болон Европын Хүний эрхийн Шүүхийн холбогдох кейсүүдийг үзнэ үү.; мөн 2024 оны 8-р сард болсон Хүний эрхийн талаарх Европын конвенцын 6-р зүйлийг Европын хүний эрхийн шүүхээс тайлбарласан зөвлөмж үзнэ үү). Түүнчлэн, ийм төрлийн процедур нь ИУТЭТОУП-ын 2(3)-р зүйлд заасанчлан шуурхай, хүртээмжтэй, хэрэгжүүлэх боломжтой байх, Шүүхийн бие даасан байдлын үндсэн зарчмуудтай нийцсэн байх ёстой. Мөн, 1990 оны ЕАБХАБ-ын Копенхагены баримт бичиг, ялангуяа мэргэжлийн, бие даасан, 22  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

болон түүний гишүүдийн үндсэн эрх, ялангуяа эвлэлдэн нэгдэх, үзэл бодлоо илэрхийлэх эрх зөрчигдсөн тохиолдолд үр нөлөөтэй эрх зүйн хамгаалалт үзүүлэх зохицуулалттай байх шаардлагатай.80 Тус хамгаалалтыг хууль тогтоох, гүйцэтгэх, эсвэл шүүх аль ч эрх мэдлийн байгууллага үзүүлж болох бөгөөд дэлхий дахинд, эсвэл бүс нутагт олон улсын гэрээгээр хамгаалагдсан үндсэн эрхийн бүх зөрчлийг хамрах ёстой.81 Улс төрийн намыг үүсгэн байгуулагчид болон намуудад бүртгэхийг нь татгалзсан шийдвэрийг давж заалдах, тодорхой, үр дүнтэй эрх зүйн баталгаа олгох хэрэгтэй. Үүний тулд, хуульд өөрчлөлт оруулж, бүртгэлийн эрхийг холбогдох өөр байгууллагад шилжүүлэн, тухайлбал, эхний шатанд захиргааны байгууллага, эсвэл дүүргийн шүүх бүртгэх эсэх шийдвэрийг гаргах, улмаар Улсын дээд шүүх тухайн асуудлаар давж заалдсан тохиолдолд хяналтын журмаар шийдвэрлэдэг зохицуулалтыг нэвтрүүлэх боломжтой. 56. Хуулийн 13.2-р зүйлд зааснаар бүртгүүлэх өргөдлийг материалыг бүрэн эсэхийг хянан үзэх явцад, тухайлбал намын гишүүдийн тоо 801-д хүрээгүй (Хуулийн 12.3.6 дахь заалтад шаардсан, дээр буй 50-р догол мөрийг үзнэ үү), эсвэл “бүртгэлд орсон гишүүн өөр намын харьяалалтай, эсхүл өөр хүн төлөөлсөн” гэх мэт асуудал илэрвэл “Улсын дээд шүүх ... зөрчил илэрсэн тохиолдолд 30 хоногийн дотор уг зөрчлийг арилгаж, нэмэлт мэдээлэл ирүүлэх талаар өргөдөл гаргагчид мэдээлнэ” гэж заасан. Түүнчлэн, Хуулийн 14.4.3-р зүйлд 801 гишүүний босгыг даваагүй тохиолдол нь Улсын дээд шүүх улс төрийн намыг бүртгэхээс татгалзаж болох үндэслэлүүдийн нэг болох тухай заасан. Намууд Хуулийн 13.2-т заасны дагуу нэмэлт мэдээллийг ирүүлээгүй тохиолдолд тус тус заалт үйлчилнэ. 57. Үүний зэрэгцээ, АИХЭГ Монголд хийсэн айлчлалын үеэр Улсын дээд шүүх Хуулийн 12.3.6-д заасан шаардлагыг хатуу байдлаар тайлбарлан хэрэглэж буй талаар мэдээлэл авсан.82 Бодит байдалд гарын үсгийн тоо 801 хүрээгүй, мөн илүү гарсан тохиолдолд өргөдлийг буцаадаг байна. Энэ нь эвлэлдэн нэгдэх эрхэд зохисгүй саад учруулж буй хэрэг бөгөөд ялангуяа Хуулийн 12.3.6-д “801-ээс доошгүй гишүүний” гэж тодорхой заасныг харгалзан үзвэл, илүү олон гишүүний мэдээлэл ирүүлэхийг хориглох үндэслэлгүй юм. АИХЭГ-т өгсөн мэдээллээр, Улсын дээд шүүх 2024 оны 2-р сарын 24-ний өдрийн тогтоолоор Улс төрийн намын бүртгэл хөтлөх тухай өөрсдийн баталсан журамд үндэслэн шийдвэр гаргадаг бөгөөд тус тогтоолыг АИХЭГ-т хуваалцсан. Тус тогтоолд, 801-ээс илүү гарсан тохиолдолд “илүү гишүүдийн мэдээллийг өргөдөл гаргагчид буцаана” гэжээ. Түүнчлэн, тус тогтоолд Улсын дээд шүүх гишүүд нь 18 насанд хүрсэн тухай, мөн бусад улс төрийн намд харьяалалгүй тухай баталгааг шаардсан байна (дээрх 52-р догол мөрийг мөн үзнэ үү). Гэтэл Хуулийн 12-р зүйлд бүртгүүлэх өргөдөл гаргахад шаардлагатай урт жагсаалтыг дурдсан хэдий ч эдгээр баталгааг шаардах тухай тус хууль, дагалдах бусад журмын хаана ч тусгагдаагүйг тэмдэглэх нь зүйтэй. Энд анхаарах ёстой нэг чухал асуудал нь анхдагч хуулийг хэрэгжүүлэх зорилгоор

шударга шүүхээр нээлттэй сонсгол явуулах, гэм буруугүйд тооцогдох, хуулийн зөвлөхтэй байх, давж заалдах зэрэг эрхийг баталгаажуулсан 5.10-5.18 дугаар догол мөрүүдийг үзнэ үү. 80 Article 13 of the Eвропын Хүний Эрхийн Конвенцын 13-р зүйлд “Тус конвенцод хангагдсан эрх, эрх чөлөө нь зөрчигдсөн хэн бүхэн тухайн зөрчил гаргасан албан тушаалтан, төрийн нэрийн өмнөөс үйл ажиллагаа явуулж буй этгээдээс үйлдэгдсэн байсан ч үндэсний эрх бүхий байгууллагад хандаж үр дүнтэй эрх зүйн хамгаалалт авах эрхтэй” гэж заасан. Хуулиар хамгаалуулах эрхийг баталгаажуулсан үүнтэй төстэй заалтууд Хүний эрхийн түгээмэл тунхаглал,-ын 8-р зүйл, ИУТЭТОУП-ын 2-р зүйл, Арьс үндсээн алагчлах үзлийн бүх хэлбэрийг устгах тухай НҮБ-ын конвенц-ын 5-р зүйлд тусгагджээ. 81 АИХЭГ, Венецийн комиссоос гаргасан Улс төрийн намын зохицуулалтын талаарх удирдамжийн 282-р догол мөрийг үзнэ үү. 82 Энэ нь АИХЭГ-ын Сонгууль ажиглах хорооны эцсийн тайлангаар баталгаажсан: АИХЭГ-ын САХ-нд илүүгүй, дутуугүй 801 гишүүний жагсаалтыг хүлээж авах нь тэдний бодлого бөгөөд жагсаалтад 801-ээс олон хүний нэр байвал илүү гишүүдийг цөөлүүлэхээр буцаадаг талаар Улсын дээд шүүх мэдээлсэн. Түүнчлэн, хүн нэг бүрийг нягтлах бөгөөд нэг л алдаа гарахад жагсаалтыг бүхэлд нь буцаадаг байна. Энэ мэт хуулийг хууль бус тайлбарлах нь эвлэлдэн нэгдэх эрх чөлөөг ихэд хязгаарласан зүйл болно. АИХЭГ-ын, Монгол Улс – Улсын Их Хурлын Сонгууль (2024 оны 6-р сарын 28) – АИХЭГ-ын Сонгууль Ажиглах Хорооны эцсийн тайлан,үзнэ үү. 2024 оны 12-р сарын 13, 12-р тал. 23  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

батлагддаг хоёрдогч хууль тогтоомжууд нь техникийн болон захиргааны асуудлыг нарийвчлан тодорхойлоход чиглэдэг бөгөөд, анхдагч хуульд заагаагүй шинэ үүрэг хүлээлгэх, ялангуяа илэрхий нэмэлт ачаалал болохуйц зүйлсийг нэвтрүүлж өргөдөл гаргагчдын эрхэд сөрөг нөлөө үзүүлэх ёсгүй.83 58. Түүнчлэн, Улсын дээд шүүхээс АИХЭГ-т ирүүлсэн баримт бичгээс үзэхэд дээд шүүх улс төрийн нам бүртгүүлэх өргөдөлд хавсаргасан 801 гишүүний жагсаалтыг иргэний улсын бүртгэлийн мэдээллийн сантай тулгаж, нягталдаг байна. Хэрэв овог зөрүүтэй, регистрийн дугаар буруу, өөрийн болон эцэг/эхийн нэр зөрүүтэй, үг үсгийн алдаатай, эсвэл хаягийн мэдээлэл буруу байх гэх мэт зөрчил илэрвэл Улсын дээд шүүх өөрсдийн баталсан журмын дагуу улс төрийн намыг бүртгэхээс татгалздаг. Үүнээс гадна, улс төрийн намын бүртгэл хөтлөх тухай өмнө дурдсан журмын дагуу дээд шүүх нам үүсгэн байгуулах уулзалтад орон нутгийн төлөөлөл оролцсон эсэхийг оролцогчдын мэдээлэл, хурлын тэмдэглэлтэй тулган шалгадаг байна. Өмнө дурдсаны дагуу, бүртгэлийн шаардлага, бүртгэх процедурын алхам бүр үндэслэлтэй байх ёстой. АИХЭГ, Венецийн комиссын хамтарсан удирдамжид онцлон тэмдэглэсэнчлэн, улс төрийн намыг бүртгэхэд тухайн улс төрийн намын тухай бодит байдалд нийцэхүйц суурь мэдээллүүдийг хууль тогтоомжоор шаардахад хангалттай. Үүний зэрэгцээ, бичиг баримт бүрдүүлэхтэй холбоотой жижиг хэмжээний зөрчил нь бүртгэлийг бүхэлд нь цуцлах үндэслэл болох ёсгүй.84 59. Хуулийн 14.4.1-д “намын дүрэм, хөтөлбөр нь Монгол Улсын Үндсэн хууль болон бусад хуульд харшилсан” бол Улсын дээд шүүх намыг бүртгэхээс татгалзах тухай заасан. Нэгдүгээрт, ийм үндэслэл нь хэт өргөн, тодорхой бус мэт санагдаж, өөр өөрөөр тайлбарлаж болохоор байна. Түүнчлэн, 2020 оны Хамтарсан Удирдамжид “Улс төрийн нам үндсэн хуульд нэмэлт өөрчлөлт оруулах санал оруулахдаа түүний ашиглаж буй арга хэрэгсэл нь хууль ёсны бөгөөд санал болгож буй өөрчлөлт нь өөрөө ардчиллын үндсэн зарчимд нийцсэн бол төрийн үндсэн хуульд өөрчлөлт оруулах явдлыг дэмжихийг хуулиар хориглох ёсгүй”85 гэж онцолсон. Үүнээс гадна, “Үндсэн хуулийн дэг журмыг тайван замаар өөрчлөхийг сурталчилдаг эсвэл тодорхой хүмүүсийн өөрөө өөрийгөө тодорхойлох эрхийг дэмжиж байгаа нь намыг хориглох, татан буулгах үндэслэл болохгүй.”86 Улс төрийн намын хөтөлбөр нь тухайн улсын өнөөгийн төрийн засаглалын бүтэц, зарчмуудтай нийцэхгүй байж болох ч, ардчиллын зарчим, үнэт зүйлсэд нийцсэн хэвээр байж болно, ингэхдээ “ардчилалд хор хөнөөл учруулахгүй бол төрийн одоогийн зохион байгуулалтыг шүүмжилсэн улс төрийн төрөл бүрийн хөтөлбөрүүдийг санал болгож, хэлэлцэх боломжийг олгох” нь зүйтэй хэмээжээ.87 Улмаар, улс төрийн намууд нь үндсэн хуулийн өөрчлөлтийг дараах хоёр нөхцөлд үндэслэн дэмжих ёстой, нэгдүгээрт, нэмэлт өөрчлөлтийг нэвтрүүлэх арга хэрэгсэл нь хууль ёсны, ардчилсан байх ёстой; хоёрдугаарт, санал болгож буй өөрчлөлт нь ардчиллын үндсэн зарчимд нийцсэн байх ёстой.88 Дээрхтэй холбогдуулан хуулийн төсөл санаачлагчид намын дүрэм, мөрийн хөтөлбөр нь Үндсэн хууль болон

83 See Илүү сайн хууль гаргахад ардчилсан хууль тогтоох үйл явцын талаарх АИХЭГ-ын удирдамж (January 2024), para. 12. 84 2020 оны Улс төрийн намын зохицуулалтын талаарх хамтарсан зөвлөмжийн 86-87-р догол мөрийг үзнэ үү. 85 2020 Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын Хамтарсан удирдамж n, догол мөр. 38. 86 Өмнө иш татсан. 115 (Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын Хамтарсан удирдамж 2020). 87 ЕХЭШ-ийн хянан хэлэлцсэн Socialist Party and Others v. Turkey, no. 21237/93, 1998 оны 5-р сарын 25, 47-р догол мөр; мөн ЕХЭШ- ийн хянан хэлэлцсэн Freedom and Democracy Party (ÖZDEP) v. Turkey [GC], no. 23885/94, 1999 оны 12-р сарын 8, 41-р догол мөр. 88 Өмнө нь иш татсан 16-р зүүлт, 116-р догол мөр (2020 Улс төрийн намын зохицуулалтын талаарх хамтарсан удирдамж). Мөн ЕХЭШ-р хянан хэлэлцсэн Refah Partisi (the Welfare Party) and Others v.Turley [GC], nos.41340/98 and 3 others, 2003 оны 2-р сарын 13- ны өдрийн хэргээс харна уу. 24  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

бусад хууль тогтоомжид нийцэхгүй байгаа нь намыг бүртгэхээс татгалзах үндэслэлийг дахин авч үзэх нь зүйтэй.89 60. Хуулийн 14.10-т Улсын Их Хурлын сонгуулийн санал хураалт болохоос 90 хоногийн дотор намыг бүртгүүлэх өргөдлийг Улсын дээд шүүх хүлээн авахыг хориглоно гэж заасан. УИХ-ын сонгуулийн тухай хуулийн 26 дугаар зүйлд сонгуулийн өдрөөс 180-аас доошгүй хоногийн өмнө Улсын дээд шүүхэд бүртгүүлсэн улс төрийн намууд УИХ-ын сонгуульд оролцох тухай хүсэлтээ санал авах өдрөөс 60-аас доошгүй хоногийн өмнө СЕХ-ны ирүүлнэ гэжээ. Хуульд улс төрийн намыг бүртгүүлэхэд, мөн бүртгүүлэх өргөдөл өгснөөс хойш хуулийн 14.1 болон 15.1-р зүйлд заасан түдгэлзүүлэх ямар нэгэн хугацааны хязгаарлалтууд байх ёсгүй. Үнэн хэрэгтээ, сонгуулийн хууль тогтоомжид ямар тохиолдолд сонгуульд оролцохыг хязгаарлах тухай тодорхой заалтууд байдаг ч, сонгуулийн үеэр иргэдийн эвлэлдэн нэгдэх эрхийг хязгаарлах үндэслэл байхгүй бөгөөд эл асуудлыг АИХЭГ-ын САХ-ны тайлангуудад хэт хязгаарлагдмал байна гэж шүүмжилсээр ирсэн90 (2022 оны Хамтарсан Санал дүгнэлтийн Улс төрийн намуудын сонгууль дах оролцооны тухай F(3) хэсгийг харна уу). Хуулийн 14.10 дугаар зүйлийг хасахыг зөвлөж байна.

ЗӨВЛӨМЖ B. 1. Хуулийн 11.4.2, 12.3.4 дүгээр зүйлд намыг үүсгэн байгуулах хурлаар намын мөрийн хөтөлбөр батлах тухай заалтыг, мөн улс төрийн намыг бүртгүүлэх өргөдөлд хавсаргах баримт бичгийн жагсаалтаас энэхүү заалтыг тус тус хасаж, өөрчлөлт оруулах. 2. Намын бүртгэлийн өргөдлийг нягтлан шалгах хугацааг богиносгож, бүртгэлийн үйл явцыг хурдан, үр дүнтэй болгох. 3. Улс төрийн намыг бүртгэх үүргийг холбогдох эрх бүхий байгууллагад шилжүүлж, нам үүсгэн байгуулагчид болон улс төрийн намуудад бүртгэхээс татгалзсан шийдвэрийг хараат бус, шударга шүүх байгууллагад хянуулах эрхийг хангасан байдлаар хуульд өөрчлөлт оруулах. 4. Хуулийн 14.10-р зүйлд Улсын Их Хурлын сонгуулийн өмнөх 90 хоногийн дотор улс төрийн намыг бүртгүүлэх хүсэлтээ Улсын дээд шүүхэд гаргахыг хориглоно гэсэн заалтыг хасах талаар авч үзэх.

6. ДОТООД БҮТЭЦ, ЗОХИОН БАЙГУУЛАЛТ , ШИЙДВЭР ГАРГАХ ҮЙЛ ЯВЦ , УЛС ТӨРИЙН НАМЫН ҮЙЛ АЖИЛЛАГАА

61. Өмнө нь 2022 оны Хамтарсан санал зөвлөмжид шүүмжлэлтэй үнэлсний адил, Хуульд улс төрийн намын бүтэц, дүрмийн агуулга болон шийдвэр гаргах үйл явцад намын зохион байгуулалтын талаар хэт дэлгэрэнгүй зааж өгсөн хэвээр байна.91 Олон улсын зөвлөмж, сайн туршлагын дагуу улс төрийн намын дотоод бүтэц, зохион байгуулалт, шийдвэр гаргах үйл явцад бие даасан эрх мэдэл олгох нь зүйтэй. Мөн гадаад үйл ажиллагаа, дотоод ардчилал бол улс төрийн намын 89 АИХЭГ, Монгол улс – УИХ-ын сонгууль (2024 оны 06-р сарын 28) – АИХЭГ Сонгууль ажиглах хорооны эцсийн тайлан, 2024 оны 12р сарын 13, х. 7, АИХЭГ–Венецийн Комиссын Хамтарсан санал зөвлөмж 2022 56-р догол мөрийн үзнэ үү. 90 АИХЭГ, Монгол улс – Үнэлгээний хорооны тайлан – УИХ сонгууль (2020 оны 4-р сарын 22), Хэсэг E; болон Ерөнхийлөгчийн сонгуулийн тухай АИХЭГ, Монгол улс - Сонгуулийн үйл явцад үнэлгээ хийх тусгай хорооны эцсийн тайлан (2021 оны 10-р сарын 22), Хэсэг VIII. 91 АИХЭГ–Венецийн Комиссын Хамтарсан санал зөвлөмж 2022 52-р догол мөрийн үзнэ үү АИХЭГ, Монгол улс – УИХ-ын сонгууль (2024 оны 06-р сарын 28) – АИХЭГ Сонгууль ажиглах хорооны эцсийн тайлан, 2024 оны 12р сарын 13, х. 7. 25  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

ажиллах үндсэн хүчин зүйл байдаг.92 Энэхүү зарчмын хүрээнд улс төрийн нам удирдлагаа болон нэр дэвшигчээ сонгох, бүтэц зохион байгуулалт болон дүрмээ өөрсдөө чөлөөтэй тодорхойлох, улмаар нам эвлэлдэн нэгдсэний үндсэн дээр байгуулагдсаны хувьд бие даасан байдлынх нь салшгүй нэг хэсэг болно.93 Түүнчлэн, намын чуулган, шийдвэр гаргах үйл ажиллагаа, зохион байгуулалтын асуудлыг улс төрийн нам өөрөө шийдвэрлэх нь зохимжтой.94 62. Улс төрийн нам өөрийн үзэмжээр шийддэг дотоод зохион байгуулалтын асуудлыг Хуульд хэт их зохицуулсан хэвээр байна.95Үр дагаварт нь, намын дотоод зохион байгуулалт, бүтэц, гишүүнчлэл, удирдлага, дүрэм, мөрийн хөтөлбөр, шийдвэр гаргах үйл явц зэрэг асуудлаар намын бүрэн эрхийг нь хязгаарлаж байна. Эдгээр асуудлын хүрээнд намын өөртөө засах эрхийг нь хязгаарласан, намын бүрэн эрхийг хязгаарласан заалтууд нь хэт нарийвчлалтай, шаардлагагүй заалтууд гэж үзэж байна. 63. Ерөнхийдөө, улс төрийн намын дотоод үйл ажиллагаа төрийн оролцооноос ангид байх учиртай тул Хуульд намын дотоод бүтэц, дүрэм журам, үйл ажиллагаанд нь өргөн хүрээнд оролцож, зохицуулахаас илүүтэй гагцхүү намын дотоод бүтэц, дүрэм журмын талаар ардчиллын зарчмуудтай холбосон байдлаар зохицуулах нь зүйтэй. Улс төрийн нам эвлэлдэн нэгдсэн байгууллага болохын хувьд дотоод бүтцээ өөрсдөө тодорхойлж, намын удирдагчаа сонгох дүрмийг өөрсдөө батлах эрх чөлөөтэй байх ёстой. Үүний зэрэгцээ, Хуулийн заалтууд ялангуяа томилгоо, санал хураалттай холбоотой заалтуудыг хэт хязгаарласан байдлаар тайлбарлах буюу хэрэглэх нь намын өөрийгөө зохион байгуулах эрхийн хязгаарлаж болзошгүй.96 64. Иймд Хуулийн 8, 15-19-р зүйлийг эргэн харж, намын үйл ажиллагааг ардчилсан зарчимд нийцүүлж, намын дотоод зохион байгуулалт, шийдвэр гаргах зэрэг асуудлаар намд бүрэн эрхийг нь олгохыг зөвлөж байна. Ялангуяа, 2022 оны Хамтарсан санал зөвлөмжид зөвлөсний дагуу, шийдвэр гаргах санал хураалттай холбоотой доод хязгааруудыг хуулийн төслөөс хасаж, улс төрийн намд бүрэн эрхийг нь олгох хэрэгтэй.97 65. Үүний зэрэгцээ 2020 оны Хамтарсан удирдамжид, улс орнууд улс төрийн намын дотоод хэрэгт хэт хөндлөнгөөс оролцохгүй байх зарчмыг баримтлан, ардчилсан засаглалын ашиг сонирхолд нийцүүлэн нийгмийн эмзэг болон цөөнхийн бүлгийн тэгш оролцох эрхийг хангах үүднээс улс төрийн намын сонгуульд нэр дэвшүүлэх дотоод зохион байгуулалт, сонгон шалгаруулалтын явцад хууль тогтоомжийн тодорхой шаардлагыг тавих98 эсвэл дутуу төлөөлөлтэй хувь хүн, бүлэг, цөөнх,

92 Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын хамтарсан удирдамж 2020 151-р догол мөрийн үзнэ үү. Мөн АИХЭГ, Бүгд Найрамдах Армени Улсын Улс төрийн намын талаарх Үндсэн хуулийн тухай санал зөвлөмж (2019 оны 10-р сарын 11), 21-22-р догол мөр, Армени улсын улс төрийн намуудын хууль тогтоомжид оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төслийн хамтарсан санал зөвлөмж, CDL- AD(2020)004, 19-21-р догол мөрийн харна уу. 93 (Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж 2020) зүүлт 16, 20, 155, 176-р догол мөрийн харна уу. Венецийн Комисс, Улс төрийн намуудаас нэр дэвшүүлэх аргачлалын тухай илтгэл (CDL-AD(2015)020). 94 Өмнө иш татсан. 115 (Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж 2020). 95 Саналын босго тогтоох тухай хуулийн 8 дугаар зүйлийн 8.3; 16 дугаар зүйлд улс төрийн намын бүтэц, зохион байгуулалтын талаар нарийвчилсан заалт орсон бол 17-18 дугаар зүйлд улс төрийн намын удирдах дээд байгууллага, хяналтын байгууллага, тэдгээрийн гүйцэтгэх эрх мэдэл, ажиллах хэлбэрийг тодорхойлсон, ялангуяа 17.4-т намын удирдах дээд байгууллагын гишүүдийн гуравны хоёроос доошгүй нь намын даргыг сонгох, нэмэлт, өөрчлөлтийг гишүүдийн гуравны хоёрын саналаар батлах шаардлагатай. 17.4-т энэхүү нэмэлт, өөрчлөлт нь намын дүрмийн гуравны нэгээс хэтрэхгүй байх ёстой гэж заасан бөгөөд энэ нь бүрэн үндэслэлгүй байна, ялангуяа өөрчлөгдсөн дүнг хэрхэн хэмжих нь ойлгомжгүй харагдаж байна. Хуулийн 19 дүгээр зүйлийн 19.4-т Монгол Улсын Их Хурлын сонгуульд намаас нэр дэвшигчийн сонгуулийн ажлыг зохион байгуулах хороо нам байж болно гэж заасан. Хорооны бүрэлдэхүүн, түүнийг бүрдүүлэх, ашиг сонирхлын зөрчлийг зохицуулах, үйл ажиллагааны журамд тавигдах шаардлага нь хуулийн 8 дугаар зүйл, намын дүрэмд нийцсэн байна. The requirements for the composition of the committee, its formation, regulation of conflict of interest, and operational procedures shall be in accordance with Article 8 of the Law and charter of the party. 96 Өмнөх ишлэл. 97 АИХЭГ–Венецийн Комиссын Хамтарсан санал зөвлөмж 2022 52-р догол мөрийг үзнэ үү. 98 CEDAW Committee, Ерөнхий зөвлөмж No. 40 (2024) , 51 (d)-р догол мөр. 26  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

эмзэг бүлгүүдэд тэгш хандах, оролцоог хангуулах99 нь хууль ёсны зүйл гэж тэмдэглэжээ. Үүнтэй холбогдуулан, санал зөвлөмжийн 8.3 хэсэгт дурдсанчлан, улс төрийн намуудын дотоод, гадаад үйл явцад жендэр, олон талт байдлыг харгалзан үзэх эрмэлзэл агуулж, ялангуяа намын удирдах албан тушаалд нэр дэвшүүлэх, төрийн албанд нэр дэвшүүлэх тухайд (8.1- болон 8.2-р зүйлд) намын дотоод шийдвэр гаргах үйл явцын салшгүй нэг хэсэг болж байгааг сайшааж байна.100

ЗӨВЛӨМЖ C. Улс төрийн намд намын бүтэц, дотоод зохион байгуулалт, шийдвэр гаргах үйл явцыг тодорхойлох бие даасан байдлыг хангах, ялангуяа шийдвэр гаргахад саналын доод хэмжээг тогтоосон заалтыг хасаж, хуулийн 8, 15-19 дүгээр зүйлийг шинэчлэн найруулах.

7. УЛС ТӨРИЙН НАМЫГ ТАТАН БУУЛГАХ

66. Хуулийн төслийн 21-25 дугаар зүйлд улс төрийн намыг идэвхгүйд тооцох, бүртгэлээс хасах, өөрчлөн байгуулах, үйл ажиллагааг зогсоох, татан буулгах үндэслэл болон журмыг тус тус тодорхойлжээ. 67. Хуулийн 21-р зүйлд, Улсын дээд шүүх сонгуулийн төв байгууллагаас ирүүлсэн мэдээлэлд үндэслэн дараах тохиолдолд намыг идэвхгүйд тооцох тухай шийдвэрийг гаргах талаар тусгасан. Үүнд, УИХ-ын сонгуульд хоёр удаа дараалан нэр дэвшүүлэн оролцоогүй; нам хоёр жил дараалан санхүүгийн тайлангаа сонгуулийн төв байгууллагад хүргүүлээгүй; намын удирдах дээд байгууллагыг эсхүл төлөөллийн төв байгууллагыг 5 жилийн хугацаанд хуралдуулаагүй тохиолдолд гэсэн байна. Намыг идэвхгүйд тооцсон тохиолдолд тухайн намд олгох төрийн санхүүжилтийг зогсоох (21.2-р зүйл) бөгөөд зөрчлийг арилгах хүртэл нам бүх шатны сонгуульд оролцох эрхгүй болохоос гадна энэ хугацаанд намын гишүүнийг аливаа сонгуульд бие даан нэр дэвших эрхийг үл хязгаарлана гэж заасан байна (21.2-р зүйл). 68. 2022 онд дүн шинжилгээ хийсэн Хуулийн төсөлтэй харьцуулахад тус Хуульд улс төрийн нам идэвхгүйд тооцогдох нь татан буулгах үндэслэл болохгүй нь сайшаалтай.101 2022 оны Хамтарсан санал зөвлөмжид дурдсанаар идэвхгүйд тооцогдохгүйн тулд, улмаар татан буулгагдахгүйн тулд ээлжит (УИХ) сонгуульд тогтмол оролцох шаардлага нь асуудал үүсгэж байсан. Энэ нь хэт хатуу хязгаарлалт бөгөөд бүс нутгийн болон орон нутгийн дэмжлэгийг авдаг намууд, жижиг болон үндэсний цөөнхийг төлөөлдөг намуудад ялгаварлан гадуурхах нөлөө үзүүлж болзошгүй байсан юм.102 69. Идэвхгүй байсан ч намууд сонгуульд оролцох боломжтой байх ёстой бөгөөд бүх холбоодод олгосон үндсэн эрхийг алдахгүй байхаас гадна идэвхгүй байдал нь холбоодын цаашдын оршин тогтнолд нөлөөлөх ёсгүй.103 Иймд намыг идэвхгүй

99 Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж 2020, 28, 151, 176-р догол мөрийг үзнэ үү. 151-р догол мөр нь: “"Намын дотоод чиг үүргийн эрх зүйн зохицуулалтыг намуудын бие даасан байдлын зарчмыг хүндэтгэж, чөлөөтэй эвлэлдэн нэгдэж, дотоод асуудлаа зохицуулах эрхэд зүй бусаар саад учруулахгүй байх үүднээс явцуу тайлбарлах ёстой." 100 Эмэгтэйчүүдийн эсрэг ялгаварлан гадуурхах үзлийг устгах НҮБ-ын хороо (CEDAW), Ерөнхий зөвлөмж No. 23: Улс төрийн болон нийгмийн амьдрал, 1997, A/52/38, 32-34-р догол мөрийн үзнэ үү. 101 Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж 2020, 72-75-р догол мөрийг үзнэ үү. 102 АИХЭГ–Венецийн Комиссын Хамтарсан санал зөвлөмж 2022 68-р догол мөр. Мөн Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын хамтарсан удирдамж 2020, 68, 102, 103-р догол мөрийг үзнэ үү. 103 Өмнө иш татсан. 101 (Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж 2020). 27  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

гэж тооцсон ч татан буугдаагүй тохиолдолд сонгуульд оролцохыг хориглох асуудлыг бүхэлд нь эргэж харах хэрэгтэй. 70. Түүнчлэн, намын удирдах байгууллагыг, эсхүл төлөөллийн төв байгууллагыг таван жилийн хугацаанд хуралдуулаагүй гэх үндэслэлээр намыг идэвхгүйд тооцох заалт нь хэт хязгаарласан шинжтэй бөгөөд улс төрийн намын бие даасан байдалд харшилж байна. 71. Хуульд Улсын дээд шүүх сонгуулийн төв байгууллагаас ирүүлсэн нотлох баримтыг хүлээн авснаас хойш 60 хоногийн дотор хянан үзэж, намыг идэвхтэйд тооцох эсэх асуудлыг шийдвэрлэнэ гэж заасан нь сайшаалтай алхам болсон бөгөөд Хуулийн зүйл заалтыг урвуулан ашиглах явдлаас урьдчилан сэргийлж байна.104 2020 оны Хамтарсан удирдамжид улс төрийн намын үйл ажиллагааг зохицуулахтай холбоотой шийдвэр гаргах хугацааг хуульд тодорхой тусгаж, үйл явц бүхэлдээ ил тод байх ёстойг онцолсон.105 72. Хуулийн 25.1-р зүйлд сонгуулийн төв байгууллага хуулиар заасан хориглолтыг зөрчсөн байж болзошгүй нөхцөл байдал илэрсэн бол намыг тараах тухай үндэслэл бүхий санал гаргана гэж заасан. Үүнд “Монгол Улсын тусгаар тогтнол, бүрэн эрхт байдал, нутаг дэвсгэрийн бүрэн бүтэн байдал, үндэсний эв нэгдэлд ноцтой аюул учруулах; “Үндсэн хуулийн бус аргаар төрийн эрхийг авах аливаа үл ажиллагаа явуулах”; “зэвсэглэх, эсхүл цэрэгжих, цэрэгжсэн бүтэцтэй болох, зорилгоо хүчирхийллийн замаар гүйцэлдүүлэх үйл ажиллагаа явуулах” зэрэг болно. (Хуулийн 10.1.1, 10.1.2 and 10.1.3-р зүйл). 73. Сайн туршлагаас харахад хуульд заасан, ардчилсан нийгэмд зайлшгүй шаардлагатай гэж үзсэн онцгой тохиолдлоос бусад тохиолдолд улс төрийн нам байгуулах, үйл ажиллагааг нь хязгаарлаж, татан буулгахыг зөвшөөрөх ёсгүй.106 Холбогдох хангалттай нөхцөл байдал үүсээгүй тохиолдолд захиргааны болон үйл ажиллагааны бага зэргийн зөрчилд улс төрийн намыг ямар ч тохиолдолд татан буулгаж болохгүй гэж Удирдамжид өгүүлсэн.107 “Ардчилалд хор хөнөөл учруулахгүй бол төрийн одоогийн зохион байгуулалтыг шүүмжилсэн улс төрийн төрөл бүрийн хөтөлбөрүүдийг санал болгож, хэлэлцэх боломжийг олгох” нь зүйтэй гэжээ.108 Ардчилсан үндсэн хуулийн тогтолцоог халах, улмаар Үндсэн хуулиар баталгаажсан эрх, эрх чөлөөг халах, хүчирхийллийг улс төрийн арга хэрэгсэл болгон ашиглахыг дэмжсэн тохиолдолд л намыг тараах хууль ёсны үндэслэл байна.109 Нам нь чөлөөт, ардчилсан төрийн дэг журам, хувь хүний эрхэд бодитой аюул учруулж байгаа нь тодорхой болсон үед, бусад радикал арга хэмжээнүүд нь дээрх аюулаас сэргийлж чадаагүй тохиолдолд үүнийг дээд зэргээр хянамгай хэрэглэх хэрэгтэй.110 74. Улс төрийн намыг тараах онцгой нөхцөл байдлыг Хуульд нарийвчлан тусгах ёстой.111 Жишээ нь, иргэний энх тайван байдал, ардчиллын үндсэн зарчмуудад ноцтой аюул учруулж буй, эсвэл хүч хэрэглэхийг уриалсан тохиолдлууд хамаарна.112 Намыг тараах үндэслэл нь хууль ёсны байдал, хуулийн хариуцлага

104 АИХЭГ Монгол улсын улс төрийн намын тухай хуулийн төслийн талаарх санал зөвлөмж 2019, 56-р догол мөрийг үзнэ үү. 105 Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын хамтарсан удирдамж 2020, 271-р догол мөрийг үзнэ үү. 106 АИХЭГ – Венецийн Комисс, Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж , 50-р догол мөрийг үзнэ үү. 107 АИХЭГ – Венецийн Комисс, Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж , 131-р догол мөрийг үзнэ үү. 108 ЕХХЭШ, 1998 оны 5-р сарын 25-ны өдөр хянан хэлэлцсэн Socialist Party and others v. Turkey, no. 21237/93 үзнэ үү. 109 АИХЭГ – Венецийн Комисс, Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж, мөн АИХЭГ – Венецийн Комисс, Азербайжан улсын Улс төрийн намын тухай хуулийн төслийн талаарх Хамтарсан зөвлөмж CDL-AD(2023)007, 94-р догол мөрийг үзнэ үү. 110 Венецийн Комисс, Guidelines on Prohibition and Dissolution of political parties and analogous measures, CDLINF(99)15, 3-4 догол мөр; Венецийн Комисс, Бүгд Найрамдах Молдав Улсын Намууд болон бусад нийгэм-улс төрийн байгууллагуудын тухай хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах тухай Санал зөвлөмж, CDL-AD(2003)008, 10-р догол мөрийг үзнэ үү. 111 АИХЭГ – Венецийн Комисс, Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж, 109-р догол мөрийг үзнэ үү. 112 АИХЭГ – Венецийн Комисс, Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж , 114, 120-р догол мөрийг үзнэ үү. Мөн See АИХЭГ – Венецийн Комисс, Joint Interim Opinion on the Law of Ukraine on the Condemnation of the Communist and National Socialist 28  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

тохирсон байдал, орлуулах зарчим, ялгаварлан гадуурхахгүй байх зэрэг шалгуурыг хангасан тохиолдолд үндэслэлтэйд тооцогдоно.113 Иймд, намыг татан буулгах хамгийн сүүлчийн арга зам болох онцгой нөхцөл байдлыг илүү нарийвчилж, хууль ёсны байдал, орлуулах зарчим, хуулийн хариуцлага тохирсон байх зэрэг стандартад нийцүүлэн томьёолохыг зөвлөж байна. 75. Процедурын тухайд, Хуулийн 25.2-р зүйлд, улс төрийн намыг татан буулгах дээр заасан гурван үндэслэлийг зөрчсөн нөхцөл байдал илэрсэн тохиолдолд СЕХ нь намыг тараах тухай үндэслэл бүхий саналыг Улсын дээд шүүхэд хүргүүлнэ гэжээ.114 Тус саналыг сонгуулийн төв байгууллага нийт гишүүнийхээ дөрөвний гурвын саналаар гаргана. 2022 оны Хамтарсан санал зөвлөмжид дурдсанчлан энэ нь “улс төрийн” олонхоос хамааралтай байх тул нотлох баримтад тулгуурлахаасаа илүү эрх баригч намд давуу тал болж магадгүй тул асуудал үүсгэж болзошгүй юм.115 76. Хуулийн үг хэллэгээс харахад Улсын дээд шүүх нь шүүх эрх мэдлийн гэхээс илүүтэй Захиргааны байгууллагын үүрэг гүйцэтгэж буй тул улс төрийн намыг тараах шийдвэр захиргааны, эсвэл шүүхийн гэдэг нь тодорхойгүй байна. Энэ нь тухайн нам шударгаар шүүлгэх эрхээ бүрэн эдэлж, төлөөлөгчид нь Дээд шүүхийн өмнө өөрсдийгөө хамгаалах, намыг татан буулгах шийдвэрт эсэргүүцэл үзүүлэх бодит боломжтой байх эсэхийг тодорхойгүй болгож байна. Хэрэв Улсын дээд шүүх нь хэргийн үндэслэлийг хянан шалгаагүй мөн СЕХ-ны шийдвэртэй холбоотой гэж үзвэл Улсын дээд шүүхээс хяналтын журмаар хянан шийдвэрлэх нь үр дүнтэй арга гэж үзэх боломжгүй бөгөөд энэ нь 2020 оны Хамтарсан удирдамжид тусгасан 7-р зарчимд харшлах болно.116 Иймд, улс төрийн намыг татан буулгахтай холбоотой асуудалд Улсын дээд шүүх нь хууль болон баримтад бүрэн дүн шинжилгээ хийх эрх мэдэлтэй бөгөөд улс төрийн намыг татан буулгах тухай СЕХ-ны шийдвэрээр хязгаарлагдахгүй гэдгийг Хуульд болон холбогдох бусад хууль тогтоомжид тусгахыг зөвлөж байна.117

ЗӨВЛӨМЖ D. 1. Улс төрийн намыг татан буулгах тухай СЕХ-ны шийдвэрээс үл хамааран Улсын дээд шүүх нь тус хуулийн зүйл заалт болон холбогдох нотлох баримтуудыг хянан шийдвэрлэх бүрэн эрхтэйг тус хууль болон холбогдох бусад хууль тогтоомжид тусгах; 2. Намыг татан буулгах онцгой байдлыг хамгийн сүүлд хэрэглэх арга хэмжээ болгож, хууль ёсны байдал, орлуулах зарчим, хуулийн хариуцлага тохирсон байх зарчимд нийцүүлэн илүү нарийвчилсан, тодорхой байдлаар томьёолох.

(Nazi) Regimes and Prohibition of Propaganda of their Symbols, 2015 оны 12-р сарын 18-19-ны өдөр Венецийн Комиссын 105 дахь Венецийн ээлжит хурлаар баталсан. 113 АИХЭГ – Венецийн Комисс, Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж , 109-р догол мөрийг үзнэ үү. 114 “Монгол Улсын тусгаар тогтнол, бүрэн эрхт байдал, нутаг дэвсгэрийн бүрэн бүтэн байдал, үндэсний эв нэгдэлд ноцтой аюул учруулах” (10.1.1-р зүйл); “Yндсэн хуулийн бус аргаар төрийн эрхийг авах аливаа үйл ажиллагаа явуулах;” (10.1.2-р зүйл); “зэвсэглэх, эсхүл цэрэгжих, цэрэгжсэн бүтэцтэй болох, зорилгоо хүчирхийллийн замаар гүйцэлдүүлэх үйл ажиллагаа явуулах” (10.1.3-р зүйл). 115 АИХЭГ – Венецийн Комисс, Хамтарсан санал зөвлөмж 2022 Joint Opinion, 76-р догол мөр. 116 Өмнө иш татсан 16-р зүүлт, 53 болон 285-р догол мөр (2020 Улс төрийн намын зохицуулалтын талаарх хамтарсан удирдамж). Мөн харьцуулах зорилгоор ЕХЭ-ийн шүүх, Хасан ба Чауш нарын Болгар улсын эсрэг гаргасан нэхэмжлэлийн тухай шүүх хуралдаан, өргөдлийн дугаар. 30985/96, 2000 оны 10-р сарын 26, 100-р догол мөр, Дээд шүүх нь шашны байгууллагын дотоод зохион байгуулалтад төрөөс хөндлөнгөөс оролцсон тухай ХЭЕК-ийн 9-р зүйлийн дагуу гаргасан гомдлыг Сайд нарын зөвлөл нь шашны байгууллагын үндсэн хууль болон удирдлалыг бүртгэх эсэх шийдвэр гаргахдаа хязгааргүй эрх эдэлж байсан гэх үндэслэлээр хянан хэлэлцэхээс татгалзсан; Дээд шүүх нь зөвхөн тухайн тогтоол нь эрх бүхий байгууллагаас гаргасан эсэх талаар шийдвэр гаргасан байна; Тиймээс тогтоолын талаар Дээд шүүхэд давж заалдах гомдол гаргасан нь үр дүнтэй биш гэж Европын Хүний эрхийн шүүх үзсэн байна. 117 Монгол Улсын Шүүхийн тухай хуулийн 25.7-р зүйлийг харна уу: <https://www.legislationline.org/download/id/10060/file/Mongolia_Law_Judiciary_2021_Eng.pdf>. 29  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

8. УЛС ТӨРИЙН НАМЫН САНХҮҮЖИЛТ

77. Ерөнхийдөө улс төрийн санхүүжилтийг зохицуулах эрх зүйн хүрээг батлан хэрэгжүүлэхийн зорилго нь улс төр дэх мөнгөний сөрөг нөлөөллийг хязгаарлах, сонгууль болон улс төрийн оролцогчдод илүү тэгш хэмжээний “тоглолтын талбар” бий болгох, санхүүгийн мэдээллийг ил тод болгох замаар улс төр ил тод байдлыг хангах, мөн сонгуулийн болон улс төрийн оролцогчдыг үр дүнтэй хяналт, хариуцлагын механизмаар дамжуулан хариуцлагатай болгоход оршдог. 78. 2019 онд батлагдаж, 2023 онд нэмэлт, өөрчлөлт орсон УИХ-ын сонгуулийн тухай хууль (цаашид УИХСТХ гэх), болон 2020 онд батлагдсан Ерөнхийлөгчийн сонгуулийн тухай хууль (цаашид ЕСТХ гэх) зэрэг сонгуулийн хууль тогтоомжоор сонгуулийн кампанит ажлын санхүүжилт зохицуулагддаг бөгөөд тус эцсийн санал зөвлөмжийн дүн шинжилгээний сэдэв биш болохыг тэмдэглэе. Нөгөө талаар улс төрийн санхүүжилтийн ил тод байдал, хариуцлагатай байдлыг бэхжүүлэхэд улс төрийн намын санхүүжилт болон сонгуулийн кампанит ажлын санхүүжилтийг зохицуулж буй хууль тогтоомжуудын уялдаа, нийцлийг хангах цогц хандлагаар авч үзэх шаардлагатай. Ийм хандлага нь эрх тэгш байдал, ил тод байдал, эгэх хариуцлагатай байдлын зарчмуудын огтлолцолд орших ёстой. 79. 2022 оны Хамтарсан санал зөвлөмжид дурдсанчлан, “Намын санхүүжилт, ялангуяа төрийн санхүүжилт нь сөрөг хүчин, жижиг намууд, шинээр байгуулагдсан намууд зэрэг бүх намыг сонгуульд тэгш боломжийн зарчмаар өрсөлдөх боломжоор хангах, улмаар улс төрийн олон ургалч үзлийг бэхжүүлэх, ардчиллын институцуудын зөв үйл ажиллагааг хангахад дэмжлэг үзүүлэхэд чиглэх ёстой”.118 80. Төрийн (буюу олон нийтийн) санхүүжилт, хувь хүн, хуулийн этгээдийн хандив (хувийн санхүүжилт) гэсэн хоёр өөр санхүүжилтийн эх үүсвэр байдаг. Ихэнх улс орон санхүүжилтийн холимог тогтолцоог хэрэгжүүлсэн байдаг бөгөөд Хуульд ч мөн адил ийм тогтолцоог тусгасан байна. Хуулийн 26 дугаар зүйлийн 26.1, 26.2-т зааснаар улс төрийн намын санхүүжилтэд төрөөс олгосон санхүүгийн тусламж (мөн 30 дугаар зүйлд заасан мөнгөн бус тусламж), гишүүнчлэлийн татвар, хандив, намын өөрийн өмчөөс олсон орлого, хуулиар зөвшөөрсөн бусад орлого багтаж болно.

8.1. Төрийн санхүүжилт

81. Хувийн мөнгөний улс төр, сонгууль дахь нөлөөг бууруулах, авлигаас урьдчилан сэргийлэх, болон улс төрийн намын гүйцэтгэж буй чухал үүргүүдийг дэмжих зорилгоор төрийн санхүүжилтийн механизмыг бий болгодог.119 Ийм санхүүжилт нь шинээр байгуулагдсан эсвэл жижиг улс төрийн хүчнийг сонгуулийн талбарт илүү хялбар нэвтрэх боломжийг олгож, өрсөлдөөний талбарыг тэгшитгэх, улс төрийн олон ургалч үзлийг дэмжихийг зорьдог. Түүнчлэн, төрийн санхүүжилт нь шууд болон шууд бус (жишээлбэл, өргөн нэвтрүүлгийн хэвлэл мэдээллийн үйлчилгээг үнэ төлбөргүй эсвэл хөнгөлөлттэй олгох, сонгуулийн кампанит ажлын үед олон нийтийн барилга байгууламж, орон зай ашиглуулах) хэлбэртэй байж болох бөгөөд эмэгтэйчүүд, хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүс зэрэг дутуу төлөөлөлтэй эсвэл гадуурхагдсан бүлгүүдийн тэгш байдлыг хангахад дэмжлэг үзүүлэх боломжтой. Хуулийн 27 дугаар зүйлд улсын төсвөөс жил бүр олгох санхүүжилтийг тооцох томьёо, түүнчлэн төрийн санхүүжилт хүргэхэд тавигдах шалгуур,

118 АИХЭГ-Венецийн комисс, 2022 Хамтарсан санал дүгнэлт, 78-р догол мөр. 119 АИХЭГ-Венецийн комисс, 2022 Хамтарсан санал дүгнэлт, 232-р догол мөр. 30  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

хуваарилалтын аргыг тодорхойлсон. Жилд олгох төрийн санхүүжилтийг хамгийн ихдээ нэг сарын хөдөлмөрийн хөлсний доод хэмжээний 0.7 хувиас илүүгүй хувийг нийг сонгогчдын тоонд үржүүлж тооцно. Хамгийн сүүлийн Улсын Их Хурлын сонгуульд нэгээс дээш хувийн сонгогчдын санал авсан улс төрийн намууд төрийн санхүүжилт авах эрхтэй болно (27.3-р зүйл). Нэг хувийн саналын босго давж чадаагүй намд төрөөс санхүүжилт олгохыг Хуульд хоригложээ (27.4-р зүйл). Хуулийн 27 дугаар зүйлийн 27.5-д зааснаар улсын төсвийн санхүүжилтийг хоёр төрлөөр олгоно: нэгдүгээрт, УИХ-ын сонгуульд сонгуулийн эрх бүхий намаас авсан саналын тоог (С1) нэг сарын хөдөлмөрийн хөлсний доод хэмжээний (Т1) 0.5 хувьтай тэнцэх дүнгээр үржүүлнэ, хоёрдугаарт, УИХ-ын сонгуульд авсан суудлын тоог (С2) хөдөлмөрийн хөлсний доод хэмжээг 25 дахин нэмэгдүүлсэн дүнгээр (T2) үржүүлж тооцно. 82. 2022 оны Хамтарсан санал зөвлөмжид дурдсан зөвлөмжөөс120 хүлээн авч гурван хувийн босгыг (хуулийн төсөлд байсан) нэг хувь болгон бууруулсан нь сайшаалтай. Мөн, төрийн санхүүжилт олгох хоёр төрлийн арга зүйг тооцоход ашигласан итгэлцүүр буюу Т1 ба Т2 нэг сарын хөдөлмөрийн хөлсний доод хэмжээг 1 хувиас 0.5 хувь болгон, нэг сарын хөдөлмөрийн хөлсний доод хэмжээг 50 дахин нэмэгдүүлэх гэснийг 25 дахин болгож бууруулсныг онцлон тэмдэглэх нь зүйтэй. 83. Улс төрийн олон ургалч үзлийг дэмжих, сонгогчдод мэдээлэлд үндэслэн сонголт хийх боломжийг олгохын тулд төрийн санхүүжилтийг УИХ эсвэл иргэдийн төлөөлөгчдийн хуралд төлөөлөлтэй намуудаас гадна сонгуульд оролцож буй бүх намыг хамруулж, авбал зохих олон нийтийн дэмжлэгийг хамгийн бага түвшинд байлгасан нь сайн туршлага гэж үзэж байна. Энэ нь ялангуяа жижиг эсвэл шинээр байгуулагдсан намын хувьд чухал бөгөөд хэдийнээ тогтсон намуудтай өрсөлдөх шударга боломжийг олгох ёстой. 84. 2024 оны УИХ-ын сонгуулийн үеэр АИХЭГ “Төрийн санхүүжилтийн ийм тогтолцоо нь хоёр том нам болох МАН, АН-д хэт давуу байдал олгож байна” гэж үзсэн.121 Улсын Их Хурлын 126 суудлын 110-ыг нь тус хоёр нам, тодруулбал МАН 68, АН 42 суудлыг тус тус эзэлдэг. 2022 оны Хамтарсан санал зөвлөмжид, онцлон тэмдэглэснээр,122 таван хүчин зүйлийн гурав нь зөвхөн парламентад суудалтай намуудад, өөрөөр хэлбэл сонгогдсон гишүүдтэй намуудад хамаарах тул нэг гишүүний нэг суудалд нэг сарын хөдөлмөрийн хөлсний доод хэмжээг 25 дахин нэмэгдүүлсэнтэй тэнцэх хэмжээний (5,500 евротой тэнцэх) санхүүжилт хуваарилах заалт багтдаг. Үүний үр дүнд УИХ-д суудалгүй болон шинээр байгуулагдсан намууд бүтцийн хувьд сул талтай тулгарч, үр дүнтэй өрсөлдөхөд улам хэцүү болгож байна. Айлчлалын үеэр УИХ-д суудал аваагүй ч нэг хувийн босго давсан намуудад олгох төрийн санхүүжилтийн хэмжээ хэт байгаа тухай УИХ-д суудалгүй намын дарга АИХЭГ-ын шинжээчдэд өгүүлсэн нь тус дүгнэлтийг улам баталсан юм. 85. 2020 оны Хамтарсан удирдамжид онцлон тэмдэглэснээр, дэлхий дахинд хүлээн зөвшөөрөгдсөн төрийн санхүүжилтийг хуваарилах тогтолцоо байхгүй бөгөөд хууль тогтоох байгууллагууд улс төрийн намд санхүүжилт олгох шалгуурыг өөрсдийнхөө үзэмжээр тогтоож болно. Үүний зэрэгцээ, УИХ-ын сонгуульд авсан саналын тоонд үндэслэх шалгуурыг оруулсан (27.6.2-р зүйл) бөгөөд УИХ-д суудалтай намуудад харьцангуй ашигтай тул тухайн намын УИХ-д авсан суудлын тоонд үндэслэн (27.6.3-р зүйл) санхүүжилт олгох шалгуурыг эргэн харахыг зөвлөж байна. Иймд төрийн санхүүжилтийн одоогийн тогтолцоог эргэн харж, илүү эрх 120 АИХЭГ-Венецийн комисс 2022 Хамтарсан санал дүгнэлт, 90-р догол мөр. 121 АИХЭГ, Монгол Улс - 2024 оны 6-р сарын 28-ны өдрийн УИХ-ын сонгуулийн үйл ажиллагаанд үнэлгээний тайлан гаргах шаардлага, 2024 оны 4-р сарын 26, х. 10. 122 АИХЭГ-Венецийн комисс, 2022 Хамтарсан санал дүгнэлт, 95-р догол мөр. 31  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

тэгш хуваарилалтын арга буюу тухайлбал, УИХ-ын сонгуульд намын авсан саналын тоогоор санхүүжилт хуваарилах итгэлцүүрийг нэмэгдүүлэх, харин тухайн намын авсан суудлын тоонд үндэслэн олгох санхүүжилтийн хэмжээг бууруулах зэрэг асуудлыг авч үзэх нь зүйтэй юм. 86. Нэмж өгүүлэхэд, Хуульд улсын төсвөөс нэг намд олгох санхүүжилтийн нийт хэмжээ нь тухайн нам өөрийн гишүүнчлэлийн татвар, хандив тусламжаас олсон орлогын нийлбэрээс хоёр дахин их, эсхүл түүнээс илүү байж болохгүй талаар зохицуулжээ (27.8-р зүйл). Намын өөрийн санхүүжилттэй уясан тогтолцоо нь олон нийтийн улс төрийн оролцоог дэмжихэд тустай123 хэдий ч, санхүүжилт, хандив босгоход бэрхшээлтэй тулгардаг жижиг улс төрийн намуудад хөнөөлтэй үр дүн авчирч болзошгүй.124 Ялангуяа, хувь хүмүүс улс төрийн намд хандив өгөх түүхэн соёл сул хөгжсөн орчинд энэ нь илүү хүндрэл учруулдаг. Тиймээс, хувийн хэвшлээс хандив босгож чадаагүй ч авбал зохих төрийн санхүүжилтийг нь олгодог, улс төрийн нам авсан саналдаа дүйцэхүйц төрийн санхүүжилтийг хувийн хэвшлээс хөрөнгө босгосон эсэхээс үл хамааран санхүүжилтийг нь олгодог загварыг авч хэрэгжүүлэхэд анхаарвал зохино. Ерөнхийдөө, төрийн санхүүжилтийг намын босгосон санхүүжилттэй нь уядаг буюу үүнтэй төстэй механизм нь125 хүн амын орлого багатай хэсгийн дэмжлэгийг хамгийн их татдаг намд ихээхэн сул тал болдог. Ийм эрсдэлээс сэргийлэхийн тулд хууль тогтоогчид өөрсдийн орлоготой нь уясан санхүүжилтийн дээд хязгаарыг тогтоох нь зүйтэй.126 Хамтарсан удирдамжид онцлон тэмдэглэснээр, төсвийн санхүүжилтийг хуваарилах томьёо нь нэг улс төрийн намд илэрхий давуу тал олгохгүй буюу бусад намуудтай харьцуулахад хэт өндөр хэмжээний төсвийн санхүүжилт олгох нөхцөлийг бүрдүүлээгүй байх ёстой.127 Ерөнхийдөө, улс төрийн намд төрийн санхүүжилт хуваарилах арга зүйг дахин үнэлж, хуваарилалтын томьёонд өөрчлөлт оруулж, хувийн санхүүжилттэй уяхдаа маш болгоомжтой хандах хэрэгтэй бөгөөд том улс төрийн намуудад илэрхий давуу тал олгохгүй байхыг зөвлөж байна. 87. Тус Санал зөвлөмжийн хамрах хүрээнээс давсан, сонгуулийн хууль тогтоомжоор зохицуулагддаг хэдий ч, сонгуулийн кампанит ажлын санхүүжилт нь төрийн санхүүжилттэй нягт уялдаатай бөгөөд намын сонгуулийн зардал болон бусад зардлыг ялгаж салгах нь чухал.128 2024 оны УИХ-ын сонгуулийн үеэр АИХЭГ-ын Сонгууль ажиглалтын хороотой уулзсан төлөөлөгчдийн зарим нь сонгуулийн зардлын дээд хязгаарыг хэт өндөр тогтоосон нь зарим нам хэт их зардал гаргах нөхцөлийг бүрдүүлж хэдийнээ тогтсон нам, болон дахин сонгогдохоор өрсөлдөж буй нэр дэвшигчдэд илэрхий давуу тал олгосон талаар дурдаж байлаа.129 Мөн, тэд сонгуулийн зардлын дээд хэмжээ хэт өндөр байгаа нь эмэгтэйчүүд, залуу нэр дэвшигчдэд ялангуяа мажоритар сонгуульд өрсөлдөж буй хүмүүст сөрөг нөлөө үзүүлж буй талаар тэмдэглэсэн юм. Хэдийгээр бүгдэд хүлээн зөвшөөрөгдсөн

123 АИХЭГ – Венецийн Комисс, Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж, 240-р догол мөрийг үзнэ үү. 124 АИХЭГ – Венецийн Комисс, Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж, 240-р догол мөрийг үзнэ үү. 125 Өөрсдийн босгосон санхүүжилттэй уядаг, эсвэл үүнтэй ижил төстэй механизм нь хувь хүмүүс улс төрийн намд хандив өгөхийг дэмжих хандлагатай байдаг. Ийм төрлийн механизмыг Герман хэрэглэдэг бөгөөд 1967 онд батлагдсан улс төрийн намын тухай хуулийн 4, 5-р бүлэгт зохицуулжээ. Тус хуульд улс төрийн намуудад олгох төрийн санхүүжилт нь улс төрийн нам хувийн хандиваар босгосон мөнгөнөөс илүү гарсан байж болохгүй буюу нийт орлогынхоо 50 хувийг төрийн бус эх үүсвэрээс босгох ёстой болдог. Хилийн чандаас 1000 еврогоос (1110 ам.доллар) хэтрэхгүй хандив авахыг зөвшөөрөх боловч хандивлагч нь Германы иргэн, эсвэл хувьцааны дийлэнх нь Германд харьяалагдах аж ахуйн нэгж байх ёстой. 1000 еврогоос дээш нэрээ нууцалсан хандив авахыг хориглодог байна. 126 АИХЭГ – Венецийн Комисс, Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж, 240-р догол мөрийг үзнэ үү. 127 АИХЭГ – Венецийн Комисс, Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж, 241-р догол мөрийг үзнэ үү. 128 АИХЭГ – Венецийн Комисс, Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж, 248-р догол мөрийг үзнэ үү. 129 Энэ нь АИХЭГ-ын Монголд хийсэн айлчлалын үеэр УИХ-ын Төрийн байгуулалтын байнгын хороотой уулкар үеэр мөн баталгаажсан болно. 32  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

төрийн санхүүжилтэд хязгаар тогтоох жишиг арга байхгүй боловч, зарим зардлын ангилалд хязгаар тогтоосноор сонгогчдод илүү бага зардлаар, үр дүнтэй хүрэх арга замыг бий болгож, цаашлаад төрийн санхүүжилтийг бага багаар, тогтмол бууруулахад хувь нэмэр оруулж чадна. 88. АИХЭГ, Венецийн комиссоос гаргасан Улс төрийн намын зохицуулалтын удирдамжид дурдсанаар, “Нэр дэвшигчид болон улс төрийн намуудын тэгш байдлыг хангах хууль ёсны зорилгод хүрэхийн тулд төрөөс сонгуулийн зардлын шалгуур үзүүлэлт, сонгуульд оролцогчдын зардлын дээд хязгаарыг тогтоох нь зүй ёсны хэрэг юм. Намууд сонгуулийн зардал болон намын бусад зардлыг ялгах шаардлагатай болно. Гэсэн хэдий ч, ийм хязгаарлалтын хууль ёсны зорилго нь бусад эрх, тухайлбал, чөлөөтэй эвлэлдэн нэгдэх эрх, үзэл бодлоо илэрхийлэх эрхийг хамгаалах хууль ёсны хэрэгцээтэй тэнцвэртэй байх ёстой. Энэ нь зардлын хязгаарыг анхааралтай авч үзэж тогтоох, ингэснээр хэт их хүндрэл учруулахааргүй байхыг шаарддаг. Зардлын дээд хязгаар нь ихэвчлэн тухайн тойргийн санал өгөх сонгогчдын тоо, сурталчилгааны материал, үйлчилгээний зардал зэрэг хүчин зүйлээр тодорхойлогддог үнэмлэхүй эсхүл харьцангуй нийлбэрээс бүрдэнэ”130 гэжээ. Аль ч тогтолцоог хэрэгжүүлсэн гэсэн, ийм төрлийн хязгаарлалт нь маш тодорхой байх ёстой төдийгүй “урьдчилан таамаглаж болохуйц байх ёстой бөгөөд улс төрийн намуудад тэдгээр заалтыг хэрхэн тайлбарлах, хэрэглэх талаар үндэслэл бүхий зааварчилгаа өгөх шаардлагатай.”131 Сонгуулийн хууль тогтоомжоор зохицуулагддаг асуудал хэдий ч, намуудад кампанит ажлын тэгш боломжийг нэмэгдүүлэхийн тулд хууль боловсруулагчид сонгуулийн зардлын дээд хязгаарыг дахин үнэлж, боломжит хэмжээгээр бууруулах талаар анхаарах нь зүйтэй. Үүний зэрэгцээ, жижиг улс төрийн намуудыг хэт хүнд байдалд оруулахгүйн тулд зардлын дээд хязгаарыг хангалттай хязгаарлалттайгаар тогтоох шаардлагатай132. 89. Төрийн шууд бус дэмжлэгийг сонгуулийн эрх бүхий намууд зөвхөн сонгуулийн бус жилүүдэд авах боломжтой (30.1-р зүйл). Энэхүү дэмжлэгт хурлын танхимд үнэ төлбөргүй нэвтрэх, үндэсний олон нийтийн радио, телевизээр 30 минутын өргөн нэвтрүүлгийн хэсэгт нэвтрүүлэх зэрэг дэмжлэг багтсан байна. Төрийн шууд бус дэмжлэгийг 1-р сарын 1-ний өдрөөс сонгуулийн жилд сонгуулийн дүнг зарлах хүртэл түр зогсоосныг сонгуульд оролцогчдын тэгш байдлыг хангахтай холбог зөвтгөж болох ч, Монгол УИХ-ын сонгуулийн тухай хуульд заасан сонгуулийн сурталчилгааны хугацаанд төрөөс шууд бус дэмжлэг үзүүлэх боломжийг тусгах нь зүйтэй (УИХСТХ-ийн 44 дүгээр зүйл). Үүний зэрэгцээ сонгуулийн сурталчилгааны хугацаа хангалттай урт байх, сонгуулийн кампанит ажлын санхүүжилтийн зохицуулалт нь бүх оролцогчид, ялангуяа төлөөлөл нь хангалтгүй бүлгийн оролцогчдод сонгуулийн үеэр шууд бус төрийн дэмжлэг нь тэгш хүртээмжтэй байх боломжоор хангах ёстой. Түүнчлэн, 2022 оны Хамтарсан санал зөвлөмжид зөвлөсний дагуу төрийн шууд бус дэмжлэгт, тухайлбал, эмэгтэй нэр дэвшигчдэд зориулж хэвлэл мэдээллийн хэрэгслээр дамжуулахад хамгийн бага шаардлагыг тавих гэх мэтээр жендэрийн асуудалтай холбож болох юм.133 Цаашлаад, төрийн шууд бус дэмжлэг нь хангалттай төлөөлөлгүй бүлгүүдэд үр өгөөжтэй хүрч буй эсэхийг хянах зохистой хяналтын механизмыг бий болгох, улс төрийн намын санхүүгийн тайлангийн маягтыг үүнтэй нийцүүлж, зохих ёсоор шинэчлэх нь зүйтэй.

130 АИХЭГ – Венецийн Комисс, Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж, 248-р догол мөрийг үзнэ үү. 131 Мөн тэнд. Мөн тэнд. Түүнчлэн, Technical Paper - Assessment of the regulatory framework for political party and election campaign financing in 132

Montenegro (2017), 10-р зөвлөмжийг үзнэ үү. 133 АИХЭА-Венецийн комисс, 2022 Хамтарсан санал дүгнэлт, 99-р зүйл. 33  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

90. Олон улс оронд төрийн санхүүжилтийг улс төрийн намуудад хүртээмжтэй олгох, олон талт оролцоог дэмжихэд чиглүүлэх, мөн тодорхой бодлогыг хэрэгжүүлэхэд зориулах боломжтой байдаг. Үүнд, жендэрийн тэгш байдлыг хангах, хөгжлийн бэрхшээлтэй нэр дэвшигчдийг оролцуулах, залуучууд, үндэсний цөөнхийн нэр дэвшигчдийг дэмжих санаачилга, судалгаа, бодлогын хөтөлбөрүүд, улс төрийн намын дэргэдэх эмэгтэйчүүдийн болон залуучуудын байгууллагын үйл ажиллагааг дэмжих, нам доторх судалгааны институцийг дэмжих зэрэгт зориулсан санхүүжилтийг дурдаж болно (мөн, дор гарах Жендэр ба олон талын оролцоог хангах тухай 8.3-р хэсгийг үзнэ үү). 91. Хуулийн 26.3-р зүйлд төрийн санхүүжилтийн 50 хувийг, үүний 20-оос доошгүй хувийг эмэгтэйчүүд, ахмадууд, залуучууд, хөгжлийн бэрхшээлтэй иргэд, нийгмийн сонирхлын бүлгүүдийн улс төрийн оролцоог хангах, залуу улстөрч, эмэгтэй улстөрч, хөгжлийн бэрхшээлтэй улс төрчдийг бэлтгэхэд, 15-аас доошгүй хувийг намын гишүүд, иргэдийн улс төрийн боловсролд, 15-аас доошгүй хувийг судалгаанд зарцуулахаар тусгажээ. 2022 оны Хамтарсан санал зөвлөмжид уг заалтыг сайшаасан ч төрийн санхүүжилтийн дийлэнх хувийг (2022 онд 60 хувь) хуваарилах нь жижиг намуудад өөрсдийн үйл ажиллагааны зардлыг хангаж чадахгүйгээс санхүүгийн хувьд тогтворгүй байх талтай тул төрийн санхүүжилтийн дийлэнх хэсгийг өөр зориулалтаар ашиглах нь хохиролтой байж болзошгүй гэсэн болгоомжлолыг төрүүлсэн.134 50 хувь болгож бууруулсан нь нааштай алхам ч зориулалтын хөрөнгийг зохих ангилалд үр ашигтай зарцуулахад анхаарах ёстой. Үүнтэй холбогдуулан төрийн санхүүжилтийг зориулалтын дагуу зарцуулахад зохих хяналт, шалгалтыг бий болгож, мөрдүүлэх, зарцуулалтын талаар тайлагнаагүй, зориулалтын дагуу зарцуулаагүй гэх мэт зөрчил гарсан тохиолдолд тохирсон хариуцлага ногдуулах нь нэн чухал юм135 (Мөн, доор гарах 8.3-8.5-р дэд хэсгийг үзнэ үү). Түүнчлэн, АИХЭГ төрийн санхүүжилтийн тодорхой хувийг эмэгтэйчүүд, үндэсний цөөнх, залуучууд, хөгжлийн бэрхшээлтэй иргэдийн улс төрийн оролцоог нэмэгдүүлэх санаачилгаас гадна олон нийтийн ойлголт, хандлагыг дээшлүүлэхэд хуваарилж, хяналтын зөв механизмыг бий болгох талаар өмнөх зөвлөмжөө дахин сануулж байна.136

ЗӨВЛӨМЖ E. УИХ-ын сонгуулиар тухайн намын авсан саналын тоонд үндэслэн олгох санхүүжилтийн итгэлцүүрийг нэмэгдүүлж, харин авсан суудлын тоонд үндэслэн олгож буй санхүүжилтийн хэмжээг бууруулах гэх мэт төрийн санхүүжилтийн өнөөгийн тогтолцоог дахин хянаж үзэх.

8.2. Хувийн санхүүжилт

92. Хувийн санхүүжилт нь өөрийн илүүд үзсэн улс төрийн нам, нэр дэвшигчээ дэмжиж буйгаа санхүүгийн болон эд хөрөнгийн хандиваар чөлөөтэй илэрхийлэх боломжийг олгодог тул иргэдийн оролцооны нэг хэлбэр юм. Улс төрийн намын зохицуулалтын талаарх удирдамжид “Улс төрийн намыг санхүүжүүлэх нь улс төрийн оролцооны нэг хэлбэр бөгөөд намууд хувийн санхүүгийн эх үүсвэр, өөрөөр

134 АИХЭГ-Венецийн комисс, 2022 Хамтарсан санал зөвлөмж, 98-р зүйл. 135 Жишээлбэл, Ардчилсан институци, хүний эрхийн алба, Монтенегро улсын Улс төрийн байгууллагуудыг санхүүжүүлэх, сонгуулийн сурталчилгааны тухай хуулийн эцсийн дүгнэлт (2024), 49-р хэсгийг үзнэ үү. 136 Ардчилсан институци, хүний эрхийн алба -Венецийн комисс 2022 хамтарсан санал, 98-р зүйл, АИХЭА-Венецийн комисс, 2022 Хамтарсан санал зөвлөмж, Арменийн улс төрийн намуудын тухай хууль тогтоомжид нэмэлт, өөрчлөлт оруулах төслийн хамтарсан санал, CDL-AD (2020)004, 38-р зүйлийг үзнэ үү. 34  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

хэлбэл, хандив хайх нь зохимжтой... Холбогдох хууль тогтоомжоор хориглосон санхүүжилтийн эх үүсвэрийг эс тооцвол хүн бүр өөрийн сонгосон улс төрийн намыг санхүүгийн болон эд хөрөнгийн хандиваар дэмжиж байгаагаа чөлөөтэй илэрхийлэх эрхтэй. Гэсэн хэдий ч, хандивын нийт хэмжээнд боломжит хязгаар тогтоож болох бөгөөд хандив нь ил тод байх ёстой... Хандивын хязгаарыг заасан хууль тогтоомж нь нэг талаас, баялгийн эрх ашгийн төлөө улс төрийн үйл явцад гажуудал үүсгэхгүй байх, нөгөө талаас улс төрийн оролцоог дэмжих, тэр дундаа хувь хүмүүст өөрсдийн сонгосон намд хувь нэмрээ оруулах боломжийг олгох хоёрыг ухаалгаар тэнцвэржүүлэх хэрэгтэй.”137 93. Улс төрийн нам, сонгуулийн кампанит ажлын санхүүжилтийн шударга байдлыг хангах үүднээс хувь хүний (болон хуулийн) хандив, нэр дэвшигчийн хувийн кампанит ажлын хандивын хэмжээг тогтоох, зарим төрлийн хандив (гадаадын болон нэрээ нууцалсан эх сурвалж, хуулийн этгээд, төрийн гэрээт болон төрийн өмчийн хэсэгчлэн өмчилсөн аж ахуйн нэгжээс)138 авахыг хориглох нь түгээмэл. Хувь хүмүүс (болон хуулийн этгээдүүд) улс төрийн нам эсвэл сонгуулийн кампанит ажилд, нэр дэвшигчид жил бүр хандивлаж болох дээд хэмжээг тогтоох, мөн хуулийн этгээд улс төрийн намд хандив өгснөөс өмнө болон дараа нь тодорхой хугацаанд (жишээ нь, 5 жил) гэрээ байгуулахыг хязгаарлах нь сайн туршлага юм. 94. Сонгуулийн болон улс төрийн үйл ажиллагааг хувь хүмүүс санхүүжүүлэх боломжийг олон улсын жишиг, сайн туршлагын дагуу хангах, нөгөө талаас улс төрийн нам, сонгуулийн оролцогчид цөөн тооны томоохон хандивлагчдаас хэт хамааралтай болохоос сэргийлэх хоёрын хооронд тэнцвэрийг хадгалах шаардлагатай. Учир нь хэт мөнгөний хамаарал нь улс төрийн намын төлөвшил, ардчиллын үйл явцад сөргөөр нөлөөлдөг. 95. Хуулийн 3.1.13-р зүйлд хандив гэж иргэн, хуулийн этгээдээс намын өмчлөлд хариу төлбөргүйгээр шилжүүлсэн мөнгөн болон мөнгөн бус хөрөнгө, үйлчилгээ, төлбөрийн хөнгөлөлт, чөлөөлөлтийг хэлнэ гэж заасан. Бэлэн мөнгөөр хандив өгөхийг хориглодог бөгөөд бүх хандив нь намын дансаар дамжих ёстой (33.2-р зүйл). 33.3-р зүйлд заасан мөнгөн бус хандивт арга хэмжээний зардал, ивээн тэтгэлэг зэрэг үнэ төлбөргүй буюу зах зээлийн үнээс доогуур үнээр олгосон зүйл багтана. Тэдний үнэ цэнийг зах зээлийн үнэд тулгуурлан үнэлэх шаардлага нь олон улсын сайн туршлагад нийцэж байгаа бөгөөд зардлын дээд хязгаарыг тойрч гарахаас сэргийлэхэд тусалдаг.139 96. Хандив гэдэгт Монгол Улсын иргэн, хуулийн этгээд улс төрийн намыг санхүүжүүлэхийг зөвшөөрсөн мөнгөн болон мөнгөн бус дэмжлэг багтана. Мөнгөн болон мөнгөн бус дэмжлэг нь хандивт тооцогдож буй нь сайшаалтай. Хуулийн 33.6, 33.7-д нэг жилд нэг иргэнээс авч болох хандивын дээд хэмжээ нь нэг сарын хөдөлмөрийн хөлсний доод хэмжээг арван хоёр дахин (ойролцоогоор 2,640 евро), хуулийн этгээдээс авч болох дээд хэмжээг 50 дахин (ойролцоогоор 11,000 евро) нэмэгдүүлснээс илүүгүй байхаар хязгаар тогтоосон байна. 97. Хандивын хязгаарыг тойрч гарахаас сэргийлж Хуулийн 33.8-р зүйлд хуулийн этгээдийн намд өгсөн хандивын хэмжээг уг хуулийн этгээд, хуулийн этгээдийн хараат болон охин компани, салбар, төлөөлөгчийн газрын өгсөн хандивын нийлбэр дүнгээр тооцно гэж заажээ. Айлчлалын үеэр тус заалтыг хэрэв ямар нэг томоохон групп компани (дороо олон салбартай, охин компанитай эцэг компани) өөрийн харьяаллын олон хуулийн этгээдээр олон төрлийн хандив өгөхийг оролдвол

137 Улс төрийн намын зохицуулалтын Хамтарсан удирдамж. 2020, 209, 213-р догол мөрийг харна уу. 138 Улс төрийн намын зохицуулалтын Хамтарсан удирдамж 2020, 209-217-р догол мөрийг харна уу. 139 Улс төрийн намын зохицуулалтын Хамтарсан удирдамж 2020, 216 дугаар зүйл; Мөн АИХЭГ, Монгол Улсын Ерөнхийлөгчийн, УИХ-ын болон орон нутгийн сонгуулийн хуулийн төслийн талаарх санал зөвлөмж (2019.11.25), 43-р догол мөрийг харна уу. 35  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

нийлүүлж нэг этгээд гэж тооцох тухай АИХЭГ-т тайлбарласан. Ингэж нийцүүлэн тооцох аргачлал нь Хуулийн 33.7-р зүйлд заасан нэг жилд нэг хуулийн этгээдээс авах хандивын дээд хэмжээ нь “нэг сарын хөдөлмөрийн хөлсний доод хэмжээг 50 дахин нэмэгдүүлсэн үнийн дүнгээс илүүгүй” байх хязгаар нь нэг компани, охин компанид бус групп компанид бүхэлд нь хамаарна. Ийм байдлаар олон охин компани, харьяа компаниудаараа дамжуулан хандив тараах замаар хязгаарыг давахаас сэргийлж буй нь сайн зохицуулалт юм. Гэвч, АИХЭГ-ын айлчлалын үеэр уулзсан зарим оролцогчид УИХ-ын болон Ерөнхийлөгчийн сонгуулийн хуульд сонгуулийн кампанит ажлын санхүүжилттэй холбоотой энэ төрлийн зохицуулалт байдаггүй талаар мэдээлэв. Бодит байдалд хандивын дээд хэмжээг сонгуулийн кампанит ажлын үеэр тойрон гарах боломжтой бөгөөд энэ нь Хуулийн холбогдох заалтыг үр нөлөөгүй болгож байна. Тиймээс, Улс төрийн намын тухай хууль, сонгуулийн хууль тогтоомжийн хоорондын уялдааг хангах зайлшгүй шаардлагатай. 98. Хуулийн 34.6-р зүйлд гадаадын иргэн, аж ахуйн нэгж, төрийн байгууллага, үйлдвэрчний эвлэл, шашны байгууллага, зарим төрийн өмчит байгууллага, намын харьяалал бүхий байгууллага, насанд хүрээгүй хүүхэд, нэрээ нууцалсан хандивлагч зэрэг төрөл бүрийн эх үүсвэрээс хандив өгөхийг хориглосон. Айлчлалын үеэр АИХЭГ-ын авсан мэдээллээр 2024 оны 4-р сарын 19-ний өдөр Улс төрийн намын тухай хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулж уул уурхай, ашигт малтмалын олборлолт, боловсруулах салбарын хуулийн этгээдээс хандив авахыг хоригложээ. Гэвч энэхүү хориглолт нь яагаад зөвхөн энэ салбарын хуулийн этгээдүүдийг хамаарч байгаа нь бүрэн ойлгомжтой бус байгаагаас тодорхой улс төрийн намуудыг сонгон онилсон гэх болгоомжлолыг төрүүлж байна. Иймд, тус хандлагыг дахин нягтлахыг зөвлөж байна. Хэрэв энэхүү зохицуулалтын зорилго нь хөрөнгө чинээ ихтэй, нөлөө бүхий аж ахуйн нэгжүүдийн улс төрийн үйл явцад үзүүлэх нөлөөллөөс урьдчилан сэргийлэхэд оршиж байгаа бол өөр хувилбаруудыг сонгон авч хэрэгжүүлэх боломжтой. Тухайлбал, хуулийн этгээдээс өгөх хандивын дээд хэмжээг бууруулах, эсвэл тодорхой түвшнээс дээш орлоготой компани, групп компаниудаас хандив авахыг хориглох зэрэг арга хэмжээг авч болно. 99. Хуулийн 33.10-р зүйлд улс төрийн намын дэргэдэх байгууллагууд (тухайлбал, намын зорилго, үйл ажиллагааг хэрэгжүүлэх, дэмжих чиглэлээр ажилладаг сан, холбоо, болон/эсвэл төрийн бус байгууллага)140 нь Хуулийн 34.6-р зүйлд заасан эх үүсвэрүүдээс хандив авахыг хоригложээ. Мөн, 33.11-р зүйлд улс төрийн нам болон түүний харьяа байгууллагуудын авч болох хандивын дээд хязгаарыг тогтоосон. Энэ нь гуравдагч этгээдийн санхүүжилтийг намын харьяа байгууллагуудаар дамжуулан олгохоос сэргийлэхэд чиглэсэн эерэг алхам юм. 100. Үүний зэрэгцээ, Хуульд “гуравдагч этгээд” буюу “тодорхой нэр дэвшигч эсвэл улс төрийн намтай хуулийн хүрээнд холбоогүй, эсвэл уялдаа холбоотой үйл ажиллагаа явуулдаггүй боловч сонгуулийн үр дүнд нөлөөлөх зорилгоор үйл ажиллагаа явуулж буй хувь хүн, хуулийн этгээд”141-ийн асуудлыг зохих ёсоор зохицуулаагүй байна. Айлчлалын үеэр, хэд хэдэн оролцогч талууд гуравдагч этгээдийн кампанит ажил дахь оролцоо, санхүүжилтийн талаарх зохицуулалт сул байгаад санаа зовниж буйгаа илэрхийлсэн юм. Иймд, энэ асуудлыг хуульд нэмж тусгах зайлшгүй шаардлагатай.

140 Хуулийн 3.1.6-р заалтыг харна уу. ЕАБХАБ-ын бүс нутагт гуравдагч этгээдийн зохицуулалтын талаарх АИХЭГ-ын тэмдэглэл (2020) үзнэ үү. Мөн, Улс төрийн 141

намын зохицуулалтын Хамтарсан удирдамж 218-р догол мөр үзнэ үү. 36  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

101. ЕАБХАБ-ын гишүүн орнуудад гуравдагч этгээдийг хэрхэн зохицуулдаг талаар болон холбогдох удирдамж, зөвлөмжийг харьцуулсан байдлаар тусгасан ЕАБХАБ- ын бүс нутагт гуравдагч этгээдийн зохицуулалтын талаарх АИХЭГ-ын тэмдэглэл (2020)142 нь энэхүү асуудлыг шийдвэрлэхэд лавлагаа болж чадахуйц бичиг баримт юм. 102. Энэ хүрээнд, дээр дурдсан хязгаарлалт нь зөвхөн гуравдагч этгээд болон тэдгээрийн үйл ажиллагаа нь тодорхой улс төрийн нам, нэр дэвшигчийг энгийн үеийн болон кампанит ажлын үеийн сонирхолд шууд үйлчлэхээр чиглэгдсэн тохиолдолд хамаарна. Харин кампанит ажлын үеэр олон нийтийн ашиг сонирхлыг илэрхийлж, санал бодлоо илэрхийлж буй ТББ, болон бусад сонирхлын бүлгүүдийг улс төрийн нам, эсвэл жинхэнэ утгаараа сонгуулийн гуравдагч этгээдтэй адилтган авч үзэж, ялангуяа тэдний нөөцөд хүрэх боломж, тайлагнах үүргийн хувьд адил түвшинд зохицуулах нь тохиромжгүй.143 103. Улс төрийн нам, нэр дэвшигчдэд хүлээлгэсэн зарим үүрэг, хариуцлагыг сонгуулийн кампанит ажилд оролцож буй жинхэнэ утгаараа “гуравдагч этгээдүүдэд” өргөтгөн хэрэглэх шаардлагатай. Энэ нь ил тод байдал, хариуцлагыг хангаж, санхүүжилтийн дээд хязгаарыг тойрон гарах боломжийг хаах ач холбогдолтой.144 Үнэн хэрэгтээ, энэ талаар тодорхой зохицуулалтгүй байгаа нь хууль тогтоомжийн цоорхой байдал үүсгэх эрсдэлтэй юм. 104. Үүний зэрэгцээ, зохицуулах үүрэгтэй байгууллагууд гуравдагч этгээдийг зохицуулахдаа нэр дэвшигчидтэй хамтран, уялдаа холбоотой кампанит ажил өрнүүлээгүй гуравдагч этгээдийг, намтай нэр төдий салангид боловч бодит байдал дээр улс төрийн намтай шууд болон шууд бус байдлаар холбоотой, эсвэл тухайн намын хяналтад байдаг этгээдээс маш болгоомжтой зааглах ёстой.145 Ерөнхийдөө, гуравдагч этгээдүүд улс төрийн асуудлаар үзэл бодлоо илэрхийлэх, хөрөнгө босгох эрхтэй байх ёстой бөгөөд энэ нь үзэл бодлоо илэрхийлэх эрх чөлөө болон олон нийтийн оролцооны нэг хэлбэр учир тэдгээрийн үйл ажиллагааг нөхцөлгүйгээр бүрэн хориглож болохгүй.146 Гуравдагч этгээдийн оролцоо нь улс төрийн олон ургалч байдал болон иргэдийн улс төрийн үйл явц дахь оролцоог дэмждэг эерэг талтай тул тэдний үйл ажиллагааг бүрэн хориглох нь үзэл бодлоо илэрхийлэх эрх чөлөөг үндэслэлгүйгээр хязгаарласанд тооцогддог.147 105. Энэ үзэгдлийг шийдвэрлэх арга хэмжээ нь тохирсон байх ёстой бөгөөд эцсийн зорилго нь бүх улс төрийн нам ижил тэгш өрсөлдөх боломжтой орчныг бүрдүүлэх гэдгийг харгалзан үзэх ёстой. Жишээлбэл, Bowman Нэгдсэн Вант Улсын эсрэг хэргийн талаар Европын Хүний Эрхийн Шүүх шийдвэрлэхдээ, ийм зардлыг бүрэн хориглох боломжгүй боловч тохирсон, тэнцвэртэй хязгаарлалт тавьж болохыг онцолсон.148 Иймд, гуравдагч этгээдүүд нэр дэвшигч эсвэл намыг дэмжихэд зарцуулах зардлын дээд хэмжээг тохирсон, үндэслэлтэй байдлаар тогтоох ёстой бөгөөд улс төрийн намд хандив өгөхөд тогтоосон одоогийн дээд хэмжээг эдгээр этгээдэд мөн адил хэрэглэх боломжтой. Мөн гуравдагч этгээдээс өгч буй хандив,

ЕАБХАБ-ын бүс нутагт гуравдагч этгээдийн зохицуулалтын талаарх АИХЭГ-ын тэмдэглэл (2020) үзнэ үү. Мөн, Улс төрийн 142

намын зохицуулалтын Хамтарсан удирдамж 218-р догол мөр үзнэ үү. 143 АИХЭГ-Венецийн комисс, 2022 Хамтарсан санал зөвлөмж, 81-р догол мөр. 144 Улс төрийн намын зохицуулалтын Хамтарсан удирдамж 256-р догол мөр үзнэ үү. 145 Улс төрийн намын зохицуулалтын Хамтарсан удирдамж 219-р догол мөр үзнэ үү. 146 АИХЭГ-ын Кампанит ажлын санхүүжилтийг ажиглах гарын авлага (2015), 37-р хуудас. 147 Тухайлбал, Европын хүний эрхийн шүүх Нэгдсэн Хаант Улсын эсрэг гаргасан нэг хэргийг хэлэлцэхдээ гуравдагч этгээдийн кампанит ажлын зардлыг 5 фунт стерлингээр хязгаарласан нь Европын Хүний Эрхийн Конвенцын 10 дугаар зүйлд заасан үзэл бодлоо илэрхийлэх эрх чөлөөг зөрчсөн эсэхийг авч үзжээ. Шүүх эцэст нь энэ хязгаарлалтыг хэт багаар хязгаарлах нь төрийн зүгээс хууль ёсны зорилгоор хийсэн үйлдэл болохыг хүлээн зөвшөөрсөн. Уг шийдвэрийг үзнэ үү. Bowman v. United Kingdom, judgment, ECtHR, no. 24839/94, 1998 оны 2-р сарын 19. 148

37  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

дэмжлэгт бүртгэл, тайлагналын хатуу шаардлага тавих нь сонгуулийн санхүүжилтийн зохицуулалтын үр нөлөөг нэмэгдүүлэхэд хувь нэмэр оруулна.149 Үүнийг хэрэгжүүлэхдээ уг зохицуулалтыг хянах, мөрдүүлэх бие даасан, эрх мэдэлтэй, шаардлагатай нөөц бололцоотой байгууллагад тодорхой хяналтын бүрэн эрхийг олгох шаардлагатай бөгөөд энэ нь арга хэмжээ авах, шийтгэл ногдуулах эсвэл шийтгэлийн ажиллагаа эхлүүлэх эрхийг багтаах ёстой.150 106. Дээр дурдсан асуудлуудын хүрээнд, санхүүгийн зохицуулалтыг тойрч гарахаас сэргийлэхийн тулд “гуравдагч этгээд”-ийг хуульд тодорхой, ойлгомжтойгоор тодорхойлж,151 мөн гуравдагч этгээдийн санхүүжилт болон сонгуулийн кампанит ажилд оролцох үйл ажиллагаанд152 хамаарах боломжит зохицуулалтуудыг үндэслэлтэй, тохирсон байдлаар хязгаарлахыг зөвлөж байна. Гуравдагч этгээдийн оролцоог хэрхэн зохицуулах талаарх аливаа шийдвэрийг сонгууль бүрийн дараа тогтмол хянан үнэлж байх шаардлагатай.153 107. Энэ хүрээнд, хуулийн төсөл боловсруулахдаа хэмжээлшгүй санхүүжилт урсах, санхүүгийн гүйлгээг далд байдлаар явуулах боломжит “хуулийн цоорхойг” хаах зорилгоор гуравдагч этгээдийн хандив, зарцуулалтын дээд хязгаарыг улс төрийн байгууллагад хамаарах дүрэм, тайлагнах үүрэг, сурталчилгаа худалдан авахад хориг тавих зэрэг улс төрийн намд хамаарах адил үүрэг, хязгаарлалтыг оновчтой байдлаар хэрэглэх боломжийг авч үзэх нь зүйтэй.154 Үүний нэг шийдэл нь гуравдагч этгээдийн сурталчилгааны зардалд хязгаар тогтоох зорилгоор гуравдагч этгээдийн ухуулагчдыг бүртгэх тогтолцоог бий болгох бөгөөд улс төрийн байгууллагатай тодорхой холбоотой нь тогтоогдсон, бүртгүүлээгүй гуравдагч этгээдийг хууль, хяналтын байгууллагууд хариуцлагад татах боломжтой байх ёстой.155 Ямар ч тохиолдолд, хэрэв энэ асуудал сонгуулийн тухай хуульд зохицуулагдаагүй бол улс төрийн гуравдагч этгээдийн сурталчилгаатай холбоотой зөрчилд үр нөлөөтэй, зохистой бөгөөд урьдчилан сэргийлэх зорилготой шийтгэл, мөн хууль бус сурталчилгааны үйл ажиллагааг зогсоох,

Европын зөвлөлийн, гишүүн улсуудад хандсан улс төрийн нам, сонгуулийн кампанит ажлын санхүүжилтэд авлигын эсрэг нийтлэг 149

дүрэм тогтоох тухай Сайд нарын хорооны (2003)4 зөвлөмжийн 6-р зүйлд, “Хандивтай холбоотой дүрэм журмуудыг улс төрийн намтай шууд болон шууд бусаар холбоотой, эсхүл тухайн намын хяналт дор байгаа бүх хуулийн этгээдэд адил хэрэглэх ёстой” гэжээ. 150 ЕАБХАБ-ын бүс нутагт гуравдагч этгээдийн зохицуулалтын талаарх АИХЭГ-ын тэмдэглэл (2020) 35-36-р хуудас үзнэ үү. 151 Хуульд аж ахуйн нэгж, хувь хүмүүсийг хооронд нь ялгах тодорхой шалгууруудыг тогтоохыг эрэлхийлэх ёстой: (1) аль нэг намтай албан ёссор, эсвэл шууд холбоотой, эсвэл харьяалагддаг, эсвэл түүний хяналтад байдаг этгээдүүдийг “гуравдагч этгээд” гэж тооцдоггүй, харин улс төрийн санхүүжилтийн агуулгаар холбоотой этгээдийг гуравдагч этгээд гэж үздэг. (ЕАБХАБ-ын бүс нуагт уравдагч этгээдийн зохицуулалтын талаарх АИХЭГ-ын тэмдэглэл (2020), 71-74-р догол мөр үзнэ үү) Иймээс тэдний санхүүгийн үйл ажиллагааг тухайн намын санхүүжилтийн тайланд тусгах ёстой бөгөөд намын санхүүжилтэд хамаарах хандив авахыг хориглосон болон хандивын дээд хязгаар зэрэг хязгаарлалтууд эдгээр этгээдэд мөн хамаарна; (2) намтай албан бусаар эсвэл шууд бус байдлаар холбоотой этгээдүүд, тухайлбал, нам эсвэл шууд өрсөлдөгчтэй хамтран ажиллаж байгаа, эсвэл уялдан зохицож байгаа этгээдүүдийг улс төрийн намтай “шууд бус холбоотой” гуравдагч этгээд гэж үзэж, гуравдагч этгээдийн санхүүжилт болон бусад зохицуулалт, үүрэг хариуцлагад үндэслэн зохистой харьцаатай хязгаарлалтыг тогтоох ёстой; (3) ямар нэг намтай холбоогүй боловч улс төрийн нам эсвэл шууд өрсөлдөгчийг дэмжих эсвэл эсэргүүцэх кампанит ажил явуулж байгаа этгээдүүдийг тухайн намтай ямар ч хамтын ажиллагаагүй, чиглэл аваагүй тохиолдолд улс орны нөхцөл байдалд тохируулан тодорхой хэмжээний зохицуулалт тавих боломжтой (жишээлбэл, бүртгэлийн шаардлага, тайлагнах үүрэг, санхүүжилтийн эх үүсвэр болон зарцуулалтын төрөлд хязгаарлалт тавих зэрэг, ЕАБХАБ-ын бүс нуагт уравдагч этгээдийн зохицуулалтын талаарх АИХЭГ-ын тэмдэглэлийн 61-р догол мөр үз); (4) ямар нэг намтай холбоогүй, мөн ямар ч улс төрийн нам эсвэл өрсөлдөгчийг дэмжих эсвэл эсэргүүцэх кампанит ажил явуулаагүй этгээдүүдийг нийтлэг утгаараа “гуравдагч этгээдийн кампанит ажил”-д тооцохгүй. Гэсэн хэдий ч зарим улс орны хууль зүйн тодорхойлолтын хүрээнд тодорхой асуудлыг сурталчилсан кампанит ажлыг шууд өрсөлдөгчийг дэмжигч, эсвэл эсэргүүцэж буй хэлбэр гэж үзэх тохиолдол бий.. 152 Тухайлбал, тайлагналын зарим шаардлага, хандивыг хориглох, хязгаарлах тохиолдол, болон сурталчилгаа худалдан авахыг хориглох гэх мэт. ЕАБХАБ-ын бүс нутагт гуравдагч этгээдийн зохицуулалтын талаарх АИХЭГ-ын тэмдэглэл (2020), 145-р догол мөр. 153 ЕАБХАБ-ын бүс нутагт гуравдагч этгээдийн зохицуулалтын талаарх АИХЭГ-ын тэмдэглэл (2020), 149-р догол мөр (8). Мөн тэнд,. Улс төрийн намын зохицуулалтын Хамтарсан удирдамж 218-221, мөн 255-256-р догол мөр. Мөн, ЕАБХАБ-ын бүс 154

нутагт гуравдагч этгээдийн зохицуулалтын талаарх АИХЭГ-ын тэмдэглэл (2020) үзнэ үү 155 Тухайлбал, Чех, Словак зэрэг улсуудад гуравдагч этгээдийг бүртгүүлэх үүрэгтэй. Өөр нэгэн сайн туршлага бол гуравдагч этгээдийн тодорхойлолтыг тухайн байгууллагын явуулж буй үйл ажиллагаанаас илүү хүлээн авсан хандивтай холбосон явдал юм (Их Британи, Ирландыг үзнэ үү) 38  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

сурталчилгааны материалыг устгах зэрэг хариуцлагын үр дүнтэй хэрэгжилтийн механизмыг тусгах шаардлагатай.156 108. Бусдын нэрийн өмнөөс (жишээ нь, "хуурамч хандивлагчид") өгсөн хандивыг тодорхойлж, хориглох нь хууль бус санхүүжилтийн сэжигтэй тохиолдолд хандивлагч нь хууль ёсны эсэхийг шалгахад хяналтын байгууллагад туслах өөр нэг чухал арга хэмжээ юм. Хуульд ийм төрлийн үйлдлийг хориглосон заалтууд орсон нь сайшаалтай (34.6.10, 34.10, 34.11). 109. Гишүүнчлэлийн сарын хураамжийн дээд хэмжээг нэг сарын хөдөлмөрийн хөлсний доод хэмжээний таван хувиар, харин сонгуульт гишүүнийх нэг сарын хөдөлмөрийн хөлсний доод хэмжээгээр тооцно (32.2, 32.3-р зүйл). Бусдын нэрийн өмнөөс гишүүнчлэлийн татвар төлөхийг хориглодог бөгөөд төлсөн тохиолдолд хандивт тооцох бөгөөд нэг сарын хөдөлмөрийн хөлсний доод хэмжээг 12 дахин нэмэгдүүлснээс ихгүй байна. 110. Зээл бол сонгуульд оролцогчдын санхүүжилтийн эх үүсвэр бөгөөд нийтлэг байдаг туршлага юм. Европын улс орнуудын 60 хувь нь нэр дэвшигчид сонгуулийн сурталчилгаанд зарцуулах зорилгоор зээл авахыг зөвшөөрдөг.157 Гэсэн хэдий ч зохицуулалтгүй орхисон тохиолдолд хандив өгөхийг зөвшөөрөөгүй этгээдүүд хандивын хязгаарлалт, хоригийг тойрч гарахад ашиглах магадлалтай. 2022 онд хянасан хуулийн төсөлд тусгасан158 байсан бол батлагдсан Хуульд зээлийн талаар ямар нэгэн зохицуулалт байхгүй болсон. Банкны зээлийн зохицуулалт, ялангуяа гуравдагч этгээдээр зээл төлүүлэх болон зээлдүүлэгч зээлийг уучлахтай холбоотой зохицуулалтуудыг сэргээх талаар авч үзэх хэрэгтэй. 111. Нам нь тухайн намтай холбоотой хэвлэл, сурталчилгааны материал болон өөрийн хөрөнгийг захиран зарцуулах замаар орлого олж болно. 2022 оны Хамтарсан санал зөвлөмжид159 намтай холбоотой материалуудыг зарж борлуулах, зах зээлийн ханшаас хямд байсан ч гэсэн энэ нь нийтлэг туршлага болохыг тэмдэглэсэн.160 Иймээс, Хуулийн 35.2-р зүйлийг өргөжүүлж, ийм төрлийн материал борлуулахыг зөвшөөрөх, харин зах зээлийн үнээс доогуур борлуулсан орлогыг хандив гэж тооцож бүртгэдэг болохыг зөвлөж байна.

ЗӨВЛӨМЖ F. 1. Банкны зээлийн журам, тэр дундаа гуравдагч этгээдийн эргэн төлөлт, зээлдүүлэгчид зээлийг нь уучлахтай холбоотой зохицуулалтыг сэргээх. 2. Хуулийн 35.2-р зүйлийг өргөжүүлэн, намтай холбоотой материал борлуулахыг зөвшөөрөх, зах зээлийн үнээр доогуур борлуулсан орлогыг хандив гэж тооцож бүртгэдэг болох. 3. Хуульд “гуравдагч этгээд” гэх ойлголтын талаар тодорхойлох, ингэхдээ санхүүгийн зохицуулалтыг тойрч гарахаас сэргийлэхийн тулд Монголын нөхцөл байдалд нийцсэн гуравдагч этгээдийн санхүүжилт, болон бусад оролцоог зохицуулалтын хамт тусгаж, хариуцлагыг үндэслэлтэй, тохирсон байдлаар оруулах, тэдгээр зохицуулалтыг байнга хянан хэлэлцдэг байхыг хуульд тусгах.

156 Мөн тэнд. 157 Олон улсын IDEA улс төрийн санхүүгийн мэдээллийн сан, Асуулт 25. 158 АИХЭГ-Венецийн комисс, Хамтарсан санал зөвлөмж 2022, 89-р догол мөрийг харна уу. 159 АИХЭГ-Венецийн комисс, Хамтарсан санал зөвлөмж 2020, 87-р догол мөрийг харна уу. 160 Улс төрийн намын зохицуулалтын Хамтарсан удирдамж 2020, 225-р догол мөрийг харна уу. 39  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

8.3. Жендэр ба олон талт оролцооны тухайд

112. Хуулийн хэд хэдэн заалт нь улс төрийн намууд дотоод болон гадаад үйл ажиллагаандаа жендэр, олон талт байдлын оролцоонд анхаарах эрмэлзэл төрүүлэх хөшүүрэг бий болгож буй нь нь сайшаалтай. Хуульд намын гүйцэтгэх байгууллага, тэдний бодлого, үйл ажиллагаанд оролцоход жендэрийн болон олон талт байдлын шаардлагыг тогтоож өгсөн. Тодруулбал, намын төлөөллийн төв байгууллага, гүйцэтгэх төв байгууллага, хяналтын байгууллагад нэр дэвшүүлэхдээ “аль нэг хүйсийн төлөөлөл 30 хувиас доошгүй байх” (Хуулийн 8.2.3-р зүйл) гэжээ. Энэ нь зөвхөн сонгон шалгаруулалт/томилгоонд биш, нэр дэвшүүлэх шатандаа жендэрийн шаардлагыг нэвтрүүлж байгааг сайшааж байна. Нэмж өгүүлэхэд, дээрх байгууллагуудын бүрэлдэхүүн нь аль ч хүйсийн 40-өөс доошгүй хувийн төлөөллийг хангана гэж хуульд заасан (17.7-р зүйл) нь сайшаалтай зорилт юм161. Эмэгтэйчүүдийг ялгаварлан гадуурхах бүх хэлбэрийг устгах тухай конвенцын хорооны шийдвэр гаргах түвшинд эмэгтэйчүүдийн төлөөлөл, оролцооны талаарх 2024 оны 40-р ерөнхий зөвлөмжид улс төрийн намын шийдвэр гаргах байгууллагад “жендэрийн тэнцвэрт байдал” буюу хүйсийн төлөөллийн харьцааг 50:50-д хүргэх, түүнд чиглэсэн хариуцлагын болон урамшууллыг арга хэмжээг хослуулан хэрэгжүүлэхийг даалгав162. Хуулийн төсөл боловсруулагчид тус шаардлагыг, үр дүнтэй, оновчтой хэрэгжүүлэх механизмын хамт 17.7-р зүйлд тусгах талаар анхаарч үзэх хэрэгтэй. 113. Жендэрээс гадна нийгмийн бүхий л сегментийн төлөөллийг ижил тэгш хамруулах талаар арга хэмжээ авах нь мөн адил чухал билээ. Энэ агуулгаар, Хуульд улс төрийн нам бодлого үйл ажиллагаандаа эмэгтэйчүүд, ахмадууд, залуус, хөгжлийн бэрхшээлтэй иргэд гэх мэт нийгмийн бусад бүлгүүдийн оролцоо, төлөөллийг хангахыг шаарджээ (8.5-р зүйл). Тус заалт нь сайшаалтай ч, тус зүйлийн нарийн агуулгыг илүү тодорхой илэрхийлэх нь зүйтэй. 114. Төрийн санхүүжилтийг эмэгтэйчүүдийн улс төрийн оролцоог дэмжих арга хэрэгсэл, утга учиртай төлөөлөл, тэгш байдлын санаачилгыг дэмжих санхүүгийн хөшүүрэг болгон ашиглаж болно163. Жедэрийн эрх тэгш байдлыг улс төрийн санхүүжилттэй холбож хууль тогтоомж баталсан ЕАБХАБ-ын зарим оролцогч улсууд жендэрт чиглэсэн санхүүжилтийн зөрүүг арилгахад хэд хэдэн стратеги хэрэгжүүлсэн байдаг. Эдгээр стратегиудад санхүүгийн хөшүүрэг (Хорват, Молдав, Румын), хориг арга хэмжээ (Армен, Франц), жендэрийн тэгш байдлыг хангахад тусад нь төсөв тогтоох (Финлянд, Молдав) гэх мэт стратеги багтана. Ардчилал, сонгуульд дэмжлэг үзүүлэх Олон улсын хүрээлэнгийн улс төрийн санхүүжилтийн өгөгдлийн сангаас үзвэл дэлхийн улс орнуудын 20 хувь нь ямар нэг хэлбэрээр жендэрт чиглэсэн төрийн санхүүжилтийг олгодог байна164. 115. Хуульд төрийн санхүүжилтийн хэмжээ, түүний хуваарилалтыг эмэгтэйчүүд, хөгжлийн бэрхшээлтэй иргэдийн улс төрийн оролцоог дэмжихтэй холбосон, хүчин чармайлтыг нь хэмжиж болохуйц зохицуулалтыг тусгасан нь сайшаалтай. Тодруулбал, 26.3.1-р зүйлд төрийн санхүүжилтийн 20-оос доошгүй хувийг 161 Жишээ нь, АИХЭГ, Европын аюулгүй байдал, хамтын ажиллагааны байгууллагад эмэгтэйчүүдийн улс төрийн оролцоог сайжруулах сайн туршлагын эмхэтгэл (2016), хуудас 29-30-ыг харна уу. Түүнчлэн Европын Зөвлөлийн Сайд нарын Хорооны 2002 оны 4-р сарын 30-ны өдрийн Улс төр, төрийн шийдвэр гаргах түвшинд эмэгтэйчүүд, эрэгтэйчүүдийн тэнцвэртэй оролцооны тухай зөвлөмж(2003)3-ыг харна уу, үүнд "эмэгтэйчүүд, эрэгтэйчүүдийн тэнцвэртэй оролцоо улс төрийн амьдралд ямар ч шийдвэр гаргах байгууллагад эрэгтэй, эмэгтэй хүмүүсийн төлөөлөл 40%-аас буурахгүй байх ёстой" гэж заасан байдаг. 162 CEDAW Committee, General recommendation No. 40 (2024) Эмэгтэйчүүдийг алагчлах бүх хэлбэрийг устгах тухай конвенцын хорооны шийдвэр гаргах тогтолцоонд эмэгтэйчүүдийг тэгш, хүртээмжтэй төлөөлөх тухай ерөнхий зөвлөмж 40 (2024)-ийн 51 (d) хэсгийг харна уу. 163 Жишээлбэл, АИХЭГ-ын Монтенегро улсын Улс төрийн байгууллагуудыг санхүүжүүлэх, сонгуулийн сурталчилгааны тухай хуульд өгсөн Эцсийн санал зөвлөмж, 50-р хэсгийг харна уу; АИХЭГ-Венецийн комисс, Хамтарсан санал зөвлөмж 2022, 26-р догол мөрийг харна уу. 164 Ардчилал Сонгуульд дэмжлэг үзүүлэх Олон улсын хүрээлэнгийн улс төрийн санхүүжилтийн өгөгдлийн сан, Асуулт 36. 40  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

эмэгтэй, ахмад, залуу, хөгжлийн бэрхшээлтэй иргэд зэрэг нийгмийн бүлгүүдийн улс төрийн оролцоог дэмжих, сургаж бэлтгэхэд зарцуулах талаар тусгасан. Түүнчлэн, Хуульд УИХ-ын сонгуулийн тухай хуульд165 заасан жендэрийн квотоос илүү тооны эмэгтэйг нэр дэвшүүлсэн намууд болон УИХ-ын гишүүнээр сонгогдсон хөгжлийн бэрхшээлтэй аливаа гишүүнд “тухайн ээлжит сонгуулийн дараагийн жилд” нэг удаа (27.7-р зүйл) санхүүгийн урамшуулал олгохоор тусгасан. 116. АИХЭГ-аас 2024 оны 6 дугаар сарын 28-ны өдөр болсон Монгол УИХ-ын сонгууль ажиглалтын эцсийн тайландаа “Ардчилсан нам, Монгол Ардын нам. Эх орон намаас бусад бүх намууд жендэрийн квотоос илүү олон эмэгтэй нэр дэвшигчийг дэвшүүлсэн” гэж тэмдэглэсэн байна166. Олон улсын сайн туршлагын үүднээс авч үзвэл, нэг удаагийн урамшууллын санаачилгыг илүү тогтвортой болгож (магадгүй жил бүр), төрийн санхүүжилтийн хуваарилалтыг жендэрийн квот, хөгжлийн бэршээлтэй иргэдийн оролцоотой уялдуулах нь зүйтэй болов уу. 117. 2022 оны Хамтарсан санал зөвлөмжид онцлон тэмдэглэснээр167, "УИХ-ын эмэгтэй гишүүдийн аль нэг нь, эсвэл хөгжлийн бэрхшээлтэй УИХ-ын гишүүн бүрэн эрхийнхээ хугацаанд огцорвол юу болох нь тодорхойгүй байна (...). зарим улс оронд тохиолдсон шиг сонгуулийн дараа шууд огцрох гэрээтэй олон эмэгтэйг намаас нэр дэвшүүлэх эрсдэл үргэлж байж болохыг анхаарна уу." Хуульд эмэгтэй нэр дэвшигчдийн тоо гэдгийг УИХ-ын гишүүний албан үүргээ гүйцэтгэх буй тоог ойлгох уу, эсвэл сонгуулийн үеэр сонгогдсон УИХ-ын гишүүний тоог ойлгох уу гэдгийг тодорхой болгох ёстой168. 118. Олон улсын сайн туршлага, зөвлөмжийн дагуу төрийн санхүүжилтийн тодорхой хэсгийг сонгуульд илүү олон эмэгтэй нэр дэвшүүлсэн улс төрийн намуудад хуваарилж, эмэгтэй нэр дэвшигчдийг намын жагсаалтад хэт доогуур оруулахгүй байх үүднээс эрэмбэ дарааллаар хангах зохицуулалтыг хийх боломжтой. Хэрэв эмэгтэй гишүүн ажлаас чөлөөлөгдвөл түүний байр суурийг дараагийн эмэгтэй эзлэх гэх мэт хуулийн зохицуулалт байж болно. Удирдах албан тушаалд эмэгтэйчүүдийн квотыг биелүүлж ажилласан улс төрийн намуудад нэмэлт урамшуулал олгох, улс төр дэх эмэгтэйчүүдийн эсрэг ялгаварлан гадуурхах, хүчирхийлэлтэй тэмцэх бусад арга хэмжээ авах гэх мэт хөшүүрэг хэрэглэж болно169. Үүнтэй холбогдуулан Эмэгтэйчүүдийн эсрэг ялгаварлан гадуурхах бүх хэлбэрийг устгах тухай конвенцод (2024) 40-р ерөнхий зөвлөмжид бүх намуудын зан үйлийн дүрмийн танилцуулгыг хасахыг зөвлөж байна. эмэгтэйчүүдийн эсрэг жендэрт суурилсан хүчирхийлэл, үзэн ядсан үг хэллэг, бие даасан гомдол гаргах механизм, нууц зөвлөгөө өгөх170. Энэ талаар хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах боломжтой. 119. Түүнчлэн, төрийн санхүүжилтээр эмэгтэй улстөрчдөд зориулсан сургалт, эмэгтэйчүүдийг чадавхжуулах санаачилга, эмэгтэйчүүдийн байгууллагын үйл ажиллагааг сайжруулах, мөн жендэрийн тэгш байдлыг хангахад чиглэгдсэн намын бүтэц дэх ашиг сонирхлыг төлөөлөх байгууллагуудыг дэмжих боломжтой171. Мөн

165 УИХ сонгуулийн тухай хууль намуудаас нэр дэвшсэн нийт нэр дэвшигчдийн 30-аас доошгүй хувь нь хүйс тус бүрээс, харин пропорциональ намын жагсаалтад байгаа бусад нэр дэвшигчид өөр хүйсийн хүн байх ёстой гэж заасан. 166 АИХЭГ, Монгол Улс – 2024 оны 6-р сарын 28-ны өдрийн УИХ-ын сонгууль ажиглах хорооны эцсийн тайлан, х. 13. 167 АИХЭГ-Венецийн комисс, Хамтарсан санал зөвлөмж 2022, 96-р дөгөл мөрийг харна уу. 168 АИХЭГ-Венецийн комисс, Хамтарсан санал зөвлөмж 2022, 96-р дөгөл мөрийг харна уу. 169 ODIHR Compendium of Good Practices for Advancing Women’s Political Participation in the OSCE Region Европын аюулгүй байдал, хамтын ажиллагааны байгууллагад эмэгтэйчүүдийн улс төрийн оролцоог ахиулах сайн туршлагын эмхэтгэл (2016). 170 CEDAW Committee, General recommendation No. 40 (2024) Эмэгтэйчүүдийг алагчлах бүх хэлбэрийг устгах тухай конвенцийн хорооны шийдвэр гаргах тогтолцоонд эмэгтэйчүүдийг тэгш, хүртээмжтэй төлөөлөх тухай ерөнхий зөвлөмж 40 (2024)-ийн 51 (d) хэсгийг харна уу. 171 Жишээлбэл, Швед улсад жендэрийн тэгш байдлыг хангахад чиглэсэн намын үйл ажиллагаанд санхүүжилт олгодог. Канадад эмэгтэй нэр дэвшигчдийн хураамжийг бууруулдаг эсвэл цуцалдаг. 41  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

улс төрчид, олон нийт, хэвлэл мэдээллийг хэрэгслийн чиглэн эмэгтэйчүүдийн бүрэн, чөлөөтэй, эрх тэгш ардчилсан оролцооны ач холбогдлыг онцлон тэмдэглэсэн мэдлэг ойлголт дээшлүүлэх болон боловсролын кампанит ажилд санхүүжилт хуваарилж болно. Ялангуяа улс төрийн намуудын эмэгтэйчүүдийн бүлгүүдийн тухайд, Эмэгтэйчүүдийн эсрэг ялгаварлан гадуурхах бүх хэлбэрийг устгах тухай конвенцын 40-р ерөнхий зөвлөмжид улс төрийн намуудад эмэгтэйчүүдийн бүлгийг бий болгох, бэхжүүлэхэд дэмжлэг үзүүлэх, тэр дундаа зориулалтын сангуудаар дамжуулан дэмжихийг улс орнууд тусгайлан уриалж байгааг тэмдэглэв172. 120. Энэ хүрээнд залуучуудын байгууллага, хөгжлийн бэрхшээлтэй иргэд, улс төрийн намууд дахь цөөнхийн бүлгүүдийг дэмжих санхүүжилтийг дурдах нь зүйтэй. Үүнд, улс төрчид хэвлэл мэдээллийн хэрэгсэл, олон нийтийн дунд улс төр, олон нийтийн амьдралд бүрэн, чөлөөтэй, эрх тэгш оролцох хэрэгцээ шаардлагыг таниулах сурталчилгаа, соён гэгээрүүлэх кампанит ажил зохион байгуулахад чиглэсэн дэмжлэг хамаарна.173 Эдгээр нь жендэрийн эрх тэгш байдал, улс төрийн оролцооны олон талт байдлыг дэмжихэд чиглэсэн олон улсын жишигт нийцнэ174. Ялангуяа залуучуудын тухайд залуучуудын улс төрийн оролцоог нэмэгдүүлэх нэмэлт механизм, тухайлбал, залуусыг удирдах болон шийдвэр гаргах түвшинд дэвшүүлэхэд идэвхтэй дэмжлэг үзүүлдэг улс төрийн намуудад санхүүгийн болон бусад урамшуулал олгох боломжийг судлах нь зүйтэй. Үүнд залуучуудын үйл ажиллагааны төлөвлөгөө батлах, намын дэргэд залуучуудыг байгууллага байгуулах, бүтэц зохион байгуулалттайгаар зааварчлах, чадавх бэхжүүлэх хөтөлбөр хэрэгжүүлэх, мөн сонгуулийн үеэр залуу нэр дэвшигчдэд санхүүгийн болон зохион байгуулалтын дэмжлэг үзүүлэх зэрэг арга хэмжээнүүд багтаж болно. 121. Эцэст нь, Хуульд ялгаварлан гадуурхахын эсрэг тодорхой заалт тусгагджээ (8.6-р зүйл). Гэсэн хэдий ч энэхүү заалт нь хамгаалагдах үндэслэлүүдийг175 хязгаарлагдмал байдлаар дурдсан нь олон улсын хүний эрхийн баримт бичгүүд болон тэдгээрийн тайлбарын хүрээнд тогтоосон үндэслэлүүдтэй бүрэн нийцэхгүй байна.176 Иймд, аливаа үндэслэлээр ялгаварлан гадуурхахыг хориглосон нийтлэг заалтыг оруулахын зэрэгцээ хөгжлийн бэрхшээл, эрүүл мэндийн байдал, цагаачлагчийн болон дүрвэгчийн статус, бэлгийн чиг баримжаа, хүйсийн баримжаа зэрэг бусад тодорхой үндэслэлүүдийг нэрлэж заахыг зөвлөж байна. Мөн, Хуульд Жендэрийн эрх тэгш байдлыг хангах тухай хуульд заасанчлан Жендэрийн Үндэсний хороонд тайлан өгч байх зохицуулалт тусгагджээ (Хуулийн 8.7-р зүйл).

172 CEDAW Committee, General recommendation No. 40 (2024) Эмэгтэйчүүдийг алагчилах бүх хэлбэрийг устгах тухай конвенцийн хорооны шийдвэр гаргах тогтолцоонд эмэгтэйчүүдийг тэгш, хүртээмжтэй төлөөлөх тухай ерөнхий зөвлөмж 40 (2024)-ийн 51 (e) хэсгийг харна уу. 173 АИХЭГ-ын, Хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн улс төрийн оролцоог нэмэгдүүлэх тухай удирдамж (2019); ЕАБХАБ-ын орон зайд Улс төр дах эмэгтэйчүүдийн эсрэг хүчирхиллийн асуудлыг зогсоох тухай гарын авлага (Улс төрийн намуудтай холбоотой Хэрэгсэл 3 харна уу) (2022); Улс төрийн намууд дах эмэгтэйчүүдийн оролцоог ахиулах сайн туршлагын гарын авлага (2014); ЕАБХАБ-ын Үндэсний цөөнхийн асуудлаарх дэд комиссар, Нийгмийн амьдрал дах үндэсний цөөнхийн оролцооны тухай Лүндийн Зөвлөмж (1999). 174 CEDAW, CRPD, Бээжингийн Тунхаглал, үйл ажиллагааны хөтөлбөр (United Nations, Beijing Declaration and Platform for Action), Европын Зөвлөлийн Зөвлөмж Rec(2003)3 Сайд нарын хорооноос гишүүн орнууд дах Улс төрийн болон нийгмийн амьдралын шийдвэр гаргалт дах эмэгтэйчүүд, эрэгтэйчүүдийн тэнцвэртэй оролцоог хангах тухай (2003 оны 3-р сарын 12-нд баталсан), and ЕАБХАБ-ын Сайд нарын зөвлөлийн шийдвэр No. 7/09 Улс төрийн болон нийгмийн амьдрал дах Эмэгтэйчүүдийн оролцооны тухай e, 2009 оны 12-р сарын 4. Түүнчлэн Ардчилал, сонгуульд дэмжлэг үзшшлэх олон улсын хүрээлэнгийн Улс төрийн намын болон сонгуулийн суралтчилгааны санхүүжилт, p. 354. болон АИХЭГ-ын Улс төрийн намын санхүүжилтийн тухай Испанийн хуульд өгсөн санал зөвлөмж, догол мөр. 70 тус тус харна уу. 175 Өөрөөр хэлбэл, гарал үүсэл, үндэс угсаа, хэл, "арьсны өнгө", нас, хүйс, нийгмийн гарал, байдал, хөрөнгө чинээ, эрхэлсэн ажил, албан тушаал, шашин шүтлэг, үзэл бодол, боловсрол. 176 Иргэний болон улс төрийн эрхийн тухай олон улсын Пактын 2, 26 дугаар зүйлд “Үндэс угсаа, арьсны өнгө, хүйс, хэл, шашин шүтлэг, улс төрийн болон бусад үзэл бодол, үндэсний болон нийгмийн гарал, өмч хөрөнгө, төрөлт болон бусад байдал” гэж заасан байдаг. Хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн эрхийн тухай конвенцийн 5-р зүйл. Мөн Улс төрийн намын зохицуулалтын Хамтарсан удирдамж 2020, 134-р догол мөрийг харна уу. 42  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

122. Эдгээр заалтууд нь нийтээрээ сайшаалтай бөгөөд ардчилсан, төлөөллийн, хүртээмжтэй засаглалын бүтэц бүрдүүлэх эрмэлзлийг илэрхийлж байна177. Гэсэн хэдий ч, жендэрийн болон олон янз байдлын шаардлагыг хуульд тусгаснаар намын бүтэц, сонгуульт албан тушаалд дутуу төлөөлөлтэй хүмүүсийн төлөөлөл хангагдана хэмээн шууд ойлгож болохгүй.178 Энэ нь ихэвчлэн тухайн шаардлагуудыг биелүүлээгүй тохиолдолд хуулийн ямар үр дагавар гарах талаар тодорхой тусгаагүй, мөн ямар нэгэн хориг арга хэмжээ агуулаагүйтэй холбоотой байдаг.179 Тиймээс, жендэрийн эрх тэгш байдлыг хангах хууль тогтоомжийг үр нөлөөтэй байлгахын тулд тэдгээр шаардлагыг зөрчсөн тохиолдолд үр нөлөөтэй, тохирсон бөгөөд зөрчигдөхөөс урьдчилан сэргийлэхүйц арга хэмжээ авах180, санхүүгийн хөшүүрэг ашиглах ёстой. Бүр тодруулбал, төрийн санхүүжилтийн хэмжээг тооцоход эмэгтэй нэр дэвшигч, хөгжлийн бэрхшээлтэй нэр дэвшигчдийн тоог харгалздаг ч, намын удирдлагын бүтэц болон үйл ажиллагаанд жендэр ба олон талт байдлын шаардлагыг биелүүлээгүй тохиолдолд ямар үр дагавар гарах талаар хууль тодорхой заагаагүй байна. Хамтарсан удирдамжид онцлон тэмдэглэснээр, жендэрийн эрх тэгш байдлыг хангах хууль тогтоомжийг хэрэгжүүлсэн тохиолдолд л үр дүнд хүрдэг. Иймд, намын бүтэц дэх эмэгтэйчүүдийн оролцоо болон төрийн удирдах алан тушаалд нэр дэвших боломжийг нэмэгдүүлэхтэй холбоотой хуулийн шаардлагыг хангахын тулд төрийн санхүүжилтийг бууруулах, олгохоос татгалзах зэрэг арга хэрэгслийг хэрэгжүүлэх талаар авч үзэж болно.181 Ийм арга хэмжээ авч хэрэгжүүлэх тохиолдолд, улс төрийн намд шударга анхааруулга өгч, засаж залруулах боломжийг олгох хэрэгтэй182 (мөн Хяналт ба хориг арга хэмжээний талаарх 8.5-р дэд хэсгийг үзнэ үү). 123. Эцэст нь, Хуульд заасан жендэрийн болон олон талт байдлын шаардлагууд биелэж буй эсэхэд хяналт ажлыг Жендэрийн үндэсний хороо эсвэл өөр (бие даасан) ямар байгууллага хариуцах эсэх, хэрэгжилт, үр дагаврыг ямар шалгуураар үнэлэх, зөрчилд хариуцлага хүлээлгэх эрх мэдэлтэй эсэх нь тодорхойгүй байна. Эдгээр заалтыг үр дүнтэй хэрэгжүүлэхийн тулд Хуульд энэ талын нэмэлт зохицуулалтуудыг тусгах ёстой.183 Нэмж дурдахад, Хуульд улс төрийн намууд дотоод журмаа боловсруулахад, хүйс эсвэл жендэрт суурилсан ялгаварлан гадуурхалт, дарамтыг хориглосон ёс зүйн дүрэм, бодлогыг хэрэгжүүлэхийг урамшуулах нь сайн туршлагад тооцогддог184.

ЗӨВЛӨМЖ G. 1. Хуульд жендэрийн тэнцвэртэй байдлыг хангах үр дүнтэй, урамшууллын механизмыг тусгах, тухайлбал, сонгуулийн сурталчилгааны үеэр намын нэрийн жагсаалтад илүү олон эмэгтэйг нэр дэвшүүлсэн улс төрийн намуудад төрийн

177 Жишээ нь, ЕАБХАБ Эмэгтэйчүүдийн улс төрийн оролцоог нэмэгдүүлэх сайн туршлагын эмхэтгэл (2016). хуудас 29-30-ыг харна уу. 178 АИХЭГ, Монгол Улсын Ерөнхийлөгчийн, УИХ-ын болон орон нутгийн сонгуулийн хуулийн төслийн талаарх санал дүгнэлт (2019.11.25), 28-29-р догол мөрийг харна уу. 179 Мөн тэнд. 180 Мөн Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын Хамтарсан удирдамж 2020, 134-р догол мөр. ЕАБХАБ Сонгогддог албан тушаалд жендэрийн эрх тэгш байдлыг хангах нь: Зургаан шаттай үйл ажиллагааны төлөвлөгөө (2011), х. 33-34; Европын Зөвлөлийн Парламентын Ассамблей (PACE), АИХЭГ Тогтоол 2111 (2016) ялангуяа 15.2.2-т; Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж 2010, 136-р догол мөрт жендэрийн тэгш байдлыг хангахад чиглэсэн хууль эрх зүйн арга хэмжээг дагаж мөрдөөгүй улс төрийн намуудад үзүүлэх олон төрлийн хориг арга хэмжээ, тухайлбал санхүүгийн хориг арга хэмжээ авах, тухайлбал төрийн санхүүжилтийг үгүйсгэх, багасгах, саналын хуудаснаас сонгуулийн нэрсийн жагсаалт. 181 Мөн Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын Хамтарсан удирдамж 2020, 16-р зүүлт, 169-р догол мөр; АИХЭГ-ын, Жэндэрийн тэгш байдлыг дэмжих тухай Монгол Улсын хуулинд өгсөн санал (2013 оны 9-р сарын 30), догол мөр 73. Түүнчлэн АИХЭГ-ын Монгол Улсын Ерөнхийлөгчийн, УИХ-ын болон орон нутгийн сонгуулийн хуулийн төслийн талаарх санал дүгнэлт (2019 оны 11-р сарын 25), догол мөр 29; болон Венецийн Комиссын, (2002), CDL-AD (2002) 23, para. 22. 182 2019 АИХЭГ Санал лүгнэлт, 62-р догол мөрийг харна уу. 183 Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын Хамтарсан удирдамж 2020, 169-р догол мөрийг харна уу. 184 АИХЭГ, Улс төрийн нам дахь эмэгтэйчүүдийн оролцоог дэмжих гарын авлага (2014), х. 53. 43  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

санхүүжилтээс нэмэлт санхүүжилт тогтмол хуваарилах, эмэгтэй нэр дэвшигчдийг намын жагсаалтад хэт доогуур оруулахгүй байх, эмэгтэй нэр дэвшигч нэрээ татсан тохиолдолд оронд нь өөр эмэгтэй нэр дэвшигчийг оруулах нөхцөлийг хангах гэх мэт 2. Намын бүтцэд болон төрийн албанд нэр дэвших эмэгтэйчүүдийн оролцоог нэмэгдүүлэхэд чиглэсэн хууль тогтоомжийн шаардлагын хэрэгжилтийг хангах, тухайлбал төрийн санхүүжилт олгохоос татгалзах, хэмжээг нь бууруулах гэх мэт хуулийн арга хэрэгсэл нэвтрүүлэх талаар бодолцох.

8.4. Ил тод байдал ба тайлагнах шаардлагын тухайд

124. Улс төрийн санхүүжилтийн зохицуулалтад ил тод байдал амин чухал үүрэг гүйцэтгэдэг болохыг олон улсын болон бүс нутгийн стандартуудад онцлон тэмдэглэдэг. Санхүүжилтийн эх үүсвэр, зарцуулалтын талаарх мэдээлэл нийтэд ил тод болсноор хөрөнгө босгох, түүнийг зарцуулах үйл ажиллагаа нь хууль ёсных байх нөхцөлийг бүрдүүлж, Авлигын эсрэг НҮБ-ын конвенц болон Европын зөвлөлийн Сайд нарын хорооны зөвлөмжийн (2003)4 зарчимд нийцдэг.185 Мөн, Хамтарсан удирдамжид улс төрийн намын санхүүжилтийн ил тод байдал нь олон нийт улс төрийн намд итгэх итгэл, ардчилсан үйл явцын ил тод байдал, сонгогчдын эрхийг хамгаалах, авлигаас урьдчилан сэргийлэхэд зайлшгүй шаардлагатай болохыг онцолжээ.186 Улс төрийн намууд ардчилалд чухал үүрэгтэй институц болохын хувьд олон нийт тэдний үйл ажиллагаа, санхүүгийн мэдээлэлд хяналт тавих, мэдээлэл авах, мөн хууль бус зардлыг хянах, шаардлагатай тохиолдолд хариуцлага ногдуулах арга хэмжээ авахыг шаардах нь хууль ёсны ашиг сонирхол юм.187 Иргэд улс төрийн намын санхүүгийн холбогдох мэдээлэлд нэвтрэх боломжтой байх нь намд хариуцлага тооцох боломж бүрдэнэ. Гэхдээ энэ нь улс төрийн намуудад хэт их дарамт учруулахгүй байх ёстой. 125. Улс төрийн намууд, нэр дэвшигчид улс төрийн санхүүжилтийг зохицуулсан хууль тогтоомжийг дагаж мөрдөхөөс гадна журмын дагуу санхүүжилтээ тайлагнах чухал ач холбогдолтой. Ихэнх улс төрийн санхүүгийн зохицуулалтын тогтолцоо нь улс төрийн намууд, нэр дэвшигчид, зарим тохиолдолд гуравдагч этгээдэд санхүүгийн гүйлгээгээ тайлагнахыг үүрэг болгодог. Тайланд гол төлөв мөнгөн болон мөнгөн бус хандивыг бүртгэх, үйл ажиллагааны ердийн зарцуулалтыг баримтжуулах зэрэг орно. Санхүүгийн тайлан нь шимтгэл, зарлагыг маш сайн ялгаж, тэдгээрийг системтэйгээр ангилж, гүйлгээ бүрийн огноо, дүн зэрэг дэлгэрэнгүй мэдээллийг баталгаажуулах баримт бичгийг (жишээлбэл, төлбөрийн баримт, чек, банкны шилжүүлэг, зээлийн гэрээ) хавсаргасан байх ёстой. Улс төрийн санхүүжилтийг хянах эрх бүхий байгууллагууд нь хуулийн дагуу тайлагнахад зохих маягтыг бий болгож, стандартчилах нь сайн туршлага гэж үздэг.188 126. Бүх хандив болон зардлыг томилогдсон санхүүгийн ажилтны хяналт дор банкны тусгай дансаар дамжуулан зарцуулах нь өргөнөөр хүлээн зөвшөөрөгдсөн сайн

185 НҮБ-ын авлигын эсрэг конвенци 7.3-р зүйл. Мөн Европын Зөвлөлийн Сайд нарын Хорооноос Улс төрийн намуудыг санхүүжүүлэх, сонгуулийн кампанит ажилд авлигын эсрэг нийтлэг дүрмийн тухай гишүүн орнуудад өгсөн зөвлөмж (2003)4 Recommendation Rec(2003)4, Хавсралт, 3 дугаар зүйлийг харна уу. 186 АИХЭГ-Венецийн Комисс, Улс төрийн намын урх зүйн зохицуулалтын Хамтарсан удирдамж, Guidelines on Political Party Regulation, догол мөр 247. 187 ECtHR, Cumhuriyet Halk Partisi v. Turkey, №. 19920/13, 2016 оны 4-р сарын 26. 188 АИХЭГ Сонгуулийн сурталчилгааны санхүүжилтийг ажиглах гарын авлагад “Эрх баригчид тайлан гаргахдаа цаг алдалгүй дүн шинжилгээ хийх, өөр өөр нам, нэр дэвшигчдийн хооронд утга учиртай харьцуулалт хийх боломжтой стандарт загвар, удирдамжийг нэвтрүүлэх нь сайн туршлага юм. (...) Тайлангийн хэлбэрт оруулсан хувь нэмэр, зарлагыг стандартын дагуу дахин ангилсан тайланг багтаасан байх ёстой. гүйлгээ бүрийн огноо, дүн, түүнчлэн гүйлгээг нотлох баримтын хуулбар.” 44  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

туршлагуудын нэгд тооцогддог. Энэ арга нь тайлагнасан санхүүгийн гүйлгээг үнэн зөв тайлагнах боломжийг сайжруулж, хянах эрх бүхий байгууллага улс төрийн намын санхүүжилтийг үр нөлөөтэй хянах нөхцөлийг бүрдүүлдэг. Хуулийн 26.7-р зүйлд улс төрийн намд орж буй аливаа санхүүжилтийн эх үүсвэрийг тухайн намын банкны дансанд байршуулна гэж заасан нь сайн туршлагатай нийцэж байна.189 127. Улс төрийн намууд өөрсдийн цахим хуудастаа иргэн, хуулийн этгээдээс ирсэн хандивын мэдээллийг мөнгөн ба мөнгөн бус эсэхээс үл хамааран хөдөлмөрийн хөлсний доод хэмжээг хоёр дахин нэмэгдүүлсэн буюу түүнээс дээш хандивыг улирал тутам нийтэлж, хайлт хийх боломжтой нээлттэй мэдээллийн санг ажиллуулах Хуулиар хүлээсэн үүрэгтэй. Үүнд хандивлагчийн нэр, хандивын хэмжээ, хандив хүлээн авсан огноо, мөнгөн болон мөнгөн бус хандивын аль нь болох гэх мэт мэдээлэл орно (34.1-р зүйл). Эдгээр мэдээллийг СЕХ-нд ч мөн адил илгээх ёстой. Эдгээр мэдээллийг нийтлээгүй буюу СЕХ-нд илгээгээгүй намууд төрийн санхүүжилтийн эхний хэсгийг авах эрхээ алдана (34.3-р зүйл). Хуулийн 34.2-р зүйлд иргэн, хуулийн этгээд хандивын дээд хэмжээнд багтаан нэгээс дээш хандив өгсөн бол хандивын нийт дүнг өмнөх хандив, тэдгээрийн огнооны хамт ил болгохоор заасан. Гэхдээ энэ зүйлд хандивын хязгаарыг зөрчсөн тохиолдолд ямар хариуцлага тооцохыг заагаагүй байна. Улс төрийн намууд хандивлагчийн бүртгэл хөтөлж, хандив нь хууль ёсны эсэхийг нягтлах үүрэгтэй (34.5-р зүйл). Хандив нь хууль бус бол 10 өдрийн дотор тухайн хандивлагч болон СЕХ-нд энэ тухай мэдэгдэж, хандивыг СЕХ-нд шилжүүлэх үүрэгтэй (34.5.3-р зүйл). 128. Хуулийн 36 дугаар зүйлд зааснаар улс төрийн намууд үйл ажиллагааныхаа санхүүгийн бүх мэдээллийг бүртгэх ёстой. 36.3-р зүйлд намын санхүүгийн тайланд заавал бүртгэх, тайлагнах бүх орлогыг жагсаасан бол 36.4-р зүйлд заавал тусгах бүх зардлыг тусгасан. Намын хөрөнгийг мөн тайлагнасан байх ёстой (36.6-р зүйл). Тайлангийн загварыг боловсруулах, тайлан гаргах журмын талаар улс төрийн намуудад чиглэл өгөх үүргийг Сангийн сайд хариуцна. Намууд хандивыг сонгуулийн төв байгууллагаас баталсан бүртгэлийн маягтын дагуу цаасан болон цахим хэлбэрээр бүртгүүлэх үүрэгтэй (36.9-р зүйл). Гэсэн хэдий ч энэхүү үүрэг нь улс төрийн намууд хүлээн авсан бүх хандивын мэдээллийн санг нээлттэй байлгах шаардлага (34.1-р зүйл) болон цахим тайлангийн шаардлагыг хангаагүйн төлөө хариуцлага хүлээх (34.3-р зүйл) зохицуулалтуудтай хэрхэн нийцэж байгаа нь тодорхойгүй хэвээр байна. 129. Намын санхүүгийн тайланд харьяа байгууллагуудын санхүүгийн мэдээлэл, намын салбар нэгж, бүтцийн нэгж, бодлогын судалгааны хүрээлэн гэх мэт намтай холбогдох байгууллагуудын санхүүгийн тайланг хамааруулах (33.12, 36.14-р зүйл) талаар Хуульд тусгасан нь сайшаалтай. 2022 оны Хамтарсан санал зөвлөмжид тусгагдсан зөвлөмжийн дагуу СЕХ намуудын санхүүгийн тайлан, холбогдох баримт бичгийг 10 жилийн хугацаанд хадгалахаар хуульд тусгажээ190. 130. Хуулийн 37.2-р зүйлд улс төрийн намууд хагас жилийн санхүүгийн тайлангаа долоодугаар сарын 20-ны дотор, жилийн тайлангаа хоёрдугаар сарын 10-ны дотор ирүүлэх ёстой. Намууд мөн тайлант оны арван хоёрдугаар сарын 31-ний өдрийн байдлаар гишүүдийн тоо, төрийн эрх барих болон төлөөллийн төв байгууллагыг хуралдуулсан эсэх, улсын төсөвт төвлөрүүлсэн хөрөнгийн зарцуулалт, өөрийн орлогоос бүрдсэн орлогын талаарх дэлгэрэнгүй мэдээллийг багтаасан товч тайланг гаргах ёстой (37.4-р зүйл). Намын төлөөллийн төв байгууллага нэг эсвэл хэд хэдэн

189 Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж, 212-т Эх сурвалж тодорхойгүй, эх сурвалжийн зохисгүй нөлөөллөөс урьдчилан сэргийлэх бас нэг арга бол тодорхой (бага) хэмжээнээс дээш хэмжээний хандивыг банкны шилжүүлэг, банкны чек, банкны зээлийн картаар хийж, мөнгөн дүн, эх үүсвэрийн хувьд мөшгих боломжийг бүрдүүлэхийг холбогдох хууль тогтоомжид тусгах явдал юм” гэж заасан байдаг. 190 АИХЭГ-Венецийн Комиссын 2020 оны Хамтарсан Санал зөвлөмж догол мөр. 100. 45  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

дотоод аудиторыг дөрвөн жилийн хугацаагаар томилох бөгөөд нэг удаа улируулан томилох боломжтой (37.7-р зүйл). Намын дарга, санхүүгийн асуудал хариуцсан удирдах ажилтан нар санхүүгийн тайланд гарын үсэг зурж баталгаажуулах ёстой бөгөөд санхүүгийн санхүүгийн асуудал хариуцсан удирдах ажилтны гарын үсгээр тэдгээрийн үнэн зөвийг баталгаажуулна (37.9, 37.10-р зүйл). Хуульд Санхүүгийн асуудал хариуцсан удирдах ажилтан, намын даргын үүрэгт ажлын хооронд үл зохицох байдлыг тодорхойлсон байдаг байдаг (37.5-р зүйл). Хуульд улс төрийн намууд санхүүгийн тайлангаа улсын төсвөөс санхүүжүүлдэг “Аудитын хуулийн этгээд”-ээр шалгуулж, аудитаар баталгаажуулсан тайлангаа гуравдугаар сарын 15- ны дотор СЕХ-нд ирүүлэхийг заасан (38.1-р зүйл). Мөн аудиторын үүрэгт үл нийцэх байдлыг тогтоосон (38.5-р зүйл). 131. Хамгийн чухал нь Хуулийн 37.5-р зүйлд улс төрийн намын санхүүгийн асуудал хариуцсан удирдах ажилтан нь аль нэг аж ахуйн нэгж, байгууллагад санхүүтэй холбогдсон ажил, албан тушаал эрхлэхийг хоригложээ. Улс төрийн намуудад тавигдаж буй санхүүгийн тайлан гаргах үүрэг хариуцлага, мөн шинээр байгуулагдсан, жижиг, болон парламентад суудалгүй намуудад олгох төрийн санхүүжилтийн хязгаарлагдмал байдал зэргээс үзвэл бүтэн цагийн нягтлан бодогч ажиллуулах шаардлага нь хэт хатуу нөхцөл болж байна. Тиймээс, улс төрийн намд хувийн хэвшилд ажиллахын зэрэгцээ намд хагас цагаар ажиллах боломжтой санхүүгийн ажилтан ажиллуулах нөхцөл бүрдүүлэх эсэх асуудлыг дахин авч үзэх хэрэгтэй. 132. Улс төрийн намуудад тавьж буй тайлагналын шаардлагууд нь ээдрээ төвөгтэй, дарамт учруулсан шинжтэй байна. Намууд дотоод аудиторууд томилох, төрөөс санхүүжүүлдэг хөндлөнгийн аудитад хамрагдахаас гадна жил бүр хоёр тайлан илгээх үүрэг хүлээж байна. Хамтарсан удирдамжид дурдсанчлан, тайлангийн шаардлага нь жижиг, шинэ намууд ч биелүүлэх боломжтой байх ёстой бөгөөд эдгээр намуудын улс төрийн оролцоонд саад учруулахгүй байх ёстой191. Жилд олон тайлан бэлтгэж илгээх нь ялангуяа хүний нөөцийн чадавх сул, дотоод бүтэц нь бэхжиж амжаагүй жижиг эсвэл шинэ намуудын хувьд хэцүү байж болох юм. Зөрчил, ойлгомжгүй байдлыг арилгах үүднээс 37.2, 38.1-р зүйл дэх заалтыг шинэчлэн найруулах нь зүйтэй. Түүнчлэн, тайлагналын дарамтыг бууруулахын тулд тайлангийн шаардлагыг хялбаршуулж, нэгтгэж, улс төрийн намуудаас нэг л тайлан шаарддаг болохыг зөвлөж байна. АИХЭГ-тай уулзах үеэр Үндэсний Аудитын газрын төлөөлөгчид улс төрийн намуудад тайлангийн шаардлагын талаар иж бүрэн сургалт зохион байгуулах хэрэгтэй талаар онцолсон юм. Хуулийн 43.1-р зүйлд, СЕХ намуудын санхүүгийн болон, үйл ажиллагааны товч тайланг өөрийн цахим хуудаснаа "тухай бүр" нийтлэх тухай заасан нь ойлгомжгүй томьёолол байна. Хуулийн 43.4-р зүйлд зааснаар улс төрийн намууд санхүүгийн болон үйл ажиллагааны тайлангаа СЕХ-нд хүргүүлснээс хойш ажлын гурван өдрийн дотор цахим хуудастаа байршуулж, 10 жилийн хугацаанд хадгалах үүрэг хүлээдэг. Гэсэн хэдий ч тус хугацааг жилийн тайланг хүргүүлснээс (2-р сарын 10) эсвэл аудитлагдсан тайланг хүргүүлснээс (3-р сарын 15) хойш тооцох уу гэдэг нь тодорхойгүй байна. Түүнчлэн, Хуулийн 9.8-р зүйлд, нам жилийн эцсийн санхүүгийн тайланд аудит хийлгэж, жил бүрийн нэгдүгээр улиралд багтаан цахим хуудсандаа байршуулж олон нийт, гишүүд, дэмжигчдэдээ нээлттэй танилцуулна гэж заасныг тэмдэглэх нь зүйтэй. Улс төрийн нам санхүүгийн тайлангаа нийтлэх хугацааг нарийвчлан тогтоож, тайланг олон нийтэд ил

191 АИХЭГ – Венецийн Комисс, Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж, 258-р догол мөрийг харна уу. 46  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

тод, ойлгомжтой, иж бүрэн хугацаанд нь хүргэх нөхцөлийг хангахын тулд Хуулийн холбогдох заалтуудыг шинэчлэн найруулах нь зүйтэй.192 133. Хуулийн 43.8-р зүйлд бүх хандивлагчдын овог нэр, хаягийг улс төрийн намуудад нийтлэх үүрэгтэй талаар заасан. Энэ нь 2022 оны Хамтарсан санал зөвлөмжид дурдсанчлан хандив өргөсөн хувь хүний хувийн нууцтай холбоотой зовнил үүсгэж байна.193 Тиймээс тайланг нийтлэх үед хандивлагчдын хувийн хаягийг оруулахгүй байхыг зөвлөж байна. Энэхүү үүрэг нь СЕХ-ноос боловсруулсан тайлангийн маягтыг ашиглан хандивын бүртгэл хөтлөх шаардлага (36.9-р зүйл), нэг сарын хөдөлмөрийн хөлсний доод хэмжээг хоёр дахин нэмэгдүүлсэнтэй тэнцүү буюу түүнээс дээш хандив өргөсөн хандивлагчдын мэдээллийг (34.1-р зүйл) цахим хуудаснаа ил тод, хайлт хийх боломжтой байдлаар улирал тутам байршуулж, СЕХ- нд мэдээлэх, тус мэдээллийг хүлээн авснаас хойш ажлын таван өдрийн дотор нийтлэх гэсэн үүрэгтэй тус тус зөрчилдөж байна. Улс төрийн намын тайлагналтай холбоотой дарамтыг бууруулах үүднээс, хандивтай холбоотой тайлангийн шаардлагыг хялбаршуулж, уялдуулахыг зөвлөж байна.

ЗӨВЛӨМЖ H. 1. Тайлагнах, түүний дотор хандивтай холбоотой тайлан гаргах шаардлагыг хялбарчлах, оновчтой болгох, түүнчлэн улс төрийн намуудын тайлагнах дарамтыг бууруулах зорилгоор улс төрийн намуудад нэг л тайлан гаргаж ирүүлэхийг үүрэг болгох. 2. Тайланг олон нийтэд мэдээлж, хэвлэн нийтлэхдээ хандивлагч иргэний хувийн хаягийг тайланд оруулахгүй байх.

8.5 Хяналт, хариуцлагын тухайд

134. Хамтарсан удирдамжид заасны дагуу “Хяналтыг янз бүрийн байгууллага хэрэгжүүлж болох бөгөөд тэр дундаа, итгэмжлэгдсэн шинжээчид эсвэл тодорхой бүрэн эрх, зохих эрх мэдэл, хангалттай нөөц бүхий төрийн хяналтын нэг байгууллагаар намын дансанд дотоод хөндлөнгийн аудитыг хийлгэж болно.”194 Цаашлаад, "Ерөнхийдөө хууль тогтоомж нь хяналтын байгууллагад гарч болзошгүй зөрчлийг хянан шалгах боломжийг олгох ёстой. Ийм мөрдөн шалгах эрх мэдэлгүй бол агентлагууд бүрэн эрхээ үр дүнтэй хэрэгжүүлэх боломжгүй. Хяналтын байгууллагын хэвийн үйл ажиллагаа, үйл ажиллагааг хангахад хангалттай санхүүжилт, эх үүсвэр шаардлагатай"195 гэж онцолжээ. Үүний нэгэн адил Сайд нарын хорооны 2003 оны зөвлөмж (4)-д: "Бие даасан хяналт нь улс төрийн намуудын данс, сонгуулийн сурталчилгаанд зарцуулсан зардал, тэдгээрийг танилцуулах, нийтлэх зэрэгт хяналт тавих ёстой"196 гэж шаарддаг. Тус зөвлөмжийн 16-р зүйлд “Улс орнууд улс төрийн нам болон сонгуулийн кампанит ажлын санхүүжилттэй холбоотой дүрэм, журмыг зөрчсөн тохиолдолд тохирсон, үр дүнтэй бөгөөд урьдчилан сэргийлэхүйц шийтгэл ногдуулах ёстой” гэж заасан байдаг. Ногдуулах шийтгэлийг тодорхойлохдоо бүх зөрчлийг жигд бөгөөд

192 АИХЭГ – Венецийн Комисс, Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж, 259-р догол мөрийг харна уу. 193 АИХЭГ – Венецийн Комисс, Хамтарсан санал зөвлөмж 2020, 102-р догол мөрийг харна уу. 194 АИХЭГ – Венецийн Комисс, Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж, 276-р догол мөрийг харна уу.. 195 Мөн тэнд, 278-р зүйл. 196 Сайд нарын хорооны Зөвлөмж 2003(4) харна уу. 47  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

тохирсон, үр дүнтэй, урьдчилан сэргийлэхүйц шийтгэл197 байх ёстой бөгөөд санал болгож буй шийтгэл/торгууль нь тухайн зөрчил хэр ноцтой эсэх тухайлбал, зөрчлийн цар хүрээ, дахин давтагдаж буй эсэх, нөхцөл байдлыг зөөлрүүлж болох эсэх зэрэг хүчин зүйлсийг харгалзаж шийтгэлийн тохирсон байдлыг хангах ёстой. 135. СЕХ нь улс төрийн намын санхүүжилтэд хяналт тавих үүрэг бүхий хяналтын байгууллага бол ҮАГ нь сонгуулийн сурталчилгааны санхүүжилтэд хяналт тавьдаг. Санхүүгийн тайланг хянаж дууссаны дараа СЕХ тайланд алдаа, зөрүү байгаа эсэх, хэрэв байгаа бол намд олгосон санхүүжилтийн зөрчилтэй эсэх талаар дүгнэлт гаргадаг (39.2-р зүйл). СЕХ алдаа дутагдал илрүүлсэн тохиолдолд тус нам ажлын 5 хоногийн дотор засаж залруулна. Төрийн санхүүжилт авсан намууд санхүүгийн тайланг (39.5-р зүйл) дараа нь 4-р сарын 5-ны өдрийн дотор дүгнэлт гаргуулахаар ҮАГ-т хүргүүлнэ. ҮАГ эдгээр тайланг хянан шалгах хугацаа уртассан ч яагаад зөвхөн төрийн санхүүжилт авах эрх бүхий улс төрийн намуудын санхүүгийн тайланг ҮАГ-т хүргүүлж, хянуулж байгаа нь тодорхойгүй байна (Хамтарсан санал зөвлөмжийн 101 дэх догол мөрийг үзнэ үү). Эндээс харахад СЕХ, ҮАГ аль аль нь ирүүлсэн тайланд дүгнэлт гаргах ёстой. Гэсэн хэдий ч, эдгээр хоёр байгууллага хоорондоо мэдээлэл солилцох, мэдээллийн санд нэвтрэх зэрэг асуудлаар бодит байдалд хэрхэн уялдаатай ажилладаг нь тодорхойгүй байна. Ерөнхийдөө, улс төрийн намын хууль бус санхүүжилтийг илрүүлэх, таслан зогсоох чадавхыг сайжруулсан, нэгдсэн эрх бүхий байгууллагад хяналтын чиг үүргийг төвлөрүүлэх талаар бодолцох нь зүйтэй. Ингэснээр улс төрийн санхүүжилтэд ил тод байдал, хариуцлагыг нэмэгдүүлж, сонгуулийн үйл явцын шударга байдлыг хангаж, ардчилсан инститүцүүдэд олон нийтийн итгэлийг дээшлүүлэхэд тус дөхөм болно (мөн 140-141-р догол мөрд дурдсан торгуулийн талаарх нэмэлт саналыг үзнэ үү). Эсвэл, СЕХ, ҮАГ, Авлигатай тэмцэх газар гэх мэт өөр өөр байгууллагуудын хооронд хамтын ажиллагааны механизмыг бэхжүүлэх зорилгоор Хуульд өөрчлөлт оруулах боломжтой. 136. Хамгийн гол нь, хууль тогтоомжийг хэрэгжүүлэх үүрэгтэй байгууллага нь чиг үүргээ үр дүнтэй хэрэгжүүлэхэд шаардлагатай эрх мэдэлтэй байх ёстой. АИХЭГ, Венецийн комиссын Улс төрийн намын зохицуулалтын талаарх удирдамжид “Ерөнхийдөө, хянан шалгах байгууллагуудад болзошгүй зөрчлийг мөрөн шалгах боломжийг хууль тогтоомжоор олгох ёстой. Ийм мөрдөн шалгах эрхгй бол тэдгээр байгууллагууд бүрэх эрхээ үр дүнтэй хэрэгжүүлэх чадваргүй байх магадлалтай. Мөн хяналтын байгууллага өөрийн хэвийн үйл ажиллагааг хангаж, чиг үүргээ хэрэгжүүлэхэд хангалттай санхүүжилт, нөөц шаардлагатай.”198 Үүний нэгэн адил Сайд нарын хорооны 2003(4) зөвлөмжид: “Бие даасан хяналт нь улс төрийн намуудын данс, сонгуулийн сурталчилгаанд зарцуулсан зардал, тэдгээрийг танилцуулах, нийтлэх зэрэгт хяналт тавих ёстой"199 гэжээ. Хэрэв хяналтын байгууллага зөвхөн өөрт нь ирүүлсэн мэдээлэлд үндэслэн хяналт хэрэгжүүлбэл, илгээсэн мэдээлэл үнэн зөв, бодитой эсэхийг шалгаж чадахгүй, мэдээлэгчийн орлого, зарлагыг бүтэн зургаар нь харах боломжгүй байж аудитын

197 АИХЭГ – Венецийн Комисс, Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж 272-р догол мөр, үүнд холбогдох хууль тогтоомжийг зөрчсөн нь тогтоогдсон улс төрийн намуудын эсрэг шийтгэл оногдуулах, няцаах шинж чанартай байх ёстой. Түүнчлэн, шийтгэл нь хэрэгжүүлэх боломжтой байхаас гадна ямар ч үед бодитой, үр дүнтэй, тухайн зөрчилтэй пропорциональ байх ёстой. Мөн Испани дахь улс төрийн намуудын санхүүжилтийг зохицуулах хуулиудын талаарх АИХЭГ Хамтарсан санал зөвлөмж, (2017 оны 10-р сарын 30), 67-р догол мөрийг харна уу. 198 АИХЭГ, Венецийн комиссоос гаргасан Улс төрийн намын зохицуулалтын талаарх хамтарсан удирдамж,278-р догол мөр үзнэ үү. 199 Мальта улсын улс төрийн намыг үүсгэн байгуулах, дотоод бүтэц, үйл ажиллагаа, санхүүжилт, сонгуулийн оролцооны талаар Хамтарсан санал зөвлөмжийн 43-р догол мөрийн үзнэ үү. Мөн, Украйны улс төрийн авлигаас урьдчилан сэргийлэх, түүнтэй тэмцэхтэй холбоотой зарим хууль тогтоомжид нэмэлт өөрчлөлт оруулах талаар Хамтарсан санал зөвлөмжийн 36-р догол мөрийг үзнэ үү. 48  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

үйл явц үр дүнгүй байх эрсдэлтэй тул дотоод, гадаадын шинжээчдийн оролцоотойгоор нарийвчлан шалгалт хийх эрхтэй байх ёстой. 137. АИХЭГ-ын баг ҮАГ-тай хийсэн уулзалтын үеэр ҮАГ нь холбогдох чиг үүргээ өргөн хүрээтэй гэж үздэг эсэх, мөрдөн шалгах бүрэн хэмжээний эрх мэдэл, зарим өгөгдлийн санд шууд нэвтрэх эрхтэй эсэх нь тодорхойгүй байсан юм. Нөгөөтээгүүр, газар дээрх шалгалт хийх зэрэг мөрдөн шалгах эрх мэдэлгүйгээр аливаа хяналтын байгууллага улс төрийн нам, сонгуулийн санхүүжилтийн хууль бус эх үүсвэрийг илрүүлэх нь хүндрэлтэй байх нь дамжиггүй. 138. Айлчлалын үеэр, хэдийгээр тайланг хянан шалгах үйл ажиллагаанд шууд оролцох үүрэггүй ч Авлигатай тэмцэх газар хяналт тавих чиг үүргийг хэрэгжүүлэхэд шаардлагатай чадавхтай нь тодорхой болсон. 139. Хяналтын байгууллага зөвхөн өөрт нь ирүүлсэн мэдээлэлд тулгуурлаж, тухайн мэдээлэл үнэн зөв эсэх, улс төрийн намын орлого, зарлагын бүрэн дүр зургийг гаргаж өгөх чадваргүй бол баталгаажуулах үйл явц үр дүнгүй болно. Улс төрийн намууд санхүүгийн тайлангаа ирүүлсний дараа илэрсэн аливаа алдаа, зөрчлийг СЕХ-нд мэдээлэх үүрэгтэй (40.1-р зүйл), мөн СЕХ улс төрийн намуудаас ажлын 5 хоногийн дотор залруулах, тайлбар хийхийг шаардах боломжтой (39.3-р зүйл). Гэсэн хэдий ч, СЕХ-ноос нэмэлт мэдээлэл шаардах, шинжээчийн дүгнэлт гаргуулах, эсвэл шаардлагатай мэдээллийг цуглуулах зорилгоор төрийн байгууллагуудаас туслалцаа авах эрхтэй эсэх нь тодорхойгүй байна. Зөвшөөрөгдөөгүй хандив авсан тохиолдолд СЕХ хууль бус хандивын дүнг хоёр дахин нэмэгдүүлсэнтэй тэнцэх хэмжээний нөхөн төлбөрийг холбогдох этгээдээс шаардаж болно (42.1-р зүйл). Гэвч энэ талаар СЕХ-ны гаргасан шийдвэрийн эсрэг хуулийн дагуу хохирлоо барагдуулах, давж заалдах механизм байхгүй байна. СЕХ-ны мөрдөн шалгах, хяналт хэрэгжүүлэх эрхийг цаашид нарийвчлан тодорхойлох, нотлох баримтын шалгалтын явцад нэмэлт мэдээлэл олж авахтай холбоотойгоор талуудын оролцоог хангах ажиллагаа болон захиргааны журмыг тодорхой болгох, хууль бус санхүүжилтийн эх үүсвэрийг илрүүлэх, шийдвэрлэх зорилгоор СЕХ-нд шаардлагатай бүх байгууллагын мэдээллийн санд шууд хандах эрх олгох, мөн СЕХ-ны гаргасан шийдвэрийн эсрэг гомдол гаргах зэрэг зохицуулалтыг Хуульд нэмж тусгах шаардлагатай. 140. Хяналтын байгууллагууд улс төрийн санхүүгийн зохицуулалтыг үр дүнтэй хэрэгжүүлэх үндсэн арга хэрэгсэл нь хориг арга хэмжээ байдаг ч, улс төрийн намуудад хуулиар хүлээсэн үүргээ биелүүлэхэд нь туслах зааварчилгаа өгөх нь мөн адил чухал юм. Сайн туршлагаас үзэхэд хориг арга хэмжээ нь үр дүнтэй, тохирсон, төдийгүй урьдчилан сэргийлсэн чанартай байх хэрэгтэй. Хууль тогтоомжид захиргааны сэрэмжлүүлэг (жишээ нь, "нэрийг нь зарлах"), торгууль ногдуулах, хураах, төрийн санхүүжилтийг түдгэлзүүлэх буюу хасах, мэдэгдэл хүргэх, бүртгэлээс хасах, болон эрүүгийн хариуцлага хүлээлгэх зэрэг арга хэмжээг багтааж болно. Түүнчлэн, ЕАБХАБ-ын үүрэг амлалт, олон улсын өмнө хүлээсэн үүрэг хариуцлагад заасан хууль эрх зүйн үр дүнтэй хохирлыг барагдуулах нь нэн чухал бөгөөд энэ нь хүн бүрийн "үндсэн эрхийг хүндэтгэх, хуулийн бүрэн бүтэн байдлыг хангах үүднээс захиргааны шийдвэрийн эсрэг үр дүнтэй хохирлыг барагдуулж" мөн, "ийм журам, шийдвэрийг шүүхээр хянан шалгах боломжийг" хангадаг. 141. 2022 оны Хамтарсан санал зөвлөмжид Хуулийн төсөлд намыг татан буулгахад хүргэсэн үнэмлэхүй хоригийг бусад хориглосон үйл ажиллагаатай холбон тайлбарлаж, холбогдох шийтгэлийг тодорхой заагаагүй гэж тэмдэглэсэн байна. Хуулийн 28.1-р зүйлд нам тухайн жилд төрийн санхүүжилт авахын тулд өмнөх оны наймдугаар сарын 1-ний дотор хүсэлтээ СЕХ-нд гаргах талаар заасан байдаг. Гэвч энэ хугацааг биелүүлээгүй тохиолдолд ямар үр дагавар гарахыг хуульд заагаагүй. 49  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

Үүний нэгэн адил нам нь 10 жил цахим хуудастаа санхүүгийн тайлангаа байршуулах шаардлагатай хэдий ч хугацаанаас өмнө устгасан (43.5-р зүйл), болон СЕХ-ноос илрүүлсэн зөрчлийг 14 хоногийн хугацаанд арилгаагүй бол (43.6-р зүйл) хариуцлага тооцох талаар дурдаагүй байна. Түүнчлэн, 29.6-р зүйлд нам хагас жилийн тайлангаа ирүүлээгүй тохиолдолд төрийн санхүүжилтийн эхний хэсгийг алдана гэж заасан боловч, жилийн тайланг 2-р сарын 10-нд (37.2-р зүйл) эсвэл аудитаар баталгаажуулсан жилийн тайланг 3-р сарын 15-ны дотор (38.1-д) илгээгээгүй тохиолдолд ногдуулах шийтгэлийг тусгаагүй болно. Энд тодорхойлсон бүх зөрчилд ногдуулах шийтгэлийг тодорхойлох, зөрчил бүрийн төрлөөс нь хамаарч шийтгэлийг дэлгэрэнгүй зааж өгөх, ингэхдээ улс төрийн намын санхүүжилттэй холбоотой зөрчилд ногдуулах шийтгэлийн тохирсон байдал, жигд хэрэгжих байдлыг хангаж Хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулахыг зөвлөж байна.

ЗӨВЛӨМЖ I. 1. Хууль бус санхүүгийн эх үүсвэрийг илрүүлэх, таслан зогсоох, улс төрийн намын санхүүгийн үйл ажиллагааг илүү ил тод, илүү хариуцлагатай болгох чадавх бүхий нэг байгууллагад хяналтын үүргийг төвлөрүүлэхийн зэрэгцээ улс төрийн бүх намын санхүүгийн тайланг нэг журмаар тогтмол хянадаг байх нөхцөлийг бүрдүүлэх талаар бодолцох;

2. Хуульд заасан бүх зөрчилд ногдуулах шийтгэлийг тодорхой зааж, зөрчлийн төрөл тус бүрд ногдуулах шийтгэлийг нарийвчлан тусгаж, улс төрийн намын санхүүжилттэй холбоотой зөрчилд тохирсон шийтгэл ногдуулж, тууштай хэрэглэх нөхцөлийг бүрдүүлж Хуульд өөрчлөлт оруулах.

9. ХУУЛЬД НЭМЭЛТ , ӨӨРЧЛӨЛТ ОРУУЛАХ ЖУРМЫН ТУХАЙД

142. Хууль боловсруулах үйл явцыг хүртээмжтэй, нээлттэй байхын200 ач холбогдлыг онцлон тэмдэглэх нь зүйтэй. ЕАБХАБ-ын 1990 оны Копенхагены баримт бичгийн 5.8 дахь догол мөрд оролцогч улсууд хууль тогтоомжийг олон нийтийн оролцооны үр дүнд батлах үүрэг хүлээсэн. Түүнчлэн, гол үүрэг амлалтыг “Ард түмний хүсэл зоригийг шууд буюу сонгогдсон төлөөлөгчөөрөө дамжуулан ил тод илэрхийлсэн үйл явцын үр дүнд хууль тогтоомжийг боловсруулж, батална” 201 хэмээн тусгасан. АИХЭГ-аас илүү сайн хууль тогтоохын төлөө ардчилсан хууль тогтоох үйл ажиллагааны удирдамжид (2024) нотлох баримтад суурилсан, нээлттэй, ил тод, оролцоог хангасан, хүртээмжтэй хууль боловсруулах үйл явцын ач холбогдлыг онцолж, сонирхогч бүх оролцогч талууд, хууль тогтоох бүхий л үе шатанд санал бодлоо илэрхийлэх боломжийг олгожээ202. 143. ЕАБХАБ-ын холбогдох үүрэг амлалтад тусгагдсаны дагуу хуулийн төсөл боловсруулахад үр дүнтэй хэлэлцүүлгийг олон нийт, хуулийн төслийн сэдвийг тодорхой сонирхдог оролцогч талууд, тухайлбал улс төрийн бүх нам, иргэний нийгмийн байгууллагуудыг хамарсан байх шаардлагатай. Хэлэлцүүлгийн үйл явцыг утга учиртай болгохын тулд хангалттай цаг гаргаж, оролцогч талуудад хууль

200 1990 ЕАБХАБ-ын Копенхагены баримт бичиг, 5.8-р догол мөрийг харна уу. 201 1991 ЕАБХАБ-ын Москвагийн баримт бичиг, 18.1-р догол мөрийг харна уу. 202 ЕАБХАБ-ын Илүү сайн хууль тогтоох ардчилсан хууль тогтоох тухай удирдамж (2024 оны 1-р сар), тухайлбал 5, 6, 7, 12-р зарчмуудыг харна уу. Мөн Венецийн комисс, Хууль дээдлэх ёсыг шалгах хуудас, CDL-AD(2016)007, Part II.A.5 50  Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх эцсийн санал зөвлөмж

тогтоох үйл явцын туршид хууль тогтоомжийн төслийн талаар зөвлөмж бэлтгэж, ирүүлэхэд хангалттай хугацаа олгох хэрэгтэй203. 144. Үүнтэй холбогдуулан СЕХ цаашид хийгдэх боломжтой хуулийн шинэчлэлийн талаар мэдээлэл өгөх үүднээс одоо мөрдөгдөж буй хууль/эрх зүйн орчин, түүний хэрэгжилтэд үнэлгээ хийж байгаа нь сайшаалтай. 145. Дээр дурдсантай холбогдуулан Хуульд болон сонгуулийн эрх зүйн зохицуулалтад цаашид оруулах аливаа нэмэлт, өөрчлөлтийн өмнө нөлөөллийн зохих үнэлгээг хийж, хууль тогтоох үйл явцын бүх хугацаанд улс төрийн намууд, эрдэмтэн судлаачид, иргэний нийгмийн байгууллагуудын төлөөллийг оролцуулан, эмэгтэйчүүд, эрэгтэйчүүдийн тэгш оролцоог хангахуйц өргөн хүрээтэй, үр дүнтэй, утга учиртай хэлэлцүүлгүүд хийж байхыг төрийн байгууллагуудад уриалж байна. Дээр дурдсан зарчмуудын дагуу ийм зөвлөлдөх хэлэлцүүлгүүдийг хууль боловсруулах бүхий л үе шатад ялангуяа УИХ-аар хэлэлцэхийн өмнө цаг тухайд нь хийх ёстой. Зарчмын хувьд ийм төрлийн хууль тогтоомжийг батлахдаа түргэвчилсэн журам ашиглах ёсгүй. Сайн хууль боловсруулалтын чухал элемент болохын хувьд хууль тогтоомжийн хэрэгжилт, үр нөлөөг үр дүнтэй үнэлж, нэгэнт батлагдсан хууль тогтоомжийн хэрэгжилтэд хяналт-шинжилгээ, үнэлгээний тогтолцоог бий болгох нь зүйтэй.204

203 Мөн АИХЭГAsГурж Улсын хууль тогтоох үйл явцын үнэлгээ (2015 рны 01-р сарын 30), 33-34 догол мөр. Мөн АИХЭГ, Хүний эрхийг хамгаалагчдын эрхийх хамгаалах удирдамж (2014), хэсэг II, дэд хэсэг G Төрийн үйл хэрэгт оролцох эрхийн тухай. 204 ЕАБХАБ-ын Илүү сайн хууль тогтоох ардчилсан хууль тогтоох тухай удирдамж (2024 оны 1-р сар), 23-р догол мөрийг харна уу. ЕАБХАБ, Үнэлгээний дараах олон улсын туршлага (2010). 51