Монгол Улс: Улс Төрийн Намын Тухай Хуульд Өгсөн Санал Зөвлөмж

Warsaw, 03 April 2025 Opinion-Nr.: POLIT-MNG/533/2025 [NS]

PRELIMINARY OPINION ON THE LAW ON POLITICAL PARTIES

MONGOLIA This Preliminary Opinion has benefited from contributions by Ms. Barbara Jouan-Stonestreet, International Expert in Governance and Political Party Financing and Member of ODIHR Core Group of Experts on Political Parties. It has also been peer reviewed by Mr. Fernando Casal Bértoa, Associate Professor in Comparative Politics, Member of ODIHR Core Group of Experts on Political Parties, Mr. Ömer Faruk Gençkaya, Professor of Political Science and Public Administration, Member of ODIHR Core Group of Experts on Political Parties and Prof. Richard Katz, Professor of Political Science, John Hopkins University, Chairperson of ODIHR Core Group of Experts on Political Parties.

Based on an unofficial English translation of the Law on Political Parties of 2024.

OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights

Ul. Miodowa 10, PL-00-251 Warsaw Office: +48 22 520 06 00, Fax: +48 22 520 0605 www.legislationline.org  Preliminary Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

EXECUTIVE SUMMARY AND KEY RECOMMENDATIONS

Overall, the Law on Political Parties of Mongolia (hereinafter the “Law”) establishes a comprehensive framework for regulating political parties and their financing. It covers party membership, registration and dissolution, private and public funding, reporting requirements, as well as oversight and sanctioning, while also showing a commitment to promote gender and diversity in political parties’ internal and external processes.

ODIHR welcomes the provisions of the Law which address some of the recommendations made by ODIHR and the Venice Commission, particularly in the 2022 Joint Opinion and ODIHR’s 2019 Opinion. These include, in particular, the relative simplification of the party registration process, a less restrictive framework regarding the types of activities that political parties may carry out, more strictly circumscribing the grounds for dissolution of political parties while adjusting the rules of eligibility and modalities of access to public funding, including by such as the reduction of the eligibility threshold from three to one per cent, to be more equitable, including for smaller or newly established parties.

At the same time, some areas of the Law require further improvement to uphold the right to freedom of association and close potential loopholes that could undermine effective regulation of political party financing. This includes revisiting provisions on eligibility for party membership and on registration, granting more autonomy to parties in their internal organization and decision-making, more strictly circumscribing the rules on dissolution, reviewing financing rules and mechanisms, and reporting requirements. Notably, the prohibition of the party to participate in elections if it is considered inactive should be reconsidered, along with the restrictions preventing foreign nationals and stateless persons from becoming a member of political party.

Furthermore, it is recommended to reassess the approach to public funding, with consideration given to a more egalitarian allocation method, such as the one that gives more weight to the number of votes won, while reducing the emphasis on the number of seats obtained by the respective party. Additionally, the Law could be expanded to strengthen internal party democracy and organization by striking a balance between external regulations, such as those that provide for minimum gender representation, and what should be internal democratic norms, i.e. describing the decision-making processes within the party.

Consideration should also be given to further integrating gender aspects throughout the public funding mechanisms outlined in the Law and introducing meaningful incentives for political parties to promote and enhance women’s political participation, thus reflecting the constitutional principle of equality between women and men. It is equally important to consider other measures for inclusion that extend beyond gender, such as youth and persons with disabilities, ensuring diverse and equitable representation across all segments of society.

More specifically, and in addition to what is stated above, ODIHR makes the following recommendations to further strengthen the provisions of the Law in accordance with international standards and good practices:

2  Preliminary Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

A. Regarding establishment and membership in political parties:

1. to remove from Article 5.1 of the Law the requirement of being “eligible to vote” to establish or join a political party and more generally to repeal in other legislation the restrictions relating to the eligibility to vote for citizens “deprived of legal capacity by a court”, while entirely reconsidering the concept of depriving anyone of legal capacity in Mongolia; [para. 29]

2. to extend eligibility for political party membership to include foreign nationals with legal residency and stateless persons, while replacing the reference to “citizen”/“citizens of Mongolia” by “individual” or “everyone” in order to ensure that foreigners and stateless persons may become members of political parties if they so wish; [para. 34]

3. to clarify in the Law the term “core civil servant” by specifying the type of public officials prohibited from membership in political parties or by cross-referencing the relevant legislation, while ensuring that any restriction on political party membership is strictly justified, for instance to ensure the political neutrality of the said civil servants; [paras. 35-36]

B. Regarding registration of political parties:

1. to amend Articles 11.4.2 and 12.3.4 of the Law by eliminating the requirement to finalize party's platform at the first founding meeting and excluding it from the list of the documents to be submitted for registering a political party; [para. 41]

2. to reconsider the deadlines for examining party registration applications to make them shorter and more efficient to simplify and speed up the registration process; [para. 44]

3. to consider eliminating Article 14.10 of the Law which prevents the submission of an application for registration of a political party to the Supreme Court during the 90 days preceding the State Great Hural election; [para. 46]

C. To review Articles 8 and 15-19 of the Law by giving political parties the autonomy to decide on the structure of the party and decision-making process, in particular by removing the provisions imposing minimum voting requirements for decision- making; [para. 50]

D. Regarding dissolution of political parties:

1. to specify in the Law or other applicable legislation that the Supreme Court has full adjudication powers to review law and facts and is not bound by the decision of the GEC on the dissolution of a political party; [para. 62]

2. to formulate more narrowly and precisely the exceptional circumstances under which the dissolution of a party may be possible, as a measure of last resort and in line with the strict standards for legality, subsidiarity and proportionality; [para. 60]

3  Preliminary Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

E. To review the current public funding system, with consideration given to a more egalitarian allocation method — such as increasing the coefficient for the first allotment based on the number of votes received by an eligible party in the election of the State Great Khural, while reducing the emphasis on the number of seats obtained by the respective party; [para. 72]

F. Regarding private funding:

1. to reinstate regulations on bank loans, including provisions on third-party repayment and loan forgiveness by creditors; [para. 83]

2. to broaden Article 35.1 of the Law to allow the sale of party related materials, with revenues below market price accounted for as donations; [para. 84]

G. Regarding gender and diversity:

1. to consider introducing in the Law effective incentive mechanisms to ensure a gender balanced electoral party lists, by allocating on a permanent basis an additional portion of public funding to political parties having higher number of women on their lists for election campaigns, with a rank-order rule ensuring that women candidates are not placed too low on the party list, and that when a woman withdraws, she is replaced by another woman; [para. 85]

2. to consider introducing legislative measures to ensure compliance with legal requirements aimed at enhancing the participation of women within party structures and as candidates for public offices, such as the denial or reduction of public funding; [para. 91]

H. Regarding transparency and reporting requirements:

1. to simplify and streamline reporting requirements, including donation-related, while also mandating political parties to submit a single unified and audited report in order to reduce the reporting burden on political parties; [para. 106]

2. to exclude private addresses of donors from the report at the time of publication; [para. 106]

I. Regarding oversight and sanctions:

1. to revise the Law to ensure effective cooperation between the General Election Commission and State Audit Office by formalizing cooperation mechanisms, such as a Memorandum of Understanding or Cooperation, while ensuring that all political party financial reports are reviewed for consistency and uniform application of the rules; [para. 108]

2. to amend the Law to explicitly outline sanctions for all irregularities specified within it, detailing the specific penalties for each type of infraction, and ensuring that penalties for political party financing violations are proportionate and consistently enforced; [para. 111] These and additional recommendations are included throughout the text of this Opinion, highlighted in bold.

4  Preliminary Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

As part of its mandate to assist OSCE participating States in implementing their OSCE human dimension commitments, ODIHR reviews, upon request, draft and existing laws to assess their compliance with international human rights standards and OSCE commitments and provides concrete recommendations for improvement.

TABLE OF CONTENTS

I. I NTRODUCTION ...................................................................... 6 II. S COPE OF THE P RELIMINARY O PINION .................................... 6 III. L EGAL A NALYSIS AND R ECOMMENDATIONS ............................. 7 1. Relevant International Human Rights Standards and OSCE Human Dimension Commitments ................................................................................................................. 7 2. Status of Implementation of Previous ODIHR Recommendations....................... 9 3. Definition of Political Parties .................................................................................... 10 4. Establishment and Membership in Political Parties ............................................. 11 5. Registration of Political Parties ................................................................................... 16 6. Internal Organization, Decision-making Process and Activities of Political Parties 19 7. Dissolution of Political Parties ..................................................................................... 21 8. Financing of Political Parties ....................................................................................... 23

9. Procedure for Amending the Law .............................................................................. 36 Annex: Law of Mongolia on Political Parties (2024)

5  Preliminary Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

I. INTRODUCTION

1. On 29 January 2025, the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) received a request from the Chairperson of the General Election Commission of Mongolia (hereinafter the “GEC”) for a legal review of the Law of Mongolia on Political Parties, which entered into force on 1 January 2024 (hereinafter the “Law”). 2. On 12 February 2025, ODIHR responded to this request, confirming its readiness to prepare a legal opinion on the compliance of the Law with international human rights standards and OSCE human dimension commitments. 3. Given the importance of the reform, ODIHR decided to prepare a preliminary analysis of the compliance of the Law with relevant international standards and good practices, and formulate initial recommendations. With a view to gain a better understanding of the local context and challenges, ODIHR will present and discuss the preliminary findings and recommendations with all relevant stakeholders. Based on the information thus collected, these findings and recommendations from the Preliminary Opinion will be revisited and fine-tuned in a Final Opinion. 4. The present legal analysis should be read together with the ODIHR-Venice Commission Joint Opinion on the Draft Law on Political Parties of Mongolia (2022)1 (hereinafter the “2022 Joint Opinion”) as well as the relevant findings and recommendations from the ODIHR Election Observation Mission Final Report on the Parliamentary Elections of 28 June 2024 (hereinafter the “2024 ODIHR EOM Final Report”).2 5. This Preliminary Opinion was prepared in response to the above request. ODIHR conducted this assessment within its general mandate to assist OSCE participating States in the implementation of their OSCE human dimension commitments.3

II. SCOPE OF THE PRELIMINARY OPINION

6. The scope of this Preliminary Opinion covers the Law submitted for review. Thus limited, the Opinion does not constitute a full and comprehensive review of the entire legal and institutional framework governing the regulation of political parties and their financing in Mongolia. 7. The Preliminary Opinion raises key issues and highlights areas of concern. In the interest of conciseness, it focuses on those provisions of the Law that require amendments or improvements rather than on its positive aspects. The ensuing legal analysis is based on international and regional human rights standards, norms and recommendations as well as relevant OSCE human dimension commitments and international good practices, including the ODIHR-Venice Commission Joint Guidelines on Political Party

1 See ODIHR-Venice Commission, Joint Opinion on the Draft Law on Political Parties of Mongolia (20 June 2022). See also ODIHR, Opinion on the Draft Law on Political Parties of Mongolia (27 November 2019). 2 See ODIHR, Mongolia - Parliamentary Elections (28 June 2024) - ODIHR Election Observation Mission Final Report, 13 December 2024. See also ODIHR Electoral Recommendations. 3 See in particular, the 1990 OSCE Copenhagen Document, para. 7.6., whereby the OSCE participating States committed to “respect the right of individuals and groups to establish, in full freedom, their own political parties or other political organisations and provide such political parties and organisations with the necessary legal guarantees to enable them to compete with each other on a basis of equal treatment before the law and by the authorities.” 6  Preliminary Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

Regulation.4 Reference is also made to relevant findings and recommendations from ODIHR election observation reports. 8. The Preliminary Opinion also highlights, as appropriate, good practices from other OSCE participating States. When referring to national legislation, ODIHR does not advocate for any specific country model, but rather focuses on providing clear information about applicable international standards while illustrating how they are implemented in practice in certain national laws. Any country example should be approached with caution since it cannot necessarily be replicated in another country and has always to be considered in light of the broader national institutional and legal framework, as well as country context and political culture. 9. Moreover, in accordance with the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women5 (hereinafter “CEDAW”) and the 2004 OSCE Action Plan for the Promotion of Gender Equality6 and commitments to mainstream gender into OSCE activities, programmes and projects, the Opinion integrates, as appropriate, a gender and diversity perspective. 10. This Opinion is based on an unofficial English translation of the Law, which is annexed to this document. Errors from translation may result. Should the Opinion be translated in another language, the English version shall prevail. 11. In view of the above, ODIHR stresses that this review does not prevent ODIHR from formulating additional written or oral recommendations or comments on respective subject matters in Mongolia in the future.

III. LEGAL ANALYSIS AND RECOMMENDATIONS

1. RELEVANT INTERNATIONAL HUMAN RIGHTS S TANDARDS AND OSCE HUMAN DIMENSION C OMMITMENTS

12. Political parties are essential in the democratic process and foundational to a pluralist society. They should be regulated in a manner that supports the rights to freedom of association and expression, as well as genuine and democratic elections. These rights are fundamental to the proper functioning of a democratic society.7 To fulfil their core functions, political parties need appropriate funding both during and between election periods. At the same time, the regulation of political party funding and its transparency are essential to guarantee political parties’ independence from undue influence of private and foreign donors, state and public bodies, as well as to ensure that parties have the opportunity to compete in accordance with the principle of equal opportunity.8 13. Fundamental rights afforded to political parties and their members are found principally in Articles 19 and 22 of the International Covenant on Civil and Political Rights (hereinafter “ICCPR”), which protects the rights to freedom of expression and opinion and the right to freedom of association, respectively. Article 25 ensures the right to participate in public affairs.9 International standards on financing political parties and

4 See the ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation (2nd ed., 2020). 5 See the UN Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (hereinafter “CEDAW”), adopted by General Assembly resolution 34/180 on 18 December 1979. Mongolia ratified the Convention on 20 July 1981. 6 See the OSCE Action Plan for the Promotion of Gender Equality, adopted by Decision No. 14/04, MC.DEC/14/04 (2004), para. 32. 7 See ODIHR-Venice Commission, Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 17. 8 Ibid. 9 See International Covenant on Civil and Political Rights adopted by the UN General Assembly by resolution 2200A (XXI) of 16 December 1966. Mongolia ratified the Covenant on 18 November 1974. 7  Preliminary Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

election campaigns are found in Article 7 paragraph 3 of the United Nations Convention against Corruption (hereinafter “UNCAC”).10 14. Furthermore, the CEDAW promotes gender equality and diversity inclusion, in particular, Articles 4 (on temporary special measures to enhance gender equality) and 7 (on eliminating discrimination against women in political and public life). Article 29 of the UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities (hereinafter “CRPD”) also focuses on the participation of persons with disabilities in political and public life.11 15. While Mongolia is not a Member State of the Council of Europe (hereinafter “the CoE”), the Preliminary Opinion will also refer as appropriate to the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (hereinafter “the ECHR”),12 other CoE's instruments and caselaw of the European Court of Human Rights (hereinafter “the ECtHR”), since they contain provisions similar to those in the ICCPR, and serve as tools of interpretation and as useful and persuasive reference documents on this issue, from a comparative perspective. 16. In addition, by joining the OSCE in 2012, Mongolia has expressed its adherence to various commitments related to the right to freedom of association, including the right to associate through political parties, expressed in several OSCE documents.13 In particular, according to paragraph 7.6 of the 1990 OSCE Copenhagen Document, OSCE participating States committed to “respect the right of individuals and groups to establish, in full freedom, their own political parties or other political organisations and provide such political parties and organisations with the necessary legal guarantees to enable them to compete with each other on a basis of equal treatment before the law and by the authorities.”14 Other OSCE commitments under the Copenhagen Document include the protection of the freedom of association (paragraph 9.3), of the freedom of opinion and expression (paragraph 9.1) and obligations on the separation of the State and the party (paragraph 5.4). Additionally, Ministerial Council Decision 7/09 on women’s participation in political and public life is applicable.15 17. These standards and commitments are supplemented by various guidance and recommendations from the UN, the CoE and the OSCE. At the international level, these include General Comment No. 25 of the UN Human Rights Committee on the right to participate in public affairs, voting rights and the right of equal access to public service interpreting state obligations under Article 25 of the ICCPR,16 the CEDAW General Recommendation No. 23: Political and Public Life.17 In addition, the CEDAW General

10 See UN Convention against Corruption (UNCAC), adopted by the General Assembly on 31 October 2003, by resolution 58/4. The Convention entered into effect on 14 December 2005, and Mongolia ratified it on 11 January 2006. 11 See the UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities (CRPD), adopted on 13 December 2006 during the sixty-first session of the General Assembly by resolution A/RES/61/106. Mongolia ratified the Covenant on 13 May 2009. 12 See the Council of Europe’s Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (ECHR) entered into force on 3 September 1953. Article 11 of the ECHR sets standards regarding the right to freedom of association, protecting political parties and their members as special types of associations. Article 3 of the First Protocol to the ECHR guarantees the right to genuine elections. Caselaw of the ECtHR provides additional guidance for CoE Member States on ensuring that laws and policies comply with key aspects of Article 11 (the right to freedom of peaceful assembly and to freedom of association). Furthermore, the right to freedom of opinion and expression under Article 10 of the ECHR and the right to free elections guaranteed by Article 3 of the First Protocol to the ECHR are also relevant when reviewing legislation on political parties. 13 For an overview of these and other OSCE Human Dimension Commitments, see ODIHR, Human Dimension Commitments (Thematic Compilation), 4th Edition, particularly Sub-Sections 3.1.9, 4.1.2, 4.2.2 and 5.2. 14 See the 1990 OSCE Copenhagen Document. 15 See the OSCE Ministerial Council Decision 7/09, 2 December 2009, Women’s participation in political and public life. 16 See the UN Human Rights Committee General Comment 25: The right to participate in public affairs, voting rights and the right of equal access to public service, UN Doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add.7. 17 See the CEDAW Committee, General Recommendation No. 23: Political and Public Life. 8  Preliminary Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

Recommendation No. 40 on the equal and inclusive representation of women in decision- making systems provides specific recommendations with respect to political parties.18 18. Furthermore, the CoE Committee of Ministers’ Recommendation (2003)4 on Common Rules Against Corruption in the Funding of Political Parties and Electoral Campaigns (hereinafter “CoE Committee of Ministers’ Recommendation Rec(2003)4”), as well as the Parliamentary Assembly of the CoE, Recommendation 1516(2001) on financing of political parties may serve as useful reference.19 19. The ensuing recommendations will also refer, as appropriate, to other nonbinding documents that provide further detailed guidance. These include the ODIHR and Venice Commission Joint Guidelines on Political Party Regulation (hereinafter “2020 Joint Guidelines”),20 ODIHR and Venice Commission Joint Guidelines on Freedom of Association,21 ODIHR Guidelines on Promoting the Political Participation of Persons with Disabilities,22 the OSCE High Commissioner on National Minorities (hereinafter “OSCE/HCNM”) Handbook on Observing and Promoting the Participation of National Minorities in Electoral Processes (2014)23 and OSCE/HCNM Lund Recommendations on the Effective Participation of National Minorities in Public Life (1999)24, as well as and relevant reports of the СoE Group of States against Corruption (GRECO). 20. Other useful reference documents include the Venice Commission Code of Good Practice in the field of Political Parties,25 as well various ODIHR and Venice Commission joint opinions.26

2. STATUS OF IMPLEMENTATION OF PREVIOUS ODIHR RECOMMENDATIONS

21. At the outset, ODIHR welcomes the provisions of the Law which address some of the recommendations made by ODIHR and the Venice Commission in the 2022 Joint Opinion and recommendations made by ODIHR in its 2019 Opinion, particularly with respect to: - the relative simplification of the process of party registration27 and more lenient deadlines and regulation for registering amendments to a party statute or appointment of new party leader;28

18 See the CEDAW Committee, General recommendation No. 40 (2024) on the equal and inclusive representation of women in decision- making systems, especially: para. 39 (c) (“Introduce codes of conduct, with an intersectional perspective, in parliament, government, regional and local councils and political parties, public service and private sector companies to eliminate all forms of gender-based violence against women and hate speech, with independent complaint mechanisms and confidential counselling and provide corresponding training to all officials and staff”); para. 45 (d) (“Provide equitable financial and other support to women candidates, including spending caps and affordable advertising to ensure a level playing field in political campaigns”); para. 51 (d) (“Mandate and enforce parity in decision-making bodies of political parties and trade unions, with penalties for non-compliance and incentives for compliance”); para. 51 (e) (“Support the creation and strengthening of women’s sections in political parties and trade unions, including through earmarked funds”). 19 See the Council of Europe Committee of Ministers, Recommendation Rec(2003)4 to member states on common rules against corruption in the funding of political parties and electoral campaigns, adopted on 8 April 2003. See also Parliamentary Assembly of the Council of Europe, Recommendation 1516(2001) on financing of political parties, adopted by the Standing Committee, acting on behalf of the Assembly, on 22 May 2001. 20 See ODIHR-Venice Commission, Joint Guidelines on Political Party Regulation (2nd edition, 2020). 21 See ODIHR-Venice Commission, Joint Guidelines on Freedom of Association (2015). 22 See ODIHR, Guidelines on Promoting the Political Participation of Persons with Disabilities (2019). 23 OSCE High Commissioner on National Minorities (OSCE/HCNM), Handbook on Observing and Promoting the Participation of National Minorities in Electoral Processes (2014). 24 OSCE/HCNM, Lund Recommendations on the Effective Participation of National Minorities in Public Life (1999). 25 Venice Commission, Code of Good Practice in the field of Political Parties, CDL-AD (2009)021. 26 Available at:<https://www.legislationline.org/odihr-documents/page/legal-reviews/topic/16/Political%20Parties/show>. 27 See ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 43, for instance, the removal of the provisions envisaging a complex procedure with several stages for the formation of a political party, such as the setting-up of a working group, the organization during at least 60 days of public meetings to recruit a certain number of citizens, etc. 28 See ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 53, increase of the time period (from 30 to 60 days) within which the party shall submit amendments introduced in a party statute as well as decisions on appointing a party leader to the Supreme Court, with the non-compliance with the deadline no longer serving as a ground for refusing to register the amendments or the new leader of a party. 9  Preliminary Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

- less restrictive framework regarding the types of activities that political parties may carry out;29 - more strictly circumscribing the grounds for dissolution of political parties and list of prohibited activities;30 - adjusting the rules of eligibility and modalities of access to public funding, to be more equitable, including for smaller or newly established parties;31 - requiring the GEC to retain party financial statements and related documents for 10 years. 22. It is also welcome that a number of provisions welcomed by ODIHR and the Venice Commission in the 2022 Joint Opinion were retained and feature in the adopted Law, such as those governing donations to party-affiliated organizations to prevent the use of affiliated organizations as channels for third-party financing, as well as prohibiting donations made on behalf of another (e.g., “straw donors”). 23. At the same time, the concerns raised in the 2022 ODIHR-Venice Commission Joint Opinion on the Draft Law on Political Parties of Mongolia32 remain applicable for the large part, as further detailed below.

3. DEFINITION OF POLITICAL PARTIES

24. Article 4.1 of the Law provides a definition of a political party as “the union of the citizens of Mongolia associated on voluntary basis upon expressing the political will of the citizens, participating in elections by proposing national level policies, and taking collective decisions”. It is welcome that the above definition does not contain a reference to the “collective responsibility”, which, as was mentioned in the 2022 Joint Opinion, was rather problematic since a party cannot be held responsible for its members’ isolated actions, especially if such actions are contrary to the party charter or party activities.33 The reference in the definition to the participation in elections read together with Article 21.1.1 of the Law suggests that the presentation of candidates for elections is a defining requirement, which is indeed fundamental to distinguish political parties from interest groups, or other associations seeking to influence policy without itself presenting candidates for election.34 Additionally, the reference to “proposing national level policies” may be unduly limiting and may also have discriminatory effects against parties enjoying regional or local support, or those promoting the rights of national minorities,

29 See ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, paras. 58, 62 and 64, for instance, broadening the scope of international activities of political parties by allowing a political party to become members of international party organizations, removing the prohibition of the payment of salaries and bonuses to party members and supporters during election and non-election periods for embodying their political will, expressing their political position and actively participating in the activities of the party, and deleting the requirement to base the electoral platforms of political parties on research and be consistent with the party platform. 30 See ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, paras. 60 and 75, including by removing the ground for dissolution of a political party based on two years of inactivity following the non-presentation of candidates to the State Great Hural elections during two consecutive terms, or inactivity of its governing bodies for five years, while also more strictly referring to “serious threat” instead of “direct or serious threat” and removing the general reference to “constitutional order” (see also Sub-Section 7 of the Preliminary Opinion infra). 31 See ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, paras. 93 and 98, including by lowering the threshold from 3 percent to 1 percent of the total votes to access public funding, thereby benefitting non-parliamentary and newly established parties (2022 Joint Opinion, para. 93); and reducing from 60 to 50 percent of public funding for specific purposes which is beneficial for smaller parties, which may struggle to cover basic operating costs if the great majority of public funding is used for other purposes (2022 Joint Opinion, para. 98). 32 See ODIHR-Venice Commission Joint Opinion on the Draft Law on Political Parties of Mongolia, approved by the Council for Democratic Elections at its 73rd meeting (16 June 2022) and adopted by the Venice Commission at its 131st Plenary Session (Venice 17-18 June 2022). 33 See ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 30. See also 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 118; and Venice Commission, Guidelines on prohibition and dissolution of political parties and analogous measures, CDL- INF(2000)001, para. 4. The ECtHR held dissolution to be disproportionate where this was based on remarks of a political party’s former leader (ECtHR, Dicle for the Democratic Party (DEP) of Turkey v. Turkey, no. 25141/94, 10 December 2002, para. 64). 34 See 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, para 64 and Annex II, p. 173. 10  Preliminary Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

or supporting specific individuals for leadership positions, without necessarily proposing national-level policies35. 25. Article 4.2 of the Law describes in detail the key functions of a political party, with very progressive provisions, such as the promotion of “political education and active participation of citizens” (4.2.3), or the training of “responsible citizens capable of holding a state political position” (4.2.4). At the same time, the list of functions no longer contains reference to ensuring the participation of women, youth and people with disabilities in decision-making compared to the Draft Law analysed in the 2022 Joint Opinion.36 While the representation and participation of women, elders, youth and persons with disabilities is mentioned when referring to parties’ internal organization, policies and activities (Article 8.5), the previous wording was demonstrating the unique and fundamental role political parties play to contribute to more democratic, inclusive and participatory political and public decision-making processes.37 It is recommended to include such functions among key political parties’ functions in Article 4.2 of the Law. 26. Articles 3.1.1 and 3.1.3 of the Law provide the definitions of a “party member” and a “party supporter”, making a distinction on the basis of payment of the membership fee associated with voting rights.38 This distinction creates a distinct level of involvement for those unable or unwilling to pay a membership fee.39 It is worth noting that in addition, there is a possibility for a party, under Article 32.6 of the Law, to provide in its own charter and regulations for a party membership fee deduction or exemption for a party member. Generally, political parties should decide freely whether to allow participation in party functions to someone who is not paying a membership fee. Political parties should be able to decide internally (in their charters) whether to allow participation in their party functions irrespective of the payment of a membership fee. The Law should not be regulating this matter.

4. ESTABLISHMENT AND MEMBERSHIP IN POLITICAL PARTIES

27. Article 5.1 of the Law provides that “citizens of Mongolia who are eligible to vote shall have the right to associate upon voluntary basis, form the Party, join or leave the Party, participate in political activities in conformity with laws and the party rules and platform, and support or not support the party”. As mentioned in 2022 Joint Opinion, pursuant to Article 5.2 of the Law on the Election of the President of Mongolia40 adopted in December 2020, a citizen who has been deprived of legal capacity by a court – including on the basis of intellectual or psychological disability – or who is serving a prison sentence – irrespective of the nature and gravity of the crime – shall not be entitled to participate in elections. Pursuant to Article 12 of the CRPD, all persons with disabilities shall enjoy legal capacity41 and States should seek to assist them to exercise their legal

35 Ibid, paras. 102-103, 36 See ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 31. 37 See ODIHR, Handbook on Promoting Women’s Participation in Political Parties (2014). The Beijing Declaration and Platform for Action, adopted 15 September 1995, Fourth World Conference on Women, para. 191. 38 According to Article 3.1.1 of the Law, “a party member” means “a citizen who accepts party’s purpose and conceptions, the party’s platform and rules, became a member upon joining the party on a voluntary basis, pays membership fees, and participates in activities of such party with the right to vote and to elect and be elected”. According to Article 3.1.3, “a party supporter” means “a citizen who actively participates in the activities of the party voluntarily upon supporting the objectives and conceptions of the party”. 39 See 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 156. 40 Article 5.2 of the Law on the Election of the President of Mongolia (24 December 2020) states: “A citizen who has been declared legally incompetent by a court decision or is serving a prison sentence shall not be entitled to participate in elections”. 41 Article 12 (2) of the CRPD states that “States Parties shall recognise that persons with disabilities enjoy legal capacity on an equal basis with others in all aspects of life”. See also UN Committee on the Rights of Persons with Disabilities, General Comment No. 1 to Article 12 of the CPRD on equal recognition before the law (2014), para. 7, whereby legal capacity is recognized as “an inherent right

11  Preliminary Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

capacity, by providing them with access to different types of supported decision-making arrangements, rather than pursue a system of legal incapacitation. As emphasized in previous opinions and election reports,42 legal incapacitation and restrictions on voting rights on this basis are inconsistent with international standards and OSCE Commitments.43 28. As a consequence, such restrictions also limit the right to establish and register, as well as join, a political party for citizens deprived of legal capacity and persons serving a prison sentence without regard to the nature and gravity of the crime. Pursuant to Article 29 (b) (i) of the CRPD, States Parties shall undertake to promote actively an environment in which persons with disabilities can participate in “non-governmental organizations and associations concerned with the public and political life of the country, and in the activities and administration of political parties”. In addition, freedom of association, including in the formation of and support to political parties, is essential to ensuring the full enjoyment and protection of the rights to freedom of expression, freedom of association and political participation. All individuals and groups that seek to establish or join a political party must be able to do so on the basis of equal treatment before the law and without discrimination on any ground.44 No individual or group wishing to

accorded to all people, including persons with disabilities”; see also para. 6, which emphasizes that legal capacity is the key to accessing full and effective participation in society and in decision-making processes and should be guaranteed to all persons with disabilities, including persons with intellectual disabilities, persons with autism and persons with actual or perceived psychosocial impairment, and children with disabilities, through their organizations. 42 See e.g., ODIHR, Mongolia - Special Election Assessment Mission Final Report (22 October 2021), p. 9; and ODIHR, Mongolia - Needs Assessment Mission Report – Parliamentary Elections (22 April 2020), p. 7. See also ODIHR, Opinion on draft laws of Mongolia on presidential, parliamentary and local elections (25 November 2019), para. 20; and op. cit. footnote 1, paras. 28-29 (2019 ODIHR Opinion). 43 Article 29 of the 2006 CRPD requires states to “guarantee to persons with disabilities political rights and the opportunity to enjoy them on an equal basis with others” and Article 12 of the CRPD states that “States Parties shall recognize that persons with disabilities enjoy legal capacity on an equal basis with others in all aspects of life”. See also CRPD Committee, Concluding observations on the combined second and third periodic reports of Mongolia, 5 October 2023, paras. 25-26. Paragraph 24 of the 1990 OSCE Copenhagen Document provides, in part, that “any restriction on rights and freedoms must, in a democratic society, relate to one of the objectives of the applicable law and be strictly proportionate to the aim of that law”. See also ODIHR, Guidelines on Promoting the Political Participation of Persons with Disabilities (Warsaw: 2019), especially p. 36; and paragraph 9.4 of the 2013 CRPD Committee’s Communication No. 4/2011, which states that “Article 29 does not foresee any reasonable restriction, nor does it allow any exception for any group of persons with disabilities. Therefore, an exclusion of the right to vote on the basis of a perceived or actual psychosocial or intellectual disability, including a restriction pursuant to an individualized assessment, constitutes discrimination on the basis of disability, within the meaning of article 2 of the Convention”. See UN Human Rights Committee (UN HRC), General Comment No. 25 on Article 25 of the ICCPR (1996), CCPR/C/21/Rev.1/Add.7, paragraph 14, which requires that “if a conviction for an offence is a basis for suspending the right to vote, the period of such suspension should be proportionate to the offence and the sentence”; see also UN HRC, Yevdokimov v. Russian Federation, 9 May 2011, in which the Committee held that the blanket restriction on the right to vote based on criminal conviction without regard to the gravity of the crime was a violation of Article 25 of the ICCPR. For recommendations regarding the removal of the requirement of “active legal capacity” to become a member of a political party; see also ODIHR, Opinion on the Constitutional Law of the Republic of Armenia on Political Parties (11 October 2019), para. 43; and ODIHR-Venice Commission, Joint Opinion on Draft Amendments to the Legislation concerning Political Parties of Armenia, CDL-AD(2020)004, para. 23, which welcomed the lifting of similar restrictions. 44 See 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, Principle 8 and para. 54. See Articles 2 and 26 of the ICCPR and, for reference, Article 14 of the ECHR and Protocol No. 12 to the ECHR. See also Article 29 of the CRPD, which requires states to “guarantee to persons with disabilities political rights and the opportunity to enjoy them on an equal basis with others” and Article 12 of the CRPD, which provides that “States Parties shall recognize that persons with disabilities enjoy legal capacity on an equal basis with others in all aspects of life”. See also CRPD Committee, Concluding observations on the combined second and third periodic reports of Mongolia, 5 October 2023, paras. 25-26. Paragraph 24 of the 1990 OSCE Copenhagen Document provides, in part, that “any restriction on rights and freedoms must, in a democratic society, relate to one of the objectives of the applicable law and be strictly proportionate to the aim of that law”. See also ODIHR, Guidelines on Promoting the Political Participation of Persons with Disabilities (Warsaw: 2019), especially p. 36; and paragraph 9.4 of the 2013 CRPD Committee’s Communication No. 4/2011, which states that “Article 29 does not foresee any reasonable restriction, nor does it allow any exception for any group of persons with disabilities. Therefore, an exclusion of the right to vote on the basis of a perceived or actual psychosocial or intellectual disability, including a restriction pursuant to an individualized assessment, constitutes discrimination on the basis of disability, within the meaning of article 2 of the Convention”. See also UN Human Rights Committee (UN HRC), General Comment No. 25 on Article 25 of the ICCPR (1996), CCPR/C/21/Rev.1/Add.7, para. 14, which requires that “if a conviction for an offence is a basis for suspending the right to vote, the period of such suspension should be proportionate to the offence and the sentence”; see also UN HRC, Yevdokimov v. Russian Federation, 9 May 2011, in which the Committee held that the blanket restriction on the right to vote based on criminal conviction without regard to the gravity of the crime was a violation of Article 25 of the ICCPR. For recommendations regarding the removal of the requirement of “active legal capacity” to become a member of a political party; see also ODIHR, Opinion on the Constitutional Law of the Republic of Armenia on Political Parties (11 October 2019), para. 43; and ODIHR-Venice Commission, Joint Opinion on Draft Amendments to the Legislation concerning Political Parties of Armenia, CDL-AD(2020)004, para. 23, which welcomed the lifting of similar restrictions. See also OSCE, 1990 OSCE Copenhagen Document, para. 7.6., The OSCE Copenhagen Document (1990), para. 7.6, states that “Participating States will respect the right of individuals and groups to establish, in full freedom, their own political

12  Preliminary Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

associate as a political party should be advantaged or disadvantaged in this endeavour by the State, and the regulation of parties must be uniformly applied.45 29. In light of the foregoing, ODIHR reiterates its recommendation from the 2022 Joint Opinion46 to remove from Article 5.1 of the Law the requirement of being “eligible to vote” to establish or join a political party. More generally, the restrictions relating to the eligibility to vote for citizens “deprived of legal capacity by a court” should also be repealed in other legislation, while the concept of depriving anyone of legal capacity in Mongolia should be reconsidered entirely. In addition, the legal drafters should also review the blanket restriction on the eligibility to vote based on criminal conviction without regard to the nature and gravity of the crime. This recommendation would also be in line with the recommendations made in the 2019 Opinion47 and in the 2024 ODIHR EOM Final Report.48 30. Article 5.9 of the Law refers to restrictions to the exercise of the right to form a political party or to freedom of association, which shall be necessary and appropriate for the “protection of national security, public order, public morals, public health, or protection of other fundamental human rights and freedoms as well as those specifically provided by laws”. The provision goes beyond the restriction grounds specifically listed in Article 22 (2) of the ICCPR. As emphasized in the 2020 Joint Guidelines, the list of restrictive grounds in the ICCPR is exhaustive49 and shall be narrowly interpreted.50 It is therefore recommended to remove from Article 5.9 the reference to “those [restrictions] specifically provided by laws”. Otherwise, Article 5.11 seems to provide for a presumption in favour of the lawfulness of political parties’ establishment and objectives as long as Articles 5.9 on general limitations and 5.10 on non-discrimination are complied with. This is welcome in principle provided that in practice, the establishment and objectives will be deemed lawful regardless of the formalities applicable for establishment or official recognition, in accordance with Principle 1 of the 2020 Joint Guidelines. 31. The Law also contains a number of limitations concerning the naming of a political party. Article 6.1 of the Law requires that the name of a political party shall include the general term “party” at the end, which may be too prescriptive. Further, Article 6.6 of the Law provides that in case of deregistration, reorganization by merger or change of name, a newly established party or other parties are prohibited from reusing the names/abbreviated names, symbols and flags of such party for 12 years. While there may be local circumstances that may justify such duration, the length of this restriction appears very long and therefore too restrictive. Moreover, Article 23.3 provides that the reorganized party following a merger may use the name of one of the parties to the merger as the name of the newly established party. This provision seems to contradict Article 6.6

parties or other political organisations and provide such political parties and organisations with the necessary legal guarantees to enable them to compete with each other on a basis of equal treatment before the law and by the authorities.” See also Council of Europe, Recommendation CM/Rec(2011)14 of the Committee of Ministers to member states on the participation of persons with disabilities in political and public life, point 1, which further invites members states to enable persons with disabilities “freely and without discrimination, particularly of a legal, environmental and/or financial nature to [...] meet, join or found political parties.” 45 Ibid. para. 54 (2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation). 46 See ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 38. 47 2019 ODIHR Opinion on the Draft Law on Political Parties of Mongolia, paras. 28-29, which recommended to remove the prohibition to establish a political party for “citizens deprived of legal capacity by a court” and for “citizen[s] who is sentenced to imprisonment due to committing a crime of misusing official position or national security until the punishment is counted”. 48 See ODIHR, Mongolia - Parliamentary Elections (28 June 2024) - ODIHR Election Observation Mission Final Report, 13 December 2024, p. 9. 49 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 49. See also e.g., ODIHR-Venice Commission, Joint Opinion on Draft Law No. 140/2017 of Romania on Amending Governmental Ordinance No. 26/2000 on Associations and Foundations, CDL-AD(2018)004, para. 34. 50 Ibid. para. 49 (2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation); and ODIHR and Venice Commission, Guidelines on Freedom of Association (2015), CDL-AD(2014)046, para. 34. For reference, see also ECtHR, Refah Partisi (the Welfare Party) and Others v. Turkey [GC], Application nos. 41340/98 and 3 others, 13 February 2003, para. 100. 13  Preliminary Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

of the Law. It is therefore recommended to the drafters to reconsider such limitations with a view to ensure consistency. 32. According to Article 3.1.1 of the Law, “a party member” means “a citizen who accepts party’s purpose and conceptions, the party’s platform and rules, became a member upon joining the party on a voluntary basis, pays membership fees, and participates in activities of such party with the right to vote and to elect and be elected”. This means that non-citizens and stateless persons cannot become members of political parties. In addition, Article 5.1 of the Law refers to the right of “citizens of Mongolia who are eligible to vote” to join or leave a political party, thereby suggesting that only citizens of Mongolia may be members of political parties. 33. As specified in Article 25 of the ICCPR, certain rights may apply only to citizens, e.g., the right to take part in the conduct of public affairs, to vote and to be elected, and to access public services. At the same time, and as already noted in the 2022 Joint Opinion, a general exclusion of foreign citizens and stateless persons from membership in political parties is not justified.51 This would also constitute an excessive restriction to their rights to freedom of association and freedom of expression.52 As emphasized in the 2020 Joint Guidelines, only the possibility of aliens to establish political parties can be restricted but not the membership of aliens in political parties.53 34. In addition, while recognizing the right of States to link certain modes of public office and political participation to a citizenship requirement, in line with previous recommendations, consideration should be given to extend eligibility for political party membership to include foreign nationals, at least those with legal residency, and stateless persons. It is, therefore, recommended to replace the reference to “citizen”/“citizens of Mongolia” by “individual(s)” or “everyone” in order to ensure that foreigners and stateless persons may become members of political parties if they so wish. 35. Article 5.3 of the Law provides that if a party member is appointed as a so-called “core civil servant”, his or her party membership shall be suspended. The Law on Civil Service54 distinguishes between four categories of civil servants and its Article 6.2 specifies that two of such categories shall be regarded as “core civil service”, i.e., “administrative civil servants” as defined in Article 12 of the Law on Civil Service55 and “special civil servants” as defined in Article 13 of the Law on Civil Service. 56 At the

51 See ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 48. See also 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 149; and Venice Commission, Guidelines and Explanatory Report on Legislation on political parties: Some Specific Issues (15 April 2004), CDL-AD (2004)007rev, item “H”. See also ODIHR-Venice Commission, Joint Opinion on Draft Amendments to the Legislation concerning Political Parties of Armenia, CDL-AD(2020)004, para. 23, which states that “a general exclusion of foreign citizens and stateless persons from membership of political parties is not justified, as they should to some extent be permitted to participate in the political life of their country of residence, at least as far as they can participate in elections.” 52 Ibid. para. 149 (2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation). 53 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 149. See also Venice Commission, Opinion on the Ukrainian Legislation on Political Parties, CDL-AD(2002)017, para. 37, where the Venice Commission specifically recommended that “foreign citizens and stateless persons should be allowed to participate to some extent in the political life of their country of residence, at the very least by making possible their membership in political parties”; 2019 ODIHR Opinion, para. 28; and Venice Commission, Guidelines and Explanatory Report on Legislation on political parties: Some Specific Issues (15 April 2004), CDL-AD (2004)007rev, Guidelines on item “H”. See also, as a comparison, Recommendation 1500 (2001) on Participation of Immigrants and Foreign Residents in Political Life in the CoE Member States, which notes that democratic legitimacy requires equal participation by all groups of society in the political process, and that the contribution of legally resident non-citizens to a country’s prosperity further justifies their right to influence political decisions in the country concerned (para. 4). As also previously noted by ODIHR and the Venice Commission, “the regulation in this area is not completely uniform across Europe and Article 16 of the ECHR expressly recognises the right of states to impose restrictions on the political activity of aliens. Yet, the ECtHR has held that this provision should be construed as only allowing restrictions on “activities” that directly affect the political process.” See ODIHR-Venice Commission, Joint Opinion on the Draft Law on Political Parties in Azerbaijan, CDL-AD(2023)007, para. 87. See also ECtHR, Perinçek v. Switzerland [GC], no. 27510/08, 15 October 2015, para. 121. See also ODIHR Opinion on the Act on Political Parties of Poland, para. 26. 54 Available at: <https://legalinfo.mn/mn/detail/13025>. 55 i.e., administrative and executive professionals providing counseling in the development of public policy in the administration of government as well as administrative supervision. 56 Article 13 of the Law on Civil Service defines the category of “special civil servants” which include judges and prosecutors at all levels, the military, the police and other investigators, diplomats, representatives of key independent institutions or agencies, among others. 14  Preliminary Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

same time, Article 37.1.4 of the Law on Civil Service further states that except for state political officials (who are listed in Article 11 of the same Law),57 a civil servant shall not participate in any form of political party during his or her term in office. This implies that not only “core civil servants” but also “general public servants” as defined in Article 14,58 are excluded from party membership during their terms of office. As such, Article 5.3 of the Law is not fully in line with Article 37.1.4 of the Law on Civil Service. 36. It is important to note that Article 22 (2) of the ICCPR specifically envisions restrictions concerning membership in associations of two categories of public servants i.e., members of the armed forces and of the police. In the 2020 Joint Guidelines, it is emphasized that although generally legitimate, restrictions to political party membership “may be considered undue infringements if they are applied in an overly broad manner, e.g., to all persons in government service”.59 The category of so-called “core civil servants” in the Law on Civil Service goes much beyond what is contemplated in the ICCPR as it not only encompasses the military and the police, but also other representatives of institutions/agencies, as well as administrators, executive professionals and supervisors. While certain restrictions applicable to certain categories of public servants are legitimate as they seek to prevent bias and to maintain the neutrality and impartiality of the public service,60 the personal scope of such restrictions/prohibitions should not be overly broad. On a side note, Article 37.1.4 of the Law on Civil Service goes even further by prohibiting an even broader category of civil servants to participate in any form of political party. The limitation to political party membership applicable to “core public servants” as it stands appears too broad and should be more strictly circumscribed. In any case, as also recommended in the 2022 Joint Opinion,61 the term “core civil servant” should be clarified in the Law by specifying the type of public officials prohibited from membership in political parties or by cross-referencing the relevant legislation, while ensuring that any restriction on political party membership is strictly justified, for instance to ensure the political neutrality of the said civil servants. 37. Article 5.6 of the Law states that “[e]xcept as provided by law, it shall be prohibited to identify a citizen as a member of any party without the consent of the citizen in the official personal reference”. This provision is welcome as it offers an opportunity to eliminate the mention, without consent, of political identification in official personal identification documents, which is a particularly sensitive type of information, which may facilitate discriminations and allocation of privileges based on party membership, thereby potentially constituting prohibited discrimination.62

RECOMMENDATION A. 1. To remove from Article 5.1 of the Law the requirement of being “eligible to vote” to establish or join a political party and more generally to repeal in other legislation the restrictions relating to the eligibility to vote for citizens “deprived of legal capacity by a court”, while entirely reconsidering the concept of depriving anyone of legal capacity in Mongolia.

57 This includes key political positions such as the President, Vice-Presidents, the Chairperson and Vice-Chairperson of the Parliament, the Prime Minister and members of the government 58 This is a rather broad category of civil servants as it includes administrative, executive and assistant positions funded by the education, science, health, culture, arts, and sports budgets, among others. 59 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 148. See also, for example, as a comparison, the case of the European Court of Human Rights (ECtHR), Vogt v. Germany [GC], no. 17851/91, 26 September 1995, where the ECtHR found that the dismissal of a public teacher on the basis of her membership in a political party was an infringement of her rights as set out in Articles 10 and 11 of the ECHR. 60 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 148. 61 ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 59. 62 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, paras. 54, 56 and 59. 15  Preliminary Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

2. To extend eligibility for political party membership to include foreign nationals with legal residency and stateless persons, while replacing the reference to “citizen”/“citizens of Mongolia” by “individual” or “everyone” in order to ensure that foreigners and stateless persons may become members of political parties if they so wish. 3. To clarify in the Law the term “core civil servant” by specifying the type of public officials prohibited from membership in political parties or by cross-referencing the relevant legislation, while ensuring that any restriction on political party membership is strictly justified, for instance to ensure the political neutrality of the said civil servants.

5. REGISTRATION OF POLITICAL PARTIES

38. Articles 11 to 14 of the Law outline the procedure for establishing a political party and conditions for party registration. In general, not all OSCE participating States require the registration of political parties. However, it is also acknowledged that political parties may obtain certain legal privileges, based on their legal status, that are not available to other associations. Hence, it is reasonable to require the registration of political parties with a state authority.63 At the same time, as underlined in the 2020 Joint Guidelines, substantive registration requirements and procedural steps for registration should be reasonable.64 39. Comparing to the Draft Law which was analysed in the 2022 Joint Opinion, the current version of the Law envisages a relatively more simplified procedure for the registration of a political party. In particular, it no longer requires setting up of a working group, as well as conducting public meetings to recruit citizens, and the obligation for participants to the public meetings to submit their names, ID and contact details to the working group.65 Such simplification is overall welcome as it should result in a less complicated process of party formation and registration with fewer formalities which is especially relevant for the establishment of new political parties, thereby contributing to the enjoyment of the right to freedom of association without unnecessary limitations.66 40. Despite of the attempts of simplifying the registration procedure, some the formation and/or registration requirements still appear rather cumbersome. 41. Some of the supporting documents to be submitted for registering a political party may appear unreasonable. Requiring that the party’s platform be finalized at the first founding meeting might be not feasible (Article 11.4.2). Additionally, regardless of when the party has a chance to finalize its platform, there is no reason for the state to require the inclusion

63 Ibid. para. 85 (2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation). Most Western European countries (e.g., Germany, Greece, Spain, Switzerland) do not establish any special registration requirements for political parties as compared to other associations while in countries like Denmark, Italy or The Netherlands, political parties are not even obliged to register. In other countries, the collection of a minimum number of signatures prior to the registration of a political party is the most frequent requirement. It can go from as low as 3 in Andorra (population of approx. 80,000), 100 in Croatia (population of approx. 3.9 million) or 200 in Latvia (population of approx. 1.88 million), Montenegro (population of approx. 0.62 million) or Slovenia (population of approx. 2.12 million) to as high as 10,000 in Serbia (population of approx. 6.62 million) and Slovakia (population of approx. 5.43 million) or even 20,000 in Uzbekistan (population of approx. 35.7 million). Some countries, however, use party membership as the basis to establish the minimum levels of support required for registration, for instance 3 in Romania, 10 in Hungary or Kyrgyzstan or 40,000 in Kazakhstan. In Bulgaria, both a minimum number of signatures (500) and member (2,500) is required. For instance, in Canada, there is no legislation regulating the formation of federal political parties or their legal, internal and financial structures but a party may choose to register, in which case it should have at least 250 members who are electors, in a country which population represents approximately 40 million inhabitants; see <https://www.elections.ca/content.aspx?section=pol&dir=pol/bck&document=index&lang=e>. 64 Ibid. para. 86 (2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation). See also ODIHR, Opinion on the Constitutional Law of the Republic of Armenia on Political Parties, 11 October 2019, paras. 21-22. 65 ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 45. 66 Ibid. para. 88 (2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation). In the 2020 Joint Guidelines, ODIHR and the Venice Commission emphasized that “[d]eadlines that are overly long constitute unreasonable barriers to party registration and participation” 16  Preliminary Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

of the party’s platform at the time of applying for registration as a political party (Article 12.3.4), as the decision on registration of the party should not be contingent on the content of the party’s platform. This issue should be left to the political party to decide internally. Regarding the submission of the charter, as noted in the 2020 Joint Guidelines, such requirement is not inherently illegitimate, providing that it is not used to unfairly disadvantage or discriminate against any political party, especially those espousing unpopular ideas.67 42. Article 12.3.6 of the Law still requires 801 signatures of members confirming their intention to join the party as opposed to the 1 per cent of the electorate threshold required in the Constitution.68. A requirement based on minimum support established through the collection of signatures is legitimate. However, the state must ensure that requirements are reasonable and democratically justifiable and not so burdensome as to restrict the political activities of small parties or to discriminate against parties representing minorities.69 As provided by the Guidelines, “[g]iven variances in the size and nature of states throughout the OSCE region, it is generally preferable that the minimum number of persons required to establish support be determined, at least at the local and regional level, not as an absolute number, but rather as a reasonable percentage of the total voting population within a particular constituency.”70 The rather low threshold of 801 signatures compared to Mongolia's population of approximately 3.58 million,71 i.e., 0.022 per cent of the population, would appear reasonable, and accessible enough to ensure political inclusivity. At the same, as underlined in the 2022 Joint Opinion, compared to the constitutional requirement of 1 per cent of the total electorate (Article 191 of the Constitution as introduced in 2019), which should enter into force in 2028, the required threshold is much lower, which may have as a consequence a possible contradiction between the Law and the Constitution.72 43. It is noted that Article 13.2.3 of the Law requires the Supreme Court to check whether the required minimum number of members is met, while ensuring that such members do not belong to another party. In this respect, the Guidelines underline that “[i]t should be possible to support the registration of more than one party, and legislation should not limit a citizen or other individual to signing a supporting list for only one party. Any limitation of this right is too easily abused and can lead to the disqualification of parties that in good faith believed that they had fulfilled the requirements for sufficient signatures.”73 The requirement that founding member should not belong to another party should be reconsidered entirely. 44. Further, it is essential that the legislation ensures that the registration process is completed in a timely and predictable manner. Regarding the timeline to register a political party, Article 13.1 of the Law specifies that the Supreme Court shall review the completeness of the application and accompanying documents within 21 days after receiving the application for party registration. If certain violations are found in the application or accompanying documents, the Supreme Court shall notify the applicant to eliminate such violation and submit additional information within 30 days (Article 13.2). A decision whether to register or refuse to register the respective party shall be issued by

67 ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation,, para. 90. 68 According to Article 191 (2) of the Constitution of Mongolia, the Party shall be formed by associating uniting at least one per cent of Mongolian citizens, eligible to vote in the election. This paragraph shall enter into force starting from 1 January 2028. 69 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, paras. 94-97. 70 ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 95. In general, a minimum level of support amounting to 1,000 party members for a population of eight million inhabitants (i.e., 0.0125% of the population) would be considered reasonable, while 5,000 party members (i.e., 0.0625% of the population) would be deemed a disproportionate requirement, which is not necessary in a democratic society; see, Venice Commission, Opinion on the Draft Law on Amendments to the Law on Political Parties of the Republic of Azerbaijan, CDL-AD(2011)046, para. 18. 71 See <National Statistics Office of Mongolia>. 72 ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 25. 73 ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 96. 17  Preliminary Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

a meeting of all judges of the Supreme Court upon discussing it within 30 days after the expiration of the aforementioned periods of 21 days or 30 days, and the Office of the Supreme Court shall deliver within three working days the decision to the applicant in writing or electronically, and inform the public. The Office of the Supreme Court shall issue a certificate and seal control number within five working days after the announcement of the decision to register the party in the political party registration. Overall, the registration process might take up to 65 days, which seems rather excessive. Excessively long procedures for consideration of the party registration appears to be at odds with the abovementioned principles requiring substantive registration requirements and procedural steps for registration to be reasonable, and not overly restrictive and burdensome. It is thus, recommended, to reconsider the deadlines for examining party registration application to make them shorter and more efficient to simplify and speed up the registration process. 45. Article 14.4.1 of the Law further states that the Supreme Court shall refuse to register a party if, among others, “[t]he the charter and platform of the party are contrary to the Constitution of Mongolia and other laws”. First, such a ground appears overly broad and vague and may be subject to potentially diverging interpretation. Moreover, as emphasized in the 2020 Joint Guidelines, “the law should not forbid a political party from advocating a change to the constitutional order of the state, as long as the means used to that end are legal and democratic, and the change proposed is in itself compatible with fundamental democratic principles”.74 Moreover, “the mere fact that a party advocates a peaceful change of the constitutional order, or promotes self- determination of a specific people is not sufficient per se to justify a party’s prohibition or dissolution”.75 The party programmes may be incompatible with the current principles and structures of a given state as embedded in the Constitution and/or other laws, but may still be compatible with the rules of democracy, as it is “the essence of democracy to allow diverse political programmes to be proposed and debated, even those that call into question the way a State is currently organised, provided that they do not harm democracy itself”.76 Consequently, a political party must be able to promote a constitutional change on two conditions: firstly, the means used to that end must be legal and democratic; secondly, the change proposed must be compatible with fundamental democratic principles.77 In light of the above, the legal drafters should reconsider the incompatibility of the party charter and platform with the Constitution and other laws as grounds for refusal of party registration.78 46. Article 14.10 of the Law prevents the submission of an application for registration of a political party to the Supreme Court during the 90 days preceding the State Great Hural election. It is noted that Article 26 of the Law on Parliamentary Elections provides that political parties registered with the Supreme Court at least 180 days before the voting day are entitled to participate in the elections of the State Great Hural and to nominate candidates and may declare their intention to participate in the parliamentary elections to the GEC at least 60 days before the election day. There should not be time limits in the Law on the registration as a party and on the suspension of the deadlines specified in Articles 14.1 and 15.1 once the registration is submitted. Indeed, there is no reason to limit the right of individuals to associate during the election period, as there are in any case specific provisions for limiting participation in elections in the electoral legislation,

74 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 38. 75 Ibid. para. 115 (2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation). 76 See ECtHR, Socialist Party and Others v. Turkey, no. 21237/93, 25 May 1998, para. 47; and ECtHR, Freedom and Democracy Party (ÖZDEP) v. Turkey [GC], no. 23885/94, 8 December 1999, para. 41. 77 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 116. See also, for reference, ECtHR, Refah Partisi (the Welfare Party) and Others v. Turkey [GC], nos. 41340/98 and 3 others, 13 February 2003. 78 See ODIHR, Mongolia - Parliamentary Elections (28 June 2024) - ODIHR Election Observation Mission Final Report, 13 December 2024, p. 7. See also ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 56. 18  Preliminary Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

which however the ODIHR election observation reports have criticised as overly restrictive79 (see also Sub-Section F(3) on Political Parties in Elections of the 2022 Joint Opinion). It is recommended to delete Article 14.10 of the Law.

RECOMMENDATION B. 1. To amend Articles 11.4.2 and 12.3.4 of the Law by eliminating the requirement to finalize party’s platform at the first founding meeting and excluding it from the list of the documents to be submitted for registering a political party. 2. To reconsider the deadlines for examining party registration applications to make them shorter and more efficient to simplify and speed up the registration process. 3. To consider eliminating Article 14.10 of the Law which prevents the submission of an application for registration of a political party to the Supreme Court during the 90 days preceding the State Great Hural election.

6. INTERNAL ORGANIZATION, DECISION-MAKING PROCESS AND ACTIVITIES OF POLITICAL PARTIES

47. Overall, as already critically assessed in the 2022 Joint Opinion, the Law remains overly detailed with regard to the structure and functioning of political parties, including their internal organization, content of the charter and internal decision-making processes.80 According to international recommendations and good practice, political parties are granted a certain level of autonomy in their internal structure and decision-making, as well as external functioning and internal democracy is recognized as a key element for the functioning of political parties.81 Pursuant to this principle, political parties should be free to establish their own organization and the rules for selecting their party leaders and candidates, since this is regarded as integral to the concept of associational autonomy of a party.82 It should also be up to the parties themselves to determine how their conferences and decision-making procedures are organized.83 48. As it stands, the Law is overregulating matters that usually lie within the discretion of the political parties84 and as a consequence, limits the party autonomy to decide on issues such as the party’s internal organization and structure, membership, its leadership,

79 See e.g., ODIHR, Mongolia - Needs Assessment Mission Report – Parliamentary Elections (22 April 2020), Section E; and regarding presidential elections, ODIHR, Mongolia - Special Election Assessment Mission Final Report (22 October 2021), Section VIII. 80 ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 52. See also ODIHR, Mongolia - Parliamentary Elections (28 June 2024) - ODIHR Election Observation Mission Final Report, 13 December 2024, p. 7. 81 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 151, which states that “[t]he internal functions and processes of political parties should generally be free from state interference. Internal political party functions are best regulated through the party constitutions or voluntary codes of conduct elaborated and agreed on by the parties themselves. Legal regulation of internal party functions, where applied, must be narrowly construed so as to respect the principle of party autonomy and not to unduly interfere with the right of parties as free associations to manage their own internal affairs.” See also ODIHR, Opinion on the Constitutional Law of the Republic of Armenia on Political Parties (11 October 2019), paras. 21-22; and ODIHR-Venice Commission, Joint Opinion on Draft Amendments to the Legislation concerning Political Parties of Armenia, CDL-AD(2020)004, paras. 19-21. 82 See op. cit. footnote 16, paras. 20, 155 and 176 (2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation). See also Venice Commission, Report on the Method of Nomination of Candidates within Political Parties (CDL-AD(2015)020). 83 Ibid. para. 155 (2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation). 84 See e.g., Article 8.3 of the Law, which specifies the voting thresholds; Article 16 contains detailed provisions on the structure and organization of a political party, while Articles 17-18 describe the supreme governing body and the supervisory body of a political party, their executive powers and modalities of work, particularly Article 17.4 requires at least two thirds of the members of the supreme governing body of the party to issue a proposal for amending to the charter of the party, while requiring two-thirds of the members to approve an amendment. Article 17.4 further states that this amendment shall not exceed one third of the charter of the party which also does not seem completely justified, especially at this appears unclear how to measure the amount changed: either by a number of clauses or number of words changed. Article 19.4 of the Law establishes that the party may have a committee to organize the electing works of the candidates from the party to the elections of the State Great Khural of Mongolia. The requirements for the composition of the committee, its formation, regulation of conflict of interest, and operational procedures shall be in accordance with Article 8 of the Law and charter of the party. 19  Preliminary Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

charter, program and decision-making procedure. As such, the provisions appear too detailed and unnecessary, as they limit political parties’ right to self-regulate these matters, and thereby constitute an excessive encroachment on the autonomy of political parties. 49. Overall, it would be advisable that the Law specifically refers to the principles of democracy with respect to parties’ internal structures and rules and give parties a rather wide autonomy to decide about their structure since party internal functions and processes should generally be free from state interference. This includes the freedom to determine their organizational structure and establish rules for selecting party leaders and candidates, as these are integral to a party’s autonomy as an association. At the same time, it is important that the current provisions, especially on appointment and voting process, are not interpreted or applied in an overly restrictive manner, limiting the parties’ ability to choose how to self-regulate.85 50. It is recommended to review Articles 8 and 15-19 of the Law by giving political parties the autonomy to decide on the structure of the party and decision-making process, though still respecting democratic principles as stated above. Especially, and as recommended in 2022, the provisions imposing minimum voting requirements for decision-making should be removed in order to give full discretion to political parties in this respect.86 51. At the same time, as noted in the 2020 Joint Guidelines, it is legitimate for states to introduce some legislative requirements for the internal organisation and selection of candidates for elections, in the interest of democratic governance, to promote the equal and inclusive representation of women in decision-making bodies of political parties,87 or otherwise ensure the equal treatment or participation of under-represented persons or groups, minorities or marginalized groups, although without interfering too much with the internal matters of political parties.88 In that respect, as mentioned in Sub-Section 8.3 infra, it is welcome that gender and diversity considerations become an integral part of a party’s internal decision-making processes, especially regarding the nomination to the party’s leadership positions and to candidates to public offices (Articles 8.1 and 8.2).89

RECOMMENDATION C. To review Articles 8 and 15-19 of the Law by giving political parties the autonomy to decide on the structure of the party and decision-making process, in particular by removing the provisions imposing minimum voting requirements for decision-making.

85 Ibid. 86 ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 52. 87 See the CEDAW Committee, General recommendation No. 40 (2024) on the equal and inclusive representation of women in decision- making systems, para. 51 (d). 88 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, paras. 28, 151 and 176. Paragraph 151 provides: “[l]egal regulation of internal party functions, where applied, must be narrowly construed so as to respect the principle of party autonomy and not to unduly interfere with the right of parties as free associations to manage their own internal affairs”. 89 See UN Committee on the Elimination of Discrimination Against Women (CEDAW), General Recommendation No. 23: Political and Public Life, 1997, A/52/38, paras. 32-34. 20  Preliminary Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

7. DISSOLUTION OF POLITICAL PARTIES

52. Articles 21-25 of the Law deal with the grounds and procedure for considering a party inactive, and with deregistration, reorganization, termination and dissolution of political parties respectively. 53. Pursuant to Article 21 of the Law, based on the information submitted by the GEC, the Supreme Court shall consider a party inactive in the following situations: if the party failed to nominate candidate for the regular election of the State Great Khural for two consecutive terms; if the party failed to submit its financial statements to the central election body for two consecutive years; if the party failed to convene the supreme governing body or central representative body of the party for a period of 5 years. As a consequence, public funding for the party shall be terminated (Article 21.2) and the inactive party shall not be allowed to participate in all levels of elections until the violation is eliminated; those party members wishing to run for elections should do so independently (Article 21.2). 54. At the same time, according to the Law, the inactivity of a political no longer constitutes a ground for dissolution as was the case with the Draft Law reviewed in 2022.90 This is welcome since, as underlined in the 2022 Joint Opinion, the requirement to regularly contest national (parliamentary) elections in order not to be considered inactive, and ultimately dissolved, is disproportionate and may also have discriminatory effects against parties enjoying regional or local support, smaller parties and parties representing national minorities.91 55. However, even if inactive, the parties should be able to participate in elections and should not lose the basic rights awarded to all associations and this should not affect their continued existence as an association.92 Hence, the prohibition of the party to participate in elections if it is considered inactive, but not dissolved, should still be reconsidered entirely. 56. Moreover, such ground for inactivity of the political party as a failure to convene the supreme governing body or central representative body of the party for a period of 5 years appears to be very restrictive and contradict with the principle of the party autonomy. 57. Another positive development is that the Law now provides for a clear deadline of 60 days for the Supreme Court to take the decision whether to consider the party active based on the evidence submitted by the GEC, which should help avoid inconsistent or arbitrary application and potential abuse.93 As emphasized in the 2020 Joint Guidelines, the timeline for decisions regarding the regulation of political party activities shall be stated clearly in law and the process as a whole shall be transparent.94 58. In accordance with Article 25.1 of the Law, the GEC can issue a proposal with justification on the dissolution of the party if it poses “a serious threat to the independence, sovereignty, territorial integrity and national unity of Mongolia”; “conducts any activity of acquiring state right by unconstitutional method”; “is armed or militarized, become a militarized structure, conducts activities through violence in order to achieve its goals” (Articles 10.1.1, 10.1.2 and 10.1.3 of the Law). 59. According to a good practice, the formation and functioning of a political party should not be limited, nor their dissolution allowed, except as a last resort measure in extreme

90 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, paras. 72-75. 91 ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 68. See also 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, paras. 68 and 102-103 92 Ibid. para. 101 (2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation). 93 2019 ODIHR Opinion on the Draft Law on Political Parties of Mongolia, para. 56. 94 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 271. 21  Preliminary Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

cases as prescribed by law and considered necessary in a democratic society.95 The Guidelines state that political parties should never be dissolved for minor administrative or operational breaches, in the absence of other relevant and sufficient circumstances. 96 It is “of the essence of democracy to allow diverse political programmes to be proposed and debated, (…) provided that they do not harm democracy itself.”97 Dissolution can only be justified in the case of parties which advocate the use of violence as a political means to overthrow the democratic constitutional order, thereby abolishing the rights and freedoms guaranteed by the constitution.98 It should be used with utmost restraint, when it is clear that the party really represents a danger to the free and democratic political order or to the rights of individuals and where other, less radical measures, could not prevent the said danger.99 60. The Law should define narrowly formulated criteria specifying the exceptional circumstances under which the dissolution of political parties is permitted, 100 such as in case of use or call for violence, which constitute a serious and imminent threat to civil peace or fundamental democratic principles.101 Dissolution is justified only if it adheres to strict standards of legality, subsidiarity, proportionality and non-discrimination.102 It is, thus, recommended to formulate more narrowly and precisely the exceptional circumstances under which the dissolution of a party may be possible, as a measure of last resort and in line with the strict standards for legality, subsidiarity and proportionality. 61. In terms of procedure, according to Article 25.2 of the Law, the GEC issues a conclusion on the dissolution of a political party and submits it to the Supreme Court if one of the three above-mentioned dissolution grounds exist.103 Such decision is adopted by a three- fourths vote of all members of the GEC. As noted in the 2002 Joint Opinion, this may be problematic as this means that it will depend on a “political” majority and may accordingly favour the ruling party instead of being based on evidence.104 62. Moreover, it remains unclear from the wording of the Law whether the dissolution would amount to a decision made by the Supreme Court acting as an administrative body rather than a judicial decision, following a procedure where the party’s right to a fair trial will be fully respected, with a real opportunity for the party’s representatives to defend themselves and oppose the dissolution before the Supreme Court. If the Supreme Court does not examine the merits of the case and considers itself bound by the decision of the GEC, the review by the Supreme Court cannot be considered an effective remedy, which would thereby be contrary to Principle 7 of the 2020 Joint Guidelines.105 In light of the

95 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 50. 96 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 113. 97 See ECtHR, Socialist Party and others v. Turkey, no. 21237/93, 25 May 1998. 98 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation. See also ODIHR-Venice Commission, Joint Opinion on the Draft Law on Political Parties in Azerbaijan, CDL-AD(2023)007, para. 94. 99 See Venice Commission, Guidelines on Prohibition and Dissolution of political parties and analogous measures, CDLINF(99)15, pp. 3-4; Venice Commission, Opinion on the proposed Amendment to the Law on Parties and other SocioPolitical Organisations of the Republic of Moldova, CDL-AD(2003)008, para. 10. 100 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 109. 101 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, paras. 114 and 120. See also ODIHR-Venice Commission Joint Interim Opinion on the Law of Ukraine on the Condemnation of the Communist and National Socialist (Nazi) Regimes and Prohibition of Propaganda of their Symbols, adopted by the Venice Commission at its 105th Plenary Session Venice (18-19 December 2015. 102 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 109. 103 i.e., “a serious threat to the independence, sovereignty, territorial integrity and national unity of Mongolia” (Article 10.1.1); “conducts any activity of acquiring state right by unconstitutional method” (Article 10.1.2); “is armed or militarized, become a militarized structure, conducts activities through violence in order to achieve its goals” (Article 10.1.3). 104 ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 76. 105 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, paras. 53 and 285. See also, for comparison purpose, ECtHR, Hasan and Chaush v. Bulgaria [GC], no. 30985/96, 26 October 2000, para. 100, where the Supreme Court had refused to examine the merits of a complaint under Article 9 of the ECHR, alleging State interference with the internal organization of a religious community, finding that the Council of Ministers enjoyed an unlimited discretionary power in deciding whether or not to register the constitution and leadership of a religious denomination; the Supreme Court had merely ruled on the formal question whether the Decree had been issued by the competent body; the ECtHR held that the appeal to the Supreme Court against the Decree was not, therefore, found to constitute an effective remedy. 22  Preliminary Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

above, it is recommended to specify in the Law or other applicable legislation that the Supreme Court has full adjudication powers to review law and facts and is not bound by the decision of the GEC on the dissolution of a political party.106

RECOMMENDATION D. 1. To specify in the Law or other applicable legislation that the Supreme Court has full adjudication powers to review law and facts and is not bound by the decision of the GEC on the dissolution of a political party. 2. To formulate more narrowly and precisely the exceptional circumstances under which the dissolution of a party may be possible, as a measure of last resort and in line with the strict standards for legality, subsidiarity and proportionality.

8. FINANCING OF POLITICAL PARTIES

63. In general, the adoption of political finance regulatory frameworks is intended to curb the negative influence of money in politics by creating a more level “playing field” for electoral and political actors, providing for transparency in politics through the disclosure of financial information, and by holding all electoral and political actors accountable through effective oversight and sanctioning mechanisms. 64. At the outset, it is important to note that the provisions on financing of election campaigns, which are governed by other legislation, such as the 2019 Parliamentary Elections Law (hereinafter “PEL”), last amended in 2023, and the 2020 Law on Presidential Elections (hereinafter “LPE”), are not subject to analysis in this Preliminary Opinion. At the same time, to strengthen transparency and accountability in political finance, a comprehensive approach should be considered to ensure alignment and consistency between the various pieces of legislation governing political party financing and campaign finance. This approach should be coordinated to uphold the overarching principles of equality, transparency, and accountability. 65. As mentioned in the 2022 Joint Opinion, “party financing schemes, in particular, public funding, should aim to ensure that all parties, including opposition parties, small parties and newly established parties, can compete in elections in accordance with the principle of equal opportunities, thereby strengthening political pluralism and helping to safeguard the proper functioning of democratic institutions”.107 66. There are two distinct sources of financing: state (or public) funding and contributions from individuals and legal entities (private funding). Most countries have adopted a mixed system of financing, and the Law similarly provides for such a system. According to Articles 26.1 and 26.2 of the Law, political party funding may include financial assistance (and indirect assistance as per Article 30) provided by the state, membership fees, donations, income derived from the party’s own property, and other income permitted by the Law.

8.1. Public Funding

67. Public funding mechanisms are often established to counteract the influence of private money on political and electoral processes, prevent corruption but also to support

106 See Article 25.7 of the Law on Courts of Mongolia, available at: <https://www.legislationline.org/download/id/10060/file/Mongolia_Law_Judiciary_2021_Eng.pdf>. 107 ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 78. 23  Preliminary Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

political parties in the important role they play.108 Such funding aims to level the playing field and promote political pluralism by providing newly formed or smaller political forces with easier access to the electoral arena. Furthermore, public funding, that can be either direct or indirect (e.g., free or subsidized access to broadcast media, use of public buildings or spaces for campaign activities) can support greater equality for underrepresented or marginalized groups, such as women and persons with disabilities. 68. Articles 27 of the Law outlines the formula for calculating the annual state funding, as well as the eligibility criteria and allocation method for public funds. The annual state grant is calculated by multiplying no more than 0.7 percent of the minimum monthly wage by the total number of voters. Parties that received more than one per cent of the votes in the most recent State Great Khural (parliamentary) election are eligible for state funding (Article 27.3). The Law explicitly prohibits the provision of state financing to parties that fail to meet the one per cent vote threshold (Article 27.4). According to Article 27.5 of the Law, the allocation of state funding is divided into two tranches: the first allotment is calculated by multiplying the number of votes received by an eligible party in the election of the State Great Khural (C1) by an amount equal to 0.5 percent of the minimum monthly wage (T1), and the second allotment is determined by multiplying the number of seats won in Parliament (C2) by 25 times the minimum monthly wage (T2). Additionally, the total state funding allocated to eligible political parties cannot exceed twice the total sum of donations and membership fees received by the party (Article 27.8). 69. It is commendable to note the reduction of the eligibility threshold from three to one per cent, addressing one of the recommendations from the 2022 Joint Opinion.109 It is also important to highlight the decrease in the coefficients used to calculate the two allotments of state funding — i.e., T1 and T2 — from 1% to 0.5% and from 50 times the minimum monthly wage to 25 times, respectively. 70. To promote political pluralism and ensure that voters have meaningful alternatives for making informed choices, it is considered good practice to extend funding beyond parties represented in parliament or municipal assemblies to include all parties that are fielding candidates in an election and have a minimum level of public support. This is especially important for smaller or newly formed parties, which must be given a fair opportunity to compete with established parties. 71. During the 2024 parliamentary elections, ODIHR observed “that such a public funding system disproportionately benefits the two largest parties, MPP and DP”.110 Indeed, of the 126 seats in the State Great Khural, 110 are held by these two parties — 68 by MPP and 42 by DP. As highlighted in the 2022 Joint Opinion,111 this inequality is further reinforced by the distribution criteria, since three out of five factors apply exclusively to parliamentary parties — that is, those with elected members — including the provision allocating 25 times the minimum monthly wage per parliamentary seat (equivalent to EUR 5,500). As a result, non-parliamentary and newly established parties face structural disadvantages, making it more difficult for them to compete and function effectively. 72. As emphasized in the 2020 Joint Guidelines, there is no universally prescribed system for distributing public funding, and each legislator may set minimum thresholds of support for political parties to qualify. At the same time, it is recommended to reconsider the criterion based on the total number of seats obtained by the respective party in the State Great Khural (Article 27.6.3), as it disproportionately benefits parliamentary

108 ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 232. 109 ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 90. 110 ODIHR, Mongolia - Needs Assessment Mission Report on the Parliamentary Elections of 28 June 2024, 26 April 2024, p. 10. 111 ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 95. 24  Preliminary Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

parties, whereas the number of votes received in the State Great Khural election is already factored in (Article 27.6.2). A review of the current public funding system is, therefore, advisable, with consideration given to a more egalitarian allocation method — such as increasing the coefficient for the first allotment based on the number of votes received by an eligible party in the election of the State Great Khural, while reducing the emphasis on the number of seats obtained by the respective party. 73. Indirect state funding is available to eligible political parties but only in non-election years (Article 30.1). This support includes access to conference and meeting halls free of charge, as well as 30-minute broadcast slots on national public radio and television. While the suspension of indirect state funding from January 1 until the announcement of election results in an election year can be justified in the interest of maintaining equality among electoral contestants, it would be also advisable to envisage in the Law that indirect state funding is provided during the campaign period, as also defined by the Law on Parliamentary Elections of Mongolia (Article 44). At the same time, it is important to ensure that the campaign time period is long enough, while the campaign finance regulations should provide for an equal access of all contestants, particularly those from underrepresented groups, to indirect state funding during the election period to create a level playing field. In particular, and as recommended in the 2022 Joint Opinion, gender considerations could also be applicable regarding indirect public support, for instance regarding minimum media coverage requirements for women candidates.112 Moreover, a proper monitoring mechanism should be in place to ensure whether the respective indirect public funding benefits underrepresented groups, while also adjusting the party finance submission forms. 74. In many countries, state funding can be earmarked or targeted to encourage political parties to adopt more inclusive and diverse practices, as well as to promote specific policies. Examples of such targeted funding include initiatives for gender equality, the inclusion of candidates with disabilities, the promotion of youth or national minority candidates, and earmarked funds for research, policy initiatives, supporting women’s sections or youth wings of political parties or strengthening intra-party institutions (see also Sub-Section 8.3 on Gender and Diversity infra). 75. Article 26.3 of the Law provides for the earmarking of 50 percent of public funding, with at least 20 per cent spent on ensuring the political participation of women, elders, youth, persons with disabilities and social interest groups and on training young politicians, women politicians and politicians with disabilities, at least 15 per cent spent on improving the political education of party members and citizens, and at least 15 per cent for research. While the 2022 Joint Opinion welcomed the provision, it raised concerns that earmarking a significant percentage of public funding (60 per cent in 2022) could be detrimental to smaller parties, which may not be able to sustain themselves and cover their basic operating costs if the great majority of public funding is used for other purposes.113 The reduction to 50 per cent is a positive step, but the focus should now be on ensuring that earmarked funds are used effectively and for eligible expenditures. In this respect, it is essential that proper monitoring and oversight of spending of earmarked public funds is strengthened and enforced, and that proportionate sanctions are applied in case of non-compliance, including for failure to report on expenditure and for not directing such funds in line with their purpose114 (see also Sub-Sections 8.3 to 8.5 infra). Moreover, ODIHR reiterates its previous recommendation to allot a percentage of

112 ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 99. 113 ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 98. 114 See, for example, ODIHR Final Opinion on the Law of Montenegro on Financing of Political Entities and Election Campaigns (2024), para. 49. 25  Preliminary Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

public funding to general awareness raising initiatives separately from initiatives to increase the political participation of women, national minorities, youth and persons with disabilities, while ensuring a proper monitoring mechanism in place.115

RECOMMENDATION E. To review the current public funding system, with consideration given to a more egalitarian allocation method — such as increasing the coefficient for the first allotment based on the number of votes received by an eligible party in the election of the State Great Khural, while reducing the emphasis on the number of seats obtained by the respective party.

8.2. Private Funding

76. Private funding is a form of citizen participation as it allows individuals to freely express their support for a political party or a candidate of their choice through financial and in- kind contributions. The Guidelines on Political Party Regulation provide that the “funding of political parties is a form of political participation, and it is appropriate for parties to seek private financial contributions, i.e., donations (…). With the exception of sources of funding that are banned by relevant legislation, all individuals should have the right to freely express their support for a political party of their choice through financial and in-kind contributions. However, reasonable limits on the total amount of contributions may be imposed and the receipt of donations should be transparent […] Legislation mandating donation limits should be carefully balanced between, on the one hand, ensuring that there is no distortion in the political process in favour of wealthy interests and, on the other hand, encouraging political participation, including by allowing individuals to contribute to the parties of their choice.” 116 77. In order to ensure integrity in the financing of political parties and election campaigns, it is common to set donation limits for contributions given by natural (and legal) persons, personal contributions to candidates’ personal campaigns and to ban certain types of donations (from foreign or anonymous sources, legal entities, and corporations with government contracts or partial government ownership).117 It is good practice to cap the amount individuals (and legal entities) can contribute, yearly, to a political party or an electoral campaign/ candidate. A balance needs to be struck between allowing individuals to finance electoral and political activities, in line with international standards and good practice, and avoiding electoral/ political actors’ over-dependence on a small number of large donors, which is unhealthy for political parties and democracy. 78. Article 3.1.13 of the Law defines donations as monetary and non-monetary assets, services, payment discounts, and exemptions given to parties without repayment. Cash donations are prohibited, and all contributions must go through party bank accounts (Article 33.2). Non-monetary donations, as defined in Article 33.3, include items provided free of charge or below market value, such as event costs and sponsorships. The requirement to assess their value based on market prices aligns with international good practice and helps prevent circumvention of expenditure ceilings.118

115 ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 98; see also ODIHR-Venice Commission, Joint opinion on draft amendments to the legislation concerning political parties of Armenia, CDL-AD(2020)004, para. 38. 116 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, paras. 209 and 213. 117 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, paras. 209-217. 118 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 216; see also ODIHR, Opinion on draft laws of Mongolia on presidential, parliamentary and local elections (25 November 2019), para. 43. 26  Preliminary Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

79. Donations include both monetary and non-monetary contributions, with Mongolian natural and legal persons permitted to finance political parties. Articles 33.6 and 33.7 of the Law cap annual donations at twelve times the minimum monthly wage (approx. EUR 2,640) per individual and fifty times (approx. EUR 11,000) per legal entity. Article 33.8 clarifies that affiliates, subsidiaries, branches, and representative offices of a legal entity are included in donation limits to prevent circumvention. It is also positive that both monetary and in-kind contributions count toward donation limits. 80. Article 34.6 of the Law prohibits donations from various sources, including foreign individuals and entities, state bodies, trade unions, religious organizations, certain state- owned entities, party-affiliated organizations, minors, and anonymous donors. Article 33.10 of the Law extends these restrictions to party-affiliated organizations, while Article 33.11 sets limits on donations received by both parties and their affiliates. This is a positive step in preventing the use of affiliated organizations as channels for third-party financing. 81. Defining and prohibiting donations made on behalf of another (e.g., “straw donors”) is another crucial anti-circumvention measure, helping the oversight body verify donor legitimacy in cases of suspected illegal financing. It is commendable that the Law includes provisions prohibiting such practices (Articles 34.6.10, 34.10, and 34.11). 82. Monthly membership fees are capped at 5 percent of the minimum monthly wage, or one minimum monthly wage for elected members (Articles 32.2 and 32.3). Paying membership fees on behalf of another is prohibited, and such fees are considered donations, subject to a cap of 12 times the minimum monthly wage. 83. Loans are a common practice and source of financing for electoral actors. In Europe, 60 per cent of countries allow candidates to take out loans for election campaigns. 119 However, if left unregulated, loans may be used by donors to circumvent donation limits and bans. While the regulation of loans was previously envisaged in the Draft Law reviewed in 2022,120 the Law no longer contains any provisions on loans. Consideration should be given to reinstating regulations on bank loans, including provisions on third-party repayment and loan forgiveness by creditors. 84. Political parties can generate income from selling publications, promotional materials, and assets. The 2022 Joint Opinion121 noted that parties are otherwise prohibited from earning income through other activities (Article 35.2), including the sale of additional party-related materials — a common practice even when sold below market price.122 It is therefore recommended to broaden Article 35.1 to allow the sale of such materials, with revenues below market price accounted for as donations.

RECOMMENDATION F. 1. To reinstate regulations on bank loans, including provisions on third-party repayment and loan forgiveness by creditors. 2. To broaden Article 35.1 of the Law to allow the sale of party related materials, with revenues below market price accounted for as donations.

119 International IDEA Political Finance Database, Question 25. 120 ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 89. 121 ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 87. 122 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 225. 27  Preliminary Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

8.3. Gender and Diversity Considerations

85. It is welcome that several provisions of the Law demonstrate a willingness to mainstream gender and diversity in political parties’ internal and external processes. The Law establishes gender and diversity requirements for participation in party executive bodies, as well as in their policies and activities. In particular, it requires that when forming central representative body, central executive body or a supervisory body of the party, “representation of at least 30 per cent of either gender” should be ensured when nominating candidates (Article 8.2.3 of the Law). This is welcome as it introduces a gender requirement already at the stage of nomination and not only for the selection/appointment. In addition, the Law specifies that the composition of the aforementioned bodies shall ensure the representation of at least 40 per cent of either gender (Article 17.7) which is a welcome objective.123 It is noted that the CEDAW Committee General recommendation No. 40 (2024) on the equal and inclusive representation of women in decision-making systems, goes even further by mandating “gender parity”, meaning 50:50, in decision-making bodies of political parties along with appropriate enforcement or sanction mechanisms or incentives to ensure implementation in practice.124 The legal drafters should consider reflecting the requirement of gender parity in Article 17.7, while including proper enforcement mechanism. 86. It is also equally important to consider other measures for inclusion that extend beyond gender, ensuring diverse and equitable representation across all segments of society. In this respect the Law requires the party to ensure the representation and participation of social interest groups such as women, elders, youth and people with disabilities in its policies and activities (Article 8.5. While this provision is welcome, it would be good to have a clearer idea of what this entails. 87. Public funding could be utilized as a tool to promote women’s political participation, offering financial incentives tied to meaningful representation and equality initiatives.125 The few OSCE participating States that have enacted legislation connecting gender equality with political finance have implemented various strategies to address the gender- targeted funding gap. These strategies include financial incentives (Croatia, Moldova, Romania), sanctions (Armenia, France), and the earmarking of public funds specifically to support gender equality (Finland, Moldova). According to International IDEA’s political finance database, 20 per cent of countries globally provide some form of gender- targeted public funding.126 88. The Law includes provisions linking the allocation of public funding and its amount to measurable efforts to promote the political participation of women and persons with disabilities, which is commendable. In particular, Article 26.3.1 envisages at least 20 per cent of state financing for supporting political participation and training of social interest groups including women, elders, youth, and persons with disabilities. The Law further provides a financial incentive for parties that nominate women candidates beyond the

123 See e.g., ODIHR, Compendium of Good Practices for Advancing Women’s Political Participation in the OSCE Region (2016), pp. 29- 30. See also Council of Europe Committee of Ministers, Recommendation Rec (2003)3 on the balanced participation of women and men in political and public decision-making, 30 April 2002, preamble of the Appendix, which specifies that “balanced participation of women and men is taken to mean that the representation of either women or men in any decision-making body in political or public life should not fall below 40%”. 124 See the CEDAW Committee, General recommendation No. 40 (2024) on the equal and inclusive representation of women in decision- making systems, para. 51 (d). 125 See, for example, ODIHR Final Opinion on the Law of Montenegro on Financing of Political Entities and Election Campaigns, para. 50; ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 26. 126 International IDEA Political Finance Database, Question 36. 28  Preliminary Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

gender quota mandated by the PEL127 and for any elected MPs with disabilities - a one- time bonus “in the subsequent year of the respective regular election” (Article 27.7). 89. As noted by ODIHR in its Election Observation Mission Final Report for the parliamentary elections of 28 June 2024 in Mongolia, “[a]part from the DP, MPP, and Motherland Party, all other contestants nominated more women candidates than required by the gender quota”.128 In light of international good practices, it may be worth making the one-time bonus initiative more permanent and consider linking the allocation of public funding to ensuring compliance with gender quotas. 90. As highlighted in the 2022 Joint Opinion,129 “it is unclear what would happen if one of the women MPs or MP with disabilities resigns during the term of office (…). Of note, if the latter, there may always be a risk that a party may nominate lots of women with an agreement that they would immediately resign just after the election, as has happened in certain countries”. The Law should clarify whether the number of women candidates to be considered is the number of serving MPs or the number of elected MPs at the election.130 91. In light of international good practices and recommendations, a certain portion of public funding on a more permanent basis could be allocated to political parties having higher number of women on their lists for election campaigns, with a rank- order rule ensuring that women candidates are not placed too low on the party list. Further provisions could require that if a woman candidate withdraws, she is replaced by another woman. Additional incentives could also be tied to political parties that achieve a minimum level of women in leadership positions or adopt other measures to combat discrimination and violence against women in politics, etc.131 In this regard, the CEDAW Committee General recommendation No. 40 (2024) specifically recommends the introduction of codes of conduct in political parties, with a view to eliminate all forms of gender-based violence against women and hate speech, with independent complaint mechanisms and confidential counselling.132 The Law could be supplemented in this respect. 92. Moreover, public funding could support programmes such as training for female politicians, women’s empowerment initiatives, and the functioning of women’s sections, as well as interest representation bodies within party structure taking the lead on the advancement of gender equality.133 Funds could also be allocated to awareness-raising and educational campaigns targeting politicians, the media, and the public to emphasize the importance of full, free, and equal democratic participation for women. Regarding women’s sections of political parties in particular, it is noted that CEDAW General Recommendation No. 40 specifically calls upon states to support the creation and strengthening of women’s sections in political parties, including through earmarked funds.134 93. In this respect it would also be beneficial to mention funds to support specific youth organizations, persons with disabilities, minorities within parties, including for

127 PEL mandates that at least 30 per cent of all candidates nominated by parties must be of each gender, with every other candidate on the proportional party lists required to be of a different gender. 128 ODIHR, Mongolia - Election Observation Mission Final Report on the Parliamentary Elections of 28 June 2024, 13 December 2024, p. 13. 129 ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 96. 130 ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 96. 131 See ODIHR Compendium of Good Practices for Advancing Women’s Political Participation in the OSCE Region (2016). 132 See the CEDAW Committee, General recommendation No. 40 (2024) on the equal and inclusive representation of women in decision- making systems, para. 51 (d). 133 For example, in Sweden funds are earmarked for party activities that promote gender equality. In Canada, fees are reduced or waved for women candidates. 134 See the CEDAW Committee, General recommendation No. 40 (2024) on the equal and inclusive representation of women in decision- making systems, para. 51 (e). 29  Preliminary Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

awareness-raising and educational campaigns among politicians, in the media and among the general public, about the need for the full, free and equal democratic participation in political and public life.135 The above initiatives would align with international standards aimed at promoting gender equality and diversity in political participation.136 Specifically with respect to youth, it would be beneficial to explore additional mechanisms that enhance youth political participation, including potential financial and other incentives for political parties that actively promote young people’s advancement in leadership and decision-making roles. This could involve the adoption of youth action plans, the establishment of dedicated youth wings within parties, structured mentorship and capacity-building initiatives, as well as financial and logistical support for young candidates during election campaigns. 94. Finally, the Law also incorporates a clear anti-discrimination statement (Article 8.6). It is noted that the provision enumerates, imitatively, a number of protected grounds,137 which are not fully congruent with those listed in international human rights instruments,138 as further interpreted. It is recommended to include a reference to the prohibition of discrimination on any ground, while also specifically referring to other grounds, such as disability, health status, migrant or refugee status, sexual orientation and gender identity etc. The Law also contemplates regular reporting to the National Committee on Gender Equality in accordance with the Law on Promotion of Gender Equality (Article 8.7 of the Law). 95. These provisions are overall welcome and demonstrate the willingness to put in place governance structures that can be called truly democratic, representative and inclusive.139 However, gender or diversity requirements do not necessarily or automatically translate into more balanced or diverse representation of under-represented persons in party structures or in elected offices.140 This is often because the legislation does not state the legal consequences in case of non-compliance with the said requirements nor does it contain any sanctions.141 In order for gender equality legislation to be effective, infringements of gender equality provisions should be met with effective, proportionate and dissuasive measures to ensure compliance and have a real deterrent effect 142 and/or with financial incentives. More specifically, while the formula for calculating the amount of public funding takes into account the number of women candidates and candidates with disabilities, the Law does not specify the consequences for not complying with gender and diversity requirements in party governing bodies and activities. As emphasized in the Guidelines, legislative measures on gender equality only work if they are effectively implemented, and a variety of measures could be considered to ensure

135 See ODIHR, Guidelines on Promoting the Political Participation of Persons with Disabilities (2019); Addressing Violence against Women in Politics In the OSCE Region: Toolkit (especially Tool 3 for Political Parties) (2022); Handbook on Promoting Women’s Participation in Political Parties (2014); OSCE High Commissioner on National Minorities, The Lund Recommendations on the Effective Participation of National Minorities in Public Life (1999). 136 As embedded in the CEDAW, the CRPD, the Beijing Declaration and Platform for Action (United Nations, Beijing Declaration and Platform for Action), CoE Recommendation Rec(2003)3 of the Committee of Ministers to member states on Balanced Participation of Women and Men in Political and Public Decision Making (adopted on 12 March 2003), and OSCE Ministerial Council Decision No. 7/09 on Women’s Participation in Political and Public Life, 4 December 2009. See also International IDEA Funding of Political Parties and Election Campaigns, p. 354. See also ODIHR Opinion on Laws Regulating the Funding of Political Parties in Spain, para. 70. 137 i.e., origin, ethnicity, language, “race”, age, gender, social origin, status, wealth, occupation, position, religion, opinion, and education. 138 Articles 2 and 26 of the ICCPR refers to “race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status”. Article 5 of the CRPD which prohibits all discrimination on the basis of disability. See also 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 134. 139 See e.g., ODIHR, Compendium of Good Practices for Advancing Women’s Political Participation in the OSCE Region (2016), pp. 29- 30. 140 ODIHR, Opinion on draft laws of Mongolia on presidential, parliamentary and local elections (25 November 2019), paras. 28-29. 141 Ibid. 142 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 169. See also e.g., OSCE Gender Equality in Elected Office: A Six-Step Action Plan (2011), pp. 33-34; Parliamentary Assembly of the Council of Europe (PACE), Resolution 2111 (2016), especially para. 15.2.2; see also 2010 ODIHR-Venice Commission Guidelines on Political Party Regulation, para. 136, which presents a variety of sanctions for political parties not complying with legal measures aimed at ensuring gender equality, ranging from financial sanctions, such as the denial or reduction of public funding, to stronger, legal measures, such as the removal of the party’s electoral list from the ballot. 30  Preliminary Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

compliance with legal requirements aimed at enhancing the participation of women within party structures and as candidates for public offices, such as the denial or reduction of public funding.143 In this case, before such measures are implemented, the political party should be first given a fair warning and an opportunity to correct144 (see also Sub-Section 8.5 on Oversight and Sanctions infra). 96. Finally, it is not clear whether the National Committee on Gender Equality or which other (independent) body will be in charge of monitoring the compliance with gender and diversity requirements provided in the Law, and what will be the criteria for assessing compliance and the consequences, and whether it will be empowered to enforce or sanction non-compliance. The Law should be supplemented in this respect to ensure that ultimately, these provisions are effectively implemented.145 In addition, the Law could also contemplate the development of internal party codes of conduct or policies to prohibit discrimination and harassment based on sex or gender, as a good practice.146

RECOMMENDATION G. 1. To consider introducing in the Law effective incentive mechanisms to ensure a gender balanced electoral party lists, by allocating on a permanent basis an additional portion of public funding to political parties having higher number of women on their lists for election campaigns, with a rank-order rule ensuring that women candidates are not placed too low on the party list, and that when a woman withdraws, she is replaced by another woman. 2. To consider introducing legislative measures to ensure compliance with legal requirements aimed at enhancing the participation of women within party structures and as candidates for public offices, such as the denial or reduction of public funding.

8.4. Transparency and Reporting Requirements

97. International and regional standards stress the importance of transparency, underscoring its pivotal role in political finance regulation. The disclosure of funding sources and spending practices aims to ensure the legality of fundraising and expenditure activities, aligning with the principles of the UNCAC and the CoE Committee of Ministers’ Recommendation Rec(2003)4.147 The Guidelines also emphasize that transparency of party financing is essential to public trust in political parties as institutions and democratic processes at large, to safeguard voters’ rights and prevent corruption.148 Given the pivotal role political parties play in the functioning of democracies, the public has a legitimate interest in being informed about their activities and funding, as well as ensuring that irregular expenditures are monitored and sanctioned.149 Citizens need access to relevant financial information about political parties to hold them accountable. However, regulations should avoid imposing excessive burdens on political parties.

143 See e.g., op. cit. footnote 16, para. 169 (2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation); and ODIHR, Opinion on the Law of Mongolia on the Promotion of Gender Equality (30 September 2013), para. 73. See also ODIHR, Opinion on draft laws of Mongolia on presidential, parliamentary and local elections (25 November 2019), para. 29; and Venice Commission, Code of Good Practice in the field of Political Parties (2002), CDL-AD (2002) 23, para. 22. 144 2019 ODIHR Opinion, para. 62 145 2020 Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 169. 146 See e.g., ODIHR, Handbook on Promoting Women’s Participation in Political Parties (2014), p. 53. 147 See Article 7.3 of the UN Convention Against Corruption. See also, Recommendation Rec(2003)4 of the Council of Europe Committee of Ministers to member states on Common Rules against Corruption in the Funding of Political Parties and Electoral Campaigns, Appendix, Article 3. 148 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 247. 149 See ECtHR, Cumhuriyet Halk Partisi v. Turkey, no. 19920/13, 26 April 2016. 31  Preliminary Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

98. Reporting rules are equally vital to ensure that political parties and candidates comply with political finance legislation. Most political finance regulatory frameworks mandate political parties, candidates, and, in some cases, third parties to report their financial transactions. This includes documenting direct and in-kind contributions and routine operational spending. Financial reports should ideally distinguish between contributions and expenditures, categorizing them systematically and providing details such as dates and amounts for each transaction, accompanied by supporting documentation (e.g., receipts, checks, bank transfers, and loan agreements). It is considered good practice for political finance oversight bodies to develop standardized reporting templates to facilitate compliance.150 99. A widely recognized good practice involves managing all contributions and expenditures through a designated bank account under the supervision of an appointed financial agent. This approach enhances the accuracy of reported financial transactions and supports the oversight body’s ability to monitor party financing effectively. According to Article 26.7 of the Law, all financing sources received by political parties must be deposited in the party’s single bank account, in line with good practice.151 100. Political parties are required by the Law to maintain a searchable open database on their websites, publishing quarterly details of donations made by natural and legal persons equal to or exceeding twice the minimum monthly wage. This includes the donor's name, the donation amount, and the date of receipt, whether monetary or non-monetary (Article 34.1). The same information must also be submitted to the GEC. Parties that fail to publish this information or submit it to the GEC lose their right to the first tranche of state funding (Article 34.3). Article 34.2 of the Law stipulates that if a citizen or legal entity contributes above the donation limit, the total donation amount, along with the previous donations and their respective dates, must be disclosed. However, this provision does not specify the sanctions for breaching the donation limits. Political parties must maintain records of all donations and verify their permissibility (Article 34.5). If an illegal donation is received, the party must notify the donor and the GEC within 10 days and transfer the donation to the GEC (Article 34.5.3). 101. According to Article 36 of the Law, political parties must record all financial information about their routine activities. Article 36.3 lists all income that must be recorded and reported in the party financial statement, while Article 36.4 outlines all expenses that must be included. The party’s assets must also be reported (Article 36.6). The Minister of Finance is responsible for developing the reporting template and providing guidance to political parties on the reporting procedure. Parties are required to register donations in paper and/or electronic form per the registration format approved by the central election body (Article 36.9). However, it remains unclear how this obligation aligns with the requirement for political parties to maintain an open database of all donations received (Article 34.1) and the sanction imposed for non-compliance with the electronic reporting requirement (Article 34.3). 102. It is commendable that the Law specifies that party financial statements must include the financial information of affiliated organizations, consolidating the financial statements of party branches, structural units, and policy research institutes linked to the party (Articles 33.12 and 36.14). The GEC is required by the Law to retain party financial

150 ODIHR Handbook for the Observation of Campaign Finance recommends that “It is good practice for authorities to introduce a standard template and guidance for reporting, which enables timely analysis and meaningful comparison between different parties and candidates. (…) Reporting formats should include the itemization of all contributions and expenditures into standardized categories as defined by the regulations. Itemized reporting should include the date and amount of each transaction, as well as copies of proof of the transaction.” 151 Paragraph 212 Guidelines on Political Party Regulation states that “another means to avoid undue influence from unknown sources is to state in relevant legislation that donations above a certain (low) amount shall be made through bank transfer, bank check or bank credit card, to ensure their traceability in terms of amount and sources”. 32  Preliminary Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

statements and related documents for 10 years, addressing a recommendation made in the 2022 Joint Opinion.152 103. Article 37.2 of the Law requires political parties to submit semi-annual financial statements by 20 July and an annual report by 10 February. Parties must also provide a brief report on their activities, including the number of members as of 31 December of the reporting year, whether meetings of the supreme governing and central representative bodies were held, the use of earmarked state funding, and details on own-generated income (Article 37.4). The party’s central representative body appoints one or more internal auditors for a four-year term, with the possibility of one reappointment (Article 37.7). The party leader and chief financial officer (hereinafter “CFO”) must confirm and sign the financial statements, with the CFO’s signature guaranteeing their accuracy (Articles 37.9 and 37.10). The Law also establishes certain incompatibilities between the roles of CFO and party leader (Article 37.5). The Law requires political parties to have their financial statements audited by a “legal entity of audit”, funded from the state budget, and to submit the audited annual reports to the GEC by 15 March (Article 38.1). It also establishes incompatibilities regarding the role of an auditor (Article 38.5). 104. The reporting requirements for political parties appear complex and burdensome. Parties must appoint internal auditors, undergo external audits funded by the state, and submit two annual reports alongside an audited annual report. However, the deadlines seem misaligned. In particular, it remains unclear why audited reports are required by 15 March when annual reports are due by 10 February. As noted in the Guidelines, generally, reporting requirements should be such that smaller and new parties can also fulfil them, and should not hinder such parties’ participation in political life.153 Preparing and submitting multiple reports per year may be particularly challenging for small or new parties with fewer human capacities and established internal structures. To eliminate contradictions and ambiguities, Articles 37.2 and 38.1 should be revised. Additionally, in order to reduce the reporting burden, it is recommended to simplify and consolidate the reporting requirements, mandating political parties to submit a single unified and audited report. 105. As per Article 43.1 of the Law, the GEC publishes parties’ financial statements and brief operational reports on its website “from time to time”, which appears to be a rather vague formulation. Article 43.4 of the Law requires political parties to disclose their financial and operational reports on their websites within three working days of submission to the GEC and to keep them online for 10 years. However, it is unclear whether this deadline runs from the submission of the annual report (10 February) or from the lodging of the audited annual report (15 March). The Law should be revised to clearly specify the publication timeframe for political party financial reports with a view to making financial statements publicly available in a coherent, comprehensive and timely manner over an extended period of time.154 106. Article 43.8 of the Law outlines the obligation for political parties to publish the full names and addresses of all donors. This raises concerns regarding the privacy rights of individual donors, as also noted in the 2022 Joint Opinion.155 It is therefore recommended that the private addresses of donors be excluded from the report at the time of publication. This obligation appears to duplicate the requirement for parties to maintain a register of donations using the reporting template developed by the GEC (Article 36.9), and may also contradict the requirement for political parties to maintain,

152 ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 100. 153 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 258. 154 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 259. 155 ODIHR-Venice Commission 2022 Joint Opinion, para. 102. 33  Preliminary Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

on a quarterly basis, a searchable open database on their website only for donations equal to or exceeding twice the minimum monthly wage, along with the donors’ identities (Article 34.1), and to report this information to the GEC, which in turn publishes it within 5 working days of its receipt. To reduce the reporting burden on political parties, donation-related reporting requirements should be simplified and streamlined.

RECOMMENDATION H. 1. To simplify and streamline reporting requirements, including donation-related, while also mandating political parties to submit a single unified and audited report in order to reduce the reporting burden on political parties. 2. To exclude private addresses of donors from the report at the time of publication.

8.5. Oversight and Sanctions

107. According to the Guidelines, “monitoring can be undertaken by a variety of different bodies and may include an internal independent auditing of party accounts by certified experts or a single public supervision body with a clear mandate, appropriate authority and adequate resources.”156 They further stress that “[g]enerally, legislation should grant oversight agencies the ability to investigate and pursue potential violations. Without such investigative powers, agencies are unlikely to have the ability to effectively implement their mandate. Adequate financing and resources are also necessary to ensure the proper functioning and operation of the oversight body.”157 Similarly, the Committee of Ministers Recommendation’ Rec2003 (4) requires that: “independent monitoring should include supervision over the accounts of political parties and the expenses involved in election campaigns as well as their presentation and publication.”158 Article 16 of the Law establishes that “States should require the infringement of rules concerning the funding of political parties and electoral campaigns to be subject to proportionate, effective and dissuasive sanctions.” When determining sanctions, all violations should uniformly incur proportionate, effective, and dissuasive penalties159 with the proposed sanctions/fines being designed in a way to ensure their proportionality with the seriousness of a violation, for instance considering the frequency/recidivism, size/scale, mitigating circumstances or not, etc. 108. While the GEC is the oversight body responsible for supervising political party financing, the State Audit Office (hereinafter “SAO”) oversees campaign finance. At the end of the review process of the financial reports, the GEC issues a conclusion on whether there are any errors or discrepancies in the report and, if there are, whether there is an inconsistency in the financing provided to the party (Article 39.2). In case of inaccuracies identified by the GEC, the party has 5 working days to correct them. Financial reports of parties that have received public funding (Article 39.5) are then submitted to the SAO, which has until 5 April to issue its conclusions. While the deadline for the SAO to review these reports has been prolonged, it is unclear why only the financial reports of political parties eligible for state funding are submitted to the SAO for review (see para 101 of the Joint Opinion). It appears that both the GEC and the SAO are required to issue conclusions on the reports submitted. However, it is unclear how coordination between these two

156 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 276. 157 Ibid, para. 278. 158 See the CoE Committee of Ministers’ Recommendation Rec2003(4). 159 See also ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 272, which requires that sanctions should be applied against political parties found to be in violation of relevant laws and regulations and should be dissuasive in nature. Moreover, in addition to being enforceable, sanctions must at all times be objective, effective, and proportionate to the specific violation. See also ODIHR Opinion on Laws Regulating the Funding of Political Parties in Spain (30 October 2017), para. 67. 34  Preliminary Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

institutions works in practice, particularly regarding information-sharing and access to databases. The Law should be revised to ensure effective cooperation between the different institutions by formalizing cooperation mechanisms, such as a Memorandum of Understanding or Cooperation, and ensuring that all political party financial reports are reviewed for consistency and uniform application of the rules. 109. The verification process may be rendered ineffective if the oversight body relies solely on the information submitted to it, without the ability to assess whether that information is accurate and presents a complete picture of a political party’s income and expenditures. While political parties are required to report any errors or inconsistencies identified after the submission of their financial statements to the GEC (Article 40.1), and the GEC may request political parties to correct deficiencies or provide explanations within 5 working days (Article 39.3), it is not specified whether GEC can request additional information from political parties, commission expert reports or opinions, or seek assistance from public administration bodies in gathering the necessary information. In the case of receiving impermissible donations, GEC may require the concerned party to reimburse twice the amount of such illegal donations (Article 42.1). However, it appears that there is no provision for legal redress or an appeal mechanism against the GEC’s decisions in this regard. The Law should be amended to further define the GEC’s investigative and enforcement powers, outline adversarial proceedings and administrative procedures for obtaining additional information during the verification process, and grant the GEC direct access to all necessary institutional databases to detect and address illegal sources of funding. Additionally, the Law should specify provisions for legal redress against GEC decisions. 110. While sanctions are the primary tools for oversight bodies to enforce political finance regulations effectively, it is equally important for the oversight body to provide guidance to political parties to help them comply with their legal obligations. Good practices recommend a wide range of sanctions that are effective, proportionate, and dissuasive. Legislation may include measures as administrative warnings (e.g., “naming and shaming”), fines, forfeiture, suspension or loss of public funding, compliance notices, deregistration, and/or criminal penalties. It is also essential to provide for effective legal redress as provided by OSCE commitments and international obligations, which ensures everyone’s right to “effective means of redress against administrative decisions so as to guarantee respect for fundamental rights and ensure legal integrity” and provides “the possibility for judicial review of such regulations and decisions”. 111. The 2022 Joint Opinion noted that the Draft Law appeared to conflate absolute prohibitions leading to party dissolution with other prohibited activities, without clearly specifying the corresponding sanctions. Article 28.1 of the Law states that to receive public funding in a given year, a party must submit its request to the GEC by August 1 of the preceding year. However, the Law does not indicate what consequences apply if a party fails to meet this deadline. Similarly, no sanction is outlined if a party removes financial reports from its website before the required 10-year period (Article 43.5) or fails to correct discrepancies identified by the GEC within the 14-day deadline (Article 43.6). Additionally, while Article 29.6 provides for the loss of the first tranche of state funding if a party fails to submit semi-annual reports, it does not specify penalties for missing the 10 February deadline for annual reports (Article 37.2) or the 15 March deadline for audited annual reports (Article 38.1). It is recommended that the Law be amended to explicitly outline sanctions for all irregularities specified within it, detailing the specific penalties for each type of infraction, and ensuring that penalties for political party financing violations are proportionate and consistently enforced.

35  Preliminary Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

RECOMMENDATION I. 1. To revise the Law to ensure effective cooperation between the General Election Commission and State Audit Office by formalizing cooperation mechanisms, such as a Memorandum of Understanding or Cooperation, while ensuring that all political party financial reports are reviewed for consistency and uniform application of the rules. 2. To amend the Law to explicitly outline sanctions for all irregularities specified within it, detailing the specific penalties for each type of infraction, and ensuring that penalties for political party financing violations are proportionate and consistently enforced.

9. PROCEDURE FOR AMENDING THE LAW

112. The importance of inclusive and open lawmaking process should be highlighted. In paragraph 5.8 of the 1990 OSCE Copenhagen Document, OSCE participating States have committed to ensure that legislation will be adopted at the end of a public procedure 160. Moreover, key commitments specify that “[l]egislation will be formulated and adopted as the result of an open process reflecting the will of the people, either directly or through their elected representatives”.161 The ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (2024) underline the importance of evidence-based, open, transparent, participatory and inclusive lawmaking process, offering meaningful opportunities to all interested stakeholders to provide input at all its stages162. 113. Effective consultations in the drafting of laws, as outlined in the relevant OSCE commitments, need to be inclusive, involving both the general public and stakeholders with a particular interest in the subject matter of the draft legislation, in this case all political parties as well as civil society organizations. Sufficient time should also be provided to ensure that the consultation process is meaningful, allowing adequate time to stakeholders to prepare and submit recommendations on draft legislation throughout the legislative process.163 114. It is welcome in this respect that the GEC is undertaking an assessment of the existing Law/legal framework and of its implementation with a view to inform possible future reform of the Law. 115. In light of the above, the public authorities are encouraged to ensure that any future amendments to the Law and electoral legal framework in general are preceded by a proper impact assessment and subjected to inclusive, extensive, effective and meaningful consultations throughout the legislative process, including with representatives of various political parties, academia, civil society organizations, which should enable equal opportunities for women and men to participate. According to the principles stated above, such consultations should take place in a timely manner, at all stages of the lawmaking process, including before Parliament. As a principle, accelerated legislative procedure should not be used to pass such types of legislation. As an important element of good lawmaking, a consistent monitoring and evaluation system on the implementation of legislation should also be put in place that 160 See 1990 OSCE Copenhagen Document, para. 5.8. 161 See 1991 OSCE Moscow Document, para. 18.1. 162 See ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (January 2024), in particular Principles 5, 6, 7 and 12. See also Venice Commission, Rule of Law Checklist, CDL-AD(2016)007, Part II.A.5. 163 See ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (January 2024), paras. 169-170. See also ODIHR, Assessment of the Legislative Process in Georgia (30 January 2015), paras. 33-34. See also ODIHR, Guidelines on the Protection of Human Rights Defenders (2014), Section II, Sub-Section G on the Right to Participate in Public Affairs. 36  Preliminary Opinion on the Law on Political Parties of Mongolia

would efficiently evaluate the operation and effectiveness of the draft laws, once adopted.164

164 See ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (January 2024), para. 23. See e.g., OECD, International Practices on Ex Post Evaluation (2010). 37

2025 оны 4 дүгээр сарын 3, Варшав хот Саналын дугаар: POLIT-MNG/533/2025 [NS]

УЛС ТӨРИЙН НАМЫН ТУХАЙ ХУУЛИНД ӨГӨХ САНАЛ ЗӨВЛӨМЖ

МОНГОЛ УЛС Энэхүү санал зөвлөмжийг Засаглал, улс төрийн намын санхүүжилтийн асуудлаарх олон улсын шинжээч, АИХЭГ-ын улс төрийн намын Экспертүүдийн Үндсэн Багийн гишүүн хатагтай Барбара Жоао-Стонестритийн тайлбар дээр үндэслэв. Түүнчлэн ЕАБХАБ/АИХЭГ-ын улс төрийн намын Экспертүүдийн Үндсэн Багийн гишүүн, Харьцуулсан улс төр судлалын дэд профессор ноён Фернандо Касаль Бертоа; Экспертүүдийн Үндсэн Багийн гишүүн, Улс төрийн шинжлэх ухаан, төрийн удирдлагын профессор ноён Омер Фарук Генчкая болон Жон Хопкинсийн Их Сургуулийн Улс төрийн шинжлэх ухааны Профессор, АИХЭГ-ын улс төрийн намын Экспертүүдийн Үндсэн Багийн тэргүүн Проф. Ричард Кац нар тус тус саналыг хянасан болно.

Монгол Улсын Улс төрийн намын тухай хуулийн Англи хэл дээрх албан бус орчуулга дээр үндэслэн санал зөвлөмжийг бэлтгэв.

ЕАБХАБ-ын Ардчилсан Институт, Хүний Эрхийн Газар

Ul. Miodowa 10, PL-00-251 Warsaw Утас: +48 22 520 06 00 Факс: +48 22 520 0605 www.legislationline.org  Улс төрийн намын тухай хуулинд хийсэн санал

ТОВЧ ХУРААНГУЙ БА ҮНДСЭН ЗӨВЛӨМЖҮҮД Монгол Улсын Улс төрийн намын тухай хууль /цаашид “Хууль” гэх/ нь улс төрийн намуудын үйл ажиллагаа, санхүүжилт зэрэгтэй холбоотой үүсэх харилцааг зохицуулах эрх зүйн цогц зохицуулалтыг ерөнхийдөө тогтоосон. Тус хууль нь улс төрийн намын гишүүнчлэл, намын бүртгэлд бүртгэх, татан буулгах, хандив болон төрийн санхүүжилт, тайлагнах шаардлага, хяналт, хориглох зүйлс зэргийг хамарсан бөгөөд улс төрийн намуудын дотоод, гадаад үйл явц дах жендэрийн болон олон талт оролцоог дэмжсэн заалтууд багтаасан байна.

АИХЭГ болон Венецийн комиссоос гаргасан зарим зөвлөмж, тухайлбал 2022 оны Хамтарсан санал зөвлөмж болон 2019 оны АИХЭГ-ын санал дүгнэлтэд тусгагдсан хэд хэдэн зөвлөмжийг харгалзаж тусгасан заалтуудыг АИХЭГ зүгээс сайшааж байна. Эдгээрт, ялангуяа улс төрийн намыг бүртгэх үйл явцыг харьцангуй хялбаршуулсан, улс төрийн намын үйл ажиллагаанд хориглох зүйлс харьцангуй хумигдсан, улс төрийн намыг татан буулгах үндэслэлийг илүү хязгаарласан, төрийн санхүүжилт авахад тавигддаг шалгуур, босгыг зохицуулж, төрийн санхүүужилт авах шаардлага хангах босгыг 3%-аас 1% хүртэл буруулж, жижиг эсвэл шинээр байгуулагдсан улс төрийн намуудад илүү тэгш болгсон зэрэг заалтууд орно.

Үүний зэрэгцээ эвлэлдэн нэгдэх эрх чөлөөг хангах, улс төрийн намын санхүүжилтийн үр дүнтэй зохицуулалтыг алдагдуулж болзошгүй цоорхойг арилгах үүднээс хуулийн зарим хэсгийг цаашид боловсронгуй болгох шаардлага байна. Үүнд намын гишүүнээр элсэх, бүртгэхтэй холбоотой заалтуудыг эргэн харах, улс төрийн намуудад дотоод зохион байгуулалт, шийдвэр гаргахад бие даасан байдал олгох, нам татан буулгах журмыг хатуу хязгаарлах, санхүүжилтийн журам, механизмуудыг болон тайлагнах шаардлагуудыг эргэн харах зэрэг багтана. Тодруулбал, намыг идэвхгүйд тооцвол сонгуульд оролцохыг хориглосон заалт, түүнчлэн гадаадын иргэн, харьяалалгүй хүнийг улс төрийн намын гишүүн болгохыг хориглосон хязгаарлалт зэргийг эргэн харах нь зүйтэй.

Түүнчлэн төрийн санхүүжилтийн хуваарилалтыг эргэн харж, хуваарилахад тэгшигтгэх томьёо, аргачлалд илүү анхаарч, тухайн улс төрийн намын авсан нийт саналын тоонд жин өгөх, харин авсан суудлын тоон дээр жин өгөх явдлыг буруулахыг зөвлөж байна.Цаашлаад зохицуулалтын журмуудад жендэрийн төлөөлөлийн шалгуур босго тогтоох гэх мэт, болон дотоод ардчиллын хэм хэмжээний тэнцвэрийг хангах замаар намын дотоод ардчилал, зохион байгуулалтыг бэхжүүлэх үүднээс энэхүү хуулийн цар хүрээг өргөжүүлэх боломжтой.

Түүнчлэн уг хуульд тусгагдсан төрийн санхүүжилтийн механизмд жендэрийн асуудлыг цаашид нэгтгэн тусгаж, улс төрийн амьдралд эмэгтэйчүүдийн оролцоог нэмэгдүүлэх, дэмжих зорилгоор улс төрийн намуудад урамшууллын хөшүүргийг бий болгох, ингэснээр Үндсэн хуулинд тусгагдсан эмэгтэйчүүд, эрэгтэйчүүдийн тэгш байдлын зарчмыг тусгах асуудлыг анхаарч үзэх хэрэгтэй. Жендэрийн хамрах хүрээнээс хальж, бүх салбарт олон талт, тэгш төлөөллийг хангаж, залуучууд, хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүс зэрэг нийгмийн сонирхолын бүлгүүдийн төлөөлөл, оролцоог нэмэгдүүлэх арга хэмжээг авч үзэх нь нэгэн адил чухал юм. Бүр тодруулбал, дээр дурьдсанаас гадна тус хуулийн заалтуудыг олон улсын жишиг, сайн туршлагад нийцүүлэн бэхжүүлэх чиглэлээр АИХЭА-аас дараах зөвлөмжийг гаргаж байна. Үүнд:

A. Улс төрийн нам үүсгэн байгуулах болон гишүүнчлэлийн тухайд:

2  Улс төрийн намын тухай хуулинд хийсэн санал

1. Хуулийн 5.1-р зүйлд тусгасан улс төрийн нам байгуулахад, эвлэлдэн нэгдэхэд “сонгуулийн эрх бүхий иргэн” байх гэсэн заалтыг хасах, ерөнхийдөө Монгол улсын хууль тогтоомжинд тусгасан сонгууль өгөх эрхийг хязгаарласан зүйл заалтуудыг эргэн харах, арилгахь Монгол Улсад хэн нэгнийг эрх зүйн чадамжгүй болгох тухай ойлголтыг бүхэлд нь дахин авч үзэх [догол мөр. 29]

2. улс төрийн намын гишүүн байх эрхийг өргөтгөж, хууль ёсны оршин суугаа гадаадын иргэн, харьяалалгүй хүнийг хамруулах, харин "иргэн"/"Монгол Улсын иргэн" гэснийг "хувь хүн" буюу "хүн бүр" гэж сольж, гадаадын иргэн, харьяалалгүй хүн хүсвэл улс төрийн намын гишүүн болох боломжийг хангах [догол мөр.34]

3. “төрийн жинхэнэ албан хаагч” гэсэн нэр томьёог тодорхой болгож, ямар төрийн албан хаагчийг намын гишүүн байхыг хориглосон энэхүү заалтыг илүү тодорхой болгох эсвэл холбогдох бусад хуулийг нийцүүлэх нь зүйтэй. Ингэхдээ улс төрийн намын гишүүнчлэлд тавьсан аливаа хязгаарлалтыг хатуу үндэслэлтэй байлгах, тухайлбал дээрх төрийн албан хаагчдын улс төрийн төвийг сахих байдлыг хангах шаардлагатай. [догол мөр.35-36]

B. Улс төрийн намыг намын бүртгэлд бүртгэх тухайд:

1. Хуулийн 11.4.2, 12.3.4 дүгээр зүйлд намын үүсгэн байгуулах хурлаар намын мөрийн хөтөлбөр батлах тухай заалтыг мөн улс төрийн намыг бүртгүүлэх өргөдөлд хавсаргах баримт бичгийн жагсаалтаас энэхүү заалтыг тус тус хасч, өөрчлөлт оруулах.[догол мөр.41]

2. намын бүртгэлийн өргөдлийг нягтлан шалгах хугацааг богиносгож, бүртгэлийн үйл ажиллагааг хялбаршуулах, шуурхай болгох үүднээс дахин авч үзэх;[догол мөр.44]

3. Улсын Их Хурлын сонгуулийн өмнөх 90 хоногийн дотор улс төрийн намыг бүртгүүлэх хүсэлтээ Улсын дээд шүүхэд гаргахыг хориглоно гэсэн хуулийн 14.10-о зүйлийг хасахыг бодолцох [догол мөр.46]

C. Улс төрийн намуудад намын бүтэц, дотоод зохион байгуулалт, шийдвэр гаргах үйл явцыг тодорхойлох бие даасан байдлыг хангах, ялангуяа шийдвэр гаргахад саналын доод хэмжээг тогтоосон заалтыг хасах замаар хуулийн 8, 15-19 дүгээр зүйлийг шинэчлэн найруулах.[догол мөр.50]

D. Улс төрийн намыг татан буулгах тухайд:

1. улс төрийн намыг татан буулгах тухай СЕХ-ны шийдвэрээс үл хамааран Улсын дээд шүүх нь тус хуулийн зүйл заалт болон холбогдох нотлох баримтуудыг хянан шийдвэрлэх бүрэн эрхтэйг тус хууль болон холбогдох бусад хууль тогтоомжид тус тус тусгах; [догол мөр.62] 2. намыг татан буулгах хамгийн сүүлчийн арга зам болох онцгой нөхцөл байдлыг илүү нарийвчилж, хууль ёсны байдал, дагалдах, пропорциональ байдлын хатуу стандартын дагуу томъёолох. [догол мөр.60]

E. Төрийн санхүүжилт авах шаардлага хангасан намд Улсын Их Хурлын сонгуулиар тухайн намын авсан саналын тоог үндэслэн санхүүжилтийн хуваарилалтын итгэлцүүрийн хэмжээг нэмэгдүүлэх, харин намын авсан суудлын тоонд үндэслэх

3  Улс төрийн намын тухай хуулинд хийсэн санал

итгэлцүүрийн хэмжээг бууруулах зэрэг тэгш хуваарилалтын арга нэвтрүүлэхэд анхаарч, өнөөгийн төрийн санхүүжилтийн тогтолцоог эргэн харах; [догол мөр.72]

F. Хандивын тухайд:

1. Банкны зээл олгох журам, тэр дундаа гуравдагч этгээдийн өр барагдуулах, зээлдүүлэгчид зээлийг өршөөх тухай заалтуудыг сэргээх; [догол мөр.83]

2. Хуулийн 35.1-д заасныг өргөтгөж, намын сурталчилганы материалыг зах зээлийн үнээс доогуур үнээр борлуулахыг зөвшөөрч түүнийг намд өгсөн хандивт тооцох; [догол мөр.84]

G. Жендэр болон олон талт оролцооны тухайд:

1. сонгуулийн сурталчилгааны үеэр нэр дэвшигчдийн нэрсийн жагсаалтад илүү олон эмэгтэй оруулсан улс төрийн намуудад төсвийн санхүүжилтээс нэмэлт санхүүжилт тогтмол хуваарилах зэрэг урамшууллын үр дүнтэй механизмыг хуульд тусгах асуудлыг авч үзэх, жендэрийн тэнцвэртэй байдлыг хангах, эмэгтэй нэр дэвшигчдийг намын жагсаалтад хэт доогуур оруулахгүй байх, эмэгтэй нэр дэвшигч нэрээ татвал оронд нь өөр эмэгтэй нэр дэвшигчийн нэрийг оруулах гэх мэт зэрэг дэвийн журам нэвтрүүлэх [догол мөр.85]

2. Намын бүтцэд болон төрийн албанд нэр дэвших эмэгтэйчүүдийн оролцоог нэмэгдүүлэхэд чиглэсэн хууль тогтоомжийн шаардлагын хэрэгжилтийг хангах, тухайлбал төрийн санхүүжилт олгохоос татгалзах, хэмжээг нь багасгах гэх мэт хуулийн хариуцлага тооцохыг хуулинд оруулахыг бодолох; [догол мөр.91]

H. Ил тод байдал, тайлан гаргах шаардлагын тухайд: 1. тайлагнах, түүний дотор хандивтай холбоотой тайлан гаргах шаардлагыг хялбарчлах, оновчтой болгох, түүнчлэн улс төрийн намуудад тайлагнах ачааллыг бууруулах зорилгоор улс төрийн намуудад нэгдсэн, аудитлагдсан нэг тайлан гаргаж ирүүлэхийг үүрэг болгох; [догол мөр.106]

2. тайланг олон нийтэд мэдээлж, хэвлэн нийтлэхдээ хандивлагч иргэний хувийн хаягийг тайланд оруулахгүй байх; [догол мөр.106]

I. Хяналт, хариуцлагын тухайд: 1. Сонгуулийн Ерөнхий Хороо, Төрийн Аудитын Газрын хамтын ажиллагааны механизм, тухайлбал, харилцан ойлголцлын санамж бичиг байгуулж, хамтран ажиллах механизмыг албажуулах замаар бүх улс төрийн намуудын санхүүгийн тайлангийн нийцтэй байдал, дүрэм журмыг нэгэн адил мөрдөж байгаа эсэхийг нягтлан шалгах замаар үр дүнтэй хамтын ажиллагааг хангах үүднээс хуулийг шинэчлэн найруулах; [догол мөр.108]

2. Хуульд заасан бүх зөрчилд оногдуулах шийтгэлийг тодорхой зааж, зөрчлийн төрөл тус бүрд оногдуулах шийтгэлийг нарийвчлан тусгаж, улс төрийн намын санхүүжилттэй холбоотой зөрчилд оногдуулах шийтгэлийг пропорциональ, тууштай хэрэглэх нөхцөлийг бүрдүүлэх; [догол мөр. 111]

Эдгээр болон бусад нэмэлт зөвлөмжүүдийг тод үсгээр бичиж, энэхүү санал зөвлөмжинд оруулж тусгасан болно.

4  Улс төрийн намын тухай хуулинд хийсэн санал

ЕАБХАБ-ын гишүүн орнуудад хүний хэмжигдэхүүний үүрэг хариуцлагаа хэрэгжүүлэхэд нь туслах чиг үүргийнхээ хүрээнд АИХЭГ нь гишүүн орны хүсэлтийн дагуу хуулийн төслүүд болон одоо мөрдөж буй хууль тогтоомж нь олон улсын хүний эрхийн стандарт, ЕАБХАБ-ын үзэл бодолд нийцлийг үнэлж, улмаар сайжруулах талаар тодорхой зөвлөмж өгдөг.

ГАРЧИГ

I. Т АНИЛЦУУЛГА ...................................................................... 6 II. У РЬДЧИЛСАН САНАЛ ЗӨВЛӨМЖИЙН ЦАР ХҮРЭЭ ....................... 6 III. Д ҮН ШИНЖИЛГЭЭ БА ЗӨВЛӨВМЖҮҮД ....................................... 7 1. Олон улсын хүний эрхийн холбогдох стандартууд болон ЕАБХАБ-ын Хүний хэмжигдэхүүний үүрэг хариуцлага ........................................................... 7 2. АИХЭГ-аас өмнө гаргасан зөвлөмжүүдийн хэрэгжилтийн байдал ............. 10 3. Улс төрийн намын тухай хуулийн нэр томьёоны тодорхойлолт ................. 11 4. Улс төрийн нам үүсгэн байгуулах, намын гишүүнчлэл ................................. 12 5. Улс төрийн намыг бүртгэх ..................................................................................... 17 6. Дотоод бүтэц, зохион байгуулалт, шийдвэр гаргах үйл явц, улс төрийн намын үйл ажиллагаа .............................................................................................. 20 7. Улс төрийн намыг татан буулгах ......................................................................... 22 8. Улс төрийн намын санхүүжилт ............................................................................. 25

9. Хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журам ........................................................... 40 Хавсралт: Монгол Улсын Улс төрийн намын тухай хууль (2024)

5  Улс төрийн намын тухай хуулинд хийсэн санал

I. ТАНИЛЦУУЛГА

1. 2025 оны 1-р сарын 29-ний өдөр Монгол Улсын Сонгуулийн Ерөнхий Хороо (цаашид СЕХ)- ны даргаас 2025 оны 1-р сарын 1-ний өдрөөс дагаж мөрдөж эхэлсэн Монгол Улсын Улс төрийн намын тухай хуулинд дүн шинжилгээ гаргуулж, санал зөвлөмж боловсруулж өгөх хүсэлтийг ЕАБХАБ-ын Ардчилсан Институт Хүний Эрхийн Газарт (цаашид ЕАБХАБ/АИХЭГ) ирүүлсэн болно. 2. Хүсэлтийн хариуд АИХЭГ-аас ЕАБХАБ-ын хүний хэмжигдэхүүний үүрэг хариуцлага, олон улсын хүний эрхийн хэм хэмжээнд тус хуулийн нийцлийг үнэлж, санал зөвлөмж боловсруулж өгөхөд бэлэн байгаагаа 2025 оны 2-р сарын 12-ны өдөр илэрхийлсэн болно. 3. Шинэчлэлийн ач холбогдлыг харгалзан АИХЭГ уг хууль нь олон улсын холбогдох стандарт, шилдэг туршлагад нийцэж байгаа эсэхэд урьдчилсан байдлаар дүн шинжилгээ хийж, эхний зөвлөмжийг боловсруулахаар шийдвэрлэсэн. Дотоодын нөхцөл байдал, тулгамдаж буй асуудлуудын талаар илүү сайн ойлголттой болохын тулд АИХЭГ нь урьдчилсан дүгнэлт, санал зөвлөмжийг холбогдох бүх талуудад танилцуулж, хэлэлцэх болно. Ийнхүү талуудаас цуглуулсан мэдээлэлд үндэслэн урьдчилсан дүгнэлтээс гарсан санал зөвлөмжийг эргэн харж, эцсийн дүгнэлтэд нарийвчлан тусгагдана. 4. Энэхүү хуулийн дүн шинжилгээг Монгол Улсын Улс төрийн намын тухай хуулийн төсөлд АИХЭГ/Венецийн Комисстай хамтран боловсруулан гаргасан санал зөвлөмж (2022)1 (цаашид “2022 Хамтарсан санал зөвлөмж” гэх) болон АИХЭГ-ын 2024 оны 6-р сарын 28-ны Монгол Улсын Их Хурлын Сонгууль ажиглах хорооны тайлангийн хамт уншиж танилцана уу. (цаашид “2024 АИХЭГ-ын САХ-ны Эцсийн Тайлан” гэх).2 5. Энэхүү Урьдчилсан санал зөвлөмжийг дээрх гаргасан хүсэлтийн дагуу бэлтгэсэн болно. АИХЭГ нь ЕАБХАБ-ын гишүүн орнуудад хүний хэмжигдэхүүний үүрэг хариуцлагаа хэрэгжүүлэхэд нь туслах чиг үүргийнхээ хүрээнд тус санал зөвлөмжийг гаргасан болно.3

II. УРЬДЧИЛСАН САНАЛ ЗӨВЛӨМЖИЙН ЦАР ХҮРЭЭ

6. Энэхүү урьдчилсан санал зөвлөмжийн цар хүрээ нь зөвхөн дүн шинжилгээ хийлгэхээр ирүүлсэн хуулийн тайлбарыг тусгасан болно. Эдгээр хязгаарлалтын улмаас хамтарсан санал зөвлөмж нь Монгол Улс дах улс төрийн намуудын эрхзүйн зохицуулалт болон институцийн хүрээнд бүрэн, дэлгэрэнгүй тойм гаргаагүй болно.

1 АИХЭГ-Венецийн Комиссын Хамтарсан санал зөвлөмжийг харна уу , Joint Opinion on the Draft Law on Political Parties of Mongolia (2022 оны 6-р сарын 20). Мөн АИХЭГ-аас гаргасан Санал зөвлөмжийг харна уу, Opinion on the Draft Law on Political Parties of Mongolia ( 2019 оны 11-р сарын 27). 2 АИХЭГ, Mонгол Улсын Улсын Их Хурлын сонгууль ажигласан тухай эцсийн тайланг ханра уу (2024 оны 6-р сарын 28) - , 2024 оны 12-р сарын 13. Мөн АИХЭГ –ын Сонгуулийн зөвлөмжүүдийг харна уу 3 Ялангуяа 1990 АИХЭГ Клпенгагены баримт бичиг, 7.6-р догол мөрийг үзнэ үү.Уг баримт бичигт-д оролцогч улсууд "хувь хүн болон бүлэг хүмүүсийн өөрсдийн улс төрийн нам болон бусад улс төрийн байгууллагуудыг бүрэн эрх чөлөөтэйгээр байгуулах эрхийг хүндэтгэж, ийм улс төрийн нам, байгууллагуудад хуулийн өмнө болон эрх мэдлийн өмнө эрх тэгш хандах үндсэн дээр бие биетэйгээ өрсөлдөх эрх зүйн баталгаагаар хангах" амлалт өгсөн байна. 6  Улс төрийн намын тухай хуулинд хийсэн санал

7. Энэхүү урьдчилсан санал зөвлөмжүүд нь гол асуудлыг хөндөж, цаашид анхааран засч залруулах шаардлагатай асуудлуудыг тодорхойлсон болно. Оновчтой бөгөөд тодорхой байх үүднээс бид дээрх хууль тогтоомжийн эерэг тал дээр биш харин өөрчлөлт, залруулга шаардсан заалтууд дээр төвлөрүүлсэн болно. Санал зөвлөмжийг ЕАБХАБ-ын хүний хэмжигдэхүүний үүрэг, хариуцлага, бусад олон улсын болон бүс нутгийн хэм хэмжээ, олон улсын сайн туршлага болон АИХЭГ- Венецийн Комиссын Улс төрийн намын зохицуулалтын талаарх хамтарсан удирдамж дээр тулгуурлан гаргасан болно.4 Мөн АИХЭГ-ын сонгууль ажигласан тухай тайлангуудад өмнө нь гаргаж байсан зөвлөмжүүдээс тусгасан болно. 8. Урьдчилсан дүгнэлтэд, зохиох тохиолдолд, ЕАБХАБ-ын гишүүн бусад орнуудын шилдэг туршлагыг онцолсон болно. Үндэсний хууль тогтоомжийг дурдахад АИХЭГ нь аль нэг улс орны загварыг сурталчлахгүй болно, харин олон улсын холбогдох стандартуудын талаар тодорхой мэдээлэл өгөх, тэдгээр нь үндэсний тодорхой хууль тогтоомжид практикт хэрхэн хэрэгжиж байгааг харуулахад анхаардаг.Аливаа улс орны жишээнд болгоомжтой хандах хэрэгтэй, учир нь үүнийг өөр улс оронд заавал давтагдах боломжгүй бөгөөд үндэсний институци, хууль эрх зүйн орчин, тухайн улсын нөхцөл байдал, улс төрийн соёлыг харгалзан үргэлж авч үзэх хэрэгтэй. 9. Түүнчлэн, Эмэгтэйчүүдийг ялгаварлан гадуурхах бүх хэлбэрийг устгах тухай НҮБ-ын конвенц (цаашид “CEDAW”)5 , 2004 оны ЕАБХАБ-ын Жендерийн тэгш байдлыг дэмжих Үйл ажиллагааны төлөвлөгөө болон ЕАБХАБ-ын үйл ажиллагаанд жендерийн асуудлыг эрхэмлэх чиг үүргийн хүрээнд6, энэхүү Санал нь жендэрийн болон олон талт байдлын хэтийн төлөвийг, зохих тохиолдолд, нэгтгэсэн болно. 10. Энэхүү Саналыг хуулийн Англи хэл дээрх албан бус орчуулга дээр үндэслэсэн бөгөөд хавсралтыг харна уу Буруу орчуулгын үүднээс энэхүү саналд зөрүүтэй зүйл туссан байхыг үгүйсгэхгүй. Санал нь Монгол хэл дээр орчуулагдсан хэдий ч Англи хэл дээрх хувилбар нь албан ёсны бичиг баримтад тооцогдоно. 11. Дээрх шалтгааны улмаас АИХЭГ-ын зүгээс цаашид нэмэлтээр Монгол Улсын холбогдох хууль тогтоомж болон тухайн хууль тогтоомжид аман эсвэл бичгээр санал, зөвлөмж гаргах зэрэг үйл ажиллагаанд энэхүү Санал хязгаарлахгүй гэдгийг тэмдэглэв.

III. ДҮН ШИНЖИЛГЭЭ БА ЗӨВЛӨВМЖҮҮД

1. ОЛОН УЛСЫН ХҮНИЙ ЭРХИЙН ХОЛБОГДОХ СТАНДАРТУУД БОЛОН ЕАБХАБ-ЫН ХҮНИЙ ХЭМЖИГДЭХҮҮНИЙ ҮҮРЭГ ХАРИУЦЛАГА

12. Улс төрийн намууд нь ардчиллын үйл явцад чухал үүрэг гүйцэтгэдэг бөгөөд олон ургальч нийгмийн үндэс суурь юм. Тэднийг эвлэлдэн нэгдэх, үзэл бодлоо илэрхийлэх эрх чөлөө, шударга ардчилсан сонгуулийг дэмжсэн байдлаар зохицуулах ёстой. Эдгээр эрх нь ардчилсан нийгмийн байгуулал, үйл ажиллагааны

4 ЕАБХАБ-Венецийн комисс, Улс төрийн намын зохицуулалтын талаарх хамтарсан удирдамж (2nd edition, 2020). 5 Эмэгтэйчүүдийг ялгаварлан гадуурхах бүх хэлбэрийг устгах тухай НҮБ-ын конвенц Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (цаашид “CEDAW” гэх), (цаашид “ИУТЭТОУП” гэх) НҮБ-ын Ерөнхий Ассамблейн 1979 оны 12 дугаар сарын 18-ны өдрийн 34/180 тоот тогтоолоор баталсан. Монгол Улс 1981 оны 7 дугаар сарын 20-нд соёрхон батласан. 6 ЕАБХАБ-ын Жендэрийн тэгш байдлыг дэмжих Үйл ажиллагааны төлөвлөгөө, 2004 онд Сайд нарын зөвлөлийн хурлаар баталсан No. 14/04, MC.DEC/14/04 (2004) шийдвэр, догол мөр. 32. 7  Улс төрийн намын тухай хуулинд хийсэн санал

үндэс юм.7 Үндсэн чиг үүргээ хэрэгжүүлэхийн тулд улс төрийн намуудад сонгуулийн үеэр болон сонгуулийн хооронд зохих санхүүжилт шаардлагатай. Үүний зэрэгцээ улс төрийн намуудын санхүүжилтийн зохицуулалт, түүний ил тод байдлыг хангах нь улс төрийн намуудыг хувийн болон гадаадын хандивлагчид, төрийн болон олон нийтийн байгууллагуудын зүй бус нөлөөллөөс хараат бус байлгах, намууд тэгш боломжийн зарчмаар өрсөлдөх боломжийг бүрдүүлэхэд чухал ач холбогдолтой юм.8 13. Улс төрийн намууд болон тэдгээрийн гишүүдэд олгогдсон үндсэн эрхийг Иргэний болон улс төрийн эрхийн тухай олон улсын пакт (цаашид ИУТЭТОУП гэх)-ын 19 дүгээр болон 22 дугаар зүйлд тусгасан бөгөөд үзэл бодлоо чөлөөтэй илэрхийлэх эрхийг, эвлэлдэн нэгдэх эрхийг тус тус хамгаалдаг. Мөн 25 дугаар зүйл нь төрийн үйл хэрэгт оролцох эрхийг хангадаг.9 Авлигын эсрэг НҮБ-ын Конвенцын 7.3-д (цаашид “UNCAC” гэх) улс төрийн намын болон сонгуулийн сурталчилгааны санхүүжилтэд тавигддаг олон улсын стандартууд тусгагдсан байдаг. 10 14. Цаашилбал, CEDAW нь жендэрийн тэгш байдал, олон талын оролцоог дэмждэг, тухайлбал 4-р зүйлд (жендерийн тэгш байдлыг бэхжүүлэх түр зуурын тусгай арга хэмжээний тухай) болон 7-р зүйлд (улс төр, олон нийтийн амьдрал дахь эмэгтэйчүүдийн эсрэг ялгаварлан гадуурхалтыг устгах тухай) тодорхой тусгасан байдаг. Хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн эрхийн тухай НҮБ-ын Конвенцийн 29 дүгээр зүйлд (цаашид “CRPD” гэх) мөн хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн улс төр, нийгмийн амьдралд оролцоонд онцгой анхаарал хандуулдаг.11 15. Хэдийгээр Монгол Улс нь Европын Зөвлөл (цаашид “CoE” гэх)- ийн гишүүн улс биш боловч энэхүү Урьдчилсан санал зөвлөмжинд харьцуулж судлах, лавлах зорилгоор, ИУТЭТОУП-тад тусгагдсан зүйл заалтуудтай ижил төстэй тул, Хүний эрх, үндсэн эрх чөлөөг хамгаалах Европын конвенц (цаашид “ECHR” гэх)12, Европын Холбооны Хүний эрхийн шүүх (цаашид “EСtHR” гэх) болон Европын Зөвлөлийн бусад хэрэгслүүдийг дурдсан болно. 16. Цаашилбал, 2012 онд ЕАБХАБ-д элссэнээр Монгол Улс нь ЕАБХАБ-ын хэд хэдэн баримт бичигт тусгагдсан эвлэлдэн нэгдэх эрх, тэр дундаа улс төрийн намаар дамжуулан эвлэлдэн нэгдэх эрхтэй холбоотой үүрэг амлалтуудыг биелүүлэхээ тунхагласан нь байдаг.13 Түүнчлэн, 1990 оны ЕАБХАБ-ын Копенгагений баримт бичгийн 7.6 дахь заалтад Гишүүн орнууд “хувь хүний болон бүлэг хүмүүс улс төрийн нам эсвэл бусад улс төрийн байгууллага байгуулах эрх, эрх чөлөөг хүндэтгэх бөгөөд эдгээр улс төрийн нам, улс төрийн байгууллагууд хуулийн өмнө болон төрийн эрх бүхий байгууллагын өмнө хоорондоо тэгш өрсөлдөх боломжийг хуулиар баталгаажуулах” үүрэгтэй гэж заасан байдаг.14 Мөн Копенгагений баримт бичигт эвлэлдэн нэгдэх эрхийг хамгаалж (догол мөр 9.3), үзэл бодлоо чөлөөтэй илэрхийлэх эрх (догол мөр 9.1) болон төрийн болон улс төрийн нам тусдаа байх эрх үүргийг зааглаж өгсөн (догол мөр 5.4) заалтууд тусгагдсан. 7 ЕАБХАБ-Венецийн комисс, Улс төрийн намын зохицуулалтын талаарх хамтарсан удирдамж догол мөр. 17. 8 Өмнөх ишлэл. 9 НҮБ-ын Ерөнхий ассамблейн 2200A (XXI 1974 оны 11-р сарын 18-ны өдөр баталсан) Иргэний болон улс төрийн эрхийн тугай олон улсын пакт – ыг үзнэ үү. Монгол улс 1974 оны 11-р сарын 18-ны өдөр соёрхон баталсан. 10 НҮБ-ын Ерөнхий ассамблейн 58/4 тоот тогтоолоор 2003 оны 10-р сарын 31-ны өдөр баталсан Авлигын эсрэг НҮБ-ын конвенц (UNCAC), Тус конвенц нь 2005 оны 12-р сарын 14-ны өдөр хүчин төгөлдөр болсон ба Монгол улс 2006 оны 01-р сарын 11-ны өдөх соёрхон баталсан. 11 НҮБ-ын 61 дахь Ерөнхий ассамблейн A/RES/61/106 тоот тоогтоолоор 2006 оны 12-р сарын 13-ны өдөр баталсан Хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн эрхийн тухай НҮБ-ын конвенц (CRPD). Тус пактыг Монгол улс 2009 оны 05-р сарын 12-ны өдөр соёрхон баталсан. 12 1950 оны 11-р сарын 4-нд гарын үсэг зурсан Хүний эрх, үндсэн эрх чөлөөг хамгаалах Европын конвенц (цаашид “ХЭҮЭЧХЕК” гэх) 1953 оны 9-р сарын 3-нд хүчин төгөлдөр болсон. 13 For an overview of these and other OSCE Human Dimension Commitments, see ODIHR, Human Dimension Commitments (Thematic Compilation), 4th Edition, particularly Sub-Sections 3.1.9, 4.1.2, 4.2.2 and 5.2. 14 ЕАБХАБ, ЕАБХАБ-ын Хүний аюулгүй байдлын хэмжүүрийн асуудлаарх бага хурлаас гаргасан Копенгагены уулзалтын баримт бичиг (1990 оны Копенгагений баримт бичиг). 8  Улс төрийн намын тухай хуулинд хийсэн санал

Түүнчлэн улс төр, нийгмийн амьдралд эмэгтэйчүүдийн оролцооны тухай Сайд нарын зөвлөлийн 7/09 дугаартай шийдвэр үйлчилнэ.15 17. НҮБ, ЕЗ болон ЕАБХАБ-ын зүгээс гаргасан удирдамж, зөвлөмжүүд нь дээрх стандарт болон үүрэг хариуцлагын талаар нэмэлт мэдээлэл өгнө. Тухайлбал олон улсын түвшинд эдгээрт НҮБ-ын Хүний Эрхийн Хорооны 25-р Ерөнхий тайлбарт тусгагдсан нийгэм, улс төрийн асуудалд оролцох эрх, саналаа өгөх эрх, төрийн үйлчилгээг тэгш хүртэх эрх болон ИУТЭТОУП-ын 25 дугаар зүйлд заасан Төрийн үүрэг хариуцлагыг тайлбарласан16, CEDAW Ерөнхий Зөвлөмж No. 23: Улс төр болон олон нийтийн амьдрал дах оролцооны тухай17 тусгасан байна. Түүнчлэн шийдвэр гаргах тогтолцоонд эмэгтэйчүүдийн эрх тэгш, хүртээмжтэй төлөөлөлтэй байх тухай CEDAW-ын 40-р Ерөнхий Зөвлөмжид улс төрийн намуудын тухайл тодорхой зөвлөмжүүдийг тусгасан.18 18. Харьцуулж судлах, лавлах бусад хэрэгслүүд дотор Европын Зөвлөлийн Сайд нарын Хорооны Улс төрийн нам болон Сонгуулийн сурталчилгааны санхүүжилтэд авлигын эсрэг нийтлэг дүрмийн Зөвлөмж (2003)4 (цаашид “ЕЗ-ийн Сайд нарын Хорооны Зөвлөмж Rec(2003)4” гэх) болон ЕЗ-ийн Парламентын Ассамблейн Улс төрийн намын санхүүжилтийн тухай Зөвлөмж 1516(2001) зэргийг харна уу.19 19. Шаардлагатай тохиолдолд, заавал мөрдөх албагүй нэмэлт найрийвчилсан зөвлөмж агуулсан бусад баримт бичгүүдийг дараах зөвлөмжүүдэд дурдах болно, эдгээрт 2020 онд баталсан АИХЭГ болон Венецийн Комиссын Улс төрийн намын зохицуулалтын талаарх хамтарсан удирдамж (цаашид 2020 оны Хамтарсан Удирдамж гэх), 20 2015 оны АИХЭГ болон Венецийн Комиссын Эвлэлдэн нэгдэх эрх чөлөөний талаарх хамтарсан Удирдамж,21 2019 АИХЭГ болон Венецийн Комиссын Хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн улс төрийн оролцоог дэмжих тухай удирдамж,22 ЕАБХАБ-ын Үндэсний цөөнхийн асуудал эрхэлсэн дээд комиссар (цаашид ЕАБХАБ/ҮЦАЭДК)-ын газраас гаргасан Сонгуулийн үйл явцад үндэсний цөөнхийн оролцоог дэмжих, ажиглах гарын авлага (2014)23 and ЕАБХАБ/ҮЦАЭДК –ын Олон нийтийн амьдралд үндэсний цөөнхийн үр дүнтэй оролцооны талаарх Лундын Зөвлөмжүүд (1999)24 болон ЕЗ-ийн as well as and relevant reports of the СoE Group of States against Corruption (GRECO).

15 ЕАБХАБ-ын Сайд нарын хорооны шийдвэр 7/09, 2009 оны 12-р сарын 02, Улс төр болон нийгэм дэх эмэгтэйчүүдийн оролцоо. 16 НҮБ-ын Хүний эрхийн хорооны ерөнхий санал 25: Олон нийттэй харилцах ажилд оролцох эрх, санал өгөх эрх, төрийн албанд тэгш элсэх эрх. UN Doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add.7 үзнэ үү. 17 CEDAW Committee, Ерөнхий зөвлөмж No. 23: Улс төр, нийгмийн амьдрал. 18 CEDAW Committee, Ерөнхий зөвлөмж No. 40 (2024) шийдвэр гаргах системд эмэгтэйчүүдийн эрх тэгш, бүх талыг хамарсан төлөөлөлийн талаар, тухайлбал: 39 (c) ("Парламент, Засгийн газар, бүс нутгийн болон орон нутгийн зөвлөл, улс төрийн нам, олон нийтийн үйлчилгээ, хувийн секторын компаниудад эмэгтэйчүүдийн эсрэг жендэрийн хүчирхийлэл, үзэн ядалтын үг ярианы бүх хэлбэрийг арилгахын тулд бие даасан гомдол гаргах механизм, нууц зөвлөгөө өгөх, бүх албан тушаалтнуудад зохих сургалт явуулах; ажилтнууд"); 45 (d) ("Улс төрийн кампанит ажилд тэгш тоглоомын талбарыг бий болгохын тулд зардлын хязгаар, хямдхан зар сурталчилгаа зэрэг эмэгтэй нэр дэвшигчдэд тэгш санхүүгийн болон бусад дэмжлэг үзүүлэх"); 51 (d) ("Улс төрийн нам, мэргэжлийн холбооны шийдвэр гаргах байгууллагуудад тэгш байдлыг албадах, хэрэгжүүлэх, дагаж мөрдөхгүй бол шийтгэл оноох, дагаж мөрдөхөд урамшуулах тухай"); 51 (е) ("Улс төрийн нам, мэргэжлийн холбооны эмэгтэйчүүдийн хэсэг байгуулах, тусгай санхүүжилт олгох") үзнэ үү. 19 2003 оны 4 дүгээр сарын 8-нд батлагдсан улс төрийн намууд болон сонгуулийн кампанит ажлыг санхүүжүүлэхэд авлигын эсрэг хэрэгжүүлэх нийтлэг дүрмийн тухай гишүүн орнуудад өгсөн Европын холбооны Сайд нарын хорооны зөвлөл, Зөвлөмж (2003)4. Улс төрийн намуудыг санхүүжүүлэх тухай 2001 оны 5 дугаар сарын 22-нд Ассамблейн нэрийн өмнөөс үйл ажиллагаа явуулж буй Байнгын хорооноос баталсан. Европын холбооны Парламентийн Ассамблейн зөвлөмж 1516(2001) үзнэ үү. 20 ЕАБХАБ/АИХЭГ болон Венецийн Комисс, Улс төрийн намын зохицуулалтын талаарх удирдамж (2nd edition, 2020), CDL- AD(2020)032 (цаашид “2020 Улс төрийн намын зохицулалтын талаарх хамтарсан удирдамж” гэх). 21 ЕАБХАБ/АИХЭГ, Эвлэлдэн нэгдэх эрх чөлөөний талаарх удирдамж (2015), CDL-AD(2014)046 (цаашид “2015 Эвлэлдэн нэгдэх эрх чөлөөний талаарх хамтарсан удирдамж” гэх). 22 ЕАБХАБ/АИХЭГ, Хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн улс төрийн оролцоог дэмжих удирдамж (2019). 23 ЕАБХАБ-ын Үндэсний цөөнхийн асуудал эрхэлсэн дээд комиссар (ЕАБХАБ/ХЭДК), Сонгуулийн үйл явцад үндэсний цөөнхийн оролцоог ажиглах, дэмжих гарын авлага (2014). 24 ЕАБХАБ/ХЭДК, Үндэсний цөөнхийн нийгмийн атьдрал дахь үр дүнтэй оролцооны таларх Лундын зөвлөмж (1999). 9  Улс төрийн намын тухай хуулинд хийсэн санал

20. Харьцуулж судлах, лавлах бусад хэрэгслүүд дотор 2015 оны Венецийн Комиссын Улс төрийн намын тухай сайн туршлагын хуулийн эмхэтгэл25 болон АИХЭГ болон Венецийн Комисс хамтран гаргасан санал зөвлөмжтэй танилцана уу. 26

2. АИХЭГ-ААС ӨМНӨ ГАРГАСАН ЗӨВЛӨМЖҮҮДИЙН ХЭРЭГЖИЛТИЙН БАЙДАЛ

21. Юуны өмнө, АИХЭГ-ын зүгээс 2022 онд АИХЭГ болон Венецийн Комисс хамтран гаргасан санал дүгнэлт болон АИХЭГ-ын 2019 оны Саналд тус тус тусгагдсан зарим зөвлөмжийг харгазлаж тус хуулинд тусгасан заалтуудыг сайшааж байна, тухайлбал: - улс төрийн намын бүртгэлд бүртгэх үйл явцыг харьцангуй хялбаршуулсан явдал27 түүнчлэн намын дүрэмд орсон өөрчлөлтийг болон намын даргыг шинээр томилох хугацаа, журмыг хялбаршуулсан зэрэг болно;28 - улс төрийнl намын үйл ажиллагаанд хориглох зүйлс харицангүй хумигдсан;29 - улс төрийн намыг татан буулгах үндэслэлийг илүү хязгаарласан болон намын үйл ажиллагаанд хориглох зүйлсийг илүү тодорхой тогтоосон;30 - төрийн санхүүжилт авахад тавигддаг шалгуур, босгыг зохицуулж, жижиг эсвэл шинээр байгуулагдсан улс төрийн намуудад илүү тэгш болгосон;31 - намуудын санхүүгийн тайланг болон холбогдох мэдээллийг 10 хадгалахыг СЕХ-нд үүрэг болгосон заалт. 22. 2022 оны ЕАБХАБ/АИХЭГ-ын Хамтарсан санал зөвлөмжинд сайшаагдаж байсан хэд хэдэн заалтууд үлдэж тус хуулинд тусгагдсанг сайшааж байна. Тухайлбал улс төрийн намын бусад байгууллагуудыг гуравдагч этгээдийн санхүүжилтийн суваг болгон ашиглахаас урьдчилан сэргийлэх зорилгоор намын бусад байгууллагуудад хандив авахыг мөн өөр хүний нэрийн өмнөөс хандив өгөхийг хориглосон заалт (жишээлбэл, “хуурамч хандивлагчид").

25 Венецийн комисс, Улс төрийн намын тухай сайн туршлагын хуулийн эмхэтгэл, CDL-AD (2009)021. 26 <https://www.legislationline.org/odihr-documents/page/legal-reviews/topic/16/Political%20Parties/show> үзнэ үү. 27 АИХЭГ – Венецийн Комисс, Хамтарсан санал зөвлөмж 2022, 43-р догол мөрийг үзнэ үү. Үүнд: тухайлбал, улс төрийн намыг байгуулах хэд хэдэн үе шаттай нарийн төвөгтэй журмыг тусгасан заалтуудыг хасах, тухайлбал ажлын бүлэг байгуулах, тодорхой тооны иргэдийг элсүүлэх зорилгоор 60-аас доошгүй өдрийн турш олон нийтийн хурал зохион байгуулах гэх мэт. 28 АИХЭГ – Венецийн Комисс, Хамтарсан санал зөвлөмж 2022, 53-р догол мөр ийг үзнэ үү. Үүнд: намын дүрэмд оруулсан нэмэлт өөрчлөлт, намын удирдагчийг томилох шийдвэрийг Дээд шүүхэд танилцуулах хугацааг (30-аас 60 хоног болгох) сунгах бөгөөд тогтоосон хугацаа нь зөрчигдсөн тохиолдолд нэмэлт өөрчлөлт эсвэл намын шинэ удирдагчийг бүртгүүлэхээс татгалзах үндэслэл болохгүй. 29 АИХЭГ – Венецийн Комисс, Хамтарсан санал зөвлөмж 2022, 58, 62, 64-р догол мөрийг үзнэ үү. Үүнд: тухайлбал, улс төрийн намыг олон улсын намын байгууллагын гишүүн болгох боломж олгох, сонгуулийн болон сонгуулийн бус хугацаанд намын гишүүд, дэмжигчдэд улс төрийн хүсэл эрмэлзэл болон улс төрийн байр сууриа илэрхийлэх, намын үйл ажиллагаанд идэвхтэй оролцсон тохиолдолд цалин, урамшуулал олгох хоригийг цуцлах замаар улс төрийн намуудын олон улсын үйл ажиллагааны хүрээг өргөжүүлэх, улс төрийн намуудын сонгуулийн платформыг судалгаан дээр тулгуурлах шаардлагыг цуцлах, намын платформтой нийцэх шаардлагыг хасах. 30 АИХЭГ – Венецийн Комисс, Хамтарсан санал зөвлөмж 2022, тухайлбал, Улсын Их Хурлын сонгуульд нэр дэвшигчдийг хоёр хугацаа дараалан оролцуулаагүй, эсвэл удирдах зөвлөл нь таван жилийн турш идэвхгүй болсны дараа хоёр жил идэвхгүй болсон үндэслэлээр улс төрийн намыг татан буулгах гэсэн үндэслэлийг хасах, мөн "шууд эсвэл ноцтой заналхийлэл" гэхийн оронд "ноцтой заналхийлэл" гэж илүү хатуу заах, "constitutional order" гэсэн ерөнхий эшлэлийг хасах (мөн Урьдчилсан дүгнэлтийн 7-р дэд хэсгийг үзнэ үү). 31 АИХЭГ – Венецийн Комисс, Хамтарсан санал зөвлөмж 2022, 93, 98-р догол мөрийг үзнэ үү. Үүнд: төрийн санхүүжилтийг авах зорилгоор нийт саналын босгыг 3 хувиас 1 хувь болгон бууруулах нь парламентад суудалгүй болон шинээр байгуулагдсан намуудад ашигтай байна. (Хамтарсан Санал зөвлөмж, 93-р догол мөр); тодорхой зорилтод төрийн санхүүжилтийг 60-иас 50 хувь руу бууруулах нь төрийн санхүүжилтийн дийлэнх хувийг өөр зорилгоор ашиглавал үйл ажиллагааны үндсэн зардлыг төлөхөд хүндрэлтэй байж болох жижиг намуудад ашигтай (2022 Хамтарсан санал зөвлөмж, 98-р догол мөрийг үзнэ үү).

10  Улс төрийн намын тухай хуулинд хийсэн санал

23. Гэвч үүний сацуу 2022 онд ЕАБХАБ/АИХЭГ-ын зүгээс Монгол Улсын Улс төрийн намын тухай хуулийн төсөлд өгсөн Хамтарсан санал зөвлөмжинд хөндсөн хэд хэдэн асуудал тус хуулинд хамааралтай хэвээр байна.32 Доор дэлгэрүүлсэн болно.

3. УЛС ТӨРИЙН НАМЫН ТУХАЙ ХУУЛИЙН НЭР ТОМЬЁОНЫ ТОДОРХОЙЛОЛТ

24. Хуулийн төслийн 4.1 зүйлд улс төрийн намыг тодорхойлохдоо “иргэдийн улс төрийн хүсэл зоригийг илэрхийлдэг, улсын хэмжээний бодлого дэвшүүлэн сонгуульд оролцдог, хамтын шийдвэр гаргаж, сайн дураараа эвлэлдэн нэгдсэн Монгол Улсын иргэдийн нэгдэл мөн” гэсэн байна. Дээрх тодорхойлолт нь ”Хамтын хариуцлага хүлээдэг" гэсэн ойлголтыг агуулагүй нь сайшаалтай, 2022 оны Хамтарсан Саналд тусгагдсаны дагуу улс төрийн нам нь гишүүдийнхээ салангид үйлдлүүдийн төлөө хариуцлага хүлээхгүй, ялангуяа ийнхүү үйлдэл нь намын дүрэм, намын үйл ажиллагаатай харшлах юм бол нам хариуцлага хүлээх нь учир дутагдалтай.33 Сонгуульд оролцдог гэх тодорхойлолт болон Хуулийн 21.1.1- р зүйлийг харахад сонгуульд нэр дэвшигдийг дэвшүүлэн оролцох гэдгийг тодотгож байна, энэ нь улс төрийн намуудыг, сонгуульд нэр дэвшигч дэвшүүлж оролцохгүйгээр бодлогод нөлөөлөхийг эрмэлзэх бусад сонирхолын бүлгүүд эсвэл нэгдэлүүдээс ялгаж салгахад чухал юм.34 Үүний сацуу, “үндэсний хэмжээний бодлого дэвшүүлэн” гэсэн нь хэт хязгаарласан ойлголт байж болох юм, мөн түүнчлэн улсын хэмжээний бодлого дэвшүүлээгүй ч бүсийн хэмжээнд эсвэл орон нутгийн хэмжээнд дэмжлэг авсан, үндэсний цөөнхийн эрхийг сурталчилдаг, улс төрийн албан тушаалд тодорхой хүнийг нэр дэвшүүлэхийг дэмждэг улс төрийн намуудыг ялгаварлан гадуурхсан мэт үйлдэл байх магадлалтай байна35. 25. Хуулийн төслийн 4.2-р зүйлд улс төрийн намын үндсэн чиг үүргийг нарийвчлан тусгаж, маш дэвшилтэд заалтуудыг тусгасан, тухайлбал “иргэдийн улс төрийн боловсрол, идэвхтэй оролцоог хөхиүлэн дэмжих” (4.2.3), “төрийн улс төрийн алба хаах хариуцлагатай иргэнийг бэлтгэх” (4.2.4) гэх мэт. Гэвч үүний сацуу, 2022 онд Хамтарсан Санал хийсэн хуулийн төсөлтэй харьцуулбал дээрх чиг үүрэгт шийдвэр гаргах түвшинд эмэгтэй, залуу, хөгжлийн бэрхшээлтэй иргэдийн оролцоог дэмжих гэх заалт байхгүй болсон байна.36 Нам бодлого, үйл ажиллагаандаа эмэгтэй, ахмад, залуу, хөгжлийн бэрхшээлтэй иргэд зэрэг нийгмийн сонирхолын бүлшүүдийн төлөөлөл, оролцоог хангаж ажиллана гэдгийг улс төрийн намын дотоод зохион байгуулалтын тухай зүйлд (8.5 зүйл) тусгасан байна. Өмнөх хуулийн төсөлд байсан үг хэллэг нь ардчилсан, иргэдийн оролцоотой улс төрийн үйл явцыг дэмжихэд улс төрийн намуудын оруулж, гүйцэтгэдэг онцгой бөгөөд үндсэн үүргийг нь харуулж байсан юм.37 Иймд Хуулийн 4.2-р зүйлд дээрх чиг үүргийг улс төрийн намуудын чиг үүрэгт тусгайлан тусгаж өгөхийг зөвлөж байна. 26. Хуулийн 3.1.1 болон 3.1.3-р зүйлд тус тус “намын гишүүн” болон “намын дэмжигч” гэсэн нэр томьёог дурдаж, санал өгөх эрхтэй холбоотой гишүүнчлэлийн

32 Ардчилсан сонгуулийн зөвлөлийн 73 дахь хурлаар (2022 оны 6 сарын 16) баталж, Венецийн комиссийн 131 дэх ээлжит хуралдаанаар (2022 оны 6-р сарын 17-18) баталсан АИХЭГ-Венецийн Комиссын Монгол улсын Улс төрийн намын тухай хуулийн төсөлд өгсөн хамтарсан санал зөвлөмж. 33 АИХЭГ болон Венецийн Комиссын 2022 Хамтарсан санал зөвлөмж , догол мөр. 30. Мөн 2020 Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын тухай Хамтрасан удирдамж , догол мөр. 118; болон Венецийн Комиссын, Улс төрийн намыг хориглох, татан буулгах болон түүнтэй адилтгах арга хэмжээний талаарх удирдамж , CDL-INF(2000)001, догол мөр. 4. The ECtHR Улс төрийн намын хуучин удирдагчийн хэлсэнд үндэслэн улс төрийн намыг татан буулгах нь үндэслэлгүй (ECtHR, Турк Улсын Ардчилсан нам (DEP) v. Турк Улс, no. 25141/94, 2002 оны 12-р сарын 10, догол мөр. 64). 34 2020 Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын тухай Хамтарсан удирдамж , Хавсралт II, p. 173. 35 Өмнө иш татсан. Догол мөр 102-103. 36 АИХЭГ болон Венецийн Комиссын 2022 Хамтарсан санал зөвлөмж , догол мөр. 31. 37 ЕАБХАБ/АИХЭГ, Эмэгтэйчүүдийн улс төрийн нам дахь оролцоог дэмжих тухай гарын авлага (2014). Бээжингийн тунхаглал ба үйл ажиллагааны хөтөлбөр, 1995 оны 9-рр сарын 15-нд баталсан, Дэлхийн эмэгтэйчүүдийн IV бага хурал, 191-р догол мөр. 11  Улс төрийн намын тухай хуулинд хийсэн санал

татвар төлсний үндсэн дээр зааг ялгааг нь тодруулсан байна.38 Энэ ялгаа нь гишүүнчлэлийн татвар төлөх боломжгүй эсвэл төлөхийг хүсэхгүй байгаа хүмүүсийн намын үйл ажиллагаанд оролцох оролцооны заагийг бий болгож байна.39. Түүнчлэн хуулийн 32.6-р зүйлд улс төрийн нам нь өөрийн дүрэм, журмаар намын гишүүний татварыг хөнгөлөх, чөлөөлөхоор зохицуулж болно гэж тусгасанг онцлох нь зүйтэй. Ерөнхийдөө, улс төрийн намууд гишүүний татвар төлөөгүй хүнийг намын арга хэмжээнд оролцуулах эсэхээ өөрсдөө чөлөөтэй шийдэх эрхтэй. Намын үйл ажиллагаанд оролцохыг зөвшөөрөх эсэхээ улс төрийн намууд дотооддоо (намын дүрэмээр) зохицуулж, шийдэх боломжтой байх ёстой бөгөөд эдгээр асуудлыг Хуулийн төсөл зохицуулах шаардлагагүй болно.

4. УЛС ТӨРИЙН НАМ ҮҮСГЭН БАЙГУУЛАХ, НАМЫН ГИШҮҮНЧЛЭЛ

27. Хуулийн 5.1-р зүйлд “Монгол Улсын сонгуулийн эрх бүхий иргэн сайн дурын үндсэн дээр эвлэлдэн нэгдэх, нам байгуулах, намд элсэх, намаас гарах, хууль тогтоомж болон тухайн намын дүрэм, намын хөтөлбөрт нийцүүлэн түүний үйл ажиллагаанд оролцох, намыг дэмжих, эс дэмжих эрхтэй” гэж тусгасан байна. 2020 оны 12 дугаар сард батлагдсан Монгол Улсын Ерөнхийлөгчийн сонгуулийн тухай хуулийн40 5.2-р зүйлд эрх зүйн чадамжгүй нь шүүхийн шийдвэрээр тогтоогдсон иргэн – үүний дотор оюуны эсвэл сэтгэцийн эмгэг дээр үндэслэж - эсхүл гэмт хэргийн шинж чанар, хүнд байдлаас үл хамааран хорих ял эдэлж байгаа иргэн сонгуульд оролцох эрх эдлэхгүй гэж тусгасан талаарх 2022 оны Хамтарсан Саналд дурдсанчлан. Хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн тухай НҮБ-ын Конвенц (CPRD)- ийн 12 –р зүйлд, хөгжлийн бэршээлтэй хүмүүс нь бусад хүний нэгэн адил тэгш байх үндсэн дээр эрх зүйн чадамжтай байна41 болон оролцогч улсууд нь эрх нь зөрчигдөхөөс урьдчилан сэргийлэх үр нөлөөтэй, зохистой хамгаалалтыг бий болгохуйц эрх зүйн чадамжаа хэрэгжүүлэхтэй холбоотой бүх арга хэмжээг авна гэж тусгасан байдаг. Өмнөх санал дүгнэлт болон сонгууль ажигласан тайлангуудад дурдсанчлан,42 иргэдийн сонгох эрхийг хязгаарласан эдгээо хязгаарлалтууд нь олон улсын жишиг болон ЕАБХАБ-ын өмнө хүлээсэн үүрэг амлалтуудад нийцэхгүй байна.43

38 Хуулийн 3.1.1-д , “намын гишүүн ” гэж “намын зорилго, үзэл баримтлал, намын хөтөлбөр, дүрмийг хүлээн зөвшөөрч, сайн дурын үндсэн дээр намд эвлэлдэн нэгдэж элссэн, гишүүний татвар төлдөг, тухайн намын үйл ажиллагаанд саналын болон сонгох, сонгогдох эрхтэйгээр оролцох иргэнийг” хэлнэ гэж заасан. Хуулийн 3.1.3-д , “намын дэмжигч” гэж “намын зорилго, үзэл баримтлалыг сайн дурын үндсэн дээр дэмжин намн үйл ажиллагаанд идэвхтэй оролцдог иргэдийг” хэлнэ гэж заасан байна. 39 Өмнө иш татсан 16-р зүүлт, 206-р догол мөр (2020 Улс төрийн намын зохицуулалтын талаарх хамтарсан удирдамж 40 АИХЭГ, Монгол улс - Сонгуулийн тусгай үнэлгээний ажлын эцсийн тайлан (2021 оны 10-р сарын 22), х. 9; болон АИХЭГ-ын Монгол улс – Хэрэгцээний үнэлгээний ажлын тайлан – УИХ-ын сонгууль (2020 оны 4-р сарын 22), х.7. Мөн ЕАБХАБ/АИХЭГ-ын Монгол улсын Ерөнхийлөгч, УИХ болон орон нутгийн сонгуулийн хуулийн төсөлд өгөх АИХЭГ-ын санал дүгнэлт, 2019 оны 11-р сарын 25, 20-р догол мөр; мөн өмнө иш татсан 1-р зүүлт, 28-29-р догол мөр (2019 ЕАБХАБ/АИХЭГ-ын Санал дүгнэлт). 41 Хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн тухай НҮБ-ын Конвенц (CPRD)- ийн 12.2 –р зүйлд, “оролцогч улсууд нь эрх нь зөрчигдөхөөс урьдчилан сэргийлэх үр нөлөөтэй, зохистой хамгаалалтыг бий болгохуйц эрх зүйн чадамжаа хэрэгжүүлэхтэй холбоотой бүх арга хэмжээг авна “ гэж тусгасан байдаг. Түүнчлэн НҮБ-ын Хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн эрхийн хороо, Хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн эрхийн тухай конвенцийн 12 дугаар зүйлийн хуулийн өмнө адил тэгш байдлаар хүлээн зөвшөөрөгдөх тухай ерөнхий тайлбар №1 (2014), General Comment No. 1 to Article 12 of the CPRD on equal recognition before the law догол мөрийг үзнэ үү. 7-д эрх зүйн чадамжийг “бүх хүн, түүний дотор хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүс эдлэх ёстой төрөлхийн эрх” гэж хүлээн зөвшөөрсөн; Мөн эрх зүйн чадамж нь нийгэмд болон шийдвэр гаргах үйл явцад бүрэн, үр дүнтэй оролцох гол түлхүүр бөгөөд оюуны бэрхшээлтэй хүмүүс, аутизмтай хүмүүс, сэтгэц, нийгмийн хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүс, түүнчлэн хөгжлийн бэрхшээлтэй хүүхдүүдийг өөрсдийн байгууллагаар дамжуулан баталгаажуулах ёстойг онцолсон 6-р зүйлийг мөн үзнэ үү. 42 Мөн, АИХЭГ-ын, Монгол Улс – Сонгууль ажиглах тусгай хорооны эцсийн тайлан Mongolia - Special Election Assessment Mission Final Report (2021 оны 10-р сарын 20), 9-р хуудас; АИХЭГ-ын, Монгол Улс – УИХ –ын сонгуулийн урьдчилсан үнэлгээний багийн тайлан Mongolia - Needs Assessment Mission Report – Parliamentary Elections (2020 оны 4-р сарын 20), хуудас 7 харна уу. Түүнчлэн АИХЭГ-ын, Монгол Улсын Ерөнхийлөгчийн, УИХ-ын болон орон нутгийн сонгуулийн тухай хуулинд өгсөн санал зөвлөмж Opinion on draft laws of Mongolia on presidential, parliamentary and local elections (2019 оны 11-р сарын 25), догол мөр. 20; болон өмнө их татсан 1-р зүүлт, догол мөр. 28-29 (2019 АИХЭГ-ын Санал Opinion). 43 2006 оны ХБХЭК-ийн 29-р зүйлд “хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн улс төрийн эрхийг баталгаажуулах, эдгээр эрхээ бусдын адил эдлэх эрхийг бий болгоно”, ХБХЭК-ийн 12-р зүйлд “Оролцогч улсууд нь хөгжлийн бэрхшээлтийн хүмүүс нь амьдралын бүхий л хүрээнд бусадтай адид тэгш байх үндсэн дээр эрх зүйн чадамжтай байх явдлыг хүлээн зөвшөөрнө”. Мөн ХБХЭК-ийн хорооны Монгол улс - 2 дахь, 3 дахь үе шатын тайлангуудын талаарх нэгдсэн дүгнэлт, 2023 оны 10-р сарын 05, 25-26-р догол мөрийг үзнэ 12  Улс төрийн намын тухай хуулинд хийсэн санал

28. Улмаар эдгээр хязгаарлалтуудын үр дүнд эрх зүйн чадамжгүй болсон иргэд болон гэмт хэргийн шинж чанар, хүнд байдлаас үл хамааран эрх чөлөөгөө хасуулах ял эдэлж байгаа хүмүүсийн улс төрийн намд элсэх, бүртгүүлэх эрхийг хязгаарлаж байна. Хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн тухай НҮБ-ын Конвенц (CPRD)-ийн 29(b)(i)-р зүйлд, оролцогч улсууд хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүс бүрэн дүүрэн оролцох орчин бүрдүүлэх явдлыг идэвхийтэйгээр хөхиүлэн дэмжиж, “улс орны улс төрийн хэрэг, ялангуяа улс төрийн намуудын үйл ажиллагаа болон удирдлагатай нь холбоотойгоор үйл ажиллагаа явуулдаг засгийн газрын бус байгууллагуудын үйл ажиллагаанд оролцох” оролцоог дэмжинэ гэж заасан болно. Түүнчлэн үзэл бодлоо чөлөөтэй илэрхийлэх, эвлэлдэн нэгдэх, улс төрийн амьдралд оролцох эрхийг бүрэн дүүрэн хэрэгжүүлэх, хамгаалахад эвлэлдэн нэгдэх эрх чөлөө, тэр дундаа улс төрийн намуудыг үүсгэн байгуулах, дэмжих үйл явцад нэн чухал юм. Улс төрийн нам үүсгэн байгуулах, намд элсэхийг зорьж буй бүх хувь хүн, нийгмийн сонирхолын бүлэгүүд хуулийн өмнө эрх тэгш, аливаа үндэслэлээр ялгаварлан гадуурхахгүй байх ёстой.44 Улс төрийн нам үүсгэн байгуулах хүсэлтэй хүн, бүлгүүдэд төрөөс ямар нэгэн давуу тал эсвэл сул тал өгөхгүй байх, улс намуудын зохицуулалтыг жигд хэрэгжүүлэх үүрэгтэй. 45 29. Дээр дурдсантай холбогдуулан, АИХЭГ нь 2022 оны Хамтарсан Саналд өгсөн зөвлөмжөө дахин нотолж 46 хуулийн 5.1-р зүйлд тусгасан улс төрийн нам байгуулахад, эвлэлдэн нэгдэхэд “сонгуулийн эрх бүхий иргэн” байх зэсэн заалтыг, мөн бусад хууль тогтоомжинд “эрх зүйн чадамжгүй нь шүүхийн шийдвэрээр тогтоогдсон иргэн”-ий сонгох эрхийг ерөнхийлөн хязгаарласан

үү. Копенгагены баримт бичиг 1990 , 24-р догол мөрт “Ардчилсан нийгэмд эрх чөлөөг аливаа нэгэн хэлбэрээр хязгаарлах нь холбогдох хуулийн зорилгуудын нэгэнтэй холбоотой байх бөгөөд уг хуулийн зорилготой чанд нийцэх ёстой”. Мөн ODIHR, Хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн улс төрийн оролцоог нэмэгдүүлэх нь (Варшав: 2019), ялангуяа х. 36; 2013 ХБХЭК хорооны Харилцаа холбоо No. 4/2011, 9.4-р догол мөрт “29-р зүйлд ямар нэгэн үндэслэлтэй хязгаарлалтыг заагаагүй бөгөөд хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн аль нэг бүлэгт ямар нэгэн онцгой нөхцөл олгоогүй. Иймд оюун ухаан эсвэл сэтгэл мэдрэлийн олдмол эсвэл төрмөл хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн сонгох эрхийг хязгаарлаж улмаар хувь хүний үнэлгээний үндсэн дээр хязгаарлах нь тус Конвенцийн 2 дугаар зүйлийн дагуу хөгжлийн бэрхшээлийн улмаас алагчилах үндэслэл болж байна.” НҮБ-ын Хүний эрхийн хороо (UN HRC) Иргэний болон улс төрийн эрхийн олон улсын пактын 25-р зүйлийн тухай санал No. 25 (1996), CCPR/C/21/Rev.1/Add.7, 14-р догол мөр, “хэрэв гэмт хэрэгт ял оноосон нь сонгуульд оролцох эрхийг хойшлуулах үндэслэл болсон бол хойшлуулах хугацаа нь үйлдсэн гэмт хэрэг болон оногдуулсан шийтгэлээс хамаарна”; НҮБ-ын Хүний эрхийн хороо 2011 оны 5-р сарын 11-ны өдрийн ХЭХ-ны Yevdokimov v. Russian Federation хэргийг хянан шийдвэрлэсэн хурлын шийдвэрээр “гэмт хэргийн ноцтой байдлыг харгалзахгүйгээр гэмт хэргийн яллах дүгнэлтийг үндэслэн сонгуульд оролцох эрхийг бүхэлд нь хязгаарласан нь ХЭХЭК-ийн 25 дугаар зүйлийг зөрчсөн хэрэг гэж үзжээ. Улс төрийн намд элсэх "эрх зүйн чадамж"-ийн шаардлагыг хүчингүй болгох тухай зөвлөмжүүд; АИХЭГ, Бүгд Найрамдах Армени Улсын Улс төрийн намын талаарх Үндсэн хуулийн тухай санал зөвлөмж (2019 оны 10-р сарын 19), 43-р догол мөр; АИХЭГ – Венецийн комисс, Армени улсын улс төрийн намуудын хууль тогтоомжид оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төслийн хамтарсан санал зөвлөмж, CDL-AD(2020)004, 23-р догол мөрт дээрх хязгаарлалтыг мөн хүчингүй болгохыг дэмжсэн. 44 Улс төрийн намын тухай эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж 2020 зүйл 8, 54-р догол мөр. Иргэний, улс төрийн эрхийн тухай олон улсын пакт, зүйл 2 ба 26, мөн Европын хүний эрхийн конвенцийн зүйл 14 болон тус хуулийн Протокол No. 12. Мөн Хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн эрхийн конвенцийн зүйл 29-т “хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн улс төрийн эрхийг баталгаажуулах, эдгээр эрхээ нэгэн адил эдлэх боломжийг бий болгох үүрэг хүлээнэ” болон зүйл 12-т “Оролцогч улсууд нь хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүс нь амьдралын бүхий л хүрээнд бусадтай адил тэгш байх үндсэн дээр эрх зүйн чадамжтай байх явдлыг хүлээн зөвшөөрнө”. Мөн ХБХЭК-ийн хороо, Concluding observations on the combined second and third periodic reports of Mongolia, 2023 оны 10-р сарын 05, 25-26-р догол мөрийг үзнэ үү. АИХЭГ Копенгагены баримт бичиг 1990 , 24-р догол мөрт “Ардчилсан нийгэмд эрх чөлөөг аливаа нэгэн хэлбэрээр хязгаарлах нь холбогдох хуулийн зорилгуудын нэгэнтэй холбоотой байх бөгөөд уг хуулийн зорилготой чанд нийцэх ёстой”. Мөн ODIHR, Хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн улс төрийн оролцоог нэмэгдүүлэх нь (Варшав: 2019), ялангуяа х. 36; 2013 ХБХЭК хорооны Харилцаа холбоо No. 4/2011, 9.4-р догол мөрт “29-р зүйлд ямар нэгэн үндэслэлтэй хязгаарлалтыг заагаагүй бөгөөд хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн аль нэг бүлэгт ямар нэгэн онцгой нөхцөл олгоогүй. Иймд оюун ухаан эсвэл сэтгэл мэдрэлийн олдмол эсвэл төрмөл хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн сонгох эрхийг хязгаарлаж улмаар хувь хүний үнэлгээний үндсэн дээр хязгаарлах нь тус Конвенцийн 2 дугаар зүйлийн дагуу хөгжлийн бэрхшээлийн улмаас алагчилах үндэслэл болж байна.” НҮБ-ын Хүний эрхийн хороо (UN HRC) Иргэний болон улс төрийн эрхийн олон улсын пактын 25-р зүйлийн тухай санал No. 25 (1996), CCPR/C/21/Rev.1/Add.7, 14-р догол мөр, “хэрэв гэмт хэрэгт ял оноосон нь сонгуульд оролцох эрхийг хойшлуулах үндэслэл болсон бол хойшлуулах хугацаа нь үйлдсэн гэмт хэрэг болон оногдуулсан шийтгэлээс хамаарна”; НҮБ-ын Хүний эрхийн хороо 2011 оны 5-р сарын 11-ны өдрийн ХЭХ-ны Yevdokimov v. Russian Federation хэргийг хянан шийдвэрлэсэн хурлын шийдвэрээр “гэмт хэргийн ноцтой байдлыг харгалзахгүйгээр гэмт хэргийн яллах дүгнэлтийг үндэслэн сонгуульд оролцох эрхийг бүхэлд нь хязгаарласан нь ХЭХЭК-ийн 25 дугаар зүйлийг зөрчсөн хэрэг гэж үзжээ. Улс төрийн намд элсэх "эрх зүйн чадамж"-ийн шаардлагыг хүчингүй болгох тухай зөвлөмжүүд; АИХЭГ, Бүгд Найрамдах Армени Улсын Улс төрийн намын талаарх Үндсэн хуулийн тухай санал зөвлөмж (2019 оны 10-р сарын 19), 43-р догол мөр; АИХЭГ – Венецийн комисс, Армени улсын улс төрийн намуудын хууль тогтоомжид оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төслийн хамтарсан санал зөвлөмж, CDL-AD(2020)004, 23-р догол мөрт дээрх хязгаарлалтыг мөн хүчингүй болгохыг дэмжсэн. АИХЭГ Копенгагены баримт бичиг 1990, 7.6-р догол мөрийн харна уу. Мөн Европын Зөвлөлийн Council , Recommendation CM/Rec(2011)14 of the Committee of Ministers to member states on the participation of persons with disabilities in political and public life. 45 Өмнөх ишлэл 54 (Улс төрийн намуудын эрх зүйн зохицуулалтын хамтарсан удирдамж 2020). 46 АИХЭГ – Венецийн Комисс, Хамтарсан санал зөвлөмж 2022, ишлэл. 38. 13  Улс төрийн намын тухай хуулинд хийсэн санал

зүйл заалтуудыг хүчингүй болгох, Монгол Улсад хэн нэгний эрх зүйн чадамжгүйг тогтоох тухай ойлголтыг бүрэн шинэчлэх, гэмт хэргийн шинж чанар, хүнд байдлаас үл хамааран хорих ял эдэлж байгаа иргэн сонгуульд оролцох, сонгох эрхийг ерөнхийд нь хязгаарласан асуудлыг дахин хэлэлцэхийг зөвлөж байна. Энэхүү зөвлөмж нь 2019 оны Санал дүгнэлтэд тусгагдсан зөвлөмжүүд47 болон 2024 оны ЕАБХАБ-ын САХ-ноос гаргасан Эцсийн тайлангийн зөвлөмжүүдттэй мөн нийцэж байгаа болно.48 30. Хуулийн 5.9-р зүйлд “үндэсний аюулгүй байдал, нийгмийн хэв журам, нийтийн ёс суртахуун, хүн амын мэнд, эсхүл хүний бусад үндсэн эрх, эрх чөлөөг хамгаалахад зайлшгүй, тохирсон бөгөөд хуульд зааснаас өөр хязгаарлалтыг эвлэлдэн нэгдэх, нам байгуулах, үзэл бодлоо чөлөөтэй илэрхийлэх болон холбогдох бусад үндсэн эрх, эрх чөлөөг эдлэхэд тавьж үл болно” гэж заасан. Энэ заалт нь ИУТЭТОУП- ын 22 дугаар зүйлийн 2-т тусгайлан заасан хязгаарлалтын үндэслэлээс давсан байна. 2020 оны Хамтарсан Удирдамжид онцлон тэмдэглэснээр, ИУТЭТОУП-ын хязгаарлалтын үндэслэлийн жагсаалтыг нарийн боловсруулсан49 бөгөөд тэдгээрийн тайлбарыг хязгаарлагдмал хэрэглэнэ.50 Иймд 5.9-р зүйлээс “хуульд зааснаас [өөр хязгаарлалтыг]” гэсэн үг хэллэгийг хасахыг зөвлөж байна. Эс бөгөөс энэ хуулийн 5.9-д заасан ерөнхий хязгаарлалтууд болон 5.10-д заасан ялгаварлан гадуурхаж болохгүй гэсэн шаардлагыг хангасан нөхцөлд 5.11-р зүйл нь улс төрийн намыг байгуулах, намын зорилгыг хууль ёсны болгохыг дэмжсэн таамаглалыг тусгаж буй мэт харагдуулж байна. Зарчмын хувьд энэ нь сайшаалтай, ялангуяа 2020 оны Хамтарсан Удирдамжийн Зарчим 1-ийн дагуу үнэхээр практик дээр нам үүсгэн байгуулах болон албан ёсоор хүлээн зөвшөөрөх үйл явцын хэлбэр болон журмаас үл хамааран үүсгэн байгуулах зорилго нь хууль ёсны гэж үзсэн нөхцөлд. 31. Түүнчлэн, хуулинд улс төрийн намын нэртэй холбоотой хэд хэдэн хязгаарлалтыг тусгасан байна. Хуулийн төслийн 6.1-д улс төрийн нам нь оноосон нэртэй байх бөгөөд түүний төгсгөлд “нам” гэсэн ерөнхий нэрийг заавал хэрэглэнэ гэсэн нь хэтэрхий зааварласан шинжтэй байж харагдуулж байна. Цаашилбал хуулийн төслийн 6.6-д нам татан буугдсан, нэгдэх замаар өөрчлөн байгуулагдсан, нам нэрээ өөрчилсөн бол тэдгээрийн бүтэн болон товчилсон нэр, бэлгэ тэмдгийг шинээр байгуулагдах болон өөр бусад нам 12 жилийн турш дахин хэрэглэхийг хориглоно гэж заажээ. Ийм урт хугацааг зөвтгөж болох орон нутгийн нөхцөл байдал байж болох ч, энэхүү хоригийн хугацаа хэт урт үргэлжилж байгаа нь хэтэрхий хязгаарлалт тогтоосон заалт байна. Нөгөөтэйгүүр, 23.3-д нийлэх замаар өөрчлөн байгуулагдаж байгаа намууд нь аль нэг намынхаа нэрийг шинээр байгуулсан намын нэр болгон хэрэглэж болно гэж тусгажээ. Энэ зүйл заалт нь хуулийн 6.6-р зүйлтэй харшилдаж байгаа харагдаж байна. Иймд хууль боловсруулагчид дээрх хязгаарлалтуудыг эргэн харж, хуулийн нэгмөр байх шинжийг хангахыг зөвлөж байна. 32. Хуулийн 3.1.1-д “намын гишүүн” гэж “намын зорилго, үзэл баримтлал, намын хөтөлбөр, дүрмийг хүлээн зөвшөөрч, сайн дурын үндсэн дээр намд эвлэлдэн

47 АИХЭГ Монгол улсын Улс төрийн намын тухай хуулийн төслийн талаарх санал зөвлөмж 2019 28-29-р догол мөрийг үзнэ үү. 48 АИХЭГ, Монгол улс – УИХ сонгууль (2024 оны 6-р сарын 28) – АИХЭГ Сонгууль ажиглах хорооны эцсийн тайлан, 2024 оны 12-р сарын 13, х. 9. 49 Өмнөх 49-р догол мөртэй адил (2020 Улс төрийн намын зохицуулалтын талаарх хамтарсан удирдамж) болон ЕАБХАБ/АИХЭГ- ын Эвлэлдэн нэгдэх эрх чөлөөний талаарх удирдамж (2015), CDL-AD(2014)046, 34-р догол мөрийн үзнэ үү. Мөн лавлагаа болгон ЕХЭШ-ээр 2003 оны 02-р сарын 13-ны өдөр хянан шийдвэрлэсэн Refah Partisi (the Welfare Party) and Others v. Turkey [GC], Application nos. 41340/98 and 3 others, 100-р догол мөрийг харна уу. 50 Өмнөх 85-р догол мөртэй адил (2020 Улс төрийн намын зохицуулалтын талаарх хамтарсан удирдамж). Жишээлбэл, Баруун Европын ихэнх орнууд (жишээ нь Герман, Грек, Испани, Швейцарь) бусад гишүүн орнуудтай харьцуулахад улс төрийн намуудад бүртгүүлэх тусгай шаардлага тавьдаггүй бол Дани, Итали, Нидерланд зэрэг улс орнуудад улс төрийн намууд заавал бүртгүүлэх үүрэг хүлээдэггүй. 14  Улс төрийн намын тухай хуулинд хийсэн санал

нэгдэж элссэн, гишүүний татвар төлдөг, тухайн намын үйл ажиллагаанд саналын болон сонгох, сонгогдох эрхтэйгээр оролцох иргэнийг” ойлгоно гэсэн. Энэ гадаадын иргэн, харьяалалгүй хүн намын гишүүн болж болохгүй гэж ойлгогдож байна. Үүний сацуу хуулийн 5.1-д “Монгол Улсын сонгуулийн эрх бүхий иргэн сайн дурын үндсэн дээр эвлэлдэн нэгдэх, нам байгуулах, намд элсэх, намаас гарах” эрхтэй гэж заасан явдал нь зөвхөн Монгол Улсын иргэн улс төрийн намын гишүүн байж болно гэж ойлгогдохоор байна. 33. ИУТЭТОУП-ын 25 дугаар зүйлд төрийн хэргийг явуулахад оролцох, сонгууль өгөх, сонгуульд оролцох, төрийн үйлчилгээнд хамрагдах зэрэг тодорхой эрхүүд зөвхөн тухайн улсын иргэдэд хамаарна гэдэг. Үүний зэрэгцээ 2022 оны Хамтарсан Саналд өмнө тэмдэглэсний дагуу гадаадын иргэн болон харьяалалгүй хүнийг намын гишүүн байхыг ерөнхийдөө хориглож буй заалтыг зөвтгөх аргагүй.51 Түүнчлэн энэ нь тэдний эвлэлдэн нэгдэх, үзэл бодлоо илэрхийлэх эрх чөлөөг нь үндэслэлгүй хязгаарласан хэрэг болно.52 2020 оны Хамтарсан Удирдамжинд гадаадын иргэдийн зөвхөн улс төрийн нам байгуулах эрхийг хязгаарлаж болно, харин гадаадын иргэдийн улс төрийн намд элсэх эрхийг хязгаарлахгүй гэж онцолсон байдаг.53 34. Төрийн хэргийг явуулахад оролцох, улс төрийн үйл ажиллагаанд оролцох зэрэг тодорхой эрхүүд зөвхөн тухайн улсын иргэдэд хамаарна гэдгийг хүлээн зөвшөөрөхийн сацуу, өмнө өгсөн зөвлөмжийг дагуу, хууль ёсоор оршин сууж байгаа гадаадын иргэн, харьялалгүй хүмүүст улс төрийн намын гишүүн болж болохыг харгазан үзэх, мөн улс төрийн намын гишүүнээр элсэхийг хүссэн гадаадын иргэн, харьяалалгүй хүмүүсийн эрхийг хангахын тулд хуулинд заасан "иргэн"/"Монгол Улсын иргэн" гэсэн тодотголыг “хувь хүн” эсвэл “хүн бүр” гэж солихыг зөвлөж байна. 35. Хуулийн 5.3-д намын гишүүн “төрийн жинхэнэ албан хаагчаар” томилогдвол уг албыг хаах хугацаанд намын гишүүнээс түдгэлзэнэ гэж заасан. Төрийн албаны тухай хуульд54 төрийн албыг дөрвөн ангилалд хувааж, хоёр албыг төрийн жинхэнэ алба гэж 6.2-д заасан байдаг бөгөөд эдгээр нь Төрийн албаны тухай хуулийн 12-р зүйлд “төрийн захиргааны албан хаагч” 55 болон 13-р зүйлд “төрийн тусгай алба хаагч”56 гэж тусгажээ. Үүний зэрэгцээ Төрийн албаны тухай хуулийн 37.1.4-д улс төрийн албан хаагчаас (тус хуулийн 11-д төрийн улс төрийн албан тушаалыг жагсаасан),57 бусад төрийн албан хаагч төрийн албан тушаал эрхлэх хугацаандаа улс төрийн аливаа нам, эвсэл, хөдөлгөөний үйл ажиллагаанд ямар нэг хэлбэрээр 51 АИХЭГ–Венецийн Комиссын Хамтарсан санал зөвлөмж 2022, 48-р догол мөр. Мөн Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж 2020, Венецийн Комиссын Улс төрийн намын эрх зүйн байдлын тухай удирдамж ба тайлбар тайлан: Зарим онцгойлох асуудал (2004 оны 4-р сарын 15), CDL-AD (2004)007rev, item “H” үзнэ үү. Мөн АИХЭГ – Венецийн комисс, Армени улсын улс төрийн намуудын хууль тогтоомжид оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төслийн хамтарсан санал зөвлөмж, ОУХЭХ-Венецийн Комиссын Бүгд Найрамдах Армени Улсын Улс төрийн намын талаарх Үндсэн хуулийн тухай хамтарсан санал зөвлөмж, CDL-AD(2020)004, 23-р догол мөр үзнэ үү. Мөн АИХЭГ–Венецийн Комиссын Хамтарсан санал зөвлөмж 2022. Мөн 2020 Улс төрийн намын эрх зүйн хамтарсан удирдамж 2020, 149-р догол мөр; Венецийн Комисс (2004 оны 4-р сарын 15), CDL-AD (2004)007rev, item “H”. 52 Өмнө иш татсан 149 Улс төрийн намтын эрх зүйн үохицуулалтын удирдамж 2020. 53 Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж 2020, 149-р догол мөр. Мөн Венецийн Комиссын, Украйн улсын улс төрийн намын тухай хууль тогтоомжийн талаарх санал зөвлөмж, CDL-AD(2002)017, 37-р догол мөрийн үзнэ үү. 2019 АИХЭГ Санал зөвлөмж, 28-р догол мөр; Венецийн Комиссын Улс төрийн намын эрх зүйн байдлын тухай удирдамж ба тайлбар тайланs: Зарим онцгойлох асуудал (2004 оны 4-р сарын 15), CDL-AD (2004)007rev, Guidelines on item “H”. Мөн харьцуулах зорилгоор Цагаач болон гадаадын иргэдийн Европын Холбооны гишүүн орнуудын улс төрийн амьдралд оролцох талаарх зөвлөмж 1500 (2001) 4-р догол мөр үзнэ үү. Үүнээс гадна АИХЭГ–Венецийн Комиссын Бүгд Найрамдах Азербайжан Улсын Улс төрийн намын тухай хуулийн төслийн талаарх Хамтарсан санал зөвлөмж, CDL-AD(2023)007, 87-р догол мөр. Мөн ХЭЕХШ-ээс 2015 оны 10-р сарын 15-ны өдөр хянан хэлэлцсэн Perinçek v. Switzerland [GC], no. 27510/08 хэрэг, 121-р догол мөр. Мөн АИХЭГ Польш улсын Улс төрийн намын тухай хуулийн талаарх санал зөвлөмж, 26-р догол мөрийг үзнэ үү. 54 <https://legalinfo.mn/mn/detail/13025 харна уу. 55 Жишээлбэл, төрийн захиргааны байгууллагын төрийн бодлогыг боловсруулах, түүнчлэн захиргааны хяналтын талаар зөвлөгөө өгөх захиргааны болон гүйцэтгэх мэргэжлийн хүмүүс. 56 Төрийн албаны тухай хуулийн 13-р зүйлд “төрийн тусгай албан тушаалд” бүх шатны шүүхийн шүүгч, прокурор, зэвсэгт хүчин, цагдаа, бусад байцагчид, дипломат албан тушаал, хараат бус бусад гол байгууллагын төлөөлөгчид хамаарна гэж заасан байна. 57 Үүнд Ерөнхийлөгч, дэд Ерөнхийлөгч, УИХ-ын дарга, дэд дарга, Ерөнхий сайд болон засгийн газрын гишүүн зэрэг улс төрийн гол албан тушаал хамаарна. 15  Улс төрийн намын тухай хуулинд хийсэн санал

оролцохгүй байх гэж заасан байна. Тиймээс “төрийн жинхэнэ албан хаагч” нараас гадна хуулийн 14-д58 заасан “төрийн үйлчилгээний алба хаагч” нар уул алба хаах хугацаанд мөн намын гишүүнээс түдгэлзэнэ гэж ойлгогдохоор байна. Иймд хуулийн 5.3-р зүйл нь Төрийн албаны тухай хуулийн 37.1.4-р зүйлтэй хоорондоо нийцээгүй байна. 36. ИУТЭТОУП-ын 22(2)-р заалтад төрийн албан хаагчдын хоёр ангиллыг бусадтай эвлэлдэн нэгдэх эрхийг хязгаарлах талаар тусгайлан заасан байдаг, эдгээр нь зэвсэгт хүчний болон цагдаагийн бүрэлдэхүүнд багтах этгээдүүд болно. 2020 оны Хамтарсан Удирдамжид, хэдийгээр ерөнхийдөө улс төрийн намын гишүүнчлэлийг хязгаарлах нь хууль ёсны боловч “хэт өргөн хүрээнд, тухайлбал, төрийн албанд ажиллаж буй бүх хүмүүст хамаарах юм бол хууль бус зөрчил гэж үзэж болно” гэж онцлон тэмдэглэсэн байдаг.59 Төрийн албаны тухай хуульд заасан "төрийн жинхэнэ албан хаагч" гэх ангилал нь ИУТЭТОУП-д зааснаас хамаагүй өргөн хүрээний ангиллыг хамаарч байна, учир нь эдгээрт зэвсэгт хүчний болон цагдаагийн бүрэлдэхүүн багтсан төдийгүй бусад байгууллага/агентлагийн төлөөлөл, захиргааны ажилтнууд, удирдах албан тушаалтнууд болон менежерүүд хамаарагдаад байна. Төрийн албан хаагчдын зарим ангилалд хамаарах тодорхой хязгаарлалтууд нь төринй албаны төвийг сахисан, шударга байдлыг хангахан чиглэгсэн хууль ёсны зохицуулалт боловч,60 ийм хязгаарлалт/хоригууудын хамрах хүрээ хэт өргөн байж болохгүй. Цаашилбал Төрийн албаны тухай хуулийн 37.1.4- д бүр өргөн хүрээг хамаараад, төрийн албан хаагчаас бусад төрийн албан хаагч төрийн албан тушаал эрхлэх хугацаандаа улс төрийн аливаа нам, эвсэл, хөдөлгөөний үйл ажиллагаанд ямар нэг хэлбэрээр оролцохгүй гэж заажээ. Одоо хэрэглэгдэж буй “төрийн жинхэнэ албан хаагчид”-ын улс төрийн намын гишүүнчлэлийг хориглосон заалт нь хэтэрхий өргөн хүрээг хамаарч байгаа тул үүнийг хатуу хязгаарлах нь зохилтой. Ямартаа ч, 2020 оны Хамтарсан Саналд зөвлөсний дагуу,61 “төрийн жинхэнэ албан хаагч” гэсэн нэр томьёог тодорхой болгож, ямар төрийн албан хаагчийг намын гишүүн байхыг хориглосон энэхүү заалтыг илүү тодорхой болгох эсвэл холбогдох бусад хуулийг нийцүүлэх нь зүйтэй. Ингэхдээ улс төрийн намын гишүүнчлэлд тавьсан аливаа хязгаарлалтыг хатуу үндэслэлтэй байлгах, тухайлбал дээрх төрийн албан хаагчдын улс төрийн төвийг сахих байдлыг хангах шаардлагатай. 37. Хуулийн 5.6-д “Хуульд зааснаас бусад тохиолдолд иргэний хувийн байдлыг тодорхойлсон албаны бичиг баримтад тухайн иргэний зөвшөөрөлгүйгээр аль нэг намын гишүүн болох талаар тодорхойлохыг хориглоно” гэж заасан. Энэхүү заалт нь сайшаалтай бөгөөд иргэний хувийн байдлыг тодорхойлсон албаны бичиг баримтад дээр тухайн иргэний зөвшөөрөлгүйгээр аль нэг намыг гишүүн болох талаар тодорхойлох боломжийг хумиж байна. Учир нь аль нэг намын гишүүн болох талаар тодорхойлох явдал нь намын гишүүнчлэлээр ялгаварлан гадуурхах, эрх ямба хуваарилахыг дэмжих хандлагатай байдаг ба хориглосон ялгаварлан гадуурхалтыг бүрдүүлдэг юм.62

58 Энэ нь боловсрол, шинжлэх ухаан, эрүүл мэнд, соёл, урлаг, спорт зэрэг төсвөөс санхүүждэг удирдах, гүйцэтгэх болон туслах албан тушаалыг багтаасан төрийн албан хаагчдын нэлээд өргөн ангилал хамаарна. 59 Өмнө нь иш татсан 148-р догол мөр (2020 Улс төрийн намын зохицуулалтын талаарх хамтарсан удирдамж). Мөн Европын Хүний эрхийн шүүхээр (ЕХЭШ) 1995 оны 9-р сарын 25-ны өдөр хянан хэлэлцсэн Vogt v. Germany [GC], 17851/91 тоот хэрэгтэй харьцуулна уу. Тус хурлаар ЕХЭШ нь улсын сургуулийн багшийг улс төрийн намын гишүүнчлэлийн үндэслэлээр ажлаас нь халсаныг ЕХЭК- ийн 10, 11 дүгээр зүйлд заасан эрхийг зөрчсөн гэж үзсэн. 60 Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж 2020, 148-р догол мөр. 61 Өмнө нь иш татсан 1-р зүүлт, 30-р догол мөр (2019 ЕАБХАБ/АИХЭГ-ын Санал дүгнэлт). 62 Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж 2020, 54, 56, 59-р догол мөр. 16  Улс төрийн намын тухай хуулинд хийсэн санал

ЗӨВЛӨМЖ A. 1. Хуулийн 5.1-р зүйлд тусгасан улс төрийн нам байгуулахад, эвлэлдэн нэгдэхэд “сонгуулийн эрх бүхий иргэн” байх зэсэн заалтыг, мөн бусад хууль тогтоомжинд “эрх зүйн чадамжгүй нь шүүхийн шийдвэрээр тогтоогдсон иргэн”-ий сонгох эрхийг ерөнхийлөн хязгаарласан зүйл заалтуудыг хүчингүй болгох, Монгол Улсад хэн нэгний эрх зүйн чадамжгүйг тогтоох тухай ойлголтыг бүрэн шинэчлэхийг зөвлөж байна. 2. Албан ёсоор оршин сууж байгаа, улс төрийн намын гишүүнээр элсэхийг хүссэн гадаадын иргэн, харьяалалгүй хүмүүсийн эрхийг хангахын тулд хуулинд заасан "иргэн"/"Монгол Улсын иргэн" гэсэн тодотголыг “хувь хүн” эсвэл “хүн бүр” гэж солихыг зөвлөж байна. 3. “Төрийн жинхэнэ албан хаагч” гэсэн нэр томьёог тодорхой болгож, ямар төрийн албан хаагчийг намын гишүүн байхыг хориглосон энэхүү заалтыг илүү тодорхой болгох эсвэл холбогдох бусад хуулийг нийцүүлэх нь зүйтэй. Ингэхдээ улс төрийн намын гишүүнчлэлд тавьсан аливаа хязгаарлалтыг хатуу үндэслэлтэй байлгах, тухайлбал дээрх төрийн албан хаагчдын улс төрийн төвийг сахих байдлыг хангах.

5. УЛС ТӨРИЙН НАМЫГ БҮРТГЭХ

38. Хуулийн 11-ээс 14-р зүйлд улс төрийн нам үүсгэн байгуулах журмыг болон бүртгүүлэх нөхцөлүүдийг тусгасан байна. Ерөнхийдөө, ЕАБХАБ-ын оролцогч орнуудад улс төрийн намын бүртгэлийг төдийлөн шаарддаггүй хэдий ч улс төрийн нам нь эрх зүйн байдал дээрээ үндэслэж бусад холбоо эвслийнхэнд байдаггүй хуулиар олгогдсон давуу талтай байдаг учраас тэднийг бүртгүүлэхэд төрийн байгууллагаас тодорхой шаардлага тавих нь зүйн хэрэг байж болох юм.63 Үүний сацуу 2020 оны Хамтарсан Удирдамжинд бүртгэлийн бодитой шаардлагууд болон бүртгэлийн процессын үе шатууд нь үндэслэлтэй байх ёстой гэж тусгажэ.64 39. 2022 онд Хамтарсан Санал зөвлөмж өгсөн хуулийн төсөлтэй харьцуулахад улс төрийн намыг бүртгэх процедур нь харьцангүй хялбар болсон байна. Тодруулбал, ажлын хэсэг байгуулах, олон нийтийн уулзалт, хурал, цуглаан зохион байгуулах, түүнчлэн эдгээр уулзалтад оролцох иргэдийн овог нэр, регистрийн дугаар, оршин сууга газрын хаяг зэргийг ажлын хэсэг бүртгэх шаардлагайгүй болсон байна.65 Ийнхүү хялбаршуулсан алхам нь сайшаалтай бөгөөд улс төрийн нам үүсгэн байгуулах, бүртгүүлэх явцыг хялбаршуулснаар, ялангуяа шинээр улс төрийн намуудыг үүсгэн байгуулахад нэн ач холбогдолтойгоос гадна ямар нэгэн

63 I Өмнө нь иш татсан 85 Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж 2020 . Баруун Европын ихэнх орнууд (Герман, Грек, Испани, Швейцарь гэх мэт) бусад ЕХ гишүүн орнуудтай харьцуулахад улс төрийн намуудад бүртгүүлэхэд тусгай шаардлага тавьдаггүй бол Дани, Итали, Нидерланд зэрэг орнуудад улс төрийн намууд бүртгүүлэх шаардлагагүй. Бусад улс орнуудад улс төрийн намыг бүртгүүлэхээс өмнө гарын үсэг цуглуулах түгээмэл шаардлага тавьдаг. Андорра (ойролцоогоор 80,000 хүн амтай) 3, Хорват (ойролцоогоор 3.9 сая хүн амтай) 100 , Латви (ойролцоогоор 1.88 сая хүн амтай), Монтенегро (ойролцоогоор 0.62 сая хүн амтай) эсвэл Словени (ойролцоогоор 2.12 сая хүн амтай) зэрэг улсуудад 200 хүний гарын үсэг авах шаардлагатай байхад Серб (ойролцоогоор 6.62 сая хүн амтай), Словак (ойролцоогоор 5.43 сая хүн амтай) 100 000, Узбекистанд 20 000 (ойролцоогоор 35.7 сая хүн амтай) хүний гарын үсэг авах шаардлага тавьдаг. Харин зарим улс орнууд намын гишүүнчлэлийг бүртгүүлэхэд авах шаардлагатай дэмжлэгийн хамгийн бага тоог заасан байдаг. Жишээ нь: Румынд 3, Унгар, Киргизстанд 10, Казахстанд 40 000 байна. Болгарт хамгийн багадаа (500) гарын үсэг болон намын гишүүдийн (2500) дэмжлэгийн аль алийн авах шаардлагатай байдаг байна. Жишээ нь, Канадад улс төрийн нам байгуулахад намын хууль эрх зүй, дотоод болон санхүүгийн бүтцийг зохицуулах хууль тогтоомж байдаггүй ч ойролцоогоор 40 сая хүн амтай засаг захиргааны дэвсгэр дэх намын сонгогчдын тоо 250-аас доошгүй байх ёстой.; <https://www.elections.ca/content.aspx?section=pol&dir=pol/bck&document=index&lang=e>. 64 Өмнө нь иш татсан 86 (Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж 2020). See also АИХЭГ, Армени улсын улс төрийн намуудын тухай Үндсэн хуудийн талаарх санад зөвлөмж, 2019 оны 10-р сарын 11, 21-22-р догол мөрийг үзнэ үү. 65 АИХЭГ–Венецийн Комиссын Хамтарсан санал зөвлөмж 2022 45-р догол мөрийг үзнэ үү. 17  Улс төрийн намын тухай хуулинд хийсэн санал

хязгаарлах хүчин зүйлсгүйгээр эвлэлдэн нэгдэх эрхээ эдлэх боломжийг хангахад чухал алхам болж байна.66 40. Бүртгэлийн үйл явцыг хялбарчлах оролдлого хийсэн хэдий ч үүсгэж байгуулахад болон/эсвэл бүртгүүлэхэд тавигдаж байгаа зарим шаардлагууд нь нэлээд учир дутагдалтай хэвээр байна. 41. Улс төрийн намыг бүртгүүлэх өргөдөлд бүрдүүлж, хавсаргах шаардлагтай баримт бичгийн зарим нь үндэслэлгүй мэт харагдаж байна (11.4.2). Түүнчлэн улс төрийн намд хөтөлбөрөө эцэслэх боломж хэзээ гарахаас үл хамааран төр ямар ч шалтгаангүйгээр улс төрийн намаар бүртгүүлэх өргөдөл гаргахад нь намын хөтөлбөрийг оруулахыг шаардах нь (12.3.4-р зүйл) үндэслэлгүй бөгөөд намыг. бүртгэхээр гаргасан шийдвэр нь тухайн намын хөтөлбөрийн агуулгаас хамаарах ёсгүй болно. Эл асуудлыг улс төрийн нам өөрөө дотод үзэмжээрээ шийдэх ёстой. 2020 оны Хамтарсан Удирдамжид дурдсанаар, намын дүрмийг хавсаргах тухайд, аль нэг улс төрийн намыг, ялангуяа олон нийтэд таалагдахгүй үзэл бодолтой хүмүүсийг шударга бусаар гутаан доромжлох, ялгаварлан гадуурхах зорилгоор ашиглахгүй байх нөхцөлд ийм шаардлага нь угаасаа хууль бус биш болно.67.68 42. Үндсэн хуулинд тусгасан 1 хувийн босготой харьцуулахад уг хуулийн 12.3.6-д улс төрийн нам үүсгэн байгуулахад намын гишүүнээр элсэхээ илэрхийлсэн 801-ээс доошгүй иргэний гарын үсгийг баталгаажуулна гэсэн босогыг тусгасан хэвээр байна. Ийнхүү гарын үсэг цуглуулах замаар хуулиар тогтоосон хамгийн бага хэмжээний босогын шаардлага нь хууль ёсных болно. Гэхдээ ийнхүү тавьж байгаа шаардлага нь үндэслэлтэй, ардчилсан хэм хэмжээнд нийцсэн, хэт дарамт учруулахгүй байх, жижиг намуудын улс төрийн үйл ажиллагааг хязгаарлаж, цөөнхийг төлөөлж буй намуудыг ялгаварлан гадуурхахгүй байх зэрэгт төрөөс анхаарах нь зүйтэй.69 Удирдамжид “ЕАБХАБ-ын бүс нутаг дахь гишүүн орнуудын хэмжээ, мөн хүн амын тоог харгалзан үзэж, улс төрийн намд үүсгэн байгуулахад шаардагдах хамгийн бага дэмжигчидийн босогыг, орон нутгийн болон бүс нутгийн хэмжээнд, тогтсон тоон үзүүлэлтээр бус, харин тухайн тойргийн нийт сонгогчдын боломжит хувиар тогтоох нь зүйтэй” гэж заасан байдаг.”70 Монгол Улсын нийт хүн амын тоо 3,58 сая71 иймд 801 хүний гарын үсэг буюу нийт хүн амын 0.022 хувь гэж үзэхэд энэ нь харьцангуй бага босго буюу улс төрийн оролцоог хангахуйц боломжийн харагдаж байна. 2022 оны Хамтарсан Саналд 2028 оноос мөрдөж эхлэхээр тусгасан Үндсэн хуулийн 191 зүйлд заасан намыг Монгол Улсын сонгуулийн эрх бүхий иргэдийн нэг хувиас доошгүй иргэн эвлэлдэн нэгдэж байгуулна (нийт сонгогчдын 1 хувийн төлөөллийн гарын үсэг цуглуулах) гэсэн заалт нь харьцангүй бага босго, цаашилбал хуулийн төслийн заалтууд болон Үндсэн хуулийн 191 зүйл заалтын хооронд зөрчилдөөн үүсч болзошгүйг анхаарахыг зөвлөсөн. 72 43. Хуулийн 13.2.3-т Улсын дээд шүүх нь намын гишүүдийн тоо нь хуулинд заасан тоонд хүрсэн эсэхийг нягтлан шалгаж, бүртгэлд орсон гишүүн нь өөр намын харьялалтай эсэхийг мөн нягтлана гэж заасан байна. Үүнтэй холбогдуулан,

66 (Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын хамтрасан удирдамж 2020)88-р догол мөрийн үзнэ үү. 67 Өмнөх 16-р зүүлт, 90-р догол мөр (2020 Улс төрийн намын зохицуулалтын талаарх хамтарсан удирдамж). 68 ЕАБХАБ-Венецийн комисс, Улс төрийн намын эрх үйн зохицуулалтын хамтарсан удирдамж, 90-р догол мөрийн үзнэ үү. 69 ЕАБХАБ-Венецийн комисс, Улс төрийн намын эрх үйн зохицуулалтын хамтарсан удирдамж, 94-97-р догол мөрийн үзнэ үү. 70 ЕАБХАБ-Венецийн комисс, Улс төрийн намын эрх үйн зохицуулалтын хамтарсан удирдамж, 95-р догол мөрийн үзнэ үү; Ерөнхийдөө найман сая хүн амтай улсад (өөрөөр хэлбэл хүн амын 0.0125 хувь) намын 1000 гишүүний дэмжлэгийн доод хэмжээг үндэслэлтэй гэж үзнэ. Намын 5000 гишүүн (өөрөөр хэлбэл хүн амын 0.0625%) нь ардчилсан нийгэмд шаардлагагүй, пропорциональ бус шаардлага гэж үзэх болно; мөн Венецийн Комисс, Бүгд Найрамдах Азербайжан Улсын улс төрийн намын тухай хуульд нэмэлт, өөрчлөлт хийх тухай хуулийн төслийн талаарх санал, зөвлөмж, 18-р догол мөр Opinion on the Draft Law on Amendments to the Law on Political Parties of the Republic of Azerbaijan, CDL-AD(2011)046, para. 18. 71 Монгол улсын Үндэсний Статистикийн газар> үзнэ үү. 72 Монгол улсын Үндэсний Статистикийн газар> үзнэ үү. 18  Улс төрийн намын тухай хуулинд хийсэн санал

Удирдамжид "Нэг намаас олон намыг бүртгүүлэхийг дэмжих боломжтой байх ёстой бөгөөд хууль тогтоомж нь иргэдийг зөвхөн нэг намыг дэмжиж гарын үсэг зурахыг хязгаарлаж болохгүй. Энэ эрхийн аливаа хязгаарлалт нь хэт амархан урвуулан ашиглах боломжтой бөгөөд хангалттай гарын үсэг цуглуулах шаардлагыг хангасан гэж итгэсэн нам өүртгүүлэх эрхээ хасуулахад хүргэж болзошгүй" гэж онцолсон.73 Үүсгэн байгуулагч гишүүн өөр намын харьяалалгүй байх ёстой гэсэн шаардлагыг бүрэн эргэн харах. 44. Нэмж дурдахад, бүртгэлийн үйл явцыг хуулиар тогтоосон хугацаанд багтааж хийгдэх нөхцөлийг хууль тогтоомжоор баталгаажуулах нь амин чухал юм. Улс төрийн намыг бүртгүүлэх цаг хугацааны тухайд, Хуулийн 13.1-р зүйлд Улсын дээд шүүх намыг бүртгүүлэх өргөдлийг хүлээн авсанаас хойш 21 хоногийн дотор тухайн өргөдөл, хавсаргасан барист бичгийг бүрэн гүйцэд эсэхийг нягтлан шалгана гэж заасан. Улсын дээд шүүх намыг бүртгүүлэх өргөдөл, түүнд хавсаргасан бичиг баримт дараах зөрчил илэрсэн тохиолдолд 30 хоногийн дотор уг зөрчлийг арилгаж, нэмэлт мэдээллийг ирүүлэх тухай өргөдөл гаргагчид мэдэгдэнэ гэж заасан (13.2-р зүйл). Улсын дээд шүүхийн нийт шүүгчдийн хуралдаанаар энэ хуулинд заасан 30 болон 21 хоногийн хугацаа дууссанаас хойш 30 хоногийн дотор хэлэлцэн тухайн намын бүртгэлд бүртгэх, эсхүл бүртгэхээс татгалзах тухай шийдвэр гаргаж, Улсын дээд шүүхийн Тамгын газар ажлын гурван өдрийн дотор өргөдөл гаргагчид бичгээр, цахимаар хүргүүлж, нийтэд мэдээллэх аж. Улсын дээд шүүхийн Тамгын газар намыг улс төрийн намын бүртгэлд бүртгэсэн тухай шийдвэр танилцуулснаас хойш ажлын тав хоногийн дотор гэрчилгээ, тамга тэмдгийн хяналтын дугаар олгоно. Ерөнхийдөө бүртгэлийн үйл явцад 65 хүртэл хоног шаардагдах бөгөөд энэ нь хэтэрхий сунжирсан харагдаж байна. Намын бүртгэлийг хянах хэт сунжирсан үйл явц нь бүртгэлийн үндсэн шаардлага, бүртгэлийн процедурын алхмуудыг үндэслэлтэй байхаас гадна хэт хязгаарласан, дарамт учруулахгүй байхыг шаарддаг дээрх зарчмуудтай зөрчилдөж байна. Тиймээс бүртгэлийн үйл ажиллагааг хялбарчлах, хурдасгахын тулд намын бүртгэлийн өргөдлийг хэлэлцэх хугацааг богиносгож, илүү үр ашигтай болгох үүднээс эргэн харахыг зөвлөж байна. 45. Мөн хуулийн 14.4.1-д “намын дүрэм, хөтөлбөр нь Монгол Улсын Үндсэн хууль болон бусад хуульд харшилсан” бол Улсын дээд шүүх намыг бүртгэхээс татгалзах тухай заасан. Нэгдүгээрт, ийм үндэслэл нь хэт өргөн, тодорхой бус мэт санагдаж, өөр өөр тайлбарлаж болохоор байна. Түүнчлэн 2020 оны Хамтарсан Удирдамжинд “Улс төрийн нам үндсэн хуулинд нэмэлт өөрчлөлт оруулах санал оруулахдаа түүний ашиглаж буй арга хэрэгсэл нь хууль ёсны бөгөөд санал болгож буй өөрчлөлт нь өөрөө ардчиллын үндсэн зарчимд нийцсэн бол төрийн үндсэн хуулинд өөрчлөлт оруулах явдлыг дэмжихийг хуулиар хориглох ёсгүй”74 гэж онцолсон. Түүгээр ч зогсохгүй “Үндсэн “хуулийн дэг журмыг тайван замаар өөрчлөхийг дэмжиж байгаа эсвэл тодорхой нийгмийн бүлгийн өөрийгөө тодорхойлох эрхийг дэмжиж байгаа нь намыг хориглох, татан буулгах үндэслэл болохгүй.”75 Улс төрийн намуудын хөтөлбөр нь тухайн улсын өнөөгийн төрийн засаглалын бүтэц, зарчимуудтай нийцэхгүй байж болно, гэхдээ ардчиллын зарчим, үнэт зүйлсэд нийцсэн хэвээр байж болно, ингэхдээ “ ардчилалд хор хөнөөл учруулахгүй бол төрийн одоогийн зохион байгуулалтыг шүүмжилсэн улс төрийн төрөл бүрийн хөтөлбөрүүдийг санал болгож, хэлэлцэх боломжийг олгох” нь зүйтэй хэмээжээ.76 Улмаар, улс төрийн намууд нь үндсэн хуулийн өөрчлөлтийг дараах хоёр нөхцөл 73 АИХЭГ–Венецийн Комиссын Хамтарсан санал зөвлөмж 2022, 96-р догол мөрийг үзнэ үү. 74 2020 Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын Хамтарсан удирдамж n, догол мөр. 38. 75 Өмнө иш татсан. 115 (Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын Хамтарсан удирдамж 2020). 76 ЕХЭШ-ийн хянан хэлэлцсэн Socialist Party and Others v. Turkey, no. 21237/93, 1998 оны 5-р сарын 25, 47-р догол мөр; мөн ЕХЭШ- ийн хянан хэлэлцсэн Freedom and Democracy Party (ÖZDEP) v. Turkey [GC], no. 23885/94, 1999 оны 12-р сарын 8, 41-р догол мөр. 19  Улс төрийн намын тухай хуулинд хийсэн санал

дээр үндэслэн дэмжих ёстой, нэгдүгээрт, нэмэлт өөрчлөлтийг нэвтрүүлэх арга хэрэгсэл нь хууль ёсны, ардчилсан байх ёстой; хоёрдугаарт, санал болгож буй өөрчлөлт нь ардчиллын үндсэн зарчимд нийцсэн байх ёстой. 77 Дээрхтэй холбогдуулан хуулийн төсөл санаачлагчид намын дүрэм, мөрийн хөтөлбөр нь Үндсэн хууль болон бусад хууль тогтоомжид нийцэхгүй байгаа нь намыг бүртгэхээс татгалзах үндэслэлийг дахин авч үзэх нь зүйтэй.78 46. Хуулийн 14.10-т Улсын Их Хурлын сонгуулий санал хураалт болохоос 90 хоногийн дотор намыг бүртгүүлэх өргөдлийг Улсын дээд шүүх хүлээн авахыг хориглоно гэж заасан. УИХ-ын сонгуулийн тухай хуулийн 26 дугаар зүйлд сонгуулийн өдрөөс 180-аас доошгүй хоногийн өмнө Улсын дээд шүүхэд бүртгүүлсэн улс төрийн намууд УИХ-ын сонгуульд оролцох тухай хүсэлтээ санал авах өдрөөс 60-аас доошгүй хоногийн өмнө СЕХ-ны ирүүлнэ гэж заасан. Хуулинд улс төрийн намыг бүртгүүлэхэд мөн бүртгүүлэх өргөдөл өгсөнөөс хойш хуулийн 14.1 болон 15.1-р зүйлд заасан түдгэлзүүлэх ямар нэгэн хугацааны хязгаарлалтууд байх ёсгүй. Сонгуулийн хууль тогтоомжид ямар тохиолдолд сонгуульд оролцохыг хязгаарлах тухай тодорхой заалтууд байдаг ч үнэндээ сонгуулийн үеэр иргэдийн эвлэлдэн нэгдэх эрхийг хязгаарлах үндэслэл байхгүй бөгөөдд эл асуудлыг АИХЭГ- ын САХ-ны тайлангуудад хэт хязгаарлагдмал байна гэж шүүмжилсэн байдаг79 (2022 оны Хамтарсан Санал дүгнэлтийн Улс төрийн намуудын сонгууль дах оролцооны тухай F(3) хэсгийг харна уу). Хуулийн 14.10 дугаар зүйлийг хасахыг зөвлөж байна.

ЗӨВЛӨМЖ B. 1. Хуулийн 11.4.2, 12.3.4 дүгээр зүйлд намын үүсгэн байгуулах хурлаар намын мөрийн хөтөлбөр батлах тухай заалтыг мөн улс төрийн намыг бүртгүүлэх өргөдөлд хавсаргах баримт бичгийн жагсаалтаас энэхүү заалтыг тус тус хасч, өөрчлөлт оруулах 2. Намын бүртгэлийн өргөдлийг нягтлан шалгах хугацааг богиносгож, бүртгэлийн үйл ажиллагааг хялбаршуулах, шуурхай болгох үүднээс дахин авч үзэх; 3. Улсын Их Хурлын сонгуулийн өмнөх 90 хоногийн дотор улс төрийн намыг бүртгүүлэх хүсэлтээ Улсын дээд шүүхэд гаргахыг хориглоно гэсэн хуулийн 14.10-о зүйлийг хасах.

6. ДОТООД БҮТЭЦ, ЗОХИОН БАЙГУУЛАЛТ , ШИЙДВЭР ГАРГАХ ҮЙЛ ЯВЦ , УЛС ТӨРИЙН НАМЫН ҮЙЛ АЖИЛЛАГАА

47. 2022 оны Хамтарсан санал дүгнэлтэд шүүмжлэлтэй үнэлсний дагуу, ерөнхийдөө уг хуулинд улс төрийн намын бүтэц, дүрмийн агуулга болон шийдвэр гаргах үйл явцад намын зохион байгуулалтын талаар хэт дэлгэрэнгүй зааж өгсөн хэвээр

77 Өмнө нь иш татсан 16-р зүүлт, 116-р догол мөр (2020 Улс төрийн намын зохицуулалтын талаарх хамтарсан удирдамж). Мөн ЕХЭШ-р хянан хэлэлцсэн Refah Partisi (the Welfare Party) and Others v.Turley [GC], nos.41340/98 and 3 others, 2003 оны 2-р сарын 13- ны өдрийн хэргээс харна уу. 78 АИХЭГ, Монгол улс – УИХ-ын сонгууль (2024 оны 06-р сарын 28) – АИХЭГ Сонгууль ажиглах хорооны эцсийн тайлан, 2024 оны 12р сарын 13, х. 7, АИХЭГ–Венецийн Комиссын Хамтарсан санал зөвлөмж 2022 56-р догол мөрийн үзнэ үү. 79 АИХЭГ, Монгол улс – Үнэлгээний хорооны тайлан – УИХ сонгууль (2020 оны 4-р сарын 22), Хэсэг E; болон Ерөнхийлөгчийн сонгуулийн тухай АИХЭГ, Монгол улс - Сонгуулийн үйл явцад үнэлгээ хийх тусгай хорооны эцсийн тайлан (2021 оны 10-р сарын 22), Хэсэг VIII. 20  Улс төрийн намын тухай хуулинд хийсэн санал

байна.80 Олон улсын сайн туршлагын хүрээнд улс төрийн намд дотоод болон гадаад үйл ажиллагааныхаа хувьд өөрийн гэсэн бие даасан эрх мэдэл олгодог, түүнчлэн, дотоод ардчилал бол улс төрийн намын үйл ажиллагааны гол хүчин зүйл байдаг.81 Энэхүү зарчмын хүрээнд улс төрийн нам удирдлагаа болон нэр дэвшигчээ сонгох, бүтэц зохион байгуулалт болон дүрмээ өөрсдөө чөлөөтэй байгуулж, энэ нь нам нь эвлэлдэн нэгдсэний үндсэн дээр байгуулгагдсаны хувьд бие даасан байдлын салшгүй нэг хэсэг болно82 Үүний сацуу намын чуулган, шийдвэр гаргах үйл ажиллагаа, зохион байгуулалтын асуудлыг улс төрийн нам өөрөө шийдвэрлэх нь зохимжтой83. 48. Одоогийн байгаа уг хуулинд ихэвчлэн улс төрийн намын үзэмжээр шийддэг дотоод зохион байгуулалтын асуудлыг хэт их зохицуулсан хэвээр байна 84, улмаар намын дотоод зохион байгуулалт, бүтэц, гишүүнчлэл, удирдлага, дүрэм, мөрийн хөтөлбөр, шийдвэр гаргах зэрэг асуудлаарх намын өөртөө засах эрх, бие даасан байдлыг нь хязгаарлаж байна. Энэ хүрээнд намын бүтцийн талаарх дээр дурдсан заалтууд нь намын өөртөө засах эрхийг нь хязгаарласан, хэт нарийвчлалтай, шаардлагагүй заалтууд гэж үзэж байна. 49. Ерөнхийдөө, улс төрийн намуудын дотоод бүтэц, үйл ажиллагаа нь төрийн хөндлөнгийн оролцооноос ангид байх ёстой, иймд намуудын дотоод бүтэц, дүрэм, хөтөлбөр нь ардчиллан зарчмуудын хангасан байхыг тодорхой хуулинд тусгаж, харин намын бүтэц, шийдвэр гаргах өөртөө засах эрхийг нь олгох нь хуульд нийцэнэ. Үүнд намын дотоод зохион байгуулалт, бүтэц, гишүүнчлэл, удирдлагаа сонгох зэрэг асуудлаарх намын өөртөө засах эрх, бие даасан байдал зэрэг багтана, учир нь энэ нь улс төрийн намын эвлэлдэн нэгдэх бие даасан байдалд хамааралтай болно. Үүний зэрэгцээ одоогийн мөрдөгдөж буй, ялангуяа томилгоо, санал хураах үйл явцтай холбоотой заалтуудыг хэт хязгаарласан байдлаар тайлбарлаж, хэрэглэхгүй байх нь чухал бөгөөд энэ нь намуудын өөртөө засах эрх, боломжийг хязгаарлаж байна.85 50. Иймд уг хуулийн 8, 15-19-р зүйлийг эргэн харж, намын үйл ажиллагааг ардчилсан зарчимд нийцүүлж, намын дотоод зохион байгуулалт, шийдвэр гаргах зэрэг асуудлаарх намын өөртөө засах эрхийг нь олгохыг зөвлөж байна. Ялангуяа, 2022 оны Хамтарсан санал дүгнэлтэд зөвлөсний дагуу, шийдвэр гаргах санал хураалттай холбоотой доод хязгааруудыг хуулийн төслөөс хасаж, улс төрийн намд бүрэн эрхийг нь олгох хэрэгтэй.86 51. Үүний зэрэгцээ 2020 оны Хамтарсан Удирдамжид, улс орнууд улс төрийн намуудын дотоод хэрэгт хэт хөндлөнгөөс оролцохгүй байх зарчмыг баримтлан,

80 АИХЭГ–Венецийн Комиссын Хамтарсан санал зөвлөмж 2022 52-р догол мөрийн үзнэ үү АИХЭГ, Монгол улс – УИХ-ын сонгууль (2024 оны 06-р сарын 28) – АИХЭГ Сонгууль ажиглах хорооны эцсийн тайлан, 2024 оны 12р сарын 13, х. 7. 81 Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын хамтарсан удирдамж 2020 151-р догол мөрийн үзнэ үү. Мөн АИХЭГ, Бүгд Найрамдах Армени Улсын Улс төрийн намын талаарх Үндсэн хуулийн тухай санал зөвлөмж (2019 оны 10-р сарын 11), 21-22-р догол мөр, Армени улсын улс төрийн намуудын хууль тогтоомжид оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төслийн хамтарсан санал зөвлөмж, CDL- AD(2020)004, 19-21-р догол мөрийн харна уу. 82 (Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж 2020) зүүлт 16, 20, 155, 176-р догол мөрийн харна уу. Венецийн Комисс, Улс төрийн намуудаас нэр дэвшүүлэх аргачлалын тухай илтгэл (CDL-AD(2015)020). 83 Өмнө иш татсан. 115 (Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж 2020). 84 Саналын босго тогтоох тухай хуулийн 8 дугаар зүйлийн 8.3; 16 дугаар зүйлд улс төрийн намын бүтэц, зохион байгуулалтын талаар нарийвчилсан заалт орсон бол 17-18 дугаар зүйлд улс төрийн намын удирдах дээд байгууллага, хяналтын байгууллага, тэдгээрийн гүйцэтгэх эрх мэдэл, ажиллах хэлбэрийг тодорхойлсон, ялангуяа 17.4-т намын удирдах дээд байгууллагын гишүүдийн гуравны хоёроос доошгүй нь намын даргыг сонгох, нэмэлт, өөрчлөлтийг гишүүдийн гуравны хоёрын саналаар батлах шаардлагатай. 17.4-т энэхүү нэмэлт, өөрчлөлт нь намын дүрмийн гуравны нэгээс хэтрэхгүй байх ёстой гэж заасан бөгөөд энэ нь бүрэн үндэслэлгүй байна, ялангуяа өөрчлөгдсөн дүнг хэрхэн хэмжих нь ойлгомжгүй харагдаж байна. Хуулийн 19 дүгээр зүйлийн 19.4-т Монгол Улсын Их Хурлын сонгуульд намаас нэр дэвшигчийн сонгуулийн ажлыг зохион байгуулах хороо нам байж болно гэж заасан. Хорооны бүрэлдэхүүн, түүнийг бүрдүүлэх, ашиг сонирхлын зөрчлийг зохицуулах, үйл ажиллагааны журамд тавигдах шаардлага нь хуулийн 8 дугаар зүйл, намын дүрэмд нийцсэн байна. The requirements for the composition of the committee, its formation, regulation of conflict of interest, and operational procedures shall be in accordance with Article 8 of the Law and charter of the party. 85 Өмнөх ишлэл. 86 АИХЭГ–Венецийн Комиссын Хамтарсан санал зөвлөмж 2022 52-р догол мөрийг үзнэ үү. 21  Улс төрийн намын тухай хуулинд хийсэн санал

ардчилсан засаглалын ашиг сонирхолд нийцүүлэн нийгмийн эмзэг болон цөөнхийн бүлгийн тэгш оролцох эрхийг хангах үүднэс улс төрийн намын сонгуульд нэр дэвшүүлэх дотоод зохион байгуулалт, сонгон шалгаруулалтын явцад хууль тогтоомжийн тодорхой шаардлагыг тавьж болно гэж дурджээ87 эсхүл улс төрийн намуудын дотоод хэрэгт хэт хөндлөнгөөс оролцохгүйгээр дутуу төлөөлөлтэй хувь хүн, бүлэг, цөөнх, эмзэг бүлгүүдэд тэгш хандах, оролцоог хангах.88 Үүнтэй холбогдуулан, санал зөвлөмжийн .... хэсэгт өмнө дурдсанчлан, улс төрийн намуудын дотоод, гадаад үйл явцад жендэр, олон талт байдлыг харгалзан үзэх эрмэлзэл агуулж, ялангуяа намын удирдах албан тушаалд нэр дэвшүүлэх, төрийн албанд нэр дэвшүүлэх тухайд (8.1- болон 8.2-р зүйлд) намын дотоод шийдвэр гаргах үйл явцын салшгүй нэг хэсэг болж байгааг сайшааж байна.89

ЗӨВЛӨМЖ C. Улс төрийн намуудад намын бүтэц, дотоод зохион байгуулалт, шийдвэр гаргах үйл явцыг тодорхойлох бие даасан байдлыг хангах, ялангуяа шийдвэр гаргахад саналын доод хэмжээг тогтоосон заалтыг хасах замаар хуулийн 8, 15-19 дүгээр зүйлийг шинэчлэн найруулах.

7. УЛС ТӨРИЙН НАМЫГ ТАТАН БУУЛГАХ

52. Хуулийн төслийн 22-26 дугаар зүйлд улс төрийн намыг идэвхгүйд тооцох, бүртгэлээс хасах, өөрчлөн байгуулах, үйл ажиллагааг зогсоох, татан буулгах үндэслэл болон журмыг тус тус тусгажээ. 53. Хуулийн 21-р зүйлд, Улсын дээд шүүх сонгуулийн төв байгууллагаас ирүүлсэн мэдээлэлд үндэслэн дараах тохиолдолд намыг идэвхгүйд тооцох тухай шийдвэрийг гаргана. Үүнд УИХ-ын сонгуульд хоёр удаа дараалан нэр дэвшүүлэн оролцоогүй; нам хоёр жил дараалан санхүүгийн тайлангаа сонгуулийн төв байгууллагад хүргүүлээгүй; эсхүл намын удирдах дээд байгууллагыг эсхүл төлөөллийн төв байгууллагыг 5 жилийн хугацаанд хуралдуулаагүй тохиолдолд гэсэн байна. Намыг идэвхгүйд тооцсон тохиодолд тухайн намд олгох төрийн санхүүжилтийг зогсоох (21.2-р зүйл) бөгөөд зөрчлийг арилгах хүртэл нам бүх шатны сонгуульд оролцох эрхгүй болохоос гадна энэ хугацаанд намын гишүүнийг аливаа сонгуульд бие даан нэр дэвших эрхийг үл хязгаарлана гэж заасан байна (21.2-р зүйл). 54. 2022 онд дүн шинжилгээ хийсэн Хуулийн төсөлтэй харьцуулахад уг хуулинд улс төрийн нам идэвхгүйд тооцох нь татан буулгах үндэслэл болохгүй нь сайшаалтай.90 2022 оны Хамтарсан саналд дурдсанаар идэвхгүйд тооцогдохгүйн тулд улмаар татан буулгадахгүйн тулд ээлжит (УИХ) сонгуульд тогтмол оролцох шаардлага нь асуудал үүсгэж байсан Энэ хэт хатуу хязгаарлалт бөгөөд бүс нутгийн болон орон

87 CEDAW Committee, Ерөнхий зөвлөмж No. 40 (2024) , 51 (d)-р догол мөр. 88 Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж 2020, 28, 151, 176-р догол мөрийг үзнэ үү. 151-р догол мөр нь: “"Намын дотоод чиг үүргийн эрх зүйн зохицуулалтыг намуудын бие даасан байдлын зарчмыг хүндэтгэж, чөлөөтэй эвлэлдэн нэгдэж, дотоод асуудлаа зохицуулах эрхэд зүй бусаар саад учруулахгүй байх үүднээс явцуу тайлбарлах ёстой." 89 Эмэгтэйчүүдийн эсрэг ялгаварлан гадуурхах үзлийг устгах НҮБ-ын хороо (CEDAW), Ерөнхий зөвлөмж No. 23: Улс төрийн болон нийгмийн амьдрал, 1997, A/52/38, 32-34-р догол мөрийн үзнэ үү. 90 Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж 2020, 72-75-р догол мөрийг үзнэ үү. 22  Улс төрийн намын тухай хуулинд хийсэн санал

нутгийн дэмжлэгийг авдаг намууд, жижиг болон үндэсний цөөнхийг төлөөлдөг намуудад ялгаварлан гадуурхах нөлөө үзүүлж болзошгүй байсан юм.91 55. Мөн идэвхгүй байсан ч намууд сонгуульд оролцох боломжтой байх ёстой бөгөөд бүх холбоодод олгосон үндсэн эрхийг алдахгүй байхаас гадна идэвхгүй байдал нь холбоодын цаашдын оршин тогтнолд нөлөөлөх ёсгүй.92 Иймд намыг идэвхгүй гэж тооцсон ч татан буугдаагүй тохиолдолд сонгуульд оролцохыг хориглох асуудлыг бүхэлд нь эргэж харах хэрэгтэй. 56. Үүний сацуу, намын удирдах байгууллагыг, эсхүл төлөөллийн төв байгууллагыг таван жилийн хугацаанд хуралдуулагүй гэх үндэслэлээр намыг идэвхгүйд тооцох заалт нь хэт хязгаарласан бөгөө улс төрийн намын бие даасан байдалд харшилж байна. 57. Улсын дээд шүүх сонгуулийн төв байгууллагаас ирүүлсэн нотлох баримтыг хүлээн авсанаас хойш 60 хоногийн дотор хянан үзэж, намыг идэвхтэйд тооцох эсэх асуудлаг шийдвэрлэнэ гэсэн уг хуулийн заалт нь сайшаалтай алхам болсон, энэ нь хуулийн зүйл заалтыг урвуулан ашиглах явдлаас урьдчилан сэргийлж байна.93 2020 оны Хамтарсан удирдамжинд улс төрийн намын үйл ажиллагааг зохицуулахтай холбоотой шийдвэр гаргах хугацааг хуульд тодорхой тусгаж, үйл явц бүхэлдээ ил тод байх ёстойг онцолсон.94 58. Хуулийн 25.1-р зүйлд сонгуулийн төв байгууллага хуулиар заасан хориглолтыг зөрчсөн байж болзошгүй нөхцөл байдал илэрсэн бол намыг тараах тухай үндэслэл бүхий санал гаргана гэж заасан. Үүнд “Монгол Улсын тусгаар тогтонол, бүрэн эрхт байдал, нутаг дэвсгэрийн бүрэн бүтэн байдал, үндэсний эв нэгдэлд ноцтой аюул учруулах; “Үндсэн хуулийн бус аргааар төрийн эрхийг авах аливаа үл ажиллагаа явуулах”; “зэвсэглэх, эсхүл цэрэгжих, цэрэгжсэн бүтэцтэй болох, зорилгоо хүчирхийллийн замаар гүйцулдүүлэх үйл ажиллагаа явуулах” зэрэг болно. (Хуулийн 10.1.1, 10.1.2 and 10.1.3-р зүйл). 59. Сайн туршлагаас харахад хуульд заасан, ардчилсан нийгэмд зайлшгүй шаардлагатай гэж үзсэн онцгой тохиолдлоос бусад тохиолдолд улс төрийн нам байгуулах, үйл ажиллагааг нь хязгаарлаж, татан буулгахыг зөвшөөрөх ёсгүй.95 Холбогдох хангалттай нөхцөл байдал үүсээгүй тохиолдолд захиргааны болон үйл ажиллагааны бага зэргийн зөрчилд улс төрийн намыг ямар ч тохиолдолд татан буулгаж болохгүй гэж Удирдамжинд заасан байдаг.96 “Ардчилалд хор хөнөөл учруулахгүй бол төрийн одоогийн зохион байгуулалтыг шүүмжилсэн улс төрийн төрөл бүрийн хөтөлбөрүүдийг санал болгож, хэлэлцэх боломжийг олгох” нь зүйтэй хэмээжээ.97 Ардчилсан үндсэн хуулийн тогтолцоог халах, улмаар Үндсэн хуулиар баталгаажсан эрх, эрх чөлөөг халах улс төрийн арга хэрэгсэл болгон хүчирхийллийг ашиглахыг дэмжсэн тохиолдолд л намыг тараах хууль ёсны үндэслэл байна.98 Нам нь чөлөөт, ардчилсан төрийн дэг журам, хувь хүний эрхэнд бодитой аюул учруулж байгаа нь тодорхой болсон үед, бусад радикал арга

91 АИХЭГ–Венецийн Комиссын Хамтарсан санал зөвлөмж 2022 68-р догол мөр. Мөн Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын хамтарсан удирдамж 2020, 68, 102, 103-р догол мөрийг үзнэ үү. 92 Өмнө иш татсан. 101 (Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж 2020). 93 АИХЭГ Монгол улсын улс төрийн намын тухай хуулийн төслийн талаарх санал зөвлөмж 2019, 56-р догол мөрийг үзнэ үү. 94 Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын хамтарсан удирдамж 2020, 271-р догол мөрийг үзнэ үү. 95 АИХЭГ – Венецийн Комисс, Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж , 50-р догол мөрийг үзнэ үү. 96 АИХЭГ – Венецийн Комисс, Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж , 131-р догол мөрийг үзнэ үү. 97 ЕХХЭШ, 1998 оны 5-р сарын 25-ны өдөр хянан хэлэлцсэн Socialist Party and others v. Turkey, no. 21237/93 үзнэ үү. 98 АИХЭГ – Венецийн Комисс, Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж, мөн АИХЭГ – Венецийн Комисс, Азербайжан улсын Улс төрийн намын тухай хуулийн төслийн талаарх Хамтарсан зөвлөмж CDL-AD(2023)007, 94-р догол мөрийг үзнэ үү. 23  Улс төрийн намын тухай хуулинд хийсэн санал

хэмжээнүүд нь дээрх аюулаас сэргийлж чадаагүй тохиолдолд үүнийг дээд зэргээр хянамгай хэрэглэх хэрэгтэй.99 60. Улс төрийн намыг тараах онцгой нөхцөл байдлыг нарийвчлан хуулинд тусгах ёстой,100 жишээ нь зорилгоо хүчирхийллийн замаар гүйцэлдүүлэх үйл ажиллагаа явуулж нийгэмд ноцтой аюул учруулах эсхүл ардчилын үндсэн зарчмуудад аюул учруулах хэргүүд.101 Хуулийн хүрээнд, пропорциональ, ялгаварлан гадуурхахгүй байх хатуу стандартыг хангасан үед л намыг тараах хууль ёсны үндэслэл болно.102 Иймд намыг татан буулгах хамгийн сүүлчийн арга зам болох онцгой нөхцөл байдлыг илүү нарийвчилж, хууль ёсны байдал, дагалдах, пропорциональ байдлын хатуу стандартын дагуу томъёолох. 61. Процедурын тухайд, Хуулийн 25.2-р зүйлд, хуулинд дээр заасан гурван хориглолтыг зөрчсөн нөхцөл байдал илэрсэн тохиолдолд СЕХ нь намыг тараах тухай үндэслэл бүхий саналыг Улсын дээд шүүхэд хүргүүлнэ хэмээсэн.103 Ийнхүү саналыг сонгуулийн төвбайгууллага нийт гишүүнийхээ дөрөвний гурвын саналаар гаргана. 2022 оны Хамтарсан саналд дурдсанчилан энэ нь “улс төрийн” олонхоос хамааралтай байх тул нотлох баримтад тулгуурлахаасаа илүү эрх баригч намд давуу тал болж магадгүй тул асуудал үүсгэж болзошгүй юм.104 62. Татан буулгах нь Дээд шүүхийн шийдвэр бус намын шударга шүүхээр шүүлгэх эрхийг бүрэн хангасан, намын төлөөлөгчдөд Дээд шүүхийн өмнө өөрийгөө хамгаалах, татан буулгахыг эсэргүүцэх бодит боломж бүрдүүлэн гаргасан захиргааны эрх үүргийг гүйцэтгэж байгаа Улсын дээд шүүхээс гаргасан шийвэр байх эсэх нь хуулийн төслийн тайлбараас харахад тодорхойгүй байна. Хэрэв Улсын дээд шүүх нь хэргийн үндэслэлийг хянан шалгаагүй мөн СЕХ-ны шийдвэртэй холбоотой гэж үзвэл Улсын дээд шүүхээс хяналтын журмаар хянан шийдвэрлэх нь үр дүнтэй арга гэж үзэх боломжгүй бөгөөд энэ нь 2020 оны Хамтарсан удирдамжинд тусгасан 7-р зарчимд харшлах болно.105 Дээр дурдсан үндэслэлээр Улсын дээд шүүх нь хууль болон үйл баримтыг хянан шийдвэрлэх бүрэн эрхтэй бөгөөд улс төрийн намыг татан буулгах тухай СЕХ-ны шийдвэрт хамаарахгүй гэдгийг хуулийн төсөл болон холбогдох бусад хууль тогтоомжинд тусгахыг зөвлөж байна.106

99 Венецийн Комисс, Guidelines on Prohibition and Dissolution of political parties and analogous measures, CDLINF(99)15, 3-4 догол мөр; Венецийн Комисс, Бүгд Найрамдах Молдав Улсын Намууд болон бусад нийгэм-улс төрийн байгууллагуудын тухай хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах тухай Санал зөвлөмж, CDL-AD(2003)008, 10-р догол мөрийг үзнэ үү. 100 АИХЭГ – Венецийн Комисс, Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж, 109-р догол мөрийг үзнэ үү. 101 АИХЭГ – Венецийн Комисс, Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж , 114, 120-р догол мөрийг үзнэ үү. Мөн See АИХЭГ – Венецийн Комисс, Joint Interim Opinion on the Law of Ukraine on the Condemnation of the Communist and National Socialist (Nazi) Regimes and Prohibition of Propaganda of their Symbols, 2015 оны 12-р сарын 18-19-ны өдөр Венецийн Комиссын 105 дахь Венецийн ээлжит хурлаар баталсан. 102 АИХЭГ – Венецийн Комисс, Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж , 109-р догол мөрийг үзнэ үү. 103 “Монгол Улсын тусгаар тогтнол, бүрэн эрхт байдал, нутаг дэвсгэрийн бүрэн бүтэн байдал, үндэсний эв нэгдэлд ноцтой аюул учруулах” (10.1.1-р зүйл); “Yндсэн хуулийн бус аргаар төрийн эрхийг авах аливаа үйл ажиллагаа явуулах;” (10.1.2-р зүйл); “зэвсэглэх, эсхүл цэрэгжих, цэрэгжсэн бүтэцтэй болох, зорилгоо хүчирхийллийн замаар гүйцэлдүүлэх үйл ажиллагаа явуулах” (10.1.3-р зүйл). 104 АИХЭГ – Венецийн Комисс, Хамтарсан санал зөвлөмж 2022 Joint Opinion, 76-р догол мөр. 105 Өмнө иш татсан 16-р зүүлт, 53 болон 285-р догол мөр (2020 Улс төрийн намын зохицуулалтын талаарх хамтарсан удирдамж). Мөн харьцуулах зорилгоор ЕХЭ-ийн шүүх, Хасан ба Чауш нарын Болгар улсын эсрэг гаргасан нэхэмжлэлийн тухай шүүх хуралдаан, өргөдлийн дугаар. 30985/96, 2000 оны 10-р сарын 26, 100-р догол мөр, Дээд шүүх нь шашны байгууллагын дотоод зохион байгуулалтад төрөөс хөндлөнгөөс оролцсон тухай ХЭЕК-ийн 9-р зүйлийн дагуу гаргасан гомдлыг Сайд нарын зөвлөл нь шашны байгууллагын үндсэн хууль болон удирдлалыг бүртгэх эсэх шийдвэр гаргахдаа хязгааргүй эрх эдэлж байсан гэх үндэслэлээр хянан хэлэлцэхээс татгалзсан; Дээд шүүх нь зөвхөн тухайн тогтоол нь эрх бүхий байгууллагаас гаргасан эсэх талаар шийдвэр гаргасан байна; Тиймээс тогтоолын талаар Дээд шүүхэд давж заалдах гомдол гаргасан нь үр дүнтэй биш гэж Европын Хүний эрхийн шүүх үзсэн байна. 106 Монгол Улсын Шүүхийн тухай хуулийн 25.7-р зүйлийг харна уу: <https://www.legislationline.org/download/id/10060/file/Mongolia_Law_Judiciary_2021_Eng.pdf>. 24  Улс төрийн намын тухай хуулинд хийсэн санал

ЗӨВЛӨМЖ D. 1. улс төрийн намыг татан буулгах тухай СЕХ-ны шийдвэрээс үл хамааран Улсын дээд шүүх нь тус хуулийн зүйл заалт болон холбогдох нотлох баримтуудыг хянан шийдвэрлэх бүрэн эрхтэйг тус хууль болон холбогдох бусад хууль тогтоомжид тус тус тусгах; 2. намыг татан буулгах хамгийн сүүлчийн арга зам болох онцгой нөхцөл байдлыг илүү нарийвчилж, хууль ёсны байдал, дагалдах, пропорциональ байдлын хатуу стандартын дагуу томъёолох.

8. УЛС ТӨРИЙН НАМЫН САНХҮҮЖИЛТ

63. Ер нь улс төрийн санхүүгийн зохицуулалтын тогтолцоог баталснаар сонгуулийн болон улс төрийн оролцогчдод илүү тэгш хэмжээний “тоглолтын талбар” бий болгох, санхүүгийн мэдээллийг ил тод болгох замаар улс төрийн үйл ажиллагааг ил тод болгох, сонгуулийн болон улс төрийн бүх оролцогчдод үр дүнтэй хяналт, хариуцлага хүлээлгэх замаар улс төр дэх мөнгөний сөрөг нөлөөг таслан зогсоох зорилготой юм. 64. 2019 оны УИХ-ын сонгуулийн тухай хууль (хамгийн сүүлд 2023 онд нэмэлт, өөрчлөлт оруулсан, 2020 оны Ерөнхийлөгчийн сонгуулийн тухай хууль) зэрэг бусад хууль тогтоомжоор зохицуулсан сонгуулийн сурталчилгааны санхүүжилттэй холбоотой заалтууд нь энэхүү урьдчилсан дүгнэлтэд дүн шинжилгээ хийх боломжгүй, улс төрийн тооцоо, ил тод байдлыг нэгэн зэрэг бэхжүүлэхэд оршиж байгааг юуны түрүүнд анхаарах нь зүйтэй. Улс төрийн намын санхүүжилт болон сонгуулийн сурталчилгааны санхүүжилтийг зохицуулсан хууль тогтоомжийн хоорондын уялдаа холбоо, уялдаа холбоог хангахын тулд иж бүрэн хандлагыг анхаарч үзэх хэрэгтэй. 65. 2022 оны хамтарсан саналд дурдсанчлан, “Намуудын санхүүжилт, ялангуяа төсвийн санхүүжилт нь сөрөг хүчин, жижиг намууд, шинээр байгуулагдсан намууд зэрэг бүх намыг сонгуульд тэгш боломжийн зарчмаар өрсөлдөх боломжийг хангах, улмаар улс төрийн олон ургальч үзлийг бэхжүүлэх, ардчиллын институциудын зөв үйл ажиллагааг хангахад дэмжлэг үзүүлэхэд чиглэх ёстой”.107 66. Төрийн (эсвэл олон нийтийн) санхүүжилт, хувь хүн, хуулийн этгээдийн шимтгэл (хувийн санхүүжилт) гэсэн хоёр өөр санхүүжилтийн эх үүсвэр байдаг. Ихэнх улс орон санхүүжилтийн холимог тогтолцоог хэрэгжүүлсэн байдаг бөгөөд хуульд ч мөн адил ийм тогтолцоог тусгасан байдаг. Хуулийн 26 дугаар зүйлийн 26.1, 26.2-т зааснаар улс төрийн намын санхүүжилтэд төрөөс олгосон санхүүгийн тусламж (мөн 30 дугаар зүйлд заасан шууд бус тусламж), гишүүнчлэлийн татвар, хандив, намын өөрийн өмчөөс олсон орлого, хуулиар зөвшөөрсөн бусад орлого багтаж болно.

8.1. Төрийн санхүүжилт

67. Хувийн мөнгөний улс төр, сонгуулийн үйл явцад үзүүлэх нөлөөллийг эсэргүүцэх, авлигаас урьдчилан сэргийлэхийн зэрэгцээ улс төрийн намуудыг чухал үүрэг гүйцэтгэхэд нь дэмжлэг үзүүлэх зорилгоор төрийн санхүүжилтийн механизмыг ихэвчлэн бий болгодог. Ийм санхүүжилт нь шинээр байгуулагдсан эсвэл жижиг

107 Ардчилсан институци, хүний эрхийн алба -Венецийн комисс 2022 Хамтарсан санал дүгнэлт, 78-р догол мөр. 25  Улс төрийн намын тухай хуулинд хийсэн санал

улс төрийн хүчнийг сонгуулийн талбарт илүү хялбар нэвтрэх боломжийг олгох замаар өрсөлдөөний талбарыг тэгшитгэх, улс төрийн олон ургальч үзлийг дэмжих зорилготой юм. Цаашилбал, төрийн санхүүжилт нь шууд болон шууд бус байж болно (жишээлбэл, өргөн нэвтрүүлгийн хэвлэл мэдээллийн хэрэгсэлд үнэ төлбөргүй эсвэл татаастай хандах, сонгуулийн сурталчилгааны үйл ажиллагаанд олон нийтийн барилга байгууламж, орон зай ашиглах) нь эмэгтэйчүүд, хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүс зэрэг дутуу төлөөлөлтэй эсвэл гадуурхагдсан бүлгүүдийн тэгш байдлыг хангахад дэмжлэг үзүүлэх боломжтой 68. Хуулийн 27 дугаар зүйлд улсын төсвөөс жил бүр олгох санхүүжилтийг тооцох томъёо, түүнчлэн төсвийн хөрөнгөд хамрагдах шалгуур, хуваарилалтын аргыг тодорхойлсон.108 Жилд олгох төрийн тэтгэмжийг нэг сарын хөдөлмөрийн хөлсний доод хэмжээний 0.7 хувиас илүүгүй хувийг нийт сонгогчдын тоонд үржүүлж тооцно. Хамгийн сүүлд болсон УИХ-ын сонгуульд нэгээс дээш хувийн санал авсан намууд төрөөс санхүүжилт авах эрхтэй (27.3-т). Нэг хувийн саналын босго давж чадаагүй намд төрөөс санхүүжилт олгохыг хуульд шууд хориглосон байдаг (27.4- т). Хуулийн 27 дугаар зүйлийн 27.5-д зааснаар улсын төсвийн санхүүжилтийг хоёр үе шаттайгаар хуваана: УИХ-ын сонгуульд сонгуулийн эрх бүхий намаас авсан саналын тоог (С1) нэг сарын хөдөлмөрийн хөлсний доод хэмжээний (Т1) 0.5 хувьтай тэнцэх дүнгээр, хоёр дахь удаагаа УИХ-ын суудлын тоог 25 дахин нэмэгдүүлэх замаар эхний хуваарилалтыг сарын хөдөлмөрийн хөлсний доод хэмжээгээр (T2) тооцно. Түүнчлэн сонгуулийн эрх бүхий улс төрийн намуудад олгох төрийн нийт санхүүжилт нь тус намын хүлээн авсан хандив, гишүүнчлэлийн хураамжийн нийлбэр дүнгээс хоёр дахин их байж болохгүй (27.8-д). 69. 2022 оны хамтарсан санал дүгнэлтээс гаргасан зөвлөмжийн нэгийг тусгаж, сонгогдох эрхийн босгыг гурваас нэг хувь болгон бууруулсан нь сайшаалтай. Мөн төрийн санхүүжилтийн хоёр хуваарилалтыг тооцоход ашигласан итгэлцүүр буюу Т1 ба Т2 нэг сарын хөдөлмөрийн хөлсний доод хэмжээг 1 хувиас 0.5 хувь болгон, нэг сарын хөдөлмөрийн хөлсний доод хэмжээг 50 дахин нэмэгдүүлсэнээс 25 дахин бууруулсныг онцлон тэмдэглэх нь зүйтэй. 70. Улс төрийн олон ургальч үзлийг дэмжих, сонгогчдод мэдээлэлтэй сонголт хийх боломжит хувилбаруудыг бий болгохын тулд санхүүжилтийг парламент эсвэл хотын хуралд төлөөлөлтэй намуудаас гадна сонгуульд нэр дэвшүүлж буй бүх намыг хамруулж, олон нийтийн хамгийн бага дэмжлэгтэй байх нь сайн туршлага гэж үзэж байна.109 Энэ нь ялангуяа жижиг эсвэл шинээр байгуулагдсан намуудын хувьд чухал бөгөөд тэдгээрт тогтсон намуудтай өрсөлдөх шударга боломжийг олгох ёстой. 71. 2024 оны УИХ-ын сонгуулийн үеэр Ардчилсан институци, хүний эрхийн газраас “Төсвийн санхүүжилтийн ийм тогтолцоо нь хоёр том нам болох Монгол Ардын нам, Ардчилсан намд үл нийцэх ашиг тустай” гэж үзсэн. Үнэхээр ч УИХ-ын 126 суудлын 110-ыг нь энэ хоёр нам буюу 68-ыг Монгол Ардын нам, 42-ыг Ардчилсан нам эзэлж байна. 2022 оны хамтарсан санал дүгнэлтэд онцлон тэмдэглэснээр,110 таван хүчин зүйлийн гурав нь зөвхөн парламентад суудалтай намуудад, өөрөөр хэлбэл сонгогдсон гишүүдтэй намуудад хамаарах тул нэг гишүүний нэг суудалд нэг сарын хөдөлмөрийн хөлсний доод хэмжээг 25 дахин нэмэгдүүлсэнтэй тэнцэх хэмжээний (5,500 евротой тэнцэх) хуваарилах заалт орсон учраас энэхүү тэгш бус байдлыг хуваарилалтын шалгуураар улам бататгаж байна.111 Улмаар парламентад

108 АИХЭА-Венецийн комисс 2022 Хамтарсан санал дүгнэлт, 78-р догол мөр. 109 АИХЭА-Венецийн комисс, 2022 Хамтарсан санал дүгнэлт, 90-р догол мөр 110 АИХЭГ, Монгол Улс - 2024 оны 6-р сарын 28-ны өдрийн УИХ-ын сонгуулийн үйл ажиллагаанд үнэлгээний тайлан гаргах шаардлага, 2024 оны 4-р сарын 26, х. 10. 111 АИХЭА-Венецийн комисс, 2022 Хамтарсан санал дүгнэлт, 95-р зүйл. 26  Улс төрийн намын тухай хуулинд хийсэн санал

суудалгүй болон шинээр байгуулагдсан намууд бүтцийн хувьд сул талтай болж, өрсөлдөх, үр дүнтэй ажиллахад хүндрэлтэй болж байна. 72. 2020 оны хамтарсан удирдамжид онцлон тэмдэглэснээр, төсвийн санхүүжилтийг хуваарилах нийтээр тогтоосон тогтолцоо байхгүй бөгөөд хууль тогтоогч бүр улс төрийн намуудын шалгуурыг хангахад дэмжлэг үзүүлэх хамгийн бага босгыг тогтоож болно. Үүний зэрэгцээ УИХ-ын сонгуульд авсан саналын тоог аль хэдийн тооцсон байхад (27.6.2-р зүйл) УИХ-д суудалтай намуудад харьцангуй ашигтай байгаа тул тухайн намын УИХ-д авсан нийт суудлын тоогоор (27.6.3-т) уг шалгуурыг эргэн харахыг зөвлөж байна. Иймд төсвийн санхүүжилтийн одоогийн тогтолцоог эргэн харах нь илүү тэгш эрхтэй хуваарилалтын арга буюу тухайлбал, УИХ-ын сонгуульд эрх бүхий намаас авсан саналын тоогоор эхний хуваарилалтын итгэлцүүрийг нэмэгдүүлэх, харин тухайн намын авсан суудлын тоог бууруулах зэрэг асуудлыг авч үзэх нь зүйтэй юм. 73. Төрийн шууд бус санхүүжилтийг сонгуулийн эрх бүхий намууд зөвхөн сонгуулийн бус жилүүдэд авах боломжтой (30.1-р зүйл). Энэхүү дэмжлэгт хурал, хурлын танхимд үнэ төлбөргүй нэвтрэх, үндэсний олон нийтийн радио, телевизээр 30 минутын өргөн нэвтрүүлгийн хэсэг багтсан байна. Нэгдүгээр сарын 1-нээс сонгуулийн жилийн дүнг зарлах хүртэл төрийн шууд бус санхүүжилтийг түр зогсоосон нь сонгуульд оролцогчдын тэгш байдлыг хангах үүднээс үндэслэлтэй ч Монгол Улсын УИХ-ын сонгуулийн тухай хуульд заасан сонгуулийн сурталчилгааны хугацаанд төрөөс шууд бус санхүүжилт олгохоор хуульд тусгах нь зүйтэй (44 дүгээр зүйл). Үүний зэрэгцээ сонгуулийн сурталчилгааны хугацааг хангалттай урт байлгахын зэрэгцээ сонгуулийн кампанит ажлын санхүүжилтийн зохицуулалт нь бүх оролцогчид, тэр дундаа бага төлөөлөлтэй бүлгийн оролцогчид сонгуулийн үеэр тэгш бус нөхцөлийг бүрдүүлэхийн тулд төрийн шууд бус санхүүжилтийг тэгш хүртэх боломжийг хангах ёстой. Ялангуяа, 2022 оны хамтарсан санал дүгнэлтэд зөвлөсний дагуу олон нийтийн шууд бус дэмжлэг, тухайлбал, эмэгтэй нэр дэвшигчдэд зориулсан хэвлэл мэдээллийн хэрэгслийн хамгийн бага мэдэ112элэлд тавигдах шаардлагын талаар жендэрийн асуудлыг авч үзэж болно.115 Түүгээр ч зогсохгүй төрийн шууд бус санхүүжилт нь бага төлөөлөлтэй бүлэгт ашигтай эсэхэд хяналт тавих зөв механизмыг бий болгохын зэрэгцээ намын санхүүжилтийн мэдүүлгийн маягтыг тохируулах ёстой. 74. Олон улс оронд улс төрийн намуудыг илүү хүртээмжтэй, олон талт үйл ажиллагаа явуулах, мөн тодорхой бодлогыг дэмжих зорилгоор төрийн санхүүжилтийг зориулалтын болон чиглүүлж болно. Ийм зорилтот санхүүжилтийн жишээнд жендэрийн тэгш байдлын төлөөх санаачлага, хөгжлийн бэрхшээлтэй нэр дэвшигчдийг хамруулах, залуучууд эсвэл үндэсний цөөнхийн нэр дэвшигчдийг дэмжих, судалгаа шинжилгээ, бодлогын санаачлага, улс төрийн намуудын эмэгтэйчүүдийн хэсэг, залуучуудын жигүүрийг дэмжих, эсвэл нам доторх институцийг бэхжүүлэхэд зориулсан зориулалтын санхүүжилт багтана (мөн Gender and Diversity infra 8.3-р дэд хэсгийн үзнэ үү). 75. Хуулийн 26.3-т төсвийн санхүүжилтийн 50 хувийг, 20-иос доошгүй хувийг эмэгтэйчүүд, ахмадууд, залуучууд, хөгжлийн бэрхшээлтэй иргэд, нийгмийн ашиг сонирхлын бүлгүүдийн улс төрийн оролцоог хангах, залуу улстөрч, эмэгтэй улстөрч, хөгжлийн бэрхшээлтэй улс төрчдийг бэлтгэхэд зарцуулах, 15-аас доошгүй хувийг намын гишүүд, иргэдийн улс төрийн боловсролд зарцуулахаар тусгажээ. 2022 оны хамтарсан саналд уг заалтыг сайшаасан ч төсвийн санхүүжилтийн дийлэнх хувийг (2022 онд 60 хувь) хуваарилах нь жижиг намуудад 112 АИХЭА-Венецийн комисс, 2022 Хамтарсан санал дүгнэлт, 99-р зүйл. 27  Улс төрийн намын тухай хуулинд хийсэн санал

хохирол учруулж болзошгүй тул төсвийн санхүүжилтийн дийлэнх хэсгийг өөр зориулалтаар ашиглах тохиолдолд тэднийг тогтвортой байлгаж, үндсэн үйл ажиллагааны зардлаа нөхөх боломжгүй байж болзошгүй гэсэн болгоомжлолыг төрүүлэв.113 50 хувь болгож бууруулсан нь нааштай алхам ч одоо зориулалтын хөрөнгийг үр ашигтай зарцуулж, шаардлага хангасан зарлагад зарцуулахад анхаарах ёстой. Үүнтэй холбогдуулан төсвийн зориулалтын хөрөнгийн зарцуулалтад зохих хяналт, шалгалтыг чангатгаж, мөрдүүлэх, зөрчил гаргасан тохиолдолд, тухайлбал зарцуулалтын талаар тайлагнаагүй, зориулалтын дагуу зарцуулаагүй тохиолдолд пропорциональ шийтгэл ногдуулах нь нэн чухал юм114 (Мөн хуулийн 8.3-8.5-р дэд хэсгийг үзнэ үү). Төсвийн санхүүжилтийн тодорхой хувийг эмэгтэйчүүд, үндэсний цөөнх, залуучууд, хөгжлийн бэрхшээлтэй иргэдийн улс төрийн оролцоог нэмэгдүүлэх санаачилгаас тусад нь тусад нь нийтийг хамарсан сурталчилгаанд хуваарилж, хяналтын зөв механизмыг бий болгох талаар өмнөх зөвлөмжөө дахин санууллаа.115

ЗӨВЛӨМЖ E. УИХ-ын сонгуулийн эрх бүхий намаас авсан саналын тоогоор эхний хуваарилалтын итгэлцүүрийг нэмэгдүүлэх, харин тухайн намын авсан суудлын тоог бууруулах зэрэг тэгш эрх бүхий хуваарилалтын аргыг харгалзан өнөөгийн төсвийн санхүүжилтийн тогтолцоог эргэн харах.

8.2. Хандив

76. Хувийн санхүүжилт нь улс төрийн нам, өөрийн сонгосон нэр дэвшигчээ дэмжиж байгаагаа санхүүгийн болон эд хөрөнгийн хандиваар чөлөөтэй илэрхийлэх боломжийг олгодог тул иргэдийн оролцооны нэг хэлбэр юм. Улс төрийн намын зохицуулалтын үндсэн чиглэлд “Улс төрийн намыг санхүүжүүлэх нь улс төрийн оролцооны нэг хэлбэр бөгөөд намууд хувийн санхүүгийн хандив, тухайлбал хандив авах нь зүйтэй” гэж заасан байдаг.Холбогдох хууль тогтоомжоор хориглосон санхүүжилтийн эх үүсвэрээс бусад тохиолдолд хүн бүр улс төрийн намыг дэмжиж байгаагаа хэдий ч сонгосон, боломжит хэмжээний мөнгөн дүнгээр, санхүүгийн боломжийн хэмжээгээр чөлөөтэй илэрхийлэх эрхтэй. хандив ногдуулж болох ба хандивын хүлээн авалт ил тод байх ёстой. Хандивын хязгаарыг заасан хууль тогтоомжийг нэг талаас улс төрийн үйл явцад баялгийн эрх ашгийг хөндсөн гажуудал гаргахгүй байх, нөгөө талаас улс төрийн оролцоог дэмжих, тэр дундаа хувь хүмүүст өөрсдийн сонгосон намд хувь нэмрээ оруулах боломжийг олгох зэргээр сайтар тэнцвэржүүлсэн байх ёстой.”116 77. Улс төрийн нам, сонгуулийн сурталчилгааны санхүүжилтийн шударга байдлыг хангах үүднээс хувь хүн (болон хуулийн) хандивын хандив, нэр дэвшигчийн хувийн сурталчилгаанд оруулах хандивын хэмжээг тогтоох, зарим төрлийн хандив (гадаадын болон нэрээ нууцалсан эх сурвалж, хуулийн этгээд, төрийн гэрээт болон төрийн өмчийн хэсэгчлэн өмчилсөн аж ахуйн нэгжээс)117 авахыг хориглох нь

113 АИХЭА-Венецийн комисс, 2022 Хамтарсан санал дүгнэлт, 98-р зүйл. 114 Жишээлбэл, Ардчилсан институци, хүний эрхийн алба, Монтенегро улсын Улс төрийн байгууллагуудыг санхүүжүүлэх, сонгуулийн сурталчилгааны тухай хуулийн эцсийн дүгнэлт (2024), 49-р хэсгийг үзнэ үү. 115 Ардчилсан институци, хүний эрхийн алба -Венецийн комисс 2022 хамтарсан санал, 98-р зүйл, АИХЭА-Венецийн комисс, 2022 Хамтарсан санал дүгнэлт, Арменийн улс төрийн намуудын тухай хууль тогтоомжид нэмэлт, өөрчлөлт оруулах төслийн хамтарсан санал, CDL-AD (2020)004, 38-р зүйлийг үзнэ үү. 116 АИХЭГ-Венецийн комисс, Хамтарсан санал зөвлөмж 2022, 209, 213-р догол мөрийг харна уу. 117 Улс төрийн намын зохицуулалтын Хамтарсан удирдамж 2020, 209-217-р догол мөрийг харна уу.

28  Улс төрийн намын тухай хуулинд хийсэн санал

түгээмэл. Хувь хүмүүс (болон хуулийн этгээдүүд) улс төрийн нам эсвэл сонгуулийн кампанит ажил/нэр дэвшигчид жил бүр хувь нэмэр оруулах хэмжээг хязгаарлах нь сайн туршлага юм. Олон улсын жишиг, сайн туршлагад нийцүүлэн сонгуулийн болон улс төрийн үйл ажиллагааг хувь хүнд санхүүжүүлэх боломж олгох, сонгуулийн/улс төрийн оролцогчид цөөн тооны томоохон хандивлагчдаас хэт хараат байхаас зайлсхийхийн хооронд тэнцвэрийг бий болгох шаардлагатай бөгөөд энэ нь улс төрийн нам, ардчилалд эрүүл бус байна. 78. Хуулийн 3 дугаар зүйлийн 3.1.13-т хандив гэдэг нь мөнгөн болон мөнгөн бус хөрөнгө, үйлчилгээ, төлбөрийн хөнгөлөлт, талуудад эргэн төлөгдөхгүй олгохыг хэлнэ гэж заасан. Бэлэн мөнгөөр хандив өгөхийг хориглодог бөгөөд бүх шимтгэл нь намын дансаар дамжих ёстой (33.2-р зүйл). 33.3-т заасан мөнгөн бус хандивт арга хэмжээний зардал, ивээн тэтгэлэг зэрэг үнэ төлбөргүй буюу зах зээлийн үнээс доогуур үнээр олгосон зүйл багтана. Тэдний үнэ цэнийг зах зээлийн үнэд тулгуурлан үнэлэх шаардлага нь олон улсын сайн туршлагад нийцэж байгаа бөгөөд зардлын дээд хязгаарыг тойрч гарахаас сэргийлэхэд тусалдаг.118 79. Хандив гэдэгт Монгол Улсын иргэн, хуулийн этгээд улс төрийн намыг санхүүжүүлэхийг зөвшөөрсөн мөнгөн болон мөнгөн бус хандив багтана. Хуулийн 33.6, 33.7-д нэг иргэнд нэг сарын хөдөлмөрийн хөлсний доод хэмжээг арван хоёр дахин (ойролцоогоор 2,640 евро), хуулийн этгээдэд 50 дахин (ойролцоогоор 11,000 евро) төлж байгаа хандивын хэмжээг хязгаарласан байна. 33.8-д хуулийн этгээдийн хараат компани, охин компани, салбар, төлөөлөгчийн газрыг хандивын хязгаарт хамруулж, тойрч гарахаас урьдчилан сэргийлэх талаар тодруулсан. Мөнгөн болон мөнгөн бус мөнгөн хандивыг хандивын хязгаарт тооцож байгаа нь эерэг зүйл юм. 80. Хуулийн 34 дүгээр зүйлийн 34.6-д гадаадын иргэн, аж ахуйн нэгж, төрийн байгууллага, үйлдвэрчний эвлэл, шашны байгууллага, зарим төрийн өмчит байгууллага, намын харьяалал бүхий байгууллага, насанд хүрээгүй хүүхэд, нэрээ нууцалсан хандивлагч зэрэг төрөл бүрийн эх үүсвэрээс хандив өгөхийг хориглоно. Хуулийн 33 дугаар зүйлийн 33.10-д эдгээр хязгаарлалтыг намын харьяалалтай байгууллагуудад хамруулах, 33.11-д хоёр тал болон тэдгээрийн нэгдмэл сонирхолтой этгээдийн хүлээн авах хандивын хязгаарлалтыг тогтоосон. Энэ нь хамаарал бүхий байгууллагуудыг гуравдагч этгээдийн санхүүжилтийн суваг болгон ашиглахаас сэргийлэх эерэг алхам юм. 81. Бусдын нэрийн өмнөөс (жишээ нь, "сүрэл хандивлагчид") өгсөн хандивыг тодорхойлж, хориглох нь хууль бус санхүүжилтийн сэжигтэй тохиолдолд хандивлагчийн хууль ёсны эсэхийг шалгахад хяналтын байгууллагад туслах өөр нэг чухал арга хэмжээ юм. Хуульд ийм төрлийн үйлдлийг хориглосон заалтууд орсон нь сайшаалтай (34.6.10, 34.10, 34.11). 82. Гишүүнчлэлийн сарын хураамжийн дээд хэмжээг нэг сарын хөдөлмөрийн хөлсний доод хэмжээний таван хувиар буюу сонгогдсон гишүүний нэг сарын хөдөлмөрийн хөлсний доод хэмжээгээр тооцно (32.2, 32.3-т заасан). Бусдын нэрийн өмнөөс гишүүнчлэлийн татвар төлөхийг хориглодог бөгөөд ийм хураамжийг нэг сарын хөдөлмөрийн хөлсний доод хэмжээг 12 дахин нэмэгдүүлсэнтэй тэнцэх хэмжээний хандив гэж тооцдог. 83. Зээл бол сонгуулийн оролцогчдын нийтлэг практик, санхүүжилтийн эх үүсвэр юм. Европт улс орнуудын 60 хувь нь сонгуулийн сурталчилгаанд зориулж нэр дэвшигчдэд зээл авахыг зөвшөөрдөг.119 Гэсэн хэдий ч зохицуулалтгүй орхисон

118 Улс төрийн намын зохицуулалтын Хамтарсан удирдамж 2020, 216 дугаар зүйл; Мөн АИХЭГ, Монгол Улсын Ерөнхийлөгчийн, УИХ-ын болон орон нутгийн сонгуулийн хуулийн төслийн талаарх санал дүгнэлт (2019.11.25), 43-р догол мөрийг харна уу. 119 Олон улсын IDEA улс төрийн санхүүгийн мэдээллийн сан, Асуулт 25. 29  Улс төрийн намын тухай хуулинд хийсэн санал

тохиолдолд зээлийг зөвшөөрөгдөөгүй хандивлагчид хандивын хязгаарлалт, хоригийг тойрч гарахад ашиглаж болно. Зээлийн зохицуулалтыг 2022 онд хянан хэлэлцсэн хуулийн төсөлд өмнө нь тусгаж байсан бол уг хуульд зээлийн талаар ямар нэгэн зохицуулалт байхгүй болсон.120 Банкны зээлийн зохицуулалтыг сэргээх, тэр дундаа гуравдагч этгээдийн эргэн төлөлт, зээлдүүлэгчид зээлийг өршөөх зэрэг зохицуулалтыг анхаарч үзэх хэрэгтэй. 84. Улс төрийн намууд хэвлэл, сурталчилгааны материал, эд хөрөнгө зарж орлого олох боломжтой. 2022 оны хамтарсан дүгнэлтэд талууд бусад үйл ажиллагаагаар орлого олохыг хориглоно (35.2-р зүйл)121, үүнд талуудтай холбоотой нэмэлт материалыг худалдах нь зах зээлийн үнээс доогуур зарагдсан ч нийтлэг практик юм122. Иймд 35.1-д заасан материалыг зах зээлийн үнээс доогуур орлогоос хандив гэж тооцож худалдаалахыг зөвшөөрч, өргөжүүлэхийг зөвлөж байна.

ЗӨВЛӨМЖ F. 1. Банкны зээлийн журам, тэр дундаа гуравдагч этгээдийн эргэн төлөлт, зээлдүүлэгчид зээлийн өршөөл үзүүлэх тухай зохицуулалтыг сэргээх.

2. Хуулийн 35-р зүйлийн 35.1-д заасныг өргөжүүлэн, намтай холбоотой материалыг зах зээлийн үнээс доогуур орлогоос хандив хэлбэрээр худалдахыг зөвшөөрсүгэй.

8.3. Жендэр ба олон талт оролцооны тухайд

85. Хуулийн хэд хэдэн заалт нь улс төрийн намуудын дотоод болон гадаад үйл явцад жендэр, олон талт байдлыг голчлон чиглүүлэх хүсэл эрмэлзлийг харуулж байгаа нь сайшаалтай. Намын гүйцэтгэх байгууллага, тэдний бодлого, үйл ажиллагаанд оролцоход жендэрийн болон олон талт байдлын шаардлагыг хуулиар тогтоосон. Тодруулбал, намын төлөөллийн төв байгууллага, гүйцэтгэх төв байгууллага, хяналтын байгууллагыг бүрдүүлэхдээ нэр дэвшүүлэхдээ “аль ч хүйсийн 30-аас доошгүй хувийн төлөөллийг хангасан байх ёстой” /Хуулийн 8.2.3/. Энэ нь зөвхөн сонгон шалгаруулалт/томилгоонд биш, нэр дэвшүүлэх шатандаа жендэрийн шаардлагыг нэвтрүүлж байгаа тул таатай байна. Нэмж дурдахад дээрх байгууллагуудын бүрэлдэхүүн нь аль ч хүйсийн 40-өөс доошгүй хувийн төлөөллийг хангана гэж хуульд заасан (17.7-р зүйл) нь сайшаалтай зорилт юм123. Эмэгтэйчүүдийг ялгаварлан гадуурхах бүх хэлбэрийг устгах тухай конвенцийн 2024 оны 40-р хорооны шийдвэр гаргах төвшинд эмэгтэйчүүдийг тэгш, хүртээмжтэй төлөөлөх ерөнхий зөвлөмж нь улс төрийн намуудын шийдвэр гаргах байгууллагад 50:50 гэсэн утгатай “жендэрийн тэгш байдлыг хангах” үүрэг даалгаврыг хэрэгжүүлэх, хэрэгжүүлэх арга хэмжээг зохих практикт хэрэгжүүлэх, хэрэгжүүлэх арга хэмжээг баталгаажуулах замаар улам бүр урагшилж байгааг тэмдэглэв124.

120 АИХЭГ-Венецийн комисс, Хамтарсан санал зөвлөмж 2022, 89-р дөгөл мөрийг харна уу. 121 АИХЭГ-Венецийн комисс, Хамтарсан санал зөвлөмж 2020, 87-р дөгөл мөрийг харна уу. 122 Улс төрийн намын зохицуулалтын Хамтарсан удирдамж 2020, 225-р догол мөрийг харна уу. 123 Жишээ нь, АИХЭГ, Европын аюулгүй байдал, хамтын ажиллагааны байгууллагад эмэгтэйчүүдийн улс төрийн оролцоог сайжруулах сайн туршлашын эмхэтгэл (2016), хуудас 29-30-ыг харна уу. Түүнчлэн пын Зөвлөлийн Сайд нарын Хорооны 2002 оны 4-р сарын 30-ны өдрийн Улс төр, төрийн шийдвэр гаргах түвшинд эмэгтэйчүүд, эрэйгтэйчүүдийн тэнцвэртэй оролцооны тухай зөвлөмж(2003)3-ыг харна уу, үүнд "эмэгтэйчүүд, эрэгтэйчүүдийн тэнцвэртэй оролцоо улс төрийн амьдралд ямар ч шийдвэр гаргах байгууллагад эрэгтэй, эмэгтэй хүмүүсийн төлөөлөл 40%-иас буурахгүй байх ёстой" гэж заасан байдаг. 124 CEDAW Committee, General recommendation No. 40 (2024) Эмэгтэйчүүдийг алагчилах бүх хэлбэрийг устгах тухай конвенцийн хорооны шийдвэр гаргах тогтолцоонд эмэгтэйчүүдийг тэгш, хүртээмжтэй төлөөлөх тухай ерөнхий зөвлөмж 40 (2024)-ийн 51 (d) хэсгийг харна уу. 30  Улс төрийн намын тухай хуулинд хийсэн санал

Хуулийн төсөл боловсруулагчид 17.7-д жендэрийн тэгш байдлын шаардлагыг тусгах, хэрэгжүүлэх механизмыг зөв тусгах талаар анхаарч үзэх хэрэгтэй. 86. Нийгмийн бүх давхаргад олон талт, тэгш төлөөллийг хангах, жендэрээс гадна хамруулах бусад арга хэмжээг авч үзэх нь мөн адил чухал юм. Үүнтэй холбогдуулан хуульд тус намаас бодлого, үйл ажиллагаандаа эмэгтэйчүүд, ахмадууд, залуучууд, хөгжлийн бэрхшээлтэй иргэд зэрэг нийгмийн ашиг сонирхлын бүлгүүдийн төлөөлөл, оролцоог хангахыг шаардаж байна (8.5-р зүйл. Хэдийгээр энэ заалтыг хүлээн зөвшөөрч байгаа хэдий ч энэ нь юу болох талаар илүү тодорхой ойлголттой байх нь зүйтэй юм. 87. Төрийн санхүүжилтийг эмэгтэйчүүдийн улс төрийн оролцоог дэмжих хэрэгсэл болгон ашиглаж, утга учиртай төлөөлөл болон тэгш байдлын санаачилгатай холбоотой санхүүгийн урамшууллыг санал болгож болно125. Жендэрийн тэгш байдлыг улс төрийн санхүүтэй холбосон хууль тогтоомжийг баталсан Европын аюулгүй байдал, хамтын ажиллагааны байгууллагын гишүүн орнууд жендэрт чиглэсэн санхүүжилтийн зөрүүг арилгахын тулд янз бүрийн стратеги хэрэгжүүлсэн. Эдгээр стратегиудад санхүүгийн урамшуулал (Хорват, Молдав, Румын), хориг арга хэмжээ (Армен, Франц), жендэрийн тэгш байдлыг хангахад чиглэсэн төсвийн хөрөнгийг тусгайлан зориулах (Финлянд, Молдав) багтана. Олон улсын IDEA-ийн улс төрийн санхүүгийн мэдээллийн санд дурдсанаар дэлхийн улс орнуудын 20 хувь нь жендэрт чиглэсэн төрийн санхүүжилтийг ямар нэгэн хэлбэрээр олгодог126. 88. Хуульд төсвийн санхүүжилтийн хуваарилалт, түүний хэмжээг эмэгтэйчүүд, хөгжлийн бэрхшээлтэй иргэдийн улс төрийн оролцоог дэмжихэд чиглэсэн хэмжигдэхүйц хүчин чармайлттай холбосон заалтууд орсон нь сайшаалтай. Тодруулбал, 26 дугаар зүйлийн 26.3.1-д эмэгтэйчүүд, ахмадууд, залуучууд, хөгжлийн бэрхшээлтэй иргэд зэрэг нийгмийн ашиг сонирхлын бүлгүүдийн улс төрийн оролцоо, сургалтыг дэмжихэд төрөөс санхүүжилтийн 20-иос доошгүй хувийг олгохоор тусгасан. Түүнчлэн уг хуульд УИХ-ын сонгуулийн тухай хуульд заасан жендэрийн квотоос гадуур эмэгтэй нэр дэвшүүлсэн намууд болон УИХ-ын гишүүнээр сонгогдсон хөгжлийн бэрхшээлтэй аливаа гишүүнд127 “тухайн ээлжит сонгуулийн дараагийн жилд” нэг удаагийн урамшуулал олгох (27.7-д) санхүүгийн урамшуулал олгохоор тусгасан 89. Ардчилсан институци, хүний эрхийн газраас Монгол Улсад 2024 оны 6 дугаар сарын 28-ны өдөр болсон УИХ-ын ээлжит сонгуулийн ажиглагчийн ажлын эцсийн тайландаа “Ардчилсан нам, Монгол Ардын нам. Эх орон намаас бусад бүх оролцогчид жендэрийн квотоос илүү олон эмэгтэй нэр дэвшигчийг дэвшүүлсэн” гэж тэмдэглэсэн байна128. Олон улсын сайн туршлагын үүднээс авч үзвэл, нэг удаагийн урамшууллын санаачилгыг илүү тогтвортой болгож, төрийн санхүүжилтийн хуваарилалтыг жендэрийн квотын хэрэгжилтийг хангахтай уялдуулах нь зүйтэй болов уу. 90. 2022 оны хамтарсан саналд онцлон тэмдэглэснээр129, "УИХ-ын эмэгтэй гишүүдийн аль нэг нь буюу хөгжлийн бэрхшээлтэй УИХ-ын гишүүн бүрэн эрхийнхээ хугацаанд огцорвол юу болох нь тодорхойгүй байна (...). Хэрэв сүүлийнх нь бол зарим улс оронд тохиолдсон шиг сонгуулийн дараа шууд огцрох гэрээтэй олон эмэгтэйг намаас

125 Жишээлбэл, ODIHR Final Opinion АИХЭА-ын Монтенегро улсын Улс төрийн байгууллагуудыг санхүүжүүлэх, сонгуулийн сурталчилгааны тухай хуулийн эцсийн дүгнэлт, 50-р хэсгийг харна уу; АИХЭА-Венецийн комисс, Хамтарсан санал зөвлөмж 2022, 26-р дөгөл мөрийг харна уу. 126 Олон улсын IDEA улс төрийн санхүүгийн мэдээллийн сан, Асуулт 36. 127 УИХ сонгуулийн тухай хууль намуудаас нэр дэвшсэн нийт нэр дэвшигчдийн 30-аас доошгүй хувь нь хүйс тус бүрээс, харин пропорциональ намын жагсаалтад байгаа бусад нэр дэвшигчид өөр хүйсийн хүн байх ёстой гэж заасан. 128 АИХЭГ, Монгол Улс – 2024 оны 6-р сарын 28-ны өдрийн УИХ-ын сонгууль ажиглах хорооны эцсийн тайлан, х. 13. 129 АИХЭГ-Венецийн комисс, Хамтарсан санал зөвлөмж 2022, 96-р дөгөл мөрийг харна уу. 31  Улс төрийн намын тухай хуулинд хийсэн санал

нэр дэвшүүлэх эрсдэл үргэлж байж болохыг анхаарна уу." Эмэгтэй нэр дэвшигчдийн тоо УИХ-ын гишүүний тоонд байх уу, эсвэл сонгуульд сонгогдсон УИХ-ын гишүүний тоо байх уу гэдгийг хуульд тодорхой болгох ёстой130. 91. Олон улсын сайн туршлага, зөвлөмжийн дагуу төсвийн санхүүжилтийн тодорхой хэсгийг сонгуулийн сурталчилгаанд нэрсийн жагсаалтад илүү олон эмэгтэй нэр дэвшсэн улс төрийн намуудад хуваарилж, эмэгтэй нэр дэвшигчдийг намын жагсаалтад хэт доогуур оруулахгүй байх үүднээс эрэмбийн дарааллаар хангах зохицуулалтыг хийх боломжтой. Нэмэлт заалтад эмэгтэй нэр дэвшигч нэрээ татвал түүнийг өөр эмэгтэйгээр солихыг шаардаж болно. Удирдах албан тушаалд эмэгтэйчүүдийн хамгийн бага түвшинд хүрсэн улс төрийн намуудад нэмэлт урамшуулал олгох эсвэл улс төр дэх эмэгтэйчүүдийн эсрэг ялгаварлан гадуурхах, хүчирхийлэлтэй тэмцэх бусад арга хэмжээ авах гэх мэт арга хэмжээ авч болно131. Үүнтэй холбогдуулан Эмэгтэйчүүдийн эсрэг ялгаварлан гадуурхах бүх хэлбэрийг устгах тухай конвенцид (2024) 40-р ерөнхий зөвлөмжид бүх намуудын зан үйлийн дүрмийн танилцуулгыг хасахыг зөвлөж байна. эмэгтэйчүүдийн эсрэг жендэрт суурилсан хүчирхийлэл, үзэн ядсан үг хэллэг, бие даасан гомдол гаргах механизм, нууц зөвлөгөө өгөх132. Энэ талаар хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах боломжтой. 92. Түүнчлэн, төрийн санхүүжилтээр эмэгтэй улстөрчдөд зориулсан сургалт, эмэгтэйчүүдийг чадавхжуулах санаачилга, эмэгтэйчүүдийн салбаруудын үйл ажиллагаа, мөн жендэрийн тэгш байдлыг хангахад чиглэгдсэн намын бүтэц дэх ашиг сонирхлыг төлөөлөх байгууллагуудыг дэмжих боломжтой133. Мөн улс төрчид, хэвлэл мэдээллийн хэрэгсэл, олон нийтэд чиглэсэн сурталчилгаа, боловсролын кампанит ажилд санхүүжилт хуваарилж, эмэгтэйчүүдийн бүрэн, чөлөөтэй, тэгш ардчилсан оролцооны ач холбогдлыг онцлон тэмдэглэж болно. Ялангуяа улс төрийн намуудын эмэгтэйчүүдийн бүлгүүдийн тухайд, Эмэгтэйчүүдийн эсрэг ялгаварлан гадуурхах бүх хэлбэрийг устгах тухай конвенцид 40-р ерөнхий зөвлөмжид улс төрийн намуудад эмэгтэйчүүдийн бүлгийг бий болгох, бэхжүүлэхэд дэмжлэг үзүүлэх, тэр дундаа зориулалтын сангуудаар дамжуулан дэмжихийг улс орнууд тусгайлан уриалж байгааг тэмдэглэв134. 93. Үүнтэй холбогдуулан залуучуудын тодорхой байгууллага, хөгжлийн бэрхшээлтэй иргэд, нам доторх цөөнх, тэр дундаа улс төр, олон нийтийн амьдралд ардчиллын оролцоог бүрэн дүүрэн, чөлөөтэй, эрх тэгш байлгах талаар улс төрчид, хэвлэл мэдээллийн хэрэгсэл, олон нийтийн дунд сурталчилгаа, соён гэгээрүүлэх кампанит ажилд зориулсан санхүүжилтийг дурьдах нь зүйтэй135. Дээрх санаачилгууд нь жендэрийн тэгш байдал, улс төрийн оролцооны олон талт байдлыг дэмжихэд чиглэсэн олон улсын жишигт нийцнэ136. Ялангуяа залуучуудын тухайд залуучуудын 130 АИХЭГ-Венецийн комисс, Хамтарсан санал зөвлөмж 2022, 96-р дөгөл мөрийг харна уу. 131 ODIHR Compendium of Good Practices for Advancing Women’s Political Participation in the OSCE Region Европын аюулгүй байдал, хамтын ажиллагааны байгууллагад эмэгтэйчүүдийн улс төрийн оролцоог ахиулах сайн туршлагын эмхэтгэл (2016). 132 CEDAW Committee, General recommendation No. 40 (2024) Эмэгтэйчүүдийг алагчилах бүх хэлбэрийг устгах тухай конвенцийн хорооны шийдвэр гаргах тогтолцоонд эмэгтэйчүүдийг тэгш, хүртээмжтэй төлөөлөх тухай ерөнхий зөвлөмж 40 (2024)-ийн 51 (d) хэсгийг харна уу. 133 Жишээлбэл, Швед улсад жендэрийн тэгш байдлыг хангахад чиглэсэн намын үйл ажиллагаанд санхүүжилт олгодог. Канадад эмэгтэй нэр дэвшигчдийн хураамжийг бууруулдаг эсвэл цуцалдаг. 134 CEDAW Committee, General recommendation No. 40 (2024) Эмэгтэйчүүдийг алагчилах бүх хэлбэрийг устгах тухай конвенцийн хорооны шийдвэр гаргах тогтолцоонд эмэгтэйчүүдийг тэгш, хүртээмжтэй төлөөлөх тухай ерөнхий зөвлөмж 40 (2024)-ийн 51 (e) хэсгийг харна уу. 135 АИХЭГ-ын, Хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн улс төрийн оролцоог нэмэгдүүлэх тухай удирдамж (2019); ЕАБХАБ-ын орон зайд Улс төр дах эмэгтэйчүүдийн эсрэг хүчирхиллийн асуудлыг зогсоох тухай гарын авлага (Улс төрийн намуудтай холбоотой Хэрэгсэл 3 харна уу) (2022); Улс төрийн намууд дах эмэгтэйчүүдийн оролцоог ахиулах сайн туршлагын гарын авлага (2014); ЕАБХАБ-ын Үндэсний цөөнхийн асуудлаарх дэд комиссар, Нийгмийн амьдрал дах үндэсний цөөнхийн оролцооны тухай Лүндийн Зөвлөмж (1999). 136 CEDAW, CRPD, Бээжингийн Тунхаглал, үйл ажиллагааны хөтөлбөр (United Nations, Beijing Declaration and Platform for Action), Европын Зөвлөлийн Зөвлөмж Rec(2003)3 Сайд нарын хорооноос гишүүн орнууд дах Улс төрийн болон нийгмийн амьдралын шийдвэр гаргалт дах эмэгтэйчүүд, эрэгтэйчүүдийн тэнцвэртэй оролцоог хангах тухай (2003 оны 3-р сарын 12-нд баталсан), and ЕАБХАБ-ын Сайд нарын зөвлөлийн шийдвэр No. 7/09 Улс төрийн болон нийгмийн амьдрал дах Эмгэтэйчүүдийн оролцооны тухай e, 2009 оны 12-р сарын 4. Түүнчлэн Ардчилал, сонгуульд дэмжлэг үзшшлэх олон улсын хүрээлэнгийн Улс төрийн намын болон 32  Улс төрийн намын тухай хуулинд хийсэн санал

улс төрийн оролцоог нэмэгдүүлэх нэмэлт механизм, тэр дундаа залуучуудыг манлайлах, шийдвэр гаргах түвшинд ахиулахад идэвхтэй дэмжлэг үзүүлдэг улс төрийн намуудын санхүүгийн болон бусад урамшууллыг судлах нь ашигтай байх болно. Үүнд залуучуудын үйл ажиллагааны төлөвлөгөө батлах, нам дотроо залуучуудын жигүүр байгуулах, бүтэц зохион байгуулалттай зааварчлах, чадавхийг бэхжүүлэх санаачлага, түүнчлэн сонгуулийн кампанит ажлын үеэр залуу нэр дэвшигчдэд санхүүгийн болон материаллаг дэмжлэг үзүүлэх зэрэг багтаж болно. 94. Эцэст нь уг хуульд ялгаварлан гадуурхахын эсрэг тодорхой мэдэгдлийг тусгасан (8.6- р зүйл). Энэхүү заалт нь олон улсын хүний эрхийн баримт бичигт заасан үндэслэлтэй бүрэн нийцэхгүй байгаа хэд хэдэн хамгаалагдсан үндэслэлийг137 дуурайлган жагсаасан болохыг тэмдэглэв138. Хөгжлийн бэрхшээлтэй, эрүүл мэндийн байдал, цагаач, дүрвэгсдийн байдал, бэлгийн чиг баримжаа, хүйсийн баримжаа гэх мэт бусад үндэслэлээр ялгаварлан гадуурхахыг хориглосон тухай дурдахаас гадна Жендэрийн эрх тэгш байдлыг дэмжих тухай хуулийн (8-р зүйлийн 8-ын 7-р зүйл) дагуу Жендэрийн тэгш байдлын үндэсний хороонд тогтмол тайлагнаж байх тухай хуульд тусгах нь зүйтэй. 95. Эдгээр заалтууд нь нийтээрээ сайшаалтай бөгөөд жинхэнэ ардчилсан, төлөөллийн, хүртээмжтэй гэж хэлж болох засаглалын бүтцийг бий болгох хүсэл эрмэлзлийг харуулж байна139. Гэсэн хэдий ч хүйсийн болон олон янз байдлын шаардлагууд нь намын бүтэц, сонгуульт албан тушаалд дутуу төлөөлөлтэй хүмүүсийг илүү тэнцвэртэй, олон янзаар төлөөлөх шаардлагагүй юм140. Энэ нь ихэвчлэн хууль тогтоомжид эдгээр шаардлагыг биелүүлээгүй тохиолдолд үүсэх эрх зүйн үр дагаврыг заагаагүй, ямар нэгэн шийтгэл ногдуулдаггүйтэй холбоотой байдаг.141 Жендэрийн эрх тэгш байдлын тухай хууль тогтоомжийг үр дүнтэй болгохын тулд жендэрийн тэгш байдлын тухай заалтуудыг зөрчсөн тохиолдолд хэрэгжилтийг хангах үр дүнтэй, пропорциональ, няцаах арга хэмжээ авах, бодит саад болохуйц үр дүнтэй арга хэмжээ авах142 ба/эсвэл санхүүгийн хөшүүрэг байх ёстой. Бүр тодруулбал, төсвийн санхүүжилтийн хэмжээг тооцох томъёололд нэр дэвшигч, хөгжлийн бэрхшээлтэй эмэгтэйчүүдийн тоог харгалзсан байхад намын удирдах байгууллага, үйл ажиллагаанд жендэрийн болон олон талт байдлын шаардлагыг хангаагүйгээс үүсэх үр дагаврыг хуульд тусгаагүй байна. Удирдамжид онцлон тэмдэглэснээр, жендэрийн тэгш байдлыг хангах тухай хууль тогтоомжийн арга хэмжээнүүд үр дүнтэй хэрэгжсэн тохиолдолд л үр дүнд хүрдэг бөгөөд төрийн санхүүжилтийг үгүйсгэх, багасгах зэрэг намын бүтэц, төрийн албанд нэр дэвших эмэгтэйчүүдийн оролцоог нэмэгдүүлэхэд чиглэсэн хуулийн шаардлагын хэрэгжилтийг хангах олон төрлийн арга хэмжээг авч үзэж болно143. Энэ тохиолдолд ийм арга хэмжээ авахаас өмнө улс

сонгуулийн суралтчилгааны санхүүжилт, p. 354. болон АИХЭГ-ын Улс төрийн намын санхүүжилтийн тухай Испанийн хуулинд өгсөн санал зөвлөмж, догол мөр. 70 тус тус харна уу. 137 Өөрөөр хэлбэл, гарал үүсэл, үндэс угсаа, хэл, "арьсны өнгө", нас, хүйс, нийгмийн гарал, байдал, хөрөнгө чинээ, эрхэлсэн ажил, албан тушаал, шашин шүтлэг, үзэл бодол, боловсрол. 138 Иргэний болон улс төрийн эрхийн тухай олон улсын Пактын 2, 26 дугаар зүйлд “Үндэс угсаа, арьсны өнгө, хүйс, хэл, шашин шүтлэг, улс төрийн болон бусад үзэл бодол, үндэсний болон нийгмийн гарал, өмч хөрөнгө, төрөлт болон бусад байдал” гэж заасан байдаг. Хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн эрхийн тухай конвенцийн 5-р зүйл. Мөн Улс төрийн намын зохицуулалтын Хамтарсан удирдамж 2020, 134-р догол мөрийг харна уу. 139 Жишээ нь, ЕАБХАБ Эмэгтэйчүүдийн улс төрийн оролцоог нэмэгдүүлэх сайн туршлагын эмхэтгэл (2016). хуудас 29-30-ыг харна уу. 140 АИХЭГ, Монгол Улсын Ерөнхийлөгчийн, УИХ-ын болон орон нутгийн сонгуулийн хуулийн төслийн талаарх санал дүгнэлт (2019.11.25), 28-29-р догол мөрийг харна уу. 141 Мөн тэнд. 142 Мөн Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын Хамтарсан удирдамж 2020, 134-р догол мөр. ЕАБХАБ Gender Equality in Elected Office: Зургаан шаттай үйл ажиллагааны төлөвлөгөө (2011), х. 33-34; Европын Зөвлөлийн Парламентын Ассамблей (PACE), АИХЭГ Тогтоол 2111 (2016) ялангуяа 15.2.2-т; Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж 2010, 136-р догол мөрт жендэрийн тэгш байдлыг хангахад чиглэсэн хууль эрх зүйн арга хэмжээг дагаж мөрдөөгүй улс төрийн намуудад үзүүлэх олон төрлийн хориг арга хэмжээ, тухайлбал санхүүгийн хориг арга хэмжээ авах, тухайлбал төрийн санхүүжилтийг үгүйсгэх, багасгах, саналын хуудаснаас сонгуулийн нэрсийн жагсаалт. 143 Мөн Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын Хамтарсан удирдамж 2020, 16-р зүүлт, 169-р догол мөр; АИХЭГ-ын, Жэндэрийн тэгш байдлыг дэмжих тухай Монгол Улсын хуулинд өгсөн санал (2013 оны 9-р сарын 30), догол мөр 73. Түүнчлэн АИХЭГ-ын 33  Улс төрийн намын тухай хуулинд хийсэн санал

төрийн намд шударга анхааруулга өгч, засч залруулах боломжийг олгох хэрэгтэй144 (мөн Хяналт ба хориг арга хэмжээний 8.5-р дэд хэсгийг үзнэ үү). 96. Эцэст нь, хуульд заасан жендэрийн болон олон талт байдлын шаардлагуудын биелэлтэд хяналт тавих ажлыг Жендэрийн үндэсний хороо эсвэл өөр аль (бие даасан) байгууллага хариуцах эсэх, хэрэгжилт, үр дагаврыг ямар шалгуураар үнэлэх, зөрчлийг хэрэгжүүлэх, хариуцлага хүлээлгэх эрх мэдэлтэй эсэх нь тодорхойгүй байна. Эцсийн дүндээ эдгээр заалтыг үр дүнтэй хэрэгжүүлэхийн тулд хуульд энэ талаар нэмэлт өөрчлөлт оруулах ёстой145. Нэмж дурдахад уг хуульд хүйс, хүйсээр ялгаварлан гадуурхах, дарамтлахыг хориглох зорилгоор намын дотоод ёс зүйн дүрэм, бодлого боловсруулах талаар сайн туршлага болгон авч үзэж болно146.

ЗӨВЛӨМЖ G. 1. Cонгуулийн сурталчилгааны үеэр нэр дэвшигчдийн нэрсийн жагсаалтад илүү олон эмэгтэй оруулсан улс төрийн намуудад төсвийн санхүүжилтээс нэмэлт санхүүжилт тогтмол хуваарилах зэрэг урамшууллын үр дүнтэй механизмыг хуульд тусгах асуудлыг авч үзэх, жендэрийн тэнцвэртэй байдлыг хангах, эмэгтэй нэр дэвшигчдийг намын жагсаалтад хэт доогуур оруулахгүй байх, эмэгтэй нэр дэвшигч нэрээ татвал оронд нь өөр эмэгтэй нэр дэвшигчийн нэрийг оруулах гэх мэт зэрэг дэвийн журам нэвтрүүлэх 2. Намын бүтцэд болон төрийн албанд нэр дэвших эмэгтэйчүүдийн оролцоог нэмэгдүүлэхэд чиглэсэн хууль тогтоомжийн шаардлагын хэрэгжилтийг хангах, тухайлбал төрийн санхүүжилт олгохоос татгалзах, хэмжээг нь багасгах гэх мэт хуулийн хариуцлага тооцохыг хуулинд оруулахыг бодолох;

8.4. Ил тод байдал ба харицулагын тухайд

97. Олон улсын болон бүс нутгийн стандартууд нь ил тод байдлын ач холбогдлыг онцолж, улс төрийн санхүүгийн зохицуулалтад голлох үүргийг онцолж байна. Санхүүжилтийн эх үүсвэр, зарцуулалтын практикийг ил тод болгох нь Авлигын эсрэг НҮБ-ын конвенц болон Сайд нарын хорооны зөвлөмжийн (2003)4 зарчимд нийцүүлэн хөрөнгө босгох, зарцуулах үйл ажиллагааны хууль ёсны байдлыг хангахад чиглэгддэг147. Намын санхүүжилтийн ил тод байдал нь улс төрийн намуудад олон нийтийн итгэл үнэмшил, нийт ардчилсан үйл явц, сонгогчдын эрхийг хамгаалах, авлигаас урьдчилан сэргийлэхэд чухал ач холбогдолтой гэдгийг Удирдамжид мөн онцолжээ148. Улс төрийн намууд ардчилсан орнуудын үйл ажиллагаанд гол үүрэг гүйцэтгэдэг тул олон нийт тэдний үйл ажиллагаа, санхүүжилтийн талаар мэдээлэл авах, түүнчлэн тогтмол бус зарлагад хяналт тавьж, шийтгэл ногдуулах хууль ёсны ашиг сонирхол байдаг149. Иргэд улс төрийн

Монгол Улсын Ерөнхийлөгчийн, УИХ-ын болон орон нутгийн сонгуулийн хуулийн төслийн талаарх санал дүгнэлт (2019 оны 11-р сарын 25), догол мөр 29; болон Венецийн Комиссын, (2002), CDL-AD (2002) 23, para. 22. 144 2019 АИХЭГ Санал лүгнэлт, 62-р догол мөрийг харна уу. 145 Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын Хамтарсан удирдамж 2020, 169-р догол мөрийг харна уу. 146 АИХЭГ, Улс төрийн нам дахь эмэгтэйчүүдийн оролцоог дэмжих гарын авлага (2014), х. 53. 147 НҮБ-ын авлигын эсрэг конвенци 7.3-р зүйл. Мөн Европын Зөвлөлийн Сайд нарын Хорооноос Улс төрийн намуудыг санхүүжүүлэх, сонгуулийн кампанит ажилд авлигын эсрэг нийтлэг дүрмийн тухай гишүүн орнуудад өгсөн зөвлөмж(2003)4 Recommendation Rec(2003)4, Хавсралт, 3 дугаар зүйлийг харна уу. 148 АИХЭГ-Венецийн Комисс, Улс төрийн намын урх зүйн зохицуулалтын Хамтарсан удирдамж, Guidelines on Political Party Regulation, догол мөр 247. 149 ECtHR, Cumhuriyet Halk Partisi v. Turkey, №. 19920/13, 2016 оны 4-р сарын 26. 34  Улс төрийн намын тухай хуулинд хийсэн санал

намуудтай хариуцлага тооцохын тулд холбогдох санхүүгийн мэдээлэлтэй байх шаардлагатай. Гэхдээ улс төрийн намуудад хэт их дарамт учруулахгүй байх учиртай. 98. Улс төрийн намууд болон нэр дэвшигчид улс төрийн санхүүжилтийн хууль тогтоомжийг дагаж мөрдөхөд тайлагнах журам нь адил чухал юм. Ихэнх улс төрийн санхүүгийн зохицуулалтын тогтолцоо нь улс төрийн намууд, нэр дэвшигчид, зарим тохиолдолд гуравдагч этгээдэд санхүүгийн гүйлгээгээ тайлагнахыг үүрэг болгодог. Үүнд шууд болон биет бус шимтгэл, үйл ажиллагааны ердийн зарцуулалтыг баримтжуулах орно. Санхүүгийн тайлан нь шимтгэл, зарлагыг маш сайн ялгаж, тэдгээрийг системтэйгээр ангилж, гүйлгээ бүрийн огноо, дүн зэрэг дэлгэрэнгүй мэдээллийг баталгаажуулах баримт бичгийн (жишээлбэл, төлбөрийн баримт, чек, банкны шилжүүлэг, зээлийн гэрээ) хавсаргасан байх ёстой. Улс төрийн санхүүгийн хяналтын байгууллагууд дагаж мөрдөхийг хөнгөвчлөхийн тулд стандартчилсан тайлангийн загваруудыг боловсруулах нь сайн туршлага гэж үздэг150. 99. Өргөн хүлээн зөвшөөрөгдсөн сайн туршлага бол томилогдсон санхүүгийн төлөөлөгчийн хяналтан дор тусгай дансаар дамжуулан бүх шимтгэл, зардлыг удирдах явдал юм. Энэ арга нь тайлагнасан санхүүгийн гүйлгээний үнэн зөв байдлыг нэмэгдүүлж, намын санхүүжилтийг үр дүнтэй хянах хяналтын байгууллагын чадварыг дэмждэг. Хуулийн 26.7-д зааснаар улс төрийн намуудын хүлээн авсан бүх санхүүжилтийн эх үүсвэрийг сайн жишгийн дагуу намын нэг дансанд байршуулах ёстой151. 100. Улс төрийн намууд цахим хуудсаараа дамжуулан хайлт хийх боломжтой нээлттэй мэдээллийн сан хөтөлж, нэг сарын хөдөлмөрийн хөлсний доод хэмжээг хоёр дахин нэмэгдүүлсэнтэй тэнцэх буюу түүнээс дээш хувьтай тэнцэх хэмжээний хувь хүн, хуулийн этгээдийн хандивын мэдээллийг улирал тутам нийтэлж байх үүрэгтэй. Үүнд хандивлагчийн нэр, хандивын хэмжээ, мөнгөн болон мөнгөн бус хэлбэрээр хүлээн авсан огноо орно (34.1-р зүйл). Мөн Монгол Улсын Сонгуулийн Ерөнхий Хороонд ч мөн адил мэдээлэл өгөх ёстой. Энэ мэдээллийг нийтлээгүй буюу Монгол Улсын Сонгуулийн Ерөнхий Хороонд ирүүлээгүй намууд төрийн санхүүжилтийн эхний хэсгийг авах эрхээ алдана (34.3-т). Хуулийн 34 дүгээр зүйлийн 34.2-т иргэн, хуулийн этгээд хандивын дээд хэмжээнээс дээш хувь нэмэр оруулсан бол хандивын нийт дүнг өмнөх хандив, тэдгээрийн огнооны хамт ил болгохоор заасан. Гэхдээ энэ заалтад хандивын хязгаарыг зөрчсөн тохиолдолд ямар хариуцлага тооцохыг заагаагүй байна. Улс төрийн намууд бүх хандивын бүртгэл хөтөлж, зөвшөөрөгдөх эсэхийг шалгах ёстой (34.5-р зүйл). Хууль бус хандив авсан бол нам нь хандивлагч болон Монгол Улсын Сонгуулийн Ерөнхий Хороонд 10 хоногийн дотор мэдэгдэж, хандивыг Монгол Улсын Сонгуулийн Ерөнхий Хороонд шилжүүлэх үүрэгтэй /34.5.3/. 101. Хуулийн 36 дугаар зүйлд зааснаар улс төрийн намууд үйл ажиллагааныхаа санхүүгийн бүх мэдээллийг бүртгэх ёстой. 36.3-т намын санхүүгийн тайланд заавал бүртгэх, тайлагнах бүх орлогыг жагсаасан бол 36.4-т заавал тусгах бүх зардлыг тусгасан. Намын хөрөнгийг мөн тайлагнасан байх ёстой (36.6-р зүйл). Тайлангийн загварыг боловсруулах, тайлан гаргах журмын талаар улс төрийн намуудад чиглэл өгөх үүргийг Сангийн сайд хариуцна. Намууд хандивыг сонгуулийн төв байгууллагаас баталсан бүртгэлийн маягтын дагуу цаасан болон цахим хэлбэрээр бүртгүүлэх үүрэгтэй (36.9-д). Гэсэн хэдий ч энэхүү үүрэг нь улс төрийн намууд

150 АИХЭГ Сонгуулийн сурталчилгааны санхүүжилтийг ажиглах гарын авлагад “Эрх баригчид тайлан гаргахдаа цаг алдалгүй дүн шинжилгээ хийх, өөр өөр нам, нэр дэвшигчдийн хооронд утга учиртай харьцуулалт хийх боломжтой стандарт загвар, удирдамжийг нэвтрүүлэх нь сайн туршлага юм. (...) Тайлангийн хэлбэрт оруулсан хувь нэмэр, зарлагыг стандартын дагуу дахин ангилсан тайланг багтаасан байх ёстой. гүйлгээ бүрийн огноо, дүн, түүнчлэн гүйлгээг нотлох баримтын хуулбар.” 151 Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж, 212-т Эх сурвалж тодорхойгүй, эх сурвалжийн зохисгүй нөлөөллөөс урьдчилан сэргийлэх бас нэг арга бол тодорхой (бага) хэмжээнээс дээш хэмжээний хандивыг банкны шилжүүлэг, банкны чек, банкны зээлийн картаар хийж, мөнгөн дүн, эх үүсвэрийн хувьд мөшгих боломжийг бүрдүүлэхийг холбогдох хууль тогтоомжид тусгах явдал юм” гэж заасан байдаг. 35  Улс төрийн намын тухай хуулинд хийсэн санал

хүлээн авсан бүх хандивын мэдээллийн санг нээлттэй байлгах шаардлага (34.1-р зүйл) болон цахим тайлангийн шаардлагыг хангаагүй (34.3-т заасан) хариуцлагатай хэрхэн нийцэж байгаа нь тодорхойгүй хэвээр байна. 102. Намын санхүүгийн тайланд харьяа байгууллагуудын санхүүгийн мэдээлэл, намтай холбоотой намын салбар нэгж, бүтцийн нэгж, бодлогын судалгааны хүрээлэнгүүдийн санхүүгийн тайланг нэгтгэх (33 дугаар зүйлийн 33.12, 36.14-т) тусгагдсан байхаар хуульд заасан нь сайшаалтай. 2022 оны хамтарсан санал дүгнэлтэд тусгагдсан зөвлөмжийн дагуу Монгол Улсын Сонгуулийн Ерөнхий Хороо намуудын санхүүгийн тайлан, холбогдох баримт бичгийг 10 жилийн хугацаанд хадгалах хуулийн заалттай152. 103. Хуулийн 37.2-т улс төрийн намууд хагас жилийн санхүүгийн тайлангаа долдугаар сарын 20-ны дотор, жилийн тайлангаа хоёрдугаар сарын 10-ны дотор ирүүлэх ёстой. Намууд мөн тайлант оны арванхоёрдугаар сарын 31-ний өдрийн байдлаар гишүүдийн тоо, төрийн эрх барих болон төлөөллийн төв байгууллагын хуралдаан болсон эсэх, улсын төсөвт төвлөрүүлсэн хөрөнгийн зарцуулалт, өөрийн орлогоос бүрдсэн орлогын талаарх дэлгэрэнгүй мэдээллийг багтаасан товч тайланг гаргах ёстой (37.4-т). Намын төлөөллийн төв байгууллага нэг буюу хэд хэдэн дотоод аудиторыг дөрвөн жилийн хугацаагаар томилдог бөгөөд нэг удаа дахин томилох боломжтой (37.7-р зүйл). Намын дарга, санхүүгийн албаны дарга нар санхүүгийн тайланг баталгаажуулж, гарын үсэг зурж баталгаажуулах ёстой бөгөөд санхүүгийн албаны даргын гарын үсгээр тэдгээрийн үнэн зөвийг баталгаажуулна (37.9, 37.10-р зүйл). Санхүүгийн албаны дарга, намын даргын үүрэгт ажлын хооронд тодорхой зөрчилтэй байгааг хуульд мөн заасан байдаг (37.5-р зүйл). Улс төрийн намууд санхүүгийн тайлангаа улсын төсвөөс санхүүжүүлдэг “Аудитын хуулийн этгээд”-ээр шалгуулж, аудитаар баталгаажуулсан тайлангаа гуравдугаар сарын 15-ны дотор Монгол Улсын Сонгуулийн ерөнхий хороонд ирүүлэхийг хуульд заасан (38.1-д). Мөн аудиторын үүрэгт үл нийцэх байдлыг тогтоосон (38.5-р зүйл). 104. Улс төрийн намуудад тавигдах тайлагналд тавигдах шаардлагууд нь нарийн төвөгтэй, ачаалал ихтэй байдаг. Талууд дотоод аудиторуудыг томилж, төрөөс санхүүжүүлдэг хөндлөнгийн аудитад хамрагдаж, аудитлагдсан жилийн тайлангийн хамт жил бүр хоёр тайлан ирүүлэх ёстой. Гэсэн хэдий ч хугацаа нь буруу тохируулагдсан бололтой. Ялангуяа жилийн тайланг 2-р сарын 10 гэхэд 3-р сарын 15-ны дотор аудитаар баталгаажуулсан тайлан гаргах шаардлагатай байгаа нь тодорхойгүй хэвээр байна. Удирдамжид дурдсанчлан тайлангийн шаардлага нь жижиг, шинэ намууд ч биелүүлэх боломжтой байх ёстой бөгөөд эдгээр намуудын улс төрийн амьдралд оролцоход саад учруулахгүй байх ёстой153. Жилд олон тайлан бэлтгэж ирүүлэх нь хүний чадавхи багатай, дотоод бүтэц нь тогтсон жижиг эсвэл шинэ намуудын хувьд ялангуяа хэцүү байж болох юм. Зөрчил, ойлгомжгүй байдлыг арилгах үүднээс 37.2, 38.1 дэх заалтыг шинэчлэн найруулах нь зүйтэй. Түүнчлэн тайлагналын ачааллыг бууруулахын тулд тайлагналын шаардлагыг хялбаршуулж, нэгтгэж, улс төрийн намуудад нэгдсэн, аудитлагдсан тайлан ирүүлэхийг үүрэг болгож байна. 105. Хуулийн 43 дугаар зүйлийн 43.1-д зааснаар Монгол Улсын Сонгуулийн Ерөнхий Хороо намуудын санхүүгийн тайлан, үйл ажиллагааны товч тайланг өөрийн цахим хуудаснаа "үе үе" нийтэлдэг нь нэлээд бүрхэг маягтай. Хуулийн 43 дугаар зүйлийн 43.4-т улс төрийн намууд санхүүгийн болон үйл ажиллагааны тайлангаа Монгол Улсын Сонгуулийн Ерөнхий Хороонд ирүүлснээс хойш ажлын гурван өдрийн дотор цахим хуудсаараа дамжуулан нийтэд мэдээлэх, 10 жилийн хугацаанд цахим

152 АИХЭГ-Венецийн Комиссын 2020 оны Хамтарсан Санал зөвлөмж догол мөр. 100. 153 АИХЭГ – Венецийн Комисс, Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж, 258-р догол мөрийг харна уу. 36  Улс төрийн намын тухай хуулинд хийсэн санал

хуудсанд байршуулах үүрэгтэй. Гэсэн хэдий ч энэ хугацаа нь жилийн тайланг ирүүлснээс хойш (2-р сарын 10) эсвэл аудитаар баталгаажуулсан жилийн тайланг ирүүлснээс (3-р сарын 15) хүртэл үргэлжлэх үү гэдэг нь тодорхойгүй байна. Санхүүгийн тайланг олон нийтэд уялдаа холбоотой, иж бүрэн, цаг алдалгүй урт хугацаанд нээлттэй болгох үүднээс улс төрийн намуудын санхүүгийн тайланг нийтлэх хугацааг тодорхой зааж өгөх үүднээс хуулийг шинэчлэн найруулах нь зүйтэй154. 106. Хуулийн 43 дугаар зүйлийн 43.8-д бүх хандивлагчдын овог нэр, хаягийг улс төрийн намуудад нийтлэх үүрэгтэй гэж заасан. Энэ нь 2022 оны хамтарсан саналд дурдсанчлан хувь хүний хандивлагчдын хувийн нууцын эрхийн талаар санаа зовоож байна155. Тиймээс хандивлагчдын хувийн хаягийг тайланг нийтлэх үед оруулахгүй байхыг зөвлөж байна. Энэхүү үүрэг нь намуудад Монгол Улсын Сонгуулийн Ерөнхий Хорооноос боловсруулсан тайлагналын маягтыг ашиглан хандивын бүртгэл хөтлөх шаардлага (36.9-р зүйл) давхцаж байгаа бөгөөд улс төрийн намууд зөвхөн хандивын хандивтай (сарын доод хэмжээнээс хоёр дахин багагүй) хоёр дахин их хэмжээний хандивыг улирал тутам цахим хуудсандаа хайх боломжтой нээлттэй мэдээллийн сан хөтөлж байх шаардлагыг зөрчиж болзошгүй юм. 34.1), энэ тухай Монгол Улсын Сонгуулийн ерөнхий хороонд мэдээлэх, уг мэдээллийг хүлээн авснаас хойш ажлын 5 хоногийн дотор нийтлэх. Улс төрийн намуудад тайлагнах ачааллыг бууруулахын тулд хандивтай холбоотой тайлагнах шаардлагыг хялбарчилж, оновчтой болгох хэрэгтэй.

ЗӨВЛӨМЖ H. 1. Тайлагнах, түүний дотор хандивтай холбоотой тайлан гаргах шаардлагыг хялбарчлах, оновчтой болгох, түүнчлэн улс төрийн намуудад тайлагнах ачааллыг бууруулах зорилгоор улс төрийн намуудад нэгдсэн, аудитлагдсан нэг тайлан гаргаж ирүүлэхийг үүрэг болгох. 2. Тайланг олон нийтэд мэдээлж, хэвлэн нийтлэхдээ хандивлагч иргэний хувийн хаягийг тайланд оруулахгүй байх.

8.5 Хяналт, хариуцлагын тухайд

107. Удирдамжид заасны дагуу “Хяналтыг янз бүрийн байгууллага хийж болох бөгөөд үүнд итгэмжлэгдсэн шинжээчид эсвэл тодорхой бүрэн эрх, зохих эрх мэдэл, хүрэлцэхүйц нөөц бүхий төрийн хяналтын нэг байгууллагаар намын дансанд дотоод бие даасан аудит хийх зэрэг багтаж болно.”156 Тэд цааш нь "Ерөнхийдөө хууль тогтоомж нь хяналтын байгууллагад гарч болзошгүй зөрчлийг хянан шалгах боломжийг олгох ёстой. Ийм мөрдөн байцаалтын эрх мэдэлгүй бол агентлагууд бүрэн эрхээ үр дүнтэй хэрэгжүүлэх боломжгүй157. Хяналтын байгууллагын хэвийн үйл ажиллагаа, үйл ажиллагааг хангахад хангалттай санхүүжилт, эх үүсвэр шаардлагатай" гэж онцолжээ. Үүний нэгэн адил Сайд нарын хорооны 2003 оны зөвлөмж (4)-д: "Бие даасан хяналт нь улс төрийн намуудын данс, сонгуулийн сурталчилгаанд зарцуулсан зардал, тэдгээрийг танилцуулах, нийтлэх зэрэгт хяналт тавих ёстой" гэж шаарддаг158. Хуулийн 16 дугаар зүйлд “Улс төрийн намыг 154 АИХЭГ – Венецийн Комисс, Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж, 259-р догол мөрийг харна уу. 155 АИХЭГ – Венецийн Комисс, Хамтарсан санал зөвлөмж 2020, 102-р догол мөрийг харна уу. 156 АИХЭГ – Венецийн Комисс, Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж, 276-р догол мөрийг харна уу.. 157 Мөн тэнд, 278-р зүйл. 158 Сайд нарын хорооны Зөвлөмж 2003(4) харна уу. 37  Улс төрийн намын тухай хуулинд хийсэн санал

санхүүжүүлэх, сонгуулийн кампанит ажлыг санхүүжүүлэхтэй холбоотой дүрэм журмыг зөрчсөн тохиолдолд пропорциональ, үр дүнтэй, няцаах арга хэмжээ авахыг улсаас шаардах ёстой” гэж заасан байдаг. Шийтгэлийг тодорхойлохдоо бүх зөрчилд пропорциональ, үр дүнтэй, саармагжуулах шийтгэл ногдуулах бөгөөд санал болгож буй шийтгэл/торгууль159 нь зөрчлийн ноцтой байдалтай пропорциональ байхаар төлөвлөгдсөн байх ёстой, тухайлбал, давтамж/дахин гэмт хэрэг, хэмжээ/хэмжээ, хөнгөрүүлэх нөхцөл байдал гэх мэт. 108. Монгол Улсын Сонгуулийн Ерөнхий Хороо нь улс төрийн намын санхүүжилтэд хяналт тавих үүрэг бүхий хяналтын байгууллага бол Төрийн аудитын байгууллага сонгуулийн сурталчилгааны санхүүжилтэд хяналт тавьдаг. Санхүүгийн тайланг хянан шалгаж дууссаны дараа Монгол Улсын Сонгуулийн Ерөнхий Хороо тайланд алдаа, зөрүү байгаа эсэх, хэрэв байгаа бол намд олгосон санхүүжилтийн зөрчилтэй эсэх талаар дүгнэлт гаргадаг /39.2/. Монгол Улсын Сонгуулийн Ерөнхий Хорооноос алдаа дутагдал илэрсэн тохиолдолд тус нам ажлын 5 хоногийн дотор засч залруулах үүрэгтэй. Төрийн санхүүжүүлсэн намуудын санхүүгийн тайланг (39.5-р зүйл) дараа нь Төрийн аудитын газарт хүргүүлж, дөрөвдүгээр сарын 5-ны дотор дүгнэлтээ гаргах ёстой. Төрийн аудитын газраас эдгээр тайланг хянан шалгах хугацаа уртассан ч яагаад зөвхөн төрийн санхүүжилт авах эрх бүхий улс төрийн намуудын санхүүгийн тайланг Төрийн аудитын газарт хүргүүлж, хянуулж байгаа нь тодорхойгүй байна (Хамтарсан санал дүгнэлтийн 101 дэх хэсгийг үзнэ үү). Эндээс харахад Монгол Улсын Сонгуулийн Ерөнхий Хороо, Төрийн аудитын газар аль аль нь ирүүлсэн тайланд дүгнэлт гаргах ёстой. Гэсэн хэдий ч эдгээр хоёр байгууллагын хоорондын уялдаа холбоо, ялангуяа мэдээлэл солилцох, мэдээллийн санд хандах талаар практикт хэрхэн ажилладаг нь тодорхойгүй байна. Харилцан ойлголцлын санамж бичиг, хамтын ажиллагааны санамж бичиг зэрэг хамтын ажиллагааны механизмыг албажуулах, улс төрийн намуудын санхүүгийн бүх тайланг нягт нямбай, дүрэм журмын нэгэн адил мөрдөж байгаа эсэхийг нягтлан шалгах замаар хоёр өөр байгууллагын үр дүнтэй хамтын ажиллагааг хангах үүднээс хуулийг шинэчлэн найруулах нь зүйтэй. 109. Хяналтын байгууллага зөвхөн өөрт нь ирүүлсэн мэдээлэлд тулгуурлаж, тухайн мэдээлэл үнэн зөв эсэх, улс төрийн намын орлого, зарлагын бүрэн дүр зургийг гаргаж өгөх чадваргүй бол баталгаажуулах үйл явц үр дүнгүй болно. Улс төрийн намууд санхүүгийн тайлангаа ирүүлсний дараа илэрсэн аливаа алдаа, зөрчлийг Монгол Улсын Сонгуулийн Ерөнхий Хороонд мэдээлэх үүрэгтэй /40.1-д/, Монгол Улсын Сонгуулийн Ерөнхий Хороо ажлын 5 хоногийн дотор улс төрийн намд шаардлага хүргүүлж, дутагдлыг арилгуулах, тайлбар өгөхийг /39 дүгээр зүйлийн 39.3-т заасан бол Сонгуулийн Ерөнхий Хороо, Монгол Улсын Сонгуулийн Ерөнхий Хорооноос нэмэлт мэдээлэл, шинжээчийн дүгнэлт, нэмэлт мэдээлэл авах эсэх нь тодорхойгүй байна. шаардлагатай мэдээллийг цуглуулахад төрийн захиргааны байгууллагаас туслалцаа үзүүлэх. Зөвшөөрөгдөөгүй хандив авсан тохиолдолд Монгол Улсын Сонгуулийн ерөнхий хороо хууль бус хандивын дүнг хоёр дахин нэмэгдүүлсэнтэй тэнцэх хэмжээний нөхөн төлбөрийг холбогдох этгээдээс шаардаж болно (42.1-д). Гэвч энэ талаар Монгол Улсын Сонгуулийн Ерөнхий Хорооноос гаргасан шийдвэрийн эсрэг хуулийн дагуу хохирлоо барагдуулах, давж заалдах механизм байхгүй бололтой. Монгол Улсын Сонгуулийн Ерөнхий Хорооны хянан шалгах, гүйцэтгэх эрх мэдлийг улам бүр тодорхойлж, баталгаажуулах явцад нэмэлт

159 АИХЭГ – Венецийн Комисс, Улс төрийн намын эрх зүйн зохицуулалтын удирдамж 272-р догол мөр, үүнд холбогдох хууль тогтоомжийг зөрчсөн нь тогтоогдсон улс төрийн намуудын эсрэг шийтгэл оногдуулах, няцаах шинж чанартай байх ёстой. Түүнчлэн, шийтгэл нь хэрэгжүүлэх боломжтой байхаас гадна ямар ч үед бодитой, үр дүнтэй, тухайн зөрчилтэй пропорциональ байх ёстой. Мөн Испани дахь улс төрийн намуудын санхүүжилтийг зохицуулах хуулиудын талаарх АИХЭГ Санал лүгнэлт, (2017 оны 10-р сарын 30), 67-р догол мөрийг харна уу.

38  Улс төрийн намын тухай хуулинд хийсэн санал

мэдээлэл олж авах маргаантай хэрэг хянан шийдвэрлэх ажиллагаа, захиргааны журмын талаар тодорхой зааж, хууль бус санхүүжилтийн эх үүсвэрийг илрүүлэх, шийдвэрлэхэд шаардлагатай бүх байгууллагын мэдээллийн санг Монгол Улсын Сонгуулийн Ерөнхий Хороонд шууд ашиглах боломжийг олгох үүднээс хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах нь зүйтэй. Түүнчлэн Монгол Улсын Сонгуулийн Ерөнхий Хорооны шийдвэрийг хууль бусаар нөхөн төлүүлэх заалтыг хуульд тусгах ёстой. 110. Хяналтын байгууллагууд улс төрийн санхүүгийн зохицуулалтыг үр дүнтэй хэрэгжүүлэх үндсэн арга хэрэгсэл нь хориг арга хэмжээ байдаг ч улс төрийн намуудад хуулиар хүлээсэн үүргээ биелүүлэхэд нь туслах зааварчилгаа өгөх нь хяналтын байгууллага мөн адил чухал юм. Сайн туршлагууд нь үр дүнтэй, пропорциональ, няцаах арга хэмжээ авах өргөн хүрээний хориг арга хэмжээг санал болгодог. Хууль тогтоомжид захиргааны сэрэмжлүүлэг (жишээ нь, "нэр өгөх, доромжлох"), торгууль ногдуулах, хураах, төрийн санхүүжилтийг түдгэлзүүлэх, үрэгдүүлэх, дагаж мөрдөх тухай мэдэгдэл, бүртгэлээс хасах болон/эсвэл эрүүгийн хариуцлага хүлээлгэх зэрэг арга хэмжээг багтааж болно. Түүнчлэн ЕАБХАБ-ын амлалт, олон улсын үүрэг хариуцлагад заасан хууль эрх зүйн үр дүнтэй хохирлыг барагдуулах нь нэн чухал бөгөөд энэ нь хүн бүрийн "үндсэн эрхийг хүндэтгэх, хуулийн бүрэн бүтэн байдлыг хангах үүднээс захиргааны шийдвэрийн эсрэг үр дүнтэй хохирлыг барагдуулах" эрхийг баталгаажуулж, "ийм журам, шийдвэрийг шүүхээр хянан шалгах боломжийг" хангадаг. 111. 2022 оны Хамтарсан санал дүгнэлтэд уг хуулийн төсөлд намыг татан буулгахад хүргэсэн үнэмлэхүй хоригийг бусад хориглосон үйл ажиллагаатай холбон тайлбарлаж, холбогдох шийтгэлийг тодорхой заагаагүй гэж тэмдэглэсэн байна. Хуулийн 28 дугаар зүйлийн 28.1-д нам тухайн жилд төсвийн санхүүжилт авахын тулд өмнөх оны наймдугаар сарын 1-ний дотор хүсэлтээ Монгол Улсын Сонгуулийн Ерөнхий Хороонд гаргана гэж заасан байдаг. Гэвч энэ хугацааг биелүүлээгүй тохиолдолд ямар үр дагавар гарахыг хуульд заагаагүй. Үүний нэгэн адил нам нь шаардлагатай 10 жилийн хугацаанаас өмнө цахим хуудаснаас санхүүгийн тайлангаа устгасан (43.5-д заасан) буюу 14 хоногийн дотор Монгол Улсын Сонгуулийн Ерөнхий Хорооноос тогтоосон зөрчлийг арилгаагүй бол /43.6-д заасан/ хариуцлага тооцохгүй. Түүнчлэн, 29.6-д аль нэг тал хагас жилийн тайлангаа ирүүлээгүй тохиолдолд улсын санхүүжилтийн эхний хэсгийг алдана гэж заасан байхад; Жилийн тайланг 2-р сарын 10-нд (37.2-р зүйл) эсвэл аудитаар баталгаажуулсан жилийн тайланг 3-р сарын 15-ны дотор (38.1-д) өнгөрөөгүй тохиолдолд торгуулийг заагаагүй болно. Хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулахдаа хуульд заасан бүх зөрчилд оногдуулах шийтгэлийг тодорхой зааж, зөрчлийн төрөл тус бүрд оногдуулах шийтгэлийг нарийвчлан тусгаж, улс төрийн намын санхүүжилтийн зөрчилд оногдуулах шийтгэлийг пропорциональ, тууштай хэрэгжүүлэхийг хангах нь зүйтэй гэж үзлээ.

ЗӨВЛӨМЖ I. 1. Сонгуулийн Ерөнхий Хороо, Төрийн Аудитын Газрын хамтын ажиллагааны механизм, тухайлбал, харилцан ойлголцлын санамж бичиг байгуулж, хамтран ажиллах механизмыг албажуулах замаар бүх улс төрийн намуудын санхүүгийн тайлангийн нийцтэй байдал, дүрэм журмыг нэгэн адил мөрдөж байгаа эсэхийг нягтлан шалгах замаар үр дүнтэй хамтын ажиллагааг хангах үүднээс хуулийг шинэчлэн найруулах;

2. Хуульд заасан бүх зөрчилд оногдуулах шийтгэлийг тодорхой зааж, зөрчлийн төрөл тус бүрд оногдуулах шийтгэлийг нарийвчлан тусгаж, улс төрийн намын 39  Улс төрийн намын тухай хуулинд хийсэн санал

санхүүжилттэй холбоотой зөрчилд оногдуулах шийтгэлийг пропорциональ, тууштай хэрэглэх нөхцөлийг бүрдүүлэх.

9. ХУУЛЬД НЭМЭЛТ , ӨӨРЧЛӨЛТ ОРУУЛАХ ЖУРАМ

112. Хууль боловсруулах үйл явцыг хүртээмжтэй, нээлттэй болгохын160 ач холбогдлыг онцлон тэмдэглэх нь зүйтэй. 1990 оны Европын Аюулгүй байдал, Хамтын Ажиллагааны Байгууллагын Копенгагены баримт бичгийн 5.8 дахь хэсэгт Европын Аюулгүй байдал, Хамтын Ажиллагааны Байгууллагад оролцогч улсууд хууль тогтоомжийг нийтийн журмын төгсгөлд батлах үүрэг хүлээсэн. Түүнчлэн “Ард түмний хүсэл зоригийг шууд буюу сонгогдсон төлөөлөгчөөрөө161 дамжуулан ил тод илэрхийлсэн үйл явцын үр дүнд хууль тогтоомжийг боловсруулж, батална” гэж гол үүрэг амлалтад тусгасан. Ардчилсан институци, хүний эрхийн албанаас илүү сайн хууль тогтоохын төлөө ардчилсан хууль тогтоох үйл ажиллагааны удирдамж (2024) нь нотлох баримтад суурилсан, нээлттэй, ил тод, оролцоог хангасан, хүртээмжтэй хууль боловсруулах үйл явцын ач холбогдлыг онцолж, сонирхогч бүх оролцогч талуудад бүх үе шатанд санал бодлоо илэрхийлэх ач холбогдолтой боломжийг олгодог162. 113. Европын Аюулгүй байдал, Хамтын Ажиллагааны Байгууллагын холбогдох үүрэг амлалтад тусгагдсаны дагуу хуулийн төсөл боловсруулахад үр дүнтэй хэлэлцүүлгийг олон нийт, хуулийн төслийн сэдвийг тодорхой сонирхдог оролцогч талууд, тухайлбал улс төрийн бүх нам, иргэний нийгмийн байгууллагуудыг хамарсан байх шаардлагатай. Хэлэлцүүлгийн үйл явцыг утга учиртай болгохын тулд хангалттай цаг гаргаж, оролцогч талуудад хууль тогтоох үйл явцын туршид хууль тогтоомжийн төслийн талаар зөвлөмж бэлтгэж, ирүүлэхэд хангалттай хугацаа олгох хэрэгтэй163. 114. Үүнтэй холбогдуулан Монгол Улсын Сонгуулийн Ерөнхий Хороо нь хуулийн цаашид хийгдэх шинэчлэлийн талаар мэдээлэл өгөх үүднээс одоо мөрдөгдөж буй хууль/эрх зүйн орчин, түүний хэрэгжилтэд үнэлгээ хийж байгаа нь таатай байна. 115. Дээр дурдсантай холбогдуулан хууль тогтоомж, ерөнхийдөө сонгуулийн эрх зүйн зохицуулалтад цаашид оруулах аливаа нэмэлт, өөрчлөлтийн өмнө нөлөөллийн зохих үнэлгээг хийж, хууль тогтоох үйл явцын бүх хугацаанд, тэр дундаа улс төрийн янз бүрийн нам, эрдэмтэн судлаачид, иргэний нийгмийн байгууллагуудын төлөөллийг оролцуулан, эмэгтэйчүүд, эрэгтэйчүүдийн тэгш оролцоог хангахуйц өргөн хүрээтэй, үр дүнтэй, утга учиртай зөвшилцөлд хамрагдахыг төрийн байгууллагуудад уриалж байна. Дээр дурдсан зарчмын дагуу хууль боловсруулах бүх шатанд, тэр дундаа УИХ-ын өмнө ийм хэлэлцүүлгийг цаг тухайд нь хийх ёстой. Зарчмын хувьд ийм төрлийн хууль тогтоомжийг батлахдаа хурдасгасан хууль тогтоомжийг ашиглах ёсгүй. Сайн хууль боловсруулалтын чухал элемент болохын хувьд хуулийн төслүүдийн хэрэгжилт, үр нөлөөг үр дүнтэй үнэлж, нэгэнт батлагдсан хууль тогтоомжийн хэрэгжилтэд хяналт-шинжилгээ, үнэлгээний тогтолцоог бий болгох нь зүйтэй164.

160 1990 ЕАБХАБ-ын Копенгагены баримт бичиг, 5.8-р догол мөрийг харна уу. 161 1991 ЕАБХАБ-ын Москвагийн баримт бичиг, 18.1-р догол мөрийг харна уу. 162 ЕАБХАБ-ын Илүү сайн хууль тогтоох ардчилсан хууль тогтоох тухай удирдамж (2024 оны 1-р сар), тухайлбал 5, 6, 7, 12-р зарчмуудыг харна уу. Мөн Венецийн комисс, Хууль дээдлэх ёсыг шалгах хуудас, CDL-AD(2016)007, Part II.A.5 163 Мөн АИХЭГAsГурж Улсын хууль тогтоох үйл явцын үнэлгээ (2015 рны 01-р сарын 30), 33-34 догол мөр. Мөн АИХЭГ, Хүний эрхийг хамгаалагчдын эрхийх хамгаалах удирдамж (2014), хэсэг II, дэд хэсэг G Төрийн үйл хэрэгт оролцох эрхийн тухай. 164 ЕАБХАБ-ын Илүү сайн хууль тогтоох ардчилсан хууль тогтоох тухай удирдамж (2024 оны 1-р сар), 23-р догол мөрийг харна уу. ЕАБХА, Үнэлгээний дараах олон улсын туршлага (2010). 40