Office for Democratic Institutions and Human Rights
FEDERAL REPUBLIC OF GERMANY
EARLY ELECTIONS TO THE FEDERAL PARLIAMENT (BUNDESTAG) 23 February 2025
ODIHR Election Assessment Mission Final Report
Warsaw 23 June 2025 TABLE OF CONTENTS
I. EXECUTIVE SUMMARY ........................................................................................................... 1 II. INTRODUCTION AND ACKNOWLEDGMENTS .................................................................. 4 III. BACKGROUND AND POLITICAL CONTEXT ...................................................................... 4 IV. LEGAL FRAMEWORK .............................................................................................................. 5 V. ELECTORAL SYSTEM .............................................................................................................. 6 VI. ELECTION ADMINISTRATION .............................................................................................. 8 VII. VOTER REGISTRATION......................................................................................................... 10 A. POSTAL VOTING ................................................................................................................................. 10 VIII. PARTY AND CANDIDATE REGISTRATION ...................................................................... 11 IX. CAMPAIGN ................................................................................................................................ 13 A. LEGAL FRAMEWORK AND REGULATIONS .......................................................................................... 13 B. CAMPAIGN ENVIRONMENT ................................................................................................................. 14 C. ONLINE CAMPAIGN ENVIRONMENT .................................................................................................... 15 X. ELECTORAL PARTICIPATION OF WOMEN .................................................................... 17 XI. PARTY AND CAMPAIGN FINANCE ..................................................................................... 20 A. INCOME AND EXPENDITURE ............................................................................................................... 20 B. DISCLOSURE AND OVERSIGHT............................................................................................................ 23 XII. MEDIA ......................................................................................................................................... 25 A. MEDIA ENVIRONMENT ....................................................................................................................... 25 B. LEGAL FRAMEWORK .......................................................................................................................... 26 C. MEDIA COVERAGE OF THE CAMPAIGN ............................................................................................... 28 XIII. ELECTORAL DISPUTE RESOLUTION ................................................................................ 28 XIV. ELECTION OBSERVATION ................................................................................................... 30 XV. ELECTION DAY ........................................................................................................................ 31 XVI. RECOMMENDATIONS ............................................................................................................ 32 A. PRIORITY RECOMMENDATIONS .......................................................................................................... 33 B. OTHER RECOMMENDATIONS............................................................................................................... 34 ANNEX: FINAL RESULTS ................................................................................................................ 36 ABOUT ODIHR.................................................................................................................................... 37 FEDERAL REPUBLIC OF GERMANY EARLY ELECTIONS TO THE FEDERAL PARLIAMENT (BUNDESTAG) 23 February 2025
ODIHR Election Assessment Mission Final Report 1
I. EXECUTIVE SUMMARY
Following an invitation from the Permanent Mission of the Federal Republic of Germany and based on the recommendation of a Needs Assessment Missions, the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) deployed an Election Assessment Mission (EAM) for the 23 February early federal elections.
The 23 February early parliamentary elections were triggered by the collapse of the ruling coalition and dissolution of the Bundestag due to a vote of no confidence on 16 December 2024. The political background against which the early elections unfolded was shaped by economic pressures and challenges in both domestic and foreign policy as well as polarized rhetoric. A non-binding motion to restrict immigration, passed by the Christian Democratic Union and the Christian Social Union of Bavaria with support of the Alternative for Germany (AfD) shortly before the elections, sparked widespread protests against far-right and further exacerbated the existing societal divisions.
The legal framework is robust and conducive to democratic elections. The 2023 amendments reduced the number of Bundestag seats from 735 to 630. While several changes were introduced since the last elections- some partially addressing previous ODIHR recommendations, including on campaign finance transparency - most ODIHR recommendations remain unaddressed. These relate amongst others to further enhancing campaign finance regulations, decriminalization of defamation, and observation of electoral process by citizens and international observers.
The Bundestag is elected for a four-year term through a mixed electoral system, where voters cast one vote for a district candidate and another one for a party list at the Land level. The electoral threshold of 5 per cent applies for party lists, except for parties winning at least three single-seat districts or representing national minorities. The 2023 legal reform changed the seat allocation rules and as a result, 23 candidates who won in their districts did not receive a mandate. While most interlocutors viewed the electoral system positively, the reform faced criticism for the lack of consultation and inclusiveness during the adoption process and for weakening smaller parties’ representation. A further electoral system reform is envisaged.
The election authorities at all levels administered the electoral process professionally and efficiently and undertook comprehensive efforts to mitigate organizational and logistical challenges imposed by the tight deadlines of early elections. All ODIHR EAM interlocutors expressed a high level of trust in the integrity of the election administration, including in the conduct of election day. Sessions of lower-level commissions were not public, adversely impacting transparency. Notwithstanding provisions to facilitate autonomous access of persons with disabilities to elections, barriers to their participation on equal terms with other voters remain.
All citizens over 18 with a domicile or permanent residency not less than last three months are eligible to vote. Positively, full voting rights are granted to persons with intellectual and psychosocial disabilities under guardianship. Voter registration in country is passive, relying on municipal civil
1 The English version of this report is the only official document. An unofficial translation is available in German. Federal Republic of Germany Page: 2 Early Federal Elections, 23 February 2025 ODIHR Election Assessment Mission Final Report
registers, and is active for citizens permanently residing abroad. Voter lists were available for verification and all interlocutors expressed confidence in their accuracy and inclusiveness.
All in-country registered voters, including those residing temporarily abroad can vote by post. Citizens permanently living abroad are entitled to vote upon fulfilling certain criteria. The condensed deadline of 14 days for the preparation and conduct of postal voting posed organizational challenges and potentially left some voters disenfranchised. A few instances of late receipt of postal votes by citizens living abroad were brought to the attention of the ODIHR EAM and several interlocutors opined that the mechanism to enfranchise German citizens abroad is in need of reform.
All eligible voters may stand as candidates, either independently or on party lists. Parties with at least five members in the Bundestag or a Landtag are exempt from signature collection. The shortened timeframes posed at times challenges for organizing the legally required party conventions to select the candidates and, for some smaller parties, in collecting the required signatures. Of 66 parties that applied, 41 were registered and 29 contested the elections. Among 4,506 candidates, 1,422 were women (31.6 per cent). While the registration was overall efficient and inclusive, some procedural steps were overly cumbersome and contestants were not always granted an opportunity to rectify omissions. Contrary to prior ODIHR recommendations and good practice, voters can sign in support of only one contestant.
The campaign was vibrant and competitive, with a wide range of contestants representing alternative views across the political spectrum. Nevertheless, the environment was marked by polarized rhetoric fuelled by societal divisions, widespread protests and some violent incidents. While overall, fundamental freedoms were respected, a number of ODIHR EAM interlocutors raised concerns about deterioration of civic space, in which individuals and groups can meaningfully engage. Migration- related issues and political firewall (Brandmauer) aimed at isolating far-right parties resonated most strongly in the campaign discourse.
Political parties campaigned actively on social media, with some committing themselves to fair digital campaigning. While online platforms are regulated by European and national legislation, some ODIHR EAM interlocutors raised concerns about limited understanding of the enforcement mechanisms by the public and stakeholders and inadequate access to online platforms data, curtailing transparency. Candidates and campaigners from vulnerable groups, including people of migrant origin, faced increased violence, predominantly online, which could have been a deterrence to their participation in public and political life. The campaign was targeted by disinformation and foreign interference gaining momentum closer to election day. Notwithstanding considerable efforts by the national authorities to address these malpractices, several ODIHR EAM interlocutors raised concerns about insufficient resources and lack of awareness about relevant institutional and legal framework and available mechanisms needed to efficiently counter online attacks.
Women are underrepresented in public and political life and the authorities and political parties made insufficient efforts to promote women’s political participation in these elections. There are 204 women in the newly elected 630– seats Bundestag (32.4 per cent), which constitutes a decrease in comparison with the 2021 parliament. The election legislation does not provide any temporary special measures for candidate nominations or party lists. The provisions supporting women candidacy failed to gather sufficient parliamentary support during the 2023 reform. The law does not guarantee a gender-balanced composition of the election management bodies and no gender disaggregated data on staff engaged in the election administration is collected. The level of commitment to supporting women’s candidacy varies across the political spectrum, with some political parties applying internal party measures. Legislative gender quotas featured also in the election campaign, with the Greens and the Social Democratic Party (SPD) advocating for their enactment and the AfD opposing the Federal Republic of Germany Page: 3 Early Federal Elections, 23 February 2025 ODIHR Election Assessment Mission Final Report
idea. Women politicians were exposed to online violence more often than their male colleagues and the derogatory campaign discourse negatively affected women’s active participation.
In line with prior ODIHR recommendations, 2024 amendments of the campaign finance legal framework included transparency measures for sponsorship, introduced a definition of third-party campaigning and obligations for third-parties, and lowered the threshold for immediate declaration of donations. However, other ODIHR recommendations, including those related to the establishment of an independent, sufficiently resourced oversight body, on imposing caps on donations, and on publication of election campaign accounts at federal level remain unaddressed. Moreover, the reporting is not sufficiently detailed and timely to allow voters to make an informed choice; and insufficient regulations regarding sponsorship and loans negatively impact transparency. The limited capacity of the Bundestag department, the body mandated with oversight of political finance, and its lack of investigative powers and independence from the Bundestag, do not ensure effective oversight.
Germany has a diverse, free and pluralistic media environment. Nevertheless, frequent use of strategic lawsuits, as well as physical and online attacks on journalists, contribute to increasingly antagonistic environment for media outlets and journalists, at times leading to self-censorship. The legal framework provides safeguards of the freedom of expression and of the media but defamation remains criminalized and frequently used by politicians, despite previous ODIHR recommendations. The legislation on access to information is scattered and does not provide for sufficient transparency. Media outlets extensively covered the campaign through various formats including nine nationwide TV debates, portraits, interviews, talk shows, allowing voters to form a well-informed opinion.
Opportunities for judicial redress are provided for and the jurisdiction over election-related disputes is shared by various administrative and judicial institutions which enjoy a high level of public trust. Complaints regarding breaches of electoral rights, the validity of elections and their administration can be lodged in for up to two months after the election day. Nevertheless, the effectiveness of the process is undermined by the lack of expedited timeframes and the absence of judicial review with public hearing at all stages, contrary to OSCE commitments and other international standards.
In accordance with ODIHR’s methodology, the EAM did not observe election day proceedings in a systematic and comprehensive manner, but visited a limited number of polling stations. The observed voting process was orderly, and procedures were largely followed. Preliminary and final election results were released promptly; however, no disaggregated voting results per polling station were published, detracting from transparency. The law does not specifically provide for citizen and international election observation, contrary to OSCE commitments and prior ODIHR recommendations. The ODIHR EAM was granted full access to all stages of the electoral process.
This report offers recommendations to support efforts to bring elections in Germany fully in line with OSCE commitments and other international obligations and standards for democratic elections. Priority recommendations relate to review of the legal framework to address outstanding ODIHR recommendations, introducing effective temporary special measures for women, proactively addressing all forms of electoral violence, decriminalizing defamation, ensuring effective legal remedy, increasing transparency of campaign finance, publishing disaggregated election results per polling station and guaranteeing observer access to all stages of the electoral process. ODIHR stands ready to assist the authorities to address the recommendations contained in this and previous reports. Federal Republic of Germany Page: 4 Early Federal Elections, 23 February 2025 ODIHR Election Assessment Mission Final Report
II. INTRODUCTION AND ACKNOWLEDGMENTS
Following an invitation from the Permanent Mission of the Federal Republic of Germany, and based on the conclusions of the Needs Assessment Mission (NAM) undertaken between 9 to 11 December 2024, the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) deployed an Election Assessment Mission (EAM) to observe the 23 February 2025 early elections to the Federal Parliament (Bundestag). The ODIHR EAM, based in Berlin, was deployed between 9 and 26 February and consisted of six experts drawn from six OSCE participating States, comprising four women and two men.
The ODIHR EAM assessed compliance of the elections with OSCE commitments and other international obligations and standards for democratic elections, as well as with national legislation. In line with ODIHR’s methodology, the EAM did not observe election day proceedings in a systematic or comprehensive manner, but visited a limited number of polling stations.
The ODIHR EAM wishes to thank the Permanent Mission of the Federal Republic of Germany to the OSCE for the invitation to observe and the Federal Foreign Office for their cooperation and assistance. The ODIHR EAM also expresses its appreciation to other state institutions, as well as the representatives of political parties, the media, civil society and other interlocutors for sharing their views.
III. BACKGROUND AND POLITICAL CONTEXT
Germany is a federal republic, composed of 16 federal states (Länder). Legislative power is vested in the Bundestag, with directly elected members, and state parliaments (Landtage). The Länder participate in the process of legislating at the federal level through the Federal Council (Bundesrat), to which the respective state governments delegate a total of 69 members. Federal executive power is vested in the Federal Cabinet, led by the Federal Chancellor, elected by a majority of parliament members at the proposal of the Federal President.
Following the 2021 federal elections, the Bundestag was composed of 736 members from 9 political parties. The Social Democratic Party (Sozialdemokratische Partei Deutschlands; SPD) was the leading party of the so-called “traffic-light” coalition with the Alliance 90/The Greens (Bündnis 90/Die Grünen) and the Free Democratic Party (Freie Demokratische Partei; FDP). The parliamentary opposition included the Christian Democratic Union (Christlich Demokratische Union Deutschlands; CDU) and its federal faction partner Christian Social Union of Bavaria (Christlich- Soziale Union in Bayern; CSU), the Alternative for Germany (Alternative für Deutschland; AfD), the Left (Die Linke), the splinter party from the Left - Sahra Wagenknecht Alliance (Bündnis Sahra Wagenknecht; BSW), and a minority party representing Danes and Frisians – the South Schleswig Voters’ Association (Südschleswigscher Wählerverband; SSW). 2
2 In its 2023 public report, the Federal Office for the Protection of the Constitution (BfV) classified the AfD as a “suspected right-wing extremist threat”. The AfD informed the ODIHR EAM that it has been engaged in legal disputes with the BfV and its Länder offices since 2018. On 8 March 2022, the Cologne Administrative Court upheld BfV’s classification of the AfD and its youth wing as ‘suspected cases’ (Verdachtsfall). On 2 December 2024, the investigative media CORRECTIV submitted an application to the Cologne Administrative Court for a temporary order against the BfV, to compel the authority to disclose whether the the AfD had been reclassified as a “confirmed case of right-wing extremist threat”. On 2 May 2025, the BfV designated the party as “confirmed right-wing extremist” stating inter alia that the party’s ethnic-ancestry-based understanding of the nation is incompatible with democratic principles. The designation carries no automatic legal consequences and has been suspended pending a court challenge by the AfD. Federal Republic of Germany Page: 5 Early Federal Elections, 23 February 2025 ODIHR Election Assessment Mission Final Report
Following long-standing differences and internal tensions resulting in inability to agree on the 2025 budget, the ruling coalition collapsed on 6 November 2024. Main political parties, including the opposition CDU, informally agreed to hold early elections. Subsequently, the Chancellor Olaf Scholz (SPD) lost the vote of confidence on 16 December. 3 On 27 December, the President set the election day for 23 February 2025, according to the constitutionally established deadlines. 4
These elections took place amid polarized political rhetoric and societal divisions reflected in a divide in regional and cultural identity politics. The pre-election environment was affected by a series of violent attacks with their frequency intensifying closer to election day. 5 Concerns over the so-called right-shift in the society (Rechtsruck), which sparked the January 2025 protests, were still resonating in the weeks preceding the elections. 6 On 29 January, the CDU/CSU passed with support of the AfD a non-binding motion to restrict immigration. 7 This prompted a series of protests against breaking a longstanding political “firewall” (Brandmauer) against collaboration with far-right, bringing more than 300,000 people to the streets nationwide in January and February 2025. In the aftermath, the CDU/CSU questioned political neutrality of some non-profit organizations involved in the protests and hence their eligibility for public funding, which was perceived as an attack on civic engagement. 8 The election environment was further shaped by the stagnating economy, the effects of the war caused by the Russian Federation’s invasion of Ukraine and an abrupt change in the transatlantic relations. 9
IV. LEGAL FRAMEWORK
The legal framework is composed of the 1949 Basic Law, the 1956 Federal Electoral Act (FEA – last amended in 2024), the 2002 Federal Electoral Regulations (FER – last amended in 2024), the 1951 Law on the Scrutiny of Elections (last amended in 2020), the 1999 Law on Election Statistics and the 2002 Civil and 1998 Criminal Codes. Political party funding is regulated by the 1994 Political Parties Act (PPA – last amended in 2024). Additionally, Federal Constitutional Court (FCC) rulings govern the elections. The Federal Ministry of the Interior and Community (FMoI) can issue ordinances to further detail the electoral legislation.
3 These were the first early parliamentary elections since 2005. 4 By law, the Bundestag may be dissolved within 21 days from the day of the lost vote of confidence; the new elections shall be held within 60 days. The elections were originally scheduled for 28 September 2025. 5 The attack in Magdeburg on 20 December 2024 left six people killed and hundreds injured. On 22 January, two persons were killed and several injured in an attack in Aschaffenburg. Two persons were killed, and dozens were injured during an attack in Munich on 13 February. On 21 February, one person was injured during an attack in Berlin. 6 Over January 2025, some 900,000 people went to the streets nationwide following the November 2024 meeting in Potsdam, where AfD members, far-right activists and their sympathizers discussed the so-called ‘re-migration’ of people from Germany. 7 The motion, passed with a narrow majority, called for “immediate, comprehensive measures to end illegal migration, secure Germany's borders, and consistently deport persons who are legally required to leave the country, especially criminals and potential threats”. 8 On 24 February 2025, a day after the elections, the CDU/CSU submitted a parliamentary inquiry of 551 questions related to political neutrality of some civil society organizations and media outlets. In response, the civil society launched a petition calling the CDU/CSU parliamentary group “to immediately end their politically motivated campaign against critical media and civil society organizations”. 9 During the February 2025 Munich Security Conference, the US Vice-President JD Vance denounced European “firewalls” that seek to isolate far-right groups and met with the AfD leading candidate, Alice Weidel. Federal Republic of Germany Page: 6 Early Federal Elections, 23 February 2025 ODIHR Election Assessment Mission Final Report
The 2023 amendments to FEA introduced changes to the electoral system and reduced the number of seats in the Bundestag to 630. 10 Several changes were introduced to the FER in 2024, including regarding the allocation of mandates, facilitating registration of out of country voters, and introducing additional data protection safeguards for candidate registration. To allow for the organization of elections in due time, the FMoI issued an ordinance to shorten several deadlines within the electoral process.
The legal framework is robust and conducive to democratic elections and most ODIHR EAM interlocutors did not express concerns regarding its implementation, the timeline for approval of amendments or transparency of the process. 11 Nevertheless, most prior ODIHR recommendations remain unaddressed, including those calling for comprehensive campaign finance regulations, effective and timely adjudication of election disputes, decriminalization of defamation, and the adopting of clear procedures for accrediting citizen and international observers.
A comprehensive legislative reform should be undertaken to implement outstanding ODIHR recommendations and further align the legal framework with OSCE commitments, international standards, and good practice. Such a revision should be done through an open consultative procedure in advance of the next elections, providing sufficient time for an effective implementation.
The 2024 amendments to the PPA to enhance transparency of campaign finance addressed some previous ODIHR recommendations. They reduced the threshold for immediate reporting of donations, introduced further regulations for third-party campaigning, and added new provisions requiring separate reporting for sponsorship. While acknowledged as beneficial by most ODIHR EAM interlocutors, several civic organizations advocated for further strengthening of the regulations, in particular by imposing caps on donations and controlling the influence of foreign actors on the German election campaign. 12
V. ELECTORAL SYSTEM
The members of the Bundestag are elected for a four-year term, through a mixed proportional and majoritarian first-past-the-post system. Voters are entitled to cast two votes, one for a district candidate (first vote - Erststimme) and one for a closed party list (second vote - Zweitstimme), at the Land level. Candidates are elected in 299 single-mandate districts, while closed party lists compete in 16 multi-seat Länder constituencies. The electoral threshold is 5 per cent of second votes, except for parties that win seats in at least three single-seat districts and political parties of national minorities (Danes, Frisians, Roma and Sinti, and Sorbs).
Initially, the amendments removed the so-called “basic mandate clause” (Grundmandatsklausel), which allowed parties below 5 per cent threshold to enter parliament if they won mandates in at least
10 A parliamentary Commission for the Reform of the Electoral Law and the Modernization of Parliamentary Work, composed of MPs and independent experts, was established in March 2022. Its 2023 final report recommended changes to the electoral system, and a reduction of the Bundestag seats. Other proposals –such as the reduction of the voting age to 16, measures to increase participation of women in the parliament, and extending the parliamentary term to five years – were ultimately not adopted. 11 Germany is party to major international and regional instruments related to holding of democratic elections, including the 1966 International Covenant on Civil and Political Rights, 1979 Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women, 1965 International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, 2003 Convention against Corruption, 2006 Convention on the Rights of Persons with Disabilities, and the 1950 European Convention on Human Rights. 12 In March 2025, a coalition of several organizations including Abgeordnetenwatch.de, LobbyControl and Transparency Germany addressed an open letter to leaders of the CDU/CSU and the SPD. Federal Republic of Germany Page: 7 Early Federal Elections, 23 February 2025 ODIHR Election Assessment Mission Final Report
three single-seat districts. In 2023, several stakeholders appealed the provisions regarding the reformed allocation of seats, the electoral threshold and the elimination of the alternative threshold to the FCC, arguing that imposition of the 5 per cent threshold would have limited the possibilities for smaller and regional parties to enter the Bundestag. 13 The FCC ruled most amendments to be in line with the Constitution, apart from the 5 per cent threshold while the “basic mandate clause” continued to apply for these elections.
Most ODIHR EAM interlocutors positively assessed the current electoral system. However, several criticized the electoral reform for lack of inclusivity. 14 The reform, enacted by the ruling coalition of the SPD, the Greens and the FDP, was criticized mostly by the CSU/CDU and the Left for reducing the importance of the direct vote in districts, weakening smaller or regional parties and reducing political diversity. 15 A number of interlocutors posited further amendments to the electoral system can be expected, following the 2025 elections. 16
The 2023 electoral reform limited the number of mandates to 630, removing the overhang (Überhangmandate) and compensatory mandates (Ausgleichsmandate), which were increasing the size of the parliament in previous elections. 17 Candidates elected in their districts (first vote) are entitled to a seat if the assignment of such seat is supported by the amount of party list votes (second votes) that their political party received overall. Should a party win more districts according to the national vote, some of those directly elected candidates will not get a seat in parliament. 18 For these elections, 23 candidates who won in their districts did not receive a mandate, out of which 18 are from the CDU and the CSU. 19
Review of electoral district boundaries is done based on population changes by a permanent Constituency Commission, and subject to the Bundestag approval. In accordance with the FEA, the Commission comprises seven members appointed by the Federal President. The 2023 amendments to the FEA reduced the possible maximum deviation in the number of voters in newly drawn constituencies from 25 to 15 per cent, bringing the provisions for district delimitation more in line
13 See the FCC ruling of 30 July 2024. These were filed by the Government of Bavaria, 195 members of the CDU/CSU parliamentary group, and the CSU; these complainants together with the Left, its parliamentary group and 4,242 voters supported by Mehr Demokratie organization contested the electoral threshold. Other 212 supporters of the Left contested the removal of the basic mandate clause. 14 Paragraph 60 of the 2023 ODIHR and Venice Commission Joint Opinion on the Amendments to FEA took note of “the lack of cross-party support. Building broad consensus on the choice and fundamental aspects of an electoral system contributes to the acceptance, legitimacy and the stability of the governing system”. 15 During the approval process in the Bundestag, the CSU/CDU criticized the removal of the basic clause mandate and the second vote coverage rule, while the Left expressed that the reform strengthens larger parties and reduces political diversity. In 2021, the CSU and the Left received 5.2 per cent and 4.9 per cent of the votes respectively. 16 The CDU/CSU and SPD Coalition Agreement from 9 April 2025 includes plans of revising the 2023 electoral reform, especially the distribution of seats to candidates who won majority of first votes, equal representation of women in the parliament, and a possibility of lowering the voting age to 16. 17 The number of MPs increased from 631 members in 2013, to 709 in 2017 and 736 in 2021. Overhang mandates, which provided benefits mainly to the major parties, were allocated if a party won in a Land more district mandates through first votes than it would have been entitled to according to the second vote results. Compensatory mandates were introduced to balance the overhang mandates. 18 Mandates are allocated as follows: first, the total proportion of seats is calculated nationally (primary distribution), and then seats are allocated per Land (secondary distribution). Candidates who won in their districts with the most first votes have priority in the allocation of mandates, followed by those on the lists. The 2023 ODIHR and Venice Commission Joint Opinion on the Amendments to FEA underlined that “the amendment does not go against the principle of equal suffrage, even if it lowers the chance of some candidates to be successfully elected”. 19 See Bundestag analysis of not attributed mandates in these elections. Federal Republic of Germany Page: 8 Early Federal Elections, 23 February 2025 ODIHR Election Assessment Mission Final Report
with international good practice. 20 In March 2024, the Bundestag approved district changes which affected 16 single-member districts; 14 in Bavaria, Saxony-Anhalt and Brandenburg, due to population changes and 2 in Thuringia due to adjustments of municipal boundaries. 21 No ODIHR EAM interlocutors raised concerns with the redrawing of constituency boundaries or equality of the vote.
VI. ELECTION ADMINISTRATION
Elections are administered by a four-tiered structure including the Federal Electoral Committee (FEC), 16 Länder Electoral Committees (LECs), 299 single-mandate Constituency Electoral Committees (CECs) and some 65,000 Election Boards (EBs). 22 In addition, some 25,000 Postal Voting Centres (PVCs) operated in municipalities the last two weeks prior to election day.
The FEC supervises the implementation of the respective legislation, ascertains which parties are eligible to participate in elections, decides on complaints regarding the rejection or approval of a Land list and determines the final result of the Land list election for the electoral area. The LECs, among other duties, decide on the admission of Land lists, adjudicate appeals lodged against the approval or rejection of constituency nominations and establish the final results of the election by Land list for the respective Land. The CECs decide on the admission of constituency nominations, revise decisions taken by EBs, and establish the election results in the constituency. The EBs, with assistance from municipalities, organize the elections at the local level.
Committees at all levels are chaired by returning officers and EBs by electoral officers. The Federal Returning Officer (FRO) and Länder returning officers are appointed by the FMoI and the Länder executive authorities, respectively. Constituency returning officers and electoral officers are appointed by the Länder executive authorities. In addition to the chair, the FEC consists of two judges of the Federal Administrative Court, and eight persons appointed by the FRO as assessors on the proposal of political parties. Four out of eleven FEC members, including the chairperson, are women. The LECs are composed of nine members, including two judges, while CECs have seven members. EBs have five to nine members appointed from among voters and political parties.
Some 675,000 poll workers were recruited and trained to operate on election day. The legislation does not guarantee a gender-balanced composition of the election management bodies. The FRO does not collect gender disaggregated data on staff engaged in the election administration. 23
To support the development of targeted strategies for enhancing women’s participation, disaggregated data on gender representation in the election administration should be collected and published in a comprehensive manner.
20 Paragraph I.2.2.iv of the Code of Good Practice in Electoral Matters recommends that the “permissible departure from the norm should not be more than 10%, and should certainly not exceed 15% except in special circumstances”. 21 See amendments to the FEA adopted on 7 March 2024. 22 Electoral committees for these elections were established in November 2024. 23 Article 48d of the CEDAW General Recommendation No. 23 recommends that States parties should provide “statistical data, disaggregated by sex, showing the percentage of women relative to men who enjoy those rights”. Paragraph 40.13 of the 1991 OSCE Moscow Document commits participating States to “ensure the collection and analysis of data to assess adequately, monitor and improve the situation of women”. The FRO is to release gender and age disaggregated data on voters’ participation in the elections, based on a nationwide sample. Federal Republic of Germany Page: 9 Early Federal Elections, 23 February 2025 ODIHR Election Assessment Mission Final Report
The training sessions conducted by LECs on election day procedures observed by the ODIHR EAM were comprehensive, well attended and contained interactive elements. For further self-study, the poll workers could also refer to the video materials developed by the FRO. 24
Voter education efforts by the returning officers at federal and Länder level were inclusive and focused on the applicable procedures for postal voting in-country and abroad and the procedures for correctly filling-in the ballot. The voter education included also information on voting arrangements for voters with visual and physical impairments as well as guides in Braille alphabet. Training on postal voting procedures had commenced prior to the arrival of the ODIHR EAM. 25 The returning officers for each Land produced comprehensive manuals for officials on postal voting and election day procedures.
The FEC held two regular sessions prior to the elections, both public and with minutes as well as a video recording of the sessions made available online. The LECs held up to two sessions each; the ODIHR EAM was informed that LEC sessions were closed in order to abide with the personal data protection rules, as among others, they dealt with the verification of supporting signatures. Minutes of the sessions were not available. Land returning officers, however, readily shared non-sensitive information with the ODIHR EAM upon request.
To enhance transparency, the election administration at all levels should hold public sessions, and publish the draft agendas and minutes of relevant sessions, while duly respecting applicable data privacy legislation.
The election administration informed the ODIHR EAM of organizational and logistical challenges imposed by the tight deadlines caused by the early elections. Some Land returning officers met by the ODIHR EAM related that they had filed the order for the printing of ballots papers prior to the expiry of the deadline for the ruling on complaints against election participation of some contestants in their areas, thereby taking a calculated risk compelled by the tight deadlines. Several Land returning officers expressed their belief that the tight deadlines for collecting the support signatures discouraged some political parties from running in the elections.
A number of provisions to facilitate autonomous access of persons with disabilities to elections were put in place; nevertheless, barriers to their participation on equal terms with other voters remain. Prior to election day, each voter received a notification about their entry into the voter list, the address of their polling station, and a note specifying if the polling station assigned to them was barrier free. Voters with low mobility assigned to a non-barrier free polling station were encouraged to request a postal ballot, which they could either cast in person at a postal voting centre or return by mail. All postal voting centres, usually located in town halls, were accessible to voters for independent voting.
Overall, the election authorities at all levels acted professionally and efficiently in organizing the various stages of the process and undertook comprehensive efforts to mitigate the potential negative effects of the compressed timeline and to make the election inclusive for all voters. All ODIHR EAM interlocutors expressed a high level of trust in the integrity and professionalism of the election administration, including in the conduct of election day.
24 The self-study video material is available on the FRO webpage. 25 The ODIHR EAM attended a special training for members of postal vote counting teams that emphasized the importance of maintaining the secrecy of the vote of voters and that the opening of ballot envelopes was to commence only after 18:00 hrs. i.e. after the closing of polling stations. Federal Republic of Germany Page: 10 Early Federal Elections, 23 February 2025 ODIHR Election Assessment Mission Final Report
VII. VOTER REGISTRATION
Citizens over 18 years old by election day who have either a domicile or permanent residency for at least last three months in Germany are eligible to vote. 26 According to the FRO, 60,510,631 were registered to vote for these elections. Positively, since 2019, Germany grants full voting rights to persons with intellectual and psychosocial disabilities under guardianship. Individuals convicted of specific serious crimes by a court are ineligible to vote.
In-country voter registration is passive, and voter lists are extracted from municipal civil registers based on a voter’s permanent residence. Although voter lists were available for verification prior to election day, no municipality met by the ODIHR EAM had received complaints regarding omissions or inaccuracies in the voter lists. All ODIHR EAM interlocutors expressed confidence in the accuracy of the voter register and inclusiveness of the voter lists.
All in-country registered voters, as well as those residing temporarily abroad can vote by post without providing any justification. Voters wishing to vote by post or at any other polling station in a given constituency must apply for a polling card. Application for a polling card must be submitted with the municipality of the voters’ main place of residence no later than 3:00 p.m. on the Friday before election day. 27 Voter registration for citizens permanently residing abroad was available online until 2 February.
Due to a technical mistake, in a few instances noted in five districts in Berlin and two districts in North Rhein-Westphalia, some postal voters received two polling cards prior to election day. The relevant election authorities took adequate measures to exclude a possibility of double voting by invalidating the second polling card. 28
Citizens permanently residing abroad are eligible to vote exclusively by post if they have lived in Germany for at least three months without interruption after reaching the age of 14 and this residence was not more than 25 years ago. Alternatively, citizens permanently residing abroad who have never resided in Germany are also eligible to vote if they can demonstrate personal and direct familiarity with the political situation in the country and are affected by it. 29
A. POSTAL VOTING
Postal voting has become a widespread form of voting in Germany after the right to request postal voting was granted to all in 2008. Nonetheless, the percentage of voters who cast a postal ballot decreased in comparison with previous elections; 37 per cent of the voters in 2025 elections, as compared to 47.3 per cent in the 2021 elections. The postal voters’ share of the total voter turnout varied from 52.2 per cent in Bavaria to 25.6 in Thuringia. 30 Given the shortened timelines for postal
26 Germany continues discussing lowering the general voting age to 16 years. It is already endorsed as the voting age in ten Länder for the Landtag elections and in nine Länder for municipal elections. 27 In exceptional cases, for instance due to serious illness, applications on election day are permissible. 28 FRO reported that in Berlin, ballot papers were sent twice to voters in the Mitte, Friedrichshain-Kreuzberg, Pankow, Steglitz-Zehlendorf, Tempelhof-Schöneberg, and Marzahn-Hellersdorf, and in North Rhine- Westphalia in Duisburg and Heinsberg. Isolated cases of inadvertent multiple mailings of ballot papers were also noted in Schleswig-Holstein, Saxony-Anhalt, Bavaria, and Rhineland-Palatinate. 29 Eligible categories of voters include for instance German citizens who moved abroad at the age of 12 after being born and attending school in Germany, but regularly visit Germany for less than three months; German pensioners who maintain a vacation home in Germany; those citizens employed as local employees at German diplomatic missions and other institutions, such as political foundations and others. 30 See the FRO information about postal voting in the 2025 Federal Elections. Federal Republic of Germany Page: 11 Early Federal Elections, 23 February 2025 ODIHR Election Assessment Mission Final Report
voting, some Land returning officers suggested mailing of ballots with due advance or casting the mailed-in ballots in person.
An application for a polling card could be submitted via post, email or fax to the competent municipal authority no later than 21 days before election day. The municipal authority sent the polling card to all applicants by mail. The municipalities began sending postal ballots to citizens who requested them as soon as they had received the ballots, and some municipalities began issuing postal ballots even prior to the official opening of postal ballot voting centres (PVCs) on 10 February to facilitate the process.
The condensed deadline for the preparation and conduct of postal voting from 6 weeks in case of a regular election to 14 days in early elections posed an organizational challenge for relevant stakeholders. In the first week of their operation, the long lines to cast the vote at the PVCs made some municipalities open a second postal voting centre in the same location, at times in premises less suited for the purpose.
Due to the tight deadlines for the return of postal ballots, the FRO had instructed municipalities to prioritize preparing and mailing postal ballots to German citizens living aboard. On 21 February, the FRO informed that a total of 213,255 voters abroad had requested a postal ballot.
A voter abroad would return their postal vote either by mail or diplomatic post if the German embassy or consulate in the voter’s country of residence offered this service. Politicians, civil society organizations as well as many individuals living abroad considered the deadlines applicable to postal voting in early elections unrealistically short for German citizens living abroad, also given the unreliability of postal services in some countries, and expressed concern that many voters would be disenfranchised. A few instances of late receipt of postal votes by citizens living abroad were brought to the attention of the ODIHR EAM and several interlocutors opined that the mechanism to enfranchise German citizens abroad is in dire need of reform.
Consideration could be given providing voters with the opportunity to return their ballots within timelines that ensure their votes are received and counted.
VIII. PARTY AND CANDIDATE REGISTRATION
Eligible voters can run independently or as party candidates. Parties and associations that intended to field candidates were required to notify the FEC of their intention by sending their party programme and other documentation by 7 January 2025. 31 The FEC assessed the submitted information for eligibility on formal grounds. A political party deemed ineligible had four days to appeal the FEC decision to the FCC, which had five days to rule on the appeal. A total of 66 parties applied and 41 were registered as contestants. 32 One party was denied the status of national minority party for not meeting the formal requirements. 33 Of the 41 registered parties, 29 submitted applications for the registration of their Land list and candidates in majoritarian districts. The 16 LECs registered a total
31 For political parties represented in the Bundestag or with at least five seats in regional parliaments the deadline was 14 January. 32 The 25 organizations were denied registration for not meeting the formal criteria to be considered a political party such as lack of membership list, application done by e-mail rather than mail, application not signed etc. 33 German national minorities may form political parties, which are exempt from the 5 per cent electoral threshold if they are members of the national minority, work programmatically for their interests and unfold their political activities in the German stronghold of the national minority. The Sonstigen Party was recognized as a political party but did not sufficiently fulfil the listed criteria to be recognized as a national minority party. Federal Republic of Germany Page: 12 Early Federal Elections, 23 February 2025 ODIHR Election Assessment Mission Final Report
of 229 electoral lists. 34 Several smaller parties informed the ODIHR EAM that organizing the legally required party conventions to select the candidates was challenging due to the shortened deadlines.
Political parties with at least five members in the Bundestag or a state parliament (Landtag) do not need to collect supporting signatures in order to submit their nominations. All other parties and associations wishing to field candidates as well as individual candidates had to collect at least 200 supporting signatures from eligible voters in the respective district for the district nominations and one signature for each 1,000 eligible voters in a Land or no less than 2,000 signatures in support of a party list. The deadlines for collecting the support signatures were shortened from approximately six weeks to less than four weeks for these elections but the overall number of required signatures remained unchanged.
The FEC received 38 complaints against the LECs’ rejection of the electoral lists due to insufficient number of supporting signatures. 35 Most parties whose electoral lists were rejected on merit informed the ODIHR EAM that they expected that the signatures’ requirement would be lowered as had been the case in the 2021 federal elections, with the Ecological Democratic Party (Ökologisch- Demokratische Partei-ÖDP) challenging the unchanged provisions with the FCC. 36 The FCC ruled that signature quorums serve to ensure only well-established political parties take part in the elections and considered the unchanged requirements justified even under the conditions of shortened deadlines in a case of an early election. 37 The number of required signatures in support of candidacy is well below the ceiling of 1 per cent of the electorate, hence in line with international good practice. 38
Several political parties without representation in the Bundestag informed the ODIHR EAM that the need to obtain certification from the home municipality of each person who signed in support of an electoral list or candidate was an unreasonably cumbersome and costly procedure that could be simplified, for instance by allowing supporters to sign digitally.39 The parties, whose number of support signatures was below the required threshold after the LEC verification process, were not granted an opportunity to supply additional signatures. 40 Contrary to international good practice, voters can sign in support of only one electoral list and one candidate. 41
34 A candidate can run both in a district and on the party list; according to the FRO data, of 4,506 registered candidates 1,859 (41 per cent) ran in both races. 35 Of these, 1 complaint was satisfied, 1 withdrawn, 9 rejected on procedural grounds and 28 rejected on merit. 36 The signature requirements in support of electoral lists and majoritarian candidates were exceptionally lowered by 75 per cent for the 2021 federal parliamentary elections in recognition of the challenges created by the COVID-19 pandemic restrictions. 37 See the FCC ruling from 22 January 2025. 38 The 2002 Venice Commission Code of Good Practice in Electoral Matters, Guidelines 1.3 section ii. provides that “[t]he law should not require collection of the signatures of more than 1% of voters in the constituency concerned”. 39 The ODIHR EAM received an open letter on that matter signed by 13 concerned political parties. 40 The Justice Party (Gerechtigkeit – Team Todenhöfer) informed the ODIHR EAM that it submitted sufficient number of signatures in support of its electoral list in Baden-Württemberg; however, the respective LEC disqualified four signatures thereby bringing their total number below 2,000. The party was denied registration without having an opportunity to remedy the error. Paragraph 96 of the 2020 ODIHR and Venice Commission Guidelines on Political Party Regulation states that “[political parties] should also be given the opportunity to submit additional signatures and correct erroneous information, if necessary, before the deadline expires, while online means to do so should be considered”. 41 Paragraph 96 of the 2020 ODIHR and Venice Commission Guidelines on Political Party Regulation states that “legislation should not limit a citizen or other individual to signing a supporting list for only one party. Any limitation of this right can lead to the disqualification of parties that in good faith believed that they had fulfilled the requirements for sufficient signatures”. The citizen signs in support of the principle of a party’s right to participate in the elections. Federal Republic of Germany Page: 13 Early Federal Elections, 23 February 2025 ODIHR Election Assessment Mission Final Report
In line with international good practice, law and practice should ensure the meaningful possibility for corrections of omissions of erroneous information in signature collection process.
To further promote pluralism in the electoral process and freedom of association, consideration should be given to removing the restriction against signing in support of more than one electoral list and more than one election candidate.
By the end of the registration period, a total of 4,506 candidates were registered, of which 1,422 were women (31.6 per cent). While women constituted 35 per cent of candidates running on the parties’ lists, there was only 27 per cent of them among candidates running at the district level. 42 Overall, the registration of electoral contestants, both by the FEC and the LECs was efficient and inclusive, notwithstanding some cumbersome procedural steps.
IX. CAMPAIGN
A. LEGAL FRAMEWORK AND REGULATIONS
The election campaign is regulated by federal, Länder and municipal laws and ordinances, and provisions for display of campaign materials and holding meetings with voters vary at the municipal level, even within a single Land. At the federal level, the freedoms of expression, association and peaceful assembly are guaranteed by the Basic Law. 43 The Federal Assembly Act regulates the organization of outdoor assemblies. 44 The PPA mandates equal treatment of all political parties by public authorities and establishes the principle of “graduated equal opportunity” according to the results obtained in previous parliamentary elections. Further regulations arise from the jurisprudence of the FCC and the Federal Administrative Court, which award special consideration to campaign activities conducted closer to election day.
The activity of online platforms and digital services is regulated by the European Union (EU) Digital Services Act (DSA), which was supplemented in the national legislation by the 2024 national DSA act (Digitale-Dienste-Gesetz) to define specific division of tasks and the functioning of oversight institutions, as well as to further detail investigative powers and the right to impose sanctions. 45 In addition, an independent advisory board was set up to support the Digital Service Co-ordinator (DSC) in its policy making, by formulating recommendations and research questions. 46 As the
42 Among the parliamentary parties, the Greens, the Left and the CDU/CSU fielded the highest number of women candidates on their lists: 56 per cent, 52 per cent and 45 per cent, respectively. At the district level, it was also the Greens that fielded the highest number of women, 48 per cent of their candidates, followed by the SPD, 38 per cent and the Left, 33 per cent. The FRO provided gender disaggregated information, in accordance with the international commitments. Article 48(d) of the CEDAW Committee General Recommendation No. 23 calls for collection of gender disaggregated data on participation in elections and public referendums. 43 Regulations relevant to the conduct of election campaigns are part of the general body of law governing the exercise of state powers and discharge of state functions that are responsibility of the Länder. Political parties and candidates are given privileges that are particularly relevant ahead of elections. 44 Since 2006, the legislative competence for the right of assembly has been with the Landtage, with some Länder adopting state assembly laws and others continuing to apply the federal one. 45 Attributions are shared between the Federal Network Agency (Bundesnetzagentur), which is the Digital Service Coordinator (DSC), the Federal Agency for Child and Youth Protection in the Media, the Media Authority of North Rhine-Westphalia (co-ordinating the relevant media supervisory bodies) and the Federal Commissioner for Data Protection and Freedom of Information. 46 The board is composed of 16 individuals – 8 from civil society and 4 each from academia and business associations, nominated by the Bundestag for the duration of a parliamentary mandate. Two candidates proposed by the AfD were rejected on both political and technical grounds. Federal Republic of Germany Page: 14 Early Federal Elections, 23 February 2025 ODIHR Election Assessment Mission Final Report
implementation of the law is in its early stages, some ODIHR EAM interlocutors pointed to limited understanding of the enforcement mechanisms by both the public and stakeholders. 47 Several ODIHR EAM interlocutors raised concerns about limited access to data from online platforms curtailing transparency. Data protection is regulated according to the 2016 EU General Data Protection Regulation (GDPR) and the 2017 Federal Data Protection Act (last amended in 2024).
B. CAMPAIGN ENVIRONMENT
The campaign was vibrant and competitive, with a wide range of contestants representing different views across the political spectrum. While overall, fundamental freedoms were respected and contestants could compete freely, a number of ODIHR EAM interlocutors raised concerns about deterioration of civic space, in which individuals and groups can meaningfully engage in political, social, economic, and cultural life. 48
Wintertime affected the campaign strategies with ubiquitous outdoor materials, but limited number of outdoor events. Parties used social networks, door to door campaigning, and party stands, distributed leaflets and other party paraphernalia, as well as advertising in online and print media. Parliamentary parties organized campaigning for the Land lists centrally. District candidates relied on co-operation with local party branches in managing their own campaigns.
Migration-related issues and the political firewall (Brandmauer) aimed at isolating far-right parties from gaining power resonated as primary topics for several weeks of the campaign. 49 Other topics included the economy, cost of living, social benefits, and climate. Several ODIHR EAM interlocutors noted that public debate on the war in Gaza was met with immediate backlash when critical tone towards Israel was used and considered this to negatively impact freedom of expression. 50 District candidates of the SPD, the Greens and the Left were adjusting the content of their campaign messages to their district electorates. The AfD, the SPD, the Greens and the Left district candidates tailored their online messages to the local context, while the CSU and the FDP disseminated centrally prepared campaign messages also at the local level. The ODIHR EAM noted instances of campaign posters of AfD, CDU/CSU, the Greens and the Left being defaced.
The ODIHR EAM was informed about cases of violence, including online, as manifested by disinformation campaigns and use of manipulative content, against both candidates and campaigners from vulnerable groups, in particular women and people of migrant origin. 51 The increasing normalization of divisive and inflammatory speech as well as rising popularity of authoritarian ideas
47 Experts invited by the Bundestag to discuss the draft law in February 2024 mostly supported the draft, but highlighted the need for a strong, independent and transparent DSC, with sufficient budget, adequate resources for investigations by the Federal Criminal Police Office, and requested a clear and effective dispute resolution mechanism. 48 The European Commission 2024 Rule of Law Report Country Chapter on Germany has noted that “the overall situation of civic space has seen some deterioration, with certain restrictions related to the right to protest being subject to judicial review”. See also Media section. 49 The term Brandmauer is is used with a historic connotation to the political events in Germany preceding the World War II. 50 See also Media section. 51 Such instances were also reported in the media. During the pre-electoral period, Gökay Akbulut, MP from the Left was allegedly attacked based on his race in Baden-Württemberg, while a campaigner for the Left party was attacked in Görlitz. According to the party, in Dortmund some candidates were intimidated to run and considered withdrawing. Karamba Diaby from SPD, the first black African-born politician to enter the Bundestag, resigned in June 2024 for being the target of repeated racist attacks. Federal Republic of Germany Page: 15 Early Federal Elections, 23 February 2025 ODIHR Election Assessment Mission Final Report
impacted the tone of the campaign discourse. 52 Some political parties depicted the migrant communities as a security threat and several ODIHR EAM interlocutors noted the increasing number of attacks against migrants. 53 ODIHR EAM interlocutors reported that the increasing violence towards politically active representatives of vulnerable groups is a deterrence to their candidacy and participation in public life.
Authorities should proactively address all forms of electoral violence and provide effective remedies. Citizens should be informed about their rights and available remedies to curb the electoral violence.
C. ONLINE CAMPAIGN ENVIRONMENT
The election campaign was targeted by disinformation and foreign interference campaigns gaining momentum closer to election day. 54 Elon Musk, the owner of X and Special Government Employee of the United States administration, vigorously supported the AfD on his X account with its 218 million followers, giving the party an unprecedented prominence. 55 In January, the European Commission (EC) opened an investigation into the X algorithm for recommending content to users, the so-called recommender system. 56 On 7 February, X lost a lawsuit at the Berlin Regional Court after the platform refused to provide civil society organizations publicly available data in a systematic manner. 57
The EC is responsible for the oversight and enforcement of the DSA rules on systemic risks. Once designated as such, very large online platforms (VLOPs) and search engines (VLOSEs) are obliged to submit assessments of the systemic risks on their platforms to the EC and the Digital Services Co-
52 The UN Committee on the Elimination of Racial Discrimination, in its 2023 Concluding observations on Germany, noted “the increasing number of extremist organizations and groups, including right-wing extremist political parties, such as Alternative for Germany, whose programme is reportedly based on a national-ethnic concept, leading to a denial of basic legal equality, [as well as] increase in the number of violent racially based incidents…”. The Institute for Strategic Dialogue study shows how German far-right actors have adopted generative AI with “common narratives including attacks on refugees and immigrants, LGBTI and climate activists, and opposition parties”. According to Leipzig Authoritarian Studies, there was a shift towards authoritarian ideologies among the population, with an increase in far-right attitudes observed in the west of the country. 53 For instance, the AfD post on Facebook from 20 February states “…Islamists declare war on us and turn our country into a ‘slaughterhouse’ for their sick ideology with the hashtag ‘#LetsSlaughter’. We will implement the large-scale deportation offensive (…) We will protect our borders and turn away migrants without authorization to enter the country at the border…”. 54 Two days before election day, the FMoI warned about the disinformation campaign with online videos alleging manipulations of ballots to the detriment of the AfD, with some of the disinformation attempts attributed to the Russian propagandist group Storm 1516. Civil society organization Institute for Strategic Dialogue discovered a co-ordinated network on X spreading disinformation about German politicians and alleged election-related terror threats. The network of some 50 accounts, with traits to the pro-Russia campaign Operation Overload, disseminated false claims through videos designed to look like they come from media outlets, law enforcement agencies and academics. The campaign Doppelganger imitating traditional media websites, disclosed to the public in January 2024, was still active for these elections. The ODIHR EAM was also informed about cases of disinformation directed against well-known political figures including the Federal Foreign Minister Annalena Baerbock, CDU leading candidate Friedrich Merz and the Greens leading candidate Robert Habeck. 55 Since publicly endorsing the party on 20 December 2024, Elon Musk interviewed on his X account the AfD leading candidate Alice Weidel and published over 70 posts about the party. 56 The EC requested X to provide internal documentation about its recommender system, to preserve internal documents about the future changes of the recommender algorithms and to allow access to direct fact-finding on content moderation and virality of accounts. 57 The organizations that sued X were Democracy Reporting International (DRI) and the Society for Civil Rights (Gesellschaft für Freiheitsrechte, GFF). Federal Republic of Germany Page: 16 Early Federal Elections, 23 February 2025 ODIHR Election Assessment Mission Final Report
ordinators (DSCs) and to put in place risk mitigation measures. 58 VLOPs and VLOSEs published the risk assessments approximately a year after their finalisation, which does not allow for their timely, independent analysis by civil society organizations and raises questions about the assessments’ relevance. 59 Several ODIHR EAM interlocutors reported difficulties in addressing the instances of manipulative content with the VLOPs. 60
The national authorities undertook considerable efforts to detect and address disinformation and foreign interference. The authorities formed dedicated task forces operating during the election period composed of the FMoI, Federal Foreign Office, the Chancellery and intelligence agencies, including BfV. In January, German DSC, together with the EC, held a roundtable with VLOPs, national authorities and civil society organizations as well as a stress test to identify and mitigate potential risks to the federal elections. 61 Federal Office for Information Security (Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik; BSI) reached out to all parties represented in the parliament, providing workshops and raising awareness about cyber threats. Smaller parties, not represented in the parliament, received the information via the returning officers. All parliamentary political parties that the ODIHR EAM met with had data protection policies and information security infrastructure in place and assigned a party member as data protection commissioner, with some parties outsourcing these services.
Notwithstanding the introduced efforts, several political parties informed the ODIHR EAM about the lack of resources to address numerous online attacks they were exposed to. Moreover, many election stakeholders, including from political parties and civil society lacked awareness about the relevant legal framework and institutional roles and mechanisms for addressing the manipulative content. The decentralized and extraterritorial nature of social networks platforms left stakeholders unaware of which actions fall under the jurisdiction of the national institutions. While some interlocutors commended the efforts of the German DSC, others noted that further growth of the institution is needed for it to be able to meaningfully fulfil its tasks. 62
To raise awareness among relevant stakeholders on available mechanisms and to address disinformation and manipulative content, capacities of Digital Services Co-ordinator should be enhanced.
All political parties campaigned actively on social media. 63 In December 2024, the CDU/CSU, the Greens, the FDP, the Left, and the SPD signed a voluntary Fairness Agreement aimed at promoting respectful discourse and minimizing personal attacks during the campaign period. They agreed on
58 The assessments of the systemic risks need to be submitted to the DSC of establishment, which for most of the social media platforms (e.g. Meta, TikTok, X, Microsoft, Google/YouTube) is the Irish Coimisiún na Meán (CnaM). 59 The European Ombudsman in its preliminary views on the EC's refusal to give public access to the risk assessment report of X, posits that applying a general presumption of confidentiality to the reports is not justified. 60 According to HateAid report about the compliance of platforms with user rights under the DSA, only 44 per cent of the reported content internally assessed by lawyers as illegal was removed by the platforms. 61 The roundtable took place on 24 January and the stress test on 31 January 2025. Moreover, new intergovernmental co-ordination body, the Central Office for the Detection of Foreign Information Manipulation (Zentrale Stelle zur Erkennung ausländischer Informationsmanipulation, ZEAM) was established in 2024. 62 The DSC informed the ODIHR EAM that it operates with less than a third of the planned human resources. 63 Between 12 and 22 February, the ODIHR EAM conducted a quantitative and qualitative analysis of the activities of 65 accounts of contestants and other elections-related stakeholders on Facebook, TikTok and X. Federal Republic of Germany Page: 17 Early Federal Elections, 23 February 2025 ODIHR Election Assessment Mission Final Report
fair digital campaigning and clearly labelled use of AI tools. 64 Parties used different platforms for conveying their messages; the AfD engaged with voters mostly on X, whereas the Left was most popular on TikTok. X proved to be the platform of most vivid discussion on the accounts of the CDU/CSU and the Greens. 65 The campaign led on TikTok by the Left leading candidate - Heidi Reichinnek - was assessed as a significant factor of party’s success in these elections. 66 Posts on economics and finance, peace and security, and social policies featured most prominently. While no instances of hate speech were observed on the accounts monitored by the ODIHR EAM, negative posts on migrants, political opponents, minority groups, women, and traditional media were subtly composed and spread across all platforms, some with inflammatory and manipulative narratives. Reactions and statements to incidents, such as the car attack on demonstrators in Munich on 13 February, and non-election-related events were predominantly spread via X. 67 Facebook served predominantly as the platform for dissemination of campaign materials.
X. ELECTORAL PARTICIPATION OF WOMEN
Women are generally underrepresented in public and political life and the authorities and political parties made insufficient efforts to promote women’s political participation in these elections. There are 204 women in the newly elected 630 seats Bundestag, which constitutes 32.4 per cent, and is a decrease in comparison with the 2021 parliament, where women accounted for 35.3 per cent. 68 Six out of 15 ministers in the outgoing government and 8 out of 15 ministers of the newly appointed government are women. The political participation of women is lower at the local level. 69
Equality of men and women is enshrined in the Basic Law, obliging the State to promote the implementation of gender equality and eliminate existing disadvantages. Despite the UN CEDAW Committee recommendations to “strengthen its efforts to increase the number of women in elected decision-making bodies at the federal and State levels”, the election legislation does not provide any temporary special measures for candidate nominations or party lists. 70 The provisions promoting women candidates failed to gather sufficient parliamentary support during the 2023 reform of the electoral legal framework. 71
64 The AfD was excluded from the Fairness Agreement for the signatories deemed the party’s principles incompatible with the Germany’s “free democratic basic order” (freiheitlich-demokratische Grundordnung - FDGO) enshrined in the Basic Law. The BSW refused to sign the agreement alleging the signatories were spreading false claims about the party. 65 Over the monitoring period, 87 per cent of the posts published by AfD on X as well as 76 per cent of the Left posts on TikTok were liked more than 5,000 times. The posts were most frequently commented on X, with the CDU posts most frequently passing the threshold of 500 comments (88 per cent of posts), followed by the CSU (83 per cent), and the Greens (80 per cent). 66 Heidi Reichinnek’s speech in the Bundestag criticizing the CDU/CSU for collaboration with the AfD went viral, attracting millions of views. Her TikTok account has been growing exponentially, with 487,000 followers at the beginning of February 2025 and 610,000 at the beginning of March. 67 The 13 February Munich attack, during which an asylum seeker killed two and injured dozens of people by driving a car into a trade union demonstration, further polarized the debate on migration, which some parties linked with security concerns. 68 Following the 2021 federal elections, there were 260 women in the 736 MPs Bundestag. 69 In the period 2019-2024, only 23.2 per cent of municipal council members and 12.3 per cent of mayors were women. See the Federal Statistical Office analysis in “WISTA – Economy and Statistics”. 70 See Paragraph 39 of the 2023 CEDAW Concluding Observations on the ninth reporting period of Germany. The 2024 CEDAW Committee General Recommendation No. 40 recommends parity between women and men in decision-making systems. The Council of Europe’s recommendation CM/Rec 2003(3) refers to representation of men and women in all decision-making bodies in political or public life not falling below 40 per cent. 71 The Final Report of the Commission for Reform of Electoral Law and Modernization of Parliamentary Work outlines different possibilities of legislative measures to support women candidacies to the Bundestag. Federal Republic of Germany Page: 18 Early Federal Elections, 23 February 2025 ODIHR Election Assessment Mission Final Report
In 2020, the Constitutional Courts in Brandenburg and Thuringia ruled the Länder’s parity laws unconstitutional for impeding the party’s freedom to organize and nominate candidates as well as the principle of equality between sexes. 72 In 2021, the FCC ruled that enforcement of gender equality lies within the mandate of the legislature, which must also take into account such constitutional provisions like the freedom of political parties and electoral law principles of freedom and equality of choice. 73 According to some ODIHR EAM interlocutors, the jurisprudence halted other Länder’s legislative initiatives related to women participation in public and political life. 74
In line with international standards and OSCE commitments and to ensure equal representation of women, authorities should consider putting in place effective temporary special measures, such as legislative gender quotas and gender-targeted party funding.
The level of political parties’ commitment to supporting women’s candidacy varies across the political spectrum, with centre-left parties (the Greens, the Left, and the SPD) having the statutory provisions, alternating male and female candidates on their parties’ lists, and the centre-right parties leaving it to the voluntary decision of their territorial branches (the CDU/CSU) or being completely passive in that respect (the FDP). The far-right AfD is outwardly against any affirmative measures supporting women's candidacy. 75
All parties addressed healthcare issues in their programmes targeting female voters, with abortion rights receiving particular attention. The Greens, the Left, and the SPD highlighted the problem of gender pay gap. The Greens and the SPD advocated for introduction of temporary special measures, such as gender quotas, while the AfD focused on a family support programme instead.
Political parties should consider strengthening their efforts to foster inclusivity, including by adopting binding policies to place women in leading positions on candidate lists and integrating gender considerations into their policy proposals.
Political parties informed the ODIHR EAM that it is easier to nominate women candidates for the party lists rather than for the district races. Consequently, the overall share of women candidates on parties’ lists was higher than in the district races, 35 and 27 per cent respectively. The parties cited women’s lack of time to commit themselves to the more intense campaign at the district level and the parties’ strategies of fielding candidates with the biggest local networks, as the reasons for the prevalence of men. In general, ODIHR EAM interlocutors pointed to structural barriers such as fewer women in political parties’ executives, financial constraints, and traditional gender roles leaving
72 See the decisions of the Constitutional Courts of Brandenburg and Thuringia. In both cases the constitutionality of the parity law was appealed by the AfD (in Brandenburg with other far-right parties, while in Thuringia alone). The CEDAW Committee General recommendation No. 25 states that the “adoption by States parties of temporary special measures aimed at accelerating de facto equality between men and women shall not be considered discrimination”. 73 According to Paragraph 98 of the 2021 FCC decision: “when implementing the equality mandate (…) the legislature has a wide scope for action with regard to the measures it takes to enforce gender equality in social reality (…)”. Paragraph 99 states that “when carrying out the equality mandate in the right to nominate candidates, the legislature must also take into account other equally important constitutional interests and give them appropriate effect”. 74 The ODIHR EAM was informed about similar initiatives being put on hold in Berlin and Bremen. 75 The Greens and the Left fielded the highest number of women, with 56 and 52 per cent of women candidates in their lists, respectively. The CDU/CSU fielded 45 per cent of women and the share of women on SPD Länder lists amounted to 41 per cent. The FDP did not apply any affirmative measures and women constituted 21 per cent of their lists, while the AfD nominated the lowest number of women, 12 per cent. Federal Republic of Germany Page: 19 Early Federal Elections, 23 February 2025 ODIHR Election Assessment Mission Final Report
women with little time for participation in public life as prevailing obstacles to women becoming candidates. 76
Many ODIHR EAM interlocutors underlined the growing trend of online violence against women politicians as an increasingly relevant deterrent 77 and opined that politically engaged women fall victims of violence more often than their male colleagues, often facing threats of sexual character. 78 The online messages targeting women politicians were in general more visual, with derogating and sexualising components. 79 Cases of artificial intelligence (AI) leveraged with hate speech and used to mock politicians, especially women, were also noted in the campaign. 80 At the same time, continuous AI development makes it increasingly difficult for an internet user to identify digitally manipulated content. According to ODIHR EAM interlocutors, the most vulnerable to political violence are women of migrant origin and queer persons. Some political parties provided training for their candidates on how to counter cases of violence, both during the campaign events and online, moderated comments on the official social media accounts, and provided support to victims of violence within their party ranks. Only a minority of incidents of digital violence tend to be reported, leaving the perpetrators unaccountable. 81
Consideration should be given to introducing or strengthening existing proactive and preventive measures against political parties and organizations that resort to the use of violence against women in the campaign, including online.
76 Article 191c of the 1995 Beijing Declaration and Platform for Action provides that political parties “shall consider incorporating gender issues in their political agenda, taking measures to ensure that women can participate in the leadership of political parties on an equal basis with men”. 77 Paragraph 51 of the Council of Europe Group of Experts on Action against Violence against Women and Domestic Violence (GREVIO) 2021 General Recommendation No. 1 on the digital dimension of violence against women recommends States Parties to “[c]onsider reviewing any relevant legislation in place and adopt new legislation where needed to prevent, provide protection from and prosecute the digital dimension of violence against women”. Paragraph 55 of the document recommends to “increase capacity-building efforts for criminal justice and law-enforcement professionals to equip them with the necessary expertise and resources on how to use existing legal frameworks to address the digital dimension of violence against women”. 78 The Green party and the SPD informed the ODIHR EAM of their women politicians and candidates being targeted with violence. In case of the Greens, the Federal Foreign Minister, Annalena Baerbock and the party’s former co-leader, Ricarda Lang have been among the most frequent targets of hate, misogyny, and sexist comments online. Paragraph 39 of the 2024 CEDAW Committee General Recommendation No. 40 recommends to “[a]dopt and enforce comprehensive legislation, including criminal legislation, and implement awareness- raising and educational measures, to prevent and eliminate all forms of gender-based violence against women and girls and provide all necessary services and access to justice for victims”. 79 According to the HateAid study , 63 per cent of women politicians in Germany are affected by violence, compared to 53 per cent of men. 68 per cent of affected women report gender-based violence such as sexism and misogyny. Almost a quarter of them have received threats of sexual violence, such as rape threats. Among male respondents, the figure was 3 per cent. 80 The Institute for Strategic Dialogue (ISD) report on how accounts affiliated with the AfD have adopted generative AI to effectively disseminate far-right beliefs online states “[i]n the case of female politicians, the use of AI is particularly discriminatory, as it heavily capitalises on the visual magnification of weight or age-related features”. The report includes examples of AI-generated derogatory content on the former Greens co-leader Ricarda Lang and the SPD Federal Minister of the Interior, Nancy Faeser. 81 In 2024, Sawsan Chebli, an SPD politician of Palestinian descent, vocal about her struggle against online violence, won a court case against an individual addressing her with an online hate comment. In 2025, the Greens politician, Renate Künast, won a lawsuit against Meta, obliging Facebook to locate and delete defamatory content, including memes containing misquotes. Federal Republic of Germany Page: 20 Early Federal Elections, 23 February 2025 ODIHR Election Assessment Mission Final Report
XI. PARTY AND CAMPAIGN FINANCE
The main legislative framework regulating party and campaign finance is the 1994 PPA, the 1993 Act on the FCC (last amended in 2024) and the Basic Law, which provides that political parties are required to publicly account for their assets, sources of income, and expenditures. There are no specific regulations regarding campaign finance. In 2023, the Law on the Financing of Political Foundations entered into force following an FCC decision and established that a foundation may receive federal funds if the political party it is associated with has had representatives elected to the Bundestag for at least three consecutive legislatures, has not been excluded from state funding, and supports the free democratic order. 82 The FMoI oversees foundations’ eligibility to obtain funds. Previously, the allocation of funds was based on a more general criteria regarding the preparation of the federal budget.
The legal framework was amended in 2024, adding regulations on separate reporting of sponsorship starting with 2025, third party campaigning, and lowering the threshold for immediate donation reporting from EUR 50,000 to EUR 35,000. However, most prior ODIHR and the Council of Europe Group of States against Corruption (GRECO) recommendations regarding political finance, including those on the establishment of an independent oversight body with proper means of control, adequate staffing and appropriate expertise, imposing caps on donations, and on publication of election campaign accounts at federal level remain unaddressed. 83
A. INCOME AND EXPENDITURE
Political parties can be funded by state subsidies and private funding including membership fees, loans, donations from natural persons and legal entities, contributions by elected officials or income from assets. 84 Parties can set up companies or hold shares in them, but this should not represent their main source of income. Independent candidates and parties’ candidates who are not members of the Bundestag are not obliged to disclose their incomes and expenditures. 85
The public funding is calculated on the basis of results of previous elections and in proportion to private income from parties’ membership, donations of up to EUR 3,300 per person per year from natural persons or elected officials. 86 The law defines an absolute upper limit of public funding, which is indexed annually (total yearly funding) and a relative one (public funding cannot exceed the value
82 Following the AfD complaint to the FCC that its Desiderius Erasmus Foundation did not receive funding, in February 2023, the FCC decided that the 2019 Federal Budget Act violated the right to equal opportunities in political competition as it provided grants to political foundations “for socio-political and democratic education without this being based on a separate act of Parliament”. In February 2025, the FCC rejected the subsequent complaint of the AfD for retroactive payment of some EUR 900,000 for years 2019-2021. 83 See the 2019 GRECO’s Second Compliance Report on Germany. 84 The 1992 FCC ruling provided partial state funding, with a relative and upper limit. The FCC highlighted that one of the fundaments of this system is to prevent a dependency of parties from state funding, thereby distorting democratic competition and that parties need to remain rooted in society and continue to seek private funding. In 2023, for all parliamentary parties, except the AfD, membership fees represented the highest portion of private income, ranging from 21 to 30 per cent of the total income. Donations to parties are subject to tax benefits for natural persons. The highest income was declared by the CDU, EUR 172 mil., the SPD, EUR 171 mil. and the Greens, EUR 88 mil. 85 Specific reporting regulations are imposed only on the members of the parliament according to the 1996 Members of the Bundestag Act. The ODIHR EAM interlocutors posited donations to individual candidates are not frequent as they are not subject to tax deduction. 86 Political parties that received 0.5 per cent of valid votes in the last Federal or European elections or 1 per cent of valid votes in Landtag elections are eligible for public funding. Candidates obtaining 10 per cent of the valid votes cast in a district are also eligible. Federal Republic of Germany Page: 21 Early Federal Elections, 23 February 2025 ODIHR Election Assessment Mission Final Report
of self-generated income). 87 Parties receive a yearly indexable value of 1 EUR per vote for the first four million votes and EUR 0.83 for each next vote, as well as EUR 0.45 for each Euro received from private contributions. 88 Public authorities provide facilities or access to public services for electoral purposes, including access to venues and free airtime.
There are no overall annual caps for donations, which was criticized by most ODIHR EAM interlocutors. 89 However, foreign donations are capped to EUR 1,000 unless coming from German citizens living abroad or EU citizens and companies registered in an EU Member State or over 50 per cent owned by German or EU citizens; anonymous donations are allowed up to EUR 500. The law does not define the method of verification of the admissibility of donations and several ODIHR EAM interlocutors noted that the choice of verification procedure is left to the parties’ discretion. The authorities initiated a few investigations for potential violations regarding the sources of donations. 90
Political parties received higher amount of income and large donations prior to these elections. Between November 2024 and the date of elections, parties received donations over EUR 35,000 for a total amount of EUR 24 million. 91 The highest donations received include EUR 999,000, EUR 1.5 million and EUR 2.3 million, all for the AfD, EUR 1.5 million for the SPD and a contribution of EUR 1 million to Volt. Some EUR 10 million were donated by companies, raising concerns of potential risk of undue influence of business over the political decisions. 92
As previously recommended, in order to ensure a level playing field, a cap on donations to political parties should be considered.
Parties may not receive funding from political foundations, public bodies, parliamentary groups or public law corporations, non-profit associations, and donations offered with the expectation of political or economic advantage. Several ODIHR EAM interlocutors posited that the activity of the political foundations can indirectly contribute to the promotion of parties’ agendas. Additionally,
87 According to the 2023 FCC ruling ”[w]hereas the relative upper limit is aimed at ensuring that the respective party is sufficiently rooted in society and at preventing a predominant or exclusive dependence on government grants, the absolute upper limit concerns the party system as a whole and is intended to prevent a lasting loss of acceptance for this system among the population due to the impression of inappropriate self-service from public coffers”. In 2018, the PPA was amended to increase the upper limit to EUR 190 mil. In 2023, the FCC declared the increase unconstitutional, stating that only a drastic change in circumstances justifies an increase, which needs to be properly substantiated. The current law justifies the \increase based on increased costs for security, digitalization and participation and set retroactively the upper limit for 2018 to EUR 184 mil. 88 In 2024, the value was indexed to EUR 1.18 per vote for the first four million votes and EUR 0.97 per vote beyond that. Land level organizations receive EUR 0.50 per vote for valid votes obtained in state elections. In 2024, 21 eligible parties were entitled to receive in total at most EUR 219 mil. 89 Article 3.b.II of the Council of Europe Recommendation Rec(2003)4 provides that “States should consider the possibility of introducing rules limiting the value of donations to political parties”. Paragraph 209 of the 2020 ODIHR and Venice Commission Guidelines on Political Party Regulation recommends that “reasonable limits on the total amount of contributions may be imposed and the receipt of donations should be transparent”. 90 Inadmissible donations accepted by the party, including from unidentified donors or passed on by unnamed third parties are required to be transferred to the President of the Bundestag; otherwise, the party may receive a sanction of up to three times the unlawfully obtained amount. An investigation by the Mühlhausen Prosecutor Office regarding a potential “straw” donor (referring to a donation by a third party) donating EUR 999,990 to the AfD in January 2025 was discontinued for insufficient evidence. A EUR 2.3 mil. in-kind donation to the AfD made by an Austrian politician in February 2025 is investigated by Austrian authorities for alleged money laundering, and by the Bundestag Administration. 91 Some 70 per cent of donations were received by the CDU (EUR 7 mil.), the FDP (EUR 5.1 mil.) and the AfD (EUR 4.8 mil.). The donations are published on the website of the Bundestag. 92 Companies donated mainly to the CDU, the SPD and the FDP, while the AfD only benefited from private donors. A poll published by Abgeordnetenwatch in February 2025 illustrated that the majority of respondents consider that large donations have a strong influence on political decisions. Federal Republic of Germany Page: 22 Early Federal Elections, 23 February 2025 ODIHR Election Assessment Mission Final Report
some interlocutors pointed out that donations by some associations can be used to obscure the identity of the contributors, who transferred their funds to the association. 93
The PPA regulates the possibility of third parties, natural or legal persons, to contribute through advertising measures. Amendments introduced in 2024 require those who advertise for a party to inform it of the contributions in due time, giving the party a possibility to reject the support.94 Advertising done by a third party is considered a donation; there are no regulations requiring written approval or rejection of such contributions. Third parties are not required to register, while their contributions over EUR 35,000 are not marked distinctly when published by the Bundestag. While the new provisions were welcomed, some ODIHR EAM interlocutors opined that in some cases the value of the advertisement may be difficult to assess. In January, the President of the Bundestag opened an inquiry into whether Elon Musk’s endorsement of the AfD should be considered a donation and, therefore could be a breach of the PPA. 95
Political parties can receive sponsorship from individuals or legal entities to provide promotional opportunities such as advertising stands at party events or advertising in printed materials. 96 In line with a prior ODIHR recommendation, the 2024 amendments defined sponsorship and introduced the obligation to report it separately in annual reports if the gross annual income exceeds EUR 750 for an individual or EUR 6,000 for several contributions from the same person to the same party branch. 97 While the reform increased the transparency of sponsorship, the lack of restrictions on sources of sponsorship, similar to those on sources of donations, poses the risk of undue sponsors obtaining leverage on decision-makers. 98
To further strengthen transparency of political finance, conditions for permissibility of sponsorship should be further defined.
Parties may take loans; the PPA does not impose restrictions regarding their source and upper limits and does not provide disclosure obligations about lenders, which reduces the transparency of party
93 For instance, the Association “For Reason and Justice” (BSW - Für Vernunft und Gerechtigkeit e.V..) supported the establishment of the BSW and the “Values Union” party and continued providing donations to the parties (some EUR 1.3 mil. and EUR 200,000 respectively). While the Association was publicly disclosed as a donor, the identities of its contributors were obscured. 94 Third party campaigning are also deemed the advertising measures which do not contain the name of a party but, due to their overall appearance, design or content, are to be regarded as advertising for a specific party and of a value exceeding EUR 500. A fine of up to EUR 100,000 may be applied for failure to declare the measure. 95 The inquiry was initiated ex officio and based on complaints from citizens. The ODIHR EAM was informed that due to the potential violations of the DSA, the inquiry may involve the European Commission. 96 Sponsorship is defined as “a contribution to support a political party, with which the sponsor pursues the promotion of its own advertising or public relations objectives in return. The amount must not be disproportionate to the consideration provided by the party”. Parties are required to declare the sponsor’s name and address, value of income and type of sponsorship; written sponsorship contracts are not required. 97 The Greens voluntarily publish the income from sponsorship on the party’s website. 98 An investigation by Abgeordnetenwatch highlighted that sponsorship was previously received from foreign companies. According to the Paragraph 215 of the 2020 ODIHR and Venice Commission Guidelines on Political Party Regulation “[…], it would be good practice to account all sponsorships as contributions, subject to the same limitations or bans as other contributions”. In 2009, during its Third Evaluation Round, GRECO recommended Germany “to clarify the conditions under which sponsoring for the benefit of political parties is permissible, as well as the applicable legal, accounting and fiscal regime”. Federal Republic of Germany Page: 23 Early Federal Elections, 23 February 2025 ODIHR Election Assessment Mission Final Report
financing. 99 Loans are reported in the annual report as liabilities towards financial institutions or other creditors. 100
Consideration should be given to introducing detailed rules regulating loans for political parties, including provisions on transparency for the loan’s source and conditions.
The same legal provisions apply for campaign and political parties’ expenditures, which further limits the transparency of campaign financing. While political parties are required to report on campaign expenditures separately, the form and scope of disclosure are upon internal discretion of the parties. 101 According to some ODIHR EAM interlocutors, parties spend a high amount of income on traditional means of promotion, including outdoor campaign materials as well as on social media. Over the three months prior to the elections the main competitors spent an estimated EUR 8 million on Meta paid advertising and EUR 4.5 million on Google. 102
B. DISCLOSURE AND OVERSIGHT
Political parties are required to submit annual financial reports, audited by a certified auditor, to the President of the Bundestag by 30 September, with the possibility of extending the deadline by three months. 103 Reports are not accompanied by financial documents. The PPA prescribes the content of the report, which needs to comprise both the income and expenditure of local branches and at the national level. The reports are published with delay as the submission deadlines are rather lengthy and reports are made available only after being scrutinized. 104 The current requirements do not provide for timely public scrutiny and accountability, negatively impacting the transparency of political and campaign finance.
99 Paragraph 210 of the 2020 ODIHR and Venice Commission Joint Guidelines on Political Party Regulation stipulates the importance ”that rules on transparency deal consistently with such resources, as well as with credits and debts, so as to avoid the circumvention of limits on private donations and the ensuing exercise of undue influence”. 100 According to the 2023 political parties reports, liabilities to credit institutions of parliamentary parties represented EUR 87 mil., out of which EUR 34 mil. were registered by the SPD, EUR 33 mil. by the FDP and EUR 15 mil. by the CSU. Additionally, parties declared EUR 5 mil. debt to other lenders, out of which EUR 3.4 mil. was declared by the FDP. 101 Parties are required to report under a single line: “electoral campaigns”. The 2021 campaign expenditures reported by the parliamentary parties amounted to EUR 235 mil. and, on average, represented 28 to 48 per cent of parties’ annual expenditures; the most was declared by the CDU, EUR 73 mil. followed by the SPD, EUR 55 mil., and the Greens, EUR 42 mil. Paragraph 19 of the 1996 UNHRC General Comment No. 25 states that “Reasonable limitations on campaign expenditure may be justified where this is necessary to ensure that the free choice of voters is not undermined or the democratic process distorted by the disproportionate expenditure on behalf of any candidate or party”. 102 An estimation of political parties’ expenditures of Meta Ads by Who Targets Me shows that the Greens spent EUR 2.8 mil., the FDP EUR 1.3 mil., the SPD EUR 1.1 mil., the CDU EUR 0.78 mil, the Volt EUR 0.5 mil., and the BSW and the AfD EUR 0.3 mil each. In most cases, the main party Facebook account incurred the highest expense. Through Google ads, most of the expenditure was associated with the Greens (EUR 841,000) and the Volt (EUR 508,000). 103 Parties with income of less than EUR 5,000 per year can submit an unaudited report. 104 The most recent reports were published in February 2025 for the year 2023. Article 7.3 of the 2003 UN Convention Against Corruption states that “each State Party shall also consider taking appropriate legislative and administrative measures […] to enhance transparency in the funding of candidatures for elected public office and, where applicable, the funding of political parties”. Paragraph 200 of the 2020 ODIHR and Venice Commission Guidelines on Political Party Regulation recommends that “Reports on campaign financing should be turned into proper authorities within a period of no more than 30 days after the elections […]. Federal Republic of Germany Page: 24 Early Federal Elections, 23 February 2025 ODIHR Election Assessment Mission Final Report
To enhance transparency and enable voters to make a fully informed choice, consideration should be given to establishing periodic, detailed, timely and transparent reporting of campaign contributions and expenditures, including timely publishing of such reports before election day.
Reports must include donations exceeding EUR 10,000 from the same contributor within a single year. The Bundestag promptly published donations above EUR 35,000, in line with the 2024 amendments, nonetheless some ODIHR EAM interlocutors mentioned that both donation thresholds should be further lowered as they do not provide sufficient transparency. 105
To increase transparency and ensure voter information, the thresholds of donations for immediate publication should be further reduced.
Oversight is performed by the President of the Bundestag through an administrative department, staffed with 10 employees, that scrutinizes the compliance of the annual reports and publishes them on its website, but has no investigative authority. 106 No specific supervision is ensured for the electoral campaign. In case of allegations of inaccuracies in the report, a further audit can be ordered in agreement with the party. The limited capacity of the department and its lack of investigative powers, as well as in regard to its independence from the Bundestag do not ensure effective oversight. 107
In line with international standards, the legal framework should be amended to set up an independent campaign finance oversight body, with sufficient human resources, funding and investigative mechanisms.
The Bundestag President is required to report on political parties’ finance to the Bundestag every two years and to prepare an overview of parties’ income and expenditure on annual basis. These reports are published with significant delays, reducing access to information. The last report was published in 2021, covering the 2015-2019 period, while ODIHR EAM was informed by the President’s Administration that the next report will be presented to the new Bundestag.
Fines can be imposed by the President of the Bundestag for violations of the PPA, including inaccuracies in the reports, failure to submit annual reports, undeclared incomes from impermissible sources or breach of regulations on advertisement measures. 108 Criminal sanctions can be applied, including for auditors’ incorrect reporting or concealing financial information. Parties lose access to public funding in case of failure to submit the financial reports on time, and can be banned by the FCC from state funding for six years if acting against constitutional principles. 109 No sanctions are in place for cash payments over EUR 1,000 or undeclared income over EUR 35,000 subject to immediate publication, which limits the efficiency of legal enforcement.
105 Article 3 (a) of the Council of Europe Recommendation Rec(2003)4 requires that states have to take measures to ”ensure transparency of donations and avoid secret donations”. See paragraphs 213 and 214 of the 2020 ODIHR and Venice Commission Guidelines on Political Party Regulation. An independent organization, LobbyControl, developed a database containing data on political finance. 106 While there is no legal mechanism to file complaints, the unit receives information from media and can collaborate with law enforcement or financial investigation institutions. 107 Article 14 (a) of the Council of Europe Recommendation Rec(2003)4 indicates that ”a. States should provide for independent monitoring in respect of the funding of political parties and electoral campaigns.”. The issue of bias was previously raised by the President of the Bundestag stating that “this problem can seriously affect the acceptance of the legal decisions to be made by both those affected and the public”. 108 For sanctions, the President of the Bundestag can issue administrative orders that can be contested in court. 109 In January 2024, the FCC ruled to exclude Die Heimat party from state funding for six years of anti-constitutional behaviour. Federal Republic of Germany Page: 25 Early Federal Elections, 23 February 2025 ODIHR Election Assessment Mission Final Report
XII. MEDIA
A. MEDIA ENVIRONMENT
Germany has a diverse and pluralistic media environment. Online media, including social media, are the first source of information, followed by television. Regional and local media outlets rely on limited advertising markets, while at the same time facing a strong competition from regional public broadcasters, which share their articles and audio-visual content online. 110
According to most ODIHR EAM interlocutors, public broadcasters are the most trusted sources of information, although at times criticized for their alleged political bias. A comprehensive reform of the public media sector is underway, encompassing a reduction in the number of radio and TV services, stronger co-operation with private media, as well as cuts in financing. 111 Right-wing nationalist groups and the AfD, have been calling for the dismantling of the public broadcasters. 112
The law prescribes transparency of ownership structure and provides for sufficient safeguards against cross-ownership. 113 Yet, the public broadcasters and three media groups together account for some 75 per cent of the audience shares, allowing for significant influence on public opinion. 114 During the campaign, several ODIHR EAM interlocutors raised concerns over perceived influence and political affiliation of the owner on some articles released by the daily Bild and the weekly die Welt am Sonntag, both belonging to the group Axel Springer. 115 The so-called protection of tendency (Tendenzschutz), provided for in the Basic Law, aims to shield newspapers and magazine publishers from undue interference with their editorial policies, ensuring they can maintain a consistent ideological or political stance or their desired “tendency”.
Hostility towards media is increasing, resulting at times in self-censorship or journalists’ resignations from work. 116 Several media houses provide security details or protocols to journalists covering demonstrations of the far-right and the AfD. 117 Intimidation of journalists and media is frequent, including strategic lawsuits against public participation (SLAPPs), cyberattacks and the publication
110 Public broadcasters include the Consortium of public broadcasters in Germany (ARD) and Zweites Deutsches Fernsehen (ZDF). A nationwide TV channel, nine regional public broadcasters, as well as several digital and international channels operate under the aegis of the ARD. 111 On 12 December 2024, the heads of governments of the federal states adopted the State Treaty on the Reform of Public Service Broadcasting. The increase of the broadcasting fee was postponed until 2027, raising the broadcasters’ concerns over insufficient funding. The broadcasting fee currently amounts to EUR 18.36. 112 The AfD called for dismantling public broadcasters in its party programme and in a public statement. 113 The Interstate Media Treaty outlines conditions for licence application, including provisions against dominant position. Detailed information on media ownership is available in commercial registers and on the Commission for Concentration Control in the Media (KEK) website. 114 This includes public TV ARD, ZDF, and private RTL Group (Bertelsmann), ProSieben, Sat1, and Axel Springer. 115 Bild is overall perceived by some interlocutors as supporting the CDU; while the independence of die Welt am Sonntag was questioned by most ODIHR EAM interlocutors after it published Elon Musk’s opinion piece supporting the AfD. The Elon’s Musk article met strong internal criticism among editors, with some 50 die Welt journalists asking the editorial leadership not to publish it, citing concerns about its incompatibility with the newspaper’s editorial standards and its potential harm to its reputation. Following the publication of Musk’s piece, the editor of the opinion section of die Welt submitted her resignation in protest. 116 According to the latest study by the European Centre for Press Freedom and Freedom of Expression, there were 69 verified cases of physical attacks on media professionals in 2023, 13 more than in 2022. In 2022, an alliance of journalists, womens’ organizations, media unions and advisory institutions created the voluntary and non- binding Code of Protection (Schutzkodex) to provide legal and psychological support to journalists. 117 Freelance journalists informed the ODIHR EAM not only about challenges to their personal safety but also about being denied access to some AfD events. Federal Republic of Germany Page: 26 Early Federal Elections, 23 February 2025 ODIHR Election Assessment Mission Final Report
of personal information, so-called doxing. 118 Several ODIHR EAM interlocutors opined that the risk of doxing, stalking or even physical violence is exacerbated by the easy access to private addresses through the registration authorities. 119 The ODIHR EAM was informed that freelancers and journalists in remote areas are disproportionately affected by intimidation attempts. According to many ODIHR EAM interlocutors, police co-operation with media has generally improved, including regarding the protection of journalists during demonstrations, as well as swift and adequate court answers in case of legal intimidation. 120
Measures should be put in place to deter the abuse of strategic lawsuits against the media. Authorities should reinforce protection of journalists from threats and intimidation, including by strengthening the protection of journalists’ personal data.
B. LEGAL FRAMEWORK
Although the legal framework provides for freedom of expression and the media, some provisions remain at odds with international standards. 121 Defamation remains criminalised despite previous ODIHR recommendations, punishable with up to two years of imprisonment. 122 Defamation targeting “persons from the political arena” is punishable with up to five years imprisonment. 123 Politicians frequently file defamation cases, although no prison sentence was imposed recently. 124
In order to effectively guarantee freedom of expression, legislation should be amended to decriminalize defamation, and review civil sanctions for defamation to ensure a proportionate and reasonable remedy.
The legal framework provides sound guarantees for independent media and oversight. The 2020 Interstate Media Treaty (MStV) set up requirements for public and private broadcasters on, among others, respect for journalistic standards, licensing, advertising, supervisory bodies, and ownership. The legal framework further includes EU, national and state laws, as well as the FCC jurisprudence. 125
Some ODIHR EAM interlocutors shared their concerns about the overly broad, not legally binding definition of antisemitism adopted by the Federal Government that could potentially classify peaceful protests against policies of the state of Israel and calls to boycott Israeli products as
118 On election day, a cyberattack blocked the Tageszeitung website for two hours. 119 The Federal Registration Act authorises ban on release of private information in case it “may incur a risk to life, health, personal freedom or similar interests worthy of protection,” or to ensure protection “against threats, insults and unauthorised re-enactments”. However, some journalists who have covered extreme-right demonstrations informed the ODIHR EAM that the release by default of their private address and the cumbersome procedures to obtain the ban on it heightened the risks of violence against them based on their work. 120 Nonetheless, the ODIHR EAM interlocutors mentioned that training and practices applied on the ground for protection of journalists in demonstrations vary between Länder and at times even between police stations. 121 Freedom of expression is enshrined in the Basic Law, that also guarantees freedom of the press and freedom of reporting, and prohibits censure. 122 Paragraph 47 of the 2011 UNHRC General Comment No. 34 states that “States parties should consider the decriminalization of defamation in any case, […] and imprisonment is never an appropriate penalty”. 123 Paragraph 38 of the 2011 UNHRC General Comment No. 34 states that “laws should not provide for more severe penalties solely on the basis of the identity of the person that may have been impugned”. 124 In the 2021-2025 legislative period, media reported some 1,500 defamation and threats cases filed by federal ministers. Robert Habeck, then Federal Minister of Economy of the Greens party, reported over 800 such criminal cases. 125 Respectively: General Data Protection Regulation (GDPR), the German DSA, the Interstate Treaty on the Protection of Human Dignity and Minors, state press and broadcasting laws. Federal Republic of Germany Page: 27 Early Federal Elections, 23 February 2025 ODIHR Election Assessment Mission Final Report
antisemitic. 126 In their opinion, this definition, supplemented by two recent non-binding Bundestag resolutions aimed at curbing antisemitism, could prohibit public funding, restrict access to venues, or lead to the termination of employment in educational and scientific institutions for people who engage in such activities, resulting in self-censorship among academical and media workers. 127
The legislation on access to information of federal authorities is scattered and does not outline specific public documents to be pro-actively disclosed, adversely impacting transparency. 128 Most ODIHR EAM interlocutors reported lack of homogeneous practices among institutions when requesting information. 129 The fees requested for the inspection or copy of official documents are at times prohibitive for independent journalists. 130 Most election-related information was regularly shared in a timely manner by the FRO and the FMoI; nevertheless, the election-dispute resolution decisions are not published in a timely manner, and disclosure of political parties’ annual finance reports lacks transparency, contrary to international standards against corruption. 131
To effectively respond to the right of access to information and facilitate voters’ informed choice, a revision of legal provisions on timelines for publication of institutional information of public interest and the procedures to request information should be considered. Access to such information should be provided in an easy, prompt, effective and practical manner, facilitating a wide range of inquiries.
Public broadcasters are supervised by their internal broadcasting councils, while 14 independent regional media oversight bodies (Landesmedienanstalten) oversee private broadcasters and online media not committed to self-regulation mechanisms. 132 Although some ODIHR EAM interlocutors reported attempts of political control over public broadcasters, the overall legal framework provides strong safeguards against political interference. 133 The Press Council (Presserat), the self-regulatory body for print and online media that voluntarily committed to the Press Code, was criticised by some
126 The German Federal Government uses the International Holocaust Remembrance Alliance (IHRA) definition of antisemitism which states that “Antisemitism is a certain perception of Jews who can express themselves as hatred towards Jews. Anti-Semitism is directed in word or deed against Jewish or non-Jewish individuals and/or their property, as well as against Jewish community institutions or religious institutions. Furthermore, the state of Israel, which is understood as a Jewish collective, can also be the target of such attacks”. 127 See Bundestag Circular 20/13627 “Never again is now – protecting, preserving and strengthening Jewish life in Germany,” passed on 7 November 2024; Bundestag Circular 20/14703 “Resolutely Opposing Anti-Semitism and Hostility Towards Israel in Schools and Universities and Securing Free Discourse”, passed on 29 January 2025. These resolutions were criticized by national and international human rights defenders and freedom of expression watchdogs as “restricting the right to expression and protest” of demonstrators, academics, civil society, and artists. 128 The freedom of information is recognised by the Freedom of Information Act (FoAI), the Environmental Information Act (UIG), the Consumer Information Act, and other laws. Paragraph 19 of the 2011 UNHRC General Comment No. 34 states: “States parties should proactively put in the public domain Government information of public interest. States parties should make every effort to ensure easy, prompt, effective and practical access to such information”. 129 The ODIHR EAM interlocutors noted challenges in accessing information held by the BfV and the Federal Intelligence Service (Bundesnachrichtendienst – BND), highlighting issues with transparency in German intelligence agencies. 130 The Information Fees Ordinance (IFGGebV) stipulates that the authorities may apply fees of up to EUR 500 for the requested information or for the exclusion of protected data. 131 The 2004 UN Convention against Corruption, art. 7(3): “Each State Party shall also consider taking appropriate legislative and administrative measures, consistent with the objectives of this Convention and in accordance with the fundamental principles of its domestic law, to enhance transparency in the funding of candidatures for elected public office and, where applicable, the funding of political parties”. 132 These are the Rundfunkrat for public broadcasters under the ARD umbrella, and the Fernsehrat for ZDF. 133 For instance, in November 2024, the public broadcaster in Berlin Brandenburg (RBB) filed a complaint to the FCC against the new MStV, positing it infringes the freedom to broadcast. Federal Republic of Germany Page: 28 Early Federal Elections, 23 February 2025 ODIHR Election Assessment Mission Final Report
ODIHR EAM interlocutors for not providing timely remedy. 134 While observance of the Press Code remains high, ODIHR EAM interlocutors noted that the different types of sanctions, including the so-called reprimands (Rügen), bore only little effect on clickbait and partisan media.
C. MEDIA COVERAGE OF THE CAMPAIGN
The MStV obliges nationwide broadcasters to ensure diversity of opinions and requires that parties with a candidates’ list in at least one Land be granted an “appropriate” amount of airtime by all broadcasters. It allows for parties to broadcast their own recorded messages on public and private broadcasters, free of charge. 135 Pursuant to the FCC decision, the coverage of the campaign by public broadcasters is governed by the principle of graduated equal opportunity (abgestufte Chancengleichheit) between parties. 136 Nationwide commercial TV channels also adhered to the principle. It allowed for voters to receive information on contestants across the political spectrum. Paid political advertising is prohibited on radio and television.
Newspapers, online outlets, as well as public and private broadcasters extensively covered the campaign through various formats, including nine nationwide TV debates, portraits, interviews, talk shows, providing for a meaningful opportunity for voters to form a well-informed opinion. Most debates on nationwide TV channels brought together candidates of the four leading parties: the CDU, the AfD, the SPD, and the Greens, which triggered criticism from uninvited parties. The BSW and the Left won their legal cases against the regional public broadcaster in Baden-Württemberg, arguing that being excluded from a TV debate infringed their equal opportunity to participate. 137 BSW complaint for not being invited to the ARD townhall debate was dismissed by the FCC. 138
XIII. ELECTORAL DISPUTE RESOLUTION
Provisions regulating electoral dispute resolution are defined in the Basic Law, the FEA and the Law on Scrutiny of Elections. During the pre-electoral period, complaints on voter registration and refusal to issue ballot papers for early voting may be submitted to the local authorities and those on registration of candidates and party lists can be submitted to CECs and LECs respectively. 139 The FEC decisions denying registration of parties and associations as contestants to the Bundestag elections can be appealed to the FCC within four days. One such complaint was filed to the FCC and rejected on formal grounds. 140 The adjudicating bodies enjoy a high level of public trust.
During election day, EBs can decide on issues such as the validity of the cast votes, procedural issues which occur during the voting process and on disputes in determining the election result at polling station level, while the CECs can review their decisions. Issues which occur during the voting process
134 The Complaint Commission of the Press Council meets four times a year only. 135 See Media authorities guidelines on election broadcasting times in nationwide private broadcasters. 136 In practice, media houses decide on the airtime of parties based on previous election results and opinion polls. In this manner, nationwide public broadcasters divided political parties in several groups. Parties within each group were granted equivalent airtime, proportional to their political representation and electoral support. 137 The Higher Administrative Court of Baden-Württemberg ruled in their favour on 30 January 2025, and the two parties were allowed to participate in the debate. 138 See the FCC decision from 17 February 2025, stating that the party did not demonstrate how the lack of invitation to the townhall infringed its equal opportunities. 139 Appeals for voter registration and the issuance of ballots for early voting are submitted to the district returning officers, and decisions of CECs and LECs regarding candidate and list nominations can be appealed to their respective higher-level committees, the LEC and the FEC respectively. 140 The FCC rejected on formal grounds the complaint of Volksstimmen-Partei-Deutschland against the non- recognition as a party by the FEC and for shortening the deadlines for raising supporting signatures. Federal Republic of Germany Page: 29 Early Federal Elections, 23 February 2025 ODIHR Election Assessment Mission Final Report
are noted in the EB protocols to be processed by the higher-level electoral administration, which can submit complaints to the Bundestag or use the information to improve the management of the next elections. 141 Complaints regarding breaches of electoral rights, the validity of elections and their administration can be filed up to two months after election day. 142 Complaints are investigated by the parliamentary Committee for the Scrutiny of Elections. 143 A few ODIHR EAM interlocutors pointed at the potential conflict of interests in parliamentarians deciding upon the validity of their own mandate.
Complaints addressed to the Committee are dealt with by a secretariat composed of four members that can receive additional staff depending on the volume of work 144, while each case is assigned to a rapporteur designated from among the members of the Bundestag sitting on the Committee.145 Decisions are debated in closed meetings, submitted to the Bundestag to vote by a simple majority, and subsequently published. 146 The agenda of the meetings was published on the website of the Bundestag, while their minutes were not publicly available, limiting transparency.
The decisions of the Bundestag can be appealed to the FCC within two months. 147 If the Bundestag or the FCC conclude that the composition of the parliament was affected by a breach of electoral rights or an error, a repeat election can be ordered. If there are no such effects, the violations are merely acknowledged with no legal consequences and can be used as grounds for a legal reform. 148 On 10 March, BSW filed a complaint to the FCC, requesting a recount of votes. 149 The FCC found the complaint inadmissible referring the BSW to the Committee for the Scrutiny of Elections; the case was pending at the time of compilation of this report.
There are no deadlines for the resolution of post-election complaints at the Bundestag or FCC level. The ODIHR EAM was informed that an investigation could take between six months and one year;
141 Article 2.3 of 1966 ICCPR enshrines that states must take measures “(a) To ensure that any person whose rights or freedoms as herein recognized are violated shall have an effective remedy, notwithstanding that the violation has been committed by persons acting in an official capacity”. The 1990 OSCE Copenhagen Document states in paragraph 5.10 that “everyone will have an effective means of redress against administrative decisions, so as to guarantee respect for fundamental rights and ensure legal integrity”. Article 13 of the 1950 European Convention on Human Rights (ECHR) highlights that “everyone whose rights and freedoms as set forth in this Convention are violated shall have an effective remedy before a national authority notwithstanding that the violation has been committed by persons acting in an official capacity”. 142 Elections can be cancelled for certain constituencies if errors impact the allocation of the mandates. Länder Returning Officers, the FRO and the President of the Bundestag can file a complaint in their official capacities. 143 The Committee is composed of nine ordinary members, nine deputies and one permanent advisory member from each parliamentary party not represented by ordinary members. 144 The ODIHR EAM was informed that shortly after the elections, the Secretariat of the Committee received additional staff and is now composed of six permanent and two seconded additional members. 145 The Committee can collect additional information pertinent to the complaints from the FMoI, the FRO or Land level officials. Complainants are notified about the additional documentation and have right to respond. The ODIHR EAM was informed that although oral hearings are allowed, they rarely take place. 146 The decisions of the Committee are also published in batches as they are approved. Over the mandate of the former Committee for Scrutiny of Elections only two meetings were public. The Committee meets in the sitting weeks of the Bundestag, which can be two weeks per month. 147 The appeals can be filed by an MP whose seat is disputed, by a voter or group of voters whose objections were rejected by the Bundestag, by a parliamentary group or by a minority of at least one tenth of members of the Bundestag. 148 In December 2023, the FCC declared for the first time that elections were partially invalid, citing electoral errors and ordering repeat elections in 455 out of 2,256 polling districts and the affiliated postal ballot districts; the new elections were held on 11 February 2024. In 2022, the Berlin CC annulled the elections for the Landtag and the district assemblies, which were rerun in 2023. 149 BSW was some 13,400 votes (0.02 per cent) short of passing the 5 per cent threshold. Federal Republic of Germany Page: 30 Early Federal Elections, 23 February 2025 ODIHR Election Assessment Mission Final Report
the FCC would decide upon the appeal by the second year after the complaint was submitted. The lack of clear deadlines does not ensure effective remedy, contrary to international standards. 150
To ensure effective remedies are available during elections, it is recommended to further enhance the election dispute resolution processes. This includes introducing the possibility of judicial review with public hearing at all stages of the electoral process and establishing timely deadlines for filing and adjudicating such appeals.
Pursuant to the DSA, complaints regarding online platforms can be submitted by users, organizations or institutions to the German DSC - the Federal Network Agency (Bundesnetzagentur). 151 The DSC can initiate investigations, issue administrative orders and apply sanctions; it also acts as the central complaints office with the possibility to redirect a complaint to other institutions designated by law. Users can report illegal content directly to the platforms and an out-of-court settlement procedure is also available if the decisions of the platform’s internal compliance systems are contested; users can also use the court system for complaints. 152 A few ODIHR EAM interlocutors noted that the process to submit complaints is not well known to the public and stakeholders, while most complaints on systemic violations are filed by civil society organizations.
Complaints on breaches of personal data and violations of DSA provisions banning the display of profile-based advertising to minors and the display of advertising to adults if special categories of personal data are used can be submitted to the Federal Commissioner for Data Protection and Freedom of Information, which received no election related complaints for these elections. Complaints on online illegal behaviour, including hate motived crimes or extremist speech can be filed with the Federal Police. Service providers are required to report threats to the life or safety of a person that has been, is being or may be committed to the Federal Criminal Police. 153
XIV. ELECTION OBSERVATION
The election legislation stipulates that polling shall be public. Members of the public, including non- citizens, are granted access to most stages of the process, except tabulation of results. The returning officers of Länder where the ODIHR EAM observed, issued instructions to polling staff on how to deal with election observers. The ODIHR EAM was granted full access to all stages of the electoral
150 Article 8 of the Universal Declaration of Human Rights provides that “[e]veryone has the right to an effective remedy by the competent national tribunals for acts violating the fundamental rights granted him by the constitution or by law”. See also article 2.3 of 1966 ICCPR and article 13 of the ECHR. 2002 Venice Commission Code of Good Practice in Electoral Matters paragraph II. 3.3.g. states that “[t]ime-limits for lodging and deciding appeals must be short (three to five days for each at first instance)”. 151 A Digital Services Coordination Unit was set up for enforcing and monitoring the DSA. Complaints can be submitted through a centralized portal for issues including difficulties in reporting illegal content to online providers, the failure of providers to perform their role including deleting illegal content or lack of transparency on advertising. In case of providers based in other EU countries, the DSC forwards the complaints to respective DSCs (mostly to Ireland) or to the European Commissions. If providers based in Germany regularly and systematically violate the rules, the DSC can apply fines of up to 6 per cent of their annual turnover; no fines have been applied so far. The DSC cannot delete any content or order its deletion. 152 In Germany, the DSC authorized User Rights GmbH for out-of-court settlements. However, there are five other bodies authorized in the EU and users can submit a complaint to any of those. 153 During the approval of the law, the Federal Council pointed out that the provision to enforce Article 18 of the DSA is a “regulatory regression” as crimes against public order are not specifically mentioned. Additionally, it stated that “there is no clear, sanction-backed, time-bound statutory obligation for platform operators to delete reported illegal content”. Federal Republic of Germany Page: 31 Early Federal Elections, 23 February 2025 ODIHR Election Assessment Mission Final Report
process. However, neither the legislation nor the FMoI Guidelines make specific provision for international and citizen election observation, contrary to the OSCE commitments. 154
As previously recommended, consideration should be given to amending the legislation to explicitly guarantee the access of citizen and international observers to all stages of the electoral process, in line with international commitments.
There are no specific legal regulations governing the access of media to follow the preparations for the elections, and election-day procedures in polling stations. Returning officers at Länder level informed that media have the right to be present at postal voting centres and in polling stations but filming and recording require permission from the district returning officers. Nonetheless, the absence of formal regulation on media access may hamper its ability to cover the elections. 155
XV. ELECTION DAY
In line with the ODIHR methodology, the ODIHR EAM did not conduct a comprehensive and systematic observation of election day proceedings. Mission members observed election day procedures in a limited number of polling stations in Berlin, Oranienburg, and Potsdam.
Voters could cast their vote in some 65,000 polling stations between 08:00 and 18:00 hrs. Voters who for health or other reasons were unable to go and vote in person could request a postal ballot until 15:00 hrs. They were entitled to appoint a person of choice based on the power of attorney to pick up the ballot and return the vote to a postal counting centre. The law provides for the set-up of mobile and special polling stations on election day in places of voters’ temporary stay such as hospitals, prisons and detention centres, but these voting methods have now largely been replaced by postal voting.
In polling stations observed by the ODIHR EAM, voting proceeded in an orderly manner without major incidents and voters were aware of the procedures apart from isolated cases of breaches to the secrecy of vote when voters folded their ballot the wrong way around. 156
The Federal Election Regulations issued by the FMoI prescribe a procedure whereby the identity of the voters and their presence on the voter list for the polling station are only checked after the voter has marked the ballot. This procedure was not uniformly followed; while it was applied in polling stations observed in Berlin, in polling stations observed in the Land of Brandenburg voters were given a ballot after having been checked to be on the voter list.
The Federal Election Regulation should be amended to instruct electoral boards to check the ID and verify the presence of the voters’ name in the voter list prior to issuing them the ballot.
On election day, the ODIHR EAM observed instances of persons with physical disabilities who had been assigned to a polling station labelled as non-accessible for independent access being turned away
154 Paragraph 8 of the 1990 OSCE Copenhagen Document states that “The participating States consider that the presence of observers, both foreign and domestic, can enhance the electoral process for States in which elections are taking place”. 155 The Basic Law provides that “[f]reedom of the press and freedom of reporting by means of broadcasts and films shall be guaranteed”. 156 The only registered incident was of an individual in North Rhine Westphalia threatening a polling board with a knife; there were also a few protests. Federal Republic of Germany Page: 32 Early Federal Elections, 23 February 2025 ODIHR Election Assessment Mission Final Report
and redirected to the postal voting counting centre to vote. Voters requiring assistance could ask a fellow voter or the chairperson of the EB to assist them in voting. The provision that entitles the EB chairperson to assist voters requesting assistance may potentially be in breach of the secrecy of the vote and of the best practice since the same person should, as a rule, not assist multiple voters.157 There is no legal provision for assisted voting in postal voting centres. The Federal Association for the Blind and Visually Impaired produced and made available some 40,000 Braille ballot guides to visually impaired voters upon request both in polling stations on election day, and in postal voting centres prior to election day.
Provisions for assisted voting should be reconsidered to exclude that the same person assists multiple voters. The right to assisted voting should be extended to voting in postal voting centres.
The ODIHR EAM observed a dozen PVCs, located in Berlin and Brandenburg. The observed PVCs all had the attributes of regular polling stations including registration tables, screens and booths allowing for secret voting and ballot boxes. Yet, the physical set-up and voting processes in these centres are not regulated in the same detail as in regular polling stations. Hence the applied practices varied. In some PVCs, the municipality assigned an official to supervise compliance with the secrecy of the vote or to control the queue, in others not. While generally noting a well-organized and orderly process, in a few PVCs the ODIHR EAM observed breaches to the secrecy of the vote caused by a problematic set-up of the PVC or voters’ lack of understanding of procedures, such as group voting and photo-taking of the vote. 158
The existing regulatory framework and its practical implementation would benefit from further review to ensure the secrecy of vote in postal voting centres.
The ODIHR EAM observed the counting of the postal votes in a counting centre in Berlin- Charlottenburg and the closing and counting of votes in a few polling stations in Berlin where the processes were conducted in an expedient and professional manner, in line with established procedures. Polling station staff had no difficulties in completing the results protocols. The results were transmitted to the constituency returning office by phone.
The FRO promptly released preliminary results on election night. The final results were certified on 14 March and published on the FRO website in full breakdown by Land and constituency. However, no disaggregated voting results per polling station were published, detracting from transparency. Final voter turnout was 82.5 per cent; the highest in federal parliamentary elections since Germany’s reunification in 1990.
To further enhance transparency and safeguard the integrity of election results, preliminary and final election results should be published disaggregated by polling station.
XVI. RECOMMENDATIONS
These recommendations contained throughout the text are offered with a view to enhancing the conduct of elections in Germany and bringing them fully in line with OSCE commitments and other
157 According to the Article 29 a. (iii) of the 2006 UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities the States Parties shall guarantee “the free expression of the will of persons with disabilities as electors and to this end, where necessary, at their request, allowing assistance in voting by a person of their own choice”. 158 The Explanatory Report to paragraph 4 of the 2002 Venice Commission Code of Good Practice in Electoral Matters provides that “[s]ecrecy must apply to the entire procedure”. Federal Republic of Germany Page: 33 Early Federal Elections, 23 February 2025 ODIHR Election Assessment Mission Final Report
international obligations and standards for democratic elections. These recommendations should be read in conjunction with past ODIHR recommendations that remain to be addressed. 159 The ODIHR stands ready to assist the authorities to further improve the electoral process and in following-up on the recommendations contained in this and previous reports.
A. PRIORITY RECOMMENDATIONS
1. A comprehensive legislative reform should be undertaken to implement outstanding ODIHR recommendations and further align the legal framework with OSCE commitments, international standards, and good practice. Such a revision should be done through an open consultative procedure in advance of the next elections, providing sufficient time for an effective implementation.
2. In line with international standards and OSCE commitments and to ensure equal representation of women, authorities should consider putting in place effective temporary special measures, such as legislative gender quotas and gender-targeted party funding.
3. Authorities should proactively address all forms of electoral violence and provide effective remedies. Citizens should be informed about their rights and available remedies to curb the electoral violence.
4. In order to effectively guarantee freedom of expression, legislation should be amended to decriminalize defamation, and review civil sanctions for defamation to ensure a proportionate and reasonable remedy.
5. To ensure effective remedies are available during elections, it is recommended to further enhance the election dispute resolution processes. This includes introducing the possibility of judicial review with public hearing at all stages of the electoral process and establishing timely deadlines for filing and adjudicating such appeals.
6. In line with international standards, the legal framework should be amended to set up an independent campaign finance oversight body, with sufficient human resources, funding and investigative mechanisms.
7. To enhance transparency and enable voters to make a fully informed choice, consideration should be given to establishing periodic, detailed, timely and transparent reporting of campaign contributions and expenditures, including timely publishing of such reports before election day.
8. To further enhance transparency and safeguard the integrity of election results, preliminary and final election results should be published disaggregated by polling station.
159 According to paragraph 25 of the 1999 OSCE Istanbul Document, OSCE participating States committed themselves “to follow up promptly the ODIHR’s election assessment and recommendations”. The follow-up of prior recommendations is assessed by the ODIHR EETs as follows: recommendation 5 the final report of the 2021 federal elections is fully implemented. Recommendations 1 and 2 from the final report of the 2017 federal elections, and recommendations 7 and 8 of the 2021 federal elections are partially implemented. See also the ODIHR Electoral Recommendations Database. Federal Republic of Germany Page: 34 Early Federal Elections, 23 February 2025 ODIHR Election Assessment Mission Final Report
9. As previously recommended, consideration should be given to amending the legislation to explicitly guarantee the access of citizen and international observers to all stages of the electoral process, in line with international commitments.
B. OTHER RECOMMENDATIONS
Election Administration
10. To support the development of targeted strategies for enhancing women’s participation, disaggregated data on gender representation in the election administration should be collected and published in a comprehensive manner.
11. To enhance transparency, the election administration at all levels should hold public sessions, and publish the draft agendas and minutes of relevant sessions, while duly respecting applicable data privacy legislation.
12. Consideration could be given to provide voters with the opportunity to return their ballots within timelines that ensure their votes are received and counted.
13. The Federal Election Regulation should be amended to instruct electoral boards to check the ID and verify the presence of the voters’ name in the voter list prior to issuing them the ballot.
14. Provisions for assisted voting should be reconsidered to exclude that the same person assists multiple voters. The right to assisted voting should be extended to voting in postal voting centres.
15. The existing regulatory framework and its practical implementation would benefit from further review to ensure the secrecy of vote in postal voting centres.
Party and Candidate Registration
16. In line with international good practice, law and practice should ensure the meaningful possibility for corrections of omissions of erroneous information in signature collection process.
17. To further promote pluralism in the electoral process and freedom of association, consideration should be given to removing the restriction against signing in support of more than one electoral list and more than one election candidate.
Campaign Environment
18. To raise awareness among relevant stakeholders on available mechanisms and to address disinformation and manipulative content, capacities of Digital Services Coordinator should be enhanced. Federal Republic of Germany Page: 35 Early Federal Elections, 23 February 2025 ODIHR Election Assessment Mission Final Report
Electoral participation of women
19. Political parties should consider strengthening their efforts to foster inclusivity, including by adopting binding policies to place women in leading positions on candidate lists and integrating gender considerations into their policy proposals.
20. Consideration should be given to introducing or strengthening existing proactive and preventive measures against political parties and organizations that resort to the use of violence against women in the campaign, including online.
Party and Campaign Finance
21. As previously recommended, in order to ensure a level playing field, a cap on donations to political parties should be considered.
22. To further strengthen transparency of political finance, conditions for permissibility of sponsorship should be further defined.
23. Consideration should be given to introducing detailed rules regulating loans for political parties, including provisions on transparency for the loan’s source and conditions.
24. To increase transparency and ensure voter information, the thresholds of donations for immediate publication should be further reduced.
Media
25. Measures should be put in place to deter the abuse of strategic lawsuits against the media. Authorities should reinforce protection of journalists from threats and intimidation, including by strengthening the protection of journalists’ personal data.
26. To effectively respond to the right of access to information and facilitate voters’ informed choice, a revision of legal provisions on timelines for publication of institutional information of public interest and the procedures to request information should be considered. Access to such information should be provided in an easy, prompt, effective and practical manner, facilitating a wide range of inquiries. Federal Republic of Germany Page: 36 Early Federal Elections, 23 February 2025 ODIHR Election Assessment Mission Final Report
ANNEX: FINAL RESULTS
ELECTION RESULTS
First vote Second vote Number of Number of Per cent Per cent votes votes Eligible voters 60.510.631 60.510.631 Turnout 49.928.653 82.5 49.928.653 82.5 Invalid 423.264 0.8 279.141 0.6 Valid 49.505.389 99.2 49.649.512 99.4 Distribution of votes Number of First vote Second vote seats in the Bundestag* Number of Number of Per cent Per cent votes votes CDU (Christian 12.604.184 25.5 11.196.374 22.6 164 Democratic Union) AfD (Alternative 10.177.318 20.6 10.328.780 20.8 152 for Germany) SPD (Social 9.936.433 20.1 8.149.124 16.4 120 Democratic Party) The Greens 5.443.393 11.0 5.762.380 11.6 85 The Left 3.933.297 7.9 4.356.532 8.8 64 CSU (Chistian Social Union of 3.272.064 6.6 2.964.028 6.0 44 Bavaria) SSW (South Schleswig Voters’ 58.779 0.1 76.138 0.2 1 Association)
*) Of the 630 members elected to the Bundestag, 426 were men (67.6 per cent) and 204 women (32.4 per cent). 160
160 See the FRO Final election results in electoral constituency break down. ABOUT ODIHR
The Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) is OSCE’s principal institution to assist participating States “to ensure full respect for human rights and fundamental freedoms, to abide by the rule of law, to promote principles of democracy and (…) to build, strengthen and protect democratic institutions, as well as promote tolerance throughout society” (1992 Helsinki Summit Document). This is referred to as the OSCE human dimension.
ODIHR, based in Warsaw (Poland) was created as the Office for Free Elections at the 1990 Paris Summit and started operating in May 1991. One year later, the name of the Office was changed to reflect an expanded mandate to include human rights and democratization. Today it employs over 150 staff.
ODIHR is the lead agency in Europe in the field of election observation. Every year, it co-ordinates and organizes the deployment of thousands of observers to assess whether elections in the OSCE region are conducted in line with OSCE commitments, other international obligations and standards for democratic elections and with national legislation. Its unique methodology provides an in-depth insight into the electoral process in its entirety. Through assistance projects, ODIHR helps participating States to improve their electoral framework.
The Office’s democratization activities include: rule of law, legislative support, democratic governance, migration and freedom of movement, and gender equality. ODIHR implements a number of targeted assistance programmes annually, seeking to develop democratic structures.
ODIHR also assists participating States’ in fulfilling their obligations to promote and protect human rights and fundamental freedoms consistent with OSCE human dimension commitments. This is achieved by working with a variety of partners to foster collaboration, build capacity and provide expertise in thematic areas, including human rights in the fight against terrorism, enhancing the human rights protection of trafficked people, human rights education and training, human rights monitoring and reporting, and women’s human rights and security.
Within the field of tolerance and non-discrimination, ODIHR provides support to the participating States in strengthening their response to hate crimes and incidents of racism, xenophobia, anti- Semitism and other forms of intolerance. ODIHR's activities related to tolerance and non- discrimination are focused on the following areas: legislation; law enforcement training; monitoring, reporting on, and following up on responses to hate-motivated crimes and incidents; as well as educational activities to promote tolerance, respect, and mutual understanding.
ODIHR provides advice to participating States on their policies on Roma and Sinti. It promotes capacity-building and networking among Roma and Sinti communities, and encourages the participation of Roma and Sinti representatives in policy-making bodies.
All ODIHR activities are carried out in close co-ordination and co-operation with OSCE participating States, OSCE institutions and field operations, as well as with other international organizations.
More information is available on the ODIHR website (www.osce.org/odihr).
Office for Democratic Institutions and Human Rights
BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND
VORGEZOGENE BUNDESTAGSWAHLEN 23. Februar 2025
BDIMR Wahlbewertungsmission Abschlussbericht
Warschau 23. Juni 2025 INHALTSVERZEICHNIS
I. ZUSAMMENFASSUNG .............................................................................................................. 1 II. EINLEITUNG UND DANKSAGUNG ........................................................................................ 4 III. HINTERGRUND UND POLITISCHER KONTEXT ............................................................... 5 IV. RECHTLICHER RAHMEN ........................................................................................................ 6 V. WAHLSYSTEM ............................................................................................................................ 8 VI. WAHLADMINISTR ATION ....................................................................................................... 9 VII. WÄHLERREGISTRIERUNG ................................................................................................... 11 A. BRIEFWAHL ..................................................................................................................................... 12 VIII. PARTEIEN- UND KANDIDATENREGISTRIERUNG ......................................................... 13 IX. WAHLKAMPF............................................................................................................................ 16 A. RECHTLICHER RAHMEN UND REGELUNGEN ...................................................................................... 16 B. WAHLKAMPFUMFELD ......................................................................................................................... 17 C. ONLINE WAHLKAMPFUMFELD ........................................................................................................... 18 X. WAHLBETEILIGUNG VON FRAUEN .................................................................................. 21 XI. PARTEIEN- UND WAHLKAMPFFINANZIERUNG............................................................ 24 A. EINNAHMEN UND AUSGABEN ............................................................................................................. 24 B. OFFENLEGUNG UND AUFSICHT........................................................................................................... 28 XII. MEDIEN ...................................................................................................................................... 30 A. MEDIALES UMFELD ............................................................................................................................ 30 B. RECHTSRAHMEN ................................................................................................................................. 32 C. MEDIENBERICHTERSTATTUNG ÜBER DEN WAHLKAMPF .................................................................... 34 XIII. WAHLSTREITBEILEGUNG ................................................................................................... 34 XIV. WAHLBEOBACHTUNG ........................................................................................................... 37 XV. WAHLTAG.................................................................................................................................. 38 XVI. EMPFEHLUNGEN ..................................................................................................................... 40 A. VORRANGIGE EMPFEHLUNGEN .......................................................................................................... 40 B. WEITERE EMPFEHLUNGEN ................................................................................................................. 41 ANNEX: ENDERGEBNISSE .............................................................................................................. 44 ÜBER DAS BDIMR ............................................................................................................................. 45 BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND VORGEZOGENE BUNDESTAGSWAHLEN 23. Februar 2025
BDIMR Abschlussbericht der Wahlbewertungsmission 1
I. ZUSAMMENFASSUNG
Auf Einladung der Ständigen Vertretung der Bundesrepublik Deutschland und basierend auf der Empfehlung einer Bedarfsfeststellungsmission entsandte das Büro für demokratische Institutionen und Menschenrechte der OSZE (ODIHR) eine Wahlbewertungsmission (EAM) zu den vorgezogenen Bundestagswahlen am 23. Februar.
Die vorgezogenen Bundestagswahlen am 23. Februar wurden durch den Zusammenbruch der Regierungskoalition und die Auflösung des Bundestages infolge eines Misstrauensvotums am 16. Dezember 2024 ausgelöst. Der politische Hintergrund, vor dem die vorgezogenen Wahlen stattfanden, war geprägt von wirtschaftlichem Druck sowie Herausforderungen in der Innen- und Außenpolitik und einer polarisierten Rhetorik. Ein unverbindlicher Antrag zur Begrenzung der Zuwanderung, der kurz vor den Wahlen von der Christlich Demokratischen Union und der Christlich- Sozialen Union in Bayern mit Unterstützung der Alternative für Deutschland (AfD) verabschiedet wurde, löste landesweite Proteste gegen rechtsextreme Tendenzen aus und verschärfte die bestehenden gesellschaftlichen Spannungen weiter.
Der rechtliche Rahmen ist solide und fördert demokratische Wahlen. Die Reformen von 2023 reduzierten die Anzahl der Bundestagssitze von 735 auf 630. Seit den letzten Wahlen wurden mehrere Änderungen eingeführt – einige davon griffen frühere Empfehlungen des ODIHR teilweise auf, darunter Maßnahmen zur Verbesserung der Transparenz der Wahlkampffinanzierung. Die meisten Empfehlungen des ODIHR bleiben jedoch weiterhin unbeachtet. Diese betreffen unter anderem eine weitergehende Regulierung der Wahlkampffinanzierung, die Entkriminalisierung von Verleumdung sowie die Beobachtung des Wahlprozesses durch Bürgerinnen und Bürger sowie internationale Beobachter.
Der Bundestag wird für eine Amtszeit von vier Jahren nach einem personalisierten Verhältniswahlsystem gewählt, bei dem die Wählerinnen und Wähler eine Stimme für eine Wahlkreiskandidatin bzw. einen Wahlkreiskandidaten und eine weitere Stimme für eine Landesliste abgeben. Für die Landeslisten gilt eine Fünf-Prozent-Hürde, ausgenommen sind Parteien, die mindestens drei Direktmandate gewinnen oder nationale Minderheiten vertreten. Die Reform des Wahlrechts im Jahr 2023 änderte die Regeln zur Sitzverteilung, wodurch 23 Kandidatinnen und Kandidaten, die in ihren Wahlkreisen gewonnen hatten, kein Mandat erhielten. Während die meisten Gesprächspartnerinnen und Gesprächspartner das Wahlsystem positiv bewerteten, wurde die Reform wegen mangelnder Konsultation und fehlender Inklusivität im Gesetzgebungsverfahren sowie wegen der Schwächung der Repräsentation kleinerer Parteien kritisiert. Eine weitere Reform des Wahlsystems ist vorgesehen.
Die Wahlbehörden auf allen Ebenen führten den Wahlprozess professionell und effizient durch und unternahmen umfassende Anstrengungen, um organisatorische und logistische Herausforderungen aufgrund der engen Fristen der vorgezogenen Wahlen zu bewältigen. Alle Gesprächspartnerinnen und Gesprächspartner der BDIMR-Wahlbewertungsmission äußerten ein hohes Vertrauen in die
1 Die englische Version dieses Berichts ist das einzige offizielle Dokument. Eine nichtamtliche Übersetzung ist auf Deutsch verfügbar. Bundesrepublik Deutschland S: 2 Vorgezogene Bundestagswahlen, 23. Februar 2025 BDIMR Wahlbewertungsabschlussbericht
Integrität der Wahlverwaltung, einschließlich der Durchführung des Wahltags. Die Sitzungen der unteren Wahlausschüsse waren jedoch nicht öffentlich, was sich nachteilig auf die Transparenz auswirkte. Trotz gesetzlicher Bestimmungen zur Ermöglichung eines selbstbestimmten Zugangs von Menschen mit Behinderungen zu Wahlen bestehen weiterhin Hürden für ihre gleichberechtigte Teilhabe am Wahlprozess.
Wahlberechtigt sind alle Bürgerinnen und Bürger über 18 Jahre mit einem Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt von mindestens drei Monaten. Positiv hervorzuheben ist, dass Personen mit intellektuellen und psychosozialen Behinderungen unter rechtlicher Betreuung uneingeschränktes Wahlrecht haben. Die Wählerregistrierung erfolgt im Inland passiv auf Grundlage der kommunalen Melderegister, während sie für dauerhaft im Ausland lebende Staatsangehörige aktiv ist. Die Wählerverzeichnisse standen zur Einsichtnahme zur Verfügung, und alle Gesprächspartnerinnen und Gesprächspartner äußerten Vertrauen in deren Richtigkeit und Vollständigkeit.
Alle im Inland registrierten Wählerinnen und Wähler, einschließlich derer, die sich vorübergehend im Ausland aufhalten, können per Briefwahl abstimmen. Staatsangehörige, die dauerhaft im Ausland leben, sind wahlberechtigt, sofern sie bestimmte Voraussetzungen erfüllen. Die verkürzte Frist von 14 Tagen für die Vorbereitung und Durchführung der Briefwahl stellte eine organisatorische Herausforderung dar und führte möglicherweise dazu, dass einige Wählerinnen und Wähler von der Stimmabgabe ausgeschlossen wurden. Der BDIMR-Wahlbewertungsmission wurden einige Fälle verspäteten Zugangs zu Briefwahlunterlagen durch im Ausland lebende Bürgerinnen und Bürger gemeldet. Mehrere Gesprächspartnerinnen und Gesprächspartner äußerten die Auffassung, dass das Verfahren zur Wahlbeteiligung deutscher Staatsangehöriger im Ausland reformbedürftig sei.
Alle wahlberechtigten Personen können als Kandidatinnen und Kandidaten antreten, entweder unabhängig oder auf Parteilisten. Parteien, die mit mindestens fünf Abgeordneten im Bundestag oder in einem Landtag vertreten sind, sind von der Sammlung von Unterstützungsunterschriften befreit. Die verkürzten Fristen stellten mitunter eine Herausforderung für die fristgerechte Durchführung der gesetzlich vorgeschriebenen Parteitage zur Kandidatenaufstellung dar und erschwerten es insbesondere kleineren Parteien, die erforderlichen Unterschriften zu sammeln. Von 66 antragstellenden Parteien wurden 41 zur Wahl zugelassen, 29 nahmen schließlich an den Wahlen teil. Unter den 4.506 Kandidatinnen und Kandidaten waren 1.422 Frauen (31,6 Prozent). Obwohl das Registrierungsverfahren insgesamt effizient und inklusiv verlief, waren einige Verfahrensschritte unnötig aufwendig, und nicht allen Bewerberinnen und Bewerbern wurde die Möglichkeit eingeräumt, Mängel zu beheben. Entgegen früheren Empfehlungen des BDIMR und guter Praxis dürfen Wählerinnen und Wähler nur für eine einzige Kandidatur eine Unterstützungsunterschrift leistent.
Der Wahlkampf war lebendig und wettbewerbsorientiert, mit einer Vielzahl von Bewerberinnen und Bewerbern, die unterschiedliche Sichtweisen aus dem gesamten politischen Spektrum vertraten. Dennoch war das Umfeld von polarisierter Rhetorik geprägt, die durch gesellschaftliche Spannungen, weit verbreitete Proteste und einige gewaltsame Vorfälle angeheizt wurde. Während die Grundfreiheiten insgesamt geachtet wurden, äußerten mehrere Gesprächspartnerinnen und Gesprächspartner der BDIMR-Wahlbewertungsmission Besorgnis über eine zunehmende Einschränkung des zivilgesellschaftlichen Handlungsspielraums, der eine sinnvolle Teilhabe von Einzelpersonen und Gruppen ermöglichen sollte. Themen im Zusammenhang mit Migration sowie die sogenannte politische Brandmauer zur Abgrenzung gegenüber rechtsextremen Parteien prägten den Diskurs im Wahlkampf besonders stark.
Politische Parteien führten eine aktive Kampagne in den sozialen Medien, wobei sich einige zu einem fairen digitalen Wahlkampf verpflichteten. Obwohl Online-Plattformen durch europäische und Bundesrepublik Deutschland S: 3 Vorgezogene Bundestagswahlen, 23. Februar 2025 BDIMR Wahlbewertungsabschlussbericht
nationale Gesetzgebung reguliert sind, äußerten einige Gesprächspartnerinnen und Gesprächspartner der BDIMR-Wahlbewertungsmission Bedenken hinsichtlich des begrenzten Verständnisses der Durchsetzungsmechanismen durch die Öffentlichkeit und relevante Akteure sowie des unzureichenden Zugangs zu Daten der Online-Plattformen, was die Transparenz einschränkt. Kandidatinnen, Kandidaten und Wahlkämpferinnen und -kämpfer aus besonders gefährdeten Gruppen, darunter Menschen mit Migrationshintergrund, waren vermehrt Gewalt – vor allem online – ausgesetzt, was eine abschreckende Wirkung auf ihre Teilhabe am öffentlichen und politischen Leben gehabt haben könnte. Der Wahlkampf war Ziel von Desinformation und ausländischer Einflussnahme, die sich mit Annäherung an den Wahltag verstärkte. Trotz erheblicher Anstrengungen der nationalen Behörden zur Bekämpfung dieser Missstände äußerten mehrere Gesprächspartnerinnen und Gesprächspartner der BDIMR-Wahlbewertungsmission Bedenken hinsichtlich unzureichender Ressourcen sowie mangelnden Bewusstseins über den einschlägigen institutionellen und rechtlichen Rahmen und über verfügbare Mechanismen zur effektiven Bekämpfung von Online-Angriffen.
Frauen sind im öffentlichen und politischen Leben unterrepräsentiert, und sowohl die Behörden als auch die politischen Parteien unternahmen im Rahmen dieser Wahlen unzureichende Anstrengungen zur Förderung der politischen Teilhabe von Frauen. Im neu gewählten Bundestag mit 630 Sitzen sind 204 Frauen vertreten (32,4 Prozent), was einen Rückgang im Vergleich zum Parlament von 2021 darstellt. Das Wahlrecht sieht keine zeitlich befristeten Sondermaßnahmen für die Kandidatennominierung oder die Aufstellung von Parteilisten vor. Vorschläge zur Stärkung der Frauenkandidaturen fanden im Zuge der Wahlrechtsreform 2023 nicht genügend parlamentarische Unterstützung. Das Gesetz garantiert keine geschlechterparitätische Zusammensetzung der Wahlorgane, und es werden keine nach Geschlecht aufgeschlüsselten Daten über das in der Wahlverwaltung eingesetzte Personal erhoben. Das Engagement zur Förderung weiblicher Kandidaturen variiert zwischen den Parteien; einige wenden interne parteiinterne Maßnahmen an. Gesetzliche Geschlechterquoten waren auch Thema im Wahlkampf: Bündnis 90/Die Grünen und die Sozialdemokratische Partei Deutschlands (SPD) befürworteten deren Einführung, während die AfD die Idee ablehnte. Politikerinnen waren häufiger als ihre männlichen Kollegen Online-Gewalt ausgesetzt, und der abwertende Ton im Wahlkampfdiskurs wirkte sich negativ auf ihre aktive Teilhabe aus.
Im Einklang mit früheren Empfehlungen des BDIMR umfassten die Änderungen des gesetzlichen Rahmens zur Wahlkampffinanzierung im Jahr 2024 Transparenzmaßnahmen für Sponsoring, die Einführung einer Definition von Drittparteien-Wahlkampf und entsprechender Pflichten sowie eine Absenkung der Schwelle für die sofortige Offenlegung von Spenden. Andere Empfehlungen des BDIMR bleiben jedoch weiterhin unbeachtet – darunter die Einrichtung einer unabhängigen, mit ausreichenden Ressourcen ausgestatteten Aufsichtsbehörde, die Einführung von Obergrenzen für Spenden sowie die Veröffentlichung von Wahlkampfabrechnungen auf Bundesebene. Zudem ist die Berichterstattung nicht ausreichend detailliert und erfolgt nicht rechtzeitig genug, um den Wählerinnen und Wählern eine informierte Entscheidung zu ermöglichen; unzureichende Regelungen zu Sponsoring und Krediten wirken sich ebenfalls negativ auf die Transparenz aus. Die begrenzten Kapazitäten der zuständigen Abteilung des Bundestages – die mit der Aufsicht über die politische Finanzierung betraut ist – sowie deren fehlende Ermittlungsbefugnisse und Unabhängigkeit vom Bundestag gewährleisten keine wirksame Kontrolle.
Deutschland verfügt über eine vielfältige, freie und pluralistische Medienlandschaft. Dennoch tragen der häufige Einsatz strategischer Klagen sowie physische und digitale Angriffe auf Journalistinnen und Journalisten zu einem zunehmend feindlichen Umfeld für Medien und Medienschaffende bei, was mitunter zu Selbstzensur führt. Der rechtliche Rahmen enthält zwar Garantien für Meinungs- und Medienfreiheit, jedoch bleibt Verleumdung strafbar und wird – entgegen früheren Empfehlungen Bundesrepublik Deutschland S: 4 Vorgezogene Bundestagswahlen, 23. Februar 2025 BDIMR Wahlbewertungsabschlussbericht
des BDIMR – weiterhin häufig von Politikerinnen und Politikern genutzt. Die Gesetzgebung zum Informationszugang ist zersplittert und gewährleistet keine ausreichende Transparenz. Die Medien berichteten umfassend über den Wahlkampf in vielfältigen Formaten, darunter neun landesweite TV- Duelle, Porträts, Interviews und Talkshows, was es den Wählerinnen und Wählern ermöglichte, sich eine fundierte Meinung zu bilden.
Rechtsmittelmöglichkeiten sind vorgesehen, und die Zuständigkeit für wahlbezogene Streitigkeiten liegt bei verschiedenen Verwaltungs- und Justizinstitutionen, die ein hohes Maß an öffentlichem Vertrauen genießen. Beschwerden wegen Verletzung von Wahlrechten, zur Gültigkeit der Wahlen oder zu deren Durchführung können bis zu zwei Monate nach dem Wahltag eingereicht werden. Die Wirksamkeit des Verfahrens wird jedoch durch das Fehlen beschleunigter Fristen sowie das Fehlen einer gerichtlichen Überprüfung mit öffentlicher Anhörung in allen Verfahrensstadien beeinträchtigt – was im Widerspruch zu den Verpflichtungen der OSZE und anderen internationalen Standards steht.
Gemäß der Methodologie des BDIMR beobachtete die Wahlbewertungsmission den Wahltag nicht systematisch und umfassend, sondern besuchte lediglich eine begrenzte Anzahl von Wahllokalen. Der beobachtete Wahlvorgang verlief geordnet, und die Verfahren wurden weitgehend eingehalten. Vorläufige und endgültige Wahlergebnisse wurden zügig veröffentlicht; jedoch wurden keine nach Wahllokal aufgeschlüsselten Ergebnisse bekanntgegeben, was die Transparenz beeinträchtigte. Das Gesetz sieht – entgegen den Verpflichtungen der OSZE und früheren Empfehlungen des BDIMR – keine ausdrückliche Regelung zur Wahlbeobachtung durch Bürgerinnen und Bürger sowie internationale Beobachter vor. Der BDIMR Wahlbewertungsmission wurde jedoch uneingeschränkter Zugang zu allen Phasen des Wahlprozesses gewährt.
Dieser Bericht enthält Empfehlungen zur Unterstützung der Bemühungen, die Wahlen in Deutschland vollständig mit den Verpflichtungen der OSZE sowie anderen internationalen Verpflichtungen und Standards für demokratische Wahlen in Einklang zu bringen. Die vorrangigen Empfehlungen betreffen die Überarbeitung des rechtlichen Rahmens zur Umsetzung ausstehender BDIMR- Empfehlungen, die Einführung wirksamer befristeter Sondermaßnahmen zur Förderung der politischen Teilhabe von Frauen, die proaktive Bekämpfung aller Formen von Wahlgewalt, die Entkriminalisierung von Verleumdung, die Gewährleistung eines wirksamen Rechtsschutzes, die Erhöhung der Transparenz bei der Wahlkampffinanzierung, die Veröffentlichung nach Wahllokal aufgeschlüsselter Wahlergebnisse sowie den garantierten Zugang von Beobachterinnen und Beobachtern zu allen Phasen des Wahlprozesses. Das BDIMR steht bereit, die Behörden bei der Umsetzung der in diesem und früheren Berichten enthaltenen Empfehlungen zu unterstützen.
II. EINLEITUNG UND DANKSAGUNG
Auf Einladung der Ständigen Vertretung der Bundesrepublik Deutschland und basierend auf den Schlussfolgerungen der Bedarfsfeststellungsmission (NAM), die vom 9. bis 11. Dezember 2024 durchgeführt wurde, entsandte das Büro für demokratische Institutionen und Menschenrechte der OSZE (BDIMR) eine Wahlbewertungsmission (EAM), um die vorgezogenen Wahlen zum Deutschen Bundestag am 23. Februar 2025 zu beobachten. Die BDIMR-EAM war vom 9. bis 26. Februar in Berlin stationiert und bestand aus sechs Expertinnen und Experten aus sechs OSZE- Teilnehmerstaaten, darunter vier Frauen und zwei Männer.
Die BDIMR Wahlbewertungsmission bewertete die Übereinstimmung der Wahlen mit den Verpflichtungen der OSZE sowie mit anderen internationalen Verpflichtungen und Standards für Bundesrepublik Deutschland S: 5 Vorgezogene Bundestagswahlen, 23. Februar 2025 BDIMR Wahlbewertungsabschlussbericht
demokratische Wahlen, ebenso wie mit der nationalen Gesetzgebung. Gemäß der Methodologie des ODIHR beobachtete die Wahlbewertungsmission den Wahltag nicht systematisch oder umfassend, sondern besuchte lediglich eine begrenzte Anzahl von Wahllokalen.
Die BDIMR Wahlbewertungsmission dankt der Ständigen Vertretung der Bundesrepublik Deutschland bei der OSZE für die Einladung zur Wahlbeobachtung sowie dem Auswärtigen Amt für die Zusammenarbeit und Unterstützung. Die BDIMR Wahlbewertungsmission spricht zudem anderen staatlichen Institutionen sowie den Vertreterinnen und Vertretern politischer Parteien, der Medien, der Zivilgesellschaft und weiteren Gesprächspartnerinnen und Gesprächspartnern ihren Dank für den offenen Austausch und die geteilten Einschätzungen aus.
III. HINTERGRUND UND POLITISCHER KONTEXT
Deutschland ist eine föderale Republik, die aus 16 Bundesländern besteht. Die gesetzgebende Gewalt liegt beim Bundestag, dessen Mitglieder direkt gewählt werden, sowie bei den Landtagen. Die Länder wirken über den Bundesrat, dem insgesamt 69 Mitglieder angehören, die von den jeweiligen Landesregierungen entsandt werden, an der Gesetzgebung auf Bundesebene mit. Die exekutive Gewalt auf Bundesebene liegt bei der Bundesregierung, die vom Bundeskanzler bzw. der Bundeskanzlerin geleitet wird. Diese wird auf Vorschlag des Bundespräsidenten bzw. der Bundespräsidentin von der Mehrheit der Bundestagsabgeordneten gewählt.
Nach den Bundestagswahlen 2021 setzte sich der Bundestag aus 736 Abgeordneten von neun politischen Parteien zusammen. Die Sozialdemokratische Partei Deutschlands (SPD) führte die sogenannte „Ampelkoalition“ gemeinsam mit Bündnis 90/Die Grünen und der Freien Demokratischen Partei (FDP) an. Die parlamentarische Opposition umfasste die Christlich Demokratische Union Deutschlands (CDU) und ihren bundespolitischen Fraktionspartner, die Christlich-Soziale Union in Bayern (CSU), die Alternative für Deutschland (AfD), Die Linke, die Abspaltung von der Linken – das Bündnis Sahra Wagenknecht (BSW) – sowie eine Minderheitenpartei, die die dänische und friesische Minderheit vertritt: den Südschleswigschen Wählerverband (SSW). 2
Aufgrund langjähriger Differenzen und innerer Spannungen, die zu einer Unfähigkeit führten, sich auf den Haushalt für 2025 zu einigen, zerbrach die regierende Koalition am 6. November 2024. Die wichtigsten politischen Parteien, darunter auch die oppositionelle CDU, einigten sich informell auf die Abhaltung vorgezogener Neuwahlen. In der Folge verlor Bundeskanzler Olaf Scholz (SPD) am
2 In seinem öffentlichen Bericht von 2023, stufte das Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) die Alternative für Deutschland (AfD) als „Verdachtsfall rechtsextremistischer Bestrebungen“ ein. Die AfD teilte der ODIHR- Wahlbewertungsmission (EAM) mit, dass sie sich seit 2018 in juristischen Auseinandersetzungen mit dem BfV und dessen Landesämtern befinde. Am 8. März 2022 bestätigte das Verwaltungsgericht Köln die Einstufung der AfD und ihrer Jugendorganisation als „Verdachtsfälle“. Am 2. Dezember 2024 stellte das investigativ tätige Medium CORRECTIV beim Verwaltungsgericht Köln einen Eilantrag gegen das Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV), um die Behörde zur Offenlegung zu verpflichten, ob die AfD als „gesichert rechtsextrem“ neu eingestuft worden sei. Am 2. Mai 2025 stufte das BfV die Partei schließlich offiziell als „gesichert rechtsextrem“ ein und begründete dies unter anderem damit, dass das völkisch- abstammungsbezogene Nationsverständnis der AfD mit den Grundprinzipien der Demokratie unvereinbar sei. Diese Einstufung hat keine automatischen rechtlichen Konsequenzen und wurde vorläufig ausgesetzt, da die AfD rechtliche Schritte dagegen eingeleitet hat. Bundesrepublik Deutschland S: 6 Vorgezogene Bundestagswahlen, 23. Februar 2025 BDIMR Wahlbewertungsabschlussbericht
16. Dezember die Vertrauensfrage. 3 Am 27. Dezember setzte der Bundespräsident den Wahltermin gemäß den verfassungsmäßigen Fristen auf den 23. Februar 2025 fest. 4
Diese Wahlen fanden inmitten einer polarisierten politischen Rhetorik und gesellschaftlicher Spannungen statt, die sich in einer Spaltung entlang regionaler und kultureller Identitätspolitik widerspiegelten. Das Vorwahlklima war von einer Reihe gewalttätiger Angriffe geprägt, deren Häufigkeit sich mit Annäherung an den Wahltag verstärkte. 5 Die Sorge über den sogenannten Rechtsruck in der Gesellschaft, der die Proteste im Januar 2025 ausgelöst hatte, war auch in den Wochen vor der Wahl weiterhin spürbar. 6 Am 29. Januar verabschiedete die CDU/CSU mit Unterstützung der AfD einen unverbindlichen Antrag zur Einschränkung der Zuwanderung. 7 Dies löste eine Reihe von Protesten gegen die Aufweichung der langjährigen politischen „Brandmauer“ gegenüber einer Zusammenarbeit mit der extremen Rechten aus und brachte im Januar und Februar 2025 landesweit über 300.000 Menschen auf die Straße. In der Folge stellte die CDU/CSU die politische Neutralität einiger an den Protesten beteiligter gemeinnütziger Organisationen infrage – und damit deren Förderfähigkeit durch öffentliche Mittel –, was vielerorts als Angriff auf zivilgesellschaftliches Engagement wahrgenommen wurde. 8 Das Wahlumfeld wurde zudem geprägt von der stagnierenden Wirtschaft, den Auswirkungen des Krieges infolge der Invasion der Ukraine durch die Russische Föderation sowie einem abrupten Wandel in den transatlantischen Beziehungen. 9
IV. RECHTLICHER RAHMEN
Der rechtliche Rahmen für die Bundestagswahl besteht aus dem Grundgesetz von 1949, dem Bundeswahlgesetz (BWG) von 1956 (zuletzt geändert 2024), der Bundeswahlordnung (BWO) von 2002 (zuletzt geändert 2024), dem Wahlprüfungsgesetz von 1951 (zuletzt geändert 2020), dem Wahlstatistikgesetz von 1999 sowie dem Bürgerlichen Gesetzbuch von 2002 und dem Strafgesetzbuch von 1998. Die Finanzierung politischer Parteien ist durch das Parteiengesetz von 1994 (zuletzt geändert 2024) geregelt. Darüber hinaus beeinflussen Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) die Durchführung der Wahlen. Das Bundesministerium des Innern und für Heimat (BMI) ist befugt, durch Rechtsverordnungen weitere Ausführungsbestimmungen zum Wahlrecht zu erlassen.
3 Dies waren die ersten vorgezogenen Parlamentswahlen seit 2005. 4 Nach dem Gesetz kann der Bundestag innerhalb von 21 Tagen nach einer verlorenen Vertrauensfrage aufgelöst werden; die Neuwahlen müssen innerhalb von 60 Tagen stattfinden. Ursprünglich waren die Wahlen für den 28. September 2025 vorgesehen. 5 Der Anschlag in Magdeburg am 20. Dezember 2024 forderte sechs Todesopfer und hinterließ hunderte Verletzte. Am 22. Januar wurden bei einem Anschlag in Aschaffenburg zwei Menschen getötet und mehrere verletzt. Zwei weitere Personen kamen am 13. Februar bei einem Angriff in München ums Leben; Dutzende wurden verletzt. Am 21. Februar wurde bei einem Angriff in Berlin eine Person verletzt. 6 Im Januar 2025 gingen landesweit rund 900.000 Menschen auf die Straße, nachdem bei einem Treffen im November 2024 in Potsdam AfD-Mitglieder, rechtsextreme Aktivisten und deren Sympathisanten über die sogenannte „Remigration“von Menschen aus Deutschland diskutiert hatten. 7 Der mit knapper Mehrheit verabschiedete Antrag, forderte „unverzügliche, umfassende Maßnahmen zur Beendigung illegaler Migration, zur Sicherung der deutschen Grenzen und zur konsequenten Abschiebung ausreisepflichtiger Personen, insbesondere von Straftätern und Gefährdern“. 8 Am 24. Februar 2025, einen Tag nach der Wahl, reichte die CDU/CSU-Fraktion eine parlamentarische Anfrage mit 551 Fragen zur politischen Neutralität bestimmter zivilgesellschaftlicher Organisationen und Medien ein. Als Reaktion darauf startete die Zivilgesellschaft eine Petition in der die CDU/CSU-Bundestagsfraktion aufgefordert wurde, „ihre politisch motivierte Kampagne gegen kritische Medien und zivilgesellschaftliche Organisationen unverzüglich zu beenden“. 9 Während der Münchner Sicherheitskonferenz im Februar 2025 verurteilte der US-Vizepräsident J.D. Vance die europäischen „Brandmauern“, die darauf abzielen, rechtsextreme Gruppen zu isolieren, und traf sich mit der AfD-Spitzenkandidatin Alice Weidel. Bundesrepublik Deutschland S: 7 Vorgezogene Bundestagswahlen, 23. Februar 2025 BDIMR Wahlbewertungsabschlussbericht
Die Änderungen des Bundeswahlgesetzes (BWG) im Jahr 2023 brachten eine Reform des Wahlsystems mit sich und reduzierten die Anzahl der Sitze im Bundestag auf 630. 10 Im Jahr 2024 wurden mehrere Änderungen an der Bundeswahlordnung (BWO) vorgenommen, darunter Regelungen zur Mandatsvergabe, zur Erleichterung der Registrierung von Wählerinnen und Wählern im Ausland sowie zur Einführung zusätzlicher Datenschutzvorgaben bei der Kandidatenaufstellung. Um die rechtzeitige Organisation der Wahlen zu gewährleisten, erließ das Bundesministerium des Innern und für Heimat (BMI) eine Rechtsverordnung zur Verkürzung mehrerer Fristen im Wahlverfahren.
Der rechtliche Rahmen ist solide und fördert die Durchführung demokratischer Wahlen. Die meisten Gesprächspartner der BDIMR Wahlbewertungsmission äußerten keine Bedenken hinsichtlich seiner Umsetzung, des Zeitplans für die Verabschiedung der Änderungen oder der Transparenz des Verfahrens. 11 Dennoch bleiben die meisten früheren Empfehlungen des BDIMR weiterhin unberücksichtigt. Dazu zählen unter anderem Forderungen nach umfassenden Regelungen zur Wahlkampffinanzierung, einer effektiven und zeitnahen Beilegung von Wahlstreitigkeiten, der Entkriminalisierung von Verleumdung sowie der Einführung klarer Verfahren zur Akkreditierung von inländischen und internationalen Beobachterinnen und Beobachtern.
Eine umfassende Gesetzesreform sollte vorgenommen werden, um ausstehende Empfehlungen der ODIHR umzusetzen und den rechtlichen Rahmen weiter mit den OSZE-Verpflichtungen, internationalen Standards und bewährten Praktiken in Einklang zu bringen. Diese Überarbeitung sollte in einem offenen und konsultativen Verfahren erfolgen, das rechtzeitig vor den nächsten Wahlen abgeschlossen wird und ausreichend Zeit für eine effektive Umsetzung lässt.
Die Änderungen des Parteiengesetzes (PartG) im Jahr 2024 zur Erhöhung der Transparenz der Wahlkampffinanzierung griffen einige frühere Empfehlungen der BDIMR auf. So wurde die Schwelle für die sofortige Meldung von Spenden gesenkt, die Regulierung von Drittparteienkampagnen erweitert und neue Bestimmungen zur getrennten Erfassung von Sponsoring eingeführt. Obwohl diese Reformen von den meisten Gesprächspartnern der BDIMR- Wahlbewertungsmission als positiv bewertet wurden, forderten mehrere zivilgesellschaftliche Organisationen eine weitere Verschärfung der Regelungen – insbesondere durch die Einführung von Obergrenzen für Spenden und einer wirksameren Kontrolle des Einflusses ausländischer Akteure auf den deutschen Wahlkampf. 12
10 Eine Parlamentarische Kommission zur Reform des Wahlrechts und zur Modernisierung der Parlamentsarbeit, bestehend aus Abgeordneten und unabhängigen Expertinnen und Experten, wurde im März 2022 eingesetzt. Der Abschlussbericht der Kommission aus dem Jahr 2023 empfahl Änderungen am Wahlsystem sowie eine Reduzierung der Zahl der Sitze im Bundestag. Andere Vorschläge – wie die Absenkung des Wahlalters auf 16 Jahre, Maßnahmen zur Erhöhung des Frauenanteils im Parlament und die Verlängerung der Legislaturperiode auf fünf Jahre – wurden letztlich nicht angenommen. 11 Deutschland ist Vertragsstaat wichtiger internationaler und regionaler Übereinkommen im Bereich demokratischer Wahlen, darunter der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte von 1966, das Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau von 1979, das Internationale Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung von 1965, das Übereinkommen gegen Korruption von 2003, das Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen von 2006, und sowie die Europäische Menschenrechtskonvention von 1950. 12 Im März 2025 wandte sich ein Bündnis mehrerer Organisationen, darunter Abgeordnetenwatch.de, LobbyControl und Transparency Germany, mit einem offenen Brief an die Vorsitzenden von CDU/CSU und SPD. Bundesrepublik Deutschland S: 8 Vorgezogene Bundestagswahlen, 23. Februar 2025 BDIMR Wahlbewertungsabschlussbericht
V. WAHLSYSTEM
Die Mitglieder des Bundestages werden für eine vierjährige Amtszeit durch ein gemischtes Verhältnis- und Mehrheitswahlsystem nach dem Prinzip der relativen Mehrheitswahl gewählt. Die Wählerinnen und Wähler haben zwei Stimmen: eine Erststimme für eine Wahlkreiskandidatin oder einen Wahlkreiskandidaten und eine Zweitstimme für eine geschlossene Parteiliste auf Landesebene. Die Kandidatinnen und Kandidaten werden in 299 Einerwahlkreisen gewählt, während geschlossene Parteilisten in 16 mehrmandatigen Länderwahlkreisen antreten. Die Sperrklausel liegt bei fünf Prozent der Zweitstimmen, ausgenommen sind Parteien, die mindestens drei Direktmandate erringen, sowie politische Parteien nationaler Minderheiten (Dänen, Friesen, Roma und Sinti sowie Sorben).
Ursprünglich hoben die Gesetzesänderungen die sogenannte Grundmandatsklausel auf, die es Parteien unterhalb der Fünf-Prozent-Hürde ermöglichte, in den Bundestag einzuziehen, wenn sie mindestens drei Direktmandate errangen. Im Jahr 2023 legten mehrere Akteure Verfassungsbeschwerde gegen die Neuregelungen zur Sitzverteilung, zur Sperrklausel und zur Abschaffung dieser alternativen Zugangsmöglichkeit beim Bundesverfassungsgericht ein. Sie argumentierten, dass die Einführung einer starren Fünf-Prozent-Hürde die Chancen kleinerer und regionaler Parteien auf den Einzug in den Bundestag erheblich einschränken würde. 13 Das Bundesverfassungsgericht erklärte den Großteil der Reformen für verfassungsgemäß – mit Ausnahme der neuen Regelung zur Fünf-Prozent-Hürde. Die Grundmandatsklausel blieb somit für diese Wahl weiterhin gültig und anwendbar.
Die meisten Gesprächspartner der BDIMR-Wahlbewertungsmission bewerteten das derzeitige Wahlsystem positiv. Mehrere äußerten jedoch Kritik an der Wahlrechtsreform aufgrund mangelnder Inklusivität. 14 Die Reform, die von der regierenden Koalition aus SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP verabschiedet wurde, wurde vor allem von der CSU/CDU und der Linken kritisiert. Sie bemängelten, dass die Bedeutung der Direktwahl in den Wahlkreisen verringert werde, kleinere oder regionale Parteien geschwächt und die politische Vielfalt eingeschränkt werde. 15 Mehrere Gesprächspartner äußerten die Einschätzung, dass nach den Wahlen 2025 weitere Änderungen am Wahlsystem zu erwarten seien. 16
Die Wahlrechtsreform von 2023 begrenzte die Anzahl der Mandate auf 630 und schaffte die zuvor üblichen Überhang- und Ausgleichsmandate ab, die in früheren Wahlgängen zu einer Vergrößerung
13 Siehe dazu das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 30. Juli 2024. Die Beschwerden wurden von der Bayerischen Staatsregierung, 195 Mitgliedern der CDU/CSU-Bundestagsfraktion sowie der CSU eingereicht. Diese Beschwerdeführer, gemeinsam mit der Partei Die Linke, ihrer Bundestagsfraktion sowie 4.242 Wählerinnen und Wählern, unterstützt von der Organisation Mehr Demokratie wandten sich gegen die Einführung der Sperrklausel. Weitere 212 Unterstützerinnen und Unterstützer der Linken legten Verfassungsbeschwerde gegen die Abschaffung der Grundmandatsklausel ein. 14 Der Absatz 60 der Gemeinsamen Stellungnahme von ODIHR und Venedig-Kommission zu den Änderungen des Bundeswahlgesetzes aus dem Jahr 2023 verweist auf „das Fehlen parteiübergreifender Unterstützung“. Der Aufbau eines breiten Konsenses über die Wahl des Wahlsystems und dessen grundlegende Elemente trage zur Akzeptanz, Legitimität und Stabilität des Regierungssystems bei. 15 Während des Gesetzgebungsverfahrens im Bundestag kritisierte die CSU/CDU insbesondere die Abschaffung der Grundmandatsklausel sowie die sogenannte Zweitstimmendeckung. Die Linke äußerte, dass die Reform größere Parteien stärke und die politische Vielfalt einschränke. Bei der Bundestagswahl 2021 erhielten die CSU 5,2 Prozent und Die Linke 4,9 Prozent der Stimmen. 16 Der Koalitionsvertrag von CDU/CSU und SPD vom 9. April 2025 enthält Pläne zur Überarbeitung der Wahlrechtsreform von 2023. Besonderes Augenmerk liegt dabei auf der Sitzverteilung zugunsten von Kandidatinnen und Kandidaten mit einer Mehrheit bei den Erststimmen, der gleichberechtigten Repräsentation von Frauen im Bundestag sowie der möglichen Absenkung des Wahlalters auf 16 Jahre. Bundesrepublik Deutschland S: 9 Vorgezogene Bundestagswahlen, 23. Februar 2025 BDIMR Wahlbewertungsabschlussbericht
des Bundestags geführt hatten. 17 Kandidatinnen und Kandidaten, die in ihren Wahlkreisen über die Erststimme gewählt wurden, erhalten nur dann ein Mandat, wenn die Anzahl der bundesweit erzielten Zweitstimmen ihrer Partei die Zuteilung eines entsprechenden Sitzes rechtfertigt. Gewinnt eine Partei mehr Direktmandate, als ihr nach dem bundesweiten Zweitstimmenergebnis zustehen, erhalten einige dieser direkt gewählten Kandidatinnen und Kandidaten kein Mandat im Bundestag. 18 Bei diesen Wahlen erhielten 23 Kandidatinnen und Kandidaten, die in ihren Wahlkreisen direkt gewählt wurden, kein Mandat im Bundestag. Davon entfielen 18 auf die CDU und die CSU. 19
Die Überprüfung der Wahlkreisgrenzen erfolgt auf Grundlage von Bevölkerungsentwicklungen durch eine ständige Wahlkreiskommission und bedarf der Zustimmung des Bundestages. Gemäß dem Bundeswahlgesetz setzt sich die Kommission aus sieben Mitgliedern zusammen, die vom Bundespräsidenten ernannt werden. Die Änderungen des Bundeswahlgesetzes im Jahr 2023 reduzierten die zulässige maximale Abweichung der Wählerzahl in neu zugeschnittenen Wahlkreisen von 25 auf 15 Prozent und brachten damit die Vorgaben zur Wahlkreisabgrenzung stärker in Einklang mit internationalen bewährten Praktiken. 20 Im März 2024 genehmigte der Bundestag Änderungen an den Wahlkreisen, die 16 Einerwahlkreise betrafen. In 14 Fällen – in Bayern, Sachsen-Anhalt und Brandenburg – erfolgten die Änderungen aufgrund von Bevölkerungsverschiebungen, in zwei Wahlkreisen in Thüringen aufgrund von Anpassungen an den Gemeindegrenzen. 21 Keine der Gesprächspartnerinnen und Gesprächspartner der BDIMR-Wahlbewertungsmission äußerte Bedenken hinsichtlich der Neuziehung der Wahlkreisgrenzen oder der Gleichheit der Wahl.
VI. WAHLADMINISTRATION
Die Wahlen werden von einer vierstufigen Struktur verwaltet, die aus dem Bundeswahlausschuss, 16 Landeswahlausschüssen, 299 Kreiswahlausschüssen für die Einerwahlkreise und rund 65.000 Wahlvorständen besteht. 22 Darüber hinaus waren in den letzten zwei Wochen vor dem Wahltag rund 25.000 Briefwahlstellen in den Gemeinden in Betrieb.
Der Bundeswahlausschuss überwacht die Umsetzung der einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen, stellt fest, welche Parteien zur Wahl zugelassen sind, entscheidet über Beschwerden gegen die Zulassung oder Zurückweisung von Landeslisten und stellt das endgültige Ergebnis der Landeslistenwahl für den Wahlbereich fest. Die Landeswahlausschüsse entscheiden unter anderem über die Zulassung von Landeslisten, bearbeiten Einsprüche gegen die Zulassung oder
17 Die Zahl der Bundestagsabgeordneten stieg von 631 im Jahr 2013 auf 709 im Jahr 2017 und auf 736 im Jahr 2021. Überhangmandate wurden vergeben, wenn eine Partei in einem Bundesland mehr Direktmandate über die Erststimme gewann, als ihr nach dem Zweitstimmenergebnis zustanden. Diese Mandate kamen vor allem den großen Parteien zugute. Zur Wahrung der Verhältniswahl wurden Ausgleichsmandate eingeführt, um die durch Überhangmandate entstehenden Verzerrungen im Kräfteverhältnis auszugleichen. 18 Die Mandatsverteilung erfolgt in zwei Schritten: Zunächst wird der bundesweite Sitzanteil der Parteien berechnet (Primärverteilung), anschließend erfolgt die Zuteilung der Sitze auf die einzelnen Länder (Sekundärverteilung). Bei der Vergabe der Mandate haben die Kandidatinnen und Kandidaten Vorrang, die in ihren Wahlkreisen mit den meisten Erststimmen gewählt wurden; danach folgen die Bewerberinnen und Bewerber auf den Landeslisten. Die Gemeinsame Stellungnahme von ODIHR und Venedig-Kommission zu den Änderungen des Bundeswahlgesetzes aus dem Jahr 2023 betonte, dass „die Änderung nicht gegen das Prinzip der Gleichheit der Wahl verstößt, auch wenn sie die Erfolgschancen einiger Kandidatinnen und Kandidaten verringert“. 19 Siehe dazu die Analyse des Bundestages zu den in dieser Wahl nicht zugewiesenen Mandaten. 20 Absatz I.2.2.iv des Verhaltenskodexes für gute Praxis in Wahlangelegenheiten empfiehlt, dass „die zulässige Abweichung vom Durchschnitt nicht mehr als 10 % betragen und in keinem Fall 15 % überschreiten sollte – außer in besonderen Ausnahmefällen“. 21 Siehe dazu die am 7. März 2024 verabschiedeten Änderungen des Bundeswahlgesetzes (BWG). 22 Die Wahlorgane für diese Bundestagswahl wurden im November 2024 gebildet. Bundesrepublik Deutschland S: 10 Vorgezogene Bundestagswahlen, 23. Februar 2025 BDIMR Wahlbewertungsabschlussbericht
Zurückweisung von Wahlkreisvorschlägen und stellen das endgültige Ergebnis der Landeslistenwahl im jeweiligen Bundesland fest. Die Kreiswahlausschüsse entscheiden über die Zulassung der Wahlkreisvorschläge, überprüfen Entscheidungen der Wahlvorstände und stellen die Wahlergebnisse im jeweiligen Wahlkreis fest. Die Wahlvorstände organisieren mit Unterstützung der Gemeinden die Durchführung der Wahl auf lokaler Ebene.
Die Ausschüsse auf allen Ebenen werden von Wahlleiterinnen bzw. Wahlleitern geleitet, die Wahlvorstände von Wahlvorsteherinnen bzw. Wahlvorstehern. Die Bundeswahlleiterin bzw. der Bundeswahlleiter sowie die Landeswahlleiterinnen und -leiter werden vom Bundesministerium des Innern und für Heimat bzw. von den jeweiligen Landesregierungen ernannt. Die Kreiswahlleiterinnen und -leiter sowie die Wahlvorsteherinnen und -vorsteher werden von den Landesregierungen benannt. Neben dem Vorsitz besteht der Bundeswahlausschuss aus zwei Richterinnen bzw. Richtern des Bundesverwaltungsgerichts sowie acht Beisitzerinnen und Beisitzern, die vom Bundeswahlleiter auf Vorschlag politischer Parteien berufen werden. Vier der elf Mitglieder des Bundeswahlausschusses, darunter die Vorsitzende, sind Frauen. Die Landeswahlausschüsse setzen sich aus neun Mitgliedern zusammen, darunter zwei Richterinnen oder Richter, während die Kreiswahlausschüsse aus sieben Mitgliedern bestehen. Die Wahlvorstände bestehen aus fünf bis neun Personen, die aus dem Kreis der Wahlberechtigten und auf Vorschlag politischer Parteien berufen werden.
Rund 675.000 Wahlhelferinnen und Wahlhelfer wurden rekrutiert und geschult, um am Wahltag im Einsatz zu sein. Die Gesetzgebung sieht keine Gewährleistung einer ausgewogenen geschlechtlichen Zusammensetzung der Wahlorgane vor. Die Bundeswahlleitung erhebt keine nach Geschlecht aufgeschlüsselten Daten zum Personal, das in der Wahladministration tätig ist. 23
Um die Entwicklung gezielter Strategien zur Förderung der Beteiligung von Frauen zu unterstützen, sollten nach Geschlecht aufgeschlüsselte Daten zur Repräsentation in der Wahladministration systematisch erhoben und umfassend veröffentlicht werden.
Die von den Landeswahlausschüssen durchgeführten Schulungen zu den Abläufen am Wahltag, die von der BDIMR Wahlbewertungsmission beobachtet wurden, waren umfassend, gut besucht und enthielten interaktive Elemente. Für das weiterführende Selbststudium standen den Wahlhelferinnen und Wahlhelfern zusätzlich Videomaterialien zur Verfügung, die von der Bundeswahlleitung entwickelt wurden. 24
Die Wähleraufklärungsmaßnahmen der Wahlleitungen auf Bundes- und Länderebene waren inklusiv und konzentrierten sich auf die geltenden Verfahren für die Briefwahl im Inland und Ausland sowie auf die korrekte Handhabung des Stimmzettels. Die Aufklärung beinhaltete zudem Informationen zu Wahlhilfen für Menschen mit Seh- und Mobilitätseinschränkungen sowie Leitfäden im Brailleschrift- Alphabet. Die Schulungen zu den Briefwahlverfahren hatten bereits vor dem Eintreffen der BDIMR Wahlbewertungsmission begonnen. 25 Die Landeswahlleitungen erstellten umfassende Handbücher
23 Artikel 48d der Allgemeinen Empfehlung Nr. 23 des CEDAW empfiehlt, dass Vertragsstaaten „statistische Daten, nach Geschlecht aufgeschlüsselt, bereitstellen sollen, die den prozentualen Anteil von Frauen im Vergleich zu Männern zeigen, die diese Rechte genießen“. Absatz 40.13 des Moskauer Dokuments der OSZE von 1991 verpflichtet die Teilnehmerstaaten, „die Erhebung und Analyse von Daten sicherzustellen, um die Situation von Frauen angemessen zu bewerten, zu überwachen und zu verbessern“. Das FRO soll geschlechts- und altersdifferenzierte Daten zur Wahlbeteiligung auf Basis einer landesweiten Stichprobe veröffentlichen. 24 Das Selbstlern-Videomaterial ist auf der Website des Bundeswahlleiters verfügbar. 25 Die BDIMR Wahlbewertungsmission nahm an einer speziellen Schulung für Mitglieder der Briefwahlzählteams teil. Dabei wurde besonders auf die Wahrung des Wahlgeheimnisses hingewiesen sowie darauf, dass mit dem Öffnen der Wahlumschläge erst nach 18:00 Uhr – also nach Schließung der Wahllokale – begonnen werden darf. Bundesrepublik Deutschland S: 11 Vorgezogene Bundestagswahlen, 23. Februar 2025 BDIMR Wahlbewertungsabschlussbericht
für die Wahlvorstände und Wahlhelfenden mit detaillierten Anleitungen zu den Briefwahlverfahren und den Abläufen am Wahltag.
Der Bundeswahlausschuss hielt vor der Wahl zwei reguläre Sitzungen ab, die öffentlich waren; sowohl Sitzungsprotokolle als auch Videoaufzeichnungen wurden online zugänglich gemacht. Die Landeswahlausschüsse führten jeweils bis zu zwei Sitzungen durch; der BDIMR Wahlbewertungsmission wurde mitgeteilt, dass diese Sitzungen nicht öffentlich stattfanden, um den Datenschutzbestimmungen zu entsprechen, da unter anderem Unterstützungsunterschriften geprüft wurden. Protokolle der Sitzungen waren nicht verfügbar. Die Landeswahlleitungen teilten der Wahlbewertungsmission jedoch auf Anfrage bereitwillig nicht sensible Informationen mit.
Zur Stärkung der Transparenz sollte die Wahladministration auf allen Ebenen öffentliche Sitzungen abhalten und die Tagesordnungen sowie Protokolle relevanter Sitzungen veröffentlichen – unter Wahrung der geltenden Datenschutzbestimmungen.
Die Wahladministration informierte die BDIMR Wahlbewertungsmission über organisatorische und logistische Herausforderungen, die durch die engen Fristen infolge der vorgezogenen Neuwahlen entstanden. Einige von der Mission getroffene Landeswahlleiterinnen und -leiter berichteten, dass sie den Druckauftrag für die Stimmzettel bereits vor Ablauf der Frist für Entscheidungen über Beschwerden gegen die Zulassung bestimmter Wahlvorschläge in ihrem Zuständigkeitsbereich erteilt hätten – eine bewusste Risikobewertung, die durch den Zeitdruck notwendig geworden sei. Mehrere Landeswahlleitungen äußerten zudem die Auffassung, dass die knappen Fristen für das Sammeln der Unterstützungsunterschriften einige politische Parteien davon abgehalten hätten, zur Wahl anzutreten.
Es wurden mehrere Regelungen getroffen, um Menschen mit Behinderungen einen selbstbestimmten Zugang zur Wahl zu ermöglichen; dennoch bestehen weiterhin Barrieren, die ihre gleichberechtigte Teilhabe am Wahlprozess einschränken. Vor dem Wahltag erhielt jede wahlberechtigte Person eine Benachrichtigung über ihre Eintragung ins Wählerverzeichnis, die Adresse des zuständigen Wahllokals sowie einen Hinweis darauf, ob dieses barrierefrei zugänglich ist. Wählerinnen und Wähler mit eingeschränkter Mobilität, denen ein nicht barrierefreies Wahllokal zugewiesen wurde, wurden ermutigt, Briefwahl zu beantragen. Diese konnten sie entweder persönlich in einer Briefwahlstelle oder per Post abgeben. Alle Briefwahlstellen, die in der Regel in Rathäusern untergebracht waren, waren barrierefrei und ermöglichten eine eigenständige Stimmabgabe.
Insgesamt agierten die Wahlbehörden auf allen Ebenen professionell und effizient bei der Organisation der verschiedenen Phasen des Wahlprozesses. Sie unternahmen umfassende Anstrengungen, um mögliche negative Auswirkungen des verkürzten Zeitplans abzumildern und die Wahl für alle Wählerinnen und Wähler inklusiv zu gestalten. Alle Gesprächspartnerinnen und Gesprächspartner der BDIMR Wahlbewertungsmission äußerten ein hohes Vertrauen in die Integrität und Professionalität der Wahladministration – auch hinsichtlich der Durchführung des Wahltags.
VII. WÄHLERREGISTRIERUNG
Wahlberechtigt sind Bürgerinnen und Bürger, die am Wahltag mindestens 18 Jahre alt sind und seit mindestens drei Monaten ihren Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt in Deutschland haben. 26
26 In Deutschland wird weiterhin über die Absenkung des allgemeinen Wahlalters auf 16 Jahre diskutiert. In zehn Bundesländern ist dieses Alter bereits als aktives Wahlalter für Landtagswahlen anerkannt, und in neun Bundesländern gilt es bereits für Kommunalwahlen. Bundesrepublik Deutschland S: 12 Vorgezogene Bundestagswahlen, 23. Februar 2025 BDIMR Wahlbewertungsabschlussbericht
Nach Angaben der Bundeswahlleitung waren für diese Wahl 60.510.631 Personen wahlberechtigt. Positiv hervorzuheben ist, dass Deutschland seit 2019 auch Personen mit intellektuellen oder psychosozialen Beeinträchtigungen unter rechtlicher Betreuung uneingeschränkt das Wahlrecht gewährt. Vom Wahlrecht ausgeschlossen sind Personen, die durch gerichtliche Entscheidung wegen bestimmter schwerwiegender Straftaten verurteilt wurden.
Die Wählerregistrierung im Inland erfolgt passiv; die Wählerverzeichnisse werden auf Grundlage der Melderegister der Gemeinden erstellt, basierend auf dem Hauptwohnsitz der Wählerinnen und Wähler. Obwohl die Wählerverzeichnisse vor dem Wahltag zur Einsichtnahme bereitstanden, berichtete keine der von der BDIMR Wahlbewertungsmission besuchten Gemeinden über Beschwerden hinsichtlich fehlender Eintragungen oder Unstimmigkeiten. Alle Gesprächspartnerinnen und Gesprächspartner der Mission äußerten Vertrauen in die Genauigkeit des Wählerverzeichnisses sowie in die Inklusivität der Wählerlisten.
Alle im Inland registrierten Wählerinnen und Wähler sowie diejenigen, die sich vorübergehend im Ausland aufhalten, können ohne Angabe von Gründen per Briefwahl abstimmen. Wer per Briefwahl oder in einem anderen Wahllokal desselben Wahlkreises wählen möchte, muss einen Wahlschein beantragen. Der Antrag auf Ausstellung eines Wahlscheins muss spätestens bis Freitag vor dem Wahltag um 15:00 Uhr bei der Gemeinde des Hauptwohnsitzes gestellt werden. 27 Die Wählerregistrierung für im Ausland dauerhaft lebende deutsche Staatsbürgerinnen und Staatsbürger war bis zum 2. Februar online möglich.
Aufgrund eines technischen Fehlers erhielten in einigen Fällen – festgestellt in fünf Berliner Wahlkreisen und zwei Wahlkreisen in Nordrhein-Westfalen – einige Briefwählerinnen und Briefwähler vor dem Wahltag zwei Wahlscheine. Die zuständigen Wahlbehörden ergriffen angemessene Maßnahmen, um eine doppelte Stimmabgabe auszuschließen, indem sie den zweiten Wahlschein für ungültig erklärten. 28
Im Ausland dauerhaft lebende deutsche Staatsbürgerinnen und Staatsbürger sind ausschließlich per Briefwahl wahlberechtigt, wenn sie nach Vollendung des 14. Lebensjahres mindestens drei Monate ununterbrochen in Deutschland gelebt haben und dieser Aufenthalt nicht länger als 25 Jahre zurückliegt. Alternativ sind auch diejenigen wahlberechtigt, die nie in Deutschland gelebt haben, sofern sie eine persönliche und unmittelbare Vertrautheit mit den politischen Verhältnissen in Deutschland nachweisen können und von diesen unmittelbar betroffen sind. 29
A. BRIEFWAHL
Die Briefwahl hat sich in Deutschland seit der allgemeinen Einführung im Jahr 2008 als weit verbreitete Form der Stimmabgabe etabliert. Dennoch ist der Anteil der Wählerinnen und Wähler,
27 In Ausnahmefällen, etwa bei schwerer Erkrankung, ist ein Antrag auf Ausstellung eines Wahlscheins auch noch am Wahltag zulässig. 28 Laut Angaben der Bundeswahlleitung wurden in Berlin Stimmzettel doppelt an Wählerinnen und Wähler in den Bezirken Mitte, Friedrichshain-Kreuzberg, Pankow, Steglitz-Zehlendorf, Tempelhof-Schöneberg und Marzahn- Hellersdorf versendet. In Nordrhein-Westfalen betraf dies die Städte Duisburg und Heinsberg. Vereinzelte Fälle unbeabsichtigter mehrfacher Zusendungen von Stimmzetteln wurden zudem in Schleswig-Holstein, Sachsen- Anhalt, Bayern und Rheinland-Pfalz festgestellt. 29 Zu der wahlberechtigten Gruppe gehören beispielsweise deutsche Staatsbürgerinnen und Staatsbürger, die im Alter von 12 Jahren nach dem Besuch einer Schule in Deutschland ins Ausland gezogen sind, Deutschland aber regelmäßig für weniger als drei Monate besuchen; deutsche Rentnerinnen und Rentner, die in Deutschland ein Feriendomizil unterhalten; sowie Personen, die als sogenannte Ortskräfte bei deutschen diplomatischen Vertretungen oder anderen Einrichtungen wie politischen Stiftungen tätig sind. Bundesrepublik Deutschland S: 13 Vorgezogene Bundestagswahlen, 23. Februar 2025 BDIMR Wahlbewertungsabschlussbericht
die per Briefwahl abstimmten, im Vergleich zu früheren Wahlen zurückgegangen: Bei der Bundestagswahl 2025 lag er bei 37 Prozent, während er 2021 noch 47,3 Prozent betrug. Der Anteil der Briefwählerinnen und -wähler an der Gesamtwahlbeteiligung variierte regional stark – von 52,2 Prozent in Bayern bis 25,6 Prozent in Thüringen. 30 Angesichts der verkürzten Fristen für die Briefwahl regten einige Landeswahlleitungen an, die Stimmzettel frühzeitig zu versenden oder den Rücklauf der Briefwahlunterlagen durch persönliche Abgabe der ausgefüllten Stimmzettel zu ermöglichen.
Ein Antrag auf Ausstellung eines Wahlscheins konnte spätestens 21 Tage vor dem Wahltag per Post, E-Mail oder Fax bei der zuständigen Gemeindebehörde gestellt werden. Die Wahlscheine wurden den Antragstellerinnen und Antragstellern anschließend per Post zugeschickt. Die Gemeinden begannen mit dem Versand der Briefwahlunterlagen, sobald sie die Stimmzettel erhalten hatten; einige Gemeinden verschickten die Unterlagen sogar bereits vor der offiziellen Eröffnung der Briefwahlstellen am 10. Februar, um den Prozess zu erleichtern.
Die Verkürzung der Frist für die Vorbereitung und Durchführung der Briefwahl von sechs Wochen bei regulären Wahlen auf 14 Tage bei vorgezogenen Neuwahlen stellte für die beteiligten Akteure eine organisatorische Herausforderung dar. In der ersten Woche ihres Betriebs führten lange Warteschlangen an den Briefwahlstellen dazu, dass einige Gemeinden ein zweites Briefwahlzentrum am gleichen Standort eröffneten – teilweise in Räumlichkeiten, die weniger gut für diesen Zweck geeignet waren.
Aufgrund der knappen Fristen für den Rückversand der Briefwahlunterlagen wies die Bundeswahlleitung die Gemeinden an, die Vorbereitung und den Versand von Briefwahlunterlagen an im Ausland lebende deutsche Staatsbürgerinnen und Staatsbürger prioritär zu behandeln. Am 21. Februar teilte die Bundeswahlleitung mit, dass insgesamt 213.255 im Ausland lebende Wählerinnen und Wähler Briefwahlunterlagen beantragt hatten.
Wählerinnen und Wähler im Ausland konnten ihre Briefwahlunterlagen entweder per Post oder über den diplomatischen Kurierweg zurücksenden, sofern die deutsche Botschaft oder das Konsulat im jeweiligen Aufenthaltsland diesen Service anbot. Politikerinnen und Politiker, zivilgesellschaftliche Organisationen sowie zahlreiche im Ausland lebende Einzelpersonen hielten die für die Briefwahl bei vorgezogenen Neuwahlen geltenden Fristen für unrealistisch kurz – insbesondere angesichts der Unzuverlässigkeit postalischer Dienste in einigen Ländern – und äußerten die Sorge, dass viele Wählerinnen und Wähler dadurch faktisch vom Wahlrecht ausgeschlossen würden. Der BDIMR Wahlbewertungsmission wurden einige Fälle verspätet eingegangener Briefwahlunterlagen von im Ausland lebenden Wählerinnen und Wählern gemeldet. Mehrere Gesprächspartner betonten, dass das Verfahren zur Einbindung deutscher Staatsbürger im Ausland dringend reformbedürftig sei.
Es könnte erwogen werden, den Wählerinnen und Wählern die Möglichkeit zu geben, ihre Stimmzettel innerhalb eines Zeitrahmens zurückzusenden, der sicherstellt, dass ihre Stimmen rechtzeitig eingehen und bei der Auszählung berücksichtigt werden können.
VIII. PARTEIEN- UND KANDIDATENREGISTRIERUNG
Wahlberechtigte Personen konnten entweder unabhängig oder als Kandidatinnen und Kandidaten einer Partei antreten. Parteien und Vereinigungen, die beabsichtigten, Wahlvorschläge einzureichen, mussten dem Bundeswahlausschuss bis zum 7. Januar 2025 ihre Absicht mitteilen und ihr
30 Siehe dazu die Informationen der Bundeswahlleitung zu dem Thema Briefwahl bei der Bundestagswahl 2025. Bundesrepublik Deutschland S: 14 Vorgezogene Bundestagswahlen, 23. Februar 2025 BDIMR Wahlbewertungsabschlussbericht
Parteiprogramm sowie weitere erforderliche Unterlagen einreichen. 31 Der Bundeswahlausschuss prüfte die eingereichten Unterlagen auf formale Voraussetzungen zur Wahlzulassung. Wurde eine Partei für nicht wahlzulässig erklärt, hatte sie vier Tage Zeit, um gegen die Entscheidung beim Bundesverfassungsgericht Beschwerde einzulegen. Das Gericht hatte anschließend fünf Tage Zeit, über die Beschwerde zu entscheiden. Insgesamt stellten 66 Parteien einen Antrag auf Teilnahme an der Wahl, von denen 41 zur Wahl zugelassen wurden. 32 Einer Partei wurde der Status einer Partei nationaler Minderheiten verweigert, da sie die formalen Voraussetzungen nicht erfüllte. 33 Von den 41 zugelassenen Parteien reichten 29 Anträge zur Registrierung ihrer Landeslisten sowie von Kandidatinnen und Kandidaten in den Mehrheitswahlkreisen ein. Die 16 Landeswahlausschüsse registrierten insgesamt 229 Wahlvorschläge. 34 Mehrere kleinere Parteien berichteten der BDIMR- Wahlbewertungsmission, dass die Durchführung der gesetzlich vorgeschriebenen Parteitage zur Kandidatenaufstellung aufgrund der verkürzten Fristen eine erhebliche Herausforderung darstellte.
Politische Parteien mit mindestens fünf Abgeordneten im Bundestag oder in einem Landtag sind von der Pflicht zur Sammlung von Unterstützungsunterschriften für die Einreichung ihrer Wahlvorschläge befreit. Alle anderen Parteien und Vereinigungen, die Kandidatinnen und Kandidaten aufstellen wollten, sowie Einzelbewerberinnen und -bewerber mussten mindestens 200 Unterstützungsunterschriften von wahlberechtigten Personen im jeweiligen Wahlkreis für die Wahlkreisvorschläge sammeln. Für Landeslisten war eine Unterstützungsunterschrift je 1.000 Wahlberechtigte im jeweiligen Bundesland erforderlich, mindestens jedoch 2.000 Unterschriften. Für diese Wahl wurden die Fristen zur Sammlung der Unterstützungsunterschriften von etwa sechs Wochen auf weniger als vier Wochen verkürzt, während die Gesamtanzahl der erforderlichen Unterschriften unverändert blieb.
Der Bundeswahlausschuss erhielt 38 Beschwerden gegen die Zurückweisung von Wahlvorschlägen durch die Landeswahlausschüsse aufgrund einer unzureichenden Anzahl an 35 Unterstützungsunterschriften. Die meisten Parteien, deren Wahlvorschläge inhaltlich abgelehnt wurden, teilten der BDIMR Wahlbewertungsmission mit, dass sie erwartet hatten, dass – wie bei der Bundestagswahl 2021 – die Anforderungen an die Unterstützungsunterschriften gesenkt würden. Die Ökologisch-Demokratische Partei (ÖDP) focht die unveränderten Regelungen vor dem Bundesverfassungsgericht an. 36 Das Bundesverfassungsgericht entschied, dass Quoren für Unterstützungsunterschriften dazu dienen, sicherzustellen, dass nur hinreichend verfestigte politische Parteien an Wahlen teilnehmen. Es betrachtete die unveränderten Anforderungen auch unter den Bedingungen verkürzter Fristen bei vorgezogenen Neuwahlen als gerechtfertigt. 37 Die Anzahl der für
31 Für politische Parteien, die im Bundestag vertreten sind oder über mindestens fünf Sitze in Landesparlamenten verfügen, war die Frist der 14. Januar. 32 25 Organisationen wurde die Registrierung verweigert, da sie die formalen Kriterien zur Anerkennung als politische Partei nicht erfüllten, etwa das Fehlen einer Mitgliederliste, die Antragstellung per E-Mail statt per Post oder ein nicht unterschriebener Antrag. 33 Deutsche nationale Minderheiten können politische Parteien gründen, die von der Fünf-Prozent-Hürde befreit sind, sofern ihre Mitglieder der nationalen Minderheit angehören, sie sich programmatisch für deren Interessen einsetzen und ihre politische Tätigkeit im traditionellen Siedlungsgebiet der Minderheit entfalten. Die Partei Sonstigen wurde zwar als politische Partei anerkannt, erfüllte jedoch die genannten Kriterien nicht ausreichend, um als Partei einer nationalen Minderheit anerkannt zu werden. 34 Eine Kandidatin oder Kandidat kann sowohl in einem Wahlkreis als auch auf der Landesliste kandidieren; laut Angaben des Bundeswahlleiters kandidierten von 4.506 registrierten Bewerberinnen 1.859 (41 Prozent) in beiden Wahlgängen. 35 Von diesen wurde 1 Beschwerde stattgegeben, 1 zurückgezogen, 9 aus formalen Gründen abgelehnt und 28 inhaltlich abgewiesen. 36 Die Anforderungen an Unterstützungsunterschriften für Wahlvorschläge und Direktkandidatinnen bzw. - kandidaten wurden bei den Bundestagswahlen 2021 ausnahmsweise um 75 Prozent gesenkt, um den durch die COVID-19-Pandemie bedingten Einschränkungen Rechnung zu tragen. 37 Siehe dazu das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 22. Januar 2025. Bundesrepublik Deutschland S: 15 Vorgezogene Bundestagswahlen, 23. Februar 2025 BDIMR Wahlbewertungsabschlussbericht
eine Kandidatur erforderlichen Unterstützungsunterschriften liegt deutlich unterhalb der Schwelle von einem Prozent der Wahlberechtigten und entspricht damit internationalen bewährten Praktiken. 38
Mehrere politische Parteien ohne Bundestagsvertretung berichteten der BDIMR Wahlbewertungsmission, dass die Verpflichtung, für jede Unterstützungsunterschrift eine Bescheinigung der Wohnsitzgemeinde der unterzeichnenden Person einzuholen, ein unangemessen aufwendiges und kostspieliges Verfahren darstelle. Dieses könnte ihrer Ansicht nach vereinfacht werden, etwa durch die Möglichkeit digitaler Unterschriften. 39 Die Parteien, deren Anzahl an Unterstützungsunterschriften nach der Prüfung durch die Landeswahlausschüsse unterhalb der vorgeschriebenen Schwelle lag, erhielten keine Möglichkeit, zusätzliche Unterschriften nachzureichen. 40 Entgegen internationalen bewährten Praktiken dürfen Wählerinnen und Wähler in Deutschland nur eine Landesliste und einen Wahlkreisvorschlag mit ihrer Unterschrift unterstützen. 41
Im Einklang mit internationalen bewährten Praktiken sollten Gesetzgebung und Verwaltungspraxis eine tatsächliche Möglichkeit zur Korrektur von Versäumnissen oder fehlerhaften Angaben im Verfahren der Sammlung von Unterstützungsunterschriften vorsehen.
Zur weiteren Förderung des Pluralismus im Wahlprozess und der Vereinigungsfreiheit sollte erwogen werden, die Einschränkung aufzuheben, die es Wählerinnen und Wählern untersagt, mehr als eine Landesliste und mehr als einen Wahlkreiskandidaten mit ihrer Unterschrift zu unterstützen.
Bis zum Ende der Registrierungsfrist wurden insgesamt 4.506 Kandidatinnen und Kandidaten zur Wahl zugelassen, darunter 1.422 Frauen (31,6 Prozent). Während der Frauenanteil bei den Kandidaturen auf den Parteilisten bei 35 Prozent lag, betrug er bei den Direktkandidaturen in den Wahlkreisen lediglich 27 Prozent. 42 Insgesamt verlief die Registrierung der Wahlbewerberinnen und
38 Der Verhaltenskodex für gute Praxis in Wahlangelegenheiten der Venedig-Kommission von 2002, sieht in Leitlinie 1.3 Abschnitt ii. vor, dass „das Gesetz nicht verlangen sollte, mehr als 1 % der Wählerinnen und Wähler im betreffenden Wahlkreis an Unterstützungsunterschriften zu sammeln“. 39 Die BDIMR-Wahlbewertungsmission erhielt in dieser Angelegenheit einen offenen Brief, der von 13 betroffenen politischen Parteien unterzeichnet war. 40 Die Partei Gerechtigkeit – Team Todenhöfer informierte die BDIMR Wahlbewertungsmission darüber, dass sie eine ausreichende Anzahl an Unterstützungsunterschriften für ihre Landesliste in Baden-Württemberg eingereicht habe. Allerdings habe der zuständige Landeswahlausschuss vier Unterschriften für ungültig erklärt, wodurch die Gesamtzahl unter die erforderlichen 2.000 fiel. Die Partei wurde daraufhin ohne die Möglichkeit, den Mangel zu beheben, von der Wahlzulassung ausgeschlossen. Absatz 96 von der Gemeinsamen Leitlinien zur Regulierung politischer Parteien von BDIMR und der Venedig-Kommission aus dem Jahr 2020 stellt fest, dass „[politischen Parteien] auch die Möglichkeit eingeräumt werden sollte, zusätzliche Unterschriften einzureichen und fehlerhafte Angaben zu korrigieren, sofern erforderlich, bevor die Frist abläuft; dabei sollten auch Online-Verfahren in Betracht gezogen werden“. 41 Absatz 96 der Gemeinsamen Leitlinien von BDIMR und der Venedig-Kommission zur Regulierung politischer Parteien aus dem Jahr 2020 besagt, dass „die Gesetzgebung Bürgerinnen und Bürger oder andere Personen nicht darauf beschränken sollte, nur eine Unterstützungsunterschrift für eine Partei leisten zu dürfen. Eine solche Einschränkung dieses Rechts kann dazu führen, dass Parteien disqualifiziert werden, die in gutem Glauben davon ausgegangen sind, die Anforderungen an die Zahl der Unterstützungsunterschriften erfüllt zu haben“. Die Unterstützungsunterschrift einer Bürgerin oder eines Bürgers gilt dabei als Ausdruck der Unterstützung des Grundsatzes, dass eine Partei zur Wahl zugelassen werden soll. 42 Unter den im Bundestag vertretenen Parteien stellten Bündnis 90/Die Grünen, Die Linke und die CDU/CSU die höchste Anzahl an Frauen auf ihren Landeslisten auf: 56 Prozent, 52 Prozent bzw. 45 Prozent. Auch auf Wahlkreisebene stellten die Grünen mit 48 Prozent den höchsten Frauenanteil unter ihren Direktkandidierenden, gefolgt von der SPD mit 38 Prozent und der Linken mit 33 Prozent. Der Bundeswahlleiter stellte geschlechtsdifferenzierte Daten im Einklang mit internationalen Verpflichtungen zur Verfügung. Absatz 48(d) der Allgemeinen Empfehlung Nr. 23 des CEDAW-Ausschusses fordert die Erhebung geschlechterdifferenzierter Daten über die Beteiligung an Wahlen und öffentlichen Referenden. Bundesrepublik Deutschland S: 16 Vorgezogene Bundestagswahlen, 23. Februar 2025 BDIMR Wahlbewertungsabschlussbericht
-bewerber durch den Bundeswahlausschuss sowie die Landeswahlausschüsse effizient und inklusiv, wenngleich einige Verfahrensschritte als aufwendig empfunden wurden.
IX. WAHLKAMPF
A. RECHTLICHER RAHMEN UND REGELUNGEN
Der Wahlkampf wird durch bundesrechtliche, landesrechtliche und kommunale Gesetze und Verordnungen geregelt. Die Vorschriften zur Anbringung von Wahlwerbung sowie zur Durchführung von Veranstaltungen mit Wählerinnen und Wählern unterscheiden sich auf kommunaler Ebene, teils sogar innerhalb eines einzelnen Bundeslandes. Auf Bundesebene garantiert das Grundgesetz die Freiheiten der Meinungsäußerung, der Vereinigungsfreiheit und der friedlichen Versammlung. 43 Das Bundesversammlungsgesetz regelt die Durchführung von Versammlungen unter freiem Himmel. 44 Das Parteiengesetz (PartG) verpflichtet die öffentlichen Stellen zur Gleichbehandlung aller politischen Parteien und verankert das Prinzip der „abgestuften Chancengleichheit“ auf Grundlage der bei früheren Parlamentswahlen erzielten Wahlergebnisse. Weitere Regelungen ergeben sich aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts, die insbesondere Wahlkampfaktivitäten in zeitlicher Nähe zum Wahltag einen erhöhten Stellenwert beimessen.
Die Tätigkeit von Online-Plattformen und digitalen Diensten wird durch den Digital Services Act (DSA) der Europäischen Union geregelt. Dieser wurde durch das nationale Digitale-Dienste-Gesetz von 2024 ergänzt, um eine konkrete Aufgabenverteilung und die Funktionsweise der Aufsichtsbehörden festzulegen sowie Ermittlungsbefugnisse und Sanktionsmöglichkeiten näher zu bestimmen. 45 Darüber hinaus wurde ein unabhängiger Beirat eingerichtet, der den Digital Services Coordinator (DSC) bei der Ausgestaltung seiner Politik unterstützt, indem er Empfehlungen formuliert und Forschungsfragen entwickelt. 46 Da sich die Umsetzung des Gesetzes noch in einem frühen Stadium befindet, machten einige Gesprächspartnerinnen und Gesprächspartner der BDIMR Wahlbewertungsmission auf das begrenzte Verständnis der Durchsetzungsmechanismen sowohl in der breiten Öffentlichkeit als auch bei relevanten Interessenträgern aufmerksam. 47 Mehrere Gesprächspartnerinnen und Gesprächspartner der BDIMR Wahlbewertungsmission äußerten Bedenken hinsichtlich des eingeschränkten Zugangs zu Daten von Online-Plattformen, was die
43 Die für die Durchführung von Wahlkampagnen relevanten Regelungen sind Teil des allgemeinen Rechtsrahmens, der die Ausübung staatlicher Befugnisse und die Erfüllung staatlicher Aufgaben regelt und in die Zuständigkeit der Länder fällt. Politische Parteien und Kandidatinnen bzw. Kandidaten genießen dabei besondere Privilegien, die insbesondere im Vorfeld von Wahlen von Bedeutung sind. 44 Seit 2006 liegt die Gesetzgebungskompetenz für das Versammlungsrecht bei den Landtagen. Einige Länder haben seither eigene Landesversammlungsgesetze erlassen, während andere weiterhin das Bundesversammlungsgesetz anwenden. 45 Die Zuständigkeiten sind zwischen mehreren Institutionen aufgeteilt: der Bundesnetzagentur, die als Digital Services Coordinator (DSC) fungiert, der Bundeszentrale für Kinder- und Jugendmedienschutz, der Landesanstalt für Medien Nordrhein-Westfalen (die die zuständigen Medienaufsichtsbehörden koordiniert) sowie dem Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit. 46 Das Gremium besteht aus 16 Mitgliedern – acht aus der Zivilgesellschaft sowie jeweils vier aus der Wissenschaft und aus Wirtschaftsverbänden. Die Mitglieder werden vom Bundestag für die Dauer einer Legislaturperiode benannt. Zwei von der AfD vorgeschlagene Kandidaten wurden sowohl aus politischen als auch aus fachlichen Gründen abgelehnt. 47 Experten, die im Februar 2024 von dem Bundestag eingeladen wurden, um einen Gesetzesentwurd zu diskutieren unterstützten mehrheitlich den Gesetzentwurf, betonten jedoch die Notwendigkeit eines starken, unabhängigen und transparenten Digital Services Coordinators (DSC). Sie forderten ein ausreichendes Budget, angemessene personelle und sachliche Ausstattung für Ermittlungen durch das Bundeskriminalamt sowie die Einrichtung eines klaren und wirksamen Streitbeilegungsmechanismus. Bundesrepublik Deutschland S: 17 Vorgezogene Bundestagswahlen, 23. Februar 2025 BDIMR Wahlbewertungsabschlussbericht
Transparenz beeinträchtige. Der Datenschutz wird durch die Datenschutz-Grundverordnung (DSGVO) der EU von 2016 sowie das Bundesdatenschutzgesetz (BDSG) von 2017 geregelt, das zuletzt im Jahr 2024 geändert wurde.
B. WAHLKAMPFUMFELD
Der Wahlkampf war lebendig und wettbewerbsorientiert, mit einer Vielzahl von Bewerberinnen und Bewerbern, die unterschiedliche Positionen entlang des politischen Spektrums vertraten. Grundlegende Freiheiten wurden insgesamt respektiert, und die Wahlbewerber konnten frei miteinander konkurrieren. Dennoch äußerten mehrere Gesprächspartnerinnen und Gesprächspartner der BDIMR Wahlbewertungsmission Besorgnis über eine zunehmende Einschränkung des zivilgesellschaftlichen Raums, in dem Einzelpersonen und Gruppen in bedeutungsvoller Weise am politischen, sozialen, wirtschaftlichen und kulturellen Leben teilnehmen können. 48
Die Winterzeit beeinflusste die Wahlkampfstrategien: Während Wahlkampfmaterialien im öffentlichen Raum allgegenwärtig waren, fanden nur wenige Veranstaltungen im Freien statt. Die Parteien nutzten soziale Netzwerke, Haustürwahlkampf, Infostände sowie die Verteilung von Flyern und anderem Wahlkampfmaterial. Zudem wurde Werbung in Online- und Printmedien geschaltet. Die im Bundestag vertretenen Parteien organisierten den Wahlkampf für die Landeslisten zentral, während die Wahlkreiskandidatinnen und -kandidaten weitgehend auf die Zusammenarbeit mit den lokalen Parteigliederungen angewiesen waren, um ihre eigenen Kampagnen umzusetzen.
Migrationsthemen sowie die politische Brandmauer zur Abgrenzung gegenüber rechtsextremen Parteien gehörten über mehrere Wochen hinweg zu den dominierenden Themen des Wahlkampfs.49 Weitere zentrale Wahlkampfthemen waren die wirtschaftliche Lage, Lebenshaltungskosten, soziale Leistungen und der Klimaschutz. Mehrere Gesprächspartnerinnen und Gesprächspartner der BDIMR Wahlbewertungsmission stellten fest, dass öffentliche Debatten über den Krieg im Gazastreifen umgehend auf Kritik stießen, sobald ein kritischer Ton gegenüber Israel angeschlagen wurde. Dies wurde als Einschränkung der Meinungsfreiheit wahrgenommen. 50 Wahlkreiskandidatinnen und - kandidaten der SPD, von Bündnis 90/Die Grünen und der Linken passten ihre Wahlkampfbotschaften inhaltlich an die jeweilige Wählerschaft in ihrem Wahlkreis an. Kandidierende der AfD, der SPD, der Grünen und der Linken gestalteten zudem ihre Online-Kommunikation gezielt im lokalen Kontext. Die CSU und die FDP hingegen verbreiteten auch auf lokaler Ebene überwiegend zentral erstellte Wahlkampfinhalte. Die BDIMR Wahlbewertungsmission stellte Fälle fest, in denen Wahlplakate der AfD, der CDU/CSU, der Grünen und der Linken beschädigt oder verunstaltet wurden.
Die BDIMR Wahlbewertungsmission wurde über Fälle von Gewalt, auch im digitalen Raum, informiert – darunter Desinformationskampagnen und der Einsatz manipulativer Inhalte –, die sich gegen Kandidatinnen und Wahlkampfhelferinnen und -helfer aus vulnerablen Gruppen richteten, insbesondere gegen Frauen und Personen mit Migrationshintergrund. 51 Die zunehmende
48 Der Der Länderbericht Deutschland im Rechtsstaatlichkeitsbericht 2024 von der Europäischen Kommission stellte fest, dass sich die Gesamtsituation des zivilgesellschaftlichen Raums verschlechtert habe, wobei bestimmte Einschränkungen des Rechts auf Protest einer gerichtlichen Überprüfung unterzogen wurden. Siehe dazu auch Abschnitt Medien. 49 Der Begriff „Brandmauer“ wird mit einem historischen Bezug auf die politischen Entwicklungen in Deutschland vor dem Zweiten Weltkrieg verwendet. 50 Siehe dazu auch Abschnitt Medien. 51 Solche Vorfälle wurden auch in den Medien berichtet. In der Vorwahlzeit wurde Gökay Akbulut, Bundestagsabgeordneter der Linken, in Baden-Württemberg mutmaßlich aufgrund seiner Herkunft angegriffen. In Görlitz wurde ein Wahlkämpfer der Linken attackiert. Nach Angaben der Partei wurden in Dortmund einige Bundesrepublik Deutschland S: 18 Vorgezogene Bundestagswahlen, 23. Februar 2025 BDIMR Wahlbewertungsabschlussbericht
Normalisierung spaltender und hetzerischer Rhetorik sowie die wachsende Popularität autoritärer Denkweisen beeinflussten den Ton des Wahlkampfdiskurses spürbar. 52 Einige politische Parteien stellten Migrantengemeinschaften als Sicherheitsrisiko dar, und mehrere Gesprächspartnerinnen und Gesprächspartner der BDIMR Wahlbewertungsmission wiesen auf eine zunehmende Zahl von Angriffen gegen Migrantinnen und Migranten hin. 53 Gesprächspartnerinnen und Gesprächspartner der BDIMR Wahlbewertungsmission berichteten, dass die zunehmende Gewalt gegenüber politisch aktiven Vertreterinnen und Vertretern vulnerabler Gruppen eine abschreckende Wirkung auf deren Kandidatur und Beteiligung am öffentlichen Leben habe.
Die Behörden sollten allen Formen von Wahlgewalt proaktiv entgegentreten und wirksame Rechtsbehelfe bereitstellen. Bürgerinnen und Bürger sollten über ihre Rechte sowie über verfügbare Beschwerde- und Schutzmechanismen informiert werden, um Wahlgewalt wirksam einzudämmen.
C. ONLINE WAHLKAMPFUMFELD
Der Wahlkampf wurde Ziel von Desinformations- und ausländischen Einflusskampagnen, die insbesondere in der Zeit kurz vor dem Wahltag an Intensität zunahmen. Mehrere Gesprächspartnerinnen und Gesprächspartner der BDIMR Wahlbewertungsmission berichteten von koordinierten Versuchen, das öffentliche Vertrauen in den Wahlprozess zu untergraben und das politische Klima zu polarisieren. 54 Elon Musk, Eigentümer der Plattform X und Sonderbeauftragter der US-Regierung, unterstützte die AfD in seinem X-Account mit 218 Millionen Followern nachdrücklich. Dadurch erhielt die Partei eine beispiellose öffentliche Aufmerksamkeit und
Kandidierende eingeschüchtert und zogen in Erwägung, ihre Kandidatur zurückzuziehen. Karamba Diaby von der SPD, der erste in Afrika geborene Schwarze Abgeordnete im Deutschen Bundestag trat im Juni 2024 zurück, nachdem er wiederholt Ziel rassistischer Angriffe geworden war. 52 Der UN-Ausschuss für die Beseitigung der Rassendiskriminierung stellte in seinen abschließenden Bemerkungen zu Deutschland im Jahr 2023, dass die Zahl extremistischer Organisationen und Gruppen zunehme, darunter auch rechtsextreme politische Parteien wie die Alternative für Deutschland, deren Programm Berichten zufolge auf einem national-ethnischen Konzept beruhe, das zur Verweigerung grundlegender rechtlicher Gleichstellung führe. Eine Studie des Institute for Strategic Dialogue zeigt wie rechtsextreme Akteure in Deutschland generative KI nutzen. Dabei werden häufig wiederkehrende Narrative verbreitet, darunter Angriffe auf Geflüchtete und Migrantinnen und Migranten, LGBTI- und Klimaaktivistinnen und -aktivisten sowie Oppositionsparteien. Laut den Leipziger Autoritarismus-Studien, ist ein gesellschaftlicher Wandel hin zu autoritären Ideologien zu beobachten, wobei insbesondere im Westen Deutschlands ein Anstieg rechtsextremer Einstellungen festgestellt wurde. 53 Ein Beispiel dafür ist ein Facebook-Post der AfD vom 20. Februar, in dem es heißt: „…Islamisten erklären uns den Krieg und machen unser Land mit dem Hashtag ‘#LetsSlaughter’ zum ‚Schlachthaus‘ für ihre kranke Ideologie. Wir werden die groß angelegte Abschiebeoffensive umsetzen (…) Wir werden unsere Grenzen schützen und Migranten ohne Einreiseberechtigung an der Grenze abweisen…“. 54 Zwei Tage vor dem Wahltag warnte das Bundesministerium des Innern und für Heimat (BMI) vor einer Desinformationskampagne mit Online-Videos, in denen behauptet wurde, es komme zu Manipulationen bei der Stimmabgabe zulasten der AfD. Einige dieser Desinformationsversuche wurden der russischen Propagandagruppe Storm 1516 zugeschrieben. Die zivilgesellschaftliche Organisation Institute for Strategic Dialogue entdeckte ein koordiniertes Netzwerk auf X, das Desinformation über deutsche Politikerinnen und Politiker sowie angebliche wahlbezogene Terrorbedrohungen verbreitete. Das Netzwerk von etwa 50 Accounts, das Merkmale der pro-russischen Kampagne „Operation Overload“ aufwies, verbreitete Falschinformationen über Videos, die so gestaltet waren, dass sie den Anschein erweckten, von Medienhäusern, Strafverfolgungsbehörden oder wissenschaftlichen Einrichtungen zu stammen. Die im Januar 2024 öffentlich bekannt gewordene Kampagne Doppelganger bei der traditionelle Medienwebseiten imitiert wurden, war auch bei diesen Wahlen weiterhin aktiv. Die ODIHR-Wahlbewertungsmission wurde zudem über Fälle von Desinformation informiert, die sich gezielt gegen bekannte politische Persönlichkeiten richteten, darunter die Bundesaußenministerin Annalena Baerbock, der CDU-Spitzenkandidat Friedrich Merz und der Grünen- Spitzenkandidat Robert Habeck. Bundesrepublik Deutschland S: 19 Vorgezogene Bundestagswahlen, 23. Februar 2025 BDIMR Wahlbewertungsabschlussbericht
Reichweite. 55 Im Januar leitete die Europäische Kommission ein Prüfverfahren zum Empfehlungsalgorithmus von X ein – dem sogenannten Recommender-System –, mit dem Inhalte für Nutzerinnen und Nutzer priorisiert werden. Die Untersuchung erfolgt im Rahmen der Durchsetzung des Digital Services Act (DSA). 56 Am 7. Februar verlor X eine Klage vor dem Landgericht Berlin, nachdem die Plattform sich geweigert hatte, zivilgesellschaftlichen Organisationen öffentlich zugängliche Daten in systematischer Form bereitzustellen. Das Gericht stellte fest, dass die Weigerung gegen geltende Transparenzpflichten verstößt. 57
Die Europäische Kommission ist für die Aufsicht und Durchsetzung der Vorschriften des Digital Services Act (DSA) in Bezug auf systemische Risiken zuständig. Sobald eine Plattform oder Suchmaschine als sehr große Online-Plattform (VLOP) bzw. sehr große Online-Suchmaschine (VLOSE) eingestuft wird, ist sie verpflichtet, der Kommission sowie den Digital Services Coordinators (DSCs) Bewertungen der systemischen Risiken auf ihrer Plattform vorzulegen und entsprechende Maßnahmen zur Risikominderung zu ergreifen. 58 VLOPs und VLOSEs veröffentlichten ihre Risikobewertungen etwa ein Jahr nach deren Fertigstellung, was eine zeitnahe und unabhängige Analyse durch zivilgesellschaftliche Organisationen erschwert und Fragen zur Aktualität und Relevanz der Bewertungen aufwirft. 59 Mehrere Gesprächspartnerinnen und Gesprächspartner der BDIMR-Wahlbewertungsmission berichteten über Schwierigkeiten im Umgang mit Fällen manipulativer Inhalte auf sehr großen Online-Plattformen (VLOPs). 60
Die nationalen Behörden unternahmen erhebliche Anstrengungen, um Desinformation und ausländische Einflussnahme zu erkennen und ihnen entgegenzuwirken. Während des Wahlzeitraums wurden spezielle Taskforces gebildet, bestehend aus dem Bundesministerium des Innern und für Heimat, dem Auswärtigen Amt, dem Bundeskanzleramt sowie den Nachrichtendiensten, darunter das Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV). Im Januar veranstaltete der deutsche Digital Services Coordinator (DSC) gemeinsam mit der Europäischen Kommission einen Runden Tisch mit VLOPs, nationalen Behörden und zivilgesellschaftlichen Organisationen sowie einen Stresstest, um potenzielle Risiken für die Bundestagswahl zu identifizieren und geeignete Gegenmaßnahmen zu entwickeln. 61 Das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI) trat an alle im Bundestag vertretenen Parteien heran, bot Workshops an und sensibilisierte für Cyber-Bedrohungen. Kleinere Parteien, die nicht im Parlament vertreten sind, erhielten entsprechende Informationen über die Wahlleiterinnen und Wahlleiter. Alle parlamentarischen Parteien, mit denen sich die BDIMR Wahlbewertungsmission traf, verfügten über Datenschutzrichtlinien und eine Informationssicherheitsinfrastruktur. Zudem hatten sie ein Parteimitglied als Datenschutzbeauftragte
55 Seit seiner öffentlichen Unterstützung der Partei am 20. Dezember 2024 interviewte Elon Musk auf seinem X- Account die AfD-Spitzenkandidatin Alice Weidel und veröffentlichte über 70 Beiträge über die Partei. 56 Die Europäische Kommission forderte X auf, interne Unterlagen über sein Empfehlungssystem bereitzustellen, interne Dokumente über zukünftige Änderungen der Empfehlungsalgorithmen aufzubewahren und den Zugang zu direkter Faktenüberprüfung in Bezug auf Inhaltsmoderation und Viralität von Konten zu ermöglichen. 57 Die Organisationen, die X verklagten, waren Democracy Reporting International (DRI) und die Gesellschaft für Freiheitsrechte (GFF). 58 Die Bewertungen der systemischen Risiken müssen an die Koordinierungsstelle für digitale Dienste (DSC) des Niederlassungsstaates übermittelt werden, die bei den meisten sozialen Medienplattformen (z. B. Meta, TikTok, X, Microsoft, Google/YouTube) die irische Coimisiún na Meán (CnaM) ist. 59 Die Europäische Ombudsperson vertritt in ihrer vorläufigen Stellungnahme zur Weigerung der Europäischen Kommission, der Öffentlichkeit Zugang zum Risikobewertungsbericht von X zu gewähren, die Auffassung, dass die Anwendung einer allgemeinen Vermutung der Vertraulichkeit auf diese Berichte nicht gerechtfertigt ist. 60 Laut dem Bericht von HateAid über die Einhaltung der Nutzerrechte durch Plattformen gemäß dem DSA wurden nur 44 Prozent der Inhalte, die intern von Juristinnen und Juristen als rechtswidrig eingestuft wurden, von den Plattformen entfernt. 61 Die Gesprächsrunde fand am 24. Januar und der Stresstest am 31. Januar 2025 statt. Darüber hinaus wurde 2024 eine neue zwischenstaatliche Koordinierungsstelle, die Zentrale Stelle zur Erkennung ausländischer Informationsmanipulation (ZEAM), eingerichtet. Bundesrepublik Deutschland S: 20 Vorgezogene Bundestagswahlen, 23. Februar 2025 BDIMR Wahlbewertungsabschlussbericht
bzw. -beauftragten benannt, wobei einige Parteien diese Leistungen an externe Dienstleister ausgelagert hatten.
Trotz der ergriffenen Maßnahmen informierten mehrere politische Parteien die BDIMR Wahlbewertungsmission darüber, dass ihnen die Ressourcen fehlten, um auf die zahlreichen Online- Angriffe, denen sie ausgesetzt waren, angemessen zu reagieren. Zudem mangelte es vielen Wahlbeteiligten – darunter politischen Parteien und zivilgesellschaftlichen Organisationen – an Bewusstsein über den einschlägigen Rechtsrahmen sowie über die institutionellen Zuständigkeiten und Mechanismen zur Bekämpfung manipulativer Inhalte. Die dezentrale und extraterritoriale Struktur sozialer Netzwerkplattformen führte dazu, dass viele Akteure nicht wussten, welche Maßnahmen in den Zuständigkeitsbereich nationaler Institutionen fallen. Während einige Gesprächspartnerinnen und Gesprächspartner die Bemühungen des deutschen Digital Services Coordinators (DSC) lobten, betonten andere, dass die Institution weiter ausgebaut werden müsse, um ihre Aufgaben wirksam erfüllen zu können. 62
Um das Bewusstsein relevanter Akteure für bestehende Mechanismen zu schärfen und Desinformation sowie manipulativen Inhalten wirksam entgegenzutreten, sollten die Kapazitäten des Digital Services Coordinators (DSC) weiter ausgebaut werden.
Alle politischen Parteien führten einen aktiven Wahlkampf in den sozialen Medien. 63 Im Dezember 2024 unterzeichneten CDU/CSU, Bündnis 90/Die Grünen, FDP, Die Linke und SPD eine freiwillige Fairness-Vereinbarung mit dem Ziel, einen respektvollen Diskurs zu fördern und persönliche Angriffe während des Wahlkampfs zu minimieren. Sie einigten sich auf einen fairen digitalen Wahlkampf und eine klare Kennzeichnung des Einsatzes von KI-Werkzeugen. 64 Die Parteien nutzten unterschiedliche Plattformen zur Vermittlung ihrer Botschaften: Die AfD trat hauptsächlich über X mit Wählerinnen und Wählern in Kontakt, während Die Linke vor allem auf TikTok besonders beliebt war. X erwies sich als die Plattform mit den lebhaftesten Diskussionen auf den Accounts von CDU/CSU und Bündnis 90/Die Grünen. 65 Die von der Spitzenkandidatin der Linken, Heidi Reichinnek, auf TikTok geführte Kampagne wurde als ein wesentlicher Erfolgsfaktor der Partei bei diesen Wahlen bewertet. 66 Beiträge zu Wirtschafts- und Finanzthemen, Frieden und Sicherheit sowie Sozialpolitik standen am häufigsten im Vordergrund. Während auf den von der BDIMR Wahlbewertungsmission beobachteten Accounts keine Fälle von Hassrede festgestellt wurden, waren negativ konnotierte Beiträge über Migrantinnen und Migranten, politische Gegner, Minderheiten, Frauen und traditionelle Medien subtil formuliert und auf allen Plattformen verbreitet, teils mit aufrührerischen und manipulativen Narrativen. Reaktionen und Stellungnahmen zu Vorfällen wie dem Autoangriff auf Demonstrierende in München am 13. Februar sowie zu nicht wahlbezogenen
62 Der Digitale Dienste-Koordinator (DSC) informierte die BDIMR-Wahlbewertungsmission, dass er mit weniger als einem Drittel der vorgesehenen personellen Ressourcen arbeitet. 63 Zwischen dem 12. und 22. Februar führte die BDIMR-Wahlbewertungsmission eine quantitative und qualitative Analyse der Aktivitäten von 65 Accounts von Wahlbewerberinnen und -bewerbern sowie anderen wahlbezogenen Akteuren auf Facebook, TikTok und X durch. 64 Die AfD wurde vom Fairness-Abkommen ausgeschlossen, da die Unterzeichner die Grundsätze der Partei als unvereinbar mit der in Grundgesetz verankerten „freiheitlich-demokratischen Grundordnung“ (FDGO) ansahen. Das BSW verweigerte die Unterzeichnung des Abkommens mit der Begründung, die Unterzeichner würden falsche Behauptungen über die Partei verbreiten. 65 Während des Beobachtungszeitraums wurden 87 Prozent der Beiträge der AfD auf X sowie 76 Prozent der Beiträge der Linken auf TikTok jeweils mehr als 5.000 Mal mit „Gefällt mir“ markiert. Die meisten Kommentare wurden auf X verzeichnet; am häufigsten überschritten die Beiträge der CDU die Schwelle von 500 Kommentaren (88 Prozent der Beiträge), gefolgt von der CSU (83 Prozent) und den Grünen (80 Prozent). 66 Heidi Reichinneks Rede im Bundestag, in der sie die CDU/CSU für eine Zusammenarbeit mit der AfD kritisierte, ging viral und erzielte Millionen von Aufrufen. Ihr TikTok-Account verzeichnete ein exponentielles Wachstum – von 487.000 Followern Anfang Februar 2025 auf 610.000 Anfang März. Bundesrepublik Deutschland S: 21 Vorgezogene Bundestagswahlen, 23. Februar 2025 BDIMR Wahlbewertungsabschlussbericht
Ereignissen wurden überwiegend über X verbreitet. 67 Facebook diente überwiegend als Plattform zur Verbreitung von Wahlkampfmaterialien.
X. WAHLBETEILIGUNG VON FRAUEN
Frauen sind im öffentlichen und politischen Leben generell unterrepräsentiert, und sowohl die Behörden als auch die politischen Parteien haben unzureichende Anstrengungen unternommen, um die politische Teilhabe von Frauen bei diesen Wahlen zu fördern. Im neu gewählten Bundestag mit 630 Sitzen sind 204 Frauen vertreten, was einem Anteil von 32,4 Prozent entspricht und einen Rückgang im Vergleich zum Parlament von 2021 darstellt, in dem der Frauenanteil 35,3 Prozent betrug. 68 Sechs von 15 Ministerinnen und Ministern der scheidenden Regierung und acht von 15 Mitgliedern der neu ernannten Regierung sind Frauen. Die politische Teilhabe von Frauen ist auf kommunaler Ebene geringer. 69
Die Gleichstellung von Männern und Frauen ist im Grundgesetz verankert und verpflichtet den Staat, die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung zu fördern und bestehende Nachteile zu beseitigen. Trotz der Empfehlungen des UN-Frauenrechtsausschusses (CEDAW), seine Anstrengungen zur Erhöhung des Anteils von Frauen in gewählten Entscheidungsorganen auf Bundes- und Länderebene zu verstärken, sieht das Wahlrecht keine zeitlich befristeten Sondermaßnahmen für Kandidatenaufstellungen oder Parteilisten vor. 70 Die Bestimmungen zur Förderung von Frauenkandidaturen fanden während der Reform des wahlrechtlichen Rahmens im Jahr 2023 nicht die erforderliche parlamentarische Unterstützung. 71
Im Jahr 2020 erklärten die Verfassungsgerichte in Brandenburg und Thüringen die Paritätsgesetze der Länder für verfassungswidrig, da sie die Freiheit der Parteien bei der Organisation und Nominierung von Kandidatinnen und Kandidaten sowie das Gleichheitsprinzip zwischen den Geschlechtern beeinträchtigten. 72 Im Jahr 2021 entschied das Bundesverfassungsgericht, dass die Durchsetzung der Geschlechtergleichstellung in den Zuständigkeitsbereich des Gesetzgebers fällt, der dabei auch verfassungsrechtliche Vorgaben wie die Freiheit der politischen Parteien sowie die
67 Der Anschlag von München am 13. Februar, bei dem ein Asylbewerber zwei Menschen tötete und Dutzende verletzte, indem er mit einem Auto in eine Gewerkschaftsdemonstration fuhr, polarisierte die Debatte über Migration weiter, die von einigen Parteien mit Sicherheitsbedenken verknüpft wurde. 68 Nach den Bundestagswahlen 2021 gab es 260 Frauen unter den insgesamt 736 Abgeordneten des Bundestags. 69 Im Zeitraum 2019–2024 waren nur 23,2 Prozent der Mitglieder von Gemeinderäten und 12,3 Prozent der BürgermeisterInnen Frauen. Siehe die Analyse die Analyse des Statistischen Bundesamtes in „WISTA – Wirtschaft und Statistik“. 70 Siehe Absatz 39 der CEDAW-Abschließenden Beobachtungen 2023 zum neunten Staatenbericht Deutschlands. Die Allgemeine Empfehlung Nr. 40 des CEDAW-Ausschusses von 2024 empfiehlt die Parität zwischen Frauen und Männern in Entscheidungsstrukturen. Die Empfehlung CM/Rec 2003(3) des Europarats verweist darauf, dass der Anteil von Frauen und Männern in allen Entscheidungsorganen des politischen oder öffentlichen Lebens nicht unter 40 Prozent liegen sollte. 71 Der Abschlussbericht der Kommission zur Reform des Wahlrechts und zur Modernisierung der Parlamentsarbeit skizziert verschiedene Möglichkeiten gesetzgeberischer Maßnahmen zur Unterstützung von Frauenkandidaturen für den Bundestag. 72 Siehe die Entscheidungen der Verfassungsgerichte von Brandenburg und Thüringen. In beiden Fällen wurde die Verfassungsmäßigkeit des Paritätsgesetzes von der AfD angefochten (in Brandenburg gemeinsam mit anderen rechtsextremen Parteien, in Thüringen allein). Die Allgemeine Empfehlung Nr. 25 des CEDAW-Ausschusses stellt klar, dass die „Verabschiedung vorübergehender spezieller Maßnahmen durch Vertragsstaaten zur Beschleunigung der faktischen Gleichstellung von Frauen und Männern nicht als Diskriminierung anzusehen ist“. Bundesrepublik Deutschland S: 22 Vorgezogene Bundestagswahlen, 23. Februar 2025 BDIMR Wahlbewertungsabschlussbericht
Wahlrechtsgrundsätze der Freiheit und Gleichheit der Wahl berücksichtigen muss. 73 Einigen Gesprächspartnerinnen und Gesprächspartnern der BDIMR Wahlbewertungsmission zufolge habe die Rechtsprechung weitere gesetzgeberische Initiativen in anderen Ländern zur Förderung der Beteiligung von Frauen am öffentlichen und politischen Leben zum Stillstand gebracht. 74
Im Einklang mit internationalen Standards und den Verpflichtungen der OSZE sowie zur Gewährleistung einer gleichberechtigten Repräsentation von Frauen sollten die Behörden erwägen, wirksame befristete Sondermaßnahmen einzuführen, wie etwa gesetzliche Geschlechterquoten und eine geschlechtsspezifische Parteienfinanzierung.
Das Engagement der politischen Parteien zur Förderung weiblicher Kandidaturen variiert je nach politischem Spektrum: Die Parteien der Mitte-Links (Bündnis 90/Die Grünen, Die Linke und die SPD) verfügen über satzungsmäßige Regelungen und wechseln Männer und Frauen auf ihren Listen ab. Die Parteien der Mitte-Rechts (CDU/CSU) überlassen es hingegen den freiwilligen Entscheidungen ihrer territorialen Gliederungen, während die FDP in dieser Hinsicht keinerlei aktive Maßnahmen ergreift. Die rechtspopulistische AfD lehnt Fördermaßnahmen zur Unterstützung weiblicher Kandidaturen ausdrücklich ab. 75
Alle Parteien griffen in ihren Programmen Gesundheitsthemen auf, die sich an weibliche Wähler richteten; besonderes Augenmerk galt dabei dem Thema Schwangerschaftsabbruch. Bündnis 90/Die Grünen, Die Linke und die SPD hoben das Problem des geschlechtsspezifischen Lohngefälles hervor. Die Grünen und die SPD sprachen sich für die Einführung temporärer Sondermaßnahmen wie Geschlechterquoten aus, während die AfD stattdessen ein Familienförderprogramm in den Mittelpunkt stellte.
Die politischen Parteien sollten erwägen, ihre Bemühungen um Inklusivität zu verstärken, unter anderem durch die Einführung verbindlicher Regelungen zur Platzierung von Frauen auf vorderen Positionen der Kandidatenlisten sowie durch die Integration geschlechtsspezifischer Aspekte in ihre politischen Programme.
Politische Parteien informierten die BDIMR Wahlbewertungsmission, dass es einfacher sei, Frauen für die Parteilisten zu nominieren als für die Direktkandidaturen. Infolgedessen lag der Anteil weiblicher Kandidatinnen auf den Listen höher als bei den Direktkandidaturen – bei 35 bzw. 27 Prozent. Als Gründe für den geringeren Frauenanteil bei Direktkandidaturen nannten die Parteien unter anderem den Zeitmangel vieler Frauen, sich auf einen intensiveren Wahlkampf auf Wahlkreisebene einzulassen, sowie die parteiinterne Strategie, Kandidierende mit den größten lokalen Netzwerken aufzustellen, was häufig Männer begünstige. Allgemein verwiesen Gesprächspartnerinnen und Gesprächspartner der BDIMR Wahlbewertungsmission auf strukturelle Hürden wie eine geringe Repräsentanz von Frauen in den Parteiführungen, finanzielle
73 Gemäß Absatz 98 der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) von 2021: „Bei der Umsetzung des Gleichstellungsauftrags (…) steht dem Gesetzgeber ein weiter Gestaltungsspielraum hinsichtlich der Maßnahmen zu, mit denen er die Gleichberechtigung in der gesellschaftlichen Realität durchsetzt (…).“ Absatz 99 besagt: „Bei der Wahrnehmung des Gleichstellungsauftrags im Bereich des Kandidatenvorschlagsrechts muss der Gesetzgeber jedoch auch andere verfassungsrechtlich gleichwertige Interessen berücksichtigen und ihnen angemessen Rechnung tragen.“ 74 Die BDIMR Wahlbewertungsmission wurde darüber informiert, dass ähnliche Initiativen in Berlin und Bremen auf Eis gelegt wurden. 75 Die Grünen und die Linke stellten mit 56 bzw. 52 Prozent den höchsten Anteil an Frauen auf ihren Listen. Die CDU/CSU nominierte 45 Prozent Frauen, während der Anteil der Frauen auf den Landeslisten der SPD 41 Prozent betrug. Die FDP wandte keine Fördermaßnahmen an; Frauen machten 21 Prozent ihrer Listen aus. Die AfD nominierte mit 12 Prozent den geringsten Frauenanteil. Bundesrepublik Deutschland S: 23 Vorgezogene Bundestagswahlen, 23. Februar 2025 BDIMR Wahlbewertungsabschlussbericht
Einschränkungen sowie traditionelle Geschlechterrollen, die Frauen wenig Zeit für öffentliches Engagement lassen, als die hauptsächlichen Hindernisse für eine Kandidatur von Frauen. 76
Viele Gesprächspartnerinnen und Gesprächspartner der BDIMR Wahlbewertungsmission hoben den zunehmenden Trend der Online-Gewalt gegen Politikerinnen als ein immer relevanteres Abschreckungselement 77 hervor und vertraten die Auffassung, dass politisch engagierte Frauen häufiger von Gewalt betroffen sind als ihre männlichen Kollegen, wobei sie oft Drohungen mit sexuellem Inhalt ausgesetzt sind. 78 Die Online-Botschaften, die sich gegen Politikerinnen richteten, waren allgemein visueller gestaltet und enthielten abwertende sowie sexualisierende Elemente. 79 Im Wahlkampf wurden auch Fälle festgestellt, in denen Künstliche Intelligenz (KI) in Verbindung mit Hassrede eingesetzt wurde, um insbesondere Politikerinnen zu verspotten. 80 Gleichzeitig erschwert die fortlaufende Entwicklung Künstlicher Intelligenz es Internetnutzerinnen und -nutzern zunehmend, digital manipulierte Inhalte zu erkennen. Nach Angaben von Gesprächspartnerinnen und Gesprächspartnern der BDIMR Wahlbewertungsmission zählen insbesondere Frauen mit Migrationshintergrund und queere Personen zu den am stärksten von politischer Gewalt bedrohten Gruppen. Einige politische Parteien boten ihren Kandidatinnen und Kandidaten Schulungen an, wie sie mit Fällen von Gewalt umgehen können – sowohl bei Wahlkampfveranstaltungen als auch online –, moderierten Kommentare auf offiziellen Social-Media-Kanälen und leisteten parteiinterne Unterstützung für Betroffene von Gewalt. Nur ein kleiner Teil der digitalen Gewaltvorfälle wird zur Anzeige gebracht, wodurch Täter häufig nicht zur Rechenschaft gezogen werden. 81 76 Absatz 191c der Pekinger Erklärung und Aktionsplattform von 1995 sieht vor, dass politische Parteien „erwägen sollen, Geschlechterfragen in ihre politische Agenda aufzunehmen und Maßnahmen zu ergreifen, um sicherzustellen, dass Frauen gleichberechtigt mit Männern an der Führung politischer Parteien teilnehmen können“. 77 Absatz 51 der Allgemeinen Empfehlung Nr. 1 (2021) der Expertengruppe des Europarats zur Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt (GREVIO) zur digitalen Dimension von Gewalt gegen Frauen empfiehlt den Vertragsstaaten, „[d]ie bestehende einschlägige Gesetzgebung zu überprüfen und gegebenenfalls neue Gesetze zu erlassen, um die digitale Dimension von Gewalt gegen Frauen zu verhindern, davor zu schützen und strafrechtlich zu verfolgen“. Absatz 55 des Dokuments empfiehlt, „die Kapazitätsaufbau-Maßnahmen für Fachkräfte der Strafjustiz und Strafverfolgung zu verstärken, um sie mit dem notwendigen Fachwissen und den erforderlichen Ressourcen auszustatten, damit sie bestehende Rechtsrahmen nutzen können, um die digitale Dimension von Gewalt gegen Frauen anzugehen“. 78 Die Grünen und die SPD informierten die BDIMR Wahlbewertungsmission darüber, dass ihre Politikerinnen und Kandidatinnen gezielt mit Gewalt konfrontiert wurden. Bei den Grünen zählten insbesondere die Bundesaußenministerin Annalena Baerbock und die ehemalige Parteivorsitzende Ricarda Lang zu den am häufigsten online angegriffenen Personen – Zielscheibe von Hass, Frauenfeindlichkeit und sexistischen Kommentaren. Absatz 39 der Allgemeinen Empfehlung Nr. 40 des CEDAW-Ausschusses von 2024 empfiehlt, „umfassende Gesetzgebung, einschließlich strafrechtlicher Vorschriften, zu erlassen und durchzusetzen sowie Maßnahmen zur Sensibilisierung und Bildung umzusetzen, um alle Formen geschlechtsspezifischer Gewalt gegen Frauen und Mädchen zu verhindern und zu beseitigen sowie allen Opfern notwendige Dienstleistungen und Zugang zur Justiz zu gewährleisten“. 79 Laut der HateAid-Studie , sind 63 Prozent der Politikerinnen in Deutschland von Gewalt betroffen, im Vergleich zu 53 Prozent der Männer. 68 Prozent der betroffenen Frauen berichten über geschlechtsspezifische Gewalt wie Sexismus und Frauenfeindlichkeit. Fast ein Viertel von ihnen hat Drohungen mit sexualisierter Gewalt erhalten, darunter auch Vergewaltigungsdrohungen. Bei den männlichen Befragten lag dieser Anteil bei lediglich 3 Prozent. 80 Der Bericht des Institute for Strategic Dialogue (ISD) über den Einsatz generativer KI durch AfD-nahe Accounts zur effektiven Verbreitung rechtsextremer Ansichten im Internet stellt fest: „Im Fall von Politikerinnen ist der Einsatz von KI besonders diskriminierend, da er stark auf die visuelle Überbetonung von Merkmalen wie Gewicht oder Alter abzielt.“ Der Bericht enthält Beispiele für KI-generierte diffamierende Inhalte über die ehemalige Grünen-Co-Vorsitzende Ricarda Lang und die SPD-Bundesinnenministerin Nancy Faeser. 81 Im Jahr 2024 gewan Sawsan Chebli, eine SPD-Politikerin palästinensischer Herkunft, die sich offen gegen Online-Gewalt engagiert, einen Gerichtsprozess gegen eine Person, die sie mit einem Hasskommentar im Internet beleidigt hatte. Im Jahr 2025 errang die Grünen-Politikerin Renate Künast einen einen Prozess gegen Meta, wodurch Facebook verpflichtet wurde, verleumderische Inhalte – darunter Memes mit Falschzitaten – aufzuspüren und zu löschen. Bundesrepublik Deutschland S: 24 Vorgezogene Bundestagswahlen, 23. Februar 2025 BDIMR Wahlbewertungsabschlussbericht
Es sollte erwogen werden, proaktive und präventive Maßnahmen gegen politische Parteien und Organisationen einzuführen oder bestehende Maßnahmen zu stärken, wenn diese im Wahlkampf – einschließlich im Online-Bereich – Gewalt gegen Frauen anwenden oder fördern.
XI. PARTEIEN- UND WAHLKAMPFFINANZIERUNG
Der wichtigste gesetzliche Rahmen zur Regelung der Parteien- und Wahlkampffinanzierung umfasst das Parteiengesetz (PPA) von 1994, das Gesetz über das Bundesverfassungsgericht von 1993 (zuletzt geändert 2024) sowie das Grundgesetz, das vorsieht, dass politische Parteien verpflichtet sind, ihre Vermögensverhältnisse, Einkommensquellen und Ausgaben offenzulegen. Es gibt keine spezifischen Vorschriften zur Wahlkampffinanzierung. Im Jahr 2023 trat das Gesetz über die Finanzierung politischer Stiftungen in Kraft, das auf einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts beruht. Es legt fest, dass eine Stiftung Bundesmittel erhalten kann, wenn die ihr zugeordnete politische Partei in mindestens drei aufeinanderfolgenden Legislaturperioden im Bundestag vertreten war, nicht von der staatlichen Finanzierung ausgeschlossen wurde und die freiheitlich-demokratische Grundordnung unterstützt. 82 Das Bundesministerium des Innern (BMI) überwacht die Förderfähigkeit politischer Stiftungen. Zuvor erfolgte die Mittelvergabe auf Grundlage allgemeinerer Kriterien im Rahmen der Aufstellung des Bundeshaushalts.
Der rechtliche Rahmen wurde 2024 geändert und enthält nun Vorschriften zur gesonderten Offenlegung von Sponsoring ab 2025, zur Wahlkampfführung durch Dritte sowie zur Absenkung der Schwelle für die sofortige Meldung von Spenden von 50.000 EUR auf 35.000 EUR. Die meisten früheren Empfehlungen des BDIMR und der Staatengruppe gegen Korruption des Europarates (GRECO) zur Parteienfinanzierung – darunter zur Einrichtung einer unabhängigen Aufsichtsbehörde mit angemessenen Kontrollbefugnissen, ausreichender personeller Ausstattung und entsprechender Fachkompetenz, zur Einführung von Spendenobergrenzen sowie zur Veröffentlichung der Wahlkampfabrechnungen auf Bundesebene – sind jedoch weiterhin nicht umgesetzt. 83
A. EINNAHMEN UND AUSGABEN
Politische Parteien können durch staatliche Zuschüsse sowie durch private Mittel finanziert werden, darunter Mitgliedsbeiträge, Darlehen, Spenden von natürlichen und juristischen Personen, Beiträge gewählter Mandatsträger oder Einnahmen aus Vermögenswerten. 84 Parteien können Unternehmen gründen oder Anteile an ihnen halten, jedoch darf dies nicht ihre Haupteinnahmequelle darstellen. 82 Nach der Beschwerde der AfD beim Bundesverfassungsgericht dass ihre Desiderius-Erasmus-Stiftung keine Fördermittel erhalten habe, entschied das BVerfG im Februar 2023, dass das Bundeshaushaltsgesetz 2019 das Recht auf Chancengleichheit im politischen Wettbewerb verletzte, da es Zuschüsse an politische Stiftungen „für gesellschaftspolitische und demokratische Bildungsarbeit“ vorsah, ohne dass dies auf einem gesonderten Parlamentsgesetz beruhte. Im Februar 2025 wies das BVerfG die nachfolgende Beschwerde auf rückwirkende Zahlung von rund 900.000 EUR für die Jahre 2019–2021 zurück. 83 Siehe dazu den Zweiten Umsetzungsbericht von GRECO über Deutschland, 2019. 84 Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts von 1992 sah eine teilweise staatliche Finanzierung mit relativer und absoluter Obergrenze vor. Das Bundesverfassungsgericht betonte, dass ein grundlegendes Prinzip dieses Systems darin besteht, eine Abhängigkeit der Parteien von staatlicher Finanzierung zu vermeiden, da diese die demokratische Konkurrenz verzerren würde. Parteien müssten in der Gesellschaft verankert bleiben und weiterhin private Mittel einwerben. Im Jahr 2023 stellten bei allen im Bundestag vertretenen Parteien – mit Ausnahme der AfD – die Mitgliedsbeiträge den größten Anteil der privaten Einnahmen dar, und zwar zwischen 21 und 30 Prozent des Gesamteinkommens. Spenden an Parteien bringen natürlichen Personen steuerliche Vorteile. Die höchsten Einnahmen meldeten die CDU mit 172 Mio. EUR, die SPD mit 171 Mio. EUR und die Grünen mit 88 Mio. EUR. Bundesrepublik Deutschland S: 25 Vorgezogene Bundestagswahlen, 23. Februar 2025 BDIMR Wahlbewertungsabschlussbericht
Unabhängige Kandidatinnen und Kandidaten sowie Parteikandidatinnen und -kandidaten, die nicht Mitglieder des Bundestages sind, sind nicht verpflichtet, ihre Einnahmen und Ausgaben offenzulegen. 85
Die staatliche Finanzierung wird auf Grundlage der Ergebnisse vorheriger Wahlen und im Verhältnis zu den privaten Einnahmen der Parteien berechnet, einschließlich Mitgliedsbeiträgen sowie Spenden von natürlichen Personen oder Mandatsträgerinnen und -trägern bis zu 3.300 Euro pro Person und Jahr. 86 Das Gesetz sieht eine absolute Obergrenze für die staatliche Parteienfinanzierung vor, die jährlich indexiert wird (Gesamtjahresförderung), sowie eine relative Begrenzung (die staatliche Finanzierung darf die Höhe der selbst erwirtschafteten Einnahmen nicht übersteigen). 87 Parteien erhalten einen jährlich indexierten Betrag von 1 Euro pro Stimme für die ersten vier Millionen Stimmen und 0,83 Euro für jede weitere Stimme sowie 0,45 Euro für jeden Euro, der durch private Zuwendungen eingenommen wurde. 88 Öffentliche Stellen stellen für Wahlzwecke Einrichtungen oder Zugang zu öffentlichen Dienstleistungen zur Verfügung, einschließlich der Bereitstellung von Veranstaltungsorten und kostenloser Sendezeit.
Es gibt keine jährlichen Obergrenzen für Spenden, was von den meisten Gesprächspartnerinnen und Gesprächspartnern der BDIMR Wahlbewertungsmission kritisiert wurde. 89 Ausländische Spenden sind auf 1.000 EUR begrenzt, es sei denn, sie stammen von im Ausland lebenden deutschen Staatsbürgern oder von EU-Bürgern bzw. Unternehmen, die in einem EU-Mitgliedstaat registriert sind oder zu über 50 Prozent deutschen oder EU-Staatsbürgern gehören. Anonyme Spenden sind bis zu einem Betrag von 500 EUR erlaubt. Das Gesetz definiert nicht, wie die Zulässigkeit von Spenden zu überprüfen ist, und mehrere Gesprächspartnerinnen und Gesprächspartner der BDIMR Wahlbewertungsmission merkten an, dass die Wahl des Prüfverfahrens im Ermessen der Parteien
85 Spezifische Rechenschaftspflichten gelten nur für Mitglieder des Bundestages gemäß dem Bundestagsabgeordnetengesetz von 1996. Gesprächspartner der BDIMR-Wahlbewertungsmission äußerten die Einschätzung, dass Spenden an einzelne Kandidatinnen und Kandidaten nicht häufig erfolgen, da diese nicht steuerlich absetzbar sind. 86 Politische Parteien, die bei der letzten Bundestags- oder Europawahl mindestens 0,5 Prozent der gültigen Stimmen oder bei Landtagswahlen mindestens 1 Prozent der gültigen Stimmen erhalten haben, sind förderberechtigt und erhalten staatliche Mittel. Auch Direktkandidatinnen und -kandidaten, die mindestens 10 Prozent der gültigen Stimmen in einem Wahlkreis erzielen, sind förderfähig. 87 Laut dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) von 2023 gilt „Während die relative Obergrenze sicherstellen soll, dass die jeweilige Partei hinreichend in der Gesellschaft verankert ist und eine vorwiegende oder ausschließliche Abhängigkeit von staatlichen Zuwendungen verhindert wird, betrifft die absolute Obergrenze das Parteiensystem insgesamt. Sie soll verhindern, dass dieses System in der Bevölkerung dauerhaft an Akzeptanz verliert, weil der Eindruck einer unangemessenen Selbstbedienung aus öffentlichen Mitteln entsteht. “Im Jahr 2018 wurde das Parteiengesetz (PartG) geändert, um die absolute Obergrenze der staatlichen Parteienfinanzierung auf 190 Millionen Euro anzuheben. Im Jahr 2023 erklärte das Bundesverfassungsgericht diese Anhebung 2023 für verfassungswidrig und stellte fest, dass nur eine drastische Veränderung der Verhältnisse eine Erhöhung rechtfertige, die zudem nachvollziehbar begründet werden müsse. Das geltende Gesetz stützt die Erhöhung auf gestiegene Kosten für Sicherheit, Digitalisierung und Teilhabe und legte rückwirkend die Obergrenze für 2018 auf 184 Millionen Euro fest. 88 In dem Jahr 2024 wurde der Wert indexiert und beträgt nun 1,18 EUR pro Stimme für die ersten vier Millionen Stimmen und 0,97 EUR pro Stimme darüber hinaus. Landesverbände erhalten 0,50 EUR pro gültiger Stimme, die sie bei Landtagswahlen erzielen. In dem Jahr 2024 waren 21 anspruchsberechtigte Parteien berechtigt insgesamt höchstens 219 Millionen EUR an staatlicher Finanzierung zu erhalten. 89 Artikel 3.b.II der Empfehlung Rec(2003)4 des Europarats sieht vor, dass „die Staaten die Möglichkeit in Betracht ziehen sollten, Regelungen zur Begrenzung des Wertes von Spenden an politische Parteien einzuführen“. Absatz 209 der Leitlinien zur Regulierung politischer Parteien von BDIMR und Venedig-Kommission aus dem Jahr 2020 empfiehlt, dass „angemessene Obergrenzen für den Gesamtbetrag von Zuwendungen festgelegt werden können und der Erhalt von Spenden transparent sein sollte“. Bundesrepublik Deutschland S: 26 Vorgezogene Bundestagswahlen, 23. Februar 2025 BDIMR Wahlbewertungsabschlussbericht
liegt. Die Behörden leiteten einige Ermittlungen wegen möglicher Verstöße im Zusammenhang mit den Herkunftsquellen von Spenden ein. 90
Politische Parteien erhielten vor diesen Wahlen höhere Einnahmen und Großspenden. Zwischen November 2024 und dem Wahltag erhielten die Parteien Spenden über 35.000 EUR in einer Gesamthöhe von 24 Millionen EUR. 91 Die höchsten eingegangenen Spenden umfassten 999.000 EUR, 1,5 Millionen EUR und 2,3 Millionen EUR – alle für die AfD –, 1,5 Millionen EUR für die SPD sowie einen Beitrag von 1 Million EUR an Volt. Rund 10 Millionen EUR wurden von Unternehmen gespendet, was Bedenken hinsichtlich eines möglichen unzulässigen Einflusses der Wirtschaft auf politische Entscheidungen aufwarf. 92
Wie bereits zuvor empfohlen, sollte zur Gewährleistung gleicher Wettbewerbsbedingungen eine Obergrenze für Spenden an politische Parteien in Betracht gezogen werden.
Parteien dürfen keine Zuwendungen von politischen Stiftungen, öffentlichen Stellen, Fraktionen oder Körperschaften des öffentlichen Rechts, gemeinnützigen Vereinigungen sowie Spenden entgegennehmen, die mit der Erwartung eines politischen oder wirtschaftlichen Vorteils verbunden sind. Mehrere Gesprächspartnerinnen und Gesprächspartner der BDIMR Wahlbewertungsmission vertraten die Auffassung, dass die Aktivitäten politischer Stiftungen indirekt zur Förderung der Agenden der jeweiligen Parteien beitragen können. Zudem wiesen einige Gesprächspartner darauf hin, dass Spenden über bestimmte Vereinigungen genutzt werden können, um die Identität der Zuwendenden zu verschleiern, indem diese ihre Mittel an die Vereinigung überweisen. 93
Das Parteiengesetz (PartG) regelt die Möglichkeit, dass Dritte – natürliche oder juristische Personen – Parteien durch Werbemaßnahmen unterstützen können. Durch die im Jahr 2024 eingeführten Änderungen sind diejenigen, die Werbung für eine Partei betreiben, verpflichtet, diese rechtzeitig über die Unterstützungsmaßnahme zu informieren, sodass der Partei die Möglichkeit eingeräumt wird, die Unterstützung abzulehnen. 94 Werbung, die von Dritten durchgeführt wird, gilt als Spende; es gibt jedoch keine Regelungen, die eine schriftliche Zustimmung oder Ablehnung solcher Beiträge durch die unterstützte Partei vorschreiben. Dritte müssen sich nicht registrieren, und ihre Beiträge über 35.000 EUR werden bei der Veröffentlichung durch den Bundestag nicht gesondert
90 Unzulässige Spenden, die von einer Partei angenommen werden – einschließlich solcher von unbekannten Spendern oder über anonyme Dritte weitergeleiteten Zuwendungen – müssen an den Präsidenten des Bundestages abgeführt werden; andernfalls kann die Partei mit einer Sanktion in Höhe des bis zu Dreifachen des rechtswidrig erlangten Betrags belegt werden. Ein Ermittlungsverfahren der Staatsanwaltschaft Mühlhausen wegen einer möglichen Strohmannspende (in Bezug auf eine Spende eines Dritten) in Höhe von 999.990 EUR an die AfD im Januar 2025 wurde mangels hinreichender Beweise eingestellt. Eine Sachspende in Höhe von 2,3 Mio. EUR an die AfD durch einen österreichischen Politiker im Februar 2025 wird von den österreichischen Behörden wegen des Verdachts auf Geldwäsche sowie von der Bundestagsverwaltung untersucht. 91 Etwa 70 Prozent der Spenden gingen an die CDU (7 Mio. EUR), die FDP (5,1 Mio. EUR) und die AfD (4,8 Mio. EUR). Die Spenden werden auf der Website des Bundestages veröffentlicht. 92 Unternehmen spendeten hauptsächlich an die CDU, die SPD und die FDP, während die AfD ausschließlich von privaten Spendern profitierte. Eine im Februar 2025 von Abgeordnetenwatch veröffentlichte Umfrage zeigte, dass die Mehrheit der Befragten der Ansicht ist, dass Großspenden einen starken Einfluss auf politische Entscheidungen haben. 93 Beispielsweise unterstützte der Verein „Für Vernunft und Gerechtigkeit e.V.“ (BSW) die Gründung der Partei BSW sowie der Partei „WerteUnion“ und leistete weiterhin Spenden an beide Parteien (in Höhe von rund 1,3 Mio. EUR bzw. 200.000 EUR). Zwar wurde der Verein öffentlich als Spender offengelegt, jedoch blieben die Identitäten seiner Geldgeber im Verborgenen. 94 Als Drittmittelkampagnen gelten auch Werbemaßnahmen, die zwar nicht den Namen einer Partei enthalten, aber aufgrund ihres Gesamteindrucks, ihrer Gestaltung oder ihres Inhalts als Werbung für eine bestimmte Partei zu werten sind und deren Wert 500 EUR übersteigt. Bei Nichtangabe einer solchen Maßnahme kann eine Geldbuße von bis zu 100.000 EUR verhängt werden. Bundesrepublik Deutschland S: 27 Vorgezogene Bundestagswahlen, 23. Februar 2025 BDIMR Wahlbewertungsabschlussbericht
gekennzeichnet. Obwohl die neuen Bestimmungen begrüßt wurden, äußerten einige Gesprächspartnerinnen und -partner der BDIMR Wahlbewertungsmission die Ansicht, dass der Wert solcher Werbemaßnahmen in bestimmten Fällen schwer zu beziffern sei. Im Januar leitete die Bundestagspräsidentin eine Prüfung ein, ob die Unterstützung der AfD durch Elon Musk als Spende gewertet werden müsse und somit einen möglichen Verstoß gegen das Parteiengesetz darstellen könnte. 95
Politische Parteien können Sponsoring von natürlichen oder juristischen Personen erhalten, um Werbemöglichkeiten wie Werbestände bei Parteiveranstaltungen oder Anzeigen in Druckerzeugnissen bereitzustellen. 96 Im Einklang mit einer früheren Empfehlung des BDIMR definierten die Änderungen von 2024 Sponsoring und führten die Verpflichtung ein, es in den Jahresberichten gesondert auszuweisen, wenn die Bruttoeinnahmen 750 EUR bei einer Einzelperson oder 6.000 EUR bei mehreren Beiträgen derselben Person an denselben Parteiverband überschreiten. 97 Während die Reform die Transparenz des Sponsorings erhöhte, birgt das Fehlen von Einschränkungen hinsichtlich der Herkunft von Sponsorengeldern – wie sie für Spendenquellen bestehen – das Risiko, dass unzulässige Sponsoren ungebührlichen Einfluss auf Entscheidungsträger gewinnen. 98
Um die Transparenz der Parteienfinanzierung weiter zu stärken, sollten die Voraussetzungen für die Zulässigkeit von Sponsoring weiter konkretisiert werden.
Parteien dürfen Kredite aufnehmen; das Parteiengesetz (PPA) sieht jedoch keine Beschränkungen hinsichtlich der Herkunft und der Obergrenzen dieser Kredite vor und enthält keine Offenlegungspflichten über die Kreditgeber, was die Transparenz der Parteienfinanzierung verringert. 99 Kredite werden im jährlichen Rechenschaftsbericht als Verbindlichkeiten gegenüber Finanzinstituten oder anderen Gläubigern ausgewiesen. 100
Es sollte erwogen werden, detaillierte Regelungen für Kredite an politische Parteien einzuführen, einschließlich Vorschriften zur Transparenz hinsichtlich der Herkunft und Bedingungen der Kredite.
95 Die Untersuchung wurde von Amts wegen und auf Grundlage von Bürgerbeschwerden eingeleitet. Die BDIMR Wahlbewertungsmission wurde darüber informiert, dass aufgrund möglicher Verstöße gegen das Gesetz über digitale Dienste (DSA) auch die Europäische Kommission in die Untersuchung einbezogen werden könnte. 96 Sponsoring wird definiert als „eine Zuwendung zur Unterstützung einer politischen Partei, mit der der Sponsor im Gegenzug die Förderung eigener Werbe- oder Öffentlichkeitsarbeitsziele verfolgt. Die Höhe der Zuwendung darf nicht in einem unangemessenen Verhältnis zur von der Partei erbrachten Gegenleistung stehen“. Parteien sind verpflichtet, den Namen und die Anschrift des Sponsors, den Wert der Einnahme sowie die Art des Sponsorings anzugeben; schriftliche Sponsoringverträge sind nicht erforderlich. 97 Die Grünen veröffentlichen die Einnahmen aus Sponsoring freiwillig auf der Website der Partei. 98 Eine Untersuchung von Abgeordnetenwatch zeigte auf, dass Sponsoring zuvor auch von ausländischen Unternehmen empfangen wurde. Laut Paragraph 215 der 2020 BDIMR- und Venedig-Kommission-Leitlinien zur Regulierung politischer Parteien „[…] wäre es gute Praxis, sämtliche Sponsorings als Beiträge zu behandeln, die denselben Beschränkungen oder Verboten unterliegen wie andere Zuwendungen“. Bereits im Jahr 2009 empfahl GRECO Deutschland im Rahmen der dritten Evaluierungsrunde, „die Bedingungen zu klären, unter denen Sponsoring zugunsten politischer Parteien zulässig ist, sowie das anwendbare rechtliche, buchhalterische und steuerliche Regelwerk. 99 Paragraph 210 der Gemeinsamen Leitlinien von BDIMR und Venedig-Kommission zur Regulierung politischer Parteien aus dem Jahr 2020 betont die Bedeutung, „dass Transparenzregelungen einheitlich auch für solche Ressourcen sowie für Kredite und Schulden gelten, um die Umgehung von Obergrenzen für private Spenden und die daraus resultierende unzulässige Einflussnahme zu verhindern“. 100 Laut der von 2023 Rechenschaftsberichte der politischen Parteien, beliefen sich die Verbindlichkeiten parlamentarischer Parteien gegenüber Kreditinstituten auf insgesamt 87 Millionen Euro. Davon entfielen 34 Millionen Euro auf die SPD, 33 Millionen Euro auf die FDP und 15 Millionen Euro auf die CSU. Darüber hinaus erklärten die Parteien Schulden in Höhe von 5 Millionen Euro gegenüber anderen Geldgebern, wovon 3,4 Millionen Euro auf die FDP entfielen. Bundesrepublik Deutschland S: 28 Vorgezogene Bundestagswahlen, 23. Februar 2025 BDIMR Wahlbewertungsabschlussbericht
Für Wahlkampf- und Parteiausgaben gelten dieselben gesetzlichen Bestimmungen, was die Transparenz der Wahlkampffinanzierung zusätzlich einschränkt. Zwar sind politische Parteien verpflichtet, Wahlkampfausgaben gesondert auszuweisen, doch liegen Form und Umfang der Offenlegung im Ermessen der Parteien selbst. 101 Einigen Gesprächspartnerinnen und Gesprächspartnern der BDIMR Wahlbewertungsmission zufolge geben Parteien einen erheblichen Teil ihrer Einnahmen für traditionelle Werbemittel aus, darunter Außenwerbung sowie Aktivitäten in sozialen Medien. In den drei Monaten vor den Wahlen gaben die wichtigsten Mitbewerber schätzungsweise 8 Millionen Euro für bezahlte Werbung auf Meta-Plattformen und 4,5 Millionen Euro auf Google aus. 102
B. OFFENLEGUNG UND AUFSICHT
Politische Parteien sind verpflichtet, dem Präsidenten des Deutschen Bundestages bis zum 30. September jeden Jahres einen jährlichen Rechenschaftsbericht vorzulegen, der von einem Wirtschaftsprüfer testiert sein muss. Eine Verlängerung der Frist um bis zu drei Monate ist möglich. 103 Berichte werden nicht von finanziellen Unterlagen begleitet. Das Parteiengesetz (PPA) schreibt den Inhalt des Rechenschaftsberichts vor, der sowohl die Einnahmen und Ausgaben der lokalen Gliederungen als auch auf Bundesebene umfassen muss. Die Berichte werden mit Verzögerung veröffentlicht, da die Einreichungsfristen relativ lang sind und die Berichte erst nach Prüfung zugänglich gemacht werden. 104 Die derzeitigen Anforderungen ermöglichen keine zeitnahe öffentliche Kontrolle und Rechenschaftspflicht, was sich negativ auf die Transparenz der Parteien- und Wahlkampffinanzierung auswirkt.
Zur Verbesserung der Transparenz und um den Wählerinnen und Wählern eine fundierte Entscheidungsfindung zu ermöglichen, sollte erwogen werden, regelmäßige, detaillierte, zeitnahe und transparente Berichte über Wahlkampfspenden und -ausgaben einzuführen, einschließlich der rechtzeitigen Veröffentlichung solcher Berichte vor dem Wahltag.
101 Parteien sind verpflichtet, ihre Ausgaben unter einer einzigen Rubrik „Wahlkampfausgaben“ zu melden. Die im Jahr 2021 von den im Bundestag vertretenen Parteien gemeldeten Wahlkampfausgaben beliefen sich auf insgesamt 235 Millionen EUR und machten durchschnittlich 28 bis 48 Prozent der jährlichen Gesamtausgaben der Parteien aus. Die höchsten Ausgaben wurden von der CDU mit 73 Millionen EUR gemeldet, gefolgt von der SPD mit 55 Millionen EUR und den Grünen mit 42 Millionen EUR. Absatz 19 des Allgemeinen Kommentars Nr. 25 von 1996 des UN-Menschenrechtsausschusses besagt: „Angemessene Beschränkungen der Wahlkampfausgaben können gerechtfertigt sein, wenn sie notwendig sind, um sicherzustellen, dass die freie Wahlentscheidung der Wähler nicht untergraben oder der demokratische Prozess nicht durch unverhältnismäßige Ausgaben zugunsten eines bestimmten Kandidaten oder einer bestimmten Partei verzerrt wird“. 102 Eine Schätzung der Ausgaben politischer Parteien für Meta-Werbung durch Who Targets Me dass die Grünen 2,8 Mio. EUR ausgaben, die FDP 1,3 Mio. EUR, die SPD 1,1 Mio. EUR, die CDU 780.000 EUR, Volt 500.000 EUR sowie das BSW und die AfD jeweils 300.000 EUR. In den meisten Fällen entfielen die höchsten Ausgaben auf das Hauptkonto der Partei bei Facebook. Bei Google Werbung wurden die meisten Ausgaben den Grünen (841.000 EUR) und Volt (508.000 EUR) zugeordnet. 103 Parteien mit Einnahmen von weniger als 5.000 EUR pro Jahr können einen nicht geprüften Bericht einreichen. 104 Die jüngsten Berichte wurden im Februar 2025 für das Jahr 2023 veröffentlicht. Artikel 7.3 des Übereinkommens der Vereinten Nationen gegen Korruption von 2003 besagt, dass „jeder Vertragsstaat auch geeignete gesetzgeberische und administrative Maßnahmen in Erwägung ziehen soll […], um die Transparenz bei der Finanzierung von Kandidaturen für öffentliche Ämter sowie gegebenenfalls bei der Finanzierung politischer Parteien zu erhöhen“. Absatz 200 der Gemeinsamen Leitlinien von BDIMR und Venedig- Kommission zur Regulierung politischer Parteien von 2020 empfiehlt, dass „Berichte zur Wahlkampffinanzierung innerhalb eines Zeitraums von höchstens 30 Tagen nach den Wahlen den zuständigen Behörden vorgelegt werden sollten […].“ Bundesrepublik Deutschland S: 29 Vorgezogene Bundestagswahlen, 23. Februar 2025 BDIMR Wahlbewertungsabschlussbericht
Berichte müssen Spenden aufführen, die 10.000 EUR von derselben Person innerhalb eines Jahres überschreiten. Der Bundestag veröffentlichte Spenden über 35.000 EUR zeitnah, wie es die Änderungen von 2024 vorsehen. Dennoch äußerten einige Gesprächspartnerinnen und Gesprächspartner der BDIMR Wahlbewertungsmission, dass beide Schwellenwerte weiter gesenkt werden sollten, da sie keine ausreichende Transparenz gewährleisten. 105
Um die Transparenz zu erhöhen und die Wählerinformation zu gewährleisten, sollten die Schwellenwerte für die sofortige Veröffentlichung von Spenden weiter gesenkt werden.
Die Kontrolle erfolgt durch den Präsidenten des Bundestages über eine Verwaltungsabteilung mit zehn Mitarbeitenden, die die Einhaltung der Vorschriften in den Rechenschaftsberichten prüft und diese auf der Website veröffentlicht, jedoch über keine Ermittlungsbefugnisse verfügt. 106 Für den Wahlkampf ist keine spezifische Aufsicht vorgesehen. Bei Vorwürfen über Unrichtigkeiten im Rechenschaftsbericht kann eine weitergehende Prüfung im Einvernehmen mit der betreffenden Partei angeordnet werden. Die begrenzten personellen Kapazitäten der Abteilung sowie das Fehlen von Ermittlungsbefugnissen und die fehlende Unabhängigkeit vom Bundestag gewährleisten keine wirksame Kontrolle. 107
Im Einklang mit internationalen Standards sollte der rechtliche Rahmen dahingehend geändert werden, dass eine unabhängige Aufsichtsbehörde für die Wahlkampffinanzierung eingerichtet wird. Diese Behörde sollte über ausreichende personelle Ressourcen, finanzielle Mittel und Ermittlungsbefugnisse verfügen.
Der Präsident des Bundestages ist verpflichtet, dem Bundestag alle zwei Jahre über die Finanzierung der politischen Parteien Bericht zu erstatten und jährlich einen Überblick über deren Einnahmen und Ausgaben zu erstellen. Diese Berichte werden jedoch mit erheblicher Verzögerung veröffentlicht, was den Zugang zu Informationen einschränkt. Der letzte Bericht wurde im Jahr 2021 veröffentlicht und deckte den Zeitraum 2015–2019 ab. Die Verwaltung des Bundestagspräsidenten informierte die BDIMR Wahlbewertungsmission, dass der nächste Bericht dem neu gewählten Bundestag vorgelegt werde.
Geldbußen können vom Präsidenten des Bundestages für Verstöße gegen das Parteiengesetz (PPA) verhängt werden, einschließlich Unrichtigkeiten in den Rechenschaftsberichten, der Nichtvorlage von Jahresberichten, nicht deklarierten Einnahmen aus unzulässigen Quellen oder Verstößen gegen Vorschriften zu Werbemaßnahmen. 108 Strafrechtliche Sanktionen können verhängt werden, unter anderem bei fehlerhafter Berichterstattung durch Wirtschaftsprüfer oder dem Verschweigen finanzieller Informationen. Parteien verlieren den Anspruch auf staatliche Finanzierung, wenn sie
105 Artikel 3 (a) der Empfehlung Rec(2003)4 des Europarats verpflichtet die Staaten, Maßnahmen zu ergreifen, um „Transparenz bei Spenden sicherzustellen und geheime Spenden zu vermeiden“. Siehe dazu auch die Paragraphen 213 and 214 der Leitlinien zur Regulierung politischer Parteien der BDIMR und der Venedig- Kommission aus dem Jahr 2020. Eine unabhängige Organisation, LobbyControl, hat eine Datenbank entwickelt, die Informationen zur Parteienfinanzierung enthält. 106 Zwar besteht kein gesetzlich verankerter Beschwerdemechanismus, dennoch erhält die zuständige Einheit Informationen aus den Medien und kann mit Strafverfolgungsbehörden oder Finanzermittlungsstellen zusammenarbeiten. 107 Artikel 14 (a) der Empfehlung Rec(2003)4 des Europarates besagt, dass „die Staaten eine unabhängige Überwachung der Finanzierung politischer Parteien und von Wahlkämpfen vorsehen sollten“. Das Thema Befangenheit wurde zuvor vom Bundestagspräsidenten angesprochen, der erklärte, dass „dieses Problem die Akzeptanz der zu treffenden rechtlichen Entscheidungen sowohl bei den Betroffenen als auch in der Öffentlichkeit ernsthaft beeinträchtigen kann“. 108 Bezüglich Sanktionen kann der Präsident des Bundestages Verwaltungsanordnungen erlassen, gegen die gerichtlich vorgegangen werden kann. Bundesrepublik Deutschland S: 30 Vorgezogene Bundestagswahlen, 23. Februar 2025 BDIMR Wahlbewertungsabschlussbericht
ihre Rechenschaftsberichte nicht fristgerecht einreichen. Zudem können sie vom Bundesverfassungsgericht für bis zu sechs Jahre von der staatlichen Finanzierung ausgeschlossen werden, wenn sie gegen die verfassungsmäßigen Grundsätze verstoßen. 109 Es bestehen keine Sanktionen für Barzahlungen über 1.000 EUR oder für nicht deklarierte Einnahmen über 35.000 EUR, die der sofortigen Veröffentlichung unterliegen. Dies schränkt die Wirksamkeit der gesetzlichen Durchsetzung erheblich ein.
XII. MEDIEN
A. MEDIALES UMFELD
Deutschland verfügt über eine vielfältige und pluralistische Medienlandschaft. Online-Medien, einschließlich sozialer Netzwerke, stellen die wichtigste Informationsquelle dar, gefolgt vom Fernsehen. Regionale und lokale Medienanbieter sind auf begrenzte Werbemärkte angewiesen und stehen gleichzeitig in starker Konkurrenz zu regionalen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, die ihre Artikel und audiovisuellen Inhalte online verbreiten. 110
Nach Ansicht der meisten Gesprächspartnerinnen und Gesprächspartner der BDIMR Wahlbewertungsmission gelten die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten als die vertrauenswürdigsten Informationsquellen, wenngleich sie mitunter wegen angeblicher politischer Voreingenommenheit kritisiert werden. Derzeit wird eine umfassende Reform des öffentlich- rechtlichen Mediensektors durchgeführt, die eine Reduzierung der Anzahl von Radio- und Fernsehdiensten, eine stärkere Zusammenarbeit mit privaten Medien sowie Kürzungen bei der Finanzierung umfasst. 111 Rechtspopulistische und nationalistische Gruppen sowie die AfD fordern die Abschaffung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. 112
Das Gesetz schreibt Transparenz der Eigentümerstruktur vor und sieht ausreichende Schutzmaßnahmen gegen medienkonzentrationsbedingte Querverflechtungen vor. 113 Dennoch entfallen rund 75 Prozent der Zuschaueranteile auf die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und drei große Mediengruppen, was ihnen einen erheblichen Einfluss auf die öffentliche Meinungsbildung ermöglicht. 114 Während des Wahlkampfs äußerten mehrere Gesprächspartnerinnen und -partner der BDIMR Wahlbewertungsmission Bedenken hinsichtlich des wahrgenommenen Einflusses und der politischen Ausrichtung des Eigentümers auf bestimmte Artikel, die in der
109 Im Januar 2024 entschied das Bundesverfassungsgericht, die Partei Die Heimat aufgrund verfassungsfeindlichen Verhaltens für sechs Jahre von der staatlichen Parteienfinanzierung auszuschließen. 110 Zu den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten gehören die Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland (ARD) und das Zweite Deutsche Fernsehen (ZDF). Unter dem Dach der ARD betreiben ein bundesweiter Fernsehsender, neun regionale Rundfunkanstalten sowie mehrere digitale und internationale Kanäle ihr Programm. 111 Am 12. Dezember 2024 verabschiedeten die Regierungschefinnen und -chefs der Bundesländer den Staatsvertrag zur Reform des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Die Erhöhung des Rundfunkbeitrags wurde bis 2027 verschoben, was bei den Rundfunkanstalten Besorgnis über eine unzureichende Finanzierung auslöste. Der Rundfunkbeitrag beträgt derzeit 18,36 EUR. 112 Die AfD forderte in ihrem Parteiprogramm und in einer öffentlichen Erklärung die Abschaffung der öffentlich- rechtlichen Rundfunkanstalten. 113 Der Medienstaatsvertrag legt die Bedingungen für die Beantragung einer Lizenz fest, einschließlich Bestimmungen zur Verhinderung einer marktbeherrschenden Stellung. Detaillierte Informationen über Medieneigentum sind in Handelsregistern und auf der Website der Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK) verfügbar. 114 Dazu zählen das öffentlich-rechtliche Fernsehen ARD und ZDF sowie die privaten Anbieter RTL Group (Bertelsmann), ProSieben, Sat1 und Axel Springer. Bundesrepublik Deutschland S: 31 Vorgezogene Bundestagswahlen, 23. Februar 2025 BDIMR Wahlbewertungsabschlussbericht
Tageszeitung Bild und der Wochenzeitung Welt am Sonntag veröffentlicht wurden – beide gehören zur Axel-Springer-Gruppe. 115 Der sogenannte Tendenzschutz, der im Grundgesetz verankert ist, soll Zeitungs- und Zeitschriftenverlage vor unzulässigen Eingriffen in ihre redaktionelle Linie schützen. Er gewährleistet, dass Verlage ihre ideologische oder politische Ausrichtung – also ihre gewünschte „Tendenz“ – frei und konsistent vertreten können.
Die Feindseligkeit gegenüber den Medien nimmt zu, was mitunter zu Selbstzensur oder zum Rücktritt von Journalistinnen und Journalisten von ihrer Arbeit führt. 116 Mehrere Medienhäuser stellen Journalistinnen und Journalisten, die über Demonstrationen der extremen Rechten und der AfD berichten, Sicherheitskräfte oder Sicherheitsprotokolle zur Verfügung. 117 Einschüchterungen von Journalistinnen und Journalisten sowie von Medien sind häufig und umfassen unter anderem strategische Klagen gegen öffentliche Beteiligung (SLAPPs), Cyberangriffe und die Veröffentlichung persönlicher Informationen (sogenanntes Doxing). 118 Mehrere Gesprächspartnerinnen und Gesprächspartner der BDIMR Wahlbewertungsmission äußerten die Ansicht, dass das Risiko von Doxing, Stalking oder sogar körperlicher Gewalt durch den leichten Zugang zu privaten Adressen über die Melderegister noch verschärft wird. 119 Die BDIMR Wahlbewertungsmission wurde darüber informiert, dass freiberufliche Journalistinnen und Journalisten sowie Medienschaffende in abgelegenen Regionen überproportional häufig von Einschüchterungsversuchen betroffen sind. Laut zahlreichen Gesprächspartnerinnen und Gesprächspartnern der Mission hat sich die Zusammenarbeit der Polizei mit den Medien insgesamt verbessert, insbesondere beim Schutz von Journalistinnen und Journalisten während Demonstrationen sowie durch zügige und angemessene gerichtliche Reaktionen im Falle rechtlicher Einschüchterung. 120
Es sollten Maßnahmen ergriffen werden, um den Missbrauch strategischer Klagen gegen die Medien (SLAPPs) zu verhindern. Die Behörden sollten den Schutz von Journalistinnen und Journalisten vor Bedrohungen und Einschüchterung verstärken, insbesondere durch einen verbesserten Schutz ihrer personenbezogenen Daten.
115 Bild wird von einigen Gesprächspartnern insgesamt als CDU-freundlich wahrgenommen, während die Unabhängigkeit der Welt am Sonntag von den meisten Gesprächspartnern der ODIHR-Wahlbewertungsmission in Frage gestellt wurde, nachdem sie einen Meinungsbeitrag von Elon Musk veröffentlichte, in dem er die AfD unterstützte. Der Artikel stieß auf erhebliche interne Kritik: Rund 50 Journalistinnen und Journalisten der Welt wandten sich an die Redaktionsleitung mit der Bitte, den Beitrag nicht zu veröffentlichen – unter Verweis auf dessen Unvereinbarkeit mit den redaktionellen Standards der Zeitung und den möglichen Reputationsschaden. Nach Veröffentlichung des Artikels reichte die Leiterin der Meinungsredaktion aus Protest ihren Rücktritt ein. 116 Laut der neusten Studie des Europäischen Zentrums für Pressefreiheit und Meinungsfreiheit gab es im Jahr 2023 insgesamt 69 verifizierte Fälle von körperlichen Angriffen auf Medienvertreter – 13 mehr als im Jahr 2022. Im Jahr 2022 wurde von einem Bündnis aus Journalistinnen und Journalisten, Frauenorganisationen, Mediengewerkschaften und Beratungsstellen der freiwillige und unverbindliche Schutzkodex ins Leben gerufen, um rechtliche und psychologische Unterstützung für Journalistinnen und Journalisten bereitzustellen. 117 Freie Journalistinnen und Journalisten informierten die BDIMR Wahlbewertungsmission nicht nur über Herausforderungen hinsichtlich ihrer persönlichen Sicherheit, sondern auch darüber, dass ihnen der Zugang zu einigen Veranstaltungen der AfD verweigert wurde. 118 Am Wahltag blockierte ein Cyberangriff die Website der Tageszeitung für zwei Stunden. 119 Das Bundesmeldegesetz erlaubt ein Verbot der Weitergabe persönlicher Daten, wenn dadurch eine „Gefahr für Leben, Gesundheit, persönliche Freiheit oder ähnliche schutzwürdige Interessen“ bestehen kann oder um Schutz „vor Bedrohungen, Beleidigungen und unbefugten Nachstellungen“ zu gewährleisten. Einige Journalistinnen und Journalisten, die über rechtsextreme Demonstrationen berichtet haben, informierten jedoch die BDIMR Wahlbewertungsmission, dass die standardmäßige Weitergabe ihrer Privatadressen und die umständlichen Verfahren zur Sperrung dieser Daten das Risiko von Gewalt gegen sie aufgrund ihrer Arbeit erhöht hätten. 120 Dennoch erwähnten Gesprächspartnerinnen und Gesprächspartner der BDIMR Wahlbewertungsmission, dass Schulungen und praktische Maßnahmen zum Schutz von Journalistinnen und Journalisten bei Demonstrationen zwischen den Bundesländern und mitunter sogar zwischen einzelnen Polizeidienststellen unterschiedlich ausfallen. Bundesrepublik Deutschland S: 32 Vorgezogene Bundestagswahlen, 23. Februar 2025 BDIMR Wahlbewertungsabschlussbericht
B. RECHTSRAHMEN
Obwohl der rechtliche Rahmen die Meinungs- und Medienfreiheit vorsieht, bleiben einige Bestimmungen im Widerspruch zu internationalen Standards. 121 Verleumdung bleibt trotz früherer Empfehlungen des BDIMR strafbar und kann mit bis zu zwei Jahren Freiheitsstrafe geahndet werden. 122 Verleumdung, die sich gegen „Personen aus dem politischen Bereich“ richtet, ist mit einer Freiheitsstrafe von bis zu fünf Jahren bedroht. 123 Politiker erstatten häufig Anzeige wegen Verleumdung, obwohl in letzter Zeit keine Freiheitsstrafen verhängt wurden. 124
Um die Meinungsfreiheit wirksam zu gewährleisten, sollte die Gesetzgebung dahingehend geändert werden, dass Verleumdung entkriminalisiert wird. Zudem sollten zivilrechtliche Sanktionen für Verleumdung überprüft werden, um ein verhältnismäßiges und angemessenes Rechtsmittel sicherzustellen.
Der rechtliche Rahmen bietet solide Garantien für unabhängige Medien und Aufsicht. Der Medienstaatsvertrag (MStV) von 2020 legt Anforderungen für öffentlich-rechtliche und private Rundfunkanbieter fest, unter anderem in Bezug auf die Einhaltung journalistischer Standards, Lizenzierung, Werbung, Aufsichtsorgane und Eigentumsverhältnisse. Der rechtliche Rahmen umfasst zudem EU-, Bundes- und Landesgesetze sowie die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. 125
Einige Gesprächspartner der BDIMR Wahlbewertungsmission äußerten Bedenken hinsichtlich der weit gefassten, rechtlich nicht bindenden Definition von Antisemitismus, die von der Bundesregierung übernommen wurde. Sie befürchten, dass diese Definition möglicherweise friedliche Proteste gegen die Politik des Staates Israel und Aufrufe zum Boykott israelischer Produkte als antisemitisch einstufen könnte. 126 Nach Ansicht der Gesprächspartner könnte diese Definition, ergänzt durch zwei jüngere, nicht bindende Bundestagsentschließungen zur Bekämpfung des Antisemitismus, dazu führen, dass öffentliche Fördermittel verweigert, der Zugang zu Veranstaltungsorten eingeschränkt oder Arbeitsverhältnisse in Bildungs- und
121 Die Meinungsfreiheit ist im Grundgesetz verankert, das außerdem die Pressefreiheit und die Freiheit der Berichterstattung garantiert und Zensur verbietet. 122 Absatz 47 von dem Allgemeinen Kommentars Nr. 34 des UN-Menschenrechtsausschusses (UNHRC) von 2011 besagt: “Die Vertragsstaaten sollten in jedem Fall die Entkriminalisierung von Verleumdung in Erwägung ziehen, […] und Freiheitsstrafen sind niemals eine angemessene Sanktion.“. 123 Absatz 38 der Allgemeinen Bemerkung Nr. 34 (2011) des UN-Menschenrechtsausschusses (UNHRC), dass „Gesetze keine strengeren Strafen allein aufgrund der Identität der Person vorsehen sollten, die möglicherweise angegriffen wurde“. 124 In der Legislaturperiode 2021–2025 berichteten Medien von rund 1.500 Strafanzeigen wegen Verleumdung und Bedrohung durch Bundesminister. Robert Habeck, damaliger Bundesminister für Wirtschaft von der Partei Bündnis 90/Die Grünen erstattete allein über 800 solcher Strafanzeigen. 125 Der Reihenfolge nach: Datenschutz-Grundverordnung (DSGVO), das deutsche Digitale-Dienste-Gesetz (DDG), der Jugendmedienschutz-Staatsvertrag (JMStV), sowie die Landespressegesetze und Landesrundfunkgesetze. 126 Die deutsche Bundesregierung verwendet die Definition von Antisemitismus der International Holocaust Remembrance Alliance (IHRA), die wie folgt lautet: „Antisemitismus ist eine bestimmte Wahrnehmung von Juden, die sich als Hass gegenüber Juden ausdrücken kann. Antisemitismus richtet sich in Wort oder Tat gegen jüdische oder nicht-jüdische Einzelpersonen und/oder deren Eigentum sowie gegen jüdische Gemeindeinstitutionen oder religiöse Einrichtungen. Darüber hinaus kann auch der Staat Israel, der als jüdisches Kollektiv verstanden wird, Ziel solcher Angriffe sein.“ Bundesrepublik Deutschland S: 33 Vorgezogene Bundestagswahlen, 23. Februar 2025 BDIMR Wahlbewertungsabschlussbericht
Wissenschaftseinrichtungen beendet werden. Dies könne zu Selbstzensur unter Akademikerinnen und Akademikern sowie Medienschaffenden führen. 127
Die Gesetzgebung zum Informationszugang bei Bundesbehörden ist verstreut und legt keine spezifischen öffentlichen Dokumente fest, die proaktiv offengelegt werden müssen, was sich nachteilig auf die Transparenz auswirkt. 128 Die meisten Gesprächspartner der BDIMR Wahlbewertungsmission berichteten von einem Mangel an einheitlichen Vorgehensweisen der Institutionen bei der Anforderung von Informationen. 129 Die für die Einsichtnahme oder Kopie amtlicher Dokumente verlangten Gebühren sind für unabhängige Journalistinnen und Journalisten mitunter unerschwinglich. 130 Die meisten wahlbezogenen Informationen wurden vom Bundeswahlleiter (FRO) und dem Bundesministerium des Innern (FMoI) regelmäßig und zeitnah veröffentlicht; dennoch werden Entscheidungen zur Wahlstreitbeilegung nicht zeitnah veröffentlicht, und die Offenlegung der jährlichen Finanzberichte politischer Parteien ist mangelhaft transparent – im Widerspruch zu internationalen Standards zur Korruptionsbekämpfung. 131
Um dem Recht auf Zugang zu Informationen wirksam Rechnung zu tragen und eine informierte Wahlentscheidung der Wählerinnen und Wähler zu ermöglichen, sollte eine Überarbeitung der gesetzlichen Bestimmungen zu Fristen für die Veröffentlichung institutioneller Informationen von öffentlichem Interesse sowie der Verfahren zur Beantragung von Informationen in Betracht gezogen werden. Der Zugang zu solchen Informationen sollte auf einfache, zügige, wirksame und praktikable Weise gewährleistet werden, um eine breite Palette von Anfragen zu ermöglichen.
Öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten werden von ihren internen Rundfunkräten beaufsichtigt, während 14 unabhängige regionale Medienaufsichtsbehörden (Landesmedienanstalten) private Rundfunkanbieter und Online-Medien überwachen, die sich keinen Selbstregulierungssystemen angeschlossen haben.. 132 Obwohl einige Gesprächspartner der BDIMR Wahlbewertungsmission von Versuchen politischer Einflussnahme auf öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten berichteten, bietet der geltende Rechtsrahmen insgesamt wirksame Schutzmechanismen gegen politische
127 Siehe dazu die Bundestagsdrucksache 20/1362 „Nie wieder ist jetzt – jüdisches Leben in Deutschland schützen, bewahren und stärken“, verabschiedet am 7. November 2024; sowie die Bundestagsdrucksache 20/14703 „Antisemitismus und Israel-Feindlichkeit an Schulen und Hochschulen entschieden entgegentreten und freien Diskurs sichern“, verabschiedet am 29. Januar 2025. Diese Entschließungen wurden von nationalen und internationalen Menschenrechtsorganisationen sowie von Organisationen zum Schutz der Meinungsfreiheit als “„Einschränkung des Rechts auf Meinungsäußerung und Protest“” on Demonstrierenden, Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern, zivilgesellschaftlichen Akteuren und Kunstschaffenden kritisiert. 128 Die Informationsfreiheit ist durch das Informationsfreiheitsgesetz (IFG), das Umweltinformationsgesetz (UIG), das Verbraucherinformationsgesetz sowie weitere Gesetze anerkannt. Absatz 19 des Allgemeinen Kommentars Nr. 34 des UN-Menschenrechtsausschusses von 2011 besagt: „Die Vertragsstaaten sollten Informationen von öffentlichem Interesse proaktiv der Öffentlichkeit zugänglich machen. Sie sollten alle Anstrengungen unternehmen, um einen einfachen, schnellen, wirksamen und praktikablen Zugang zu solchen Informationen zu gewährleisten.“. 129 Die Gesprächspartner der BDIMR Wahlbewertungsmission wiesen auf Schwierigkeiten beim Zugang zu Informationen hin, die vom Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) und dem Bundesnachrichtendienst (BND) gehalten werden, und hoben mangelnde Transparenz bei den deutschen Nachrichtendiensten hervor. 130 Die Informationsgebührenverordnung (IFGGebV) sieht vor, dass Behörden für angeforderte Informationen oder für die Schwärzung geschützter Daten Gebühren von bis zu 500 Euro erheben können. 131 Die UN-Konvention gegen Korruption von 2004, Artikel 7 Absatz 3: „Jeder Vertragsstaat soll auch erwägen, geeignete gesetzgeberische und administrative Maßnahmen zu ergreifen, die mit den Zielen dieser Konvention und im Einklang mit den grundlegenden Prinzipien seines innerstaatlichen Rechts stehen, um die Transparenz bei der Finanzierung von Kandidaturen für öffentliche Ämter sowie gegebenenfalls bei der Finanzierung politischer Parteien zu verbessern.“ 132 Dies sind der Rundfunkrat für die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten unter dem Dach der ARD und der Fernsehrat für das ZDF. Bundesrepublik Deutschland S: 34 Vorgezogene Bundestagswahlen, 23. Februar 2025 BDIMR Wahlbewertungsabschlussbericht
Einmischung. 133 Der Presserat, das Selbstregulierungsgremium für Print- und Online-Medien, das sich freiwillig dem Pressekodex verpflichtet hat, wurde von einigen Gesprächspartnern der BDIMR Wahlbewertungsmission dafür kritisiert, keine zeitnahe Abhilfe zu schaffen. 134 Obwohl die Einhaltung des Pressekodex insgesamt hoch bleibt, merkten Gesprächspartner der BDIMR Wahlbewertungsmission an, dass die verschiedenen Sanktionsarten, einschließlich der sogenannten Rügen, nur geringe Wirkung auf Clickbait- und parteiisch ausgerichtete Medien zeigten.
C. MEDIENBERICHTERSTATTUNG ÜBER DEN WAHLKAMPF
Der Medienstaatsvertrag (MStV) verpflichtet bundesweite Rundfunkveranstalter zur Sicherstellung der Meinungsvielfalt und verlangt, dass Parteien, die in mindestens einem Land eine Kandidatenliste aufgestellt haben, von allen Rundfunkanstalten eine „angemessene“ Sendezeit erhalten. Er erlaubt es den Parteien, eigene aufgezeichnete Botschaften unentgeltlich im öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunk zu senden. 135 Gemäß der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts unterliegt die Wahlkampfberichterstattung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten dem Grundsatz der abgestuften Chancengleichheit zwischen den Parteien. 136 Auch bundesweite private Fernsehsender hielten sich an das Prinzip. Dies ermöglichte es den Wählerinnen und Wählern, Informationen über Kandidierende aus dem gesamten politischen Spektrum zu erhalten. Politische Werbung gegen Bezahlung ist im Radio und Fernsehen verboten.
Zeitungen, Online-Medien sowie öffentlich-rechtliche und private Rundfunkanstalten berichteten umfassend über den Wahlkampf in verschiedenen Formaten, darunter neun landesweite TV- Debatten, Porträts, Interviews und Talkshows, und boten den Wählerinnen und Wählern damit eine bedeutende Möglichkeit, sich eine fundierte Meinung zu bilden. Die meisten Debatten in bundesweiten Fernsehsendern vereinten Kandidatinnen und Kandidaten der vier führenden Parteien: CDU, AfD, SPD und Grüne, was Kritik von nicht eingeladenen Parteien hervorrief. Das BSW und die Linke gewannen ihre Klagen gegen den regionalen öffentlich-rechtlichen Sender in Baden- Württemberg mit der Begründung, dass ihre Nichtberücksichtigung bei einer TV-Debatte ihr Recht auf Chancengleichheit im Wahlkampf verletze. 137 Die Beschwerde des BSW wegen der Nicht- Einladung zur ARD-Bürgersendung wurde vom Bundesverfassungsgericht abgewiesen. 138
XIII. WAHLSTREITBEILEGUNG
Die Regelungen zur Beilegung von Wahlstreitigkeiten sind im Grundgesetz, im Bundeswahlgesetz (BWG) und im Wahlprüfungsgesetz verankert. In der Vorwahlzeit können Beschwerden über die
133 Beispielsweise reichte der öffentlich-rechtliche Rundfunk Berlin-Brandenburg (RBB) im November 2024 eine Beschwerde beim Bundesverfassungsgericht gegen den neuen Medienstaatsvertrag (MStV) ein, mit der Begründung, dieser verletze die Rundfunkfreiheit. 134 Die Beschwerdekommission des Presserats tagt nur viermal im Jahr. 135 Siehe dazu die Richtlinien der Medienanstalten zu den Sendezeiten für Wahlwerbung bei bundesweiten privaten Rundfunkveranstaltern. 136 In der Praxis entscheiden Medienhäuser über die Sendezeiten der Parteien auf Grundlage früherer Wahlergebnisse und aktueller Umfragen. Auf diese Weise teilten bundesweite öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten die politischen Parteien in mehrere Gruppen ein. Parteien innerhalb jeder Gruppe wurde eine gleichwertige Sendezeit gewährt, die proportional zu ihrer politischen Vertretung und ihrem Wählerzuspruch bemessen wurde. 137 Das Oberverwaltungsgericht Baden-Württemberg entschied am 30. Januar 2025 zu ihren Gunsten, und den beiden Parteien wurde die Teilnahme an der Debatte gestattet. 138 Siehe dazu die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 17. Februar 2025, in der festgestellt wurde, dass die Partei nicht darlegen konnte, inwiefern die fehlende Einladung zum Townhall-Format ihre Chancengleichheit beeinträchtigte. Bundesrepublik Deutschland S: 35 Vorgezogene Bundestagswahlen, 23. Februar 2025 BDIMR Wahlbewertungsabschlussbericht
Wählerregistrierung und die Verweigerung der Ausstellung von Stimmzetteln für die vorzeitige Stimmabgabe bei den örtlichen Behörden eingereicht werden. Beschwerden über die Zulassung von Kandidaten und Parteien können hingegen bei den Bundes- bzw. Landeswahlleitungen eingereicht werden. 139 Entscheidungen der Bundeswahlleiterin (FEC), mit denen Parteien und Vereinigungen die Zulassung zur Bundestagswahl verweigert wird, können innerhalb von vier Tagen beim Bundesverfassungsgericht (BVerfG) angefochten werden. Eine solche Beschwerde wurde beim BVerfG eingereicht und aus formalen Gründen abgewiesen. 140 Die entscheidenden Instanzen genießen ein hohes Maß an öffentlichem Vertrauen.
Am Wahltag können die Wahlvorstände (WBs) über Fragen wie die Gültigkeit der abgegebenen Stimmen, Verfahrensfragen während des Wahlvorgangs sowie über Streitigkeiten bei der Ergebnisermittlung auf Ebene des Wahllokals entscheiden. Die Kreiswahlausschüsse (KWAs) können deren Entscheidungen überprüfen. Vorkommnisse während des Wahlvorgangs werden in den Protokollen der Wahlvorstände festgehalten und von der übergeordneten Wahlverwaltung weiterverarbeitet. Diese kann Beschwerden an den Bundestag weiterleiten oder die Informationen zur Verbesserung der Organisation künftiger Wahlen nutzen. 141 Beschwerden wegen Verletzungen von Wahlrechten, zur Gültigkeit der Wahlen oder zu deren Durchführung können bis zu zwei Monate nach dem Wahltag eingereicht werden. 142 Beschwerden werden vom parlamentarischen Ausschuss für die Prüfung der Wahlen untersucht. 143 Einige Gesprächspartner der BDIMR Wahlbewertungsmission wiesen auf den möglichen Interessenkonflikt hin, wenn Parlamentarier über die Gültigkeit ihres eigenen Mandats entscheiden.
Beschwerden, die an den Ausschuss gerichtet werden, werden von einem Sekretariat bearbeitet, das aus vier Mitgliedern besteht und je nach Arbeitsaufkommen zusätzliches Personal erhalten kann. 144 Jeder Fall wird einem Berichterstatter zugewiesen, der aus den im Ausschuss sitzenden Mitgliedern
139 Einsprüche gegen die Wählerregistrierung und die Ausstellung von Stimmzetteln für die vorzeitige Stimmabgabe werden bei den Kreiswahlleitungen eingereicht. Entscheidungen der Kreis- und Landeswahlleitungen über die Zulassung von Kandidatinnen und Kandidaten sowie Listen können bei den jeweils übergeordneten Wahlorganen – der Landeswahlleitung bzw. der Bundeswahlleitung – angefochten werden. 140 Das Bundesverfassungsgericht wies die Beschwerde der Volksstimmen-Partei-Deutschland gegen die Nichtanerkennung als Partei durch die Bundeswahlleitung sowie gegen die Verkürzung der Fristen zur Sammlung von Unterstützungsunterschriften aus formalen Gründen ab. 141 Artikel 2.3 der Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte (IPBPR von 1966 verankert, dass Staaten Maßnahmen ergreifen müssen, „(a) um sicherzustellen, dass jede Person, deren in diesem Pakt anerkannten Rechte oder Freiheiten verletzt worden sind, über einen wirksamen Rechtsbehelf verfügt, ungeachtet dessen, ob die Verletzung durch in amtlicher Eigenschaft handelnde Personen begangen worden ist“. Das Kopenhagener Dokument der OSZE von 1990 hält in Absatz 5.10 fest, dass „jeder über wirksame Möglichkeiten zur Anfechtung von Verwaltungsentscheidungen verfügen wird, um die Achtung der Grundrechte und die rechtliche Integrität zu gewährleisten“. Artikel 13 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) von 1950 (ECHR) betont, dass „jede Person, deren in dieser Konvention anerkannten Rechte und Freiheiten verletzt worden sind, Anspruch auf einen wirksamen Rechtsbehelf vor einer innerstaatlichen Instanz hat, auch wenn die Verletzung von Personen in amtlicher Eigenschaft begangen wurde”. 142 Wahlen können für bestimmte Wahlkreise annulliert werden, wenn Fehler die Mandatsvergabe beeinflussen. Landeswahlleiter, der Bundeswahlleiter sowie der Präsident des Bundestages können in ihrer amtlichen Funktion Beschwerde einlegen. 143 Der Ausschuss besteht aus neun ordentlichen Mitgliedern, neun stellvertretenden Mitgliedern sowie einem ständigen beratenden Mitglied aus jeder im Bundestag vertretenen Partei, die nicht durch ein ordentliches Mitglied im Ausschuss vertreten ist. 144 Die BDIMR Wahlbewertungsmission wurde darüber informiert, dass das Sekretariat des Ausschusses kurz nach den Wahlen zusätzliches Personal erhielt und nun aus sechs festen sowie zwei abgeordneten zusätzlichen Mitgliedern besteht. Bundesrepublik Deutschland S: 36 Vorgezogene Bundestagswahlen, 23. Februar 2025 BDIMR Wahlbewertungsabschlussbericht
des Bundestages bestimmt wird. 145 Entscheidungen werden in nichtöffentlichen Sitzungen beraten, dem Bundestag zur Abstimmung mit einfacher Mehrheit vorgelegt und anschließend veröffentlicht. 146 Die Tagesordnung der Sitzungen wurde auf der Website des Bundestags veröffentlicht, während die Protokolle nicht öffentlich zugänglich waren, was die Transparenz einschränkte.
Die Entscheidungen des Bundestages können innerhalb von zwei Monaten beim Bundesverfassungsgericht angefochten werden. 147 Wenn der Bundestag oder das Bundesverfassungsgericht zu dem Schluss kommen, dass die Zusammensetzung des Parlaments durch eine Verletzung von Wahlrechten oder einen Fehler beeinflusst wurde, kann eine Wiederholungswahl angeordnet werden. Liegt ein solcher Einfluss nicht vor, werden die Verstöße lediglich festgestellt, ohne rechtliche Konsequenzen, und können als Grundlage für eine Gesetzesreform dienen. 148 Am 10. März reichte das Bündnis Sahra Wagenknecht (BSW) eine Beschwerde beim Bundesverfassungsgericht ein, in der eine Neuauszählung der Stimmen beantragt wurde. 149 Das Bundesverfassungsgericht wies die Beschwerde als unzulässig zurück und verwies das BSW an den Wahlprüfungsausschuss; das Verfahren war zum Zeitpunkt der Erstellung dieses Berichts noch anhängig.
Es gibt keine Fristen für die Entscheidung über Beschwerden nach den Wahlen auf Ebene des Bundestags oder des Bundesverfassungsgerichts. Die BDIMR Wahlbewertungsmission wurde darüber informiert, dass eine Untersuchung zwischen sechs Monaten und einem Jahr dauern könne; das Bundesverfassungsgericht entscheide über eine Beschwerde in der Regel im zweiten Jahr nach deren Einreichung. Das Fehlen klarer Fristen gewährleistet somit kein wirksames Rechtsmittel und steht im Widerspruch zu internationalen Standards. 150
Um wirksame Rechtsmittel während der Wahlen zu gewährleisten, wird empfohlen, die Verfahren zur Beilegung von Wahlstreitigkeiten weiter zu verbessern. Dies umfasst die Einführung der Möglichkeit
145 Der Ausschuss kann zusätzliche Informationen, die für die Beschwerden relevant sind, vom Bundesministerium des Innern (BMI), vom Bundeswahlleiter oder von Landesbeamten einholen. Die Beschwerdeführer werden über die zusätzlichen Unterlagen informiert und haben das Recht zur Stellungnahme. Die BDIMR Wahlbewertungsmission wurde darüber informiert, dass mündliche Anhörungen zwar zulässig sind, aber nur selten stattfinden. 146 Die Entscheidungen des Ausschusses werden gebündelt veröffentlicht, sobald sie genehmigt wurden. Während der Amtszeit des vorherigen Ausschusses für die Wahlprüfung waren lediglich zwei Sitzungen öffentlich. Der Ausschuss tagt während der Sitzungswochen des Bundestages, die in der Regel zwei Wochen pro Monat umfassen. 147 Berufungen können eingereicht werden von einem Abgeordneten, dessen Mandat angefochten wird, von einem Wähler oder einer Gruppe von Wählern, deren Einsprüche vom Bundestag abgelehnt wurden, von einer Fraktion oder von einer Minderheit von mindestens einem Zehntel der Mitglieder des Bundestages. 148 Im Dezember 2023 erklärte das Bundesverfassungsgericht erstmals eine Wahl teilweise für ungültig, verwies auf Wahlfehler und ordnete Wiederholungswahlen in 455 von insgesamt 2.256 Urnenwahlbezirken sowie den zugehörigen Briefwahlbezirken an; die Neuwahlen fanden am 11. Februar 2024 statt. Im Jahr 2022 hatte das Berliner Verfassungsgericht die Wahlen zum Abgeordnetenhaus und zu den Bezirksverordnetenversammlungen für ungültig erklärt, die im Jahr 2023 wiederholt wurden. 149 BSW verfehlte die Fünf-Prozent-Hürde um etwa 13.400 Stimmen, was einem Rückstand von 0,02 Prozentpunkten entspricht. 150 Artikel 8 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte bestimmt, dass „[j]eder das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf bei den zuständigen innerstaatlichen Gerichten gegen Handlungen hat, die seine ihm durch die Verfassung oder durch das Gesetz gewährten grundlegenden Rechte verletzen”. Siehe dazu auch Artikel 2.3 des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte von 1966 (IPbpR), sowie Artikel 13 der Europäischen Menschenrechtskonvention. Absatz II. 3.3.g des Kodex für gute Praxis in Wahlangelegenheiten der Venedig-Kommission von 2002 hält fest, dass „[d]ie Fristen für die Einlegung und Entscheidung von Rechtsmitteln kurz sein müssen (drei bis fünf Tage in erster Instanz)“. Bundesrepublik Deutschland S: 37 Vorgezogene Bundestagswahlen, 23. Februar 2025 BDIMR Wahlbewertungsabschlussbericht
einer gerichtlichen Überprüfung mit öffentlicher Anhörung in allen Phasen des Wahlprozesses sowie die Festlegung verbindlicher Fristen für die Einreichung und Entscheidung solcher Beschwerden.
Gemäß dem Gesetz über digitale Dienste (DSA) können Beschwerden über Online-Plattformen von Nutzerinnen und Nutzern, Organisationen oder Institutionen bei der deutschen Digital Services Coordinator (DSC) – der Bundesnetzagentur – eingereicht werden. 151 Die DSC kann Untersuchungen einleiten, Verwaltungsanordnungen erlassen und Sanktionen verhängen; sie fungiert zudem als zentrale Beschwerdestelle mit der Möglichkeit, Beschwerden an andere gesetzlich benannte Institutionen weiterzuleiten. Nutzerinnen und Nutzer können rechtswidrige Inhalte direkt bei den Plattformen melden; bei Anfechtung von Entscheidungen der internen Beschwerdemechanismen der Plattformen steht zudem ein außergerichtliches Streitbeilegungsverfahren zur Verfügung. Ebenso können Nutzerinnen und Nutzer den Rechtsweg über die Gerichte beschreiten. 152 Einige Gesprächspartner des BDIMR Wahlbewertungsmission merkten an, dass der Beschwerdeprozess der Öffentlichkeit und den relevanten Akteuren wenig bekannt sei, während die meisten Beschwerden zu systemischen Verstößen von zivilgesellschaftlichen Organisationen eingereicht würden.
Beschwerden über Verstöße gegen den Schutz personenbezogener Daten sowie über Verletzungen der DSA-Bestimmungen, die die Anzeige profilbasierter Werbung gegenüber Minderjährigen sowie die Anzeige von Werbung gegenüber Erwachsenen unter Verwendung besonderer Kategorien personenbezogener Daten untersagen, können beim Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit eingereicht werden. Für diese Wahlen wurden dort keine wahlbezogenen Beschwerden registriert. Beschwerden über rechtswidriges Verhalten im Internet, einschließlich hassmotivierter Straftaten oder extremistischer Äußerungen, können bei der Bundespolizei eingereicht werden. Diensteanbieter sind verpflichtet, Bedrohungen für das Leben oder die Sicherheit einer Person, die begangen wurden, begangen werden oder begangen werden könnten, dem Bundeskriminalamt zu melden. 153
XIV. WAHLBEOBACHTUNG
Das Wahlgesetz schreibt vor, dass die Stimmabgabe öffentlich erfolgen soll. Angehörigen der Öffentlichkeit, einschließlich Nicht-Staatsangehörigen, wird der Zugang zu den meisten Phasen des Wahlverfahrens gewährt – mit Ausnahme der Ergebnisermittlung. Die Landeswahlleiter in den Ländern, in denen das BDIMR Wahlbewertungsteam beobachtete, erließen Anweisungen an das Wahlpersonal zum Umgang mit Wahlbeobachtenden. Der BDIMR Wahlbewertungsmission wurde
151 Eine Koordinierungsstelle für digitale Dienste (Digital Services Coordination Unit – DSC) wurde zur Durchsetzung und Überwachung des DSA eingerichtet. Beschwerden können über ein zentrales Portal eingereicht werden, etwa bei Schwierigkeiten bei der Meldung illegaler Inhalte an Online-Diensteanbieter, bei Nichterfüllung ihrer Pflichten wie der Löschung illegaler Inhalte oder mangelnder Transparenz bei Werbung. Bei Anbietern mit Sitz in anderen EU-Staaten leitet die DSC die Beschwerden an die zuständigen Stellen (meist nach Irland) oder an die Europäische Kommission weiter. Falls Anbieter mit Sitz in Deutschland die Vorschriften regelmäßig und systematisch verletzen, kann die DSC Geldbußen von bis zu 6 Prozent ihres Jahresumsatzes verhängen; bislang wurden jedoch keine Geldbußen verhängt. Die DSC selbst kann keine Inhalte löschen oder deren Entfernung anordnen. 152 In Deutschland wurde die User Rights GmbH von der DSC für außergerichtliche Streitbeilegungsverfahren zugelassen. Daneben sind jedoch fünf weitere Stellen in der EU authorisiert, und Nutzerinnen und Nutzer können eine Beschwerde bei jeder dieser Stellen einreichen. 153 Während der Verabschiedung des Gesetzes wies der Bundesrat darauf hin, dass die Bestimmung zur Durchsetzung von Artikel 18 des DSA einen „regulatorischen Rückschritt“ darstelle, da Straftaten gegen die öffentliche Ordnung nicht ausdrücklich erwähnt seien. Zudem stellte er fest, dass „es keine klare, sanktionsbewehrte und fristgebundene gesetzliche Verpflichtung für Plattformbetreiber gibt, gemeldete rechtswidrige Inhalte zu löschen“. Bundesrepublik Deutschland S: 38 Vorgezogene Bundestagswahlen, 23. Februar 2025 BDIMR Wahlbewertungsabschlussbericht
uneingeschränkter Zugang zu allen Phasen des Wahlprozesses gewährt. Allerdings sehen weder die Gesetzgebung noch die Richtlinien des Bundesministeriums des Innern spezifische Regelungen für internationale und zivilgesellschaftliche Wahlbeobachtung vor – entgegen den Verpflichtungen der OSZE. 154
Wie bereits zuvor empfohlen, sollte erwogen werden, die Gesetzgebung dahingehend zu ändern, dass der Zugang von Bürger- und internationalen Beobachtern zu allen Phasen des Wahlprozesses ausdrücklich garantiert wird – im Einklang mit internationalen Verpflichtungen.
Es gibt keine spezifischen gesetzlichen Regelungen, die den Zugang der Medien zur Beobachtung der Wahlvorbereitungen und der Abläufe am Wahltag in den Wahllokalen regeln. Wahlleiter auf Länderebene informierten, dass Medien das Recht haben, in Briefwahlzentren und Wahllokalen anwesend zu sein, jedoch für Film- und Tonaufnahmen die Genehmigung der Kreiswahlleiter erforderlich ist. Dennoch kann das Fehlen einer formellen Regelung zum Medienzugang deren Fähigkeit beeinträchtigen, über die Wahlen zu berichten. 155
XV. WAHLTAG
Im Einklang mit der BDIMR-Methodik führte die BDIMR Wahlbewertungsmission keine umfassende und systematische Beobachtung des Wahltags durch. Mitglieder der Mission beobachteten die Abläufe am Wahltag in einer begrenzten Anzahl von Wahllokalen in Berlin, Oranienburg und Potsdam.
Wählerinnen und Wähler konnten ihre Stimme in rund 65.000 Wahllokalen zwischen 8:00 und 18:00 Uhr abgeben. Personen, die aus gesundheitlichen oder anderen Gründen nicht persönlich zur Wahl gehen konnten, konnten bis 15:00 Uhr Briefwahlunterlagen beantragen. Sie hatten das Recht, eine Person ihres Vertrauens mittels Vollmacht zu beauftragen, die Unterlagen abzuholen und die Stimme an ein Briefwahlauszählzentrum zurückzusenden. Das Gesetz sieht die Einrichtung mobiler und besonderer Wahllokale am Wahltag in Einrichtungen des vorübergehenden Aufenthalts – wie Krankenhäusern, Justizvollzugsanstalten und Haftzentren – vor, jedoch wurden diese Abstimmungsmöglichkeiten inzwischen weitgehend durch die Briefwahl ersetzt.
In den von der BDIMR Wahlbewertungsmission beobachteten Wahllokalen verlief die Stimmabgabe geordnet und ohne größere Zwischenfälle, und die Wählerinnen und Wähler waren mit den Verfahren vertraut – abgesehen von vereinzelten Fällen, in denen gegen das Wahlgeheimnis verstoßen wurde, weil Stimmzettel falsch herum gefaltet wurden. 156
Die Bundeswahlordnung, herausgegeben vom Bundesministerium des Innern, schreibt ein Verfahren vor, wonach die Identität der Wählerinnen und Wähler sowie ihre Eintragung im Wählerverzeichnis des jeweiligen Wahllokals erst nach dem Ausfüllen des Stimmzettels überprüft werden. Dieses Verfahren wurde jedoch nicht einheitlich angewandt: Während es in den von der BDIMR Wahlbewertungsmission beobachteten Wahllokalen in Berlin befolgt wurde, erhielten Wählerinnen
154 Absatz 8 des Kopenhagener Dokuments der OSZE von 1990 lautet: „Die Teilnehmerstaaten sind der Auffassung, dass die Anwesenheit von Beobachtern, sowohl aus dem Ausland als auch aus dem Inland, den Wahlprozess in den Staaten, in denen Wahlen stattfinden, verbessern kann.“ 155 Das Grundgesetz bestimmt, dass „die Freiheit der Presse und die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film gewährleistet“ sind. 156 Der einzige registrierte Vorfall betraf eine Person in Nordrhein-Westfalen, die ein Wahlvorstandmitglied mit einem Messer bedrohte; zudem kam es zu einigen Protesten. Bundesrepublik Deutschland S: 39 Vorgezogene Bundestagswahlen, 23. Februar 2025 BDIMR Wahlbewertungsabschlussbericht
und Wähler in den beobachteten Wahllokalen im Land Brandenburg den Stimmzettel bereits nach der Überprüfung ihrer Eintragung im Wählerverzeichnis.
Die Bundeswahlordnung sollte dahingehend geändert werden, dass die Wahlvorstände verpflichtet werden, vor der Ausgabe eines Stimmzettels die Identität der Wählerinnen und Wähler zu überprüfen und deren Eintragung im Wählerverzeichnis zu verifizieren.
Am Wahltag beobachtete die BDIMR Wahlbewertungsmission Fälle, in denen Personen mit körperlichen Behinderungen einem Wahllokal zugewiesen wurden, das als nicht barrierefrei gekennzeichnet war. Diese Wählerinnen wurden abgewiesen und an das Briefwahlzentrum verwiesen, um dort ihre Stimme abzugeben. Wählerinnen, die Hilfe benötigten, konnten eine Begleitperson oder den/die Vorsitzenden des Wahlvorstands um Unterstützung bitten. Die Regelung, die dem/der Vorsitzenden des Wahlvorstands das Recht einräumt, Wählerinnen bei der Stimmabgabe zu helfen, könnte potenziell das Wahlgeheimnis verletzen und gegen bewährte Verfahren verstoßen, da dieselbe Person in der Regel nicht mehreren WählerInnen helfen sollte. 157 Es gibt keine gesetzliche Regelung für unterstütztes Wählen in Briefwahlzentren. Der Deutsche Blinden- und Sehbehindertenverband stellte auf Anfrage rund 40.000 Stimmzettelschablonen in Brailleschrift für sehbehinderte WählerInnen zur Verfügung – sowohl für die Stimmabgabe in Wahllokalen am Wahltag als auch vor dem Wahltag in Briefwahlzentren.
Die Regelungen zum unterstützten Wählen sollten dahingehend überarbeitet werden, dass ausgeschlossen wird, dass dieselbe Person mehrere Wählerinnen und Wähler unterstützt. Das Recht auf unterstützte Stimmabgabe sollte auf die Briefwahlzentren ausgeweitet werden.
Die BDIMR Wahlbewertungsmission beobachtete ein Dutzend Briefwahlzentren (PVCs) in Berlin und Brandenburg. Die beobachteten PVCs wiesen alle Merkmale regulärer Wahllokale auf, darunter Registrierungstische, Sichtschutzwände und Wahlkabinen für geheime Stimmabgabe sowie Wahlurnen. Dennoch sind die physische Gestaltung und die Abläufe in diesen Zentren nicht so detailliert geregelt wie in regulären Wahllokalen, wodurch die angewandten Verfahren variierten. In einigen Briefwahlzentren beauftragte die Gemeinde eine Mitarbeiterin oder einen Mitarbeiter zur Überwachung der Einhaltung des Wahlgeheimnisses oder zur Kontrolle der Warteschlange, in anderen nicht. Insgesamt wurde ein gut organisierter und geordneter Ablauf festgestellt, in einigen PVCs wurden jedoch Verstöße gegen das Wahlgeheimnis beobachtet – etwa aufgrund einer problematischen Einrichtung des Zentrums oder mangelnden Verständnisses der Abläufe durch die Wählerinnen und Wähler, etwa bei Gruppenwahlen oder beim Fotografieren des Stimmzettels. 158
Der bestehende rechtliche Rahmen und seine praktische Umsetzung sollten überarbeitet werden, um die Wahrung des Wahlgeheimnisses in Briefwahlzentren besser zu gewährleisten.
Die BDIMR Wahlbewertungsmission beobachtete die Auszählung der Briefwahlstimmen in einem Auszählungszentrum in Berlin-Charlottenburg sowie das Schließen und die Stimmenauszählung in einigen Wahllokalen in Berlin. Die Verfahren wurden zügig und professionell entsprechend den festgelegten Abläufen durchgeführt. Das Wahlvorstandspersonal hatte keine Schwierigkeiten bei der Ausfüllung der Ergebnisprotokolle. Die Ergebnisse wurden telefonisch an die Kreiswahlleitung übermittelt.
157 Gemäß Artikel 29 a. (iii) des Übereinkommens der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen von 2006 verpflichten sich die Vertragsstaaten, „den freien Willensausdruck von Menschen mit Behinderungen als Wähler zu gewährleisten und ihnen zu diesem Zweck, sofern erforderlich und auf deren Wunsch hin, Unterstützung beim Wählen durch eine Person ihrer Wahl zu ermöglichen“. 158 Der erläuternde Bericht zu Absatz 4 des Kodex für gute Praxis in Wahlangelegenheiten der Venedig- Kommission von 2002 stellt klar, dass „das Gebot der Geheimhaltung für das gesamte Verfahren gilt“. Bundesrepublik Deutschland S: 40 Vorgezogene Bundestagswahlen, 23. Februar 2025 BDIMR Wahlbewertungsabschlussbericht
Das Bundeswahlleiteramt (FRO) veröffentlichte am Wahlabend umgehend vorläufige Ergebnisse. Die endgültigen Ergebnisse wurden am 14. März bestätigt und mit vollständiger Aufschlüsselung nach Bundesland und Wahlkreis auf der Website des FRO veröffentlicht. Allerdings wurden keine nach Wahllokal aufgeschlüsselten Ergebnisse veröffentlicht, was die Transparenz beeinträchtigte. Die endgültige Wahlbeteiligung lag bei 82,5 Prozent – die höchste bei Bundestagswahlen seit der deutschen Wiedervereinigung im Jahr 1990.
Um die Transparenz weiter zu erhöhen und die Integrität der Wahlergebnisse zu sichern, sollten vorläufige und endgültige Wahlergebnisse nach Wahllokal aufgeschlüsselt veröffentlicht werden.
XVI. EMPFEHLUNGEN
Diese im Text enthaltenen Empfehlungen zielen darauf ab, die Durchführung von Wahlen in Deutschland zu verbessern und sie vollständig mit den OSZE-Verpflichtungen sowie anderen internationalen Verpflichtungen und Standards für demokratische Wahlen in Einklang zu bringen. Diese Empfehlungen sind im Zusammenhang mit früheren BDIMR-Empfehlungen zu lesen, die noch nicht umgesetzt wurden. 159 Das BDIMR steht bereit, die Behörden dabei zu unterstützen, den Wahlprozess weiter zu verbessern und bei der Umsetzung der Empfehlungen aus diesem sowie aus früheren Berichten mitzuwirken.
A. VORRANGIGE EMPFEHLUNGEN
1. Eine umfassende Gesetzesreform sollte vorgenommen werden, um ausstehende Empfehlungen de BDIMR umzusetzen und den rechtlichen Rahmen weiter mit den OSZE- Verpflichtungen, internationalen Standards und bewährten Praktiken in Einklang zu bringen. Diese Überarbeitung sollte in einem offenen und konsultativen Verfahren erfolgen, das rechtzeitig vor den nächsten Wahlen abgeschlossen wird und ausreichend Zeit für eine effektive Umsetzung lässt.
2. Im Einklang mit internationalen Standards und den Verpflichtungen der OSZE sowie zur Gewährleistung einer gleichberechtigten Repräsentation von Frauen sollten die Behörden erwägen, wirksame befristete Sondermaßnahmen einzuführen, wie etwa gesetzliche Geschlechterquoten und eine geschlechtsspezifische Parteienfinanzierung.
3. Die Behörden sollten allen Formen von Wahlgewalt proaktiv entgegentreten und wirksame Rechtsbehelfe bereitstellen. Bürgerinnen und Bürger sollten über ihre Rechte sowie über verfügbare Beschwerde- und Schutzmechanismen informiert werden, um Wahlgewalt wirksam einzudämmen.
4. Um die Meinungsfreiheit wirksam zu gewährleisten, sollte die Gesetzgebung dahingehend geändert werden, dass Verleumdung entkriminalisiert wird. Zudem sollten zivilrechtliche
159 Gemäß Absatz 25 des OSZE-Istanbul-Dokuments von 1999 verpflichteten sich die teilnehmenden Staaten der OSZE, „die Bewertungen und Empfehlungen des ODIHR zu Wahlen umgehend weiterzuverfolgen“. Die Nachverfolgung früherer Empfehlungen wird von den Wahlbewertungsteams des BDIMR (ODIHR EETs) wie folgt bewertet: Empfehlung 5 des Abschlussberichts zu den Bundestagswahlen 2021 ist vollständig umgesetzt. Die Empfehlungen 1 und 2 aus dem Abschlussbericht zu den Bundestagswahlen 2017, sowie die Empfehlungen 7 und 8 der Bundestagswahlen 2021 sind teilweise umgesetzt. Siehe auch die BDIMR-Datenbank für Wahlempfehlungen. Bundesrepublik Deutschland S: 41 Vorgezogene Bundestagswahlen, 23. Februar 2025 BDIMR Wahlbewertungsabschlussbericht
Sanktionen für Verleumdung überprüft werden, um ein verhältnismäßiges und angemessenes Rechtsmittel sicherzustellen.
5. Um wirksame Rechtsmittel während der Wahlen zu gewährleisten, wird empfohlen, die Verfahren zur Beilegung von Wahlstreitigkeiten weiter zu verbessern. Dies umfasst die Einführung der Möglichkeit einer gerichtlichen Überprüfung mit öffentlicher Anhörung in allen Phasen des Wahlprozesses sowie die Festlegung verbindlicher Fristen für die Einreichung und Entscheidung solcher Beschwerden.
6. Im Einklang mit internationalen Standards sollte der rechtliche Rahmen dahingehend geändert werden, dass eine unabhängige Aufsichtsbehörde für die Wahlkampffinanzierung eingerichtet wird. Diese Behörde sollte über ausreichende personelle Ressourcen, finanzielle Mittel und Ermittlungsbefugnisse verfügen.
7. Zur Verbesserung der Transparenz und um den Wählerinnen und Wählern eine fundierte Entscheidungsfindung zu ermöglichen, sollte erwogen werden, regelmäßige, detaillierte, zeitnahe und transparente Berichte über Wahlkampfspenden und -ausgaben einzuführen, einschließlich der rechtzeitigen Veröffentlichung solcher Berichte vor dem Wahltag.
8. Um die Transparenz weiter zu erhöhen und die Integrität der Wahlergebnisse zu sichern, sollten vorläufige und endgültige Wahlergebnisse nach Wahllokal aufgeschlüsselt veröffentlicht werden.
9. Wie bereits zuvor empfohlen, sollte erwogen werden, die Gesetzgebung dahingehend zu ändern, dass der Zugang von Bürger- und internationalen Beobachtern zu allen Phasen des Wahlprozesses ausdrücklich garantiert wird – im Einklang mit internationalen Verpflichtungen.
B. WEITERE EMPFEHLUNGEN
Wahladministration
10. Um die Entwicklung gezielter Strategien zur Förderung der Beteiligung von Frauen zu unterstützen, sollten nach Geschlecht aufgeschlüsselte Daten zur Repräsentation in der Wahladministration systematisch erhoben und umfassend veröffentlicht werden.
11. Zur Stärkung der Transparenz sollte die Wahladministration auf allen Ebenen öffentliche Sitzungen abhalten und die Tagesordnungen sowie Protokolle relevanter Sitzungen veröffentlichen – unter Wahrung der geltenden Datenschutzbestimmungen.
12. Es könnte erwogen werden, den Wählerinnen und Wählern die Möglichkeit zu geben, ihre Stimmzettel innerhalb eines Zeitrahmens zurückzusenden, der sicherstellt, dass ihre Stimmen rechtzeitig eingehen und bei der Auszählung berücksichtigt werden können.
13. Die Bundeswahlordnung sollte dahingehend geändert werden, dass die Wahlvorstände verpflichtet werden, vor der Ausgabe eines Stimmzettels die Identität der Wählerinnen und Wähler zu überprüfen und deren Eintragung im Wählerverzeichnis zu verifizieren. Bundesrepublik Deutschland S: 42 Vorgezogene Bundestagswahlen, 23. Februar 2025 BDIMR Wahlbewertungsabschlussbericht
14. Die Regelungen zum unterstützten Wählen sollten dahingehend überarbeitet werden, dass ausgeschlossen wird, dass dieselbe Person mehrere Wählerinnen und Wähler unterstützt. Das Recht auf unterstützte Stimmabgabe sollte auf die Briefwahlzentren ausgeweitet werden.
15. Der bestehende rechtliche Rahmen und seine praktische Umsetzung sollten überarbeitet werden, um die Wahrung des Wahlgeheimnisses in Briefwahlzentren besser zu gewährleisten.
Parteien- und Kandidatenregistrierung
16. Im Einklang mit internationalen bewährten Praktiken sollten Gesetzgebung und Verwaltungspraxis eine tatsächliche Möglichkeit zur Korrektur von Versäumnissen oder fehlerhaften Angaben im Verfahren der Sammlung von Unterstützungsunterschriften vorsehen.
17. Zur weiteren Förderung des Pluralismus im Wahlprozess und der Vereinigungsfreiheit sollte erwogen werden, die Einschränkung aufzuheben, die es Wählerinnen und Wählern untersagt, mehr als eine Landesliste und mehr als einen Wahlkreiskandidaten mit ihrer Unterschrift zu unterstützen.
Wahlkampfumfeld
18. Um das Bewusstsein relevanter Akteure für bestehende Mechanismen zu schärfen und Desinformation sowie manipulativen Inhalten wirksam entgegenzutreten, sollten die Kapazitäten des Digital Services Coordinators (DSC) weiter ausgebaut werden.
Wahlbeteiligung von Frauen
19. Die politischen Parteien sollten erwägen, ihre Bemühungen, um Inklusivität zu verstärken, unter anderem durch die Einführung verbindlicher Regelungen zur Platzierung von Frauen auf vorderen Positionen der Kandidatenlisten sowie durch die Integration geschlechtsspezifischer Aspekte in ihre politischen Programme.
20. Es sollte erwogen werden, proaktive und präventive Maßnahmen gegen politische Parteien und Organisationen einzuführen oder bestehende Maßnahmen zu stärken, wenn diese im Wahlkampf – einschließlich im Online-Bereich – Gewalt gegen Frauen anwenden oder fördern.
Parteien- und Wahlkampffinanzierung
21. Wie bereits zuvor empfohlen, sollte zur Gewährleistung gleicher Wettbewerbsbedingungen eine Obergrenze für Spenden an politische Parteien in Betracht gezogen werden.
22. Um die Transparenz der Parteienfinanzierung weiter zu stärken, sollten die Voraussetzungen für die Zulässigkeit von Sponsoring weiter konkretisiert werden.
23. Es sollte erwogen werden, detaillierte Regelungen für Kredite an politische Parteien einzuführen, einschließlich Vorschriften zur Transparenz hinsichtlich der Herkunft und Bedingungen der Kredite. Bundesrepublik Deutschland S: 43 Vorgezogene Bundestagswahlen, 23. Februar 2025 BDIMR Wahlbewertungsabschlussbericht
24. Um die Transparenz zu erhöhen und die Wählerinformation zu gewährleisten, sollten die Schwellenwerte für die sofortige Veröffentlichung von Spenden weiter gesenkt werden.
Medien
25. Es sollten Maßnahmen ergriffen werden, um den Missbrauch strategischer Klagen gegen die Medien zu verhindern. Die Behörden sollten den Schutz von Journalistinnen und Journalisten vor Bedrohungen und Einschüchterung verstärken, insbesondere durch einen verbesserten Schutz ihrer personenbezogenen Daten.
26. Um dem Recht auf Zugang zu Informationen wirksam Rechnung zu tragen und eine informierte Wahlentscheidung der Wählerinnen und Wähler zu ermöglichen, sollte eine Überarbeitung der gesetzlichen Bestimmungen zu Fristen für die Veröffentlichung institutioneller Informationen von öffentlichem Interesse sowie der Verfahren zur Beantragung von Informationen in Betracht gezogen werden. Der Zugang zu solchen Informationen sollte auf einfache, zügige, wirksame und praktikable Weise gewährleistet werden, um eine breite Palette von Anfragen zu ermöglichen. Bundesrepublik Deutschland S: 44 Vorgezogene Bundestagswahlen, 23. Februar 2025 BDIMR Wahlbewertungsabschlussbericht
ANNEX: ENDERGEBNISSE
WAHLERGEBNISSE
Erststimme Zweitstimme Anzahl der Anzahl der Prozent Prozent Stimmen Stimmen Wahlberechtigte 60.510.631 60.510.631 Wahlbeteiligung 49.928.653 82.5 49.928.653 82.5 Ungültige Stimmen 423.264 0.8 279.141 0.6 Gültige Stimmen 49.505.389 99.2 49.649.512 99.4 Verteilung der Stimmen Anzahl der Erststimme Zweitstimme Sitze im Bundestag* Anzahl der Anzahl der Prozent Prozent Stimmen Stimmen CDU (Christlich Demokratische 12.604.184 25.5 11.196.374 22.6 164 Union) AfD (Alternative 10.177.318 20.6 10.328.780 20.8 152 für Deutschland) SPD (Sozial Demokratische 9.936.433 20.1 8.149.124 16.4 120 Partei) Bündnis 90/Die 5.443.393 11.0 5.762.380 11.6 85 Grünen Die Linken 3.933.297 7.9 4.356.532 8.8 64 CSU (Christlich- Soziale Union in 3.272.064 6.6 2.964.028 6.0 44 Bayern) SSW (Südschleswiger 58.779 0.1 76.138 0.2 1 Wählerverband)
*) Von den 630 in den Bundestag gewählten Mitgliedern waren 426 Männer (67,6 Prozent) und 204 Frauen (32,4 Prozent). 160
160 Siehe dazu Endgültige Wahlergebnisse des Bundeswahlleiters mit Aufschlüsselung nach Wahlkreisen. ÜBER DAS BDIMR
Das Büro für demokratische Institutionen und Menschenrechte (BDIMR/ODIHR) ist die wichtigste Institution der OSZE zur Unterstützung der Teilnehmerstaaten, „die uneingeschränkte Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten sicherzustellen, die Rechtsstaatlichkeit zu wahren, die Prinzipien der Demokratie zu fördern (…) sowie demokratische Institutionen aufzubauen, zu stärken und zu schützen und die Toleranz in der Gesellschaft zu fördern“ (Helsinki-Gipfeldokument 1992). Dies wird als die menschenrechtliche Dimension der OSZE bezeichnet.
Das Büro für demokratische Institutionen und Menschenrechte (BDIMR), mit Sitz in Warschau (Polen), wurde auf dem Pariser Gipfel 1990 als Büro für freie Wahlen gegründet und nahm im Mai 1991 seine Arbeit auf. Ein Jahr später wurde der Name des Büros geändert, um das erweiterte Mandat widerzuspiegeln, das auch Menschenrechte und Demokratisierung umfasst. Heute beschäftigt das ODIHR über 150 Mitarbeitende.
Das BDIMR ist die führende Institution in Europa im Bereich der Wahlbeobachtung. Jedes Jahr koordiniert und organisiert es den Einsatz von Tausenden von Beobachterinnen und Beobachtern, um zu beurteilen, ob Wahlen im OSZE-Raum im Einklang mit den OSZE-Verpflichtungen, anderen internationalen Verpflichtungen und Standards für demokratische Wahlen sowie mit dem nationalen Recht durchgeführt werden. Seine einzigartige Methodik ermöglicht eine tiefgehende Analyse des gesamten Wahlprozesses. Durch Unterstützungsprojekte hilft das BDIMR den Teilnehmerstaaten, ihren rechtlichen und institutionellen Rahmen für Wahlen zu verbessern.
Zu den Demokratisierungsaktivitäten des Büros zählen: Rechtsstaatlichkeit, Gesetzgebungsunterstützung, demokratische Regierungsführung, Migration und Freizügigkeit sowie Gleichstellung der Geschlechter. Das BDIMR führt jährlich eine Reihe gezielter Unterstützungsprogramme durch, die darauf abzielen, demokratische Strukturen zu fördern.
Das BDIMR unterstützt die Teilnehmerstaaten auch dabei, ihren Verpflichtungen zur Förderung und zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten im Einklang mit den menschenrechtlichen Verpflichtungen der OSZE nachzukommen. Dies geschieht durch die Zusammenarbeit mit verschiedenen Partnern, um Kooperation zu fördern, Kapazitäten aufzubauen und Fachwissen in thematischen Bereichen bereitzustellen. Dazu gehören unter anderem: Menschenrechte im Kampf gegen den Terrorismus, Verbesserung des Schutzes der Menschenrechte von Opfern des Menschenhandels, Menschenrechtsbildung und -schulung, Überwachung und Berichterstattung über die Menschenrechtslage sowie die Menschenrechte und Sicherheit von Frauen.
Im Bereich Toleranz und Nichtdiskriminierung unterstützt das BDIMR die Teilnehmerstaaten dabei, ihre Reaktionen auf Hassverbrechen und Vorfälle von Rassismus, Fremdenfeindlichkeit, Antisemitismus und anderen Formen der Intoleranz zu stärken. Die Aktivitäten des BDIMR in diesem Bereich konzentrieren sich auf folgende Schwerpunkte: Gesetzgebung, Schulungen für Strafverfolgungsbehörden, Überwachung, Berichterstattung und Nachverfolgung von Maßnahmen gegen hassmotivierte Straftaten und Vorfälle sowie Bildungsmaßnahmen zur Förderung von Toleranz, Respekt und gegenseitigem Verständnis.
Das BDIMR berät die Teilnehmerstaaten in Bezug auf ihre Politik gegenüber Roma und Sinti. Es fördert den Aufbau von Kapazitäten und die Vernetzung innerhalb der Roma- und Sinti-Gemeinschaften und ermutigt Vertreterinnen und Vertreter der Roma und Sinti, sich an politischen Entscheidungsprozessen zu beteiligen.
Alle Aktivitäten des BDIMR werden in enger Abstimmung und Zusammenarbeit mit den Teilnehmerstaaten der OSZE, den OSZE-Institutionen und Feldoperationen sowie mit anderen internationalen Organisationen durchgeführt.
Weitere Informationen sind auf der Website des ODIHR verfügbar (www.osce.org/odihr).