Moldova: Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (Aspects Related to the Representative Functions of the Parliament)

Warsaw,7 July 2025 Opinion-Nr.: GEN-MDA/521/2025 [SA]

ODIHR OPINION ON THE DRAFT CODE ON THE ORGANIZATION AND FUNCTIONING OF THE PARLIAMENT OF MOLDOVA (ASPECTS RELATED TO THE REPRESENTATIVE FUNCTIONS OF THE PARLIAMENT)

REPUBLIC OF MOLDOVA This Opinion has benefitted from contributions made by Dr. Kirsten Roberts Lyer, Chair, Human Rights Program, Department of Legal Studies, Central European University and Ms. Alice Thomas, Senior International Legal and Human Rights Expert.

Based on an unofficial English translation of the Code commissioned by ODIHR.

OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights

Ul. Miodowa 10, PL-00-251 Warsaw Office: +48 22 520 06 00 www.legislationline.org ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (Aspects Related to the Representative Functions of the Parliament)

EXECUTIVE SUMMARY AND KEY RECOMMENDATIONS

ODIHR welcomes the initiative of the Parliament of Moldova to undertake a fundamental reform of the Parliament through the Code on the Organization and Functioning of the Parliament (hereinafter referred to as “the Draft Code”) with a view to enhance the openness, transparency, accountability and inclusiveness of the institution. The Draft Code includes a number of positive features that support the representative function of the Parliament. These include the recognition of human rights and freedoms as fundamental principles of parliamentary work, the establishment of mechanisms for civil society and public engagement such as hearings, petitions, and consultations, and references to cooperation with independent oversight institutions and experts. Notably, Chapter X on cooperation with civil society and several provisions on transparency and public access lay a solid foundation for more open, participatory and inclusive parliamentary processes. At the same time, there are areas where improvements can be made to foster greater engagement with the general public, the national human rights institution and civil society, to strengthen the representative function of the Parliament overall. Some of the mechanisms introduced by the Draft Code are largely discretionary and lack the procedural specificity needed to ensure Parliament’s systematic, consistent, and inclusive engagement when exercising its functions, across all legislative stages. Strengthening the Draft Code through more detailed procedures for public input, transparent and meaningful feedback mechanisms, and structured cooperation with civil society and other relevant stakeholders would help institutionalize inclusive and participatory parliamentary work. In particular, the Draft Code should be strengthened to facilitate the participation of under- represented and marginalized groups and to ensure accessibility and inclusion across all segments of society. Further, it should explicitly reflect the advisory role of the People’s Advocate in human rights-related deliberations. These improvements are essential to reinforce the Parliament’s representative function. More specifically, and in addition to what is stated above, ODIHR makes the following recommendations to further strengthen the Draft Code’s provisions on the representative function of the Parliament: A. To include a specific reference to participatory and inclusive processes as one of the guiding principles for parliamentary activity under Section 2 of the Draft Code, in order to reinforce the representative function of Parliament; [para. 22] B. To harmonize the Draft Code with Parliament Decision No. 149/2023 by explicitly reflecting its principles on civic dialogue, inclusiveness, and transparency, and by operationalizing its participatory mechanisms across relevant provisions of the Draft Code; [para. 24] C. To strengthen parliamentary transparency, accessibility, and public engagement, it may be considered to elaborate in the Draft Code clear and binding procedures for proactive information-sharing. These should ensure timely and structured public access to legislative documents and consultation opportunities, including through the use of digital tools such as online

2 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (Aspects Related to the Representative Functions of the Parliament)

platforms for public comment on draft laws – while introducing measures to mitigate the risk of digital divide. The Draft Code should also provide for the availability of key documents in accessible formats and, where relevant, to the access of these documents in minority languages. These provisions should be aligned with Moldova’s Law on Access to Information of Public Interest and Law No. 239/2008 on Transparency in the Decision-Making Process, which reinforce obligations related to public access, consultation, and participation. [paras. 33-35] D. To amend the Draft Code to include clear minimum standards for meaningful and inclusive public consultation, such as adequate notice periods, accessible formats, and targeted and proactive outreach to affected and/or under- represented stakeholders. The Draft Code should also explicitly require that any exception to public consultations be accompanied by a clearly justified rationale, include alternative forms of rapid public consultation, and be in line with the principles set out in Parliament Decision No. 149/2023; [paras. 40- 42] E. To introduce specific provisions within relevant Articles 83, 198-201, 232 of the Draft Code aimed at ensuring and proactively facilitating participation from historically marginalized and under-represented groups, including ethnic minorities, persons with disabilities, and Roma and Sinti communities, by addressing potential barriers and promoting accessibility, while having particular regard to gender and intersectionality; [paras. 46-48] F. To strengthen the framework for public participation the Draft Code should include clear and detailed procedural standards for key participatory mechanisms, including: 1. the handling, processing, and follow-up of petitions under Article 221; 2. the conduct of legislative hearings under Articles 228–232, with transparent procedures for public participation, speaking rights, and selection of contributors; and 3. the conduct of public consultations under Articles 43 (8), 91 (2), and 94 (1), including standardized methods, minimum timeframes, and guidance on how public input is received, documented, and taken into account; [paras. 54-57] G. To enhance the inclusiveness and accessibility of civil society engagement by amending Articles 43 (8) and 197 (3) of the Draft Code to require transparent and objective criteria for parliamentary lists/registers of civil society organizations (CSOs), with the possibility to include informal groups or movements, and by amending Chapter X to include proactive outreach and clear modalities for civil society involvement in parliamentary planning and policy development, in line with Parliament Decision No. 149/2023 and international standards; [para. 60] H. To strengthen procedural guarantees for civil society participation by amending Articles 44(d), 83, 221, and 232 to establish clear procedures and objective criteria for CSOs to i) be invited to and participate in committee work and parliamentary hearings, ii) register for participation in hearings, and iii) have petitions processed effectively, including defined timelines and requirements for parliamentary response; [paras. 62-64]

3 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (Aspects Related to the Representative Functions of the Parliament)

I. To ensure civil society input is meaningfully acknowledged through amendments to Chapter X and Article 200, by considering to establish a formal feedback mechanism requiring Parliament to inform about results of consultations, including information about the rejected proposals, and to make this information publicly accessible in a timely and consistent manner; [para. 67] J. To harmonize the provisions of the Draft Code with international standards on the role of national human rights institutions, by ensuring that the participatory and advisory functions of the People’s Advocate are procedurally reflected across relevant provisions of the Draft Code, particularly those regulating committee engagement, parliamentary scrutiny, and follow-up to institutional reports with due regard for the independence of the Advocate. [paras. 69-70] K. To consider further enhancing the framework for expert engagement, it is advisable to include in the Draft Code clear, objective, and publicly available guidance for selecting experts based on competence, independence, relevance, and diversity, while requiring public disclosure of expert affiliations and substantive contributions, and promoting integration of expert advice into parliamentary deliberations, especially where it concerns complex or high- impact legislation. [paras. 76-79] These and additional Recommendations, are included throughout the text of this Opinion, highlighted in bold.

As part of its mandate to assist OSCE participating States in implementing their OSCE human dimension commitments, ODIHR reviews, upon request, draft and existing laws to assess their compliance with international human rights standards and OSCE commitments and provides concrete recommendations for improvement.

4  ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (Aspects Related to the Representative Functions of the Parliament)

Table of Contents I. I NTRODUCTION ...................................................................... 6 II. S COPE OF THE O PINION .......................................................... 7 III. L EGAL A NALYSIS AND R ECOMMENDATIONS ............................. 8 1. Relevant International Human Rights Standards and OSCE Human Dimension Commitments ................................................................................................................. 8 2. Background ......................................................................................................... 12 3. The Representative Function of the Parliament ........................................... 13 3.1. Openness and Transparency .................................................................................. 14 3.2. Participation and Consultation ............................................................................ 17 3.3. Inclusiveness ......................................................................................................... 19 4. The Role and Participation of External Actors in Parliamentary Processes .......... 21 4.1. Participation by the General Public ..................................................................... 22 4.2. Civil Society Participation .................................................................................... 23 4.3. People’s Advocate ................................................................................................. 26 4.4. Participation of Experts........................................................................................ 28

5  I. INTRODUCTION

1. Throughout 2024, representatives of the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (hereinafter “ODIHR”) and the Head of the Committee on Legal Affairs, Appointments and Immunities of the Parliament of Moldova have been discussing ways to support parliamentary reform, more enhanced democratic governance and inclusive political participation in the Republic of Moldova. During a country visit of ODIHR representatives to Moldova in September 2024, the Head of the above-mentioned Committee reiterated interest in requesting ODIHR to prepare a legal review of the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (hereinafter the “Draft Code”). This forms part of the effort to fundamentally reform the Parliament with a view to enhance the openness, transparency, accountability and inclusiveness of the institution. 2. On 26 September 2024, ODIHR confirmed its readiness to assess the compliance of the Draft Code with international human rights standards and OSCE human dimension commitments. Given the broad scope of the Draft Code, ODIHR also informed that several legal opinions on different components of the Draft Code will be prepared.1 These legal analyses should be read together with the two ODIHR Opinions on the Draft Law on the Status, Conduct and Ethics of the Members of Parliament of the Republic of Moldova published in 2024.2 3. This Opinion was prepared in response to the above request. ODIHR conducted this assessment within its mandate to assist the OSCE participating States in the implementation of their OSCE human dimension commitments.3 This legal review was funded by the Project Stronger Democratic Institutions in Eastern Partnership Countries, an ODIHR project supported and funded by the European Union and co-financed by the Government of France, Italy, Norway, Switzerland.4

1 These legal reviews are focusing on the legislative procedure (Chapter III), the constitutional revision procedure (Chapter IV), procedure for declaring a state of emergency, siege or war (Chapter V), inter-institutional relations with other powers (Chapters VI to IX and XI- XII of the Draft Code), parliamentary oversight (Title III of the Draft Code), parliament’s representative role and co-operation with civil society (Chapter X), and/or a combination of these and other issues as deemed appropriate. 2 See ODIHR, Opinion on Certain Provisions of the Draft Law on the Status, Conduct and Ethics of the Members of Parliament of the Republic of Moldova (26 March 2024), in English and in Romanian; and Opinion on the Draft Law on the Status, Conduct and Ethics of the Members of Parliament of the Republic of Moldova (11 December 2024), in English and in Romanian. 3 See in particular specific OSCE human dimension commitments relating to democratic institutions and participation in public decision- making processes, including the Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE (1990), which states: “Among those elements of justice that are essential to the full expression of the inherent dignity and of the equal and inalienable rights of human beings are (…) legislation, adopted at the end of a public procedure, and regulations that will be published, that being the conditions of their applicability. Those texts will be accessible to everyone” (para. 5.8); and Document of the Moscow Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE (1991), which provides: “Legislation will be formulated and adopted as the result of an open process reflecting the will of the people, either directly or through their elected representatives” (para. 18.1). OSCE participating States also specifically committed to ensure equal opportunities for the effective participation in political and public life of women, persons belonging to national minorities, Roma and Sinti, especially of Roma and Sinti women, persons with disabilities; see e.g., OSCE, Action Plan for the Promotion of Gender Equality, adopted by Decision No. 14/04, MC.DEC/14/04 (2004), para. 44(d); 2003 OSCE Action Plan on Improving the Situation of Roma and Sinti within the OSCE Area, para. 88; OSCE Ministerial Council, Decision No. 4/13 on the enhancing OSCE efforts to implement the Action Plan on Improving the Situation of Roma and Sinti Within the OSCE Area, With a Particular Focus on Roma and Sinti Women, Youth and Children (2013), para 4.2; Report of the CSCE Meeting of Experts on National Minorities (Geneva, 1991); OSCE/CSCE 1991 Moscow Document, para. 41. See also OSCE Decision No. 7/08 Further Strengthening the Rule of Law in the OSCE Area (2008), point 4, where the Ministerial Council “[e]ncourages participating States, with the assistance, where appropriate, of relevant OSCE executive structures in accordance with their mandates and within existing resources, to continue and to enhance their efforts to share information and best practices and to strengthen the rule of law [on the issue of] accountability of state institutions and officials, respect for the rule of law in public administration[…]”. 4 The content of this legal review represents the views of ODIHR only and the European Commission does not accept any responsibility for use that may be made of the information it contains. Stronger Democratic Institutions in Eastern Partnership Countries is a four- year project, implemented between 1 January 2024 and 31 December 2027. The project has the objective to support democratic  ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (Aspects Related to the Representative Functions of the Parliament)

II. SCOPE OF THE OPINION

4. The Opinion covers only the Draft Code submitted for review with a particular focus on aspects relating to the representative function of the Parliament, including the engagement with the public, civil society organizations (CSOs), the national human rights institution (People’s Advocate), and independent experts. Thus limited, the Opinion does not constitute a full and comprehensive review of the entire Draft Code, nor of the legal and institutional framework regulating the Parliament in Moldova. This Opinion should be read in conjunction with ODIHR’s other opinions on this Draft Code covering the following topics: legislative procedure (Chapter III of the Draft Code), constitutional revision procedure (Chapter IV of the Draft Code), procedure for declaring a state of emergency, siege or war (Chapter V of the Draft Code), Inter-institutional Relations (Chapter VI to XII of the Draft Code) and parliamentary oversight (Title III of the Draft Code). 5. The Opinion raises key issues and provides indications of areas of concern. In the interest of conciseness, it primarily focuses on those provisions that require amendments or improvements rather than on positive aspects of the Draft Code. The following legal analysis is based on international and regional human rights and rule of law standards, norms and recommendations as well as relevant OSCE human dimension commitments and international best practices. 6. Moreover, in accordance with the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women5 (CEDAW) and the 2004 OSCE Action Plan for the Promotion of Gender Equality6 and commitments to mainstream gender into OSCE activities, programmes and projects, as well as the ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (hereinafter “ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking”),7 this Opinion integrates, as appropriate, a gender and diversity perspective. 7. This Opinion is based on an unofficial English translation of the Draft Code, which is attached to this document as an Annex. Errors from translation may result. Should the Opinion be translated in another language, the English version shall prevail. 8. In view of the above, ODIHR would like to stress that this Opinion does not prevent ODIHR from formulating additional written or oral recommendations or comments on respective subject matters in Moldova in the future.

institutions and processes in Armenia, Azerbaijan, Belarus*, Georgia, Republic of Moldova, Ukraine to be more inclusive, accountable, resilient, transparent, human rights and rule of law compliant. Within the framework of this project, states will be offered assistance to benefit from ODIHR’s full array of tools. These will be provided in accordance with ODIHR’s mandate and established methodology, and in synergy with EU priorities in the region. This will allow States to implement more effective and efficient policies, as well as evaluate progress towards accountable and inclusive democratic institutions, stronger public integrity systems, human rights compliant legal frameworks, political party regulation, as well as participation of historically under-represented groups in political life and decision-making. * In the implementation of activities, it will be taken into consideration that the EU has stopped engaging with official representatives of Belarus public bodies and state-owned enterprises further to the Council Conclusions of 12 October 2020 and the European Council Conclusions of February 2022. 5 See the UN Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (hereinafter “CEDAW”), adopted by General Assembly resolution 34/180 on 18 December 1979. The Republic of Moldova acceded to the Convention on 1 July 1994. 6 See the OSCE Action Plan for the Promotion of Gender Equality, adopted by Decision No. 14/04, MC.DEC/14/04 (2004), para. 32. 7 ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (2024), Principle 3: Human Rights Compliance, provides that “the legislative process should be inclusive and integrate gender and diversity perspectives throughout the legislative cycle to ensure fair results and a positive impact on gender equality, diversity and human rights… to see whether it addresses the different needs of women, men and different societal groups, especially groups that are historically marginalized or under-represented. To ensure such results, the process of legislative design, drafting, consultation, discussion, implementation and evaluation should be inclusive and participatory throughout”. 7  ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (Aspects Related to the Representative Functions of the Parliament)

III. LEGAL ANALYSIS AND RECOMMENDATIONS

1. RELEVANT INTERNATIONAL H UMAN RIGHTS S TANDARDS AND OSCE HUMAN DIMENSION COMMITMENTS

9. Respect for human rights and fundamental freedoms is an essential part of democracy and the rule of law. Furthermore, OSCE participating States have recognized that human rights are best respected in democratic societies, where decisions are taken with maximum transparency and broad participation8 and that political pluralism,9 and public accountability are essential elements of a democratic political system.10 These principles underpin the legitimacy of parliamentary institutions and are fundamental to ensuring effective, transparent, inclusive and representative governance. 10. Parliaments are fundamental pillars of democracy. They embody essential and democratic representation of the people, institutionalise the legislative functions of the state, and provide critical oversight of the executive. OSCE human dimension commitments on democratic institutions recognize that robust democracy depends on the existence of democratic values and practices as well as an extensive range of democratic institutions.11 Parliaments have an essential role in relation to the human rights commitments of the state. As the primary representative and legislative institution, a parliament plays a crucial role in developing and adopting legislation, including laws protecting and advancing human rights, ensuring a state’s compliance with its international human rights obligations and translating these into national policies and legislations, as well as highlighting human rights challenges, bringing these to the forefront of political discourse.12 Recent initiatives by the OSCE, United Nations and others seek to specifically address how parliaments should engage with human rights commitments of their state.13 11. Parliamentary engagement with the public, civil society actors, NHRIs, independent experts, and other stakeholders, is integral to its democratic mandate and representative function.14 Meaningful and inclusive participation by these diverse societal actors significantly enhances the democratic quality, legitimacy, and effectiveness of

8 CSCE/OSCE, Ministerial Declaration on the Occasion of the 60th Anniversary of the Universal Declaration of Human Rights (Helsinki 2008), 8 December 2008. 9 CSCE/OSCE, Document of the Moscow Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE (1991 OSCE Moscow Document), 3 October 1991, para. 5. 10 See e.g., OSCE, Charter of Paris for a New Europe, Paris, 19 - 21 November 1990, which states that “Democracy, with its representative and pluralistic character, entails accountability to the electorate, the obligation of public authorities to comply with the law and justice administered impartially.” See also 1999 OSCE Istanbul Document, 19 November 1999, where OSCE participating States committed to strengthen their efforts to “promote good government practices and public integrity” in a concerted effort to fight corruption. 11 OSCE, Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE, Copenhagen 5 June – 29 July 1990), para. 26. 12 ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (2024), para 39-40; International IDEA, Effective Human Rights Engagement for Parliamentary Bodies: A Toolkit (2022). 13 For example, UN HRC Resolution, Contribution of Parliaments to the Work of the Human Rights Council and its Universal Periodic Review, UN document A/HRC/22/L.21, 19 March 2013; UN General Assembly Resolutions 65/123 of 2010 and 66/261 emphasized the importance of co-operation and interaction in the field of human rights between the UN Human Rights Council, national parliaments and the Inter-Parliamentary Union. See also, OHCHR, Draft Principles on Parliaments and Human Rights; Parliaments and Human Rights. Parliamentary Assembly of the Council of Europe, Resolution 1823, National parliaments: guarantors of human rights in Europe, 23 June 2011. 14 CSCE/OSCE, Document of the Moscow Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE (1991), para. 18 (committing states to ensure legislation is formulated and adopted "as a result of an open process reflecting the will of the people"); ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (2024), Principle 7. 8  ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (Aspects Related to the Representative Functions of the Parliament)

parliamentary processes, including lawmaking. In particular, civil society15 – comprising among others, non-governmental organizations (NGOs) operating at various levels, human rights defenders, associations, women’s advocates, youth groups, minorities, indigenous communities, trade unions, and media representatives – plays a critical role in informing parliamentary work. International standards highlight the importance of enabling civil society to engage freely and effectively in public decision-making processes and legislative activities,16 emphasizing the need for an environment conducive to peaceful advocacy and input. Additionally, these standards recognize the specific advisory role of NHRIs on legislative matters impacting human rights.17 12. A truly representative Parliament should allow for political pluralism, within its own structures, also implying that institutional arrangements should be in place to guarantee the role of minority and opposition parties, including a fair access to parliamentary work, committees, debate, and oversight tools to uphold democratic legitimacy and inclusiveness of parliamentary processes18 (see the ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III),19 which elaborates in greater details their role in the context of oversight). 13. Parliaments are also essential spaces for the exercise of the right to participation by both individuals and groups, as set out in Article 21 of the UDHR and Article 25 of the International Covenant on Civil and Political Rights (hereinafter “ICCPR”). 20 The UN Human Rights Committee in its General Comment No. 25 (1996) noted that the right to participate in public affairs, voting rights and the right of equal access to public service as reflected in ICCPR Article 25 requires that “[c]itizens also take part in the conduct of public affairs by exerting influence through public debate”.21 Further, UN Human Rights Council Resolution 32/3122 encourages states to facilitate public participation in public decision-making and legislative processes. In matters pertaining to the environment, the UNECE Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters (or “Aarhus Convention”) – which is legally binding upon Moldova,23 requires States Parties to provide for early public participation in various categories of environmental decision-making, including policies and generally applicable legally binding normative instruments. 14. Moldova is a Member State of the Council of Europe (CoE), and a number of CoE standards and guidelines provide valuable reference points for enhancing public and civic engagement in parliamentary processes. In particular, this Opinion draws on key CoE guidance documents, including the Code of Good Practice for Civil Participation in the

15 The Council of Europe defines non-governmental organizations as “voluntary self-governing bodies or organizations established to pursue the essentially non-profit-making objectives of their founders or members”, and do not include political parties. non- governmental organizations “encompass bodies or organizations established both by individual persons (natural or legal) and by groups of such persons”. Council of Europe, Fundamental Principles on the Status of Non-Governmental Organizations in Europe, Strasbourg, 13 November 2002; Council of Europe, Recommendation CM/Rec(2007)14 on the legal status of non-governmental organizations in Europe, 10 October 2007, “Basic principles”. 16 UN Human Rights Council, Resolution 32/31 on Civil Society Space, UN Doc. A/HRC/RES/32/31, para. 14 (d). 17 Principles relating to the Status of National Institutions (The Paris Principles), adopted by UN GA Res 48/134 (20 December 1993), Annex, Function (c); Council of Europe, European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), Principles on the Protection and Promotion of the Ombudsman Institution (“Venice Principles”), CDL-AD(2019)005, adopted 15–16 March 2019, principle 18. 18 ODIHR, Guidelines on Political Party Regulation (2nd edition, 2020), paras. 127-128. See also Venice Commission, Parameters on the Relationship between the Parliamentary Majority and the Opposition in a Democracy: a checklist (2019). 19 All ODIHR legal reviews on draft and existing laws of the Republic of Moldova are available here: Moldova | LEGISLATIONLINE. 20 See the UN International Covenant on Civil and Political Rights (hereinafter “ICCPR”), adopted by the UN General Assembly by resolution 2200A (XXI) of 16 December 1966 21 UN Human Rights Committee, General Comment No. 25, 1996, para. 8. 22 UN Human Rights Council Resolution A/HRC/RES/32/31 (2016). 23 Moldova ratified the UNECE Aarhus Convention on 9 August 1999. 9  ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (Aspects Related to the Representative Functions of the Parliament)

Decision-Making Process (2009), the CoE Guidelines for Civil Participation in Political Decision Making (CM(2017)83-final), the CoE Compilation “Civil Participation in Decision-Making Processes, An Overview of Standards and Practices in Council of Europe Member States”(2016), which are also informative in this regard. 15. The process by which legislation is adopted is central to the democratic operation of parliaments. The 1991 Moscow Document commits OSCE participating States to formulate and adopt legislation “as a result of an open process reflecting the will of the people”.24 OSCE commitments emphasize that lawmaking must be transparent and participatory, ensuring opportunities for the public and relevant stakeholders to engage meaningfully in the formulation of laws and policies.25 16. Effective participation also requires attention to equality and non-discrimination. OSCE participating States have also committed to ensure equal opportunities for the effective participation in political and public life of women, persons belonging to national minorities, Roma and Sinti, especially of Roma and Sinti women, and persons with disabilities.26 The Ljubljana Guidelines on Integration of Diverse Societies (2012) of the OSCE High Commissioner on National Minorities notes that “[d]iversity is a feature of all contemporary societies and of the groups that comprise them27” and recommends that the legislative and policy framework should allow for the recognition that individual identities may be multiple, multi-layered, contextual and dynamic. The OSCE Parliamentary Assembly Resolution on the Role of National Parliament in Enhancing Participation of Civil Society in Parliamentary and Decision-Making Processes (2023) is also of particular relevance to the present Opinion.28 17. As emphasized in the ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking, “it is essential to strengthen democratic institutions and processes by promoting openness, transparency, inclusiveness and accountability in lawmaking.”29 Further, the “[l]awmaking procedures and practices should follow democratic principles, adhere to the rule of law and comply with the international human rights obligations and standards to which OSCE participating States have committed.”30 A transparent, accountable, inclusive, and democratic lawmaking process also requires that the public be granted access to draft legislation and afforded a meaningful opportunity to provide input.31 18. Given the EU candidate status of the Republic of Moldova and its aim to open ‘Cluster 1: Fundamentals’ of the EU accession negotiations, which focuses inter alia on the functioning of democratic institutions and public administration reform, the reform of parliamentary processes should be among the key priority for the country. Article 2 of the Treaty on European Union (TEU) provides that the EU is founded on the values of respect for human dignity, freedom, democracy, equality, the rule of law and respect for

24 Document of the Moscow Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE (Moscow Document), OSCE, 3 October 1991, para. 18.1. 25 ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (2024), para 10, citing “Especially with regard to the effective and full participation of women, people belonging to national minorities and Roma and Sinti; see e.g., Action Plan on Improving the Situation of Roma and Sinti within the OSCE Area (Action Plan), OSCE, 27 November 2003, 26 See OSCE, Action Plan for the Promotion of Gender Equality, adopted by Decision No. 14/04, MC.DEC/14/04 (2004),para. 44(d); 2003 OSCE Action Plan on Improving the Situation of Roma and Sinti within the OSCE Area, para. 88; OSCE Ministerial Council, Decision No. 4/13 on the enhancing OSCE efforts to implement the Action Plan on Improving the Situation of Roma and Sinti Within the OSCE Area, With a Particular Focus on Roma and Sinti Women, Youth and Children (2013), para 4.2; Report of the CSCE Meeting of Experts on National Minorities (Geneva, 1991); OSCE/CSCE 1991 Moscow Document, para. 41.. 27 See Ljubljana Guidelines on Integration of Diverse Societies, 7 November 2012 28 OSCE Parliamentary Assembly, Vancouver Declaration - Resolution on the Role of National Parliament in Enhancing Participation of Civil Society in Parliamentary and Decision-Making Processes, on p. 67. 29 ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (2024), Introduction. 30 ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (2024), Foreword. 31 Venice Commission, Rule of Law Checklist, Benchmark A.5. Lawmaking procedures. 10  ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (Aspects Related to the Representative Functions of the Parliament)

human rights, while Article 10 (3) TEU provides to every citizen the right to participate in the democratic life of the Union and requires that decisions are taken as openly and as closely as possible to the citizen. The European Commission specifically calls upon EU Member States to actively promote inclusive and effective engagement of public authorities with citizens, CSOs and human rights defenders in their public policy-making processes while creating and maintaining a safe and enabling environment for this purpose,32 while in addition encouraging the participation of children and young people in democratic life. Among others, accessibility for persons with disabilities should be ensured in line with the accessibility requirements laid down in Annex I to Directive (EU) 2019/882 of the European Parliament and of the Council and reasonable accommodation should be provided to ensure the participation of persons with disabilities to public policy-making processes on equal basis with others. In addition, the EU Roadmap for engagement with Civil Society in the Republic of Moldova for the period 2021-2027 as well as the key findings and recommendations from the European Commission’s Republic of Moldova 2024 Report33 and from the OECD-EU Joint Initiative Support for Improvement in Governance and Management in Central and Eastern European (SIGMA) Monitoring Report on Public Administration in the Republic of Moldova (hereinafter “2023 SIGMA Monitoring Report”),34 are of particular relevance and will be referred to as appropriate in this Opinion. 19. A number of other documents of a non-binding nature elaborated in various international and regional fora are useful as they provide more practical guidance and examples of practices to enhance the inclusiveness of the Parliament of Moldova, such as: • the 2019 ODIHR Guidelines on Promoting the Political Participation of Persons with Disabilities;35 • the 2022 ODIHR Tool on Addressing Violence against Women in Parliament;36 • the 2021 ODIHR Guide on Realizing Gender Equality in Parliament;37 • the 2017 ODIHR Practical Guide on Gender-Sensitive Legislation;38 • the publications of the Inter-Parliamentary Union (IPU), including the 2012 Plan of Action for Gender-sensitive Parliaments,39 the 2010 resolution on Youth Participation in Democratic Process40 and the 2022 Report on Public Engagement in the Work of Parliament,41 among others; • OECD’s publications relating to good public governance and accountable and effective public institutions; and

32 See e.g., European Commission, Recommendation 2023/2836 of 12 December 2023 on promoting the engagement and effective participation of citizens and civil society organisations in public policy-making processes. 33 See European Commission, Republic of Moldova 2024 Report - Accompanying the document Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee, and the Committee of Regions, 30 October 2024, especially Sub-Section 2.1. 34 EU-OECD SIGMA, Monitoring Report on Public Administration in the Republic of Moldova - Assessment against the Principles of Public Administration (October 2023), covering 2023 up until September. 35 See OSCE/ODIHR, Guidelines on Promoting the Political Participation of Persons with Disabilities (2019) 36 See ODIHR, Addressing Violence against Women in Politics in the OSCE Region: ODIHR Toolkit (2022), including specific Tool 2 on Addressing Violence against Women in Parliament (2022). 37 See ODIHR, Realizing Gender Equality in Parliament: A Guide for Parliaments in the OSCE Region (2021). 38 See ODIHR, Making Laws Work for Women and Men: A Practical Guide to Gender-Sensitive Legislation (2017). 39 IPU, Plan of Actions for Gender-sensitive Parliaments (2012), pages 8-9, which defines a gender-sensitive parliament as “a parliament that responds to the needs and interests of both men and women in its composition, structures, operations, methods and work. Gender sensitive parliaments remove the barriers to women’s full participation and offer a positive example or model to society at large. They ensure that their operations and resources are used effectively towards promoting gender equality. […] A gender-sensitive parliament is therefore a modern parliament; one that addresses and reflects the equality demands of a modern society. Ultimately, it is a parliament that is more efficient, effective and legitimate”. See also the 2022 IPU Kigali Declaration and IPU Strategy 2017-2021. 40 IPU, Youth Participation in Democratic Process, 2010 41 IPU, Global Parliamentary Report 2022 - Public engagement in the work of parliament, which also provides guidelines on establishing independent bodies to monitor and enforce accountability within legislative processes. 11  ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (Aspects Related to the Representative Functions of the Parliament)

• the Venice Commission’s Rule of Law Checklist.42

2. BACKGROUND

20. The Draft Code is a comprehensive document, covering a wide range of aspects of the functioning of the Parliament. Of particular relevance for the purposes of this Opinion are Parliament Decision No. 149/2023 regarding the approval of the Platform for Dialogue and Civic Participation in the Parliament's decision-making process,43 Law No. 148/2023 on access to information in the public interest,44 and Law No. 52/2014 on the People’s Advocate, which governs the mandate, functions, and parliamentary engagement of the national human rights institution.45 21. The present Opinion focuses on the representative function of Parliament, with particular emphasis on how inclusiveness and participatory processes—through engagement with the general public, CSOs, NHRI, and independent experts – can strengthen Parliament’s legitimacy, transparency, accountability, and effectiveness across all areas of parliamentary work. These elements are not treated as separate functions, but rather as interlinked and mutually reinforcing aspects of parliamentary representation. Effective representation requires ensuring that diverse societal views are meaningfully considered throughout parliamentary processes, and this includes establishing clear mechanisms for public consultation and civil society input.46 Further, aspects of the Draft Code examined in the other aforementioned ODIHR opinions that relate to the same request from the Parliament may also touch on issues of representation and civil society engagement. 22. Section 2 of the Draft Code outlines the principles of parliamentary activity, which are legality, democracy and political pluralism, parliamentary autonomy, protection of human rights and freedoms, the public nature of parliaments work, proportional representation and deliberation. Given the importance of these principles to the understanding of the rest of the provisions of the Draft Code, the addition of a reference to participatory and inclusive processes would ensure that this is understood as a guiding principle for the Parliament. 23. Articles 2 and 4 of the Draft Code underscore the centrality of representation to the Parliament’s mandate. This is reinforced in Section 2, through Article 6 (1), which emphasizes that democracy is based on pluralism of opinions, the prioritisation of human rights and freedoms in Article 8, and the public nature of the parliament’s work in Article 9. Article 8 on the protection of human rights and freedoms is of particular note, which provides that the protection of human rights and freedoms “is a fundamental principle and a priority of the Parliament.” This is an important inclusion that is also in line with international standards which emphasize that upholding human rights is essential for genuine representation.47 Nonetheless, this provision could be further strengthened by referencing the source of these human rights.

42 Council of Europe’s Venice Commission, Rule of Law Checklist, adopted by the Venice Commission at its 106th Plenary Session (Venice, 11-12 March 2016), para. 18. 43 Parlamentul Hotărâre Nr. 149 din 09-06-2023 privind aprobarea Platformei de dialog și participare civică la procesul decisional al Parlamentului, 20-06-2023, Monitorul Oficial Nr. 200-203 art. 345 https://www.legis.md/cautare/getResults?doc_id=137492&lang=ro 44 Lege Nr. 148 din 09-06-2023 privind accesul la informațiile de interes public Publicat : 08-07-2023 în Monitorul Oficial Nr. 234 art. 410. 45 Law No. 52/2014 on the People’s Advocate (Ombudsman), adopted on 3 April 2014.Moldova, available: LP52/2014 46 ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (2024), para 25. 47 UN Declaration on the Right and Responsibility of Individuals, Groups and Organs of Society to Promote and Protect Universally Recognized Human Rights and Fundamental Freedoms (1998). 12  ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (Aspects Related to the Representative Functions of the Parliament)

24. The Draft Code takes important steps toward institutionalizing participatory approaches, particularly through Chapter X, which establishes a legal basis for cooperation with civil society. These provisions complement the participatory structures envisaged under Parliament Decision No. 149/2023, which promotes dialogue, civic participation, transparency, and parliamentary credibility. In this respect, further harmonization between the Draft Code and Parliament Decision No. 149/2023 would strengthen legal coherence and improve the predictability, inclusiveness, and accessibility of civic engagement processes across the legislative cycle. 25. Beyond civil society engagement, the Draft Code also outlines mechanisms for public participation (e.g., hearings, petitions, consultations), engagement by and with the People’s Advocate (NHRI), and the involvement of independent experts. These provisions provide a valuable foundation and reflect a clear intention to promote openness and inclusion. At the same time, some of the participatory mechanisms are formulated in general or discretionary terms. Enhancing procedural clarity, transparency safeguards, and meaningful feedback mechanisms would further support the systematic integration of external contributions and reinforce the quality, legitimacy, and human rights compliance of parliamentary work. 26. Overall, the Draft Code offers a solid foundation for reinforcing Parliament’s representative function through participatory processes. At the same time, translating its general provisions into practice will require more detailed and binding procedural rules to ensure systematic, transparent, inclusive, and accountable engagement with external actors throughout all stages of parliamentary activity.

RECOMMENDATION A. To include a specific reference to participatory and inclusive processes as one of the guiding principles for parliamentary activity under Section 2 of the Draft Code, in order to reinforce the representative function of Parliament.

RECOMMENDATION B. To harmonize the Draft Code with Parliament Decision No. 149/2023 by explicitly reflecting its principles on civic dialogue, inclusiveness, and transparency, and by operationalizing its participatory mechanisms across relevant provisions of the Draft Code.

3. THE REPRESENTATIVE FUNCTION OF THE PARLIAMENT

27. The representative function lies at the heart of democratic parliaments. It entails the ability of parliament to reflect the will and interests of the population and to ensure that diverse voices — including those of marginalized and under-represented groups — are meaningfully included in public decision-making processes.48 Therefore, effective representation ensures that the composition, planning and decisions of parliament reflect, 48 Inter-Parliamentary Union (IPU), Parliament and democracy in the twenty-first century: A guide to good practice (Geneva: IPU, 2006), pp. 13-15. 13  ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (Aspects Related to the Representative Functions of the Parliament)

to the greatest extent possible, the plurality of views and social makeup of the society it serves. 28. The OSCE participating States have committed to upholding representative democracy, based on pluralism, equality before the law, and respect for human rights. The 1990 Copenhagen Document explicitly affirms that the authority of government must be based on the will of the people, expressed through genuine, periodic elections, and reinforced through democratic institutions that ensure transparency and accountability.49 29. In line with these commitments, the ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking underscore that a functioning representative democracy requires that “all interested parties and stakeholders should have the opportunity to access the lawmaking process, be informed about it, and be able meaningfully to participate and contribute.”50 Representation is therefore not limited to parliamentary composition but extends to procedures that are open, participatory, inclusive and reflective of societal needs.51 30. Against this backdrop, the Draft Code provides an opportunity to further institutionalize the representative function of Parliament by embedding enforceable standards on transparency, participation, inclusiveness, accountability, and non-discrimination. The sections that follow assess the extent to which the Draft Code realizes these principles and identify areas for improvement in line with OSCE commitments and international human rights standards and recommendations.

3.1. Openness and Transparency

31. Open communication and transparency in parliamentary activities strengthen its representative function.52 According to Principle 1 of the ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking, “Legislation should also be prepared, debated, verified, adopted, enforced, monitored and evaluated following participatory and representative procedures that are set out in a stable, clear, foreseeable, open and transparent legal framework.”53 The importance of openness is further emphasized in Principle 6, which states that the entire legislative process should, as a rule, be open and transparent.54 Transparency in parliamentary proceedings is also crucial for civil society engagement55 and ensures that the wider public is informed about parliamentary processes and has meaningful opportunities to participate throughout the legislative cycle. 32. Article 9 of the Draft Code, which sets out the principles of parliamentary activity, provides for the public nature of Parliament’s work including transparency in decision- making, transparency of activities and access to information. This is a welcome inclusion that explicitly underscores the open nature of the Parliament and provides guidance for the interpretation of subsequent provisions of the Draft Code. The public nature of parliament’s work as set out in Article 9 is further supported by Article 11 which provides that the debates in the working bodies and in the plenary of the parliament shall be public, subject to exceptions established by law. Further, Article 55 of the Draft Code lists persons who may attend public sittings of parliament. While the provision includes the

49 OSCE, Copenhagen Document (1990), paras 6, 7.5, and 7.6. 50 ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (2024), Principle 7. 51 Ibid., Principle 5. 52 Council of Europe’s 12 Principles of Good Democratic Governance, Principle 6: Openness and Transparency. 53 ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (2024), Principle 1, 54 ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (2024), Principle 6. 55 See for example, Council of Europe Convention on Access to Official Documents (ETS No. 205), which entered into force in Moldova on 1st December 2020 https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list?module=signatures-by-treaty&treatynum=205 (Council of Europe Convention on Access to Official Documents, 2009.) 14  ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (Aspects Related to the Representative Functions of the Parliament)

broad term “other persons civil society representatives could be explicitly mentioned in Article 55. The explicit inclusion of civil society would also reflect the participatory engagement with civil society envisaged in Parliament Decision No. 149/2023. 33. There are a number of specific provisions in the Draft Code that provide mechanisms to ensure the openness and transparency of the Parliament through the publication and dissemination of information.56 The Draft Code should be read in conjunction with Moldova’s law regarding access to information of public interest, which provides for the presumption that all information held by public authorities is public — subject only to specific legal exceptions, such as personal data protection — and requires the proactive publication of such information.57 The Law No. 239/2008 on Transparency in the Decision-Making Process, which further reinforces obligations related to consultation and public access to draft decisions, is also of relevance. Information-sharing is a critical component of the representative function of parliament, as well as effective engagement between parliament and civil society. Without free and easy access to relevant and accurate information, it is difficult to develop policies and programs that are responsive to the needs and priorities of the communities that parliamentarians represent.58 Limited access to information and changes in the legislative agenda without notification (or with last-minute notification) has been noted as a particular issue by civil society experts and other relevant stakeholders.59 The European Commission’s Republic of Moldova 2024 Report also notes that advanced publication of draft laws and increased publication of supporting documents, with longer consultation deadlines would help increase transparency and the predictability of the legislative process.60 34. While the Draft Code provides for publication of information (e.g., Articles 9, 40 (12)- (15), and 54 (2)), leveraging a broader range of technologies could further enhance both transparency and participation. Consideration could be given to utilizing tools such as interactive online portals for consultations allowing public commenting on drafts, expanding live streaming and archiving beyond plenary sessions to relevant committee meetings, developing digital tools for petition submission (complementing Article 221), and using diverse online channels, including social media, for disseminating information about parliamentary activities and consultation opportunities. When putting such mechanisms in place, it is also essential to mitigate the risk of digital divide61 and depending on the circumstances, consider diversifying the structures, methods, mechanisms, tools and types of public participation and of targeted public outreach to certain groups, especially to those who will be impacted by the contemplated policy. 62 The Draft Code could mandate the development of specific information sharing strategies by the Parliament/its Secretariat through complementary internal regulations or guidance tools, which can be more easily adapted to evolving needs

56 Articles 9 and 15 provide for the publication of parliamentary documents, and Article 11 sets out the principle of open debates. Live broadcasting is dealt with in Article 52 (1) and online access to debate transcripts is provided for in Article 54 (2). Other provisions detail transparency requirements in relation to specific functions of parliament, such as Article 224 (9) which provides for the publication of advisory opinions. Meetings are recorded in minutes signed by the President of the sitting and posted on Parliament’s official website (Article 40 (12)-(13)). Decisions are published on the official website of the parliament (Article 40 (15)). Articles 167- 177 of the Draft Code includes provisions for government presentations and publication of reports. Articles 194-196 emphasize publication of government decisions and co-operation with local administrations. 57 Lege Nr. 148 din 09-06-2023 privind accesul la informațiile de interes public Publicat : 08-07-2023 în Monitorul Oficial Nr. 234 art.3, 7, 10-12; 58 See generally, Council of Europe Convention on Access to Official Documents (ETS No. 205). 59 See EU Roadmap for engagement with Civil Society in the Republic of Moldova for the period 2021-2027, p. 3. 60 See European Commission, Republic of Moldova 2024 Report - Accompanying the document Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee, and the Committee of Regions, 30 October 2024, p. 22. 61 i.e., the exclusion of certain people who may not have access to, or the capacity to use the Internet and new technologies. 62 ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (2024), para. 107. 15  ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (Aspects Related to the Representative Functions of the Parliament)

and technologies. This could be done through developing a separate guidelines and protocols for the sharing of information, including defining what information can be shared, who can share it, and how it can be shared. Technology could be utilized to facilitate information sharing, such as online portals or databases, social media, and webinars63 – while ensuring measures to mitigate the risk of digital divide. 35. Principle 17 of the ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking underscores the need for timely publication of laws, draft laws, and legislative documents, as well as accessibility in multiple formats and languages to the maximum extent possible. Consolidated version of draft laws reflecting amendments adopted during the different parliamentary committee meetings as well as parliamentary readings, should be easily accessible to the public, prior to adoption of the bills in plenary. In addition, consolidated and updated versions of adopted legal texts should be available and easily accessible to the public. The requirements in the Draft Code for publication of government decisions and reports in official gazettes could be further detailed. In this respect, it is worth recalling the latest opinion of the CoE Advisory Committee on the Framework Convention for the Protection of National Minorities, explicitly calling on the authorities “to ensure that persons belonging to national minorities are systematically consulted and effectively participate in all decision-making processes, not only on cultural matters but also on other policies and legislation immediately relevant to their access to minority rights, including on any envisaged reforms of public administration”, thereby also requiring access to relevant documents and information in the minority languages.64 While the Draft Code mandates the publication of debates and decisions, it should include specific provisions for providing documents in the minority languages, as relevant to the access to minority rights, and in accessible formats.

RECOMMENDATION C. To strengthen parliamentary transparency, accessibility, and public engagement, it may be considered to elaborate in the Draft Code clear and binding procedures for proactive information-sharing. These should ensure timely and structured public access to legislative documents and consultation opportunities, including through the use of digital tools such as online platforms for public comment on draft laws – while introducing measures to mitigate the risk of digital divide. The Draft Code should also provide for the availability of key documents in accessible formats and, where relevant to the access of these documents in minority languages. These provisions should be aligned with Moldova’s Law on Access to Information of Public Interest and Law No. 239/2008 on Transparency in the Decision-Making Process, which reinforce obligations related to public access, consultation, and participation.

63 UN Human Rights Council, Equal participation in political and public affairs, 12 October 2015, A/HRC/RES/30/9. 64 CoE Advisory Committee on the Framework Convention for the Protection of National Minorities, Fifth Opinion on the Republic of Moldova (2023), paras. 24 and 124-131. 16  ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (Aspects Related to the Representative Functions of the Parliament)

3.2. Participation and Consultation

36. Participatory processes are essential to parliamentary activity.65 Principle 7 of the ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking emphasises that participation and inclusiveness requires that “[a]ll interested parties and stakeholders should have the opportunity to access the lawmaking process, be informed about it and be able meaningfully to participate and contribute.” This is because “the quality of those laws is intrinsically linked to the process that led to their adoption.” This is reinforced in Principle 5 which provides that “[i]n general, laws and public decision-making should be prepared, discussed and adopted on the basis of well-founded arguments, scientific evidence and data, including information deriving from impact assessments and consultations with the public and other stakeholders.” 37. A proper consultation process promotes transparency, accountability and inclusiveness in the public decision-making process, and serves to improve awareness and understanding of the policies pursued among relevant stakeholders and the public.66 The requirement on parliaments to ensure that they consult on draft policies and laws derives from the overall need for transparency and good governance in public institutions.67 38. A primary means of public, experts and civil society, engagement with the Parliament per the Draft Code is through standing committees. Under the Draft Code, standing committees may be mandated to carry out public consultations (Article 43 (1)). Committees can set up working groups with experts, specialists, and representatives of interested parties (Article 43 (7)). To facilitate public consultations, standing committees maintain a list of associations and interested parties (Article 43 (8)) (see further comments on committees’ lists in para 60 infra). 39. Ensuring external engagement requires parliaments to conduct inclusive and participatory consultations, that not only promote democratic legitimacy but also enhance evidence-based lawmaking by drawing on the perspectives, expertise, and experiences of diverse societal actors. 68 Consultations should be result-oriented, meaning that they should, in principle, be able to have an actual impact on the content of the decision, policy or legislation.69 Meaningful meetings and consultations can be ensured by preparing a clear agenda and objectives, setting out clear guidelines and procedures,70 inviting all relevant voices and perspectives – with targeted and proactive outreach to affected and/or under-represented stakeholders or groups as appropriate and relevant, providing adequate resources to support participation, taking into account specific needs, including those of persons with disabilities, and publicizing and responding to feedback of organizations on their input. 40. Bearing in mind that the scope of this Opinion is limited to the Draft Code submitted for review, and without prejudice to the fact that certain procedural aspects of public consultations are governed by other legislative acts of the Republic of Moldova —

65 OSCE High Commissioner on National Minorities, Ljubljana Guidelines on the Integration of Diverse Societies (2012). UN Human Rights Council, Civil society space: engagement with international and regional organizations (2018). 66 See ODIHR, Opinion on the Rules of Procedure of the Jogorku Kenesh of the Kyrgyz Republic (2023) para 49, referencing According to recommendations issued by international and regional bodies and good practices within the OSCE area, public consultations generally last from a minimum of 15 days to two or three months, although this should be extended as necessary, taking into account, the nature, complexity and size of the proposed draft act and supporting data/information; see ODIHR, Opinion on the Draft Law of Ukraine “On Public Consultations” (2016), para. 40. See also Venice Commission, Rule of Law Checklist, Part II.A.5. 67 Venice Commission, Rule of Law Checklist, Benchmark A.5. Lawmaking procedures. 68 ODIHR, Comprehensive Assessment Report on the Lawmaking Process in Montenegro (November 2024) paras.125-133 69 The European Center for Not-for-profit Law, Civil Participation in Decision-Making Processes, An Overview of Standards and Practices in Council of Europe Member States, (May 2016) p.31-36 70 Legislation or other binding standards should reflect the minimum standards stated in the Council of Europe’s Code of Good Practice for Civil Participation in the Decision-Making Process (2009). 17  ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (Aspects Related to the Representative Functions of the Parliament)

including the Law No. 239/2008 on transparency in the decision-making process, Law No. 100/2017 on normative acts, and Parliament Decision No. 149/2023—the Draft Code should nevertheless include clear cross-references and minimum guarantees to ensure coherence and legal certainty. To this end, the Draft Code should clarify that public consultations must be conducted in an open, transparent, accessible, inclusive and effective manner, and be guided by publicly available principles of meaningful consultation, as reflected in the Platform for Dialogue and Civic Participation. In particular, standing committees should consider using different types of public consultation mechanisms — including public hearings — adapting the format to the nature and significance of the legislative initiative, in line with the procedures established under the Platform, and stakeholder inputs received through consultations should be systematically documented and, where relevant, reflected in the legislative summaries prepared under Article 91 of the Draft Code. 41. Accelerated procedures are regulated by Articles 71-74 of the Draft Code. Such procedures “should be used rarely and only in exceptional cases of genuine urgency to pass a specific law, as the process entails a lack of legislative planning and less or no time for in-depth consultations on draft laws, nor for adequate parliamentary scrutiny.”71 It is important that any exception to public consultations is absolutely necessary, and the cases need to be justified properly. Parliament Decision No. 149/2023 provides that in cases of urgency the Parliament may set a deadline for the presentation of recommendations by interested parties of not less than 3 working days. (Article 6.1 point (3)). The Draft Code should be amended to provide that expedited legislative procedures include mechanisms for meaningful civil society and public input, such as maintaining the minimum review period as reflected in Parliament Decision No. 149/2023 and utilizing digital platforms for rapid consultations. It should also ensure timely and proactive notification to relevant stakeholders — including via direct outreach where feasible — to enable meaningful engagement within the limited timeframe. Any exception to this rule, in the context of expedited procedures, would need to be properly justified. 42. A further issue relates to the regulation of public consultation in the context of fast-track legislative procedures. As underscored in the ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking, accelerated procedures must not serve as a means to avoid meaningful public consultation, impact assessments, or parliamentary scrutiny.72 Similarly, ODIHR’s previous legal opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament (regarding the Legislative Procedure, Chapter III) has stressed that laws adopted through accelerated processes should be subject to mandatory ex post evaluation, particularly where participatory guarantees could not be upheld prior to adoption.73 43. While this section provides a general overview of participatory principles and consultation frameworks, a more detailed analysis of the Draft Code’s regulation of the participation of external actors is provided in Section 4 of this Opinion. Section 4 examines the specific modalities established for the engagement of the general public, civil society, People’s Advocate and independent experts, highlighting positive developments as well as areas where improvements are necessary to ensure systematic, inclusive, and transparent participation throughout parliamentary processes.

71 ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (2024), Principle 11. 72 Ibid., paras. 186, 238 73 ODIHR’s Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament (regarding the Legislative Procedure, Chapter III), para.85 18  ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (Aspects Related to the Representative Functions of the Parliament)

RECOMMENDATION D. To amend the Draft Code to include clear minimum standards for meaningful and inclusive public consultation, such as adequate notice periods, accessible formats, and targeted and proactive outreach to affected and/or under- represented stakeholders. The Draft Code should also explicitly require that any exception to public consultations be accompanied by a clearly justified rationale, include alternative forms of rapid public consultation, and be in line with the principles set out in Parliament Decision No. 149/2023.

3.3. Inclusiveness

44. Representation requires inclusiveness, which entails ensuring that marginalized and under-represented groups are meaningfully involved in parliamentary processes.74 Pursuant to Article 83 of the Draft Code committees may invite “interested persons” to their meetings. However, the Draft Code does not explicitly address the representation of ethnic minorities, linguistic groups, persons with disabilities, or other marginalized communities and under-represented persons/groups within parliamentary structures. The Draft Code should explicitly recognise the importance of representation and perspectives of gender diversity as well as other diverse groups including youth, persons with disabilities, Roma and Sinti and other marginalized communities.75 Special attention to intersectional discrimination affecting those who experience multiple and overlapping forms of disadvantage should also be reflected. 45. Additionally, relevant international recommendations concerning the rights of the child require that children are also consulted on draft policies and laws that impact them, in a manner appropriate to their age and evolving capacities.76 States thus have a duty to systematically create appropriate conditions to help all children and young people express their views, through the creation of institutionalized structures entrusted with mainstreaming youth issues in parliament’s work, anchored in law and policy, and targeted measures.77 Though appropriate consultation mechanisms should be ensured for younger children, engagement with older children and youth may take other forms to foster active participation through, for instance, discussion platforms involving a wide range of youth-led advocacy and interest groups throughout the policy- and law-making process.78 While the Draft Code does not refer to either children or youth participation, this could be addressed through provisions that encourage distinct and age- appropriate mechanisms for both general child consultation and more active youth engagement consistent with the UN Convention on the Rights of the Child and other

74 UN Human Rights Council Resolution A/HRC/24/L.24 (2013) on creating a safe and enabling environment for civil society. OSCE PA, Draft Report on Civil Society Engagement (July 2022), para. 10; OSCE Ministerial Council Decision No. 7/09 on Women’s Participation in Political and Public Life; OSCE Action Plan on Improving the Situation of Roma and Sinti within the OSCE Area (2003); 75 OSCE/ODIHR, Guidelines on Promoting the Political Participation of Persons with Disabilities (2019). Council of Europe, Committee of Ministers, Guidelines for Civil Participation in Political Decision Making (CM(2017)83-final). 76 ODIHR, Opinion on the Law on Youth of Serbia, 8 November 2021, para. 15. 77 See e.g., IPU Assembly, Resolution on Youth Participation In The Democratic Process (2010). See also Compilation of OSCE Commitments on Youth and Education. 78 ODIHR, Opinion on the Rules of Procedure of the Jogorku Kenesh of the Kyrgyz Republic, para. 53, citing Committee on the Rights of the Child, General Comment No.12: The right of the child to be heard, CRC/C/GC/12, para. 127, noting that that local youth parliaments, municipal children’s councils, ad hoc consultations, extending consulting hours of politicians and officials, and school visits can help children engage in their communities at the local and national level to the greatest extent possible. 19  ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (Aspects Related to the Representative Functions of the Parliament)

international and regional recommendations on youth participation in public-decision making.79 46. To ensure inclusive democratic processes, accessibility in multiple forms must be taken into account for persons with disabilities, linguistic minorities, and others facing barriers. This includes physical access to the parliament building and its facilities, informational access through parliamentary documents, records and website,80 and communicational access during proceedings. Article 29 of the Convention on the Rights of Persons with Disabilities81 requires States Parties to guarantee political rights and the opportunity for persons with disabilities to participate in public affairs. Parliamentary proceedings and documents must be accessible to persons with disabilities, in line with international obligations.82 The Draft Code should be reviewed from this perspective, and consideration given to amending specific articles, including those relating to consultations and dissemination of information (e.g., Article 52 on public sittings, Article 54 on verbatim reports, Article 83 on committee participation, and Articles 198-201 in Chapter X) to encourage or require measures ensuring accessibility for persons with disabilities (such as accessible formats, sign language interpretation where appropriate) and linguistic minorities, where relevant. 47. Facilitating the participation of historically marginalized or under-represented groups should be a particular priority.83 Promoting inclusiveness and diversity in engagement with civil society is essential so that all voices are heard and civil society from different backgrounds is represented. Moreover, individuals or organizations should not be excluded from engaging with parliament because they hold critical views. Parliaments should actively seek engagement with civil society from different sectors and regions, providing support to marginalized groups, and ensuring that their engagement is meaningful and effective. In this regard, when determining the number of participants in hearings or consultations in line with point 6.1(2) of Parliament Decision No. 149/2023, measures should be taken to ensure the fair inclusion of marginalized or less- represented groups, beyond a strict first-come, first-served approach. The IPU Global Parliamentary Report 2022 contains an inclusion checklist that can assist parliaments in being accessible to diverse communities. Incorporating this approach would help ensure that the Draft Code aligns with the equality and non-discrimination principle outlined in Parliament Decision No. 149/2023 (Section II.2(5)), and supports effective access for persons with disabilities, linguistic minorities, and other groups facing barriers. 48. Articles 87-94 of the Draft Code provide for the approval process of draft normative acts. Article 89 (1) (i) explicitly references assessment of draft normative acts in terms of respect for rights and gender equality, which is welcome. Strengthening the overarching provision on human rights in Article 8 (as mentioned above) of the Draft Code would also reinforce Article 89. Further, respect for rights and gender equality should be considered in all stages of the legislative cycle. It is therefore recommended to integrate gender and diversity perspectives throughout the legislative cycle, gender and diversity impact assessments should be required for all major legislative proposals and ensuring their inclusion in the design, drafting, consultation, and evaluation stages.84

79 See e.g., IPU Assembly, Resolution on Youth Participation In The Democratic Process (2010). 80 With respect to website accessibility, see in particular <Home | Web Accessibility Initiative (WAI) | W3C>. 81 Ratified by the Republic of Moldova on 21 September 2010. 82 OSCE/ODIHR Guidelines on Promoting the Political Participation of Persons with Disabilities (2019). 83 OSCE High Commissioner on National Minorities, Ljubljana Guidelines on the Integration of Diverse Societies (2012). 84 See ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (2024), section 8.1. 20  ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (Aspects Related to the Representative Functions of the Parliament)

49. To fully implement gender mainstreaming in parliamentary processes, the Draft Code should include provisions that ensure the participation of women across all participatory mechanisms, including public consultations, hearings, expert groups, and advisory bodies. This may require proactive outreach to women’s rights organizations and other equality-focused civil society actors. Gender-balanced representation should also be promoted within parliamentary working bodies and leadership structures, in line with the OSCE Action Plan for the Promotion of Gender Equality and the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (CEDAW). The use of sex- disaggregated data, gender-responsive consultation formats, and regular monitoring of gender equality outcomes should be encouraged to strengthen both participation and legislative quality. 50. Training of parliamentarians and parliamentary staff would further support the realization of gender diversity, inclusiveness and non-discrimination. Dedicated resources should be provided for training on inclusive lawmaking and participation, more broadly. Initiatives should be developed to engage with specific groups including women, youth, persons with disabilities and ethnic minorities. Training and resources85 to parliamentary staff should also aim to facilitate engagement with civil society and to promote a culture of inclusivity.

RECOMMENDATION E. To introduce specific provisions within relevant Articles 83, 198-201, 232 aimed at ensuring and proactively facilitating participation from historically marginalized and under-represented groups, including ethnic minorities, persons with disabilities, and Roma and Sinti communities, by addressing potential barriers and promoting accessibility, while having particular regard to gender and intersectionality.

4. THE ROLE AND PARTICIPATION OF EXTERNAL ACTORS IN PARLIAMENTARY PROCESSES

51. Further to the examination of participation and consultation as integral components of Parliament’s representative function (Section 3), this section analyses the specific legal frameworks established by the Draft Code to govern the engagement of key external actors in parliamentary processes. While the preceding sections outlined the general importance of participatory processes to effective representation, translating these principles into practice requires clear and concrete mechanisms that enable meaningful interaction with the general public, civil society, the NHRI, and independent experts. 52. The Draft Code acknowledges the importance of external participation through various mechanisms, including public access to sittings, legislative hearings, consultations, and engagement with specialized actors such as the People’s Advocate and external experts. These elements contribute positively to parliamentary openness. However, while the

85 IPU, Common principles for support to parliaments (2014), principle 7; “Long-term partner engagement will require national staff and resources to complement the sharing of international experience and enhance the knowledge of international staff on the local context. National expertise within partner-sponsored work normally permits a much richer mix of support than would be available from international experts alone.” 21  ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (Aspects Related to the Representative Functions of the Parliament)

general framework for participation is outlined, further procedural refinements are needed to ensure that engagement is systematic, inclusive, transparent, and effective across all stages of the legislative process and parliamentary work more generally. The following sections examine in more detail the specific modalities of participation for the public, CSOs, the NHRI, and independent experts under the Draft Code, and provide recommendations for strengthening these participatory mechanisms in line with international standards and recommendations.

4.1. Participation by the General Public

53. The Draft Code lays important foundations for public participation in parliamentary processes. It affirms the public nature of Parliament’s work (Article 9) and debates (Article 11), mandates the publication of draft laws and committee minutes online (Articles 69 (8) and 81 (2)), and guarantees public access to plenary and committee sittings, subject to security considerations and Standing Bureau regulations (Articles 9 (5), 52, and 55). These provisions contribute to promoting transparency and enabling public scrutiny of parliamentary activities. However, ensuring meaningful public participation requires not only access to information but also opportunities for active engagement and the systematic consideration of public input throughout the lawmaking and other parliamentary processes. 54. A key aspect of public participation is the ability of individuals to directly observe parliamentary proceedings. The Draft Code allows for public attendance at committee and plenary sittings by “interested persons” or “other persons” (Articles 9 (5) and 55 (1)), subject to security measures and rules established by the Standing Bureau. While this reflects a general commitment to openness, the absence of defined criteria for when and how access may be restricted—particularly to committee meetings—creates the potential for inconsistent or overly restrictive application. To ensure genuine openness and informed public scrutiny of parliamentary work, the Draft Code should establish a presumption of public access as the default rule, with subsequent norms regulating access, as well as narrowly defined and clearly articulated restrictions or exceptions for closed sessions. These exceptions should be subject to transparent procedures and made publicly accessible. 55. A specific mechanism for direct public input is provided through the right to petition Parliament, its working bodies, or individual MPs on specified matters (Article 221). This mechanism for direct citizen engagement is commendable. At the same time, the Draft Code could benefit from procedural specifications regarding the handling, processing times, and feedback mechanisms for such petitions, to ensure their practical effectiveness. 56. Legislative hearings, regulated under Article 228, are defined as means for consulting citizens and interested parties on draft normative acts. The requirement for advance public notice (Article 231 (2)) is a positive feature supporting planned participation. Yet, the effectiveness of hearings as a participatory tool requires further procedural elaboration within the Code. Specifically, clarity is needed regarding the process for members of the public to request participation or speaking opportunities, the criteria for selecting speakers beyond those formally invited by the committee (Article 232), and the precise scope for public contribution during the hearing itself, which remains ambiguous under Article 232.

22  ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (Aspects Related to the Representative Functions of the Parliament)

57. The Draft Code makes reference to "public consultations" (e.g., Articles 43 (8), 91 (2), 94 (1)) and sets deadlines for submitting recommendations (Article 200 (3)), implying an expectation of consultative processes beyond hearings. However, it does not elaborate modalities for these consultations (e.g., online platforms, written submissions), neither it establishes clear minimum consultation periods applicable across all legislative initiatives, or how received input is processed and considered by committees. This lack of procedural clarity may lead to inconsistent practices and hinder meaningful engagement. Furthermore, the provisions on expedited procedures (Articles 71-74) do not explicitly safeguard minimum consultation opportunities, risking the circumvention of public input in cases deemed urgent (see also para 41 above). To ensure meaningful engagement, committees may consider applying different forms of consultation depending on the type of stakeholder and the stage of the legislative process. These may include, for example, written calls for input through the parliament's website, roundtable discussions with specific interest groups and the publication of consultation summaries detailing how input was taken into account in the final draft.86

RECOMMENDATION F. To strengthen the framework for public participation, the Draft Code should include clear and detailed procedural standards for key participatory mechanisms, including: (i) the handling, processing, and follow-up of petitions under Article 221; (ii) the conduct of legislative hearings under Articles 228– 232, with transparent procedures for public participation, speaking rights, and selection of contributors; and (iii) the conduct of public consultations under Articles 43 (8), 91 (2), and 94 (1), including standardized methods, minimum timeframes, and guidance on how public input is received, documented, and taken into account.

4.2. Civil Society Participation

58. Civil society, including Civil Society Organizations (CSOs), play an essential role as a partner in the democratic process and a key component of the representative function of parliament. Their contributions enrich legislative quality, enhance transparency and accountability, and promote broader public engagement. The inclusion of Chapter X in the Draft Code, which lays the foundation for cooperation between parliament and civil society, is therefore a positive development. 59. Articles 198 and 199 of the Draft Code outline various forms of cooperation with civil society, such as stakeholder information, consultation, and active participation. Good practice suggests that civil society should be able to contribute not only during hearings but also at earlier and later stages of the legislative cycle—such as pre-legislative agenda setting, committee deliberations, and post-legislative review. Ensuring systematic engagement across these stages would help institutionalize participation and give effect to the Parliament Decision No. 149/2023. 60. Identifying relevant civil society actors is a crucial first step towards meaningful engagement. The Draft Code addresses this through provisions for parliamentary committees to maintain lists of associations 'established in accordance with the law' and interested parties (Article 43 (8)), and for the Secretariat to keep a register of 'registered'

86 ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (2024), paras. 175-180 23  ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (Aspects Related to the Representative Functions of the Parliament)

CSOs (Article 197 (3)). While establishing such lists is a reasonable step, the emphasis on legal establishment or registration could potentially limit engagement to more formalized entities, excluding grassroots movements or newly formed groups. To ensure inclusiveness, the lists envisaged in Articles 43 (8) and 197 (3) should allow for flexibility and openness, potentially through regular updates and transparent criteria for inclusion, reflecting the approach mentioned in Parliament Decision No. 149/2023, and by remaining open to less formalized associations that may not be officially registered. Furthermore, the Parliament should provide publicly available information detailing how these lists are compiled and utilized in practice when selecting specific civil society organizations for engagement, thereby ensuring the process is transparent and avoids potential bias, aligning with broad and non-discriminatory participation. 61. While Chapter X provides a basis for co-operation, translating this into practice requires structured procedures.87 While Article 267 of the Draft Code assigns the Secretariat responsibility for organizing communication with civil society, this provision lacks sufficient detail. It would benefit from the adoption of clear and publicly available engagement guidelines—ideally developed in consultation with civil society—setting out the objectives, formats, timelines, and follow-up mechanisms for participation. The Parliament could also consider establishing a dedicated liaison role or contact point within the Secretariat to co-ordinate participation, provide guidance on parliamentary processes, and support accessibility and inclusiveness. 62. Civil society is referenced explicitly in the Draft Code in relation to the work of committees. Article 44 (d), provides that standing committee chairpersons may invite CSO representatives to participate in committee work. Article 83 allows for the committee members to invite civil society representatives to committee meetings and organize consultation meetings. This is a positive inclusion. While the Committee Chairperson may play a coordinating role, particularly for more in-depth or formalized engagement such as participation in working groups (e.g., under Article 43 (7)), the broad discretionary power seemingly vested in the Chairperson by Article 44 (d), if not guided by a clear framework, may risk selective engagement. As noted above, the Draft Code should be accompanied by clear procedures and guiding criteria for engaging with and inviting civil society to engage with parliamentary committees. 63. Participation in parliamentary hearings is another important avenue for civil society engagement. Article 232 allows for external contributions during hearings, however does not establish a clear process through which civil society can request participation. To ensure openness and predictability, the Draft Code should include procedural guarantees enabling civil society to register for hearings, and require that hearings be publicized in advance. Furthermore, hearing reports under Article 233 should reflect the contributions made by civil society and outline how these were considered in the legislative process. 64. As previously addressed in Section 4.1 (see para. 55), the Draft Code grants the right to petition Parliament, including by civil society (Article 221). However, from a civil society perspective, the absence of procedural detail—such as clear timelines, acknowledgement of receipt, and mandatory responses—may reduce the utility of petitions as a tool for engagement. To ensure transparency and accountability, Article

87 ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (2024), Principle 7; Council of Europe, Code of Good Practice for Civil Participation in the Decision-Making Process (2009). 24  ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (Aspects Related to the Representative Functions of the Parliament)

221 should be amended to provide specific guidance on how civil society petitions are submitted, processed, and acted upon. 65. Moreover, civil society participation often requires specific accommodations, including financial and logistical support. Underrepresented groups in particular may lack the capacity or resources to participate effectively. Parliament should consider measures to ensure that all civil society actors, including those from remote regions or representing marginalized communities, can access and contribute to legislative processes on an equal footing. Such measures might include covering reasonable participation costs, offering digital access options, and ensuring documents and events are accessible to persons with disabilities. 66. Civil society may also be engaged in parliamentary procedures beyond the lawmaking process, including in the consideration of candidates for public office. Transparency and openness in such procedures are essential to building public trust and ensuring the quality and legitimacy of appointments. Articles 204–205 of the Draft Code could be strengthened by explicitly providing for civil society input in the consideration of candidates, particularly for appointments to oversight bodies or other roles requiring public confidence. While such engagement may not be suitable for all public offices, the Draft Code could introduce a feedback mechanism or consultation process for key appointments. This would enable civil society to contribute views and reinforce accountability, without imposing binding obligations on decision-makers. 67. As discussed in Section 4.1 the Draft Code provides that civil society input may be submitted during consultations (Article 200 (1)), and Article 91 (2) requires committee reports to include summaries and justifications. However, these provisions do not establish a clear feedback loop tailored to civil society participants. To strengthen trust and encourage continued engagement, Chapter X should be amended to require that consultation outcomes are proactively communicated to civil society actors—particularly where their proposals are not accepted—along with accessible, timely justifications. Where the complexity of the legislation and the volume of public input make providing such individualized detail impracticable, the Parliament should ensure that a summary outlining the main categories of proposals and the principal reasons for the non- acceptance is communicated to participating civil society actors. Such feedback should be made publicly available in a consistent manner.

RECOMMENDATION G. To enhance the inclusiveness and accessibility of civil society engagement by amending Articles 43 (8) and 197 (3) to require transparent and objective criteria for parliamentary lists/registers of CSOs, with the possibility to include informal groups or movements, and by amending Chapter X to include proactive outreach and clear modalities for civil society involvement in parliamentary planning and policy development, in line with Parliament Decision No. 149/2023 and international standards.

RECOMMENDATION H. To strengthen procedural guarantees for civil society participation by amending Articles 44(d), 83, 221, and 232 to establish clear procedures and objective criteria for civil society to i) be invited to and participate in committee work and parliamentary hearings, ii) register for participation in hearings, and iii) have

25  ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (Aspects Related to the Representative Functions of the Parliament)

petitions processed effectively, including defined timelines and requirements for parliamentary response.

RECOMMENDATION I. To ensure civil society input is meaningfully acknowledged through amendments to Chapter X and Article 200, by considering to establish a formal feedback mechanism requiring Parliament to inform about results of consultations, including information about the rejected proposals, and to make this information publicly accessible in a timely and consistent manner.

4.3. People’s Advocate

68. NHRIs, such as Moldova’s People’s Advocate, play a key role in supporting parliamentary participation and promoting inclusive, rights-based lawmaking and parliamentary activities. As independent bodies mandated to promote and protect human rights and potentially contribute to legislative developments – in the case of Moldova, their effective co-operation with parliament is an important element of democratic representation.88 International standards—including the Paris Principles, the Venice Principles,89 and the OSCE/ODIHR Guidance Tool on Strengthening the Resilience of NHRIs90—encourage structured and predictable mechanisms to ensure NHRI participation in parliamentary processes, especially where legislation has human rights implications. In the Moldovan context, the mandate and duties of the People’s Advocate are defined by Law No. 52/2014.91 The Draft Code provides a number of references to this institution but does not yet fully reflect or operationalize the Advocate’s participatory role within the legislative process. 69. Article 213 (3) of the Draft Code recognizes the People’s Advocate as an actor in the exercise of indirect parliamentary scrutiny, as regulated by Law No. 52/2014. While this corresponds to the Advocate’s oversight mandate, it does not reflect the broader advisory and participatory roles that the Advocate may play in relation to draft legislation. In particular Article 11(c) of the Law No, 52/2014 explicitly grants the Advocate the right “to attend and take the floor (speak) at the meetings of the Parliament”, and Article 11(d) confers the right “to submit recommendations to the Parliament ... for the improvement of legislation in the field of ensuring human rights and freedoms”. These rights are further supported by general access provisions, such as attending meetings of parliamentary subdivisions under Article 11 (h). To align with international standards, including the Venice Principles and ODIHR’s guidance, the Draft Code could more clearly articulate that co-operation with the Advocate should include structured

88 General Assembly, Principles relating to the Status of National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights (Paris Principles), adopted by UNGA Resolution 48/134 of 20 December 1993, esp. under “Competence and responsibilities” 3 (a). 89 Council of Europe, European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), Principles on the Protection and Promotion of the Ombudsman Institution (“Venice Principles”), CDL-AD(2019)005, Principles 18 and 22. 90 OSCE/ODIHR, Strengthening the Resilience of NHRIs and Responding to Threats – Guidance Tool (2022), p. 21-22. 91 Law No. 52/2014 on the People’s Advocate (Ombudsman), adopted on 3 April 2014.Moldova, available: LP52/2014. 26  ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (Aspects Related to the Representative Functions of the Parliament)

involvement in the legislative process, especially in areas with significant human rights implications. 70. Article 230 (4) allows standing committees to conduct supervisory hearings based on reports submitted by the People’s Advocate. This provision supports post-factum scrutiny, but its application appears limited to retrospective analysis. In line with good practices in democratic lawmaking, parliamentary committees may benefit from engaging the People’s Advocate also in ex ante deliberations, especially when draft legislation under review raises complex human rights questions. A broader formulation could help ensure that committee hearings not only follow reports of violations but also include preventive, consultative engagement during legislative review. To facilitate timely engagement, the Draft Code could also require that the People’s Advocate be systematically notified of committee agendas, particularly where human rights-related matters are under consideration 71. Article 237 of the Draft Code regulates the submission and hearing of the Advocate’s annual report, which is to be presented to Parliament by 15 March and may be followed by a decision. Notably, Article 237 (5) of the Draft Code empowers Parliament to request additional information and follow-up from the Advocate, including targeted investigations or clarification of issues raised in the report. While this is a welcome provision for enhancing post-report accountability, neither the Law on People’s Advocate nor the Draft Code requires Parliament to respond specifically to recommendations or findings made in the report. Parliament may wish to consider amending Article 237 to include an additional paragraph that encourages a formal response process—such as requiring the competent standing committee to consider and, where appropriate, issue a written response to the recommendations contained in the report. Additionally, to further enhance parliamentary engagement and in line with good practice, dedicated plenary debates could be considered for particularly significant findings or recommendations within the Advocate’s report. This would contribute to institutional dialogue, strengthen the follow-up function of Parliament, and align more closely with Venice Principle 22, which emphasizes the importance of appropriate follow-up to Ombudsman proposals. 72. Article 55 (1) lists the People’s Advocate among those permitted to attend public sittings of Parliament, alongside other institutional actors and observers. While this reflects the Advocate’s general access rights, it does not clarify the scope or nature of participation. Given that Law No. 52/2014 provides for the Advocate to attend and speak at parliamentary sittings, it may be helpful for the Draft Code to explicitly affirm this right, ensuring clarity in practice and reducing reliance on interpretative discretion. 73. Article 83(1) of the Draft Code regulates participation in committee proceedings. It allows committees to invite representatives of public authorities, specialists, and other interested persons. The provision does not explicitly name the Advocate or cross- reference relevant legal provisions from Law No. 52/2014—specifically Article 27, which grants the Advocate the right to provide opinions on draft legislation, and Article 29, which sets out the Advocate’s role in submitting public reports relevant to parliamentary scrutiny. To ensure legal clarity and consistent practice, Parliament may wish to amend Article 83 (1) to explicitly mention the People’s Advocate as one of the actors who may participate in committee deliberations, particularly when proposed legislation concerns fundamental rights and freedoms. 74. While Law No. 52/2014 provides the legal basis for many of the Advocate’s powers, the Draft Code on the Organization and Functioning of Parliament plays a distinct role in setting out the internal procedures through which Parliament exercises its functions. To 27  ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (Aspects Related to the Representative Functions of the Parliament)

ensure that the rights and responsibilities established in Law No. 52/2014 are realized in practice, they also need to be reflected procedurally in the Draft Code. Without corresponding provisions in the Code, implementation may be inconsistent or subject to discretionary interpretation, which can diminish the effectiveness of the Advocate’s engagement and weaken participatory lawmaking.

RECOMMENDATION J. To harmonize the provisions of the Draft Code with international standards on the role of national human rights institutions, by ensuring that the participatory and advisory functions of the People’s Advocate are procedurally reflected across relevant provisions of the Draft Code, particularly those regulating committee engagement, parliamentary scrutiny, and follow-up to institutional reports with due regard for the independence of the Advocate.

4.4. Participation of Experts

75. The engagement of independent and qualified experts is essential for ensuring evidence- based, effective, and rights-compliant legislation. According to the ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking, parliaments should be open for inclusion of expert input throughout all stages of the legislative cycle92—ranging from the initial drafting of laws, through committee deliberations and hearings, to ex-post evaluations. Given the complexity of contemporary legislation, additional technical information or expertise provided by extra-institutional actors can also help inform policymakers about different policy choices.93 Expertise may be sourced from academia, professional associations, civil society, regional or international organizations or ad hoc commissions, and should encompass technical, legal, scientific, human rights, and socio-economic dimensions, particularly for complex or high-impact laws. 76. The Draft Code acknowledges the value of expert input across several stages of the legislative process. Standing committees may form working groups and invite experts to participate in meetings (Articles 43 (7), 44 (d), 83 (1)), including during parliamentary hearings (Articles 228 (1), 232). Experts may also contribute to ex-post evaluations and inquiries (Articles 227 (9), 245), and parliamentary factions may consult experts independently (Article 24 (5)). These provisions collectively represent a positive foundation for integrating expert advice into parliamentary processes. At the same time, the Draft Code could be strengthened to ensure that expert participation is inclusive and transparent through all stages of the legislative process. 77. A notable gap is the absence of defined criteria for the selection of experts invited to participate in committee work or working groups (Articles 43 (7), 44 (d), and 83 (1)). The ODIHR Guidelines recommend that institutions “have procedures in place to ensure diversity and objectivity with respect to the experts who are proactively invited,” and that selection should be “based on neutral and objective criteria” to ensure “a range of views is heard on a given topic by a plurality of different experts from diverse backgrounds.”94 In the absence of such safeguards, there is a risk that the selection process may lack

92 ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (2024), paras. 87-88 93 Ibid, para. 85 94 ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (2024), para. 88 28  ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (Aspects Related to the Representative Functions of the Parliament)

transparency or consistency, which could affect the perceived impartiality, quality, and credibility of the expert advice informing parliamentary deliberations. 78. The Draft Code does not require standing committees or working groups to maintain a publicly accessible register of experts consulted or to publish information about the selection process or the terms of reference for expert engagements. Furthermore, while expert input might be implicitly reflected in committee summaries (Article 91(2)) or hearing reports (Article 233), there is no explicit requirement to make formal expert opinions or reports publicly available, nor to systematically disclose expert affiliations. Transparency in the use of external expertise is essential for safeguarding public confidence in legislative deliberations, ensuring accountability, and demonstrating that a plurality of perspectives has been considered. 79. Moreover, while the engagement of external expertise may largely remain discretionary, the Draft Code could benefit from better guidance, clear criteria or procedures for experts’ selection and engagement. While the Parliament possesses internal legal expertise via the Directorate-General for Legal Affairs (Article 89), this may be insufficient for legislation with significant technical, economic, or societal implications. Establishing a more structured approach to identifying when and how external expert input is sought especially when it concerns complex or high-impact draft laws—would help ensure that lawmaking is consistently informed by relevant, high-quality evidence in line with the ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking.

RECOMMENDATION K. To consider further enhancing the framework for expert engagement, it is advisable to include in the Draft Code clear, objective, and publicly available guidance for selecting experts based on competence, independence, relevance, and diversity, while requiring public disclosure of expert affiliations and substantive contributions, and promoting integration of expert advice into parliamentary deliberations, especially where it concerns complex or high-impact legislation.

[END OF TEXT]

29

Varșovia,7 iulie 2025 Opinie-Nr: GEN-MDA/521/2025 [SA]

AVIZUL BIROULUI ODIHR CU REFERIRE LA PROIECTUL DE COD CU PRIVIRE LA ORGANIZAREA ȘI FUNCȚIONAREA PARLAMENTULUI REPUBLICII MOLDOVA (ASPECTELE PRIVIND FUNCȚIILE REPREZENTATIVE ALE PARLAMENTULUI)

REPUBLICA MOLDOVA Prezenta opinie a beneficiat de contribuțiile Dr. Kirsten Roberts Lyer, Directoare a Programului pentru Drepturile Omului, Departamentul Facultății de Drept, Universitatea Central Europeană și Dnei Alice Thomas, expert principal în domeniul dreptului internațional și drepturile omului.

Bazată pe o traducere neoficială în limba engleză a Codului, comandată de Biroul ODIHR.

Biroul OSCE pentru Instituții democratice și Drepturile omului

Ul. Miodowa 10, PL-00-251 Varșovia Tel. birou: +48 22 520 06 00 www.legislationline.org Avizul Biroului ODIHR cu referire la Proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (aspectele privind funcțiile reprezentative ale Parlamentului)

REZUMATUL EXECUTIV ȘI RECOMANDĂRILE-CHEIE

Biroul ODIHR salută inițiativa Parlamentului Republicii Moldova de a întreprinde o reformă fundamentală a Parlamentului prin intermediul Codului cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului (denumit în continuare "Proiectul de Cod") în vederea sporirii gradului de deschidere, transparență, responsabilitate și incluziune a instituției. Proiectul de Cod include o serie de caracteristici pozitive care sprijină funcția reprezentativă a Parlamentului. Printre acestea se numără recunoașterea drepturilor și libertăților omului ca principii fundamentale ale activității parlamentare, instituirea unor mecanisme de implicare a societății civile și a publicului, cum ar fi audierile, petițiile și consultările, precum și dispozițiile cu privire la cooperarea cu instituțiile și experții independenți de supraveghere. În special, capitolul X privind cooperarea cu societatea civilă și mai multe dispoziții privind transparența și accesul public creează o bază solidă pentru o desfășurare mai deschisă, participativă și incluzivă a proceselor parlamentare. În același timp, există domenii în care pot fi aduse îmbunătățiri pentru a promova o mai mare implicare a publicului larg, a instituției naționale pentru drepturile omului și a societății civile, pentru a consolida funcția reprezentativă a Parlamentului în general. Unele dintre mecanismele introduse de Proiectul de cod poartă în mare măsură caracter discreționar și nu conțin specificitatea procedurală necesară pentru a asigura implicarea sistematică, coerentă și incluzivă a Parlamentului în exercitarea funcțiilor sale, în toate etapele legislative. Consolidarea Proiectului de cod prin includerea unor proceduri mai detaliate pentru reglementarea contribuției publicului, mecanismelor de feedback transparente și semnificative și a unei cooperări structurate cu societatea civilă și alte părți interesate relevante ar contribui la instituționalizarea activității parlamentare incluzive și participative. În special, Proiectul de cod ar trebui consolidat pentru a facilita participarea grupurilor subreprezentate și marginalizate și pentru a asigura accesibilitatea și incluziunea tuturor segmentelor societății. În plus, acesta ar trebui să reflecte în mod explicit rolul consultativ al Avocatului Poporului în deliberările legate de drepturile omului. Aceste îmbunătățiri sunt esențiale pentru consolidarea funcției reprezentative a Parlamentului. Mai precis, și suplimentar celor menționate mai sus, Biroul ODIHR face următoarele recomandări pentru a consolida în continuare dispozițiile Proiectului de cod privind funcția reprezentativă a Parlamentului: A. Includerea unei referiri exprese privind procesele participative și favorabile incluziunii drept unul dintre principiile directoare ale activității parlamentare în temeiul secțiunii 2 din Proiectul de cod, pentru a consolida funcția reprezentativă a Parlamentului; [punctul 22] B. Armonizarea dispozițiilor Proiectului de cod cu Decizia Parlamentului nr. 149/2023 prin reflectarea explicită a principiilor acesteia privind dialogul civic, incluziunea și transparența și prin operaționalizarea mecanismelor sale participative în toate dispozițiile relevante ale Proiectului de cod; [punctul 24] C. Pentru a consolida transparența parlamentară, accesibilitatea și implicarea publicului, ar putea fi luată în considerare integrarea în Proiectul de cod a unor proceduri clare și obligatorii pentru schimbul proactiv de informații. Acestea ar

2 Avizul Biroului ODIHR cu referire la Proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (aspectele privind funcțiile reprezentative ale Parlamentului)

trebui să asigure accesul public structurat și în timp util la documentele legislative și la oportunitățile de consultare, inclusiv prin utilizarea instrumentelor digitale, cum ar fi platformele online pentru comentariile publicului cu privire la proiectele de legi - introducând în același timp măsuri de atenuare a riscului de decalaj digital. Proiectul de cod ar trebui să prevadă, de asemenea, disponibilitatea documentelor-cheie în formate accesibile și, după caz, accesul la aceste documente în limbile minorităților. Aceste dispoziții ar trebui să fie aliniate la Legea Republicii Moldova privind accesul la informațiile de interes public și la Legea nr. 239/2008 privind transparența în procesul decizional, care consolidează obligațiile legate de accesul, consultarea și participarea publicului. [punctele 33-35] D. Modificarea Proiectului de cod pentru a include standardele minime clare pentru realizarea unei consultări publice semnificative și favorabile incluziunii, cum ar fi reglementarea privind perioadele de preaviz adecvate, de un format accesibil și acțiuni de informare specifice și proactive adresate părților interesate afectate și/sau subreprezentate. Proiectul de cod ar trebui, de asemenea, să solicite în mod explicit ca orice excepție de la consultările publice să fie însoțită de o motivație clar justificată, să includă forme alternative de consultare publică rapidă și să fie în conformitate cu principiile stabilite în Decizia Parlamentului nr. 149/2023; [punctele 40-42] E. Introducerea unor dispoziții specifice în cadrul articolelor relevante 83, 198- 201 și 232 din Proiectul de cod, menite să asigure și să faciliteze în mod proactiv participarea grupurilor marginalizate istoric și subreprezentate, inclusiv a minorităților etnice, a persoanelor cu handicap și a comunităților de romi și sinti, prin abordarea potențialelor bariere și promovarea accesibilității, acordând în același timp o atenție deosebită genului și intersecționalității; [punctele 46-48] F. Pentru a consolida cadrul de participare a publicului, Proiectul de cod ar trebui să includă standarde procedurale clare și detaliate pentru principalele mecanisme participative, inclusiv: 1. gestionarea, prelucrarea și urmărirea petițiilor în temeiul articolului 221; 2. desfășurarea audierilor legislative în temeiul articolelor 228-232, cu proceduri transparente pentru participarea publicului, dreptul de a lua cuvântul și selectarea contribuitorilor; și 3. desfășurarea consultărilor publice în temeiul articolului 43 alineatul (8), al articolului 91 alineatul (2) și al articolului 94 alineatul (1), inclusiv metodele standardizate, termenele minime și orientările privind modul în care contribuția publicului este primită, documentată și luată în considerare; [punctele 54-57] G. Sporirea gradului de incluziune și accesibilitate a implicării societății civile prin modificarea articolului 43 alineatul (8) și a articolului 197 alineatul (3) din Proiectul de cod pentru a impune criterii transparente și obiective pentru listele/registrele parlamentare ale organizațiilor societății civile (OSC), cu posibilitatea de a include grupuri sau mișcări informale, precum și prin modificarea capitolului X pentru a include acțiuni proactive de informare și modalități clare de implicare a societății civile în planificarea parlamentară și elaborarea politicilor, în conformitate cu Decizia Parlamentului nr. 149/2023 și cu standardele internaționale; [punctul 60]

3 Avizul Biroului ODIHR cu referire la Proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (aspectele privind funcțiile reprezentative ale Parlamentului)

H. Consolidarea garanțiilor procedurale pentru participarea societății civile prin modificarea articolelor 44 litera (d), 83, 221 și 232 pentru a stabili proceduri clare și criterii obiective pentru ca OSC i) să fie invitate și să participe la lucrările comisiilor și la audierile parlamentare, ii) să se înregistreze pentru participarea la audieri și iii) petițiile să fie prelucrate eficient, inclusiv termenele și cerințele clar definite pentru răspunsul Parlamentului; [punctele 62-64] I. Să se asigure că contribuția societății civile este recunoscută în mod corespunzător prin amendamentele la capitolul X și la articolul 200, luându- se în considerare stabilirea unui mecanism formal de feedback care să solicite Parlamentului să informeze cu privire la rezultatele consultărilor, inclusiv să acorde informații despre propunerile respinse, și să facă aceste informații accesibile publicului în timp util și în mod consecvent; [punctul 67] J. Armonizarea dispozițiilor Proiectului de cod cu standardele internaționale privind rolul instituțiilor naționale pentru drepturile omului, prin asigurarea faptului că funcțiile participative și consultative ale Avocatului Poporului sunt reflectate procedural în toate dispozițiile relevante ale Proiectului de cod, în special cele care reglementează implicarea comisiilor, controlul parlamentar și monitorizarea rapoartelor instituționale, cu respectarea independenței Avocatului Poporului. [punctele 69-70] K. Pentru a se lua în considerare îmbunătățirea în continuare a cadrului pentru implicarea experților, este recomandabil să se includă în Proiectul de cod dispoziții clare, obiective și accesibile publicului pentru selectarea experților pe baza competenței, independenței, relevanței și diversității, reglementându- se în același timp divulgarea publică a afilierilor experților și a contribuțiilor substanțiale și promovându-se integrarea consultanței experților în deliberările parlamentare, în special atunci când se are în vedere legislația complexă sau cu impact sporit. [punctele 76-79] Acestea și alte recomandări sunt incluse în textul prezentei opinii, fiind evidențiate cu caractere aldine.

Ca parte a mandatului său de a acorda asistență statelor participante la OSCE în punerea în aplicare a angajamentelor lor privind dimensiunea umană a OSCE, Biroul ODIHR examinează, la cerere, proiectele de legi și legile existente pentru a evalua conformitatea acestora cu standardele internaționale privind drepturile omului și cu angajamentele OSCE și oferă recomandări concrete pentru îmbunătățire.

4 Avizul Biroului ODIHR cu referire la Proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (aspectele privind funcțiile reprezentative ale Parlamentului)

Conținut I. I NTRODUCERE ........................................................................ 6 II. D OMENIU L DE APLICARE AL OPINIEI ....................................... 7 III. A NALIZA JURIDICĂ ȘI RECOMANDĂRI LE ................................... 8 1. Standardele internaționale relevante privind drepturile omului și angajamentele OSCE privind dimensiunea umană ................................................. 8 2. Context................................................................................................................. 12 3. Funcția reprezentativă a Parlamentului ........................................................ 14 3.1. Deschiderea și transparența ................................................................................... 15 3.2. Participarea și consultarea ................................................................................... 17 3.3. Incluziunea ........................................................................................................... 20 4. Rolul și participarea actorilor externi în procesele parlamentare ........................... 22 4.1. Participarea publicului larg ................................................................................. 23 4.2. Participarea societății civile ................................................................................. 24 4.3. Avocatul poporului ............................................................................................... 27 4.4. Participarea experților .......................................................................................... 30

5  I. INTRODUCERE

1. Pe parcursul anului 2024, reprezentanții Biroului OSCE pentru Instituții Democratice și Drepturile Omului (denumit în continuare "ODIHR") și Președintele Comisiei pentru afaceri juridice, numiri și imunități a Parlamentului Republicii Moldova au discutat modalitățile de susținere a reformei parlamentare, a unei guvernări democratice mai consolidate și a participării politice incluzive în Republica Moldova. În timpul unei vizite de țară a reprezentanților ODIHR în Republica Moldova în septembrie 2024, șeful Comisiei menționate mai sus a reiterat interesul de a solicita ODIHR să pregătească o revizuire juridică a Proiectului de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (denumit în continuare "Proiectul de cod"). Aceasta face parte din efortul de reformare fundamentală a Parlamentului în vederea sporirii deschiderii, transparenței, responsabilității și incluziunii instituției. 2. Pe 26 septembrie 2024, ODIHR și-a confirmat disponibilitatea de a evalua conformitatea Proiectului de cod cu standardele internaționale privind drepturile omului și cu angajamentele OSCE privind dimensiunea umană. Luându-se în considerare domeniul vast de aplicare a Proiectului de cod, ODIHR a informat, de asemenea, că vor fi pregătite mai multe opinii juridice privind diferitele componente ale Proiectului de cod.1 Aceste analize juridice ar trebui citite împreună cu cele două opinii ale ODIHR cu privire la Proiectul de lege privind statutul, conduita și etica deputaților în Parlamentul Republicii Moldova, publicate în 2024.2 3. Prezenta opinie a fost elaborată ca răspuns la solicitarea de mai sus. ODIHR a efectuat această evaluare în cadrul mandatului său de a asista statele participante la OSCE în punerea în aplicare a angajamentelor lor privind dimensiunea umană a OSCE. 3Această evaluare juridică a fost finanțată de Proiectul Instituții democratice mai puternice în țările

1 Aceste revizuiri juridice se concentrează pe procedura legislativă (capitolul III), procedura de revizuire a Constituției (capitolul IV), procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război (capitolul V), relațiile interinstituționale cu alte puteri (capitolele VI-IX și XI-XII din Proiectul de cod), controlul parlamentar (titlul III din Proiectul de cod), rolul reprezentativ al parlamentului și cooperarea cu societatea civilă (capitolul X) și/sau o combinație a acestora și a altor aspecte, după cum se consideră adecvat. 2 A se vedea ODIHR, Opinia privind anumite dispoziții ale proiectului de lege privind statutul, conduita și etica deputaților Republicii Moldova (26 martie 2024), în engleză și în română; și Opinia privind proiectul de lege privind statutul, conduita și etica deputaților Republicii Moldova (11 decembrie 2024), în engleză și în română. 3 A se vedea în special angajamentele specifice ale OSCE privind dimensiunea umană referitoare la instituțiile democratice și participarea la procesele decizionale publice, inclusiv Documentul Reuniunii de la Copenhaga a Conferinței privind dimensiunea umană a CSCE (1990), care prevede "Printre acele elemente ale justiției care sunt esențiale pentru exprimarea deplină a demnității inerente și a drepturilor egale și inalienabile ale ființelor umane se numără (...) legislația, adoptată la sfârșitul unei proceduri publice, și reglementările care vor fi publicate, acestea fiind condițiile aplicabilității lor. Aceste texte vor fi accesibile tuturor" (par. 5.8); și Documentul Reuniunii de la Moscova a Conferinței privind dimensiunea umană a CSCE (1991), care prevede "Legislația va fi formulată și adoptată ca rezultat al unui proces deschis care reflectă voința poporului, fie direct, fie prin reprezentanții săi aleși" (par. 18.1). De asemenea, statele participante la OSCE s-au angajat în mod specific să asigure șanse egale pentru participarea efectivă la viața politică și publică a femeilor, a persoanelor aparținând minorităților naționale, a romilor și sintilor, în special a femeilor de etnie romă și sinti, a persoanelor cu handicap; a se vedea, de exemplu, OSCE, Planul de acțiune pentru promovarea egalității de gen, adoptat prin Decizia nr. 14/04, MC.DEC/14/04 (2004), par. 44(d); Planul de acțiune al OSCE din 2003 privind îmbunătățirea situației romilor și sintilor în spațiul OSCE, par. 88; Consiliul Ministerial al OSCE, Decizia nr. 4/13 privind intensificarea eforturilor OSCE de punere în aplicare a Planului de acțiune privind îmbunătățirea situației romilor și sintilor în spațiul OSCE, cu un accent deosebit pe femeile, tinerii și copiii romi și sinti (2013), par. 4.2; Raportul Reuniunii CSCE a experților privind minoritățile naționale (Geneva, 1991); Documentul de la Moscova din 1991 OSCE/CSCE , par. 41. A se vedea, de asemenea, Decizia OSCE nr. 7/08 privind consolidarea în continuare a statului de drept în spațiul OSCE (2008), punctul 4, în care Consiliul Ministerial "[î]ncurajează statele participante, cu asistența, după caz, a structurilor executive relevante ale OSCE, în conformitate cu mandatele lor și în limita resurselor existente, să continue și să își intensifice eforturile de a face schimb de informații și bune practici și de a consolida statul de drept [în ceea ce privește] responsabilitatea instituțiilor și funcționarilor de stat, respectarea statului de drept în administrația publică[...]". Avizul Biroului ODIHR cu referire la Proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (aspectele privind funcțiile reprezentative ale Parlamentului)

Parteneriatului Estic, un proiect ODIHR susținut și finanțat de Uniunea Europeană și cofinanțat de Guvernul Franței, Italiei, Norvegiei, Elveției.4

II. DOMENIUL DE APLICARE AL OPINIEI

4. Opinia se referă doar la Proiectul de cod supus revizuirii, cu un accent deosebit pe aspectele legate de funcția reprezentativă a Parlamentului, inclusiv angajamentul față de public, organizațiile societății civile (OSC), instituția națională pentru drepturile omului (Avocatul Poporului) și experții independenți. Astfel delimitată, Opinia nu constituie o examinare completă și exhaustivă a întregului proiect de cod, nici a cadrului juridic și instituțional care reglementează activitatea Parlamentului în Republica Moldova. Prezenta opinie ar trebui citită împreună cu celelalte opinii ale ODIHR privind acest proiect de cod, care abordează următoarele subiecte: procedura legislativă (capitolul III din Proiectul de cod), procedura de revizuire a Constituției (capitolul IV din Proiectul de cod), procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război (capitolul V din Proiectul de cod), raporturile interinstituționale (capitolele VI-XII din Proiectul de cod) și controlul parlamentar (titlul III din Proiectul de cod). 5. Opinia ridică probleme-cheie și oferă indicații cu privire la domeniile de preocupare. Din motive de concizie, aceasta se concentrează în principal pe dispozițiile care necesită modificări sau îmbunătățiri, și nu pe aspectele pozitive ale Proiectului de cod. Prezenta analiză juridică se bazează pe standardele, normele și recomandările internaționale și regionale privind drepturile omului și statul de drept, precum și pe angajamentele OSCE relevante privind dimensiunea umană și cele mai bune practici internaționale. 6. În plus, în conformitate cu Convenția privind eliminarea tuturor formelor de discriminare împotriva femeilor5 (CEDAW) și cu Planul de acțiune al OSCE din 2004 pentru promovarea egalității de gen6 și cu angajamentele de a integra egalitatea de gen în activitățile, programele și proiectele OSCE, precum și cu Orientările ODIHR privind legiferarea democratică pentru legi mai bune (denumite în continuare "Orientările ODIHR privind legiferarea democratică"),7 prezenta opinie integrează, după caz, perspectiva de gen și diversitate.

4 Conținutul acestei analize juridice reprezintă doar punctul de vedere al ODIHR, iar Comisia Europeană nu își asumă nicio responsabilitate pentru uzul informațiilor pe care această Opinie le conține. Instituții democratice mai puternice în țările Parteneriatului estic este un proiect pe patru ani, implementat între 1 ianuarie 2024 și 31 decembrie 2027. Proiectul are obiectivul de a sprijini instituțiile și procesele democratice din Armenia, Azerbaidjan, Belarus*, Georgia, Republica Moldova și Ucraina pentru a fi mai incluzive, responsabile, rezistente, transparente, conforme cu drepturile omului și statul de drept. În cadrul acestui proiect, statelor li se va oferi asistență pentru a beneficia de întreaga gamă de instrumente a ODIHR. Acestea vor fi furnizate în conformitate cu mandatul ODIHR și cu metodologia stabilită, precum și în sinergie cu prioritățile UE în regiune. Acest lucru va permite statelor să pună în aplicare politici mai eficace și mai eficiente, precum și să evalueze progresele înregistrate în direcția unor instituții democratice responsabile și favorabile incluziunii, a unor sisteme de integritate publică mai puternice, a unor cadre juridice conforme cu drepturile omului, a reglementării partidelor politice, precum și a participării grupurilor subreprezentate istoric la viața politică și la procesul decizional. * În punerea în aplicare a activităților, se va lua în considerare faptul că UE a încetat să mai colaboreze cu reprezentanții oficiali ai organelor publice și ai întreprinderilor de stat din Belarus, în urma concluziilor Consiliului din 12 octombrie 2020 și a concluziilor Consiliului European din februarie 2022. 5 A se vedea Convenția ONU privind eliminarea tuturor formelor de discriminare împotriva femeilor (denumită în continuare "CEDAW"), adoptată prin Rezoluția 34/180 a Adunării Generale la 18 decembrie 1979. Republica Moldova a aderat la Convenție pe 1 iulie 1994. 6 A se vedea Planul de acțiune al OSCE pentru promovarea egalității de gen, adoptat prin Decizia nr. 14/04, MC.DEC/14/04 (2004), par. 32. 7 ODIHR, Orientările ODIHR privind legiferarea democratică pentru legi mai bune (2024), Principiul 3: Respectarea drepturilor omului, prevede că "procesul legislativ ar trebui să fie incluziv și să integreze perspectivele de gen și de diversitate pe tot parcursul ciclului legislativ pentru a asigura rezultate echitabile și un impact pozitiv asupra egalității de gen, diversității și drepturilor omului... pentru a vedea dacă răspunde nevoilor diferite ale femeilor, bărbaților și diferitelor grupuri sociale, în special grupurilor care sunt marginalizate

7 Avizul Biroului ODIHR cu referire la Proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (aspectele privind funcțiile reprezentative ale Parlamentului)

7. Prezenta opinie se bazează pe o traducere neoficială în limba engleză a Proiectului de cod, care este atașată la prezentul document ca anexă. Pot apărea erori de traducere. În cazul în care opinia este tradusă în altă limbă, versiunea în limba engleză va prevala. 8. Luându-se în considerare cele de mai sus, ODIHR ar dori să sublinieze că prezenta opinie nu împiedică ODIHR să formuleze în viitor recomandări sau comentarii scrise sau orale suplimentare cu privire la subiectele respective în Moldova.

III. ANALIZA JURIDICĂ ȘI RECOMANDĂRILE

1. STANDARDELE INTERNAȚIONALE RELEVANTE PRIVIND DREPTURILE OMULUI ȘI ANGAJAMENTELE OSCE PRIVIND DIMENSIUNEA UMANĂ

9. Respectarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale este o parte esențială a democrației și a statului de drept. În plus, statele participante la OSCE au recunoscut că drepturile omului sunt cel mai bine respectate în societățile democratice, în care deciziile sunt luate cu transparență maximă și participare largă8 și că pluralismul politic,9 și responsabilitatea publică sunt elementele esențiale ale unui sistem politic democratic.10 Aceste principii stau la baza legitimității instituțiilor parlamentare și sunt fundamentale pentru asigurarea unei guvernări eficiente, transparente, incluzive și reprezentative. 10. Parlamentele sunt pilonii fundamentali ai democrației. Ele întruchipează reprezentarea esențială și democratică a poporului, instituționalizează funcțiile legislative ale statului și asigură o supraveghere critică a executivului. Angajamentele OSCE privind dimensiunea umană a instituțiilor democratice recunosc faptul că o democrație robustă depinde de existența unor valori și practici democratice, precum și de o gamă largă de instituții democratice.11 Parlamentele au un rol esențial în ceea ce privește angajamentele statului în domeniul drepturilor omului. În calitate de principală instituție reprezentativă și legislativă, un parlament joacă un rol crucial în elaborarea și adoptarea legislației, inclusiv a legilor care protejează și promovează drepturile omului, asigurând respectarea de către un stat a obligațiilor sale internaționale în domeniul drepturilor omului și transpunerea acestora în politici și legislații naționale, precum și evidențierea provocărilor legate de drepturile omului, aducându-le în prim-planul discursului politic.12 Inițiativele recente ale OSCE, ale Organizației Națiunilor Unite și ale altor organizații

sau subreprezentate din punct de vedere istoric. Pentru a asigura astfel de rezultate, procesul de elaborare, redactare, consultare, dezbatere, punere în aplicare și evaluare a legislației ar trebui să fie incluziv și participativ pe tot parcursul". 8 CSCE/OSCE, Declarația ministerială cu ocazia celei de-a 60-a aniversări a Declarației universale a drepturilor omului (Helsinki 2008), 8 decembrie 2008. 9 CSCE/OSCE, Documentul reuniunii de la Moscova a Conferinței privind dimensiunea umană a CSCE (Documentul OSCE de la Moscova din 1991), 3 octombrie 1991, par. 5. 10 A se vedea, de exemplu, OSCE, Carta de la Paris pentru o nouă Europă, Paris, 19 - 21 noiembrie 1990, care prevede că "Democrația, cu caracterul său reprezentativ și pluralist, implică responsabilitatea față de electorat, obligația autorităților publice de a respecta legea și justiția administrată imparțial". A se vedea, de asemenea, Documentul OSCE de la Istanbul din 1999, 19 noiembrie 1999, în care statele participante la OSCE s-au angajat să își consolideze eforturile de "promovare a bunelor practici guvernamentale și a integrității publice", într-un efort concertat de combatere a corupției. 11 OSCE, Documentul Reuniunii de la Copenhaga a Conferinței privind dimensiunea umană a CSCE, Copenhaga, 5 iunie - 29 iulie 1990), punctul 26. 12 ODIHR, Orientările ODIHR privind legiferarea democratică pentru legi mai bune (2024), par. 39-40; IDEA internațională, Implicarea eficientă a organelor parlamentare în domeniul drepturilor omului: Un set de instrumente (2022). 8 Avizul Biroului ODIHR cu referire la Proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (aspectele privind funcțiile reprezentative ale Parlamentului)

urmăresc să abordeze în mod specific modul în care parlamentele ar trebui să se implice în respectarea angajamentelor statelor lor în domeniul drepturilor omului.13 11. Angajamentul parlamentului cu publicul, cu actorii societății civile, cu instituțiile naționale ale drepturilor omului, cu experții independenți și cu alte părți interesate este parte integrantă a mandatului său democratic și a funcției sale reprezentative. 14 Participarea semnificativă și incluzivă a acestor diverși actori societali îmbunătățește în mod semnificativ calitatea democrației, legitimitatea și eficiența proceselor parlamentare, inclusiv a procesului legislativ. În special, societatea civilă15 - care cuprinde, printre altele, organizații neguvernamentale (ONG-uri) care operează la diferite niveluri, apărătorii drepturilor omului, asociațiile, apărătorii drepturilor femeilor, grupurile de tineri, minoritățile, comunitățile indigene, sindicatele și reprezentanții mass- media - joacă un rol esențial în informarea activității parlamentare. Standardele internaționale subliniază importanța de a permite societății civile să se implice liber și eficient în procesele de luare a deciziilor publice și în activitățile legislative,16 subliniind necesitatea unui mediu propice susținerii și contribuției pașnice. În plus, aceste standarde recunosc rolul consultativ specific al instituțiilor naționale pentru drepturile omului în ceea ce privește chestiunile legislative care au un impact asupra drepturilor omului. 17 12. Un Parlament cu adevărat reprezentativ ar trebui să permită pluralismul politic, în cadrul propriilor structuri, ceea ce implică, de asemenea, că ar trebui să existe aranjamente instituționale pentru a garanta rolul partidelor minoritare și de opoziție, inclusiv un acces echitabil la activitatea parlamentară, la comisii, la dezbateri și la instrumentele de supraveghere pentru a susține legitimitatea democratică și caracterul incluziv al proceselor parlamentare18 (a se vedea Opinia preliminară a ODIHR privind proiectul de Cod de organizare și funcționare a Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III),19 care detaliază rolul acestora în contextul controlului). 13. Parlamentele sunt, de asemenea, spații esențiale pentru exercitarea dreptului la participare atât de către indivizi, cât și de către grupuri, astfel cum este prevăzut la articolul 21 din Declarație Universală a Drepturilor Omului și la articolul 25 din Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice (denumit în continuare "PIDCP"). 20 În Comentariul său General nr. 25 (1996), Comitetul ONU pentru drepturile omului a

13 De exemplu, Rezoluția UN HRC, Contribuția parlamentelor la activitatea Consiliului pentru Drepturile Omului și la examinarea sa periodică universală, documentul ONU A/HRC/22/L.21, 19 martie 2013; Rezoluțiile Adunării Generale a ONU 65/123 din 2010 și 66/261 au subliniat importanța cooperării și interacțiunii în domeniul drepturilor omului între Consiliul ONU pentru Drepturile Omului, parlamentele naționale și Uniunea Inter- Parlamentară. A se vedea, de asemenea, OHCHR, Proiectul de principii privind parlamentele și drepturile omului; Parlamentele și drepturile omului. Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei, Rezoluția 1823, Parlamentele naționale: garanți ai drepturilor omului în Europa, 23 iunie 2011. 14 CSCE/OSCE, Documentul reuniunii de la Moscova a Conferinței privind dimensiunea umană a CSCE (1991), par. 18 (angajamentul statelor de a se asigura că legislația este formulată și adoptată "ca urmare a unui proces deschis care reflectă voința poporului"); ODIHR, Orientările ODIHR privind legiferarea democratică pentru legi mai bune (2024), Principiul 7. 15 Consiliul Europei definește organizațiile neguvernamentale drept "organisme sau organizații autonome voluntare înființate pentru a urmări obiectivele esențialmente non-profit ale fondatorilor sau membrilor lor" și nu includ partidele politice. Organizațiile neguvernamentale "cuprind organisme sau organizații înființate atât de persoane individuale (fizice sau juridice), cât și de grupuri de astfel de persoane". Consiliul Europei, Principiile fundamentale privind statutul organizațiilor neguvernamentale în Europa, Strasbourg, 13 noiembrie 2002; Consiliul Europei, Recomandarea CM/Rec(2007)14 privind statutul juridic al organizațiilor neguvernamentale în Europa, 10 octombrie 2007, "Principii de bază". 16 Consiliul ONU pentru Drepturile Omului, Rezoluția 32/31 privind spațiul societății civile, UN Doc. A/HRC/RES/32/31, par. 14 (d). 17 Principiile referitoare la statutul instituțiilor naționale ("Principiile de la Paris"), adoptate prin Rezoluția 48/134 a Adunării Generale a ONU (20 decembrie 1993), anexă, funcția (c); Consiliul Europei, Comisia Europeană pentru Democrație prin Drept (Comisia de la Veneția), Principiile privind protecția și promovarea instituției Ombudsmanului ("Principiile de la Veneția"), CDL-AD(2019)005, adoptat la 15-16 martie 2019, principiul 18. 18 ODIHR, Orientări privind reglementarea partidelor politice (ediția a 2-a, 2020), par. 127-128. A se vedea, de asemenea, Comisia de la Veneția, Parametrii privind relația dintre majoritatea parlamentară și opoziție într-o democrație: o listă de verificare (2019). 19 Toate analizele juridice ale ODIHR privind proiectele și legile în vigoare ale Republicii Moldova sunt disponibile aici: Moldova | LEGISLATIONLINE. 20 A se vedea Pactul internațional al ONU cu privire la drepturile civile și politice (denumit în continuare "PIDCP"), adoptat de Adunarea Generală a ONU prin Rezoluția 2200A (XXI) din 16 decembrie 1966 9 Avizul Biroului ODIHR cu referire la Proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (aspectele privind funcțiile reprezentative ale Parlamentului)

remarcat că dreptul de a lua parte la afacerile publice, dreptul de vot și dreptul de acces egal la serviciile publice, astfel cum sunt reflectate în articolul 25 din PIDCP, impun ca "cetățenii să ia parte, de asemenea, la conducerea problemelor de interes public, exercitându-și influența prin intermediul dezbaterilor publice".21 Mai mult, Rezoluția 32/3122 a Consiliului ONU pentru Drepturile Omului încurajează statele să faciliteze participarea publicului la procesul decizional și legislativ. În materie de mediu, Convenția CEE-ONU privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în probleme de mediu (sau "Convenția de la Aarhus") - care este obligatorie din punct de vedere juridic pentru Moldova,23 solicită statelor părți să asigure participarea timpurie a publicului la diferite categorii de decizii în domeniul mediului, inclusiv la politici și instrumente normative obligatorii din punct de vedere juridic, general aplicabile. 14. Moldova este un stat membru al Consiliului Europei (CoE), iar o serie de standarde și orientări ale CoE oferă puncte de referință valoroase pentru consolidarea implicării publice și civice în procesele parlamentare. În special, prezenta opinie se bazează pe documentele-cheie de orientare ale CoE, inclusiv Codul de bune practici pentru participarea civilă la procesul decizional (2009), Orientările CoE privind participarea civilă la procesul decizional politic (CM(2017)83-final), Compilația CoE "Participarea civilă la procesele decizionale, o prezentare generală a standardelor și practicilor în statele membre ale Consiliului Europei"(2016), care sunt, de asemenea, informative în această privință. 15. Procesul prin care este adoptată legislația este esențial pentru funcționarea democratică a parlamentelor. Documentul de la Moscova din 1991 obligă statele participante la OSCE să formuleze și să adopte legislația "ca urmare a unui proces deschis care reflectă voința poporului".24 Angajamentele OSCE subliniază faptul că procesul de legiferare trebuie să fie transparent și participativ, asigurând oportunități pentru public și părțile interesate relevante de a se implica în mod semnificativ în formularea legilor și politicilor. 25 16. Participarea efectivă necesită, de asemenea, atenție la egalitate și nediscriminare. Statele participante la OSCE s-au angajat, de asemenea, să asigure oportunități egale pentru participarea efectivă la viața politică și publică a femeilor, a persoanelor aparținând minorităților naționale, a romilor și sinti, în special a femeilor rome și sinti, și a persoanelor cu handicap.26 Liniile directoare de la Ljubljana privind integrarea societăților diverse (2012) ale Înaltului Comisar al OSCE pentru minorități naționale constată că "[d]iversitatea este o caracteristică a tuturor societăților contemporane și a grupurilor care le compun27 " și recomandă ca cadrul legislativ și politic să permită recunoașterea faptului că identitățile individuale pot fi multiple, multistratificate, contextuale și dinamice. Rezoluția Adunării Parlamentare a OSCE privind rolul parlamentului național în consolidarea participării societății civile la procesele

21 Comitetul ONU pentru Drepturile Omului, Comentariul general nr. 25, 1996, par. 8. 22 Rezoluția Consiliului ONU pentru Drepturile Omului A/HRC/RES/32/31 (2016). 23 Moldova a ratificat Convenția de la Aarhus a UNECE la 9 august 1999. 24 Documentul reuniunii de la Moscova a Conferinței privind dimensiunea umană a CSCE (Documentul de la Moscova), OSCE, 3 octombrie 1991, alin. 18.1. 25 ODIHR, Orientările ODIHR privind legiferarea democratică pentru legi mai bune (2024), par. 10, citând "În special în ceea ce privește participarea efectivă și deplină a femeilor, a persoanelor aparținând minorităților naționale și a romilor și sintilor; a se vedea, de exemplu, Planul de acțiune privind îmbunătățirea situației romilor și sintilor în spațiul OSCE (Planul de acțiune), OSCE, 27 noiembrie 2003, 26 A se vedea OSCE, Planul de acțiune pentru promovarea egalității de gen, adoptat prin Decizia nr. 14/04, MC.DEC/14/04 (2004),alin. 44(d); Planul de acțiune al OSCE din 2003 privind îmbunătățirea situației romilor și sintilor în spațiul OSCE, par. 88; Consiliul Ministerial al OSCE, Decizia nr. 4/13 privind intensificarea eforturilor OSCE de punere în aplicare a Planului de acțiune privind îmbunătățirea situației romilor și sintilor în spațiul OSCE, cu un accent deosebit pe femeile, tinerii și copiii romi și sinti (2013), par. 4.2; Raportul Reuniunii CSCE a experților privind minoritățile naționale (Geneva, 1991); Documentul de la Moscova din 1991 OSCE/CSCE , par. 41. 27 A se vedea Liniile directoare de la Ljubljana privind integrarea societăților diverse, 7 noiembrie 2012. 10 Avizul Biroului ODIHR cu referire la Proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (aspectele privind funcțiile reprezentative ale Parlamentului)

parlamentare și decizionale (2023) este, de asemenea, deosebit de relevantă pentru prezenta opinie. 28 17. După cum se subliniază în Orientările ODIHR privind legiferarea democratică, "este esențial să se consolideze instituțiile și procesele democratice prin promovarea deschiderii, transparenței, incluziunii și responsabilității în legiferare".29 Mai mult, "procedurile și practicile de legiferare ar trebui să respecte principiile democratice, să adere la standardele statului de drept și să respecte obligațiile și standardele internaționale în materie de drepturile omului la care s-au angajat statele participante la OSCE".30 Un proces legislativ transparent, responsabil, favorabil incluziunii și democratic necesită, de asemenea, ca publicului să i se acorde acces la proiectele legislative și să i se ofere o oportunitate semnificativă de a-și aduce contribuția. 31 18. Luându-se în considerare statutul de candidat la UE al Republicii Moldova și obiectivul acesteia de a deschide "Grupul tematic 1: Elementele fundamentale" al negocierilor de aderare la UE, care se concentrează, printre altele, pe funcționarea instituțiilor democratice și reforma administrației publice, reforma proceselor parlamentare ar trebui să fie una dintre prioritățile-cheie ale țării. Articolul 2 din Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE) prevede că UE se întemeiază pe valorile respectării demnității umane, libertății, democrației, egalității, statului de drept și respectării drepturilor omului, în timp ce articolul 10 alineatul (3) din TUE prevede dreptul fiecărui cetățean de a participa la viața democratică a Uniunii și solicită ca deciziile să fie luate într-un mod cât mai deschis și cât mai apropiat de cetățean. Comisia Europeană solicită în mod special statelor membre ale UE să promoveze în mod activ implicarea incluzivă și eficientă a autorităților publice în procesele de elaborare a politicilor publice, împreună cu cetățenii, organizațiile societății civile și apărătorii drepturilor omului, creând și menținând în același timp un mediu sigur și favorabil în acest scop,32 încurajând în același timp participarea copiilor și a tinerilor la viața democratică. Printre altele, accesibilitatea pentru persoanele cu handicap ar trebui să fie asigurată în conformitate cu cerințele de accesibilitate prevăzute în anexa I la Directiva (UE) 2019/882 a Parlamentului European și a Consiliului și ar trebui să se prevadă adaptări rezonabile pentru a se asigura participarea persoanelor cu handicap la procesele de elaborare a politicilor publice în condiții de egalitate cu ceilalți. În plus, Foaia de parcurs a UE pentru angajamentul față de societatea civilă din Republica Moldova pentru perioada 2021-2027, precum și principalele constatări și recomandări din Raportul 2024 al Comisiei Europene privind Republica Moldova33 și din Raportul de monitorizare a administrației publice din Republica Moldova din cadrul Inițiativei comune OCDE-UE "Sprijin pentru îmbunătățirea guvernanței și a managementului în Europa Centrală și de Est" (SIGMA) (denumit în continuare "Raportul de monitorizare SIGMA 2023"),34 sunt deosebit de relevante și vor fi menționate după caz în prezenta opinie. 19. O serie de alte documente cu caracter neobligatoriu elaborate în diverse foruri internaționale și regionale sunt utile, deoarece oferă mai multe orientări practice și

28 Adunarea Parlamentară a OSCE, Declarația de la Vancouver - Rezoluția privind rolul parlamentului național în sporirea participării societății civile la procesele parlamentare și decizionale, la p. 67. 29 ODIHR, Orientările ODIHR privind legiferarea democratică pentru legi mai bune (2024), introducere. 30 ODIHR, Orientările ODIHR privind legiferarea democratică pentru legi mai bune (2024), Prefață. 31 Comisia de la Veneția, Lista de verificare a statului de drept, Obiectivul de referință A.5. Proceduri legislative. 32 A se vedea, de exemplu, Comisia Europeană, Recomandarea 2023/2836 din 12 decembrie 2023 privind promovarea angajamentului și participării efective a cetățenilor și a organizațiilor societății civile în procesele de elaborare a politicilor publice. 33 A se vedea Comisia Europeană, Raportul Republica Moldova 2024 - care însoțește documentul Comunicare a Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor, 30 octombrie 2024, în special Subsecțiunea 2.1. 34 EU-ODCE SIGMA, Raportul de monitorizare a administrației publice în Republica Moldova - Evaluarea în raport cu principiile administrației publice (octombrie 2023), care acoperă perioada 2023 până în septembrie. 11 Avizul Biroului ODIHR cu referire la Proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (aspectele privind funcțiile reprezentative ale Parlamentului)

exemple de practici pentru a spori caracterul incluziv al Parlamentului Republicii Moldova, cum ar fi: • Orientările ODIHR din 2019 privind promovarea participării politice a persoanelor cu dizabilități;35 • Metodologia ODIHR din 2022 privind abordarea violenței împotriva femeilor în Parlament; 36 • Ghidul ODIHR din 2021 privind realizarea egalității de gen în Parlament; 37 • Ghidul practic ODIHR din 2017 privind legislația sensibilă la dimensiunea de gen; 38 • Publicațiile Uniunii Interparlamentare (UIP), inclusiv Planul de acțiune din 2012 pentru parlamente sensibile la dimensiunea de gen,39 Rezoluția din 2010 privind participarea tinerilor la procesul democratic40 și Raportul din 2022 privind implicarea publicului în activitatea parlamentului,41 printre altele; • Publicațiile OCDE referitoare la buna guvernanță publică și la instituțiile publice responsabile și eficiente; și • Lista de verificare a statului de drept a Comisiei de la Veneția.42

2. CONTEXT

20. Proiectul de cod este un document cuprinzător, care acoperă o gamă largă de aspecte ale funcționării Parlamentului. De o relevanță deosebită în sensul prezentei opinii sunt Decizia Parlamentului nr. 149/2023 privind aprobarea Platformei pentru dialog și participare civică în procesul decizional al Parlamentului,43 Legea nr. 148/2023 privind accesul la informațiile de interes public,44 și Legea nr. 52/2014 privind Avocatul Poporului, care reglementează mandatul, funcțiile și interacțiunea parlamentară ale instituției naționale pentru drepturile omului.45 21. Prezenta opinie se concentrează asupra funcției reprezentative a Parlamentului, cu un accent deosebit pe modul în care procesele incluzive și participative - prin implicarea publicului larg, a OSC-lor, a instituției naționale pentru drepturile omului și a experților independenți - pot consolida legitimitatea, transparența, responsabilitatea și eficacitatea Parlamentului în toate domeniile activității parlamentare. Aceste elemente nu sunt tratate ca funcții separate, ci mai degrabă ca aspecte interconectate și care se consolidează

35 A se vedea OSCE/ODIHR, Orientări privind promovarea participării politice a persoanelor cu dizabilități (2019) 36 A se vedea ODIHR, Abordarea violenței împotriva femeilor în politică în regiunea OSCE: Setul de instrumente ODIHR (2022), inclusiv Instrumentul 2 cu caracter special privind abordarea violenței împotriva femeilor în Parlament (2022). 37 A se vedea ODIHR, Realizarea egalității de gen în Parlament: Un ghid pentru parlamentele din regiunea OSCE (2021). 38 A se vedea ODIHR, Elaborarea legilor trebuie să funcționeze pentru femei și bărbați: un ghid practic pentru o legislație sensibilă la gen (2017). 39 UIP, Planul de acțiuni pentru parlamentele sensibile la gen (2012), paginile 8-9, care definește un parlament sensibil la gen ca fiind "un parlament care răspunde nevoilor și intereselor atât ale bărbaților, cât și ale femeilor în componența, structurile, operațiunile, metodele și activitatea sa. Parlamentele sensibile la dimensiunea de gen elimină barierele din calea participării depline a femeilor și oferă un exemplu sau un model pozitiv societății în general. Acestea se asigură că operațiunile și resursele lor sunt utilizate în mod eficient pentru promovarea egalității de gen. [...] Un parlament sensibil la dimensiunea de gen este, prin urmare, un parlament modern; unul care abordează și reflectă cerințele de egalitate ale unei societăți moderne. În cele din urmă, este un parlament care este mai eficient, mai eficace și mai legitim". A se vedea, de asemenea, Declarația de la Kigali a UIP din 2022 și Strategia UIP 2017-2021. 40 UIP, Participarea tinerilor în procesul democratic, 2010 41 UIP, Raportul Parlamentar Global 2022 - Implicarea publicului în activitatea parlamentului, care oferă, de asemenea, orientări privind înființarea de organisme independente care să monitorizeze și să impună responsabilitatea în cadrul proceselor legislative. 42 Comisia de la Veneția a Consiliului Europei, Lista de verificare a statului de drept, adoptată de Comisia de la Veneția în cadrul celei de-a 106-a sesiuni plenare (Veneția, 11-12 martie 2016), punctul 18. 43 Hotărârea Parlamentului nr. 149 din 09-06-2023 privind aprobarea Platformei de dialog și participare civică la procesul decizional al Parlamentului, 20-06-2023, Monitorul Oficial nr. 200-203 art. 345 https://www.legis.md/cautare/getResults?doc_id=137492&lang=ro 44 Legea nr. 148 din 09-06-2023 privind accesul la informațiile de interes public Publicat : 08-07-2023 în Monitorul Oficial nr. 234 art. 410. 45 Legea nr. 52/2014 privind Avocatul Poporului (Ombudsmanul), adoptată pe 3 aprilie 2014. Moldova, disponibilă: LP52/2014 12 Avizul Biroului ODIHR cu referire la Proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (aspectele privind funcțiile reprezentative ale Parlamentului)

reciproc ale reprezentării parlamentare. Reprezentarea eficientă necesită asigurarea faptului că diferitele puncte de vedere ale societății sunt luate în considerare în mod semnificativ în cadrul proceselor parlamentare, ceea ce include stabilirea unor mecanisme clare pentru consultarea publică și contribuția societății civile.46 Mai mult, aspectele Proiectului de cod examinate în celelalte opinii ale ODIHR menționate anterior, care se referă la aceeași solicitare din partea Parlamentului, de asemenea, posibil să abordeze aspecte legate de reprezentarea și implicarea societății civile. 22. Secțiunea 2 din Proiectul de cod subliniază principiile activității parlamentare, care sunt legalitatea, democrația și pluralismul politic, autonomia parlamentară, protejarea drepturilor și libertăților omului, caracterul public al activității Parlamentului, reprezentarea proporțională și deliberarea. Luând în considerare importanța acestor principii pentru înțelegerea celorlalte dispoziții ale Proiectului de cod, adăugarea unei referiri la procesele participative și favorabile incluziunii ar asigura înțelegerea acestora ca principii directoare pentru Parlament. 23. Articolele 2 și 4 din Proiectul de cod subliniază caracterul central al reprezentării pentru mandatul Parlamentului. Acest aspect este consolidat în secțiunea 2, prin articolul 6 alineatul (1), care subliniază faptul că democrația se bazează pe pluralismul de opinii, pe prioritatea protejării drepturilor și libertăților omului la articolul 8 și pe caracterul public al activității Parlamentului la articolul 9. De remarcat este articolul 8 privind protejarea drepturilor și libertăților omului, care prevede că protejarea drepturilor și libertăților omului "este un principiu fundamental și o prioritate a Parlamentului". Aceasta este o dispoziție importantă care este, de asemenea, în conformitate cu standardele internaționale care subliniază faptul că respectarea drepturilor omului este esențială pentru o reprezentare autentică.47 Cu toate acestea, această dispoziție ar putea fi consolidată în continuare prin menționarea sursei acestor drepturi ale omului. 24. Proiectul de cod face pași importanți către instituționalizarea abordărilor participative, în special prin capitolul X, care constituie un temei juridic pentru cooperarea cu societatea civilă. Aceste dispoziții completează structurile participative prevăzute în Hotărârea Parlamentului nr. 149/2023, care promovează dialogul, participarea civică, transparența și credibilitatea parlamentară. În acest sens, continuarea armonizării dintre Proiectul de cod și Decizia nr. 149/2023 a Parlamentului ar consolida coerența juridică și ar îmbunătăți previzibilitatea, incluziunea și accesibilitatea proceselor de implicare civică pe parcursul ciclului legislativ. 25. Dincolo de implicarea societății civile, Proiectul de cod subliniază, de asemenea, mecanismele de participare publică (de exemplu, audieri, petiții, consultări), implicarea Avocatului Poporului (Instituția națională pentru drepturile omului) și cu acesta, precum și implicarea experților independenți. Aceste dispoziții oferă o bază valoroasă și reflectă o intenție clară de a promova deschiderea și incluziunea. În același timp, unele dintre mecanismele participative sunt formulate în termeni generali sau discreționari. Sporirea clarității procedurilor, a garanțiilor de transparență și a mecanismelor de feedback semnificative ar sprijini în continuare integrarea sistematică a contribuțiilor externe și ar consolida calitatea, legitimitatea și respectarea drepturilor omului în activitatea parlamentară. 26. În ansamblu, Proiectul de cod oferă o bază solidă pentru consolidarea funcției reprezentative a Parlamentului prin intermediul proceselor participative. În același timp,

46 ODIHR, Orientări privind elaborarea democratică a legilor pentru legi mai bune (2024), punctul 25. 47 Declarația ONU privind dreptul și responsabilitatea indivizilor, grupurilor și organelor societății de a promova și proteja drepturile omului și libertățile fundamentale universal recunoscute (1998). 13 Avizul Biroului ODIHR cu referire la Proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (aspectele privind funcțiile reprezentative ale Parlamentului)

transpunerea în practică a dispozițiilor sale generale va necesita norme procedurale mai detaliate și obligatorii pentru a asigura un angajament sistematic, transparent, incluziv și responsabil cu actorii externi în toate etapele activității parlamentare.

RECOMANDAREA A. Includerea unei referiri specifice la procesele participative și incluzive ca unul dintre principiile directoare ale activității parlamentare în secțiunea 2 a Proiectului de cod, pentru a consolida funcția reprezentativă a Parlamentului.

RECOMANDAREA B. Armonizarea Proiectului de cod cu Hotărârea nr. 149/2023 a Parlamentului prin reflectarea explicită a principiilor sale privind dialogul civic, incluziunea și transparența și prin operaționalizarea mecanismelor sale participative în toate dispozițiile relevante ale Proiectului de cod.

3. FUNCȚIA REPREZENTATIVĂ A PARLAMENTULUI

27. Funcția reprezentativă este funcția primordială a parlamentelor democratice. Aceasta implică capacitatea parlamentului de a reflecta voința și interesele populației și de a se asigura că diverse voci - inclusiv cele ale grupurilor marginalizate și subreprezentate - sunt incluse în mod semnificativ în procesele decizionale publice.48 Prin urmare, reprezentarea eficientă asigură faptul că componența, planificarea și deciziile parlamentului reflectă, în cea mai mare măsură posibilă, pluralitatea de opinii și structura societății pe care o deservește. 28. Statele participante la OSCE s-au angajat să susțină democrația reprezentativă, bazată pe pluralism, egalitate în fața legii și respect pentru drepturile omului. Documentul de la Copenhaga din 1990 afirmă în mod explicit că autoritatea guvernului trebuie să se bazeze pe voința poporului, exprimată prin alegeri reale și periodice și consolidată prin instituții democratice care asigură transparența și responsabilitatea.49 29. În conformitate cu aceste angajamente, Orientările ODIHR privind legiferarea democratică subliniază faptul că o democrație reprezentativă funcțională necesită ca "toate părțile interesate să aibă posibilitatea de a avea acces la procesul de legiferare, să fie informate cu privire la acesta și să poată participa și contribui în mod semnificativ".50 Prin urmare, reprezentarea nu se limitează la componența parlamentară, ci se extinde la proceduri care trebuie să fie deschise, participative, incluzive și să reflecte nevoile societății.51 30. În acest context, Proiectul de cod oferă oportunitatea de a instituționaliza în continuare funcția reprezentativă a Parlamentului prin încorporarea unor standarde executorii

48 Uniunea Interparlamentară (UIP), Parlamentul și democrația în secolul XXI: Un ghid de bune practici (Geneva: UIP, 2006), p. 13-15. 49 OSCE, Documentul de la Copenhaga (1990), punctele 6, 7.5 și 7.6. 50 ODIHR, Orientările ODIHR privind legiferarea democratică pentru legi mai bune (2024), principiul 7. 51 Ibidem, principiul 5. 14 Avizul Biroului ODIHR cu referire la Proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (aspectele privind funcțiile reprezentative ale Parlamentului)

privind transparența, participarea, incluziunea, responsabilitatea și nediscriminarea. Secțiunile care urmează evaluează măsura în care Proiectul de cod realizează aceste principii și identifică domeniile care necesită îmbunătățiri în conformitate cu angajamentele OSCE și cu standardele și recomandările internaționale privind drepturile omului.

3.1. Deschiderea și transparența

31. Comunicarea deschisă și transparența în activitățile parlamentare consolidează funcția sa reprezentativă.52 În conformitate cu principiul 1 din Orientările ODIHR privind legiferarea democratică, "Legislația ar trebui, de asemenea, să fie pregătită, dezbătută, verificată, adoptată, pusă în aplicare, monitorizată și evaluată în urma unor proceduri participative și reprezentative care sunt stabilite într-un cadru juridic stabil, clar, previzibil, deschis și transparent".53 Importanța deschiderii este subliniată și mai mult în Principiul 6, care prevede că întregul proces legislativ ar trebui, de regulă, să fie deschis și transparent.54 Transparența procedurilor parlamentare este, de asemenea, esențială pentru implicarea societății civile55 și asigură faptul că publicul larg este informat cu privire la procesele parlamentare și are oportunități semnificative de a participa pe parcursul ciclului legislativ. 32. Articolul 9 din Proiectul de cod, care stabilește principiile activității parlamentare, prevede caracterul public al activității Parlamentului, inclusiv transparența în luarea deciziilor, transparența activităților și accesul la informații. Aceasta este o dispoziție legislativă nouă binevenită care subliniază în mod explicit natura deschisă a Parlamentului și oferă orientări pentru interpretarea dispozițiilor ulterioare ale Proiectului de cod. Caracterul public al activității Parlamentului, astfel cum este prevăzut la articolul 9, este reiterat în continuare de articolul 11, care prevede că dezbaterile în organele de lucru și în plenul Parlamentului sunt publice, cu excepțiile stabilite potrivit legii. În plus, articolul 55 din Proiectul de cod enumeră persoanele care pot asista la ședințele publice ale parlamentului. Deși dispoziția include sintagma juridică cu sens larg "alte persoane", reprezentanții societății civile ar putea fi menționați în mod explicit la articolul 55. Includerea explicită a societății civile ar reflecta, de asemenea, angajamentul participativ cu societatea civilă prevăzut în Hotărârea Parlamentului nr. 149/2023. 33. Există o serie de dispoziții specifice în Proiectul de cod care prevăd mecanisme de asigurare a deschiderii și transparenței Parlamentului prin publicarea și diseminarea informațiilor.56 Proiectul de cod ar trebui citit împreună cu Legea Republicii Moldova privind accesul la informațiile de interes public, care prevede că toate informațiile deținute de autoritățile publice se prezumă a fi publice - sub rezerva doar a unor excepții legale specifice, cum ar fi protecția datelor cu caracter personal - și impune publicarea

52 Cele 12 principii de bună guvernare democratică ale Consiliului Europei, Principiul 6: Deschidere și transparență. 53 ODIHR, Orientările ODIHR privind legiferarea democratică pentru legi mai bune (2024), Principiul 1, 54 ODIHR, Orientările ODIHR privind legiferarea democratică pentru legi mai bune (2024), Principiul 6. 55 A se vedea, de exemplu, Convenția Consiliului Europei privind accesul la documentele oficiale (ETS nr. 205), care a intrat în vigoare în Moldova la 1 decembrie 2020 https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list?module=signatures-by-treaty&treatynum=205 (Convenția Consiliului Europei privind accesul la documentele oficiale, 2009.) 56 Articolele 9 și 15 prevăd publicarea documentelor parlamentare, iar articolul 11 enunță principiul dezbaterilor deschise. Transmisia în direct este tratată la articolul 52 alineatul (1), iar accesul online la transcrierile dezbaterilor este prevăzut la articolul 54 alineatul (2). Alte dispoziții detaliază cerințele de transparență în legătură cu funcții specifice ale parlamentului, cum ar fi articolul 224 alineatul (9), care prevede publicarea avizelor consultative. Ședințele sunt consemnate într-un proces-verbal semnat de președintele de ședință și postat pe site-ul oficial al Parlamentului [articolul 40 alineatele (12)-(13)]. Deciziile sunt publicate pe site-ul oficial al Parlamentului [articolul 40 alineatul (15)]. Articolele 167-177 din Proiectul de cod includ dispoziții privind prezentările guvernamentale și publicarea rapoartelor. Articolele 194-196 pun accentul pe publicarea deciziilor guvernului și pe cooperarea cu administrațiile locale. 15 Avizul Biroului ODIHR cu referire la Proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (aspectele privind funcțiile reprezentative ale Parlamentului)

proactivă a acestor informații.57 Legea nr. 239/2008 privind transparența în procesul decizional, care consolidează și mai mult obligațiile legate de consultare și accesul public la proiectele de decizii, este, de asemenea, relevantă. Schimbul de informații este o componentă esențială a funcției reprezentative a parlamentului, precum și a angajamentului eficient între parlament și societatea civilă. Fără acces liber și ușor la informații relevante și exacte, este dificil să se elaboreze politici și programe care să răspundă nevoilor și priorităților comunităților pe care parlamentarii le reprezintă.58 Accesul limitat la informații și schimbările în agenda legislativă fără notificare (sau cu notificare de ultim moment) au fost observate ca o problemă deosebită de către experții societății civile și alte părți interesate relevante.59 Raportul Comisiei Europene privind Republica Moldova din anul 2024 menționează, de asemenea, că publicarea anticipată a proiectelor de lege și publicarea sporită a documentelor justificative, cu termene de consultare mai lungi, ar contribui la creșterea transparenței și a previzibilității procesului legislativ.60 34. Deși Proiectul de cod prevede publicarea de informații [de exemplu, articolul 9, articolul 40 alineatele (12)-(15) și articolul 54 alineatul (2)], utilizarea unei game mai largi de tehnologii ar putea spori în continuare atât transparența, cât și participarea. Ar putea fi luată în considerare utilizarea unor instrumente precum portalurile online interactive pentru consultări, care permit publicului să comenteze proiectele, extinderea transmisiilor în direct și a arhivării dincolo de sesiunile plenare la reuniunile relevante ale comisiilor, dezvoltarea unor instrumente digitale pentru depunerea petițiilor (în completarea articolului 221) și utilizarea diverselor canale online, inclusiv a rețelelor de socializare, pentru diseminarea informațiilor privind activitățile parlamentare și oportunitățile de consultare. Atunci când se instituie astfel de mecanisme, este esențial, de asemenea, să se atenueze riscul decalajului digital61 și, în funcție de circumstanțe, să se ia în considerare diversificarea structurilor, metodelor, mecanismelor, instrumentelor și tipurilor de participare a publicului și de sensibilizare a publicului direcționată către anumite grupuri, în special către cei care vor fi afectați de politica preconizată. 62 Proiectul de cod ar putea să reglementeze obligația Parlamentului/Secretariatului său să elaboreze strategii specifice de diseminare a informațiilor prin intermediul unor regulamente interne complementare sau al unor instrumente de orientare, care pot fi adaptate mai ușor la evoluția nevoilor și a tehnologiilor. Acest lucru ar putea fi realizat prin elaborarea unor orientări și protocoale separate pentru schimbul de informații, care să definească care anume informații pot fi supuse diseminării, cine poate face schimb de informații și care este modalitatea de diseminare a informațiilor. Tehnologiile avansate ar putea fi utilizate pentru a facilita schimbul de informații, cum ar fi portalurile online sau bazele de date, rețelele de socializare și webinarele63 - asigurând în același timp măsuri de atenuare a riscului de decalaj digital. 35. Principiul 17 din Orientările ODIHR privind legiferarea democratică subliniază necesitatea publicării în timp util a legilor, a proiectelor de lege și a documentelor

57 Legea nr. 148 din 09-06-2023 privind accesul la informațiile de interes public. Publicată pe 08-07-2023 în Monitorul Oficial nr. 234 art.3, 7, 10-12; 58 A se vedea, în general, Convenția Consiliului Europei privind accesul la documentele oficiale (ETS nr. 205). 59 A se vedea Foaia de parcurs a UE pentru angajamentul față de societatea civilă din Republica Moldova pentru perioada 2021-2027, p. 3. 60 A se vedea Comisia Europeană, Raportul Republica Moldova 2024 - care însoțește documentul Comunicare a Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor, 30 octombrie 2024, p. 22. 61 Și anume, excluderea anumitor persoane care nu au acces la internet și la noile tehnologii sau nu au capacitatea de a le utiliza. 62 ODIHR, Orientările ODIHR privind legiferarea democratică pentru legi mai bune (2024), par. 107. 63 Consiliul ONU pentru Drepturile Omului, Participarea egală la afacerile politice și publice, 12 octombrie 2015, A/HRC/RES/30/9. 16 Avizul Biroului ODIHR cu referire la Proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (aspectele privind funcțiile reprezentative ale Parlamentului)

legislative, precum și a accesibilității în mai multe formate și limbi, în cea mai mare măsură posibilă. Versiunea consolidată a proiectelor de lege care reflectă amendamentele adoptate în timpul diferitelor reuniuni ale comisiilor parlamentare, precum și lecturile parlamentare, ar trebui să fie ușor accesibile publicului, înainte de adoptarea proiectelor de lege în plen. În plus, versiunile consolidate și actualizate ale textelor juridice adoptate ar trebui să fie disponibile și ușor accesibile publicului. Cerințele din Proiectul de cod privind publicarea hotărârilor și rapoartelor guvernamentale în buletinele oficiale ar putea fi detaliate în continuare. În acest sens, merită reamintit cel mai recent aviz al Comitetului consultativ al Consiliului Europei privind Convenția-cadru pentru protecția minorităților naționale, care solicită în mod explicit autorităților "să se asigure că persoanele aparținând minorităților naționale sunt consultate în mod sistematic și participă efectiv la toate procesele decizionale, nu numai în ceea ce privește chestiunile culturale, ci și alte politici și legislații imediat relevante pentru accesul lor la drepturile minorităților , inclusiv cu privire la orice reforme preconizate ale administrației publice", solicitând astfel, de asemenea, accesul la documentele și informațiile relevante în limbile minorităților.64 Deși Proiectul de cod reglementează obligația publicării dezbaterilor și a deciziilor, acesta ar trebui să includă dispoziții specifice pentru furnizarea documentelor în limbile minorităților, în măsura în care acestea sunt relevante pentru accesul la drepturile minorităților, și în formatele accesibile.

RECOMANDAREA C. Pentru a consolida transparența parlamentară, accesibilitatea și implicarea publicului, se poate lua în considerare elaborarea în Proiectul de cod a unor proceduri clare și obligatorii pentru schimbul proactiv de informații. Acestea ar trebui să asigure accesul public structurat și în timp util la documentele legislative și la oportunitățile de consultare, inclusiv prin utilizarea instrumentelor digitale, cum ar fi platformele online pentru comentarii publice privind proiectele de legi - introducând în același timp măsuri de atenuare a riscului de decalaj digital. Proiectul de cod ar trebui să prevadă, de asemenea, disponibilitatea documentelor-cheie în formate accesibile și, după caz, accesul la aceste documente în limbile minorităților. Aceste dispoziții ar trebui să fie aliniate la Legea Republicii Moldova privind accesul la informațiile de interes public și la Legea nr. 239/2008 privind transparența în procesul decizional, care consolidează obligațiile legate de accesul, consultarea și participarea publicului.

3.2. Participarea și consultarea

36. Procesele participative sunt esențiale pentru activitatea parlamentară. 65 Principiul 7 din Orientările ODIHR privind legiferarea democratică subliniază faptul că participarea și incluziunea necesită ca "[t]oate părțile interesate să aibă posibilitatea de a avea acces la procesul de legiferare, să fie informate cu privire la acesta și să poată participa și contribui în mod semnificativ". Acest lucru se datorează faptului că "calitatea acestor legi este intrinsec legată de procesul care a condus la adoptarea lor". Acest principiu este consolidat de principiul 5, care prevede că "[î]n general, legile și procesul decizional

64 Comitetul consultativ al Consiliului Europei privind Convenția-cadru pentru protecția minorităților naționale, Al cincilea aviz privind Republica Moldova (2023), par. 24 și 124-131. 65 Înaltul Comisar al OSCE pentru minoritățile naționale, Liniile directoare de la Ljubljana privind integrarea societăților diverse (2012). Consiliul ONU pentru Drepturile Omului, Spațiul societății civile: implicarea organizațiilor internaționale și regionale (2018). 17 Avizul Biroului ODIHR cu referire la Proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (aspectele privind funcțiile reprezentative ale Parlamentului)

public ar trebui să fie elaborate, discutate și adoptate pe baza unor argumente bine fundamentate, a unor dovezi științifice și a unor date, inclusiv a informațiilor care rezultă din evaluările impactului și din consultările cu publicul și cu alte părți interesate". 37. Un proces de consultare adecvat promovează transparența, responsabilitatea și incluziunea în procesul de luare a deciziilor publice și servește la o mai bună conștientizare și înțelegere a politicilor urmărite în rândul părților interesate relevante și al publicului.66 Cerința ca parlamentele să se asigure că se consultă cu privire la proiectele de politici și legi derivă din nevoia generală de transparență și bună guvernanță în instituțiile publice. 67 38. Conform Proiectului de cod, principalul mijloc de implicare a publicului, a experților și a societății civile în Parlament este prin intermediul comisiilor permanente. În conformitate cu Proiectul de cod, comisiile permanente pot fi mandatate să efectueze consultări publice (articolul 43 alineatul (1)). Comisiile pot forma grupuri de lucru din experți și specialiști în materie și reprezentanți ai părților interesate [articolul 43 alineatul (7)]. Pentru a facilita consultările publice, comisiile permanente întocmesc o listă a asociațiilor și a părților interesate [articolul 43 alineatul (8)] (a se vedea observațiile suplimentare privind listele comisiilor la punctul 60 infra). 39. Pentru a asigura angajamentul extern, parlamentele trebuie să desfășoare consultări favorabile incluziunii și participării, care nu numai că promovează legitimitatea democratică, ci și consolidează procesul de legiferare bazat pe dovezi, prin valorificarea perspectivelor, expertizei și experiențelor diverșilor actori sociali. 68 Consultările ar trebui să fie orientate către rezultate, ceea ce înseamnă că acestea ar trebui, în principiu, să poată avea un impact real asupra conținutului deciziei, politicii sau legislației.69 Reuniunile și consultările semnificative pot fi asigurate prin pregătirea unei ordini de zi și a unor obiective clare, prin stabilirea unor orientări și proceduri clare, prin70 invitarea la dialog a tuturor actorilor și perspectivelor relevante - cu o sensibilizare direcționată și proactivă a părților interesate sau a grupurilor afectate și/sau subreprezentate, după caz și după relevanță, prin furnizarea de resurse adecvate pentru a sprijini participarea, prin luarea în considerare a nevoilor specifice, inclusiv a nevoilor persoanelor cu handicap, precum și prin publicarea feedback-ului organizațiilor cu privire la contribuția lor și prin răspunsul la acesta. 40. Luându-se în considerare faptul că domeniul de aplicare al prezentei opinii se limitează la Proiectul de cod supus examinării și fără a aduce atingere faptului că anumite aspecte procedurale ale consultărilor publice sunt reglementate de alte acte legislative ale Republicii Moldova - inclusiv Legea nr. 239/2008 privind transparența în procesul decizional, Legea nr. 100/2017 cu privire la actele normative și Hotărârea Parlamentului nr. 149/2023 - Proiectul de cod ar trebui totuși să includă trimiteri clare și garanții minime pentru a asigura coerența și securitatea juridică. În acest scop, Proiectul de cod ar trebui să clarifice faptul că consultările publice trebuie să se desfășoare într-un mod

66 A se vedea ODIHR, Opinia privind Regulamentul de procedură al Jogorku Kenesh din Republica Kârgâzstan (2023), punctul 49, Potrivit recomandărilor emise de organismele internaționale și regionale și a bunelor practici din spațiul OSCE, consultările publice durează, în general, de la un minim de 15 zile la două sau trei luni, deși această perioadă ar trebui prelungită, după caz, ținând seama de natura, complexitatea și dimensiunea proiectului de act propus și de datele/informațiile justificative; a se vedea ODIHR, Opinia privind proiectul de lege al Ucrainei "privind consultările publice" (2016), punctul. 40. A se vedea, de asemenea, Comisia de la Veneția, Listă de verificare a statului de drept, partea II.A.5. 67 Comisia de la Veneția, Lista de verificare a statului de drept, Criteriul de referință A.5. Proceduri legislative. 68 ODIHR, Raportul cuprinzător de evaluare a procesului de legiferare în Muntenegru (noiembrie 2024), par.125-133 69 Centrul European pentru Dreptul Non-profit, Participarea civilă la procesele decizionale, o prezentare generală a standardelor și practicilor din statele membre ale Consiliului Europei, (mai 2016) p. 31-36 70 Legislația sau alte standarde obligatorii ar trebui să reflecte standardele minime prevăzute în Codul de bune practici pentru participarea civilă la procesul decizional al Consiliului Europei (2009). 18 Avizul Biroului ODIHR cu referire la Proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (aspectele privind funcțiile reprezentative ale Parlamentului)

deschis, transparent, accesibil, incluziv și eficient și să se ghideze după principiile de consultare care să fie de un caracter semnificativ și disponibilă publicului, astfel cum sunt reflectate în Platforma pentru dialog și participare civică. În special, comisiile permanente ar trebui să ia în considerare utilizarea diverselor tipuri de mecanisme de consultare publică - inclusiv audierile publice - adaptând formatul acestora la natura și importanța inițiativei legislative, în conformitate cu procedurile stabilite în cadrul Platformei, iar contribuțiile părților interesate primite prin consultări ar trebui să fie documentate în mod sistematic și, după caz, reflectate în rezumatele legislative elaborate în temeiul articolului 91 din Proiectul de cod. 41. Procedurile accelerate sunt reglementate de articolele 71-74 din Proiectul de cod. Astfel de proceduri "ar trebui utilizate rar și numai în cazuri excepționale de urgență reală de a adopta o anumită lege, deoarece procesul implică o lipsă de planificare legislativă și mai puțin sau deloc timp pentru consultări aprofundate cu privire la proiectele de legi și nici pentru un control parlamentar adecvat".71 Este important ca orice excepție de la consultările publice să fie absolut necesară, iar cazurile trebuie să fie justificate corespunzător. Hotărârea Parlamentului nr. 149/2023 prevede că, în cazuri de urgență, Parlamentul poate stabili un termen de cel puțin 3 zile lucrătoare pentru prezentarea recomandărilor de către părțile interesate (Articolul 6 alineatul (1) punctul (3)). Proiectul de cod ar trebui modificat pentru a include dispoziții care să prevadă că procedurile legislative accelerate trebuie să includă mecanisme pentru o contribuție semnificativă din partea societății civile și a publicului, cum ar fi menținerea perioadei minime de revizuire, astfel cum se reflectă în Hotărârea nr. 149/2023 a Parlamentului și utilizarea platformelor digitale pentru consultări rapide. De asemenea, ar trebui să se asigure notificarea promptă și proactivă a părților interesate relevante - inclusiv prin contactare directă, atunci când este posibil - pentru a permite o implicare semnificativă în intervalul de timp limitat. Orice excepție de la această regulă, în contextul procedurilor accelerate, ar trebui să fie justificată în mod corespunzător. 42. Un alt aspect se referă la reglementarea consultării publice în contextul procedurilor legislative accelerate. După cum se subliniază în Orientările ODIHR privind legiferarea democratică, procedurile accelerate nu trebuie să servească drept mijloc de a evita consultarea publică semnificativă, evaluările de impact sau controlul parlamentar. 72 În mod similar, opinia juridică anterioară a ODIHR referitoare la proiectul de Cod cu privire organizarea și funcționarea Parlamentului (referitor la procedura legislativă, capitolul III) a subliniat faptul că legile adoptate prin proceduri accelerate ar trebui să facă obiectul unei evaluări ex post obligatorii, în special în cazul în care garanțiile de participare nu au putut fi respectate înainte de adoptare.73 43. În timp ce această secțiune oferă o prezentare generală a principiilor participative și a cadrelor de consultare, o analiză mai detaliată a reglementării de către Proiectul de cod a participării actorilor externi este prezentată în secțiunea 4 din prezenta opinie. Secțiunea 4 examinează modalitățile specifice stabilite pentru implicarea publicului larg, a societății civile, a Avocatului Poporului și a experților independenți, subliniind evoluțiile pozitive, precum și domeniile în care sunt necesare îmbunătățiri pentru a se asigura o participare sistematică, favorabilă incluziunii și transparentă în cadrul proceselor parlamentare.

71 ODIHR, Orientările ODIHR privind legiferarea democratică pentru legi mai bune (2024), Principiul 11. 72 Ibidem, par. 186, 238 73 Opinia preliminară a ODIHR cu privire la proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului (referitor la procedura legislativă, capitolul III), par. 85 19 Avizul Biroului ODIHR cu referire la Proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (aspectele privind funcțiile reprezentative ale Parlamentului)

RECOMANDAREA D. Modificarea Proiectului de cod pentru a include standarde minime clare pentru o consultare publică semnificativă și favorabilă incluziunii, cum ar fi perioade de preaviz adecvate, formate accesibile și acțiuni de informare orientate și proactive către părțile interesate afectate și/sau subreprezentate. Proiectul de cod ar trebui, de asemenea, să solicite în mod explicit ca orice excepție de la consultările publice să fie însoțită de o motivație clar justificată, să includă forme alternative de consultare publică rapidă și să fie în conformitate cu principiile stabilite în Hotărârea Parlamentului nr. 149/2023.

3.3. Incluziunea

44. Reprezentarea necesită incluziune, ceea ce presupune asigurarea faptului că grupurile marginalizate și subreprezentate sunt implicate în mod semnificativ în procesele parlamentare.74 În conformitate cu articolul 83 din Proiectul de cod, comisiile pot invita "persoanele interesate" la ședințele lor. Cu toate acestea, Proiectul de cod nu abordează în mod explicit reprezentarea minorităților etnice, a grupurilor lingvistice, a persoanelor cu handicap sau a altor comunități marginalizate și persoane/grupuri subreprezentate în cadrul structurilor parlamentare. Proiectul de cod ar trebui să recunoască în mod explicit importanța reprezentării și a perspectivelor diversității de gen, precum și a altor grupuri diverse, inclusiv tineretul, persoanele cu handicap, persoanele de etnie romă și sinti și alte comunități marginalizate.75 De asemenea, ar trebui să se acorde o atenție specială discriminării intersecționale care afectează persoanele care se confruntă cu forme multiple și suprapuse de dezavantaj. 45. În plus, recomandările internaționale relevante privind drepturile copilului impun ca copiii să fie consultați și cu privire la proiectele de politici și legi care îi afectează, într- un mod adecvat vârstei și capacităților lor în evoluție.76 Prin urmare, statele au datoria de a crea în mod sistematic condiții adecvate pentru a ajuta toți copiii și tinerii să își exprime opiniile, prin crearea de structuri instituționalizate însărcinate cu integrarea chestiunilor legate de tineret în activitatea parlamentului, ancorate în legislație și politici, și prin măsuri specifice.77 Deși ar trebui asigurate mecanisme de consultare adecvate pentru copiii mai mici, implicarea copiilor mai mari și a tinerilor poate lua alte forme pentru a încuraja participarea activă prin, de exemplu, platforme de discuții care să implice o gamă largă de grupuri de advocacy și de interese conduse de tineri pe parcursul procesului de elaborare a politicilor și a legislației.78 Deși Proiectul de cod nu se referă la participarea copiilor sau a tinerilor, acest aspect ar putea fi abordat prin dispoziții care să

74 Rezoluția Consiliului ONU pentru Drepturile Omului A/HRC/24/L.24 (2013) privind crearea unui mediu sigur și favorabil pentru societatea civilă. Adunarea Parlamentară a OSCE, Proiect de raport privind implicarea societății civile (iulie 2022), par. 10; Decizia nr. 7/09 a Consiliului Ministerial al OSCE privind participarea femeilor la viața politică și publică; Planul de acțiune al OSCE privind îmbunătățirea situației romilor și sintilor în spațiul OSCE (2003); 75 OSCE/ODIHR, Orientări privind promovarea participării politice a persoanelor cu handicap (2019). Consiliul Europei, Comitetul de Miniștri, Orientări privind participarea civilă la luarea deciziilor politice [CM(2017)83-final]. 76 ODIHR, Opinia cu privire la Legea privind tineretul din Serbia, 8 noiembrie 2021, par. 15. 77 A se vedea, de exemplu, Adunarea UIP, Rezoluția privind participarea tinerilor în procesul democratic (2010). A se vedea, de asemenea, Compilarea angajamentelor OSCE privind tineretul și educația. 78 ODIHR, Opinia privind regulamentul de procedură al Jogorku Kenesh din Republica Kârgâzstan, punctul 53. 53, citând Comitetul pentru drepturile copilului, Comentariul general nr.12: Dreptul copilului de a fi ascultat, CRC/C/GC/12, par. 127, menționând că parlamentele locale ale tinerilor, consiliile municipale ale copiilor, consultările ad hoc, extinderea orelor de consultanță ale politicienilor și funcționarilor și vizitele școlare pot ajuta copiii să se implice în comunitățile lor la nivel local și național în cea mai mare măsură posibilă. 20 Avizul Biroului ODIHR cu referire la Proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (aspectele privind funcțiile reprezentative ale Parlamentului)

încurajeze mecanisme distincte și adecvate vârstei atât pentru consultarea generală a copiilor, cât și pentru implicarea mai activă a tinerilor, în conformitate cu Convenția ONU privind drepturile copilului și cu alte recomandări internaționale și regionale privind participarea tinerilor la luarea deciziilor publice.79 46. Pentru a asigura desfășurarea unor procese democratice favorabile incluziunii, trebuie luată în considerare accesibilitatea în forme multiple pentru persoanele cu handicap, minoritățile lingvistice și alte persoane care se confruntă cu obstacole. Aceasta include accesul fizic la clădirea parlamentului și la facilitățile sale, accesul informațional prin intermediul documentelor parlamentare, al înregistrărilor și al site-ului web,80 și accesul comunicațional în timpul procedurilor. Articolul 29 din Convenția privind drepturile persoanelor cu handicap81 solicită statelor părți să garanteze drepturile politice și posibilitatea persoanelor cu handicap de a participa la afacerile publice. Procedurile și documentele parlamentare trebuie să fie accesibile persoanelor cu handicap, în conformitate cu obligațiile internaționale.82 Proiectul de cod ar trebui revizuit din această perspectivă și ar trebui să se ia în considerare modificarea anumitor articole, inclusiv a celor referitoare la consultări și diseminarea informațiilor (de exemplu, articolul 52 privind ședințele publice, articolul 54 privind stenogramele, articolul 83 privind participarea altor persoane la ședințele comisiilor permanente și articolele 198-201 din capitolul X) pentru a încuraja sau a impune măsuri care să asigure accesibilitatea pentru persoanele cu handicap (cum ar fi formate accesibile, interpretare în limbajul semnelor) și minoritățile lingvistice, după caz. 47. Facilitarea participării grupurilor marginalizate sau subreprezentate istoric ar trebui să constituie o prioritate deosebită.83 Promovarea incluziunii și a diversității în dialogul cu societatea civilă este esențială pentru ca toate vocile să fie auzite, iar societatea civilă din medii diferite să fie reprezentată. În plus, persoanele sau organizațiile nu ar trebui să fie excluse de la colaborarea cu parlamentul pentru că au opinii critice. Parlamentele ar trebui să urmărească în mod activ implicarea societății civile din diferite sectoare și regiuni, oferind sprijin grupurilor marginalizate și asigurându-se că implicarea lor este semnificativă și eficientă. În acest sens, atunci când se stabilește numărul de participanți la audieri sau consultări în conformitate cu punctul 6.1 alineatul (2) din Hotărârea Parlamentului nr. 149/2023, ar trebui luate măsuri pentru a asigura includerea echitabilă a grupurilor marginalizate sau mai puțin reprezentate, dincolo de abordarea strictă "primul venit, primul servit". Raportul parlamentar global 2022 al UIP conține o listă de verificare a incluziunii care poate ajuta parlamentele să fie accesibile diverselor comunități. Încorporarea acestei abordări ar contribui la asigurarea alinierii Proiectului de cod la principiul egalității și nediscriminării subliniat în Hotărârea Parlamentului nr. 149/2023 [secțiunea II.2(5)] și ar sprijini accesul efectiv al persoanelor cu handicap, al minorităților lingvistice și al altor grupuri care se confruntă cu obstacole. 48. Articolele 87-94 din Proiectul de cod prevăd procesul de aprobare a proiectelor de acte normative. Articolul 89 alineatul (1) litera (i) face referire în mod explicit la evaluarea proiectelor de acte normative prin prisma respectării drepturilor și egalității de gen, ceea ce este binevenit. Consolidarea dispoziției generale privind drepturile omului din articolul 8 (astfel cum s-a menționat mai sus) din Proiectul de cod ar avea drept rezultat o fortificare a dispozițiilor din articolul 89. În plus, respectarea drepturilor și egalitatea de gen ar trebui luate în considerare în toate etapele ciclului legislativ. Prin urmare, se 79 A se vedea, de exemplu, Adunarea UIP, Rezoluția privind participarea tinerilor în procesul democratic (2010). 80 În ceea ce privește accesibilitatea site-urilor web, a se vedea în special <Home | Web Accessibility Initiative (WAI) | W3C . > 81 Ratificată de Republica Moldova la 21 septembrie 2010. 82 Orientările OSCE/ODIHR privind promovarea participării politice a persoanelor cu dizabilități (2019). 83 Înaltul Comisar al OSCE pentru minorități naționale, Liniile directoare de la Ljubljana privind integrarea societăților diverse (2012). 21 Avizul Biroului ODIHR cu referire la Proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (aspectele privind funcțiile reprezentative ale Parlamentului)

recomandă integrarea perspectivei de gen și a diversității pe parcursul întregului ciclu legislativ, ar trebui să se solicite evaluări ale impactului asupra genului și diversității pentru toate propunerile legislative majore și să se asigure includerea acestora în etapele de elaborare, redactare, consultare și evaluare.84 49. Pentru a implementa pe deplin integrarea dimensiunii de gen în procesele parlamentare, Proiectul de cod ar trebui să includă dispoziții care să asigure participarea femeilor la toate mecanismele de participare, inclusiv consultările publice, audierile, grupurile de experți și organismele consultative. Acest lucru poate necesita o abordare proactivă a organizațiilor pentru drepturile femeilor și a altor actori ai societății civile axați pe egalitate. Reprezentarea echilibrată de gen ar trebui, de asemenea, promovată în cadrul organismelor parlamentare de lucru și al structurilor de conducere, în conformitate cu Planul de acțiune al OSCE pentru promovarea egalității de gen și cu Convenția privind eliminarea tuturor formelor de discriminare împotriva femeilor (CEDAW). Pentru a consolida atât participarea, cât și calitatea legislativă, ar trebui încurajată utilizarea datelor dezagregate pe gen, a formatelor de consultare sensibile la gen și monitorizarea periodică a rezultatelor egalității de gen. 50. Formarea parlamentarilor și a personalului parlamentar ar sprijini în continuare realizarea diversității de gen, a incluziunii și a nediscriminării. Ar trebui să se prevadă resurse specifice pentru formarea în materie de legiferare incluzivă și participare, în general. Ar trebui dezvoltate inițiative pentru implicarea unor grupuri specifice, inclusiv femei, tineri, persoane cu handicap și minorități etnice. Formarea și resursele85 destinate personalului parlamentar ar trebui, de asemenea, să vizeze facilitarea angajamentului cu societatea civilă și promovarea unei culturi a incluziunii.

RECOMANDAREA E. Introducerea unor dispoziții specifice în cadrul articolelor relevante 83, 198- 201, 232, care să vizeze asigurarea și facilitarea proactivă a participării grupurilor marginalizate și subreprezentate istoric, inclusiv a minorităților etnice, a persoanelor cu handicap și a comunităților de etnie romă și sinti, prin abordarea potențialelor bariere și promovarea accesibilității, acordând în același timp o atenție deosebită genului și intersecționalității.

4. ROLUL ȘI PARTICIPAREA ACTORILOR EXTERNI ÎN PROCESELE PARLAMENTARE

51. În continuare, în cadrul examinării participării și consultării ca componente integrale ale funcției reprezentative a Parlamentului (secțiunea 3), această secțiune analizează cadrele juridice specifice stabilite de Proiectul de cod pentru a reglementa implicarea principalilor actori externi în procesele parlamentare. Deși secțiunile anterioare au subliniat importanța generală a proceselor participative pentru o reprezentare eficientă, transpunerea acestor principii în practică necesită mecanisme clare și concrete care să

84 A se vedea ODIHR, Orientările ODIHR privind legiferarea democratică pentru legi mai bune (2024), secțiunea 8.1. 85 UIP, Principii comune pentru sprijinirea parlamentelor (2014), principiul 7; "Angajamentul pe termen lung al partenerilor va necesita personal și resurse naționale pentru a completa schimbul de experiență internațională și pentru a îmbunătăți cunoștințele personalului internațional cu privire la contextul local. Expertiza națională în cadrul activităților sponsorizate de parteneri permite, în mod normal, o combinație mult mai vastă de instrumente de sprijin decât ar fi disponibilă doar din partea experților internaționali." 22 Avizul Biroului ODIHR cu referire la Proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (aspectele privind funcțiile reprezentative ale Parlamentului)

permită o interacțiune semnificativă cu publicul larg, societatea civilă, Instituția națională pentru drepturile omului și experții independenți. 52. Proiectul de cod recunoaște importanța participării externe prin diverse mecanisme, inclusiv accesul publicului la ședințe, audieri legislative, consultări și colaborarea cu actori specializați, precum Avocatul Poporului și experții externi. Aceste elemente contribuie în mod pozitiv la asigurarea transparenței parlamentare. Cu toate acestea, deși este prezentat cadrul general de participare, sunt necesare îmbunătățiri procedurale suplimentare pentru a se asigura că implicarea este sistematică, incluzivă, transparentă și eficientă în toate etapele procesului legislativ și ale activității parlamentare în general. Următoarele secțiuni examinează mai detaliat modalitățile specifice de participare pentru publicul larg, societatea civilă, Instituția națională pentru drepturile omului și experții independenți în temeiul Proiectului de cod și oferă recomandări pentru consolidarea acestor mecanisme de participare în conformitate cu standardele și recomandările internaționale.

4.1. Participarea publicului larg

53. Proiectul de cod pune baze importante pentru participarea publicului la procesele parlamentare. Acesta afirmă caracterul public al activității Parlamentului (articolul 9) și al dezbaterilor (articolul 11), impune publicarea online a proiectelor de lege și a proceselor-verbale ale comisiilor [articolul 69 alineatul (8) și articolul 81 alineatul (2)] și garantează accesul publicului la ședințele în plen și ale comisiilor, sub rezerva unor considerente de securitate și a reglementărilor Biroului permanent [articolul 9 alineatul (5), articolul 52 și articolul 55]. Aceste dispoziții contribuie la promovarea transparenței și permit controlul public al activităților parlamentare. Cu toate acestea, asigurarea unei participări semnificative a publicului necesită nu numai accesul la informații, ci și oportunități de implicare activă și luarea în considerare sistematică a contribuțiilor publicului pe parcursul procesului legislativ și a altor procese parlamentare. 54. Un aspect esențial al participării publicului este capacitatea persoanelor de a observa direct procedurile parlamentare. Proiectul de cod permite participarea publică a "persoanelor interesate" sau a "altor persoane" la ședințele comisiei și la ședințele plenare [articolul 9 alineatul (5) și articolul 55 alineatul (1)], sub rezerva măsurilor de securitate și a normelor stabilite de Biroul permanent. Deși aceasta reflectă un angajament general față de deschidere, absența unor criterii definite cu privire la momentul și modul în care accesul poate fi restricționat - în special la reuniunile comisiilor - creează posibilitatea unei aplicări inconsecvente sau excesiv de restrictive. Pentru a asigura o deschidere reală și un control public în cunoștință de cauză al activității parlamentare, Proiectul de cod ar trebui să stabilească o prezumție de acces public ca regulă implicită, cu norme ulterioare care să reglementeze accesul, precum și restricții sau excepții clar definite și exprese pentru sesiunile închise. Aceste excepții ar trebui să facă obiectul unor proceduri transparente și să fie accesibile publicului. 55. Un mecanism specific pentru contribuția directă a publicului este oferit prin dreptul de a adresa petiții Parlamentului, organele sale de lucru sau deputaților individuali cu privire la anumite aspecte (articolul 221). Acest mecanism pentru implicarea directă a cetățenilor este salutabil. În același timp, Proiectul de cod ar putea beneficia de specificații procedurale privind gestionarea, termenele de procesare și mecanismele de feedback pentru astfel de petiții, pentru a asigura eficiența lor practică.

23 Avizul Biroului ODIHR cu referire la Proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (aspectele privind funcțiile reprezentative ale Parlamentului)

56. Audierile legislative, reglementate la articolul 228, sunt definite ca mijloace de consultare a cetățenilor și a părților interesate cu privire la proiectele de acte normative. Condiția emiterii unui anunț public prealabil [articolul 231 alineatul (2)] este o dispoziție ce poate fi caracterizată drept una pozitivă și care sprijină participarea planificată. Cu toate acestea, eficacitatea audierilor ca instrument de participare necesită o elaborare procedurală suplimentară în cadrul codului. În special, este nevoie de claritate în ceea ce privește procedura prin care membrii publicului pot solicita să participe sau să ia cuvântul, criteriile de selectare a vorbitorilor în afara celor invitați în mod oficial de către comisie (articolul 232) și domeniul de aplicare precis definit al contribuției publicului în timpul audierii în sine, care rămâne ambiguu în temeiul articolului 232. 57. Proiectul de cod face trimitere la "consultări publice" [de exemplu, articolul 43 alineatul (8), articolul 91 alineatul (2), articolul 94 alineatul (1)] și stabilește termene limită pentru prezentarea recomandărilor [articolul 200 alineatul (3)], ceea ce implică posibilitatea unor procese consultative dincolo de audieri. Cu toate acestea, nu sunt elaborate modalități pentru efectuarea acestor consultări (de exemplu, platforme online, observații scrise) și nici nu se stabilesc perioade minime clare de consultare aplicabile tuturor inițiativelor legislative sau modul în care contribuțiile primite sunt prelucrate și examinate de către comisii. Această lipsă de claritate procedurală poate conduce la practici inconsecvente și poate împiedica implicarea riguroasă. În plus, dispozițiile privind procedurile accelerate (articolele 71-74) nu garantează în mod explicit oportunități minime de consultare, riscând să eludeze contribuția publicului în cazurile considerate urgente (a se vedea, de asemenea, punctul 41 de mai sus). Pentru a asigura o participare semnificativă, comisiile pot lua în considerare aplicarea diferitelor forme de consultare, în funcție de tipul de parte interesată și de stadiul procesului legislativ. Acestea pot include, de exemplu, solicitări scrise de contribuții prin intermediul site-ului internet al parlamentului, mese rotunde cu grupuri de interese specifice și publicarea de rezumate ale consultărilor care să detalieze modul în care contribuțiile au fost luate în considerare în proiectul final.86

RECOMANDAREA F. Pentru a consolida cadrul de participare a publicului, Proiectul de cod ar trebui să includă standarde procedurale clare și detaliate pentru principalele mecanisme participative, inclusiv (i) gestionarea, prelucrarea și urmărirea petițiilor în temeiul articolului 221; (ii) desfășurarea audierilor legislative în temeiul articolelor 228-232, cu proceduri transparente pentru participarea publicului, drepturile de luare a cuvântului și selectarea contribuitorilor; și (iii) desfășurarea consultărilor publice în temeiul articolului 43 alineatul (8), articolului 91 alineatul (2) și articolului 94 alineatul (1), inclusiv metode standardizate, termene minime și orientări privind modul în care contribuția publicului este primită, documentată și luată în considerare.

4.2. Participarea societății civile

58. Societatea civilă, inclusiv organizațiile societății civile (OSC), joacă un rol esențial în calitate de partener în procesul democratic și de componentă-cheie a funcției reprezentative a parlamentului. Contribuțiile acestora îmbogățesc calitatea legislativă,

86 ODIHR, Orientările ODIHR privind legiferarea democratică pentru legi mai bune (2024), par. 175-180 24 Avizul Biroului ODIHR cu referire la Proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (aspectele privind funcțiile reprezentative ale Parlamentului)

sporesc transparența și responsabilitatea și promovează un angajament public mai larg. Prin urmare, includerea capitolului X în Proiectul de cod, care pune bazele cooperării dintre parlament și societatea civilă, este caracterizată drept o evoluție pozitivă. 59. Articolele 198 și 199 din Proiectul de cod descriu diversele forme de cooperare cu societatea civilă, cum ar fi informarea părților interesate, consultarea și participarea activă. Bunele practici sugerează că societatea civilă ar trebui să poată contribui nu numai în timpul audierilor, ci și în etapele anterioare și ulterioare ale procesului legislativ - cum ar fi stabilirea agendei pre-legislative, deliberările în comisie și revizuirea post- legislativă. Asigurarea unei implicări sistematice la toate etapele ar contribui la instituționalizarea participării și la punerea în aplicare a Hotărârii nr. 149/2023 a Parlamentului. 60. Identificarea actorilor relevanți ai societății civile este un prim pas esențial către o implicare semnificativă. Proiectul de cod abordează acest aspect prin dispoziții care prevăd ca comisiile parlamentare să întocmească liste cu asociațiile "constituite în corespundere cu legea" și cu alte părți interesate [articolul 43 alineatul (8)], iar secretariatul să țină evidența OSC-urilor "înregistrate" [articolul 197 alineatul (3)]. Deși întocmirea unor astfel de liste este un pas rezonabil, accentul pus pe constituirea sau înregistrarea legală ar putea limita angajamentul doar la entitățile mai formalizate, excluzând mișcările de nivel începător sau grupurile nou formate. Pentru a asigura incluziunea, listele prevăzute la articolul 43 alineatul (8) și la articolul 197 alineatul (3) ar trebui să permită flexibilitate și deschidere, eventual prin actualizări periodice și criterii transparente de includere, reflectând abordarea menționată în Hotărârea nr. 149/2023 a Parlamentului, și rămânând deschise asociațiilor mai puțin formalizate care ar putea să nu fie înregistrate oficial. În plus, Parlamentul ar trebui să pună la dispoziția publicului informații care să detalieze modul în care aceste liste sunt întocmite și utilizate în practică la selectarea anumitor organizații ale societății civile în vederea angajării, asigurând astfel transparența procesului și evitarea potențialelor prejudecăți, în concordanță cu participarea largă și nediscriminatorie. 61. Deși capitolul X oferă o bază pentru cooperare, transpunerea acesteia în practică necesită proceduri structurate.87 Deși articolul 267 din Proiectul de cod atribuie Secretariatului responsabilitatea de a organiza procesului de comunicare cu societatea civilă, această dispoziție nu este suficient de detaliată. Aceasta ar beneficia de pe urma adoptării unor orientări clare și accesibile publicului - elaborate în mod ideal în consultare cu societatea civilă - care să stabilească obiectivele, formatele, termenele și mecanismele de monitorizare a participării. Parlamentul ar putea, de asemenea, să ia în considerare stabilirea unei persoane cu rol de contact în cadrul Secretariatului, care să coordoneze participarea, să ofere orientări privind procesele parlamentare și să sprijine accesibilitatea și incluziunea. 62. Societatea civilă este menționată în mod explicit în Proiectul de cod în legătură cu activitatea comisiilor. Articolul 44 litera (d) prevede că președinții comisiilor permanente pot invita reprezentanții OSC să participe la lucrările comisiei. Articolul 83 permite membrilor comisiei să invite reprezentanți ai societății civile la ședințele comisiei și să organizeze ședințe de consultare. Aceasta este exemplu de includere pozitivă. În timp ce președintele comisiei poate avea un rol de coordonare, în special pentru a asigura o implicare mai aprofundată sau formalizată, cum ar fi participarea la grupurile de lucru [de exemplu, în temeiul articolului 43 alineatul (7)], puterea discreționară largă aparent conferită președintelui prin articolul 44 litera (d), dacă nu este reglementată prin norme

87 ODIHR, Orientări privind legiferarea democratică pentru legi mai bune (2024), principiul 7; Consiliul Europei, Codul de bune practici pentru participarea civilă la procesul decizional (2009). 25 Avizul Biroului ODIHR cu referire la Proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (aspectele privind funcțiile reprezentative ale Parlamentului)

juridice clare, poate rezulta în riscul unei implicări selective. După cum s-a menționat mai sus, Proiectul de cod ar trebui să fie însoțit de proceduri clare și de criterii directoare pentru a se asigura implicarea, precum și să se lanseze invitația societății civile să se implice în activitatea comisiilor parlamentare. 63. Participarea la audierile parlamentare este o altă modalitate importantă de implicare a societății civile. Articolul 232 permite contribuțiile externe în timpul audierilor, însă nu stabilește un proces clar prin care societatea civilă poate solicita participarea. Pentru a se asigura caracterul deschis și previzibilitatea procesului respectiv, Proiectul de cod ar trebui să includă garanții procedurale care să permită societății civile să se înregistreze pentru audieri și să solicite ca audierile să fie făcute publice în prealabil. În plus, rapoartele de audiere în temeiul articolului 233 ar trebui să reflecte contribuțiile aduse de societatea civilă și să prezinte modul în care acestea au fost luate în considerare în procesul legislativ. 64. După cum s-a menționat anterior în secțiunea 4.1 (a se vedea punctul 55), Proiectul de cod acordă dreptul de a adresa petiții Parlamentului, inclusiv din partea societății civile (articolul 221). Cu toate acestea, din perspectiva societății civile, absența detaliilor procedurale - cum ar fi termene clare, confirmarea de primire și răspunsurile obligatorii - poate reduce utilitatea petițiilor ca instrument de implicare. Pentru a asigura transparența și responsabilitatea, articolul 221 ar trebui modificat pentru a oferi orientări specifice cu privire la modul în care petițiile societății civile sunt prezentate, prelucrate și luate în considerare. 65. În plus, participarea societății civile necesită adesea adaptări specifice, inclusiv sprijin financiar și logistic. În special grupurile subreprezentate pot să nu aibă capacitatea sau resursele necesare pentru a participa în mod eficient. Parlamentul ar trebui să ia în considerare măsuri pentru a se asigura că toți actorii societății civile, inclusiv cei din regiuni îndepărtate sau care reprezintă comunități marginalizate, pot avea acces și pot contribui la procesele legislative pe picior de egalitate. Astfel de măsuri ar putea include acoperirea costurilor rezonabile de participare, oferirea de opțiuni de acces digital și asigurarea faptului că documentele și evenimentele sunt accesibile persoanelor cu handicap. 66. Societatea civilă poate fi, de asemenea, implicată în procedurile parlamentare dincolo de procesul legislativ, inclusiv în examinarea candidaților pentru funcții publice. Transparența și deschiderea în astfel de proceduri sunt esențiale pentru consolidarea încrederii publice și asigurarea calității și legitimității numirilor. Articolele 204-205 din Proiectul de cod ar putea fi consolidate prin a se include dispoziții exprese privind contribuțiile societății civile la examinarea candidaților, în special pentru numirile în organele de supraveghere sau în alte funcții care necesită încrederea publicului. Deși un astfel de angajament poate să nu fie adecvat pentru toate funcțiile publice, Proiectul de cod ar putea introduce un mecanism de feedback sau un proces de consultare pentru numirile-cheie. Acest lucru ar permite societății civile să contribuie cu puncte de vedere și să consolideze responsabilitatea, fără a impune obligații factorilor de decizie. 67. După cum s-a discutat în secțiunea 4.1, Proiectul de cod prevede că propunerile societății civile pot fi prezentate în timpul consultărilor [articolul 200 alineatul (1)], iar articolul 91 alineatul (2) impune ca rapoartele comisiei să includă sinteze și justificări. Cu toate acestea, aceste dispoziții nu stabilesc un mecanism clar de feedback care să fie adaptat participanților societății civile. Pentru a consolida încrederea și a încuraja angajamentul continuu, capitolul X ar trebui modificat pentru a impune comunicarea proactivă a rezultatelor consultărilor către actorii societății civile - în special atunci când propunerile acestora nu sunt acceptate - împreună cu justificările care trebuie să fie accesibile și 26 Avizul Biroului ODIHR cu referire la Proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (aspectele privind funcțiile reprezentative ale Parlamentului)

oportune. În cazul în care complexitatea legislației și volumul contribuțiilor publice fac imposibilă furnizarea unor astfel de detalii individualizate, Parlamentul ar trebui să se asigure că actorilor societății civile participanți li se comunică un rezumat care prezintă principalele categorii de propuneri și principalele motive pentru neacceptare. Acest feedback ar trebui să fie pus la dispoziția publicului într-un mod consecvent.

RECOMANDAREA G. Sporirea gradului de incluziune și accesibilitate a implicării societății civile prin modificarea articolului 43 alineatul (8) și a articolului 197 alineatul (3) pentru a impune criterii transparente și obiective pentru listele/registrele parlamentare ale OSC, cu posibilitatea de a include grupuri sau mișcări informale, și prin modificarea capitolului X pentru a include acțiuni proactive de informare și modalități clare de implicare a societății civile în planificarea și elaborarea politicilor parlamentare, în conformitate cu Hotărârea Parlamentului nr. 149/2023 și cu standardele internaționale.

RECOMANDAREA H. Consolidarea garanțiilor procedurale pentru participarea societății civile prin modificarea articolelor 44 litera (d), 83, 221 și 232 pentru a stabili proceduri clare și criterii obiective pentru ca societatea civilă i) să fie invitată și să participe la lucrările comisiilor și la audierile parlamentare, ii) să se înregistreze pentru a participa la audieri și iii) petițiile să fie prelucrate eficient, inclusiv să fie reglementate termenele și cerințele clar definite pentru răspunsul parlamentar.

RECOMANDAREA I. Să se asigure recunoașterea în mod semnificativ a contribuției societății civile prin modificarea capitolului X și a articolului 200, luându-se în considerare stabilirea unui mecanism formal de feedback care să solicite Parlamentului să informeze cu privire la rezultatele consultărilor, inclusiv informații privind propunerile respinse, și să facă aceste informații accesibile publicului în timp util și în mod consecvent.

4.3. Avocatul poporului

68. Instituțiile naționale ale drepturilor omului, cum ar fi instituția Avocatului Poporului din Republica Moldova, joacă un rol-cheie în sprijinirea participării parlamentare și în promovarea unor activități legislative și parlamentare incluzive, bazate pe drepturi. În calitate de organisme independente mandatate să promoveze și să protejeze drepturile omului și cu potențialul să contribuie la evoluțiile legislative - în cazul Moldovei, cooperarea lor eficientă cu parlamentul este un element important al reprezentării democratice.88 Standardele internaționale - inclusiv Principiile de la Paris, Principiile

88 Adunarea Generală, Principiile privind statutul instituțiilor naționale pentru promovarea și protecția drepturilor omului (Principiile de la Paris), adoptate prin Rezoluția 48/134 a Adunării Generale a ONU din 20 decembrie 1993, în special la punctul "Competențe și responsabilități" 3 (a). 27 Avizul Biroului ODIHR cu referire la Proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (aspectele privind funcțiile reprezentative ale Parlamentului)

de la Veneția,89 și Instrumentul de orientare OSCE/ODIHR privind consolidarea rezilienței instituțiilor naționale ale drepturilor omului90 - încurajează instituirea unor mecanisme structurate și previzibile pentru a asigura participarea instituțiilor naționale ale drepturilor omului la procesele parlamentare, în special atunci când legislația are implicații asupra drepturilor omului. În contextul moldovenesc, mandatul și atribuțiile Avocatului Poporului sunt definite prin Legea nr. 52/2014.91 Proiectul de cod conține o serie de referiri la această instituție, dar în prezent nu reflectă sau nu operaționalizează pe deplin rolul participativ al Avocatului Poporului în cadrul procesului legislativ. 69. Articolul 213 alineatul (3) din Proiectul de cod recunoaște Avocatul Poporului ca actor în exercitarea controlului parlamentar indirect, astfel cum este reglementat de Legea nr. 52/2014. Deși acest aspect corespunde mandatului de control al Avocatului Poporului, nu reflectă rolurile consultative și participative mai largi pe care Avocatul Poporului le poate avea în ceea ce ține de proiectele legislative. În special, articolul 11 litera (c) din Legea nr. 52/2014 acordă în mod explicit avocatului dreptul "să asiste şi să ia cuvîntul la şedinţele Parlamentului", iar articolul 11 litera (d) conferă dreptul "de a prezenta recomandări Parlamentului ... în vederea perfecţionării legislaţieibîn domeniul asigurării drepturilor şi libertăţilor omului". Aceste drepturi sunt reiterate în continuare de dispoziții generale privind accesul, cum ar fi participarea la ședințele subdiviziunilor parlamentare în temeiul articolului 11 litera (h). Pentru a se alinia la standardele internaționale, inclusiv la Principiile de la Veneția și la orientările ODIHR, Proiectul de cod ar putea preciza mai clar că cooperarea cu Avocatul Poporului ar trebui să includă o implicare structurată a acestuia în procesul legislativ, în special în domeniile cu implicații semnificative pentru drepturile omului. 70. Articolul 230 alineatul (4) permite comisiilor permanente să efectueze audieri de supraveghere pe baza rapoartelor prezentate de Avocatul Poporului. Această dispoziție sprijină controlul post-factum, însă aplicarea sa pare limitată la analiza retrospectivă. În conformitate cu bunele practici în materie de legiferare democratică, comisiile parlamentare ar putea beneficia de pe urma implicării Avocatului Poporului și în deliberările ex ante, în special atunci când proiectul de lege supus examinării ridică probleme complexe legate de drepturile omului. O formulare mai amplă ar putea contribui la asigurarea faptului că audierile comisiilor nu urmăresc doar rapoartele privind încălcările, ci includ, de asemenea, implicarea preventivă, consultativă în timpul revizuirii legislației. Pentru a facilita implicarea în timp util, Proiectul de cod ar putea, de asemenea, să includă o normă juridică care să asigure ca Avocatul Poporului să fie notificat în mod sistematic cu privire la ordinea de zi a comisiilor, în special atunci când sunt luate în considerare chestiuni legate de drepturile omului. 71. Articolul 237 din Proiectul de cod reglementează prezentarea și audierea raportului anual al Avocatului Poporului, care trebuie prezentat Parlamentului până pe 15 martie și poate fi urmat de o hotărâre. În special, articolul 237 alineatul (5) din Proiectul de cod împuternicește Parlamentul să solicite Avocatului Poporului informații suplimentare și acțiuni ulterioare, inclusiv cercetări specifice sau clarificarea aspectelor ridicate în raport. Deși aceasta este o dispoziție binevenită pentru consolidarea responsabilității după ce raportul a fost elaborat, nici Legea privind Avocatul Poporului, nici Proiectul de cod nu solicită Parlamentului să răspundă în mod specific recomandărilor sau constatărilor formulate în raport. Parlamentul ar putea să ia în considerare modificarea articolului

89 Consiliul Europei, Comisia Europeană pentru Democrație prin Drept (Comisia de la Veneția), Principii privind protecția și promovarea instituției Ombudsmanului ("Principiile de la Veneția"), CDL-AD(2019)005, principiile 18 și 22. 90 OSCE/ODIHR, Consolidarea rezilienței instituțiilor naționale ale drepturilor omului și răspunsul la amenințări - Instrument de orientare (2022), p. 21-22. 91 Legea nr. 52/2014 privind Avocatul Poporului (Ombudsmanul), adoptată la 3 aprilie 2014, Moldova, disponibilă la: LP52/2014. 28 Avizul Biroului ODIHR cu referire la Proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (aspectele privind funcțiile reprezentative ale Parlamentului)

237 pentru a include un alineat suplimentar care să încurajeze un proces de răspuns formal - cum ar fi solicitarea ca comisia permanentă competentă să examineze și, după caz, să emită un răspuns scris la recomandările cuprinse în raport. În plus, pentru a spori și mai mult implicarea parlamentară și în conformitate cu bunele practici, ar putea să se ia în considerare desfășurarea dezbaterilor plenare dedicate constatărilor sau recomandărilor deosebit de semnificative din raportul avocatului. Acest lucru ar contribui la dialogul instituțional, ar consolida funcția de monitorizare a Parlamentului și s-ar alinia mai îndeaproape Principiului 22 de la Veneția, care subliniază importanța unei monitorizări adecvate a propunerilor Ombudsmanului. 72. Articolul 55 alineatul (1) enumeră Avocatul Poporului printre persoanele autorizate să asiste la ședințele publice ale Parlamentului, alături de alți actori instituționali și observatori. Deși această dispoziție reflectă drepturile generale de acces ale Avocatului Poporului, ea nu clarifică domeniul de aplicare sau natura participării. Având în vedere că Legea nr. 52/2014 prevede că Avocatul Poporului poate participa și lua cuvântul la ședințele Parlamentului, ar putea fi util ca Proiectul de cod să afirme în mod explicit acest drept, asigurând claritatea în practică și reducând dependența de interpretarea discreționară. 73. Articolul 83 alineatul (1) din Proiectul de cod reglementează participarea la lucrările comisiilor. Acesta permite comitetelor să invite reprezentanți ai autorităților publice, specialiști și alte persoane interesate. Dispoziția nu numește în mod explicit Avocatul Poporului și nu face trimitere la dispozițiile legale relevante din Legea nr. 52/2014, în special articolul 27, care acordă Avocatului dreptul de a emite avize cu privire la proiectele legislative, și articolul 29, care stabilește rolul Avocatului Poporului în prezentarea de rapoarte publice relevante pentru controlul parlamentar. Pentru a asigura claritatea juridică și o practică consecventă, Parlamentul ar putea să modifice articolul 83 alineatul (1) pentru a menționa în mod explicit Avocatul Poporului ca unul dintre actorii care pot participa la deliberările comisiilor, în special atunci când legislația propusă privește drepturile și libertățile fundamentale ale omului. 74. În timp ce Legea nr. 52/2014 oferă cadrul juridic pentru multe dintre competențele Avocatului Poporului, proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului joacă un rol distinct în stabilirea procedurilor interne prin care Parlamentul își exercită funcțiile. Pentru a se asigura că drepturile și responsabilitățile stabilite în Legea nr. 52/2014 sunt realizate în practică, acestea trebuie să fie reflectate și din punct de vedere procedural în Proiectul de cod. Fără o includere a dispozițiilor corespunzătoare în Cod, punerea în aplicare ar putea fi inconsecventă sau poate face obiectul unei interpretări discreționare, ceea ce poate diminua eficacitatea angajamentului Avocatului Poporului și poate slăbi procesul legislativ participativ.

RECOMANDAREA J. Să fie armonizate dispozițiile Proiectului de cod cu standardele internaționale privind rolul instituțiilor naționale pentru drepturile omului, prin asigurarea faptului că funcțiile participative și consultative ale Avocatului Poporului sunt reflectate procedural în toate dispozițiile relevante ale Proiectului de cod, în special în cele care reglementează implicarea comisiilor, controlul parlamentar și monitorizarea rapoartelor instituționale, cu respectarea independenței Avocatului Poporului.

29 Avizul Biroului ODIHR cu referire la Proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (aspectele privind funcțiile reprezentative ale Parlamentului)

4.4. Participarea experților

75. Implicarea experților independenți și calificați este esențială pentru asigurarea unei legislații bazate pe dovezi, eficiente și conforme cu drepturile. În conformitate cu Orientările ODIHR privind legiferarea democratică, parlamentele ar trebui să fie deschise pentru includerea contribuției experților în toate etapele ciclului legislativ92 - de la elaborarea inițială a legilor, prin deliberări și audieri în comisii, până la evaluări ex-post. Având în vedere complexitatea legislației contemporane, informațiile tehnice suplimentare sau expertiza furnizată de actorii extra-instituționali pot contribui, de asemenea, la informarea factorilor de decizie cu privire la diferitele opțiuni de politici.93 Expertiza poate proveni din mediul academic, asociațiile profesionale, societatea civilă, organizațiile regionale sau internaționale sau comisiile ad hoc și ar trebui să cuprindă dimensiunile tehnice, juridice, științifice, legate de drepturile omului și socio-economice, în special în cazul legilor complexe sau cu impact ridicat. 76. Proiectul de cod recunoaște valoarea contribuției experților în mai multe etape ale procesului legislativ. Comisiile permanente pot forma grupuri de lucru și invita experți să participe la ședințe [articolul 43 alineatul (7), articolul 44 litera (d), articolul 83 alineatul (1)], inclusiv în timpul audierilor parlamentare [articolul 228 alineatul (1), articolul 232]. De asemenea, experții pot contribui la analizele și anchetele ex-post [articolul 227 alineatul (9), articolul 245], iar fracțiunile parlamentare pot consulta experți în mod independent [articolul 24 alineatul (5)]. Aceste dispoziții reprezintă în ansamblu o bază pozitivă pentru integrarea consultanței experților în procesele parlamentare. În același timp, Proiectul de cod ar putea fi consolidat pentru a se asigura că participarea experților este incluzivă și transparentă în toate etapele procesului legislativ. 77. O lacună notabilă este absența unor criterii definite pentru selectarea experților invitați să participe la lucrările comisiilor sau ale grupurilor de lucru [articolul 43 alineatul (7), articolul 44 litera (d) și articolul 83 alineatul (1)]. Orientările ODIHR recomandă ca instituțiile "să dispună de proceduri care să asigure diversitatea și obiectivitatea în ceea ce privește experții care sunt invitați în mod proactiv" și că selecția ar trebui "să se bazeze pe criterii neutre și obiective" pentru a asigura "audierea unei game de opinii pe un anumit subiect de către o pluralitate de experți diferiți din medii diverse".94 În absența unor astfel de garanții, există riscul ca procesul de selecție să fie lipsit de transparență sau coerență, ceea ce ar putea afecta imparțialitatea percepută, calitatea și credibilitatea consultanței experților care informează deliberările parlamentare. 78. Proiectul de cod nu impune comisiilor permanente sau grupurilor de lucru să mențină un registru accesibil publicului al experților consultați sau să publice informații privind procesul de selecție sau termenii de referință pentru angajarea experților. În plus, deși contribuția experților ar putea fi reflectată implicit în sintezele comisiei [articolul 91 alineatul (2)] sau în rapoartele de audiere (articolul 233), nu există nicio cerință explicită de a face publice opiniile sau rapoartele oficiale ale experților și nici de a dezvălui în mod sistematic afilierea experților. Transparența în utilizarea expertizei externe este esențială pentru menținerea încrederii publicului în deliberările legislative, asigurarea responsabilității și demonstrarea faptului că a fost luată în considerare o pluralitate de perspective.

92 ODIHR, Orientările ODIHR privind legiferarea democratică pentru legi mai bune (2024), par. 87-88. 93 Ibidem, par. 85. 94 ODIHR, Orientări ODIHR privind legiferarea democratică pentru legi mai bune (2024), par. 88. 30 Avizul Biroului ODIHR cu referire la Proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (aspectele privind funcțiile reprezentative ale Parlamentului)

79. În plus, deși angajarea experților externi poate rămâne în mare măsură discreționară, Proiectul de cod ar putea beneficia de orientări mai bune, criterii sau proceduri clare pentru selectarea și angajarea experților. Deși Parlamentul dispune de expertiză juridică internă prin intermediul Direcției generale juridice (articolul 89), aceasta poate fi insuficientă pentru legislația cu implicații tehnice, economice sau societale semnificative. Stabilirea unei abordări mai structurate pentru a identifica când și cum este solicitată contribuția experților externi, în special atunci când este vorba despre proiectele de legi complexe sau cu impact ridicat, ar contribui la asigurarea faptului că procesul de legiferare se bazează în mod constant pe dovezi relevante și de înaltă calitate, în conformitate cu Orientările ODIHR privind legiferarea democratică.

RECOMANDAREA K. Pentru a se lua în considerare îmbunătățirea în continuare a cadrului juridic pentru implicarea experților, este recomandabil să se includă în Proiectul de cod dispoziții clare, obiective și accesibile publicului pentru selectarea experților pe baza competenței, independenței, relevanței și diversității, solicitându-se în același timp divulgarea publică a afilierilor experților și a contribuțiilor substanțiale și promovându-se integrarea consultanței experților în deliberările parlamentare, în special atunci când sa au în vedere legile complexe sau cu impact ridicat.

[SFÂRȘITUL TEXTULUI]

31