Warsaw, 31 July 2025 Opinion-Nr.: JUD-POL/545/2025 [NS]
NOTE ON CERTAIN ASPECTS RELATED TO SUSPENSION OF LIMITATION PERIODS FOR DISCIPLINARY AND CRIMINAL OFFENCES COMMITTED BY JUDGES AND PROSECUTORS
POLAND
This Note has benefited from contributions made by Slavica Banić, former Justice of the Constitutional Court, Croatia; Gar Yein Ng, Independent Expert on Judicial Independence, Senior Lecturer in Law at the University of Buckingham, School of Law, United Kingdom and Tamara Takács, Justice and Rule of Law Expert.
OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights
Ul. Miodowa 10, PL-00-251 Warsaw Office: +48 22 520 06 00 www.legislationline.org ODIHR Note on Certain Aspects Related to Suspension of Limitation Periods for Disciplinary and Criminal Offences Committed by Judges and Prosecutors
EXECUTIVE SUMMARY
ODIHR welcomes the request for international expertise in relation to the suspension of statutes of limitations applicable to disciplinary offences committed by public officials, specifically judges and prosecutors, or on their orders, that were not investigated due to “political reasons”. The Note does not seek to provide an exhaustive analysis of the issue of statutes of limitation but rather offers an overview of relevant international and regional standards, OSCE commitments and national practices, aims to provide general guidance on the matter, while recognizing complexity of the topic and diversity of state practices. The Note does not intend to assess Poland’s legislation regulating statutes of limitation, including Article 44 of the Polish Constitution. Although not explicitly mentioned in the request for a legal review, the Note also addresses the statute of limitations in criminal proceedings as it enables a more comprehensive analysis of the matter. Accordingly, this Note examines the suspension of limitation periods for both criminal and disciplinary offences, as well as the relevant applicable legal standards. International standards recognize that should judges and prosecutors be subject to scrutiny for misconduct or crimes, such proceedings must adhere to strict procedural guarantees to respect their independence. Authorities must carefully track procedural steps, as any unjustified delay can result in expiration of the limitation period, while a defendant may raise the expiration of the limitation period as a defense. Statutes of limitations, which are a common feature of domestic legal systems in the OSCE region, serve several purposes, such as ensuring legal certainty and finality of legal proceedings, protecting the rights of defendants, which may be impaired if courts were required to judge on the basis of evidence which might have become incomplete with the passage of time. In the context of disciplinary proceedings against judges and prosecutors, by limiting the timeframe for legal action, statutes of limitations help strike a balance between protecting judicial or prosecutorial independence, fairness of the procedures, and ensuring accountability. They allow for investigation and sanctioning of misconduct, also respecting legal certainty and rights of defendants in the proceedings. Rules on limitation periods are often considered procedural in nature, inasmuch as they do not define offences and penalties and can be construed as laying down a simple precondition for the assessment of the case. They may be also viewed as substantive, when expiration of a limitation period not only excludes procedural ability to pursue the case but also means that the act ceased to be
2 ODIHR Note on Certain Aspects Related to Suspension of Limitation Periods for Disciplinary and Criminal Offences Committed by Judges and Prosecutors
an offence. Thus, even when statute of limitations is regarded as a procedural right, it may give rise to a substantive right once it expires. In general, legislator enjoys certain discretion when establishing the statutes of limitations for ordinary crimes and disciplinary offences. In the case of the latter, limitation periods are typically shorter due to the lesser gravity of disciplinary breaches, the administrative nature of the proceedings, and the importance of ensuring timely resolution to preserve legal certainty, procedural fairness, institutional efficiency. When duly justified, the statutes of limitations may be reconsidered/extended in the interest of justice. At the same time, reopening of time-barred cases through retroactive extension of statutes of limitations requires a careful and nuanced approach, balancing of competing interests: on the one hand, the legitimate pursuit of justice, especially in cases involving serious crimes and offences; and on the other, the fundamental principles of legal certainty, the right to a fair trial and judicial and prosecutorial independence. As a general rule, criminal responsibility cannot be revived after the expiry of a limitation period, as it would otherwise be deemed incompatible with the overarching principles of legality (nullum crimen, nulla poena sine lege) and foreseeability. Exception may apply to crimes punishable under international law, for which the applicable limitation period must be decided in the light of the relevant international standards in force at the material time, irrespective of a possible expiry of a limitation period according to domestic law. In this respect, no statute of limitations applies to crime against humanity and other grave breaches of international law, including war crimes and crime of torture. International law and jurisprudence do not offer an exhaustive list of grounds allowing for application of the extended limitation periods once they have expired. However, it may be inferred that in exceptional, specific, clearly and narrowly defined circumstances – particularly involving serious crimes and grave human rights violations, when criminal proceedings were intentionally delayed or obstructed, suspension of limitation periods may also be justified in the interest of justice, to ensure accountability and to prevent impunity. While politically motivated prosecutions or failure to prosecute for political reasons could be considered as one of such exceptional circumstances, to be consistent with the principles of legal certainty and procedural fairness, the legislation must provide for a clear and concrete framework to allow for determination – based on objective criteria – whether the justice system in place at the relevant time was compromised to a degree that made prosecution practically impossible or politically suppressed, such as during the communist or other authoritarian regimes, disregarding the principles of rule of law and human rights. In order to exclude a possibility of arbitrary, abusive or erroneous application of the law, these exceptional grounds may not be interpreted broadly, and should only allow for prosecution of serious crimes and grave human
3 ODIHR Note on Certain Aspects Related to Suspension of Limitation Periods for Disciplinary and Criminal Offences Committed by Judges and Prosecutors
rights violation. Otherwise, they risk enabling political manipulation – the very problem they are intended to prevent. When the legal provisions governing the statute of limitations, including its suspension, are neither clear, nor foreseeable, or there has not been an accessible and reasonably foreseeable judicial interpretation of these provisions, this runs the risk of potential arbitrary prosecution, conviction or punishment – at odds with international and regional human rights instruments, and in particular with nullum crimen, nulla poena sine lege. Prosecution should not be based on political affiliation, opinion, or statutes, targeting individuals not for the objective elements of their conduct but for their identity or legal interpretations, as this would undermine equality before the law and impartiality of justice. At the same time, it is equally important to examine whether non-prosecution occurred under circumstances, where the independence and impartiality of the criminal justice system were significantly and systemically undermined. While it may be legitimate to address impunity for past serious crimes, in particular where prosecution was previously blocked due to political interference, any new prosecution must be based on legal merit and should not be linked with political affiliation, or change of policies and priorities. Furthermore, a differentiation should be recognized with respect to the approaches applicable to criminal and disciplinary offenses. While international law and jurisprudence do not necessarily offer explicit guidance on the retroactive extension of statutes of limitation in disciplinary cases, the issue of proportionality would remain a key consideration. In contrast to the criminal context - particularly in cases of failure to investigate serious crimes or grave human rights violations, where exemptions to statutes of limitations may be exceptionally justified - the proportionality of retroactive application of extended limitation periods in disciplinary proceedings due to political obstacles to investigation may appear less convincing. Since disciplinary proceedings are mostly said to fall under the civil limb of Article 6(1) of ECHR, they may allow for some retroactive measures, which, however, must still comply with the principles of legality, legitimacy, proportionality, legal certainty, and procedural fairness. In this context, while the retroactive extension or suspension of limitation periods may not be categorically excluded, such measures risk undermining the principle of equality of arms, potentially impairing the defendant’s ability to mount an effective defense due to the degradation of evidence, and ultimately jeopardizing judicial and prosecutorial independence. Moreover, timely resolution of such matters helps mitigate the real or perceived risk of pressure or undue influence on judges and prosecutors in the conduct of their duties, thereby undermining public confidence in judicial and prosecutorial independence and integrity. Finally, a retroactive extension of the limitation period may be restricted if, under national law, the expiry of the limitation period gives rise to substantive rather than merely procedural rights. Where the
4 ODIHR Note on Certain Aspects Related to Suspension of Limitation Periods for Disciplinary and Criminal Offences Committed by Judges and Prosecutors
nature of the disciplinary misconduct aligns more closely with criminal liability, the stricter non-retroactivity standard applies. In general, individuals should not be shielded from liability simply because legal action was obstructed by an oppressive political system. The passage of time under such a regime should not preclude accountability for crimes that were politically motivated or closely tied to the structure and function of that regime. However, the public interest in investigating cases of disciplinary misconduct despite their being time-barred due to an allegedly politically motivated failure to pursue them earlier – should be properly weighed against their relatively limited gravity and the potential risk they pose to judicial and prosecutorial independence, as well as to fair trial guarantees. While a retroactive extension of limitation periods in politically motivated disciplinary cases can be framed as serving a legitimate aim – such as restoring justice and enhancing credibility of justice system – applying such a measure to offences that do not amount to serious criminal acts may fail the proportionality test. Retroactive application of an extended limitation period may not always be strictly necessary or proportionate given the limited gravity of the offence (and it is due to its limited gravity that the offence is classified as disciplinary, not criminal) and the rights of the individual concerned, who may have reasonably relied on the expiry of the limitation period, fair trial guarantees, including an ability to collect evidences in defense of oneself and adequate opportunity to respond. In light of the foregoing, while the retroactive extension of statutes of limitations – due to their suspension caused by political obstacles – may be exceptionally justified in the interest of justice, to prevent impunity and ensure investigation of grave human rights violations and serious crimes in line with obligations under international law, and on the basis of clearly defined criteria and procedure, invoking this mechanism in the disciplinary proceedings may give rise to greater concerns, especially without clearly defined procedure and legal grounds. More detailed and elaborated considerations and concrete recommendations that should be taken into account in relation to suspending of statutes of limitations for disciplinary delicts committed by public officials or on their orders, not prosecuted for political reasons are highlighted in the text of the Note.
As part of its mandate to assist OSCE participating States in implementing their OSCE human dimension commitments, ODIHR reviews, upon request, draft and existing laws to assess their compliance with international human rights standards and OSCE commitments and provides concrete recommendations for improvement.
5 ODIHR Note on Certain Aspects Related to Suspension of Limitation Periods for Disciplinary and Criminal Offences Committed by Judges and Prosecutors
TABLE OF CONTENTS
I. I NTRODUCTION ...................................................................... 7 II. S COPE OF THE N OTE .............................................................. 7 III. B ACKGROUND ........................................................................ 8 IV. R ELEVANT I NTERNATIONAL H UMAN R IGHTS STANDARDS AND OSCE H UMAN D IMENSION C OMMITMENTS ............................ 11 1. NULLUM CRIMEN, NULLA POENA SINE LEGE .................................................................... 11 2. THE RIGHT TO A FAIR AND PUBLIC HEARING BY AN INDEPENDENT AND IMPARTIAL TRIBUNAL .............................................................................................................................. 12 3. Principle of Legal Certainty and Statutes of Limitations .................................................. 13 4. JUDICIAL INDEPENDENCE AND THE AUTONOMY AND INDEPENDENCE OF THE PROSECUTION SERVICE ........................................................................................................ 15 V. LEGAL ANALYSES AND KEY PRINCIPLES .................... 17 1. General Considerations........................................................................................................ 17 2. Examples of State Practices ................................................................................................. 18 2.1. Statutes of Limitations in Criminal Proceedings ................................................. 18 2.1.1. Tolling of Statutes of Limitations in Criminal Proceedings ..........................................19 2.2. Statutes of Limitations in Disciplinary Proceedings Against Judges and Prosecutors ............................................................................................................ 20 2.2.1. Statutes of Limitations of Disciplinary Proceedings in the Case of Criminal Liability 21 2.2.2. Tolling of Statutes of Limitations in Disciplinary Proceedings.....................................21 3. Material Scope of the Suspension of Statutes of Limitations ........................................... 22 3.1. Legal Nature of Disciplinary Liability of Judges and Prosecutors ...................... 23 3.2. Judicial and Prosecutorial Immunity .................................................................... 24 4. “Political Reasons” ............................................................................................................... 26 5. Summary of the Key Principles ........................................................................................... 29
6 ODIHR Note on Certain Aspects Related to Suspension of Limitation Periods for Disciplinary and Criminal Offences Committed by Judges and Prosecutors
I. INTRODUCTION
1. On 14 May 2025, the Minister of Justice of Poland sent to the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) a request for expert legal advice on the topic of suspension of limitation periods for disciplinary offenses committed by public officials, particularly judges and prosecutors, that were not prosecuted for political reasons. 2. On 16 May 2025, ODIHR responded to this request, confirming the Office’s readiness to provide an analysis outlining applicable international and regional standards and OSCE commitments, and where relevant, providing a comparative overview of legislative practices in other countries on the issue. 3. The present Note should be read in light of the several opinions on judicial reform in Poland published by ODIHR between 2017 and 2024.1 4. ODIHR stands ready to further elaborate some of the issues addressed in the present Note, to provide more detailed analysis of compliance with international human rights standards and OSCE commitments and relevant examples of good practices from OSCE participating States (pSs) in relation to specific legislative choices and legal provisions. 5. This Note was prepared in response to the above request. ODIHR conducted this assessment within its mandate to assist the OSCE participating States in the implementation of their OSCE human dimension commitments.2
II. SCOPE OF THE NOTE
6. This Note primarily addresses the topic of the suspension of limitation periods for criminal acts and disciplinary offenses that may have been committed by judges and prosecutors – or carried out at their direction – that may not have been pursued due to “political reasons”. While the letter of request refers broadly to the suspension of limitation periods for disciplinary offenses committed by public officials, ODIHR understands – given the specific context of rule of law reforms in Poland, as also referenced in the request – that the primary focus of this analysis should be on statutes of limitations in disciplinary proceedings against judges and prosecutors, which were not pursued due to political reasons. Furthermore, while this Note does not offer a direct analysis of Article 44 of the Polish Constitution, the general
1 ODIHR Final Opinion on Draft Amendments to the Act of the National Council of the Judiciary and Certain other Acts of Poland (5 May 2017, also in Polish here); ODIHR Opinion on Certain Provisions of the Draft Act on the Supreme Court of Poland (30 August 2017), in English and in Polish; ODIHR Opinion on Certain Provisions of the Draft Act on the Supreme Court of Poland (proposed by the President, as of 26 September 2017), 13 November 2017, in English and Polish; ODIHR Urgent Interim Opinion on the Bill Amending the Act on the Organization of Common Courts, the Act on the Supreme Court and Certain Other Acts of Poland (as of 20 December 2019), 14 January 2020, in English and Polish; ODIHR Urgent Interim Opinion on the Bill Amending the Act on the Supreme Court and Certain other Acts of Poland (as of 16 January 2023), 25 January 2023, in English and Polish; ODIHR Urgent Interim Opinion on the Bill Amending the Act on the National Council of the Judiciary of Poland, 8 April 2024. 2 ODIHR conducted this assessment within its mandate to assist the OSCE participating States in the implementation of their OSCE commitments, especially OSCE Decision No. 7/08 Further Strengthening the Rule of Law in the OSCE Area (2008), point 4, where the Ministerial Council “[e]ncourages participating States, with the assistance, where appropriate, of relevant OSCE executive structures in accordance with their mandates and within existing resources, to continue and to enhance their efforts to share information and best practices and to strengthen the rule of law [on the issue of] independence of the judiciary, effective administration of justice, right to a fair trial, access to court, accountability of state institutions and officials, respect for the rule of law in public administration, the right to legal assistance and respect for the human rights of persons in detention […]”.
7 ODIHR Note on Certain Aspects Related to Suspension of Limitation Periods for Disciplinary and Criminal Offences Committed by Judges and Prosecutors
context it provides will be considered in the subsequent analysis, particularly as the request was made in reference to this provision. To that end, since Article 44 of the Constitution refers to the suspension of the statute of limitations for “crimes” committed by, or on the order of, public officials that were not prosecuted for so-called “political reasons”, this Note will also examine the suspension of limitation periods within the criminal law context. This broader approach is intended to ensure a comprehensive analysis of the issue, even though the request for a legal opinion does not explicitly refer to this aspect. 7. The Note’s main objective is to provide an overview of relevant international human rights standards and recommendations, OSCE commitments and comparative practices within the OSCE region related to this issue. 8. The Note aims to answer a question in abstracto and thus does not offer a comprehensive analysis of the broader legal and institutional frameworks governing the accountability of public officials, including judges and prosecutors, nor of the applicable procedural safeguards in the context of disciplinary or criminal proceedings. These include, among others, the right to an independent and impartial tribunal and the right to a hearing within a reasonable time – both of which are essential to ensuring that the independence and impartiality of the judiciary and prosecutorial autonomy and independence are not undermined. However, where needed and as applicable, the Note may also refer to the Polish legal framework with a view to tailor the present legal analysis to the country context, including with respect to the situation of judges and prosecutors. This Note raises key issues and seeks to provide general guiding principles to further pursue judicial and other reform with a view to restore the rule of law in Poland3. 9. When referring to country examples, ODIHR does not advocate for any specific model; it rather focuses on providing information about applicable international standards while illustrating how they are considered or implemented in certain national laws. Any country example should be assessed with caution since it cannot necessarily be replicated in another country and should always be considered in light of the broader national institutional and legal framework, as well as country context and political culture. 10. This Note does not prevent ODIHR from formulating additional written or oral recommendations or comments on the topic and other related legislation of Poland in the future. Should the Note be translated into Polish, the English version shall prevail in case of discrepancies.
III. BACKGROUND
11. Article 44 of the Constitution of Poland provides that “the statute of limitation regarding crimes committed by, or by order of, public officials and which have not been prosecuted for political reasons, shall be suspended for the period during which such reasons existed.” This constitutional provision effectively means that if so-called “political” circumstances prevent
3 For additional background pertaining to judicial reforms since 2016 and ongoing discussions on restoring the rule of law in Poland, ODIHR hereby refers to its legal opinions published since 2016.
8 ODIHR Note on Certain Aspects Related to Suspension of Limitation Periods for Disciplinary and Criminal Offences Committed by Judges and Prosecutors
the prosecution of certain offences – particularly those involving public officials – then the statute of limitations is put on hold for the duration of those circumstances. In practical terms, the limitation period does not run while such political obstacles are in place. Once those obstacles are removed and prosecution becomes feasible, the statute of limitations resumes. The total period of limitation is thus recalculated by excluding the time during which prosecution was hindered for so-called “political reasons”. 12. From a comparative perspective, Poland stands out as one of the few countries4 whose constitutional framework explicitly addresses the suspension – or potential extension – of criminal statutes of limitations, usually addressed in Criminal Codes or Criminal Procedure Codes. This reflects a deliberate effort to prevent impunity for public officials whose crimes might otherwise go unpunished due to politically motivated delays in prosecution. 13. While not explicitly stated, this provision may have been motivated by the aim to target criminal offenses committed during the communist regime in Poland, by suspending limitation period for such crimes for as long as those political impediments persisted. In this respect, systemic political repression or institutional obstacles under the communist regime may have prevented the genuine and fair prosecution of crimes committed by state actors. Notably, the 1997 Criminal Code of Poland initially included Article 105(2) providing that the criminal liability of public officials for crimes committed between 1939 and 1989 would not be subject to limitation if prosecution had been impossible due to political reasons. However, this provision was subsequently repealed. 14. In practice, this provision could allow for the initiation of investigations even after the statutory limitation period has formally expired - if the period during which political obstacles existed exceeds the duration of the limitation period itself. In such cases, the legal framework effectively “pauses” the clock on the statute of limitations, permitting prosecution once those political barriers are lifted. 15. This constitutional provision could also be seen as a preventive measure allowing for the suspension of the statute of limitations in future cases where criminal prosecution is rendered impossible due to the prevailing political conditions. This legal mechanism may be considered as a general safeguard against possible impunity for injustices in the transitional
4 The Hungarian Constitution stipulates that serious criminal offences during the communist dictatorship that were not prosecuted for political reasons are not to be considered time-barred, and the statute of limitations is extended retroactively. In 2013, the Hungarian parliament adopted an amendment of the Fundamental Law (Constitution) which included Article U in the chapter on National Avowal which states as follows: “The Hungarian Socialist Workers’ Party and its legal predecessors and other political organisations established to serve them in the spirit of communist ideology were criminal organisations, whose leaders have responsibility without statute of limitations for: […] (i) [a]ll politically motivated ordinary offences which were not prosecuted by the administration of justice due to political reasons. The amendment to the Fundamental Law necessitated the amendment of Act CCX of 2011 on the Punishment and the Exclusion of the Limitation of Crimes Against Humanity and the Prosecution of Certain Crimes Committed During the Communist Dictatorship. Article 7 of this Act now states that the period of limitation of communist crimes as set forth in Article U)(7) and (8) of the Fundamental Law shall be interrupted by any act of criminal proceedings taken against the perpetrator on account of the criminal offence subsequent to 31 December 2011. On the day of such interruption, the period of limitation as set forth in Article U)(7) and (8) of the Fundamental Law shall recommence. The Federal Constitution of Switzerland stipulates that sexual or pornographic offences committed against children before puberty and the sentences imposed for these offences are not subject to the statute of limitations. The Croatian Amendments of Constitution from 2010 introduced the norm of the following content: “The statute of limitations shall not apply to the criminal offences of war profiteering, or any criminal offences perpetrated in the course of economic transformation and privatisation and perpetrated during the period of the Homeland War and peaceful reintegration, in wartime and during times of clear and present danger to the independence and territorial integrity of the state, as stipulated by law, or those not subject to the statute of limitations under international law. Any gains obtained by these acts or in connection therewith shall be confiscated.” The introduction of the norm in the constitutional order of Croatia was rather a parliamentary compromise in order to enforce the necessary amendments of the Constitution in direction of accession to the European Union than a matter of parliamentary consent. This constitutional norm has been applied in the criminal case of the Prime Minister of Croatia who was charged for war profiteering as a public official during the Homeland War.
9 ODIHR Note on Certain Aspects Related to Suspension of Limitation Periods for Disciplinary and Criminal Offences Committed by Judges and Prosecutors
periods and ensure that crimes committed under certain political regimes can still be subject to judicial scrutiny, even many years after their commission. 16. In general, individuals should not be shielded from criminal liability simply because legal action was obstructed by an oppressive political system. The passage of time under such a regime should not preclude accountability for crimes that were politically motivated or closely tied to the structure and function of that regime. 17. It should be noted that Article 43 of the Polish Constitution provides that no statute of limitations shall apply to war crimes and crimes against humanity, that corresponds to Poland’s international obligations concerning imprescriptible crimes5. This constitutional provision has been expressly incorporated into Poland’s criminal legislation. Article 105(1) of the Criminal Code of Poland defines that its provisions regarding limitation periods shall not apply to, among other, crimes against peace, humanity and war crimes; intentional crimes: murder, grievous bodily harm, grievous bodily harm or deprivation of liberty combined with particular torment, committed by a public official in connection with the performance of official duties, as well as some other serious crimes committed under aggravating circumstances6. 18. However, the Criminal Code of Poland currently lacks a provision that would provide a sufficient legal basis for implementing Article 44 of the Polish Constitution - unless the crimes referenced in this constitutional provision already fall within the scope of Article 105(1) of the Code, to which limitation periods do not apply in any case. As previously noted, the original version of the 1997 Criminal Code included Article 105(2), which provided that public officials could be held criminally liable for crimes committed between 1939 and 1989, without limitation, if prosecution had been impossible for political reasons. This provision has since been removed. Currently, the non-applicability of limitation periods to crimes committed during the Communist era is instead grounded in other legal frameworks, such as transitional justice legislation (e.g., the Institute of National Remembrance Act – Ustawa o Instytucie Pamięci Narodowej), relevant constitutional provisions (particularly Article 43), and Poland’s international legal obligations (e.g. regarding crimes against humanity). 19. The current Note does not aim to analyze Article 44 of the Constitution or evaluate it against the international standards. It should be noted, however, that in order to effectively implement this provision, as well as avoid the possibility of the abusive, selective or erroneous application, there would be a need for reflecting this provision in the criminal legislation. This includes defining the categories of crimes that may be investigated despite the passage of time and establishing clear criteria for when the “political reason”' referenced in the constitutional provision can legitimately prevent prosecution (see more details in Sub- section V.5 infra).
5 See UN Convention on the Non-Applicability of Statutory Limitations (1968). Poland signed the Convention on December 16, 1968, and ratified it on February 14, 1969. 6 Specifically, Article 105(1) indicates “the provisions of Art. 101–103 shall not apply to: 1) crimes against peace, humanity and war crimes; 2) intentional crimes: murder, grievous bodily harm, grievous bodily harm or deprivation of liberty combined with particular torment, committed by a public official in connection with the performance of official duties; 3) crimes specified in Art. 197 § 4 or 5, committed to the detriment of a minor under 15 years of age; 4) crimes specified in Art. 148 § 2 item 2 or § 3, committed in connection with the rape of a minor under 15 years of age or in connection with rape with particular cruelty; 5) crimes specified in Art. 197 § 4 or 5, if the perpetrator acted with particular cruelty; 6) crime specified in Art. Article 156 § 1 and Article 197 § 4 in conjunction with Article 11 § 2”.
10 ODIHR Note on Certain Aspects Related to Suspension of Limitation Periods for Disciplinary and Criminal Offences Committed by Judges and Prosecutors
IV. RELEVANT INTERNATIONAL HUMAN RIGHTS STANDARDS AND OSCE HUMAN DIMENSION COMMITMENTS
20. Several international human rights instruments and OSCE commitments are of relevance to the issue of the suspension of statutes of limitations with respect to criminal and disciplinary proceedings against judges and prosecutors, including with respect to judicial independence and the independence and autonomy of prosecutors, fair trial guarantees, nullum crimen sine lege and the principle of legal certainty, which are vital to preserving the finality of proceedings, ensuring that no individual is subjected to proceedings indefinitely or beyond a reasonable time.
1. NULLUM CRIMEN, NULLA POENA SINE LEGE
21. Although as outlined below, (see para 25 infra) disciplinary proceedings against judges or prosecutors are considered to be of a civil rather than criminal nature, the request also refers to the prosecution of judicial or prosecutorial alleged misconducts, implying some alleged criminal offenses, and the suspension of the statute of limitations in that context. 22. In this respect, a fundamental principle of criminal law and human rights, which protects individuals from arbitrary prosecution or punishment is of relevance. Hence, the guarantee that a person cannot be punished for an act unless it was defined as a crime by law at the time the act was committed (principle of the legality of the crime and of the punishment), enshrined in Article 15 of the International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR) and Article 7 of the Council of Europe (CoE) Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (ECHR), thereby prohibiting the retrospective application of criminal law, is also of relevance. This prohibition is necessary from the viewpoint of legal certainty, which means that an individual can be prosecuted only for actions, which were foreseeable as criminal offences at the time when they were committed. 23. In principle, the guarantee of non-retroactivity of criminal legislation applies with respect to substantive norms as opposed to procedural rules, which apply immediately to proceedings that are underway according to the tempus regit actum principle. There have been divergence of opinions as to whether statutes of limitations should be regarded as substantive or procedural in nature.7 The European Court of Human Rights (ECtHR) has clarified that Article 7 of the ECHR does not impede the immediate application to ongoing proceedings of laws extending limitation periods, where the alleged offences have never become subject to limitation.8 By contrast, it held that Article 7 precludes the revival of a prosecution after
7 See e.g., Venice Commission, Amicus Curiae Brief for the Constitutional Court of Georgia on the Retroactivity of Statutes of Limitation and the Retroactive Prevention of the Application of a conditional sentence, CDL-AD(2009)012-e, paras. 7-15. 8 See e.g., ECtHR, Coëme and Others v. Belgium, nos. 32492/96, 32547/96, 32548/96, 33209/96 and 33210/96, 22 June 2000, para. 149. See also e.g., ECtHR, Glässner v. Germany, where the ECtHR rejected the applicant’s claim that his conviction by the post-reunification German court was based on a retroactive application of the criminal law in violation of Article 7(1) of the ECHR (no punishment without law), finding that the relevant provisions of the GDR criminal code, as interpreted and applied by the Berlin court, did not violate the principle that an offense be defined at the time of its commission with sufficient accessibility and foreseeability (nullum crimen sine lege). In setting
11 ODIHR Note on Certain Aspects Related to Suspension of Limitation Periods for Disciplinary and Criminal Offences Committed by Judges and Prosecutors
the expiry of a limitation period,9 except in cases of crimes punishable under international law, where the issue of the applicable limitation period must be decided in the light of the relevant international law in force at the material time.10 24. It is also important to underline that the lack of an accessible and reasonably foreseeable judicial interpretation of criminal legislation may also lead to a finding of a violation of Article 7 of the ECHR as it may potentially lead to arbitrary prosecution, conviction or punishment – contrary to the guarantees of Article 7 of the ECHR.11
2. THE RIGHT TO A FAIR AND PUBLIC HEARING BY AN INDEPENDENT AND IMPARTIAL TRIBUNAL
25. When judges or prosecutors are subject to disciplinary or criminal proceedings, including arising from the exercise of their official duties when not covered by functional immunity, various fair trial guarantees are applicable. In this respect, the ECtHR has held that the civil (rather than criminal)12 fair trial guarantees enshrined in Article 6 (1) of the ECHR, including the right to a “hearing within a reasonable time”, apply to disciplinary proceedings involving judges and prosecutors.13 26. International and regional standards and recommendations underline that disciplinary proceedings, the definition of disciplinary offenses and applicable sanctions should be established by law, which should be clear, precise and foreseeable – and conducted by an independent and impartial body or a court, be free from any political interference, sanctions should be proportionate, and the right of a judge/prosecutor to fair trial together with right to appeal against the disciplinary measure should be guaranteed.14
out the applicable general principles of law, the ECtHR opined that: “[I]t is legitimate for a State governed by the rule of law to bring criminal proceedings against persons who have committed crimes under a former regime; similarly, the courts of such a State, having taken the place of those which existed previously, cannot be criticised for applying and interpreting the legal provisions in force at the material time in the light of the principles governing a State subject to the rule of law.” 9 See e.g., ECtHR, Antia and Khupenia v. Georgia, no. 7523/10, 18 June 2020, paras. 38-43; see also ECtHR, Advisory opinion on the applicability of statutes of limitation to prosecution, conviction and punishment in respect of an offence constituting, in substance, an act of torture [GC], Request no. P16-2021-001, 26 April 2022, para. 77. 10 See e.g., ECtHR, Kononov v. Latvia [GC], no. 36376/04, 17 May 2010, paras. 229-233 (war crimes); Kolk and Kislyiy v. Estonia (dec.), no. 23052/04, 17 January 2006 (crime against humanity). 11 See e.g., ECtHR, Del Río Prada v. Spain [GC], no. 42750/09, 21 October 2013, para. 93. 12 See, e.g., ECtHR, Ramos Nunes de Carvalho v. Portugal [GC], nos. 55391/13, 57728/13, 74041/13, 6 November 2018, paras. 122-123 (recalling the Court’s significant jurisprudence, including the seminal case Engel and Others v. the Netherlands (nos. 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72, 5370/72, 8 June 1976), “long h[olding] that disciplinary proceedings as such cannot be characterised as ‘criminal’”). 13 See, e.g., ECtHR, Olujić v. Croatia, no. 22330/05, 5 May 2009, paras. 31-43, which states that “[…] Article 6 [ECHR] is applicable both to the disciplinary proceedings against the applicant before the National Judicial Council and the proceedings following from the applicant’s constitutional complaint”, including, specifically, a hearing within a reasonable time; ECtHR, Baka v. Hungary [GC], no. 20261/12, 23 June 2016, paras. 100-106 (referring to the Court’s relevant case law on the applicability of Article 6(1) civil fair trial guarantees to “to all types of disputes concerning civil servants and judges”, including disciplinary proceedings against judges and prosecutors; see also ECtHR, Ramos Nunes de Carvalho v. Portugal [GC], nos. 55391/13, 57728/13, 74041/13, 6 November 2018, para. 120. 14 See e.g., UN Basic Principles on the Independence of the Judiciary endorsed by General Assembly resolutions 40/32 of 29 November 1985 and 40/146 of 13 December 1985; UN Human Rights Committee, General Comment No. 32 on Article 14 of the ICCPR; ECtHR – Guide on Article 6 of the ECHR prepared by the Registrar (as of 28 February 2025); 21; Universal Charter of the Judge (1999, as last updated in 2017), adopted by the International Association of Judges, Section 5; the European Charter on the Statute for Judges (Strasbourg, 8-10 July 1998), adopted by the European Association of Judges, DAJ/DOC (98)23, paras. 2.1. and 2.2; Venice Commission, Report on the Independence of the Judicial System – Part I: The Independence of Judges (2010), CDL-AD(2010)004, Section III.5; CCJE, Opinion No. 27 (2024) concerning the disciplinary liability of judges; ODIHR Kyiv Recommendations on Judicial Independence in Eastern Europe, South Caucasus and Central Asia (2010, Kyiv Recommendations), developed by a group of independent experts under the leadership of ODIHR and the Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law – Minerva Research Group on Judicial Independence, especially paras. 5, 9 and 25-26, which underline in particular that there shall not be “any political influence pertaining to [judicial] discipline”. See also e.g., ECtHR,
12 ODIHR Note on Certain Aspects Related to Suspension of Limitation Periods for Disciplinary and Criminal Offences Committed by Judges and Prosecutors
27. The Court of Justice of the European Union (CJEU) has similarly held in the context of guaranteeing the proper administration and application of EU law that, pursuant to the relevant provisions of Articles 2 and 19 (1) of the Treaty on European Union, Article 267 of the Treaty on the Functioning of the European Union, and Article 47 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union (EU Charter), disciplinary proceedings against national judges must be brought before an independent and impartial tribunal,15 as otherwise the independence and impartiality of such judges themselves may be compromised in applying EU law - including the obligation to refer questions of EU law to the CJEU to make preliminary rulings. 28. The importance of applying civil fair trial guarantees – including the right to a fair and public hearing within a reasonable time – in the context of disciplinary proceedings against judges and prosecutors is twofold. Firstly, to protect the personal civil fair trial rights of a judge or prosecutor as an individual - just like any other person - under the law. Second, given the central and prominent role of judges and prosecutors within the criminal justice and broader legal system, prompt disciplinary proceedings promote and preserve the integrity, impartiality and independence of, and public trust in, the criminal justice and broader legal system as a whole. The public should be reassured that allegations of judicial or prosecutorial misconduct will be resolved promptly, whether in favour or against the judge or prosecutor; timely resolution of such matters helps mitigate the perception or risk that a judge or prosecutor may be susceptible to improper pressure or undue influence in the conduct of their duties.
3. PRINCIPLE OF LEGAL CERTAINTY AND STATUTES OF LIMITATIONS
29. Legal certainty is one of the fundamental rule of law principles which plays a significant role in shaping and justifying statutes of limitations in both criminal and disciplinary proceedings. This principle is firmly grounded in international human rights law, particularly the ICCPR16, the ECHR and the jurisprudence of the ECtHR, and is echoed in other UN instruments and legal systems grounded in the rule of law. The principle of legal certainty requires that the law be formulated with sufficient precision to enable individuals – if need be, with appropriate advice – to foresee, to a degree that is reasonable in the circumstances,
Guja v. Moldova, no. 14277/04, 12 February 2008, para. 86, which states: “[I]n a democratic society both the courts and the investigation authorities must remain free from political pressure.” 15 See e.g., CJEU, A. K. and Others v. Sąd Najwyższy, CP v. Sąd Najwyższy and DO v. Sąd Najwyższy [GC], C-585/18, C-624/18 and C-625/18, 19 November 2019, especially, paras. 137-154 regarding the elements to take into account to assess the independence of the judicial council vis-à-vis the executive and the legislative branches. 16 See Article 15(1) of ICCPR: Nullum crimen sine lege (No punishment without law): “No one shall be held guilty of any criminal offence unless it constituted a criminal offence under national or international law at the time...” This embodies legal certainty by requiring laws to be foreseeable and non-retroactive, especially in criminal matters. Article 9(1): Liberty and Security of Person: “No one shall be subjected to arbitrary arrest or detention...” The term “arbitrary” is understood to require that laws and procedures be clear and predictable. UN Human Rights Committee (HRC) jurisprudence emphasizes: legal norms must be formulated with sufficient precision to enable individuals to regulate their conduct. Vague or overly broad laws violate legal certainty (e.g., Toonen v. Australia, General Comment No. 29 on States of Emergency). The ECHR does not use the term “legal certainty” explicitly, but the principle is deeply embedded in its structure and jurisprudence: Article 7(1): No punishment without law: “No one shall be held guilty of any criminal offence... unless it was a criminal offence under national or international law at the time”. This provision reflects the requirement of foreseeability and clarity of the law, central to legal certainty. Article 6(1): Right to a fair trial. Legal certainty is implied in the requirements for due process, independence of the judiciary, and equal treatment. Article 5: Right to liberty and security. Again, “lawful” detention must rest on clear and accessible legal bases.
13 ODIHR Note on Certain Aspects Related to Suspension of Limitation Periods for Disciplinary and Criminal Offences Committed by Judges and Prosecutors
the consequences which a given action may entail.17 In disciplinary contexts (e.g., for professionals or public servants), this also ensures that employment and reputation are not clouded indefinitely by unresolved allegations. Disciplinary proceedings that affect livelihood and reputation, which fall within the scope of protection of Article 8 of the ECHR, must still adhere to legal certainty and fair trial principles under Article 6 of the ECHR, where applicable.18 30. As underlined by the ECtHR in a recent Advisory Opinion, “Limitation periods, which are a common feature of the domestic legal systems of the Contracting States, serve several purposes, which include ensuring legal certainty and finality and preventing infringements of the rights of defendants, which might be impaired if courts were required to decide on the basis of evidence which might have become incomplete because of the passage of time”.19 Hence, statutes of limitations are grounded in the need to ensure finality and predictability, both hallmarks of legal certainty. In the case of Stubbings and Others v. the United Kingdom, the ECtHR acknowledged the legitimacy of limitation periods as a means to promote legal certainty and avoid the injustice of trying stale claims.20 31. Legal certainty is linked to fair trial guarantees. Limitation periods require proceedings to be initiated and trials occur within a reasonable time, thereby ensuring that evidence and witness testimonies remain reliable, and trials fair, which directly supports the right to a fair trial under Article 6 of the ECHR and Article 14 of the ICCPR. Prolonged delays undermine procedural fairness and may lead to abuse of process. As time passes, evidence deteriorates, witnesses forget, and records may be lost, making a fair and reliable adjudication less likely.21 32. Limitation periods are generally proportional to the gravity of the alleged offence. International instruments also require that no statute of limitations shall apply to certain crimes punishable under international law, including war crimes and crimes against humanity, or international law provisions have been interpreted as such, for instance the UN Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (UNCAT),22 thereby acknowledging the primacy of justice for victims in such cases.23 However, for ordinary crimes, legal certainty would in principle demand that statutes of limitations are respected and not arbitrarily altered.
17 See e.g.,ECtHR, The Sunday Times v. the United Kingdom (No. 1), no. 6538/74, where the Court ruled that “the law must be formulated with sufficient precision to enable the citizen to regulate his conduct,” by being able to foresee what is reasonable and what type of consequences an action may cause.” See also e.g., ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (2024), para. 12; and Venice Commission, Rule of Law Checklist, CDL-AD(2016)007, para. 58. In addition, see 18 ECtHR recognizes that civil limbs of Article 6 apply to disciplinary measures involving serious consequences (e.g., disbarment, dismissal). In Albert and Le Compte v. Belgium (1983), the Court found that disciplinary proceedings affecting the right to practice a profession fall under Article 6(1), requiring fair procedures and legal certainty. 19 See e.g., ECtHR, Advisory opinion on the applicability of statutes of limitation to prosecution, conviction and punishment in respect of an offence constituting, in substance, an act of torture [GC], Request no. P16-2021-001, 26 April 2022, para. 72. 20 See ECtHR, Stubbings and Others v. the United Kingdom, application no. 22083/93, 1996, para 51. 21 See e.g., ECtHR, Mocie v. France, no. 46096/99, 8 April 2003, para. 22, where the Court emphasized the importance of reasonable time limits in disciplinary and criminal proceedings as part of the right to a fair hearing. 22 While the UNCAT does not explicitly address limitation periods, the Committee against Torture has stated that the UNCAT requires States to ensure that “acts by any person which constitute complicity or participation in torture, can be investigated, prosecuted and punished without time limitations”, relying on Articles 1, 2, 4 and 14 of the Convention and affirmed that there should be no limitation periods for the prosecution of torture; it has also stressed that torture should not be time-barred even if it does not amount to a war crime or crimes against humanity; see e.g., CAT, Concluding Observations on Denmark, UN Doc. CAT/C/DNK/CO/5, 2007, para. 11; and Concluding Observations of the UNCAT Committee on Japan, CAT/C/JPN/CO/2, 28 June 2013, para. 8. 23 See UN Convention on the Non-Applicability of Statutory Limitations to War Crimes and Crimes Against Humanity (1968) and Rome Statute of the ICC, Article 29 (Crimes under ICC jurisdiction are not subject to any statute of limitations); Poland ratified the Rome Statute of the International Criminal Court (ICC) on 12 November 2001 and it entered into force on 1 July 2002.
14 ODIHR Note on Certain Aspects Related to Suspension of Limitation Periods for Disciplinary and Criminal Offences Committed by Judges and Prosecutors
4. JUDICIAL INDEPENDENCE AND THE AUTONOMY AND INDEPENDENCE OF THE PROSECUTION SERVICE
33. The independence of the judiciary is a fundamental principle and an essential element of any democratic state based on the rule of law.24 The principle is also crucial to upholding other international human rights standards.25 This independence means that both the judiciary as an institution and individual judges must be able to exercise their professional responsibilities without being influenced by the executive or legislative branches or other sources.26 34. Where judicial or prosecutorial accountability is at stake, particular attention must be paid to the preservation of their independence and autonomy. The prospect of being held liable indefinitely may give rise to disproportionate consequences, including the risk or perception that a judge or prosecutor could be subject to improper external pressure or influence in the performance of their duties, thereby undermining public confidence in judicial/prosecutorial independence and integrity. 35. At the international level, it has long been recognized that litigants in both criminal and civil matters have the right to a fair hearing before an “independent and impartial tribunal”, as guaranteed by Article 14 of ICCPR,27 Article 6 of the ECHR28 and Article 47 of the EU Charter. OSCE participating States have also committed to ensuring that the independence of the judiciary is guaranteed in law and respected in practice, recognizing the independence of judges and the impartial operation of the public judicial service as elements of justice that are essential to the full expression of the inherent dignity and equal and inalienable rights of all human beings.29 36. International understanding of the practical requirements of judicial independence continues to be shaped by the work of international mechanisms, including the UN Human Rights
24 See UN Human Rights Council, Resolution on the Independence and Impartiality of the Judiciary, Jurors and Assessors, and the Independence of Lawyers, A/HRC/29/L.11, 30 June 2015, which stresses “the importance of ensuring accountability, transparency and integrity in the judiciary as an essential element of judicial independence and a concept inherent to the rule of law, when it is implemented in line with the Basic Principles on the Independence of the Judiciary and other relevant human rights norms, principles and standards”. As stated in the 1990 OSCE Copenhagen Document, “the rule of law does not mean merely a formal legality which assures regularity and consistency in the achievement and enforcement of democratic order, but justice based on the recognition and full acceptance of the supreme value of the human personality and guaranteed by institutions providing a framework for its fullest expression” (para. 2). 25 See OSCE Ministerial Council Decision No. 12/05 on Upholding Human Rights and the Rule of Law in Criminal Justice Systems, 6 December 2005. 26 See e.g., UN Human Rights Committee, General Comment No. 32 on Article 14 of the ICCPR, para. 19; see also the overview of the caselaw of the European Court of Human Rights relating to Article 6 (1) of the ECHR in Guide on Article 6 of the ECHR – Right to a Fair Trial (civil limb) (August 2023) (in particular ECtHR, Ástráðsson v. Iceland [GC], no. 26374/18, 1 December 2020, paras. 207 and seq.). See also Venice Commission, Rule of Law Checklist, 2016, para. 74. 27 UN International Covenant on Civil and Political Rights (hereinafter “ICCPR”), adopted by the UN General Assembly by resolution 2200A (XXI) of 16 December 1966. The Republic of Poland ratified the ICCPR on 18 March 1977. See also UN Human Rights Committee, General Comment No. 32 on Article 14 of the ICCPR: Right to Equality before Courts and Tribunals and to Fair Trial, 23 August 2007, which provides guiding interpretation of Article 1 of the ICCPR. 28 The Council of Europe’s Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (hereinafter “ECHR”), signed on 4 November 1950, entered into force on 3 September 1953. The Republic of Poland ratified the ECHR on 19 January 1993. 29 See 1990 OSCE Copenhagen Document, paras. 5 and 5.12; Document of the Moscow Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE (Moscow, 10 September-4 October 1991); Ministerial Council Decision No. 7/08 on Further Strengthening the Rule of Law in the OSCE Area, Helsinki, 4-5 December 2008. See also ODIHR Kyiv Recommendations on Judicial Independence in Eastern Europe, South Caucasus and Central Asia (2010, Kyiv Recommendations), developed by a group of independent experts under the leadership of ODIHR and the Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law – Minerva Research Group on Judicial Independence; and the ODIHR Recommendations on Judicial Independence and Accountability (2023, Warsaw Recommendations) (2023), which aim to supplement the ODIHR Kyiv Recommendations by elaborating on certain, previously unaddressed issues and to respond to developments since 2010; the two documents should be read in tandem. See also ODIHR, Legal Digest of International Fair Trial Rights (2012).
15 ODIHR Note on Certain Aspects Related to Suspension of Limitation Periods for Disciplinary and Criminal Offences Committed by Judges and Prosecutors
Committee,30 the caselaw of the ECtHR31 and of the CJEU,32 as well as the development of soft-law instruments and other non-legally binding guidance documents.33 37. Likewise, a series of international documents sets a framework of standards and recommendations related to the work, status and role of the prosecution service. These instruments include the 1990 UN Guidelines on the Role of Prosecutors, which aim to assist UN Member States in securing and promoting the effectiveness, impartiality and fairness of prosecutors in criminal proceedings.34 Other important principles are contained in the 1999 International Association of Prosecutors’ Standards of Professional Responsibility and Statement of the Essential Duties and Rights of Prosecutors.35 Further standards are outlined in the UN Convention against Corruption (, which calls upon States Parties to take measures to strengthen the integrity of the prosecution services and prevent opportunities for their corruption, bearing in mind their crucial role in combating corruption.36 38. The CoE Committee of Ministers also formulated fundamental principles concerning the role of the public prosecution service.37 The Rome Charter, adopted by the Consultative Council of European Prosecutors (CCPE) in 2014, proclaims the principle of independence and autonomy of prosecutors, and the CCPE recommends that the “[i]ndependence of prosecutors […] be guaranteed by law, at the highest possible level, in a manner similar to that of judges”.38 Certain principles related to the prosecution service are also contained in OSCE commitments, such as the 1990 Copenhagen Document, which provides that “the rules relating to criminal procedure will contain a clear definition of powers in relation to prosecution and the measures proceeding and accompanying prosecution”.39 In addition,
30 See CCPR, General Comment No. 32 on Article 14 of the ICCPR, “States should take specific measures guaranteeing the independence of the judiciary […] through the constitution or adoption of laws establishing clear procedures and objective criteria for the […] dismissal of the members of the judiciary and disciplinary sanctions taken against them.” 31 See the overview of the caselaw of the European Court of Human Rights (ECtHR) relating to Article 6 (1) of the ECHR in Guide on Article 6 of the ECHR – Right to a Fair Trial (civil limb) (August 2023) (in particular ECtHR, Ástráðsson v. Iceland [GC], no. 26374/18, 1 December 2020, paras. 207 and seq.). 32 See e.g., Court of Justice of the European Union (CJEU), Criminal proceedings against WB and Others, Joined Cases C-748/19 to C-754/19, 16 November 2021, para. 67; W.Ż., C-487/19, preliminary ruling request by the Supreme Court (Civil Chamber) of Poland (regarding the Chamber of Extraordinary Control and Public Affairs of the Supreme Court), 6 October 2021, para. 109; Commission v. Poland, C-791/19, 15 July 2021, para. 59; A.B. [GC], C-824/18, 2 March 2021, para.117; CJEU, A. K. and Others v. Sąd Najwyższy, CP v. Sąd Najwyższy and DO v. Sąd NajwyższyA. K. and Others v. Sąd Najwyższy, CP v. Sąd Najwyższy and DO v. Sąd Najwyższy [GC], C-585/18, C-624/18 and C- 625/18, 19 November 2019, paras. 121 and 122; Commission v. Poland [GC], C-619/18, 24 June 2019, paras. 73 and 74; Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, 27 February 2018, para. 44. 33 See e.g., UN Human Rights Committee, General Comment No. 32 on Article 14 of the ICCPR; see also UN Basic Principles on the Independence of the Judiciary, endorsed by UN General Assembly resolutions 40/32 of 29 November 1985 and 40/146 of 13 December 1985; and Bangalore Principles of Judicial Conduct, endorsed by the UN Economic and Social Council in its resolution 2006/23 of 27 July 2006; and Measures for the Effective Implementation of the Bangalore Principles of Judicial Conduct (2010), prepared by the Judicial Group on Strengthening Judicial Integrity. See also ODIHR Kyiv Recommendations on Judicial Independence in Eastern Europe, South Caucasus and Central Asia (2010, Kyiv Recommendations), and the ODIHR Recommendations on Judicial Independence and Accountability (2023, Warsaw Recommendations) (2023). 34 The 1990 UN Guidelines on the Role of Prosecutors were adopted by the 8th UN Congress on the Prevention of Crime and the Treatment of Offenders, Havana, Cuba, 27 August to 7 September 1990. 35 See International Association of Prosecutors, Standards of Professional Responsibility and Statement of the Essential Duties and Rights of Prosecutors, approved by the International Association of Prosecutors on 23 April 1999. These Standards were annexed to resolution 2008/5 of the Commission on Crime Prevention and Criminal Justice of the UN Economic and Social Council on “Strengthening the rule of law through improved integrity and capacity of prosecution services”, which also requested States to take these Standards into consideration when reviewing or developing their own prosecution standards. 36 See Article 11 of the UNCAC. 37 See Recommendation Rec(2000)19 of the Committee of Ministers to Member States on the Role of Public Prosecution in the Criminal Justice System (6 October 2000); and Recommendation CM/Rec(2012)11 of the Committee of Ministers to Member States on the Role of Public Prosecutors outside the Criminal Justice System (19 September 2012). See also Parliamentary Assembly of the Council of Europe, Recommendation 1604 (2003) on the Role of the Public Prosecutor’s Office in a Democratic Society Governed by the Rule of Law (27 May 2003). 38 See Consultative Council of European Prosecutors (CCPE), Rome Charter – Opinion no. 9 (2014) on European Norms and Principles concerning Prosecutors, para. 33. 39 See OSCE Copenhagen Document 1990, para. 5.14.
16 ODIHR Note on Certain Aspects Related to Suspension of Limitation Periods for Disciplinary and Criminal Offences Committed by Judges and Prosecutors
the 2006 Brussels Declaration on Criminal Justice Systems states that “[p]rosecutors should be individuals of integrity and ability, with appropriate training and qualifications; prosecutors should at all times maintain the honour and dignity of their profession and respect the rule of law” and that “[t]he office of prosecutor should be strictly separated from judicial functions, and prosecutors should respect the independence and the impartiality of judges”.40 39. In principle, the protection of judges from liability for their judicial decisions exists as an essential corollary of judicial independence and is expressed as a functional immunity for acts performed in the exercise of their judicial functions. This is essential to ensure that judges can engage in the proper exercise of their functions without their independence being compromised through fear of criminal, civil or disciplinary proceedings, including by state authorities.41 ODIHR and the Venice Commission have previously noted that “[t]here needs to be a balance between immunity as a means to protect the judge against pressures and abuses from state powers or individuals (e.g., abusive prosecution, frivolous, vexatious or manifestly ill-founded complaints) and the fact that the judges should not be above the law. In principle, a judge should only benefit from immunity in the exercise of lawful functions”.42 In principle, a judge should only benefit from immunity in the exercise of lawful functions, meaning that if he or she commits a criminal offense in the exercise of his or her office (e.g., accepting bribes, corruption, traffic of influence or other similar offenses), he or she should have no immunity from criminal liability.43 Otherwise, judges should be protected from criminal and civil liability for the errors made in the exercise of their judicial function except in cases of malice or gross negligence; outside of the judicial function, judges are liable as ordinary citizens.44
V. LEGAL ANALYSES AND KEY PRINCIPLES
1. GENERAL CONSIDERATIONS
40. Statutes of limitations are essential for ensuring fairness, efficiency, and legal certainty in criminal and disciplinary systems. They also enhance accountability by requiring that complaints or charges against judges and prosecutors be brought within a reasonable time. This prevents the erosion of evidence and ensures that claims are addressed while witness
40 See OSCE, 2006 Brussels Declaration on Criminal Justice Systems, 5 December 2006. 41 See e.g., ODIHR-Venice Commission, Joint Opinion on the Draft Amendments to the Legal Framework on the Disciplinary Responsibility of Judges in the Kyrgyz Republic, CDL-AD(2014)018), para. 37. See also e.g., ECtHR, Ernst v. Belgium, no. 33400/96, 15 October 2003, para. 85, holding that barring suit against judges to ensure their independence met the requirement for a reasonable relationship of proportionality between the means used and the aim pursued. 42 See e.g., ODIHR-Venice Commission, Joint Opinion on the Draft Amendments to the Legal Framework on the Disciplinary Responsibility of Judges in the Kyrgyz Republic, CDL-AD(2014)018), para. 37. See also ODIHR Opinion on the Law on the High Judicial Council of the Republic of Uzbekistan, 1 October 2018, paras. 42 and 54; and ECtHR, Ernst v. Belgium, no. 33400/96, 15 October 2003, para. 85, holding that barring suit against judges to ensure their independence met the requirement for a reasonable relationship of proportionality between the means used and the aim pursued. 43 Ibid. para. 41 (2014 Joint Opinion on the Draft Amendments to the Legal Framework on the Disciplinary Responsibility of Judges in the Kyrgyz Republic). 44 See e.g., OSCE/ODIHR and the Venice Commission, Joint Opinion on the Draft Amendments to the Legal Framework on the Disciplinary Responsibility of Judges in the Kyrgyz Republic, adopted by the Venice Commission at its 99th Plenary Session (Venice, 13-14 June 2014).
17 ODIHR Note on Certain Aspects Related to Suspension of Limitation Periods for Disciplinary and Criminal Offences Committed by Judges and Prosecutors
memories and records retain probative reliability, contributing to due process. Especially with respect to disciplinary proceedings, the passage of time can reduce the relevance or proportionality of disciplinary sanctions, weakening their corrective or deterrent effect. Without time limits, the risk of arbitrary or politically motivated prosecution also increases undermining the essence of judicial independence. 41. However, suspension mechanisms exist to safeguards against impunity and prevent the statute of limitations from being invoked in bad faith by alleged wrongdoers or from obstructing the course of justice, particularly in circumstances where certain impediments may have delayed legitimate proceedings. 42. Many legal systems provide that certain legal or factual reasons may delay the commencement of, or suspend the limitation period for investigation and prosecution of offences. When the obstacle ceases to exist, the limitation period may begin to run or the remainder of the period continues to run. This extends the limitation period by the period of its suspension. This is based on the idea that a statute of limitations should not run out without the (legal or factual) possibility of prosecution.
2. EXAMPLES OF STATE PRACTICES
43. At the outset, it is important to emphasize that due to differing institutional frameworks, legal traditions and historical developments, domestic legal systems within the OSCE region have developed diverse approaches to the regulation of statutes of limitations and their suspension. Nonetheless, any such regulatory framework must be consistent with applicable international human rights standards, including those pertaining to legal certainty, due process and fair trial guarantees. In this respect, legal systems are required to strike a fair balance between ensuring accountability and the protection of the rights of the accused or the subject of disciplinary proceedings. 44. Comparative practice among OSCE pSs suggests that statutes of limitations are strictly applied in criminal proceedings as an inherent part of the principle nullum crimen, nulla poena (see Sub-section IV.1 supra). The regulation of statutes of limitations in disciplinary proceedings tends to be less consistent and typically involves shorter timeframes. However, even within the realm of criminal law, the scope, duration and application of limitation periods vary considerably depending on the nature and seriousness of the offense. Notably, apart from cases of suspension of limitation periods for purely procedural reasons, the suspension or lifting of limitation periods to prevent impunity is usually limited to the most serious criminal offenses.
2.1. Statutes of Limitations in Criminal Proceedings
45. Typically, statutes of limitations in criminal proceedings vary in duration according to the gravity or seriousness of the offence, as determined by the sentencing framework established in the criminal code. Some countries link the length of the limitation period to the maximum
18 ODIHR Note on Certain Aspects Related to Suspension of Limitation Periods for Disciplinary and Criminal Offences Committed by Judges and Prosecutors
sentence,45 while other countries – to the country-specific classification of offences into felonies, misdemeanours and the like.46 46. As to calculating statutes of limitation, some countries consider it to begin the day of the event that triggers the period, and some the day after, while it ends either the same day47 or day before.48 47. According to the Criminal Code of Poland (Article 101), “the punishability of an offence lapses if, from the time of its commission, the following period has passed”: 1. 40 years - if the act constitutes the crime of murder; 2. 20 years - if the act constitutes another serious crime (zbrodnia); 2a) 15 years - if the act constitutes a misdemeanor (występek) punishable by imprisonment exceeding 5 years; 3. 10 years - if the act constitutes a misdemeanor punishable by imprisonment exceeding 3 years; 4. 5 years - in the case of other misdemeanors. The punishability of an offence prosecuted upon a private charge lapses 1 year from the date the injured party became aware of the identity of the perpetrator, but no later than 3 years from the date the offence was committed (Article 101(2) of the Criminal Code). If proceedings have been initiated within the period referred to in Article 101, the limitation of the punishability of the offences defined in Article 101(1) occurs after 10 years, and in other cases — after 5 years from the end of that period (Article 102 of the Criminal Code of Poland). In accordance with Article 103 of the Criminal Code, “A penalty may not be enforced if the following period has passed from the date the judgment became final and binding”: 30 years — in the case of a sentence of imprisonment exceeding 5 years or a more severe penalty; 15 years — in the case of a sentence of imprisonment not exceeding 5 years; 10 years — in the case of any other penalty.49
2.1.1. Tolling of Statutes of Limitations in Criminal Proceedings 48. Statutes of limitations may be subject to modification, such as interruption50 (i.e., when the limitation period restarts from zero) or suspension,51 due to certain procedural developments or external circumstances.52 The limitation periods for prosecution can be suspended in
45 See e.g., Germany, Italy, Austria, Switzerland, Sweden, Spain, Hungary (see Gudrun Hochmayr, a Comparative Analysis of Statutes of Limitation, p. 769). For example, in Italy, in the case of infractions (contravvenzioni), the minimum limitation period of 4 years applies; for crimes (delitti), the upper penalty limits from the minimum limitation period are: 6, 7, 8, 10, 10.5, 12, 15, 20, 21, 24 years. This basically results in eleven limitation periods. It should be noted that the limitation periods can be doubled, for example if serious crimes are committed as “organized crimes”; the limit of 24 years is not binding for temporary custodial sentences, so that a higher upper limit of 30 years is found in isolated cases (e.g., Art. 280 para. 4 Italian Criminal Code). 46 See e.g., Estonia, France, Greece (where in the case of crimes the maximum sentence is also relevant), Poland, the Netherlands. 47 See e.g., Estonia, France, Italy, Austria, Poland, Switzerland, Sweden. 48 For instance, Germany and Greece. 49 See Criminal Code of Poland. 50 An interruption occurs when a specified event causes the limitation period to reset, such that a new period begins to run once the interrupting event concludes. 51 A suspension temporarily halts the running of the limitation period, which resumes from where it left off once the reason for the suspension has ceased. 52 The emphasis in the comparative literature is on when a limitation period restarts. Instead of suspension, the terminology used in research is “inhibition” or “tolling” (German Criminal Code). In Germany, for example, there can be a number of reasons for staying limitation under s78b Criminal Code or s153a(S) German Criminal Procedure. Important reasons in Germany are section 78b (1) Nr. 1 and 2 StGB. The background of Nr. 1 is that the victim is dependent on the offender and doesn’t want to press charges against the offender. Nr. 2 means reasons like extraterritoriality (sections 18 ff. of the courts constitution act (Gerichtsverfassungsgesetz or GVG)) or immunity from criminal prosecution (articles 46 (2), 60 (IV) of the basic law for the Federal Republic of Germany (Grundgesetz or GG)). In connection with Nr. 2, attention should be paid to section 78b (2) StGB. Whereas section 78 (4) StGB says that the period is determined irrespective of aggravating or mitigating circumstances provided for in the provisions of the General Part or of aggravated or less serious cases under the Special Part, the stay of limitation is up to five years in especially serious cases. Section 78b (3) StGB prevents deferrals resulting from legal remedies.
19 ODIHR Note on Certain Aspects Related to Suspension of Limitation Periods for Disciplinary and Criminal Offences Committed by Judges and Prosecutors
situations where continuing to count the time would interfere with justice - for example, by enabling impunity or making a fair and effective prosecution impossible. 49. In the criminal context, the limitation period may be suspended if prosecution is impossible due to external circumstances, such as war or legal immunity. Suspension may also occur when the competent authority is legally or practically unable to act, for instance, due to procedural barriers or lack of jurisdiction53. 50. There are countries with no statutes of limitations defining maximum period of time but nevertheless requiring certain reasonable grounds to be in place to allow the authorities to still pursue charges as the time elapsed54 At the same time, one of the issues in the case of offences committed far in the past is that over time, crucial evidence may be lost, memories may become unreliable, and the ability to mount an effective defence can be seriously compromised.55
2.2. Statutes of Limitations in Disciplinary Proceedings Against Judges and Prosecutors 51. Practices across the OSCE region vary greatly with respect to both the duration and the time of commencement of statutes of limitations applicable to disciplinary offences.56
The offender could try to exhaust all remedies in order to reach the limitation period because the proceedings at first instance are not finally concluded if the offender or the prosecutor appeal to court. But section 78b (3) StGB says that the limitation period does not expire before the proceedings have been finally concluded which means the legal remedies are decided. Whereas s78c Criminal Code (Germany) allows for interruption of the limitation for the following reasons: (1) The limitation period is interrupted by 1. the first examination of the accused, notice that a preliminary investigation has been initiated against the accused, or the order for such examination or notice of such examination; 2. any judicial examination of the accused or the order for a judicial examination of the accused; 3. any commissioning of an expert by the judge or public prosecutor if the accused has previously been examined or has been given notice of the launch of a preliminary investigation; 4. any judicial seizure or search warrant and judicial decisions upholding them; 5. a warrant of arrest, a provisional order for placement, an order to be brought before a judge for examination and judicial decisions upholding them; 6. the preferment of public charges; 7. the opening of the main proceedings; 8. the setting of each date for the main hearing; 9. a summary penalty order or another decision equivalent to a judgment; 10. the provisional judicial termination of the proceedings due to the indicted accused’s absence, as well as any order of the judge or public prosecutor issued after such termination of the proceedings or in proceedings in absentia to ascertain the indicted accused’s whereabouts or to secure evidence; 11. the provisional judicial termination of the proceedings due to the indicted accused being unfit to stand trial and any order of the judge or public prosecutor issued after such termination of the proceedings for the purposes of reviewing the indicted accused’s fitness to stand trial or 12. any judicial request to undertake an investigative act abroad. In preventive detention proceedings and independent proceedings, the limitation period is interrupted on account of those acts done to conduct the preventive detention proceedings and independent proceedings which correspond to those in sentence. (2) In the case of a written order or decision being made, the limitation period is interrupted at the time at which the order or decision is signed. If the document is not immediately processed after signing, the time at which it is actually submitted for processing is decisive. (3) After each interruption, the limitation period begins to run anew. However, the prosecution is barred by limitation once double the statutory limitation period has elapsed since the time indicated in section 78a and at least three years if the limitation period is shorter than three years under special laws. Section 78b remains unaffected. (4) The interruption has effect only for the person in relation to whom the interrupting act is done. (5) If a law which applies at the time the offence is completed is amended before a decision is given and the limitation period is thereby shortened, then acts leading to an interruption which were undertaken before the entry into force of the new law retain their effect, notwithstanding that at the time of the interruption the prosecution would have been barred by the statute of limitations under the amended law. 53 See Gudrun Hochmayr, a Comparative Analysis of Statutes of Limitation, p. 769. 54 In England and Wales, the only limitation on a decision to prosecute is that it is taken within a reasonable time. See the Code for Crown Prosecutors (2018), para 5.10, which contains the last of five elements to be assessed under the ‘Threshold Test’ for purposes of determining the limited circumstances in which the ‘Full Test’ for charging decisions may be departed from and denial of bail for a suspect pursued. See the Code for Crown Prosecutors https://www.cps.gov.uk/publication/code-crown-prosecutors. In the Netherlands, the prosecutors have similar discretion whether or not prosecute. 55 In England and Wales, where a decision is made to prosecute a historical crime, it would normally be because new evidence has come to light after further investigation. 56 In Austria, limitation period for disciplinary offenses is five years and begins to run at the time the breach of duty ceases or, if it has already been the subject of disciplinary proceedings, at the time of their final and binding conclusion. The statute of limitations precludes prosecution of a judge for breach of professional or official duties if disciplinary proceedings have not been initiated against the judge within the limitation period or if disciplinary proceedings which have been legally concluded have not been reopened to his detriment. See Article 102 of Austrian
20 ODIHR Note on Certain Aspects Related to Suspension of Limitation Periods for Disciplinary and Criminal Offences Committed by Judges and Prosecutors
2.2.1. Statutes of Limitations of Disciplinary Proceedings in the Case of Criminal Liability 52. There are certain countries that have no statute of limitations regarding disciplinary proceedings against judges.57 This is particularly relevant for the cases when the disciplinary offences are also regarded as criminal offences committed intentionally and punishable by imprisonment of more than one year.58 When a disciplinary offense entails criminal liability, the disciplinary proceedings may be initiated within the period of limitation for the initiation of criminal proceedings, provided that such (criminal) proceedings have been initiated.59 In some countries, disciplinary proceedings may also be initiated against a judge who has been finally convicted.60 53. For example, in Poland, according to Article 108 of the Law on the Organization of Common Courts and Article 141 of the Law on Law on the Prosecutor's Office, five years after committing the alleged misconduct, no disciplinary proceedings against judges and prosecutors may be initiated. If proceedings began within that period, the limitation period expires eight years after the act. If the offence is also a crime, the limitation cannot expire before the criminal limitation period under the Criminal Code. The limitation period is suspended from the time of filing the disciplinary claim until the final conclusion of disciplinary proceedings. 54. This aspect gives rise to the question of when a disciplinary offense may also constitute a criminal offence at the same time under domestic or international law (see also Sub-section V.3.1 infra). 2.2.2. Tolling of Statutes of Limitations in Disciplinary Proceedings 55. OSCE pSs have generally sought to comply with the principle of reasonably timely disciplinary proceedings against judges and prosecutors through statutory limitation periods,
Law on Judges and Prosecutors Service Act. In Croatia, disciplinary proceedings may not be initiated after one year from the date of knowledge of the committed disciplinary offence and the perpetrator, or three years from the date of the committed disciplinary offence. The statute of limitations for initiation of disciplinary proceedings shall expire six years from the date of completion of the disciplinary offence, while the enforcement of a disciplinary penalty shall expire one year from its entry into force. See Article 65 of the Croatian National Judicial Council Act. In Slovenia, disciplinary proceedings against a judge may not be initiated after two years have elapsed from the date of the committed offense. The limitation period begins to run upon the cessation of the conduct or omission constituting the disciplinary offense. Disciplinary proceedings become statute-barred in any case when four years have passed since the disciplinary offense had been committed. The enforcement of the imposed disciplinary sanction becomes statute-barred within six months since the decision becomes final. 57 For example, in North Macedonia the Law on the Courts (Official Gazette 58/2006) does not establish statute of limitations regarding disciplinary proceedings against judges. See https://legislationline.org/taxonomy/term/15191 accessed 05/06/2025. Having said that there have been examples of judges who were prosecuted for crimes rather than go through the disciplinary procedures. In October 2014, as part of the police operation "Justicija" (Justice), 14 judges and 11 court clerks from the Misdemeanor Department of the Basic Court Skopje 1 were arrested. They were suspected of misconduct in office, which allegedly caused damage to the state in excess of 1.3 million euros. According to the indictment, the judges deliberately kept judgments in their drawers, allowing approximately 8,000 misdemeanor cases to expire due to the statute of limitations. As a result, the state failed to collect fines and court fees. In April 2015, two of the arrested judges, who had since retired, reached a plea agreement with the prosecution and received a suspended prison sentence of one year. The sentence would not be executed unless they committed another crime within three years. Following the operation, the Judicial Council dismissed 14 judges—five retired and nine still active (see <https://faktor.mk/sudiite-uapseni-vo-aktsijata-justitsija-dobija-uslovna-kazna> accessed 05/06/2025). 58 For example, in Austria, there is no time limitation for disciplinary proceedings if the disciplinary offences are also regarded a criminal offence committed intentionally and punishable by imprisonment of more than one year. See Article 102 of Austrian Law on Judges and Prosecutors Service Act. . 59 Article 65 of the Croatian National Judicial Council Act 60 For instance, in Slovenia, no later than three months from the date on which the criminal conviction becomes final (Article 84 of the Slovenian Judicial Service Act).
21 ODIHR Note on Certain Aspects Related to Suspension of Limitation Periods for Disciplinary and Criminal Offences Committed by Judges and Prosecutors
with limited exceptions for the tolling of such time limits either through suspension or extension.61 56. Notably, where permitted, tolling may be based either on more abstract “valid reasons” - left to the discretion of a judge or investigator for limited period of time narrowly defined by the law,62 - or on other specific more concrete legal grounds, including the initiation of parallel criminal proceedings,63 the commission of a new breach of the law by a judge,64 as well as on other procedural considerations,65 such as the need to gather further information or additional evidence and/or to enable the judge to consult a legal counsel and prepare an adequate defense.
3. MATERIAL SCOPE OF THE SUSPENSION OF STATUTES OF LIMITATIONS
57. The material scope of statutes of limitations refers to what types of legal matters or offenses the limitation period applies to - in other words, the substantive content or categories of conduct covered by the limitation rules. While statutes of limitation may apply to both crimes66 and other offences, including disciplinary delicts, ODIHR was primarily asked to examine the suspension of limitation periods in relation to disciplinary offences committed by judges and prosecutors. Addressing this issue requires an analysis of the distinction between criminal and disciplinary liability, as well as the nature of the respective offences.
61 For judges, see, e.g., 2015 ENCJ Report, pp. 28-29 (noting that, as of 2015, representatives from Albania, Austria, Belgium, Bulgaria, Croatia, Czechia, Denmark, England and Wales, France, Hungary, Italy, Lithuania, Northern Ireland, Norway, Poland, Portugal, Romania, Scotland, Serbia, Slovakia, Slovenia, Spain and Turkey all advised that clear time limits applied for the initiation of disciplinary proceedings against judges, and that, “[i]n some countries, such as Denmark, England and Wales, Northern Ireland and Ireland […], there is a limited power to extend the time limit in exceptional circumstances”). 62 For example, Moldova: under revisions in 2018 in Moldova, LAW No. 136 of 19-07-2018 for amending Law No. 178/2014 on the disciplinary liability of judges, under article 23 the following amendment was inserted: ‘(1 2 ) If the inspector-judge finds the existence of the constituent elements of the disciplinary offenses, he/she orders by resolution the initiation of the disciplinary procedure, the commencement of the disciplinary investigation, which is carried out within 30 working days from the date of their disposition, with the possibility of extending the term by the chief inspector-judge by no more than 15 days, at the request of the inspector-judge who verifies the notification, if there are valid reasons justifying the extension of the term. However, there is no explanation for ‘valid reasons justifying the extension of the term’ See https://www.legis.md/cautare/getResults?doc_id=105495&lang=ro accessed 04/06/25. 63 France, Organic Law 58-1270/1958 (as amended), Art. 47 (cross-referring to Article 50(1) for alleged misconduct by Judges and Article 63 for alleged misconduct by public prosecutors). French legislation mandates that the referral by the relevant investigatory bodies of an alleged disciplinary delict for formal disciplinary proceedings and sanction against a judge or prosecutor must take place within three years of the relevant investigatory body having ‘had actual knowledge of the reality, nature and extent of the facts likely to justify such a measure’. The running of this time limit may only be tolled during the period of any criminal investigation that has been launched into the same underlying facts until the final disposition of the criminal proceeding. Italy: In Italy, Article 15 of Legislative Decree No. 109 of 23 February 2006 (as amended) establishes a 10-year maximum period within which disciplinary actions against a judge or prosecutor (both classified as ‘magistrati’ under the unitary organisation of the Italian judiciary) may be initiated from the occurrence of the underlying facts (Article 15(1- bis), and further requires the initiation of proceedings within one year of a sufficiently detailed report of the relevant facts being submitted to the Attorney General at the Court of Cassation (Article 15(1)). Tolling of these time limits applies only in limited circumstances, including parallel criminal proceedings through the finalisation of such proceedings, or if the proceedings are adjourned at the request or due to the obstruction of the accused judge / prosecutor or their legal representative (Article 15(8)). 64 In Austria the limitation period is interrupted if the judge commits a new breach of duty within the limitation period that is punishable as a disciplinary offense. It begins to run anew at the time the new breach of duty ceases. Suspension of the limitation period comes in question of the criminal proceedings or of the administrative penal proceedings if the judge’s breach of duty is the subject of such proceedings. Slovenia: In Slovenia, the statute of limitation is interrupted by any procedural action taken by the competent authority to prosecute a judge for a disciplinary violation. The statute of limitations is also interrupted if the judge commits a new disciplinary violation during the period of limitation. 65 Spain: In Spain, the statute of limitations shall be interrupted from the date of notification of the decision to initiate the disciplinary proceedings or, where applicable, of the information proceedings related to the investigated conduct of the judge or magistrate. 66 Notably, Article 44 of the Constitution of Poland speaks about suspension of the statute of limitation with respect to “crimes” committed by, or by order of, public officials and which have not been prosecuted for so-called “political reasons”.
22 ODIHR Note on Certain Aspects Related to Suspension of Limitation Periods for Disciplinary and Criminal Offences Committed by Judges and Prosecutors
3.1. Legal Nature of Disciplinary Liability of Judges and Prosecutors
58. Disciplinary liability of judges and prosecutors represents an important aspect of judicial and prosecutorial accountability as an inherent element of the principle of independence and impartiality as it contributes to upholding the proper administration of justice, thereby strengthening public confidence in the judiciary. At the same time, accountability mechanisms should comply with the requirements of judicial and prosecutorial independence and principle of separation of powers, preventing undue interferences from the executive or legislative branches at all stages of the proceedings.67 59. If the legal framework governing judicial or prosecutorial disciplinary liability is not clearly and adequately regulated in accordance with the above-mentioned principles (see Section IV supra), judicial and prosecutorial independence might be undermined. 60. The scope and regulation of disciplinary liability is left to the discretion of each country at stake provided that fundamental international standards are respected. 61. Internationally or regionally, there is no uniform approach to the organization of the system of judicial or prosecutorial discipline and practices vary greatly in different countries with regard to the choices between defining in rather general terms the grounds for disciplinary liability of judges and prosecutors and providing an all-inclusive list of disciplinary violations. As mentioned by the Consultative Council of European Judges (CCJE), in many countries, the grounds for disciplinary liability are prescribed in law and cover judicial and extrajudicial misconduct. Due to cultural diversity and differing legal traditions across jurisdictions, public expectations regarding the behaviour of judges or prosecutors may vary, particularly with respect to their private behaviour. For example, while judges may express politically sensitive opinions on social media in one country, such conduct may constitute a disciplinary offense in another country. In certain legal systems, the grounds for disciplinary liability are defined through an exhaustive list, whereas in others, they are articulated in broader, open-ended terms. 62. In general terms, disciplinary liability of judges and prosecutors refers to their accountability for conduct or omissions that violate professional standards specific to the judiciary or the prosecution service.68 This form of liability is designed to uphold the integrity, impartiality, and competence of the judicial and prosecution office, and it applies within the framework of internal or institutional disciplinary systems. It primarily aims to protect professional values, norms of conduct, and expectations that are specific to the judiciary and prosecution service as a distinct group, bound by their role, responsibilities, and the standards governing judicial or prosecutorial behaviour. Disciplinary delicts are generally considered less serious
67 See OSCE/ODIHR Urgent Interim Opinion on the Bill amending the Act on the Organization of Common Courts, the Act on the Supreme Court and Certain Other Acts of Poland (as of 20 December 2019), para. 38, 14 January 2020. 68 Disciplinary rules applicable to judges are distinct from rules of professional ethics, which aim to provide general rules, recommendations or standards of good behaviour that guide the activities of judges and enable judges to assess how to address specific issues which arise in conducting their day-to-day work, or during off duty activities. In the majority of countries, codes of ethics have only unofficial status and the breach of the ethical principles does not constitute direct ground for disciplinary action. They are entirely different from the purpose achieved by a disciplinary procedure which is designed to police misconduct and inappropriate acts which call for some form of disciplinary sanction. According to the CCJE, “Ethical standards should be clearly distinguished from misconduct that justifies disciplinary sanctions. Since the purpose of a code of ethics is different from that achieved by a disciplinary procedure, a code of ethics should not be used as a tool for disciplining judges. Where ethical standards and professional rules of conduct converge with respect to extrajudicial conduct potentially compromising the public trust in the judiciary the threshold criterion helps distinguish between behaviour that is unethical and behaviour that should be subject to disciplinary liability.” See CCJE, Opinion No. 27 (2024) on the disciplinary liability of judges, para. 30.
23 ODIHR Note on Certain Aspects Related to Suspension of Limitation Periods for Disciplinary and Criminal Offences Committed by Judges and Prosecutors
because they concern internal professional rules and may have narrower impacts on society. It is generally important to resolve disciplinary proceedings quickly while evidence, records and witness testimonies retain probative reliability. 63. Criminal liability, by contrast, concerns offences against society at large and carries significantly higher stakes, including the possibility of imprisonment. Unlike disciplinary liability, which addresses breaches of professional standards within the judicial or prosecutorial framework, criminal liability aims to protect fundamental societal interests – such as public order, justice, and the rule of law. It is enforced through the ordinary criminal justice system and applies universally, regardless of the professional status of the individual. Because of the gravity of criminal offenses and the public interest in ensuring accountability, legislators often set longer limitation periods (or none at all, for the most serious crimes) to allow for prosecution regardless of the passage of time. 64. As mentioned above, the ECtHR has held that disciplinary sanctions stemming from disciplinary proceedings related to public servants’ exercise of public duties, including judges, do not usually fall under the criminal limb of the Article 6 (1) of ECHR but rather within its civil limb.69 At the same time, given the potential impact of disciplinary proceedings on judicial and prosecutorial independence and accountability, certain criminal procedural safeguards under Article 6 of the ECHR could be found relevant for many aspects of disciplinary proceedings against judges and prosecutors, especially if the offences are serious enough to justify application of criminal sanctions. As also described above (see Sub- section V.2.2. supra), in some jurisdictions, criminal law rules on limitation periods are applied subsidiarily in disciplinary proceedings, reflecting the seriousness of the conduct under review and the need for legal certainty. 65. At the same time, the CCJE stresses the importance of a threshold criterion to demarcate misconduct that potentially justifies the imposition of disciplinary sanctions from other forms of misbehaviour. 66. In each state, the law should define expressly and as far as possible in specific terms, the grounds on which disciplinary proceedings against judges and prosecutors may be initiated. The possibility of introducing ad hoc grounds that apply retroactively must be ruled out. Vague provisions (such as the “breach of oath” or “unethical behaviour”) lend themselves to an overbroad interpretation and abuse, which may be dangerous for the independence of the judges.70 3.2. Judicial and Prosecutorial Immunity 67. Another important element of the judicial and prosecutorial accountability relates to immunity, which should protect judges and prosecutors from being held liable for acts made in the exercise of their functions (or functional immunity). It also should serve as a shield from the unjustified disciplinary proceedings. 68. At the outset, it must be highlighted that the protection of judges from liability for their judicial decisions exists as an essential corollary of judicial independence and is expressed as a functional immunity for acts performed in the exercise of their judicial functions. It is
69 See ECtHR, Vilho Eskalinen and Other v. Finland [GC], no. 63235/00, 19 July 2007, paras. 62-63. 70 See CCJE, Opinion No. 3 (2002) on the principles and rules governing judges’ professional conduct, in particular ethics, incompatible behavior and impartiality, para. 77.
24 ODIHR Note on Certain Aspects Related to Suspension of Limitation Periods for Disciplinary and Criminal Offences Committed by Judges and Prosecutors
essential to ensure that judges can engage in the proper exercise of their functions without their independence being compromised through fear of the initiation of prosecution or civil action by an aggrieved party, including state authorities. As regards the immunity of judges, it is necessary to separate the substantive issue relating to the material scope of the functional immunity, which should provide the legal grounds to pronounce the inadmissibility of a complaint against a judge, from the procedural safeguards which exist to protect such functional immunity71. 69. International standards are uniform in the view that judges should not suffer negative consequences for their interpretation of law, assessment of facts or weighing of evidence72 neither in terms of civil or criminal liability, except in case of malice. This means that judges should enjoy a functional immunity, allowing a possibility to hold them liable for their actions in case of committing criminal acts in their exercise of the judicial function.73 70. As stressed by the CCJE, “[a] judge’s decision, including the interpretation of the law, assessment of facts or weighing of evidence and/or departing from established case law, must not give rise to disciplinary liability, except in cases of malice, wilful default or serious misconduct”.74 While several countries have introduced criminal liability for such offenses, as knowingly unjust judgments, decisions or any other judicial acts imposed by a judge,75 the UN human rights treaty bodies have, on several occasions, raised concerns regarding legal provisions aimed at subjecting judges to criminal liability for adopting “unjust judgments”, and thus endangering the independence of the judiciary.76 In principle, a judge should only benefit from functional immunity in the exercise of their duties and lawful
71 See OSCE/ODIHR and the Venice Commission, Joint Opinion on the Draft Amendments to the Legal Framework on the Disciplinary Responsibility of Judges in the Kyrgyz Republic, adopted by the Venice Commission at its 99th Plenary Session (Venice, 13-14 June 2014). 72 CoE Recommendation,CM/Rec (2010) 12 on judges: independence, efficiency and responsibilities. 73 Austria has no specific rules on judicial immunity. In the Republic of Croatia, judges enjoy the immunity by the Constitution. Judges and lay judges who participate in court proceedings may not be held to account for an opinion or a vote given in the process of judicial decision- making unless there is a violation of law on the part of a judge which constitutes a criminal offence. Similar constitutional solution is to be found in Serbia, according to which a judge cannot be called to account for the opinion given in connection with the performance of the judicial function and for voting when making a court decision, unless he commits a criminal offense of violating the law by a judge or a public prosecutor. In Slovenia, no one participating in a trial can be held accountable for the opinion they expressed in the court's decision- making process. Spanish legal solutions concentrate on the issue of commitment of a crime. Namely, judges and Magistrates on active duty may only be arrested by order of a competent judge or in the event of a crime being committed. Any arrest shall be reported, by the most expeditious means, to the President of the Court or the Court to which the Judge or Magistrate reports. The appropriate judicial authority shall take the necessary steps to arrange for the replacement of the detainee. Additionally, civil and military authorities shall refrain from summoning Judges and Magistrates and from summoning them to appear before them. However, in some countries, like Serbia and Croatia, even the provided opinion in the exercise of the judicial immunity may lead to criminal liability. 74 See CCJE, Opinion No. 27 (2024) on the disciplinary liability of judges, para. 28. See also CCJE, Opinion No. 3 (2002) on the principles and rules governing judges’ professional conduct, in particular ethics, incompatible behavior and impartiality, para. 60. 75 See e.g., Article 446 of the Spanish Criminal Code (Código Penal) which provides for criminal sanctions to be imposed to the “[t]he judge or magistrate who, knowingly, dictates an unjust sentence or resolution”. See also Article 352 of the Criminal Code of Armenia (Adoption of an obviously unjust court sentence, verdict or other court act) and Article 375 of the Criminal Code of Ukraine (adoption of a knowingly wrongful decision by a judge). 76 See par 17 of the Concluding Observations of the Committee Against Torture on the 3rd periodic report submitted by Armenia (2012), available at http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CAT%2fC%2fARM%2fCO%2f3&Lang=en See also par 8 of the Concluding Observations of the Human Rights Committee on the 2nd periodic report submitted by the Democratic People’s Republic of Korea (2001), CCPR/CO/72/PRK, available at http://daccess-dds- ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G01/443/78/PDF/G0144378.pdf?OpenElement; par 10 of the Concluding Observations of the Human Rights Committee on Vietnam (2002), available at and those on Uzbekistan (2001), par 14, CCPR/CO/71/UZB, available at http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(Symbol)/CCPR.CO.71.UZB.En?Opendocument.
25 ODIHR Note on Certain Aspects Related to Suspension of Limitation Periods for Disciplinary and Criminal Offences Committed by Judges and Prosecutors
actions. However, immunity does not shield judges from criminal liability when committing criminal and “unlawful acts”.77 71. Finally, when not exercising judicial functions, judges should in principle be liable under civil, criminal and administrative law in the same way as any other individual,78 though certain procedural safeguards may be provided to protect judges from unfounded or false, and vexatious accusations or complaints that are levelled against a judge in order to exert pressure on him or her.79
4. “POLITICAL REASONS”
72. As underlined above, the existence of clearly defined limitation periods is a fundamental component of legal certainty, enabling individuals to ascertain the scope and temporal limits of the law's application. In both criminal and disciplinary contexts, such periods must be clearly and precisely prescribed by law, with any exceptions, suspensions or interruptions also clearly articulated in legal provisions. When the legal provisions governing the statute of limitations, including its suspension, are neither clear nor foreseeable, or there has not been an accessible and reasonably foreseeable judicial interpretation of these provisions, this runs the risk of potential arbitrary prosecution, conviction or punishment – at odds with international and regional human rights instruments, especially nullum crimen, nulla poena sine lege.80 73. It can be argued that both the decision to initiate prosecution and the deliberate failure to prosecute for “political reasons” may constitute in practice or be seen as a form of “weaponization” of prosecutorial authority - that is, the strategic use or withholding of criminal proceedings for political purposes undermining the rule of law and eroding public trust in the impartiality and integrity of the justice system.81. 74. As mentioned above (see para 13 supra), in certain historical contexts - such as under communist or other authoritarian regimes - governments may have actively prevented the prosecution of individuals who were politically favoured or instrumental in implementing state policy. Therefore, it may be considered legitimate to resume prosecution once the political obstacles to justice are removed. 75. Where there is substantial and admissible evidence - collected in accordance with the applicable rules of criminal procedure and the law of evidence - demonstrating that a
77 See par 61 of the Venice Commission Report on the Independence of the Judicial System – Part I: The Independence of Judges: “[judges] should enjoy functional – but only functional – immunity (immunity from prosecution for acts performed in the exercise of their functions, with the exception of intentional crimes, e.g. taking bribes”; see also par 3 of the Venice Commission Opinion on the Constitution of the Russian Federation adopted by popular vote on 12 December 1993, Chapter 7: Justice: Article 118 to Article 129 (1994). 78 See par 71 of CoE Recommendation CM/Rec(2010)12 which states that “[w]hen not exercising judicial functions, judges are liable under civil, criminal and administrative law in the same way as any other citizen”. See also par 75 of CCJE Opinion No. 3: “i) judges should be criminally liable in ordinary law for offences committed outside their judicial office; ii) criminal liability should not be imposed on judges for unintentional failings in the exercise of their functions”. See also par 53 of the Amicus Curiae Brief of the Venice Commission on the Immunity of Judges in Moldova (2013). 79 See e.g., ODIHR-Venice Commission, Joint Opinion on the Draft Amendments to the Legal Framework on the Disciplinary Responsibility of Judges in the Kyrgyz Republic, CDL-AD(2014)018), para. 50. 80 See e.g., ECtHR, Del Río Prada v. Spain [GC], no. 42750/09, 21 October 2013, para. 93. 81 In this context, the ECtHR in the case Guja v. Moldova stressed that “in a democratic society both the courts and the investigation authorities must remain free from political pressure”. See ECtHR, Guja v. Moldova, application no. 14277/04, 12 February 2008, para. 86. Moreover, the CCJE has emphasized on many occasions that public prosecutors and judges should be free from improper political influence and interference both in the conduct of their mandates, and in the context of disciplinary proceedings to which they may be subject. See, for example, CCEJ, Opinion No. 21 (2018) “Preventing corruption among judges”.
26 ODIHR Note on Certain Aspects Related to Suspension of Limitation Periods for Disciplinary and Criminal Offences Committed by Judges and Prosecutors
criminal offence was committed at the time in question (in line with the principle of non- retroactivity), and further evidence indicating that the failure to prosecute was politically motivated or due to state-sanctioned protection of the offender, a legally grounded case for prosecution may exist. In such circumstances, pursuing prosecution would appear to be necessary to uphold justice, accountability, and the proper functioning of democratic institutions. 76. The ECtHR has had cause to address cases where the issue of non (or ineffective) investigation or prosecution of an alleged crime by state authorities for apparent political reasons was a central element of the claim submitted by the applicant or a relevant component of the case’s factual matrix. While the ECtHR has not provided a specific definition of what acts may qualify as a “political reason” for not pursing the investigation or prosecution of an alleged crime, the Court’s jurisprudence offers guidance on the application of an ECHR-compliant legal framework that can assist in identifying whether a particular case may be considered one in which investigation or prosecution of an alleged criminal law violation did not take place or was not effectively addressed on the basis of illegitimate political reasons. 77. In this respect, the ECtHR cases can be divided into two categories: (i) systemic non (or ineffective) investigation or prosecution, where the criminal justice system as a whole lacks impartiality and independence from executive and political authorities;82 and (ii) discrete cases of non-prosecution, where the particular facts of the case indicate that political reasons were a primary or important factor in the decision not to (effectively) investigate or prosecute an alleged crime.83
82 For instance, in the case Glässner v. Germany, the ECtHR did not specifically describe the “political reasons” of prosecuting the East German dissident by the applicant, but established principles of a politically motivated basis for non-prosecution of an alleged criminal offense, provided that the alleged offense is serious in nature; the non-prosecution took place in circumstances where it can be established, on an objective basis, that the independence and impartiality of the criminal justice system in place at the time of the events was systemically and significantly compromised; and the alleged perpetrator was part of or connected to the “regime” or government in power during the relevant period, and/or a purported victim of the alleged crime was deemed to be an opponent or critic of or threat to said ‘regime’ or government; see, ECtHR, Glässner v. Germany, no. 46362/99, 28 June 2001. 83 For instance, in El-Masri v. the Former Yugoslav Republic of Macedonia, no. 39630/09, 13 December 2012, the claimant alleged that he was detained by former Yugoslav Republic of Macedonia (now North Macedonia) authorities and transferred to agents of the United States Central Intelligence Agency (CIA) for rendition to a CIA ‘black site’ in Afghanistan, where he was held captive and subject to serious ill- treatment over the course of several months. The ECtHR assessed that “the applicant’s description of events and the available material [from international and other foreign investigations] were sufficient to raise at least a reasonable suspicion that the said [article 3 and 8 substantive] Convention grievances could have been imputed to the State authorities as indicated by the applicant”. The Court held that, in the context of alleged ECHR Article 3 (prohibition of torture and inhuman or degrading treatment) and Article 5 (right to liberty and security) violations suffered by an individual “at the hands of the police or other similar agents of the State”, when “read in connection with a state’s ECHR Article 1 general duty to ‘secure to everyone within their jurisdiction the rights and freedoms defined in […] [the] Convention’, requires by implication that there should be an effective official investigation”. The Court recalled, referring to established ECtHR precedent, that an effective investigation is one that is: (i) “capable of leading to the identification and punishment of those responsible”; (ii) “prompt and thorough” in that it entails “a serious attempt to find out what happened and should not rely on hasty or ill-founded conclusions to close the[] investigation or to use as the basis of” decisions taken, as well as “take all reasonable steps available […] to secure the evidence concerning the incident, including, inter alia, eyewitness testimony and forensic evidence”; (iii) “independent from the executive”, which “implies not only the absence of a hierarchical or institutional connection, but also independence in practical terms”; and (iv) provides the victim the possibility “to participate effectively in the investigation in one form or another”. The Court then detailed, from the case record, including former Yugoslav Republic of Macedonia concessions, the manner in which the actions and decisions of the relevant former Yugoslav Republic of Macedonia authorities, following the filing of a criminal complaint by the applicant, fell short of the state’s obligations to undertake an effective official investigation in violation of articles 1, 3 and 5 of the ECHR, as assessed against the four elements of such an investigation noted above. This included the facts that the public prosecutor did not interview the applicant or other relevant witnesses, did not follow-up on obvious evidentiary leads, and, in rejecting the complaint two and a half years after it was filed for lack of evidence, “ruled on the sole basis of the papers submitted by the [former Yugoslav Republic of Macedonia] Ministry of the Interior” without “consider[ing] it necessary to go beyond the Ministry’s assertions”. Importantly, the Court took the further step of addressing the wider context of the CIA’s extraordinary rendition program, the invocation of the “concept of ‘State secrets’” by some of the states suspected of being connected with the program “to obstruct the search for the truth”, and quoted the Council of Europe statement in the Council’s Guidelines of 30 March 2011
27 ODIHR Note on Certain Aspects Related to Suspension of Limitation Periods for Disciplinary and Criminal Offences Committed by Judges and Prosecutors
78. Given, as discussed above, the element of discretion involved in decisions to investigate or prosecute an alleged crime, as well as the ECtHR’s focus on whether a violation of rights enshrined under the ECHR took place, the Court’s jurisprudence generally does not include specific findings that “political reasons” per se were the basis for improper non-prosecution. Instead, the improper primarily politically motivated nature of a discrete state decision not to (effectively) investigate or prosecute an alleged crime is implied or alluded to in ECtHR jurisprudence based on the following non-exhaustive factors: the seriousness of the alleged criminal act(s), which underline the egregious nature of a state’s violation of its obligations under the ECHR to (effectively) investigate or prosecute the allegation(s); evidence of state decision-making or actions or omissions that fell short of ECHR obligations to conduct an effective investigation into serious criminal allegations; the broader factual circumstances in which the alleged criminal act(s) took place, which imply an illegitimate and politically motivated decision to abstain from investigation or prosecution, notwithstanding the serious nature of the alleged criminal act(s) – such as matters that involve foreign relations, state security, “sensitive” national subjects, or public corruption.84 79. In disciplinary context, a specific emphasis should be made to the European Network of Councils for the Judiciary (ENCJ) Report, which recommends that established time limits for the initiation, conclusion and imposition of sanctions in judicial disciplinary proceedings should “be capable of being extended only in exceptional circumstances, such as the complexity of the investigation, illness of the judge or a criminal investigation”.85 A central legal question thus emerges: whether, in light of applicable international and regional standards, and national practices within the OSCE region (as referenced in Section IV and Sub-section V.2.2 supra), political interference or politically motivated inaction in the context of judicial or prosecutorial disciplinary proceedings may be deemed to constitute an “exceptional circumstance” - as understood in the terminology of the 2015 Report of the ENCJ - sufficient to justify the tolling of applicable limitation periods. 80. Against this backdrop, there exists a tension between, on the one hand, the fundamental importance of timely and predictable disciplinary procedures, which serve to protect judicial and prosecutorial independence, and on the other hand, the risk of political interference leading to the non-prosecution of alleged disciplinary delicts. To reconcile these competing concerns, the development of an objective legal and institutional framework to identify and assess possible systemic or individual instances of political interference could assist in delineating clear conditions and legal parameters under which procedural deviations, such as the suspension of statutes of limitations, may be deemed justified without compromising the principles of judicial independence, due process, and legal certainty.
on eradicating impunity for serious human rights violations, that “‘impunity must be fought as a matter of justice for the victims, as a deterrent to prevent new violations, and to uphold the rule of law and public trust in the justice system’”. 84 Ibid. The El-Marsi Judgment never uses the term ‘political reasons’ when making its findings in favour of the applicant and against the FYRM. However, the linkages drawn by the Court between the (i) seriousness of the alleged criminal acts and ECHR violations, (ii) the particular acts and omissions of the former Yugoslav Republic of Macedonia prosecutorial authority, and (iii) the wider foreign-relations and security context in which the underlying allegations took place, allows a strong and reasonable conclusion to be drawn that the ECtHR viewed the decision not to effectively investigate and prosecute the allegations in question as arising from illegitimate political reasons, as opposed to impartial and independent processes of justice. Indeed, when dismissing the FYRM’s admissibility challenge – based on the timeliness and propriety of the domestic remedy (criminal complaint) pursued by the applicant – the Court noted the finding of investigatory “obstruction” by Council of Europe member states, made in the 7 June 2007 report presented by Mr Dick Marty to the Parliamentary Assembly of the Council Europe on the subject of secret detentions and illegal transfer of detainees involving Council of Europe members states. 85 See ENCJ, “Minimum Standards for Disciplinary Proceedings Against Judges and Prosecutors” (European Network of Councils for the Judiciary, 2015).
28 ODIHR Note on Certain Aspects Related to Suspension of Limitation Periods for Disciplinary and Criminal Offences Committed by Judges and Prosecutors
5. SUMMARY OF THE KEY PRINCIPLES
81. Statutes of limitations incentivize authorities to investigate and prosecute offences diligently and without undue delay. They ensure that alleged misconduct is addressed within a defined time, promoting closure and protecting individuals from indefinite legal exposure, bearing in mind that over time, crucial evidence may be lost, witness memories fade, and the ability to mount an effective defence can be seriously compromised. 82. By limiting the timeframe for legal action, statutes of limitations help strike a balance between protecting judicial or prosecutorial independence and ensuring accountability. They allow for investigation and sanctioning of misconduct, but within a framework that respects legal certainty, while ensuring the rights of defendants in the proceedings. 83. Involving suspension and extension of the limitation period, justice demands flexibility – such as when prosecution is hindered by political interference or concealment – yet still requires safeguards to prevent indefinite or abusive delays. 84. In both criminal and disciplinary contexts, limitation periods must be clearly and precisely prescribed by law, with any extensions and suspensions also clearly articulated in legal provisions. In jurisdictions where certain crimes are not subject to statutory limitation periods, the governing legal framework should explicitly delineate the categories of offenses to which such exemption applies. Moreover, it should establish clear and objective criteria to guide the decision to initiate or continue investigations into historical offenses. Such criteria may include, but should not be limited to: the existence of reasonable grounds to suspect that the person in question has committed the alleged offense; the likelihood that further admissible evidence can be obtained to provide a realistic prospect of conviction; the gravity of the offense; and the particular circumstances surrounding the case. These safeguards are essential to ensure legal certainty, proportionality, and the fair administration of justice. 85. Rules on limitation periods are often considered to be procedural in nature, inasmuch as they do not define offences and penalties and can be construed as laying down a simple precondition for the assessment of the case. In certain jurisdictions, however, limitation periods may be also viewed as substantive, especially in criminal law. Once expired, they extinguish the liability entirely, i.e. the state may lose the right to punish, not just the procedural ability to prosecute86. Furthermore, even when statute of limitations is regarded as procedural right, it may give rise to a substantive right once it expires. 86. In the context of criminal law, the case law of the ECtHR recognises that, where domestic legislation classifies statutes of limitation as procedural rather than substantive, it is generally permissible for a state to amend such laws in order to retroactively extend the limitation period. This is particularly acceptable in cases where the original limitation period has not yet expired at the time the amendment takes effect. At the same time, the question of retroactive extensions to offences for which the limitation period had already lapsed before the legal amendment was enacted must be approached with particular caution. Reopening of time-barred criminal cases through retroactive legislative amendments requires a careful and nuanced approach balancing of competing interests: on the one hand, the legitimate pursuit
86 See Venice Commission, Amicus Curiae Brief for the Constitutional Court of Georgia on the Retroactivity of Statutes of Limitation and the Retroactive Prevention of the Application of a conditional sentence, CDL-AD(2009)012-e, paras. 7-15.
29 ODIHR Note on Certain Aspects Related to Suspension of Limitation Periods for Disciplinary and Criminal Offences Committed by Judges and Prosecutors
of justice, especially in cases involving serious crimes; and on the other, the fundamental principles of legal certainty and the right to a fair trial, which are cornerstones of the rule of law and protected under the ECHR.87 87. In principle, criminal responsibility cannot be revived after the expiry of a limitation period, as it would otherwise be deemed incompatible with the overarching principles of legality (nullum crimen, nulla poena sine lege) and foreseeability88 – except for crimes punishable under international law, for which the applicable limitation period must be decided in the light of the relevant international law in force at the material time, irrespective of a possible expiry of a limitation period according to domestic law.89 88. According to ECtHR jurisprudence, it may be nonetheless considered “legitimate for a State governed by the rule of law to bring criminal proceedings against persons who have committed crimes under a former regime; similarly, the courts of such a State, having taken the place of those which existed previously, cannot be criticised for applying and interpreting the legal provisions in force at the material time in the light of the principles governing a State subject to the rule of law”90. 89. While the ECtHR has not definitively ruled on the permissibility of retroactively extending limitation periods, it may be inferred that in exceptional, narrowly defined, and clearly specified circumstances - particularly involving serious crimes where proceedings have been deliberately delayed, obstructed, or rendered practically impossible - the imperative of justice may outweigh the principle of legal certainty. In such cases, a retroactive revival of criminal prosecutions could be justified to uphold accountability and prevent impunity. 90. Politically motivated prosecutions or failure to prosecute for political reasons could be considered as one of such exceptional circumstances. However, for this to be consistent with the principles of legal certainty and procedural fairness, the criminal procedural law must provide a clear and concrete framework. Furthermore, in order to exclude a possibility of arbitrary, abusive or erroneous application of the law, these exceptional grounds may not be interpreted broadly, and should only allow for prosecution of serious crimes and grave human rights violation. 91. In this respect, it is essential to clearly define the criteria for what constitutes politically motivated non-prosecution of alleged offenses. As mentioned above, prosecution should not be based on political affiliation, opinion, or status targeting individuals not for the objective elements of their conduct but for their identity or legal interpretations, as this would undermine equality before the law and impartial justice. At the same time, it is equally important to examine whether non-prosecution occurred under circumstances where the
87 This does not, of course, preclude a state from having a domestic law according to which the expiry of limitation periods gives rise to substantive rather than procedural rights, in which case an extension of the limitation period with retroactive effect may not be permitted. 88 See e.g., ECtHR, Antia and Khupenia v. Georgia, no. 7523/10, 18 June 2020, paras. 38-43; see also ECtHR, Advisory opinion on the applicability of statutes of limitation to prosecution, conviction and punishment in respect of an offence constituting, in substance, an act of torture [GC], Request no. P16-2021-001, 26 April 2022, para. 77. 89 See e.g., ECtHR, Kononov v. Latvia [GC], no. 36376/04, 17 May 2010, paras. 229-233 (war crimes); Kolk and Kislyiy v. Estonia (dec.), no. 23052/04, 17 January 2006 (crime against humanity). See ECtHR, Glässner v. Germany, cited above. However, in this case the offence of which the applicant was accused was not subject to limitation under the law of the GDR and thus, the issue of statutes of limitations was not analysed by the ECtHR. It rather alalysed from the standpoint of Article 7 § 1 of the Convention, whether the applicant’s act, at the time when it was committed, constituted an offence defined with sufficient accessibility and foreseeability.
30 ODIHR Note on Certain Aspects Related to Suspension of Limitation Periods for Disciplinary and Criminal Offences Committed by Judges and Prosecutors
independence and impartiality of the criminal justice system were significantly and systemically undermined. While it may be legitimate to address impunity for past serious crimes, especially where prosecution was previously blocked due to political interference, any new prosecution must be based on legal merit, not political affiliation, change of policies or priorities. Failing to uphold these standards would violate international human rights obligations, particularly the principles of non-discrimination, fair trial, and rule of law. 92. Moreover, the extent of political obstruction cited as the reason for the failure to investigate should be carefully considered. The more systematic and deliberate the obstruction of justice, the stronger the justification may appear for retroactive corrective measures. 93. To that end, a determination should be made - based on objective criteria - whether the justice system in place at the relevant time was compromised to a degree that made prosecution practically impossible or politically suppressed such as during the communist or other authoritarian regimes, which disregard the principles of rule of law and human rights. It is, therefore, recommended that the criminal procedural law include a formal mechanism for determining the existence and legal relevance of political obstacles to prosecution. This mechanism should be applied with caution and only in relation to serious criminal offenses, and should take into account the particular facts and context of each case. The procedure must be guided by objective, transparent criteria to ensure fairness, avoid arbitrariness, and safeguard the integrity of the judicial process. 94. Disciplinary proceedings involving members of the judiciary or prosecution service as a rule are governed by strict procedural safeguards, including reasonable and typically shorter comparing to criminal context time limits designed to protect the rights of the person subject to proceedings, ensure legal certainty, and preserve the relevance and integrity of the disciplinary process. However, as mentioned above (see para 79 supra), the ENCJ has acknowledged that in exceptional situations, such guarantees may justifiably be limited - provided this is done in a manner that is proportionate, legally justified, and narrowly tailored to address the specific impediments involved. 95. Although political obstacles or institutional inaction could, in theory, be seen as an exceptional circumstance, comparative review of states practices reveals that those are not generally provided as ground to extend or suspend the limitation period (see Sub-section V.2.2 supra). 96. Moreover, the ENCJ report notes that extending the limitation period for disciplinary offenses is possible - but only if the period has not yet expired. Once it has expired, whether proceedings can still be initiated depends on how the legal system views limitation periods in disciplinary law. If they are considered substantive, the accused gains a legal right not to be investigated or punished after the deadline, and authorities cannot reopen or start a case - even if the law changes later. On the other hand, if limitation periods are considered purely procedural, they may be extended. However, amending the law to retroactively extend a previously expired limitation period risks violating the principle of legality and legal certainty, the protection of acquired rights, as well as undermining judicial independence. 97. In comparison to the criminal context - particularly in cases involving serious crimes or grave human rights violations, where the ECtHR has demonstrated a willingness to permit exceptions, especially when delays were attributable to obstruction or failures by the state -
31 ODIHR Note on Certain Aspects Related to Suspension of Limitation Periods for Disciplinary and Criminal Offences Committed by Judges and Prosecutors
the proportionality of retroactive application of extended limitation periods in disciplinary proceedings may appear less convincing. This is primarily due to the distinct nature of disciplinary offences, which are generally regarded as less serious than criminal offences. 98. As previously noted (see para 64 supra), the ECtHR has held that disciplinary proceedings involving public officials, including judges, typically fall under the “civil” limb of Article 6(1) ECHR, especially given the generally less severe nature of disciplinary sanctions such as suspension or dismissal. 99. While retroactive legislation is not categorically prohibited in civil law, it must pursue a legitimate aim, comply with proportionality, and respect legal certainty. In disciplinary cases, retroactive extension of limitation periods may undermine fairness, 91 particularly due to faster degradation of evidence and context in professional environments. Such measures risk disproportionately favoring the State, compromising the equality of arms and thus, judicial and prosecutorial independence. 100. Where disciplinary proceedings are of a criminal nature in substance, the stricter non- retroactivity principle applies. 101. While a retroactive extension of limitation periods in politically motivated disciplinary cases can be framed as serving a legitimate aim - such as restoring justice following political interference (provided that the relevant exceptions in such cases are clearly defined, narrowly interpreted, and grounded in law) - applying such a measure to minor disciplinary offences may raise questions with respect to its proportionality and may not be justified. This is because the retroactive application of an extended limitation period may not always be strictly necessary or proportionate given the limited gravity of the offence (and it is due to its limited gravity that the offence is classified as disciplinary, not criminal) and the rights of the individual concerned, who may have reasonably relied on the expiry of the limitation period, fair trial guarantees, including an ability to collect evidences in defence of oneself and adequate opportunity to respond. In this respect, a prejudicial impact of time on fairness and judicial independence may weigh heavily against retroactive disciplinary action. It should be also noted that the longer the time since the original conduct and the expiry of limitation periods, the less convincing it would be to reopen disciplinary cases, without undermining the fair trial standards and legal certainty. In any case, extension or suspension of the statute of limitation should be clearly and narrowly defined, and procedural rights guaranteed by the law. 102. In light of the foregoing, there are several general guiding principles that follow from the international and regional standards, as well as other state examples, that may be considered when deciding on the applicability of the suspension of limitation periods. • Legality, Foreseeability and Predictability: for both criminal and disciplinary proceedings, limitation periods must be clearly and precisely prescribed by law, with any exceptions, suspensions or interruptions also clearly articulated in legal provisions.92 The judge or prosecutor must be able to know when and why limitation
91 See ECtHR, Zielinski, Pradal and Gonzalez v. France, application no. 24846/94, judgment of 28 October 1999, para. 57 92 See ECtHR, Koppi v. Austria, application no. 33001/03, 10 March 2010, para. 43
32 ODIHR Note on Certain Aspects Related to Suspension of Limitation Periods for Disciplinary and Criminal Offences Committed by Judges and Prosecutors
periods may be suspended. Limitation periods must be clear, foreseeable, and generally respect the principle of legal certainty. • Legitimacy of the Aim. Limitation periods can be suspended or interrupted where justified by overriding public interest and the right of victims to access justice, ensuring that limitation periods do not create de facto impunity. • Proportionality and Necessity. The limitation periods should be proportional to the gravity of the alleged offence, while ensuring the respective duration of the limitation periods and the possibility of their suspension or even non-applicability is strictly necessary and proportionate in light of seriousness of the offence; the nature and impact of the obstruction; the time that has passed, and the rights and expectations of the individual affected. For serious crimes or international crimes (e.g., war crimes, crimes against humanity), long or no limitation periods – in the case of the latter – are justified. • Procedural Safeguards. Suspension of the statutes of limitation can only be triggered by an independent and impartial judicial or disciplinary body upon assessing sufficient evidence that proceedings were intentionally obstructed due to external reasons. • Clear and Concrete Framework Providing for Exceptional Grounds for Retroactive Extension of Statutes of Limitation. In order to exclude a possibility of arbitrary, abusive or erroneous application of the law, those grounds may not be interpreted broadly, and should only allow for prosecution of serious crimes and grave human rights violation. • Objective Framework for Identifying Political Interference Leading to the Non- prosecution of Alleged Disciplinary Delicts. Development of an objective legal and institutional framework to identify and assess possible systemic or individual instances of political interference helps delineate conditions and parameters under which procedural deviations, such as the suspension of limitation periods may be deemed justified, without compromising the principles of judicial independence, due process, and legal certainty. This framework should include specific procedural steps for identifying and substantiating political obstacles and for ensuring their appropriate application in accordance with established procedural rules.
[END OF TEXT]
33
Warszawa, 31 lipca 2025 r. Opinia nr: JUD-POL/545/2025 [NS]
NOTA DOTYCZĄCA NIEKTÓRYCH ASPEKTÓW ZWIĄZANYCH Z ZAWIESZENIEM BIEGU PRZEDAWNIENIA W PRZYPADKU PRZEWINIEŃ DYSCYPLINARNYCH I PRZESTĘPSTW POPEŁNIONYCH PRZEZ SĘDZIÓW ORAZ PROKURATORÓW
POLSKA
Niniejsza Nota powstała dzięki wkładowi Slavicy Banić – byłej sędzi Trybunału Konstytucyjnego w Chorwacji, Gar Yein Ng – niezależnej ekspertki ds. niezależności sądów, starszej wykładowczyni prawa na wydziale prawnym Uniwersytetu Buckingham w Zjednoczonym Królestwie oraz Tamary Takács – ekspertki ds. sprawiedliwości i praworządności.
Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE
ul. Miodowa 10, 00-251 Warszawa +48 22 520 06 00 www.legislationline.org Nota ODIHR dotycząca niektórych aspektów związanych z zawieszeniem biegu przedawnienia w przypadku przewinień dyscyplinarnych i przestępstw popełnionych przez sędziów oraz prokuratorów.
STRESZCZENIE
Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka (ODIHR) z zadowoleniem przyjmuje wniosek o przedstawienie międzynarodowej wiedzy fachowej w odniesieniu do zawieszenia biegu przedawnienia w przypadku przewinień dyscyplinarnych popełnionych przez funkcjonariuszy publicznych, w szczególności sędziów i prokuratorów, lub na ich zlecenie, w związku z którymi nie wdrożono dochodzeń z „przyczyn politycznych”. Celem niniejszej Noty nie jest wyczerpująca analiza zagadnienia przedawnienia, jest nim natomiast przedstawienie przeglądu stosownych standardów międzynarodowych i regionalnych, zobowiązań OBWE oraz praktyk krajowych. Niniejsza Nota ma na celu dostarczenie ogólnych wskazówek w tej kwestii, przy jednoczesnym uwzględnieniu złożoności tematu i różnorodności praktyk poszczególnych państw. Celem niniejszej Noty nie jest też ocena polskiego ustawodawstwa regulującego kwestie przedawnienia, w tym art. 44 Konstytucji RP. Chociaż nie zostało to wyraźnie wspomniane we wniosku o ocenę prawną, niniejsza Nota odnosi się również do kwestii przedawnienia w postępowaniu karnym, ponieważ umożliwia to bardziej kompleksową analizę zagadnienia. W związku z tym w niniejszej Nocie przeanalizowano zawieszenie biegu przedawnienia zarówno w przypadku przestępstw, jak i przewinień dyscyplinarnych, a także stosowne obowiązujące normy prawne. Zgodnie z międzynarodowymi standardami w przypadkach, gdy sędziowie i prokuratorzy podlegają kontroli pod kątem niewłaściwego postępowania lub przestępstw, w postępowaniu takim trzeba zachować ścisłe gwarancje procesowe, aby zapewnić poszanowanie ich niezawisłości lub niezależności. Władze muszą uważnie nadzorować bieg postępowania, gdyż każda nieuzasadniona zwłoka może skutkować upływem okresu przedawnienia, a oskarżony może podnieść w swojej obronie zarzut upływu tego okresu. Przedawnienie, stanowiące powszechny element krajowych systemów prawnych w regionie OBWE, służy kilku celom, takim jak zapewnienie pewności prawnej i ostateczności wyroku sądowego, a także ochrona praw oskarżonych, które mogłyby zostać naruszone, gdyby sądy były zmuszone do orzekania na podstawie dowodów potencjalnie niepełnych wskutek upływu czasu. W kontekście postępowań dyscyplinarnych przeciwko sędziom i prokuratorom przedawnienie skutkuje ograniczeniem czasu na podjęcie działań prawnych, pomagając w ten sposób zachować równowagę między ochroną niezawisłości sędziów lub niezależności prokuratorów, rzetelnością procedur oraz zapewnieniem odpowiedzialności. Mechanizm przedawnienia pozwala na przeprowadzenie dochodzenia w sprawie niewłaściwego postępowania i jego
2 Nota ODIHR dotycząca niektórych aspektów związanych z zawieszeniem biegu przedawnienia w przypadku przewinień dyscyplinarnych i przestępstw popełnionych przez sędziów oraz prokuratorów.
ukaranie przy jednoczesnym poszanowaniu pewności prawnej oraz praw oskarżonych podczas postępowania. Przepisy dotyczące okresów przedawnienia są często uważane za mające charakter formalny, gdyż nie określają one przestępstw ani kar i można je interpretować jako prosty warunek wstępny umożliwiający ocenę sprawy. Mogą one być również postrzegane jako materialne, gdy upływ terminu przedawnienia nie tylko wyklucza możliwość procesową ścigania, ale także oznacza, że czyn przestał być przestępstwem. Tak więc nawet jeżeli termin przedawnienia jest uznawany za element prawa formalnego, jego upływ może skutkować powstaniem prawa materialnego. Ustawodawca dysponuje co do zasady pewną swobodą przy określaniu terminów przedawnienia dla przestępstw pospolitych i przewinień dyscyplinarnych. W przypadku tych drugich okresy przedawnienia są zazwyczaj krótsze ze względu na mniejszą wagę naruszeń dyscyplinarnych, administracyjny charakter postępowania oraz znaczenie sprawnego rozstrzygnięcia w celu zapewnienia pewności prawnej, sprawiedliwości proceduralnej i skuteczności instytucjonalnej. W należycie uzasadnionych przypadkach okres przedawnienia może podlegać ponownemu rozpatrzeniu/wydłużeniu w interesie sprawiedliwości. Jednocześnie wznawianie postępowania w przedawnionych sprawach przez przedłużenie z mocą wsteczną okresu przedawnienia wymaga ostrożnego i zniuansowanego podejścia z wyważeniem konkurencyjnych interesów: z jednej strony uzasadnionego dążenia do wymierzenia sprawiedliwości, zwłaszcza w sprawach dotyczących poważnych przestępstw i wykroczeń, z drugiej strony zaś podstawowych zasad pewności prawa, prawa do rzetelnego procesu oraz niezawisłości sędziów i niezależności prokuratorów. Co do zasady po upływie okresu przedawnienia nikogo nie można pociągnąć do odpowiedzialności karnej, gdyż zostałoby to uznane za niezgodne z nadrzędnymi zasadami legalności (nullum crimen, nulla poena sine lege) i przewidywalności. Wyjątkiem mogą być przestępstwa podlegające karze na mocy prawa międzynarodowego, w przypadku których obowiązujący okres przedawnienia należy ustalić w świetle stosownych norm międzynarodowych obowiązujących w danym czasie, niezależnie od ewentualnego upływu okresu przedawnienia zgodnie z prawem krajowym. W tym zakresie przepisy o przedawnieniu nie mają zastosowania do zbrodni przeciwko ludzkości i innych poważnych naruszeń prawa międzynarodowego, w tym zbrodni wojennych oraz zbrodni tortur. W orzecznictwie i prawie międzynarodowym nie zawarto wyczerpującej listy podstaw umożliwiających wydłużenie terminów przedawnienia po ich upływie. Można jednak wnioskować, że w wyjątkowych, szczególnych, wyraźnie i ściśle określonych okolicznościach – w szczególności w przypadku poważnych przestępstw i drastycznych naruszeń praw człowieka, gdy postępowanie karne było celowo opóźniane lub utrudniane, zawieszenie biegu przedawnienia może być również
3 Nota ODIHR dotycząca niektórych aspektów związanych z zawieszeniem biegu przedawnienia w przypadku przewinień dyscyplinarnych i przestępstw popełnionych przez sędziów oraz prokuratorów.
uzasadnione w interesie sprawiedliwości, w celu zapewnienia odpowiedzialności i zapobieżenia bezkarności. Ściganie z pobudek politycznych lub zaniechanie ścigania z przyczyn politycznych można uznać za jedną z takich wyjątkowych okoliczności, jednak aby zachować zgodność z zasadami pewności prawa i sprawiedliwości proceduralnej, w przepisach muszą być określone jasne i konkretne ramy umożliwiające ustalenie – na podstawie obiektywnych kryteriów – czy w danym czasie działanie wymiaru sprawiedliwości było upośledzone w stopniu, który w praktyce uniemożliwiał ściganie przestępstw, lub też był on sterowany politycznie, np. za rządów reżimów komunistycznych bądź innych reżimów autorytarnych, z lekceważeniem zasad praworządności i praw człowieka. Aby wykluczyć możliwość arbitralnego, niewłaściwego lub błędnego stosowania prawa, te wyjątkowe podstawy nie mogą być interpretowane szeroko i powinny umożliwiać ściganie jedynie poważnych przestępstw oraz drastycznych naruszeń praw człowieka.W przeciwnym razie istnieje zagrożenie, że umożliwią one manipulację polityczną, czyli spowodują dokładnie ten problem, któremu mają zapobiegać. Jeżeli przepisy prawne regulujące przedawnienie, w tym zawieszenie jego biegu, nie są jasne ani przewidywalne, lub nie ma dostępnej i przewidywalnej w racjonalny sposób interpretacji sądowej tych przepisów, stwarza to ryzyko potencjalnego arbitralnego ścigania, skazywania lub karania, co jest sprzeczne z międzynarodowymi i regionalnymi instrumentami praw człowieka, a w szczególności z zasadą nullum crimen, nulla poena sine lege. Działanie organów ścigania nie powinno być uzależnione od poglądów, przynależności ani statusu danej osoby, gdyż ściganie osób nie ze względu na obiektywne elementy ich postępowania, lecz ze względu na ich tożsamość lub wskutek dokonywanych interpretacji prawnych podważałoby zasady równości wobec prawa i bezstronności wymiaru sprawiedliwości. Równie ważne jest zarazem zbadanie, czy do zaniechania ścigania doszło w okolicznościach, w których niezawisłość oraz bezstronność wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych była znacząco i systemowo upośledzona. Chociaż uzasadnione może być zajęcie się zagadnieniem bezkarności popełnionych w przeszłości poważnych przestępstw, zwłaszcza w przypadkach, gdy ściganie było wcześniej blokowane wskutek ingerencji politycznej, wznowienie ścigania musi w każdym przypadku mieć podstawy prawne i nie powinno mieć związku z przynależnością polityczną ani zmianą polityki i priorytetów. Ponadto należy zastosować odmienne podejście w przypadku przestępstw i przewinień dyscyplinarnych. Orzecznictwo i prawo międzynarodowe nie zawierają wyraźnych wytycznych dotyczących przedłużenia z mocą wsteczną okresu przedawnienia w sprawach dyscyplinarnych, natomiast kluczową kwestią do rozważenia pozostaje proporcjonalność.
4 Nota ODIHR dotycząca niektórych aspektów związanych z zawieszeniem biegu przedawnienia w przypadku przewinień dyscyplinarnych i przestępstw popełnionych przez sędziów oraz prokuratorów.
W przeciwieństwie do postępowań karnych – zwłaszcza w przypadkach zaniechania dochodzenia w sprawie poważnych przestępstw lub drastycznych naruszeń praw człowieka, gdzie wyłączenie stosowania przedawnienia może wyjątkowo znaleźć uzasadnienie, proporcjonalność stosowania z mocą wsteczną wydłużonych okresów przedawnienia w postępowaniach dyscyplinarnych ze względu na przeszkody polityczne, które utrudniały przeprowadzenie dochodzenia, może wydawać się mniej przekonująca. Jako że najczęściej uznaje się, że postępowanie dyscyplinarne jest objęte art. 6 ust. 1 EKPC w zakresie, w jakim dotyczy on spraw cywilnych, w takim postępowaniu mogą być dopuszczalne pewne środki działające z mocą wsteczną, muszą one jednak być zgodne z zasadami legalności, prawowitości, proporcjonalności, pewności prawnej i sprawiedliwości proceduralnej. W tym kontekście, chociaż wydłużenia okresów przedawnienia lub zawieszenia ich biegu z mocą wsteczną nie można kategorycznie wykluczyć, takie środki mogą podważać zasadę równości broni (równości stron procesowych), potencjalnie ograniczając zdolność oskarżonego do skutecznej obrony wskutek pogorszenia stanu dowodów, a w ostatecznym rozrachunku zagrażając niezawisłości sędziów i niezależności prokuratorów. Ponadto rozstrzyganie takich spraw we właściwym czasie pomaga ograniczyć rzeczywiste lub postrzegane ryzyko wywierania nacisków bądź niewłaściwego wpływu na sędziów i prokuratorów podczas wykonywania ich obowiązków, które podważa zaufanie publiczne do niezależności oraz uczciwości sądownictwa i prokuratury. Wreszcie, możliwość przedłużenia okresu przedawnienia z mocą wsteczną może być ograniczona, jeżeli zgodnie z prawem krajowym upływ okresu przedawnienia skutkuje powstaniem praw materialnych, a nie jedynie formalnych. W przypadku, gdy odpowiedzialność za przewinienie dyscyplinarne jest bardziej zbliżona do odpowiedzialności karnej, zastosowanie ma bardziej rygorystyczna norma niedziałania prawa wstecz. Ogólnie rzecz biorąc, osoby fizyczne nie powinny być chronione przed odpowiedzialnością tylko dlatego, że podjęcie działań prawnych było utrudniane przez oparty na ucisku ustrój polityczny. Upływ czasu pod rządami takiego reżimu nie powinien wykluczać odpowiedzialności za przestępstwa o podłożu politycznym lub ściśle związane ze strukturą i funkcją tego reżimu. Jednak interes publiczny we wszczynaniu dochodzeń w sprawie przewinień dyscyplinarnych mimo ich przedawnienia – ze względu na zarzuty politycznie umotywowanego zaniechania ich wcześniejszego ścigania – należy należycie wyważyć w stosunku do względnie umiarkowanej wagi takich przewinień i potencjalnego ryzyka, jakie dochodzenia takie stanowią dla niezawisłości sędziów i niezależności prokuratorów, a także gwarancji rzetelnego procesu. Chociaż wydłużenie z mocą wsteczną okresów przedawnienia w sprawach dyscyplinarnych o podłożu politycznym może być postrzegane jako służące uzasadnionemu celowi – takiemu jak przywrócenie sprawiedliwości i poprawa wiarygodności wymiaru sprawiedliwości – to zastosowanie takiego środka w odniesieniu do przestępstw, które nie stanowią poważnych czynów zabronionych, może nie spełniać wymogów
5 Nota ODIHR dotycząca niektórych aspektów związanych z zawieszeniem biegu przedawnienia w przypadku przewinień dyscyplinarnych i przestępstw popełnionych przez sędziów oraz prokuratorów.
proporcjonalności. Zastosowanie z mocą wsteczną wydłużonego okresu przedawnienia nie zawsze musi być bezwzględnie konieczne lub proporcjonalne ze względu na umiarkowaną wagę czynu (właśnie ze względu na swoją umiarkowaną wagę został on zakwalifikowany jako przewinienie dyscyplinarne, a nie przestępstwo) oraz prawa danej osoby, która mogła zasadnie polegać na upływie okresu przedawnienia i gwarancjach rzetelnego procesu, w tym możliwości zebrania dowodów w swojej obronie oraz odpowiedniej możliwości udzielenia odpowiedzi na zarzuty. W świetle powyższego, o ile wydłużenie okresu przedawnienia z mocą wsteczną – ze względu na zawieszenie jego biegu spowodowane przeszkodami politycznymi – może być w wyjątkowych przypadkach uzasadnione w interesie sprawiedliwości, aby zapobiec bezkarności i zapewnić przeprowadzenie dochodzenia w sprawie drastycznych naruszeń praw człowieka i poważnych przestępstw zgodnie ze zobowiązaniami wynikającymi z prawa międzynarodowego oraz na podstawie jasno określonych kryteriów i procedur, o tyle powoływanie się na ten mechanizm w postępowaniu dyscyplinarnym może budzić większe obawy, zwłaszcza pod nieobecność jasno określonej procedury i podstaw prawnych. W tekście Noty wyróżniono bardziej szczegółowe i rozwinięte rozważania oraz konkretne zalecenia, które należy wziąć pod uwagę w odniesieniu do zawieszenia biegu przedawnienia przewinień dyscyplinarnych popełnionych przez funkcjonariuszy publicznych lub na ich zlecenie, nie ściganych z przyczyn politycznych.
W ramach swojego mandatu polegającego na udzielaniu państwom uczestniczącym w OBWE pomocy w realizacji ich zobowiązań OBWE w zakresie ludzkiego wymiaru, ODIHR dokonuje na złożony wniosek oceny projektowanych i istniejących aktów prawnych pod kątem ich zgodności z międzynarodowymi standardami praw człowieka i zobowiązaniami OBWE oraz przedstawia konkretne zalecenia dotyczące poprawy sytuacji.
SPIS TREŚCI
I. W PROWADZENIE .................................................................... 7 II. Z AKRES N OTY ....................................................................... 8
6 Nota ODIHR dotycząca niektórych aspektów związanych z zawieszeniem biegu przedawnienia w przypadku przewinień dyscyplinarnych i przestępstw popełnionych przez sędziów oraz prokuratorów.
III. I NFORMACJE OGÓLNE ............................................................ 9 IV. S TOSOWNE MIĘDZYNARODOWE STANDARDY PRAW CZŁOWIEKA I ZOBOWIĄZANIA OBWE W ZAKRESIE LUDZKIEGO WYMIARU .... 12 1. Nullum crimen, nulla poena sine lege .................................................................................. 12 2. PRAWO DO SPRAWIEDLIWEGO I PUBLICZNEGO ROZPATRZENIA SPRAWY PRZEZ NIEZAWISŁY I BEZSTRONNY SĄD .......................................................................................... 13 3. Zasada pewności prawa a przedawnienie ............................................................................ 15 4. NIEZALEŻNOŚĆ SĄDOWNICTWA ORAZ AUTONOMIA I NIEZALEŻNOŚĆ PROKURATURY ... 17 V. ANALIZY PRAWNE I KLUCZOWE ZASADY.................... 20 1. Zagadnienia ogólne............................................................................................................... 20 2. Przykłady praktyk stosowanych w poszczególnych państwach ....................................... 21 2.1. Przedawnienie w postępowaniu karnym ............................................................... 21 2.1.1. Modyfikacja okresów przedawnienia w postępowaniu karnym .....................................22 2.2. Przedawnienie w postępowaniach dyscyplinarnych przeciwko sędziom i prokuratorom......................................................................................................... 23 2.2.1. Przedawnienie postępowania dyscyplinarnego w przypadku odpowiedzialności karnej24 2.2.2. Modyfikacja okresów przedawnienia w postępowaniu dyscyplinarnym .......................24 3. Zakres przedmiotowy zawieszenia biegu przedawnienia ................................................. 25 3.1. Charakter prawny odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów i prokuratorów..... 26 3.2. Immunitet sędziowski i prokuratorski ..................................................................... 28 4. „Przyczyny polityczne” ......................................................................................................... 30 5. Podsumowanie kluczowych zasad ........................................................................................ 33
I. WPROWADZENIE
1. W dniu 14 maja 2025 r. minister sprawiedliwości Rzeczypospolitej Polskiej przesłał do Biura Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE (ODIHR) wniosek o ekspertyzę prawną w sprawie zawieszenia biegu przedawnienia przewinień dyscyplinarnych popełnionych przez funkcjonariuszy publicznych, w szczególności sędziów i prokuratorów, które nie były ścigane z przyczyn politycznych. 2. W dniu 16 maja 2025 r. ODIHR odpowiedziało na powyższy wniosek, potwierdzając gotowość Biura do sporządzenia analizy przedstawiającej odpowiednie międzynarodowe i
7 Nota ODIHR dotycząca niektórych aspektów związanych z zawieszeniem biegu przedawnienia w przypadku przewinień dyscyplinarnych i przestępstw popełnionych przez sędziów oraz prokuratorów.
regionalne standardy oraz zobowiązania OBWE, a także, w stosownych przypadkach, zawierającej przegląd porównawczy praktyk legislacyjnych dotyczących tej kwestii w innych krajach. 3. Niniejszą Notę należy odczytywać w świetle szeregu opinii w sprawie reformy sądownictwa w Polsce opublikowanych przez ODIHR w latach 2017–20241. 4. ODIHR jest gotowe do dalszego rozwinięcia niektórych zagadnień poruszonych w niniejszej Nocie, aby zapewnić bardziej szczegółową analizę zgodności z międzynarodowymi standardami praw człowieka i zobowiązaniami OBWE, dostarczając także stosownych przykładów dobrych praktyk z państw uczestniczących w OBWE w odniesieniu do konkretnych wyborów legislacyjnych i przepisów prawnych. 5. Niniejszą Notę sporządzono w odpowiedzi na wyżej wspomniany wniosek. ODIHR przeprowadziło tę ocenę w ramach swojego mandatu do udzielania państwom uczestniczącym w OBWE pomocy w realizacji ich kluczowych zobowiązań OBWE w zakresie ludzkiego wymiaru2.
II. ZAKRES NOTY
6. Niniejsza Nota dotyczy przede wszystkim kwestii zawieszenia biegu przedawnienia w odniesieniu do przestępstw i przewinień dyscyplinarnych popełnionych przez sędziów i prokuratorów – lub popełnionych na ich polecenie – które mogły nie być ścigane z „przyczyn politycznych”. Chociaż we wniosku odniesiono się ogólnie do zawieszenia biegu przedawnienia w przypadku przewinień dyscyplinarnych popełnionych przez funkcjonariuszy publicznych, ODIHR przyjmuje – uwzględniając szczególny kontekst reform związanych z praworządnością w Polsce, o którym również wspomniano we wniosku – że niniejsza analiza powinna koncentrować się przede wszystkim na przedawnieniu w postępowaniach dyscyplinarnych przeciwko sędziom i prokuratorom, których prowadzenia zaniechano z przyczyn politycznych. Ponadto, chociaż niniejsza Nota nie zawiera bezpośredniej analizy art. 44 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, to ogólny kontekst, jaki
1 ODIHR Final Opinion on Draft Amendments to the Act of the National Council of the Judiciary and Certain other Acts of Poland [„Opinia końcowa ODIHR dotycząca projektu ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw”] (z dnia 5 maja 2017 r., również w języku polskim); ODIHR Opinion on Certain Provisions of the Draft Act on the Supreme Court of Poland [„Opinia ODIHR dotycząca niektórych przepisów projektu ustawy o Sądzie Najwyższym”] (z dnia 30 sierpnia 2017 r., w językach angielskim i polskim); ODIHR Opinion on Certain Provisions of the Draft Act on the Supreme Court of Poland [„Opinia ODIHR dotycząca niektórych przepisów projektu ustawy o Sądzie Najwyższym”] (zgłoszonego przez Prezydenta RP, w brzmieniu na dzień 26 września 2017 r.), z dnia 13 listopada 2017 r., w językach angielskim i polskim; Urgent Interim Opinion on the Bill amending the Act on the Organization of Common Courts, the Act on the Supreme Court and Certain Other Acts of Poland [„Pilna wstępna opinia ODIHR dotycząca projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw”](w brzmieniu na dzień 20 grudnia 2019 r.) z dnia 14 stycznia 2020 r., w językach angielskim i polskim; ODIHR Urgent Interim Opinion on the Bill Amending the Act on the Supreme Court and Certain other Acts of Poland [„Pilna przejściowa opinia ODIHR w sprawie ustawy o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym i niektórych innych ustaw”] (w brzmieniu na dzień 16 stycznia 2023 r.), z dnia 25 stycznia 2023 r., w językach angielskim i polskim; ODIHR Urgent Interim Opinion on the Bill Amending the Act on the National Council of the Judiciary of Poland, [„Pilna przejściowa opinia ODIHR w sprawie projektu ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa”] z dnia 8 kwietnia 2024 r. 2 ODIHR przeprowadziło tę ocenę w ramach swojego mandatu do udzielania państwom uczestniczącym w OBWE pomocy w realizacji ich zobowiązań OBWE, zwłaszcza dokumentu OSCE Decision No. 7/08 on Further Strengthening the Rule of Law in the OSCE Area [„Decyzja OBWE nr 7/08 w sprawie dalszego umocnienia praworządności na obszarze OBWE”] (2008), pkt 4, w którym Rada Ministerialna „[z]achęca uczestniczące państwa, w stosownych przypadkach przy wsparciu odpowiednich struktur wykonawczych OBWE zgodnie z ich mandatem i w ramach posiadanych zasobów, do kontynuowania oraz intensyfikacji wysiłków na rzecz wymiany informacji i najlepszych praktyk oraz wzmacniania praworządności [w obszarze] niezależności sądownictwa, skutecznego wymiaru sprawiedliwości, prawa do rzetelnego procesu, dostępu do sądu, odpowiedzialności instytucji państwowych i urzędników, poszanowania praworządności w administracji publicznej, prawa do pomocy prawnej i poszanowania praw człowieka osób zatrzymanych […]”.
8 Nota ODIHR dotycząca niektórych aspektów związanych z zawieszeniem biegu przedawnienia w przypadku przewinień dyscyplinarnych i przestępstw popełnionych przez sędziów oraz prokuratorów.
on stanowi, zostanie uwzględniony w dalszej analizie, zwłaszcza że wniosek został złożony w odniesieniu do tego przepisu. W związku z tym, jako że art. 44 Konstytucji RP odnosi się do zawieszenia biegu przedawnienia w stosunku do „przestępstw” popełnionych przez funkcjonariuszy publicznych lub na ich zlecenie, których nie ścigano z tak zwanych „przyczyn politycznych”, w niniejszej Nocie przeanalizowane zostanie również zawieszenie biegu przedawnienia w kontekście prawa karnego. To szersze podejście ma na celu zapewnienie kompleksowej analizy zagadnienia, nawet jeżeli wniosek o wydanie opinii prawnej nie odnosi się wyraźnie do tego aspektu. 7. Głównym celem Noty jest przedstawienie przeglądu stosownych międzynarodowych standardów i zaleceń w zakresie praw człowieka oraz zobowiązań OBWE, a także porównanie praktyk związanych z tą kwestią w regionie OBWE. 8. Nota ma na celu udzielenie odpowiedzi na pytanie in abstracto, a zatem nie zawarto w niej kompleksowej analizy ogólniejszych ram prawnych i instytucjonalnych regulujących odpowiedzialność funkcjonariuszy publicznych, w tym sędziów i prokuratorów, ani zabezpieczeń proceduralnych mających zastosowanie w kontekście postępowania dyscyplinarnego lub karnego. Te zabezpieczenia proceduralne obejmują między innymi prawo do niezawisłego i bezstronnego sądu oraz prawo do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie – obydwa te prawa są niezbędne do zapewnienia, aby nie doszło do naruszenia niezawisłości i bezstronności sędziów oraz autonomii i niezależności prokuratorów. Jednak w razie potrzeby i w stosownych przypadkach Nota może również odnosić się do polskich ram prawnych w celu dostosowania niniejszej analizy prawnej do kontekstu krajowego, w tym w odniesieniu do sytuacji sędziów oraz prokuratorów. W niniejszej Nocie poruszono kluczowe kwestie i ma ona na celu przedstawienie ogólnych zasad przewodnich mających posłużyć dalszej realizacji reformy sądownictwa oraz innych reform w celu przywrócenia praworządności w Polsce3. 9. Odnosząc się do przykładów krajowych, ODIHR nie opowiada się za żadnym konkretnym modelem, koncentrując się natomiast na dostarczeniu informacji na temat obowiązujących standardów międzynarodowych, a zarazem ilustrując sposób ich uwzględnienia lub wdrożenia w niektórych przepisach krajowych. Do wszelkich przykładów krajowych należy podchodzić z ostrożnością, gdyż nie zawsze możliwe jest przeniesienie ich na grunt innego kraju i należy je zawsze rozpatrywać w świetle ogólniejszych krajowych ram instytucjonalnych i prawnych, a także kontekstu krajowego oraz kultury politycznej. 10. Niniejsza Nota nie wyklucza wydania w przyszłości przez ODIHR dodatkowych pisemnych lub ustnych zaleceń bądź uwag na omawiany temat oraz na temat powiązanego ustawodawstwa obowiązującego w Polsce. Jeżeli niniejsza Nota zostanie przetłumaczona na język polski, w przypadku rozbieżności pierwszeństwo będzie mieć wersja angielska.
III. INFORMACJE OGÓLNE
3 W celu uzyskania dodatkowych informacji dotyczących reform sądownictwa od 2016 r. oraz trwających dyskusji na temat przywrócenia praworządności w Polsce, ODIHR odsyła niniejszym do swoich opinii prawnych publikowanych od 2016 r.
9 Nota ODIHR dotycząca niektórych aspektów związanych z zawieszeniem biegu przedawnienia w przypadku przewinień dyscyplinarnych i przestępstw popełnionych przez sędziów oraz prokuratorów.
11. Zgodnie z art. 44 Konstytucji RP „[b]ieg przedawnienia w stosunku do przestępstw, nie ściganych z przyczyn politycznych, popełnionych przez funkcjonariuszy publicznych lub na ich zlecenie, ulega zawieszeniu do czasu ustania tych przyczyn”. Ten przepis konstytucyjny oznacza, że jeżeli okoliczności określane mianem „politycznych” uniemożliwiają ściganie niektórych przestępstw – w szczególności popełnionych z udziałem funkcjonariuszy publicznych – wówczas bieg przedawnienia ulega zawieszeniu na czas trwania tych okoliczności. W praktyce okres przedawnienia przestaje biec, dopóki występują takie przeszkody polityczne. Po usunięciu tych przeszkód, gdy ściganie staje się możliwe, okres przedawnienia zaczyna biec ponownie. Całkowity okres przedawnienia jest zatem obliczany ponownie przez wyłączenie z niego okresu, w którym ściganie było utrudnione z tak zwanych „przyczyn politycznych”. 12. Z perspektywy porównawczej Polska wyróżnia się jako jeden z nielicznych krajów 4, gdzie w ustawie zasadniczej wyraźnie odniesiono się do zawieszenia biegu przedawnienia lub potencjalnego przedłużenia okresu przedawnienia w sprawach karnych; kwestię tę reguluje się zwykle w kodeksach karnych lub kodeksach postępowania karnego. Stanowi to odzwierciedlenie celowego wysiłku, aby zapobiec bezkarności funkcjonariuszy publicznych, których przestępstwa mogłyby pozostać bezkarne wskutek motywowanych politycznie opóźnień w ich ściganiu. 13. Chociaż nie zostało to wyraźnie wskazane, celem wprowadzenia takiego przepisu do polskiej konstytucji mogło być ściganie przestępstw popełnionych pod rządami reżimu komunistycznego w Polsce przez zawieszenie biegu przedawnienia takich przestępstw na okres, w którym utrzymywały się wspomniane przeszkody polityczne. Systemowe represje polityczne lub przeszkody instytucjonalne stwarzane w okresie rządów komunistycznych mogły uniemożliwiać realne i sprawiedliwe ściganie przestępstw popełnionych przez podmioty państwowe. Warto zauważyć, że polski kodeks karny z 1997 r. zawierał początkowo art. 105 § 2, w którym stwierdzono, że odpowiedzialność karna funkcjonariuszy publicznych za przestępstwa popełnione w latach 1939–1989 nie podlega przedawnieniu, jeżeli ściganie tych przestępstw było niemożliwe z przyczyn politycznych. Przepis ten został jednak później uchylony.
4 W Konstytucji Węgier stanowi się, że poważne przestępstwa popełnione w okresie dyktatury komunistycznej, które nie były ścigane z przyczyn politycznych, nie podlegają przedawnieniu, a okres przedawnienia jest przedłużany z mocą wsteczną. W 2013 r. węgierski parlament przyjął poprawkę do ustawy zasadniczej (konstytucji) – do rozdziału dotyczącego narodowego wyznania wiary dodano artykuł U, w którym stanowi się, co następuje: „Węgierska Socjalistyczna Partia Robotnicza i jej prawni poprzednicy, jak również inne organizacje polityczne utworzone w duchu ideologii komunistycznej i wobec niej służebne, były organizacjami zbrodniczymi, na przywódcach których ciąży niepodlegająca przedawnieniu odpowiedzialność za: [...] (i) wszystkie przestępstwa pospolite, które popełniono z motywów politycznych, i które z motywów politycznych nie były ścigane przez wymiar sprawiedliwości” [Ustawa zasadnicza Węgier, tłum. J. Snopek, wyd. II, Warszawa 2015 – tłum.]. Zmiana ustawy zasadniczej spowodowała konieczność nowelizacji ustawy CCX z 2011 r. o karaniu i wyłączeniu przedawnienia zbrodni przeciwko ludzkości oraz ściganiu niektórych zbrodni popełnionych w okresie dyktatury komunistycznej. W art. 7 tej ustawy stanowi się obecnie, że bieg przedawnienia zbrodni komunistycznych określony w art. U ust. 7 i 8 ustawy zasadniczej zostaje przerwany wskutek podjęcia każdej czynności w ramach postępowania karnego przeciwko sprawcy przestępstwa po dniu 31 grudnia 2011 r. W dniu takiego przerwania bieg przedawnienia określony w art. U ust. 7 i 8 ustawy zasadniczej rozpoczyna się na nowo. W Konstytucji Federalnej Szwajcarii stanowi się, że przestępstwa o charakterze seksualnym lub pornograficznym popełnione przeciwko dzieciom przed okresem dojrzewania oraz kary orzeczone za te przestępstwa nie podlegają przedawnieniu. W Chorwacji na mocy poprawek wprowadzonych do konstytucji w 2010 r. zawarto w niej normę o następującej treści: „Przedawnienie nie ma zastosowania do przestępstw polegających na czerpaniu korzyści z wojny oraz przestępstw popełnionych w trakcie transformacji gospodarczej i prywatyzacji, a także popełnionych w okresie wojny domowej i pokojowej reintegracji, w czasie wojny oraz w czasie występowania wyraźnego zagrożenia dla niepodległości i integralności terytorialnej państwa, zgodnie z określeniem zawartym w ustawie, lub niepodlegających przedawnieniu na mocy prawa międzynarodowego. Wszelkie korzyści uzyskane w wyniku tych czynów lub w związku z nimi podlegają konfiskacie”. Wprowadzenie powyższej normy do porządku konstytucyjnego Chorwacji było raczej kompromisem parlamentarnym mającym na celu wymuszenie zmian konstytucji niezbędnych w związku z przystąpieniem do Unii Europejskiej niż samodzielną decyzją parlamentu. Tę normę konstytucyjną zastosowano w sprawie karnej premiera Chorwacji, który został oskarżony o czerpanie jako funkcjonariusz publiczny korzyści z wojny domowej.
10 Nota ODIHR dotycząca niektórych aspektów związanych z zawieszeniem biegu przedawnienia w przypadku przewinień dyscyplinarnych i przestępstw popełnionych przez sędziów oraz prokuratorów.
14. W praktyce powyższy przepis mógłby umożliwić wszczynanie dochodzeń nawet po formalnym upływie ustawowego okresu przedawnienia, jeżeli okres, podczas którego występowały przeszkody polityczne, przekroczył czas trwania samego okresu przedawnienia. W takich przypadkach ramy prawne skutecznie „wstrzymują" bieg przedawnienia, umożliwiając ściganie po usunięciu takich barier politycznych. 15. Wspomniany przepis konstytucyjny może być także postrzegany jako środek zapobiegawczy, który pozwalałby na zawieszenie biegu przedawnienia w przyszłości – w przypadkach, gdy ściganie przestępstw stałoby się niemożliwe ze względu na panujące warunki polityczne. Ten mechanizm prawny można uznać za ogólne zabezpieczenie przed bezkarnością w przypadku niesprawiedliwości popełnianej w okresach przejściowych – ma ono zapewnić, aby przestępstwa popełniane pod rządami niektórych ustrojów politycznych mogły zostać osądzone nawet wiele lat po popełnieniu. 16. Ogólnie rzecz biorąc, osoby fizyczne nie powinny być chronione przed odpowiedzialnością karną tylko dlatego, że podjęcie działań prawnych było utrudniane przez oparty na ucisku ustrój polityczny. Upływ czasu pod rządami takiego reżimu nie powinien wykluczać odpowiedzialności za przestępstwa o podłożu politycznym lub ściśle związane ze strukturą i funkcją tego reżimu. 17. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 43 Konstytucji RP zbrodnie wojenne i zbrodnie przeciwko ludzkości nie podlegają przedawnieniu, co jest zgodne z międzynarodowymi zobowiązaniami Polski dotyczącymi przestępstw niepodlegających przedawnieniu 5. Ten przepis konstytucyjny został wyraźnie włączony do polskiego ustawodawstwa karnego. Zgodnie z art. 105 pkt 1 kodeksu karnego przepisów dotyczących przedawnienia nie stosuje się m.in. do zbrodni przeciwko pokojowi, ludzkości i przestępstw wojennych; umyślnego przestępstwa: zabójstwa, ciężkiego uszkodzenia ciała, ciężkiego uszczerbku na zdrowiu lub pozbawienia wolności łączonego ze szczególnym udręczeniem, popełnionego przez funkcjonariusza publicznego w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, a także niektórych innych ciężkich przestępstw, gdy zachodzą okoliczności obciążające6. 18. W polskim kodeksie karnym brakuje jednak obecnie przepisu, który stanowiłby wystarczającą podstawę prawną do zastosowania art. 44 Konstytucji RP – chyba że przyjąć, iż przestępstwa, o których mowa w tym przepisie konstytucyjnym, wchodzą już w zakres art. 105 pkt 1 kodeksu karnego, do którego terminy przedawnienia nie mają zastosowania w żadnym wypadku. Jak wspomniano wcześniej, w pierwotnej wersji kodeksu karnego z 1997 r. znalazł się art. 105 § 2, zgodnie z którym funkcjonariuszy publicznych można było bez ograniczeń pociągnąć do odpowiedzialności karnej za przestępstwa popełnione w latach 1939–1989, jeżeli ich ściganie w tym okresie było niemożliwe z przyczyn politycznych. Ten przepis został później usunięty. Obecnie brak możliwości zastosowania przedawnienia do
5 Zob. UN Convention on the Non-Applicability of Statutory Limitations [„Konwencję ONZ o niestosowaniu przedawnienia wobec zbrodni wojennych i zbrodni przeciwko ludzkości”] (1968). Polska podpisała tę konwencję 16 grudnia 1968 r. i ratyfikowała ją 14 lutego 1969 r. [polski tekst konwencji znajduje się pod adresem: https://www.inforlex.pl/download/akty_pdf,DZU,1970,26,208.pdf – tłum.]. 6 W art. 105 pkt 1 wskazuje się: „Przepisów art. 101–103 nie stosuje się do: 1) zbrodni przeciwko pokojowi, ludzkości i przestępstw wojennych; 2) umyślnego przestępstwa: zabójstwa, ciężkiego uszkodzenia ciała, ciężkiego uszczerbku na zdrowiu lub pozbawienia wolności łączonego ze szczególnym udręczeniem, popełnionego przez funkcjonariusza publicznego w związku z pełnieniem obowiązków służbowych; 3) przestępstw określonych w art. 197 § 4 lub 5, popełnionych na szkodę małoletniego poniżej 15 lat; 4) przestępstw określonych w art. 148 § 2 pkt 2 lub § 3, popełnionych w związku ze zgwałceniem małoletniego poniżej 15 lat lub w związku ze zgwałceniem ze szczególnym okrucieństwem; 5) przestępstw określonych w art. 197 § 4 lub 5, jeżeli sprawca działał ze szczególnym okrucieństwem; 6) przestępstwa określonego w art. 156 § 1 i art. 197 § 4 w związku z art. 11 § 2”.
11 Nota ODIHR dotycząca niektórych aspektów związanych z zawieszeniem biegu przedawnienia w przypadku przewinień dyscyplinarnych i przestępstw popełnionych przez sędziów oraz prokuratorów.
zbrodni popełnionych w czasach komunizmu wynika natomiast z innych ram prawnych, takich jak przepisy dotyczące wymiaru sprawiedliwości w okresie przejściowym (np. ustawa o Instytucie Pamięci Narodowej), stosowne przepisy konstytucyjne (w szczególności art. 43) oraz zobowiązania Polski na mocy prawa międzynarodowego (np. dotyczące zbrodni przeciwko ludzkości). 19. Niniejsza Nota nie ma na celu analizy art. 44 Konstytucji ani jego oceny w świetle standardów międzynarodowych. Należy jednak zauważyć, że w celu skutecznego wdrożenia tego przepisu, a także zapobieżenia możliwości jego nadużycia, wybiórczego lub błędnego stosowania, niezbędne byłoby wprowadzenie odpowiadających mu przepisów do ustawodawstwa karnego. Obejmuje to określenie kategorii przestępstw podlegających ściganiu mimo upływu czasu, a także ustanowienie jasnych kryteriów określających, kiedy „przyczyna polityczna”, o której mowa jest w przepisie konstytucyjnym, może rzeczywiście uniemożliwiać ściganie (zob. więcej szczegółów w podsekcji V.5 poniżej).
IV. STOSOWNE MIĘDZYNARODOWE STANDARDY PRAW CZŁOWIEKA I ZOBOWIĄZANIA OBWE W ZAKRESIE LUDZKIEGO WYMIARU
20. Dla kwestii zawieszenia biegu przedawnienia w odniesieniu do postępowań karnych i dyscyplinarnych przeciwko sędziom oraz prokuratorom, w tym w odniesieniu do niezawisłości sądów oraz niezależności i autonomii prokuratorów, gwarancji sprawiedliwego procesu, zasady nullum crimen sine lege i zasady pewności prawa, które są niezbędne do zachowania ostateczności postępowania, gwarantując, że żadna osoba nie będzie przedmiotem postępowania w nieskończoność ani po upływie rozsądnego terminu, znaczenie ma pewna liczba międzynarodowych instrumentów praw człowieka i zobowiązań OBWE.
1. Nullum crimen, nulla poena sine lege
21. Chociaż jak wskazano poniżej (zob. pkt 25), postępowania dyscyplinarne przeciwko sędziom lub prokuratorom są uznawane za cywilne, a nie karne z natury, wniosek odnosi się również do ścigania domniemanych przypadków niewłaściwego postępowania sędziów lub prokuratorów, sugerując zaistnienie pewnych przestępstw i zawieszenie biegu przedawnienia w tym kontekście. 22. W tym względzie istotna jest fundamentalna zasada prawa karnego i praw człowieka, która chroni jednostki przed arbitralnym ściganiem lub karaniem. W związku z tym istotna jest również gwarancja, że osoba nie może zostać ukarana za dany czyn, chyba że stanowił on na mocy prawa przestępstwo w chwili jego popełnienia (zasada zgodności przestępstwa i kary z obowiązującym prawem), którą to gwarancję zapisano w art. 15 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (MPPOiP) oraz art. 7 Konwencji Rady Europy o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (EKPC), zakazując tym samym wstecznego stosowania prawa karnego. Zakaz ten jest konieczny z punktu widzenia
12 Nota ODIHR dotycząca niektórych aspektów związanych z zawieszeniem biegu przedawnienia w przypadku przewinień dyscyplinarnych i przestępstw popełnionych przez sędziów oraz prokuratorów.
pewności prawa – dana osoba może być ścigana tylko za czyny, których karalność jako przestępstw można było przewidzieć w chwili ich popełnienia. 23. Co do zasady, gwarancja niedziałania prawa karnego wstecz ma zastosowanie w odniesieniu do norm materialnoprawnych, w przeciwieństwie do przepisów formalnych, które zgodnie z zasadą tempus regit actum mają natychmiastowe zastosowanie do toczących się postępowań. Istnieją rozbieżne opinie co do tego, czy przedawnienie należy uznać za kwestię materialną, czy też czy formalną7. Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPC) wyjaśnił, że art. 7 EKPC nie stoi na przeszkodzie natychmiastowemu zastosowaniu do toczących się postępowań przepisów wydłużających okresy przedawnienia w przypadku, gdy zarzucane przestępstwa nie uległy wcześniej przedawnieniu8. Stwierdził natomiast, że art. 7 wyklucza wznowienie ścigania po upływie okresu przedawnienia9, z wyjątkiem przypadków przestępstw podlegających karze na mocy prawa międzynarodowego, gdzie kwestia mającego zastosowanie okresu przedawnienia musi zostać rozstrzygnięta w świetle obowiązujących w danym czasie stosownych przepisów prawa międzynarodowego10. 24. Należy również podkreślić, że brak dostępnej i racjonalnie przewidywalnej sądowej wykładni przepisów prawa karnego może także skutkować stwierdzeniem naruszenia art. 7 EKPC, gdyż może on potencjalnie prowadzić do arbitralnego ścigania, skazywania lub karania wbrew gwarancjom zawartym w art. 7 EKPC11.
2. PRAWO DO SPRAWIEDLIWEGO I PUBLICZNEGO ROZPATRZENIA SPRAWY PRZEZ NIEZAWISŁY I BEZSTRONNY SĄD
25. Gdy sędziowie lub prokuratorzy podlegają postępowaniu dyscyplinarnemu bądź karnemu, w tym wynikającemu z wykonywania przez nich obowiązków służbowych w sytuacji, gdy nie są objęci immunitetem funkcjonalnym, zastosowanie mają różne gwarancje rzetelnego procesu. W tym względzie ETPC orzekł, że zastosowanie do postępowań dyscyplinarnych
7 Zob. np., Venice Commission [Komisja Wenecka], Amicus Curiae Brief for the Constitutional Court of Georgia on the Retroactivity of Statutes of Limitation and the Retroactive Prevention of the Application of a conditional sentence [„List amicus curiae do Trybunału Konstytucyjnego Gruzji w sprawie zastosowania z mocą wsteczną przepisów o przedawnieniu i zapobiegania z mocą wsteczną zastosowaniu warunkowego zawieszenia kary”], nr CDL-AD(2009)012-e, pkt 7–15. 8 Zob. np. ECtHR [ETPC], Coëme and Others v. Belgium [Coëme i inni przeciwko Belgii], skargi nr 32492/96, 32547/96, 32548/96, 33209/96 i 33210/96, 22 czerwca 2000 r., pkt 149. Zob. też np. ECtHR [ETPC], Glässner v. Germany [Glässner przeciwko Niemcom], w której to sprawie ETPC odrzucił twierdzenie skarżącego, jakoby jego skazanie przez niemiecki sąd po zjednoczeniu było skutkiem zastosowania prawa karnego z mocą wsteczną z naruszeniem art. 7 ust. 1 EKPC (zakazu karania bez ustawy); Trybunał stwierdził, że stosowne przepisy kodeksu karnego NRD, zinterpretowane i zastosowane przez sąd w Berlinie, nie naruszały zasady, iż przestępstwo musi być w chwili popełnienia zdefiniowane jako takie w wystarczająco dostępny i przewidywalny sposób (nullum crimen sine lege). Wskazując mające zastosowanie ogólne zasady prawa, ETPC uznał, że: „[P]aństwo praworządne ma prawo wszczynać postępowania karne przeciwko osobom, które popełniły przestępstwa w okresie poprzedniego ustroju; podobnie sądów takiego państwa, które zajęły miejsce poprzednich, nie można krytykować za stosowanie i interpretowanie przepisów prawnych obowiązujących w danym czasie w świetle zasad rządzących państwem praworządnym”. 9 Zob. też ECtHR [ETPC], Antia and Khupenia v. Georgia [Antia i Khupenia przeciwko Gruzji], skarga nr 7523/10, 18 czerwca 2020 r., pkt 38– 43; zob. również ECtHR [ETPC], Advisory opinion on the applicability of statutes of limitation to prosecution, conviction and punishment in respect of an offence constituting, in substance, an act of torture [„Opinia doradcza w sprawie zastosowania przedawnienia do ścigania, skazania i ukarania w odniesieniu do przestępstwa stanowiącego w istocie akt tortur”] [Wielka Izba], wniosek nr P16-2021-001, 26 kwietnia 2022 r., pkt 77. 10 Zob. np. ECtHR [ETPC], Kononov v. Latvia [Kononow przeciwko Łotwie] [Wielka Izba], skarga nr 36376/04, 17 maja 2010 r., pkt 229– 233 (zbrodnie wojenne); Kolk and Kislyiy v. Estonia [Kolk i Kislyiy przeciwko Estonii] (postanowienie), skarga nr 23052/04, 17 stycznia 2006 r. (zbrodnia przeciwko ludzkości). 11 Zob. np. ECtHR [ETPC], Del Río Prada v. Spain [Del Río Prada przeciwko Hiszpanii] [Wielka Izba], skarga nr 42750/09, 21 października 2013 r., pkt 93.
13 Nota ODIHR dotycząca niektórych aspektów związanych z zawieszeniem biegu przedawnienia w przypadku przewinień dyscyplinarnych i przestępstw popełnionych przez sędziów oraz prokuratorów.
wobec sędziów i prokuratorów mają cywilne (a nie karne)12 gwarancje rzetelnego procesu zapisane w art. 6 ust. 1 EKPC, w tym prawo do „rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie”13. 26. W międzynarodowych i regionalnych standardach oraz zaleceniach podkreśla się, że postępowanie dyscyplinarne, definicja przewinień dyscyplinarnych i stosowne sankcje powinny być ustanowione przez prawo, które powinno być jasne, precyzyjne i przewidywalne, a postępowanie takie powinno być prowadzone przez niezależny i bezstronny organ lub sąd oraz powinno być wolne od jakiejkolwiek ingerencji politycznej, sankcje powinny być proporcjonalne i należy zagwarantować prawo sędziego/prokuratora do sprawiedliwego procesu wraz z prawem do odwołania się od środka dyscyplinarnego14. 27. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) orzekł podobnie w kontekście zagwarantowania właściwego administrowania prawem UE i jego stosowania: zgodnie ze stosownymi postanowieniami art. 2 i 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej, art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej postępowanie dyscyplinarne przeciwko krajowym sędziom musi być prowadzone przed niezawisłym i bezstronnym sądem15, gdyż w przeciwnym razie niezawisłość i bezstronność takich sędziów w stosowaniu prawa UE (w tym przestrzeganiu obowiązku kierowania pytań prejudycjalnych do TSUE w kwestiach związanych z prawem UE) może być zagrożona. 28. Zastosowanie cywilnych gwarancji rzetelnego procesu – w tym prawa do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie – ma dwojakie znaczenie w kontekście postępowań dyscyplinarnych przeciwko sędziom i prokuratorom. Po pierwsze,
12 Zob. np. ECtHR [ETPC], Ramos Nunes de Carvalho v. Portugal [Ramos Nunes de Carvalho przeciwko Portugalii] [Wielka Izba], skargi nr 55391/13, 57728/13, 74041/13, 6 listopada 2018 r., pkt 122–123 (w sprawie tej odwołano się do ważnego orzecznictwa Trybunału, w tym przełomowej sprawy Engel and Others v. the Netherlands [Engel i inni przeciwko Holandii] (skargi nr 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72, 5370/72, 8 czerwca 1976 r.): „od dawna stwierdza się, że postępowania dyscyplinarnego jako takiego nie można określać mianem »karnego«”). 13 Zob. np. ECtHR [ETPC], Olujić v. Croatia [Olujić przeciwko Chorwacji], skarga nr 22330/05, 5 maja 2009 r., pkt 31–43, w którym stwierdza się, że „[...] art. 6 [EKPC] ma zastosowanie zarówno do postępowania dyscyplinarnego przeciwko skarżącemu przed Krajową Radą Sądownictwa, jak i do postępowania wynikającego ze skargi konstytucyjnej skarżącego”, w tym w szczególności do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie; ECtHR [ETPC], Baka v. Hungary [Baka przeciwko Węgrom] [Wielka Izba], skarga nr 20261/12, 23 czerwca 2016 r., pkt. 100–106 (odniesienie do stosownego orzecznictwa Trybunału w sprawie stosowania zapisanych w art. 6 ust. 1 gwarancji rzetelnego procesu cywilnego do „wszystkich rodzajów sporów dotyczących urzędników służby cywilnej i sędziów”, w tym postępowań dyscyplinarnych przeciwko sędziom i prokuratorom); zob. także ECtHR [ETPC], Ramos Nunes de Carvalho v. Portugal [Ramos Nunes de Carvalho przeciwko Portugalii] [Wielka Izba], skargi nr 55391/13, 57728/13, 74041/13, 6 listopada 2018 r., pkt 120. 14 Zob. np. UN Basic Principles on the Independence of the Judiciary[„Podstawowe zasady niezależności sądownictwa ONZ”] zatwierdzone rezolucjami Zgromadzenia Ogólnego ONZ nr 40/32 z dnia 29 listopada 1985 r. i nr 40/146 z dnia 13 grudnia 1985 r; UN Human Rights Committee [Komitet Praw Człowieka ONZ], General Comment No. 32 on Article 14 of the ICCPR [„Uwaga ogólna nr 32 w sprawie art. 14 MPPOiP”]; ECtHR [ETPC], Guide on Article 6 of the ECHR[„Przewodnik po art. 6 EKPC”] sporządzony przez sekretarza (stan na dzień 28 lutego 2025 r.); Universal Charter of the Judge [„Powszechna karta sędziego”] (1999 r., ostatnio zaktualizowana w 2017 r.), przyjęta przez Międzynarodowe Stowarzyszenie Sędziów, sekcja 5; European Charter on the Statute for Judges [„Europejska Karta Ustawowych Zasad Dotyczących Sędziów”] (Strasburg, 8–10 lipca 1998 r.), przyjęta przez Europejskie Stowarzyszenie Sędziów, nr DAJ/DOC (98)23, pkt 2.1 i 2.2; Venice Commission [Komisja Wenecka] Report on the Independence of the Judicial System – Part I: The Independence of Judges [„Sprawozdanie dotyczące niezależności wymiaru sprawiedliwości – część I:niezawisłość sędziów”] z 2010 r., dokument nr CDL- AD(2010)004, sekcja III.5; CCJE [Rada Konsultacyjna Sędziów Europejskich], Opinion No. 27 (2024) concerning the disciplinary liability of judges [„Opinia nr 27 (2024) dotycząca odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów”]; ODIHR Kyiv Recommendations on Judicial Independence in Eastern Europe, South Caucasus and Central Asia[„Zalecenia ODIHR z Kijowa dotyczące niezależności sądów w Europie Wschodniej, na Południowym Kaukazie i w Azji Środkowej”] (2010) opracowane przez grupę niezależnych ekspertów pod kierownictwem ODIHR oraz Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law – Minerva Research Group on Judicial Independence [Instytutu Porównawczego Prawa Publicznego i Prawa Międzynarodowego im. Maxa Plancka – Grupy Badawczej Minerva ds. Niezawisłości Sądów], zwłaszcza pkt 5, 9 i 25–26, w których podkreśla się w szczególności, że nie może być „żadnych wpływów politycznych w odniesieniu do postępowań dyscyplinarnych [wobec sędziów]”. Zob. też np. ECtHR [ETPC], Guja v. Moldova [Guja przeciwko Mołdawii], skarga nr 14277/04, 12 lutego 2008 r., pkt 86, gdzie stwierdza się: "[W] demokratycznym społeczeństwie zarówno sądy, jak i organy śledcze muszą pozostać wolne od nacisków politycznych”. 15 Zob. np. TSUE, A.K. i in. przeciwko Sądowi Najwyższemu, CP przeciwko Sądowi Najwyższemu i DO przeciwko Sądowi Najwyższemu [Wielka Izba], C-585/18, C-624/18 i C-625/18, 19 listopada 2019 r., w szczególności pkt 137–154 w odniesieniu do elementów, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie niezależności rady sądownictwa od władzy wykonawczej i ustawodawczej.
14 Nota ODIHR dotycząca niektórych aspektów związanych z zawieszeniem biegu przedawnienia w przypadku przewinień dyscyplinarnych i przestępstw popełnionych przez sędziów oraz prokuratorów.
jego celem jest ochrona osobistych praw sędziego lub prokuratora do rzetelnego procesu cywilnego jako jednostki – jak każdej innej osoby – zgodnie z prawem. Po drugie, biorąc pod uwagę podstawową i znaczącą rolę sędziów oraz prokuratorów w funkcjonowaniu wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych i szerszego systemu prawnego, sprawne postępowanie dyscyplinarne sprzyja integralności, bezstronności i niezależności wymiaru sprawiedliwości oraz zaufaniu publicznemu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych i szerszego systemu prawnego jako całości. Opinia publiczna powinna mieć pewność, że zarzuty dotyczące niewłaściwego postępowania sędziego lub prokuratora zostaną szybko rozstrzygnięte – na korzyść lub niekorzyść tego sędziego lub prokuratora; terminowe rozstrzyganie takich spraw pomaga ograniczyć rzeczywiste lub postrzegane ryzyko wywierania nacisków lub niewłaściwego wpływu na sędziów i prokuratorów podczas wykonywania ich obowiązków.
3. ZASADA PEWNOŚCI PRAWA A PRZEDAWNIENIE
29. Pewność prawa jest jedną z podstawowych zasad państwa prawa i odgrywa ona istotną rolę w kształtowaniu oraz uzasadnianiu mechanizmu przedawnienia zarówno w postępowaniu karnym, jak i dyscyplinarnym. Zasada ta jest silnie zakorzeniona w międzynarodowym prawie praw człowieka, w szczególności w MPPOiP16, EKPC i orzecznictwie ETPC, jak też znajduje odzwierciedlenie w innych instrumentach ONZ i systemach prawnych opartych na praworządności. Zasada pewności prawa wymaga formułowania prawa z wystarczającą precyzją, aby umożliwić jednostkom – w razie potrzeby, za odpowiednią poradą – przewidzenie w rozsądnym stopniu w danych okolicznościach konsekwencji, jakie może pociągnąć za sobą dane działanie17. W kontekście dyscyplinarnym (np. w przypadku osób wykonujących wolne zawody lub urzędników państwowych) zapobiega to również bezterminowemu negatywnemu wpływowi nierozstrzygniętych zarzutów na możliwości zatrudnienia i reputację. Postępowania dyscyplinarne wpływające na źródła dochodów i reputację, czyli elementy chronione na mocy art. 8 EKPC, muszą nadal być zgodne w
16 Zob. art. 15 ust. 1 MPPOiP: Zakaz skazywania za czyn niestanowiący przestępstwa w chwili jego popełnienia: „Nikt nie może być skazany za czyn lub zaniechanie, które w myśl prawa wewnętrznego lub międzynarodowego nie stanowiły przestępstwa w chwili ich popełnienia […]”. W przepisie tym zapisano zasadę pewności prawa, wymagając, aby przepisy były przewidywalne i nie działały wstecz, zwłaszcza w sprawach karnych. Artykuł 9 ust. 1: Prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego: „Nikt nie może być samowolnie aresztowany lub zatrzymany […]”. Termin „samowolnie” jest tutaj rozumiany jako wymaganie, aby przepisy oraz procedury były jasne i przewidywalne. W orzecznictwie Komitetu Praw Człowieka ONZ (HRC) podkreśla się, że normy prawne muszą być formułowane wystarczająco precyzyjnie, aby umożliwić jednostkom dostosowanie swojego postępowania. Niejasne lub zbyt szerokie przepisy naruszają pewność prawa (np. sprawa Toonen przeciwko Australii, dokument „ General Comment No. 29 on States of Emergency” [„Uwaga ogólna nr 29 w sprawie stanów wyjątkowych”]). W EKPC nie użyto wprost terminu „pewność prawa”, lecz zasada ta jest głęboko zakorzeniona w strukturze konwencji i dotyczącym jej orzecznictwie: Artykuł 7 ust. 1: Zakaz karania bez podstawy prawnej „Nikt nie może być uznany za winnego popełnienia czynu […] który według prawa wewnętrznego lub międzynarodowego nie stanowił czynu zagrożonego karą w czasie jego popełnienia”. Przepis ten odzwierciedla wymóg przewidywalności i jasności prawa, który jest kluczowy dla pewności prawa. Artykuł 6 ust. 1: Prawo do rzetelnego procesu sądowego. Pewność prawa wynika z wymogów dotyczących zastosowania właściwych procedur, niezależności sądownictwa i równego traktowania. Artykuł 5: Prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego. Ponownie, pozbawienie wolności „zgodne z prawem” musi się opierać na jasnych i dostępnych podstawach prawnych. 17 Zob. np. ECtHR [ETPC], The Sunday Times v. the United Kingdom [The Sunday Times przeciwko Zjednoczonemu Królestwu] (nr 1), skarga nr 6538/74, gdzie Trybunał orzekł, że „prawo musi być sformułowane wystarczająco precyzyjnie, aby umożliwić obywatelowi dostosowanie swojego postępowania” poprzez możliwość przewidzenia, co jest racjonalne i jakie konsekwencje może powodować dane działanie”. Zob. też np. ODIHR, ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws [„Wytyczne ODIHR w sprawie demokratycznego stanowienia prawa na rzecz lepszego prawa”] (2024), pkt 12; oraz Venice Commission [Komisja Wenecka], Rule of Law Checklist [„Lista kontrolna dotycząca praworządności”], nr CDL-AD(2016)007, pkt 58. Ponadto zob.
15 Nota ODIHR dotycząca niektórych aspektów związanych z zawieszeniem biegu przedawnienia w przypadku przewinień dyscyplinarnych i przestępstw popełnionych przez sędziów oraz prokuratorów.
stosownych przypadkach z zasadami pewności prawa i rzetelnego procesu sądowego zgodnie z art. 6 EKPC18. 30. Jak podkreślił ETPC w wydanej niedawno opinii doradczej: „Będące wspólną cechą krajowych systemów prawnych Umawiających się Państw terminy przedawnienia służą kilku celom, w tym zapewnieniu pewności prawnej i ostateczności, a także zapobieganiu naruszeniom praw oskarżonych, które mogłyby wystąpić w przypadku, gdyby sądy były zmuszone do orzekania na podstawie dowodów potencjalnie niepełnych wskutek upływu czasu”19. W związku z tym przedawnienie wynika z potrzeby zapewnienia ostateczności i przewidywalności, które są cechami charakterystycznymi pewności prawa. W sprawie Stubbings and Others v. the United Kingdom [Stubbings i inni przeciwko Zjednoczonemu Królestwu] ETPC uznał zasadność terminów przedawnienia jako środka służącego zapewnieniu pewności prawnej i uniknięciu niesprawiedliwości związanej z rozpatrywaniem dawnych zarzutów20. 31. Pewność prawna jest powiązana z gwarancjami sprawiedliwego procesu. Okresy przedawnienia wymagają wszczęcia postępowania i przeprowadzenia procesu w rozsądnym terminie, zapewniając w ten sposób wiarygodność dowodów i zeznań świadków oraz rzetelność procesu, co bezpośrednio służy zapewnieniu prawa do rzetelnego procesu na mocy art. 6 EKPC i art. 14 MPPOiP. Nadmierne opóźnienia szkodzą sprawiedliwości proceduralnej i mogą prowadzić do nadużyć procesowych. W miarę upływu czasu jakość dowodów ulega pogorszeniu, świadków zawodzi pamięć, a dokumentacja może zostać utracona, co zmniejsza prawdopodobieństwo wydania sprawiedliwego i rzetelnego orzeczenia21. 32. Ogólnie rzecz biorąc, okresy przedawnienia są proporcjonalne do wagi domniemanego przestępstwa. W instrumentach prawa międzynarodowego wymaga się również, aby przedawnienie nie miało zastosowania do niektórych przestępstw karanych na mocy prawa międzynarodowego, w tym zbrodni wojennych i zbrodni przeciwko ludzkości, a ponadto niektóre dokumenty prawa międzynarodowego, na przykład Konwencję ONZ w sprawie zakazu stosowania tortur oraz innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania (UNCAT)22 zinterpretowano jako zawierające taki wymóg, uznając tym samym
18 ETPC uznaje, że cywilna część art. 6 ma zastosowanie do środków dyscyplinarnych o poważnych konsekwencjach (np. pozbawienie prawa do wykonywania zawodu, odwołanie ze stanowiska). W sprawie Albert and Le Compte v. Belgium [Albert i Le Compte przeciwko Belgii] (1983) Trybunał stwierdził, że postępowanie dyscyplinarne mające wpływ na prawo do wykonywania zawodu wchodzi w zakres art. 6 ust. 1, a więc wymaga sprawiedliwych procedur i pewności prawnej. 19 Zob. np. ECtHR [ETPC], Advisory opinion on the applicability of statutes of limitation to prosecution, conviction and punishment in respect of an offence constituting, in substance, an act of torture [„Opinia doradcza w sprawie zastosowania przedawnienia do ścigania, skazania i ukarania w odniesieniu do przestępstwa stanowiącego w istocie akt tortur”] [Wielka Izba], wniosek nr P16-2021-001, 26 kwietnia 2022 r., pkt 72. 20 Zob. ECtHR [ETPC], Stubbings and Others v. the United Kingdom [Stubbings i inni przeciwko Zjednoczonemu Królestwu], skarga nr 22083/93, 1996, pkt 51. 21 Zob. np. ECtHR [ETPC], Mocie v. France [Mocie przeciwko Francji], skarga nr 46096/99, 8 kwietnia 2003 r., pkt 22, gdzie Trybunał podkreślił znaczenie rozsądnych terminów w postępowaniach dyscyplinarnych i karnych jako części prawa do rzetelnego procesu. 22 Chociaż w UNCAT nie odniesiono się wyraźnie do okresów przedawnienia, Komitet Przeciwko Torturom stwierdził, że postanowienia UNCAT wymagają od państw zapewnienia, aby „czyny dowolnej osoby, które stanowią współudział lub uczestnictwo w torturach, mogły być badane, ścigane i karane bez ograniczeń czasowych”, opierając się na art. 1, 2, 4 i 14 Konwencji, a także potwierdził, że nie powinno być okresów przedawnienia w ściganiu tortur; podkreślił również, że tortury nie powinny ulegać przedawnieniu, nawet jeżeli nie stanowią zbrodni wojennej lub zbrodni przeciwko ludzkości; zob. np. CAT [Komitet Przeciwko Torturom], Concluding Observations on Denmark [„Uwagi końcowe dotyczące Danii”], dokument ONZ nr CAT/C/DNK/CO/5, 2007, pkt 11; oraz Concluding Observations of the UNCAT Committee on Japan [„Uwagi końcowe Komitetu UNCAT dotyczące Japonii”], dokument nr CAT/C/JPN/CO/2, 28 czerwca 2013 r., pkt 8.
16 Nota ODIHR dotycząca niektórych aspektów związanych z zawieszeniem biegu przedawnienia w przypadku przewinień dyscyplinarnych i przestępstw popełnionych przez sędziów oraz prokuratorów.
pierwszeństwo sprawiedliwości dla ofiar w takich przypadkach23. Jednak w przypadku przestępstw pospolitych pewność prawa wymagałaby co do zasady przestrzegania okresów przedawnienia, nie zaś ich arbitralnych zmian.
4. NIEZALEŻNOŚĆ SĄDOWNICTWA ORAZ AUTONOMIA I NIEZALEŻNOŚĆ PROKURATURY
33. Niezależność sądownictwa jest fundamentalną zasadą i niezbędnym elementem każdego demokratycznego państwa opartego na rządach prawa24. Zasada ta ma też podstawowe znaczenie dla przestrzegania innych międzynarodowych standardów praw człowieka25. Ta niezależność oznacza, że sądownictwo jako instytucja, jak również poszczególni sędziowie muszą mieć możliwość wykonywania swoich obowiązków zawodowych bez nacisków ze strony władzy wykonawczej lub ustawodawczej bądź pochodzących z innych źródeł26. 34. Tam, gdzie stawką jest odpowiedzialność sędziego lub prokuratora, należy zwrócić szczególną uwagę na zachowanie ich niezawisłości, niezależności i autonomii. Perspektywa pociągnięcia do odpowiedzialności w nieokreślonym czasie może powodować nieproporcjonalne konsekwencje, w tym rzeczywiste lub postrzegane ryzyko, że sędzia lub prokurator może podlegać niewłaściwym naciskom lub wpływom zewnętrznym podczas wykonywania swoich obowiązków, co podważa zaufanie publiczne do niezależności i uczciwości sądów bądź prokuratury. 35. Na poziomie międzynarodowym uznaje się od dawna, że strony w sprawach zarówno karnych, jak i cywilnych mają prawo do rzetelnego procesu przed „niezawisłym i bezstronnym sądem”, co zagwarantowano w art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (MPPOiP)27, art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (EKPC)28 oraz art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Państwa uczestniczące w OBWE zobowiązały się również dopilnować, aby niezależność sądownictwa była prawnie zagwarantowana i przestrzegana w praktyce,
23 Zob. UN Convention on the Non-Applicability of Statutory Limitations to War Crimes and Crimes Against Humanity [Konwencję ONZ o niestosowaniu przedawnienia wobec zbrodni wojennych i zbrodni przeciwko ludzkości] (1968) oraz Rome Statute of the ICC [Rzymski Statut MTK], art. 29 (zbrodnie podlegające jurysdykcji MTK nie podlegają przedawnieniu); Polska ratyfikowała Rzymski Statut Międzynarodowego Trybunału Karnego (MTK) 12 listopada 2001 r. i wszedł on w życie 1 lipca 2002 r. 24 Zob. UN Human Rights Council [Rada Praw Człowieka ONZ], Resolution on the Independence and Impartiality of the Judiciary, Jurors and Assessors, and the Independence of Lawyers[„Rezolucja w sprawie niezależności i bezstronności władzy sądowniczej, sędziów i asesorów, a także niezależności prawników”], nr A/HRC/29/L.11 z 30 czerwca 2015 r., w której podkreśla się „znaczenie zapewnienia odpowiedzialności, przejrzystości i uczciwości w sądownictwie jako podstawowego elementu niezależności sądów oraz koncepcji nieodłącznie związanej z zasadą praworządności, gdy jest ona realizowana w zgodzie z podstawowymi zasadami dotyczącymi niezależności władzy sądowniczej oraz innymi stosownymi normami, zasadami i standardami w zakresie praw człowieka”. Jak stwierdza się w Dokumencie Kopenhaskim OBWE z 1990 r.: „praworządność nie oznacza jedynie formalnej legalności zapewniającej prawidłowe i spójne osiąganie oraz egzekwowanie demokratycznego porządku, ale sprawiedliwość opartą na uznaniu i pełnej akceptacji osobowości człowieka jako największej wartości i zagwarantowaną przez instytucje stwarzające ramy dla najpełniejszego wyrażenia tej osobowości” (pkt 2). 25 Zob. OSCE Ministerial Council Decision No. 12/05 on Upholding Human Rights and the Rule of Law in Criminal Justice Systems[„Decyzja Rady Ministerialnej OBWE nr 12/05 w sprawie przestrzegania praw człowieka i praworządności w systemach sądownictwa karnego”] z 6 grudnia 2005 r. 26 Zob. np. UN Human Rights Committee [Komitet Praw Człowieka ONZ], General Comment No. 32 on Article 14 of the ICCPR [„Uwaga ogólna nr 32 w sprawie art. 14 MPPOiP”]; zob. również przegląd orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka odnoszącego się do art. 6 ust. 1 EKPC w dokumencie Guide on Article 6 of the ECHR – Right to a Fair Trial (civil limb) [„Przewodnik po art. 6 EKPC – Prawo do rzetelnego procesu sądowego (postępowanie cywilne)”] (sierpień 2023 r.) (w szczególności ECtHR [ETPC], Ástráðsson v. Iceland [Ástráðsson przeciwko Islandii] [Wielka Izba], skarga nr 26374/18, 1 grudnia 2020 r., pkt 207 i następne). Zob. również Venice Commission [Komisja Wenecka], Rule of Law Checklist [„Lista kontrolna dotycząca praworządności”], 2016, pkt 74. 27 Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych (zwany dalej „MPPOiP”) przyjęty przez Zgromadzenie Ogólne ONZ rezolucją 2200A (XXI) z dnia 16 grudnia 1966 r. Polska Rzeczpospolita Ludowa ratyfikowała MPPOiP w dniu 18 marca 1977 r. Zob. też UN Human Rights Committee [Komitet Praw Człowieka ONZ], General Comment No. 32 on Article 14 of the ICCPR: Right to Equality before Courts and Tribunals and to Fair Trial[„Uwaga ogólna nr 32 w sprawie art. 14 MPPOiP: prawo do równości wobec sądów i trybunałów oraz do rzetelnego procesu”] z 23 sierpnia 2007 r., który to dokument zawiera wytyczne w sprawie interpretacji art. 1 MPPOiP. 28 Konwencja Rady Europy o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zwana dalej „EKPC”), podpisana w dniu 4 listopada 1950 r., weszła w życie w dniu 3 września 1953 r. Rzeczpospolita Polska ratyfikowała EKPC w dniu 19 stycznia 1993 r.
17 Nota ODIHR dotycząca niektórych aspektów związanych z zawieszeniem biegu przedawnienia w przypadku przewinień dyscyplinarnych i przestępstw popełnionych przez sędziów oraz prokuratorów.
uznając niezawisłość sędziów oraz bezstronne funkcjonowanie publicznego wymiaru sprawiedliwości za elementy sprawiedliwości niezbędne dla pełnej ekspresji przyrodzonej godności oraz równych i niezbywalnych praw wszystkich ludzi29. 36. Międzynarodowa interpretacja praktycznych wymogów dotyczących niezależności sądownictwa jest nadal kształtowana przez prace międzynarodowych organów, w tym Komitetu Praw Człowieka ONZ30, orzecznictwo ETPC31 oraz TSUE32, jak również przez opracowywane akty tzw. prawa miękkiego i inne niewiążące prawnie wytyczne33. 37. Podobnie ramy standardów i zaleceń związanych z pracą, statusem oraz rolą prokuratury zostały określone w serii międzynarodowych dokumentów. Są wśród nich Wytyczne ONZ w sprawie roli prokuratorów z 1990 r., których celem jest wspieranie państw członkowskich ONZ w zapewnieniu i promowaniu skuteczności, bezstronności oraz uczciwości prokuratorów w postępowaniach karnych34. Inne ważne zasady zawarto w dokumencie Międzynarodowego Stowarzyszenia Prokuratorów „Standardy odpowiedzialności zawodowej oraz określenie podstawowych obowiązków i praw prokuratorów” z
29 Zob. 1990 OSCE Copenhagen Document [„Dokument kopenhaski OBWE z 1990 r.”], pkt 5 i 5.12; Document of the Moscow Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE [„Dokument spotkania moskiewskiego Konferencji w sprawie ludzkiego wymiaru KBWE”] (Moskwa, 10 września–4 października 1991 r.); Ministerial Council Decision No. 7/08 on Further Strengthening the Rule of Law in the OSCE Area[„Decyzja Rady Ministerialnej nr 7/08 w sprawie dalszego umocnienia praworządności na obszarze OBWE”], Helsinki, 4–5 grudnia 2008 r. Zob. też dokument ODIHR Kyiv Recommendations on Judicial Independence in Eastern Europe, South Caucasus and Central Asia [„Zalecenia OBWE/ODIHR z Kijowa dotyczące niezależności sądów w Europie Wschodniej, na Południowym Kaukazie i w Azji Środkowej”] (2010) opracowany przez grupę niezależnych ekspertów pod kierownictwem ODIHR oraz Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law – Minerva Research Group on Judicial Independence [Instytutu Porównawczego Prawa Publicznego i Prawa Międzynarodowego im. Maxa Plancka – Grupy Badawczej Minerva ds. Niezawisłości Sądów]; oraz dokument ODIHR Recommendations on Judicial Independence and Accountability (2023, Warsaw Recommendations) [„Zalecenia ODIHR dotyczące niezawisłości i odpowiedzialności sędziów (zalecenia warszawskie z 2023 r.)”], którego celem jest uzupełnienie dokumentu ODIHR Kyiv Recommendations[„Zalecenia ODIHR z Kijowa”] przez rozwinięcie pewnych, nieomówionych uprzednio zagadnień oraz reakcję na wydarzenia zaszłe od 2010 r.; obydwa dokumenty należy czytać łącznie. Zob. też ODIHR, Legal Digest of International Fair Trial Rights [„Streszczenie prawne dotyczące międzynarodowego prawa do rzetelnego procesu”] (2012). 30 Zob. CCPR [Komitet Praw Człowieka ONZ],General Comment No. 32 on Article 14 of the ICCPR [„Uwaga ogólna nr 32 w sprawie art. 14 MPPOiP”]: „Państwa powinny podjąć konkretne środki gwarantujące niezależność władzy sądowniczej […] za pośrednictwem zapisów konstytucyjnych lub przyjęcia ustaw ustanawiających jasne procedury i obiektywne kryteria […] odwoływania sędziów oraz nakładanych na nich sankcji dyscyplinarnych”. 31 Zob. przegląd orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC) odnoszącego się do art. 6 ust. 1 EKPC w dokumencie Guide on Article 6 of the ECHR – Right to a Fair Trial (civil limb) [„Przewodnik po art. 6 EKPC – Prawo do rzetelnego procesu sądowego (postępowanie cywilne)”] (sierpień 2023 r.) (w szczególności ECtHR [ETPC],Ástráðsson v. Iceland [Ástráðsson przeciwko Islandii] [Wielka Izba], skarga nr 26374/18, 1 grudnia 2020 r., pkt 207 i następne). 32 Zob. np. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), Postępowanie karne przeciwko WB i in., sprawy połączone od C-748/19 do C-754/19, 16 listopada 2021 r., pkt 67; W.Ż., C-487/19, wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Sąd Najwyższy (Izba Cywilna) (dotyczący Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego), 6 października 2021 r., pkt 109; Komisja przeciwko Polsce, C-791/19, 15 lipca 2021 r., pkt 59; A.B. [Wielka Izba], C-824/18, 2 marca 2021 r., pkt 117; TSUE, A. K. i inni przeciwko Sądowi Najwyższemu, CP przeciwko Sądowi Najwyższemu i DO przeciwko Sądowi Najwyższemu [Wielka Izba], C-585/18, C-624/18 i C-625/18, 19 listopada 2019 r., pkt 121 i 122; Komisja przeciwko Polsce [Wielka Izba], C-619/18, 24 czerwca 2019 r., pkt 73 i 74; Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, 27 lutego 2018 r., pkt 44. 33 Zob. np. UN Human Rights Committee [Komitet Praw Człowieka ONZ], General Comment No. 32 on Article 14 of the ICCPR [„Uwaga ogólna nr 32 w sprawie art. 14 MPPOiP”]; zob. także UN Basic Principles on the Independence of the Judiciary[„Podstawowe zasady niezależności sądownictwa ONZ”] zatwierdzone rezolucjami Zgromadzenia Ogólnego ONZ nr 40/32 z dnia 29 listopada 1985 r. i nr 40/146 z dnia 13 grudnia 1985 r.; a także Bangalore Principles of Judicial Conduct [„Zasady z Bengaluru dotyczące postępowania sędziów”] zatwierdzone przez Radę Gospodarczą i Społeczną ONZ rezolucją nr 2006/23 z dnia 27 lipca 2006 r.; oraz Measures for the Effective Implementation of the Bangalore Principles of Judicial Conduct[„Środki służące skutecznemu wdrożeniu zasad z Bengaluru dotyczących postępowania sędziów”] (2010) przyjęte przez Judicial Group on Strengthening Judicial Integrity [Grupę Sędziów na rzecz Umocnienia Integralności Sądownictwa]. Zob. też ODIHR Kyiv Recommendations on Judicial Independence in Eastern Europe, South Caucasus and Central Asia[„Zalecenia ODIHR z Kijowa dotyczące niezależności sądów w Europie Wschodniej, na Południowym Kaukazie i w Azji Środkowej”] (2010) oraz ODIHR Recommendations on Judicial Independence and Accountability (2023, Warsaw Recommendations) [„Zalecenia ODIHR dotyczące niezawisłości i odpowiedzialności sędziów (zalecenia warszawskie z 2023 r.)”]. 34 Dokument 1990 UN Guidelines on the Role of Prosecutors[„Wytyczne ONZ w sprawie roli prokuratorów z 1990 r.”] przyjęty w Hawanie na Kubie przez VIII Kongres ONZ w sprawie zapobiegania przestępczości i postępowania z przestępcami (27 sierpnia–7 września 1990 r.).
18 Nota ODIHR dotycząca niektórych aspektów związanych z zawieszeniem biegu przedawnienia w przypadku przewinień dyscyplinarnych i przestępstw popełnionych przez sędziów oraz prokuratorów.
1999 r35.Dalsze standardy określono w Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji, w której wzywa się Państwa Strony do podjęcia środków w celu wzmocnienia uczciwości prokuratury i zapobiegania okazjom do korupcji, mając na uwadze jej kluczową rolę w walce z korupcją36. 38. Komitet Ministrów Rady Europy również sformułował podstawowe zasady dotyczące roli prokuratury37. W przyjętej przez Radę Konsultacyjną Prokuratorów Europejskich (CCPE) w 2014 r. Karcie Rzymskiej proklamuje się zasadę niezależności i autonomii prokuratorów, a CCPE zaleca: „podobnie jak [w przypadku] sędziów, niezależność prokuratorów powinna być zagwarantowana w ustawie możliwie najwyższego rzędu”38. Niektóre zasady związane z prokuraturą zawarto również w zobowiązaniach OBWE, takich jak Dokument kopenhaski z 1990 r., w którym stanowi się, że „zasady odnoszące się do postępowania karnego będą zawierać jasną definicję uprawnień w odniesieniu do ścigania oraz środków poprzedzających ściganie i mu towarzyszących”39. Dodatkowo w Deklaracji brukselskiej w sprawie systemów wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych z 2006 r. stanowi się, że „prokuratorzy powinni być osobami uczciwymi i zdolnymi, posiadającymi odpowiednie wykształcenie oraz kwalifikacje; prokuratorzy powinni w każdej sytuacji dbać o honor i godność swojego zawodu oraz szanować praworządność”, a także „urząd prokuratora powinien być ściśle oddzielony od funkcji sądowych, a prokuratorzy powinni szanować niezawisłość i bezstronność sędziów”40. 39. Co do zasady ochrona sędziów przed odpowiedzialnością za wydawane przez nich decyzje stanowi niezbędne następstwo niezawisłości sędziowskiej i wyraża się funkcjonalnym immunitetem w odniesieniu do czynności wykonywanych w ramach sprawowania urzędu sędziego. Ma ona zasadnicze znaczenie dla zapewnienia, aby sędziowie mogli należycie wykonywać swoje funkcje bez stwarzania zagrożenia dla ich niezawisłości wynikającego z obawy przed postępowaniem karnym, cywilnym lub dyscyplinarnym, w tym ze strony organów państwowych41. ODIHR i Komisja Wenecka zauważyły już wcześniej, że „[t]rzeba
35 Zob. dokument International Association of Prosecutors [Międzynarodowe Stowarzyszenie Prokuratorów], Standards of Professional Responsibility and Statement of the Essential Duties and Rights of Prosecutors[„Standardy odpowiedzialności zawodowej oraz określenie podstawowych obowiązków i praw prokuratorów”] przyjęty przez Międzynarodowe Stowarzyszenie Prokuratorów 23 kwietnia 1999 r. Standardy te zostały załączone do rezolucji nr 2008/5 Komisji ds. Zapobiegania Przestępczości i Wymiaru Sprawiedliwości w Sprawach Karnych Rady Gospodarczej i Społecznej ONZ w sprawie wzmocnienia praworządności przez poprawę integralności i zdolności prokuratury, w której zwrócono się również do państw o uwzględnienie tych standardów podczas przeglądu lub opracowywania własnych standardów dotyczących prokuratury. 36 Zob. art. 11 UNCAC [Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji]. 37 Zob. Recommendation Rec(2000)19 of the Committee of Ministers to Member States on the Role of Public Prosecution in the Criminal Justice System[„Rekomendacja nr CM/Rec(2000)19 Komitetu Ministrów w sprawie roli prokuratury w wymiarze sprawiedliwości w sprawach karnych”] z 6 października 2000 r.; oraz Recommendation CM/Rec(2012)11 of the Committee of Ministers to Member States on the Role of Public Prosecutors outside the Criminal Justice System [„Rekomendacja nr CM/Rec(2010)12 Komitetu Ministrów w sprawie roli prokuratorów poza wymiarem sprawiedliwości w sprawach karnych”] z 19 września 2012 r. Zob. także Parliamentary Assembly of the Council of Europe [Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy], Recommendation 1604 (2003) on the Role of the Public Prosecutor’s Office in a Democratic Society Governed by the Rule of Law [„Rekomendacja 1604 (2003) w sprawie roli prokuratury w demokratycznym społeczeństwie opartym na rządach prawa”] z 27 maja 2003 r. 38 Zob. Consultative Council of European Prosecutors (CCPE) [Rada Konsultacyjna Prokuratorów Europejskich Rady Europy], Rome Charter – Opinion no. 9 (2014) on European Norms and Principles concerning Prosecutors[„Karta Rzymska – Opinia nr 9 z 2014 r. dotycząca europejskich norm i zasad odnoszących się do prokuratorów”], pkt 33. 39 Zob. OSCE Copenhagen Document 1990 [„Dokument kopenhaski OBWE z 1990 r.”], pkt 5.14. 40 Zob. OSCE [OBWE], 2006 Brussels Declaration on Criminal Justice Systems [„Deklaracja brukselska z 2006 r. w sprawie systemów wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych”] z 5 grudnia 2006 r. 41 Zob. także ODIHR-Venice Commission [ODIHR-Komisja Wenecka], Joint Opinion on the draft amendments to the legal framework on the disciplinary responsibility of judges in the Kyrgyz Republic [„Wspólna opinia na temat projektu nowelizacji ram prawnych odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów w Republice Kirgiskiej”], (CDL-AD(2014)018), pkt 37. Zob. też np. ECtHR [ETPC], Ernst v. Belgium[Ernst przeciwko Belgii], skarga nr 33400/96, 15 października 2003 r., pkt 85, w którym Trybunał uznał, że zakaz pozywania sędziów w celu zapewnienia ich niezawisłości spełnia wymóg rozsądnego stosunku proporcjonalności między zastosowanymi środkami a zamierzonym celem.
19 Nota ODIHR dotycząca niektórych aspektów związanych z zawieszeniem biegu przedawnienia w przypadku przewinień dyscyplinarnych i przestępstw popełnionych przez sędziów oraz prokuratorów.
zachować równowagę między immunitetem jako środkiem ochrony sędziego przed naciskami i nadużyciami ze strony władz państwowych lub osób fizycznych (np. nadużywaniem mechanizmów ścigania, błahymi, złośliwymi bądź w oczywisty sposób bezpodstawnymi skargami) a tym, że sędziowie nie powinni stać ponad prawem. Co do zasady sędzia powinien korzystać z immunitetu jedynie w przypadku pełnienia funkcji zgodnych z prawem”42. Co do zasady sędzia powinien korzystać z immunitetu jedynie w przypadku pełnienia funkcji zgodnych z prawem, co oznacza, że jeżeli podczas sprawowania swojego urzędu popełni przestępstwo (np. przyjmowanie łapówek, korupcja, handel wpływami lub inne podobne przestępstwa), nie powinien dysponować immunitetem chroniącym go przed odpowiedzialnością karną43. Sędziowie powinni natomiast być chronieni przed odpowiedzialnością karną i cywilną za błędy popełnione podczas wykonywania funkcji sądowniczej, z wyjątkiem przypadków złej woli lub rażącego niedbalstwa; poza swoją funkcją sądowniczą sędziowie ponoszą odpowiedzialność jak zwykli obywatele44.
V. ANALIZY PRAWNE I KLUCZOWE ZASADY
1. ZAGADNIENIA OGÓLNE
40. Mechanizm przedawnienia ma zasadnicze znaczenie dla zapewnienia sprawiedliwości, efektywności i pewności prawnej w systemach karnych oraz dyscyplinarnych. Zwiększa on również odpowiedzialność, wymagając wnoszenia skarg lub zarzutów przeciwko sędziom i prokuratorom w rozsądnym terminie. Zapobiega to pogorszeniu stanu dowodów i zapewnia rozpatrzenie zarzutów przy jednoczesnym zachowaniu wiarygodności dowodowej wspomnień świadków i zapisów, co przyczynia się do zastosowania właściwych procedur. Zwłaszcza w przypadku postępowań dyscyplinarnych upływ czasu może zmniejszyć znaczenie lub proporcjonalność sankcji dyscyplinarnych, osłabiając ich skutek naprawczy bądź odstraszający. Pod nieobecność ograniczeń czasowych rośnie również ryzyko arbitralnego lub motywowanego politycznie ścigania, co podważa istotę niezawisłości sądów. 41. Istnieją jednak mechanizmy zawieszenia, które chronią przed bezkarnością i zapobiegają powoływaniu się na przedawnienie w złej wierze przez domniemanych sprawców, a także
42 Zob. także ODIHR-Venice Commission [ODIHR-Komisja Wenecka], Joint Opinion on the draft amendments to the legal framework on the disciplinary responsibility of judges in the Kyrgyz Republic [„Wspólna opinia na temat projektu nowelizacji ram prawnych odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów w Republice Kirgiskiej”], (CDL-AD(2014)018), pkt 37. Zob. także ODIHR Opinion on the Law on the High Judicial Council of the Republic of Uzbekistan [„Opinię ODIHR na temat ustawy o najwyższej radzie sądownictwa Republiki Uzbekistanu] z 1 października 2018 r., pkt 42 and 54; ECtHR [ETPC], Ernst v. Belgium[Ernst przeciwko Belgii], skarga nr 33400/96, 15 października 2003 r., pkt 85, w którym Trybunał uznał, że zakaz pozywania sędziów w celu zapewnienia ich niezawisłości spełnia wymóg rozsądnego stosunku proporcjonalności między zastosowanymi środkami a zamierzonym celem. 43 Zob. także ODIHR-Venice Commission [ODIHR-Komisja Wenecka], Joint Opinion on the draft amendments to the legal framework on the disciplinary responsibility of judges in the Kyrgyz Republic [„Wspólna opinia na temat projektu nowelizacji ram prawnych odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów w Republice Kirgiskiej”], z 2014 r., pkt 41. 44 Zob. np. OSCE/ODIHR and the Venice Commission [OSCE/ODIHR i Komisja Wenecka], Joint Opinion on the Draft Amendments to the Legal Framework on the Disciplinary Responsibility of Judges in the Kyrgyz Republic [„Wspólna opinia na temat projektu nowelizacji ram prawnych odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów w Republice Kirgiskiej”], przyjęta przez Komisję Wenecką na jej 99. posiedzeniu plenarnym (Wenecja, 13–14 czerwca 2014 r.).
20 Nota ODIHR dotycząca niektórych aspektów związanych z zawieszeniem biegu przedawnienia w przypadku przewinień dyscyplinarnych i przestępstw popełnionych przez sędziów oraz prokuratorów.
utrudnianiu działania wymiaru sprawiedliwości, zwłaszcza w okolicznościach, w których zgodne z prawem postępowanie mogły opóźniać pewne przeszkody. 42. W wielu systemach prawnych przewidziano, że pewne powody prawne lub faktyczne mogą opóźnić rozpoczęcie biegu lub skutkować zawieszeniem biegu przedawnienia dotyczącego dochodzenia w sprawie przestępstw i ich ścigania. Gdy przeszkoda taka przestaje istnieć, okres przedawnienia może zacząć biec lub pozostała część tego okresu nadal biegnie. Wydłuża to okres przedawnienia o czas zawieszenia jego biegu. Wynika to z założenia, że okres przedawnienia nie powinien upłynąć bez (prawnej lub faktycznej) możliwości ścigania.
2. PRZYKŁADY PRAKTYK STOSOWANYCH W POSZCZEGÓLNYCH PAŃSTWACH
43. Na wstępie należy podkreślić, że ze względu na odmienne ramy instytucjonalne, tradycje prawne i historię, w poszczególnych krajowych systemach prawnych w regionie OBWE wypracowano różne podejścia do regulacji przedawnienia i zawieszenia jego biegu. Niemniej jednak wszelkie takie ramy regulacyjne muszą być zgodne z obowiązującymi międzynarodowymi standardami praw człowieka, w tym tymi dotyczącymi pewności prawnej, zastosowania właściwych procedur i gwarancji sprawiedliwego procesu. W tym względzie systemy prawne muszą zachowywać odpowiednią równowagę między zapewnieniem odpowiedzialności a ochroną praw oskarżonego lub obwinionego w postępowaniu dyscyplinarnym. 44. Porównanie praktyk stosowanych w państwach OBWE sugeruje, że przedawnienie ma zastosowanie w postępowaniu karnym jako nieodłączna część zasady nullum crimen, nulla poena (zob. podsekcję IV.1 powyżej). Przepisy dotyczące przedawnienia w postępowaniach dyscyplinarnych wykazują mniejszą spójność i okresy przedawnienia są w tym przypadku zazwyczaj krótsze. Jednak nawet w odniesieniu do prawa karnego zakres, okres i zastosowanie przedawnienia różnią się znacznie w zależności od charakteru oraz wagi przestępstwa. Warto zauważyć, że poza przypadkami zawieszenia biegu przedawnienia z powodów czysto proceduralnych, zawieszenie biegu lub zniesienie stosowania przedawnienia w celu zapobieżenia bezkarności jest zwykle ograniczone do najpoważniejszych przestępstw.
2.1. Przedawnienie w postępowaniu karnym
45. Okres przedawnienia w postępowaniu karnym różni się zazwyczaj w zależności od wagi lub powagi przestępstwa, zgodnie z wymiarem kary przewidzianym w kodeksie karnym. Niektóre kraje łączą długość okresu przedawnienia z maksymalnym wymiarem kary 45,
45 Np. Niemcy, Włochy, Austria, Szwajcaria, Szwecja, Hiszpania i Węgry (zob. Gudrun Hochmayr, A Comparative Analysis of Statutes of Limitation, s. 769). Na przykład we Włoszech w przypadku wykroczeń (contravvenzioni) obowiązuje minimalny okres przedawnienia wynoszący 4 lata; w przypadku przestępstw (delitti) górne przedziały wymiaru kary wyznaczające minimalny okres przedawnienia wynoszą 6; 7; 8; 10; 10,5; 12; 15; 20; 21 i 24 lata. Zasadniczo skutkuje to jedenastoma okresami przedawnienia. Należy przy tym zauważyć, że okresy przedawnienia mogą ulegać podwojeniu, na przykład w przypadku popełnienia poważnych przestępstw w ramach „przestępczości zorganizowanej”; granica 24 lat nie jest wiążąca w przypadku wyroków tymczasowego pozbawienia wolności, więc w odosobnionych przypadkach obowiązuje wyższa górna granica 30 lat (zob. np. art. 280 ust. 4 włoskiego kodeksu karnego).
21 Nota ODIHR dotycząca niektórych aspektów związanych z zawieszeniem biegu przedawnienia w przypadku przewinień dyscyplinarnych i przestępstw popełnionych przez sędziów oraz prokuratorów.
podczas gdy inne z właściwym dla danego kraju podziałem czynów na przestępstwa, wykroczenia i tym podobne46. 46. Jeśli chodzi o obliczanie okresu przedawnienia, w niektórych krajach uważa się, że rozpoczyna się on w dniu zdarzenia, które uruchamia jego bieg, niektóre zaś zaczynają liczyć ten okres dzień później, podczas gdy kończy się on tego samego dnia47 lub dzień wcześniej48. 47. Zgodnie z polskim kodeksem karnym (art. 101) „Karalność przestępstwa ustaje, jeżeli od czasu jego popełnienia upłynęło lat”: 1) 40 – gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa; 2) 20 – gdy czyn stanowi inną zbrodnię; 2a) 15 – gdy czyn stanowi występek zagrożony karą pozbawienia wolności przekraczającą 5 lat; 3) 10 – gdy czyn stanowi występek zagrożony karą pozbawienia wolności przekraczającą 3 lata; 4) 5 – gdy chodzi o pozostałe występki; Karalność przestępstwa ściganego z oskarżenia prywatnego ustaje z upływem roku od czasu, gdy pokrzywdzony dowiedział się o osobie sprawcy przestępstwa, nie później jednak niż z upływem 3 lat od czasu jego popełnienia (art. 101 § 2 k.k.). Jeżeli w okresie, o którym mowa w art. 101, wszczęto postępowanie, karalność przestępstw określonych w art. 101 § 1 ustaje z upływem 10 lat, a w pozostałych wypadkach – z upływem 5 lat od zakończenia tego okresu. (art. 102 k.k.). Zgodnie z art. 103 k.k. „Nie można wykonać kary, jeżeli od uprawomocnienia się wyroku skazującego upłynęło lat”: 1) 30 – w razie skazania na karę pozbawienia wolności przekraczającą 5 lat albo karę surowszą; 2) 15 – w razie skazania na karę pozbawienia wolności nieprzekraczającą 5 lat; 3) 10 – w razie skazania na inną karę49.
2.1.1. Modyfikacja okresów przedawnienia w postępowaniu karnym 48. Okresy przedawnienia mogą podlegać modyfikacjom, takim jak przerwanie50 (tj. okres przedawnienia zaczyna biec od nowa) lub zawieszenie51, ze względu na pewne zmiany proceduralne lub okoliczności zewnętrzne52. Bieg przedawnienia ścigania może zostać
46 Np. Estonia, Francja, Grecja (gdzie w przypadku przestępstw istotny jest również maksymalny wymiar kary), Polska, Holandia. 47 Np. Estonia, Francja, Włochy, Austria, Polska, Szwajcaria i Szwecja. 48 Np. Niemcy i Grecja. 49 Zob. polski kodeks karny. 50 Przerwanie biegu przedawnienia ma miejsce, gdy określone zdarzenie powoduje wyzerowanie tego okresu, tak że po zakończeniu zdarzenia skutkującego przerwaniem zaczyna biec nowy okres przedawnienia. 51 Zawieszenie tymczasowo wstrzymuje bieg terminu przedawnienia, który zostaje wznowiony po ustaniu przyczyny zawieszenia. 52 W literaturze porównawczej nacisk kładzie się na chwilę ponownego rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia. Zamiast mówić o zawieszeniu biegu, badacze posługują się terminami inhibition (wstrzymanie) lub tolling (modyfikacja) (niemiecki kodeks karny). Na przykład w Niemczech bieg przedawnienia może zostać wstrzymany z wielu przyczyn na podstawie art. 78b kodeksu karnego lub art. 153a(S) niemieckiego kodeksu postępowania karnego. Ważne powody wstrzymania biegu zawieszenia w Niemczech wskazano w art. 78b ust. 1 pkt 1 i 2 StGB (niemieckiego kodeksu karnego). W przypadku pkt 1 chodzi o sytuację, w której ofiara jest zależna od sprawcy i nie chce wnosić przeciwko niemu oskarżenia. W pkt 2 wskazano powody takie jak eksterytorialność (art. 18 i nast. ustawy o ustroju sądów – Gerichtsverfassungsgesetz, czyli „GVG”) lub immunitet karny (art. 46 ust. 2, art. 60 ust. IV ustawy zasadniczej Republiki Federalnej Niemiec – Grundgesetz, czyli „GG”). W powiązaniu z pkt 2 należy zwrócić uwagę na art. 78b ust. 2 StGB. Podczas gdy w art. 78 ust. 4 StGB stwierdza się, że okres ten jest ustalany niezależnie od okoliczności obciążających lub łagodzących przewidzianych w przepisach części ogólnej bądź przypadków szczególnie poważnych lub mniej poważnych na mocy części szczególnej, czas zawieszenia biegu przedawnienia wynosi w szczególnie poważnych przypadkach do pięciu lat. W art. 78b ust. 3 StGB zawarto przepisy mające zapobiegać przedawnieniu w przypadku opóźnienia ścigania wynikającego z zastosowania środków prawnych. Sprawca może próbować wyczerpać wszystkie środki odwoławcze, aby doprowadzić do przedawnienia, gdyż postępowanie w pierwszej instancji nie zostaje prawomocnie zakończone do chwili, gdy sprawca lub prokurator wniosą apelację. Jednak na mocy art. 78b ust. 3 StGB termin przedawnienia nie może upłynąć przed prawomocnym zakończeniem postępowania, czyli wykorzystaniem wszystkich środków prawnych. Natomiast w art. 78c niemieckiego kodeksu karnego dopuszcza się przerwanie biegu przedawnienia z następujących przyczyn: (1) Bieg przedawnienia zostaje przerwany przez: 1. pierwsze przesłuchanie oskarżonego, zawiadomienie o wszczęciu postępowania przygotowawczego przeciwko oskarżonemu lub zarządzenie takiego przesłuchania bądź zawiadomienie o takim przesłuchaniu; 2. każde sądowe przesłuchanie oskarżonego lub zarządzenie sądowego przesłuchania oskarżonego; 3. każde wyznaczenie biegłego przez sędziego lub oskarżyciela publicznego, jeżeli oskarżony został wcześniej przesłuchany lub otrzymał zawiadomienie o wszczęciu postępowania przygotowawczego; 4. każdy sądowy nakaz zajęcia lub przeszukania oraz decyzje sądowe utrzymujące takie nakazy w mocy; 5. nakaz aresztowania, postanowienie o zatrzymaniu, nakaz stawiennictwa przed
22 Nota ODIHR dotycząca niektórych aspektów związanych z zawieszeniem biegu przedawnienia w przypadku przewinień dyscyplinarnych i przestępstw popełnionych przez sędziów oraz prokuratorów.
zawieszony w sytuacjach, w których dalszy upływ jego okresu kolidowałby z działaniem wymiaru sprawiedliwości – na przykład zapewniając bezkarność lub uniemożliwiając sprawiedliwe i skuteczne ściganie. 49. W kontekście postępowania karnego bieg przedawnienia może zostać zawieszony, jeżeli ściganie jest niemożliwe z powodu okoliczności zewnętrznych, takich jak wojna lub immunitet prawny. Zawieszenie biegu przedawnienia może również nastąpić, gdy właściwy organ jest niezdolny do działania ze względów prawnych lub praktycznych (na przykład z powodu barier proceduralnych lub braku jurysdykcji)53. 50. Istnieją kraje, w których nie ma przepisów określających maksymalny okres przedawnienia, ale mimo to wymagane jest wykazanie pewnych uzasadnionych podstaw, które umożliwiałyby władzom ściganie po upływie dłuższego czasu54. Zarazem jednym z problemów w przypadku przestępstw popełnionych w odległej przeszłości jest fakt, że z biegiem czasu kluczowe dowody mogą zostać utracone, wspomnienia mogą stać się zawodne, a zdolność oskarżonego do skutecznej obrony może być poważnie zagrożona55.
2.2. Przedawnienie w postępowaniach dyscyplinarnych przeciwko sędziom i prokuratorom 51. Praktyki w regionie OBWE w odniesieniu do przedawnienia mającego zastosowanie do przewinień dyscyplinarnych różnią się znacznie zarówno pod względem okresu tego przedawnienia, jak i chwili rozpoczęcia jego biegu56.
sędzią w celu przesłuchania oraz decyzje sądowe utrzymujące takie nakazy w mocy; 6. postawienie zarzutów; 7. otwarcie rozprawy głównej; 8. wyznaczenie każdego terminu rozprawy głównej; 9. wydanie postanowienia o wymiarze kary lub innego orzeczenia równoważnego wyrokowi; 10. tymczasowe umorzenie postępowania sądowego z powodu nieobecności oskarżonego, a także każde zarządzenie sędziego lub prokuratora wydane po takim umorzeniu postępowania lub w postępowaniu zaocznym w celu ustalenia miejsca pobytu oskarżonego bądź zabezpieczenia dowodów; 11. tymczasowe zakończenie postępowania sądowego z powodu niezdolności oskarżonego do występowania przed sądem oraz każde zarządzenie sędziego lub prokuratora wydane po takim zakończeniu postępowania w celu zbadania zdolności oskarżonego do występowania przed sądem lub 12. każdy sądowy wniosek o podjęcie czynności dochodzeniowych za granicą. W postępowaniu w przedmiocie tymczasowego aresztowania i w samodzielnym postępowaniu dowodowym bieg przedawnienia przerywa się ze względu na czynności dokonywane w celu przeprowadzenia postępowania w przedmiocie tymczasowego aresztowania i w niezależnym postępowaniu dowodowym, które odpowiadają czynnościom wskazanym w zdaniu pierwszym. (2) W przypadku wydania pisemnego nakazu lub decyzji bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany w chwili podpisania nakazu lub decyzji. Jeżeli dokument ten nie podlega wykonaniu niezwłocznie po podpisaniu, rozstrzygający jest faktyczny czas, w którym podlega on wykonaniu. (3) Po każdym przerwaniu bieg przedawnienia rozpoczyna się na nowo. Ściganie ulega jednak przedawnieniu po upływie dwukrotnego ustawowego okresu przedawnienia od chwili wskazanej w art. 78a, lub po upływie co najmniej trzech lat, jeżeli okres przedawnienia jest krótszy od trzech lat na mocy przepisów szczególnych. Pozostaje to bez wpływu na przepisy art. 78b. (4) Przerwanie biegu przedawnienia ma skutek wyłącznie w stosunku do osoby, w stosunku do której nastąpiła czynność je przerywająca. (5) Jeżeli ustawa obowiązująca w chwili popełnienia przestępstwa ulega zmianie przed wydaniem decyzji, a zmiana ta skutkuje skróceniem okresu przedawnienia, wówczas działania skutkujące przerwaniem biegu przedawnienia, które zostały podjęte przed wejściem w życie nowej ustawy, zachowują swój skutek niezależnie od tego, że w chwili przerwania biegu ściganie uległoby przedawnieniu na mocy zmienionej ustawy. 53 Zob. Gudrun Hochmayr, a Comparative Analysis of Statutes of Limitation, s. 769. 54 W Anglii i Walii jedynym ograniczeniem jest podjęcie decyzji o wniesieniu oskarżenia w rozsądnym terminie. Zob. Code for Crown Prosecutors (Kodeks dla prokuratorów koronnych) (2018), a konkretnie pkt 5.10 – zawarto w nim ostatni z pięciu elementów podlegających ocenie w ramach „testu progowego” w celu określenia okoliczności, w których można odstąpić od „pełnego testu” przy podejmowaniu decyzji o postawieniu zarzutów i odmówić zwolnienia podejrzanego za kaucją. Zob. Kodeks dla prokuratorów koronnych https://www.cps.gov.uk/publication/code-crown-prosecutors. W Holandii prokuratorzy dysponują podobną swobodą decydowania o tym, czy wnieść oskarżenie. 55 W Anglii i Walii decyzja o ściganiu przestępstwa historycznego podejmowana jest zwykle w sytuacji, gdy po dalszym dochodzeniu ujawniono nowe dowody. 56 W Austrii okres przedawnienia w przypadku przewinień dyscyplinarnych wynosi pięć lat i zaczyna biec w chwili ustania naruszenia obowiązków lub – jeżeli naruszenie to jest już przedmiotem postępowania dyscyplinarnego – w chwili ostatecznego i prawomocnego zakończenia tego postępowania. Przedawnienie wyklucza ściganie sędziego za naruszenie obowiązków zawodowych lub służbowych, jeżeli postępowanie dyscyplinarne nie zostało wszczęte przeciwko sędziemu przed upływem okresu przedawnienia lub jeżeli postępowanie
23 Nota ODIHR dotycząca niektórych aspektów związanych z zawieszeniem biegu przedawnienia w przypadku przewinień dyscyplinarnych i przestępstw popełnionych przez sędziów oraz prokuratorów.
2.2.1. Przedawnienie postępowania dyscyplinarnego w przypadku odpowiedzialności karnej 52. W niektórych krajach w przypadku postępowań dyscyplinarnych przeciwko sędziom nie funkcjonuje mechanizm przedawnienia57. Bywa tak w szczególności w przypadkach, gdy przewinienia dyscyplinarne są również uznawane za przestępstwa popełnione umyślnie i zagrożone karą pozbawienia wolności powyżej jednego roku58. Gdy przewinienie dyscyplinarne pociąga za sobą odpowiedzialność karną, postępowanie dyscyplinarne może zostać wszczęte przed upływem okresu przedawnienia dotyczącego wszczęcia postępowania karnego pod warunkiem, że takie postępowanie (karne) zostało wszczęte59. W niektórych krajach postępowanie dyscyplinarne może zostać wszczęte także przeciwko sędziemu, który został prawomocnie skazany60. 53. Na przykład w Polsce, zgodnie z art. 108 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych i art. 141 ustawy Prawo o prokuraturze, postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów i prokuratorów nie można wszcząć po upływie pięciu lat od popełnienia zarzucanego przewinienia. Jeżeli postępowanie rozpoczęło się w tym okresie, termin przedawnienia upływa po ośmiu latach od popełnienia czynu. Jeżeli przewinienie jest zarazem przestępstwem, okres jego przedawnienia nie może upłynąć przed okresem przedawnienia dla przestępstwa określonego zgodnie z kodeksem karnym. Bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od chwili postawienia zarzutów dyscyplinarnych do czasu prawomocnego zakończenia postępowania dyscyplinarnego. 54. W związku z tym aspektem należy zadać pytanie, kiedy przewinienie dyscyplinarne może jednocześnie stanowić przestępstwo w świetle prawa krajowego lub międzynarodowego (zob. także podsekcję V.3.1 poniżej). 2.2.2. Modyfikacja okresów przedawnienia w postępowaniu dyscyplinarnym 55. Państwa uczestniczące w OBWE zasadniczo starają się przestrzegać zasady prowadzenia postępowań dyscyplinarnych przeciwko sędziom i prokuratorom w rozsądnym terminie,
dyscyplinarne, które zostało prawomocnie zakończone, nie zostało wznowione na jego niekorzyść. Zob. art. 102 austriackiej ustawy o służbie sędziów i prokuratorów. W Chorwacji postępowanie dyscyplinarne nie może zostać wszczęte po upływie roku od daty powzięcia wiedzy o popełnionym przewinieniu dyscyplinarnym i jego sprawcy lub po upływie trzech lat od daty popełnienia przewinienia dyscyplinarnego. Okres przedawnienia odnoszący się do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego upływa po sześciu latach od dnia popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, natomiast przedawnienie wykonania kary dyscyplinarnej następuje po upływie roku od dnia jej wejścia w życie. Zob. art. 65 chorwackiej ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa. W Słowenii postępowanie dyscyplinarne przeciwko sędziemu nie może zostać wszczęte po upływie dwóch lat od daty popełnienia przewinienia. Bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się z chwilą ustania zachowania lub zaniechania stanowiącego przewinienie dyscyplinarne. Postępowanie dyscyplinarne ulega przedawnieniu w każdym przypadku po upływie czterech lat od popełnienia przewinienia dyscyplinarnego. Wykonanie nałożonej kary dyscyplinarnej ulega przedawnieniu w ciągu sześciu miesięcy od uprawomocnienia się decyzji o tej karze. 57 Na przykład w Macedonii Północnej wustawie o sądach (Dziennik Urzędowy 58/2006) nie przewidziano przedawnienia w odniesieniu do postępowań dyscyplinarnych przeciwko sędziom. Zob. https://legislationline.org/taxonomy/term/15191, dostęp w dniu 5.06.2025 r. Mimo tego zdarzały się przykłady sędziów, których ścigano za przestępstwa, zamiast wszczynać wobec nich procedury dyscyplinarne. W październiku 2014 r. w ramach operacji policyjnej „Justicija” (Sprawiedliwość) aresztowano 14 sędziów i 11 urzędników sądowych z Wydziału Wykroczeń Sądu Rejonowego Skopje 1. Byli oni podejrzani o naruszenie obowiązków służbowych, które miało poskutkować szkodą dla budżetu państwa przekraczającą 1,3 miliona euro. Zgodnie z aktem oskarżenia sędziowie celowo przetrzymywali wyroki w szufladach, co poskutkowało przedawnieniem w około 8 tysiącach spraw dotyczących wykroczeń. W rezultacie państwo nie ściągnęło grzywien i opłat sądowych z tytułu tych wykroczeń. W kwietniu 2015 r. dwóch z aresztowanych sędziów, którzy tymczasem przeszli na emeryturę, zawarło ugodę z prokuraturą i otrzymało wyrok jednego roku pozbawienia wolności w zawieszeniu. Wyrok ten nie zostanie wykonany, jeżeli nie popełnią oni kolejnego przestępstwa w ciągu trzech lat. W następstwie wspomnianej operacji Rada Sądownictwa usunęła z zawodu 14 sędziów – pięciu w stanie spoczynku, a dziewięciu nadal aktywnych zawodowo (zob. https://faktor.mk/sudiite-uapseni- vo-aktsijata-justitsija-dobija-uslovna-kazna, dostęp w dniu 5.06.2025 r.). 58 Na przykład w Austrii nie ma ograniczeń czasowych w przypadku postępowań dyscyplinarnych, jeżeli przewinienia dyscyplinarne są uznawane zarazem za przestępstwo popełnione umyślnie i zagrożone karą pozbawienia wolności powyżej jednego roku. Zob. art. 102 austriackiej ustawy o służbie sędziów i prokuratorów. 59 Artykuł 65 ustawy o Chorwackiej Krajowej Radzie Sądownictwa. 60 Na przykład w Słowenii nie później niż trzy miesiące od daty uprawomocnienia się wyroku skazującego (art. 84 słoweńskiej ustawy o wymiarze sprawiedliwości).
24 Nota ODIHR dotycząca niektórych aspektów związanych z zawieszeniem biegu przedawnienia w przypadku przewinień dyscyplinarnych i przestępstw popełnionych przez sędziów oraz prokuratorów.
ustanawiając w tym celu ustawowe terminy przedawnienia, z ograniczoną liczbą wyjątkowych sytuacji, w których dochodzi do modyfikacji takich terminów przez zawieszenie ich biegu lub ich przedłużenie61. 56. W szczególności, tam gdzie jest to dopuszczalne, modyfikacja terminu przedawnienia może opierać się albo na dosyć abstrakcyjnych „ważnych powodach” – pozostawionych do uznania sędziego lub śledczego przez ograniczony czas ściśle określony w przepisach prawa62 – albo na innych, bardziej konkretnych podstawach prawnych, w tym wszczęciu równoległego postępowania karnego63, dopuszczeniu się nowego naruszenia prawa przez sędziego64, a także na innych względach proceduralnych65, takich jak potrzeba zgromadzenia dalszych informacji lub dodatkowych dowodów i/lub umożliwienia sędziemu skonsultowania się z adwokatem oraz przygotowania odpowiedniej obrony.
3. ZAKRES PRZEDMIOTOWY ZAWIESZENIA BIEGU PRZEDAWNIENIA
57. Zakres przedmiotowy przedawnienia odnosi się do rodzajów spraw lub przestępstw, do których ma zastosowanie okres przedawnienia – innymi słowy, do treści materialnej lub kategorii czynów objętych przepisami dotyczącymi przedawnienia. Chociaż przedawnienie
61 W przypadku sędziów zob. np. 2015 ENCJ Report [Sprawozdanie Europejskiej Sieci Rad Sądownictwa z 2015 r.], s. 28–29, w którym zauważa się, że od 2015 r. przedstawiciele Albanii, Anglii i Walii, Austrii, Belgii, Bułgarii, Chorwacji, Czech, Danii, Francji, Hiszpanii, Litwy, Irlandii Północnej, Norwegii, Polski, Portugalii, Rumunii, Serbii, Słowacji, Słowenii, Szkocji, Turcji, Węgier i Włoch wskazywali bez wyjątku, że w ich krajach obowiązują określone limity czasowe na wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko sędziom oraz że „[w] niektórych krajach, takich jak Anglia i Walia, Dania, Irlandia i Irlandia Północna [...] istnieje w wyjątkowych okolicznościach możliwość przedłużenia terminu w ograniczonym zakresie”). 62 Przykład Mołdawii: w ramach zmian wprowadzonych w Mołdawii w 2018 r. w ustawie nr 136 z dnia 19.07.2018 r. nowelizującej ustawę nr 178/2014 o odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów w art. 23 wprowadzono następującą zmianę: „(12) Jeżeli sędzia-wizytator stwierdzi istnienie znamion przewinienia dyscyplinarnego, zarządza w drodze uchwały wszczęcie postępowania dyscyplinarnego i rozpoczęcie dochodzenia dyscyplinarnego, które zostaje przeprowadzone w terminie 30 dni roboczych od daty jego zarządzenia, z możliwością przedłużenia terminu na wniosek sędziego-wizytatora przez głównego sędziego-wizytatora o nie więcej niż 15 dni, po weryfikacji, czy istnieją ważne powody uzasadniające przedłużenie terminu”. Nie wyjaśniono jednak, czym mogą być „ważne powody uzasadniające przedłużenie terminu”. Zob. https://www.legis.md/cautare/getResults?doc_id=105495&lang=ro, dostęp w dniu 4.06.2025 r. 63 Francja, ustawa organiczna 58-1270/1958 (z późniejszymi zmianami), art. 47 (odsyłający do art. 50 ust. 1 w przypadku domniemanego wykroczenia popełnionego przez sędziego i do art. 63 w przypadku domniemanego wykroczenia popełnionego przez prokuratora). Zgodnie z francuskim ustawodawstwem przekazanie przez odpowiednie organy śledcze informacji o domniemanym przewinieniu dyscyplinarnym do celów wszczęcia formalnego postępowania dyscyplinarnego i nałożenie sankcji na sędziego lub prokuratora musi nastąpić w ciągu trzech lat od „powzięcia przez odpowiedni organ śledczy wiedzy o zaistnieniu, charakterze i zakresie faktów mogących uzasadniać taki środek”. Bieg tego terminu może zostać zmodyfikowany wyłącznie w okresie dochodzenia karnego, które zostało wszczęte w sprawie tych samych czynów, aż do ostatecznego zakończenia postępowania karnego. Włochy: we Włoszech w art. 15 dekretu ustawodawczego nr 109 z dnia 23 lutego 2006 r. (z późniejszymi zmianami) ustanowiono maksymalny okres 10 lat, w którym od chwili zaistnienia faktów leżących u podstaw sprawy (art. 15 ust. 1-bis) może zostać wszczęte postępowanie dyscyplinarne przeciwko sędziemu lub prokuratorowi (obydwa te zawody są określane jako „magistrati” w ramach jednolitej organizacji włoskiego sądownictwa); ponadto wszczęcie postępowania wymagane jest w ciągu roku od złożenia Prokuratorowi Generalnemu w Sądzie Kasacyjnym wystarczająco szczegółowego sprawozdania dotyczącego istotnych faktów sprawy (art. 15 ust. 1). Modyfikacja tych terminów jest możliwa tylko w ograniczonej liczbie przypadków, w tym w przypadku równoległego postępowania karnego przez prawomocne zakończenie takiego postępowania lub w przypadku odroczenia postępowania na wniosek oskarżonego sędziego/prokuratora bądź jego przedstawiciela prawnego lub też ze względu na obstrukcję (art. 15 ust. 8). 64 W Austrii bieg przedawnienia ulega przerwaniu, jeżeli sędzia dopuści się w okresie przedawnienia kolejnego naruszenia obowiązków, które podlega karze jako przewinienie dyscyplinarne. Zaczyna on biec na nowo w chwili ustania tego kolejnego naruszenia obowiązków. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia jest możliwe w postępowaniu karnym lub postępowaniu karno-administracyjnym, jeżeli przedmiotem takiego postępowania jest naruszenie obowiązków przez sędziego. Słowenia: w Słowenii bieg przedawnienia jest przerywany przez wszelkie działania proceduralne podjęte przez właściwy organ w celu ścigania sędziego za przewinienie dyscyplinarne. Bieg przedawnienia zostaje również przerwany, jeżeli sędzia popełni nowe przewinienie dyscyplinarne w okresie przedawnienia. 65 Hiszpania: w Hiszpanii bieg przedawnienia zostaje przerwany z dniem doręczenia decyzji o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego lub, w stosownych przypadkach, postępowania informacyjnego dotyczącego objętego dochodzeniem postępowania sędziego lub sędziego pokoju.
25 Nota ODIHR dotycząca niektórych aspektów związanych z zawieszeniem biegu przedawnienia w przypadku przewinień dyscyplinarnych i przestępstw popełnionych przez sędziów oraz prokuratorów.
może mieć zastosowanie zarówno do przestępstw66, jak i innych wykroczeń, w tym przewinień dyscyplinarnych, ODIHR poproszono przede wszystkim o zbadanie zawieszenia biegu okresów przedawnienia w odniesieniu do przewinień dyscyplinarnych popełnionych przez sędziów i prokuratorów. Niezbędna jest tutaj analiza rozróżnienia między odpowiedzialnością karną i dyscyplinarną, a także charakteru poszczególnych przestępstw.
3.1. Charakter prawny odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów i prokuratorów
58. Odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów i prokuratorów stanowi istotny aspekt odpowiedzialności sędziów i prokuratorów jako nieodłączny element zasady niezawisłości, niezależności oraz bezstronności, przyczynia się bowiem do należytego sprawowania wymiaru sprawiedliwości, wzmacniając tym samym zaufanie publiczne do sądownictwa. Zarazem mechanizmy zapewnienia odpowiedzialności powinny być zgodne z wymogami niezawisłości sędziowskiej i niezależności prokuratorów oraz zasadą podziału władzy, zapobiegając nadmiernym ingerencjom ze strony władzy wykonawczej lub ustawodawczej na każdym etapie postępowania67. 59. Jeżeli ramy prawne odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów lub prokuratorów nie są jasno i odpowiednio uregulowane zgodnie z wyżej wymienionymi zasadami (zob. sekcję IV powyżej), może to naruszać niezawisłość sędziów i niezależność prokuratorów. 60. Zakres odpowiedzialności dyscyplinarnej i regulacje jej dotyczące pozostawia się do uznania każdego zainteresowanego kraju, pod warunkiem przestrzegania podstawowych standardów międzynarodowych. 61. W ujęciu międzynarodowym lub regionalnym brakuje jednolitego podejścia do organizacji systemu dyscyplinarnego sędziów lub prokuratorów, a praktyki (rozumiane jako położenie na skali między określeniem podstaw odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów i prokuratorów w dość ogólny sposób a przedstawieniem wyczerpującego katalogu przewinień dyscyplinarnych) znacznie się różnią w poszczególnych krajach. Jak wspomniała Rada Konsultacyjna Sędziów Europejskich (CCJE), w wielu krajach podstawy odpowiedzialności dyscyplinarnej zostały określone w ustawach i obejmują przewinienia popełnione w związku z pełnioną funkcją w wymiarze sprawiedliwości oraz poza nią. Ze względu na różnorodność kulturową i odmienne tradycje prawne w różnych krajach oczekiwania społeczne dotyczące postępowania sędziów lub prokuratorów mogą się różnić, szczególnie w odniesieniu do ich życia prywatnego. Na przykład, podczas gdy sędziowie w jednym kraju mogą wyrażać drażliwe z politycznego punktu widzenia opinie w mediach społecznościowych, takie zachowanie może stanowić przewinienie dyscyplinarne w innym kraju. W niektórych systemach prawnych podstawy odpowiedzialności dyscyplinarnej określono w postaci wyczerpującego katalogu, podczas gdy w innych są one sformułowane w ogólniejszy, otwarty sposób. 62. Ogólnie rzecz biorąc, odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów i prokuratorów odnosi się do ich odpowiedzialności za zachowania lub zaniechania, które naruszają standardy 66 Warto zauważyć, że w art. 44 Konstytucji RP mowa jest o zawieszeniu biegu przedawnienia w odniesieniu do „przestępstw” popełnionych przez funkcjonariuszy publicznych lub na ich zlecenie, które nie były ścigane z tak zwanych „przyczyn politycznych”. 67 Zob. OSCE/ODIHR, Urgent Interim Opinion on the Bill amending the Act on the Organization of Common Courts, the Act on the Supreme Court and Certain Other Acts of Poland [„Pilna wstępna opinia ODIHR dotycząca projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw”](w brzmieniu na dzień 20 grudnia 2019 r.) z 14 stycznia 2020 r., pkt 38.
26 Nota ODIHR dotycząca niektórych aspektów związanych z zawieszeniem biegu przedawnienia w przypadku przewinień dyscyplinarnych i przestępstw popełnionych przez sędziów oraz prokuratorów.
zawodowe mające zastosowanie do sądownictwa lub prokuratury68. Ta forma odpowiedzialności ma na celu zapewnienie uczciwości, bezstronności i kompetencji urzędów sędziego oraz prokuratora i ma zastosowanie w ramach wewnętrznych lub instytucjonalnych systemów dyscyplinarnych. Jej głównym celem jest ochrona wartości zawodu, norm postępowania i oczekiwań, które są specyficzne dla sędziów oraz prokuratorów jako odrębnej grupy i wiążą się z ich rolą, a także obowiązkami oraz standardami regulującymi zachowanie sędziów lub prokuratorów. Przewinienia dyscyplinarne są zazwyczaj uważane za kwestie mniej poważne, gdyż dotyczą one wewnętrznych zasad zawodowych i mogą mieć mniejszy wpływ na społeczeństwo. Ogólnie rzecz biorąc, ważne jest, aby postępowanie dyscyplinarne zakończyło się szybko – w okresie, gdy dowody, zapisy w aktach i zeznania świadków zachowują swoją wiarygodność. 63. Odpowiedzialność karna dotyczy natomiast przestępstw popełnianych przeciwko ogółowi społeczeństwa i wiąże się ze znacznie wyższymi karami, w tym możliwością pozbawienia wolności. W przeciwieństwie do odpowiedzialności dyscyplinarnej, która dotyczy naruszeń standardów zawodowych przez sędziów lub prokuratorów, odpowiedzialność karna ma na celu ochronę podstawowych interesów społecznych, takich jak porządek publiczny, sprawiedliwość i praworządność. Jest ona egzekwowana przez zwykły system sądownictwa karnego i ma charakter powszechny niezależnie od statusu zawodowego danej osoby. Ze względu na wagę przestępstw i interes publiczny w zapewnieniu odpowiedzialności za nie, ustawodawcy często ustalają dłuższe okresy przedawnienia (lub nie ustalają ich wcale w przypadku najpoważniejszych przestępstw), aby umożliwić ich ściganie bez względu na upływ czasu. 64. Jak wspomniano powyżej, ETPC orzekł, że sankcje wynikające z postępowań dyscyplinarnych związanych z wykonywaniem obowiązków publicznych przez urzędników państwowych, w tym sędziów, nie wchodzą zwykle w zakres części karnej art. 6 ust. 1 EKPC, lecz w zakres jego części cywilnej69. Zarazem, biorąc pod uwagę potencjalny wpływ postępowań dyscyplinarnych na niezawisłość lub niezależność i odpowiedzialność sędziów oraz prokuratorów, niektóre zabezpieczenia proceduralne wynikające z art. 6 EKPC można uznać za istotne z punktu widzenia wielu aspektów postępowań dyscyplinarnych przeciwko sędziom i prokuratorom, zwłaszcza jeżeli popełnione przestępstwa są na tyle poważne, że uzasadniają zastosowanie sankcji karnych. Jak opisano również powyżej (zob. podsekcję V.2.2), w niektórych krajach przepisy prawa karnego dotyczące okresów przedawnienia mają subsydiarne zastosowanie w postępowaniach dyscyplinarnych, co odzwierciedla powagę postępowania podlegającego ocenie i potrzebę zagwarantowania pewności prawnej.
68 Zasady dyscyplinarne mające zastosowanie do sędziów różnią się od reguł etyki zawodowej, które mają dostarczyć ogólnych wytycznych, zaleceń lub norm właściwego postępowania kierujących działalnością sędziów i umożliwiających im ocenę, w jaki sposób rozwiązywać konkretne dylematy pojawiające się w ich codziennej pracy lub poza nią. W większości krajów kodeksy etyczne mają status nieoficjalny, a naruszenie zasad etycznych nie stanowi bezpośredniej podstawy do podjęcia działań dyscyplinarnych. Całkowicie odmienny cel ma osiągnąć procedura dyscyplinarna, służąca karaniu niewłaściwego postępowania i nieodpowiednich działań, które wymagają pewnej formy sankcji dyscyplinarnej. Według Rady Konsultacyjnej Sędziów Europejskich „standardy etyczne należy wyraźnie odróżniać od niewłaściwego postępowania, które uzasadnia sankcje dyscyplinarne. Jako że cel kodeksu etyki różni się od celu procedury dyscyplinarnej, kodeks etyki nie powinien być wykorzystywany jako narzędzie dyscyplinowania sędziów. W przypadkach, gdzie standardy etyczne i zasady postępowania zawodowego są zbieżne w odniesieniu do zachowań podejmowanych bez związku z pełnioną funkcją, a potencjalnie podważających zaufanie publiczne do sądownictwa, to kryterium progowe pomaga odróżnić zachowanie nieetyczne od takiego, które powinno podlegać odpowiedzialności dyscyplinarnej”. Zob. CCJE [Rada Konsultacyjna Sędziów Europejskich], Opinion No. 27 (2024) on the disciplinary liability of judges [„Opinia Rady Konsultacyjnej Sędziów Europejskich nr 27 z 2024 r. dotycząca odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów”], pkt 30. 69 Zob. ECtHR [ETPC], Vilho Eskalinen and Other v. Finland [Vilho Eskalinen i inni przeciwko Finlandii] [Wielka Izba], skarga nr 63235/00, 19 lipca 2007 r., pkt 62–63.
27 Nota ODIHR dotycząca niektórych aspektów związanych z zawieszeniem biegu przedawnienia w przypadku przewinień dyscyplinarnych i przestępstw popełnionych przez sędziów oraz prokuratorów.
65. Jednocześnie Rada Konsultacyjna Sędziów Europejskich podkreśla znaczenie kryterium progowego w celu rozgraniczenia niewłaściwego postępowania, które potencjalnie uzasadnia nałożenie sankcji dyscyplinarnych, od innych form niewłaściwego zachowania. 66. W każdym państwie należy wyraźnie i w miarę możliwości szczegółowo określić w przepisach prawa podstawy wszczynania postępowania dyscyplinarnego przeciwko sędziom oraz prokuratorom. Należy wykluczyć możliwość wprowadzenia doraźnych podstaw ku temu, które miałyby zastosowanie z mocą wsteczną. Niejasne przepisy (takie jak „niedotrzymanie przysięgi” lub „nieetyczne zachowanie”) umożliwiają zbyt szeroką interpretację i nadużycia, co może być groźne dla niezawisłości sędziów70. 3.2. Immunitet sędziowski i prokuratorski 67. Innym ważnym elementem odpowiedzialności sędziów i prokuratorów jest immunitet, który powinien ich chronić przed pociągnięciem do odpowiedzialności za czyny popełnione w związku ze sprawowaniem przez nich urzędu (immunitet funkcjonalny). Powinien on również służyć jako ochrona przed nieuzasadnionym wszczęciem postępowania dyscyplinarnego. 68. Na wstępie należy podkreślić, że co do zasady ochrona sędziów przed odpowiedzialnością za podejmowane w związku ze sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości decyzje stanowi niezbędne następstwo niezawisłości sędziowskiej i wyraża się funkcjonalnym immunitetem w odniesieniu do czynności wykonywanych w ramach sprawowania urzędu sędziego. Ma ona zasadnicze znaczenie dla zapewnienia, aby sędziowie mogli należycie wykonywać swoje funkcje bez stwarzania zagrożenia dla ich niezawisłości wynikającego z obawy przed postępowaniem karnym lub cywilnym wszczętym przez niezadowoloną z wyroku stronę, w tym organy państwowe. W odniesieniu do immunitetu sędziowskiego niezbędne jest oddzielenie kwestii materialnej związanej z zakresem przedmiotowym immunitetu funkcjonalnego, który powinien stanowić podstawę prawną do stwierdzenia niedopuszczalności skargi na sędziego, od zabezpieczeń proceduralnych ustanowionych celu ochrony takiego immunitetu funkcjonalnego71. 69. W międzynarodowych standardach konsekwentnie stwierdza się, że w związku ze swoją interpretacją prawa, ustaleniem stanu faktycznego lub oceną dowodów sędziowie nie powinni ponosić negatywnych konsekwencji72 pod względem odpowiedzialności cywilnej bądź karnej, z wyjątkiem przypadków złej woli. Oznacza to, że sędziom powinien przysługiwać immunitet funkcjonalny umożliwiający pociągnięcie ich do odpowiedzialności w przypadku popełnienia czynów zabronionych w związku ze sprawowaniem przez nich urzędu sędziowskiego73.
70 Zob. CCJE [Rada Konsultacyjna Sędziów Europejskich], Opinion No. 3 (2002) on the Principles and Rules Governing Judges’ Professional Conduct, in particular Ethics, Incompatible Behaviour and Impartiality, [„Opinia nr 3 (2002) dotycząca zasad i reguł postępowania zawodowego sędziów, w szczególności etyki, niewłaściwego postępowania i bezstronności”], pkt 77. 71 Zob. OSCE/ODIHR and the Venice Commission [OSCE/ODIHR i Komisja Wenecka], Joint Opinion on the Draft Amendments to the Legal Framework on the Disciplinary Responsibility of Judges in the Kyrgyz Republic [„Wspólna opinia na temat projektu nowelizacji ram prawnych odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów w Republice Kirgiskiej”], przyjęta przez Komisję Wenecką na jej 99. posiedzeniu plenarnym (Wenecja, 13–14 czerwca 2014 r.). 72 CM/Rec (2010) 12 on judges: independence, efficiency and responsibilities [„Rekomendacja CM/Rec (2010)12 Rady Europy z 2010 r. dotycząca sędziów i ich: niezawisłości, efektywności odpowiedzialności”]. 73 Austria nie posiada szczególnych przepisów dotyczących immunitetu sędziowskiego. W Republice Chorwacji sędziom przysługuje immunitet na mocy konstytucji. Sędziowie i ławnicy, którzy uczestniczą w postępowaniu sądowym, nie mogą zostać pociągnięci do odpowiedzialności za opinię wyrażoną lub głos oddany w związku ze sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości, chyba że ze strony sędziego
28 Nota ODIHR dotycząca niektórych aspektów związanych z zawieszeniem biegu przedawnienia w przypadku przewinień dyscyplinarnych i przestępstw popełnionych przez sędziów oraz prokuratorów.
70. Jak podkreśla Rada Konsultacyjna Sędziów Europejskich: „decyzja sędziego, w tym interpretacja przepisów prawa, ustalenie stanu faktycznego lub ocena dowodów i/lub odejście od ustalonego orzecznictwa nie może powodować odpowiedzialności dyscyplinarnej, z wyjątkiem przypadków złej woli, umyślnego zaniedbania lub poważnego uchybienia”74. Chociaż kilka krajów wprowadziło odpowiedzialność karną za takie przestępstwa, jak świadome wydawanie niesprawiedliwych wyroków i decyzji czy niewłaściwe wykonywanie innych czynności sądowych przez sędziego75, to organy traktatowe ONZ ds. praw człowieka regularnie zgłaszają obawy dotyczące przepisów prawnych mających na celu pociąganie sędziów do odpowiedzialności karnej za wydawanie „niesprawiedliwych wyroków”, a tym samym zagrażających niezależności sądownictwa76. Co do zasady, sędzia powinien korzystać z immunitetu funkcjonalnego wyłącznie w ramach wykonywania swoich obowiązków i podejmowania działań zgodnych z prawem. Immunitet nie chroni jednak sędziów przed odpowiedzialnością karną w przypadku popełnienia przestępstwa lub „czynu niezgodnego z prawem”77. 71. Wreszcie, gdy sędziowie nie sprawują funkcji sądowniczych, powinni oni co do zasady ponosić odpowiedzialność na mocy prawa cywilnego, karnego i administracyjnego na takiej samej zasadzie, jak każda inna jednostka78, chociaż można zapewnić pewne zabezpieczenia
doszło do naruszenia prawa, które stanowi przestępstwo. Podobne rozwiązanie konstytucyjne przyjęto w Serbii, gdzie sędzia nie może zostać pociągnięty do odpowiedzialności za opinię wydaną w związku ze sprawowaniem swojego urzędu oraz za głosowanie przy podejmowaniu decyzji sądowych, chyba że sędzia lub prokurator dopuści się przestępstwa. W Słowenii osoba uczestnicząca w procesie nie może zostać pociągnięta do odpowiedzialności za opinię wyrażoną podczas podejmowania decyzji przez sąd. Hiszpańskie rozwiązania prawne koncentrują się na kwestii popełnienia przestępstwa. Sędziowie i sędziowie pokoju pełniący czynną służbę mogą mianowicie zostać aresztowani wyłącznie na polecenie właściwego sędziego lub w przypadku popełnienia przestępstwa. Każde aresztowanie jest zgłaszane w najkrótszym możliwym terminie prezesowi sądu lub sądowi, któremu podlega dany sędzia bądź sędzia pokoju. Właściwy organ sądowy podejmuje niezbędne kroki w celu zorganizowania zastępstwa za zatrzymanego sędziego. Ponadto władze cywilne oraz wojskowe powstrzymują się od wzywania sędziów i sędziów pokoju do stawiennictwa przed nimi. Jednak w niektórych krajach, takich jak Serbia i Chorwacja, nawet opinia wydana przez sędziego korzystającego z immunitetu może skutkować odpowiedzialnością karną. 74 Zob. CCJE [Rada Konsultacyjna Sędziów Europejskich], Opinion No. 27 (2024) on the disciplinary liability of judges [„Opinia Rady Konsultacyjnej Sędziów Europejskich nr 27 z 2024 r. dotycząca odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów”], pkt 28. Zob. też CCJE [Rada Konsultacyjna Sędziów Europejskich], Opinion No. 3 (2002) on the Principles and Rules Governing Judges’ Professional Conduct, in particular Ethics, Incompatible Behaviour and Impartiality, [„Opinia nr 3 (2002) dotycząca zasad i reguł postępowania zawodowego sędziów, w szczególności etyki, niewłaściwego postępowania i bezstronności”], pkt 60. 75 Zob. np. art. 446 hiszpańskiego kodeksu karnego (Código Penal), w którym przewidziano nałożenie sankcji karnych na „[s]ędziego lub sędziego pokoju, który świadomie wydaje niesprawiedliwy wyrok lub uchwałę”. Zob. także art. 352 kodeksu karnego Armenii (wydanie w oczywisty sposób niesprawiedliwego wyroku sądowego, werdyktu lub innego aktu sądowego) oraz art. 375 kodeksu karnego Ukrainy (wydanie świadomie błędnej decyzji przez sędziego). 76 Zob. pkt 17 dokumentu Concluding Observations of the Committee Against Torture on the 3rd periodic report submitted by Armenia [„Uwagi końcowe Komitetu Przeciwko Torturom dotyczące 3. raportu okresowego złożonego przez Armenię”] (2012), dostępnego pod adresem http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CAT%2fC%2fARM%2fCO%2f3&Lang=en. Zob. również pkt 8 dokumentu Concluding Observations of the Human Rights Committee on the 2nd periodic report submitted by the Democratic People’s Republic of Korea [„Uwagi końcowe Komitetu Praw Człowieka dotyczące 2. raportu okresowego złożonego przez Koreańską Republikę Ludowo-Demokratyczną”] (2001), CCPR/CO/72/PRK, dostępnego pod adresem http://daccess-dds- ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G01/443/78/PDF/G0144378.pdf?OpenElement; pkt 10 dokumentu Concluding Observations of the Human Rights Committee on Vietnam [„Uwagi końcowe Komitetu Przeciwko Torturom dotyczące Wietnamu”] (2002), a także pkt 14 dokumentu dotyczącego Uzbekistanu (2001), nr CCPR/CO/71/UZB, dostępnego pod adresem http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(Symbol)/CCPR.CO.71.UZB.En?Opendocument. 77 Zob. pkt 61 dokumentu Venice Commission Report on the Independence of the Judicial System – Part I: The Independence of Judges [„Sprawozdanie Komisji Weneckiej dotyczące niezależności wymiaru sprawiedliwości – część I: niezawisłość sędziów”]: „[sędziowie] powinni korzystać z funkcjonalnego – lecz jedynie funkcjonalnego – immunitetu (chroniącego przed ściganiem za czyny popełnione w ramach sprawowania urzędu, z wyjątkiem przestępstw umyślnych, np. przyjmowania łapówek)”; zob. także pkt 3 dokumentu Venice Commission Opinion on the Constitution of the Russian Federation [„Opinia Komisji Weneckiej w sprawie Konstytucji Federacji Rosyjskiej”] przyjętego w głosowaniu powszechnym w dniu 12 grudnia 1993 r., rozdział 7: Sprawiedliwość: art. 118 do art. 129 (1994). 78 Zob. pkt 71 dokumentu CoE Recommendation CM/Rec(2010)12 [„Rekomendacja CM/Rec(2010)12 Rady Europy”], w którym stanowi się, że „[w] przypadku, gdy sędziowie nie sprawują funkcji sądowniczych, ponoszą odpowiedzialność na mocy prawa cywilnego, karnego i administracyjnego na takiej samej zasadzie, jak każdy inny obywatel”. Zob. również pkt 75 Opinii Rady Konsultacyjnej Sędziów Europejskich nr 3: „i) sędziowie powinni ponosić odpowiedzialność karną na mocy prawa powszechnego za przestępstwa popełnione bez związku ze sprawowaniem urzędu sędziowskiego; ii) sędziowie nie powinni podlegać odpowiedzialności karnej za nieumyślne uchybienia
29 Nota ODIHR dotycząca niektórych aspektów związanych z zawieszeniem biegu przedawnienia w przypadku przewinień dyscyplinarnych i przestępstw popełnionych przez sędziów oraz prokuratorów.
proceduralne w celu ochrony sędziów przed bezpodstawnymi lub fałszywymi i złośliwymi oskarżeniami lub skargami wnoszonymi przeciwko sędziemu w celu wywarcia na niego presji79.
4. „PRZYCZYNY POLITYCZNE”
72. Jak podkreślono powyżej, istnienie jasno określonych terminów przedawnienia jest podstawowym elementem pewności prawa umożliwiającym jednostkom ustalenie zakresu i granic czasowych stosowania przepisów prawnych. Zarówno w kontekście karnym, jak i dyscyplinarnym takie okresy muszą być jasno i precyzyjnie określone w przepisach prawa, a wszelkie wyjątki, zawieszenia lub przerwy muszą również zostać w nich jasno wskazane. Jeżeli przepisy prawne regulujące przedawnienie, w tym zawieszenie jego biegu, nie są jasne ani przewidywalne, lub nie ma dostępnej i przewidywalnej w racjonalny sposób interpretacji sądowej tych przepisów, stwarza to ryzyko potencjalnego arbitralnego ścigania, skazywania lub karania, co jest sprzeczne z międzynarodowymi i regionalnymi instrumentami praw człowieka, a w szczególności z zasadą nullum crimen, nulla poena sine lege80. 73. Można argumentować, że zarówno decyzja o wszczęciu postępowania karnego, jak i celowe zaniechanie ścigania z „przyczyn politycznych” mogą w praktyce stanowić formę użycia – lub być postrzegane jako forma użycia – prokuratury jako narzędzia walki politycznej. Strategiczne wykorzystanie bądź wstrzymanie postępowania karnego w celach politycznych podważa praworządność oraz niweczy zaufanie publiczne do bezstronności i uczciwości wymiaru sprawiedliwości81. 74. Jak wspomniano powyżej (zob. pkt 13), w pewnych kontekstach historycznych – takich jak ustroje komunistyczne lub inne reżimy autorytarne – rządy mogły aktywnie zapobiegać ściganiu osób, które były uprzywilejowane politycznie lub odgrywały kluczową rolę w realizacji polityki państwa. W związku z tym wznowienie ścigania po usunięciu politycznych przeszkód dla wymierzenia sprawiedliwości można uznać za uzasadnione. 75. Jeżeli istnieją istotne i dopuszczalne dowody – zgromadzone zgodnie z obowiązującymi zasadami postępowania karnego i przepisami dotyczącymi materiału dowodowego – które świadczą o tym, że popełniono czyn będący w danym czasie przestępstwem (zgodnie z zasadą niedziałania prawa wstecz), a także dalsze dowody wskazujące, że zaniechanie ścigania było motywowane politycznie lub wynikało z roztoczonej przez państwo ochrony nad sprawcą, mogą one stanowić uzasadnione prawnie argumenty za ściganiem. W takich
w wykonywaniu ich funkcji”. Zob. również pkt 53 dokumentu Amicus Curiae Brief of the Venice Commission on the Immunity of Judges in Moldova [„List amicus curiae Komisji Weneckiej w sprawie immunitetu sędziów w Mołdawii”] (2013). 79 Zob. także ODIHR-Venice Commission [ODIHR-Komisja Wenecka], Joint Opinion on the draft amendments to the legal framework on the disciplinary responsibility of judges in the Kyrgyz Republic [„Wspólna opinia na temat projektu nowelizacji ram prawnych odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów w Republice Kirgiskiej”], nr CDL-AD(2014)018, pkt 50. 80 Zob. np. ECtHR [ETPC], Del Río Prada v. Spain [Del Río Prada przeciwko Hiszpanii] [Wielka Izba], skarga nr 42750/09, 21 października 2013 r., pkt 93. 81 W tym kontekście ETPC w sprawie Guja przeciwko Mołdawii podkreślił, że „w demokratycznym społeczeństwie zarówno sądy, jak i organy śledcze muszą pozostać wolne od nacisków politycznych”. Zob. ECtHR [ETPC], Guja v. Moldova [Guja przeciwko Mołdawii], skarga nr 14277/04, 12 lutego 2008 r., pkt 86. Co więcej, Rada Konsultacyjna Sędziów Europejskich wielokrotnie podkreślała, że prokuratorzy i sędziowie powinni być wolni od niewłaściwych wpływów politycznych oraz ingerencji – zarówno w wykonywanie ich obowiązków, jak i w kontekście postępowań dyscyplinarnych, którym mogą podlegać. Zob. na przykład dokument CCJE [Rada Konsultacyjna Sędziów Europejskich], Opinion No. 21 (2018) “Preventing corruption among judges”. [„Opinia nr 21 (2018) „Zapobieganie korupcji wśród sędziów”].
30 Nota ODIHR dotycząca niektórych aspektów związanych z zawieszeniem biegu przedawnienia w przypadku przewinień dyscyplinarnych i przestępstw popełnionych przez sędziów oraz prokuratorów.
okolicznościach ściganie wydaje się konieczne w celu zapewnienia sprawiedliwości, odpowiedzialności i prawidłowego funkcjonowania demokratycznych instytucji. 76. Europejski Trybunał Praw Człowieka rozpatrywał już sprawy, w których kwestia braku (lub nieskuteczności) dochodzenia w sprawie, bądź ścigania, domniemanego przestępstwa przez władze państwowe z oczywistych względów politycznych była głównym elementem skargi złożonej przez skarżącego lub istotnym składnikiem stanu faktycznego. Chociaż ETPC nie przedstawił konkretnej definicji tego, jakie działania mogą być kwalifikowane jako „przyczyna polityczna” zaniechania dochodzenia lub ścigania domniemanego przestępstwa, orzecznictwo Trybunału zawiera wskazówki dotyczące stosowania ram prawnych zgodnych z EKPC i mogące pomóc w ustaleniu, czy dana sprawa może być uznana za taką, w której dochodzenie w sprawie – lub ściganie – domniemanego naruszenia prawa karnego nie miało miejsca lub nie było skuteczne z bezprawnych przyczyn politycznych. 77. W tym względzie sprawy rozpatrywane przez ETPC można podzielić na dwie kategorie: (i) systemowe zaniechanie (lub nieskuteczność) dochodzenia lub ścigania w przypadkach, gdy wymiarowi sprawiedliwości w sprawach karnych jako całości brakuje bezstronności i niezależności od władz wykonawczych oraz politycznych82; oraz (ii) pojedyncze przypadki zaniechania ścigania, w których szczególne fakty związane ze sprawą wskazują, że względy polityczne były głównym lub ważnym czynnikiem przy podejmowaniu decyzji o zaniechaniu (skutecznego) dochodzenia w sprawie, lub ścigania, domniemanego przestępstwa83.
82 Na przykład w sprawie Glässner przeciwko Niemcom ETPC nie opisał konkretnie „przyczyn politycznych” ścigania wschodnioniemieckiego dysydenta przez skarżącego, określił jednak zasady umotywowanej politycznie podstawy odstąpienia od ścigania domniemanego przestępstwa, wskazując stosowne warunki: domniemane przestępstwo jest poważne; zaniechanie ścigania miało miejsce w okolicznościach, w których można obiektywnie ustalić, że niezależność i bezstronność systemu wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych działającego w czasie, gdy doszło do opisywanych wydarzeń, była w systemowy i znaczący sposób zagrożona; a domniemany sprawca był częścią „reżimu” lub rządu sprawującego władzę w danym okresie bądź był z nim powiązany; oraz/lub wskazana ofiara domniemanego przestępstwa była uważana za przeciwnika, krytyka lub zagrożenie dla wspomnianego „reżimu” lub rządu; zob. ECtHR [ETPC], Glässner v. Germany[Glässner przeciwko Niemcom],skarga nr 46362/99, 28 czerwca 2001 r. 83 Na przykład w sprawie El-Masri v. the Former Yugoslav Republic of Macedonia [„El-Masri przeciwko Byłej Jugosłowiańskiej Republice Macedonii”], skarga nr 39630/09, 13 grudnia 2012 r., skarżący twierdził, że został zatrzymany przez władze Byłej Jugosłowiańskiej Republiki Macedonii (obecnie Macedonia Północna) i przekazany agentom Centralnej Agencji Wywiadowczej Stanów Zjednoczonych (CIA), a następnie umieszczony w tajnym ośrodku CIA w Afganistanie, gdzie był przetrzymywany oraz bardzo źle traktowany przez kilka miesięcy. ETPC ocenił, że „opis wydarzeń przedstawiony przez skarżącego oraz dostępne materiały [z międzynarodowych i innych zagranicznych dochodzeń] były wystarczające, aby wzbudzić co najmniej uzasadnione podejrzenie, że wspomniane istotne naruszenia [art. 3 i 8 Konwencji] mogą zostać przypisane władzom państwowym, jak wskazał skarżący”. Trybunał orzekł, że w kontekście domniemanych naruszeń art. 3 (zakazu tortur i nieludzkiego lub poniżającego traktowania) oraz art. 5 (prawa do wolności i bezpieczeństwa osobistego) EKPC, których doznała jednostka „z rąk policji lub innych podobnych funkcjonariuszy państwa”, gdy „odczytuje się go w związku z ogólnym obowiązkiem państw wynikającym z art. 1 EKPC, polegającym na „zapewni[eniu] każdemu człowiekowi, podlegającemu ich jurysdykcji, praw i wolności określon[ych] w […] konwencji”, wymagane jest w dorozumiany sposób przeprowadzenie skutecznego oficjalnego dochodzenia”. Odwołując się do utrwalonego precedensu, ETPC przypomniał, że skuteczne dochodzenie to takie, które: (i) jest „zdolne doprowadzić do określenia i ukarania osób odpowiedzialnych”; (ii) jest „niezwłoczne i gruntowne” w tym sensie, że pociąga za sobą „poważną próbę ustalenia, co się stało, i nie powinno się opierać na pochopnych lub bezpodstawnych wnioskach w celu zamknięcia […] dochodzenia lub wykorzystania jako podstawy” podjętych wcześniej decyzji, jak również „obejmuje wszelkie dostępne rozsądne kroki […] w celu zabezpieczenia dowodów dotyczących zdarzenia, w tym między innymi zeznań naocznych świadków i wyników ekspertyz sądowych”; (iii) jest „niezależne od władzy wykonawczej”, co „oznacza nie tylko brak powiązań hierarchicznych lub instytucjonalnych, ale także praktyczną niezależność”; oraz (iv) zapewnia ofierze możliwość „skutecznego udziału w dochodzeniu w takiej czy innej formie”. Trybunał wyszczególnił następnie, na podstawie akt sprawy, w tym oświadczeń Byłej Jugosłowiańskiej Republiki Macedonii, sposób, w jaki działania i decyzje odpowiednich władz Byłej Jugosłowiańskiej Republiki Macedonii po złożeniu przez skarżącego zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa stanowiły uchybienie w wypełnieniu obowiązków państwa w zakresie podjęcia skutecznego oficjalnego dochodzenia z naruszeniem art. 1, 3 i 5 EKPC, ocenianych na podstawie wymienionych powyżej czterech cech takiego dochodzenia. Prokurator nie przesłuchał między innymi skarżącego ani innych istotnych świadków, nie podjął dalszych działań w związku z oczywistymi dowodami, a odrzucając skargę dwa i pół roku po jej wniesieniu z powodu braku dowodów, „orzekł wyłącznie na podstawie dokumentów przedłożonych przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych [Byłej Jugosłowiańskiej Republiki Macedonii]” bez „uznania, że konieczne jest wyjście poza twierdzenia ministerstwa”. Co ważne, Trybunał poszedł krok dalej, odnosząc się do szerszego kontekstu programu CIA dotyczącego wydawania osób w trybie nadzwyczajnym – powoływania się na „tajemnicę państwową” przez niektóre podejrzewane o
31 Nota ODIHR dotycząca niektórych aspektów związanych z zawieszeniem biegu przedawnienia w przypadku przewinień dyscyplinarnych i przestępstw popełnionych przez sędziów oraz prokuratorów.
78. Ze względu na element uznaniowości, o którym wspomniano powyżej, związany z decyzjami o podejmowaniu dochodzenia w sprawie (lub ściganiu) domniemanego przestępstwa, a także koncentrację Trybunału na tym, czy doszło do naruszenia praw zapisanych w EKPC, orzecznictwo ETPC nie zawiera zasadniczo konkretnych ustaleń, że „przyczyny polityczne” jako takie były podstawą niewłaściwego zaniechania ścigania. Zamiast tego w orzecznictwie ETPC wskazuje się – w mniej lub bardziej wyraźny sposób – motywowany w pierwszym rzędzie politycznie charakter konkretnej decyzji państwa o zaniechaniu (skutecznego) dochodzenia w sprawie domniemanego przestępstwa lub jego ścigania na podstawie następującego niewyczerpującego katalogu kryteriów: powaga zarzucanego czynu przestępczego lub czynów przestępczych, która podkreśla rażący charakter naruszenia przez państwo jego obowiązków wynikających z EKPC w zakresie (skutecznego) dochodzenia lub ścigania; dowody na podejmowanie decyzji przez państwo bądź jego działania lub zaniechania z naruszeniem obowiązków wynikających z EKPC w zakresie prowadzenia skutecznego dochodzenia w sprawie poważnych zarzutów dotyczących popełnienia przestępstwa; ogólniejsze okoliczności faktyczne, w których doszło do domniemanego czynu przestępczego lub czynów przestępczych i które sugerują bezprawną oraz politycznie umotywowaną decyzję o powstrzymaniu się od dochodzenia lub ścigania, niezależnie od poważnego charakteru domniemanego czynu przestępczego lub czynów przestępczych dotyczących takich obszarów jak stosunki zagraniczne, bezpieczeństwo państwa, „delikatne” tematy krajowe lub korupcja publiczna84. 79. W kontekście dyscyplinarnym szczególną uwagę należy zwrócić na raport Europejskiej Sieci Rad Sądownictwa (ENCJ), w którym zaleca się, aby ustalone terminy wszczęcia, zakończenia i nałożenia sankcji w sądowym postępowaniu dyscyplinarnym „mogły być przedłużane jedynie w wyjątkowych okolicznościach, takich jak złożoność dochodzenia, choroba sędziego lub dochodzenie karne”85. Pojawia się zatem zasadnicze pytanie prawne: czy w świetle obowiązujących standardów międzynarodowych i regionalnych oraz praktyk krajowych w regionie OBWE (o których mowa w sekcji IV i podsekcji V.2.2 powyżej) ingerencja polityczna lub motywowana politycznie bezczynność w kontekście postępowania dyscyplinarnego sędziego lub prokuratora może być uznana za „wyjątkową okoliczność” w rozumieniu terminologii raportu Europejskiej Sieci Rad Sądownictwa z 2015 r., wystarczającą, aby uzasadnić zawieszenie obowiązujących terminów przedawnienia. 80. W tym kontekście występują dwa przeciwstawne czynniki: z jednej strony fundamentalne znaczenie terminowych i przewidywalnych procedur dyscyplinarnych, które służą ochronie
powiązania z tym programem państwa „w celu utrudnienia dojścia do prawdy” – oraz zacytował oświadczenie Rady Europy zawarte w dokumencie „Guidelines of 30 March 2011 on eradicating impunity for serious human rights violations” [„Wytyczne z dnia 30 marca 2011 r. w sprawie wyeliminowania bezkarności za poważne naruszenia praw człowieka”], zgodnie z którym „bezkarność trzeba zwalczać, aby zapewnić sprawiedliwość ofiarom i aby zapewnić funkcję odstraszającą, mającą zapobiegać nowym naruszeniom; jej zwalczanie ma też na celu podtrzymanie praworządności i zaufania publicznego do wymiaru sprawiedliwości”. 84 Tamże. W wyroku w sprawie El-Masriego nie użyto terminu „przyczyny polityczne” przy dokonywaniu ustaleń na korzyść skarżącego i na niekorzyść Byłej Jugosłowiańskiej Republiki Macedonii, jednak powiązania wskazane przez Trybunał między: (i) powagą zarzucanych czynów przestępczych i naruszeń EKPC; (ii) konkretnymi działaniami i zaniechaniami prokuratury Byłej Jugosłowiańskiej Republiki Macedonii; oraz (iii) szerszym kontekstem stosunków zagranicznych i bezpieczeństwa, w którym miały miejsce zarzucane czyny, pozwalają na wyciągnięcie mocnego i uzasadnionego wniosku, że ETPC uznał decyzję o zaniechaniu skutecznego dochodzenia w sprawie przedmiotowych przestępstw i ich ścigania za wynikającą z bezprawnych przyczyn politycznych, w przeciwieństwie do bezstronnych i niezależnych procesów wymiaru sprawiedliwości. W istocie, odrzucając zarzut Byłej Jugosłowiańskiej Republiki Macedonii o niedopuszczalności skargi – oparty na terminowości i prawidłowości krajowego środka odwoławczego (zawiadomienia o przestępstwie) wniesionego przez skarżącego – Trybunał zwrócił uwagę na stwierdzenie o „utrudnianiu” dochodzenia przez państwa członkowskie Rady Europy zawarte w przedstawionym przez Dicka Marty’ego w dniu 7 czerwca 2007 r. Zgromadzeniu Parlamentarnemu Rady Europy sprawozdaniu na temat tajnych zatrzymań i nielegalnego przekazywania osób zatrzymanych z udziałem państw członkowskich Rady Europy. 85 Zob. ENCJ [Europejska Sieć Rad Sądownictwa], Minimum Standards for Disciplinary Proceedings Against Judges and Prosecutors[„Minimalne standardy postępowań dyscyplinarnych przeciwko sędziom i prokuratorom”] (2015).
32 Nota ODIHR dotycząca niektórych aspektów związanych z zawieszeniem biegu przedawnienia w przypadku przewinień dyscyplinarnych i przestępstw popełnionych przez sędziów oraz prokuratorów.
niezależności sądów i prokuratury, z drugiej zaś strony ryzyko ingerencji politycznej skutkującej zaniechaniem ścigania domniemanych przewinień dyscyplinarnych. Do pogodzenia tych dwóch elementów mogłoby się przyczynić opracowanie obiektywnych ram prawnych i instytucjonalnych w celu identyfikacji i oceny możliwych systemowych lub indywidualnych przypadków ingerencji politycznej, co pomogłoby w określeniu jednoznacznych warunków oraz parametrów prawnych, w ramach których odstępstwa proceduralne, takie jak zawieszenie biegu przedawnienia, można uznać za uzasadnione bez naruszania zasad niezawisłości sądów, zastosowania właściwych procedur i pewności prawa.
5. PODSUMOWANIE KLUCZOWYCH ZASAD
81. Przedawnienie motywuje władze do prowadzenia dochodzeń w sprawie przestępstw oraz ich ścigania z należytą starannością i bez zbędnej zwłoki. Mechanizm ten gwarantuje, że domniemane przypadki niewłaściwego postępowania są rozpatrywane w określonym czasie, co sprzyja zamknięciu sprawy i ochronie jednostek przed bezterminowym narażeniem na ryzyko prawne, z uwzględnieniem faktu, że z biegiem czasu kluczowe dowody mogą zostać utracone, wspomnienia świadków stają się zawodne, a zdolność do skutecznej obrony może być poważnie zagrożona. 82. Ograniczając czas na podjęcie działań prawnych, przedawnienie pomaga zachować równowagę między ochroną niezawisłości sędziów lub niezależności prokuratorów a zapewnieniem odpowiedzialności. Mechanizm ten pozwala na przeprowadzenie dochodzenia w sprawie niewłaściwego postępowania i jego ukaranie, lecz w ramach zapewniających poszanowanie pewności prawnej oraz praw oskarżonych podczas postępowania. 83. W przypadku zawieszenia biegu przedawnienia i wydłużenia jego okresu sprawiedliwość wymaga elastyczności – na przykład w przypadku, gdy ściganie jest utrudnione przez ingerencję polityczną lub próby zatajenia sprawy – potrzebne są jednak zabezpieczenia, aby zapobiec bezterminowym lub wynikającym z nadużyć opóźnieniom w prowadzeniu postępowań. 84. Zarówno w kontekście karnym, jak i dyscyplinarnym okresy przedawnienia muszą być jasno i precyzyjnie określone w przepisach prawa, a zasady przedłużenia jego okresu oraz zawieszenia jego biegu muszą również zostać jasno wskazane w tych przepisach. W krajach, w których niektóre przestępstwa nie podlegają ustawowym okresom przedawnienia, w obowiązujących ramach prawnych należy wyraźnie określić kategorie przestępstw, do których stosuje się takie wyłączenie. Co więcej, należy ustanowić jasne i obiektywne kryteria stosowane przy podejmowaniu decyzji o wszczynaniu lub kontynuowaniu dochodzeń w sprawie przestępstw historycznych. Takie kryteria mogą obejmować następujące czynniki (ale nie powinny się do nich ograniczać): istnienie uzasadnionych podstaw do podejrzeń, że dana osoba popełniła zarzucane przestępstwo; prawdopodobieństwo uzyskania dodatkowych dopuszczalnych dowodów umożliwiających realnie skazanie w procesie karnym; wagę przestępstwa; oraz szczególne okoliczności towarzyszące sprawie. Zabezpieczenia te są niezbędne do zapewnienia pewności prawnej, proporcjonalności i należytego sprawowania wymiaru sprawiedliwości.
33 Nota ODIHR dotycząca niektórych aspektów związanych z zawieszeniem biegu przedawnienia w przypadku przewinień dyscyplinarnych i przestępstw popełnionych przez sędziów oraz prokuratorów.
85. Przepisy dotyczące okresów przedawnienia są często uważane za mające charakter formalny, gdyż nie określają one przestępstw ani kar i można je interpretować jako prosty warunek wstępny umożliwiający ocenę sprawy. Jednak w niektórych krajach terminy przedawnienia mogą być również postrzegane jako materialne, zwłaszcza w przypadku prawa karnego. Upływ tych okresów oznacza całkowite wygaśnięcie odpowiedzialności, tj. państwo może utracić prawo do karania, nie zaś tylko formalną zdolność do ścigania 86. Ponadto nawet jeżeli termin przedawnienia jest uznawany za element prawa formalnego, jego upływ może mieć skutkować powstaniem pewnego prawa materialnego. 86. W kontekście prawa karnego w orzecznictwie ETPC wskazuje się, że w przypadku, gdy w ustawodawstwie krajowym przepisy o przedawnieniu mają charakter formalny, nie zaś materialny, zasadniczo dopuszczalna jest zmiana takich przepisów przez państwo w celu wstecznego przedłużenia okresu przedawnienia. Jest to zwłaszcza dopuszczalne w przypadkach, gdy pierwotny termin przedawnienia jeszcze nie upłynął w chwili wejścia zmiany w życie. Jednocześnie ze szczególną ostrożnością należy podchodzić do kwestii przedłużenia okresu przedawnienia z mocą wsteczną w odniesieniu do przestępstw, których okres przedawnienia upłynął przed wprowadzeniem zmiany prawnej. Wznawianie postępowania w przedawnionych sprawach karnych na mocy dokonywanych z mocą wsteczną zmian legislacyjnych wymaga ostrożnego i zniuansowanego podejścia z wyważeniem konkurencyjnych interesów: z jednej strony uzasadnionego dążenia do wymierzenia sprawiedliwości, zwłaszcza w sprawach dotyczących poważnych przestępstw, z drugiej strony zaś podstawowych zasad pewności prawa oraz prawa do rzetelnego procesu, które są kamieniami węgielnymi praworządności i są chronione na mocy EKPC87. 87. Co do zasady odpowiedzialność karna nie może zostać przywrócona po upływie okresu przedawnienia, gdyż zostałoby to uznane za niezgodne z nadrzędnymi zasadami legalności (nullum crimen, nulla poena sine lege) i przewidywalności88 – z wyjątkiem przestępstw podlegających karze na mocy prawa międzynarodowego, w przypadku których obowiązujący okres przedawnienia należy ustalić w świetle stosownych norm międzynarodowych obowiązujących w danym czasie, niezależnie od ewentualnego upływu okresu przedawnienia zgodnie z prawem krajowym89. 88. Zgodnie z orzecznictwem ETPC można jednak uznać, że: „[P]aństwo praworządne ma prawo wszczynać postępowania karne przeciwko osobom, które popełniły przestępstwa w
86 Zob. Venice Commission [Komisja Wenecka], Amicus Curiae Brief for the Constitutional Court of Georgia on the Retroactivity of Statutes of Limitation and the Retroactive Prevention of the Application of a conditional sentence [„List amicus curiae do Trybunału Konstytucyjnego Gruzji w sprawie zastosowania z mocą wsteczną przepisów o przedawnieniu i zapobiegania z mocą wsteczną zastosowaniu warunkowego zawieszenia kary”], nr CDL-AD(2009)012-e, pkt 7–15. 87 Nie wyklucza to oczywiście wprowadzenia przez państwo prawa krajowego, zgodnie z którym upływ terminów przedawnienia skutkuje powstaniem praw materialnych, a nie formalnych – w tym przypadku przedłużenie terminu przedawnienia z mocą wsteczną może być niedopuszczalne. 88 Zob. też ECtHR [ETPC], Antia and Khupenia v. Georgia [Antia i Khupenia przeciwko Gruzji], skarga nr 7523/10, 18 czerwca 2020 r., pkt 38–43; zob. również ECtHR [ETPC], Advisory opinion on the applicability of statutes of limitation to prosecution, conviction and punishment in respect of an offence constituting, in substance, an act of torture [„Opinia doradcza w sprawie zastosowania przedawnienia do ścigania, skazania i ukarania w odniesieniu do przestępstwa stanowiącego w istocie akt tortur”] [Wielka Izba], wniosek nr P16-2021-001, 26 kwietnia 2022 r., pkt 77. 89 Zob. np. ECtHR [ETPC], Kononov v. Latvia [Kononow przeciwko Łotwie] [Wielka Izba], skarga nr 36376/04, 17 maja 2010 r., pkt 229– 233 (zbrodnie wojenne); Kolk and Kislyiy v. Estonia [Kolk i Kislyiy przeciwko Estonii] (postanowienie), skarga nr 23052/04, 17 stycznia 2006 r. (zbrodnia przeciwko ludzkości). Zob. wyrok ECtHR [ETPC], Glässner v. Germany [Glässner przeciwko Niemcom], cytowany powyżej. Jednak w tym przypadku przestępstwo, o którego popełnienie oskarżono skarżącego, nie podlegało przedawnieniu zgodnie z prawem NRD, a zatem ETPC nie analizował kwestii przedawnienia. Ustalał natomiast w kontekście art. 7 ust. 1 EKPC, czy czyn skarżącego w chwili jego popełnienia stanowił przestępstwo zdefiniowane w wystarczająco dostępny i przewidywalny sposób.
34 Nota ODIHR dotycząca niektórych aspektów związanych z zawieszeniem biegu przedawnienia w przypadku przewinień dyscyplinarnych i przestępstw popełnionych przez sędziów oraz prokuratorów.
okresie poprzedniego ustroju; podobnie sądów takiego państwa, które zajęły miejsce poprzednich, nie można krytykować za stosowanie i interpretowanie przepisów prawnych obowiązujących w danym czasie w świetle zasad rządzących państwem praworządnym”90. 89. Chociaż ETPC nie wypowiedział się ostatecznie na temat dopuszczalności przedłużania okresów przedawnienia z mocą wsteczną, można wywnioskować, że w wyjątkowych, ściśle określonych i jasno sprecyzowanych okolicznościach – w szczególności w przypadku poważnych przestępstw, postępowanie w sprawie których było celowo opóźniane, utrudniane lub praktycznie niemożliwe – imperatyw sprawiedliwości może przeważyć nad zasadą pewności prawa. W takich przypadkach wznowienie ścigania karnego z mocą wsteczną może być uzasadnione w celu zapewnienia odpowiedzialności i zapobieżenia bezkarności. 90. Za jedną z takich wyjątkowych okoliczności można uznać ściganie z pobudek politycznych lub zaniechanie ścigania z przyczyn politycznych. Aby jednak zapewnić zgodność z zasadami pewności prawa oraz sprawiedliwości proceduralnej, w kodeksie postępowania karnego trzeba określić jasne i konkretne ramy takich działań. Ponadto, aby wykluczyć możliwość arbitralnego, niewłaściwego lub błędnego stosowania prawa, te wyjątkowe podstawy nie mogą być interpretowane szeroko i powinny umożliwiać ściganie jedynie poważnych przestępstw oraz drastycznych naruszeń praw człowieka. 91. W związku z tym niezbędne jest jasne określenie kryteriów tego, co stanowi motywowane politycznie zaniechanie ścigania domniemanych przestępstw. Jak wspomniano powyżej, działanie organów ścigania nie powinno być uzależnione od poglądów, przynależności ani statusu danej osoby, gdyż ściganie osób nie ze względu na obiektywne elementy ich postępowania, lecz ze względu na ich tożsamość lub wskutek dokonywanych interpretacji prawnych podważałoby zasady równości wobec prawa i bezstronności wymiaru sprawiedliwości. Równie ważne jest zarazem zbadanie, czy do zaniechania ścigania doszło w okolicznościach, w których niezawisłość oraz bezstronność wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych była znacząco i systemowo upośledzona. Chociaż uzasadnione może być zajęcie się zagadnieniem bezkarności popełnionych w przeszłości poważnych przestępstw, zwłaszcza w przypadkach, gdy ściganie było wcześniej blokowane wskutek ingerencji politycznej, wznowienie ścigania musi w każdym przypadku mieć podstawy prawne, nie zaś opierać się na przynależności politycznej ani zmianie polityki czy priorytetów.Nieprzestrzeganie tych standardów stanowiłoby naruszenie międzynarodowych zobowiązań w zakresie praw człowieka, w szczególności zasad niedyskryminacji, sprawiedliwego procesu i praworządności. 92. Ponadto należy wnikliwie rozważyć zakres, w jakim za przyczynę zaniechania dochodzenia można uznać obstrukcję polityczną. Im bardziej systematyczne i umyślne jest utrudnianie działania wymiaru sprawiedliwości, tym mocniejsze może być uzasadnienie dla zastosowania środków naprawczych z mocą wsteczną. 93. W tym celu należy ustalić – na podstawie obiektywnych kryteriów – czy w danym czasie działanie wymiaru sprawiedliwości było upośledzone w stopniu, który w praktyce uniemożliwiał ściganie przestępstw, lub też był on sterowany politycznie, np. za rządów reżimów komunistycznych bądź innych reżimów autorytarnych lekceważących
35 Nota ODIHR dotycząca niektórych aspektów związanych z zawieszeniem biegu przedawnienia w przypadku przewinień dyscyplinarnych i przestępstw popełnionych przez sędziów oraz prokuratorów.
praworządność i prawa człowieka. Zaleca się zatem, aby w kodeksie postępowania karnego zawrzeć formalny mechanizm ustalania istnienia i znaczenia prawnego przeszkód politycznych w ściganiu przestępstw. Mechanizm ten należy stosować ostrożnie i wyłącznie w odniesieniu do poważnych przestępstw, w każdym przypadku z uwzględnieniem stanu faktycznego oraz kontekstu konkretnej sprawy. Procedura ta musi być obwarowana obiektywnymi, przejrzystymi kryteriami, aby zapewnić sprawiedliwość, uniknąć arbitralności i zabezpieczyć integralność procesu sądowego. 94. Postępowania dyscyplinarne dotyczące sędziów lub prokuratorów podlegają co do zasady rygorystycznym zabezpieczeniom proceduralnym, wśród których są racjonalne i krótsze zazwyczaj w porównaniu do postępowań karnych terminy, mające na celu ochronę praw osoby objętej postępowaniem, zagwarantowanie pewności prawnej oraz zapewnienie właściwego znaczenia i integralności procesu dyscyplinarnego. Jednakże, jak wspomniano powyżej (zob. pkt 79), Europejska Sieć Rad Sądownictwa uznała, że w wyjątkowych sytuacjach uzasadnione może być ograniczenie takich gwarancji pod warunkiem, iż odbywa się to w sposób proporcjonalny, uzasadniony prawnie i ściśle odpowiadający napotkanym konkretnym przeszkodom. 95. Chociaż przeszkody polityczne lub bezczynność instytucjonalna mogą być teoretycznie postrzegane jako wyjątkowe okoliczności, przegląd porównawczy praktyk stosowanych w poszczególnych państwach wskazuje, że nie są one generalnie podstawą do przedłużenia lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia (zob. podsekcję V.2.2 powyżej). 96. Co więcej, w raporcie Europejskiej Sieci Rad Sądownictwa zauważono, że przedłużenie okresu przedawnienia przewinień dyscyplinarnych jest możliwe, ale tylko wtedy, gdy okres ten jeszcze nie upłynął. Po jego upływie to, czy nadal można wszcząć postępowanie, zależy od tego, jak w danym systemie prawnym postrzegane są okresy przedawnienia w postępowaniach dyscyplinarnych. Jeżeli są one uznawane za element prawa materialnego, po upływie okresu przedawnienia obwiniony zyskuje prawo nie podlegać już dochodzeniu czy karze, a władze nie mogą wznowić ani rozpocząć sprawy, nawet jeżeli przepisy prawa uległyby później zmianie. Z drugiej strony, jeżeli terminy przedawnienia są uważane za kwestię czysto formalną, mogą one zostać przedłużone. Jednak zmiana prawa w celu przedłużenia z mocą wsteczną wygasłego wcześniej terminu przedawnienia grozi naruszeniem zasady legalności i pewności prawa, ochrony praw nabytych, a także podważeniem niezawisłości sędziów. 97. W porównaniu z kontekstem karnym – zwłaszcza przypadkami poważnych przestępstw lub drastycznych naruszeń praw człowieka, gdzie ETPC jest skłonny dopuszczać wyjątki, zwłaszcza gdy opóźnienia wynikały z przeszkód lub zaniedbań ze strony państwa – proporcjonalność stosowania z mocą wsteczną wydłużonych okresów przedawnienia w postępowaniach dyscyplinarnych może wydawać się mniej przekonująca. Wynika to przede wszystkim z odmiennego charakteru przewinień dyscyplinarnych, które są generalnie uważane za mniej poważne od przestępstw. 98. Jak zauważono wcześniej (zob. pkt 64), ETPC orzekł, że postępowania dyscyplinarne z udziałem funkcjonariuszy publicznych, w tym sędziów, zazwyczaj wchodzą w zakres „cywilnej” części art. 6 ust. 1 EKPC, zwłaszcza ze względu na ogólnie mniej surowy charakter sankcji dyscyplinarnych, takich jak zawieszenie lub odwołanie ze stanowiska.
36 Nota ODIHR dotycząca niektórych aspektów związanych z zawieszeniem biegu przedawnienia w przypadku przewinień dyscyplinarnych i przestępstw popełnionych przez sędziów oraz prokuratorów.
99. Chociaż w prawie cywilnym działanie przepisów z mocą wsteczną nie jest kategorycznie zakazane, muszą one dążyć do osiągnięcia uzasadnionego celu, być zgodne z zasadą proporcjonalności i szanować pewność prawa. W sprawach dyscyplinarnych wydłużenie okresów przedawnienia z mocą wsteczną może szkodzić sprawiedliwości postępowań 91, zwłaszcza ze względu na szybsze pogarszanie się stanu dowodów i kontekst środowiska zawodowego. Takie środki mogą nieproporcjonalnie faworyzować państwo, zagrażając zasadzie równości broni (równości stron procesowych), a tym samym niezawisłości sędziów i niezależności prokuratorów. 100. W przypadku, gdy postępowanie dyscyplinarne ma w istocie charakter karny, zastosowanie ma bardziej rygorystyczna zasada niedziałania prawa wstecz. 101. O ile przedłużenie terminów przedawnienia z mocą wsteczną w sprawach dyscyplinarnych o podłożu politycznym można uznać za służące uzasadnionemu celowi – takiemu jak przywrócenie sprawiedliwości po ingerencji politycznej (pod warunkiem, że stosowne wyjątki w takich przypadkach są jasno określone, wąsko interpretowane i mają oparcie w prawie) – o tyle zastosowanie takiego środka do drobnych przewinień dyscyplinarnych może budzić wątpliwości co do jego proporcjonalności i nie być uzasadnione. Jest tak dlatego, gdyż wydłużenie z mocą wsteczną wydłużonego okresu przedawnienia nie zawsze musi być bezwzględnie konieczne lub proporcjonalne ze względu na umiarkowaną wagę czynu (właśnie ze względu na swoją umiarkowaną wagę został on zakwalifikowany jako przewinienie dyscyplinarne, a nie przestępstwo) oraz prawa danej osoby, która mogła zasadnie polegać na upływie okresu przedawnienia i gwarancjach rzetelnego procesu, w tym możliwości zebrania dowodów w swojej obronie oraz odpowiedniej możliwości udzielenia odpowiedzi. W tym względzie szkodliwy wpływ upływu czasu na sprawiedliwość i niezawisłość sędziowską może być ważnym argumentem przeciwko podejmowaniu działań dyscyplinarnych z mocą wsteczną. Należy również zauważyć, że im dłuższy czas upłynął od pierwotnego czynu i upływu terminów przedawnienia, tym mniej przekonujące byłoby stwierdzenie, że wznawianie spraw dyscyplinarnych nie stanowi podważania standardów rzetelnego procesu oraz pewności prawa. W każdym przypadku przedłużenie okresu przedawnienia lub zawieszenie jego biegu powinno następować jedynie w jasno i wąsko zdefiniowanych przypadkach, a prawa osób poddanych takiej procedurze należy zagwarantować w ustawodawstwie. 102. W świetle powyższego istnieje kilka ogólnych zasad przewodnich wynikających z międzynarodowych i regionalnych standardów, a także przykładów praktyk stosowanych w innych państwach, które można wziąć pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o możliwości zawieszenia biegu przedawnienia. • Legalność i przewidywalność: zarówno w przypadku postępowań karnych, jak i dyscyplinarnych terminy przedawnienia muszą być jasno i precyzyjnie określone w przepisach prawa, a wszelkie wyjątki, zawieszenia lub przerwy muszą również zostać w nich jasno wskazane92. Sędzia lub prokurator musi wiedzieć, kiedy i dlaczego bieg
91 Zob. ECtHR [ETPC], Zielinski, Pradal and Gonzalez v. France [Zielinski, Pradal i Gonzalez przeciwko Francji], skarga nr 24846/94, wyrok z dnia 28 października 1999 r., pkt. 57. 92 Zob. ECtHR [ETPC], Koppi v. Austria [Koppi przeciwko Austrii], skarga nr 33001/03, 10 marca 2010 r., pkt 43.
37 Nota ODIHR dotycząca niektórych aspektów związanych z zawieszeniem biegu przedawnienia w przypadku przewinień dyscyplinarnych i przestępstw popełnionych przez sędziów oraz prokuratorów.
przedawnienia może zostać zawieszony. Okresy przedawnienia muszą być jasne, przewidywalne i zasadniczo zgodne z zasadą pewności prawa. • Prawowitość celu. Bieg przedawnienia może zostać zawieszony lub przerwany, gdy jest to uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym i prawem ofiar do sprawiedliwości – gwarantuje to, że przedawnienie nie skutkuje de facto bezkarnością. • Proporcjonalność i konieczność. Okresy przedawnienia powinny być proporcjonalne do wagi domniemanego przestępstwa, przy jednoczesnym zapewnieniu, aby czas trwania okresów przedawnienia oraz możliwość zawieszenia ich biegu lub wręcz zaprzestania ich stosowania były bezwzględnie niezbędne i proporcjonalne w świetle powagi przestępstwa; charakteru i wpływu przeszkody; czasu, jaki upłynął; oraz praw i oczekiwań danej osoby. W przypadku poważnych przestępstw lub przestępstw ściganych na mocy prawa międzynarodowego (np. zbrodni wojennych, zbrodni przeciwko ludzkości) uzasadnione są długie okresy przedawnienia bądź – w przypadku tych ostatnich – ich brak. • Zabezpieczenia proceduralne. Zawieszenie biegu przedawnienia może nastąpić wyłącznie na mocy decyzji niezależnego i bezstronnego organu sądowego lub dyscyplinarnego po przeprowadzeniu oceny dowodów w wystarczającym stopniu wskazujących na to, że postępowanie było celowo utrudniane z przyczyn zewnętrznych. • Jasne i konkretne ramy wskazujące wyjątkowe podstawy do przedłużenia okresu przedawnienia z mocą wsteczną. Aby wykluczyć możliwość arbitralnego, niewłaściwego lub błędnego stosowania prawa, podstawy te nie mogą być interpretowane szeroko i powinny umożliwiać ściganie jedynie poważnych przestępstw oraz drastycznych naruszeń praw człowieka. • Obiektywne zasady identyfikacji ingerencji politycznej skutkującej zaniechaniem ścigania domniemanych przewinień dyscyplinarnych. Opracowanie obiektywnych ram prawnych i instytucjonalnych w celu identyfikacji i oceny możliwych systemowych lub indywidualnych przypadków ingerencji politycznej pomoże w określeniu warunków oraz parametrów, w ramach których odstępstwa proceduralne, takie jak zawieszenie biegu przedawnienia, można uznać za uzasadnione bez naruszania zasad niezawisłości sądów, zastosowania właściwych procedur i pewności prawa. Ramy te powinny obejmować konkretne kroki proceduralne mające na celu identyfikację i wykazanie przeszkód politycznych oraz zapewnienie zastosowania odpowiednich środków zgodnie z ustalonymi zasadami proceduralnymi.
[KONIEC TEKSTU]
38