Office for Democratic Institutions and Human Rights
REPUBLIC OF POLAND PRESIDENTIAL ELECTION 18 May and 1 June 2025
ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report
Warsaw 20 October 2025 TABLE OF CONTENTS
I. EXECUTIVE SUMMARY ................................................................................................................ 1 II. INTRODUCTION AND ACKNOWLEDGMENTS ....................................................................... 5 III. BACKGROUND AND POLITICAL CONTEXT ........................................................................... 5 IV. ELECTORAL SYSTEM AND LEGAL FRAMEWORK............................................................... 7 V. ELECTION ADMINISTRATION .................................................................................................... 8 VI. VOTER REGISTRATION .............................................................................................................. 11 VII. CANDIDATE REGISTRATION .................................................................................................... 12 VIII. CAMPAIGN ...................................................................................................................................... 13 A. LEGAL AND REGULATORY FRAMEWORK ......................................................................................... 13 B. CAMPAIGN ENVIRONMENT............................................................................................................... 15 C. ONLINE CAMPAIGN ENVIRONMENT ................................................................................................. 17 IX. CAMPAIGN FINANCE ................................................................................................................... 18 A. INCOME AND EXPENDITURE ............................................................................................................. 19 B. DISCLOSURE AND OVERSIGHT ......................................................................................................... 19 X. MEDIA .............................................................................................................................................. 22 A. MEDIA ENVIRONMENT ..................................................................................................................... 22 B. LEGAL AND REGULATORY FRAMEWORK ......................................................................................... 24 C. ODIHR LEOM MEDIA MONITORING ACCESS DETAILED INFORMATION ....................................... 25 XI. ELECTION DISPUTE RESOLUTION ......................................................................................... 27 XII. ELECTION OBSERVATION......................................................................................................... 30 XIII. ELECTION DAYS ........................................................................................................................... 31 XIV. POST-ELECTION DAY DEVELOPMENTS ............................................................................... 33 XV. RECOMMENDATIONS ................................................................................................................. 36 A. PRIORITY RECOMMENDATIONS ........................................................................................................ 36 B. OTHER RECOMMENDATIONS ............................................................................................................ 37 ANNEX I: ELECTION RESULTS .............................................................................................................. 40 ANNEX II: LIST OF OBSERVERS IN THE INTERNATIONAL ELECTION OBSERVATION MISSION ........................................................................................................................................................ 41 ABOUT ODIHR ............................................................................................................................................ 43 Republic of Poland Presidential Election 18 May and 1 June 2025
ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report 1
I. EXECUTIVE SUMMARY
Following an invitation to observe the 18 May 2025 presidential election, and in accordance with its mandate, the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) established a Limited Election Observation Mission (LEOM) on 11 April. The ODIHR LEOM assessed the compliance of the election processes with OSCE commitments and other standards for democratic elections, as well as domestic legislation. For election days, the ODIHR LEOM was joined by the delegation of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe (PACE) to form an International Election Observation Mission (IEOM).
In its Statement of Preliminary Findings and Conclusions for the first round of the presidential election issued on 19 May, the IEOM concluded that the election “was competitive, offering voters a genuine choice between distinct political alternatives, but it took place in a highly polarized political environment, which exacerbated existing societal divides and ongoing tensions over efforts to consolidate the rule of law. This also impacted the functioning of some key electoral oversight institutions, in particular judicial ones, weakening public trust in their effectiveness and independence in the lead-up to the election. Fundamental freedoms were respected throughout the vibrant campaign, but the use of intolerant rhetoric, particularly targeting vulnerable groups and often amplified online, remains of concern. Media coverage across the spectrum showed clear bias, limiting voters’ access to comprehensive information, thus influencing their ability to make a fully informed choice. Campaign finance regulations and their implementation did not sufficiently ensure transparency and equitable conditions among contestants. While the relevant authorities proactively countered multiple attempts of disinformation, cyberattacks and foreign interference, questions remain about the lack of fully effective co-ordination and enforcement of applicable legislation. The election administration at all levels managed the process efficiently, but transparency of decision-making was limited. On election day, in the limited number of polling stations observed by the IEOM, the various stages of the election process were assessed as professional, well organized and calm, but the secrecy of the vote was often not adhered to”.
In its Statement of Preliminary Findings and Conclusions for the second round of the presidential election issued on 2 June, the IEOM concluded that the second round “was intensely contested, and while fundamental freedoms were respected in the dynamic campaign, the longstanding political polarization and societal divide deepened between the two rounds. Technical preparations were conducted professionally and efficiently, despite some regulatory shortcomings and limited transparency of the decision making of the election administration. Inadequate campaign conduct and finance regulations that enabled the involvement of public officials as well as frequent engagement of third parties in the campaign, including online, detracted from the accountability and integrity of the process. Multiple efforts were deployed to counter disinformation, foreign interference, and inauthentic online activity; however, their effectiveness was weakened by insufficient institutional co-ordination, limited and delayed public communication around the measures taken, and inconsistent responses by social platforms. The only televised debate offered little substantive exchange. The combination of media polarization and biased coverage, including by the public broadcaster, limited voters’ access to impartial information and their ability to meaningfully assess the platforms of the run-off candidates.
1 The English version of this report is the only official document. An unofficial translation is available in Polish. Republic of Poland Page: 2 Presidential Election, 18 May and 1 June 2025 ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report
Concerns about the independence of the judiciary persisted, including with respect to electoral matters. On election day, in the limited number of polling stations observed by the IEOM, the various stages of the election process were assessed as well-organized, professional and calm, but as in the first round, the secrecy of the vote was often not adhered to”.
The election unfolded against the backdrop of a deeply polarized political environment, marked by sharp divides in societal narratives, media discourse and identity politics, and impacting the effective functioning of some institutions. The discourse was further shaped by the broader regional geopolitical context, border security, and migration. In domestic politics, restrictive abortion legislation and the temporary suspension of asylum rights in response to increased irregular migration at the Belarus border drew significant attention and international criticism.
The electoral legal framework, last amended in 2023, overall forms an adequate basis for the conduct of democratic elections. However, some aspects would benefit from further revision as many prior ODIHR recommendations remain unaddressed, including those related to suffrage rights of persons with intellectual or psychosocial disabilities, defamation laws, misuse of administrative resources, transparency of campaign finance, and gender equality in the election administration. While the election-related legal framework is generally applicable to both rounds, there are no specific provisions related to the second round, including those related to the timeframes for the official second-round campaign period, detracting from the overall legal clarity.
The election administration at all levels managed the election efficiently and met all legal deadlines. Although the National Election Commission (NEC) published all its decisions online and a link to follow live broadcasts of its sessions could be obtained upon request, its sessions were not fully open to the public, limiting transparency and contrary to international standards and good practice. Most ODIHR LEOM interlocutors expressed confidence in the election administration’s technical capacity but questioned the collegiality and impartiality of the NEC’s decision-making, in particular with respect to the decisions reducing public funding for one political party. While voter education was comprehensive and inclusive, training for polling staff was not standardized, with no additional training conducted in cases of resignations or prior to the second round. A coalition of civil society organizations, in co-operation with the Ombudsperson’s office, organized a campaign to improve accessibility of the electoral process for persons with disabilities.
Citizens who are at least 18 years old by election day are eligible to vote, except those whose voting rights have been temporarily revoked by a court decision as a result of deprivation of public or electoral rights based on a conviction for certain crimes. Restrictions on the right to vote for those with an intellectual or psychosocial disability remain, contrary to OSCE commitments and international standards. Voter lists were not available for public scrutiny, but voters had adequate opportunities to verify their own records and seek redress in case of omissions and inaccuracies. All ODIHR LEOM interlocutors expressed confidence in the accuracy of the voter register and the safeguards ensuring its integrity. The total number of registered voters was 29,252,340 for the first round and 29,363,722 for the second round.
Citizens who are at least 35 years old by election day and have suffrage rights can stand for president. In an inclusive process, the NEC registered 44 electoral committees and 13 candidates, including two women. Four potential candidates were rejected as following verification, the number of valid signatures submitted dropped below the required 100,000; one rejected candidate appealed to the Supreme Court which upheld the rejection. Overall, the signature collection and verification process were marked by limited transparency, and many ODIHR LEOM interlocutors voiced concerns over its integrity, stating that there is no effective mechanism to detect and investigate fraudulent entries, as also confirmed by the election administration. Republic of Poland Page: 3 Presidential Election, 18 May and 1 June 2025 ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report
The fundamental freedoms were respected throughout the campaign, and voters had a genuine choice between distinct political alternatives. Campaign messaging in the first round largely focused on policy issues, while the run-off revived the entrenched rivalry between the two main blocs, framed as a decisive zero-sum contest over Poland’s future domestic and foreign policy. While the campaign was mostly calm, inflammatory and derogatory rhetoric targeting migrants, the LGBTI community, ethnic and religious groups, including xenophobic and anti-Ukrainian narratives, was present in some political actors’ discourse, although more muted before the run-off. In the absence of sufficient legal regulations, public officials at various levels and across the political spectrum frequently campaigned on behalf of candidates, blurring the line between official duties and campaign activities, contrary to international good practice. No efforts to counteract such practices were made. A strong social network presence formed an integral part of most contestants’ campaign strategies. Posting mostly focused on general campaigning, voter mobilization, and criticism of opponents, often echoing public debate on current events and polarizing issues.
Authorities deployed a range of mechanisms to protect the electoral process from external interference, disinformation, and cyberattacks, however, inter-institutional co-ordination appeared insufficiently streamlined, and public communication on threats and countermeasures remained limited and often generic. The delayed, inconsistent, and non-transparent handling of a case involving third-party Facebook ads with unclear origins before the first round raised concerns about the adequacy and timeliness of institutional responses, potentially diminishing public confidence in the institutions involved. The late designation of a Digital Services Co-ordinator under the European Union Digital Services Act, only five days before the first round, and the pending adoption of full national implementing legislation meant that key regulatory gaps remained, including the absence of a user redress mechanism, designated trusted flaggers, and oversight arrangements for smaller platforms, and continued to translate into insufficient co-ordination and transparency on interactions with social network platforms.
While equality between women and men is constitutionally guaranteed and women secured a record- high 29.4 per cent of the Sejm seats in the 2023 parliamentary elections, authorities and political parties have thus far made insufficient efforts to enhance women’s active participation, and women remain underrepresented in public and political life. Contrary to prior ODIHR recommendations, there are no provisions for representation of each gender at any level of the election administration, and all NEC members are men. Women’s involvement as speakers at campaign events observed by the ODIHR LEOM and in campaign leadership remained limited.
Campaign finance regulations and their implementation did not ensure equality of opportunity for contestants, effective oversight, transparency and accountability, and most prior ODIHR recommendations remain unaddressed. The law does not require financial reporting, disclosure of the total amount of received donations, of the funds transferred from political parties, or the expenditure prior to the first-round election day or between rounds. A number of third parties campaigned but these were not subject to limits and disclosure requirements, undermining transparency. Two online campaigns in favour of Mr. Trzaskowski, were referred for investigation, on suspicion of foreign funding. The NEC, mandated with campaign finance oversight, is not entitled to act upon alleged violations during the campaign. The NEC receives the audited financial reports of contestants three months after election day and publishes them in 30 days, but not in a searchable format and without the auditing reports and the identity of donors, which does not allow for public scrutiny. Some prescribed sanctions are disproportionate while others are not dissuasive.
The media coverage reflected the highly polarized environment, with most outlets monitored by the ODIHR LEOM, including public media, aligning along political and ideological camps, often engaging in negative campaigning, which limited voters’ access to comprehensive information and hampered informed choice. The transition of public media management through a process that departed from Republic of Poland Page: 4 Presidential Election, 18 May and 1 June 2025 ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report
established legal procedures failed to ensure impartiality, despite some reporting improvements. Funding suspensions and persistently low license-fee collection necessitated ad hoc government funding which, along with insufficient independence safeguards, undermined editorial freedom and financial sustainability. The media regulator KRRiT, perceived as politicized by the majority of ODIHR LEOM interlocutors, conducted limited campaign monitoring and publicly criticized only outlets unfavourable to Mr. Nawrocki, reinforcing perceptions of selective enforcement. Despite recent improvements in media freedoms, such as fewer incidents of journalist intimidation and reduced government advertising, comprehensive reforms remain essential to strengthen editorial and financial independence of public media, ensure depoliticization of KRRiT, provide for transparency of state advertising, and establish effective legal safeguards against criminal and civil defamation legislation abuse.
The law provides for expedient administrative and judicial remedies for election disputes and broad legal standing to candidates’ electoral committees. Undermining transparency and contrary to OSCE commitments and international good practice, Supreme Court hearings in election-related cases, including on the final election results, are closed to the public and do not provide the appealing party the opportunity to be heard. Also, complaints against results of the first round are considered “premature” and declared inadmissible on formal grounds, not ensuring effective legal address. The cases heard by the Supreme Court were decided within the legal timeframe and the decisions were grounded and well-reasoned. Nevertheless, concerns persisted over the independence of the Court’s Chamber for Extraordinary Control and Public Policy, tasked with validating election results leading to a reduction in public trust of the judiciary, potentially impacting on the public acceptance of any decision made by this chamber.
The Election Code provides for election observation, including by citizen observers and candidate proxies. However, citizen observers are not entitled to observe the work of the NEC and have limited rights during observation of election day, contrary to international good practice and prior ODIHR recommendations. Several civil society organizations contributed to the transparency of the process by observing various aspects of the electoral process, including election-day proceedings.
In line with the methodology for limited election observation missions, the IEOM did not undertake systematic or comprehensive observation of election-day proceedings for either round of the election. In the limited number of polling stations observed by the IEOM, the election process in both rounds was assessed as professional, well-organized and calm. Established procedures were generally adhered to, including during the count and tabulation, but the secrecy of the vote was often not ensured, which is of concern. The observed vote count and tabulation were conducted transparently.
Following several challenges and claims about errors in filling out results protocols, on 11 June, the Supreme Court authorized a recount of ballots in 13 polling stations and inspected 8 additional ones. The Supreme Court received over 54,000 challenges to the election results, of which it dismissed 53,558 without further action and found 21 to be valid, declaring that none of them, individually or collectively, could alter the election outcome or influence the final results. On 1 July, within the established deadline, amid controversies and concerns including with regards to the Chamber’s legitimacy and independence, procedural flaws, and allegations by the Prosecutor General about denied access to case files on election protests, the Chamber confirmed the validity of the election results in a process that lacked full transparency.
This report offers a number of recommendations to support efforts to bring elections in Poland closer in line with OSCE commitments and other international obligations and standards for democratic elections to which it has committed. Priority recommendations relate to conducting a comprehensive review of the election-related legislation in an inclusive manner, ensuring a clear separation between campaigning and the performance of public functions, enhancing the transparency of campaign finances Republic of Poland Page: 5 Presidential Election, 18 May and 1 June 2025 ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report
and regulating third-party campaign financing, improving the transparency of the NEC’s decision- making, amending the legal framework to guarantee the editorial and financial independence of public service media, decriminalizing defamation and libel, providing for effective dispute resolution mechanism, and strengthening efforts to enhance women’s participation in public and political life. ODIHR stands ready to assist the authorities to further improve the electoral process and to address the recommendations contained in this and previous reports.
II. INTRODUCTION AND ACKNOWLEDGMENTS
Following an invitation to observe the 18 May 2025 presidential election, in accordance with its mandate and based on the recommendations of a Needs Assessment Mission conducted from 27 to 31 January, the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) established a Limited Election Observation Mission (LEOM) on 11 April. The mission, led by Dunja Mijatović, consisted of a 13-member core team based in Warsaw and 16 long-term observers (LTOs) deployed on 19 April to 8 locations around the country. Core team members and LTOs came from 18 OSCE participating States, and 52 per cent of mission members were women. The ODIHR LEOM remained in country until 10 June to follow post-election developments.
For election days, the ODIHR LEOM was joined by delegations of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe (PACE) to form an International Election Observation Mission (IEOM). Each of the institutions involved in the IEOM has endorsed the 2005 Declaration of Principles for International Election Observation. The Acting Head of the PACE delegation for the first round of the presidential election was Liliana Tanguy, and Iulian Bulai headed the delegation for the second round. On the first- round election day, 67 observers from 30 countries were deployed across the country, including 34 observers from ODIHR and a 33-member PACE delegation. Women accounted for 55 per cent of IEOM observers in the first round. On the second-round election day, 42 observers from 24 countries were deployed, including 34 by ODIHR and an 8-member delegation from the PACE. Women made up 52 per cent of observers in the second round.
The ODIHR LEOM assessed the compliance of the election processes with OSCE commitments and other standards for democratic elections, as well as domestic legislation. This final report follows Statements of Preliminary Findings and Conclusions which were released at press conferences in Warsaw on 19 May and 2 June 2025. 2
The ODIHR LEOM wishes to thank the Polish authorities for the invitation to observe the presidential election, and the National Election Commission (NEC) and National Election Office for their assistance. The ODIHR LEOM also expresses its appreciation to other state and local institutions, candidates and their electoral committees, political parties, media and civil society organizations, representatives of the international community and other interlocutors for sharing their views and for their co-operation.
III. BACKGROUND AND POLITICAL CONTEXT
On 15 January 2025, the Speaker of the Sejm called the presidential election for 18 May. Poland is a semi-presidential republic with a directly elected president as head of state and a government led by a prime minister approved by parliament. Legislative authority lies with a bicameral parliament comprising the lower house (Sejm) and the upper house (Senat). The president has the right of legislative initiative and the power to veto bills and refer them to the Constitutional Tribunal or return them to the Sejm.
2 See previous ODIHR election reports on Poland. Republic of Poland Page: 6 Presidential Election, 18 May and 1 June 2025 ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report
The October 2023 parliamentary elections marked the end of eight years of PiS-led governance, bringing to power a coalition government headed by Prime Minister Donald Tusk. 3 The outgoing president, Andrzej Duda, affiliated with the Law and Justice party (Prawo i Sprawiedliwość, PiS), was completing his second and final term. Many ODIHR LEOM interlocutors assessed the election as particularly high-stake, noting that its outcome could significantly influence the political environment and future reform efforts, including related to institutional functioning, rule of law, and independence of the judiciary and public media.
The election unfolded in a deeply polarized environment, marked by sharp divides in societal narratives, media discourse and identity politics, which has also impacted the effective functioning of some institutions, with the government questioning the legitimacy of key judicial and media regulatory bodies due to appointments made under the previous government and a perceived lack of their independence. The election and the campaign discourse were further shaped by the broader regional geopolitical context, including the war caused by the Russian Federation’s invasion of Ukraine, border security, and migration. In domestic politics, restrictive abortion legislation and the temporary suspension of asylum rights in response to increased irregular migration at the Belarus-Polish border drew significant attention and international criticism. 4 In May 2024, based on initiated measures to restore the rule of law and the independence of the judiciary, 5 the European Commission closed the Article 7(1) proceedings against Poland, citing substantial progress in aligning with European Union (EU) standards. 6
Equality between women and men is guaranteed by the Constitution. However, women remain underrepresented in public and political life, particularly in leadership roles, including in political parties. Despite this systemic underrepresentation, in the 2023 elections, women won a record-high 135 seats in the Sejm (29.4 per cent), but only 19 seats (19 per cent) in the Senate. Women currently hold the highest proportion of ministerial posts (10 out of 27) of all past governments. 7 While there is a steady gradual upward trend in the representation of women at various levels of self-governance, on average it remains below 30 per cent and the parity aspired to by international standards. 8 This underrepresentation in both elected and appointed positions indicates that further efforts by the authorities and political parties are needed to enhance women’s active participation in political life. According to many ODIHR LEOM interlocutors, women’s full and equal participation continues to be
3 The governing coalition comprises the Civic Coalition (Koalicja Obywatelska, KO; 157 Sejm seats), Third Way (Trzecia Droga; 65), and the New Left (Lewica; 26). The Law and Justice party (Prawo i Sprawiedliwość, PiS) gained 194 seats, and the Confederation Freedom and Independence (Confederation; Konfederacja) 18 seats. 4 In a December 2024 report, the United Nations (UN) Committee on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women found that Poland’s abortion law breached several human rights, calling for liberalization. In February 2025, the Representative of the UN High Commissioner for Refugees warned that the temporary asylum rights suspension violates the 1951 Refugee Convention and European Union law. 5 In this respect, see also several recent Venice Commission opinions on draft legislative reforms regarding the Polish judicial system: Urgent Joint Opinion of the Venice Commission and the Directorate General Human Rights and Rule of Law on the draft law amending the Law on the National Council of the Judiciary of Poland; Joint Opinion of the Venice Commission and the Directorate General Human Rights and Rule of Law on the draft amendments to the Law on the Public Prosecutor’s Office; Joint Opinion of the Venice Commission and the Directorate General Human Rights and Rule of Law on European standards regulating the status of judges; Opinion on the draft constitutional amendments concerning the Constitutional Tribunal and two laws on the Constitutional Tribunal. 6 In its 2024 report, the Commission stated that “there is no longer a clear risk of a serious breach of the rule of law by Poland and [that it] withdrew its reasoned proposal of December 2017, thereby closing the Article 7(1) TEU procedure for Poland”. 7 The proposed government put forward by Prime Minister Mateusz Morawiecki (PiS) in November 2023, with 10 women among the 18 ministers, failed to receive a parliamentary vote of confidence. 8 The 2024 CEDAW Committee General Recommendation No. 40 recommends parity between women and men in decision-making systems. The Council of Europe’s recommendation on balanced participation of women and men in political and public decision making refers to representation of men and women in all decision-making bodies in political or public life not falling below 40 per cent. Republic of Poland Page: 7 Presidential Election, 18 May and 1 June 2025 ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report
constrained by entrenched perceptions of politics as male-dominated, gendered and demeaning references, and disproportionate exposure to aggressive speech and online harassment. 9
In line with international standards and OSCE commitments, authorities should take additional steps to enhance women’s participation in the electoral process and political decision-making. Political parties should identify and address barriers to women’s involvement in politics, especially in leadership roles, including by conducting gender audits and reviewing internal practices hindering women’s effective representation within party structures.
IV. ELECTORAL SYSTEM AND LEGAL FRAMEWORK
The president is directly elected in a single, country-wide constituency for a five-year term, with a limit of two terms. If no candidate receives the absolute majority of valid votes cast in the first round, a second round is held two weeks later between the two candidates who received the most votes. The winner of the second round is determined by a simple majority of the valid votes cast.
Presidential elections are primarily governed by the 1997 Constitution, the 2011 Election Code (last amended in 2025), the 1990 Law on Assemblies (amended in 2016), and the 1997 Political Parties Act (last amended in 2023). Poland is party to major international and regional instruments related to the holding of democratic elections. 10
The election-related legislation was last substantively amended in 2023, before that year’s parliamentary elections. 11 The current governing coalition has passed several bills amending the legal framework, but all of these were either vetoed or referred to the Constitutional Tribunal by the outgoing President in 2024 for review of their constitutionality, effectively blocking the government’s agenda and exacerbating the long-standing political divide. 12 The ODIHR LEOM was informed of several initiatives by the relevant authorities, civil society organizations (CSOs), and professional legal associations to amend the legislation to align it with prior ODIHR recommendations. All of these drafts remained pending before the election, with ODIHR LEOM interlocutors attributing this mainly to political divisions.13
Overall, electoral legal framework forms an adequate basis for the conduct of democratic elections. However, some provisions could benefit from further review, and many prior ODIHR recommendations remain unaddressed. These include suffrage rights of persons with intellectual or psychosocial disabilities, decriminalization of defamation, prevention of the misuse of administrative resources, transparency of campaign finance, gender equality in the election administration, and ability to
9 See Women in Local Politics: Participation of Women Candidates in 2024 Elections, Institute of Public Affairs. 10 These include the 1966 International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR), 1979 Convention for the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (CEDAW), 2003 Convention Against Corruption, and 2006 Convention on the Rights of Persons with Disabilities (CRPD). Poland is also a party to the 1950 European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (ECHR). Poland is also a member of the Council of Europe’s European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) and its Group of States against Corruption (GRECO). 11 As noted in the 2023 ODIHR opinion on the Draft Act amending the Election Code, the process lacked meaningful consultations. 12 These were related to reforming the structure and functioning of the Constitutional Tribunal, returning to the pre- 2018 selection method for the National Judiciary Council, amendments to the Election Code introducing revisions to procedures for appointing electoral officials and expanding voting by mail, and changing the method of validating election results at the Supreme Court. The Constitutional Tribunal has yet to issue decisions and there is no applicable legal timeline. 13 These draft amendments relate to delineation of constituency boundaries, introduction of alternative voting methods, rules regarding legal incapacitation and voting rights of persons with intellectual and psychosocial disabilities, and composition and competencies of the NEC. Republic of Poland Page: 8 Presidential Election, 18 May and 1 June 2025 ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report
challenge the results of the first-round results to ensure effective and timely legal remedy. Moreover, while most legal provisions and NEC guidelines are applicable to both rounds, the Election Code lacks clarity on certain aspects pertaining to holding a second round, including the applicable campaign period and campaign expenditure limitations, and the NEC did not address these gaps, considering the first- round guidelines sufficient, detracting from legal clarity.
To supplement and clarify the legal framework, the NEC\ issued binding resolutions for lower-level election administration, as well as explanatory guidelines and clarifications for broadcasters, government administration authorities, and electoral committees. 14 However, at times its overly legalistic interpretation of the law resulted in unreasonable restrictions, in particular with regards to the conduct and financing of the campaign (see Campaign Finance section).
A comprehensive legislative reform should be undertaken to implement outstanding ODIHR recommendations and further align the legal framework with OSCE commitments, international standards, and good practice. Such a revision should be done through an inclusive and transparent consultative process well in advance of the next elections, providing sufficient time for effective implementation.
V. ELECTION ADMINISTRATION
The presidential election was administered by a three-tier structure comprising the NEC and the National Election Office (NEO), 49 Constituency Election Commissions (CECs) and 49 regional NEO delegate offices, 2,602 election officers, and 31,627 Precinct Election Commissions (PECs).15
The NEC is a permanent body with an overall decision-making and supervisory role and it is composed of two judges nominated for nine years by the President of the Constitutional Tribunal and the President of the Supreme Administrative Court, respectively, and seven members nominated by political parties in proportion to their representation in the Sejm; all nine are formally appointed by the president. 16 The NEC chairperson must be one of the two judges nominated by the courts. The NEO is the executive body of the NEC, responsible for the administrative, financial and logistical organization of elections.
While most ODIHR LEOM interlocutors expressed confidence in the capacity of the election administration at all levels to manage the technical aspects of the process, they raised concerns about the collegiality and impartiality of NEC’s decision-making, in particular with respect to the recent decisions on reducing public funding for PiS, which impacted public trust in the work of the NEC. 17
All current members of the NEC are men, as is the recently appointed head of the NEO. 18 Twenty-four of the 49 Directors of the NEO Offices and some 41 per cent of CECs members are women. There are
14 Including on voter and candidate registration, the conduct and financing of election campaigns, the establishment of lower-level election commissions and electoral committees, and election day procedures. 15 These include 1,812 special PECs in medical facilities, penitentiaries, detention centres, student dormitories, and social welfare facilities, and on one ship and four platforms under the Polish flag. 16 The NEC members nominated by the Sejm cannot be more than three from a single party. They are elected from those qualified for the office of a judge or having a professional or academic legal background. The Sejm-designated members’ term is four years and expires 150 days after the next elections for the Sejm. 17 On one occasion, a split vote precluded the NEC from adopting a decision. The decision concerning the interpretation of NEC Decision 421/2024 and the subsequent letter to the Minister of Finance was discussed over six NEC sessions starting from 16 January 2025. During the NEC session of 23 April, NEC members postponed a decision on releasing the political party subsidies for 2025 on the grounds that such a decision needed to be taken by the full NEC composition. During the session of 5 May, the NEC had to vote on two separate drafts for the PiS subsidy and the Confederation subsidy in order to reach a final decision. 18 The Head of the NEO was selected in March 2025 with the participation of civil society in a procedure that involved public hearings of all candidates. NEO has seven departments, four of which are led by women. Republic of Poland Page: 9 Presidential Election, 18 May and 1 June 2025 ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report
355 women, and 176 men working at the NEO. Contrary to international standards and prior ODIHR recommendations, there are no provisions for representation of each gender at any level of the election administration, and no gender-specific data is officially aggregated. 19
To facilitate the development of targeted strategies for enhancing women’s participation, disaggregated data on gender representation in the election administration should be collected and published in a comprehensive manner.
All NEC decisions were published on the NEC website in a timely manner; however, NEC sessions were not public. The NEC Rules of Procedure allow for voting via email, and 25 of the 37 sessions held since the election was called were organized online. 20 While a link to watch live broadcasts of NEC sessions and access to the minutes of the sessions could be obtained upon request, including by CSOs,21 this practice, combined with the lack of a publicly announced agenda and the limited information available about NEC sessions, adversely impacted the transparency and accountability of the NEC’s decision-making process, contrary to international standards. 22
To ensure full transparency of its decision-making, election administration should hold public sessions, issue invites and publish the draft agendas and minutes of relevant sessions in a timely manner.
The election administration at all levels managed the election efficiently and professionally and complied with all legal deadlines. The lower level comprised a complex horizontal structure of election commissioners, the NEO delegate offices and election officers, and the municipalities. The NEC appoints 100 election commissioners to the district level upon nomination by the Ministry of Internal
19 Article 7 of CEDAW Convention recommends that States Parties shall “take all appropriate measures to eliminate discrimination against women in the political and public life […] including in the formulation of government policy and the implementation thereof and to hold public office and perform all public functions at all levels of government”. Paragraph 48d of the CEDAW General Recommendation No. 23recommends that States parties should provide “statistical data, disaggregated by sex, showing the percentage of women relative to men who enjoy those rights”. Paragraph 40.13 of the 1991 OSCE Moscow Document commits participating States to “ensure the collection and analysis of data to assess adequately, monitor and improve the situation of women”. Gender- disaggregated data on the election administration in this report is not officially available and was obtained by the ODIHR LEOM via publicly available information on the composition of the election administration, or upon request by the NEO. 20 The ODIHR LEOM reviewed records of NEC sessions from 16 January until 19 May (with two missing protocols from sessions held on 23 April and 5 May, as well as protocols No. 14 and No. 27), which showed that the NEC also voted via email in remote sessions which were not broadcast. According to the NEC, decisions to conduct voting via email were taken, with the consent of all NEC members to convene a meeting remotely, primarily for decisions that did not require discussion or had to be taken within a specified deadline. Additionally, the sessions held in person for the announcement of results for the first and second round were not publicly announced, and the ODIHR LEOM received no invitation to attend in person or link to watch the sessions live. 21 Interested parties can request a link to observe NEC sessions live, but no recordings are kept. Based on the NEC Rules of Procedures, the chairperson may invite observers to attend sessions in person, and accordingly, the ODIHR LEOM received invitation to attend two in-person NEC sessions during the deployment of the mission. The NEC informed the ODIHR LEOM that due to space constraints, candidate representatives could not observe sessions in person. During the sessions it attended, the ODIHR LEOM noted that some discussions were held internally without being broadcast, including concerning errors identified in a number of second-round results protocols. Based on the NEC Rules of Procedure, upon request of at least one NEC member, NEC sessions can be held internally. 22 Paragraph 19 General Comment on Article 34 of the ICCPR provides that “States parties should proactively put in the public domain Government information of public interest. States parties should make every effort to ensure easy, prompt, effective and practical access to such information”. Article 10(a) of the UNCAC states: “Adopting procedures or regulations allowing members of the general public to obtain, where appropriate, information on the organization, functioning and decision-making processes of its public administration and […] on decisions and legal acts that concern members of the public”. See also Paragraph 81 of the Council of Europe’s Venice Commission Code of Good Practice in Electoral Matters Explanatory Report, which recommends that “[t]he meetings of the central electoral commission should be open to everyone, including the media”. Republic of Poland Page: 10 Presidential Election, 18 May and 1 June 2025 ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report
Affairs, whereas the NEO is represented by the 49 NEO delegate offices and election officers. 23 CECs, which are temporary bodies formed anew for each election, were appointed on 31 March, and 96 of the 100 commissioners acted as their chairpersons or deputies. ODIHR LEOM long-term observers (LTOs) noted that in practice municipal officials took on the majority of duties being the most experienced in the technical conduct of the electoral process.
All registered electoral committees had the right to nominate PEC members by 18 April. All 44 electoral committees had representation on PECs, and ODIHR LEOM LTOs noted that in some cases, lower- level election authorities had to draw lots due to an excess of nominees. 24 Many ODIHR LEOM interlocutors, including within the NEC and NEO, alleged that most electoral committees without candidates were established with the sole purpose of nominating PEC members and of obtaining financial remuneration and that PEC members they nominated were often less reliable and interested in their duties. 25
The election administration conducted mandatory trainings. While the NEC provided guidelines and the NEO developed a presentation and excerpts of the law, the training format was decentralized. The trainings observed by ODIHR LEOM LTOs lacked a standardized format and differed in quality, length, and comprehensiveness, often lacking interactivity and detailed explanation of election-day procedures; in some cases, training were provided only to PEC chairpersons and deputies, potentially limiting the understanding of all procedures by other members. 26 Some 8,660 PEC members resigned before the first round, and some 8,280 before the second round, mostly due to personal reasons or after the trainings as they considered offered remuneration disproportionate to the workload. While the resignations did not affect the performance of PECs, additional training for the second-round replacements was only conducted in isolated cases. 27
To enhance professionalism of the lower-level election administration and ensure consistent implementation of election day procedures, standardized mandatory and comprehensive training could be considered for all PEC members. Consideration could be given to organizing additional training between the two rounds.
Voter education was comprehensive, with a variety of approaches and formats, including centrally produced materials such as NEC-produced TV spots. Local authorities and the lower-level election administration published election notices and provided information over the phone as well as through interviews and local media outlets. A number of CSOs conducted voter education initiatives targeting young and first-time voters; the ODIHR LEOM also noted several spots in sign language, including by
23 Election officers are appointed by the NEO Head for six years from among professionals with extensive experience and a university degree. Election officers are on duty for the time of the elections and cannot be municipality staff at the location where they are serving. The election commissioners supervise the election officers and take decisions concerning compliance with the law and the work of the PECs, while the officers are tasked with training the PECs, delivery of postal votes, and reception of election material after election day; the municipalities provide voting premises and non-sensitive election material. 24 Each PEC can have between 7 and 13 members, depending on the number of registered voters. 25 Electoral committees have the exclusive right to nominate candidates for the election. Twenty-seven out of 44 electoral committees did not nominate presidential candidates, 17 submitted signatures in support of candidates, and 13 managed to field candidates for president. 26 The ODIHR LEOM observed PEC trainings in Aleksandrów Łódzki, Białystok, Bydgoszcz, Cegłów, Chełm, Częstochowa, Gdańsk, Elbląg, Limanowa, Lublin, Olsztyn, Piła, Rzeszów, Sieradz, Sopot, Sulechów, Szczecin, Warsaw, Warsaw-Rembertów, Warta, Wrocław and Zamość. The Political Accountability Foundation, a CSO, carried out an analysis of PEC trainings across the country and pointed to the insufficient coverage of topics such as access for persons with disabilities, counting procedures and distribution of tasks, assessing the validity of ballots, and filling out the results protocol. 27 Paragraph 84 of the Venice Commission’s Code of Good Practice in Electoral Matters Explanatory Report recommends that “[m]embers of electoral commissions have to receive standardized training at all levels of the election administration. Such training should also be made available to the members of commissions appointed by political parties”. Republic of Poland Page: 11 Presidential Election, 18 May and 1 June 2025 ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report
the NEC. The NEC website contained a high-contrast version and an additional option for sign interpretation. A coalition of 150 CSOs, together with the Ombudsperson’s office, conducted a campaign “Elections accessible to all”, raising awareness and monitoring the overall accessibility for persons with various forms of disabilities of the campaign and of polling stations on election day.28 While authorities have made efforts to improve accessibility of the electoral process, obstacles to independent access to the electoral process remain.
Continuous efforts should be made in close co-operation with disabled persons’ organizations, to ensure persons with disabilities can vote autonomously, including ensuring the premises and layout of polling stations are suitable for independent access and providing electoral information in formats accessible to persons with different types of disabilities.
VI. VOTER REGISTRATION
Citizens who are at least 18 years old by election day are eligible to vote, except for those whose voting rights have been temporarily revoked by a court decision as a result of deprivation of public or electoral rights based on a conviction for certain crimes. 29 Citizens declared incapacitated by a court decision on the basis of intellectual or psychosocial disability can also be deprived of their suffrage rights, contrary to OSCE commitments and other international standards. 30
All restrictions on the electoral rights of persons with intellectual or psychosocial disabilities should be removed in line with international obligations.
Voter registration is passive, and voter lists are updated on a continuous basis including between the two rounds. Any changes to the voter lists requested before the first round also applied to the second round, unless voter requested otherwise. Introduced in 2023, in line with an ODIHR recommendation, the Central Register of Voters (CRV), which is maintained by the Ministry of Digital Affairs (MDA), replaced more than 2,400 separate municipal registers and has improved the accuracy and functionality of the voter registration system. 31 The CRV is based on the central civil registry and is linked to each voter’s 11-digit Universal Electronic System for Registration of the Population number (PESEL). The CRV assigns voters to a designated PEC based on their last voting address, which can be their permanent
28 By law, a minimum of 50 per cent of polling stations per municipality must be independently accessible for voters with physical disabilities. Some 58 per cent of the PECs were listed as accessible by the NEC. The initiative launched monitoring of the campaign as well as assessment of the accessibility of the polling stations on election day in co-operation with the Ombudsperson office. 29 Citizens’ voting rights can be temporarily revoked in cases of intentional or fiscal crimes, or if a court decides to revoke the right to vote in cases where a person was sentenced for at least one year of imprisonment and their motives deserve severe condemnation. Information about the deprivation of the right to vote is entered into the Central Register of Voters (CVR). 30 Paragraph 7.3 of the 1990 OSCE Copenhagen Document states that participating States will “guarantee universal and equal suffrage to adult citizens”. See also Articles 12 and 29 of the CRPD, as well as General Comment No. 1 to Article 12 of the CRPD, which in paragraph 48 state that “a person’s status as a person with a disability or the existence of an impairment (including a physical or sensory impairment) must never be grounds for denying legal capacity or any of the rights provided for in article 12. All practices that in purpose or effect violate article 12 must be abolished in order to ensure that full legal capacity is restored to persons with disabilities on an equal basis with others” (paragraph 9) and that “a person’s decision-making ability cannot be a justification for any exclusion of persons with disabilities from exercising […] the right to vote [and] the right to stand for election”. In response to past recommendations by the UN Committee on the Rights of Persons with Disabilities, in December 2024, the Polish government presented and launched public consultations on the draft bill on the instruments of supported decision-making that seeks to eliminate the institute of incapacitation, including related limitations on the rights to vote and to stand. The elimination of incapacitation is also one of the points of the Strategy for Persons with Disabilities for 2021–2030. 31 The CRV is updated by municipalities and contains the records of all citizens over 17 years of age, including those deprived of the right to vote. Republic of Poland Page: 12 Presidential Election, 18 May and 1 June 2025 ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report
or current residential address. There is an obligation for citizens to register at a permanent address, but non-compliance carries no sanctions in practice. Voters with no address assigned, are in practice not automatically included in the voter lists and must submit a specific request.
While voter lists are not made available for public scrutiny due to data protection legislation and related privacy concerns, voters had adequate opportunities to verify their own data and request a change of their voting location, from 44 to 3 days before the first round, and in between the two rounds up to three days before the second election day. 32 Some 918,000 voters requested to change their voting location for the first round, and additionally, some 423,000 voters did so for the second round. Voters could also request, in person, Absentee Voter Certificates (AVC) allowing them to cast a ballot at any polling station within Poland. For the first round, 333,984 voters requested AVC, and for the second, a total of 571,999 voters could vote using an AVC. Voters with disabilities could apply to be registered, upon presenting a disability certificate, at an accessible polling station within their home municipality, or to vote via proxy or by mail. 33
Out-of-country voting was organized by the Ministry of Foreign Affairs (MFA) in 511 polling stations in 92 countries, with the active involvement of diplomatic and consular staff and Polish diaspora organizations. Voters residing abroad had to actively register online, via email, or in writing, up to five days before election day. A total of 524,204 voters registered to vote abroad for the first round, and some 140 at ships and platforms; for the second round, a record number of 721,608 voters had the right to vote abroad, and 204 were registered to vote on ships and platforms. 34
The total number of registered voters was 29,252,340 for the first round and 29,363,722 for the second round. All ODIHR LEOM interlocutors expressed confidence in the accuracy of the voter registration and positively assessed the CRV.
VII. CANDIDATE REGISTRATION
Citizens who are at least 35 years of age by election day and have suffrage rights can stand for president. Candidates subject to the lustration law may be barred from standing. 35 The registration of presidential candidates is a two-step process. In this election, electoral committees formed by at least 15 voters had to register with the NEC by 24 March, upon having collected the signatures of at least 1,000 voters. In a second step, to register a candidate, electoral committees had to submit a total of 100,000 voter signatures to the NEC, by 4 April. While political parties do not have the right to register electoral committees, candidates affiliated with a political party must announce their affiliation.
In an inclusive process, the NEC registered 44 electoral committees, 17 of which submitted the required number of signatures to field candidates. 36 The NEC registered 13 of the 17 candidates, including 2 women. Four potential candidates were rejected as the number of valid signatures submitted fell below
32 Voters could check their polling station location, change their address, or request to vote at another location in person at the respective municipality or on the designated government website, or via the mObywatel application. 33 According to the NEO, 9,705 voters with disabilities applied for postal voting, and 28,388 for proxy voting for the first round, while 12,090 voters were eligible to vote by post, and 42,090 by proxy in the second round. 34 For the first round, 467,802 voters abroad and 172 on ships and platforms exercised their right to vote. In the second round, 608,215 votes were cast abroad, and 176 on ships and platforms. 35 Candidates born before 1 August 1972 must submit to the NEC, together with their consent to run for president, a declaration on whether they collaborated with or worked for the communist state security services. All candidates subject to lustration are verified by the Institute of National Remembrance. In this election, no candidate was denied registration based on the lustration process. 36 A total of 53 notifications for the formation of electoral committees were received, but 9 of those did not submit the required number of 1,000 valid signatures. Republic of Poland Page: 13 Presidential Election, 18 May and 1 June 2025 ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report
100,000 following the verification process. 37 One rejected candidate appealed to the Supreme Court, which upheld the rejection due to mismatch between voters’ address information on the signature collection sheets and the CRV. The NEC announced the final list of candidates on 23 April. 38
Overall, the signature collection and verification processes were not sufficiently transparent. The signature verification process was conducted by the NEO with the possibility for candidates and their representatives to observe the process, but citizen observers had no access to the process. The NEO verified the validity of the signatures by manually entering the PESEL number of each voter supporting a candidate and cross-checking it with the CRV via an internally developed software. Detailed data about errors or mismatches of signatures were available only in the NEC decisions denying registration of candidates. The NEO, however, informed the ODIHR LEOM that concerns exist about errors or data of deceased voters on the signature collection sheets of some 80 per cent of candidates, including those who managed to collect the required 100,000 valid signatures. Many ODIHR LEOM interlocutors voiced concerns over the integrity of the verification process and opined that there is currently no effective mechanism to properly investigate fraudulent entries. 39
The law does not require electoral committees to provide information about the persons collecting the signatures, and it is often impossible to determine who has collected such signatures. Some ODIHR LEOM interlocutors stated that to supply signatures, some contestants used commercially available databases of citizens, which included data of deceased voters. 40 Amendments to the Election Code proposing electronic collection of signatures, which would also allow voters to verify whether they have signed in support of any candidate, are under discussion.
Consideration could be given to exploring measures to improve the process of support signature collection and verification to enhance its integrity, transparency and accuracy, including via electronic submission of candidacy nomination and signature collection.
VIII. CAMPAIGN
A. LEGAL AND REGULATORY FRAMEWORK
The fundamental freedoms of association, assembly and expression are constitutionally guaranteed. The Election Code enshrines equal campaign opportunities for contestants, including access to campaign
37 The NEO verifies whether the signature collection sheets meet legal requirements, until the required number of valid signatures is reached. Errors identified included mismatches between voters’ address information on the signature collection sheets and the CRV, incorrect PESEL numbers, signatures of persons without voting rights, or missing date of signing. In the cases of the four rejected candidates, according to the respective NEC decisions, 2,881 entries of deceased persons were submitted in support of candidate David Jackiewicz; 5,805 in support of Wiesław Lewicki; 4,994 in support of Romuald Starosielec; and 4,093 in support of Paweł Tanajno. 38 The candidates were Arthur Bartoszewicz (independent), Magdalena Biejat (independent; endorsed by the New Left), Grzegorz Braun (endorsed by the Confederation of the Polish Crown), Szymon Hołownia, (endorsed by Poland 2050 and the Third Way), Marek Jakubiak (endorsed by the Federation for the Republic), Maciej Maciak (independent; endorsed by the Prosperity and Peace Movement), Sławomir Mentzen, (endorsed by the Confederation Freedom and Independence), Karol Nawrocki (independent; endorsed by PiS), Joanna Senyszyn (independent), Krzysztof Stanowski (independent), Rafał Trzaskowski, (endorsed by the Civic Coalition (Platforma Obywatelska, PO), Marek Woch (endorsed by Non-partisan Local Government Officials – Poland Unites Us), and Adrian Zandberg (endorsed by Together). 39 The election administration publishes reports on the implementation of the Election Code after each election. The 2020, 2021, and 2024 reports list key issues in improving signature collection and verification, including voters unaware who they are supporting, lists being prepared in advance, entries being ineligible, and lists being falsified and containing entries of deceased people. 40 The NEC had referred one of the rejected candidates to the Prosecutor’s Office, on grounds that their list of support signatures included records of deceased voters. The NEO informed the ODIHR LEOM that they intended to send additional cases to the Prosecutor’s Office. Republic of Poland Page: 14 Presidential Election, 18 May and 1 June 2025 ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report
spaces and public media. By law, the campaign begins with the official calling of the election, and electoral committees can start campaigning once registered by the NEC. 41 Campaigning before the calling of the election is not regulated, and early campaign-like activities were widespread, prompting concerns of some ODIHR LEOM interlocutors regarding financial attribution and transparency. 42 The NEC has criticized such practices in the past as circumventing the law. 43
Political parties are prohibited by law to campaign and provide in-kind support to candidates, including use of facilities. 44 While this regulation seeks to maintain the legally mandated distinction of electoral committees from parties, these restrictions seem unreasonable. 45
The legal framework does not sufficiently regulate the involvement of public officials in the campaign, beyond requiring impartiality and separation from official duties, as also underscored in several NEC clarifications and the line between official duties and campaign activities was often blurred in practice. 46 Public officials at various levels and across the political spectrum endorsed and supported candidates through street campaigning, media appearances, and social media. 47 This support frequently overlapped with extensive party involvement, including grassroot mobilization, events, and social network promotion, despite the limitations outlined in NEC clarifications. 48 The lack of efforts by political actors to clearly separate campaigning from other official activities is contrary to previous ODIHR
41 The campaign silence period starting 24 hours before each election day is also applicable to the publication of opinion and exit polls and the online domain. 42 According to ODIHR LEOM interlocutors, campaign-like activities by Mr. Mentzen, including a convention and presentation of campaign materials, were noted as early as August 2024. Other candidates, including Mr. Hołownia, Mr. Nawrocki, and Mr. Trzaskowski, followed with public announcements of their candidacy, regional appearances, and early promotional activities between late November and December 2024. 43 See the most recent NEC clarification on this issue from 17 April 2023. 44 NEC clarifications of 29 May 2023, 16 January 2025, and 18 February 2025 state that parties may not repost campaign materials of candidates on social media and electoral committees may not use the premises and equipment of political parties. 45 Paragraph 182 of the ODIHR and Venice Commission Joint Guidelines on Political Party Regulation states: “During elections, political parties often provide support, funding and campaign resources for their candidates. Legislation regulating party activities must allow for the free exercise of such support as long as it does not disturb a minimum “level playing field” among candidates and among parties”. Paragraph 49 states: “Any restrictions on free association must have their basis in law in the state constitution or parliamentary act, rather than subordinate regulations…. Such restrictions must be clear, easy to understand and uniformly applicable to ensure that all individuals and parties are able to understand the consequences of breaching them”. 46 The NEC clarification of 31 March 2025 calls for such distinction to be ensured by all “public persons, performing public functions or, through their professional, economic, social, cultural, or other activities, significantly influencing the functioning of society”. 47 On 19 May, President Duda reiterated an earlier endorsement, stating: “It is no secret that I supported Karol Nawrocki. I still support Karol Nawrocki”, while Prime Minister Tusk renewed his backing of Mr. Trzaskowski, urging voters to choose between “paralysis and chaos” or “justice and common good”. Before the first round, at least 11 of the 27 ministers affiliated with governing coalition parties endorsed and campaigned for their respective candidates. Before the second round, almost all ministers, 24 of 27, expressed support for Mr. Trzaskowski, including on social networks. At the local level, among others, mayors of Białystok, Gniezno, Katowice, Kielce, Lublin, Rybnik, Sopot, and Sosnowiec endorsed Mr. Trzaskowski at events or through social media. On the other hand, the mayors of Jastrzębie Zdrój, Myślenice, Siedlce, and Stalowa Wola, the Marshals of Małopolskie and Świętokrzyskie Voivodships, as well as the chairperson of the Podkarpackie Regional Assembly campaigned for Mr. Nawrocki. 48 The NEC’s 18 February 2025 clarification stressed that political parties cannot provide in-kind support to candidates, including through information in social media, beyond permitted contributions to electoral committees. Among others, Confederation, New Left, PiS, PO, and Together promoted their endorsed candidates on their social media pages, including PO-paid campaign-related ads on Meta and Google against Mr. Mentzen. PiS’s support for Mr. Nawrocki included campaign appearances by party chairperson Jarosław Kaczyński, mobilization appeals to party structures, and promotion of campaign events. Representatives of the governing coalition parties held joint press conferences in Białystok, Bydgoszcz, Lublin, and Rzeszów appealing for votes for Mr. Trzaskowski. Republic of Poland Page: 15 Presidential Election, 18 May and 1 June 2025 ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report
recommendations, legal requirements, NEC clarifications, and international good practice, and was further compounded by insufficient enforcement during the campaign. 49
To ensure a clear separation between campaigning and public functions, the law should be amended to define the scope of permissible activities by public officials during campaigns. Public officials should uphold the principles of neutrality and avoid conflating official duties with campaign activities, in line with international good practice and existing NEC clarifications.
Campaigning on social networks is not explicitly regulated; however, several legal provisions and NEC clarifications on campaign duration, transparency and accountability for paid advertisement, in-kind support, and restricted speech also apply online.
Although several public consultations were held, the national legislation to effectively implement the Digital Services Act (DSA) remains to be adopted. The government designated the head of the Office of Electronic Communications (UKE) as the Digital Services Co-ordinator (DSC) only five days before the first round, over a year past the February 2024 deadline. 50 The European Commission had earlier initiated infringement procedures and, on 7 May, referred Poland to the EU Court of Justice as the last Member State to have not designated its DSC. 51 With implementing legislation pending adoption, UKE currently holds only a technical mandate. 52 The delay in introducing the regulatory framework left key gaps, including the absence of a user redress mechanism, designated trusted flaggers, and oversight arrangements for smaller platforms. The lack of a fully empowered DSC continued to translate into insufficient co-ordination and public communication, including no public reports and aggregated data by different institutions on interactions with Very Large Online Platforms (VLOPs).
To ensure effective implementation of the rules, the Digital Services Co-ordinator should be vested with a comprehensive mandate to co-ordinate institutional efforts, ensure coherence in responses to digital risks and threats, and enhance transparency around the measures taken, including in an electoral context.
B. CAMPAIGN ENVIRONMENT
The fundamental freedoms of association, peaceful assembly and expression were respected during the campaign, and freedom to campaign was ensured. Voters had a genuine choice between distinct political alternatives. Contestants prioritized regional travels, meetings with voters, press conferences and social media presence for voter outreach. During the campaign, the ODIHR LEOM directly observed a total of 63 campaign events across 17 municipalities, which proceeded largely unobstructed and attracted diverse audiences. ODIHR LEOM LTOs and interlocutors reported frequent destruction and defacing of campaign banners, describing the scale as unprecedented (see Election Dispute Resolution).
The first-round campaign was largely issue-based. National security, economic welfare, healthcare, and affordable housing emerged as key programmatic priorities, alongside divisive topics such as migration, support to Ukraine, reproductive rights, and liberal versus traditional values. The second-round campaign saw a return to the dominant dynamic focused on the rivalry between the Civic Platform (Platforma Obywatelska, PO) and PiS, with sharper, more confrontational narratives reflecting deep
49 The NEC’s 4 March 2024 clarification stipulated that cases of blurred lines between campaigning and public functions may be subject to post-electoral review and could lead to а rejection of a financial report of the respective committee or criminal responsibility. Paragraph 4.2 of the ODIHR and Venice Commission 2016 Joint Guidelines on Preventing and Responding to the Misuse of Administrative Resources during Electoral Processes requires the law to “provide for a clear separation between the exercise of politically sensitive public positions, in particular senior management positions, and candidacy”. 50 See the 14 May Resolution No. 67 of the Council of Ministers. 51 See the 16 December 2024 and 7 May 2025 European Commission press releases. 52 See UKE’s 15 May 2025 communication and the 23 May 2025 amendments to its rules of procedure. Republic of Poland Page: 16 Presidential Election, 18 May and 1 June 2025 ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report
political and ideological polarization. The run-off was framed as a decisive zero-sum contest over Poland’s future direction in terms of both domestic and foreign policy.
Some political actors used inflammatory and derogatory messaging targeting migrants, LGBTI persons, ethnic and religious groups, including xenophobic and anti-Ukrainian narratives, prompting condemnation from some candidates and public figures. 53 Some ODIHR LEOM interlocutors expressed concerns over the impact of such rhetoric on public discourse and attitudes toward vulnerable groups. Several cases were initiated for public insult and incitement to hatred. 54 Amendments passed by the Sejm expanding protections against hate speech to cover sexual orientation, gender, age, and disability, including based on past ODIHR recommendations, were forwarded on 18 April by President Duda to the Constitutional Tribunal for review. 55 On 8 July, as the Tribunal commenced its review of the issue, then-President Duda introduced amendments to his original request, specifically concerning provisions related to persons with disabilities and sexual orientation. This led the Tribunal to defer its review.
To enhance safeguards against public insult and incitement to hatred, the grounds for protection in the Criminal Code should be expanded to cover amongst others disabilities and sexual orientation. Political actors should refrain from using discriminatory language and continue to publicly and resolutely denounce its use in campaign discourse.
The campaign programmes of only six candidates addressed issues related to equality and inclusion while reflecting divergent ideological views, especially on women’s and LGBTI rights. Although women demonstrated clear political interest and engagement, their roles as speakers at ODIHR LEOM- observed campaign events (34 per cent) and in campaign leadership remained limited. Young people made up 37 per cent of attendees at campaign events observed, with some contestants actively targeting them, especially ahead of the run-off. No targeted outreach strategies for national minority voters were noted. Insufficient efforts were made by the contestants to ensure campaign event and material accessibility for persons with disabilities.56
To enable meaningful participation, contestants should ensure that campaign events, programmes, information, and materials are accessible to persons with various disabilities, including through appropriate formats and communication methods.
53 One of Mr. Nawrocki’s campaign spots used images of a Muslim prayer and of migrants at a bus stop to depict them as “dangerous”, claiming “Poland is already flooded by immigrants from Africa and the Near East […] We need to stop this”. At a 4 May event of Mr. Mentzen in Gdańsk, Confederation politicians made multiple anti- LGBTI comments, referring to “that pathology that Brussels teaches you”, and describing immigrants as “criminals by default”, the reason why “children and women are scared to walk on the streets safely”. On 4 May in Ostrołęka, Mr. Braun referred to LGBTI people as “perverts,” while during the 28 April Super Express newspaper’s debate he made antisemitic and anti-Ukrainian comments. 54 The Criminal Code prohibits public insult and incitement to hatred based on national, ethnic, racial, or religious grounds. The ODIHR LEOM was informed that as of 1 June, nine ‘hate speech’ cases had been initiated by the Prosecutor’s Office. 55 In its 2023 report, the European Commission against Racism and Intolerance welcomed existing legal protections against hate speech but recommended adding sexual orientation, gender identity, and sex characteristics as protected grounds. Similar appeals were made by the UN Independent Expert on protection against violence and discrimination based on sexual orientation and gender identity (29 November 2024) and by 37 civil society organizations (18 December 2024). See also Sections 2.3.5. and 2.3.6 of the 2022 ODIHR Hate Crime Laws: A Practical Guide, 2nd Edition, and the 2015 ODIHR Opinion on the Draft Amendments to Certain Provisions of the Criminal Code of Poland which amongst others recommend to include disabilities and sexual orientation among frequently protected characteristics. 56 Sign interpretation was noted only at ODIHR LEOM-observed events of Mr. Hołownia and those hosted by civil society. Only a few campaign materials were adjusted for persons with disabilities, including subtitled campaign spots. Paragraph 43 of the UN CRPD Committee's General Comment Nr. 2 on Article 9 states that “it is also important that political meetings and materials used and produced by political parties or individual candidates participating in public elections are accessible”. Republic of Poland Page: 17 Presidential Election, 18 May and 1 June 2025 ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report
C. ONLINE CAMPAIGN ENVIRONMENT
A strong social network presence was central to most contestants’ outreach strategies. 57 In addition to specially designed social media content, many of the candidates’ in-person appearances were framed for online streaming and promotion. On accounts monitored by the ODIHR LEOM, posts mostly focused on general campaigning, voter mobilization, and criticism of opponents, often echoing public debate on current events and polarizing issues. 58 Google Trends and Wykop analysis revealed high audience interest in election-related information.
ODIHR LEOM social network monitoring ahead of the first round showed that emotionally charged, assertive, and clearly positioned content on divisive issues generated the highest engagement, with Mr. Mentzen and Ms. Biejat leading with TikTok engagements. The run-off campaign saw a surge in engagement with Mr. Nawrocki’s and Mr. Trzaskowski’s accounts on TikTok and X, reflecting an intensified outreach, significant growth in follower bases, and increased public interest. Organic posting was supported by paid ad campaigns, with Mr. Trzaskowski leading in user reach and Mr. Nawrocki in number of ads bought and spending. 59
Authorities deployed a range of measures to protect the electoral process from external interference, disinformation, and cyberattacks, including training and awareness-raising efforts. 60 While this reflected a proactive and multi-pronged approach, inter-institutional co-ordination appeared insufficiently streamlined, and public communication on threats and countermeasures remained limited and often generic. 61 Furthermore, CSOs noted that while co-operation with state institutions existed, it remained limited in scope and substance. 62 As the election neared, both the authorities and national experts warned of increased cyber and disinformation threats, highlighting in particular the tactic of amplifying polarizing content to deepen societal divisions and erode trust. 63 Authorities noted that state- deployed protection measures were effective, as timely detection and mitigation helped prevent a
57 According to Statistics Poland, 87.6 per cent of the population used internet regularly in 2024. The Reuters Institute reported that in 2024 only 48 per cent of social network users relied on them as a source of news. Facebook is the most popular platform, followed by TikTok, Instagram, and X, with YouTube leading among video-sharing services. 58 Between 21 April and 30 May, the ODIHR LEOM monitored 40 accounts of candidates, parties, public figures and institutions on Facebook, TikTok, and X, with a focus on the two most relevant and engaging posts per account per day. Engagements (likes on TikTok and X, total reactions on Facebook) were counted per platform, prioritizing the one with the highest follower count. Wykop, a Polish news aggregation website, and Google Trends were used for contextual analysis of audience interest and trending topics. 59 See Batory Foundation report covering the campaign period up to 25 May. 60 These included the MFA’s “Resilience Council”, the “Election Umbrella” programme by the MDA and the Science and Academic Computer Network (NASK), as well as operations of the Ministry of Internal Affairs’ Internal Security Agency. On 29 April, an Inter-institutional Team for Countering Foreign Interference and Manipulation in the Information Environment (FIMI) was established as an advisory body to the Council of Ministers and information sharing mechanism on FIMI. In addition, a Rapid Response System under the EU Code of Practice on Disinformation was used during this election, facilitating a swift exchange of information between signatory CSOs and online platforms to flag content or trends that may threaten electoral integrity for prioritized handling. 61 See 6 May Alliance4Europe Poland: Country Election Risk Assessment, FIMI Response Team Report. 62 In 2024, the government adopted the Digital Transformation of Education Policy, with the aim to integrate media literacy in the education system. On 13 March, the Minister of Digital Affairs announced plans to allocate funds to education on digital competences, including media literacy. However, a cohesive national media literacy strategy is lacking, leading to inconsistent implementation, with many initiatives currently driven by civil society. ODIHR LEOM interlocutors emphasized that increased state support and better co-ordinated efforts could contribute to enhancing public awareness and resilience to manipulative tactics and disinformation in the digital sphere. 63 Reported attacks and threats included: a January announcement by the Minister of Digital Affairs of Russian-linked disinformation attempts; an April Alliance4Europe report describing the “Doppelganger operation” on X; and April and May confirmations by MDA and NASK of cyberattacks targeting PO, Mr. Trzaskowski’s campaign, and coalition parties’ websites, attributed to Russian and Belarusian actors. On 16 April, the Minister of Digital Affairs stated that Poland had become the most-targeted EU country for cyberattacks. See also the 28 April “Resilience Council” Together Against Disinformation report. Republic of Poland Page: 18 Presidential Election, 18 May and 1 June 2025 ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report
broader impact. However, the handling of a case involving third-party Facebook ads of unclear origin before the first round raised concerns due to delayed and inconsistent public messaging and lack of transparency (see also Campaign Finance). 64 These challenges highlighted areas where a more comprehensive national digital and cybersecurity framework could strengthen co-ordination, strategy, and transparency of institutional responses to digital threats. 65
To ensure an effective and cohesive response to disinformation, foreign interference, and cyber threats, authorities could adopt a comprehensive strategic framework for protecting the digital environment. The strategy could outline clear institutional responsibilities, establish co-ordination mechanisms, enshrine transparency guarantees, and foster co-operation with civil society.
Despite the late DSC appointment, national institutions and civil society maintained functional co- operation with social media platforms to counter inauthentic behavior, disinformation, and illegal content, and for fact-checking. However, the effectiveness of platform responses varied significantly. Among social media platforms monitored by the ODIHR LEOM, based on NASK data and interlocutor assessments, while the highest number of cases flagged throughout the campaign were related to content on Facebook, X stood out as the platform with the weakest national stakeholder engagement and the lowest rate of action. 66 CSOs provided examples of delayed or ineffective action by social media platforms, which left a significant share of flagged content unaddressed, in some cases raising concerns about compliance with DSA obligations.67 In addition, the lack of algorithmic transparency remained a concern, including reports that TikTok’s recommender system disproportionately promoted content associated with the political right. 68
IX. CAMPAIGN FINANCE
Party and campaign finance is regulated by the Election Code and the Political Parties Act, supplemented by NEC clarifications. Despite some positive amendments in 2023, most prior ODIHR recommendations remain unaddressed. 69 The campaign finance legal framework and its implementation did not ensure equality of opportunity for contestants, effective oversight, transparency and accountability of campaign finances.
64 See the 14 May announcement by NASK. The origins and funding behind the ads remained under investigation throughout the campaign. See related reporting by Wirtualna Polska, OKO.press, Demagog, and Gazeta Prawna. 65 See, for instance, INFO OPS Poland Foundation's Foreign Information Manipulation and Interference Threats and Answers. 66 According to data provided to the ODIHR LEOM by NASK and analyzed by the mission, between 1 January and 2 June 2025, NASK processed 6,316 cases of content deemed contrary to social network policies and national legislation. Of these, 3,955 were considered warranted and reported to platforms, with the largest share (47.5 per cent) concerning Facebook. Notably, 68 per cent of all reported cases were related to the first-round (16–19 May) and second-round election weekends (30 May–2 June). During these peak periods, TikTok demonstrated the highest responsiveness, resolving or moderating 81.6 per cent and removing 30.9 per cent of flagged content related to the first- and second-round weekends, respectively. At the same time, X had the lowest response rate, leaving 96 per cent and 95 per cent of flagged items related to the first- and second-round election weekend, respectively, unaddressed. Additionally, after the first round, NASK informed the ODIHR LEOM it had reported 14,890 accounts, mostly on X, linked to inauthentic co-ordinated behaviour, scams, and impersonation. 67 Expert community reports (29 May and 30 May) showed that Facebook, YouTube and X failed to take timely or adequate action on flagged content spread by accounts linked with the earlier-identified “Doppelganger operation” and sanctioned Belarusian state media. The Association Never Again shared examples of content flagged to platforms, including a 27 April Facebook post framing a job offer for foreign workers as a threat linked to Muslim migrants, on which no action had been taken. 68 See 29 May Global Witness analysis on TikTok recommender system during this election. 69 See also the 2025 ODIHR Opinion on the Act on Political Parties. Republic of Poland Page: 19 Presidential Election, 18 May and 1 June 2025 ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report
A. INCOME AND EXPENDITURE
There is no direct state funding for presidential election campaigns. Electoral committees are responsible for the campaign finances of their nominated candidates. They are obliged to open bank accounts as soon as they are registered, if they plan to receive funding and incur campaign expenditures.
Parties and electoral committees could receive monetary and to a limited extent in-kind donations from Polish citizens with permanent residency in Poland. 70 Donations from legal entities, foreign and anonymous sources are prohibited. 71 Limits on donations were applicable also to in-kind donations made to parties but not to electoral committees, while there was no methodology for the evaluation of in-kind donations. 72 While committees may obtain bank loans, they are unlikely to do so since their financial representatives and members would be personally accountable for repayment. An amendment to the Election Code in 2023 clarified that the expenditure limit (PLN 24.6 million in this election) includes both rounds, which disadvantages the frontrunners since they need to maintain a budget for a possible second-round campaign.
To provide for equal financial conditions for candidates, the law should prescribe an expenditure ceiling for the first round and a proportional increase for the second round.
Although not formally established by political parties, electoral committees could receive unlimited funds from parties, including from state funds allocated to parties, giving a significant advantage to candidates supported by these parties. 73
To ensure equality of opportunity, a more balanced state and private funding in the campaign should be considered, including by limiting the amount of state funding which can be transferred by parties to campaigns.
B. DISCLOSURE AND OVERSIGHT
From their registration, electoral committees were required to disclose donations exceeding PLN 4,660 on their websites. 74 The law does not require interim financial reporting prior to the first round or between rounds, nor disclosure of the funds transferred from political parties, the total amount of donations below the threshold, and expenditure. This undermines transparency and reduces voters’ ability to make an informed choice, including by knowing which political party funds each candidate.75
70 Permissible forms of in-kind support include the dissemination of campaign materials, office work, use of vehicles, devices and other objects, and access to premises for display of campaign materials. 71 Donations in cash not exceeding the minimum wage are allowed. In total, a donor may donate up to PLN 70,000 (approximately EUR 16,512; PLN 1 equals EUR 0.23) in cash to each party annually, providing no single donation exceeds the minimum wage. 72 Candidates may donate to any electoral committee up to PLN 210,000. Individuals can donate up to PLN 70,000 annually to each of the following: an electoral committee, a party’s election fund, and a party’s regular account. 73 Parties and coalitions which obtained at least 3 and 6 per cent, respectively, of the votes cast in parliamentary elections receive public funding proportional to the votes obtained. Following the 2023 elections, PLN 84 million per year were allocated to nine parties. 74 Mr. Trzaskowski disclosed donations totalling PLN 7,462,134, Mr. Nawrocki PLN 5,190,242, Mr. Braun PLN 1,036,634, Mr. Mentzen PLN 960,345, Mr. Hołownia PLN 206,240, Mr. Bartoszewicz PLN 93,662, Mr. Zandberg PLN 85,000, Ms. Senyszyn PLN 65,000, Ms. Biejat PLN 45,000, and Mr. Maciak PLN 10,000. Candidates Jakubiak, Stanowski and Woch did not disclose any donations. 75 According to Paragraph 261 of the 2020 ODIHR and Venice Commission Guidelines on Political Party Regulation, “It is good practice to require […] reports providing oversight bodies and the public with preliminary information on campaign incomes and expenses of parties and candidates several days before election day”. Paragraph 263 stipulates that “Transparency in reporting requires the timely publication of parties’ financial reports; the reports need to remain public for an appropriate amount of time, to allow for proper public scrutiny. The fulfilment of this requirement means that reports need to contain enough details to be useful and understandable for the general public and can be facilitated through digitalization of the process”. Republic of Poland Page: 20 Presidential Election, 18 May and 1 June 2025 ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report
Representatives of the two second-round contenders informed the ODIHR LEOM that they raised a significant amount of donations below the disclosure threshold. The law prescribes short deadlines for disclosure but no monitoring for compliance with these deadlines. Disclosure of donations on scattered, temporary websites with limited visibility and in a non-searchable format did not allow for public scrutiny.
To enhance transparency of campaign finance, electoral committees should be required to provide detailed income and expenditure reports, including the funds received from parties, the total amount of donations below the disclosure threshold, as well as their expenditures before and in between election days. To enable public scrutiny, disclosure should be made in an easily accessible, user-friendly and searchable manner, while the NEC should be obliged to monitor compliance with the disclosure obligations.
At odds with international standards and prior ODIHR recommendations, the law does not regulate third-party campaigning, which in the NEC’s interpretation of the law is prohibited but not sanctioned.76 The NEC requested electoral committees to notify the police about individuals using their symbols to campaign without their consent and to report as in-kind donations individuals’ campaigning involving any costs, lest the committees would face sanctions. 77 Several third parties, including CSOs engaging in voter mobilization and a citizen election observation organization, conducted campaigns incurring significant expenditures, including online, in favour of Mr. Trzaskowski. 78 These third parties were not required by law to disclose their sources of income and expenditure, undermining transparency, and accountability of campaign finances. 79
Between 16 April and 14 May, two new Facebook profiles paid a total of approximately PLN 500,000 for 136 video ads on Facebook in favour of Mr. Trzaskowski and against Mr. Nawrocki and Mr.
76 Article 6 of the Council of Europe Committee of Ministers’ Recommendation Rec(2003)4 on common rules against corruption in the funding of political parties and electoral campaigns states that “rules concerning donations to political parties, with the exception of those concerning tax deductibility referred to in Article 4, should also apply, as appropriate, to all entities which are related, directly or indirectly, to a political party or are otherwise under the control of a political party”. Paragraph 256 of the ODIHR and Venice Commission Joint Guidelines on Political Party Regulation states that “third-party activities should not be unconditionally prohibited”. In Bowman v. The United Kingdom, the European Court of Human Rights (ECtHR) ruled that a very low third-party spending limit set by law was a disproportionate measure, violating the right to freedom of expression. See also the 2020 ODIHR Note on Third Party Regulations in the OSCE region. 77 See NEC clarifications of 28 August 2023, 4 March 2024, 20 April 2024, 17 March 2025, and 31 March 2025. The NEC requested parties and electoral committees to refrain from posting their campaign materials on their websites, to prevent individuals from printing and posting them with their own funds. 78 For instance, Akcja Demokracja paid for 600 digital billboards and published three online ads, including on Meta and Google which while not explicitly naming the candidate included messages that aligned with his campaign platform; the Committee for Defence of Democracy advertised that they rented a train and organized bus transportation to transfer individuals from Katowice to Warsaw for Mr. Trzaskowski’s rally on 25 May; the company “Fat Frogs Media” produced and paid PLN 151,250 for running 14 Google ads in favour of Mr. Trzaskowski while the electoral committee of Mr. Trzaskowski paid PLN 882,750 for Google ads. The Spontaneous Civic Platform printed and paid for billboards and banners portraying Mr. Trzaskowski positively and Mr. Nawrocki negatively. Paragraph 221 of the ODIHR and Venice Commission Joint Guidelines on Political Party Regulations states that any limits on third party donations and spending “should only apply in cases where third parties and their actions are intended to benefit specific political parties, either in general or during campaigns. This should not prevent NGOs and other interest groups from debating issues of public interest during the campaigns”. 79 Paragraph 220 of the ODIHR and Venice Commission Joint Guidelines on Political Party Regulations states that “Third party funding can be used to circumvent financial regulations, which often include contribution and spending limits, as well as disclosure requirements. Setting a ceiling for donations to parties is not likely to be effective if, at the same time, other groups such as interest or support groups, trade unions and associations can spend unlimited amounts of money to support or oppose a particular political party or candidate. In order to avoid the creation of loopholes through which unlimited funding can be channeled and financial transactions can be veiled, laws should set proportionate and reasonable limits to the amount that third parties can spend on promoting candidates or parties, ideally by applying existing ceilings for donations to political parties to these actors, as well”. Republic of Poland Page: 21 Presidential Election, 18 May and 1 June 2025 ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report
Mentzen, outspending the candidates themselves. 80 NASK identified these Facebook ads and referred the matter to the Agency for Internal Security (ABW) for investigation, on suspicion of foreign funding, but only a month after the ads started running. 81 On 26 May, PiS filed two complaints to the NEC and the Prosecutor’s Office, alleging that these Facebook ads constitute illicit foreign funding of Mr. Trzaskowski’s campaign. Meta informed the ODIHR LEOM that it did not block these accounts and these ads as they did not breach its community standards or national legislation. 82 On 20 and 21 May, parliament held extensive discussions on the Facebook ads, debating the effectiveness of the campaign finance legislation and oversight pertaining to third-party campaigning and online political advertising. Another Facebook account ran liberal-themed campaign ads, widely perceived as promoting Mr. Trzaskowski, in value of PLN 1 million, paid by a foreign-funded civil society organization. 83 On 19 May, ads against Mr. Trzaskowski were posted on Facebook; these had limited cost and reach as the accounts and the ads were blocked within a few hours. 84
To enhance transparency and accountability of campaign finance, third party campaigning should be regulated. Campaign materials and online advertisements without the legally required attributes to an electoral committee should be eliminated promptly.
Electoral committees are required to submit financial reports within three months from election day. The reports must be audited, unless a committee notifies the NEC that it had no income and expenditure, but the Election Code does not prescribe criteria for auditing and a transparent procedure for the selection of auditors by the NEC. The NEC publishes the reports within a 30-day deadline but not in a searchable format and without the auditing reports and the identity of donors, which does not allow for public scrutiny. The NEC has six months to review the reports and impose sanctions in case of irregularities.
To allow for public scrutiny and enhance transparency, the NEC should publish the financial reports in an easily accessible, user-friendly and searchable format.
The NEC, mandated with campaign finance oversight, may only review the financial reports after elections. In its interpretation of the law, the NEC is not entitled to act upon possible violations during the campaign, while the financial representatives of electoral committees are mandated to ensure compliance of an electoral committee with the regulations. While lack of oversight during the campaign undermines the effectiveness of regulations, the NEC opined that enforcing compliance before election day could be perceived as selective and politically motivated.
The sanctions prescribed by law are often not proportionate to the irregularities, at odds with international standards. 85 By law, some irregularities, including minor ones, are sanctioned twice, with
80 Based on the Facebook Ad Library, between 16 April and 14 May, Wiesz Jak Nie Jest (You Know How It Is Not) paid PLN 321,484 for 104 ads, and Stół Dorosłych (Adults’ Table) paid PLN 165,958 for 32 ads, while Mr. Nawrocki’s electoral committee paid PLN 288,896 and Mr. Trzaskowski’s committee PLN 227,027. 81 On 15 May, NASK published on its website that “it has identified political advertisements on the Facebook platform in Poland, which may be financed from abroad”. A campaign management company, the Estratos Digital GmbH, sent a letter to Wirtualna Polska stating, inter alia, that its main investor is the US-based Higher Ground Labs, and that the ads were paid by an NGO client in Poland. 82 See the Meta Community Standards on ads about social issues, elections or politics. 83 Based on the Meta Ad Library, the Facebook account ‘Choose the Future’ (Wybierzmy Przyszłość) paid PLN 220,000 from 18 until 24 May and PLN 1 million from 25 April until 30 May. 84 According to Meta ad Library, the Facebook accounts Wiadomości Polskie, as well as four accounts with the same name: Fakty Dnia, Fakty Dnia, Fakty Dnia, Fakty Dnia, and the ads ran by them were disabled because they did not comply with the Meta Advertising Standards and/or the ads ran without the required disclaimers. 85 Article 16 of the Council of Europe Committee of Ministers’ Recommendation Rec(2003)4 on common rules against corruption in the funding of political parties and electoral campaigns stipulates that “States should require the infringement of rules concerning the funding of political parties and electoral campaigns to be subject to effective, proportionate and dissuasive sanctions”. Republic of Poland Page: 22 Presidential Election, 18 May and 1 June 2025 ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report
loss or reduction of state funding for four years and with forfeiture of campaign reimbursement. 86 Some other sanctions are not dissuasive. 87 Due to the legal distinction between political parties and electoral committees, parties cannot be sanctioned for breaches by the candidates they support, while the financial representatives of electoral committees may be sanctioned with fines and imprisonment. Third parties cannot be sanctioned for campaigning, including for use of illicit foreign financing, while the beneficiary electoral committee may be fined only in case third parties campaigned with their consent.
In 2024, PiS was sanctioned with a 40 per cent reduction of its state funding, which the party alleged impacted on the financial capacity of its endorsed candidate. 88 The NEC’s stated aim was to sanction alleged misuse of administrative resources during the 2023 parliamentary elections. However, this decision raised widespread concerns about compliance with the law and was perceived by several ODIHR LEOM interlocutors as politically motivated. 89 They noted that for the first time, a party was sanctioned for the involvement of public institutions in the campaign, and that state funding was reduced before the Supreme Court ruled on the case, at odds with administrative law.
In May 2025, the Confederation Freedom and Independence was sanctioned with loss of campaign reimbursement for submitting its campaign finance report for the 2024 European Parliament (EP) elections a day past the deadline, however, refrained from additionally sanctioning the Confederation with loss of annual state funding, as prescribed by law. 90 While the NEC refrained from imposing a disproportionate sanction for a minor violation, this decision was not in line with its previous decisions, including the decision sanctioning PiS.91 The April 2025 instalment of state funding for all qualifying parties was belatedly disbursed on 9 May, impacting on the financial capacities of their supported candidates. 92
The law should prescribe a graduate system of proportionate, effective and dissuasive sanctions for campaign finance irregularities and a mechanism for effective and timely enforcement.
X. MEDIA
A. MEDIA ENVIRONMENT
The media landscape remains highly polarized, with many major outlets aligning with specific political and ideological camps. Many ODIHR LEOM interlocutors observed improvements following the December 2023 government transition, including fewer verbal attacks and incidents of intimidation or
86 For instance, for submitting a financial report a day after the deadline and for campaign irregularities. 87 Electoral committees may not be sanctioned for failing to meet their legal obligation to notify the NEC about the website on which they will disclose donations, while they may receive a fine of up to PLN 30,000 for failing to publish their registers of contracts and donations, or one or more donations. The NEC stated that it does not monitor and will not apply sanctions for such irregularities. 88 State funding for PiS was reduced from PLN 26 million to PLN 15.4 million per year, and reimbursement of its 2023 campaign expenditures from PLN 38.7 million to PLN 27 million. PiS received the full reimbursement of PLN 4.5 million for the 2024 European Parliament elections. For the 2020 presidential election campaign, the electoral committees reported a total income of PLN 63.8 million, of which 83.4 per cent derived from parties. 89 The Supreme Court granted an appeal by PiS, entitling it to full funding. The NEC and the Minister of Finance did not comply with the court decision, citing concerns about the legality of its appointment. Prime Minister Tusk wrote on his official X account: “There is no money and there will be no money. In my opinion, this is what follows from the NEC resolution”. 90 The Confederation filed an appeal with the Supreme Court, which was pending after the second round. On 10 May 2025, the NEC requested deregistration of the party New Hope on grounds of late submission of its annual report. Both Confederation and New Hope supported candidate Sławomir Mentzen. 91 PiS was sanctioned both with reduction of the annual state funding for four years and reimbursement of its campaign expenditure, while the Confederation was sanctioned only with the latter. 92 The NEC informed the ODIHR LEOM it delayed requesting disbursement by the Minister of Finance of the funds for the nine qualifying parties due to its prolonged deliberations about the Confederation matter. Republic of Poland Page: 23 Presidential Election, 18 May and 1 June 2025 ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report
harassment against journalists, 93 and a sharp reduction in government advertising. 94 However, structural reforms remain necessary to strengthen editorial and financial independence of public media, ensure depoliticization of the National Broadcasting Council, provide for transparency of state advertising, and establish effective legal safeguards against criminal and civil defamation abuse.
While television remains the main source of information, its leading role is being steadily challenged by the rapid growth of online news platforms. 95 The television market is dominated by public broadcaster Telewizja Polska (TVP), followed by private TVN and Polsat. Most print and online regional media are municipality-owned. 96 In 2020, the state-controlled oil holding PKN Orlen acquired the major regional media group Polska Press. 97 Despite pledging to divest Polska Press in the summer of 2024, PKN Orlen has yet to complete this sale. The high level of concentration across broadcast, print and digital markets, especially regionally, continues to challenge media independence and diversity. 98
The management of public TVP, Polskie Radio and the Polish Press Agency was replaced in December 2023, 99 through a process that departed from established procedures. 100 The public media’s reliance on state budget allocations, due to chronically low license fee compliance, was exacerbated by President Duda’s December 2023 veto of a PLN 3 billion budgetary compensation for uncollected fees. 101Consequently, the government placed the public media into liquidation to allow for direct ad hoc funding. Concurrently, the National Broadcasting Council (KRRiT) suspended the license fee transfers to public media, which resumed in November 2024. Overall, the insufficient safeguards against political interference in editorial and managerial appointments and the lack of sustainable funding mechanisms continue to undermine the independence of public media. 102
93 While government officials and the main ruling party largely refrained from verbally attacking the media during the campaign, some media outlets critical of Mr. Nawrocki and PiS, including TVP and TVN, were threatened at rallies by supporters of the PiS-backed candidate. 94 The 2024 European Commission Rule of Law Report noted that “in 2021–2022 some media were confirmed to have had privileged access to state advertising”. 95 According to the Eurobarometer Media & News Survey 2023, television remains to be the most used (70 per cent) medium for news, followed by online news platforms (61 per cent) and radio (49 per cent). 96 According to the Citizens Network Watchdog Polska Report, at least 1,160 regional newspapers and bulletins were published or supported by municipalities in 2023. 97 Polska Press publishes 20 out of Poland’s 24 regional daily newspapers, over 160 weekly publications, and some 600 websites. The Association of Local Newspapers estimates an additional 150–170 regional independent newspapers. The approval of the acquisition of Polska Press by the President of the Office of Competition and Consumer Protection (UOKiK) was challenged by the Ombudsperson due to concern over media concentration. In July 2022, the Warsaw District Court ruled that that UOKiK lacked competence to assess concentration from a media pluralism perspective, highlighting the absence of effective oversight. 98 See the 2024 Media Pluralism Monitor by the Centre for Media Pluralism and Media Freedom. 99 This prompted some 80 journalists, primarily those previously accused of systematic political bias, to leave TVP for niche news broadcasters TV Republika and wPolsce24, significantly boosting their viewership. 100 Although the Constitution designates the media regulator, the National Broadcasting Council (KRRiT), as the authority to appoint and replace public media boards, the 2016 amendments to the Broadcasting Law, ruled unconstitutional by the Constitutional Tribunal, transferred that authority to the National Media Council (NMC). In December 2023, following a Sejm resolution urging the restoration of “constitutional order and impartiality of public media” due to alleged political control by the previous government, the Minister of Culture dismissed the management of the three public media entities. His action bypassed the NMC by relying on commercial law mechanisms rather than media-specific legislation, an approach ruled unconstitutional by the Constitutional Tribunal on 18 January 2024. The government refrained from publishing the Tribunal’s decision in the Official Gazette, preventing it from becoming legally binding, citing the Tribunal’s disputed composition. 101 Public media are nominally funded through a license fee collected by the Polish Post. However, only 4.1 per cent of households paid in 2022. In 2021–23, TVP received PLN 295–330 million per year from the license fee, while the majority of its funding (PLN 2.04–2.66 billion annually) came from the state budget. 102 Paragraph 5 of Section III.5 of the Council of Europe Committee of Ministers’ Recommendation CM/Rec(96)10 recommends that “payment of the contribution or license fee should be made in a way which guarantees the continuity of the activities of the public service broadcasting organization and which allows it to engage in long- term planning”. Republic of Poland Page: 24 Presidential Election, 18 May and 1 June 2025 ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report
The legal framework should be amended to guarantee the editorial and financial independence of public service media, including sustainable funding mechanisms not subject to annual political discretion, and transparent, merit-based procedures for appointing and dismissing management and supervisory bodies.
B. LEGAL AND REGULATORY FRAMEWORK
The Constitution guarantees freedom of expression, right to information and prohibits censorship. However, ODIHR LEOM interlocutors noted ongoing obstacles to access to information, as government institutions often provided superficial responses to requests, enabled by weak enforcement and rare penalties for non-compliance. 103 While most ODIHR LEOM interlocutors reported no issues accessing public events, TV Republika reported several cases where its journalists were prevented from covering campaign events of Mr. Trzaskowski’s and public events of Prime Minister Tusk, prompting the Ombudsperson’s intervention. 104
Despite constitutional guarantees, defamation and public insult remain criminal offences, with heightened penalties for cases involving public officials, the president, state symbols and blasphemy.105 In 2024, the government withdrew 37 defamation lawsuits initiated by its predecessors. Ministry of Justice data indicate a decline in convictions for defamation-related offences. 106 However, several ODIHR LEOM interlocutors noted persistent issues at the regional level, including increased use of civil defamation laws for strategic litigation against journalists (SLAPPs), highlighting the need for full decriminalization and implementation of the EU anti-SLAPP directive. Amendments to the Civil and Criminal Codes, proposed by the Civil and Criminal Law Codification Commissions under the Ministry of Justice, were criticized by CSOs as insufficient to safeguard against such lawsuits, due to symbolic early-dismissal safeguards and preserved ability of public institution to sue for reputational harm, thus perpetuating a chilling effect on press freedom and public debate. 107
In order to effectively guarantee freedom of expression, defamation and libel should be fully decriminalized by completely removing the relevant provisions from the Criminal Code and ensuring that civil law provides effective safeguards against abusive litigation, including early dismissal procedures and cost recovery provisions for defendants facing frivolous lawsuits, in line with the EU anti-SLAPP directive.
The media regulator KRRiT is mandated to safeguard freedom of speech and public interest. It comprises five members appointed for six years: two by the President, two by the Sejm, and one by the Senate. ODIHR LEOM interlocutors assessed that this appointment process led to the politicization of KRRiT, which manifested itself in a selective and non-transparent system of imposing fines and license
103 The Watchdog Polska 2024 transparency report found that, while 87 per cent of their 1,410 information requests received responses, many institutions misclassified data, or wrongly claimed information was not public. 104 Responding to requests from the Ombudsperson, the Director of the Government Information Center attributed the exclusion of TV Republika to disruptive behaviour by the station's journalists at previous events. 105 Paragraph 47 of General Comment No. 34 on Article 19 of the ICCPR calls on States Parties to ”consider the decriminalization of defamation”. 106 The data provided to the ODIHR LEOM show 91 convictions for defamation via mass media (Article 212.2 of the Criminal Code) in 2024, down from 109 in 2023; 76 for insult via mass media (Art. 216.2), down from 102; 4 for insulting the president (Art. 132.2), down from 9; and 21 for blasphemy (Art. 196), down from 45. 107 Article 19 Europe, the Helsinki Foundation for Human Rights, and Watchdog Polska welcomed the anti-SLAPP draft amendments prepared by the Commissions but expressed concerns that “the key mechanism of early dismissal, in its current form, may remain merely symbolic and ineffective; moreover, the draft does not repeal the standing of public authorities or legal entities exercising public power to launch lawsuits for the protection of their ‘reputations”, and called for complete decriminalization of defamation . Republic of Poland Page: 25 Presidential Election, 18 May and 1 June 2025 ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report
allocations that favoured several conservative media outlets. 108 A report of the Supreme Audit Office (SAO) published on 22 May established systemic violations in KRRiT’s complaint review, penalty enforcement, license allocation, and withholding of payments to public media. 109 Following an investigation of the Parliamentary Commission on Constitutional Accountability into the KRRiT chairperson on similar allegations, the Sejm on 25 July decided to refer the case to the State Tribunal on similar grounds, temporarily suspending him from his duties. On 28 July, the four remaining members of KRRiT elected a new chairperson. 110
To ensure the institutional independence of the media regulator, the appointment process should be revised to prevent dominance by any single political force, with staggered terms and transparent selection criteria. KRRiT should ensure transparency in the imposition of sanctions and allocation of licenses.
Since 18 March, KRRiT monitored one daily news and one weekly current-affairs programme on four television channels, publishing ten weekly narrative reports, followed by a final report published on 30 June. 111 These found that coverage on TVP1, TVN, and Polsat was favourable to Mr. Trzaskowski and critical of Mr. Nawrocki, while TV Republika displayed a reversed bias. On 19 May, the KRRiT chairperson publicly criticized only the negative coverage of Mr. Nawrocki on TVP, TVN, and Polsat, urging them to uphold impartiality and balance. 112
Following the adoption of the European Media Freedom Act (EMFA), the Ministry of Culture launched extensive public consultations on amendments to media legislation aimed at addressing longstanding concerns: financial and editorial independence of public media, depoliticization of KRRiT, transparency of state advertising, and restrictions on local government-owned media. 113 Despite the inclusiveness of the consultation process, the draft legislation was not published before EMFA’s enforcement deadline on 8 August 2025.
C. ODIHR LEOM MEDIA MONITORING ACCESS DETAILED INFORMATION
ODIHR LEOM media monitoring revealed entrenched polarization in the coverage ahead of both rounds of the election, which undermined the plurality of views and exacerbated societal division,
108 The 2024 European Commission Rule of Law Report raised concerns regarding the regulatory impartiality of KRRiT. For example, TOK FM and TVN Style each waited for 11 months and Stopklatka TV for 14 months for license renewals. In June 2024, two conservative televisions, TV Republika and wPolsce24, received digital broadcasting licenses in 1.5 months; however, the decision was overturned by the Warsaw Administrative Court on 9 April 2025. 109 The SAO audit, commissioned by the Sejm on 26 July 2024 and released on 22 May 2025, resulted in formal notifications to the Prosecutor’s Office about alleged offences conducted by the KRRiT chairperson and three KRRiT members. 110 In May 2024, 185 Sejm members initiated a parliamentary investigation into the KRRiT chairperson for financial obstruction of public media, discrimination in licensing and sanctioning, and neglect of statutory obligations. The June 2025 report of the Parliamentary Commission on Constitutional Accountability established ten constitutional violations of the law committed by the chairperson of KRRiT, concluding that he should be brought before the State Tribunal, which was approved by the Sejm on 25 July 2025. The KRRiT chairperson and three members denounced the proceedings as a “politically motivated attack on a constitutional body”. 111 KRRiT has attributed the limited monitoring sample to reduced funding in 2025. The December 2024 amendments to the 2025 budget halved the funding of KRRiT, from PLN 101.4 million to PLN 46.2 million. 112 The KRRiT chairperson also warned that non-compliance could result in fines of up to 10 per cent of annual revenue or suspension of a license. Article 30.2 of the EU Audiovisual Media Service Directive requires Member States to “ensure that national regulatory authorities or bodies exercise their powers impartially and transparently”. In this respect, the KRRiT emphasized to the ODIHR LEOM that public television has a special obligation to maintain impartiality and objectivity in its coverage. 113 Over 120 stakeholders, including the Association of Polish Journalists, the Helsinki Foundation for Human Rights, and the European Federation of Journalists, participated in the consultations. Republic of Poland Page: 26 Presidential Election, 18 May and 1 June 2025 ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report
limiting voters’ access to comprehensive information needed for making a fully informed choice. 114 Public TVP1 and TVP-Info abandoned their public service mandate by providing Mr. Nawrocki with 33 and 35 per cent of overall news about candidates in the first round, and 53 per cent in the second round, with coverage being largely negative. 115 Private outlets TVN and Onet similarly allocated the most coverage to Mr. Nawrocki, 37 and 34 per cent, respectively, in the first round, and 59 and 57 per cent in the second round, with a predominantly negative tone. This negative focus was centered on reports of Mr. Nawrocki’s controversial acquisition of an apartment, alleged abuse of office, purported connections to organized crime, and involvement in violent altercations and prostitution.116
Public service broadcasters should ensure that all political parties and candidates are presented in an impartial and objective manner. The legal framework should explicitly prohibit the use of public media resources for the preferential treatment of any party or candidate and provide for effective oversight.
In contrast, on TVP1, TVP-Info, TVN, and Onet Mr. Trzaskowski received between 18 and 20 per cent of coverage ahead of the first round and between 41 and 47 per cent ahead of the second round, mainly positive or neutral in tone. Interia and Polsat maintained a largely neutral editorial stance ahead of both rounds, although Mr. Nawrocki faced more frequent criticism compared to his main opponent. Other candidates ahead of the first round, such as Mr. Hołownia, Ms. Biejat, Mr. Zandberg, and Mr. Mentzen, received limited, mainly neutral coverage of between 4 and 11 per cent across outlets, while Mr. Braun, similarly marginal in share, was predominantly covered negatively. TV Republika stood out for its pronounced bias, dedicating most coverage to Mr. Trzaskowski (42 per cent in the first round and 66 per cent in the second round), almost entirely negative in tone, while Mr. Nawrocki received 34 per cent of predominantly positive coverage in both rounds. Negative reporting on Mr. Trzaskowski frequently focused on alleged misuse of his mayoral office and his support for LGBTI rights. 117
TVP provided candidates with free airtime for political advertisement in both rounds, as required by the Election Code even though it was scheduled outside primetime, which limited audience reach. All candidates except Mr. Jakubiak made extensive use of it. As required by law, TVP organized one debate before each round. They did so in co-operation with private TVN and Polsat, drawing criticism from the KRRiT chairperson. 118 The first debate on 12 May featured all candidates, and despite at times heated and confrontational discussions, it was used as a platform for presenting views and electoral platforms. Private media also organized debates, but only one of them featured all candidates. The debates ahead of the second round on TVP featured limited editorial moderation, reflecting the wishes of candidates, which resulted in interaction dominated by mutual accusations and criticism of political affiliations. 119
On 11 April, Mr. Trzaskowski's campaign organized a debate-style discussion, facilitated and broadcast by TVP, TVN and Polsat, initially inviting only Mr. Nawrocki but extending invitations to all candidates
114 Between 23 April and 16 May, the ODIHR LEOM monitored the primetime broadcasts (18:00–23:00 hrs.) of TVP1, TVN and Polsat, two-hour slots of news channels TV Republika (19:00–21:00 hrs.) an TVP-Info (21:00–23:00 hrs.), as well as the political and election-related sections of onet.pl and interia.pl. 115 Council of Europe Committee of Ministers’ Recommendation CM/Rec(2007) 15 calls on member states to “adopt measures whereby the media which are owned by public authorities, when covering election campaigns, should do so in a fair, balanced and impartial manner, without discriminating against or supporting a specific political party or candidate”. 116 On 27 May, a representative of Mr. Nawrocki announced that the latter had filed civil and criminal lawsuits over reporting by Onet, whose investigations alleged connections with organized crime and prostitution. 117 Furthermore, between 20 and 24 May TV Republika supplemented the overwhelming majority of their programming with the message “Smugglers’ Mafia Surrounding Tusk Government” and images of Prime Minister Tusk and Mr. Trzaskowski. 118 On 30 April, the KRRiT chairperson condemned TVP’s co-operation with private broadcasters as a “media cartel collusion” that violated “citizens’ right to equal access to information and the right of journalists to report”. 119 TV Republika, when retransmitting the debate, added headers labelling TVP as “propaganda” and targeted their senior management. Republic of Poland Page: 27 Presidential Election, 18 May and 1 June 2025 ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report
upon his refusal; ultimately, eight candidates participated. The involvement of public television in facilitating a campaign-organized event, combined with ambiguity over its legal status and funding source and exclusion of other broadcasters, raised concerns among stakeholders, including the KRRiT chairperson, who referred the case to the NEC. 120
XI. ELECTION DISPUTE RESOLUTION
The law provides for expedient administrative and judicial remedies for election disputes and broad legal standing to candidates’ electoral committees. Decisions of election commissions may be appealed to higher-level commissions. Decisions related to voter registration can be challenged to the respective municipal authorities, whereas rejection of the registration of electoral committees and of candidates by the NEC can be appealed to the Supreme Court; the deadline for adjudication of such appeals is two days, and all decisions are published online. Contrary to international good practice, challenges to NEC guidelines and clarifications can be made to the Supreme Court within seven days of their publication only by the legal representative of an electoral committee. 121 The rejection of campaign finance reports by the NEC is appealable to the Supreme Court, which has 60 days to decide.
To provide for an effective legal remedy, the legal framework should be amended to allow for voters and other affected parties to challenge National Election Commission guidelines and clarifications.
Any registered voter, chairperson of an election commission, or representative of an electoral committee can file a challenge against the election of the president with the Supreme Court. Challenges are heard by three-judge panels of the Chamber for Extraordinary Control and Public Policy, within 14 days of the announcement of results. As a general rule, all election-related complaints and challenges are examined in a closed session in which only the judges are present, excluding the presence of the parties to the case. A challenge may be referred for examination in a public session, at the discretion of the court, where the parties, public and media may attend. The criteria for holding a public session are not spelled out. 122 This practice does not provide the appealing party with the opportunity to be heard and undermines transparency, in violation of OSCE commitments and international good practice, which are particularly relevant when an appeal to the Supreme Court is the only available legal remedy. 123
The review of election-related complaints and challenges to results by the Supreme Court should be conducted in open sessions where the parties to the case are given the opportunity to be heard.
The courts operated efficiently throughout the election period and handled the limited number of complaints received within the legal timelines. The Supreme Court heard two challenges on candidate
120 The NEC clarification of 31 March 2025 prohibits candidates from organizing joint events to avoid mutual support and financial obfuscation. On 14 April, the KRRiT chairperson requested the NEC’s opinion on TVP’s involvement in the 11 April event. The NEC had not reviewed the case at the time of drafting this report. 121 Guideline II.3.3.f of the Venice Commission’s Code of Good Practice in Electoral Matters provides that “all candidates and all voters registered in the constituency concerned must be entitled to appeal. A reasonable quorum may be imposed for appeals by voters on the results of elections”. 122 The ODIHR LEOM requested to be allowed to attend sessions of the court on results challenges. The court responded that sessions are not open but that they would inform the mission if a public session was held. 123 Paragraph 12 of the 1990 OSCE Copenhagen Document provides that “proceedings may only be held in camera in the circumstances prescribed by law and consistent with obligations under international law and international commitments”. Paragraph 100 of the Explanatory Report of the Venice Commission’s Code of Good Practice in Electoral Matters states: “The appeal procedure should be of a judicial nature, in the sense that the right of the appellants to proceedings in which both parties are heard should be safeguarded”. In paragraph 30 of the Urgent Report on the Cancellation of Election Results by Constitutional Courts, the Venice Commission stated in relation to procedural rights in electoral disputes that “The hearing must be public, as the transparency of electoral dispute procedures is very important to ensure trust in the electoral process”. Republic of Poland Page: 28 Presidential Election, 18 May and 1 June 2025 ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report
registration, one concerning the denial by the NEC to register an electoral committee, and another against a decision not to register a candidate; the NEC decisions were upheld in both cases. 124
The Supreme Court also heard complaints against the NEC guidelines regarding election-day procedures. 125 The cases were decided within the legal timeframe and the decisions were grounded and well-reasoned. One provision, which allowed domestic observers to present a digital scan of their authorization certificate to observe on election day, was overturned based on the possibility that the certificates could be duplicated and lead to unauthorized persons taking part in the election process. 126 Another provision, allowing people waiting in line when polling stations close at 21:00 hrs. to vote, was upheld on the grounds that citizens cannot be deprived of their right to vote based on the inability of the election administration to process all voters before the time of closing.
The NEC submits a report on the election results to the Supreme Court no later than 14 days after the election. Based on the NEC’s report, as well as the panels’ opinions on any complaints, the Chamber rules on the validity of the election results, within 30 days of their publication. Despite prior ODIHR recommendations, the Election Code lacks provisions as to the ability to challenge the results of the first-round results in case of irregularities or offences affecting the outcome. The Supreme Court has determined that complaints against the first-round results can only be filed after the announcement of the final election results. Complaints against results of the first round are considered premature and declared inadmissible on formal grounds, undermining the right to an effective and timely legal remedy contrary to OSCE commitments. 127
The Election Code should be reviewed to provide for an effective remedy regarding complaints challenging the election results after the first round.
Concerns were raised by many ODIHR LEOM interlocutors and during the campaign about the legitimacy of the Supreme Court Chamber of Extraordinary Control and Public Affairs due to controversy over the appointment of judges and the establishment of the chamber in 2018. 128 This led to many ODIHR LEOM interlocutors questioning the independence of this chamber, especially after the European Court of Human Rights (ECtHR) and the European Court of Justice (ECJ) found that the
124 Both challenges involved the number and validity of support signatures. 125 The complaints were filed by the electoral committees of candidates Biejat, Jakubiak and Nawrocki. 126 Candidate proxies and citizen observers do not need individual accreditation, but they need to provide a letter by their nominating organization in a NEC-approved format. 127 Paragraph 5.10 of the 1990 OSCE Copenhagen Document states that everyone shall have an effective means of redress against administrative decisions, so as to guarantee respect for fundamental rights and ensure legal integrity. Article 2.3(a) of the ICCPR states that “any person whose rights or freedoms as herein recognized are violated shall have an effective remedy…”. 128 Legal expert opinion is also divided on the applicability of the European Convention of Human Rights to the resolution of electoral disputes concerning presidential elections. See the ECtHR’s Anchugov and Gladkov v. Russia , Nos. 11157/04 and 15162/05, §§ 55–56, 4 July 2013, "However, as regards the election of the Russian President, the Court reiterates that the obligations imposed on the Contracting States by Article 3 of Protocol No. 1 do not apply to the election of a Head of State (see Baškauskaitė v. Lithuania, No. 41090/98, Commission decision of 21 October 1998; Guliyev v. Azerbaijan (dec.), No. 35584/02, 27 May 2004; Boškoski v. the former Yugoslav Republic of Macedonia (dec.), No. 11676/04, 2 September 2004; Niedźwiedź v. Poland (dec.), No. 1345/06, 11 March 2008; and Krivobokov v. Ukraine (dec.), No. 38707/04, 19 February 2013). See also decision by the ECtHR of 19 November 2020 in the case of Bunikowski v. Poland where the ECtHR found inadmissible a challenge to the results of the 2020 Polish presidential election relying on the above referenced case and other case law based on Protocol 1, Article 3 and Article 6, as the alleged violation of the right is outside the range of rights and freedoms guaranteed by the convention and the protocols. Although the ECtHR has never found that the Convention applies to presidential election, it has left open the possibility that rights under the Convention, including the right to a fair trial by an independent and impartial tribunal established by law, could be applied to judicial remedies in electoral matters. On this issue, in Paragraph 45 of its Report on Election Dispute Resolution, the Venice Commission stated that “Regardless of which body decides on the validity of election results, the law must guarantee procedural safeguards, such as impartiality (…)”. Republic of Poland Page: 29 Presidential Election, 18 May and 1 June 2025 ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report
chamber does not meet the criteria of a tribunal established by law. 129 However, opinion was split on whether the ECJ decision applies to the application of Polish domestic law, like the Election Code, or only to interpretations of EU law. 130 The controversy has contributed to a reduction in public trust in the judiciary.
Many ODIHR LEOM interlocutors expressed general concern over the independence of the judiciary, noting that this perception may undermine public confidence in its decisions, including the validation of election results. Some ODIHR LEOM interlocutors expressed concern that the controversy surrounding the appointment of the members of the Supreme Court Chamber validating the results could precipitate a legal challenge to any ruling they make.
The ODIHR LEOM was informed of eight cases filed with the Warsaw District Court concerning election campaign material disseminated in the media or through posters and leaflets, which contained false information. 131 In one case, the district court dismissed a complaint filed by Mr. Mentzen’s electoral committee against Mr. Hołownia’s electoral committee, finding that the contested remarks were political opinions, not verifiable facts. In another case, the same court partially upheld Mr. Hołownia’s claim against Mr. Mentzen and ordered him to publicly correct false statements about inviting illegal immigrants to the Polish Parliament, though it denied the request for a monetary penalty. 132 The Supreme Administrative Court, which hears challenges to the delineation of electoral precincts and districts, did not receive any complaints.
The NEO informed the ODIHR LEOM that the NEC received hundreds of correspondences during the election period, which are not formal complaints as defined in the Election Code. These are various types of questions, doubts, comments, reservations and numerous other allegations regarding the course of voting which in fact did not constitute a violation of any procedure, but which in the NEO’s view resulted from voters’ lack of familiarity with the law and differing views on certain applicable regulations. The correspondences are sorted by NEO staff according to topic and referred to the relevant bodies to respond to the issue raised by the voter. 133
In addition, 25 complaints about the actions of PECs were forwarded to the respective CECs who have jurisdiction over this matter. Eight complaints about PECs removing a member were received; the NEC found no grounds to question the PECs’ actions. Eight complaints about polling stations not being accessible received after the first round were forwarded to the respective NEO office for possible changes before the second round.
129 See Dolińska-Ficek and Ozimek v. Poland, ECtHR, Applications Nos. 49868/19 and 57511/19, Judgment of 8 November 2021, where the ECtHR held that the Chamber of Extraordinary Control and Public Affairs does not constitute a “tribunal established by law” due to systemic irregularities in the judicial appointment process. See also Case C-718/21, L.G. v. Krajowa Rada Sądownictwa, in which the European Court of Justice (ECJ) held that “the panel of judges of the Chamber of Extraordinary Control and Public Affairs does not constitute a ‘court or tribunal’ within the meaning of Article 267 TFEU”. Article 267 of the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU) allows national courts to refer questions on the interpretation or validity of EU law to the ECJ. This procedure, known as a preliminary ruling, ensures uniform interpretation of EU law. 130 See Case C-718/21, L.G. v. Krajowa Rada Sądownictwa. 131 The competent district court must consider such complaints within 24 hours. The decision of the district court may be appealed to the appellate court within 24 hours, which must review the appeal within 24 hours. The decision of the appellate court is final and subject to immediate enforcement. 132 The remaining six cases were dismissed without a formal opinion. 133 Topics of these correspondences included inter alia the design of issued AVCs; the use by some PEC members of an unauthorized application to check the serial numbers of AVCs; using the mObywatel application to confirm the identity of voters during voting; dismissal from CEC membership due to improper performance of duties; the design of the ballot paper (upper right corner cut off for use with Braille templates). Republic of Poland Page: 30 Presidential Election, 18 May and 1 June 2025 ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report
The General Prosecutor’s Office reported receiving 108 election-related complaints as of 1 June. 134 According to the police, 660 reports of potential election-related criminal conduct were made during the two periods of electoral silence (17–18 May and 31 May - 1 June), all of which remain under investigation. In total, during the election period, the police received notifications about 1,989 incidents. 135
As of 5 June, the Office of the Human Rights Commissioner (Ombudsperson) had received 54 applications related to the election, concerning violations of the principle of equal opportunities in the campaign, logistical and organizational aspects of conducting the election (e.g. problems changing the polling place, failure to be included in the correct voter list), and accessibility of polling places for voters with disabilities. 136
XII. ELECTION OBSERVATION
The Election Code provides for citizen and international observation of the electoral process. Associations and foundations registered in Poland which according to their founding documents are active in the fields of democracy, civil rights, and civil society development have the right to observe the work of CECs and PECs, but not of the NEC, contrary to previous ODIHR recommendations. Moreover, citizen observers cannot be present during the process of verification of support signatures of presidential candidates at the national level; unlike partisan observers, they are also not entitled to enter comments on PEC minutes or protocols, to follow the transportation and handover of results protocols to the higher-level commissions, or be present during tabulation. Such restrictions to the work of non-partisan citizen observers negatively impact transparency of the process and are contrary to international good practice. 137
Contributing to the transparency of various aspects of the electoral process, several CSOs monitored the social media campaign, PEC training and election day proceedings. 138 On the other hand, before the
134 The largest number of cases concerned damage to electoral materials (25 cases); violation of electoral procedures (e.g., destruction/removal of ballots; 11 cases); unauthorized removal of a ballot paper from a polling station (9 cases); hate speech (9 cases); public promotion of totalitarian ideology (e.g. Nazi symbols; 9 cases); abuse of office (9 cases); forgery of documents (6 cases); and public insult (6 cases). 135 The most common offences were related to the destruction or defacing of electoral banners/posters, 1,542 during the entire election period. During both periods of electoral silence, 271 cases of campaigning were registered,163 during the first period and 108 during the second period. Other most common offences included: disturbing the peace (24 during the first period, 29 during the second period) and destruction of electoral documents (18 during the first period, 25 during the second period). 136 The Ombudsperson, upon receiving an application, has four courses of action. He can (A) respond that he finds no violation of civil liberties; (B) take on a case and intervene with relevant authorities; (C) refer a case to an appropriate authority; (D) indicate to the applicant the appropriate means of action to which she or he is entitled (and leave it at that). The Ombudsperson is obligated to answer each application, even if it is only to say that he will not take on a case. 137 Section II.3.2.a of the Venice Commission’s Code of Good Practice in Electoral Matters recommends that “[b]oth national and international observers should be given the widest possible opportunity to participate in an election observation exercise”. Paragraph 93 of the Venice Commission’s 2024 Report on Election Observers as Human Rights Defenders states: “Election observers have the right to participate in meetings of the election administration. Observers should have the possibility to follow the meetings of EMBs at all levels to assess the independence of these institutions and their activities”. 138 The Political Accountability Foundation conducted an assessment of PEC trainings (see Election Administration). The rest included, among others, the Institute for Public Affairs, the CEC Digital Democracy Watch, and the Batory Foundation. Republic of Poland Page: 31 Presidential Election, 18 May and 1 June 2025 ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report
second round, one citizen observer organization, the Committee for the Defence of Democracy (KOD), endorsed Mr. Trzaskowski, putting in question its role as non-partisan and impartial observers. 139
To increase transparency, the rights of citizen observers should be enhanced to allow for meaningful observation at all levels of the election administration and at all stages of the electoral process, including during signature verification and tabulation. In line with international good practice, citizen observers should remain impartial during the electoral process.
International observers were accredited by the NEC, following consultation with the MFA, and had access to all stages of the electoral process at all levels. The NEC accredited five organizations with a total of 144 international observers. Six organizations were denied accreditation. 140 The accreditation decisions and the grounds for denial were not officially published, detracting from the transparency of the election administration’s decision-making.
Electoral committees which fielded presidential candidates could nominate one representative to each commission, including PECs. 141 On the first-round election day, 42,275 candidate proxies were present at PEC level; for the second round, some 26,783 proxies represented the two run-off candidates.
On election day, citizen observers and candidate proxies were provided with the opportunity to record video footage of the voting and counting process, and upload the footage from their devices using an application specifically designed by the MDA or hand it to the election authorities, with the obligation to delete it from their personal devices. 142
XIII. ELECTION DAYS
The IEOM observed opening, voting, counting and tabulation in a limited number of polling stations across the country; however, in line with the methodology for limited election observation missions, the IEOM did not undertake systematic or comprehensive observation of election-day proceedings for either round of the election.
IEOM observers assessed the work of the election administration positively during opening. In the limited number of polling stations observed during the two rounds, opening was calm and orderly, and all polling stations opened on time, and procedures were generally followed.
139 KOD published on Facebook on 22 May and then on their official webpage on 23 May a statement in support of Mr. Trzaskowski. The Declaration of Global Principles for Nonpartisan Election Observation and Monitoring by Citizen Organizations states that “Non-partisan election observation and monitoring by citizen organizations is impartial towards all political parties, candidates and those in favor of or opposed to any issue or initiative presented in a referendum”. 140 The NEC accredited the ODIHR LEOM, PACE, Alianza Global de Jovenes Politicos Guatemala, the City of Gothenburg, and the Reykjavik City Council Office. The NEO informed the ODIHR LEOM that due to the lack of positive recommendation from the MFA, requests by the following entities were denied: Daily Legal Views and Weekly Election Times (Pakistan), West Support International Agency (USA), Poland Business Center World (Austria), Dipendra Kandel Initiative (Nepal), Peredovi Pravovi Iniciatyvy (Leading Legal Initiatives; Ukraine), and ProDemo (Lithuania). 141 For the first round, this included representatives from all 13 candidates. For the second round, only representatives of the two run-off candidates could serve as proxies. Candidate proxies were paid 40 per cent of the PEC member remuneration, provided that the PEC chairperson confirmed that they observed voting for at least five hours on election day, as well as the vote count and the filling in and signing of the results protocol. For the first round, payment to proxies amounted to PLN 200 (approximately EUR 45), and to PLN 150 (approximately EUR 35) for the second round. 142 Based on data from the MDA, the application to upload footage was used in limited numbers, i.e. by two civil society organizations for the first round and by three for the second round. No candidate proxies downloaded the application. The footage is considered election material and is stored until the publication and validation of the election results. Republic of Poland Page: 32 Presidential Election, 18 May and 1 June 2025 ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report
During both election days, voting was assessed as professional, well-organized, and efficient, with occasional queueing inside the polling premises. Established procedures, including with regards to voter identification, were generally respected, and IEOM observers reported no incidents or serious procedural shortcomings or irregularities from the observed polling stations. In isolated cases, IEOM observers noted that some voters had to be re-directed to other polling stations or were asked to have their eligibility to vote confirmed by the respective municipality. In response to claims by voters and candidate representatives that AVCs could be misused to vote multiple times, the NEC on the second- round election day publicly clarified that AVCs have serial numbers and are retained by PECs, and that security features such as holograms prevented the use of copied AVCs. 143
The electoral committee of Mr. Nawrocki launched an “election protection movement” mobilizing PEC members and proxies on election day, with their presence being more visible during the second round.
Contrary to international standards, IEOM observers during both election days noted problems related to the secrecy of the vote. Secrecy was often not ensured due to the polling station layout or the design and placement of voting screens, but also because of voters’ lack of clear understanding of procedures. In the polling stations observed, PECs did not consistently implement the procedure for appointing one member to monitor the ballot box and ensure the secrecy of the vote, and voters did not always fold their marked ballot before placing it in the transparent ballot box. In addition, cases of group voting were also observed.
To enhance the integrity of the process, additional measures should be taken to protect the secrecy of the ballot and prevent group voting including by enforcing legislation, training PEC members accordingly, and improving voter education.
Women were well-represented among the polling staff in the polling stations observed in both rounds. IEOM observers noted only a limited presence of candidate proxies and citizen observers during the first round; they were more visible during the second round. The IEOM did not observe cases of interference in the work of PECs in polling stations visited. Not all voting premises categorized by the NEC as accessible for persons with disabilities were assessed as such by IEOM observers. In an effort to assist voters with hearing disabilities, the Warsaw City Office provided sign language interpretation on election day in polling stations across the capital.
In both rounds, the vote counts observed by the IEOM were conducted transparently and generally in line with prescribed procedures, although a few instances of minor deviations such as PEC members counting ballots cast for individual contestants in parallel rather than consecutively, or counting signatures at the same time as used and unused ballots, were noted. The PECs observed had no major problems completing the results protocols, and only in isolated cases observers noted some issues with the reconciliation of figures. In line with the restrictive wording of the law, only ballots that contained two intersecting lines in the square next to the preferred candidate’s name were considered valid. Moreover, a voter who made a mistake filling out the ballot is not entitled to a replacement ballot.
The law should provide that ballots are considered valid as long as the intention of the voter is clear and unambiguous. Consideration could be given to provide for a replacement ballot to be issued when a voter makes a mistake when marking the ballot.
143 NEO and the NEO delegate offices informed the ODIHR LEOM that AVCs for both rounds looked similar, which might have caused confusion among voters and PECs. For future elections, they consider using different colours or formatting to distinguish the AVCs for the two rounds. Additionally, claims appeared during the second round that an electronic application was used by representatives of Mr. Nawrocki’s camp to scan AVCs and assess their validity, allegedly dissuading voters. Republic of Poland Page: 33 Presidential Election, 18 May and 1 June 2025 ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report
Tabulation is a two-step process, where PECs had to deliver the election material and two envelopes with the results protocols to the municipality or a specifically designated hub, where a municipality representative checked the protocols before they were handed over to the CEC by the CEC plenipotentiary for final verification and confirmation. The data from the protocols were then entered in the WOW results management system, developed and owned by the NEO. In cases where errors were identified, protocols had to be re-entered in the WOW system. 144 The ODIHR LEOM was informed by the NEO that some 2,000 protocols had to be re-entered. Tabulation during both rounds was observed in a limited number of locations. It was overall transparent and well-organized, with efficient intake of election materials and verification of protocols and procedures were largely adhered to.
The NEC announced a final turnout for the first round of 67.3 per cent. The NEC declared the final turnout for the second round as 71.6 per cent. In both rounds, the NEC started posting data from results protocols shortly after 21:00 hrs. from out-of-country, and around 21:30-21:45 hrs. from within Poland, contributing to transparency. Data in machine-readable format was available on the NEC website, and it was used by online and media outlets to calculate results on election night.
XIV. POST-ELECTION DAY DEVELOPMENTS
The election administration managed to process data from all results protocols by 05:30 am on 2 June. The NEC announced the official results of the second round at a press conference at 08:25 hrs., declaring Karol Nawrocki the winner of the presidential election, with 50.89 per cent of the vote, and adopted the official resolution on the final results on the same day. In line with the law, the NEC organized an official ceremony for handing over to Karol Nawrocki the resolution on the election result on 11 June, before the official validation of the results.
On 2 June, Mr. Trzaskowski conceded, accepting the outcome of the election. Following the defeat of the candidate endorsed by the governing coalition, Prime Minister Tusk called for a vote of confidence in his government. The vote was held on 11 June, with 243 Sejm deputies voting in favour and 210 against, confirming continued support for his government.
On 5 June, shortly after the announcement of the results, some claims emerged about errors in filling out the protocols in some 13 polling stations.145 These cases were confirmed by the election administration, and the NEC organized an internal meeting on 9 June, which was not open to observers or media, and published a statement afterwards reiterating the options for contesting the results, and announcing that their report to the Supreme Court will include analysis of the information provided by PECs. 146 On 11 June, the Supreme Court authorized a recount of the ballots from these13 polling
144 WOW or Wsparcie Organów Wyborczych (Support for Electoral Bodies) is a fully hierarchical results management system, developed and managed by the NEO. The system is online and accessible to all election officials but features different access levels and credentials. Once the PEC protocols are approved by the CEC, data is transferred to the NEC and published online. 145 This was based on calculations of patterns of voters’ preferences during the first and the second round and included polling stations in Bielsko-Biała, Brześć Kujawski, Gdańsk, Grudziądz, Kamienna Góra, Katowice, Kraków, Malbork, Mińsk Mazowiecki, Olesno, Strzelce Opolskie, Tarnów, and Tychy. 146 NEC statement of 9 June 2025. Republic of Poland Page: 34 Presidential Election, 18 May and 1 June 2025 ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report
stations, where a total of less than 7,000 votes had been cast. 147 Based on submitted protests, the Supreme Court inspected an additional eight polling stations. 148
In a session on 16 June, the NEC approved its final report on the presidential election. The report included information about potential irregularities and technical errors in 11 polling stations where the number of votes obtained by the two run-off candidates had been swapped. In two more polling stations, technical errors were identified. 149 While the NEC considered that the information about cases of incorrect attribution of votes to the two candidates was worrying, it stated that the election administration did not know the exact scale of errors committed by PECs and how such errors could have influenced the results. The NEC also stressed in its report that the errors concern mainly one of the candidates, which could undermine the perception of the impartiality of PECs. In its conclusions, the NEC did not assess whether the errors identified might have had a significant effect on the election results, leaving the final decision to the Supreme Court. The recounts revealed errors in the protocols in most of the PECs inspected, but neither the NEC nor the Supreme Court assessed these mistakes as impacting on the final results. On 30 June, the National Prosecutor upon an order by the Prosecutor General established a team of prosecutors to carry out additional recounts in 250 PECs. 150 The outcome of these recounts was announced on 25 July, finding mismatches of some 1,500 votes incorrectly allocated to the winning candidate. 151 The discrepancies, however, did not affect the final result.
147 See Supreme Court announcement of 12 June 2025. These include Bielsko-Biała PEC 30 (recount established 450 votes for Mr. Nawrocki instead of 610 and 509 votes for Mr. Trzaskowski instead of 349) and PEC 61 (recount established 771 votes for Mr. Nawrocki instead of 1048, and 1049 votes for Mr. Trzaskowski instead of 771), PEC 4 in Brześć Kujawski (vote recount established that votes were swapped, i.e. Mr. Nawrocki got 331 votes instead of 466, and Mr. Trzaskowski got 466 instead of 331) PEC 17 in Gdańsk (recount established that 344 votes were cast for Mr. Nawrocki instead of 585, and 585 votes were cast for Mr. Trzaskowski instead of 346), PEC 25 in Grudziądz (recounts found that votes were swapped and Mr. Nawrocki got 324 votes instead of 504, and Mr. Trzaskowski got 504 votes instead of 324), PEC 6 in Kamienna Góra (recount found that Mr. Nawrocki got 278 votes instead of 368, while Mr. Trzaskowski got 428 votes instead of 338), PEC 53 in Katowice (recount found that 627 votes instead of 628 were cast for Mr. Nawrocki, and 828 instead of 830 were cast for Mr. Trzaskowski), PEC 95 in Kraków (votes were swapped and Mr. Nawrocki got 540 votes instead of 1,132, and Mr. Trzaskowski got 1,132 instead of 540), PEC 13 in Mińsk Mazowiecki (votes were swapped and Mr. Nawrocki got 364 votes instead of 611, and Mr. Trzaskowski got 611 instead of 363), PEC 3 in Olesno (votes were swapped and Mr. Nawrocki got 377 instead of 637, and Mr. Trzaskowski got 638 instead of 378), PEC 9 in Strzelce Opolskie (votes were swapped and Mr. Nawrocki got 223 instead of 416, while Mr. Trzaskowski got 416 instead of 223), PEC 10 in Tarnów (recount confirmed the data from the protocol), and PEC 35 in Tychy (votes were swapped and Mr. Nawrocki got 347 votes instead of 581, and Mr. Trzaskowski got 581 instead of 347). 148 The additional polling stations include: PEC 113 in Warsaw (where loose ballots were found and recount established 296 votes for Mr. Nawrocki instead of 136, and 1,611 for Mr. Trzaskowski instead of 1,774); PEC 1 in Magnuszew (Mr. Nawrocki was incorrectly assigned 193 votes instead of 468 and Mr. Trzaskowski was allocated 467 votes instead of 192). PEC 4 in Staszów (Mr. Nawrocki was incorrectly assigned 209 instead of 360, whereas Mr. Trzaskowski was allocated 360 instead of 209); PEC 4 in the municipality of Bychawa (votes were reversed for the two candidates and 97 additional votes were allocated to Mr. Trzaskowski); No. 4 in the municipality of Orzysz (no discrepancies found); PEC 9 in the city of Gdańsk (each candidate was allocated one more vote), and PEC 36 in Poznań (8 more votes were incorrectly allocated to Mr. Trzaskowski), and PEC 109 in the city of Poznań (one vote cast for Mr. Trzaskowski was wrongly allocated to Mr. Nawrocki). 149 These included nine cases where Mr. Trzaskowski had received the majority of votes but these votes had been assigned to Mr. Nawrocki: PEC 95 in Kraków, PEC 61 in Bielsko-Biała, PEC 4 in Brześć Kujawski municipality, PEC 13 in Mińsk Mazowiecki, PEC 3 in Olesno municipality, PEC 9 in Strzelce Opolskie municipality, PEC 25 in Grudziądz, PEC 35 in Tychy, PEC 17 in Gdańsk. In two polling stations, Mr. Nawrocki had received the majority of votes but these votes had been assigned to Mr. Trzaskowski: PEC 4 in Staszów and PEC 1 in Magnuszew. The NEC received information about technical errors in PEC 7 in Sopot (Gdańsk) about the incorrect number of received ballots, and about PEC 180 in Luxembourg, about incorrectly entered data about voters who used AVCs. 150 The Supreme Court rejected the Prosecutor General’s request to order additional recounts of 1,472 PECs based on a statistical analysis by statistician Krzysztof Kontek. The Prosecutor General, based on the announced results of the recounts ordered by the Supreme Court, solicited additional expert opinions on the potential scope of irregularities. The National Prosecutor organized a team to investigate the potential for electoral crimes. 151 In 166 cases no discrepancies were found, and in 84 PECs, it was established that Karol Nawrocki received 1,239 fewer votes than in the results protocols, whereas Rafał Trzaskowski received 1,242 more votes than indicated in the results protocols. Republic of Poland Page: 35 Presidential Election, 18 May and 1 June 2025 ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report
The Supreme Court received over 54,000 challenges to the election results. In two rulings on 27 June, the court dismissed 53,558 of the challenges without further action. Of this total, 49,598 challenges were grouped together as they were all identical in nature and were filed using a template circulated on social media by MP Roman Giertych. 152 Both the Prosecutor General and the NEC Chairperson took the position that protests of this content should be left without further action. Another 3,960 challenges were grouped together as they were identical and based on a template circulated by European Parliament member Michał Wawrykiewicz. 153
On 1 July, the full panel of the Chamber of Extraordinary Control and Public Affairs of the Supreme Court of Poland held a public session to issue a resolution on the validity of the presidential election. 154 Prosecutor General argued in the first part of the hearing that the Prosecutor General should be treated as a party to the proceedings, rather than a “person taking part”. 155 The Court announced that out of the over 54,000 election protests submitted, only 21 were found to be valid, yet none of them, individually or collectively, could alter the election outcome or influence the final results. The Supreme Court rejected demands for a nationwide vote recount, stating that the Election Code allows only for partial verification in areas where specific irregularities have been identified. The Prosecutor General publicly alleged that the Supreme Court denied him and his delegates access to the case files concerning the election protests. He claimed that, despite submitting over 300 individual requests on 30 June, no files had been provided by the end of the day, describing this as a “gross violation” of the Election Code, the Supreme Court Act, and the Civil Procedure Code. 156
In its final resolution, the Court formally confirmed the election of Karol Nawrocki as President of the Republic of Poland, noting that he received 50.89 per cent of the vote in the second round, defeating Rafał Trzaskowski, who secured 49.11 per cent. The Court concluded that no procedural violations had an impact on the outcome. Three dissenting opinions were submitted, raising concerns about procedural flaws within the Chamber and the need for either the involvement of the entire Supreme Court or procedural reforms in the future. The Prosecutor General called for the case to be transferred to the Labour and Social Insurance Chamber and that the judges of the Chamber of Extraordinary Control be excluded, requests that were left unexamined and rejected by the President of the latter Chamber. 157
The process of considering election challenges by the Supreme Court was negatively impacted by the ongoing controversy surrounding the legitimacy of the Chamber of Extraordinary Control and Public
152 See case no. I NSW 208/25. 153 See case no. I NSW 1371/25 in which the court found that the protesters limited themselves to general and unspecified – and therefore abstract – allegations concerning the determination of the election results. No evidence confirming the occurrence of the violations of law listed was provided. Evidence of a violation of the law must prove the existence or non-existence of facts indicating the commission of a crime against elections or a violation of the provisions of the Election Code concerning voting, the determination of voting results, and the overall election results. 154 Present in the courtroom were the full panel of the Chamber led by the President of the Chamber, Judge Krzysztof Wiak, the head of the NEC Sylwester Marciniak, Prosecutor General Adam Bodnar, and his deputy Jacek Bilewicz. 155 The argument stemmed from the motion the Prosecutor General filed, regarding the recusal of every judge in the Chamber. The motion was left without a decision, with the President of the Chamber, Judge Krzysztof Wiak, explaining orally that only a party to the proceedings could file such a motion, and the Election Code recognizes the Prosecutor General as a party only when reviewing electoral challenges, not during proceedings leading to issuing a resolution about the validity of the elections. 156 In response, the Supreme Court issued statements asserting that all requests, 214 in total, filed by two authorized prosecutors on 30 June around 15:00 hrs., were approved by the Chamber’s presiding judge. It reiterated that the materials were available for review in the Court’s reading room during working hours. However, according to media reports, the reading room was closed for the day, effectively preventing access despite formal approval. 157 The government recognized the validity of decisions taken by that Chamber with regard to the 2023 parliamentary elections, as well as the European Parliament and the local government elections in 2024. Republic of Poland Page: 36 Presidential Election, 18 May and 1 June 2025 ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report
Policy (See Election Dispute Resolution). 158 The situation was compounded by the defensive posture taken by the Court as a result of this controversy in its public statements, the lack of full transparency exhibited by the Court when dealing with challenges and the 30-day deadline for the Court to issue its opinion on the validity of the election. Although the Supreme Court hearing on validation of the results was open to the public and broadcast live, all other hearings on challenges were closed, and the Supreme Court never released all of the challenges publicly and did not publish all of its rulings on challenges. As referenced in its ruling validating the results, there was also controversy surrounding a request from the Prosecutor General’s office to access files on electoral challenges.
All electoral challenges should be made public and all related rulings should be published promptly. Deadlines for electoral dispute resolution should allow complainants adequate time to prepare submissions that meet legal requirements and also allow the Supreme Court sufficient time to review each complaint, deliberate and issue a fully reasoned decision.
XV. RECOMMENDATIONS
These recommendations, as contained throughout the text, are offered with a view to enhance the conduct of elections in Poland and to support efforts to bring them fully in line with OSCE commitments and other international obligations and standards for democratic elections to which they have committed. These recommendations should be read in conjunction with prior ODIHR recommendations which remain to be addressed. 159 ODIHR stands ready to assist the Polish authorities to further improve the electoral process and to address the recommendations contained in this and previous reports.
A. PRIORITY RECOMMENDATIONS
1. A comprehensive legislative reform should be undertaken to implement outstanding ODIHR recommendations and further align the legal framework with OSCE commitments, international standards, and good practice.
2. To ensure a clear separation between campaigning and public functions, the law should be amended to define the scope of permissible activities by public officials during campaigns. Public officials should uphold the principles of neutrality and avoid conflating official duties with campaign activities, in line with international good practice and existing NEC clarifications.
3. To enhance transparency of campaign finance, electoral committees should be required to provide detailed income and expenditure reports, including the funds received from parties, the total amount of donations below the disclosure threshold, as well as their expenditures before and in between election days. To enable public scrutiny, disclosure should be made in an easily accessible, user-friendly and searchable manner, while the NEC should be obliged to monitor compliance with the disclosure obligations.
158 The controversy was fueled when a group of 28 judges of the Supreme Court jointly signed a letter declaring that the Court’s chamber tasked with confirming the results is illegitimate and therefore cannot issue a valid ruling. Also, on 23 June two judges of the Supreme Court chamber were removed from duty after questioning the legal status of the chamber. 159 According to paragraph 25 of the 1999 OSCE Istanbul Document, OSCE participating States committed themselves “to follow up promptly the ODIHR’s election assessment and recommendations”. The follow-up of prior recommendations is assessed by ODIHR as follows: Recommendations 12 and 13 from the final report on the 2020 presidential election and recommendation 25 from the final report on the 2023 parliamentary elections are fully implemented. Recommendation 11 from the 2020 final report is mostly implemented and recommendations 10, 14 and 21 from the 2020 final report and 17 from the 2023 final report are partially implemented. See also the ODIHR Electoral Recommendations Database. Republic of Poland Page: 37 Presidential Election, 18 May and 1 June 2025 ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report
4. To ensure full transparency of its decision-making, election administration should hold public sessions, issue invites and publish the draft agendas and minutes of relevant sessions in a timely manner.
5. To enhance transparency and accountability of campaign finance, third party campaigning should be regulated. Campaign materials and online advertisements without the legally required attributes to an electoral committee should be eliminated promptly.
6. The legal framework should be amended to guarantee the editorial and financial independence of public service media, including sustainable funding mechanisms not subject to annual political discretion, and transparent, merit-based procedures for appointing and dismissing management and supervisory bodies.
7. In order to effectively guarantee freedom of expression, defamation and libel should be fully decriminalized by completely removing the relevant provisions from the Criminal Code and ensuring that civil law provides effective safeguards against abusive litigation, including early dismissal procedures and cost recovery provisions for defendants facing frivolous lawsuits, in line with the EU anti-SLAPP directive.
8. The Election Code should be reviewed to provide for an effective remedy regarding complaints challenging the election results after the first round.
9. In line with international standards and OSCE commitments, authorities should take additional steps to enhance women’s participation in the electoral process and political decision-making. Political parties should identify and address barriers to women’s involvement in politics, especially in leadership roles, including by conducting gender audits and reviewing internal practices hindering women’s effective representation within party structures.
B. OTHER RECOMMENDATIONS
Election Administration
10. To facilitate the development of targeted strategies for enhancing women’s participation, disaggregated data on gender representation in the election administration should be collected and published in a comprehensive manner.
11. To enhance professionalism of the lower-level election administration and ensure consistent implementation of election day procedures, standardized mandatory and comprehensive training could be considered for all PEC members. Consideration could be given to organizing additional training between the two rounds.
12. Continuous efforts should be made in close co-operation with disabled persons’ organizations, to ensure persons with disabilities can vote autonomously, including ensuring the premises and layout of polling stations are suitable for independent access and providing electoral information in formats accessible to persons with different types of disabilities.
13. To enhance the integrity of the process, additional measures should be taken to protect the secrecy of the ballot and prevent group voting including by enforcing legislation, training PEC members accordingly, and improving voter education.
14. The law should provide that ballots are considered valid as long as the intention of the voter is clear and unambiguous. Consideration could be given to provide for a replacement ballot to be issued when a voter makes a mistake when marking the ballot. Republic of Poland Page: 38 Presidential Election, 18 May and 1 June 2025 ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report
Voter Registration
15. All restrictions on the electoral rights of persons with intellectual or psychosocial disabilities should be removed in line with international obligations.
Candidate Registration
16. Consideration could be given to exploring measures to improve the process of support signature collection and verification to enhance its integrity, transparency and accuracy, including via electronic submission of candidacy nomination and signature collection.
Campaign Environment
17. To ensure effective implementation of the rules, the Digital Services Co-ordinator should be vested with a comprehensive mandate to co-ordinate institutional efforts, ensure coherence in responses to digital risks and threats, and enhance transparency around the measures taken, including in an electoral context.
18. To enhance safeguards against public insult and incitement to hatred, the grounds for protection in the Criminal Code should be expanded to cover a wider range of vulnerable groups. Political actors should refrain from using discriminatory language and continue to publicly and resolutely denounce its use in campaign discourse.
19. To enable meaningful participation, contestants should ensure that campaign events, programmes, information, and materials are accessible to persons with various disabilities, including through appropriate formats and communication methods.
20. To ensure an effective and cohesive response to disinformation, foreign interference, and cyber threats, authorities could adopt a comprehensive national strategic framework for protecting the digital environment. The strategy could outline clear institutional responsibilities, establish co- ordination mechanisms, enshrine transparency guarantees, and foster co-operation with civil society.
21. To contribute to building greater public resilience to disinformation and manipulation in the digital domain, authorities could develop a comprehensive digital literacy strategy to serve as a framework for better co-ordination and sustained public support to related initiatives.
Campaign Finance
22. To ensure equality of opportunity, a more balanced state and private funding in the campaign should be considered, including by limiting the amount of state funding which can be transferred by parties to campaigns.
23. To provide for equal financial conditions for candidates, the law should prescribe an expenditure ceiling for the first round and a proportional increase for the second round.
24. To allow for public scrutiny and enhance transparency, the NEC should publish the financial reports in an easily accessible, user-friendly and searchable format.
25. The law should prescribe a graduate system of proportionate, effective and dissuasive sanctions for campaign finance irregularities and a mechanism for effective and timely enforcement. Republic of Poland Page: 39 Presidential Election, 18 May and 1 June 2025 ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report
Media
26. To ensure the institutional independence of the media regulator, the appointment process should be revised to prevent dominance by any single political force, with staggered terms and transparent selection criteria. KRRiT should ensure transparency in the imposition of sanctions and allocation of licenses.
27. Public service broadcasters should ensure that all political parties and candidates are presented in an impartial and objective manner. The legal framework should explicitly prohibit the use of public media resources for the preferential treatment of any party or candidate and provide for effective oversight.
Election Dispute Resolution
28. To provide for an effective legal remedy, the legal framework should be amended to allow for voters and other affected parties to challenge National Election Commission guidelines and clarifications.
29. The review of election-related complaints and challenges to results by the Supreme Court should be conducted in open sessions where the parties to the case are given the opportunity to be heard.
30. All electoral challenges should be made public and all related rulings should be published promptly. Deadlines for electoral dispute resolution should allow complainants adequate time to prepare submissions that meet legal requirements and also allow the Supreme Court sufficient time to review each complaint, deliberate and issue a fully reasoned decision.
Election Observation
31. To increase transparency, the rights of citizen observers should be enhanced to allow for meaningful observation at all levels of the election administration and at all stages of the electoral process, including during signature verification and tabulation. In line with international good practice, citizen observers should remain impartial during the electoral process. Republic of Poland Page: 40 Presidential Election, 18 May and 1 June 2025 ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report
ANNEX I: ELECTION RESULTS
First Round, 18 May 2025 Data regarding the voting process Number of registered voters 29,252,340 Voter turnout 67.31 per cent Number of total valid votes 19,603,784 Number of total votes without a PEC stamp 2,727 Number of total invalid votes 85,813 Number of postal packages 9,247 Number of voters who voted by proxy 27,346 Number of voters who voted with AVCs 315,503
Candidate Number of votes Percentage Rafał Kazimierz Trzaskowski 6,147,797 31.36 Karol Tadeusz Nawrocki 5,790,804 29.54 Sławomir Jerzy Mentzen 2,902,448 14.81 Grzegorz Michał Braun 1,242,917 6.34 Szymon Franciszek Hołownia 978,901 4.99 Adrian Tadeusz Zandberg 952,832 4.86 Magdalena Agnieszka Biejat 829,361 4.23 Krzysztof Jakub Stanowski 243,479 1.24 Joana Senyszyn 214,198 1.09 Marek Jakubiak 150,698 0.77 Arthur Bartoszewicz 95,640 0.49 Maciej Maciak 36,371 0.19 Marek Marian Woch 18,338 0.09
Second Round, 1 June 2025 Data regarding the voting process Number of registered voters 29,363,722 Voter turnout 71.63 per cent Number of total valid votes 20,844,163 Number of total votes without a PEC stamp 1,423 Number of total invalid votes 189,294 Number of postal packages 11,653 Number of voters who voted by proxy 39,826 Number of voters who voted with AVCs 531,446
Candidate Number of votes Percentage Karol Tadeusz Nawrocki 10,606,877 50.89 Rafał Kazimierz Trzaskowski 10,237,286 49.11
Source: NEC results website Republic of Poland Page: 41 Presidential Election, 18 May and 1 June 2025 ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report
ANNEX II: LIST OF OBSERVERS IN THE INTERNATIONAL ELECTION OBSERVATION MISSION
Parliamentary Assembly of the Council of Europe Iulian Bulai Head of Delegation Romania Acting Head of Delegation (first Liliana Tanguy France round) Armen Gevorgyan MP Armenia Arusyak Julhakyan MP Armenia Stefan Schennach MP Austria Annick Lambrecht MP Belgium Ivi-Triin Odrats PACE Secretariat Estonia Sylvie Affholder PACE Secretariat France Sandra Regol MP France Carine Roller-Kaufman PACE Secretariat France Sevim Dağdelen MP Germany Michael Janssen Venice Commission Germany Malte Kaufmann MP Germany Axel Helmut Schäfer MP Germany Georgios Stamatis MP Greece Zita Gurmai MP Hungary Joseph O’Reilly MP Ireland Deborah Bergamini MP Italy Simone Billi MP Italy Elisabetta Gardini MP Italy Roberto Speranza MP Italy Pieter Omtzigt MP Netherland Bisera Kostadinovska-Stojchevska MP North Macedonia Lucia Plaváková MP Slovak Republic Laura Castel MP Spain Antonio Gutierrez-Limones MP Spain Pablo Hispán MP Spain Belén Hoyo MP Spain Óscar Sánchez Muñoz Venice Commission Spain Jessica Stegrud MP Sweden Victoria Tiblom MP Sweden Alfred Heer MP Switzerland Yulia Ovchynnykova MP Ukraine Republic of Poland Page: 42 Presidential Election, 18 May and 1 June 2025 ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report
Lesia Zaburanna MP Ukraine Perran Moon MP United Kingdom
ODIHR LEOM Long-Term Observers Ruslan Asadov Azerbaijan Jan Němec Czech Republic Harald Jepsen Denmark Jari Liimatta Finland Christian Keilbach Germany Laura Erizi Italy Andrea Fungenzi Italy Olzhas Akanov Kazakhstan Anica Kuzmanovska North Macedonia Alida Boye Norway Karoline Foss Norway Arild Stenberg Norway Ana Mihajlović Serbia Erik Mattias Wandler Sweden Barbara Egger Maldonado Switzerland Diana Ferrari Switzerland
ODIHR LEOM Core Team Members Dunja Mijatović Head of Mission Bosnia and Herzegovina Desislava Hristova Bulgaria Tatyana Hilscher-Bogussevich Germany Stefan Krause Germany Elissavet Karagiannidou Greece Marina Kim Kazakhstan Ahmad Rasuli Kyrgyzstan Ivana Stanojev Serbia Iryna Khanenko Ukraine Egor Tilpunov Ukraine Yevheniia Zamrii Ukraine Donald Bisson USA Noah Lane USA ABOUT ODIHR
The Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) is OSCE’s principal institution to assist participating States “to ensure full respect for human rights and fundamental freedoms, to abide by the rule of law, to promote principles of democracy and (…) to build, strengthen and protect democratic institutions, as well as promote tolerance throughout society” (1992 Helsinki Summit Document). This is referred to as the OSCE human dimension.
ODIHR, based in Warsaw (Poland) was created as the Office for Free Elections at the 1990 Paris Summit and started operating in May 1991. One year later, the name of the Office was changed to reflect an expanded mandate to include human rights and democratization. Today it employs over 150 staff.
ODIHR is the lead agency in Europe in the field of election observation. Every year, it co-ordinates and organizes the deployment of thousands of observers to assess whether elections in the OSCE region are conducted in line with OSCE commitments, other international obligations and standards for democratic elections and with national legislation. Its unique methodology provides an in-depth insight into the electoral process in its entirety. Through assistance projects, ODIHR helps participating States to improve their electoral framework.
The Office’s democratization activities include: rule of law, legislative support, democratic governance, migration and freedom of movement, and gender equality. ODIHR implements a number of targeted assistance programmes annually, seeking to develop democratic structures.
ODIHR also assists participating States’ in fulfilling their obligations to promote and protect human rights and fundamental freedoms consistent with OSCE human dimension commitments. This is achieved by working with a variety of partners to foster collaboration, build capacity and provide expertise in thematic areas, including human rights in the fight against terrorism, enhancing the human rights protection of trafficked people, human rights education and training, human rights monitoring and reporting, and women’s human rights and security.
Within the field of tolerance and non-discrimination, ODIHR provides support to the participating States in strengthening their response to hate crimes and incidents of racism, xenophobia, anti- Semitism and other forms of intolerance. ODIHR's activities related to tolerance and non- discrimination are focused on the following areas: legislation; law enforcement training; monitoring, reporting on, and following up on responses to hate-motivated crimes and incidents; as well as educational activities to promote tolerance, respect, and mutual understanding.
ODIHR provides advice to participating States on their policies on Roma and Sinti. It promotes capacity-building and networking among Roma and Sinti communities, and encourages the participation of Roma and Sinti representatives in policy-making bodies.
All ODIHR activities are carried out in close co-ordination and co-operation with OSCE participating States, OSCE institutions and field operations, as well as with other international organizations.
More information is available on the ODIHR website (www.osce.org/odihr).
Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka
RZECZPOSPOLITA POLSKA WYBORY PREZYDENCKIE 18 maja i 1 czerwca 2025 r.
Ograniczona Misja Obserwacji Wyborów ODIHR Raport końcowy
Warszawa 20 października 2025 r. TABLE OF CONTENTS
I. STRESZCZENIE................................................................................................................................ 3 II. WPROWADZENIE I PODZIĘKOWANIA .................................................................................... 8 III. TŁO I KONTEKST POLITYCZNY ................................................................................................ 8 IV. SYSTEM WYBORCZY I RAMY PRAWNE ................................................................................ 10 V. ADMINISTRACJA WYBORCZA ................................................................................................. 11 VI. SPISY WYBORCÓW ...................................................................................................................... 15 VII. REJESTRACJA KANDYDATÓW ................................................................................................ 17 VIII. KAMPANIA WYBORCZA ............................................................................................................. 18 A. RAMY PRAWNE I REGULACYJNE ....................................................................................................... 18 B. ŚRODOWISKO KAMPANII .................................................................................................................. 20 C. KAMPANIA W INTERNECIE................................................................................................................ 22 IX. FINANSOWANIE KAMPANII ...................................................................................................... 24 A. DOCHODY I WYDATKI ...................................................................................................................... 24 B. UJAWNIANIE INFORMACJI I NADZÓR ................................................................................................ 25 X. MEDIA .............................................................................................................................................. 29 A. ŚRODOWISKO MEDIALNE.................................................................................................................. 29 B. RAMY PRAWNE I REGULACYJNE ....................................................................................................... 31 C. MONITOROWANIE MEDIÓW PRZEZ MISJĘ ODIHR – INFORMACJE SZCZEGÓŁOWE ........................... 33 XI. ROZSTRZYGANIE SPORÓW WYBORCZYCH........................................................................ 34 XII. OBSERWACJA WYBORÓW ........................................................................................................ 38 XIII. DNI WYBORÓW ............................................................................................................................. 40 XIV. SYTUACJA PO WYBORACH ....................................................................................................... 42 XV. ZALECENIA .................................................................................................................................... 45 A. ZALECENIA PRIORYTETOWE ............................................................................................................. 46 B. POZOSTAŁE ZALECENIA ................................................................................................................... 47 ZAŁĄCZNIK I: WYNIKI WYBORÓW .................................................................................................... 50 ZAŁĄCZNIK II: LISTA OBSERWATORÓW MIĘDZYNARODOWEJ MISJI OBSERWACJI WYBORÓW .................................................................................................................................................. 51 INFORMACJA O ODIHR ........................................................................................................................... 53 Rzeczpospolita Polska Wybory prezydenckie 18 maja i 1 czerwca 2025 r.
Ograniczona Misja Obserwacji Wyborów ODIHR Raport końcowy 1
I. STRESZCZENIE
W odpowiedzi na zaproszenie do obserwacji odbywających się 18 maja 2025 r. wyborów prezydenckich i zgodnie ze swoim mandatem Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE (ODIHR) powołało w dniu 11 kwietnia Ograniczoną Misję Obserwacji Wyborów (Limited Election Observation Mission, LEOM). W ramach tej misji ODIHR oceniło zgodność procesów wyborczych ze zobowiązaniami OBWE i innymi standardami dotyczącymi demokratycznych wyborów, a także z krajowym ustawodawstwem. W dniach wyborów do misji ODIHR dołączyła delegacja Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy (ZPRE), w rezultacie czego powstała Międzynarodowa Misja Obserwacji Wyborów (International Election Observation Mission, IEOM).
W wydanym 19 maja Oświadczeniu o wstępnych ustaleniach i wnioskach z pierwszej tury wyborów prezydenckich Międzynarodowa Misja Obserwacji Wyborów stwierdziła, że pierwsza tura: „odbyła się w mocno zróżnicowanym środowisku politycznym, pozwalając głosującym wybrać spośród wielu różnych opcji politycznych. Jednocześnie jednak, wysoka polaryzacja polityczna nasiliła istniejące podziały społeczne i napięcia dotyczące prób umacniania rządów prawa. Wpłynęła również na funkcjonowanie niektórych kluczowych instytucji, szczególnie instytucji sądowniczych, nadzorujących proces wyborczy, w efekcie osłabiając zaufanie opinii publicznej co do ich efektywności i niezależności w okresie poprzedzającym dzień wyborów. W trakcie dynamicznej kampanii wyborczej przestrzegano fundamentalnych swobód, jednakże występowanie dyskryminujących przekazów, znacząco obecnych w Internecie, zwłaszcza tych wymierzonych w grupy szczególnie wrażliwe, wciąż pozostawia powody do niepokoju. Mocno stronniczy przekaz medialny w całym spektrum politycznym ograniczył dostęp do wszechstronnych informacji, tym samym wpływając na możliwość podjęcia w pełni świadomego wyboru przez głosujących. Regulacje finansów kampanijnych i ich implementacja nie zapewniły wystarczającej transparentności i równych warunków dla kandydatów. Mimo proaktywnej postawy właściwych organów w przeciwdziałaniu licznym próbom dezinformacji, cyberataków i zagranicznych ingerencji, problem braku w pełni efektywnych sposobów koordynacji i egzekucji obwiązującego prawa pozostaje nierozwiązany. Administracja wyborcza funkcjonowała sprawnie na każdym szczeblu, ale transparentność jej procesów decyzyjnych jest ograniczona. W dniu wyborów, w ograniczonej liczbie komisji wyborczych obserwowanych przez Międzynarodową Misję Obserwacji Wyborów (IEOM), przebieg procesu wyborczego został oceniony jako profesjonalny, spokojny i dobrze zorganizowany, przy tym jednak poufność głosowania często nie była przestrzegana”.
W wydanym 2 czerwca Oświadczeniu o wstępnych ustaleniach i wnioskach z drugiej tury wyborów prezydenckich Międzynarodowa Misja Obserwacji Wyborów stwierdziła, że druga tura: „była wyjątkowo zacięta. Choć w dynamicznej kampanii przestrzegano podstawowych wolności, pomiędzy turami pogłębiła się utrzymująca się od dłuższego czasu polaryzacja polityczna i podziały społeczne. Przygotowania od strony technicznej przeprowadzono profesjonalnie i sprawnie, mimo pewnych braków regulacyjnych oraz ograniczonej przejrzystości w podejmowaniu decyzji przez administrację wyborczą. Niewystarczające regulacje dotyczące prowadzenia kampanii i jej finansowania, które umożliwiły zaangażowanie urzędników państwowych oraz częsty udział stron trzecich – również w Internecie – osłabiły transparentność i rzetelność procesu wyborczego. Podjęto
1 Angielska wersja tego raportu jest jedyną oficjalną. Dostępne jest nieoficjalne tłumaczenie na język polski. Rzeczpospolita Polska Strona: 4 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
wiele działań w celu przeciwdziałania dezinformacji, nieautentycznej aktywności w Internecie oraz zagranicznej ingerencji jednak ich skuteczność była ograniczona z powodu niewystarczającej koordynacji instytucjonalnej, ograniczonego i opóźnionego informowania opinii publicznej o podjętych działaniach oraz niespójnych reakcji platform społecznościowych. Jedyna telewizyjna debata nie przyniosła merytorycznej wymiany poglądów. Połączenie polaryzacji medialnej i stronniczego przekazu – w tym ze strony nadawcy publicznego – ograniczyło dostęp wyborców do bezstronnych informacji oraz możliwości dokonania rzetelnej oceny programów kandydatów startujących w drugiej turze. Utrzymujące się obawy dotyczące niezależności sądownictwa obejmowały również kwestie związane z procesem wyborczym. W dniu głosowania, w ograniczonej liczbie lokali wyborczych obserwowanych przez misję IEOM, poszczególne etapy procesu wyborczego oceniono jako dobrze zorganizowane, profesjonalne i przebiegające w spokojnej atmosferze, jednak – podobnie jak w pierwszej turze – często nie przestrzegano zasady tajności głosowania”.
Wybory odbywały się w warunkach głębokiej polaryzacji politycznej, której przejawami były ostre podziały w obecnych w społeczeństwie narracjach, w dyskursie medialnym i na tle kwestii tożsamościowych. Polaryzacja ta wpływała ponadto na skuteczne funkcjonowanie niektórych instytucji. Na kształt dyskursu wpływał ponadto szerszy regionalny kontekst geopolityczny, jak też kwestie bezpieczeństwa granic i migracji. W polityce wewnętrznej restrykcyjne ustawodawstwo aborcyjne i zawieszenie praw azylowych w odpowiedzi na wzrost liczby nielegalnych migrantów na granicy z Białorusią skupiły na sobie znaczną uwagę i spotkały się z międzynarodową krytyką.
Zmieniane ostatnio w 2023 r. przepisy wyborcze stanowią generalnie odpowiednią podstawę do przeprowadzenia demokratycznych wyborów. W pewnych aspektach przydatne byłyby jednak dalsze zmiany, gdyż wiele wcześniejszych zaleceń ODIHR nadal nie zostało zrealizowanych, w tym zalecenia dotyczące praw wyborczych osób z niepełnosprawnością intelektualną lub psychospołeczną, przepisów dotyczących zniesławienia, niewłaściwego wykorzystania zasobów administracyjnych, przejrzystości finansowania kampanii, a także równości płci w administracji wyborczej. Przepisy prawne dotyczące wyborów mają zasadniczo zastosowanie do obydwu tur wyborów – nie ma konkretnych przepisów dotyczących drugiej tury, na przykład ram czasowych prowadzenia oficjalnej kampanii wyborczej przed drugą turą, co ma negatywny wpływ na ogólną przejrzystość prawną.
Administracja wyborcza wszystkich szczebli sprawnie zarządzała wyborami i dotrzymała wszystkich ustawowych terminów. Chociaż Państwowa Komisja Wyborcza (PKW) publikowała wszystkie swoje decyzje w internecie, a na żądanie można było uzyskać link do transmisji jej posiedzeń, posiedzenia te nie były w pełni otwarte dla publiczności, co ograniczało przejrzystość i było sprzeczne z międzynarodowymi standardami oraz dobrymi praktykami. Większość rozmówców, z którymi kontaktowali się członkowie ograniczonej misji ODIHR, wyrażała zaufanie do możliwości technicznych administracji wyborczej, kwestionowała jednak kolegialność i bezstronność podejmowania decyzji przez PKW, zwłaszcza w odniesieniu do decyzji o zmniejszeniu finansowania publicznego dla jednej z partii politycznych. Chociaż informacje przekazywane wyborcom miały charakter kompleksowy i zgodny z zasadami włączenia, szkolenia dla członków komisji wyborczych nie były ustandaryzowane, jak też nie przeprowadzano dodatkowych szkoleń w przypadku rezygnacji członka komisji lub przed drugą turą głosowania. Koalicja organizacji społeczeństwa obywatelskiego, we współpracy z biurem Rzecznika Praw Obywatelskich, zorganizowała kampanię mającą poprawić dostępność procesu wyborczego dla osób z niepełnosprawnościami.
Do głosowania uprawnieni są obywatele, którzy w dniu wyborów ukończyli 18 lat, z wyjątkiem osób, którym tymczasowo odebrano prawo do głosowania decyzją sądu w wyniku pozbawienia praw publicznych lub wyborczych na podstawie wyroku skazującego za określone przestępstwa. Rzeczpospolita Polska Strona: 5 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
Ograniczenia prawa do głosowania dla osób z niepełnosprawnością intelektualną lub psychospołeczną pozostają w sprzeczności ze zobowiązaniami OBWE i międzynarodowymi standardami. Spisy wyborców nie były dostępne do publicznego wglądu, lecz wyborcy dysponowali odpowiednią możliwością weryfikacji swoich danych oraz zgłoszenia ewentualnych pominięć i nieścisłości w celu ich korekty. Wszyscy rozmówcy ograniczonej misji ODIHR wyrazili zaufanie do dokładności rejestru wyborców i zabezpieczeń zapewniających jego rzetelność. Całkowita liczba zarejestrowanych wyborców wyniosła 29 252 340 w pierwszej turze i 29 363 722 w drugiej turze.
Na urząd prezydenta mogą kandydować obywatele, którzy mają co najmniej 35 lat w dniu wyborów i posiadają prawa wyborcze. W pluralistycznym procesie PKW zarejestrowała 44 komitety wyborcze i 13 kandydatów, w tym dwie kobiety. Rejestracji czterech potencjalnych kandydatur odmówiono, gdyż po weryfikacji liczba złożonych ważnych podpisów spadła poniżej wymaganych 100 tysięcy; jeden z kandydatów, któremu odmówiono rejestracji, odwołał się do Sądu Najwyższego, ten jednak oddalił jego skargę. Ogólnie rzecz biorąc, proces zbierania i weryfikacji podpisów nie cechował się pełną przejrzystością, a wielu rozmówców misji ODIHR wyrażało obawy co do jego rzetelności, stwierdzając, że brakuje skutecznego mechanizmu wykrywania i badania fałszywych podpisów, co potwierdziła również administracja wyborcza.
W trakcie całej kampanii wyborczej przestrzegano fundamentalnych swobód, a wyborcy mieli rzeczywisty wybór między różnymi opcjami politycznymi. W pierwszej turze kampania wyborcza skupiała się w dużej mierze na zagadnieniach prowadzonej polityki, w drugiej natomiast objawiła się głęboko zakorzeniona rywalizacja między dwoma głównymi blokami politycznymi, którą przedstawiano jako pojedynek o sumie zerowej mający zadecydować o przyszłej polityce wewnętrznej i zagranicznej Polski. Kampania przebiegała w większości spokojnie, natomiast w dyskursie niektórych podmiotów politycznych pojawiły się podburzające i uwłaczające komunikaty skierowane przeciwko migrantom, społeczności LGBTI, grupom etnicznym oraz religijnym, w tym także ksenofobiczne i antyukraińskie, chociaż przed drugą turą komunikaty te były mniej słyszalne. Wobec braku wystarczających uregulowań prawnych urzędnicy państwowi różnego szczebla i reprezentujący całe spektrum polityczne często prowadzili kampanię w imieniu kandydatów, niejednokrotnie zacierając przy tym granicę między obowiązkami służbowymi a działaniami kampanijnymi, co jest sprzeczne z dobrymi praktykami międzynarodowymi. Nie podjęto żadnych starań, aby przeciwdziałać takim praktykom. Integralną część strategii kampanijnej większości kandydatów stanowiła mocno zaznaczona obecność w mediach społecznościowych. Dominowały wpisy poświęcone ogólnemu prowadzeniu kampanii, mobilizacji wyborców i krytyce przeciwników, ale treści często odzwierciedlały również szerszą debatę publiczną na temat bieżących wydarzeń oraz tematów polaryzujących.
Władze wdrożyły pewne mechanizmy w celu ochrony procesu wyborczego przed ingerencją z zewnątrz, dezinformacją i cyberatakami, jednak koordynacja między instytucjami wydawała się niewystarczająco sprawna, a komunikacja publiczna na temat zagrożeń oraz zastosowanych środków zaradczych była ograniczona i często ogólnikowa. Opóźnione, niekonsekwentne i mało przejrzyste dochodzenie w sprawie publikowanych przed pierwszą turą na Facebooku reklam stron trzecich o niejasnym pochodzeniu wzbudziło obawy co do odpowiedniości oraz terminowości reakcji, potencjalnie podważając zaufanie społeczne do instytucji zaangażowanych w tę sprawę. Wskutek późnego terminu wyznaczenia koordynatora ds. usług cyfrowych na mocy unijnego aktu prawnego o usługach cyfrowych – na zaledwie pięć dni przed pierwszą turą – oraz oczekiwania na przyjęcie w całości krajowych przepisów wykonawczych nadal występowały kluczowe luki regulacyjne, w tym brak dostępnych dla użytkowników mechanizmów odwoławczych, wyznaczonych zaufanych podmiotów sygnalizujących oraz ustaleń dotyczących nadzoru nad mniejszymi platformami, co przekładało się na wciąż niewystarczającą koordynację i przejrzystość interakcji z platformami społecznościowymi. Rzeczpospolita Polska Strona: 6 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
Równość kobiet i mężczyzn jest zagwarantowana w Konstytucji RP, a w wyborach parlamentarnych w 2023 r. kobiety zdobyły rekordowe 29,4% miejsc w Sejmie, jednak władze oraz partie polityczne nie podjęły jak dotąd wystarczających wysiłków w celu zwiększenia aktywnego uczestnictwa kobiet w życiu publicznym i politycznym, przez co pozostają one niedostatecznie reprezentowane. Wbrew wcześniejszym zaleceniom ODIHR nie uchwalono przepisów dotyczących parytetu płci na żadnym szczeblu administracji wyborczej, a wszyscy członkowie PKW są mężczyznami. Jak zaobserwowała ograniczona misja obserwacji wyborów, udział kobiet w charakterze mówczyń podczas wydarzeń związanych z kampanią wyborczą oraz w kierowaniu kampanią pozostaje ograniczony.
Przepisy dotyczące finansowania kampanii i ich wdrażanie nie zapewniają kandydatom równych szans, nie gwarantują też skutecznego nadzoru, przejrzystości i odpowiedzialności. Większość wcześniejszych rekomendacji ODIHR w tym zakresie nadal nie została uwzględniona. Przepisy prawa nie wymagają prowadzenia sprawozdawczości finansowej, ujawnienia całkowitej kwoty otrzymanych darowizn, środków przekazanych przez partie polityczne lub wydatków przed pierwszą turą wyborów bądź między turami. Kampanię prowadziło wiele stron trzecich, lecz nie podlegały one limitom i wymogom ujawniania informacji, co negatywnie wpływało na przejrzystość. W związku z podejrzeniem finansowania z zagranicy wszczęto dochodzenie dotyczące dwóch kampanii internetowych na rzecz Rafała Trzaskowskiego. Państwowa Komisja Wyborcza, na której spoczywa odpowiedzialność za nadzór nad finansowaniem kampanii, nie jest uprawniona do podejmowania działań w sprawie domniemanych naruszeń w jej trakcie. PKW otrzymuje poddane audytowi sprawozdania finansowe kandydatów trzy miesiące po dniu wyborów i publikuje je w ciągu 30 dni, jednakże nie są one dostępne w formacie umożliwiającym ich przeszukiwanie i nie zawierają sprawozdań z audytu ani tożsamości darczyńców, co nie pozwala na poddanie ich kontroli publicznej. Niektóre nakładane sankcje są nieproporcjonalne, podczas gdy inne nie mają charakteru odstraszającego.
Krajobraz medialny odzwierciedlał wysoki stopień polaryzacji politycznej, a większość mediów monitorowanych przez misję ODIHR, w tym media publiczne, opowiadała się do stronie obozów politycznych i ideologicznych, często angażując się w kampanię negatywną, co ograniczało dostęp wyborców do wyczerpujących informacji i utrudniało świadomy wybór. Zmiana kierownictwa mediów publicznych w procesie, który odbiegał od wymaganych prawem procedur, nie zapewniła ich bezstronności, chociaż poprawiła jakość przekazu. Zawieszenie finansowania oraz utrzymująca się niska ściągalność opłat abonamentowych poskutkowały koniecznością zapewnienia doraźnego finansowania przez rząd, co w połączeniu z niewystarczającymi gwarancjami niezależności podważyło wolność redakcyjną i stabilność finansową tych mediów. Organ odpowiedzialny za regulację mediów (KRRiT), powszechnie postrzegany jako upolityczniony, monitorował kampanię w ograniczonym zakresie, publicznie krytykując tylko media nieprzychylne Karolowi Nawrockiemu, co pogłębiało wrażenie wybiórczego egzekwowania prawa. Pomimo niedawnej poprawy w zakresie wolności mediów – zmniejszyła się liczba przypadków zastraszania dziennikarzy, a liczba reklam zamieszczanych przez rząd spadła – w celu wzmocnienia niezależności redakcyjnej i finansowej mediów publicznych, odpolitycznienia KRRiT, zapewnienia przejrzystości procesu zamieszczania reklam przez podmioty państwowe oraz ustanowienia skutecznych zabezpieczeń prawnych przed nadużyciami przepisów karnych i cywilnych dotyczących zniesławienia niezbędne pozostają kompleksowe reformy.
W przepisach prawa zapewniono skuteczne administracyjne i sądowe środki odwoławcze w przypadku sporów wyborczych oraz szerokie uprawnienia procesowe komitetów wyborczych kandydatów. W sposób niezgodny z zasadami przejrzystości, zobowiązaniami OBWE i międzynarodowymi dobrymi praktykami, rozprawy Sądu Najwyższego w sprawach związanych z wyborami, w tym dotyczące ostatecznych wyników wyborów, są zamknięte dla publiczności, a Rzeczpospolita Polska Strona: 7 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
stronie odwołującej się nie zapewniono możliwości przedstawienia swojego stanowiska. Ponadto protesty dotyczące wyników pierwszej tury wyborów uważa się za „przedwczesne” i są one uznawane za niedopuszczalne z przyczyn formalnych, co nie pozwala na ich skuteczne rozpatrzenie. Sprawy rozpatrywane przez Sąd Najwyższy zostały rozstrzygnięte w przewidzianych prawem terminach, a orzeczenia były uzasadnione i należycie umotywowane. Utrzymywały się niemniej obawy co do niezależności Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN, której zadaniem jest decydowanie o ważności wyborów. Obawy te prowadzą do zmniejszenia zaufania publicznego do wymiaru sprawiedliwości i mogą wpływać na odbiór wszelkich decyzji podejmowanych przez tę izbę.
Kodeks wyborczy przewiduje obserwację procesu wyborczego, w tym przez obserwatorów społecznych i mężów zaufania kandydatów. Obserwatorzy społeczni nie są jednak uprawnieni do obserwowania prac PKW i przysługują im ograniczone prawa podczas obserwacji dnia wyborów, co jest sprzeczne z międzynarodowymi dobrymi praktykami oraz wcześniejszymi zaleceniami ODIHR. Kilka organizacji społeczeństwa obywatelskiego obserwowało różne aspekty procesu wyborczego, w tym przebieg dnia wyborów, co przyczyniło się do poprawy przejrzystości.
Zgodnie z metodyką ograniczonych misji obserwacji wyborów Międzynarodowa Misja Obserwacji Wyborów nie prowadziła systematycznej i kompleksowej oceny przebiegu samego dnia wyborów w żadnej z tur. W ograniczonej liczbie lokali wyborczych obserwowanych przez misję proces wyborczy w obydwu turach oceniono jako profesjonalny, uporządkowany i przebiegający w spokojnej atmosferze. Obowiązujące procedury, w tym podczas liczenia i ustalania wyników, były na ogół przestrzegane, ale często nie była zapewniona tajność głosowania, co jest niepokojące. Tam, gdzie prowadzono obserwację, czynności związane z liczeniem i ustalaniem wyników przebiegały w przejrzysty sposób.
W następstwie pewnej liczby protestów wyborczych oraz doniesień o błędach w wypełnianiu protokołów wyników głosowania Sąd Najwyższy zezwolił 11 czerwca na ponowne przeliczenie kart do głosowania w 13 lokalach wyborczych oraz skontrolował 8 dodatkowych lokali. Do Sądu Najwyższego wpłynęły ponad 54 tysiące protestów wyborczych, z których 53 558 pozostawiono bez dalszego biegu, a 21 uznano za zasadne, przy czym stwierdzono, że żadna ze wskazanych nieprawidłowości z osobna ani łącznie nie mogła zmienić wyniku wyborów ani też wpłynąć na ostateczne wyniki. W dniu 1 lipca, w ustalonym terminie, w atmosferze kontrowersji i obaw, w tym dotyczących legitymacji Izby i jej niezależności, uchybień proceduralnych oraz zarzutów Prokuratora Generalnego dotyczących odmowy dostępu do akt sprawy dotyczącej protestów wyborczych, Izba orzekła, że wybory były ważne, w procesie, który nie cechował się w pełni przejrzystością.
Niniejszy raport zawiera pewną liczbę zaleceń mających na celu wsparcie wysiłków na rzecz zapewnienia, aby wybory w Polsce przebiegały zgodnie ze zobowiązaniami OBWE oraz innymi międzynarodowymi zobowiązaniami i standardami dotyczącymi demokratycznych wyborów, do przestrzegania których Polska się zobowiązała. Najważniejsze zalecenia dotyczą przeprowadzenia w pluralistyczny sposób kompleksowego przeglądu ustawodawstwa związanego z wyborami, zapewnienia wyraźnego rozdziału między prowadzeniem kampanii a pełnieniem funkcji publicznych, zwiększenia przejrzystości finansowania kampanii oraz uregulowania finansowania kampanii przez strony trzecie, poprawy przejrzystości procesu decyzyjnego PKW, zmiany ram prawnych w celu zagwarantowania niezależności redakcyjnej i finansowej mediów publicznych, dekryminalizacji zniesławienia i znieważenia, zapewnienia skutecznego mechanizmu rozwiązywania sporów oraz dołożenia starań w celu zwiększenia udziału kobiet w życiu publicznym i politycznym. ODIHR jest gotowe pomóc władzom w dalszym usprawnianiu procesu wyborczego, a także w realizacji zaleceń zawartych w tym i poprzednich raportach. Rzeczpospolita Polska Strona: 8 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
II. WPROWADZENIE I PODZIĘKOWANIA
W odpowiedzi na zaproszenie do obserwacji odbywających się 18 maja 2025 r. wyborów prezydenckich, zgodnie ze swoim mandatem i w oparciu o zalecenia sformułowane w wyniku przeprowadzonej w dniach 27–31 stycznia misji oceny potrzeb Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE (ODIHR) ustanowiło 11 kwietnia Ograniczoną Misję Obserwacji Wyborów (LEOM). Kierowana przez Dunję Mijatović misja składała się z 13-osobowego głównego zespołu z siedzibą w Warszawie oraz 16 obserwatorów długoterminowych (long-term observers, LTO), których rozmieszczono 19 kwietnia w ośmiu miejscach w kraju. Członkowie głównego zespołu i LTO pochodzili z 18 państw uczestniczących w OBWE, a 52% członków misji stanowiły kobiety. Ograniczona Misja Obserwacji Wyborów ODIHR pozostała w kraju do 10 czerwca, aby śledzić rozwój sytuacji po wyborach.
W dniach wyborów do misji ODIHR dołączyły delegacje Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy (ZPRE), w rezultacie czego powstała Międzynarodowa Misja Obserwacji Wyborów (IEOM). Każda z instytucji zaangażowanych w międzynarodową misję potwierdziła przestrzeganie Deklaracji zasad międzynarodowej obserwacji wyborów z 2005 r. Pełniącą obowiązki szefowej delegacji ZPRE na pierwszą turę wyborów prezydenckich była Liliana Tanguy, a delegacji na drugą turę przewodniczył Iulian Bulai. W dniu pierwszej tury wyborów w kraju rozmieszczono 67 obserwatorów z 30 krajów, w tym 34 obserwatorów z ODIHR i 33-osobową delegację ZPRE. W pierwszej turze 55% obserwatorów IEOM stanowiły kobiety. W dniu drugiej tury wyborów rozmieszczono 42 obserwatorów z 24 krajów, w tym 34 z ODIHR i 8-osobową delegację z ZPRE. W drugiej turze kobiety stanowiły 52% obserwatorów.
W ramach swojej ograniczonej misji ODIHR oceniło zgodność procesów wyborczych ze zobowiązaniami OBWE i innymi standardami dotyczącymi demokratycznych wyborów, a także z krajowym ustawodawstwem. Niniejszy raport końcowy opublikowano w następstwie Oświadczeń o wstępnych ustaleniach i wnioskach, które zostały upublicznione podczas konferencji prasowych w Warszawie w dniach 19 maja i 2 czerwca 2025 r 2.
Ograniczona Misja Obserwacji Wyborów ODIHR pragnie podziękować polskim władzom za zaproszenie do obserwacji wyborów prezydenckich, a także Państwowej Komisji Wyborczej (PKW) i Krajowemu Biuru Wyborczemu (KBW) za okazaną pomoc. Członkowie misji wyrażają również uznanie dla innych instytucji centralnych i lokalnych, kandydatów i ich komitetów wyborczych, partii politycznych, mediów oraz organizacji społeczeństwa obywatelskiego, przedstawicieli społeczności międzynarodowej i innych rozmówców za dzielenie się swoimi poglądami i współpracę.
III. TŁO I KONTEKST POLITYCZNY
15 stycznia 2025 r. marszałek Sejmu ogłosił wybory prezydenckie na dzień 18 maja. Polska jest republiką o ustroju półprezydenckim – głową państwa jest wybierany w wyborach bezpośrednich prezydent, a rządem kieruje premier, którego kandydaturę zatwierdza parlament. Władzę ustawodawczą sprawuje dwuizbowy parlament złożony z izby niższej (Sejmu) i izby wyższej (Senatu). Prezydent ma prawo inicjatywy ustawodawczej oraz prawo wetowania ustaw i kierowania ich do Trybunału Konstytucyjnego lub zwracania ich Sejmowi.
Wybory parlamentarne w październiku 2023 r. zakończyły ośmioletnie rządy Prawa i Sprawiedliwości (PiS), a do władzy doszedł w ich wyniku rząd koalicyjny pod przewodnictwem
2 Zob. poprzednie raporty ODIHR dotyczące wyborów w Polsce. Rzeczpospolita Polska Strona: 9 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
premiera Donalda Tuska 3. Ustępujący prezydent Andrzej Duda, związany z PiS, kończył swoją drugą i ostatnią kadencję. Wielu rozmówców ograniczonej misji ODIHR oceniło te wybory jako szczególnie ważne, zwracając uwagę, że ich wynik może znacząco wpłynąć na środowisko polityczne i możliwość wprowadzenia w przyszłości reform, w tym dotyczących funkcjonowania instytucji, praworządności oraz niezależności sądownictwa i mediów publicznych.
Wybory odbywały się w warunkach głębokiej polaryzacji politycznej, której przejawami były ostre podziały w obecnych w społeczeństwie narracjach, w dyskursie medialnym i na tle kwestii tożsamościowych, co wpłynęło także na skuteczne funkcjonowanie niektórych instytucji, a rząd kwestionował uprawnienia kluczowych organów sądowniczych i odpowiedzialnych za regulację mediów ze względu na nominacje dokonane za kadencji poprzedniego rządu i domniemany brak niezależności. Na wybory oraz narrację towarzyszącą kampanii wpłynął również szerszy regionalny kontekst geopolityczny, w szczególności wojna spowodowana inwazją Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, kwestie bezpieczeństwa granic i migracji. W polityce wewnętrznej restrykcyjne ustawodawstwo aborcyjne oraz zawieszenie praw azylowych w odpowiedzi na wzrost liczby nielegalnych migrantów na granicy Polski z Białorusią skupiły na sobie znaczną uwagę i spotkały się z międzynarodową krytyką 4. W maju 2024 r., w oparciu o zainicjowane działania mające na celu przywrócenie praworządności i niezależności sądownictwa 5, Komisja Europejska zamknęła postępowanie z art. 7 ust. 1 przeciwko Polsce, powołując się na znaczny postęp w kierunku zgodności ze standardami Unii Europejskiej (UE) 6.
Równość kobiet i mężczyzn jest zagwarantowana w Konstytucji. Kobiety są jednak nadal niedostatecznie reprezentowane w życiu publicznym i politycznym, zwłaszcza na stanowiskach kierowniczych, w tym w partiach politycznych. Mimo tego systemowego deficytu reprezentacji, w wyborach w 2023 r. zdobyły one rekordową liczbę 135 mandatów w Sejmie (29,4%), jednak tylko 19 mandatów (19%) w Senacie. Kobiety zajmują obecnie najwyższy odsetek stanowisk ministerialnych (10 z 27) spośród wszystkich dotychczasowych rządów 7. Chociaż obserwuje się stałą, stopniową tendencję wzrostową w reprezentacji kobiet na różnych szczeblach samorządu, przeciętnie pozostaje ona poniżej 30% i parytetu zapisanego jako pożądany cel w międzynarodowych
3 Koalicja rządząca składa się z Koalicji Obywatelskiej (KO; 157 mandatów w Sejmie), Trzeciej Drogi (65 mandatów) i Nowej Lewicy (26 mandatów). PiS zdobyło 194 mandaty, a Konfederacja Wolność i Niezawisłość (Konfederacja) 18 mandatów. 4 W swoim sprawozdaniu z grudnia 2024 r. Komitet ONZ ds. Likwidacji Dyskryminacji Kobiet (CEDAW) stwierdził, że polska ustawa aborcyjna narusza pewne prawa człowieka, i wezwał do jej liberalizacji. W lutym 2025 r. Przedstawiciel Wysokiego Komisarza ONZ ds. Uchodźców ostrzegł, że tymczasowe zawieszenie prawa do azylu narusza Konwencję dotyczącą statusu uchodźców z 1951 r. i prawo UE. 5 Zob. także niedawne opinie Komisji Weneckiej na temat projektów reformy polskiego systemu sądowniczego: Urgent Joint Opinion of the Venice Commission and the Directorate General Human Rights and Rule of Law on the draft law amending the Law on the National Council of the Judiciary of Poland [„Pilna wspólna opinia Komisji Weneckiej i Dyrekcji Generalnej ds. Praw Człowieka i Praworządności w sprawie projektu ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa”]; Joint Opinion of the Venice Commission and the Directorate General Human Rights and Rule of Law on the draft amendments to the Law on the Public Prosecutor’s Office [„Wspólna opinia Komisji Weneckiej i Dyrekcji Generalnej ds. Praw Człowieka i Praworządności w sprawie projektu nowelizacji ustawy Prawo o prokuraturze”]; Joint Opinion of the Venice Commission and the Directorate General Human Rights and Rule of Law on European standards regulating the status of judges [„Wspólna opinia Komisji Weneckiej i Dyrekcji Generalnej ds. Praw Człowieka i Praworządności w sprawie europejskich standardów regulujących status sędziów”]; Opinion on the draft constitutional amendments concerning the Constitutional Tribunal and two laws on the Constitutional Tribunal [„Opinia w sprawie projektu zmian konstytucji dotyczących Trybunału Konstytucyjnego i dwóch ustaw o Trybunale Konstytucyjnym”]. 6 W swoim sprawozdaniu z 2024 r. Komisja stwierdziła, że „nie ma już wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia przez Polskę zasady praworządności, i wycofała swój uzasadniony wniosek z grudnia 2017 r., zamykając tym samym prowadzoną wobec Polski procedurę określoną w art. 7 ust. 1 TUE”. 7 Zaproponowany przez premiera Mateusza Morawieckiego (PiS) w listopadzie 2023 r. rząd, w którym 10 z 18 stanowisk ministerialnych miały pełnić kobiety, nie uzyskał wotum zaufania w parlamencie. Rzeczpospolita Polska Strona: 10 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
standardach 8. Ta utrzymująca się zbyt niska reprezentacja zarówno na stanowiskach z wyboru, jak i na stanowiskach z mianowania wskazuje na potrzebę dalszych wysiłków władz oraz partii politycznych na rzecz zwiększenia aktywnego udziału kobiet w życiu politycznym. Wielu rozmówców Ograniczonej Misji Obserwacji Wyborów ODIHR zauważyło, że pełne i równe uczestnictwo kobiet nadal ograniczają takie czynniki jak głęboko zakorzenione postrzeganie polityki jako zdominowanej przez mężczyzn, nacechowane płciowo i poniżające odniesienia w dyskursie publicznym oraz nieproporcjonalnie duże narażenie na agresywne wypowiedzi i nękanie w internecie 9.
Zgodnie z międzynarodowymi standardami i zobowiązaniami OBWE władze powinny podjąć dodatkowe kroki w celu zwiększenia udziału kobiet w procesie wyborczym i podejmowaniu decyzji politycznych. Partie polityczne powinny określić i usunąć bariery utrudniające zaangażowanie kobiet w politykę, zwłaszcza na stanowiskach kierowniczych, w tym przez przeprowadzanie audytów płci i przegląd wewnętrznych praktyk utrudniających kobietom uzyskanie skutecznej reprezentacji w strukturach partyjnych.
IV. SYSTEM WYBORCZY I RAMY PRAWNE
Prezydent wybierany jest w wyborach bezpośrednich w jednym, ogólnokrajowym okręgu wyborczym na pięcioletnią kadencję, przy czym liczba kadencji nie może przekroczyć dwóch. W przypadku, gdy żaden z kandydatów nie uzyska bezwzględnej większości ważnych głosów oddanych w pierwszej turze, dwa tygodnie później odbywa się druga tura wyborów z udziałem dwóch kandydatów, którzy otrzymali największą liczbę głosów. Zwycięzcę drugiej tury wyłania się na podstawie zwykłej większości ważnie oddanych głosów.
Wybory prezydenckie podlegają przede wszystkim przepisom Konstytucji z 1997 r., Kodeksu wyborczego z 2011 r. (ostatnio zmienionego w 2025 r.), ustawy o zgromadzeniach z 1990 r. (zmienionej w 2016 r.) oraz ustawy o partiach politycznych z 1997 r. (ostatnio zmienionej w 2023 r.). Polska jest stroną najważniejszych instrumentów międzynarodowych i regionalnych związanych z przeprowadzaniem demokratycznych wyborów 10.
W ustawodawstwie dotyczącym wyborów znaczące zmiany wprowadzono ostatnio w 2023 r., przed odbywającymi się w tamtym roku wyborami parlamentarnymi 11. Obecna koalicja rządząca przyjęła kilka ustaw zmieniających ramy prawne, niemniej jednak wszystkie te ustawy zostały albo zawetowane, albo skierowane do Trybunału Konstytucyjnego przez poprzedniego prezydenta w 2024 r. w celu zbadania ich zgodności z konstytucją, co skutecznie zablokowało realizację programu rządu
8 W Ogólnym zaleceniu CEDAW nr 40 z 2024 r. zaleca się zapewnienie parytetu kobiet i mężczyzn w systemach decyzyjnych. W zaleceniu Rady Europy w sprawie zrównoważonego udziału kobiet i mężczyzn w podejmowaniu decyzji politycznych i publicznych wskazuje się jako cel reprezentację mężczyzn i kobiet we wszystkich organach decyzyjnych w życiu politycznym lub publicznym na poziomie nie niższym niż 40%. 9 Zob. Instytut Spraw Publicznych, Kobiety w polityce lokalnej. Udział kandydatek w wyborach samorządowych 2024. 10 Należą do nich Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych (MPPOiP) z 1966 r., Konwencja w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet (CEDAW) z 1979 r., Konwencja Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji z 2003 r. oraz Konwencja o prawach osób niepełnosprawnych z 2006 r. Polska jest również stroną Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (EKPC) z 1950 r. Polska jest ponadto członkiem Europejskiej Komisji na rzecz Demokracji przez Prawo Rady Europy (Komisji Weneckiej) oraz Grupy Państw przeciwko Korupcji (GRECO). 11 Jak wskazano w opinii ODIHR z 2023 r. w sprawie projektu ustawy o zmianie Kodeksu wyborczego, procesowi temu nie towarzyszyły rzeczywiste konsultacje. Rzeczpospolita Polska Strona: 11 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
i zaostrzyło długotrwały podział polityczny 12. Ograniczona Misja Obserwacji Wyborów ODIHR uzyskała również informacje o pewnych inicjatywach stosownych władz, a także organizacji społeczeństwa obywatelskiego i profesjonalnych stowarzyszeń prawniczych, mających na celu zmianę przepisów zgodnie z wcześniejszymi zaleceniami ODIHR. Żaden z tych projektów nie został wprowadzony w życie przed wyborami, a rozmówcy misji przypisywali to głównie podziałom politycznym 13.
Przepisy wyborcze stanowią generalnie odpowiednią podstawę do przeprowadzenia demokratycznych wyborów. Niektóre przepisy należałoby jednak poddać dalszemu przeglądowi, a wiele wcześniejszych zaleceń ODIHR pozostaje nieuwzględnionych. Dotyczą one praw wyborczych osób z niepełnosprawnością intelektualną lub psychospołeczną, dekryminalizacji zniesławienia, zapobiegania niewłaściwemu wykorzystaniu zasobów administracyjnych, przejrzystości finansowania kampanii, równości płci w administracji wyborczej oraz możliwości zakwestionowania wyników pierwszej tury w celu zapewnienia skutecznych i terminowych środków odwoławczych. Ponadto większość przepisów prawnych i wytycznych PKW ma zastosowanie do obydwu tur, natomiast w Kodeksie wyborczym nie uregulowano w wystarczająco jasny sposób niektórych kwestii związanych z przeprowadzeniem drugiej tury, w tym stosownego okresu kampanii wyborczej i limitów wydatków na kampanię, PKW nie zajęła się zaś tymi lukami, uznając wytyczne dotyczące pierwszej tury za wystarczające, co ma negatywny wpływ na jasność prawa.
W celu uzupełnienia i doprecyzowania ram prawnych PKW wydała wiążące uchwały dla organów administracji wyborczej niższego szczebla, a także wytyczne i wyjaśnienia dla nadawców, organów administracji rządowej oraz komitetów wyborczych 14. Niemniej jednak czasami przedstawiana przed nią zbyt legalistyczna interpretacja prawa skutkowała nieuzasadnionymi ograniczeniami, w szczególności w odniesieniu do prowadzenia i finansowania kampanii (zob. punkt Finansowanie kampanii).
Należy przeprowadzić kompleksową reformę ustawodawstwa w celu wdrożenia pozostałych zaleceń ODIHR i dalszego dostosowania ram prawnych do zobowiązań OBWE, międzynarodowych standardów i dobrych praktyk. Działania te powinny być wynikiem pluralistycznego i przejrzystego procesu konsultacyjnego przeprowadzonego na długo przed kolejnymi wyborami, co zapewni wystarczająco dużo czasu na ich skuteczne wdrożenie.
V. ADMINISTRACJA WYBORCZA
Wyborami prezydenckimi zarządzała trójstopniowa struktura złożona z PKW i Krajowego Biura Wyborczego (KBW) oraz 49 okręgowych komisji wyborczych i 49 regionalnych delegatur KBW, 2602 urzędników wyborczych i wreszcie 31 627 obwodowych komisji wyborczych 15.
12 Dotyczyły one reformy struktury i funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego, powrotu do metody wyboru Krajowej Rady Sądownictwa sprzed 2018 r., zmian w Kodeksie wyborczym dotyczących procedur powoływania urzędników wyborczych i rozszerzających głosowanie korespondencyjne oraz zmiany metody decydowania o ważności wyborów przez Sąd Najwyższy. Trybunał Konstytucyjny nie wydał jeszcze wyroków i nie jest związany terminami. 13 Projektowane poprawki dotyczą wyznaczenia granic okręgów wyborczych, wprowadzenia alternatywnych metod głosowania, zasad dotyczących ubezwłasnowolnienia oraz praw wyborczych osób z niepełnosprawnością intelektualną i psychospołeczną, a także składu i kompetencji PKW. 14 W tym dotyczące rejestracji wyborców, prowadzenia i finansowania kampanii wyborczych, tworzenia komisji wyborczych niższego szczebla i komitetów wyborczych oraz procedur w dniu wyborów. 15 Obejmują one 1812 obwodowych komisji wyborczych w placówkach medycznych, zakładach karnych, aresztach śledczych, domach studenckich i ośrodkach pomocy społecznej, a także na jednym statku oraz czterech platformach pod polską banderą. Rzeczpospolita Polska Strona: 12 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
PKW jest stałym organem pełniącym ogólną funkcję decyzyjną i nadzorczą, który składa się z dwóch sędziów nominowanych na dziewięcioletnią kadencję odpowiednio przez Prezesa Trybunału Konstytucyjnego i Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oraz siedmiu członków nominowanych przez partie polityczne proporcjonalnie do ich reprezentacji w Sejmie; wszystkich dziewięciu członków formalnie powołuje prezydent 16. Przewodniczącym PKW musi być jeden z dwóch sędziów nominowanych przez sądy. KBW jest organem wykonawczym PKW, który odpowiada za administracyjną, finansową i logistyczną organizację wyborów.
Większość rozmówców ograniczonej misji ODIHR wyrażała zaufanie do zdolności administracji wyborczej na wszystkich szczeblach do zarządzania technicznymi aspektami procesu wyborczego, podnosili oni jednak zastrzeżenia co do kolegialności i bezstronności podejmowania decyzji przez PKW, zwłaszcza w odniesieniu do niedawnych decyzji o zmniejszeniu finansowania publicznego dla PiS, co podważyło zaufanie opinii publicznej do prac PKW 17.
Wszyscy obecni członkowie PKW, jak również niedawno mianowany szef KBW, są mężczyznami 18. 24 z 49 dyrektorów delegatur KBW i około 41% członków okręgowych komisji wyborczych stanowią kobiety. W KBW pracuje 355 kobiet i 176 mężczyzn. Wbrew międzynarodowym standardom i wcześniejszym zaleceniom ODIHR nie uchwalono przepisów dotyczących reprezentacji każdej płci na żadnym szczeblu administracji wyborczej, a dane dotyczące płci nie są oficjalnie gromadzone 19.
Aby ułatwić opracowanie ukierunkowanych strategii na rzecz zwiększania udziału kobiet, należy gromadzić i publikować w kompleksowy sposób zdezagregowane dane na temat reprezentacji płci w administracji wyborczej.
Wszystkie decyzje PKW były terminowo publikowane na jej stronie internetowej, jednak posiedzenia Komisji nie były jawne. Regulamin PKW umożliwia głosowanie za pośrednictwem poczty elektronicznej, a 25 z 37 posiedzeń, które odbyły się od czasu zwołania wyborów, miało charakter
16 Członków PKW nominowanych przez Sejm nie może być więcej niż trzech z jednej partii. Są oni wybierani spośród osób posiadających kwalifikacje do zajmowania stanowiska sędziego lub mających zawodowe bądź akademickie doświadczenie prawnicze. Kadencja członków PKW desygnowanych przez Sejm trwa cztery lata i wygasa 150 dni po kolejnych wyborach do Sejmu. 17 W jednym z przypadków rozbieżność głosów uniemożliwiła PKW podjęcie decyzji. Decyzja dotycząca interpretacji uchwały PKW nr 421/2024 oraz pismo wysłane później do Ministra Finansów były omawiane na sześciu posiedzeniach PKW od 16 stycznia 2025 r. Podczas posiedzenia PKW w dniu 23 kwietnia członkowie Komisji odłożyli decyzję w sprawie wypłaty subwencji dla partii politycznych za 2025 r., uzasadniając, że taka decyzja musi zostać podjęta przez pełny skład PKW. Podczas posiedzenia w dniu 5 maja w celu podjęcia ostatecznej decyzji niezbędne było odrębne głosowanie PKW nad subwencją dla PiS oraz subwencją dla Konfederacji. 18 Szef KBW został wybrany w marcu 2025 r. przy udziale społeczeństwa obywatelskiego w wyniku procedury obejmującej publiczne przesłuchania wszystkich kandydatów. KBW składa się siedmiu zespołów, z których czterema kierują kobiety. 19 Zgodnie z art. 7 Konwencji CEDAW Państwa Strony „podejmą wszelkie stosowne kroki, aby zlikwidować dyskryminację kobiet w życiu politycznym i publicznym państwa, a w szczególności aby zapewnić kobietom, na równych z mężczyznami warunkach, prawa […] uczestniczenia w kształtowaniu polityki Państwa i jej realizacji, zajmowania stanowisk publicznych i wykonywania wszelkich funkcji publicznych na wszystkich szczeblach zarządzania”. W pkt 48d Ogólnego zalecenia CEDAW nr 23 zaleca się, aby Państwa Strony dostarczyły „dane statystyczne, z podziałem na płeć, pokazujące odsetek kobiet w stosunku do mężczyzn, którzy korzystają z tych praw”. W pkt 40.13 Dokumentu moskiewskiego OBWE z 1991 r. państwa uczestniczące zobowiązuje się do „zapewnienia gromadzenia i analizy danych w celu odpowiedniej oceny, monitorowania i poprawy sytuacji kobiet”. Podane w niniejszym raporcie dane dotyczące administracji wyborczej w podziale na płeć nie są dostępne oficjalnie i zostały uzyskane przez ograniczoną misję ODIHR na podstawie dostępnych publicznie informacji na temat składu administracji wyborczej lub na wniosek KBW. Rzeczpospolita Polska Strona: 13 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
zdalny 20. Chociaż link do transmisji z posiedzeń PKW oraz dostęp do protokołów z tych posiedzeń można było uzyskać na żądanie i dotyczyło to także organizacji społeczeństwa obywatelskiego 21, taka praktyka, w połączeniu z brakiem publicznie dostępnego porządku obrad i ograniczoną dostępnością informacji na temat posiedzeń PKW, miała wbrew międzynarodowym standardom negatywny wpływ na przejrzystość i rozliczalność procesu decyzyjnego PKW 22.
Aby zapewnić pełną przejrzystość swojego procesu decyzyjnego, administracja wyborcza powinna organizować publiczne posiedzenia, wydawać zaproszenia oraz terminowo publikować projekty porządku obrad, a także protokoły z odpowiednich posiedzeń.
Administracja wyborcza na wszystkich szczeblach zarządzała wyborami w sprawny i profesjonalny sposób oraz przestrzegała wszystkich terminów zapisanych w przepisach prawa. Niższy szczebel stanowiła złożona struktura pozioma obejmująca komisarzy wyborczych, delegatury i urzędników wyborczych KBW oraz gminy. PKW powołuje na szczeblu okręgowym 100 komisarzy wyborczych na wniosek Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, podczas gdy KBW jest reprezentowane przez 49 delegatur i urzędników wyborczych 23. Okręgowe komisje wyborcze, które są tymczasowymi organami tworzonymi na potrzeby każdych kolejnych wyborów, zostały powołane 31 marca, a 96 ze 100 komisarzy pełniło funkcję ich przewodniczących lub zastępców. Obserwatorzy długoterminowi misji ODIHR odnotowali, że w praktyce większość obowiązków, mając największe doświadczenie w aspekcie technicznym procesu wyborczego, przejęli urzędnicy gminni.
20 Ograniczona Misja Obserwacji Wyborów ODIHR przeanalizowała zapisy z posiedzeń PKW od 16 stycznia do 19 maja (z dwoma brakującymi protokołami z posiedzeń, które odbyły się 23 kwietnia i 5 maja, a także protokołami nr 14 i 27), które wykazały, że PKW przeprowadzała również za pośrednictwem poczty elektronicznej głosowania podczas nietransmitowanych posiedzeń zdalnych. Według PKW decyzje o przeprowadzeniu głosowania za pośrednictwem poczty elektronicznej zostały podjęte za zgodą wszystkich członków PKW na zwołanie posiedzenia zdalnego, i dotyczyło to głównie decyzji, które nie wymagały dyskusji lub musiały zostać podjęte w określonym terminie. Ponadto terminy posiedzeń, które odbyły się w formie stacjonarnej w celu ogłoszenia wyników pierwszej i drugiej tury, nie zostały ogłoszone publicznie, a członkowie misji ODIHR nie otrzymali zaproszenia do osobistego udziału w tych posiedzeniach ani linku do transmisji z tych posiedzeń. 21 Zainteresowane strony mogą poprosić o link do transmisji posiedzeń PKW na żywo, nagrania nie są jednak przechowywane. Zgodnie z regulaminem PKW przewodniczący może zaprosić obserwatorów do osobistego udziału w posiedzeniach; w okresie trwania misji ODIHR jej członkowie otrzymali zaproszenie do udziału w dwóch posiedzeniach PKW. PKW poinformowała członków misji ODIHR, że przedstawiciele kandydatów nie mogli osobiście obserwować posiedzeń ze względu na ograniczoną ilość miejsca. Podczas sesji, w których brali udział, członkowie misji ODIHR zauważyli, że niektóre kwestie przedyskutowano wewnętrznie bez transmisji – dotyczyło to między innymi błędów zidentyfikowanych w wielu protokołach zawierających wyniki drugiej tury. Zgodnie z regulaminem PKW na wniosek co najmniej jednego członka PKW posiedzenia Komisji mogą się odbywać wyłącznie z udziałem jej członków. 22 W pkt 19 Komentarza Ogólnego do artykułu 34 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych stanowi się, że „Państwa Strony powinny proaktywnie podawać do wiadomości publicznej informacje rządowe będące przedmiotem publicznego zainteresowania. Państwa Strony powinny dołożyć wszelkich starań, aby zapewnić łatwy, szybki, skuteczny i praktyczny dostęp do takich informacji”. W art. 10 lit. a) Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko Korupcji (UNCAC) stanowi się: „przyjęcie procedur lub regulacji pozwalających opinii publicznej uzyskiwać, w stosownym zakresie, informacje o organizacji, funkcjonowaniu i procesie podejmowania decyzji w administracji publicznej oraz […] o decyzjach i aktach prawnych, które dotyczą osób publicznych”. Zob. też pkt 81 dokumentu Komisji Weneckiej Code of Good Practice in Electoral Matters [„Kodeks dobrych praktyk w sprawach wyborczych”]. W sprawozdaniu wyjaśniającym zaleca się, co następuje: „posiedzenia centralnej komisji wyborczej winny być otwarte dla każdego, włączając media”. 23 Urzędnicy wyborczy są mianowani przez szefa KBW na sześć lat spośród legitymujących się wyższym wykształceniem osób o właściwym przygotowaniu zawodowym i szerokim doświadczeniu. Urzędnicy wyborczy pełnią służbę na czas wyborów i nie mogą być zatrudnieni w organach gminnych w miejscu, w którym wykonują swoją funkcję. Komisarze wyborczy nadzorują urzędników wyborczych oraz podejmują decyzje dotyczące kwestii zgodności z prawem i pracy obwodowych komisji wyborczych, urzędnicy mają natomiast za zadanie przeszkolenie obwodowych komisji wyborczych, dostarczenie głosów oddanych za pośrednictwem poczty i odbiór materiałów wyborczych po dniu wyborów; gminy zapewniają lokale wyborcze oraz niewymagające zabezpieczenia materiały wyborcze. Rzeczpospolita Polska Strona: 14 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
Wszystkie zarejestrowane komitety wyborcze miały prawo nominować członków obwodowych komisji wyborczych do 18 kwietnia. Wszystkie 44 komitety wyborcze miały swoich przedstawicieli w obwodowych komisjach wyborczych, a obserwatorzy długoterminowi misji ODIHR odnotowali, że w niektórych przypadkach organy wyborcze niższego szczebla musiały przeprowadzać losowanie z powodu nadmiaru kandydatów 24. Wielu rozmówców misji ODIHR, w tym w z PKW i KBW, twierdziło, że większość komitetów wyborczych bez kandydatów została utworzona wyłącznie w celu nominowania członków obwodowych komisji wyborczych i uzyskania wynagrodzenia finansowego, a nominowani przez takie komitety członkowie obwodowych komisji wyborczych pracowali często mniej rzetelnie i byli mniej zainteresowani swoimi obowiązkami 25.
Administracja wyborcza przeprowadziła obowiązkowe szkolenia. Chociaż PKW dostarczyła wytyczne, a KBW opracowało prezentację i sporządziło wyciąg ze stosownych przepisów prawa, szkolenia te były zdecentralizowane. Obserwowane przez obserwatorów długoterminowych misji ODIHR szkolenia nie miały standardowego formatu oraz różniły się pod względem jakości, długości i zakresu. Często brakowało im interaktywnego charakteru i szczegółowego wyjaśnienia procedur obowiązujących w dniu wyborów; w niektórych przypadkach szkolenia prowadzono tylko dla przewodniczących obwodowych komisji wyborczych oraz ich zastępców, co mogło skutkować ograniczoną wiedzą pozostałych członków na temat procedur 26. Około 8660 członków obwodowych komisji wyborczych zrezygnowało przed pierwszą turą wyborów, a około 8280 przed drugą turą, głównie z powodów osobistych lub po szkoleniach, gdyż uznali, że oferowane wynagrodzenie jest nieproporcjonalne do nakładu pracy. Chociaż rezygnacje te nie miały wpływu na działanie obwodowych komisji wyborczych, dodatkowe szkolenia dla zastępców przed drugą turą przeprowadzono tylko w pojedynczych przypadkach 27.
Aby zwiększyć profesjonalizm administracji wyborczej niższego szczebla i zapewnić spójne wdrażanie procedur w dniu wyborów, można rozważyć standardowe i kompleksowe obowiązkowe szkolenia dla wszystkich członków obwodowych komisji wyborczych. Można rozważyć zorganizowanie dodatkowych szkoleń między turami.
Działania edukacyjne skierowane do wyborców były kompleksowe i obejmowały różne inicjatywy oraz formaty, m.in. centralnie przygotowane materiały wyborcze, takie jak informacyjne spoty telewizyjne PKW dla wyborców. Władze samorządowe i administracja wyborcza niższego szczebla publikowały komunikaty wyborcze, udzielały informacji telefonicznie, a także przedstawiały je w wywiadach oraz lokalnych mediach. Wiele organizacji społeczeństwa obywatelskiego podjęło inicjatywy edukacyjne skierowane do młodych wyborców i osób głosujących po raz pierwszy. Misja
24 Obwodowa komisja wyborcza może liczyć od 7 do 13 członków w zależności od liczby zarejestrowanych wyborców. 25 Komitety wyborcze mają wyłączne prawo do zgłaszania kandydatów w wyborach. 27 z 44 komitetów wyborczych nie zgłosiło kandydatów na prezydenta, 17 złożyło podpisy poparcia dla kandydatów, a 13 zdołało wystawić kandydatów na prezydenta. 26 Członkowie Ograniczonej Misji Obserwacji Wyborów ODIHR obserwowali szkolenia obwodowych komisji wyborczych w Aleksandrowie Łódzkim, Białymstoku, Bydgoszczy, Cegłowie, Chełmie, Częstochowie, Gdańsku, Elblągu, Limanowej, Lublinie, Olsztynie, Pile, Rzeszowie, Sieradzu, Sopocie, Sulechowie, Szczecinie, Warszawie, Warszawie-Rembertowie, Warcie, Wrocławiu i Zamościu. Fundacja Odpowiedzialna Polityka (organizacja społeczeństwa obywatelskiego) przeprowadziła analizę szkoleń dla obwodowych komisji wyborczych w całym kraju i wskazała, że w niewystarczającym stopniu ujęto w nich takie kwestie jak dostęp dla osób z niepełnosprawnością, procedury liczenia głosów i podział zadań, ocena ważności kart do głosowania oraz wypełnianie protokołu wyników głosowania. 27 W pkt 84 sprawozdania wyjaśniającego do Kodeksu dobrych praktyk w sprawach wyborczych Komisji Weneckiej zaleca się, co następuje: „Członkowie komisji wyborczych muszą przejść odpowiednie przeszkolenie na wszystkich szczeblach administracji wyborczej. Takie szkolenie winni również przejść członkowie komisji mianowani przez partie polityczne”. Rzeczpospolita Polska Strona: 15 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
ODIHR odnotowała również emisję kilku spotów w języku migowym, w tym przygotowanych przez PKW. Na stronie internetowej PKW przygotowano wersję o wysokim kontraście i dodatkową opcję tłumaczenia na język migowy. Koalicja 150 organizacji społeczeństwa obywatelskiego wraz z biurem Rzecznika Praw Obywatelskich przeprowadziła akcję „Wybory dostępne dla wszystkich”, w ramach której prowadzono działania podnoszące świadomość oraz monitorowano ogólną dostępność kampanii i lokali wyborczych w dniu wyborów dla osób z różnymi formami niepełnosprawności 28. Chociaż władze podjęły wysiłki w celu zwiększenia dostępności procesu wyborczego, nadal występują przeszkody w niezależnym dostępie do niego.
Należy podejmować nieustanne wysiłki w ścisłej współpracy z organizacjami osób z niepełnosprawnościami w celu zapewnienia takim osobom możliwości samodzielnego głosowania, co obejmuje dopilnowanie, aby pomieszczenia i układ lokali wyborczych były odpowiednie z punktu widzenia niezależnego dostępu, oraz zapewnienie informacji wyborczych w formatach dostępnych dla osób z różnymi rodzajami niepełnosprawności.
VI. SPISY WYBORCÓW
Do głosowania uprawnieni są obywatele, którzy w dniu wyborów ukończyli 18 lat, z wyjątkiem osób, którym tymczasowo odebrano prawo do głosowania decyzją sądu w wyniku pozbawienia praw publicznych lub wyborczych na podstawie wyroku skazującego za określone przestępstwa 29. Obywatele ubezwłasnowolnieni decyzją sądu w związku z niepełnosprawnością intelektualną lub psychospołeczną mogą również zostać pozbawieni praw wyborczych, co stoi w sprzeczności ze zobowiązaniami OBWE i innymi międzynarodowymi standardami 30.
Wszelkie ograniczenia praw wyborczych osób z niepełnosprawnością intelektualną lub psychospołeczną powinny zostać usunięte zgodnie z międzynarodowymi zobowiązaniami.
Rejestracja wyborców ma charakter bierny, a spisy wyborców są aktualizowane na bieżąco, również między turami. Wszelkie zmiany wprowadzone do spisu wyborców przed pierwszą turą miały
28 Zgodnie z prawem co najmniej 50% lokali wyborczych w każdej gminie musi być niezależnie dostępnych dla wyborców z niepełnosprawnością fizyczną. Według PKW ok. 58% obwodowych komisji wyborczych uznano za lokale przystosowane do potrzeb wyborców z niepełnosprawnościami. Inicjatywa rozpoczęła monitorowanie kampanii, a także ocenę dostępności lokali wyborczych w dniu wyborów we współpracy z biurem Rzecznika Praw Obywatelskich. 29 Obywatele mogą zostać tymczasowo pozbawieni prawa wyborczego w przypadku popełnienia przestępstwa umyślnego lub skarbowego, a także decyzją sądu w przypadku skazania na karę pozbawienia wolności wynoszącą co najmniej rok, gdy motywy czynu zasługują na szczególne potępienie. Informacje o pozbawieniu prawa do głosowania są wprowadzane do Centralnego Rejestru Wyborców. 30 Zgodnie z pkt 7.3 Dokumentu Kopenhaskiego OBWE z 1990 r. państwa uczestniczące „gwarantują powszechne i równe prawo wyborcze dorosłym obywatelom”. Zob. również art. 12 i 29 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, a także pkt 48 Komentarza ogólnego nr 1 do art. 12 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, w którym stwierdza się, że „status osoby z niepełnosprawnością lub występowanie takiej niepełnosprawności (w tym fizycznej lub sensorycznej) nie może w żadnym przypadku stanowić podstawy do odmawiania zdolności do czynności prawnych lub któregokolwiek z praw przewidzianych w art. 12. Wszystkie praktyki, które mają na celu naruszenie, lub skutkiem których jest naruszenie art. 12, muszą zostać zniesione w celu przywrócenia osobom z niepełnosprawnością pełnej zdolności do czynności prawnych na równych zasadach z innymi osobami” (pkt 9), a „zdolność danej osoby do podejmowania decyzji nie może być w żadnym przypadku uzasadnieniem dla wykluczenia osób z niepełnosprawnością z korzystania z […] czynnego [i] biernego prawa wyborczego”. W reakcji na wcześniejsze zalecenia Komitetu ONZ ds. Praw Osób Niepełnosprawnych w grudniu 2024 r. polski rząd przedstawił i skierował do konsultacji społecznych projekt ustawy o instrumentach wspieranego podejmowania decyzji, który ma na celu wyeliminowanie instytucji ubezwłasnowolnienia, w tym związanych z nią ograniczeń czynnego i biernego prawa wyborczego; projekt ten jest przedmiotem społecznych konsultacji. Eliminacja ubezwłasnowolnienia jest również jednym z punktów Strategii na rzecz Osób z Niepełnosprawnościami 2021–2030. Rzeczpospolita Polska Strona: 16 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
zastosowanie również w drugiej turze, chyba że wyborca złożył wniosek o zmianę przed drugą turą. Wprowadzony w 2023 r. zgodnie z zaleceniem ODIHR, prowadzony przez Ministerstwo Cyfryzacji Centralny Rejestr Wyborców (CRW) zastąpił ponad 2400 oddzielnych rejestrów gminnych i poprawił dokładność oraz funkcjonalność systemu rejestracji wyborców 31. CRW opiera się na centralnym rejestrze stanu cywilnego, w którym każdemu mieszkańcowi przypisany jest 11-cyfrowy numer PESEL. Wyborcy są przypisywani do obwodowej komisji wyborczej na podstawie zapisanego w CRW ich ostatniego adresu głosowania, który może być ich stałym lub aktualnym adresem zamieszkania. Obywatele mają obowiązek zameldowania się pod stałym adresem, lecz w praktyce niedopełnienie tego obowiązku nie wiąże się z żadnymi sankcjami. Wyborcy bez przypisanego adresu nie są automatycznie umieszczani w spisach – muszą w tym celu złożyć wniosek.
Chociaż spisy wyborców nie są udostępniane do publicznego wglądu ze względu na przepisy dotyczące ochrony danych i związane z tym obawy o prywatność, wyborcy mieli odpowiednią możliwość zweryfikowania swoich danych i zgłoszenia wniosku o zmianę miejsca głosowania – od 44. do 3. dnia przed datą pierwszej tury, a między turami do 3. dnia przed datą drugiej tury wyborów 32. W pierwszej turze o zmianę miejsca głosowania wnioskowało około 918 tysięcy wyborców, a dodatkowo w drugiej turze uczyniło to około 423 tysięcy wyborców. Wyborcy mogli również osobiście złożyć wniosek o wydanie zaświadczenia o prawie do głosowania, które umożliwiało oddanie głosu w dowolnym lokalu wyborczym na terenie Polski. W pierwszej turze wniosek o wydanie zaświadczenia o prawie do głosowania złożyło 333 984 wyborców, a w drugiej turze z użyciem tego dokumentu mogło głosować łącznie 571 999 wyborców. Wyborcy z niepełnosprawnościami mogli wnioskować o rejestrację, po przedstawieniu zaświadczenia o niepełnosprawności, w przystosowanym lokalu wyborczym w swojej gminie lub głosować za pośrednictwem pełnomocnika bądź korespondencyjnie 33.
Ministerstwo Spraw Zagranicznych zorganizowało głosowanie poza granicami kraju w 511 lokalach wyborczych w ambasadach i innych wyznaczonych miejscach w 92 krajach, angażując czynnie pracowników dyplomatycznych i konsularnych oraz organizacje polonijne. Wyborcy przebywający za granicą musieli dokonać czynnej rejestracji w internecie, za pośrednictwem poczty elektronicznej lub pisemnie, do pięciu dni przed dniem wyborów. Łącznie do udziału w pierwszej turze zarejestrowało się 524 204 wyborców, a ponadto około 140 wyborców na statkach i platformach; w drugiej turze prawo do głosu za granicą miała rekordowa liczba 721 608 wyborców, a 204 zarejestrowano do głosowania na statkach i platformach 34.
Całkowita liczba zarejestrowanych wyborców wyniosła 29 252 340 w pierwszej turze i 29 363 722 w drugiej turze. Wszyscy rozmówcy misji ODIHR wyrazili zaufanie do dokładności rejestracji wyborców i pozytywnie ocenili CRW.
31 CRW jest aktualizowany przez gminy i zawiera dane wszystkich obywateli powyżej 17 roku życia, w tym osób pozbawionych prawa do głosowania. 32 Wyborcy mogli sprawdzić lokalizację swojego lokalu wyborczego, zmienić swój adres lub wnioskować o zmianę miejsca głosowania osobiście w odpowiednim urzędzie gminy, na wyznaczonej rządowej stronie internetowej bądź za pośrednictwem aplikacji mObywatel. 33 Według KBW w pierwszej turze 9705 wyborców z niepełnosprawnościami wystąpiło o możliwość głosowania korespondencyjnego, a 28 388 złożyło wniosek o głosowanie przez pełnomocnika, natomiast w drugiej turze 12 090 wyborców było uprawnionych do głosowania korespondencyjnego, a 42 090 przez pełnomocnika. 34 W pierwszej turze z prawa do głosowania skorzystało 467 802 wyborców za granicą oraz 172 na statkach i platformach. W drugiej turze za granicą oddano 608 215 głosów, a na statkach i platformach 176. Rzeczpospolita Polska Strona: 17 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
VII. REJESTRACJA KANDYDATÓW
Na urząd prezydenta mogą kandydować obywatele, którzy najpóźniej w dniu wyborów ukończyli 35 lat i posiadają prawa wyborcze. Zakaz kandydowania może dotyczyć kandydatów podlegających ustawie lustracyjnej 35. Rejestracja kandydatów na prezydenta przebiega dwuetapowo. W tegorocznych wyborach komitety wyborcze utworzone przez grupy co najmniej 15 wyborców miały prawo do zgłaszania kandydatów do 24 marca, po uprzednim zebraniu podpisów co najmniej 1000 wyborców. W drugim etapie w celu rejestracji kandydata komitet wyborczy musiał do 4 kwietnia przedłożyć PKW w sumie 100 tysięcy podpisów wyborców. Chociaż partie polityczne nie mają prawa rejestrowania komitetów wyborczych, to jednak kandydaci związani z daną partią polityczną muszą ogłosić swoją przynależność do niej.
W ramach pluralistycznego procesu PKW zarejestrowała 44 komitety wyborcze, z których 17 złożyło liczbę podpisów wymaganych do wystawienia kandydatów 36. PKW zarejestrowała 13 z 17 kandydatów, w tym 2 kobiety. Czterech potencjalnych kandydatów odrzucono, ponieważ po procesie weryfikacji okazało się, że liczba złożonych ważnych podpisów nie przekroczyła 100 tysięcy 37. Jeden z odrzuconych kandydatów odwołał się do Sądu Najwyższego, który podtrzymał decyzję o odrzuceniu z powodu niezgodności danych adresowych wyborców na arkuszach do zbierania podpisów z CRW. PKW ogłosiła ostateczną listę kandydatów 23 kwietnia 38.
Ogółem procesy zbierania i weryfikacji podpisów odznaczały się niewystarczającą przejrzystością. Proces weryfikacji podpisów został przeprowadzony przez KBW, przy czym kandydaci i ich przedstawiciele mieli możliwość jego obserwacji, nie umożliwiono tego jednak obserwatorom obywatelskim. KBW weryfikowało ważność podpisów, ręcznie wprowadzając numer PESEL każdego wyborcy popierającego danego kandydata i porównując go z CRW za pomocą wewnętrznie opracowanego oprogramowania. Szczegółowe dane dotyczące błędów lub niezgodności podpisów znalazły się tylko w decyzjach PKW odmawiających rejestracji kandydatów. KBW poinformowało jednak misję ODIHR, że wątpliwości dotyczące błędów lub danych zmarłych wyborców dotyczyły arkuszy do zbierania podpisów około 80% kandydatów, w tym tych, którym udało się zebrać wymagane 100 tysięcy ważnych podpisów. Wielu rozmówców misji ODIHR zgłaszało obawy dotyczące rzetelności procesu weryfikacji, wyrażając opinię, że obecnie nie ma skutecznego
35 Kandydaci urodzeni przed 1 sierpnia 1972 r. muszą złożyć w PKW, wraz ze zgodą na kandydowanie, oświadczenie o tym, czy pracowali dla lub współpracowali z komunistycznymi służbami bezpieczeństwa państwa. Wszyscy kandydaci podlegający lustracji podlegają weryfikacji przez Instytut Pamięci Narodowej. W tych wyborach żadnemu kandydatowi nie odmówiono rejestracji na podstawie procesu lustracyjnego. 36 Otrzymano 53 zawiadomienia o utworzeniu komitetów wyborczych, lecz 9 z nich nie złożyło wymaganej liczby 1000 ważnych podpisów. 37 KBW sprawdza, czy arkusze do zbierania podpisów spełniają wymogi prawne, aż do osiągnięcia wymaganej liczby ważnych podpisów. Stwierdzone błędy obejmowały niezgodność danych adresowych wyborców na arkuszach do zbierania podpisów z CRW, nieprawidłowe numery PESEL, podpisy osób nieposiadających praw wyborczych lub brak daty złożenia podpisu. Zgodnie z wydanymi w tych sprawach decyzjami PKW w przypadku czterech odrzuconych kandydatów złożono podpisy osób zmarłych: 2881 podpisów popierających Dawida Jackiewicza, 5805 popierających Wiesława Lewickiego, 4994 popierających Romualda Starosielca i 4093 popierających Pawła Tanajno. 38 Kandydowali: Artur Bartoszewicz (kandydat niezależny), Magdalena Biejat (kandydatka niezależna, popierana przez Nową Lewicę), Grzegorz Braun (kandydat popierany przez Konfederację Korony Polskiej), Szymon Hołownia (kandydat popierany przez Polskę 2050 i Trzecią Drogę), Marek Jakubiak (kandydat popierany przez Federację dla Rzeczpospolitej), Maciej Maciak (kandydat niezależny, popierany przez Ruch Dobrobytu i Pokoju), Sławomir Mentzen (kandydat popierany przez Konfederację Wolność i Niezawisłość), Karol Nawrocki (kandydat niezależny popierany przez PiS), Joanna Senyszyn (kandydatka niezależna), Krzysztof Stanowski (kandydat niezależny), Rafał Trzaskowski (kandydat popierany przez PO), Marek Woch (kandydat popierany przez Bezpartyjnych Samorządowców – Łączy Nas Polska) oraz Adrian Zandberg (kandydat popierany przez partię Razem). Rzeczpospolita Polska Strona: 18 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
mechanizmu umożliwiającego przeprowadzenie należytego dochodzenia w sprawie nieuczciwych podpisów 39.
Prawo nie wymaga od komitetów wyborczych podawania danych osób je zbierających, a ustalenie, kto zebrał takie podpisy, jest często niemożliwe. Niektórzy rozmówcy misji ODIHR stwierdzili, że w celu uzyskania podpisów niektórzy kandydaci korzystali z komercyjnie dostępnych baz danych obywateli, które zawierały dane zmarłych wyborców 40. Trwają dyskusje nad zmianami w Kodeksie wyborczym, które przewidują m.in. zbieranie podpisów drogą elektroniczną, co pozwoliłoby wyborcom zweryfikować, czy podpisali się, aby poprzeć któregoś z kandydatów.
Można rozważyć środki mające na celu usprawnienie procesu zbierania i weryfikacji podpisów poparcia w celu poprawy jego rzetelności, przejrzystości i dokładności, w tym przez zgłaszanie kandydatur oraz zbieranie podpisów drogą elektroniczną.
VIII. KAMPANIA WYBORCZA
A. RAMY PRAWNE I REGULACYJNE
Podstawowe wolności zrzeszania się, zgromadzeń i wypowiedzi są zagwarantowane konstytucyjnie. W Kodeksie wyborczym znajdują się przepisy mające zapewnić kandydatom równe możliwości prowadzenia kampanii, w tym dostęp do przestrzeni umożliwiającej jej prowadzenie i mediów publicznych. Zgodnie z prawem kampania rozpoczyna się wraz z oficjalnym ogłoszeniem wyborów, a komitety wyborcze mogą rozpocząć kampanię po ich zarejestrowaniu przez PKW 41. Prowadzenie kampanii przed ogłoszeniem wyborów nie jest uregulowane przepisami, a działania o charakterze kampanii przed oficjalnym jej rozpoczęciem miały charakter powszechny, co wzbudziło obawy wielu rozmówców misji ODIHR w odniesieniu do kwestii finansowania i przejrzystości 42. PKW krytykowała takie praktyki w przeszłości jako obchodzenie prawa 43.
Partie polityczne mają ustawowy zakaz prowadzenia kampanii i udzielania kandydatom wsparcia rzeczowego, w tym udostępniania obiektów 44. Chociaż przepisy te mają na celu zachowanie
39 Administracja wyborcza publikuje po każdych wyborach informacje o realizacji przepisów Kodeksu wyborczego. W informacjach z lat 2020, 2021 i 2024 wskazano kluczowe kwestie związane z poprawą zbierania i weryfikacji podpisów, w tym zasygnalizowano problemy takie jak wyborcy nieświadomi tego, kogo popierają, listy przygotowywane z wyprzedzeniem, nieprawidłowe dane na listach oraz listy sfałszowane i zawierające dane osób zmarłych. 40 PKW skierowała do prokuratury sprawę jednego z odrzuconych kandydatów, uzasadniając to tym, że jego lista podpisów poparcia zawierała dane wyborców zmarłych. KBW poinformowało misję ODIHR, że zamierza skierować do prokuratury kolejne zawiadomienia. 41 Cisza wyborcza, która rozpoczyna się 24 godziny przed każdym dniem wyborów, dotyczy również publikacji sondaży opinii publicznej i przestrzeni internetowej. 42 Według rozmówców misji ODIHR działania Sławomira Mentzena o charakterze kampanii, w tym organizację konwencji i prezentację materiałów kampanijnych, odnotowano już w sierpniu 2024 r. Inni kandydaci, w tym Szymon Hołownia, Karol Nawrocki i Rafał Trzaskowski, ogłosili publicznie swoje kandydatury, występowali na terenie kraju i prowadzili wczesne działania promocyjne od końca listopada do grudnia 2024 roku. 43 Zob. najnowsze wyjaśnienia PKW w tej sprawie z dnia 17 kwietnia 2023 r. 44 W swoich wyjaśnieniach z 29 maja 2023 r., 16 stycznia 2025 r. i 18 lutego 2025 r. PKW wskazała, że partie nie mogą publikować materiałów kampanijnych kandydatów w mediach społecznościowych, a komitety wyborcze nie mogą korzystać z lokali ani sprzętu partii politycznych. Rzeczpospolita Polska Strona: 19 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
wymaganego prawem rozdziału między komitetami wyborczymi a partiami, ograniczenia takie wydają się nieuzasadnione 45.
Ramy prawne nie określają w wystarczający sposób udziału urzędników państwowych w kampanii, z wyjątkiem wymogu bezstronności i niezależności od obowiązków służbowych, co podkreślono w kilku wyjaśnieniach PKW, a granica między obowiązkami służbowymi a działaniami w ramach kampanii często zacierała się w praktyce. 46 Urzędnicy państwowi na różnych szczeblach i z różnych środowisk politycznych przyłączali się do kandydatów podczas wydarzeń kampanijnych, wyrażali poparcie dla nich w środkach masowego przekazu lub promowali ich w mediach społecznościowych 47. Wsparcie to często pokrywało się z udziałem partii w kampanii, w tym oddolną mobilizacją, wydarzeniami i promocją w mediach społecznościowych – pomimo ograniczeń określonych w wyjaśnieniach PKW 48. Brak wysiłków ze strony podmiotów politycznych w celu wyraźnego oddzielenia kampanii od innych urzędowych działań jest sprzeczny z wcześniejszymi zaleceniami ODIHR, wymogami prawnymi, wyjaśnieniami PKW i międzynarodowymi dobrymi praktykami. Zjawisko to zostało dodatkowo pogłębione przez brak egzekwowania w wystarczającym stopniu przepisów podczas kampanii 49.
45 W pkt 182 Wspólnych wytycznych ODIHR i Komisji Weneckiej w sprawie regulacji dotyczących partii politycznych stwierdza się: „W trakcie wyborów partie polityczne często zapewniają swoim kandydatom wsparcie, finansowanie i zasoby na kampanię. Przepisy regulujące działalność partii muszą umożliwiać swobodne udzielanie takiego wsparcia, o ile nie zakłóca to minimalnych »równych szans« kandydatów i partii”. W pkt 49 stwierdza się: „Wszelkie ograniczenia wolności zrzeszania się muszą mieć podstawę prawną w konstytucji państwa lub ustawie parlamentarnej, a nie w przepisach podrzędnych […]. Ograniczenia takie muszą być jasne, łatwe do zrozumienia i jednolite w stosowaniu, aby zapewnić wszystkim osobom i partiom możliwość zrozumienia konsekwencji ich naruszenia”. 46 W wyjaśnieniu PKW z 31 marca 2025 r. wezwano do zapewnienia takiego rozróżnienia przez wszystkie „osoby publiczne wykonujące funkcje publiczne lub przez inną swoją działalność zawodową, gospodarczą, społeczną, kulturalną itp. wpływające znacząco na funkcjonowanie społeczeństwa”. 47 W dniu 19 maja prezydent Andrzej Duda potwierdził wcześniejsze poparcie, oświadczając: „Nie jest dla nikogo tajemnicą, że poparłem Karola Nawrockiego. Popieram Karola Nawrockiego nadal”, podczas gdy premier Donald Tusk ponownie poparł Rafała Trzaskowskiego, wzywając wyborców do wyboru między „paraliżem władzy i chaosem” a „sprawiedliwością i porządkiem”. Przed pierwszą turą co najmniej 11 z 27 ministrów powiązanych z partiami koalicji rządzącej wyraziło poparcie dla swoich kandydatów i prowadziło kampanię na ich rzecz. Przed drugą turą prawie wszyscy ministrowie (24 z 27), wyrazili poparcie dla Rafała Trzaskowskiego, w tym za pośrednictwem mediów społecznościowych. Na szczeblu lokalnym prezydenci m.in. Białegostoku, Gniezna, Katowic, Kielc, Lublina, Rybnika, Sopotu i Sosnowca poparli Rafała Trzaskowskiego podczas wydarzeń kampanijnych lub za pośrednictwem mediów społecznościowych. Z drugiej strony prezydenci oraz burmistrzowie Jastrzębia Zdroju, Myślenic, Siedlec i Stalowej Woli, marszałkowie województw małopolskiego i świętokrzyskiego, a także przewodniczący Sejmiku Województwa Podkarpackiego prowadzili kampanię na rzecz Karola Nawrockiego. 48 W wyjaśnieniu PKW z dnia 18 lutego 2025 r. podkreślono, że partie polityczne nie mogą udzielać wsparcia rzeczowego kandydatom, w tym wsparcia informacyjnego za pośrednictwem partyjnych portali społecznościowych, poza dozwolonymi wpłatami na rzecz komitetów wyborczych. Między innymi Konfederacja, Nowa Lewica, PiS, PO i Razem promowały popieranych przez siebie kandydatów na swoich stronach w mediach społecznościowych, włączając w to opłacone przez PO reklamy związane z kampanią na platformach Meta i Google przeciwko Sławomirowi Mentzenowi. Wsparcie PiS dla Karola Nawrockiego obejmowało wystąpienia prezesa partii Jarosława Kaczyńskiego, apele wzywające struktury partyjne do mobilizacji oraz promocję wydarzeń kampanijnych. Przedstawiciele partii koalicji rządzącej zorganizowali wspólne konferencje prasowe w Białymstoku, Bydgoszczy, Lublinie i Rzeszowie, apelując o głosy na Rafała Trzaskowskiego. 49 Zgodnie z wyjaśnieniem PKW z dnia 4 marca 2024 r. przypadki braku wyraźnego rozdzielenia pomiędzy prowadzeniem kampanii wyborczej a pełnieniem funkcji publicznych mogą podlegać ocenie po wyborach i skutkować odrzuceniem sprawozdania finansowego właściwego komitetu lub odpowiedzialnością karną. W pkt 4.2 dokumentu ODIHR i Komisji Weneckiej Joint Guidelines on Preventing and Responding to the Misuse of Administrative Resources during Electoral Processes [„Wspólne wytyczne dotyczące zapobiegania nadużyciom i reagowania na nadużycia zasobów administracyjnych w procesach wyborczych”] z 2016 r. stwierdza się, że prawo powinno „zapewniać wyraźny rozdział między sprawowaniem politycznie wrażliwych funkcji publicznych, w szczególności stanowisk kierowniczych, a kandydowaniem”. Rzeczpospolita Polska Strona: 20 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
Aby zapewnić wyraźny rozdział między kampanią a funkcjami publicznymi, należy zmienić prawo w celu określenia zakresu dopuszczalnych działań urzędników państwowych podczas kampanii. Zgodnie z międzynarodowymi dobrymi praktykami i dotychczasowymi wyjaśnieniami PKW urzędnicy państwowi powinni przestrzegać zasad neutralności oraz unikać łączenia obowiązków służbowych z działaniami w ramach kampanii.
Kwestia prowadzenia kampanii w mediach społecznościowych nie jest wyraźnie uregulowana, jednak kilka przepisów prawnych i wyjaśnień PKW, m.in. regulujących czas trwania kampanii, przejrzystość i odpowiedzialność za płatne reklamy, wsparcie rzeczowe kampanii oraz ograniczenia wolności wypowiedzi, obowiązuje również w internecie.
Mimo że przeprowadzono wiele konsultacji społecznych, nie przyjęto jeszcze przepisów krajowych niezbędnych do skutecznego wdrożenia unijnego Aktu o Usługach Cyfrowych. Zaledwie pięć dni przed pierwszą turą wyborów i ponad rok po terminie wyznaczonym na luty 2024 r. rząd powołał szefa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na koordynatora ds. usług cyfrowych 50. Komisja Europejska wszczęła wcześniej postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, a 7 maja podjęła decyzję o skierowaniu sprawy przeciwko Polsce do Trybunału Sprawiedliwości UE jako ostatniemu państwu członkowskiemu Unii, które nie wyznaczyło koordynatora 51. W związku z tym, że przepisy wykonawcze nie zostały jeszcze przyjęte, UKE posiada obecnie jedynie mandat techniczny 52. Opóźnione wprowadzenie ram regulacyjnych poskutkowało istotnymi lukami, w tym brakiem mechanizmu odwoławczego dla użytkowników, wyznaczonych zaufanych podmiotów sygnalizujących czy ustaleń dotyczących nadzoru nad mniejszymi platformami. Brak posiadającego pełnię uprawnień koordynatora przekładał się na nadal niewystarczającą koordynację i komunikację publiczną, w tym brak publicznych sprawozdań i zagregowanych danych z różnych instytucji na temat interakcji z bardzo dużymi platformami internetowymi (VLOP).
Aby zapewnić skuteczne wdrażanie przepisów, koordynatorowi ds. usług cyfrowych należy przyznać szerokie uprawnienia w zakresie koordynowania wysiłków poszczególnych instytucji, zapewnienia spójnej reakcji na ryzyko i zagrożenia cyfrowe oraz zwiększania przejrzystości podejmowanych środków, w tym w kontekście wyborczym.
B. ŚRODOWISKO KAMPANII
Podczas kampanii wyborczej przestrzegano podstawowych wolności zrzeszania się, zgromadzeń i wypowiedzi, a także zapewniono wolność prowadzenia kampanii. Wyborcy mieli rzeczywisty wybór między różnymi opcjami politycznymi. Kandydaci stawiali na pierwszym miejscu wyjazdy regionalne, spotkania z wyborcami, konferencje prasowe i obecność w mediach społecznościowych w celu dotarcia do wyborców. Podczas kampanii misja ODIHR obserwowała bezpośrednio łącznie 63 wydarzenia kampanijne w 17 gminach, które odbyły się w dużej mierze bez przeszkód i zgromadziły zróżnicowaną publiczność. Obserwatorzy długoterminowi misji ODIHR i rozmówcy wskazywali na częste niszczenie i uszkadzanie banerów oraz plakatów kampanijnych, określając skalę tego zjawiska jako bezprecedensową (zob. punkt Rozstrzyganie sporów wyborczych)
Kampania w pierwszej turze obracała się w dużej mierze wokół konkretnych zagadnień. Jako kluczowe priorytety programowe wyłoniły się bezpieczeństwo narodowe, dobrobyt gospodarczy, opieka zdrowotna i przystępne cenowo mieszkania, a także tematy wywołujące podziały, takie jak
50 Zob. uchwałę nr 67 Rady Ministrów z 14 maja. 51 Zob. komunikaty prasowe Komisji Europejskiej z 16 grudnia 2024 r. i 7 maja 2025 r. 52 Zob. komunikat UKE z 15 maja 2025 r. i zmiany w regulaminie UKE z 23 maja 2025 r. Rzeczpospolita Polska Strona: 21 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
migracja, wsparcie dla Ukrainy, prawa reprodukcyjne i wartości liberalne kontra tradycyjne. W kampanii przed drugą turą można było zaobserwować powrót dominującej dynamiki skupionej na rywalizacji między Platformą Obywatelską (PO) a PiS, a przejawem głębokiej polaryzacji politycznej i ideologicznej były ostrzejsze, bardziej konfrontacyjne wypowiedzi. Drugą turę przedstawiano jako pojedynek o sumie zerowej mający zadecydować o przyszłej polityce wewnętrznej i zagranicznej Polski.
Niektóre podmioty polityczne posługiwały się podburzającymi i uwłaczającymi komunikatami skierowanymi do migrantów, osób LGBTI, grup etnicznych oraz religijnych, w tym narracjami ksenofobicznymi i antyukraińskimi, co spotkało się z potępieniem ze strony części kandydatów i osób publicznych 53. Niektórzy rozmówcy misji ODIHR wyrażali obawy dotyczące wpływu takiej retoryki na dyskurs publiczny oraz postawy wobec grup szczególnie wrażliwych. Wszczęto kilka postępowań w związku z publicznym znieważeniem i nawoływaniem do nienawiści 54. W dniu 18 kwietnia prezydent Andrzej Duda skierował do Trybunału Konstytucyjnego poprawki przyjęte przez Sejm w celu rozszerzenia ochrony przed mową nienawiści o kwestie orientacji seksualnej, płci, wieku i niepełnosprawności, w tym w oparciu o wcześniejsze zalecenia ODIHR 55. W dniu 8 lipca, gdy Trybunał zaczął rozpatrywać sprawę, pełniący jeszcze wówczas obowiązki prezydenta Andrzej Duda zmodyfikował swój pierwotny wniosek, w szczególności w odniesieniu do przepisów odnoszących się do osób z niepełnosprawnością i orientacji seksualnej. W tej sytuacji Trybunał odroczył rozprawę.
Aby wzmocnić ochronę przed publicznym znieważaniem oraz podżeganiem do nienawiści, katalog cech chronionych w Kodeksie karnym należy rozszerzyć między innymi o niepełnosprawność i orientację seksualną. Podmioty polityczne powinny powstrzymywać się od używania dyskryminującego języka, a także nadal publicznie i zdecydowanie potępiać jego użycie w kampaniach wyborczych.
Jedynie sześciu kandydatów w swoich programach kampanii poruszyło tematy związane z równością i włączeniem społecznym, przy czym poglądy tych kandydatów na wspomniane kwestie, zwłaszcza dotyczące praw kobiet oraz osób LGBTI, były rozbieżne. Chociaż kobiety wykazywały wyraźne zainteresowanie polityką i zaangażowanie, ich rola jako mówczyń podczas wydarzeń kampanijnych obserwowanych przez misję ODIHR (34%) oraz liderek kampanii pozostawała ograniczona. Młodzi ludzie stanowili 37% uczestników zaobserwowanych wydarzeń kampanijnych, a niektórzy
53 W jednym ze spotów wyborczych Karola Nawrockiego wykorzystano obrazy muzułmańskiej modlitwy i migrantów na przystanku autobusowym w celu przedstawienia ich jako „niebezpiecznych”, stwierdzając: „Polskę już zalewają imigranci z Afryki i Bliskiego Wschodu […]. Musimy to natychmiast zahamować”. Podczas zorganizowanego 4 maja w Gdańsku wydarzenia w ramach kampanii Sławomira Mentzena politycy związani z Konfederacją wielokrotnie wypowiadali się przeciwko osobom LGBTI, odnosząc się do „patologii, której uczy Bruksela” i opisując imigrantów jako „przestępców z natury”, z powodu których „dzieci i kobiety boją się wychodzić na ulicę”. 4 maja w Ostrołęce Grzegorz Braun określił osoby LGBTI mianem „zboczeńców”, a podczas zorganizowanej przez „Super Express” debaty 28 kwietnia wygłaszał antysemickie i antyukraińskie uwagi. 54 Kodeks karny zabrania publicznego znieważania i nawoływania do nienawiści na tle narodowościowym, etnicznym, rasowym lub wyznaniowym. Misja ODIHR uzyskała informacje, że do dnia 1 czerwca prokuratura wszczęła dziewięć postępowań dotyczących mowy nienawiści. 55 W swoim sprawozdaniu z 2023 r. Europejska Komisja przeciwko Rasizmowi i Nietolerancji z zadowoleniem przyjęła dotychczasową ochronę prawną przed mową nienawiści, ale zaleciła dodanie orientacji seksualnej, tożsamości płciowej i cech płciowych jako cech chronionych. Podobne apele wystosowali niezależny ekspert ONZ ds. ochrony przed przemocą i dyskryminacją ze względu na orientację seksualną i tożsamość płciową (29 listopada 2024 r.) oraz 37 organizacji społeczeństwa obywatelskiego (18 grudnia 2024 r.). Zob. także pkt 2.3.5 i 2.3.6 dokumentu ODIHR Hate Crime Laws: A Practical Guide [„Praktyczny przewodnik ODIHR na temat przepisów dotyczących przestępstw z nienawiści”], wyd. II z 2022 r., a także ODIHR Opinion on the Draft Amendments to Certain Provisions of the Criminal Code of Poland [„Opinia ODIHR o projekcie nowelizacji niektórych przepisów polskiego Kodeksu karnego”] z 2015 r., w których to dokumentach zaleca się m.in. włączenie jako cech często chronionych niepełnosprawności i orientacji seksualnej. Rzeczpospolita Polska Strona: 22 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
kandydaci aktywnie kierowali do nich przekaz, zwłaszcza przed drugą turą. Nie odnotowano żadnych ukierunkowanych strategii dotarcia do wyborców wywodzących się z mniejszości narodowych. Kandydaci nie podjęli wystarczających starań w celu zapewnienia dostępności wydarzeń i materiałów kampanijnych dla osób z niepełnosprawnością 56.
Aby umożliwić rzeczywisty udział, kandydaci powinni zadbać, aby wydarzenia, programy, informacje i materiały kampanijne były dostępne dla osób z różnymi niepełnosprawnościami, w tym dzięki wykorzystaniu odpowiednich formatów i metod komunikacji.
C. KAMPANIA W INTERNECIE
Silna obecność w mediach społecznościowych była kluczowym elementem strategii większości kandydatów mających na celu dotarcie do wyborców 57. Oprócz treści zaprojektowanych specjalnie do publikacji w mediach społecznościowych, wiele osobistych wystąpień kandydatów stworzono pod kątem ich rozpowszechniania i promowania w internecie. Na kontach monitorowanych przez misję ODIHR dominowały wpisy poświęcone ogólnemu prowadzeniu kampanii, mobilizacji wyborców i krytyce przeciwników, ale treści często odzwierciedlały również szerszą debatę publiczną na temat bieżących wydarzeń oraz tematów polaryzujących 58. Analiza Google Trends i serwisu Wykop wykazała duże zainteresowanie odbiorców informacjami związanymi z wyborami.
Monitorowanie mediów społecznościowych przez misję ODIHR przed pierwszą turą wykazało, że największe zaangażowanie generowały nacechowane ładunkiem emocjonalnym, asertywne i wyraźnie spozycjonowane treści na tematy wywołujące podziały. Liderami pod względem interakcji na TikToku byli Sławomir Mentzen i Magdalena Biejat. W trakcie kampanii przed drugą turą nastąpił wzrost zaangażowania związanego z kontami Karola Nawrockiego i Rafała Trzaskowskiego na platformach TikTok oraz X, co odzwierciedlało nasilone działania mające na celu dotarcie do wyborców, znaczny wzrost liczby obserwujących oraz zwiększone zainteresowanie opinii publicznej. Wpisy organiczne były wspierane przez płatne kampanie reklamowe, przy czym Rafał Trzaskowski był liderem pod względem zasięgu, a Karol Nawrocki pod względem liczby zakupionych reklam i wydatków 59.
Władze wdrożyły pewne mechanizmy mające na celu ochronę procesu wyborczego przed ingerencją z zewnątrz, dezinformacją i cyberatakami, włączając w to działania szkoleniowe oraz
56 W przypadkach obserwowanych przez misję ODIHR wypowiedzi były tłumaczone na język migowy jedynie podczas wydarzeń kampanijnych Szymona Hołowni i wydarzeń organizowanych przez społeczeństwo obywatelskie. Do potrzeb osób z niepełnosprawnościami dostosowano jedynie kilka materiałów kampanijnych, w tym spoty z napisami. Zgodnie z pkt 43 Komentarza ogólnego nr 2 na temat art. 9 Komitetu ONZ ds. Praw Osób z Niepełnosprawnościami „ważne jest również, aby spotkania polityczne oraz materiały wykorzystywane i tworzone przez partie polityczne lub poszczególnych kandydatów uczestniczących w wyborach publicznych były dostępne”. 57 Według Głównego Urzędu Statystycznego w 2024 r. 87,6% ludności Polski regularnie korzystało z internetu. Instytut Reutersa podał, że w 2024 r. tylko 48% użytkowników mediów społecznościowych polegało na nich jako źródle wiadomości. Najpopularniejszą platformą jest Facebook, a następnie TikTok, Instagram i X, natomiast wśród serwisów do udostępniania filmów prowadzi YouTube. 58 W okresie od 21 kwietnia do 30 maja misja ODIHR monitorowała 40 kont kandydatów, partii politycznych oraz osób publicznych i instytucji w serwisach Facebook, TikTok oraz X. Skupiono się przy tym na dwóch najistotniejszych i najbardziej angażujących postach opublikowanych na każdym z tych kont każdego dnia. Dla każdej platformy obliczono łączne interakcje (polubienia na TikTok i X oraz łączne reakcje na Facebooku), nadając priorytet tej z największą liczbą obserwujących. Do kontekstowej analizy zainteresowania odbiorców i popularnych tematów wykorzystano polski serwis agregujący wiadomości Wykop oraz narzędzie Google Trends. 59 Zob. raport Fundacji Batorego obejmujący okres kampanii do 25 maja. Rzeczpospolita Polska Strona: 23 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
uświadamiające 60. Mimo że stanowiło to odzwierciedlenie proaktywnego i wielopłaszczyznowego podejścia, koordynacja między instytucjami wydawała się niewystarczająco sprawna, a komunikacja publiczna na temat zagrożeń oraz zastosowanych środków zaradczych była ograniczona i często ogólnikowa 61. Ponadto organizacje społeczeństwa obywatelskiego zauważyły, że chociaż udało się nawiązać współpracę z instytucjami państwowymi, pozostawała ona ograniczona w zakresie i treści. 62 W miarę zbliżania się wyborów zarówno władze, jak i krajowi eksperci ostrzegali przed wzrostem zagrożeń cybernetycznych i dezinformacyjnych, wskazując w szczególności taktykę nagłaśniania treści polaryzujących w celu pogłębienia podziałów społecznych i podważenia zaufania 63. Władze odnotowały, że wdrożone przez państwo środki ochrony były skuteczne, gdyż ataki zostały na czas wykryte i odparte, co ograniczyło ich szerszy wpływ. Jednak sposób, w jaki zajęto się przypadkiem opublikowanych przed pierwszą turą na Facebooku reklam pochodzących od stron trzecich o niejasnym źródle pochodzenia i finansowania, wzbudził zaniepokojenie ze względu na opóźnione i niespójne informowanie opinii publicznej oraz brak przejrzystości (zob. również punktFinansowanie kampanii) 64. Wyzwania te zwróciły uwagę na obszary, w których bardziej kompleksowe krajowe ramy bezpieczeństwa cyfrowego i cybernetycznego mogłyby poprawić koordynację i strategię oraz zwiększyć przejrzystość reakcji instytucjonalnych na zagrożenia cyfrowe 65.
Aby zapewnić skuteczną i spójną reakcję na dezinformację, ingerencje z zagranicy i zagrożenia cybernetyczne, władze mogłyby przyjąć kompleksowe ramy strategiczne ochrony środowiska cyfrowego. W strategii tej należałoby jasno określić obowiązki poszczególnych instytucji, ustanowić mechanizmy koordynacji, zapisać gwarancje przejrzystości i położyć nacisk na współpracę ze społeczeństwem obywatelskim.
60 Wśród stosownych inicjatyw można wymienić „Radę Odporności” MSZ, realizowany przez Ministerstwo Cyfryzacji oraz Naukową i Akademicką Sieć Komputerową (NASK) program „Parasol Wyborczy”, a także działania Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz MSWiA. W dniu 29 kwietnia powołano Międzyresortowy Zespół do spraw Przeciwdziałania Zagranicznej Ingerencji i Manipulacji w Środowisku Informacyjnym jako ciało doradcze Rady Ministrów oraz mechanizm wymiany informacji na temat takiej ingerencji i manipulacji. Ponadto podczas wyborów wykorzystano system szybkiego reagowania w ramach unijnego kodeksu postępowania w zakresie dezinformacji, co ułatwiło szybką wymianę informacji między uczestniczącymi organizacjami społeczeństwa obywatelskiego a platformami internetowymi w celu sygnalizacji treści lub tendencji, które mogą zagrażać rzetelności wyborów i które należy potraktować priorytetowo. 61 Zob. dokument Alliance4Europe z 6 maja Poland: Country Election Risk Assessment, FIMI Response Team Report [„Polska: ocena ryzyka związanego z wyborami, raport zespołu ds. reakcji na zagraniczną ingerencję i manipulację”]. 62 W 2024 r. rząd przyjął Politykę Cyfrowej Transformacji Edukacji, której celem jest uwzględnienie umiejętności korzystania z mediów w systemie edukacji. W dniu 13 marca Minister Cyfryzacji ogłosił plany przeznaczenia specjalnych funduszy na edukację w zakresie kompetencji cyfrowych, w tym umiejętności korzystania z mediów. Brakuje jednak spójnej krajowej strategii w zakresie umiejętności korzystania z mediów, co skutkuje niespójnym wdrożeniem, a wiele inicjatyw jest obecnie realizowanych przez społeczeństwo obywatelskie. Rozmówcy misji ODIHR podkreślili, że zwiększone wsparcie państwa i lepsza koordynacja wysiłków mogą się przyczynić do zwiększenia świadomości społecznej oraz odporności na manipulację i dezinformację w sferze cyfrowej. 63 Przykładami odnotowanych ataków i zagrożeń były kampania dezinformacji powiązana z Rosją, o której mowa była w styczniowym komunikacie Ministra Cyfryzacji; opisana w kwietniowym raporcie Alliance4Europe „operacja Doppelganger” na X; oraz przypisywane podmiotom rosyjskim i białoruskim cyberataki wymierzone w PO, kampanię Rafała Trzaskowskiego oraz strony internetowe partii koalicyjnych, o których informowały w kwietniu i maju Ministerstwo Cyfryzacji, a także NASK. W dniu 16 kwietnia Minister Cyfryzacji stwierdził, że Polska stała się najczęstszym celem cyberataków wśród krajów UE. Zob. także raport Rady Odporności z 28 kwietnia zatytułowany Razem przeciwko dezinformacji. 64 Zob. komunikat NASK z 14 maja. Pochodzenie i finansowanie reklam pozostawało przedmiotem dochodzenia przez cały czas trwania kampanii. Zob. doniesienia na ten temat: Wirtualna Polska , OKO.press, Demagog i Gazeta Prawna. 65 Zob. na przykład dokument Fundacji INFO OPS Polska Foreign Information Manipulation and Interference Threats and Answers [„Zagrożenia i odpowiedzi związane z manipulacją i ingerencją w informacje w Polsce”. Rzeczpospolita Polska Strona: 24 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
Pomimo opóźnionego wyznaczenia koordynatora ds. usług cyfrowych instytucje krajowe i społeczeństwo obywatelskie prowadziły funkcjonalną współpracę z platformami społecznościowymi w celu przeciwdziałania nieautentycznej aktywności, dezinformacji i nielegalnym treściom oraz w celu weryfikacji faktów. Skuteczność reakcji platform znacznie się jednak różniła. Spośród platform społecznościowych monitorowanych przez misję ODIHR, w oparciu o dane NASK i opinie rozmówców, największa liczba zgłoszeń podczas kampanii dotyczyła treści na Facebooku, natomiast platforma X wyróżniała się najsłabszym zaangażowaniem interesariuszy krajowych oraz najniższym odsetkiem reakcji 66. Organizacje społeczeństwa obywatelskiego podały przykłady opóźnionych lub nieskutecznych działań platform społecznościowych, które nie zareagowały na znaczną część zgłoszonych treści, co w niektórych przypadkach wzbudzało obawy co do tego, czy wypełniają swoje obowiązki na mocy Aktu o Usługach Cyfrowych 67. Ponadto zastrzeżenia nadal budzi brak przejrzystości algorytmów, w tym pojawiające się doniesienia, że system rekomendacji TikToka w nieproporcjonalnym stopniu promował treści polityczne kojarzone z prawicą 68.
IX. FINANSOWANIE KAMPANII
Finansowanie partii politycznych i kampanii wyborczych jest regulowane przez Kodeks wyborczy oraz ustawę o partiach politycznych, których przepisy są uzupełnione wyjaśnieniami wydawanymi przez PKW. Pomimo pewnych pozytywnych zmian wprowadzonych w 2023 r. większość wcześniejszych rekomendacji ODIHR pozostaje niezrealizowana 69. Obowiązujące przepisy dotyczące finansowania kampanii oraz sposób ich wdrażania nie zapewniały równości szans dla kandydatów, skutecznego nadzoru, przejrzystości ani odpowiedzialności w zakresie finansowania kampanii.
A. DOCHODY I WYDATKI
Prezydenckie kampanie wyborcze nie są finansowane bezpośrednio z budżetu państwa. Za finansowanie kampanii nominowanych przez siebie kandydatów odpowiedzialne są komitety wyborcze. Są one zobowiązane do otwarcia rachunków bankowych natychmiast po zarejestrowaniu, jeżeli planują otrzymywać fundusze i ponosić wydatki na kampanię.
66 Zgodnie z danymi przekazanymi misji ODIHR przez NASK i poddanymi przez nią analizie, w okresie od 1 stycznia do 2 czerwca 2025 r. NASK rozpatrywał 6316 przypadków treści uznanych za sprzeczne z polityką mediów społecznościowych i ustawodawstwem krajowym. W 3955 przypadków zastrzeżenia co do tych treści uznano za uzasadnione i zgłoszono je platformom, przy czym największy odsetek (47,5%) dotyczył Facebooka. Warto zauważyć, że 68% wszystkich zgłoszonych przypadków dotyczyło treści publikowanych w weekendy pierwszej (16–19 maja) i drugiej (30 maja–2 czerwca) tury wyborów. W tym okresie największą skuteczność wykazał TikTok, który podjął działania zaradcze lub moderacyjne wobec 81,6% zgłoszonych treści oraz usunął 30,9% zgłoszonych treści związanych odpowiednio z weekendami pierwszej i drugiej tury wyborów. Najniższy wskaźnik reakcji wykazała platforma X, pozostawiając bez odpowiedzi odpowiednio 96% i 95% zgłoszonych wpisów związanych z weekendami pierwszej i drugiej tury wyborów. Ponadto po pierwszej turze NASK poinformował misję ODIHR, że zgłosił 14 890 kont – głównie na platformie X – powiązanych z nieautentycznym, skoordynowanym działaniem, oszustwami oraz podszywaniem się pod inne osoby. 67 Raporty eksperckie (z 29 maja i 30 maja) wykazały, że Facebook, YouTube i X nie podjęły terminowych lub odpowiednich działań w związku z sygnalizowanymi im treściami rozpowszechnianymi przez konta powiązane ze zidentyfikowaną wcześniej „operacją Doppelganger” oraz objętymi sankcjami białoruskimi mediami państwowymi. Stowarzyszenie Nigdy Więcej przekazało przykłady treści zgłoszonych platformom, w tym posta opublikowanego na Facebooku z 27 kwietnia (oferta pracy dla pracowników zagranicznych została w nim przedstawiona jako zagrożenie związane z muzułmańskimi migrantami), w związku z którymi nie podjęto żadnych działań. 68 Zob. analizę Global Witness z 29 maja dotyczącą systemu rekomendacji TikToka podczas tych wyborów. 69 Zob. również ODIHR Opinion on the Act on Political Parties [„Opinia ODIHR z 2025 r. w sprawie ustawy o partiach politycznych”] Rzeczpospolita Polska Strona: 25 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
Partie polityczne i komitety wyborcze mogą przyjmować darowizny pieniężne oraz w ograniczonym zakresie rzeczowe od obywateli polskich na stałe zamieszkałych na terytorium Polski 70. Darowizny od osób prawnych, jak też ze źródeł zagranicznych i anonimowych są zabronione 71. Limity darowizn miały również zastosowanie do darowizn rzeczowych przekazywanych partiom, lecz nie komitetom wyborczym, przy czym nie stworzono metod oceny darowizn rzeczowych 72. Chociaż komitety mogą zaciągać kredyty bankowe, jest to mało prawdopodobne, ponieważ ich pełnomocnicy finansowi i członkowie byliby osobiście odpowiedzialni za spłatę takich kredytów. W nowelizacji Kodeksu wyborczego z 2023 r. doprecyzowano, że limit wydatków (24,6 mln PLN w tych wyborach) obejmuje obie tury, co stawia kandydatów z najwyższym poparciem w niekorzystnej sytuacji, ponieważ muszą oni zachować część budżetu na ewentualną kampanię przed drugą turą.
Aby zapewnić kandydatom równe warunki finansowe, w przepisach należy określić limit wydatków w pierwszej turze z proporcjonalnym wzrostem w drugiej turze.
Komitety wyborcze nie są formalnie powoływane przez partie polityczne, ale mogą otrzymywać od nich nieograniczone fundusze, między innymi z funduszy publicznych przyznawanym uprawnionym partiom politycznym, co daje znaczną przewagę kandydatom popieranym przez te partie 73.
Aby zapewnić równość szans, należy rozważyć bardziej zrównoważone finansowanie kampanii przez państwo i podmioty prywatne, w tym przez ograniczenie kwoty środków pochodzących z budżetu państwa, które partie mogą przekazywać na kampanie.
B. UJAWNIANIE INFORMACJI I NADZÓR
Od chwili rejestracji komitety wyborcze były zobowiązane do ujawniania na swoich stronach internetowych darowizn przekraczających kwotę 4 660 PLN 74. Obowiązujące przepisy nie nakładają wymogu składania pośrednich sprawozdań finansowych przed pierwszą turą ani między turami, jak też ujawniania środków przekazanych przez partie polityczne, darowizn poniżej progu ani wydatków. Ogranicza to przejrzystość i utrudnia wyborcom dokonanie świadomego wyboru, w tym dzięki wiedzy o tym, która partia polityczna finansuje danego kandydata 75. Przedstawiciele obydwu
70 Dopuszczalne formy wsparcia rzeczowego obejmują rozpowszechnianie materiałów kampanijnych, pracę biurową, korzystanie z pojazdów, urządzeń i innych przedmiotów oraz dostęp do lokali w celu ekspozycji materiałów kampanijnych. 71 Dozwolone są darowizny gotówką w kwocie nieprzekraczającej minimalnego wynagrodzenia. Łącznie darczyńca może przekazać każdej partii do 70 000 PLN (około 16 512 EUR przy kursie 1 PLN = 0,23 EUR) w gotówce rocznie pod warunkiem, że żadna pojedyncza darowizna nie przekracza minimalnego wynagrodzenia. 72 Kandydaci mogą przekazać dowolnemu komitetowi wyborczemu do 210 000 PLN. Osoba fizyczna może przekazać rocznie do 70 000 PLN na każdy z następujących celów: komitet wyborczy, fundusz wyborczy partii oraz rachunek bieżący partii. 73 Partie oraz koalicje, które uzyskały odpowiednio co najmniej 3% i 6% głosów oddanych w wyborach parlamentarnych, otrzymują finansowanie publiczne proporcjonalne do liczby uzyskanych głosów. Po wyborach w 2023 r. dziewięciu partiom przydzielono 84 mln zł rocznie . 74 Rafał Trzaskowski ujawnił darowizny na łączną kwotę 7 462 134 PLN, Karol Nawrocki 5 190 242 PLN, Grzegorz Braun 1 036 634 PLN, Sławomir Mentzen 960 345 PLN, Szymon Hołownia 206 240 PLN, Artur Bartoszewicz 93 662 PLN, Adrian Zandberg 85 000 PLN, Joanna Senyszyn 65 000 PLN, Magdalena Biejat 45 000 PLN, a Maciej Maciak 10 000 PLN. Marek Jakubiak, Krzysztof Stanowski i Marek Woch nie ujawnili żadnych darowizn. 75 Zgodnie z pkt 261 dokumentu 2020 ODIHR and Venice Commission Guidelines on Political Party Regulation [„Wytyczne ODIHR i Komisji Weneckiej z 2020 r. w sprawie regulacji dotyczących partii politycznych”] „dobrą praktyką jest wymaganie […] sprawozdań zawierających wstępne informacje na temat przychodów i wydatków partii i kandydatów na kilka dni przed dniem wyborów, do celów ich przekazania organom nadzorczym oraz opinii publicznej”. W pkt 263 stwierdza się, że „Przejrzystość w zakresie sprawozdawczości wymaga terminowej publikacji sprawozdań finansowych partii; sprawozdania takie muszą pozostać publiczne przez odpowiedni czas, aby umożliwić należytą kontrolę publiczną. Spełnienie tego wymogu oznacza, że Rzeczpospolita Polska Strona: 26 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
kandydatów, którzy przeszli do drugiej tury, poinformowali misję ODIHR, że pozyskali znaczną kwotę z darowizn poniżej progu obowiązkowego ujawnienia. W przepisach prawa przewidziano krótkie terminy na ujawnienie informacji, jednak przestrzeganie tych terminów nie jest monitorowane. Ujawnianie darowizn na rozproszonych stronach internetowych o ograniczonej widoczności i w formacie uniemożliwiającym wyszukiwanie nie pozwala na publiczną kontrolę.
Aby poprawić przejrzystość finansowania kampanii, komitety wyborcze powinny być zobowiązane do przedstawiania szczegółowych raportów dotyczących przychodów i wydatków, w tym funduszy otrzymanych od partii, całkowitej kwoty darowizn poniżej progu ujawnienia, a także wydatków dokonanych przed pierwszą turą i między turami wyborów. Aby umożliwić publiczną kontrolę, informacje powinny być ujawniane w sposób zapewniający ich łatwą dostępność, przyjazny dla użytkownika i umożliwiający wyszukiwanie, a PKW powinna być zobowiązana do monitorowania, czy obowiązki w zakresie ujawniania informacji są przestrzegane.
Wbrew międzynarodowym standardom i wcześniejszym rekomendacjom ODIHR prawo nie reguluje kwestii prowadzenia kampanii przez strony trzecie, a zgodnie z interpretacją PKW jest to zabronione, ale nie podlega sankcjom 76. PKW zaleciła komitetom wyborczym powiadamianie policji o osobach wykorzystujących ich symbole do prowadzenia kampanii bez ich zgody oraz zgłaszanie jako darowizn rzeczowych wszelkich kosztów poniesionych przez osoby fizyczne w związku z prowadzeniem kampanii, informując, że w przeciwnym razie komitetom mogą grozić sankcje 77. Strony trzecie, w tym organizacje społeczeństwa obywatelskiego zajmujące się mobilizacją wyborców, a także obywatelska organizacja zajmująca się obserwacją wyborów, prowadziły kampanię na rzecz Rafała Trzaskowskiego, ponosząc znaczne wydatki, w tym w Internecie. 78 Te
sprawozdania muszą zawierać wystarczająco dużo szczegółów, aby były użyteczne i zrozumiałe dla ogółu społeczeństwa; dostęp do nich może zostać ułatwiony dzięki cyfryzacji procesu”. 76 W art. 6 dokumentu Komitetu Ministrów Rady Europy Recommendation Rec(2003)4 on common rules against corruption in the funding of political parties and electoral campaigns [„Zalecenie Rec(2003)4 w sprawie wspólnych zasad przeciwdziałania korupcji w finansowaniu partii politycznych i kampanii wyborczych”] stwierdza się, że „zasady dotyczące darowizn na rzecz partii politycznych, z wyjątkiem zasad dotyczących odliczeń podatkowych, o których mowa w art. 4, powinny mieć również zastosowanie, w stosownych przypadkach, do wszystkich podmiotów, które są bezpośrednio lub pośrednio powiązane z partią polityczną lub w inny sposób pozostają pod kontrolą partii politycznej”. W pkt 256 Wspólnych wytycznych ODIHR i Komisji Weneckiej w sprawie regulacji dotyczących partii politycznych stwierdza się, że „działalność stron trzecich nie powinna być bezwarunkowo zakazana”. W sprawie Bowman przeciwko Zjednoczonemu Królestwu Europejski Trybunał Praw Człowieka orzekł, że bardzo niski limit wydatków stron trzecich ustalony przez prawo stanowił środek nieproporcjonalny, naruszający prawo do wolności wypowiedzi. Zob. także dokument 2020 ODIHR Note on Third Party Regulations in the OSCE region [„Nota ODIHR z 2020 r. w sprawie przepisów dotyczących stron trzecich w regionie OBWE”]. 77 Zob. wyjaśnienia PKW z dnia 28 sierpnia 2023 r., 4 marca 2024 r., 20 kwietnia 2024 r., 17 marca 2025 r. i 31 marca 2025 r. PKW zwróciła się do partii i komitetów wyborczych, by powstrzymały się od publikowania materiałów kampanijnych na swoich stronach internetowych, aby uniemożliwić osobom fizycznym drukowanie i publikowanie takich materiałów za własne środki finansowe. 78 Na przykład Akcja Demokracja zapłaciła za 600 cyfrowych billboardów i opublikowała trzy reklamy internetowe, w tym na platformach Meta i Google, które, choć nie wskazywały wprost kandydata, to zawierały komunikaty zgodne z jego programem; Komitet Obrony Demokracji ogłosił, że wynajął pociąg i zorganizował transport autobusowy, aby przewieźć z Katowic do Warszawy uczestników wiecu Rafała Trzaskowskiego 25 maja; firma „Fat Frogs Media” wyprodukowała 14 reklam popierających Rafała Trzaskowskiego i zapłaciła 151 250 PLN za ich emisję przez Google, natomiast komitet wyborczy Rafała Trzaskowskiego zapłacił 882 750 PLN za reklamy Google. Spontaniczny Sztab Obywatelski wydrukował i opłacił billboardy oraz banery przedstawiające Rafała Trzaskowskiego w świetle pozytywnym, Karola Nawrockiego zaś w negatywnym. W pkt 221 Wspólnych wytycznych ODIHR i Komisji Weneckiej w sprawie regulacji dotyczących partii politycznych stwierdza się, że wszelkie limity dotyczące darowizn i wydatków stron trzecich „powinny mieć zastosowanie wyłącznie w przypadkach, gdy strony trzecie i ich działania mają na celu przyniesienie korzyści konkretnym partiom politycznym, zarówno ogólnie, jak i podczas kampanii. Nie powinno to uniemożliwiać organizacjom pozarządowym ani innym grupom interesu prowadzenia debaty dotyczącej kwestii leżących w interesie publicznym podczas kampanii”. Rzeczpospolita Polska Strona: 27 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
strony trzecie nie były prawnie zobowiązane do ujawniania swoich źródeł dochodów i wydatków, co negatywnie wpływało na przejrzystość finansowania kampanii oraz możliwość jego rozliczenia 79.
W okresie od 16 kwietnia do 14 maja dwa nowe profile na Facebooku wydały łącznie około 500 000 PLN na 136 reklam w postaci filmów na Facebooku, które sprzyjały Rafałowi Trzaskowskiemu, przedstawiając w nieprzychylnym świetle Karola Nawrockiego i Sławomira Mentzena; kwota ta przewyższyła wydatki samych kandydatów 80. NASK zidentyfikował te reklamy na Facebooku i skierował sprawę do Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (ABW) w celu przeprowadzenia dochodzenia w związku z podejrzeniem finansowania z zagranicy, stało się to jednak dopiero miesiąc po rozpoczęciu wyświetlania tych reklam 81. 26 maja PiS złożył dwie skargi do PKW i prokuratury, twierdząc, że wspomniane reklamy na Facebooku stanowiły nielegalne finansowanie kampanii Rafała Trzaskowskiego z zagranicy. Meta poinformowała misję ODIHR, że nie zablokowała odnośnych kont i reklam, gdyż nie naruszały one standardów społeczności ani przepisów krajowych 82. W dniach 20 i 21 maja parlament przeprowadził szeroko zakrojone dyskusje na temat reklam na Facebooku, debatując nad skutecznością przepisów dotyczących finansowania kampanii oraz nadzoru nad kampaniami stron trzecich i reklamami politycznymi w internecie. Inne konto na Facebooku publikowało reklamy z przekazem liberalnym, powszechnie postrzegane jako promujące Rafała Trzaskowskiego, o wartości 1 miliona PLN, opłacone przez finansowaną z zagranicy organizację społeczeństwa obywatelskiego 83. 19 maja na Facebooku pojawiły się reklamy wymierzone w Rafała Trzaskowskiego; ich koszt i zasięg były ograniczone, gdyż zarówno konta, jak i reklamy zostały zablokowane w ciągu kilku godzin 84.
Aby zwiększyć przejrzystość i rozliczalność finansowania kampanii, należy uregulować jej prowadzenie przez strony trzecie. Materiały kampanijne i reklamy internetowe bez wymaganych prawem oznaczeń komitetu wyborczego powinny być niezwłocznie eliminowane.
Komitety wyborcze są zobowiązane do przedłożenia sprawozdań finansowych w terminie trzech miesięcy od dnia wyborów. Sprawozdania muszą być poddane audytowi, chyba że komitet poinformuje PKW, że nie uzyskał żadnych przychodów ani nie poniósł wydatków, ale Kodeks wyborczy nie określa kryteriów audytu ani przejrzystej procedury wyboru audytorów przez PKW.
79 W pkt 220 Wspólnych wytycznych ODIHR i Komisji Weneckiej w sprawie regulacji dotyczących partii politycznych stwierdza się, że „finansowanie przez strony trzecie może być wykorzystywane w celu obchodzenia regulacji dotyczących finansowania, które często obejmują limity wpłat i wydatków, a także wymogi dotyczące ujawniania informacji. Ustalenie limitu darowizn na rzecz partii nie będzie skuteczne, jeżeli w tym samym czasie inne grupy, takie jak grupy interesu lub wsparcia, związki zawodowe i stowarzyszenia będą mogły wydawać nieograniczone kwoty na wsparcie lub zwalczanie konkretnej partii politycznej bądź kandydata. Aby uniknąć tworzenia luk umożliwiających przekazywanie nieograniczonych środków finansowych i ukrywanie transakcji finansowych, przepisy powinny określać proporcjonalne i rozsądne limity kwot, które strony trzecie mogą wydać na promocję kandydatów lub partii, najlepiej poprzez zastosowanie istniejących limitów darowizn na rzecz partii politycznych również do tych podmiotów”. 80 Na podstawie danych z Biblioteki Reklam Facebooka w okresie od 16 kwietnia do 14 maja Wiesz Jak Nie Jest zapłaciło 321 484 PLN za 104 reklamy, a Stół Dorosłych 165 958 PLN za 32 reklamy, podczas gdy komitet wyborczy Karola Nawrockiego zapłacił 288 896 PLN, a komitet Rafała Trzaskowskiego – 227 027 PLN. 81 W dniu 15 maja NASK opublikował na swojej stronie internetowej informację, że „zidentyfikował reklamy polityczne na platformie Facebook wyświetlane na obszarze Polski, które mogą być finansowane z zagranicy”. Specjalizująca się w zarządzaniu kampaniami firma Estratos Digital GmbH przesłała do redakcji Wirtualnej Polski pismo, w którym poinformowała m.in., że jej głównym inwestorem jest amerykańska Higher Ground Labs, a reklamy zostały opłacone przez organizację pozarządową działającą w Polsce. 82 Zob. Standardy społeczności Meta dotyczące reklam o tematyce społecznej, wyborczej lub politycznej. 83 Na podstawie Biblioteki Reklam Meta konto na Facebooku „Wybierzmy Przyszłość” zapłaciło 220 000 PLN w okresie od 18 do 24 maja, a łącznie 1 mln PLN od 25 kwietnia do 30 maja. 84 Według Biblioteki Reklam Meta było to konto na Facebooku Wiadomości Polskie, a także cztery konta o identycznej nazwie: Fakty Dnia, Fakty Dnia, Fakty Dnia i Fakty Dnia, a reklamy przez nie wyświetlane zostały wyłączone, gdyż nie były zgodne ze Standardami reklamowymi platformy Meta i/lub reklamy były wyświetlane bez wymaganych zastrzeżeń. Rzeczpospolita Polska Strona: 28 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
PKW publikuje sprawozdania w terminie 30 dni, ale nie w formacie umożliwiającym wyszukiwanie i bez sprawozdań z audytu oraz tożsamości darczyńców, co uniemożliwia publiczną kontrolę. PKW ma sześć miesięcy na rozpatrzenie sprawozdań i nałożenie sankcji w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości.
Aby umożliwić publiczną kontrolę i zwiększyć przejrzystość, PKW powinna publikować sprawozdania finansowe w zapewniającym ich łatwą dostępność, przyjaznym dla użytkownika i umożliwiającym wyszukiwanie formacie.
PKW, która jest organem wyznaczonym do nadzoru nad finansowaniem kampanii, może rozpatrywać sprawozdania finansowe dopiero po wyborach. Zgodnie ze stosowaną przez siebie interpretacją prawa PKW nie jest uprawniona do podejmowania działań w przypadku ewentualnych naruszeń przepisów podczas kampanii, natomiast zobowiązani do zapewnienia przestrzegania tych przepisów są pełnomocnicy finansowi komitetów wyborczych. Brak nadzoru podczas kampanii osłabia skuteczność przepisów, PKW uznała jednak, że działania zmierzające do wyegzekwowania ich przestrzegania przed dniem wyborów mogłyby być postrzegane jako wybiórcze i motywowane politycznie.
Sankcje przewidziane w przepisach prawa często nie są proporcjonalne do nieprawidłowości, co jest sprzeczne z międzynarodowymi standardami 85. Na mocy prawa niektóre nieprawidłowości, w tym drobne, są karane podwójnie – utratą lub zmniejszeniem finansowania państwowego na cztery lata oraz przepadkiem zwrotu kosztów kampanii 86. Niektóre inne sankcje nie są z kolei odstraszające87. Ze względu na rozdział prawny między partiami politycznymi a komitetami wyborczymi, partie nie mogą zostać ukarane za naruszenia przepisów dokonywane przez popieranych przez nie kandydatów, natomiast przedstawiciele finansowi komitetów wyborczych mogą zostać ukarani grzywną lub pozbawieniem wolności. Strony trzecie nie mogą zostać ukarane za prowadzenie kampanii, w tym za korzystanie z nielegalnego finansowania zagranicznego, natomiast odnoszący korzyści z takich działań komitet wyborczy może zostać ukarany grzywną tylko w przypadku, gdy wspomniane strony trzecie prowadziły kampanię za jego zgodą.
W 2024 r. PiS został ukarany zmniejszeniem finansowania z budżetu państwa o 40%, co zdaniem partii miało wpływ na możliwości finansowe popieranego przez nią kandydata 88. Deklarowanym celem PKW było ukaranie domniemanego niewłaściwego wykorzystania środków publicznych podczas wyborów parlamentarnych w 2023 r. Decyzja ta wzbudziła jednak powszechne wątpliwości co do jej zgodności z prawem i została przez niektórych rozmówców misji ODIHR odebrana jako
85 Zgodnie z art. 16 dokumentu Komitetu Ministrów Rady Europy Zalecenie Rec(2003)4 w sprawie wspólnych zasad przeciwdziałania korupcji w finansowaniu partii politycznych i kampanii wyborczych „państwa powinny wymagać, aby naruszenie zasad dotyczących finansowania partii politycznych oraz kampanii wyborczych podlegało skutecznym, proporcjonalnym i odstraszającym sankcjom”. 86 Na przykład za złożenie sprawozdania finansowego dzień po terminie i za nieprawidłowości w kampanii. 87 Komitety wyborcze nie mogą zostać ukarane za niedopełnienie ustawowego obowiązku zawiadomienia PKW o stronie internetowej, na której ujawniają darowizny, mogą natomiast otrzymać grzywnę w wysokości do 30 000 PLN za nieopublikowanie rejestrów umów i darowizn bądź nieujawnienie jednej lub większej liczby darowizn. PKW oświadczyła, że nie monitoruje takich nieprawidłowości i nie będzie stosować sankcji za ich popełnienie. 88 Finansowanie publiczne dla PiS zostało zmniejszone z 26 mln PLN do 15,4 mln PLN rocznie, a zwrot kosztów kampanii wyborczej z 2023 r. z 38,7 mln PLN do 27 mln PLN. PiS otrzymał natomiast pełny zwrot kosztów w wysokości 4,5 mln PLN za wybory do Parlamentu Europejskiego w 2024 r. W kampanii wyborczej przed wyborami prezydenckimi w 2020 r. komitety wyborcze zgłosiły łączne przychody w wysokości 63,8 mln PLN, z czego 83,4% pochodziło od partii. Rzeczpospolita Polska Strona: 29 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
motywowana politycznie 89. Wskazali oni, że po raz pierwszy partia została ukarana za zaangażowanie instytucji publicznych w kampanię wyborczą, a finansowanie ze środków publicznych zostało zmniejszone przed wydaniem orzeczenia przez Sąd Najwyższy w tej sprawie, co jest sprzeczne z prawem administracyjnym.
W maju 2025 r. partia Konfederacja Wolność i Niepodległość została ukarana pozbawieniem zwrotu poniesionych kosztów kampanii wyborczej z powodu przedłożenia sprawozdania finansowego z kampanii wyborczej do Parlamentu Europejskiego w 2024 r. dzień po terminie; Konfederacji nie ukarano jednak dodatkowo odebraniem rocznego finansowania publicznego, co nakazywały przepisy prawa 90. Chociaż PKW powstrzymała się od nałożenia nieproporcjonalnej sankcji za drobne naruszenie, decyzja ta nie była zgodna z jej poprzednimi decyzjami, w tym z nakładającą sankcje na PiS 91. Wypłata środków finansowych z budżetu państwa dla wszystkich uprawnionych partii przewidziana na kwiecień 2025 r. została wypłacona z opóźnieniem, tj. 9 maja, co wpłynęło na możliwości finansowe kandydatów otrzymujących środki od tych partii 92.
W przepisach prawa należy przewidzieć mechanizm stopniowego nakładania proporcjonalnych, skutecznych i odstraszających sankcji za nieprawidłowości w finansowaniu kampanii oraz mechanizm skutecznego i terminowego egzekwowania przepisów.
X. MEDIA
A. ŚRODOWISKO MEDIALNE
Krajobraz medialny pozostaje wysoce spolaryzowany, a wiele głównych mediów opowiada się po stronie określonych obozów politycznych i ideologicznych. Wielu rozmówców misji ODIHR zaobserwowało poprawę po zmianie rządu w grudniu 2023 r., w tym spadek liczby ataków słownych i przypadków zastraszania lub nękania dziennikarzy 93, a także znaczne zmniejszenie skali reklam rządowych 94. W celu wzmocnienia niezależności redakcyjnej i finansowej mediów publicznych, odpolitycznienia KRRiT, zapewnienia przejrzystości procesu zamieszczania reklam przez podmioty państwowe oraz ustanowienia skutecznych zabezpieczeń prawnych przed nadużyciami przepisów karnych i cywilnych dotyczących zniesławienia niezbędne pozostają jednak reformy strukturalne.
89 Sąd Najwyższy uwzględnił odwołanie PiS, przyznając partii prawo do pełnego finansowania. PKW i Minister Finansów nie zastosowali się do orzeczenia sądu, powołując się na wątpliwości co do legalności jego powołania. Premier Tusk napisał na swoim oficjalnym koncie X: „Pieniędzy nie ma i nie będzie”. Na moje oko tyle wynika z uchwały PKW”. 90 Odwołanie złożone przez Konfederację miało zostać rozpatrzone przez Sąd Najwyższy po drugiej turze wyborów. W dniu 10 maja 2025 r. PKW zwróciła się o wykreślenie z rejestru partii Nowa Nadzieja z powodu przedłożenia rocznego sprawozdania z opóźnieniem. Zarówno Konfederacja, jak i Nowa Nadzieja popierały kandydaturę Sławomira Mentzena. 91 PiS został ukarany zarówno zmniejszeniem rocznego finansowania państwowego przez okres czterech lat, jak i odmową zwrotu wydatków na kampanię, podczas gdy na Konfederację nałożono tylko tę drugą sankcję. 92 PKW poinformowała misję ODIHR, że przedłużające się obrady w sprawie Konfederacji opóźniły wniosek do Ministra Finansów o wypłatę kwietniowej transzy dla dziewięciu partii. 93 Chociaż przedstawiciele rządu i głównej partii rządzącej zasadniczo powstrzymywali się od werbalnego atakowania mediów podczas kampanii, zwolennicy kandydata popieranego przez PiS kierowali podczas wieców groźby pod adresem niektórych mediów krytycznych wobec Karola Nawrockiego i PiS, w tym TVP i TVN. 94 W sprawozdaniu Komisji Europejskiej dotyczącym praworządności z 2024 r. odnotowano, że „w latach 2021– 2022 potwierdzono uprzywilejowany dostęp niektórych mediów do reklam podmiotów państwowych”. Rzeczpospolita Polska Strona: 30 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
Choć głównym źródłem informacji pozostaje telewizja, jej czołowa rola ulega stopniowej erozji wskutek szybkiego rozwoju internetowych platform informacyjnych. 95. Rynek telewizyjny jest zdominowany przez nadawcę publicznego – Telewizję Polską (TVP) – a następni pod względem udziałów są prywatni nadawcy TVN i Polsat. Większość drukowanych i internetowych mediów regionalnych jest własnością gmin 96. W 2020 r. kontrolowany przez państwo holding naftowy PKN Orlen przejął najważniejszą regionalną grupę medialną Polska Press 97. Pomimo zobowiązania się latem 2024 r. do zbycia Polska Press PKN Orlen nie sfinalizował jeszcze tej transakcji sprzedaży. Wysoki poziom koncentracji na rynkach telewizyjnym i radiowym, jak też mediów drukowanych oraz cyfrowych, zwłaszcza w przypadku rynków regionalnych, stanowi w dalszym ciągu wyzwanie dla niezależności i różnorodności mediów 98.
Zarządy mediów publicznych, Telewizji Polskiej (TVP), Polskiego Radia i Polskiej Agencji Prasowej (PAP), zostały wymienione w grudniu 2023 r 99. w procesie, który odbiegał od ustalonych procedur 100. Zależność mediów publicznych od dotacji z budżetu państwa – wynikająca z chronicznie niskiego wskaźnika ściągalności opłat abonamentowych – została pogłębiona wskutek zawetowania przez prezydenta Dudę w grudniu 2023 r. rekompensaty budżetowej w wysokości 3 mld zł z tytułu nieściągniętych opłat 101. W konsekwencji rząd postawił media publiczne w stan likwidacji, aby umożliwić ich bezpośrednie doraźne finansowanie. Jednocześnie Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji (KRRiT) zawiesiła wypłatę mediom publicznym środków abonamentowych, którą wznowiono w listopadzie 2024 r. Ogólnie rzecz biorąc, niewystarczające zabezpieczenia przed ingerencją polityczną w obsadę stanowisk redakcyjnych i kierowniczych oraz brak trwałych mechanizmów finansowania nadal wpływają negatywnie na niezależność mediów publicznych 102.
95 Według badania Eurobarometru Media & News Survey 2023 telewizja pozostaje medium najczęściej wykorzystywanym jako źródło informacji (70%); w następnej kolejności takimi mediami są internetowe platformy informacyjne (61%) i radio (49%). 96 Według raportu Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska w 2023 r. co najmniej 1160 gazet i biuletynów regionalnych było wydawanych lub wspieranych przez gminy. 97 Polska Press wydaje 20 z 24 dzienników regionalnych w Polsce, ponad 160 tygodników i około 600 stron internetowych. Według szacunków Stowarzyszenia Gazet Lokalnych wydawanych jest ponadto 150–170 niezależnych gazet regionalnych. Wydana przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK) zgoda na przejęcie Polska Press została zakwestionowana przez Rzecznika Praw Obywatelskich ze względu na obawy o koncentrację mediów. W lipcu 2022 r. Sąd Okręgowy w Warszawie orzekł, że UOKiK nie miał kompetencji do oceny koncentracji z punktu widzenia pluralizmu mediów, podkreślając przy tym brak skutecznego nadzoru. 98 Zob. opracowany przez Centrum Pluralizmu i Wolności Mediów Monitor Pluralizmu Mediów z 2024 r. 99 Skłoniło to około 80 dziennikarzy, głównie tych, którzy wcześniej byli oskarżani o systematyczną stronniczość polityczną, do odejścia z TVP do niszowych nadawców informacyjnych TV Republika i wPolsce24, co znacznie podniosło oglądalność tych nadawców. 100 Chociaż w konstytucji jako organ regulacyjny, który powołuje i odwołuje zarządy mediów publicznych, wskazano Krajową Radę Radiofonii i Telewizji (KRRiT), to wskutek nowelizacji ustawy o radiofonii i telewizji z 2016 r., uznanej przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną z konstytucją, uprawnienie to przeniesiono na Radę Mediów Narodowych. W grudniu 2023 r., w następstwie uchwały Sejmu wzywającej do przywrócenia „porządku konstytucyjnego i bezstronności mediów publicznych” w związku z zarzutami sprawowania nad nimi kontroli politycznej przez poprzedni rząd, Minister Kultury odwołał zarządy trzech podmiotów mediów publicznych. Pominął przy tym Radę Mediów Narodowych, opierając się na mechanizmach prawa handlowego, nie zaś na przepisach dotyczących mediów, co zostało uznane za niezgodne z konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 18 stycznia 2024 r. Rząd nie opublikował wyroku Trybunału w Dzienniku Urzędowym, uzasadniając to sporami dotyczącymi składu Trybunału, przez co wyrok ten nie wszedł w życie. 101 Media publiczne są nominalnie finansowane z opłaty abonamentowej pobieranej przez Pocztę Polską. Opłatę tę wniosło jednak w 2022 r. tylko 4,1% gospodarstw domowych. W latach 2021–2023 TVP otrzymywała rocznie z opłaty abonamentowej 295–330 mln PLN, natomiast większa część jej finansowania (2,04–2,66 mld PLN rocznie) pochodziła z budżetu państwa. 102 W pkt 5 sekcji III.5 dokumentu Komitetu Ministrów Rady Europy Recommendation CM/Rec(96)10 zaleca się, aby „opłaty abonamentowe lub licencyjne były uiszczane w sposób gwarantujący ciągłość działalności publicznej organizacji nadawczej i umożliwiający jej długoterminowe planowanie”. Rzeczpospolita Polska Strona: 31 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
Należy zmienić ramy prawne w celu zagwarantowania niezależności redakcyjnej i finansowej mediów publicznych, w tym trwałych mechanizmów finansowania niepodlegających corocznym zmianom wynikającym z decyzji politycznych, a także przejrzystych, opartych na zasługach procedur powoływania i odwoływania organów zarządzających oraz nadzorczych.
B. RAMY PRAWNE I REGULACYJNE
Konstytucja gwarantuje wolność słowa, prawo do informacji i zakazuje cenzury. Rozmówcy misji ODIHR wskazywali jednak ciągłą obecność przeszkód w dostępie do informacji – instytucje rządowe udzielały często powierzchownych odpowiedzi na wnioski, co było możliwe wskutek niewystarczającego egzekwowania przepisów prawa i rzadkiego nakładania kar za ich nieprzestrzeganie 103. Podczas gdy większość rozmówców misji ODIHR nie zgłaszała żadnych problemów z dostępem do wydarzeń publicznych, TV Republika zgłosiła kilka przypadków, w których jej dziennikarzom uniemożliwiono relacjonowanie wydarzeń związanych z kampanią Rafała Trzaskowskiego i wydarzeń publicznych z udziałem premiera Tuska, co skłoniło Rzecznika Praw Obywatelskich do interwencji 104.
Pomimo gwarancji konstytucyjnych zniesławienie i publiczne znieważenie pozostają przestępstwami, a kary za nie są zaostrzone w przypadkach dotyczących urzędników państwowych, prezydenta, symboli państwowych i obrazy uczuć religijnych 105. W 2024 r. rząd wycofał 37 pozwów o zniesławienie wniesionych przez poprzedników. Dane Ministerstwa Sprawiedliwości wskazują na spadek liczby wyroków skazujących za przestępstwo zniesławienia 106. Kilku rozmówców misji ODIHR zauważyło jednak utrzymujące się problemy na poziomie regionalnym, w tym częstsze wykorzystanie przepisów prawa cywilnego dotyczących zniesławienia do zastraszania dziennikarzy (pozwy typu SLAPP), podkreślając potrzebę pełnej dekryminalizacji i wdrożenia unijnej dyrektywy anty-SLAPP. Zaproponowane przez działające przy Ministerstwie Sprawiedliwości komisje kodyfikacyjne prawa cywilnego i karnego zmiany kodeksu cywilnego i karnego zostały skrytykowane przez organizacje społeczeństwa obywatelskiego jako niewystarczająco skutecznie chroniące przed takimi pozwami ze względu na symboliczne gwarancje oddalania powództwa na wczesnym etapie oraz pozostawienie instytucjom publicznym możliwości wytaczania powództwa za naruszenie dobrego imienia, co utrwala efekt mrożący dla wolności prasy i debaty publicznej 107.
Aby skutecznie zagwarantować wolność słowa, zniesławienie i znieważenie powinny zostać w pełni zdekryminalizowane poprzez całkowite usunięcie stosownych przepisów z kodeksu karnego i
103 W dotyczącym przejrzystości raporcie Watchdog Polska z 2024 r. wskazano, że chociaż w 87% z 1410 wniosków o dostęp do informacji udzielono odpowiedzi, wiele instytucji błędnie klasyfikowało dane lub niezgodnie z prawdą twierdziło, że wnioskowane informacje nie są publiczne. 104 Odpowiadając na wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich, dyrektor Centrum Informacyjnego Rządu uzasadnił wykluczenie TV Republika faktem zakłócania porządku przez dziennikarzy stacji podczas wcześniejszych wydarzeń. 105 W pkt 47 Komentarza Ogólnego nr 34 do art. 19 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych Państwa-Strony wzywa się do „rozważenia dekryminalizacji zniesławienia”. 106 Dane przekazane misji ODIHR wskazują na 91 wyroków skazujących za zniesławienie za pośrednictwem środków masowego komunikowania (art. 212 ust. 2 kodeksu karnego) w 2024 r., co stanowi spadek ze 109 w 2023 r.; 76 wyroków skazujących za znieważenie za pośrednictwem środków masowego komunikowania (art. 216 ust. 2), co stanowi spadek ze 102 przypadków; 4 wyroki skazujące za znieważenie prezydenta (art. 132 ust. 2), co stanowi spadek z 9 przypadków; oraz 21 wyroków skazujących za obrazę uczuć religijnych (art. 196), co stanowi spadek z 45 przypadków. 107 Organizacje Article 19 Europe, Helsińska Fundacja Praw Człowieka oraz Watchdog Polska z zadowoleniem przyjęły projektowane poprawki wprowadzone przez komisje, wyraziły jednak obawy, że „kluczowy mechanizm oddalania powództwa na wczesnym etapie w obecnym kształcie może pozostać jedynie symboliczny i nieskuteczny, a w projekcie nie odebrano organom władzy publicznej lub osobom prawnym wykonującym władzę publiczną uprawnień do wytaczania powództwa za naruszenie dobrego imienia”; ponadto wezwały do całkowitej dekryminalizacji zniesławienia. Rzeczpospolita Polska Strona: 32 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
zapewnienie w prawie cywilnym skutecznych zabezpieczeń przed nadużyciami w sporach sądowych, w tym procedur oddalania powództwa na wczesnym etapie oraz przepisów dotyczących zwrotu kosztów dla pozwanych w przypadku powództw oczywiście bezzasadnych, zgodnie z unijną dyrektywą anty-SLAPP.
Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji (KRRiT) jest organem regulacyjnym ds. mediów, którego zadaniem jest ochrona wolności słowa i interesu publicznego. Składa się ona z pięciu członków powoływanych na sześcioletnią kadencję: dwóch powołuje prezydent, dwóch Sejm i jednego Senat. Zdaniem rozmówców misji ODIHR ten proces powoływania doprowadził do upolitycznienia KRRiT, które przejawiało się w wybiórczym i nieprzejrzystym procesie nakładania kar oraz przyznawania koncesji na nadawanie programów, który faworyzował kilka konserwatywnych mediów informacyjnych 108. Opublikowany w dniu 22 maja raport Najwyższej Izby Kontroli wykazał systemowe naruszenia w zakresie rozpatrywania przez KRRiT skarg, egzekwowania kar, przyznawania koncesji oraz wstrzymywania wypłat dla mediów publicznych 109. W następstwie dochodzenia przeprowadzonego przez sejmową Komisję Odpowiedzialności Konstytucyjnej w związku z takimi zarzutami wobec przewodniczącego KRRiT, w dniu 25 lipca Sejm podjął decyzję o skierowaniu sprawy z podobnych przyczyn do Trybunału Stanu i czasowym zawieszeniu przewodniczącego w pełnieniu obowiązków. W dniu 28 lipca czterech pozostałych członków KRRiT wybrało nowego przewodniczącego 110.
W celu zapewnienia instytucjonalnej niezależności organu regulującego działanie mediów proces mianowania jego członków powinien zostać zmieniony, aby zapobiec dominacji dowolnej pojedynczej siły politycznej – kadencje członków należy rozłożyć w czasie i zapewnić przejrzyste kryteria ich wyboru. KRRiT powinna zapewnić przejrzystość procesu nakładania kar i przydzielania koncesji.
Od 18 marca KRRiT monitorowała jeden codzienny program informacyjny i jeden cotygodniowy program publicystyczny w czterech kanałach telewizyjnych, po czym opublikowała dziesięć cotygodniowych raportów opisowych, a następnie 30 czerwca raport końcowy 111. W raportach tych stwierdziła, że relacje TVP1, TVN i Polsatu były przychylne dla Rafała Trzaskowskiego oraz krytyczne wobec Karola Nawrockiego, natomiast TV Republika prezentowała przeciwstawną tendencję. W dniu 19 maja przewodniczący KRRiT wydał oświadczenie, w którym skrytykował
108 W sprawozdaniu Komisji Europejskiej dotyczącym praworządności z 2024 r. wyrażono obawy co do bezstronności regulacyjnej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Na przykład radio informacyjne TOK FM i TVN Style czekały po 11 miesięcy, a Stopklatka TV 14 miesięcy na decyzję w sprawie przedłużenia koncesji na nadawanie. W czerwcu 2024 r. dwie konserwatywne stacje telewizyjne, TV Republika i wPolsce24, otrzymały koncesję na nadawanie w cyfrowej telewizji naziemnej w Polsce w ciągu 1,5 miesiąca; w dniu 9 kwietnia 2025 r. Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił jednak decyzję KRRiT w sprawie tych koncesji. 109 Wyniki kontroli NIK, zleconej przez Sejm w dniu 26 lipca 2024 r., które opublikowano w dniu 22 maja 2025 r., poskutkowały formalnymi zawiadomieniami do prokuratury o domniemanych przestępstwach popełnionych przez przewodniczącego KRRiT i trzech członków KRRiT. 110 W maju 2024 r. grupa 185 posłów podjęła działania w celu pociągnięcia do odpowiedzialności konstytucyjnej przewodniczącego KRRiT, zarzucając mu finansowe utrudnianie działalności mediów publicznych, dyskryminację prywatnych nadawców w zakresie udzielania koncesji i nakładania sankcji, a także zaniedbanie obowiązków statutowych. W sprawozdaniu sejmowej Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej z czerwca 2025 r. wskazano dziesięć naruszeń prawa popełnionych przez przewodniczącego KRRiT i stwierdzono, że powinien on zostać postawiony przed Trybunałem Stanu, o czym zadecydował Sejm w dniu 25 lipca 2025 r. Przewodniczący KRRiT oraz trzech członków Rady określili postępowanie mianem „motywowanego politycznie ataku na konstytucyjny organ”. 111 KRRiT uzasadniła ograniczony rozmiar poddanej monitorowaniu próby zmniejszonym finansowaniem w 2025 r. Wskutek dokonanej w grudniu 2024 r. nowelizacji budżetu na 2025 r. finansowanie KRRiT zostało zmniejszone o ponad połowę – ze 101,4 mln PLN do 46,2 mln PLN. Rzeczpospolita Polska Strona: 33 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
wyłącznie TVP, TVN i Polsat za negatywne relacje na temat Karola Nawrockiego, wzywając te stacje do przestrzegania zasad bezstronności i wyważenia przekazu 112.
Po przyjęciu Europejskiego Aktu o Wolności Mediów Ministerstwo Kultury rozpoczęło szeroko zakrojone konsultacje społeczne w sprawie zmian w ustawodawstwie medialnym, mających na celu rozwiązanie istniejących od dawna problemów: niezależności finansowej i redakcyjnej mediów publicznych, odpolitycznienia KRRiT, przejrzystości procesu zamieszczania reklam przez podmioty państwowe oraz ograniczeń dotyczących mediów będących własnością samorządów lokalnych 113. Pomimo pluralistycznego charakteru procesu konsultacyjnego projekt przepisów nie został opublikowany przed upływem określonego w Europejskim Akcie o Wolności Mediów terminu 8 sierpnia 2025 r.
C. MONITOROWANIE MEDIÓW PRZEZ MISJĘ ODIHR – INFORMACJE SZCZEGÓŁOWE
Prowadzony przez misję ODIHR monitoring mediów ujawnił głęboko zakorzenioną polaryzację obecną w ich relacjach przed obydwiema turami wyborów, co zmniejszało pluralizm prezentowanych poglądów i pogłębiało podziały społeczne, ograniczając dostęp wyborców do pełnego zakresu informacji niezbędnego w celu dokonania w pełni świadomego wyboru 114. Publiczni nadawcy TVP1 i TVP Info nie wypełniali swoich zadań służby publicznej, poświęcając Karolowi Nawrockiemu odpowiednio 33 i 35% informacji ogółem o kandydatach w pierwszej turze oraz 53% w drugiej turze, przy czym relacje te były w dużej mierze nieprzychylne 115. Prywatne TVN i Onet również poświęcały najwięcej uwagi Karolowi Nawrockiemu – odpowiednio 37 i 34% w pierwszej turze oraz 59 i 57% w drugiej turze, przy czym przeważał ton negatywny. Nieprzychylne dla Karola Nawrockiego doniesienia skupiały się na kontrowersyjnym nabyciu przez niego mieszkania, zarzucanym nadużyciu urzędu, rzekomych kontaktach z przestępczością zorganizowaną, udziale w brutalnych bójkach i powiązaniach z prostytucją 116.
Nadawcy publiczni powinni zapewnić przedstawienie wszystkich partii politycznych oraz kandydatów w sposób bezstronny i obiektywny. W przepisach należy wyraźnie zabronić wykorzystywania zasobów mediów publicznych w celu preferencyjnego traktowania jakiejkolwiek partii lub kandydata, a także zapewnić skuteczny nadzór.
Z kolei w TVP1, TVP Info, TVN oraz Onecie Rafała Trzaskowskiego dotyczyło od 18 do 20% relacji przed pierwszą turą i od 41 do 47% przed drugą turą, utrzymanych głównie w tonie pozytywnym lub neutralnym. Interia i Polsat utrzymywały przed obiema turami w dużej mierze neutralność w swoich
112 Przewodniczący KRRiT ostrzegł również, że nieprzestrzeganie zaleceń może skutkować nałożeniem kary pieniężnej w wysokości do 10% rocznego przychodu nadawcy lub zawieszeniem jego koncesji na nadawanie. W art. 30 ust. 2 dyrektywy UE o audiowizualnych usługach medialnych na państwa członkowskie nałożono obowiązek zapewnienia, „by krajowe władze lub organy regulacyjne wykonywały swoje uprawnienia w sposób bezstronny i przejrzysty”. W tym zakresie KRRiT podkreśliła w swojej wypowiedzi dla misji ODIHR, że telewizja publiczna ma szczególny obowiązek zachowania bezstronności i obiektywizmu w swoich relacjach. 113 W konsultacjach wzięło udział ponad 120 podmiotów, w tym Stowarzyszenie Dziennikarzy Polskich, Helsińska Fundacja Praw Człowieka i Europejska Federacja Dziennikarzy. 114 W okresie od 23 kwietnia do 16 maja misja ODIHR monitorowała programy TVP1, TVN i Polsatu w godzinach największej oglądalności (18:00–23:00), dwugodzinne pasma kanałów informacyjnych TV Republika (19:00– 21:00) oraz TVP Info (21:00–23:00), a także sekcje polityczne i wyborcze portali onet.pl i interia.pl. 115 W dokumencie Komitetu Ministrów Rady Europy Recommendation CM/Rec(2007) 15 państwa członkowskie wzywa się do „przyjęcia środków, dzięki którym media będące własnością władz publicznych będą relacjonować kampanie wyborcze w sposób rzetelny, wyważony i bezstronny, bez dyskryminowania lub popierania konkretnej partii politycznej bądź kandydata”. 116 W dniu 27 maja przedstawiciel Karola Nawrockiego poinformował, że ten wniósł pozwy cywilne i karne w związku z publikacjami śledczymi portalu Onet, w których zarzucano mu powiązania z przestępczością zorganizowaną oraz prostytucją. Rzeczpospolita Polska Strona: 34 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
relacjach, chociaż Karol Nawrocki był krytykowany częściej w porównaniu do swojego głównego przeciwnika. Przed pierwszą turą pozostałych kandydatów, takich jak Szymon Hołownia, Magdalena Biejat, Adrian Zandberg i Sławomir Mentzen, dotyczyła ograniczona liczba głównie neutralnych relacji – od 4 do 11% w zależności od nadawcy – natomiast podobnie marginalny pod względem udziału Grzegorz Braun był w przeważającej mierze opisywany negatywnie. Stronniczością wyróżniała się Telewizja Republika, poświęcając najwięcej uwagi Rafałowi Trzaskowskiemu (42% w pierwszej turze i 66% w drugiej turze), którego opisywano w tonie niemal całkowicie nieprzychylnym, podczas gdy Karola Nawrockiego dotyczyło 34% przeważnie pozytywnych relacji w obu turach. Negatywne doniesienia na temat Rafała Trzaskowskiego często koncentrowały się na rzekomym nadużywaniu przez niego urzędu prezydenta Warszawy i jego poparciu dla praw osób LGBTI 117.
TVP zapewniła kandydatom zgodnie z wymogami Kodeksu wyborczego bezpłatny czas antenowy na audycje wyborcze w obydwu turach, mimo że było to poza godzinami największej oglądalności, co ograniczało liczbę widzów. Wszyscy kandydaci z wyjątkiem Marka Jakubiaka korzystali z tej możliwości na szeroką skalę. Zgodnie z wymogami prawa TVP przeprowadziła jedną debatę przed każdą turą. Debaty były realizowane we współpracy z prywatnym nadawcami TVN i Polsatem, co spotkało się z krytyką przewodniczącego KRRiT 118. W pierwszej debacie, która odbyła się 12 maja, wzięli udział wszyscy kandydaci. Pomimo tego, że dyskusje miały chwilami zażarty i konfrontacyjny charakter, została ona wykorzystana jako platforma do prezentacji poglądów oraz programów wyborczych. Prywatne media również zorganizowały debaty, ale tylko w jednej z nich wzięli udział wszyscy kandydaci. Debaty w TVP przed drugą turą moderowano zgodnie z życzeniem kandydatów tylko w ograniczonym zakresie, przez co były one zdominowane przez wzajemne oskarżenia i krytykę wspierających kandydatów obozów politycznych 119.
11 kwietnia sztab wyborczy Rafała Trzaskowskiego zorganizował dyskusję w formie debaty, którą poprowadziły i transmitowały TVP, TVN i Polsat. Początkowo zaproszono tylko Karola Nawrockiego, ale po jego odmowie zaproszenie rozszerzono na wszystkich kandydatów. Ostatecznie w wydarzeniu wzięło udział ośmiu kandydatów. Zaangażowanie telewizji publicznej w organizację wydarzenia organizowanego przez sztab kandydata, w połączeniu z niejasnościami co do jego statusu prawnego i źródła finansowania oraz wykluczeniem innych nadawców, wzbudziło obawy interesariuszy, w tym przewodniczącego KRRiT, który skierował sprawę do PKW 120.
XI. ROZSTRZYGANIE SPORÓW WYBORCZYCH
W przepisach prawa zapewniono skuteczne administracyjne i sądowe środki odwoławcze w przypadku sporów wyborczych oraz szerokie uprawnienia procesowe komitetów wyborczych kandydatów. Od decyzji komisji wyborczych można się odwołać do komisji wyższej instancji. Decyzje dotyczące rejestracji wyborców można zaskarżyć do odpowiednich władz gminnych,
117 Dodatkowo w dniach od 20 do 24 maja TV Republika emitowała zdecydowaną większość swojego programu z logo o treści „Mafia przemytnicza wokół rządu Tuska”, ilustrowanym wizerunkami premiera Donalda Tuska i Rafała Trzaskowskiego. 118 W dniu 30 kwietnia przewodniczący KRRiT potępił współpracę TVP z prywatnymi nadawcami jako „zmowę kartelu medialnego”, która narusza „prawo obywateli do równego dostępu do informacji, jak i prawo dziennikarzy do relacjonowania”. 119 Retransmitując debatę, TV Republika dodała paski określające przekaz TVP jako „propagandę" i wymierzone w jej kierownictwo. 120 W wyjaśnieniu PKW z 31 marca 2025 r. kandydatom zabrania się organizowania wspólnych wydarzeń w celu uniknięcia wzajemnego wspierania się i niejasności finansowych. W dniu 14 kwietnia przewodniczący KRRiT zwrócił się do PKW o opinię w sprawie udziału TVP w wydarzeniu z 11 kwietnia. PKW nie rozpatrzyła tej sprawy do chwili sporządzenia niniejszego raportu. Rzeczpospolita Polska Strona: 35 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
natomiast od odmowy rejestracji komitetów wyborczych i kandydatów przez PKW przysługuje odwołanie do Sądu Najwyższego. Termin rozstrzygnięcia wynosi dwa dni, a wszystkie decyzje są publikowane w internecie. Wbrew międzynarodowym dobrym praktykom od wytycznych i wyjaśnień PKW może się odwołać do Sądu Najwyższego w ciągu siedmiu dni od ich opublikowania wyłącznie pełnomocnik komitetu wyborczego 121. Odrzucenie sprawozdań finansowych kampanii wyborczej przez PKW podlega odwołaniu do Sądu Najwyższego, który ma 60 dni na podjęcie decyzji.
Aby zapewnić skuteczny środek prawny, należy zmienić ramy prawne, umożliwiając wyborcom i innym zainteresowanym stronom zaskarżanie wytycznych oraz wyjaśnień Krajowej Komisji Wyborczej.
Każdy zarejestrowany wyborca, przewodniczący komisji wyborczej lub pełnomocnik komitetu wyborczego może złożyć do Sądu Najwyższego protest wyborczy na wynik wyborów prezydenckich. Protesty rozpatrywane są przez trzyosobowe składy sędziowskie Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego w terminie 14 dni od ogłoszenia wyników. Co do zasady protesty wyborcze rozpatrywane są na posiedzeniu niejawnym, w którym uczestniczą wyłącznie sędziowie, bez udziału stron postępowania. Sąd może jednak, według własnego uznania, skierować sprawę do rozpoznania na posiedzeniu jawnym, w którym mogą uczestniczyć strony, publiczność oraz media. Kryteria przeprowadzenia posiedzenia jawnego nie zostały określone 122. Taka praktyka nie zapewnia stronie wnoszącej protest możliwości bycia wysłuchaną i ogranicza przejrzystość postępowania, co narusza zobowiązania w ramach OBWE oraz dobre praktyki międzynarodowe — jest to szczególnie istotne, gdy odwołanie do Sądu Najwyższego stanowi jedyny dostępny środek prawny 123.
Rozpatrywanie skarg związanych z wyborami i protestów wyborczych przez Sąd Najwyższy powinno odbywać się na posiedzeniach jawnych, podczas których strony mają możliwość wypowiedzenia się.
Sądy działały przez cały okres wyborczy sprawnie i niewielką liczbę otrzymanych wniosków rozpatrzyły w przewidzianych prawem terminach. Sąd Najwyższy rozpatrzył dwa odwołania dotyczące rejestracji kandydatów – jedno dotyczące odmowy rejestracji komitetu wyborczego przez PKW, a drugie dotyczące decyzji o niezarejestrowaniu kandydata; w obydwu przypadkach utrzymano w mocy decyzje PKW 124.
121 Zgodnie z wytyczną II.3.3.f Kodeksu dobrych praktyk w sprawach wyborczych Komisji Weneckiej „wszyscy kandydaci i wszyscy wyborcy zarejestrowani w danym okręgu wyborczym muszą mieć prawo do odwołania. Dozwolone jest nałożenie stosownego progu dla odwołań wyborców dotyczących wyniku wyborów”. 122 Misja ODIHR zwróciła się z wnioskiem o umożliwienie jej uczestnictwa w posiedzeniach sądu dotyczących protestów wyborczych. Sąd odpowiedział, że posiedzenia te nie są jawne, misja zostanie natomiast poinformowana, jeżeli odbędzie się posiedzenie jawne. 123 W pkt 12 Dokumentu Kopenhaskiego KBWE z 1990 r. stanowi się, że „postępowania mogą odbywać się przy drzwiach zamkniętych wyłącznie w przypadkach przewidzianych przez prawo oraz zgodnych ze zobowiązaniami wynikającymi z prawa międzynarodowego i zobowiązaniami międzynarodowymi”. W pkt 100 sprawozdania wyjaśniającego do Kodeksu dobrych praktyk w sprawach wyborczych Komisji Weneckiej stwierdza się: „Procedura odwoławcza powinna mieć charakter sądowy w tym znaczeniu, że należy zagwarantować prawo skarżących do postępowania z udziałem obu stron”. W pkt 30 dokumentu Urgent Report on the Cancellation of Election Results by Constitutional Courts [„Pilne sprawozdanie Komisji Weneckiej dotyczące unieważniania wyników wyborów przez sądy konstytucyjne”] wskazano, że w kontekście praw proceduralnych w sporach wyborczych „rozprawa musi być jawna, ponieważ przejrzystość procedur rozstrzygania sporów wyborczych ma kluczowe znaczenie dla zapewnienia zaufania do procesu wyborczego”. 124 Obydwa zarzuty dotyczyły liczby i ważności podpisów poparcia. Rzeczpospolita Polska Strona: 36 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
Sąd Najwyższy rozpatrzył również skargi dotyczące wytycznych PKW odnośnie do procedur w dniu wyborów 125. Sprawy zostały rozstrzygnięte w przewidzianych prawem terminach, a orzeczenia były uzasadnione i należycie umotywowane. Jeden z przepisów, który umożliwiał obserwatorom krajowym przedstawienie cyfrowego skanu upoważnienia do obserwacji w dniu wyborów, został uchylony ze względu na możliwość powielenia upoważnień i udziału w procesie wyborczym osób nieuprawnionych 126. Inny przepis, zezwalający na głosowanie osobom oczekującym w kolejce o godz. 21.00, kiedy zamykano lokale wyborcze, został utrzymany w mocy, ponieważ obywatele nie mogą być pozbawieni prawa do głosowania z powodu niemożności obsłużenia wszystkich wyborców przez administrację wyborczą przed upływem czasu.
PKW przekazuje Sądowi Najwyższemu sprawozdanie z wyników wyborów nie później niż 14 dni po wyborach. Na podstawie sprawozdania PKW oraz opinii składów sędziowskich w sprawie wszelkich protestów Izba orzeka o ważności wyników wyborów w terminie 30 dni od ich ogłoszenia. Pomimo wcześniejszych zaleceń ODIHR w Kodeksie wyborczym brakuje przepisów dotyczących możliwości kwestionowania wyników pierwszej tury w przypadku nieprawidłowości lub przestępstw mających wpływ na wynik. Sąd Najwyższy orzekł, że protesty wyborcze dotyczące wyników pierwszej tury można składać dopiero po ogłoszeniu ostatecznych wyników. Protesty wyborcze na wyniki pierwszej tury wyborów są zatem uznawane za „przedwczesne” i uznawane za niedopuszczalne ze względów formalnych, co nie zapewnia skutecznego środka odwoławczego w sprzeczności z zobowiązaniami w ramach OBWE 127.
Przepisy Kodeksu wyborczego należy poddać przeglądowi w celu zapewnienia skutecznego środka prawnego w przypadku protestów wyborczych dotyczących wyników po pierwszej turze wyborów.
Przez wielu rozmówców misji ODIHR, a także podczas kampanii podnoszone były obawy co do legalności Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego ze względu na kontrowersje związane z mianowaniem sędziów i utworzeniem tej izby w 2018 r 128. W efekcie wielu rozmówców misji ODIHR kwestionowało niezależność tej izby, zwłaszcza w następstwie orzeczeń
125 Skargi zostały złożone przez komitety wyborcze Magdaleny Biejat, Marka Jakubiaka i Karola Nawrockiego. 126 Mężowie zaufania kandydatów i obserwatorzy obywatelscy nie potrzebują akredytacji, ale muszą dostarczyć pismo od organizacji, która ich nominowała, w formacie zatwierdzonym przez PKW. 127 W pkt 5.10 Dokumentu Kopenhaskiego OBWE z 1990 r. stwierdza się, że każdy musi mieć prawo do skutecznego środka odwoławczego od decyzji administracyjnych, tak aby zagwarantować poszanowanie praw podstawowych i zapewnić integralność prawną. W art. 2 ust. 3 lit. a) MPPOiP stwierdza się, że Państwa Strony mają obowiązek „zapewnić każdej osobie, której prawa lub wolności uznane w niniejszym Pakcie zostały naruszone, skuteczny środek ochrony prawnej […]”. 128 Opinie ekspertów prawnych są również podzielone co do zastosowania Europejskiej Konwencji Praw Człowieka do rozstrzygania sporów wyborczych dotyczących wyborów prezydenckich. Zob. wyrok ETPC w sprawie Anchugov i Gladkov przeciwko Rosji, skargi nr 11157/04 i 15162/05, pkt 55–56, z 4 lipca 2013 r.: „Trybunał przypomina jednak, że obowiązki nałożone na Państwa-Strony przez art. 3 Protokołu nr 1 nie mają zastosowania do wyboru głowy państwa (zob. Baškauskaitė przeciwko Litwie, skarga nr 41090/98, decyzję Komisji z 21 października 1998 r.; Guliyev przeciwko Azerbejdżanowi (dec.), skarga nr 35584/02, z 27 maja 2004 r.; Boškoski przeciwko byłej Jugosłowiańskiej Republice Macedonii (dec.), skarga nr 11676/04, z 2 września 2004 r.; Niedźwiedź przeciwko Polsce (dec.), skarga nr 1345/06, z 11 marca 2008 r.; oraz Krivobokov przeciwko Ukrainie (dec.), skarga nr 38707/04, z 19 lutego 2013 r.)”. Zob. także decyzję ETPC z 19 listopada 2020 r. w sprawie Bunikowski przeciwko Polsce, w której Trybunał uznał za niedopuszczalny protest przeciwko wynikom wyborów prezydenckich w Polsce w 2020 r., powołując się na wyżej przytoczoną sprawę oraz inne orzecznictwo oparte na art. 3 Protokołu nr 1 i art. 6 Konwencji, uznając, że domniemane naruszenie prawa wykracza poza zakres praw i wolności gwarantowanych przez Konwencję i Protokoły. Choć ETPC nigdy nie stwierdził, że Konwencja ma zastosowanie do wyborów prezydenckich, pozostawił możliwość, że prawa gwarantowane w Konwencji, w tym prawo do rzetelnego procesu przed niezależnym i bezstronnym sądem ustanowionym zgodnie z prawem, mogą mieć zastosowanie do środków zaskarżenia w sprawach wyborczych. W tej kwestii Komisja Wenecka w punkcie 45 swojego dokumentu Report on Election Dispute Resolution [„Sprawozdanie dotyczące rozstrzygania sporów wyborczych”] stwierdziła, że „niezależnie od tego, który organ rozstrzyga o ważności wyników wyborów, prawo musi gwarantować zabezpieczenia proceduralne, takie jak bezstronność […]”. Rzeczpospolita Polska Strona: 37 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC) i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), które uznały, że nie spełnia ona kryteriów sądu ustanowionego na mocy ustawy 129. Jednakże nie ma zgodności co do kwestii, czy orzeczenie TSUE odnosi się również do stosowania prawa krajowego, takiego jak Kodeks wyborczy, czy wyłącznie do interpretacji prawa Unii Europejskiej 130. Kontrowersje te przyczyniają się do spadku zaufania społecznego do sądownictwa.
Wielu rozmówców misji ODIHR wyrażało ogólne zaniepokojenie związane z niezależnością sądownictwa, zauważając, że wątpliwości w tym zakresie mogą obniżać zaufanie społeczne do jego decyzji, w tym orzeczenia o ważności wyborów. Niektórzy rozmówcy misji ODIHR wyrazili obawę, że kontrowersje związane z mianowaniem członków Izby Sądu Najwyższego orzekającej o ważności wyborów mogą poskutkować zaskarżeniem dowolnego wydanego przez nich orzeczenia.
Misja ODIHR uzyskała informacje o ośmiu sprawach wniesionych do Sądu Okręgowego w Warszawie dotyczących zawierających nieprawdziwe informacje materiałów kampanijnych rozpowszechnianych w mediach lub za pośrednictwem plakatów i ulotek 131. W jednej z takich spraw Sąd Okręgowy oddalił wniosek złożony przez komitet wyborczy Sławomira Mentzena przeciwko komitetowi wyborczemu Szymona Hołowni, uznając, że kwestionowane stwierdzenia były opiniami politycznymi, nie zaś podlegającymi weryfikacji faktami. W innej sprawie ten sam sąd częściowo uwzględnił wniosek Szymona Hołowni, nakazując Sławomirowi Mentzenowi publiczne sprostowanie nieprawdziwych stwierdzeń o zapraszaniu nielegalnych imigrantów do polskiego parlamentu, chociaż nie nałożył wnioskowanej kary pieniężnej 132. Naczelny Sąd Administracyjny, który rozpatruje skargi dotyczące wytyczenia okręgów wyborczych, nie otrzymał żadnych skarg.
KBW poinformowało misję ODIHR, że do PKW wpłynęło w okresie wyborczym kilkaset pism, które nie były formalnymi skargami w rozumieniu Kodeksu wyborczego. Były to różnego rodzaju pytania, wątpliwości, uwagi, zastrzeżenia i liczne inne zarzuty dotyczące elementów przebiegu głosowania, które w rzeczywistości nie naruszały żadnych procedur; w ocenie KBW zgłoszenia te wynikały z nieznajomości prawa przez wyborców, a także odmiennych poglądów na niektóre obowiązujące przepisy. Korespondencja taka jest sortowana przez pracowników KBW według tematu i kierowana do odpowiednich organów w celu udzielenia odpowiedzi w związku z kwestią poruszoną przez wyborcę 133.
Ponadto 25 skarg na działanie obwodowych komisji wyborczych zostało przekazanych do właściwych okręgowych komisji wyborczych. Otrzymano osiem skarg dotyczących odwołania członka przez obwodowe komisje wyborcze; PKW nie znalazła podstaw do kwestionowania działań
129 Zob. wyrok ETPC z 8 listopada 2021 r. w sprawie Dolińska-Ficek i Ozimek przeciwko Polsce (skargi nr 49868/19 i 57511/19), w którym Trybunał uznał, że Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN nie stanowi „sądu ustanowionego ustawą” ze względu na systemowe nieprawidłowości w procesie powoływania sędziów. Zob. także wyrok TSUE w sprawie C-718/21 L.G. przeciwko Krajowej Radzie Sądownictwa, w którym Trybunał stwierdził, że skład orzekający Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych nie stanowi „sądu” w rozumieniu art. 267 TFUE. Artykuł 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) przewiduje możliwość kierowania przez sądy krajowe pytań prejudycjalnych dotyczących wykładni lub ważności prawa UE do TSUE, w celu zapewnienia jego jednolitej interpretacji. 130 Zob. sprawę C-718/21 L.G. przeciwko Krajowej Radzie Sądownictwa. 131 Właściwy sąd okręgowy musi rozpatrzyć takie wnioski w ciągu 24 godzin. Decyzja sądu okręgowego może zostać w ciągu 24 godzin zaskarżona do sądu apelacyjnego, który musi rozpatrzyć odwołanie w ciągu 24 godzin. Decyzja sądu apelacyjnego jest ostateczna i podlega natychmiastowemu wykonaniu. 132 Pozostałe sześć spraw zostało oddalonych bez przedstawienia formalnego uzasadnienia. 133 Korespondencja ta dotyczyła m.in. wzoru wydanych zaświadczeń o prawie do głosowania, korzystania przez niektórych członków obwodowych komisji wyborczych z nieautoryzowanej aplikacji do sprawdzania numerów seryjnych zaświadczeń o prawie do głosowania; korzystania z aplikacji mObywatel w celu potwierdzania tożsamości wyborców podczas głosowania; odwołania członka okręgowej komisji wyborczej z powodu nienależytego wykonywania obowiązków; wzoru karty do głosowania (odcięty prawy górny róg do celów użycia z nakładkami w alfabecie Braille’a). Rzeczpospolita Polska Strona: 38 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
komisji obwodowych. Osiem otrzymanych po pierwszej turze skarg dotyczących niedostępności lokali wyborczych zostało przekazanych do odpowiedniego zespołu KBW w celu wprowadzenia ewentualnych zmian przed drugą turą.
Prokuratura Krajowa poinformowała, że do 1 czerwca otrzymała 108 zawiadomień dotyczących wyborów 134. Według danych Policji w dwóch okresach ciszy wyborczej (17–18 maja i 31 maja–1 czerwca) zgłoszono łącznie 660 potencjalnych przypadków przestępstw związanych z wyborami, które pozostają w toku postępowania wyjaśniającego. W okresie wyborczym policja otrzymała łącznie zgłoszenia o 1989 incydentach 135.
Do dnia 5 czerwca do Biura Rzecznika Praw Obywatelskich wpłynęły 54 wnioski związane z wyborami, które dotyczyły naruszenia zasady równości szans w kampanii wyborczej, aspektów logistycznych i organizacyjnych przeprowadzenia wyborów (np. problemów ze zmianą lokalu wyborczego, braku wyborcy we właściwym spisie) oraz dostępności lokali wyborczych dla wyborców niepełnosprawnych 136.
XII. OBSERWACJA WYBORÓW
Kodeks wyborczy zapewnia krajową i międzynarodową obserwację procesu wyborczego. Stowarzyszenia i fundacje zarejestrowane w Polsce, które zgodnie z dokumentami założycielskimi działają w dziedzinie demokracji, praw obywatelskich oraz rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, mają prawo obserwować pracę komisji okręgowych i komisji obwodowych, ale nie pracę PKW, co jest sprzeczne z wcześniejszymi rekomendacjami ODIHR. Ponadto obserwatorzy społeczni nie mogą być obecni podczas procesu weryfikacji podpisów poparcia dla kandydatów na prezydenta na szczeblu krajowym; nie mają też w przeciwieństwie do mężów zaufania kandydatów prawa wnosić uwag do protokołów obwodowych komisji wyborczych, ani obserwować transportu i przekazywania protokołów wyników do komisji wyższego szczebla bądź być obecni podczas ustalania wyników. Takie ograniczenia w pracy obserwatorów społecznych mają negatywny wpływ na przejrzystość procesu i są sprzeczne z międzynarodowymi dobrymi praktykami 137.
134 Największa liczba spraw dotyczyła uszkodzenia materiałów wyborczych (25 przypadków); naruszenia procedur wyborczych (np. zniszczenia/wyniesienia kart do głosowania; 11 przypadków); nieuprawnionego wyniesienia karty do głosowania z lokalu wyborczego (9 przypadków); mowy nienawiści (9 przypadków); publicznego propagowania ideologii totalitarnej (np. symboli nazistowskich; 9 przypadków); nadużycia urzędu (9 przypadków); fałszowania dokumentów (6 przypadków); oraz publicznego znieważenia (6 przypadków). 135 Najczęściej zgłaszanym przestępstwem było niszczenie lub uszkadzanie banerów/plakatów wyborczych (1542 w całym okresie wyborczym). W obydwu okresach ciszy wyborczej zarejestrowano 271 przypadków prowadzenia kampanii: 163 w pierwszym okresie i 108 w drugim okresie. Inne najczęstsze przestępstwa obejmowały zakłócanie spokoju (24 w pierwszym okresie i 29 w drugim) oraz niszczenie dokumentów wyborczych (18 w pierwszym okresie i 25 w drugim). 136 Po otrzymaniu wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich może podjąć cztery działania. Może (A) odpowiedzieć, że nie stwierdza naruszenia swobód obywatelskich; (B) zająć się sprawą i interweniować u odpowiednich władz; (C) skierować sprawę do odpowiedniego organu; (D) wskazać wnioskodawcy odpowiednie środki, do których jest uprawniony (i na tym zakończyć rozpatrywanie sprawy). Rzecznik ma obowiązek odpowiedzieć na każdy wniosek, nawet jeżeli odpowiedź ta ogranicza się do stwierdzenia, że nie zajmie się daną sprawą. 137 W sekcji II.3.2.a Kodeksu dobrych praktyk w sprawach wyborczych Komisji Weneckiej zaleca się, aby „zarówno obserwatorom krajowym, jak i międzynarodowym zapewnić jak najszersze możliwości udziału w obserwacji wyborów”. W pkt 93 dokumentu Komisji Weneckiej z 2024 r. Report on Election Observers as Human Rights Defenders [„Sprawozdanie w sprawie obserwatorów wyborów jako obrońców praw człowieka”] stwierdza się: „Obserwatorzy wyborów mają prawo uczestniczyć w posiedzeniach organów administracji wyborczej. Obserwatorzy powinni mieć możliwość śledzenia posiedzeń organów zarządzających wyborami na wszystkich szczeblach w celu oceny niezależności tych instytucji i ich działalności”. Rzeczpospolita Polska Strona: 39 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
W celu zwiększenia przejrzystości różnych aspektów procesu wyborczego kilka organizacji społeczeństwa obywatelskiego monitorowało kampanię w mediach społecznościowych, szkolenia obwodowych komisji wyborczych i przebieg wyborów 138. Z drugiej strony przed drugą turą jedna z organizacji obserwatorów obywatelskich – Komitet Obrony Demokracji (KOD) – poparła Rafała Trzaskowskiego, co postawiło pod znakiem zapytania jej rolę jako niezależnej i bezstronnej organizacji obserwacyjnej 139.
Aby zwiększyć przejrzystość, należy poszerzyć prawa obserwatorów obywatelskich, aby umożliwić rzeczywistą obserwację procesu wyborczego na wszystkich szczeblach administracji wyborczej oraz na wszystkich jego etapach, w tym podczas weryfikacji podpisów i ustalania wyników. Zgodnie z międzynarodowymi dobrymi praktykami obserwatorzy obywatelscy powinni zachowywać bezstronność podczas procesu wyborczego.
Obserwatorzy międzynarodowi zostali akredytowani przez PKW po konsultacji z MSZ i mieli dostęp do wszystkich etapów procesu wyborczego na wszystkich szczeblach. PKW akredytowała pięć organizacji, które przysłały łącznie 144 międzynarodowych obserwatorów. Akredytacji odmówiono sześciu organizacjom 140. Decyzje akredytacyjne i powody odmowy nie zostały oficjalnie opublikowane, co zmniejsza przejrzystość procesu podejmowania decyzji przez administrację wyborczą.
Komitety wyborcze, które zgłosiły kandydatów na prezydenta, mogły wyznaczyć jednego przedstawiciela do każdej komisji, w tym do obwodowych komisji wyborczych 141. W dniu pierwszej tury wyborów na szczeblu obwodowych komisji wyborczych obecnych było 42 275 mężów zaufania kandydatów; dwóch kandydatów biorących udział w drugiej turze wyborów reprezentowało 26 783 mężów zaufania.
W dniu wyborów obserwatorzy społeczni i mężowie zaufania mogli rejestrować przebieg głosowania, a także liczenie głosów, a następnie przesłać nagrania ze swoich urządzeń przy użyciu
138 Fundacja Odpowiedzialna Polityka przeprowadziła ocenę szkoleń dla obwodowych komisji wyborczych (zob. punkt Administracja wyborcza). Wśród innych tego rodzaju organizacji znalazły się między innymi Instytut Spraw Publicznych, Fundacja Obserwatorium Demokracji Cyfrowej i Fundacja Batorego. 139 KOD opublikował 22 maja na Facebooku, a następnie 23 maja na swojej oficjalnej stronie internetowej oświadczenie popierające Rafała Trzaskowskiego. Zgodnie z dokumentem Declaration of Global Principles for Nonpartisan Election Observation and Monitoring by Citizen Organizations [„Deklaracja Ogólnych Zasad Bezstronnej Obserwacji i Monitorowania Wyborów przez Organizacje Obywatelskie”]: „Niezależna obserwacja i monitorowanie wyborów przez organizacje obywatelskie są bezstronne wobec wszystkich partii politycznych, kandydatów oraz zwolenników i przeciwników jakiejkolwiek kwestii lub inicjatywy przedstawionej w referendum”. 140 PKW akredytowała Ograniczoną Misję Obserwacji Wyborów ODIHR, ZPRE, Alianza Global de Jóvenes Políticos Guatemala, miasto Göteborg i Urząd Rady Miasta Reykjavík. KBW poinformowało misję ODIHR, że ze względu na brak pozytywnej rekomendacji ze strony MSZ odrzucono wnioski następujących podmiotów: Daily Legal Views and Weekly Election Times (Pakistan), West Support International Agency (USA), Poland Business Center World (Austria), Dipendra Kandel Initiative (Nepal), Peredowi Prawowi Inicjatywy (Ukraina) oraz ProDemo (Litwa). 141 W pierwszej turze byli to przedstawiciele wszystkich 13 kandydatów. W drugiej turze mężami zaufania mogli być tylko przedstawiciele dwóch startujących w niej kandydatów. Mężowie zaufania otrzymali wynagrodzenie w wysokości 40% wynagrodzenia członka obwodowej komisji wyborczej pod warunkiem, że przewodniczący obwodowej komisji wyborczej potwierdził, że obserwowali oni wybory przez co najmniej pięć godzin w dniu wyborów, a także liczenie głosów oraz wypełnianie i podpisywanie protokołu wyników. W pierwszej turze wynagrodzenie mężów zaufania wyniosło 200 PLN (około 45 EUR), a w drugiej turze 150 PLN (około 35 EUR). Rzeczpospolita Polska Strona: 40 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
specjalnie opracowanej przez Ministerstwo Cyfryzacji aplikacji lub przekazać je organom wyborczym, z obowiązkiem usunięcia ich ze swoich urządzeń osobistych 142.
XIII. DNI WYBORÓW
Międzynarodowa Misja Obserwacji Wyborów (IEOM) prowadziła, w ograniczonej liczbie lokali wyborczych w całym kraju, obserwacje obejmujące otwarcie lokalu, przebieg głosowania, a także liczenie i protokołowanie wyników, jednak zgodnie z metodyką ograniczonych misji obserwacji wyborów misja nie prowadziła systematycznej i kompleksowej oceny przebiegu samego dnia wyborów w żadnej z tur.
Obserwatorzy IEOM pozytywnie ocenili pracę administracji wyborczej podczas otwarcia lokali. W ograniczonej liczbie lokali wyborczych obserwowanych podczas obydwu tur otwarcie odbyło się w spokojny i uporządkowany sposób, wszystkie lokale wyborcze zostały otwarte na czas, a procedury były co do zasady przestrzegane.
Podczas obydwu dni wyborów głosowanie zostało ocenione jako profesjonalne, dobrze zorganizowane i sprawne; w pojedynczych przypadkach w lokalach wyborczych tworzyły się kolejki. Obowiązujące procedury, również te dotyczące identyfikacji wyborców, były co do zasady przestrzegane, a obserwatorzy IEOM nie odnotowali incydentów, poważnych naruszeń procedur czy nieprawidłowości w obserwowanych lokalach wyborczych. W pojedynczych przypadkach obserwatorzy IEOM zauważyli, że niektórych wyborców skierowano do innych lokali wyborczych lub poproszono o potwierdzenie ich uprawnień do głosowania w odpowiedniej gminie. W odpowiedzi na pojawiające się twierdzenia wyborców i przedstawicieli kandydatów, że zaświadczenia o prawie do głosowania mogą posłużyć do wielokrotnego głosowania, PKW wydała w dniu drugiej tury wyborów publiczne oświadczenie, w którym wyjaśniła, że zaświadczenia posiadają numery seryjne, są zatrzymywane przez obwodowe komisje wyborcze, a zastosowane zabezpieczenia, takie jak hologramy, uniemożliwiają wykorzystanie ich kopii 143.
Komitet wyborczy Karola Nawrockiego uruchomił „ruch ochrony wyborów”, który miał zmobilizować członków obwodowych komisji wyborczych i mężów zaufania w dniu wyborów, przy czym ich obecność była bardziej widoczna podczas drugiej tury.
Wbrew międzynarodowym standardom obserwatorzy IEOM odnotowali podczas obydwu dni wyborów problemy związane z tajnością głosowania. Tajność głosowania często nie była zapewniona zarówno z powodu układu lokalu lub ustawienia kabin do głosowania, jak i dlatego, że wielu wyborców nie do końca rozumiało obowiązujące procedury. W obserwowanych lokalach wyborczych obwodowe komisje nie stosowały konsekwentnie procedury wyznaczania jednego członka do monitorowania urny wyborczej i zapewnienia tajności głosowania, a wyborcy nie zawsze
142 Na podstawie danych Ministerstwa Cyfryzacji aplikacja do przesyłania nagrań była używana w ograniczonym zakresie – przez dwie organizacje społeczeństwa obywatelskiego w pierwszej turze i trzy w drugiej turze. Nie pobrał jej mąż zaufania żadnego z kandydatów. Nagrania są traktowane jako materiały wyborcze i są przechowywane do czasu opublikowania i zatwierdzenia wyników wyborów. 143 KBW i delegatury KBW poinformowały misję ODIHR, że zaświadczenia o prawie do głosowania w obydwu turach wyglądały podobnie, co mogło powodować zamieszanie wśród wyborców i obwodowych komisji wyborczych. W przypadku przyszłych wyborów rozważone zostanie użycie różnych kolorów lub formatów w celu rozróżnienia zaświadczeń o prawie do głosowania dla poszczególnych tur. Dodatkowo podczas drugiej tury pojawiły się twierdzenia, że przedstawiciele obozu Karola Nawrockiego korzystali z elektronicznej aplikacji do skanowania zaświadczeń o prawie do głosowania i oceny ich ważności, rzekomo zniechęcając w ten sposób wyborców. Rzeczpospolita Polska Strona: 41 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
składali wypełnioną kartę do głosowania przed wrzuceniem jej do przezroczystej urny. Ponadto zaobserwowano przypadki głosowania w grupach.
Aby zapewnić większą rzetelność procesu wyborczego, należy podjąć dodatkowe środki w celu ochrony tajności głosowania i zapobiegania głosowaniu grupowemu, w tym przez egzekwowanie przepisów, odpowiednie szkolenie członków obwodowych komisji wyborczych oraz zwiększanie poziomu wiedzy wyborców.
W lokalach wyborczych obserwowanych w obydwu turach kobiety były dobrze reprezentowane w składach obwodowych komisji wyborczych. Obserwatorzy misji IEOM odnotowali jedynie ograniczoną obecność mężów zaufania kandydatów oraz obserwatorów obywatelskich podczas pierwszej tury; byli oni bardziej widoczni podczas drugiej tury. Misja IEOM nie stwierdziła przypadków ingerencji w pracę obwodowych komisji w obserwowanych lokalach wyborczych. Część lokali wyborczych oznaczonych przez PKW jako łatwo dostępne dla osób z niepełnosprawnościami, w ocenie obserwatorów IEOM, nie spełnia stosownych wymogów. Aby pomóc wyborcom niesłyszącym, Urząd Miasta Stołecznego Warszawy zapewnił tłumaczenie na język migowy w dniu wyborów w lokalach wyborczych w całej stolicy.
W obydwu turach obserwowane przez IEOM procesy liczenia głosów zostały przeprowadzone w sposób przejrzysty i ogólnie zgodnie z obowiązującymi procedurami, chociaż odnotowano kilka przypadków drobnych odstępstw, takich jak liczenie przez członków komisji głosów oddanych na poszczególnych kandydatów równolegle, a nie kolejno, lub liczenie podpisów w tym samym czasie, co wykorzystanych i niewykorzystanych kart do głosowania. Obserwowane komisje nie wykazały większych problemów z wypełnieniem protokołów głosowania, a jedynie w pojedynczych przypadkach obserwatorzy odnotowali pewne problemy z uzgadnianiem danych liczbowych. Zgodnie z restrykcyjnym brzmieniem przepisów za ważne uznawane są tylko te karty do głosowania, które zawierają dwie przecinające się linie w kwadracie obok nazwiska wskazanego kandydata. Ponadto wyborca, który popełnił błąd przy wypełnianiu karty do głosowania, nie jest uprawniony do otrzymania karty zastępczej.
W przepisach należy określić, że karty do głosowania są uznawane za ważne, jeżeli tylko intencja wyborcy jest jasna i jednoznaczna. Można rozważyć możliwość wydania zastępczej karty do głosowania w przypadku, gdy wyborca popełni błąd podczas wypełniania karty do głosowania.
Ustalanie wyników jest procesem dwuetapowym – obwodowe komisje wyborcze miały obowiązek dostarczyć materiały wyborcze i dwie koperty z protokołami wyników do urzędu gminy lub specjalnie wyznaczonego centrum, gdzie przedstawiciel gminy sprawdzał protokoły przed ich przekazaniem do okręgowej komisji wyborczej przez pełnomocnika okręgowej komisji wyborczej w celu ostatecznej weryfikacji i potwierdzenia. Dane z protokołów były następnie wprowadzane do opracowanego przez KBW i będącego jego własnością systemu Wsparcia Organów Wyborczych (WOW). W przypadkach, w których stwierdzono błędy, protokoły musiały zostać ponownie wprowadzone do systemu WOW 144. KBW poinformowało misję ODIHR, że ponownie wprowadzić trzeba było około 2000 protokołów. Podczas obydwu tur proces ustalania wyników obserwowano w ograniczonej liczbie lokalizacji. Był on ogólnie przejrzysty i dobrze zorganizowany – materiały wyborcze przyjmowano oraz protokoły weryfikowano sprawnie, a procedury były zasadniczo przestrzegane.
144 WOW (Wsparcie Organów Wyborczych) to opracowany i zarządzany przez KBW w pełni hierarchiczny system zarządzania wynikami. System ten jest dostępny za pośrednictwem internetu dla wszystkich urzędników wyborczych, ale cechuje się różnymi poziomami dostępu i poświadczeniami służącymi do jego uzyskania. Po zatwierdzeniu protokołów obwodowych komisji wyborczych przez okręgowe komisje wyborcze dane są przesyłane do PKW i publikowane w internecie. Rzeczpospolita Polska Strona: 42 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
PKW ogłosiła, że ostateczna frekwencja w pierwszej turze wyniosła 67,3%. PKW ogłosiła, że ostateczna frekwencja w drugiej turze wyniosła 71,6%. W przypadku obydwu tur PKW zaczęła publikować dane z protokołów wyników krótko po godzinie 21.00 z zagranicy i około godziny 21.30– 21.45 z Polski, co przyczyniło się do przejrzystości procesu. Dane w formacie do odczytu maszynowego były dostępne na stronie internetowej PKW i były wykorzystywane przez serwisy internetowe oraz media do obliczenia wyników w noc wyborczą.
XIV. SYTUACJA PO WYBORACH
Administracja wyborcza zdołała przetworzyć dane ze wszystkich protokołów wyników do godziny 5.30 w dniu 2 czerwca. PKW ogłosiła oficjalne wyniki drugiej tury podczas konferencji prasowej o godzinie 8.25, ogłaszając Karola Nawrockiego zwycięzcą wyborów prezydenckich z wynikiem 50,89% głosów; tego samego dnia przyjęła oficjalną uchwałę w sprawie ostatecznych wyników. Zgodnie z prawem PKW zorganizowała oficjalną ceremonię wręczenia Karolowi Nawrockiemu uchwały o wynikach wyborów w dniu 11 czerwca, przed oficjalnym stwierdzeniem ważności wyborów.
W dniu 2 czerwca Rafał Trzaskowski uznał swoją porażkę, akceptując wynik wyborów. Po porażce kandydata popieranego przez koalicję rządzącą premier Donald Tusk złożył wniosek o głosowanie nad wotum zaufania dla swojego rządu. Głosowanie odbyło się 11 czerwca; 243 głosami za przy 210 głosach przeciw posłowie potwierdzili dalsze poparcie dla rządu.
5 czerwca, wkrótce po ogłoszeniu wyników, pojawiły się zarzuty dotyczące błędów w wypełnianiu protokołów w 13 lokalach wyborczych 145. Przypadki te zostały potwierdzone przez administrację wyborczą, a PKW zorganizowała 9 czerwca wewnętrzne posiedzenie bez dostępu dla obserwatorów lub mediów, a następnie opublikowała oświadczenie, w którym ponownie wskazała zasady składania protestów wyborczych i ogłosiła, że sprawozdanie przedłożone Sądowi Najwyższemu będzie zawierać analizę informacji dostarczonych przez obwodowe komisje wyborcze 146. 11 czerwca Sąd Najwyższy zezwolił na ponowne przeliczenie kart do głosowania we wspomnianych 13 lokalach
145 Lokale te zostały wytypowane na podstawie obliczeń dotyczących preferencji wyborców w pierwszej i drugiej turze; znajdowały się one w Bielsku-Białej, Brześciu Kujawskim, Gdańsku, Grudziądzu, Kamiennej Górze, Katowicach, Krakowie, Malborku, Mińsku Mazowieckim, Oleśnie, Strzelcach Opolskich, Tarnowie i Tychach. 146 Oświadczenie PKW z dnia 9 czerwca 2025 r. Rzeczpospolita Polska Strona: 43 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
wyborczych, w których oddano łącznie mniej niż 7000 głosów 147. Na podstawie złożonych protestów Sąd Najwyższy skontrolował dodatkowe osiem lokali wyborczych 148.
Podczas posiedzenia w dniu 16 czerwca PKW zatwierdziła końcowe sprawozdanie z wyborów prezydenckich. Zawierało ono informacje o potencjalnych nieprawidłowościach i błędach technicznych w 11 lokalach wyborczych, w których liczba głosów uzyskanych przez kandydatów w drugiej turze została zamieniona. W dwóch kolejnych lokalach wyborczych wykryto błędy techniczne 149. Chociaż PKW uznała, że informacje o przypadkach nieprawidłowego przypisania głosów kandydatom są niepokojące, to stwierdziła, że administracja wyborcza nie zna dokładnej skali błędów popełnionych przez obwodowe komisje wyborcze i nie wie, w jakim stopniu takie błędy mogły wpłynąć na wyniki. PKW podkreśliła również w swoim sprawozdaniu, że błędy dotyczą głównie jednego z kandydatów, co może podważyć postrzeganie obwodowych komisji wyborczych jako bezstronnych. W swoich wnioskach PKW nie oceniła, czy zidentyfikowane błędy mogły wywrzeć znaczący wpływ na wynik wyborów, pozostawiając ostateczną decyzję Sądowi Najwyższemu. Ponowne przeliczenie głosów ujawniło błędy w protokołach w większości skontrolowanych komisji obwodowych, ale ani PKW ani Sąd Najwyższy nie uznały, aby błędy te
147 Zob. oświadczenie Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2025 r. Są to OKW nr 30 w Bielsku-Białej (w wyniku ponownego przeliczenia głosów ustalono, że na Karola Nawrockiego oddano 450 głosów zamiast 610, a na Rafała Trzaskowskiego 509 głosów zamiast 349) i OKW nr 61 w Bielsku-Białej (w wyniku ponownego przeliczenia głosów ustalono, że na Karola Nawrockiego oddano 771 głosów zamiast 1048, a na Rafała Trzaskowskiego 1049 głosów zamiast 771), OKW nr 4 w Brześciu Kujawskim (ponowne przeliczenie głosów wykazało, że głosy zostały zamienione, tj. Karol Nawrocki otrzymał 331 głosów zamiast 466, a Rafał Trzaskowski 466 zamiast 331), OKW nr 17 w Gdańsku (w wyniku ponownego przeliczenia głosów ustalono, że na Karola Nawrockiego oddano 344 głosy zamiast 585, a na Rafała Trzaskowskiego oddano 585 głosów zamiast 346), OKW nr 25 w Grudziądzu (w wyniku ponownego przeliczenia głosów ustalono, że głosy zostały zamienione i Karol Nawrocki otrzymał 324 głosy zamiast 504, a Rafał Trzaskowski otrzymał 504 głosy zamiast 324), OKW nr 6 w Kamiennej Górze (w wyniku ponownego przeliczenia głosów ustalono, że Karol Nawrocki otrzymał 278 głosów zamiast 368, a Rafał Trzaskowski 428 głosów zamiast 338), OKW nr 53 w Katowicach (w wyniku ponownego przeliczenia głosów ustalono, że na Karola Nawrockiego oddano 627 głosów zamiast 628, a na Rafała Trzaskowskiego 828 głosów zamiast 830), OKW nr 95 w Krakowie (głosy zostały zamienione i Karol Nawrocki otrzymał 540 głosów zamiast 1132, a Rafał Trzaskowski otrzymał 1132 głosy zamiast 540), OKW nr 13 w Mińsku Mazowieckim (głosy zostały zamienione i Karol Nawrocki otrzymał 364 głosy zamiast 611, a Rafał Trzaskowski otrzymał 611 głosów zamiast 363), OKW nr 3 w Oleśnie (głosy zostały zamienione i Karol Nawrocki otrzymał 377 głosów zamiast 637, a Rafał Trzaskowski uzyskał 638 zamiast 378), OKW nr 9 w Strzelcach Opolskich (głosy zostały zamienione i Karol Nawrocki uzyskał 223 głosy zamiast 416, a Rafał Trzaskowski uzyskał 416 głosów zamiast 223), OKW nr 10 w Tarnowie (ponowne przeliczenie głosów potwierdziło dane z protokołu) oraz OKW nr 35 w Tychach (głosy zostały zamienione i Karol Nawrocki uzyskał 347 głosów zamiast 581, a Rafał Trzaskowski uzyskał 581 głosów zamiast 347). 148 Dodatkowymi lokalami wyborczymi były: OKW nr 113 w Warszawie (gdzie znaleziono luźne karty do głosowania i w wyniku ponownego przeliczenia ustalono, że na Karola Nawrockiego oddano 296 głosów zamiast 136, a na Rafała Trzaskowskiego 1611 głosów zamiast 1774); OKW nr 1 w Magnuszewie (Karolowi Nawrockiemu błędnie przypisano 193 głosy zamiast 468, a Rafałowi Trzaskowskiemu 467 głosów zamiast 192), OKW nr 4 w Staszowie (Karolowi Nawrockiemu błędnie przypisano 209 głosów zamiast 360, natomiast Rafałowi Trzaskowskiemu 360 zamiast 209); OKW nr 4 w gminie Bychawa (zamieniono głosy oddane na kandydatów i przypisano 97 dodatkowych głosów Rafałowi Trzaskowskiemu), OKW nr 4 w gminie Orzysz (nie stwierdzono rozbieżności); OKW nr 9 w Gdańsku (każdemu kandydatowi przypisano o jeden głos więcej), OKW nr 36 w Poznaniu (błędnie przypisano o 8 głosów więcej Rafałowi Trzaskowskiemu) oraz OKW nr 109 w Poznaniu (jeden głos oddany na Rafała Trzaskowskiego błędnie przypisano Karolowi Nawrockiemu). 149 Obejmowały one dziewięć przypadków, w których Rafał Trzaskowski otrzymał większość głosów, ale głosy te zostały przypisane Karolowi Nawrockiemu: w OKW nr 95 w Krakowie, OKW nr 61 w Bielsku-Białej, OKW nr 4 w gminie Brześć Kujawski, OKW nr 13 w Mińsku Mazowieckim, OKW nr 3 w gminie Olesno, OKW nr 9 w gminie Strzelce Opolskie, OKW nr 25 w Grudziądzu, OKW nr 35 w Tychach, OKW nr 17 w Gdańsku. W dwóch komisjach wyborczych (OKW nr 4 w Staszowie i OKW nr 1 w Magnuszewie) Karol Nawrocki otrzymał większość głosów, ale głosy te zostały przypisane Rafałowi Trzaskowskiemu. PKW otrzymała informacje o błędach technicznych w OKW nr 7 w Sopocie dotyczących nieprawidłowej liczby otrzymanych kart do głosowania oraz w OKW nr 180 w Luksemburgu dotyczących nieprawidłowo wprowadzonych danych wyborców, którzy korzystali z zaświadczeń o prawie do głosowania. Rzeczpospolita Polska Strona: 44 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
miały wpływ na ostateczne wyniki. 30 czerwca Prokurator Krajowy na polecenie Prokuratora Generalnego powołał zespół prokuratorów w celu przeprowadzenia dodatkowych przeliczeń głosów w 250 obwodowych komisjach wyborczych 150. Wynik tych ponownych przeliczeń głosów ogłoszono 25 lipca, stwierdzając, że około 1500 głosów zostało nieprawidłowo przypisanych zwycięskiemu kandydatowi 151. Rozbieżności te nie miały jednak wpływu na ostateczny wynik.
Do Sądu Najwyższego wpłynęło ponad 54 tysięcy protestów wyborczych. Dwoma postanowieniami z 27 czerwca SN pozostawił 53 558 protestów bez dalszego biegu. Z tej liczby 49 598 protestów zostało zgrupowanych razem, gdyż wszystkie miały identyczny charakter i zostały złożone przy użyciu szablonu rozpowszechnionego w mediach społecznościowych przez posła Romana Giertycha 152. Zarówno Prokurator Generalny, jak i Przewodniczący PKW stanęli na stanowisku, że protesty tej treści powinny zostać pozostawione bez dalszego biegu. Kolejne 3960 protestów zostało zgrupowanych razem, gdyż były one identyczne i oparte na szablonie rozpowszechnionym przez posła do Parlamentu Europejskiego Michała Wawrykiewicza 153.
W dniu 1 lipca pełny skład Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego RP odbył posiedzenie jawne w celu wydania uchwały w sprawie ważności wyborów prezydenckich 154. Prokurator Generalny argumentował w pierwszej części rozprawy, że Prokurator Generalny powinien być traktowany jako strona postępowania, a nie jako „osoba biorąca udział” 155. Sąd ogłosił, że z ponad 54 tysięcy protestów wyborczych tylko 21 uznano za zasadne, przy czym stwierdzono, że żadna ze wskazanych nieprawidłowości z osobna ani łącznie nie mogła zmienić wyniku wyborów ani też wpłynąć na ostateczne wyniki. Sąd Najwyższy odrzucił żądania ponownego przeliczenia głosów w całym kraju, stwierdzając, że Kodeks wyborczy dopuszcza jedynie częściową weryfikację w przypadkach, w których zidentyfikowano konkretne nieprawidłowości. Prokurator Generalny publicznie stwierdził, że Sąd Najwyższy odmówił jemu i jego delegatom dostępu do akt sprawy dotyczącej protestów wyborczych. Stwierdził, że pomimo złożenia w dniu 30 czerwca ponad 300 indywidualnych wniosków, do końca dnia nie dostarczono żadnych akt, i określił to jako „rażące
150 Sąd Najwyższy odrzucił wniosek Prokuratora Generalnego o zarządzenie dodatkowego przeliczenia głosów w 1472 obwodowych komisjach wyborczych na podstawie analizy statystycznej przeprowadzonej przez statystyka Krzysztofa Kontka. Na podstawie ogłoszonych wyników ponownych przeliczeń zarządzonych przez Sąd Najwyższy Prokurator Generalny zwrócił się o dodatkowe ekspertyzy dotyczące potencjalnej skali nieprawidłowości. Prokurator Krajowy zorganizował zespół do celów zbadania, czy mogło dojść do przestępstw wyborczych. 151 W 166 przypadkach nie stwierdzono rozbieżności, a w przypadku 84 obwodowych komisji wyborczych ustalono, że Karol Nawrocki otrzymał o 1239 głosów mniej niż w protokołach wyników, natomiast Rafał Trzaskowski otrzymał o 1242 głosy więcej niż wskazano w protokołach wyników. 152 Zob. sprawę o sygnaturze I NSW 208/25. 153 Zob. sprawę o sygnaturze I NSW 1371/25, w której sąd uznał, że protestujący ograniczyli się do ogólnych i niesprecyzowanych – a zatem w istocie abstrakcyjnych zarzutów, które dotyczą ustalania wyników wyborów. Nie przedstawiono żadnych dowodów potwierdzających wystąpienie artykułowanych zarzutów Dowodami w sprawie z protestu wyborczego są takie środki, które świadczą o istnieniu lub nieistnieniu pewnych faktów i które zarazem umożliwiają przekonanie, że zarzucane w proteście działanie lub zaniechanie jest przestępstwem przeciwko wyborom w myśl przepisów Kodeksu karnego albo postępowaniem sprzecznym z przepisami wyborczymi dotyczącymi głosowania, ustalania wyników głosowania i wyników wyborów. 154 Na sali rozpraw obecny był pełny skład Izby pod przewodnictwem Prezesa Izby sędziego Krzysztofa Wiaka, przewodniczący PKW Sylwester Marciniak, Prokurator Generalny Adam Bodnar oraz jego zastępca Jacek Bilewicz. 155 Argumentacja ta wynikała ze złożonego przez Prokuratora Generalnego wniosku o wyłączenie wszystkich sędziów Izby. Wniosek został pozostawiony bez rozpoznania, a Prezes Izby sędzia Krzysztof Wiak wyjaśnił ustnie, że taki wniosek może złożyć jedynie strona postępowania, zgodnie zaś z przepisami Kodeksu wyborczego Prokurator Generalny jest uznawany za stronę tylko przy rozpatrywaniu protestów wyborczych, a nie w toku postępowania prowadzącego do wydania uchwały o ważności wyborów. Rzeczpospolita Polska Strona: 45 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
naruszenie” Kodeksu wyborczego, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz kodeksu postępowania cywilnego 156.
W podjętej ostatecznie uchwale Sąd Najwyższy formalnie potwierdził wybór Karola Nawrockiego na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, odnotowując, że otrzymał on 50,89% głosów w drugiej turze i pokonał Rafała Trzaskowskiego, który uzyskał 49,11% głosów. Sąd stwierdził, że na wynik wyborów nie miały wpływu żadne naruszenia proceduralne. Złożono trzy zdania odrębne, w których podniesiono obawy dotyczące wad proceduralnych Izby oraz wskazano potrzebę zaangażowania całego Sądu Najwyższego lub przeprowadzenia w przyszłości reform proceduralnych. Prokurator Generalny domagał się przeniesienia sprawy do Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oraz wyłączenia sędziów Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych – wnioski te zostały pozostawione bez rozpoznania przez Prezesa tej Izby 157.
Na proces rozpatrywania skarg wyborczych przez Sąd Najwyższy negatywny wpływ miały utrzymujące się kontrowersje wokół legitymacji Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (zob. punkt Rozstrzyganie sporów wyborczych) 158. Sytuację pogorszyła defensywna postawa, jaką SN przyjął w swoich publicznych oświadczeniach wydanych w wyniku tych kontrowersji, brak pełnej przejrzystości ze strony SN przy rozpatrywaniu protestów oraz 30-dniowy termin na wydanie przez SN opinii w sprawie ważności wyborów. Chociaż posiedzenie Sądu Najwyższego w sprawie ważności wyborów było otwarte dla publiczności i transmitowane, to wszystkie inne posiedzenia w sprawie protestów były niejawne, a Sąd Najwyższy nigdy nie ujawnił publicznie wszystkich protestów oraz nie opublikował wszystkich swoich postanowień w sprawie tych protestów. Jak wspomniano w postanowieniu o ważności wyborów, pojawiły się również kontrowersje związane z wnioskiem Prokuratura Generalnego o dostęp do akt dotyczących protestów wyborczych.
Wszystkie protesty wyborcze powinny być podawane do wiadomości publicznej, a wszystkie związane z nimi orzeczenia powinny być niezwłocznie publikowane. Terminy rozstrzygania sporów wyborczych powinny zapewnić skarżącym odpowiedni czas na przygotowanie wniosków spełniających wymogi prawne, a także zapewnić Sądowi Najwyższemu wystarczającą ilość czasu na rozpatrzenie każdego protestu, rozpatrzenie go i wydanie decyzji, której towarzyszy pełne uzasadnienie.
XV. ZALECENIA
Zalecenia te, zawarte w całym tekście, mają na celu usprawnienie przebiegu wyborów w Polsce oraz wsparcie działań na rzecz ich pełnej zgodności ze zobowiązaniami OBWE i innymi międzynarodowymi zobowiązaniami, a także standardami dotyczącymi demokratycznych wyborów, do przestrzegania których Polska się zobowiązała. Zalecenia te powinny być rozpatrywane w
156 W odpowiedzi Sąd Najwyższy wydał oświadczenie, w którym stwierdził, że wszystkie wnioski – w sumie 214 – złożone przez dwóch upoważnionych prokuratorów w dniu 30 czerwca około godziny 15.00 zostały pozytywnie rozpatrzone przez sędziego przewodniczącego. W oświadczeniu powtórzono, że akta, o które wnioskowano, były dostępne do wglądu w czytelni sądu w jej godzinach pracy. Jednak według doniesień medialnych czytelnia została zamknięta na cały dzień, co skutecznie uniemożliwiło dostęp do nich pomimo formalnej zgody. 157 Rząd uznał ważność decyzji podjętych przez tę Izbę w odniesieniu do wyborów parlamentarnych w 2023 r., a także wyborów do Parlamentu Europejskiego i wyborów samorządowych w 2024 r. 158 Kontrowersje te przybrały na sile, gdy grupa 28 sędziów Sądu Najwyższego podpisała wspólnie list, w którym oświadczyła, że izba Sądu, której zadaniem jest orzekanie o ważności wyborów, jest nielegalna i dlatego nie może wydać ważnego orzeczenia. Ponadto 23 czerwca dwóch sędziów Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego zostało odsuniętych od pełnienia obowiązków po tym, jak zakwestionowali status prawny Izby. Rzeczpospolita Polska Strona: 46 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
połączeniu z wcześniejszymi zaleceniami ODIHR, które nadal wymagają uwzględnienia 159. ODIHR jest gotowe pomóc władzom w dalszym usprawnianiu procesu wyborczego, a także w realizacji zaleceń zawartych w tym i poprzednich raportach.
A. ZALECENIA PRIORYTETOWE
1. Należy przeprowadzić kompleksową reformę ustawodawstwa w celu wdrożenia pozostałych zaleceń ODIHR i dalszego dostosowania ram prawnych do zobowiązań OBWE, międzynarodowych standardów i dobrych praktyk.
2. Aby zapewnić wyraźny rozdział między kampanią a funkcjami publicznymi, należy zmienić prawo w celu określenia zakresu dopuszczalnych działań urzędników państwowych podczas kampanii. Zgodnie z międzynarodowymi dobrymi praktykami i dotychczasowymi wyjaśnieniami PKW urzędnicy państwowi powinni przestrzegać zasad neutralności oraz unikać łączenia obowiązków służbowych z działaniami w ramach kampanii.
3. Aby poprawić przejrzystość finansowania kampanii, komitety wyborcze powinny być zobowiązane do przedstawiania szczegółowych raportów dotyczących przychodów i wydatków, w tym funduszy otrzymanych od partii, całkowitej kwoty darowizn poniżej progu ujawnienia, a także wydatków dokonanych przed pierwszą turą i między turami wyborów. Aby umożliwić publiczną kontrolę, informacje powinny być ujawniane w sposób zapewniający ich łatwą dostępność, przyjazny dla użytkownika i umożliwiający wyszukiwanie, a PKW powinna być zobowiązana do monitorowania, czy obowiązki w zakresie ujawniania informacji są przestrzegane.
4. Aby zapewnić pełną przejrzystość swojego procesu decyzyjnego, administracja wyborcza powinna organizować publiczne posiedzenia, wydawać zaproszenia oraz terminowo publikować projekty porządku obrad, a także protokoły z odpowiednich posiedzeń.
5. Aby zwiększyć przejrzystość i rozliczalność finansowania kampanii, należy uregulować jej prowadzenie przez strony trzecie. Materiały kampanijne i reklamy internetowe bez wymaganych prawem oznaczeń komitetu wyborczego powinny być niezwłocznie eliminowane.
6. Należy zmienić ramy prawne w celu zagwarantowania niezależności redakcyjnej i finansowej mediów publicznych, w tym trwałych mechanizmów finansowania niepodlegających corocznym zmianom wynikającym z decyzji politycznych, a także przejrzystych, opartych na zasługach procedur powoływania i odwoływania organów zarządzających oraz nadzorczych.
7. Aby skutecznie zagwarantować wolność słowa, zniesławienie i znieważenie powinny zostać w pełni zdekryminalizowane poprzez całkowite usunięcie stosownych przepisów z kodeksu karnego i zapewnienie w prawie cywilnym skutecznych zabezpieczeń przed nadużyciami w sporach sądowych, w tym procedur oddalania powództwa na wczesnym etapie oraz przepisów dotyczących zwrotu kosztów dla pozwanych w przypadku powództw oczywiście bezzasadnych, zgodnie z unijną dyrektywą anty-SLAPP.
159 Zgodnie z pkt 25 Dokumentu Stambulskiego OBWE z 1999 r. państwa uczestniczące w OBWE zobowiązały się do „niezwłocznego zastosowania się do oceny wyborczej i zaleceń ODIHR”. ODIHR ocenia realizację wcześniejszych zaleceń w następujący sposób: Zalecenia nr 12 i 13 z raportu końcowego dotyczącego wyborów prezydenckich w 2020 r. oraz zalecenie nr 25 z raportu końcowego dotyczącego wyborów parlamentarnych w 2023 r. zostały w pełni wdrożone. Zalecenie nr 11 z raportu końcowego z 2020 r. zostało w większej części wdrożone, natomiast zalecenia nr 10, 14, i 21 z raportu końcowego z 2020 r., a także zalecenie nr 17 z raportu końcowego z 2023 r. zostały częściowo wdrożone. Zob. także Bazę danych zaleceń wyborczych ODIHR. Rzeczpospolita Polska Strona: 47 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
8. Przepisy Kodeksu wyborczego należy poddać przeglądowi w celu zapewnienia skutecznego środka prawnego w przypadku protestów wyborczych dotyczących wyników po pierwszej turze wyborów.
9. Zgodnie z międzynarodowymi standardami i zobowiązaniami OBWE władze powinny podjąć dodatkowe kroki w celu zwiększenia udziału kobiet w procesie wyborczym i podejmowaniu decyzji politycznych. Partie polityczne powinny określić i usunąć bariery utrudniające zaangażowanie kobiet w politykę, zwłaszcza na stanowiskach kierowniczych, w tym przez przeprowadzanie audytów płci i przegląd wewnętrznych praktyk utrudniających kobietom uzyskanie skutecznej reprezentacji w strukturach partyjnych.
B. POZOSTAŁE ZALECENIA
Administracja wyborcza
10. Aby ułatwić opracowanie ukierunkowanych strategii na rzecz zwiększania udziału kobiet, należy gromadzić i publikować w kompleksowy sposób zdezagregowane dane na temat reprezentacji płci w administracji wyborczej.
11. Aby zwiększyć profesjonalizm administracji wyborczej niższego szczebla i zapewnić spójne wdrażanie procedur w dniu wyborów, można rozważyć standardowe i kompleksowe obowiązkowe szkolenia dla wszystkich członków obwodowych komisji wyborczych. Można rozważyć zorganizowanie dodatkowych szkoleń między turami.
12. Należy podejmować nieustanne wysiłki w ścisłej współpracy z organizacjami osób z niepełnosprawnościami w celu zapewnienia takim osobom możliwości samodzielnego głosowania, co obejmuje dopilnowanie, aby pomieszczenia i układ lokali wyborczych były odpowiednie z punktu widzenia niezależnego dostępu, oraz zapewnienie informacji wyborczych w formatach dostępnych dla osób z różnymi rodzajami niepełnosprawności.
13. Aby zapewnić większą rzetelność procesu wyborczego, należy podjąć dodatkowe środki w celu ochrony tajności głosowania i zapobiegania głosowaniu grupowemu, w tym przez egzekwowanie przepisów, odpowiednie szkolenie członków obwodowych komisji wyborczych oraz zwiększanie poziomu wiedzy wyborców.
14. W przepisach należy określić, że karty do głosowania są uznawane za ważne, jeżeli tylko intencja wyborcy jest jasna i jednoznaczna. Można rozważyć możliwość wydania zastępczej karty do głosowania w przypadku, gdy wyborca popełni błąd podczas wypełniania karty do głosowania.
Spisy wyborców
15. Wszelkie ograniczenia praw wyborczych osób z niepełnosprawnością intelektualną lub psychospołeczną powinny zostać usunięte zgodnie z międzynarodowymi zobowiązaniami.
Rejestracja kandydatów
16. Można rozważyć środki mające na celu usprawnienie procesu zbierania i weryfikacji podpisów poparcia w celu poprawy jego rzetelności, przejrzystości i dokładności, w tym przez zgłaszanie kandydatur oraz zbieranie podpisów drogą elektroniczną. Rzeczpospolita Polska Strona: 48 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
Środowisko kampanii
17. Aby zapewnić skuteczne wdrażanie przepisów, koordynatorowi ds. usług cyfrowych należy przyznać szerokie uprawnienia w zakresie koordynowania wysiłków poszczególnych instytucji, zapewnienia spójnej reakcji na ryzyko i zagrożenia cyfrowe oraz zwiększania przejrzystości podejmowanych środków, w tym w kontekście wyborczym.
18. Aby wzmocnić ochronę przed publicznym znieważaniem oraz podżeganiem do nienawiści, katalog cech chronionych w Kodeksie karnym należy rozszerzyć, aby objął większą liczbę grup szczególnie wrażliwych. Podmioty polityczne powinny powstrzymywać się od używania dyskryminującego języka, a także nadal publicznie i zdecydowanie potępiać jego użycie w kampaniach wyborczych.
19. Aby umożliwić rzeczywisty udział, kandydaci powinni zadbać, aby wydarzenia, programy, informacje i materiały kampanijne były dostępne dla osób z różnymi niepełnosprawnościami, w tym dzięki wykorzystaniu odpowiednich formatów i metod komunikacji.
20. Aby zapewnić skuteczną i spójną reakcję na dezinformację, ingerencje z zagranicy i zagrożenia cybernetyczne, władze mogłyby przyjąć kompleksowe krajowe ramy strategiczne ochrony środowiska cyfrowego. W strategii tej należałoby jasno określić obowiązki poszczególnych instytucji, ustanowić mechanizmy koordynacji, zapisać gwarancje przejrzystości i położyć nacisk na współpracę ze społeczeństwem obywatelskim.
21. Aby przyczynić się do budowania większej odporności społeczeństwa na dezinformację i manipulację w domenie cyfrowej, władze mogłyby opracować kompleksową strategię umiejętności cyfrowych, która służyłaby jako ramy dla lepszej koordynacji i trwałego wsparcia publicznego dla powiązanych inicjatyw.
Finansowanie kampanii
22. Aby zapewnić równość szans, należy rozważyć bardziej zrównoważone finansowanie kampanii przez państwo i podmioty prywatne, w tym przez ograniczenie kwoty środków pochodzących z budżetu państwa, które partie mogą przekazywać na kampanie.
23. Aby zapewnić kandydatom równe warunki finansowe, w przepisach należy określić limit wydatków w pierwszej turze z proporcjonalnym wzrostem w drugiej turze.
24. Aby umożliwić publiczną kontrolę i zwiększyć przejrzystość, PKW powinna publikować sprawozdania finansowe w zapewniającym ich łatwą dostępność, przyjaznym dla użytkownika i umożliwiającym wyszukiwanie formacie.
25. W przepisach prawa należy przewidzieć mechanizm stopniowego nakładania proporcjonalnych, skutecznych i odstraszających sankcji za nieprawidłowości w finansowaniu kampanii oraz mechanizm skutecznego i terminowego egzekwowania przepisów.
Media
26. W celu zapewnienia instytucjonalnej niezależności organu regulującego działanie mediów proces mianowania jego członków powinien zostać zmieniony, aby zapobiec dominacji dowolnej pojedynczej siły politycznej – kadencje członków należy rozłożyć w czasie i zapewnić przejrzyste kryteria ich wyboru. KRRiT powinna zapewnić przejrzystość procesu nakładania kar i przydzielania koncesji. Rzeczpospolita Polska Strona: 49 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
27. Nadawcy publiczni powinni zapewnić przedstawienie wszystkich partii politycznych oraz kandydatów w sposób bezstronny i obiektywny. W przepisach należy wyraźnie zabronić wykorzystywania zasobów mediów publicznych w celu preferencyjnego traktowania jakiejkolwiek partii lub kandydata, a także zapewnić skuteczny nadzór.
Rozstrzyganie sporów wyborczych
28. Aby zapewnić skuteczny środek prawny, należy zmienić ramy prawne, umożliwiając wyborcom i innym zainteresowanym stronom zaskarżanie wytycznych oraz wyjaśnień Krajowej Komisji Wyborczej.
29. Rozpatrywanie skarg związanych z wyborami i protestów wyborczych przez Sąd Najwyższy powinno odbywać się na posiedzeniach jawnych, podczas których strony mają możliwość wypowiedzenia się.
30. Wszystkie protesty wyborcze powinny być podawane do wiadomości publicznej, a wszystkie związane z nimi orzeczenia powinny być niezwłocznie publikowane. Terminy rozstrzygania sporów wyborczych powinny zapewnić skarżącym odpowiedni czas na przygotowanie wniosków spełniających wymogi prawne, a także zapewnić Sądowi Najwyższemu wystarczającą ilość czasu na rozpatrzenie każdego protestu, rozpatrzenie go i wydanie decyzji, której towarzyszy pełne uzasadnienie.
Obserwacja wyborów
31. Aby zwiększyć przejrzystość, należy poszerzyć prawa obserwatorów obywatelskich, aby umożliwić rzeczywistą obserwację procesu wyborczego na wszystkich szczeblach administracji wyborczej oraz na wszystkich jego etapach, w tym podczas weryfikacji podpisów i ustalania wyników. Zgodnie z międzynarodowymi dobrymi praktykami obserwatorzy obywatelscy powinni zachowywać bezstronność podczas procesu wyborczego. Rzeczpospolita Polska Strona: 50 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
ZAŁĄCZNIK I: WYNIKI WYBORÓW
Pierwsza tura, 18 maja 2025 r. Dane dotyczące procesu głosowania Liczba wyborców uprawnionych do głosowania 29 252 340 Frekwencja wyborcza 67,31% Liczba ważnych głosów ogółem 19 603 784 Liczba głosów bez pieczęci obwodowej komisji 2 727 wyborczej ogółem Liczba nieważnych głosów ogółem 85 813 Liczba wysłanych pakietów wyborczych 9 247 Liczba wyborców, którzy głosowali przez 27 346 pełnomocnika Liczba wyborców, którzy głosowali na podstawie 315 503 zaświadczenia o prawie do głosowania
Kandydat Liczba głosów Procent głosów Rafał Kazimierz Trzaskowski 6 147 797 31,36 Karol Tadeusz Nawrocki 5 790 804 29,54 Sławomir Jerzy Mentzen 2 902 448 14,81 Grzegorz Michał Braun 1 242 917 6,34 Szymon Franciszek Hołownia 978 901 4,99 Adrian Tadeusz Zandberg 952 832 4,86 Magdalena Agnieszka Biejat 829 361 4,23 Krzysztof Jakub Stanowski 243 479 1,24 Joanna Senyszyn 214 198 1,09 Marek Jakubiak 150 698 0,77 Artur Bartoszewicz 95 640 0,49 Maciej Maciak 36 371 0,19 Marek Marian Woch 18 338 0,09
Druga tura, 1 czerwca 2025 r. Dane dotyczące procesu głosowania Liczba wyborców uprawnionych do głosowania 29 363 722 Frekwencja wyborcza 71,63% Liczba ważnych głosów ogółem 20 844 163 Liczba głosów bez pieczęci obwodowej komisji 1 423 wyborczej ogółem Liczba nieważnych głosów ogółem 189 294 Liczba wysłanych pakietów wyborczych 11 653 Liczba wyborców, którzy głosowali przez 39 826 pełnomocnika Liczba wyborców, którzy głosowali na podstawie 531 446 zaświadczenia o prawie do głosowania
Kandydat Liczba głosów Procent głosów Karol Tadeusz Nawrocki 10 606 877 50,89 Rafał Kazimierz Trzaskowski 10 237 286 49,11
Źródło: Strona internetowa PKW z wynikami Rzeczpospolita Polska Strona: 51 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
ZAŁĄCZNIK II: LISTA OBSERWATORÓW MIĘDZYNARODOWEJ MISJI OBSERWACJI WYBORÓW
Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy Iulian Bulai Szef delegacji Rumunia Pełniąca obowiązki szefa Liliana Tanguy Francja delegacji (pierwsza tura) Armen Gevorgyan poseł Armenia Arusyak Julhakyan poseł Armenia Stefan Schennach poseł Austria Annick Lambrecht poseł Belgia Ivi-Triin Odrats Sekretariat ZPRE Estonia Sylvie Affholder Sekretariat ZPRE Francja Sandra Regol poseł Francja Carine Roller-Kaufman Sekretariat ZPRE Francja Sevim Dağdelen poseł Niemcy Michael Janssen Komisja Wenecka Niemcy Malte Kaufmann poseł Niemcy Axel Helmut Schäfer poseł Niemcy Georgios Stamatis poseł Grecja Zita Gurmai poseł Węgry Joseph O’Reilly poseł Irlandia Deborah Bergamini poseł Włochy Simone Billi poseł Włochy Elisabetta Gardini poseł Włochy Roberto Speranza poseł Włochy Pieter Omtzigt poseł Holandia Bisera Kostadinovska-Stojchevska poseł Macedonia Północna Lucia Plaváková poseł Republika Słowacka Laura Castel poseł Hiszpania Antonio Gutierrez-Limones poseł Hiszpania Pablo Hispán poseł Hiszpania Belén Hoyo poseł Hiszpania Óscar Sánchez Muñoz Komisja Wenecka Hiszpania Jessica Stegrud poseł Szwecja Victoria Tiblom poseł Szwecja Alfred Heer poseł Szwajcaria Rzeczpospolita Polska Strona: 52 Wybory prezydenckie, 18 maja i 1 czerwca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Raport końcowy
Yulia Ovchynnykova poseł Ukraina Lesia Zaburanna poseł Ukraina Zjednoczone Perran Moon poseł Królestwo
Obserwatorzy długoterminowi LEOM ODIHR Ruslan Asadov Azerbejdżan Jan Němec Czechy Harald Jepsen Dania Jari Liimatta Finlandia Christian Keilbach Niemcy Laura Erizi Włochy Andrea Fungenzi Włochy Olzhas Akanov Kazachstan Anica Kuzmanowska Macedonia Północna Alida Boye Norwegia Karoline Foss Norwegia Arild Stenberg Norwegia Ana Mihajlović Serbia Erik Mattias Wandler Szwecja Barbara Egger Maldonado Szwajcaria Diana Ferrari Szwajcaria
Członkowie głównego zespołu LEOM ODIHR Dunja Mijatović Szefowa misji Bośnia i Hercegowina Desislava Hristova Bułgaria Tatyana Hilscher-Bogussevich Niemcy Stefan Krause Niemcy Elissavet Karagiannidou Grecja Marina Kim Kazachstan Ahmad Rasuli Kirgistan Ivana Stanojev Serbia Iryna Khanenko Ukraina Egor Tilpunov Ukraina Yevheniia Zamrii Ukraina Donald Bisson USA Noah Lane USA INFORMACJA O ODIHR
Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka (Office for Democratic Institutions and Human Rights, ODIHR) jest główną instytucją OBWE udzielającą wsparcia państwom członkowskim „w zapewnianiu pełnego poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności, przestrzeganiu zasad praworządności, propagowaniu zasad demokracji oraz (...) świadczeniu pomocy w budowaniu, umacnianiu i ochronie instytucji demokratycznych, a także inicjowaniu działań na rzecz tolerancji w społeczeństwie” (Dokument Helsiński z 1992 r.). Stanowi to tzw. ludzki wymiar OBWE.
ODIHR, którego siedziba mieści się w Warszawie, powstało pod nazwą Biura ds. Wolnych Wyborów (Office for Free Elections) podczas szczytu paryskiego w 1990 r. i rozpoczęło działalność w maju 1991 r. Rok później nazwę zmieniono, aby odzwierciedlała rozszerzony mandat obejmujący prawa człowieka i demokratyzację. Obecnie Biuro zatrudnia ponad 150 pracowników.
ODIHR jest czołową instytucją w Europie w dziedzinie obserwacji wyborów. Corocznie koordynuje i organizuje pracę tysięcy obserwatorów, których zadanie polega na ocenie, czy wybory w regionie OBWE są przeprowadzane zgodnie ze zobowiązaniami podjętymi w ramach OBWE, innymi międzynarodowymi normami demokratycznych wyborów i prawem krajowym. Unikatowa metodologia ODIHR umożliwia wnikliwą analizę całokształtu procesu wyborczego. Poprzez programy wsparcia Biuro pomaga państwom uczestniczącym w usprawnianiu systemów wyborczych.
Działalność Biura w dziedzinie demokratyzacji obejmuje zagadnienia praworządności, wsparcia legislacyjnego, demokratycznych rządów, migracji i wolności przemieszczania się oraz równouprawnienia płci. ODIHR każdego roku realizuje szereg celowych programów pomocy służących rozwojowi demokratycznych struktur.
ODIHR udziela również państwom uczestniczącym pomocy w wypełnianiu obowiązków w zakresie propagowania i chronienia praw człowieka oraz podstawowych wolności zgodnie ze zobowiązaniami OBWE w wymiarze ludzkim. Zadanie to realizuje wspólnie z różnymi partnerami, mając na celu krzewienie współpracy, budowę potencjału i przekazywanie wiedzy w obszarach tematycznych obejmujących prawa człowieka w kontekście zwalczania terroryzmu, zapewnienie ochrony praw człowieka w związku z handlem ludźmi, edukację i szkolenia w zakresie praw człowieka, monitorowanie praw człowieka i związaną z tym sprawozdawczość, jak również prawa i bezpieczeństwo kobiet.
W dziedzinie tolerancji i niedyskryminacji ODIHR udziela państwom uczestniczącym pomocy w reagowaniu na przestępstwa na tle nienawiści oraz przypadki rasizmu, ksenofobii, antysemityzmu i inne przejawy nietolerancji. Działalność ODIHR związana z tolerancją i brakiem dyskryminacji koncentruje się na następujących obszarach: stanowienie prawa, szkolenia dla funkcjonariuszy organów ścigania, monitorowanie i zgłaszanie popełnianych na tle nienawiści przestępstw i incydentów oraz śledzenie reakcji na nie, jak również działalność edukacyjna na rzecz tolerancji, poszanowania i wzajemnego zrozumienia.
ODIHR doradza państwom uczestniczącym w zakresie polityki dotyczącej społeczności Romów i Sintich. Działa na rzecz budowy potencjału i integracji tych społeczności oraz zachęca ich przedstawicieli do przystępowania do politycznych organów decyzyjnych.
Wszystkie działania ODIHR są prowadzone w ścisłej koordynacji i współpracy z państwami uczestniczącym w OBWE, instytucjami i jednostkami terenowymi OBWE oraz z innymi organizacjami międzynarodowymi.
Więcej informacji można uzyskać na stronie ODIHR (www.osce.org/odihr).