Office for Democratic Institutions and Human Rights
PORTUGAL
EARLY PARLIAMENTARY ELECTIONS 18 May 2025
ODIHR Election Expert Team Final Report
Warsaw 12 November 2025 TABLE OF CONTENTS
I. EXECUTIVE SUMMARY .................................................................................................... 1 II. INTRODUCTION AND ACKNOWLEDGMENTS ........................................................... 3 III. BACKGROUND AND POLITICAL CONTEXT............................................................... 3 IV. LEGAL FRAMEWORK ....................................................................................................... 4 V. ELECTION ADMINISTRATION ....................................................................................... 6 VI. CAMPAIGN ENVIRONMENT............................................................................................ 8 VII. CAMPAIGN FINANCE ...................................................................................................... 12 A. INCOME AND EXPENDITURE ............................................................................................................. 13 B. DISCLOSURE AND OVERSIGHT ......................................................................................................... 14 VIII. ELECTORAL PARTICIPATION OF WOMEN ............................................................. 16 IX. ELECTORAL DISPUTE RESOLUTION ......................................................................... 18 X. RECOMMENDATIONS ..................................................................................................... 20 A. PRIORITY RECOMMENDATIONS ........................................................................................................ 20 B. OTHER RECOMMENDATIONS ............................................................................................................ 21 ANNEX: FINAL RESULTS ........................................................................................................... 23 ABOUT ODIHR ............................................................................................................................... 24 PORTUGAL EARLY PARLIAMENTARY ELECTIONS 18 May 2025
ODIHR Election Expert Team Final Report 1
I. EXECUTIVE SUMMARY
Following an invitation to observe the 18 May 2025 early parliamentary elections, and in accordance with its mandate, the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) deployed an Election Expert Team (EET). The ODIHR EET assessed the compliance of the electoral process with OSCE commitments and other international obligations and standards for democratic elections, as well as with national legislation, with the primary focus on the regulation of campaign finance and its implementation, conduct of election campaign including online, and the electoral participation of women.
The President called the 18 May early parliamentary elections upon consultations with parliamentary political parties, following a failed confidence vote requested by Prime Minister Luís Montenegro in the wake of allegations of conflict-of-interest breaches. These elections were the third consecutive snap elections since 2022 and the second in a row triggered by ethics-related concerns. The 230 members of the parliament were elected for a four-year term under a proportional system with closed candidate lists in 22 multi-member constituencies, 2 of which abroad.
The legal framework is conducive for democratic elections, however, gaps, repetitive and outdated provisions undermine legal certainty and coherence. The legal framework remains generally unchanged since last parliamentary elections. A number of prior ODIHR recommendations remain unaddressed, including those on transparency of election administration, gender disaggregated data, campaign finance reporting and oversight, measures to promote women’s political participation. The law does not provide for election observation by citizen and international observers, contrary to OSCE commitments. A comprehensive review and consolidation of the legislation is necessary for clarity and legal effectiveness.
The decentralized election administration comprised of a three-tier structure of election administration and public institutions. Elections were conducted in an orderly manner and the timelines were respected. Voter information was qualitative and comprehensive, however the transparency of the work of the election administration was not uniformly insured, as the sessions of the National Election Commission (NEC) were not open to the public or the media, and the decisions were not published in a timely manner. All ODIHR EET interlocutors reported a high level of confidence in the integrity and professionalism of election administration at all levels.
Voter registration is passive; the Ministry of Internal Affairs (MIA) maintains the voter register. For these elections, 9,265,493 voters were registered to vote in Portugal, and 1,584,722 abroad. ODIHR EET interlocutors did not raise concerns about the voter registration.
Early voting was conducted on 11 May; 314,859 participated. Voters permanently residing abroad could vote by post or in the diplomatic representations in their respective countries on 17 and 18 May. Complaints appeared that voters in few countries had not received their ballots by post before the deadline, but the MIA claimed lack of control over the process abroad.
1 The English version of this report is the only official document. An unofficial translation is available in Portuguese. Portugal Page: 2 Early Parliamentary Elections, 18 May 2025 ODIHR Election Expert Team Final Report
Fundamental freedoms were generally respected during the campaign. Candidates had ample possibilities to address voters and present their programmes on media, including during multiple debates. Journalists were generally able to report on the campaign. Numerous complaints, alleging violations of the duty of neutrality by public officials, submitted to the NEC, resulted in several warnings, content removals and one criminal investigation. Campaign topics featured government stability, immigration, and socio-economic issues. The campaign tone was marked by the far-right party’s derogatory and inflammatory rhetoric against the Roma and immigrant communities, which lead to several criminal cases. Efforts to engage persons with disabilities in electoral campaigns and political life remained insufficient, as the measures by political parties to provide voter information in accessible and diverse formats remained limited.
Online campaigning is not comprehensively regulated. The national regulatory authority on communications (ANACOM) reported to have established cooperation with major online social platforms and search engines. Relevant institutions took steps to mitigate and respond to disinformation, cyber security, and online threats. Contestants widely used social networking platforms for campaigning, but the messaging remained uniform and did not reflect diversity of platforms of their audiences. The negative content was limited, with aggressive or inflammatory rhetoric and disinformation, mostly about immigration and the Roma community, associated with the far-right. Fact-checkers identified the spread of false claims and disinformation, primarily false or out-of-context political content related to immigration.
The campaign finance legal framework is comprehensive, but a number of overlapping provisions undermine its consistency. ODIHR recommendations on campaign finance remain unaddressed, including on the introduction of interim campaign finance reporting, on proactive publication of institutional information of public interest, and on strengthening the institutional autonomy of the oversight agency. The Entity for Accounts and Political Financing (EAPF), the primary oversight institution, has limited human and institutional resources for effective and timely oversight. Some prior instances of failed compliance with campaign finance disclosure remained unsanctioned.
Women are underrepresented in political life. There are 77 women parliamentarians (33 per cent) elected in 2025, continuing the negative trend of declining women’s participation. The political parties do not uniformly support women candidacies. In total, 10 lists registered by 7 contestants in 7 multi- member constituencies (MMCs) had fewer than 40 per cent of women candidates required by the parity law. The legal framework does not create incentives for promotion or facilitation of women’s political participation. ODIHR EET interlocutors opined that the increasing harassment towards women politicians could discourage women candidates. The legislation does not create a sufficient preventive and sanctioning framework to curb violence against women in politics.
The election dispute resolution system is decentralised, involving various agencies. The deadlines for submission and resolution of election related complaints are not always in line with international good practice; there are no expedited deadlines for media-related complaints. The institutions responsible for election dispute resolutions generally adopted well-substantiated decisions, however, the timeliness of the resolution and publication of decisions were not uniformly ensured. Election results were not contested.
This report offers a number of recommendations to support efforts to bring elections in Portugal closer in line with OSCE commitments and other international obligations and standards for democratic elections. Priority recommendations focus on reviewing the legal framework to address various inconsistencies, regulating the work of election observers in line with OSCE commitments, ensuring transparency of election administration’s decision-making, introducing an interim campaign finance reporting, reforming the campaign finance oversight mechanism, providing accountability measures for gender-based violence and discrimination in politics, and ensuring effective legal Portugal Page: 3 Early Parliamentary Elections, 18 May 2025 ODIHR Election Expert Team Final Report
remedy for media-related disputes. ODIHR stands ready to assist the authorities to further improve the electoral process and to address the recommendations contained in this and previous reports.
II. INTRODUCTION AND ACKNOWLEDGMENTS
Following an invitation to observe the 18 May 2025 early parliamentary elections, in accordance with its mandate, and based on the conclusions of the Needs Assessment Mission (NAM) undertaken between 1 to 4 April 2025, the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) deployed an Election Expert Team (EET). 2 The ODIHR EET consisting of four experts from four OSCE participating States was based in Lisbon between 4 and 22 May.
The electoral process was assessed for compliance with OSCE commitments, other international obligations and standards for democratic elections, as well as with national legislation. In line with ODIHR’s methodology, the EET did not observe election-day proceedings in a systematic or comprehensive manner.
The ODIHR EET wishes to thank the authorities of Portugal for the invitation to observe, as well as to express gratitude to the representatives of public institutions, judicial bodies, political parties, media, civil society, and other interlocutors for sharing their views.
III. BACKGROUND AND POLITICAL CONTEXT
Portugal is a semi-presidential republic, with legislative powers vested in the 230-member unicameral parliament (the Assembly of the Republic). The directly elected president is entitled, inter alia, to dissolve the parliament, call early elections, and appoint the prime minister upon consultations with all parliamentary political parties. Executive powers are exercised by the government.
Following the 10 March 2024 early parliamentary elections, nine political groups received representation in parliament. 3 The Democratic Alliance (AD) coalition, led by the Prime Minister Luís Montenegro from the center-right Social Democratic Party (PSD), formed a minority government. 4 After nearly a decade of being the entity forming the government, the center-left Socialist Party (PS) became the largest opposition party, while Chega, a far-right party, had the third largest representation, winning four times as many seats as in the 2022 elections.
Following consultations with parliamentary political parties and the Council of State, President Marcelo Rebelo de Sousa dissolved the Assembly and called early elections for 18 May 2025. The announcement followed a failed confidence vote requested by Prime Minister Luís Montenegro in the wake of allegations of conflict-of-interest breaches. 5 The confidence vote was proceeded by two unsuccessful censure motions initiated by Chega and the Portuguese Communist Party (PCP), and a proposal for a parliamentary commission of inquiry put forward by the PS. 6 Prime Minister Luís
2 See previous ODIHR election-related reports on Portugal. 3 In the 16th legislature, the Social Democratic Party (PSD) got 78 seats, the Social Democratic Centre – People’s Party (CDS-PP) – 2 seats; the Socialist Party (PS) - 78 seats, Chega - 50 seats, the Liberal Initiative (LI) - 8 seats, the Portuguese Communist Party (PCP) - 4 seats, Left Bloc - 5 seats, LIVRE – 4 seats, and People-Animals- Nature (PAN) - 1 seat. Several other parties are represented in the legislative assemblies of the autonomous regions of Azores and Madeira. 4 The Democratic Alliance was composed of the PSD, the CDS-PP and the People’s Monarchist Party (PPM). 5 The confidence vote was requested by the Prime Minister following the allegations of profits from public procurement contracts obtained by his family-owned business. 6 The commission of inquiry could not be established as the conditions could not be agreed upon. Portugal Page: 4 Early Parliamentary Elections, 18 May 2025 ODIHR Election Expert Team Final Report
Montenegro explained the confidence motion request with the need to clarify support for the government. 7 The parliament was dissolved on 19 March.
The 18 May parliamentary elections were the third consecutive snap elections since 2022 and the second in a row triggered by public integrity concerns. 8 The ODIHR EET interlocutors noted that the dissolution of parliament and the subsequent early elections were broadly perceived by the public as detrimental to reform efforts, financially burdensome, and harmful to institutional stability. They also pointed to a persistent lack of political will to duly separate the public governance from the private interests of the political establishment.
Following the 2024 legislative elections, women's representation in the Assembly of the Republic declined to 76 out of 230 seats, constituting 33.6 per cent of the total—a decrease of 10 seats from the previous term. In the outgoing government, women held 7 out of 17 ministerial positions, down from 9 in the prior cabinet. Women remain underrepresented in other elected and appointed positions. According to ODIHR EET interlocutors, cultural, institutional, and structural barriers continue to impede women's full participation in political life, underscoring the need for more effective implementation and enforcement of gender equality measures.
IV. LEGAL FRAMEWORK
Parliamentary elections in Portugal are primarily regulated by the 1976 Constitution (reviewed in 2005), and the 1979 Law on Elections of the Parliament (election law, last updated in 2020). Other relevant laws include the 1978 Law on the National Election Commission, the 1988 Law on Posting Advertisement and Campaign Materials, the 1999 Law on Voter Registration, the 1999 Law on Campaign Principles and Neutrality of Public Entities, the 2003 Law on Political Parties, the 2006 Law on Parity, the 2013 Law on Financing of Political Parties and Election Campaigns, the 2015 Law on Journalistic Coverage in Campaign Period, as well as several laws regulating various levels of election administration and oversight entities, criminal and administrative laws. Portugal is a signatory to key international and regional instruments on democratic elections. 9
The electoral legal framework is comprehensive and provides an adequate basis for conducting democratic elections; it remains stable and has not undergone major changes since last parliamentary elections. 10 However, the electoral laws would benefit from revision to eliminate outdated and
7 When announcing the decision to request a confidence motion, the prime minister explained its necessity by the lack of clarity whether “as a result of the interventions of the largest opposition parties, [the] parliament gives the Government all the conditions to execute its programme”. Under Article 193 of the Constitution, the Government may ask the parliament to pass a confidence motion in relation to “a statement of general policy or to any matter of important national interest”. The failed motion of confidence ceases the mandates of the Government and the Prime Minister. 8 In 2023, the parliament was dissolved and early elections called for March 2024 due to the resignation of Prime Minister António Costa after it was reported that authorities including the Public Prosecutor’s Office and the Public Security Office searched the official residence of the prime minister as well as other ministers and high- level state officials for their alleged involvement in a corruption case related to mining and energy concessions. 9 These include the 1966 International Covenant on Civil and Political Rights, the 1979 Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, the 1965 International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, and the 2006 Convention on the Rights of Persons with Disabilities. At the regional level, Portugal is party to the 1950 European Convention on Human Rights and the 1995 Framework Convention for the Protection of National Minorities. Portugal is also a member of the Council of Europe’s European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) and the Group of States against Corruption (GRECO). 10 The Law on Voter Registration was last amended in February 2024, introducing some digitalised features, including an automatic voter registration based on citizen card address, and the assignment of a unique identification number to each voter. Portugal Page: 5 Early Parliamentary Elections, 18 May 2025 ODIHR Election Expert Team Final Report
repetitive provisions, which affect legal certainty and coherence. 11 Furthermore, modernisation of outdated measures would contribute to the democratic process. 12 A number of prior ODIHR recommendations remain unaddressed. 13 These include the procedures on disenfranchisement of persons with intellectual and psychosocial disabilities; lack of public access to the sessions of the election administration; absence of disaggregated data on gender representation within election bodies; the absence of interim reporting and accessible information on campaign finance, of institutional reform on the oversight entity, and the need for consistent interpretation and implementation of legally prescribed measures promoting women’s participation.
To address outstanding ODIHR recommendations as well as eliminate various inconsistencies and obsolete provisions, the legal framework should be comprehensively reviewed through an inclusive consultative process well before the next elections, in line with international standards and good practice.
While political parties’ representatives may observe the polling, counting and tabulation procedures, the law does not provide for election observation by citizen and international observers, contrary to OSCE commitments. The absence of the provisions on election observation and restrictive interpretation is contrary to the OSCE commitments. 14
Consideration should be given to amending the legislation to explicitly provide for the presence of citizen and international observers in line with the OSCE commitments. Observers should have full access to all stages of the electoral process.
The 230 members of the unicameral parliament are elected for a four-year term under the proportional system with closed candidate list from 22 multi-member constituencies (MMCs). 15 The 226 MPs are elected from the 20 MMCs in Portugal that correspond to the administrative districts. 16 Four MPs are elected in two constituencies abroad. Several proposals to change the electoral system are pending in
11 Article 5.1 c) of the Law on the National Election Commission mentions that the NEC registers political party electoral coalitions, while this function is now with the Constitutional Court; same for reviewing campaign income and expenditures that was transferred to the Entity on Account and Political Financing (except for referendum). The provisions of the Law on Financing of Political Parties and Election Campaigns and Law on the Organization and Operation of the Entity on Accounts and Political Financing have recurring provisions about the composition of the Entity on Accounts and Political Financing (Articles 25 and 5, respectively). 12 For instance, the candidate registration proceedings are fully paper based. The Commission for Citizenship and Gender Equality recently assessed the impact of the law on gender parity, and identified, inter alia, that the cumbersome procedure for scrutinizing paper-based candidate lists compounded by the lack of time resulted in occasional omissions and mistakes. The election law requires courts to publish the final candidate lists on the court buildings without a digital publication requirement, failing to ensure transparency. 13 In 2021, a parliamentary Working Group for the Codification and Consolidation of Electoral Legislation was established, but its work did not result in legal amendments due to early elections. In paragraph 25 of the 1999 OSCE Istanbul Document, OSCE participating States committed themselves “to follow up promptly the ODIHR’s election assessment and recommendations”. 14 Paragraph 8 of the 1990 OSCE Copenhagen Document states that participating States will “invite observers from any other OSCE participating States and any appropriate private institutions and organizations who may wish to do so to observe the course of their national election proceedings, to the extent permitted by law”. 15 These comprise 18 multi-member constituencies (MMCs) for mainland Portugal, one MMC each for the autonomous regions of the Azores and Madeira, and two constituencies for Portuguese citizens living abroad - one representing Europe and the other - the rest of the world. 16 On 23 March 2025, the NEC published an official distribution of seats among the MMCs based on data on registered voters provided by the Ministry of Internal Administration (MIA), as of December 31, 2024. The biggest number of seats were assigned to the MMC in Lisbon (48), followed by Porto (40), Braga and Setúbal (19 each), Aveiro (16) and the rest fewer than 10 seats, the smallest being the MMC in Portalegre (2 seats). Portugal Page: 6 Early Parliamentary Elections, 18 May 2025 ODIHR Election Expert Team Final Report
the parliament. 17 In total, 4,759 candidates were registered on 331 district candidate lists of 18 parties and 3 coalitions to participate in 2025 early parliamentary elections. 18
V. ELECTION ADMINISTRATION
Elections were administered by a three-tier structure of election administration and public institutions. The electoral administration was decentralized and included a permanent National Election Commission (NEC), 22 Tabulation Centre Commissions (TCCs) and 12,604 Polling Station Commissions (PSCs), which are formed ahead of each election. 19 The Ministry of Internal Administration (MIA), supported by 308 municipal governments and 3,092 civil parishes, oversaw the logistical and administrative aspects of the election process. The election administration adhered to the timelines and elections were conducted in an orderly manner. All ODIHR EET interlocutors shared a high level of confidence in the integrity and professionalism of election administration at all levels.
Eight members of the NEC are men, including the president, and four are women. Among the NEC staff, 12 members are women and 5 are men. The electoral law does not contain provisions on gender parity among electoral administration or on collecting gender-disaggregated data on its composition, contrary to a previous ODIHR recommendation and OSCE commitments.20
To promote gender equality and improve accessibility to gender-related data, consideration should be given to ensuring systematic collection and timely and comprehensive publication of disaggregated data on gender representation within the election administration at all levels.
The NEC held meetings twice a week, which were not open to the public, and the draft agendas were not published in advance. The meeting minutes were published online with a significant delay, undermining transparency. 21 Positively, the NEC published high quality voter information materials on their website.
To ensure transparency and timely access to information, the election administration should consider opening its sessions to the public, publishing the draft agendas in advance of its sessions, and providing timely access to its decisions.
TCCs aggregated election results, adjudicated appeals against the PSCs, allocated mandates and published election results within each of the 22 MMCs. The in-country TCCs started their activities on 20 May and had to publish election results by 28 May. The PSCs ran the electoral operations at polling stations. The MIA and the NEC provided quality information for the PSCs, including manuals
17 For example, draft Law No 9/XVI/1.ª proposed to reduce the number of constituencies and create a national one, as well as several other similar proposals, for example by the draft Law 10/XVI/1 and draft Law 20/XVI/1. 18 According to the MIA, one candidate list was rejected in the Braga constituency. The PCTP/MRPP - Portuguese Communist Workers’ Party appealed the decision of the Court of the Braga District, which rejected the list’s registration due to late submission of all necessary documents. On 14 April, the Constitutional Court took a decision to dismiss the appeal. 19 By law, each parish must have at least one polling station. Parishes with over 1,000 voters have multiple polling stations. The municipalities published the lists of the polling stations. 20 Paragraph 40.13 of the 1991 OSCE Moscow Document commits participating States to “ensure the collection and analysis of data to assess adequately, monitor and improve the situation of women”. See the 2024 ODIHR toolkit on Election Administration Gender Audits. 21 The meeting minutes of 24 and 30 April were published on 13 May and those of 6 and 8 May, on 15 May. Portugal Page: 7 Early Parliamentary Elections, 18 May 2025 ODIHR Election Expert Team Final Report
on voting procedures. There was no training for the PSCs, as they were trained in 2024 and the materials were available online. 22
The MIA managed the centralized electronic voter registry and offered various information services on its portal, such as verifying voter registration status, locating polling stations, and accessing voter certificates, contributing to the transparency of the voter registration. The 9,265,493 voters were registered to vote in the country. 23 The 1,584,722 voters were registered to vote abroad. 24 The MIA operated the election results management system, used by the TCCs to upload all polling‑station results, which provided real‑time access to aggregated election results. The ODIHR EET interlocutors did not raise any concerns regarding election day proceedings and voter registration.
Election administration introduced certain measures to facilitate voting by persons with disabilities. The NEC produced videos on voting modalities for voters with visual impairments. Candidate lists and public notices in Braille were available in polling stations. However, the election administration websites were not coherently adapted to the varied needs of persons with disability. ODIHR EET interlocutors informed about inadequate accessibility of a considerable number of polling stations preventing independent access and voting. Furthermore, the requirement for some voters requesting assisted voting due to health conditions to undergo a medical examination on election day to obtain the disability confirmation for the polling boards was criticised by the ODIHR EET interlocutors as cumbersome and potentially discouraging voter participation.
Proactive measures should be taken to ensure full accessibility to and within polling stations for persons with various types of disabilities. Procedures for obtaining documentation for assisted voting should be substituted with a procedure allowing easy and fast access to the ballot.
On 11 May, an early voting at any polling station of voter’s choice was available for those who registered via the MIA’s electronic platform or by post from 4 to 8 May.25 Voters permanently residing abroad could vote by post or in the diplomatic representations in their respective countries on 17 and 18 May. 26 5,832 voters permanently residing abroad registered to vote in person. Of the total 1,578,890 voting kits sent to voters abroad, 352,642 ballots were received at the in-country tabulation centres by the 28 May deadline. 27 Some complaints appeared in the media that voters in few countries had not received their ballots by post before the deadline. 28 The MIA noted that it has no authority over the process, which is governed by procedures and approvals outside its remit. 29
22 The Manual for Polling Stations, the Guide on Electoral Procedures and other material. 23 The data was available on the MIA website. 24 Almost 1 million in European countries and 631,673 elsewhere: Africa – 50,645, America – 464,360, Asia and Oceania – 116,668. 25 From the 333,347 applicants, 314,859 voted early. 26 There were 93 out-of-country polling stations, with 33 polling stations in the Europe constituency and 60 in the Outside-of-Europe constituency. Additionally, between 6 and 8 May, 10,790 voters temporarily residing abroad were entitled by law to vote in person at the diplomatic and consular representations. 27 On 29 May, the media reported that some 113,000 votes were considered null and void (32.3 per cent), mainly due to the absence of the copy of an ID, required by the law. 28 On 14 May, in the article of the national broadcaster RTP the Council of Portuguese Communities reported that, a few days before election day, there were still Portuguese people abroad who had not received their ballot papers to vote by post (for example, in Angola). 29 The MIA explained that when early elections are called, the available time to complete procurement procedures was limited - typically between 55 and 60 days before election day. In the case of the parliamentary elections, the prior approval from the Court of Auditors is needed, which makes the procedure even more time-consuming. In addition, no specific rules and dates for early elections are in place. Portugal Page: 8 Early Parliamentary Elections, 18 May 2025 ODIHR Election Expert Team Final Report
The MIA, the NEC and various other state institutions co-ordinated through the National Electoral Co-operation Network established before elections. The National Cybersecurity Centre (CNCS) performed vulnerability assessments before the elections and set up a situation room to monitor potential
risks. 30 The CNCS reported that one cyber incident had been prevented before elections. On 13 May, the NEC issued a statement refuting false claims that online voting was being conducted, following the circulation of a fraudulent email containing a fake link to vote online; additionally, there was a cyberattack on the NEC’s website several weeks before the elections.
VI. CAMPAIGN ENVIRONMENT
The official campaign period started 14 days and ended one day before election day, including online. During the official campaign the candidates gain additional entitlement to free airtime and advertising space; rules for equitable and indiscriminate media access and coverage of the election campaigns apply. Paid political campaign advertisement is prohibited, including online. The legislation provides for equal opportunities for all contestants, including equal allocation of public spaces for campaign purposes. Political parties may organize campaign rallies and distribute campaign materials.
Fundamental freedoms and the right to assembly were generally respected during the campaign. Some political parties reported to the ODIHR EET that their campaign posters were removed or defaced, with complaints to the NEC on obstruction of campaign activities. 31 Several isolated incidents of campaign interruptions occurred, triggering criminal investigations by the prosecution. 32
The law provides for safeguards against misuse of office or public resources enforced two months prior to elections. 33 Several ODIHR EET interlocutors alleged that high-level government officials conflated campaign activities with official state events following the call of the elections. 34 The ODIHR EET was aware of 47 complaints to the NEC alleging violations of institutional advertising prohibitions, the duties of neutrality and impartiality for public entities. 35
30 The CNCS carried out several actions in support of the identification of possible vulnerabilities in the digital infrastructure of entities involved in the elections and implementing of the corrective measures. It also raised awareness among electoral actors and provided all parties with a circular on vulnerabilities identified within their system. 31 Chega filed one complaint, while CDU filed eight complaints. 32 On 11 May, climate activists threw green powder on Rui Rocha, the leader of the Iniciativa Liberal, during a campaign event in Lisbon. Minor tensions occurred due to clashes of Chega campaign with demonstrations by groups of Roma protestors in Aveiro on 7 May, in Braga on 8 May, and in Viano de Castelo on 9 May. On election day, the president of one of the parish councils in Lisbon was reportedly slapped, pushed to the ground, and called a “friend of the monhés” outside of a polling station by an individual who called on voting for Chega. 33 Public entities are under the duty of impartiality and neutrality during the campaign period. Candidates in public service shall suspend their functions during the election campaign. There are election-related restrictions on public procurement, bidding, infrastructural inaugurations, and advertising by public companies or contractors. 34 On 31 March, Luis Montenegro, in his capacity of Prime Minster, inaugurated three health centres and highlighted his government’s commitment to public-private partnerships in healthcare, aligning with the AD’s campaign platform. The NEC issued a warning to the Government following a complaint filed by PS against the Government for alleged “instrumentalization of the state at the service of party interests” regarding a Council of Ministers meeting held at Mercado do Bolhão in Porto on 2 April. The Freedom Day celebrations at the Prime Minister’s residence were also generally perceived as a campaign event. 35 Of these, 35 complaints pertained to posts on institutional and private social media platforms, 5 - to the invitations by public entities and PSD to public events or ceremonies, 5 related to billboards with campaign content, 1 related to the dissemination of a minister’s communication, 1 concerned the Prime Minister’s visit to Porto. In 19 cases, the NEC requested removal of social media posts or billboards and/or recommended to refrain from such actions. One case was referred to the Prosecutor’s Office. Portugal Page: 9 Early Parliamentary Elections, 18 May 2025 ODIHR Election Expert Team Final Report
Campaign activities included rallies, marches, distribution of party materials, door to door canvasing, and the use of free airtime for political advertising. Most parties indicated that their programmes had remained largely unchanged since 2024. Campaign topics focused on government stability, immigration, housing, taxation, healthcare, economy, public security, and other socio-economic issues. Labour rights also featured in the campaign, particularly in connection with strikes at the national railway company. 36 Allegations regarding Prime Minister Luís Montenegro’s conflict of interest case, question of transparency, and the circumstances leading to the early elections were also featured in the campaign. 37 While the tone of the campaign was generally moderate, it lacked substantial debate and was marked by derogatory remarks.
The campaign tone was marked by the visible Chega outdoor and online campaign featuring derogatory and inflammatory rhetoric against the Roma and immigrant communities, which was of concern. 38 Some ODIHR EET interlocutors described Chega’s campaign as an attempt to manipulate long-standing social biases against the Roma community and to put the blame for social problems on the increasingly visible migrant population. Ten Roma civil society organizations filed complaints against Chega leader André Ventura for the use of hate speech in two videos posted on social media, and the Public Prosecutor’s office initiated investigations. 39
Efforts to engage persons with disabilities in electoral campaigns and political life remained insufficient. 40 The law does not provide for electoral quota for persons with disabilities, or incentives for political parties to ensure inclusion. Some parties undertook efforts to provide campaign information in accessible formats. All parliamentary parties posted official videos with subtitles on social media, and some parties provided audio, Braille, or easy-to-read versions of their manifestos. 41 However, the websites of only two of the eight parliamentary parties and coalitions and one non-
36 From 7 to 14 May, workers of the national railway company CP (Comboios de Portugal) engaged in a nationwide strike. Opposition parties criticized the Government for the strikes and its response, while the Prime Minister alleged that the Government’s negotiation efforts were unable to halt the strikes due to “political, partisan, and electoral influences”. The Liberal Initiative also insinuated that the PCP and affiliated unions orchestrated the labour actions to influence the electoral outcome. Social media posts alleged that the strike’s spokesperson was simultaneously a candidate for CDU/PCP, however, certified fact-checker Polígrafo, debunked the allegations. 37 For example, Prime Minister’s involvement in the Spinumviva company was discussed during the 4 May and 5 May debates involving the eight parliamentary forces. 38 For example, a video falsely claiming that Portuguese passports are sold in India was reposted and amplified by André Ventura and Chega deputy Rita Matias, receiving 5,009 reactions and reposts on Instagram. The video was removed from TikTok after receiving 14,500 reactions and 1,468 reposts. After being hospitalized in the last week of the campaign, André Ventura claimed that his life could have been threatened by the Roma community if he were not granted a VIP room at Faro Hospital. In addition, head of the Chega parliamentary group Pedro Pinto claimed that members of the Roma community attempted to enter Ventura’s hospital room which was publicly denied by the police. 39 In one video, André Ventura spoke about public housing constructed for Roma people and questioned why housing was built for them and not “normal people.” In the second video, Mr. Ventura disparaged a Court of Appeals decision reducing the sentence of Clóvis Abreu, a Roma man accused of aggravated homicide in the death of a police officer, from 14 to 6 years, claiming that minorities receive special treatment from the justice system. 40 Paragraph 41(1) and (2) of the 1991 OSCE Moscow Document states that “The participating States decide to ensure protection of the human rights of persons with disabilities; to take steps to ensure the equal opportunity of such persons to participate fully in the life of their society.” Article 29 (b)(i) of the Convention on the Rights of Persons with Disabilities states that States Parties shall undertake to “Promote actively an environment in which persons with disabilities can fully and effectively participate in public affairs…in the activities and administration of political parties.” Article 38 of the UN General Comment on Article 9: Accessibility (CRPD/C/11/3) by the UN Committee on the Rights of Persons with Disabilities states that “It is also important that political meetings and materials used and produced by political parties or individual candidates participating in public elections are accessible. If not, persons with disabilities are deprived of their right to participate in the political process in an equal manner”. 41 Left Bloc provided their manifesto in simplified and Braille formats while LIVRE included an audio version of their manifesto on their website. LIVRE provided sign-language interpretation at rallies. Portugal Page: 10 Early Parliamentary Elections, 18 May 2025 ODIHR Election Expert Team Final Report
parliamentary party featured accessibility tools. 42 The platforms of all eight parliamentary parties and coalitions addressed issues related to accessibility and rights of persons with disabilities. Domestic associations on rights of persons with disabilities informed that political parties did not invest in campaign materials in adapted or accessible formats, which hindered access to campaign.
Contestants should be encouraged to make their campaign events, platforms, programmes, campaign materials and messages accessible to persons with various types of disabilities.
Both parliamentary and non-parliamentary parties participated in debates ahead of the elections, including those organised by the public broadcaster. One-on-one debates between leaders of parliamentary parties were also organized by several TV channels. 43 The organising of debates incurred several complaints, and contestants’ criticism. 44 Both Chega and LIVRE filed complaints with the NEC and National Media Regulator (ERC) when Nuno Melo, leader of the CDS-PP, participated in the debates with LIVRE, PAN, and Left Bloc on behalf of the AD coalition instead of the incumbent Prime Minister.
Freedoms of the press and expression were generally respected during the campaign. Journalists were able to report on the campaign process. The anti-media rhetoric of the far-right party which influenced the overall media environment was also highlighted and remained of concern. 45 Some journalists underlined the challenge of reporting on Chega’s campaign due to the prevalence of disinformation. Several ODIHR EET interlocutors noted that the media’s disproportionate coverage of André Ventura and the Chega campaign served to legitimize the far-right party’s narrative, such as the anti- immigration discourse.
Apart from one incident followed by an official complaint regarding a campaign silence violation, the ODIHR EET did not observe any significant breaches on 18 May. 46 However, due to lack of regulation for early voting, an intensified large scale voter outreach was visible, including on social media. 47
42 The websites of the following parties include accessibility features: Livre; PAN; and Volt Portugal. 43 One debate between Prime Minister Montenegro of PSD and Mr. Santos of the PS aired on three channels simultaneously and ran for 75 minutes. All other one-on-one debates ran for approximately 30 minutes each with 13 airing on one of RTP, SIC, or SVI and 15 airing on RTP3, SIC Noticias, and CNN Portugal. In line with the law, all eight parliamentary political forces were invited to participate in debates on TV and radio. 44 One complaint by a citizen alleged the exclusion of R.I.R. from debates among parliamentary parties, despite them being the only non-parliamentary party fielding candidates in all electoral districts. The National Media Regulator (ERC) responded on the RIR’s ineligibility, and their participation in the debate among non- parliamentary parties. One complaint alleged that PAN participated in the national debates without clarification that they did not have candidates in all districts; 3 complaints alleged partial coverage of the debates by SIC Noticia. One media outlet complained alleging violation of the right to pluralism due to being excluded from airing the debates. Chega complained arguing that the party’s disadvantage by the scheduling and distribution of debates which were not proportionate to their results in the 2024 elections. The ERC decided that the debate programming followed the editorial criteria and did not contradict the principle of political and social representation of candidacies. See RTP for comments regarding media coverage of parties. 45 On 1 May, the Union of Journalists condemned PSD MP Hugo Carneiro for threatening the freedom of the press for his requests for a police investigation to identify the source who leaked the information regarding companies engaged by Spinumviva that Prime Minister Luís Montenegro submitted to the Entity on Transparency . On 12 May, Rui Tavares of Livre criticized the Prime Minister for statements towards journalists asking about the Spinumviva. 46 On 18 May, the NEC received a complaint when President of Madeira Government and PSD leader posted a video on Facebook encouraging voters to support AD, which was removed shortly. Numerous candidates made speeches encouraging voters to participate in the elections when casting their votes. 47 The ODIHR EET observed that the PS and the AD intensified their voter appeals on social media, publishing specific messages addressed to citizens intending to vote early. Portugal Page: 11 Early Parliamentary Elections, 18 May 2025 ODIHR Election Expert Team Final Report
Online Campaign
The activities of online platforms and digital services are regulated by the European Union (EU) and national laws, including Digital Services Act (DSA), the 2005 Law on the National Media Regulator (ERC), the 2004 Electronic Communication Law and the statute of the national regulatory authority on communications (ANACOM). 48 Data protection is regulated by the EU General Data Protection Regulation 2016/679, with the 2019 Law on the National Data Protection Commission (CNPD) and the implementation Guidelines No. 2019/1, constituting a solid framework for electoral purposes. 49 However, further national legislation is required to fully implement the EU law and to establish appropriate institutional implementation mechanisms for its effective implementation, as well as to address existing gaps. 50 The regulation of online campaign would benefit from introduction of specific counter-disinformation measures balanced with safeguards for freedoms of expression.
Consideration should be given to providing additional regulations of online campaigning, including those equipping the national enforcement and oversight institutions with adequate mandate and toolkits to implement the EU and national regulation, as well as providing specific counter- disinformation measures balanced with safeguards for freedoms of expression.
ANACOM is in charge of co-operating with very large online social platforms (VLOPs) and very large online search engines (VLOSEs) under the EU DSA, and reported to have established pre- electoral communication with major VLOPs and VLOSEs. The NEC, ERC, ANACOM, and other state institutions took steps to mitigate and respond to disinformation, cyber security, and online threats while coordinating through the National Electoral Cooperation Network. Oversight activities and responses varied per institutional mandates, including social media monitoring partnerships or cybersecurity sensitization for political parties. 51 Some institutions did not make information about their activities or findings publicly available in a timely manner, which diminished transparency and accountability. 52
48 By Decree-Law No. 20-B/2024, the ANACOM was appointed as the competent authority and the coordinator of digital services in Portugal together with the Regulatory Authority for Social Communication (in matters of social communication and other media content) and the General Inspectorate of Cultural Activities (in matters of copyright and related rights). 49 In 2019, CNPD issued guidelines on processing of personal data in the context of electoral campaigns and political marketing, clarifying the scope, including profiling, microtargeting, and access to voter lists. 50 On 24 April 2024, the European Commission opened an infringement procedure against Portugal because the designated digital service coordinators were not granted the necessary powers, including to impose sanctions in for non-compliance. The draft Law No. 32/XVI/1.ª addresses this; however, it has not yet been enacted due to the early elections. EU infringement procedures against Portugal also relate to the failure to timely enact domestic regulation transposing the rules under the Directive EU 2022/2555 (NIS2) aimed at ensuring cybersecurity of network and information systems in critical infrastructure and services across the EU. Further legislative measures will be required with the entry into force of the European Union Regulation 2024/900 on Transparency and Targeting of Political Advertising (EU TTPA). Activities by influencers are not comprehensively regulated. 51 The NEC partnered with MediaLab Research Laboratory of the Center for Research and Studies in Sociology (CIES) of the University Institute of Lisbon (ISCTE) and Lusa news agency “to identify and measure the impact of disinformation on the May legislative campaign” by monitoring candidates and parties and political advertising. Fact-checkers Poligrafo, Publico-Prova dos Factos, and Observador-Fact Check checked content for misinformation. From 18 April to 18 May, the ERC partnered with Labcom – Communication Sciences Research Unit of the University of Beira Interior to analyze and identify “disinformation content published on social media in the context of the 2025 Legislative Elections.” The NEC also established a WhatsApp channel for citizens to report disinformation, suspicious content, or paid political advertising on social media. 52 The UN General Assembly 2011 Resolution No. 66/163 reiterates that “transparency is a fundamental basis for free and fair elections, which contributes to the accountability of Governments to their citizens, which, in turn, is an underpinning of democratic societies”. Portugal Page: 12 Early Parliamentary Elections, 18 May 2025 ODIHR Election Expert Team Final Report
To promote transparency, institutions mandated to oversee the online environment, including election campaign, should ensure that information about oversight activities and findings are made publicly available in a timely manner.
Contestants widely used social networking platforms for campaigning, but the messaging on the profiles of the parties and party leaders monitored by the ODIHR EET remained uniform and did not reflect diversity of platforms of their audiences, except for some younger and Chega candidates who effectively adapted their content to the specific language and style of TikTok. 53 The tone of the campaign online was generally neutral or positive with content reflecting campaign topics offline. Lifestyle content, emotional appeals, and civic participation messages were widespread. Negative content was limited, with aggressive or inflammatory rhetoric and disinformation, mostly in relation to immigration and the Roma community, primarily associated with Chega accounts.
Fact-checkers identified the spread of false claims and disinformation on social media, primarily false or out-of-context political content. 54 Almost half of the identified false content pertained to immigration or immigrants. The NEC’s disinformation monitoring partnership identified immigration, a key campaign topic for Chega, as the foremost topic of political discourse on social media 55 within the three overarching disinformation narratives, advanced by far-right figures. 56 The ERC initiated investigation into the circulation of unaccredited electoral opinion polls on social media with a potential to disinform voters, and reviewed two cases of potentially misleading information on Chega social networking accounts. 57 TikTok informed the ODIHR EET that it removed disinformation and AI-generated content, fake accounts, fake likes, and fake followers prior to the start of the official election campaign. 58 Some stakeholders indicated that such narratives were amplified at important moments of election campaign, including the pre-election silence, reaching considerable audience via reposted content dissemination, while the ODIHR EET monitoring established a trend towards positive and mobilising rhetoric in political online content as election day approached. 59
VII. CAMPAIGN FINANCE
Party and campaign financing is primarily regulated by the 2013 Law on Financing of Political Parties and Election Campaigns (LFPPEC) and the 2005 Law on the Organization and Functioning of the
53 The ODIHR EET monitored social media activity of 10 parties and coalitions, as well as 11 party leaders across four platforms: X, Facebook, Instagram, and TikTok from 8 to 17 May. 54 MediaLab monitored disinformation to notify VLOPs within the Rapid Response System under the European Commission’s Code of Conduct against Disinformation and the Digital Services Act. Other fact-checking (such as Poligrafo, Prova dos factos, and Fact Check) were identifying disinformation online and offline. The content identified by Poligrafo included a fake poll, quotes falsely attributed to politicians or authors, false accusations or rumours, and a manipulated image. 55 See Lusa news agency report. Lusa news agency published four articles regarding disinformation around the 28 April blackout on the Iberian Peninsula and one regarding immigrants in Portugal based on Medialab’s disinformation monitoring reports. 56 The narratives included, inter alia, statements like “Portugal is being invaded”, “Portugal is being Islamized”, and that “50 years of democratic rule have meant 50 years of corruption”. 57 On 13 May, the ERC published a statement indicating polls from the Sondelcerto website were under investigation. 58 Between 14 and 27 April, TikTok removed 275 content items, including disinformation and AI-generated content and removed “more than 45,000 fake accounts, more than 390,000 fake likes and 26,000 fake followers.” TikTok informed the ODIHR EET and public of steps to assess and mitigate risks by sensitizing electoral institutions and stakeholders about the platform’s policies and tools, launching an Electoral Center to disseminate election-related information, and removing fake accounts and content violating platform rules. 59 See also the European Digital Media Observatory Report “Portuguese General Elections 2025: Information and Disinformation on Social Media”. Portugal Page: 13 Early Parliamentary Elections, 18 May 2025 ODIHR Election Expert Team Final Report
Entity on Political Finance and Accounts. The laws were not amended recently, thus leaving ODIHR recommendations unaddressed, including on the introduction of interim campaign finance reporting, proactive publication of information of public interest, and strengthening the institutional autonomy of the Entity for Accounts and Political Financing (EAPF). Overlapping and repetitive provisions and gaps in the two laws undermine the consistency and clarity of the regulation. 60 The campaign finance reporting framework is not comprehensive and does not ensure transparency prior to elections, affecting the ability of voters to form informed opinion. Furthermore, the EAPF’s limited capacity does not ensure integrity of political financing.
The political parties were content with the existing campaign finance regulation, including due to substantial public subsidies and ease of compliance. Other ODIHR EET interlocutors opined that the legal framework fails to establish an effective mechanism for ensuring financial accountability in politics, and therefore may require review. 61
A. INCOME AND EXPENDITURE
The legal framework provides for direct and indirect public, and private campaign financing. 62 Political parties contesting elections may finance their campaign activities from the state subsidies for regular political activities and for election campaigns, the political parties’ funds, from individual donations, and incomes from fundraising events.
Political parties’ funds are comprised of membership fees and contributions from candidates, annual public subsidies, income generated from party assets, loans, and private donations. Annual public funding is allocated to parliamentary political parties and those with at least 50,000 votes in the last parliamentary elections, proportionally to the number of valid votes received. 63 Additionally, parties and coalitions that nominated candidates for at least half of the parliamentary seats and secured at least one mandate are eligible for the subsidy for campaign expenses. 64
An individual may donate EUR 13,000 annually for party activities and may transfer EUR 31,350 for election campaign, including loans and in-kind donations. 65 Foreign and anonymous donations, and donations from legal entities are forbidden. Fundraising on electronic platforms should comply with
60 For example, Article 15.4 of the LFPPEC and Article 17 of the Law on the Organization and Functioning of the Entity on Political Finance and Accounts determines the same duty of political parties to submit their campaign budget to the EPFA; the latter also has some additional duties for political parties such as a duty to inform the EPFA of electoral campaign actions and means. See also the Disclosure and Oversight sub-section. 61 Some ODIHR EET interlocutors voiced concerns regarding the lack of income transparency in case of large- scale fundraising activities organized by the political parties where donations are received in cash, for example annual music festivals, dinners or art auctions, as these may allow to circumvent the law (the law does not define “a fundraising event”). A prominent example is the annual music festival, "Festa do Avante!” organized by the Portuguese Communist Party. Due to its massive scale and commercial nature, the festival may generate significant income for the party which should be duly accounted for. 62 Indirect public funding consisted of free airtime and public places for meetings. 63 In 2024, some EUR 20 million was distributed to political parties as state subsidy. 64 For the 2025 early parliamentary elections in total, EUR 10,450,000 will be distributed among eligible political parties, 20 per cent of which is equally distributed to the contesting parties and the remaining 80 per cent is distributed in proportion to the electoral results obtained. The reimbursement is paid 15 days after the publication of the official election results. The reimbursement cannot exceed the election expenditure and only 25 per cent of this may be used to compensate for expenses on outdoor publicity. 65 These contributions must be made by check or bank transfer. In-kind donations must be evaluated in market prices. Donation of goods and services beyond market value is prohibited. Portugal Page: 14 Early Parliamentary Elections, 18 May 2025 ODIHR Election Expert Team Final Report
the law requirements allowing to identify the donor. However, candidates’ contributions to their own parties are not subject to any specific limits, which may affect the level playing field. 66
Consideration could be given to introducing limits on candidates’ contributions to their political parties.
Campaign expenses are limited to EUR 31,350 per registered candidate. All expenses incurred for campaign purposes within six months before election day are considered campaign costs and must be channelled through a dedicated bank account. 67 The use of party assets or the work of volunteers or supporters were not considered as campaign expenditures, even though they had to be accounted for. However, ODIHR EET interlocutors noted that some political parties use the staff of parliamentary groups to conduct election-related activities free of charge, avoiding the expenses and the need to account for them as part of the campaign expenditures.
Contestants had to submit their estimated non-binding campaign budgets to the EAPF 41 days before the election day. 68 The estimated campaign budgets were published online, however, some of the contestants did not comply with the requirement, limiting transparency. 69 According to the preliminary election campaign budgets, major political parties intended to invest in campaign planning, communication agencies, market research and rallies. The total planned campaign expenditures amounted to EUR 8.5 million. The majority of funding was to originate from the state subvention, and only 17 per cent of the sum was to derive from other sources. There is a considerable divergence between funding available to the established parliamentary parties and newer or small parties. 70 This may distort the level playing field contrary to good practice. 71
To ensure equal opportunities in election campaigns, consideration could be given to providing additional campaign resources for new and small political parties, which may include additional public funding, subsidised airtime, and rules ensuring a balanced access to debates.
B. DISCLOSURE AND OVERSIGHT
The EAPF is the campaign finance oversight institution with the enforcement and sanctioning powers. The EAPF is appointed for a four-year term by the Constitutional Court (CC) and is composed of the president and two members, one of whom is an auditor. 72 The EAPF is assisted by administrative staff, but some vacancies remained due to financial constraints and inability to attract qualified
66 The ODIHR Handbook on Observation of Campaign Financing states that “[l]egislation can also regulate whether candidates and parties are entitled to spend their own private funds, and set a limit.” (p. 34). 67 With the exception of expenses below the value of 1 social support index (IAS) (EUR 522.50), provided that their total does not exceed 2 per cent of the overall campaign spending limit. 68 The reports on estimated budgets are published online, but in non-machine-readable format. 69 According to the website of the Constitutional Court (EAPF section), Alternativa Democrática Nacional (ADN) and Nós, Cidadãos! did not submit the budgets and Volt Portugal submitted it one week after the deadline. 70 While the major political forces operate substantial finances designated for the election campaign (the Socialist Party - EUR 2,250,000 only from state subsidies, Chega – EUR 1,600,000 with 800,000 from state subsidy, 800,000 from contributions of political party, AD coalition – EUR 2,552,500 from state subsidy, 277,000 from contributions from political party, 25,000 from fundraising), some of political parties intended to campaign with very little or almost no resources (for example, Party of the Earth intended to campaign without any resources, Portuguese Workers’ Communist Party with EUR 1,500 and React Include Recycle with EUR 2,000). 71 Paragraph 232 of the 2020 ODIHR and Venice Commission Guidelines on Political Party Regulation states “[…]systems of funding should also aim to ensure that all parties, including opposition parties, small parties and new parties, are able to compete in elections in accordance with the principle of equal opportunities.” 72 By law, the members of the EPFA are elected by the Constitutional Court in a plenary session and must obtain a majority of eight votes. The list of candidates to be appointed as members of the EPFA is drawn up by the head of the Constitutional Court. It was shared with the ODIHR EET that the panel has no option but to vote for the whole list of candidates. Portugal Page: 15 Early Parliamentary Elections, 18 May 2025 ODIHR Election Expert Team Final Report
professionals in advance to the 2025 election campaign, undermining the institution’s ability to effectively exercise its mandate. 73 The EAPF is institutionally and financially dependent on the Constitutional Court, which is also the appellate instance to the Entity’s decisions on annual and campaign reports. 74 The current organisational structure does not ensure institutional and financial independence of the EAPF, and as previously recommended by ODIHR, requires review.
To facilitate the capacity of the Entity on Political Finance and Accounts to perform its oversight role in an effective and timely manner, and to ensure a clear division between the oversight body and its appellate instance, consideration should be given to reviewing the organisational structure of the oversight mechanism, granting the Entity on Political Finance and Accounts institutional and financial autonomy and providing it with a legal basis to recruit its own permanent staff.
Contrary to a prior ODIHR recommendation and international good practice, there is no interim campaign finance disclosure, which affects the possibility for voters to form an informed choice prior to the elections. 75 Political parties had to appoint its financial representative and submit financial reports to the EAPF within 60 days after the payment of the subsidy regarding campaign expenses. 76 By law, the EAPF has 5 days to initiate the audit, 35 days to finalise it, and one year to adopt a decision, and its reports have to be published online. The lack of interim reporting, late final reporting and long verification deadlines undermine overall transparency and accountability of campaign financing, contrary to international standards and good practice. 77
To enhance the transparency of campaign finance and contribute to voters’ informed choice, consideration should be given to introducing interim reporting prior to election day.
Consideration should be given to shortening the time limits for submission and verification of campaign finance reports to reflect international good practice.
73 In 2024, the EAPF employed 3 staff members from the Constitutional Court’s staff list, 7 temporary staff members, 3 staff members on service commissions and 9 service providers. The 7 internal mobility procedures were opened for 9 senior technicians, but only 2 two staff members were recruited. The 2024 Annual Activity Report attributed the recruitment situation to the insufficient budgetary resources and the incompatibility of salary rates to the required technical skillsets; and underlined the increased difficulty the understaffing created to the EAPF’s performance in view of the numerous early elections. 74 The Constitutional Court provides the necessary administrative support for the EPFA's operations. All related costs are covered by the Constitutional Court’s budget, with earmarked expenses for the Entity. The 2003 Council of Europe Recommendation Rec(2003)4 of the Committee of Ministers on Common Rules against Corruption in the Funding of Political Parties and Electoral Campaigns, part V(14)(a) states: “States should provide for independent monitoring in respect of the funding of political parties and electoral campaigns”. According to Paragraph 268 of the 2020 ODIHR and Venice Commission Guidelines on Political Party Regulation, “legislation shall include guidelines on […] what powers of investigation are granted to [the relevant supervisory] bodies, and the range of applicable sanctions. Generally, legislation should grant oversight agencies the ability to investigate and pursue potential violations… Adequate financing and resources are also necessary to ensure the proper functioning and operation of the oversight body.” 75 Paragraph 261 of the 2020 ODIHR and Venice Commission Guidelines on Political Party Regulation states: “It is good practice to require the following reports: - initial reports before the campaign […]; - reports providing oversight bodies and the public with preliminary information on campaign incomes and expenses of parties and candidates several days before election day; and – final reports after the election […]”. 76 By law, the subsidy may be requested within 15 days after the declaration of the election results. 77 Article 7.3 of the 2003 UN Convention Against Corruption states: “[e]ach State Party shall also consider taking appropriate legislative and administrative measures, consistent with the objectives of this Convention and in accordance with the fundamental principles of its domestic law, to enhance transparency in the funding of candidatures for elected public office and, where applicable, the funding of political parties.” Paragraph I.2.3.d of the 2002 Venice Commission Code of Good Practice in Electoral Matters states that “[p]olitical party, candidates, and election campaign funding must be transparent.” Portugal Page: 16 Early Parliamentary Elections, 18 May 2025 ODIHR Election Expert Team Final Report
For the 2025 early parliamentary elections the EAPF provided detailed manual with standardized forms for campaign finance reporting, requiring itemization of contributions and expenditures, including data and amount for each transaction and supporting documents. The EAPF also maintained an online portal for the submission of the regular political party financing and campaign finance reports. The ODIHR EET interlocutors noted that campaign finance reports are not in the machine- readable format and some were illegible, 78 some reports from the 2024 parliamentary elections were not submitted; 79 and the Entity’s decisions on the reports were made after considerable delays, curtailing transparency.
The EAPF enforces campaign finance regulations and may apply a wide variety of sanctions, depending on the nature of the violation, from fines to deregistration. 80 The Public Prosecutor’s Office is responsible for pursuing criminal offences, which may entail sanctions up to a three-year imprisonment, including for exceeding expenditure limits or using prohibited financial sources. ODIHR EET interlocutors noted that the oversight was weak, largely formal and sanctions were applied mostly for minor technical irregularities, and the decisions were not published timely.
VIII. ELECTORAL PARTICIPATION OF WOMEN
The principle of equality, including between women and men, is enshrined in the Constitution, defining equal, direct and active participation in politics as a fundamental instrument for the consolidation of the democratic system. The Law on Parity requires a minimum representation of 40 per cent of each gender on candidate lists and limits consecutive list placement of candidates of the same gender to 2. However, the insufficient detail and clarity of the law trigger inconsistent interpretation and implementation. 81 As a result, the Law on Parity was not uniformly complied with during the 2025 elections, due to the lack of consistency in the judicial implementation of candidacy requirements, or the lack of contestants’ political will to implement the law. 82 Several ODIHR EET interlocutors advocated for gender parity in candidate lists, the introduction of a zipper system, and ensuring half of all list carriers are women. 83
The registration of candidate lists should be based on a uniform interpretation of the legally prescribed measures for women’s participation.
For the 2025 early parliamentary elections, the total of 2,221 women candidates (or 47 per cent) were nominated. Only 28 per cent of lists were led by women. Among parliamentary parties, CDU had the
78 Paragraph 258 of the 2020 ODIHR and Venice Commission Guidelines on Political Party Regulation states that “digitalizing information and submitting it to the regulatory body in its digitalized, easily searchable and reusable form can facilitate oversight and therefore minimize the need for paper-based procedures.” 79 Ergue-te and Volt Portugal did not submit the report and the report of Nós, Cidadãos! is missing. 80 A political party that fails to submit accounts for three consecutive years may face deregistration. For example, on 4 February 2025, the Constitutional Court decided to deregister the political party Aliança under the request of the Public Prosecutor for the failure to comply with the legal obligation to present accounts for the years 2020, 2021 and 2022. On 12 June 2025, it was reported that the Public Prosecutor’s Office requested the deregistration of the Ergue-te party for failing to submit its accounts for the years 2019, 2020 and 2021. 81 For example, the law does not define whether these requirements apply to effective and substitute candidate lists. The NEC’s explanation of the Law on Parity did not fully curb the misunderstanding. 82 The district court in Faro constituency requested the PAN party to bring the candidate list in line with the legal requirement that not more than two candidates of the same gender are placed consecutively on the effective and substitute candidates lists cumulatively. However, the same court registered two other lists that had only 36 per cent of women candidates. In total, 10 lists registered by 7 contestants in 7 MMCs had fewer than 40 per cent of women candidates. 83 The 2024 UN CEDAW General Recommendation 40 recommends parity between women and men in decision- making systems, both formal and informal. See Written Submission to the Universal Periodic Review on the Portuguese Republic, delivered by the Portuguese Platform for Women’s Rights, 8 April 2024. Portugal Page: 17 Early Parliamentary Elections, 18 May 2025 ODIHR Election Expert Team Final Report
highest number of women (55 per cent) leading the candidate lists, BE and LIVRE had 41 per cent. Other parliamentary parties fielded significantly fewer women as heads of the lists. 84 Only few parties have parity as part of their internal policies. 85 Most parties have informal practices related to the candidates’ selection criteria, failing to address women’s underrepresentation. 86 Two parliamentary parties, BE and PAN, are led by women.
To ensure political parties take meaningful steps towards achieving gender parity goals, financial and capacity building measures incentivising intra-party parity policies could be foreseen. These could include training and mentorship programmes for women candidates, resources to promote and support women candidates’ campaigns and other capacity building measures.
Women are underrepresented in political life in Portugal. The number of women elected at the 2025 early parliamentary elections decreased, following the negative trend of the 2024 elections. 87 There are 77 women MPs in the new 230-seat parliament (33 per cent). 88 The number of women holding ministerial portfolios in the newly appointed government remains low, with 6 women among 16 ministers. 89 The political participation of women is lower at the local level with only 29 women mayors (9 per cent) in a total of 308 municipalities.
The law does not provide additional permanent or temporary measures to support and facilitate women candidates, and no means to prevent and combat political harassment, including in parliament. 90 Many ODIHR EET interlocutors shared that women MPs from the left-wing parties were subjected to political harassment in the parliament, especially when advocating for certain policies, such as liberalization of the abortion law or LGBTI rights. ODIHR EET interlocutors stated that cyberviolence against women, in particular in politics, has been on the rise, and mentioned intersectional character of verbal attacks was also part of the parliamentary rhetoric. 91
To enhance women’s participation in decision-making and in the electoral process, consideration should be given to establishing additional legal requirements to place women in leading positions on candidate lists.
Interlocutors criticized inaction of the parliamentary leadership and the lack of attempts to mitigate the scandals by invoking the freedom of expression in response to explicitly offensive behaviour towards women MPs. The Code of Conduct for the Members of the Parliament does not constitute
84 PS 32 per cent, PAN 29 per cent, AD and IL 27 per cent each, and Chega - 9 per cent. 85 LIVRE applies 50 per cent gender parity with zipper system during party primaries. This rule also includes non- binary people. 86 CEDAW Committee, Concluding observations on the tenth periodic report of Portugal, 12 July 2022. 87 In 2024, the representation of women decreased by 10 seats compared to the previous convocation, resulting in 76 women MPs (33 per cent). 88 The parties with the highest percentage of women MPs are LIVRE with 50 per cent of MPs, the PS with 36 per cent, LI and CDU (Portuguese Communist Party – Ecologist Party ‘The Greens’) with 33 per cent each. Center- right AD has 32 per cent of MPs, while the right-wing Chega has 30 per cent of women MPs. The left-wing and center-left parties BE and PAN have one woman MP each.) 89 Out of 17 ministers in the previous government, 7 were women. 90 See CEDAW Committee, Concluding observations on the tenth periodic report of Portugal, CEDAW/C/PRT/CO/10, 12 July 2022. 91 Several women politicians from PS and CDU informed ODIHR EET that they had experienced cyberviolence concerning their advocacy for gender related policies. The PAN party leader Inês Sousa Real publicly shared that she was receiving death threats serious enough to involve the Public Prosecutor’s Office. The Parliamentary Committee on Transparency concluded that Chega MP violated the Code of Conduct for Deputies by publishing the social media article targeting PS MP Isabel Moreira. Chega MPs were primarily mentioned for their intimidating and offensive behaviour. Two federations (Humanitas and the Portuguese Federation for Autism) supporting individuals with disabilities filed a complaint with the Public Prosecutor’s Office after Chega MP Diva Ribeiro made disparaging remarks about the blind PS MP Ana Sofia Antunes. Portugal Page: 18 Early Parliamentary Elections, 18 May 2025 ODIHR Election Expert Team Final Report
an effective preventive tool for responding or curbing offensive and violent behaviour towards women MPs, as it fails to recognize sexism, misogyny and other forms of discrimination as violations and does not provide for independent complaints and redress mechanisms. 92 ODIHR EET interlocutors stated that the increasing harassment towards women politicians and the lack of adequate preventive measures deters women’s political participation. 93
To enforce zero tolerance of all forms of gender-based violence and discrimination in politics, consideration should be given to introducing provisions explicitly prohibiting offensive practices and creating an effective response and complaints mechanism. Effective and uniform implementation of the preventive framework should be ensured.
All parliamentary parties addressed the issue of violence against women and girls and domestic violence as part of their electoral programmes. Most of them highlighted labour market inequality, work-life balance and reproductive rights. While AD and PS particularly highlighted inequality between women and men and criticised existing gender inequalities, Chega promoted traditional family model, opposing “gender ideology” in policies and education. Several interlocutors noted Chega’s appropriation of the gender related topic of women’s security for anti-immigration narrative. The CDU addressed women’s rights mostly in the labour market and in the family; BE and LIVRE adopted feminist rhetoric. 94 PAN integrated gender equality and women’s rights in its core policies.
IX. ELECTORAL DISPUTE RESOLUTION
The legal framework for election dispute resolution is not consolidated and creates a decentralised system, involving various agencies. The deadlines for submitting and deciding on complaints are short, from 24 to 48 hours, which is not in line with the international good practice. 95 The ODIHR EET interlocutors expressed their confidence in election dispute resolution.
Any voter registered at the polling station is entitled to submit written complaints regarding election proceedings, including vote count, to the PSCs, who decide by absolute majority of the members present, with the required substantiation. The TCCs reviews appeals, and shall decide on substance, in case of the PSCs’ failure. Contrary to international standards, the TCCs’ decisions on electoral disputes are not published, diminishing transparency. 96 The ODIHR EET was not made aware of any cases of missed deadlines by PSCs or TCCs.
The MIA local offices decide on voter registration complaints; the corresponding district courts serve as appeal bodies for the matter. According to the MIA, none of the 715 received and resolved
92 The Code of Conduct for Members of Parliament to the Assembly of the Republic was adopted in 2019. See the 2021 ODIHR Guide for Parliaments in the OSCE Region. 93 See CEDAW Committee, Concluding observations on the tenth periodic report of Portugal, CEDAW/C/PRT/CO/10, 12 July 2022, recommendation to the State party to “implement temporary special measures to support women candidates for political and public office and urgently adopt a legal framework to prevent and combat political harassment.” See also ODIHR, Addressing Violence against Women in Politics in the OSCE Region: ODIHR Toolkit (2022), including specific Tool 3 on political parties, p. 20. 94 BE party leader Ms. Mortágua made a pre-election speech on 14 May about the role of women in politics. 95 Paragraph II.3.3.g of the 2002 Venice Commission Code of Good Practice in Electoral Matters states, “[t] ime- limits for lodging and deciding appeals must be short (three to five days for each at first instance)”. Article 95 of its Explanatory Report states “[t]ime limits must, however, be long enough to make an appeal possible, to guarantee the exercise of rights of defence and a reflected decision. […] It is, however, permissible to grant a little more time to Supreme and Constitutional Courts for their rulings”. 96 Paragraph 19 of the 2011 HRC General Comment No. 34 to the ICCPR states that: “To give effect to the right of access to information, States parties should proactively put in the public domain Government information of public interest”. Portugal Page: 19 Early Parliamentary Elections, 18 May 2025 ODIHR Election Expert Team Final Report
complaints, were appealed. 97 Appeals against the rejection of a candidate list could be submitted to the judge who decided to deny the registration, hampering impartiality and creating a conflict of interests. Such decisions of the district courts were not published, but only communicated to the interested parties. 98
The NEC adjudicates complaints related to campaign, the equal treatment of voters and contestants during the campaign, and oversees the allocation of airtime and advertising spaces. From 19 March to 23 May, the NEC received 437 complaints, including 95 requests for opinion. Until 18 May, the NEC issued 103 decisions on complaints, primarily on those related to institutional advertising and breaches of duties of neutrality and impartiality. 99 Decisions were substantiated, however, the NEC published them in the meeting minutes with significant delays. 100 From 27 March to 18 May, the NEC forwarded four cases to the Public Prosecutor, the information on the cases was made public only after the elections. 101
Decisions of electoral dispute resolution bodies should be made public in a timely manner.
The ERC decides on media-related complaints from interested parties; administrative courts review the ERC’ decisions on appeal. The ERC may only apply sanctions for the violation of advertising rules. 102 While the ERC informed that election-related complaints were considered in an expedited manner, despite the lack of legal requirement, timely remedies were not always provided. 103 By election day, the ERC decided on 14 of 30 received complaints, with 12 published decisions; no violations were established. 104
Consideration should be given to providing an expedited timeframe, in line with the international good practice, for consideration of media-related complaints and appeals. The sanctioning mechanism available to the media regulator should be extended to ensure proportionate and dissuasive sanctions for all types of unlawful behaviour.
The Constitutional Court adjudicated complaints on the registration of coalitions, and reviewed appeals against the NEC and the TCCs. From 4 February to 19 May, the Constitutional Court decided on 21 disputes.105 Most cases concerned internal party disputes, the registration of party coalitions, and their names. The decisions of the Constitutional Court were timely, detailed and reasoned. The
97 Those complaints were received between 1 January of 2024 and 31 March 2025, mostly regarding voting abroad. 98 The ODIHR ETT received selected decisions from three out of four contacted district courts (Lisbon, Faro, Vila Real and Santarém). 99 Most complaints were submitted by the political parties and primarily concerned alleged breaches of the ban on institutional advertising (37 complaints) and violations of neutrality and impartiality obligations (32 complaints). In 9 cases the NEC issued orders to remove the publications from social media or take down posters; in 2 cases the NEC found indications of potential criminal offenses and forwarded the cases to the competent Public Prosecutor’s Office; and forwarded 4 complaints by citizens alleging discriminatory journalistic treatment or coverage during the electoral period to the ERC along with the Commission’s opinion on the matter. 100 On election day, the last decision published in the NEC’s website was from 8 May 2025. On 23 May, the published meeting minutes were until 18 May. 101 The cases concerned the complaint by the PS against the Minister of State and Finance, alleging a violation of neutrality and impartiality; and a complaint by Chega against a municipal council for obstructing the placement of billboards. 102 The ERC’s decisions on violations are binding and may entail fines ranging from EUR 15,000 to 75,000. 103 The ERC took from 6 and 32 days to decide on a complaint. For example, a complaint by a citizen regarding the participation of PAN in the TV debates was submitted to the ERC on 19 April and was decided on 7 May. 104 Of 30 complaints, 4 were filed by candidates, 1 – by a media outlet, and 25 - by citizens. Of the 14 decided cases, 5 pertained to violations of journalistic principles, 5 - to legal and ethical standards for journalism and broadcasters, 3 - to equal opportunity or proportionality of coverage, and 1 - to misleading political information. The ERC also rendered decisions on two cases initiated ex officio regarding misuse of social media content. 105 Of which 8 were granted, 9 were dismissed on merits, and the remaining were found inadmissible. Portugal Page: 20 Early Parliamentary Elections, 18 May 2025 ODIHR Election Expert Team Final Report
Constitutional Court is entitled to invalidate election results, if the violations influenced the constituency results; the results may be contested within 24 hours after the announcement of the tabulated results, and the Constitutional Court has 48 hours to decide. After the publication of final election results on the NEC website on 31 May, there were no cases of contesting the election results.
X. RECOMMENDATIONS
These recommendations, as contained throughout the text, are offered with a view to further enhance the conduct of elections in Portugal and to support efforts to bring them fully in line with OSCE commitments and other international obligations and standards for democratic elections. These recommendations should be read in conjunction with past ODIHR recommendations that remain to be addressed. 106 ODIHR stands ready to assist the authorities of Portugal to further improve the electoral process and to address the recommendations contained in this and previous reports.
A. PRIORITY RECOMMENDATIONS
1. To address outstanding ODIHR recommendations as well as eliminate various inconsistencies and obsolete provisions the legal framework should be comprehensively reviewed through an inclusive consultative process well before the next elections, in line with international standards and good practice.
2. Consideration should be given to amending the legislation to explicitly provide for the presence of citizen and international observers in line with the OSCE commitments. Observers should have full access to all stages of the electoral process.
3. To enforce zero tolerance of all forms of gender-based violence and discrimination in politics, consideration should be given to introducing provisions explicitly prohibiting offensive practices and creating an effective response and complaints mechanism. Effective and uniform implementation of the preventive framework should be ensured.
4. To enhance the transparency of campaign finance and contribute to voters’ informed choice, consideration should be given to introducing interim reporting prior to election day.
5. To facilitate the capacity of the Entity on Political Finance and Accounts to perform its oversight role in an effective and timely manner, and to ensure a clear division between the oversight body and its appellate instance, consideration should be given to reviewing the organisational structure of the oversight mechanism, granting the Entity on Political Finance and Accounts institutional and financial autonomy and providing it with a legal basis to recruit its own permanent staff.
6. Decisions of electoral dispute resolution bodies should be made public in a timely manner.
7. Consideration should be given to providing an expedited timeframe, in line with the international good practice, for consideration of media-related complaints and appeals. The
106 In paragraph 25 of the 1999 OSCE Istanbul Document, OSCE participating States committed themselves “to follow up promptly the ODIHR’s election assessment and recommendations”. The follow-up of prior recommendations is assessed by the ODIHR EET as follows: recommendation 17 of the Final Report on the 2021 Presidential Election is partially implemented; recommendations 3, 7 and 10 of the Final Report on the 2022 early Parliamentary Elections are partially implemented. See also the ODIHR electoral recommendations database. Portugal Page: 21 Early Parliamentary Elections, 18 May 2025 ODIHR Election Expert Team Final Report
sanctioning mechanism available to the media regulator should be extended to ensure proportionate and dissuasive sanctions for all types of unlawful behaviour.
B. OTHER RECOMMENDATIONS
Election Administration
8. To promote gender equality and improve accessibility to gender-related data, consideration should be given to ensuring systematic collection and timely and comprehensive publication of disaggregated data on gender representation within the election administration at all levels.
9. To ensure transparency and timely access to information, the election administration should consider opening its sessions to the public, publishing the draft agendas in advance of its sessions, and providing timely access to its decisions.
10. Proactive measures should be taken to ensuring accessibility to and within the polling stations for persons with various types of disabilities. The procedures related to obtaining documents for assisted voting should be substituted with a procedure allowing easy and fast access to the ballot.
Campaign Environment
11. Contestants should be encouraged to make their campaign events, platforms, programmes, campaign materials and messages accessible to persons with various types of disabilities.
12. To ensure equal opportunities in election campaigns, consideration could be given to providing additional campaign resources for new and small political parties, which may include additional public funding, subsidised airtime, and rules ensuring a balanced access to debates.
13. Consideration should be given to providing additional regulations of online campaigning, including those equipping the national enforcement and oversight institutions with adequate mandate and toolkits to implement the EU and national regulation, as well as providing specific counter-disinformation measures balanced with safeguards for freedoms of expression.
14. To promote transparency, institutions mandated to oversee the online environment, including election campaign, should ensure that information about oversight activities and findings are made publicly available in a timely manner.
Campaign Finance
15. Consideration could be given to introducing limits on candidates’ contributions to their political parties.
16. Consideration should be given to shortening the time limits for submission and verification of campaign finance reports to reflect international good practice. Portugal Page: 22 Early Parliamentary Elections, 18 May 2025 ODIHR Election Expert Team Final Report
Electoral participation of women
17. The registration of candidate lists should be based on a uniform interpretation of the legally prescribed measures for women’s participation.
18. To ensure political parties take meaningful steps towards achieving gender parity goals, financial and capacity building measures incentivising intra-party parity policies could be foreseen. These could include training and mentorship programmes for women candidates, resources to promote and support women candidates’ campaigns and other capacity building measures.
19. To enhance women’s participation in decision-making and in the electoral process, consideration should be given to establishing additional legal requirements to place women in leading positions on candidate lists. Portugal Page: 23 Early Parliamentary Elections, 18 May 2025 ODIHR Election Expert Team Final Report
ANNEX: FINAL RESULTS
ELECTION RESULTS 107
Contestants Votes received Percentage Seats obtained Coalition: Social Democratic 1,971,558 31.21 88 Party – People’s Party Socialist Party 1,442,194 22.83 58 Chega 1,437,881 22.76 60 Liberal Initiative 338,664 5.36 9 LIVRE 257,273 4.07 6 Coalition: Portuguese 183,741 2.91 3 Communist Party – Ecologist Party ‘The Greens’ Left Bloc 125,710 1.99 1 PEOPLE-ANIMALS-NATURE 86,946 1.38 1 National Democratic Alternative 81,594 1.29 0 Coalition: Social Democratic 36,879 0.58 3 Party – People’s Party – Monarchical People’s Party Together for the People 20,911 0.33 1 React Include Recycle 13,852 0.22 0 Volt Portugal 12,256 0.19 0 Portuguese Workers’ 11,942 0.19 0 Communist Party New Right 11,942 0.16 0 Get Up 9,190 0.15 0 Social Liberal Party 7,322 0.12 0 Monarchical People’s 5,650 0.09 0 Party Us, Citizens! 3,312 0.05 0 Party of the Earth 471 0.01 0 Portuguese Workers’ Party 421 0.01 0 Blank ballots 87,598 1.39
Invalid votes 172,379 2.73
Registered voters 10,850,215 Voters who voted 6,317,949 58.23
107 Data according to the results published by the MIA. ABOUT ODIHR
The Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) is OSCE’s principal institution to assist participating States “to ensure full respect for human rights and fundamental freedoms, to abide by the rule of law, to promote principles of democracy and (…) to build, strengthen and protect democratic institutions, as well as promote tolerance throughout society” (1992 Helsinki Summit Document). This is referred to as the OSCE human dimension.
ODIHR, based in Warsaw (Poland) was created as the Office for Free Elections at the 1990 Paris Summit and started operating in May 1991. One year later, the name of the Office was changed to reflect an expanded mandate to include human rights and democratization. Today it employs over 150 staff.
ODIHR is the lead agency in Europe in the field of election observation. Every year, it co-ordinates and organizes the deployment of thousands of observers to assess whether elections in the OSCE region are conducted in line with OSCE commitments, other international obligations and standards for democratic elections and with national legislation. Its unique methodology provides an in-depth insight into the electoral process in its entirety. Through assistance projects, ODIHR helps participating States to improve their electoral framework.
The Office’s democratization activities include: rule of law, legislative support, democratic governance, migration and freedom of movement, and gender equality. ODIHR implements a number of targeted assistance programmes annually, seeking to develop democratic structures.
ODIHR also assists participating States’ in fulfilling their obligations to promote and protect human rights and fundamental freedoms consistent with OSCE human dimension commitments. This is achieved by working with a variety of partners to foster collaboration, build capacity and provide expertise in thematic areas, including human rights in the fight against terrorism, enhancing the human rights protection of trafficked people, human rights education and training, human rights monitoring and reporting, and women’s human rights and security.
Within the field of tolerance and non-discrimination, ODIHR provides support to the participating States in strengthening their response to hate crimes and incidents of racism, xenophobia, anti- Semitism and other forms of intolerance. ODIHR's activities related to tolerance and non- discrimination are focused on the following areas: legislation; law enforcement training; monitoring, reporting on, and following up on responses to hate-motivated crimes and incidents; as well as educational activities to promote tolerance, respect, and mutual understanding.
ODIHR provides advice to participating States on their policies on Roma and Sinti. It promotes capacity-building and networking among Roma and Sinti communities, and encourages the participation of Roma and Sinti representatives in policy-making bodies.
All ODIHR activities are carried out in close co-ordination and co-operation with OSCE participating States, OSCE institutions and field operations, as well as with other international organizations.
More information is available on the ODIHR website (www.osce.org/odihr).
Gabinete para as Instituições Democráticas e Direitos Humanos
PORTUGAL
ELEIÇÕES LEGISLATIVAS ANTECIPADAS 18 Maio 2025
Equipa de Especialistas Eleitorais do ODIHR Relatório Final
Varsóvia 12 Novembro 2025 ÍNDICE
I. RESUMO ................................................................................................................................ 1 II. INTRODUÇÃO E AGRADECIMENTOS .......................................................................... 3 III. ANTECEDENTES E CONTEXTO POLÍTICO................................................................. 3 IV. ENQUADRAMENTO JURÍDICO ....................................................................................... 5 V. ADMINISTRAÇÃO ELEITORAL ...................................................................................... 6 VI. AMBIENTE DE CAMPANHA ............................................................................................. 8 VII. FINANCIAMENTO DA CAMPANHA ............................................................................. 14 A. RECEITAS E DESPESAS ...................................................................................................................... 14 B. DIVULGAÇÃO E FISCALIZAÇÃO ........................................................................................................ 16 VIII. PARTICIPAÇÃO ELEITORAL DAS MULHERES ....................................................... 18 IX. RESOLUÇÃO DE DISPUTAS ELEITORAIS ................................................................. 20 X. RECOMENDAÇÕES .......................................................................................................... 22 A. RECOMENDAÇÕES PRIORITÁRIAS .................................................................................................... 22 B. OUTRAS RECOMENDAÇÕES .............................................................................................................. 23 ANEXO: RESULTADOS FINAIS ................................................................................................. 25 ACERCA DO ODIHR ..................................................................................................................... 26 PORTUGAL ELEIÇÕES LEGISLATIVAS ANTECIPADAS 18 Maio 2025
Relatório Final da Equipa de Especialistas Eleitorais do ODIHR 1
I. RESUMO
Na sequência de um convite para observar as eleições legislativas antecipadas de 18 de maio de 2025, e em conformidade com o seu mandato, o Gabinete para as Instituições Democráticas e os Direitos Humanos (ODIHR) da OSCE destacou uma Equipa de Especialistas Eleitorais (EEE). A EEE do ODIHR avaliou a conformidade do processo eleitoral com os compromissos da OSCE e outras obrigações e normas internacionais para eleições democráticas, bem como com a legislação nacional, com foco principal na regulamentação do financiamento de campanhas e sua implementação, na condução da campanha eleitoral, incluindo online, e na participação eleitoral das mulheres.
O Presidente da República convocou as eleições legislativas antecipadas de 18 de Maio após consultas com os partidos políticos parlamentares, na sequência de uma moção de confiança rejeitada, solicitada pelo Primeiro-Ministro Luís Montenegro, na sequência de alegações de violações de conflito de interesses. Estas eleições foram as terceiras eleições antecipadas consecutivas desde 2022 e as segundas consecutivas desencadeadas por questões relacionadas com a ética. Os 230 membros do parlamento foram eleitos para um mandato de quatro anos ao abrigo de um sistema proporcional com listas fechadas de candidatos em 22 círculos eleitorais plurinominais, dois dos quais no estrangeiro.
O quadro jurídico é propício a eleições democráticas, mas as lacunas e as disposições repetitivas e desatualizadas comprometem a segurança jurídica e a coerência. O quadro jurídico permanece, em geral, inalterado desde as últimas eleições legislativas. Várias recomendações anteriores do ODIHR continuam por cumprir, incluindo as relativas à transparência da administração eleitoral, aos dados desagregados por género, à prestação de contas e supervisão do financiamento das campanhas eleitorais e às medidas para promover a participação política das mulheres. A lei não prevê a observação eleitoral por cidadãos e observadores internacionais, contrariamente aos compromissos assumidos pela OSCE. É necessária uma revisão e consolidação abrangentes da legislação para garantir clareza e eficácia jurídica.
A administração eleitoral descentralizada era composta por uma estrutura de três níveis de administração eleitoral e instituições públicas. As eleições foram conduzidas de forma ordenada e os prazos foram respeitados. As informações eleitorais eram qualitativas e abrangentes, mas a transparência do trabalho da administração eleitoral não foi garantida de forma uniforme, uma vez que as sessões da Comissão Nacional de Eleições (CNE) não foram abertas ao público ou aos meios de comunicação social e as decisões não foram publicadas em tempo útil. Todos os interlocutores da EEE do ODIHR relataram um elevado nível de confiança na integridade e profissionalismo da administração eleitoral a todos os níveis.
O recenseamento eleitoral é passivo; o Ministério da Administração Interna (MAI) mantém o registo eleitoral. Para estas eleições, 9 265 493 eleitores estavam recenseados para votar em Portugal e 1 584 722 no estrangeiro. Os interlocutores da EEE do ODIHR não levantaram preocupações sobre o recenseamento eleitoral.
1 A versão em Inglês deste relatório é o único documento oficial. Uma tradução não oficial está disponível em Português. Portugal Página: 2 Eleições Legislativas Antecipadas, 18 Maio 2025 Relatório Final da Equipa de Especialistas Eleitorais do ODIHR
O voto antecipado foi realizado a 11 de Maio, com a participação de 314 859 eleitores. Os eleitores residentes permanentes no estrangeiro puderam votar por correspondência ou nas representações diplomáticas dos seus respetivos países nos dias 17 e 18 de Maio. Houve queixas de que os eleitores de alguns países não tinham recebido os seus boletins de voto por correspondência antes do prazo, mas o MAI alegou falta de controlo sobre o processo no estrangeiro.
As liberdades fundamentais foram geralmente respeitadas durante a campanha. Os candidatos tiveram amplas possibilidades de se dirigir aos eleitores e apresentar os seus programas nos meios de comunicação social, incluindo durante vários debates. Os jornalistas puderam, em geral, fazer a cobertura da campanha. Inúmeras queixas, alegando violações do dever de neutralidade por parte de funcionários públicos, apresentadas à CNE, resultaram em várias advertências, remoções de conteúdo e uma investigação criminal. Os temas da campanha incluíram a estabilidade do governo, a imigração e questões socioeconómicas. O tom da campanha foi marcado pela retórica depreciativa e inflamatória do partido de extrema-direita contra as comunidades ciganas e imigrantes, o que levou a vários processos criminais. Os esforços para envolver as pessoas com deficiência nas campanhas eleitorais e na vida política continuaram a ser insuficientes, uma vez que as medidas tomadas pelos partidos políticos para fornecer informações aos eleitores em formatos acessíveis e diversificados continuaram a ser limitadas.
As campanhas online não são regulamentadas de forma abrangente. A autoridade nacional de comunicações (ANACOM) informou ter estabelecido uma cooperação com as principais plataformas sociais online e motores de busca. As instituições relevantes tomaram medidas para mitigar e responder à desinformação, à cibersegurança e às ameaças online. Os candidatos utilizaram amplamente as plataformas de redes sociais para fazer campanha, mas a divulgação de mensagens permaneceu uniforme e não refletiu a diversidade das plataformas dos seus públicos. O conteúdo negativo foi limitado, com retórica agressiva ou inflamatória e desinformação, principalmente sobre imigração e a comunidade cigana, associada à extrema-direita. Os verificadores de factos identificaram a disseminação de alegações falsas e desinformação, principalmente conteúdo político falso ou fora de contexto relacionado com a imigração.
O quadro jurídico do financiamento de campanhas é abrangente, mas várias disposições sobrepostas comprometem a sua coerência. As recomendações do ODIHR sobre o financiamento de campanhas continuam por cumprir, incluindo a introdução de relatórios provisórios sobre o financiamento de campanhas, a publicação proativa de informações institucionais de interesse público e o reforço da autonomia institucional da agência de supervisão. A Entidade para as Contas e o Financiamento Político (ECFP), a principal instituição de supervisão, dispõe de recursos humanos e institucionais limitados para uma supervisão eficaz e atempada. Alguns casos anteriores de incumprimento das regras de divulgação do financiamento de campanhas continuam sem sanções.
As mulheres estão sub-representadas na vida política. Existem 77 mulheres deputadas (33%) eleitas em 2025, continuando a tendência negativa de declínio da participação feminina. Os partidos políticos não apoiam uniformemente as candidaturas femininas. No total, 10 listas registadas por 7 candidatos em 7 círculos eleitorais plurinominais (CEPs) tinham menos de 40% das candidatas exigidas pela lei da paridade. O quadro jurídico não cria incentivos para a promoção ou facilitação da participação política das mulheres. Os interlocutores da EEE do ODIHR consideraram que o aumento do assédio às mulheres políticas poderia desencorajar as candidatas. A legislação não cria um quadro preventivo e sancionatório suficiente para travar a violência contra as mulheres na política.
O sistema de resolução de litígios eleitorais é descentralizado, envolvendo vários organismos. Os prazos para a apresentação e resolução de reclamações relacionadas com as eleições nem sempre estão em conformidade com as boas práticas internacionais; não existem prazos acelerados para reclamações Portugal Página: 3 Eleições Legislativas Antecipadas, 18 Maio 2025 Relatório Final da Equipa de Especialistas Eleitorais do ODIHR
relacionadas com os meios de comunicação social. As instituições responsáveis pela resolução de litígios eleitorais adotaram, no geral, decisões bem fundamentadas, mas a oportunidade da resolução e da publicação das decisões não foi garantida de forma uniforme. Os resultados eleitorais não foram contestados.
O presente relatório apresenta uma série de recomendações para apoiar os esforços no sentido de aproximar as eleições em Portugal dos compromissos da OSCE e de outras obrigações e normas internacionais em matéria de eleições democráticas. As recomendações prioritárias centram-se na revisão do quadro jurídico para resolver várias inconsistências, regulamentar o trabalho dos observadores eleitorais em conformidade com os compromissos da OSCE, garantir a transparência da tomada de decisões da administração eleitoral, introduzir um relatório provisório sobre o financiamento da campanha, reformar o mecanismo de supervisão do financiamento da campanha, prever medidas de responsabilização pela violência e discriminação com base no género na política e garantir recursos judiciais eficazes para litígios relacionados com os meios de comunicação social. O ODIHR está pronta para ajudar as autoridades a melhorar ainda mais o processo eleitoral e a dar resposta às recomendações contidas neste e em relatórios anteriores.
II. INTRODUÇÃO E AGRADECIMENTOS
Na sequência de um convite para observar as eleições legislativas antecipadas de 18 de maio de 2025, em conformidade com o seu mandato e com base nas conclusões da Missão de Avaliação de Necessidades (MAN) realizada entre 1 e 4 de Abril de 2025, o Gabinete para as Instituições Democráticas e os Direitos Humanos (ODIHR) da OSCE destacou uma Equipa de Especialistas Eleitorais (EEE) 2. A EEE do ODIHR, composta por quatro especialistas de quatro Estados participantes da OSCE, esteve sediada em Lisboa entre 4 e 22 de Maio.
O processo eleitoral foi avaliado quanto ao cumprimento dos compromissos da OSCE, outras obrigações e normas internacionais para eleições democráticas, bem como da legislação nacional. A EEE não observou os procedimentos do dia das eleições de forma sistemática ou abrangente, de acordo com a metodologia do ODIHR.
A EEE do ODIHR deseja agradecer às autoridades Portuguesas pelo convite para observar, bem como expressar a sua gratidão aos representantes das instituições públicas, órgãos judiciais, partidos políticos, meios de comunicação social, sociedade civil e outros interlocutores por partilharem as suas opiniões.
III. ANTECEDENTES E CONTEXTO POLÍTICO
Portugal é uma república semipresidencialista, com poderes legislativos atribuídos ao parlamento unicameral composto por 230 membros (a Assembleia da República). O Presidente da República eleito diretamente tem, entre outros, o direito de dissolver o parlamento, convocar eleições antecipadas e nomear o primeiro-ministro após consultas a todos os partidos políticos parlamentares. Os poderes executivos são exercidos pelo governo.
2 Consulte os relatórios anteriores do ODIHR sobre eleições em Portugal. Portugal Página: 4 Eleições Legislativas Antecipadas, 18 Maio 2025 Relatório Final da Equipa de Especialistas Eleitorais do ODIHR
Na sequência das eleições legislativas antecipadas de 10 de Março de 2024, nove grupos políticos obtiveram representação no parlamento. 3 A coligação Aliança Democrática (AD), liderada pelo primeiro-ministro Luís Montenegro, do Partido Social Democrata (PSD), de centro-direita, formou um governo minoritário. 4 Após quase uma década como entidade formadora de governo, o Partido Socialista (PS), de centro-esquerda, tornou-se o maior partido da oposição, enquanto o Chega, partido de extrema-direita, obteve a terceira maior representação, conquistando quatro vezes mais assentos do que nas eleições de 2022.
Após consultas com os partidos políticos parlamentares e o Conselho de Estado, o Presidente da República, Marcelo Rebelo de Sousa, dissolveu a Assembleia e convocou eleições antecipadas para 18 de Maio de 2025. O anúncio ocorreu na sequência de uma moção de confiança apresentada pelo Primeiro-Ministro Luís Montenegro, que não obteve sucesso devido a alegações de conflito de interesses. 5 A votação de confiança foi precedida por duas moções de censura sem sucesso, apresentadas pelo Chega e pelo Partido Comunista Português (PCP), e por uma proposta de comissão parlamentar de inquérito apresentada pelo PS. 6 O primeiro-ministro Luís Montenegro justificou o pedido de voto de confiança com a necessidade de esclarecer o apoio ao governo. 7 O parlamento foi dissolvido a 19 de Março.
As eleições legislativas de 18 de Maio foram as terceiras eleições antecipadas consecutivas desde 2022 e as segundas seguidas desencadeadas por preocupações com a integridade pública. 8 Os interlocutores da EEE do ODIHR observaram que a dissolução do parlamento e as subsequentes eleições antecipadas foram amplamente percebidas pelo público como prejudiciais aos esforços de reforma, onerosas financeiramente e nocivas à estabilidade institucional. Apontaram também para uma persistente falta de vontade política em separar devidamente a governança pública dos interesses privados da classe política.
Após as eleições legislativas de 2024, a representação feminina na Assembleia da República diminuiu para 76 dos 230 assentos, o que corresponde a 33,6% do total — uma redução de 10 assentos em relação à legislatura anterior. No governo cessante, as mulheres ocupavam 7 dos 17 cargos ministeriais, contra 9 no gabinete anterior. As mulheres continuam sub-representadas em outros cargos eleitos ou por nomeação. De acordo com os interlocutores da EEE do ODIHR, as barreiras culturais, institucionais e estruturais continuam a impedir a plena participação das mulheres na vida política, sublinhando a necessidade de uma implementação e fiscalização mais eficazes das medidas de igualdade de género.
3 Na 16.ª legislatura, o Partido Social Democrata (PSD) obteve 78 lugares, o Centro Democrata Social – Partido Popular (CDS-PP) – 2 lugares; o Partido Socialista (PS) – 78 lugares, o Chega – 50 lugares, a Iniciativa Liberal (IL) – 8 lugares, o Partido Comunista Português (PCP) – 4 lugares, o Bloco de Esquerda – 5 lugares, o LIVRE – 4 lugares e o Pessoas-Animais-Natureza (PAN) – 1 lugar. Vários outros partidos estão representados nas assembleias legislativas das regiões autónomas dos Açores e da Madeira. 4 A Aliança Democrática era composta pelo PSD, pelo CDS-PP e pelo Partido Popular Monárquico (PPM). 5 A moção de confiança foi solicitada pelo primeiro-ministro após as alegações de lucros obtidos pela empresa da sua família com contratos públicos. 6 A comissão de inquérito não pôde ser criada, uma vez que não foi possível chegar a acordo quanto às condições. 7 Ao anunciar a decisão de solicitar uma moção de confiança, o primeiro-ministro explicou a sua necessidade pela falta de clareza sobre se «como resultado das intervenções dos maiores partidos da oposição, [o] parlamento dá ao Governo todas as condições para executar o seu programa». Nos termos do artigo 193.º da Constituição, o Governo pode solicitar ao parlamento que aprove uma moção de confiança em relação a «uma declaração de política geral ou a qualquer assunto de importante interesse nacional». A moção de confiança rejeitada põe termo aos mandatos do Governo e do primeiro-ministro. 8 Em 2023, o parlamento foi dissolvido e eleições antecipadas foram convocadas para Março de 2024 devido à renúncia do primeiro-ministro António Costa, após relatos de que autoridades, incluindo o Ministério Público e a Polícia de Segurança Pública, revistaram a residência oficial do primeiro-ministro, bem como de outros ministros e altos funcionários do Estado, por seu suposto envolvimento em um caso de corrupção relacionado a concessões de mineração e energia. Portugal Página: 5 Eleições Legislativas Antecipadas, 18 Maio 2025 Relatório Final da Equipa de Especialistas Eleitorais do ODIHR
IV. ENQUADRAMENTO JURÍDICO
As eleições legislativas em Portugal são regulamentadas principalmente pela Constituição de 1976 (revista em 2005) e pela Lei Eleitoral para a Assembleia da República de 1979 (lei eleitoral, com a última atualização em 2020). Outras leis relevantes incluem a Lei da Comissão Nacional de Eleições de 1978, a Lei da Afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda, a Lei do Recenseamento Eleitoral de 1999, a Lei dos Princípios de Campanha e Neutralidade das Entidades Públicas de 1999, a Lei dos Partidos Políticos de 2003, a Lei da Paridade de 2006, a Lei do Financiamento dos Partidos Políticos de 2013, a Lei da Cobertura Jornalística no Período Eleitoral de 2015, bem como diversas leis que regulamentam vários níveis de administração eleitoral e entidades de fiscalização, leis penais e administrativas. Portugal é signatário de importantes instrumentos internacionais e regionais sobre eleições democráticas. 9
O quadro jurídico eleitoral é abrangente e proporciona uma base adequada para a realização de eleições democráticas; permanece estável e não sofreu alterações significativas desde as últimas eleições legislativas. 10 No entanto, as leis eleitorais beneficiariam de uma revisão para eliminar disposições desatualizadas e repetitivas, que afetam a segurança jurídica e a coerência. 11 Além disso, a modernização de medidas desatualizadas contribuiria para o processo democrático. 12 Diversas recomendações anteriores do ODIHR não foram ainda abordadas. 13 Estas recomendações incluem os procedimentos de privação do direito de voto de pessoas com deficiências intelectuais e psicossociais; a falta de acesso público às sessões da administração eleitoral; a ausência de dados desagregados sobre a representação de gênero nos órgãos eleitorais; a ausência de relatórios intermediários e de informações acessíveis sobre o financiamento de campanhas, de reforma institucional na entidade de supervisão e a necessidade de interpretação e implementação consistentes das medidas legalmente prescritas que promovem a participação das mulheres.
Para dar resposta às recomendações pendentes do ODIHR, bem como eliminar várias inconsistências e disposições obsoletas, o quadro jurídico deve ser revisto de forma abrangente através de um processo 9 Estes instrumentos incluem o Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos de 1966, a Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher de 1979, a Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial de 1965 e a Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência de 2006. Em âmbito regional, Portugal é signatário da Convenção Europeia dos Direitos Humanos de 1950 e da Convenção-Quadro para a Proteção das Minorias Nacionais de 1995. Portugal também é membro da Comissão Europeia para a Democracia através do Direito (Comissão de Veneza) do Conselho da Europa e do Grupo de Estados contra a Corrupção (GRECO). 10 A Lei do Recenseamento Eleitoral foi alterada pela última vez em fevereiro de 2024, introduzindo algumas funcionalidades digitais, incluindo o cadastro eleitoral automático com base no endereço do cartão de cidadão e a atribuição de um número de identificação único a cada eleitor. 11 O artigo 5.1 c) da Lei da Comissão Nacional de Eleições menciona que a CNE regista as coligações eleitorais dos partidos políticos, enquanto essa função é agora da responsabilidade do Tribunal Constitucional; o mesmo se aplica à revisão das receitas e despesas de campanha, que foi transferida para a Entidade de Contas e Financiamentos Políticos (exceto em caso de referendo). As disposições da Lei sobre o Financiamento dos Partidos Políticos e das Campanhas Eleitorais e da Lei sobre a Organização e Funcionamento da Entidade de Contas e Financiamentos Políticos, contêm disposições recorrentes sobre a composição da Entidade de Contas e Financiamentos Políticos (artigos 25 e 5, respetivamente). 12 Por exemplo, os procedimentos de inscrição de candidatos são totalmente em papel. A Comissão para a Cidadania e a Igualdade de Género avaliou recentemente o impacto da lei na paridade de género e identificou, entre outros aspetos, que o procedimento moroso para analisar as listas de candidatos em papel, agravado pela falta de tempo, resultava em omissões e erros ocasionais. A lei eleitoral exige que os tribunais publiquem as listas finais de candidatos nos edifícios dos tribunais, sem qualquer exigência de publicação digital, não garantindo assim a transparência. 13 Em 2021, foi criado um Grupo de Trabalho Parlamentar para a Codificação e Consolidação da Legislação Eleitoral, mas seus trabalhos não resultaram em alterações legais devido à antecipação das eleições. No parágrafo 25 do Documento de Istambul da OSCE de 1999, os Estados participantes da OSCE comprometeram-se a “dar seguimento imediato à avaliação e às recomendações eleitorais do ODIHR”. Portugal Página: 6 Eleições Legislativas Antecipadas, 18 Maio 2025 Relatório Final da Equipa de Especialistas Eleitorais do ODIHR
consultivo inclusivo, muito antes das próximas eleições, em conformidade com as normas internacionais e as boas práticas.
Embora os representantes dos partidos políticos possam observar os procedimentos de votação, contagem e apuramento, a lei não prevê a observação eleitoral por cidadãos e observadores internacionais, contrariamente aos compromissos assumidos pela OSCE. A ausência de disposições sobre a observação eleitoral e a interpretação restritiva são contrárias aos compromissos da OSCE. 14
Deve ser considerada a possibilidade de alterar a legislação para prever explicitamente a presença de observadores nacionais e internacionais, em conformidade com os compromissos da OSCE. Os observadores devem ter pleno acesso a todas as fases do processo eleitoral.
Os 230 membros do parlamento unicameral são eleitos para um mandato de quatro anos, segundo o sistema proporcional com lista fechada de candidatos, em 22 círculos eleitorais plurinominais (CEPs).15 Os 226 deputados são eleitos a partir dos 20 CEPs em Portugal que correspondem aos distritos administrativos. 16 Quatro deputados são eleitos em dois círculos eleitorais no estrangeiro. Várias propostas para alterar o sistema eleitoral estão pendentes no parlamento. 17 No total, 4.759 candidatos foram inscritos em 331 listas distritais de 18 partidos e 3 coligações para participar nas eleições legislativas antecipadas de 2025. 18
V. ADMINISTRAÇÃO ELEITORAL
As eleições foram administradas por uma estrutura tripartida de administração eleitoral e instituições públicas. A administração eleitoral foi descentralizada e incluiu uma Comissão Nacional de Eleições (CNE) permanente, 22 Assembleias de Apuramento (AA) e 12 604 Assembleias de Voto (AV), que são formadas antes de cada eleição. 19 O Ministério da Administração Interna (MAI), apoiado por 308 governos municipais e 3.092 freguesias civis, supervisionou os aspetos logísticos e administrativos do processo eleitoral. A administração eleitoral cumpriu os prazos e as eleições decorreram de forma ordeira. Todos os interlocutores da EEE do ODIHR partilharam um elevado nível de confiança na integridade e profissionalismo da administração eleitoral a todos os níveis.
Oito membros da CNE são homens, incluindo o presidente, e quatro são mulheres. Entre os funcionários da CNE, 12 membros são mulheres e 5 são homens. A lei eleitoral não contém disposições sobre a
14 O parágrafo 8 do Documento de Copenhaga da OSCE de 1990 estipula que os Estados participantes «convidarão observadores de quaisquer outros Estados participantes da OSCE e de quaisquer instituições e organizações privadas apropriadas que desejem fazê-lo a observar o decurso dos seus processos eleitorais nacionais, na medida do permitido por lei». 15 Estas compreendem 18 círculos eleitorais plurinominais (CEP) para Portugal continental, um CEP para cada uma das regiões autónomas dos Açores e da Madeira e dois círculos eleitorais para os cidadãos portugueses residentes no estrangeiro - um representando a Europa e outro o resto do mundo. 16 Em 23 de Março de 2025, a CNE publicou uma distribuição oficial de lugares entre os CEP com base nos dados sobre eleitores registados fornecidos pelo Ministério da Administração Interna (MAI), a 31 de Dezembro de 2024. O maior número de lugares foi atribuído ao CEP de Lisboa (48), seguida do Porto (40), Braga e Setúbal (19 cada), Aveiro (16) e as restantes com menos de 10 lugares, sendo o menor, o CEP de Portalegre (2 lugares). 17 Por exemplo, o projeto de lei n.º 9/XVI/1.ª propunha reduzir o número de círculos eleitorais e criar um círculo eleitoral nacional, bem como várias outras propostas semelhantes, por exemplo, o projeto de lei n.º 10/XVI/1 e o projeto de lei n.º 20/XVI/1. 18 De acordo com o MAI, uma lista de candidatos foi rejeitada no círculo eleitoral de Braga. O PCTP/MRPP - Partido Comunista dos Trabalhadores Portugueses recorreu da decisão do Tribunal da Comarca de Braga, que rejeitou o registo da lista devido ao atraso na apresentação de todos os documentos necessários. A 14 de Abril, o Tribunal Constitucional decidiu indeferir o recurso. 19 Por lei, cada freguesia deve ter pelo menos uma secção de voto. As freguesias com mais de 1000 eleitores têm várias secções de voto. Os municípios publicaram as listas das assembleias de voto. Portugal Página: 7 Eleições Legislativas Antecipadas, 18 Maio 2025 Relatório Final da Equipa de Especialistas Eleitorais do ODIHR
paridade de género na administração eleitoral ou sobre a recolha de dados desagregados por género sobre a sua composição, contrariamente a uma recomendação anterior do ODIHR e aos compromissos da OSCE. 20
Para promover a igualdade de género e melhorar a acessibilidade aos dados relacionados com o género, deve ser considerada a garantia da recolha sistemática e da publicação oportuna e abrangente de dados desagregados sobre a representação de género na administração eleitoral a todos os níveis.
A CNE realizou reuniões duas vezes por semana, que não eram abertas ao público, e as agendas preliminares não eram publicadas com antecedência. As atas das reuniões eram publicadas online com um atraso significativo, prejudicando a transparência. 21 De forma positiva, a CNE publicou materiais informativos de alta qualidade para os eleitores no seu site.
Para garantir a transparência e o acesso atempado às informações, a administração eleitoral deve considerar a possibilidade de abrir as suas sessões ao público, publicar as agendas preliminares antes das sessões e fornecer acesso oportuno às suas decisões.
As CCAs agregaram os resultados eleitorais, julgaram os recursos contra as AVs, atribuíram mandatos e publicaram os resultados eleitorais em cada uma dos 22 CEPs. As CCAs nacionais iniciaram as suas atividades a 20 de Maio e tiveram de publicar os resultados eleitorais até 28 de Maio. As AVs conduziram as operações eleitorais nas mesas de voto. O MAI e a CNE forneceram informações de qualidade às AVs, incluindo manuais sobre os procedimentos de votação. Não houve formação para as AVs, uma vez que estas tinham sido formadas em 2024 e os materiais estavam disponíveis online. 22
O MAI dirigiu o registo eleitoral eletrónico centralizado e ofereceu vários serviços de informação no seu portal, tais como a verificação do estado do registo eleitoral, a localização das mesas de voto e o acesso aos certificados eleitorais, contribuindo para a transparência do registo eleitoral. Os 9 265 493 eleitores registados para votar no país. 23 Os 1 584 722 eleitores registados para votar no estrangeiro 24. O MAI controlou o sistema de gestão dos resultados eleitorais, utilizado pelas CCAs para carregar todos os resultados das mesas de voto, o que proporcionou acesso em tempo real aos resultados eleitorais agregados. Os interlocutores da EEE do ODIHR não levantaram quaisquer preocupações relativamente ao desenrolar do dia das eleições e ao registo dos eleitores.
A administração eleitoral introduziu certas medidas para facilitar a votação por pessoas com deficiência. A CNE produziu vídeos sobre as modalidades de votação para eleitores com deficiência visual. As listas de candidatos e os avisos públicos em Braille estavam disponíveis nas assembleias de voto. No entanto, os sites da administração eleitoral não foram adaptados de forma coerente às diversas necessidades das pessoas com deficiência. Os interlocutores da EEE do ODIHR informaram sobre a acessibilidade inadequada de um número considerável de secções eleitorais, impedindo o acesso e a votação independentes. Além disso, a exigência de que alguns eleitores que solicitavam votação assistida devido a condições de saúde fossem submetidos a um exame médico no dia das eleições para obter a confirmação da deficiência para as mesas de voto foi criticada pelos interlocutores da EEE do ODIHR como sendo complicada e potencialmente desencorajadora da participação eleitoral.
20 O parágrafo 40.13 do Documento de Moscovo da OSCE de 1991 compromete os Estados participantes a «garantir a recolha e análise de dados para avaliar adequadamente, monitorizar e melhorar a situação das mulheres». Ver o kit de ferramentas de 2024 do ODIHR sobre auditorias de género na administração eleitoral. 21 As actas das reuniões de 24 e 30 de Abril foram publicadas em 13 de Maio, e as de 6 e 8 de Maio, em 15 de Maio. 22 O Manual dos Membros das Mesas Eleitorais, o Guia Prático do Processo Eleitoral e outros materiais. 23 Os dados estavam disponíveis na página de internet do MIA. 24 Quase 1 milhão nos países europeus e 631 673 noutros locais: África – 50 645, América – 464 360, Ásia e Oceânia – 116 668. Portugal Página: 8 Eleições Legislativas Antecipadas, 18 Maio 2025 Relatório Final da Equipa de Especialistas Eleitorais do ODIHR
Devem ser tomadas medidas proativas para garantir a plena acessibilidade às e dentro das assembleias de voto para pessoas com vários tipos de deficiência. Os procedimentos para a obtenção de documentação para o voto assistido devem ser substituídos por um procedimento que permita um acesso fácil e rápido ao boletim de voto.
No dia 11 de Maio, foi possível votar antecipadamente em qualquer secção eleitoral à escolha do eleitor para aqueles que se registaram através da plataforma eletrónica do MAI ou por correio entre 4 e 8 de Maio. 25 Os eleitores que residem permanentemente no estrangeiro puderam votar por correspondência ou nas representações diplomáticas dos seus respetivos países nos dias 17 e 18 de Maio. 26 5.832 eleitores residentes permanentes no estrangeiro registaram-se para votar presencialmente. Do total de 1.578.890 kits eleitorais enviados aos eleitores no estrangeiro, 352.642 boletins de voto foram recebidos nas assembleias de apuramento do país até ao prazo final de 28 de Maio. 27 Algumas reclamações surgiram na meios de comunicação social de que eleitores em alguns países não receberam os seus boletins de voto pelo correio antes do prazo final. 28 O MAI observou que não tem autoridade sobre o processo, que é regido por procedimentos e aprovações fora da sua competência. 29
O MAI, a CNE e várias outras instituições públicas coordenaram-se através da Rede Nacional de Cooperação Eleitoral criada antes das eleições. O Centro Nacional de Cibersegurança (CNCS) realizou avaliações de vulnerabilidade antes das eleições e criou uma sala de situação para monitorizar riscos potenciais. 30 O CNCS informou que um incidente cibernético foi evitado antes das eleições. Em 13 de Maio, a CNE emitiu uma declaração refutando alegações falsas de que a votação online estava a ser realizada, após a circulação de um e-mail fraudulento contendo um link falso para votar online; além disso, houve um ataque cibernético ao site da CNE várias semanas antes das eleições.
VI. AMBIENTE DE CAMPANHA
O período oficial de campanha começou 14 dias antes e terminou um dia antes do dia das eleições, incluindo online. Durante a campanha oficial, os candidatos ganham direito adicional a tempo de antena e espaço publicitário gratuitos; aplicam-se regras de acesso equitativo e indiscriminado aos meios de comunicação social e cobertura das campanhas eleitorais. É proibida a publicidade política paga, incluindo online. A legislação prevê a igualdade de oportunidades para todos os candidatos, incluindo a atribuição equitativa de espaços públicos para fins de campanha. Os partidos políticos podem organizar comícios eleitorais e distribuir materiais de campanha.
As liberdades fundamentais e o direito de reunião foram, em geral, respeitados durante a campanha. Alguns partidos políticos comunicaram à EEE do ODIHR que os seus cartazes de campanha foram
25 Dos 333.347 candidatos, 314.859 votaram antecipadamente. 26 Havia 93 Assembleias de Voto fora do país, com 33 AV no círculo eleitoral da Europa e 60 no círculo eleitoral fora da Europa. Além disso, entre 6 e 8 de Maio, 10 790 eleitores que residiam temporariamente no estrangeiro tinham o direito, por lei, de votar pessoalmente nas representações diplomáticas e consulares. 27 A 29 de Maio, os meios de comunicação social noticiaram que cerca de 113.000 votos foram considerados nulos e sem efeito (32,3%), principalmente devido à ausência da cópia de um documento de identidade, exigida por lei. 28 A 14 de Maio, num artigo da emissora nacional RTP, o Conselho das Comunidades Portuguesas informou que, poucos dias antes do dia das eleições, ainda havia portugueses no estrangeiro que não tinham recebido os boletins de voto para votar por correspondência (por exemplo, em Angola). 29 O MAI explicou que, quando são convocadas eleições antecipadas, o tempo disponível para concluir os procedimentos de contratação pública é limitado — normalmente entre 55 e 60 dias antes do dia das eleições. No caso das eleições legislativas, é necessária a aprovação prévia do Tribunal de Contas, o que torna o procedimento ainda mais moroso. Além disso, não existem regras e datas específicas para eleições antecipadas. 30 O CNCS realizou várias ações para apoiar a identificação de possíveis vulnerabilidades na infraestrutura digital das entidades envolvidas nas eleições e a implementação de medidas corretivas. Também sensibilizou os actores eleitorais e forneceu a todas as partes uma circular sobre as vulnerabilidades identificadas no seu sistema. Portugal Página: 9 Eleições Legislativas Antecipadas, 18 Maio 2025 Relatório Final da Equipa de Especialistas Eleitorais do ODIHR
removidos ou vandalizados, tendo apresentado queixas à CNE por obstrução das atividades de campanha. 31 Vários incidentes isolados de interrupções da campanha ocorreram, desencadeando investigações criminais pelo Ministério Público. 32
A lei prevê salvaguardas contra o uso indevido do cargo ou dos recursos públicos, instauradas dois meses antes das eleições. 33 Vários interlocutores da EEE do ODIHR alegaram que altos funcionários do governo confundiram atividades de campanha com eventos oficiais do Estado após a convocação das eleições. 34 A EEE do ODIHR teve conhecimento de 47 queixas apresentadas à CNE alegando violações das proibições institucionais de publicidade e dos deveres de neutralidade e imparcialidade das entidades públicas. 35
As atividades da campanha incluíram comícios, marchas, distribuição de materiais partidários, campanha porta a porta e uso de tempo de antena gratuito para propaganda política. A maioria dos partidos indicou que os seus programas permaneceram praticamente inalterados desde 2024. Os temas da campanha se concentraram na estabilidade do governo, imigração, habitação, tributação, saúde, economia, segurança pública e outras questões socioeconómicas. Os direitos dos trabalhadores também foram destaque na campanha, particularmente em relação às greves na empresa ferroviária nacional.36 As alegações relativas ao caso de conflito de interesses do primeiro-ministro Luís Montenegro, a questão da transparência e as circunstâncias que levaram às eleições antecipadas também foram abordadas na campanha. 37 Embora o tom da campanha tenha sido geralmente moderado, faltou um debate substancial e foi marcado por comentários depreciativos.
31 O Chega apresentou uma queixa, enquanto a CDU apresentou oito queixas. 32 A 11 de Maio, activistas climáticos atiraram pó verde a Rui Rocha, líder da Iniciativa Liberal, durante um evento de campanha em Lisboa. Ocorreram pequenas tensões devido a confrontos entre a campanha do Chega e manifestações de grupos de manifestantes ciganos em Aveiro, a 7 de Maio, em Braga, a 8 de Maio, e em Viana de Castelo, a 9 de Maio. No dia das eleições, o presidente de uma das juntas de freguesia de Lisboa teria sido esbofeteado, empurrado ao chão e chamado de «amigo dos monhés» fora de uma assembleia de voto por um indivíduo que apelava ao voto no Chega. 33 As entidades públicas têm o dever de imparcialidade e neutralidade durante o período da campanha. Os candidatos a cargos públicos devem suspender as suas funções durante a campanha eleitoral. Existem restrições relacionadas com as eleições em matéria de contratos públicos, licitações, inaugurações de infraestruturas e publicidade por parte de empresas públicas ou empreiteiros. 34 A 31 de Março, Luís Montenegro, na qualidade de primeiro-ministro, inaugurou três centros de saúde e destacou o compromisso do seu governo com as parcerias público-privadas na área da saúde, em consonância com a plataforma eleitoral da AD. A CNE emitiu uma advertência ao Governo na sequência de uma queixa apresentada pelo PS contra o Governo por alegada «instrumentalização do Estado ao serviço dos interesses partidários» relativamente a uma reunião do Conselho de Ministros realizada no Mercado do Bolhão, no Porto, a 2 de Abril. As comemorações do Dia da Liberdade na residência do primeiro-ministro também foram geralmente percebidas como um evento de campanha. 35 Destas, 35 queixas diziam respeito a publicações em plataformas de redes sociais institucionais e privadas, 5 a convites de entidades públicas e do PSD para eventos ou cerimónias públicas, 5 a outdoors com conteúdo de campanha, 1 à divulgação de uma comunicação de um ministro e 1 à visita do primeiro-ministro ao Porto. Em 19 casos, a CNE solicitou a remoção de publicações nas redes sociais ou de outdoors e/ou recomendou a abstenção de tais ações. Um caso foi remetido ao Ministério Público. 36 Entre 7 a 14 de Maio, os trabalhadores da empresa ferroviária nacional CP (Comboios de Portugal) realizaram uma greve nacional. Os partidos da oposição criticaram o Governo pelas greves e pela sua resposta, enquanto o primeiro- ministro alegou que os esforços de negociação do Governo não conseguiram impedir as greves devido a «influências políticas, partidárias e eleitorais». A Iniciativa Liberal também insinuou que o PCP e os sindicatos afiliados orquestraram as ações trabalhistas para influenciar o resultado eleitoral. Publicações nas redes sociais alegaram que o porta-voz da greve era simultaneamente candidato da CDU/PCP, no entanto, o verificador de factos certificado Polígrafo desmentiu as alegações. 37 Por exemplo, o envolvimento do primeiro-ministro na empresa Spinumviva foi discutido durante os debates de 4 e 5 de maio, envolvendo as oito forças parlamentares. Portugal Página: 10 Eleições Legislativas Antecipadas, 18 Maio 2025 Relatório Final da Equipa de Especialistas Eleitorais do ODIHR
O tom da campanha foi marcado pela visível campanha ao ar livre e online do Chega, com retórica depreciativa e inflamatória contra as comunidades ciganas e imigrantes, o que foi motivo de preocupação. 38 Alguns interlocutores da EEE do ODIHR descreveram a campanha do Chega como uma tentativa de manipular preconceitos sociais de longa data contra a comunidade cigana e de atribuir a culpa pelos problemas sociais à população migrante, cada vez mais visível. Dez organizações da sociedade civil cigana apresentaram queixas contra o líder do Chega, André Ventura, pelo uso de discurso de ódio em dois vídeos publicados nas redes sociais, e o Ministério Público iniciou investigações. 39
Os esforços para envolver pessoas com deficiência nas campanhas eleitorais e na vida política continuaram insuficientes. 40 A lei não prevê quotas eleitorais para pessoas com deficiência, nem incentivos para que os partidos políticos garantam a inclusão. Alguns partidos envidaram esforços para disponibilizar informações sobre as campanhas em formatos acessíveis. Todos os partidos parlamentares publicaram vídeos oficiais com legendas nas redes sociais e alguns partidos disponibilizaram versões em áudio, Braille ou de fácil leitura dos seus manifestos. 41 No entanto, apenas os sites de dois dos oito partidos e coligações parlamentares e de um partido não parlamentar apresentavam ferramentas de acessibilidade. 42 As plataformas dos oito partidos e coligações parlamentares abordaram questões relacionadas com a acessibilidade e os direitos das pessoas com deficiência. As associações nacionais de defesa dos direitos das pessoas com deficiência informaram que os partidos políticos não investiram em materiais de campanha em formatos adaptados ou acessíveis, o que dificultou o acesso à campanha.
Os candidatos devem ser incentivados a tornar os seus eventos de campanha, plataformas, programas, materiais de campanha e mensagens acessíveis a pessoas com vários tipos de deficiência.
Tanto os partidos parlamentares como os não parlamentares participaram nos debates antes das eleições, incluindo os organizados pela emissora pública. Vários canais de televisão também organizaram debates
38 Por exemplo, um vídeo que alegava falsamente que passaportes Portugueses estavam a ser vendidos na Índia foi republicado e amplificado por André Ventura e pela deputada do Chega Rita Matias, recebendo 5.009 reações e republicações no Instagram. O vídeo foi removido do TikTok após receber 14 500 reações e 1468 repostagens. Após ter sido hospitalizado na última semana da campanha, André Ventura alegou que a sua vida poderia ter sido ameaçada pela comunidade cigana se não lhe tivesse sido concedido um quarto VIP no Hospital de Faro. Além disso, o líder do grupo parlamentar do Chega, Pedro Pinto, alegou que membros da comunidade cigana tentaram entrar no quarto de hospital de Ventura, o que foi publicamente negado pela polícia. 39 Num vídeo, André Ventura falou sobre habitações sociais construídas para o povo cigano e questionou por que razão foram construídas habitações para eles e não para «pessoas normais». No segundo vídeo, o Sr. Ventura criticou uma decisão do Tribunal de Recurso que reduziu a pena de Clóvis Abreu, um cigano acusado de homicídio qualificado pela morte de um agente da polícia, de 14 para 6 anos, alegando que as minorias recebem tratamento especial do sistema judicial. 40 Os parágrafos 41(1) e (2) do Documento de Moscovo da OSCE de 1991 estabelecem que «Os Estados participantes decidem garantir a proteção dos direitos humanos das pessoas com deficiência; tomar medidas para garantir a igualdade de oportunidades dessas pessoas para participarem plenamente na vida da sua sociedade». O artigo 29.º, alínea b), subalínea i), da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência estabelece que os Estados Partes se comprometem a «promover ativamente um ambiente em que as pessoas com deficiência possam participar plena e efetivamente nos assuntos públicos... nas atividades e na administração dos partidos políticos». O artigo 38.º do Comentário Geral da ONU sobre o Artigo 9.º: Acessibilidade (CRPD/C/11/3) do Comité das Nações Unidas para os Direitos das Pessoas com Deficiência afirma que «É também importante que as reuniões políticas e os materiais utilizados e produzidos pelos partidos políticos ou candidatos individuais que participam em eleições públicas sejam acessíveis. Caso contrário, as pessoas com deficiência são privadas do seu direito de participar no processo político em igualdade de condições». 41 O Bloco de Esquerda disponibilizou o seu manifesto em formatos simplificado e Braille, enquanto o LIVRE incluiu uma versão áudio do seu manifesto no seu site. O LIVRE disponibilizou interpretação em língua gestual nos comícios. 42 As páginas de internet das seguintes entidades incluem funcionalidades de acessibilidade: Livre; PAN; e Volt Portugal. Portugal Página: 11 Eleições Legislativas Antecipadas, 18 Maio 2025 Relatório Final da Equipa de Especialistas Eleitorais do ODIHR
individuais entre os líderes dos partidos parlamentares. 43 A organização dos debates gerou várias reclamações e críticas dos concorrentes. 44 Tanto o Chega como o LIVRE apresentaram queixas à CNE e à Autoridade Nacional de Regulação dos Comunicações (ANC) quando Nuno Melo, líder do CDS- PP, participou nos debates com o LIVRE, o PAN e o Bloco de Esquerda em nome da coligação AD, em vez do primeiro-ministro em exercício.
As liberdades de imprensa e de expressão foram, em geral, respeitadas durante a campanha. Os jornalistas puderam reportar sobre o processo da campanha. A retórica anti-media do partido de extrema-direita, que influenciou o ambiente mediático geral, também foi destacada e continuou a ser motivo de preocupação. 45 Alguns jornalistas sublinharam o desafio de reportar sobre a campanha do Chega devido à prevalência da desinformação. Vários interlocutores da EEE do ODIHR observaram que a cobertura desproporcional da comunicação social sobre André Ventura e a campanha do Chega serviu para legitimar a narrativa do partido de extrema-direita, como o discurso anti-imigração.
À excepção de um incidente seguido de uma queixa oficial relativa a uma violação do silêncio eleitoral, a EEE do ODIHR não observou quaisquer violações significativas no dia 18 de Maio. 46 No entanto, devido à falta de regulamentação para a votação antecipada, foi visível uma intensificação da divulgação em grande escala junto dos eleitores, incluindo nas redes sociais. 47
Campanha Online
As atividades das plataformas online e dos serviços digitais são reguladas pela União Europeia (UE) e pelas leis nacionais, incluindo a Lei dos Serviços Digitais (DAS – Digital Services Act), a Lei de 2005 sobre o Regulador Nacional dos Meios de Comunicação Social (ERC), a Lei das Comunicações Eletrónicas de 2004 e o estatuto da autoridade reguladora nacional das comunicações
43 Um debate entre o primeiro-ministro Montenegro, do PSD, e o Sr. Santos, do PS, foi transmitido simultaneamente em três canais e teve a duração de 75 minutos. Todos os outros debates individuais tiveram uma duração aproximada de 30 minutos cada, com 13 transmitidos pela RTP, SIC ou TVI e 15 transmitidos pela RTP3, SIC Notícias e CNN Portugal. Em conformidade com a lei, todas as oito forças políticas parlamentares foram convidadas a participar nos debates na televisão e na rádio. 44 Uma queixa apresentada por um cidadão alegava a exclusão do R.I.R. dos debates entre os partidos parlamentares, apesar de ser o único partido não parlamentar a apresentar candidatos em todos os distritos eleitorais. O Regulador Nacional dos Meios de Comunicação Social (ERC) respondeu sobre a inelegibilidade do RIR e a sua participação no debate entre os partidos não parlamentares. Uma queixa alegava que o PAN participou nos debates nacionais sem esclarecer que não tinha candidatos em todos os distritos; três queixas alegavam cobertura parcial dos debates pela SIC Notícias. Um meio de comunicação queixou-se alegando violação do direito ao pluralismo por ter sido excluído da transmissão dos debates. O Chega queixou-se argumentando que o partido estava em desvantagem devido à programação e distribuição dos debates, que não eram proporcionais aos seus resultados nas eleições de 2024. A ERC decidiu que a programação dos debates seguiu os critérios editoriais e não contradizia o princípio da representação política e social das candidaturas. Ver RTP para comentários sobre a cobertura mediática dos partidos. 45 A 1 de Maio, o Sindicato dos Jornalistas condenou o deputado do PSD Hugo Carneiro por ameaçar a liberdade de imprensa com os seus pedidos de investigação policial para identificar a fonte que divulgou as informações relativas às empresas contratadas pela Spinumviva que o primeiro-ministro Luís Montenegro apresentou à Entidade de Transparência. A 12 de Maio, Rui Tavares, do partido LIVRE, criticou o primeiro-ministro pelas declarações dirigidas aos jornalistas que questionavam sobre a Spinumviva. 46 A 18 de Maio, a CNE recebeu uma queixa quando o presidente do Governo da Madeira e líder do PSD publicou um vídeo no Facebook a incentivar os eleitores a apoiarem a AD, que foi removido pouco tempo depois. Vários candidatos fizeram discursos a incentivar os eleitores a participarem nas eleições ao exercerem o seu direito de voto. 47 A EEE do ODIHR observou que o PS e a AD intensificaram os seus apelos aos eleitores nas redes sociais, publicando mensagens específicas dirigidas aos cidadãos que pretendiam votar antecipadamente. Portugal Página: 12 Eleições Legislativas Antecipadas, 18 Maio 2025 Relatório Final da Equipa de Especialistas Eleitorais do ODIHR
(ANACOM). 48 A proteção de dados é regulamentada pelo Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados 2016/679 da UE, pela Lei de 2019 sobre a Comissão Nacional de Proteção de Dados (CNPD) e pelas Diretrizes de Implementação n.º 2019/1, constituindo um quadro sólido para fins eleitorais. 49 No entanto, é necessária legislação nacional adicional para implementar plenamente a legislação da UE e estabelecer mecanismos institucionais adequados para a sua aplicação eficaz, assim como para colmatar as lacunas existentes. 50 A regulamentação das campanhas online beneficiaria da introdução de medidas específicas de combate à desinformação, equilibradas com salvaguardas para a liberdade de expressão.
Deve ser considerada a possibilidade de estabelecer regulamentações adicionais para as campanhas online, incluindo aquelas que dotam as instituições nacionais de fiscalização e supervisão de mandatos e ferramentas adequados para implementar a regulamentação da UE e nacional, bem como medidas específicas de combate à desinformação, equilibradas com salvaguardas para a liberdade de expressão.
A ANACOM é responsável pela cooperação com as plataformas sociais online de grande dimensão (VLOP – very large online social platform) e os motores de busca online de grande dimensão (VLOSE – very large online search engines) ao abrigo da DSA da UE, tendo estabelecido uma comunicação pré- eleitoral com as principais VLOP e VLOSEs. A CNE, a ERC, a ANACOM e outras instituições públicas tomaram medidas para mitigar e responder à desinformação, à cibersegurança e às ameaças online, coordenando-se através da Rede Nacional de Cooperação Eleitoral. As atividades de supervisão e as respostas variaram consoante os mandatos institucionais, incluindo parcerias de monitorização das redes sociais ou sensibilização para a cibersegurança dos partidos políticos. 51 Algumas instituições não divulgaram publicamente informações sobre as suas atividades ou conclusões em tempo útil, o que diminuiu a transparência e a responsabilização. 52
48 Pelo Decreto-Lei n.º 20-B/2024, a ANACOM foi designada como autoridade competente e coordenadora dos serviços digitais em Portugal, juntamente com a Autoridade Reguladora da Comunicação Social (em matéria de comunicação social e outros conteúdos mediáticos) e a Inspeção-Geral das Atividades Culturais (em matéria de direitos de autor e direitos conexos). 49 Em 2019, a CNPD emitiu directrizes sobre o tratamento de dados pessoais no contexto de campanhas eleitorais e marketing político, esclarecendo o âmbito de aplicação, incluindo a definição de perfis, a microsegmentação e o acesso às listas eleitorais. 50 Em 24 de abril de 2024, a Comissão Europeia instaurou um processo por infração contra Portugal, uma vez que os coordenadores de serviços digitais designados não receberam os poderes necessários, incluindo o de impor sanções em caso de incumprimento. O projeto de lei n.º 32/XVI/1.ª aborda esta questão; no entanto, ainda não foi promulgado devido às eleições antecipadas. Os processos por infração da UE contra Portugal também se referem à não promulgação atempada da regulamentação nacional que transpõe as regras da Directiva UE 2022/2555 (NIS2), que visa garantir a cibersegurança das redes e dos sistemas de informação em infraestruturas e serviços críticos em toda a UE. Serão necessárias medidas legislativas adicionais com a entrada em vigor do Regulamento 2024/900 (UE) relativo à transparência e à segmentação da publicidade política (TTPA da EU - Transparency and Targeting of Political Advertising). As atividades dos influenciadores não estão regulamentadas de forma abrangente. 51 A CNE estabeleceu uma parceria com o Laboratório de Investigação MediaLab do Centro de Investigação e Estudos em Sociologia (CIES) do Instituto Universitário de Lisboa (ISCTE) e a agência noticiosa Lusa «para identificar e medir o impacto da desinformação na campanha legislativa de maio», monitorizando candidatos, partidos e publicidade política. Os verificadores de factos Poligrafo, Público-Prova dos Factos e Observador-Fact Check verificaram o conteúdo em busca de desinformação. De 18 de abril a 18 de maio, a ERC estabeleceu uma parceria com a Labcom – Unidade de Investigação em Ciências da Comunicação da Universidade da Beira Interior para analisar e identificar «conteúdos de desinformação publicados nas redes sociais no contexto das eleições legislativas de 2025». A CNE também criou um canal no WhatsApp para que os cidadãos pudessem denunciar desinformação, conteúdos suspeitos ou publicidade política paga nas redes sociais. 52 A Resolução n.º 66/163 da Assembleia Geral da ONU de 2011 reitera que «a transparência é uma base fundamental para eleições livres e justas, que contribui para a responsabilização dos governos perante os seus cidadãos, o que, por sua vez, é um pilar das sociedades democráticas». Portugal Página: 13 Eleições Legislativas Antecipadas, 18 Maio 2025 Relatório Final da Equipa de Especialistas Eleitorais do ODIHR
Para promover a transparência, as instituições encarregadas de fiscalizar o ambiente online, incluindo a campanha eleitoral, devem garantir que as informações sobre as atividades de supervisão e as conclusões sejam disponibilizadas ao público em tempo útil.
Os candidatos utilizaram amplamente as plataformas de redes sociais para fazer campanha, mas as mensagens nos perfis dos partidos e líderes partidários monitorados pela EEE do ODIHR permaneceram uniformes e não refletiram a diversidade das plataformas de seus públicos, com excepção de alguns candidatos mais jovens e do partido Chega, que adaptaram efetivamente seu conteúdo à linguagem e ao estilo específicos do TikTok. 53 O tom da campanha online foi geralmente neutro ou positivo, com conteúdos que refletiam os temas da campanha offline. Conteúdos sobre estilo de vida, apelos emocionais e mensagens de participação cívica foram amplamente divulgados. Os conteúdos negativos foram limitados, com retórica agressiva ou inflamatória e desinformação, principalmente em relação à imigração e à comunidade cigana, associados principalmente às contas do Chega.
Os verificadores de factos identificaram a disseminação de alegações falsas e desinformação nas redes sociais, principalmente conteúdo político falso ou fora de contexto. 54 Quase metade do conteúdo falso identificado dizia respeito à imigração ou aos imigrantes. A parceria de monitorização da desinformação da NEC identificou a imigração, um tema central da campanha do Chega, como o tema mais importante do discurso político nas redes sociais 55 dentro das três narrativas gerais de desinformação, promovidas por figuras da extrema direita. 56 A ERC iniciou uma investigação sobre a circulação de sondagens eleitorais não acreditadas nas redes sociais com potencial para desinformar os eleitores e analisou dois casos de informação potencialmente enganosa nas contas da Chega nas redes sociais. 57 O TikTok comunicou à EEE do ODIHR que removeu desinformação e conteúdo gerado por IA, contas falsas, gostos falsas e seguidores falsos antes do início da campanha eleitoral oficial. 58 Algumas partes interessadas indicaram que tais narrativas foram amplificadas em momentos importantes da campanha eleitoral, incluindo o silêncio pré-eleitoral, alcançando um público considerável através da divulgação de conteúdos republicados, enquanto a monitorização da EEE do ODIHR estabeleceu uma tendência para uma retórica positiva e mobilizadora nos conteúdos políticos online à medida que o dia das eleições se aproximava. 59
53 A EEE do ODIHR monitorizou a atividade nas redes sociais de 10 partidos e coligações, bem como de 11 líderes partidários em quatro plataformas: X, Facebook, Instagram e TikTok, entre 8 e 17 de Maio. 54 O MediaLab monitorizou a desinformação para notificar os VLOPs no âmbito do Sistema de Resposta Rápida ao abrigo do Código de Conduta contra a Desinformação e da Lei dos Serviços Digitais da Comissão Europeia. Outros serviços de verificação de factos (como Polígrafo, Prova dos factos e Fact Check) identificaram desinformação online e offline. O conteúdo identificado pelo Polígrafo incluía uma sondagem falsa, citações falsamente atribuídas a políticos ou autores, acusações falsas ou rumores e uma imagem manipulada. 55 Ver reportagem da agência noticiosa Lusa. A agência noticiosa Lusa publicou quatro artigos sobre a desinformação em torno do apagão de 28 de abril na Península Ibérica e um sobre os imigrantes em Portugal, com base nos relatórios de monitorização da desinformação do Medialab. 56 As narrativas incluíam, entre outras coisas, afirmações como «Portugal está a ser invadido», «Portugal está a ser islamizado» e «50 anos de regime democrático significaram 50 anos de corrupção». 57 A 13 de Maio, a ERC publicou uma declaração indicando que as sondagens do site Sondelcerto estavam sob investigação. 58 Entre 14 e 27 de Abril, o TikTok removeu 275 itens de conteúdo, incluindo desinformação e conteúdo gerado por IA, e removeu “mais de 45.000 contas falsas, mais de 390.000 gostos falsos e 26.000 seguidores falsos”. O TikTok informou a EEE do ODIHR e o público sobre as medidas para avaliar e mitigar os riscos, sensibilizando as instituições eleitorais e as partes interessadas sobre as políticas e ferramentas da plataforma, lançando um Centro Eleitoral para divulgar informações relacionadas com as eleições e removendo contas falsas e conteúdos que violam as regras da plataforma. 59 Ver também o Relatório do Observatório Europeu dos Meios Digitais «Eleições Gerais Portuguesas de 2025: Informação e Desinformação nas Redes Sociais». Portugal Página: 14 Eleições Legislativas Antecipadas, 18 Maio 2025 Relatório Final da Equipa de Especialistas Eleitorais do ODIHR
VII. FINANCIAMENTO DA CAMPANHA
O financiamento dos partidos e das campanhas eleitorais é regulado principalmente pela Lei de 2013 sobre o Financiamento dos Partidos Políticos e das Campanhas Eleitorais (LFPPEC) e pela Lei de 2005 sobre a Organização e o Funcionamento da Entidade para o Financiamento Político e as Contas. As leis não foram alteradas recentemente, deixando assim sem resposta as recomendações do ODIHR, incluindo a introdução de relatórios provisórios sobre o financiamento de campanhas, a publicação proativa de informações de interesse público e o reforço da autonomia institucional da Entidade para as Contas e o Financiamento Político (ECFP). As disposições sobrepostas e repetitivas e as lacunas nas duas leis comprometem a coerência e a clareza da regulamentação. 60 O quadro de prestação de contas sobre o financiamento de campanhas eleitorais não é abrangente e não garante transparência antes das eleições, afetando a capacidade dos eleitores de formar uma opinião informada. Além disso, a capacidade limitada da ECFP não garante a integridade do financiamento político.
Os partidos políticos estavam satisfeitos com a regulamentação existente em matéria de financiamento de campanhas eleitorais, nomeadamente devido aos subsídios públicos substanciais e à facilidade de cumprimento. Outros interlocutores da EEE do ODIHR consideraram que o quadro jurídico não estabelece um mecanismo eficaz para garantir a responsabilização financeira na política, pelo que poderá ser necessário rever o mesmo. 61
A. RECEITAS E DESPESAS
O quadro jurídico prevê o financiamento de campanhas de forma pública e privada, direta e indiretamente. 62 Os partidos políticos que disputam eleições podem financiar as suas atividades de campanha com subsídios estatais para atividades políticas regulares e campanhas eleitorais, fundos dos partidos políticos, doações individuais e receitas de eventos de angariação de fundos.
Os fundos dos partidos políticos são compostos por quotas dos membros e contribuições dos candidatos, subsídios públicos anuais, rendimentos gerados pelos ativos do partido, empréstimos e doações privadas. O financiamento público anual é atribuído aos partidos políticos parlamentares e àqueles que obtiveram pelo menos 50 000 votos nas últimas eleições legislativas, proporcionalmente ao número de votos válidos recebidos. 63 Além disso, os partidos e coligações que nomearam candidatos para pelo
60 Por exemplo, o artigo 15.º, n.º 4, da LFPPEC e o artigo 17.º da Lei sobre a Organização e o Funcionamento da Entidade responsável pelo Financiamento e Contabilidade Políticos determinam o mesmo dever dos partidos políticos de apresentarem o seu orçamento de campanha à ECFP; esta última também impõe alguns deveres adicionais aos partidos políticos, tais como o dever de informar a ECFP sobre as ações e os meios utilizados na campanha eleitoral. Ver também a subsecção Divulgação e Supervisão. 61 Alguns interlocutores da EEE do ODIHR manifestaram preocupação com a falta de transparência nas receitas em caso de atividades de angariação de fundos em grande escala organizadas por partidos políticos, em que as doações são recebidas em dinheiro, como por exemplo, festivais de música anuais, jantares ou leilões de arte, uma vez que estas podem permitir contornar a lei (a lei não define “evento de angariação de fundos”). Um exemplo notório é o festival de música anual “Festa do Avante!”, organizado pelo Partido Comunista Português. Devido à sua dimensão massiva e natureza comercial, o festival pode gerar receitas significativas para o partido, as quais deveriam ser devidamente contabilizadas. 62 O financiamento público indireto consistia em tempo de antena gratuito e espaços públicos para reuniões. 63 Em 2024, cerca de 20 milhões de euros foram distribuídos aos partidos políticos a título de subsídio estatal. Portugal Página: 15 Eleições Legislativas Antecipadas, 18 Maio 2025 Relatório Final da Equipa de Especialistas Eleitorais do ODIHR
menos metade dos assentos parlamentares e garantiram pelo menos um mandato são elegíveis para o subsídio para despesas de campanha. 64
Um indivíduo pode doar 13.000 euros anualmente para atividades partidárias e transferir 31.350 euros para campanhas eleitorais, incluindo empréstimos e doações em espécie. 65 As doações estrangeiras e anónimas, bem como as doações de pessoas coletivas, são proibidas. A angariação de fundos em plataformas eletrónicas deve cumprir os requisitos legais que permitam a identificação do dador. No entanto, as contribuições dos candidatos para os seus próprios partidos não estão sujeitas a limites específicos, o que pode afetar a igualdade de condições. 66
Poderá ser considerada a introdução de limites às contribuições dos candidatos para os seus partidos políticos.
As despesas de campanha estão limitadas a 31.350 euros por candidato inscrito. Todas as despesas incorridas para fins de campanha nos seis meses anteriores ao dia das eleições são consideradas custos de campanha e devem ser pagas através de uma conta bancária específica. 67 A utilização de bens do partido ou o trabalho de voluntários ou apoiantes não foram considerados despesas de campanha, embora devessem ser contabilizados. No entanto, os interlocutores da EEE do ODIHR observaram que alguns partidos políticos utilizam o pessoal dos grupos parlamentares para realizar atividades relacionadas com as eleições gratuitamente, evitando as despesas e a necessidade de as contabilizar como parte das despesas de campanha.
Os candidatos tiveram de apresentar os seus orçamentos de campanha estimados e não vinculativos ao ECFP 41 dias antes do dia das eleições. 68 Os orçamentos estimados das campanhas foram publicados online; no entanto, alguns dos candidatos não cumpriram o requisito, o que limita a transparência. 69 De acordo com os orçamentos preliminares de campanha eleitoral, os principais partidos políticos pretendiam investir no planeamento de campanhas, agências de comunicação, estudos de mercado e comícios. O total das despesas de campanha previstas ascendeu a 8,5 milhões de euros. A maior parte do financiamento viria de subsídios estatais, e apenas 17% do montante derivaria de outras fontes. Existe uma divergência considerável entre o financiamento disponível para os partidos parlamentares
64 Para as eleições legislativas antecipadas de 2025, será distribuído um total de 10.450.000 euros pelos partidos políticos elegíveis, sendo 20% distribuídos equitativamente pelos partidos concorrentes e os restantes 80% distribuídos proporcionalmente aos resultados eleitorais obtidos. O reembolso será efetuado 15 dias após a publicação dos resultados oficiais das eleições. O reembolso não poderá exceder as despesas eleitorais e apenas 25% deste valor poderá ser utilizado para compensar despesas com publicidade exterior. 65 Estas contribuições devem ser feitas por cheque ou transferência bancária. Os donativos em espécie devem ser avaliados a preços de mercado. As doações de bens e serviços acima do valor de mercado são proibidas. 66 O Manual do ODIHR sobre a Observação do Financiamento de Campanhas refere que “[a] legislação também pode regular se os candidatos e os partidos têm o direito de gastar os seus próprios fundos privados e estabelecer um limite.” (p. 34). 67 Com excepção das despesas inferiores ao valor de 1 índice de apoio social (IAS) (522,50 EUR), desde que o seu total não exceda 2% do limite máximo de despesas da campanha. 68 Os relatórios sobre os orçamentos estimados são publicados online, mas em formato não legível por máquinas. 69 Segundo o site do Tribunal Constitucional (secção ECFP), a Alternativa Democrática Nacional (ADN) e o Nós, Cidadãos! não apresentaram os orçamentos e o Volt Portugal apresentou-os uma semana após o prazo. Portugal Página: 16 Eleições Legislativas Antecipadas, 18 Maio 2025 Relatório Final da Equipa de Especialistas Eleitorais do ODIHR
estabelecidos e os partidos mais recentes ou pequenos. 70 Isto pode distorcer a igualdade de condições, contrariando as boas práticas. 71
To ensure equal opportunities in election campaigns, consideration could be given to providing additional campaign resources for new and small political parties, which may include additional public funding, subsidised airtime, and rules ensuring a balanced access to debates.
B. DIVULGAÇÃO E FISCALIZAÇÃO
A ECFP é a instituição de supervisão do financiamento das campanhas eleitorais, com poderes de execução e aplicação de sanções. A ECFP é nomeada para um mandato de quatro anos pelo Tribunal Constitucional e é composta pelo presidente e por dois membros, um dos quais é auditor.72 A ECFP conta com o auxílio de pessoal administrativo, mas algumas vagas permanecem em aberto devido a restrições financeiras e à incapacidade de atrair profissionais qualificados antes da campanha eleitoral de 2025, o que prejudica a capacidade da instituição para exercer eficazmente o seu mandato. 73 A ECFP depende institucional e financeiramente do Tribunal Constitucional, que é também a instância de recurso das decisões da Entidade relativas aos relatórios anuais e de campanha. 74 A actual estrutura organizacional não garante a independência institucional e financeira da ECFP e, como recomendado anteriormente pelo ODIHR, requer revisão.
Para facilitar a capacidade da Entidade de Contas e Financiamento Político para desempenhar o seu papel de supervisão de forma eficaz e atempada, e para garantir uma clara separação entre o órgão de supervisão e a sua instância de recurso, deve ser considerada a revisão da estrutura organizacional
70 Enquanto as principais forças políticas dispõem de verbas substanciais destinadas à campanha eleitoral (o Partido Socialista - 2.250.000 euros apenas de subsídios estatais, o Chega - 1.600.000 euros, dos quais 800.000 euros de subsídios estatais e 800.000 euros de contribuições partidárias, a coligação AD - 2.552.500 euros de subsídios estatais, 277.000 euros de contribuições partidárias e 25.000 euros de angariação de fundos), alguns partidos políticos pretendem fazer campanha com recursos muito limitados ou quase inexistentes (por exemplo, o Partido da Terra pretende fazer campanha sem quaisquer recursos, o Partido Comunista dos Trabalhadores Portugueses com 1.500 euros e o React Include Recycle com 2.000 euros). 71 O parágrafo 232 das Diretrizes de 2020 do ODIHR e da Comissão de Veneza sobre a Regulamentação dos Partidos Políticos refere que “[…] os sistemas de financiamento devem também ter como objetivo garantir que todos os partidos, incluindo os partidos da oposição, os pequenos partidos e os novos partidos, possam concorrer às eleições de acordo com o princípio da igualdade de oportunidades”. 72 Por lei, os membros da ECFP são eleitos pelo Tribunal Constitucional em sessão plenária e têm de obter uma maioria de oito votos. A lista dos candidatos a nomear membros da ECFP é elaborada pelo presidente do Tribunal Constitucional. Foi comunicado à EEE do ODIHR que o painel não tem outra opção senão votar pela lista completa de candidatos. 73 Em 2024, a ECFP contratou 3 funcionários da lista de pessoal do Tribunal Constitucional, 7 funcionários temporários, 3 funcionários em comissões de serviço e 9 prestadores de serviços. Foram abertos 7 processos de mobilidade interna para 9 técnicos seniores, mas apenas foram contratados 2 colaboradores. O Relatório Anual de Atividades de 2024 atribuiu a situação de recrutamento à insuficiência de recursos orçamentais e à incompatibilidade dos salários com as competências técnicas exigidas; e sublinhou a crescente dificuldade que a falta de pessoal criou para o desempenho da ECFP, tendo em conta as numerosas eleições antecipadas. 74 O Tribunal Constitucional presta o apoio administrativo necessário às operações da ECFP. Todos os custos relacionados são cobertos pelo orçamento do Tribunal Constitucional, sendo as despesas específicas reservadas à Entidade. A Recomendação Rec(2003)4 do Conselho da Europa, de 2003, do Comité de Ministros sobre Regras Comuns contra a Corrupção no Financiamento de Partidos Políticos e Campanhas Eleitorais, parte V(14)(a), afirma: “Os Estados devem prever uma monitorização independente relativamente ao financiamento de partidos políticos e campanhas eleitorais”. De acordo com o parágrafo 268 das Orientações de 2020 do ODIHR e da Comissão de Veneza sobre a Regulamentação dos Partidos Políticos, “a legislação deve incluir orientações sobre […] os poderes de investigação concedidos aos órgãos [de supervisão relevantes] e o leque de sanções aplicáveis. Em geral, a legislação deve conceder às agências de supervisão a capacidade de investigar e processar potenciais violações… O financiamento e os recursos adequados são também necessários para garantir o bom funcionamento e a operação do órgão de supervisão.” Portugal Página: 17 Eleições Legislativas Antecipadas, 18 Maio 2025 Relatório Final da Equipa de Especialistas Eleitorais do ODIHR
do mecanismo de supervisão, concedendo à Entidade de Finanças e Contas Políticas autonomia institucional e financeira e proporcionando-lhe uma base jurídica para contratar o seu próprio pessoal permanente.
Contrariando uma recomendação anterior do ODIHR e as boas práticas internacionais, não há divulgação prévia do financiamento das campanhas, o que afecta a possibilidade de os eleitores fazerem uma escolha informada antes das eleições. 75 Os partidos políticos tinham de nomear o seu representante financeiro e apresentar os relatórios financeiros à ECFP no prazo de 60 dias após o pagamento da subvenção relativa às despesas de campanha. 76 Por lei, o ECFP tem 5 dias para iniciar a auditoria, 35 dias para a finalizar e um ano para adotar uma decisão, sendo que os seus relatórios devem ser publicados online. A falta de relatórios intercalares, o atraso na entrega dos relatórios finais e os longos prazos de verificação comprometem a transparência e a responsabilização do financiamento das campanhas, contrariando as normas internacionais e as boas práticas. 77
Para aumentar a transparência do financiamento das campanhas e contribuir para a escolha informada dos eleitores, deve ser considerada a introdução de relatórios provisórios antes do dia das eleições.
Deve ser considerada a possibilidade de reduzir os prazos para a apresentação e verificação dos relatórios de financiamento das campanhas, de forma a refletir as boas práticas internacionais.
Para as eleições legislativas antecipadas de 2025, a ECFP disponibilizou um manual detalhado com formulários normalizados para a prestação de contas do financiamento de campanhas, exigindo a discriminação das contribuições e despesas, incluindo dados e montantes para cada transação e documentos comprovativos. A ECFP manteve também um portal online para o envio dos relatórios regulares de financiamento dos partidos políticos e de financiamento das campanhas. Os interlocutores da EEE do ODIHR observaram que os relatórios de financiamento de campanhas não estavam em formato legível por máquina e alguns eram ilegíveis, 78 alguns relatórios das eleições legislativas de 2024 não foram submetidos 79 e as decisões da Entidade sobre os relatórios foram tomadas com atrasos consideráveis, comprometendo a transparência.
A ECFP fiscaliza o cumprimento das normas de financiamento de campanhas e pode aplicar um vasto leque de sanções, dependendo da natureza da infração, desde coimas até ao cancelamento do
75 O parágrafo 261 das Diretrizes de 2020 do ODIHR e da Comissão de Veneza sobre a Regulamentação dos Partidos Políticos refere: “É uma boa prática exigir os seguintes relatórios: - relatórios iniciais antes da campanha [...]; - relatórios que forneçam aos órgãos de supervisão e ao público informações preliminares sobre as receitas e despesas de campanha dos partidos e candidatos vários dias antes do dia da eleição; e – relatórios finais após a eleição [...]”. 76 Por lei, o subsídio pode ser solicitado no prazo de 15 dias após a divulgação dos resultados eleitorais. 77 O artigo 7.3 da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção de 2003 estabelece: “[c]ada Estado Parte deverá também considerar a adoção de medidas legislativas e administrativas adequadas, compatíveis com os objetivos da presente Convenção e em conformidade com os princípios fundamentais do seu direito interno, para reforçar a transparência no financiamento de candidaturas a cargos públicos eletivos e, quando aplicável, no financiamento de partidos políticos”. O parágrafo I.2.3.d do Código de Boas Práticas em Matéria Eleitoral da Comissão de Veneza de 2002 estabelece que “[o] financiamento dos partidos políticos, candidatos e campanhas eleitorais deve ser transparente”. 78 O parágrafo 258 das Diretrizes de 2020 do ODIHR e da Comissão de Veneza sobre a Regulamentação dos Partidos Políticos refere que “a digitalização das informações e o seu envio ao órgão regulador em formato digital, facilmente pesquisável e reutilizável, podem facilitar a supervisão e, portanto, minimizar a necessidade de procedimentos em papel”. 79 O Ergue-te e o Volt Portugal não entregaram o relatório e o relatório do Nós, Cidadãos! está em falta. Portugal Página: 18 Eleições Legislativas Antecipadas, 18 Maio 2025 Relatório Final da Equipa de Especialistas Eleitorais do ODIHR
registo. 80 O Ministério Público é responsável pela perseguição de crimes, que podem levar a sanções até três anos de prisão, incluindo por ultrapassar os limites de despesa ou utilizar fontes de financiamento proibidas. Os interlocutores da EEE do ODIHR observaram que a supervisão era frágil, predominantemente formal, e que as sanções eram aplicadas principalmente por pequenas irregularidades técnicas, para além de as decisões não serem publicadas atempadamente.
VIII. PARTICIPAÇÃO ELEITORAL DAS MULHERES
O princípio da igualdade, incluindo entre mulheres e homens, está consagrado na Constituição, que define a participação igualitária, direta e ativa na política como um instrumento fundamental para a consolidação do sistema democrático. A Lei da Paridade exige uma representação mínima de 40% de cada género nas listas de candidatos e limita a dois a colocação consecutiva de candidatos do mesmo género na mesma lista. No entanto, a falta de detalhe e clareza da lei gera interpretações e implementações inconsistentes. 81 Consequentemente, a Lei da Paridade não foi cumprida de forma uniforme durante as eleições de 2025, devido à falta de coerência na aplicação judicial dos requisitos de candidatura ou à falta de vontade política dos candidatos em cumprir a lei. 82 Vários interlocutores da EEE do ODIHR defenderam a paridade de género nas listas de candidatos, a introdução de um sistema de rotatividade e a garantia de que metade dos titulares das listas são mulheres. 83
O registo das listas de candidatos deve basear-se numa interpretação uniforme das medidas legalmente previstas para a participação das mulheres.
Para as eleições legislativas antecipadas de 2025, foram nomeadas 2.221 candidatas (47%). Apenas 28% das listas eram lideradas por mulheres. Entre os partidos parlamentares, a CDU teve o maior número de mulheres (55%) a liderar as listas de candidatos, seguida do BE e do LIVRE, com 41% cada. Outros partidos parlamentares apresentaram um número significativamente menor de mulheres como líderes das listas. 84 Apenas alguns partidos têm a paridade como parte das suas políticas internas.85 A maioria dos partidos tem práticas informais relacionadas com os critérios de seleção dos candidatos, deixando de abordar a sub-representação das mulheres. 86 Dois partidos parlamentares, o BE e o PAN, são liderados por mulheres.
80 Um partido político que não apresente as suas contas durante três anos consecutivos poderá ter o seu registo cancelado. Por exemplo, em 4 de fevereiro de 2025, o Tribunal Constitucional decidiu cancelar o registo do partido político Aliança, a pedido do Ministério Público, devido ao incumprimento da obrigação legal de apresentar as contas relativas aos anos de 2020, 2021 e 2022. Em 12 de junho de 2025, foi noticiado que o Ministério Público solicitou o cancelamento do registo do partido Ergue-te por não ter apresentado as suas contas relativas aos anos de 2019, 2020 e 2021. 81 Por exemplo, a lei não define se estes requisitos se aplicam às listas de candidatos efetivos e de substitutos. A explicação da CNE sobre a Lei da Paridade não sanou completamente o mal-entendido. 82 O tribunal distrital do círculo eleitoral de Faro solicitou ao partido PAN que adequasse a lista de candidatos à exigência legal de que não mais de dois candidatos do mesmo sexo constem consecutivamente das listas de candidatos efectivos e suplentes, cumulativamente. No entanto, o mesmo tribunal registou outras duas listas com apenas 36% de candidatas do sexo feminino. No total, 10 listas registadas por 7 candidatos em 7 círculos eleitorais tinham menos de 40% de candidatas mulheres. 83 A Recomendação Geral nº 40 da CEDAW da ONU, de 2024, recomenda a paridade entre mulheres e homens nos sistemas de decisão, tanto formais como informais. Consulte a Submissão Escrita à Revisão Periódica Universal sobre a República Portuguesa, apresentada pela Plataforma Portuguesa para os Direitos das Mulheres, no dia 8 de Abril de 2024. 84 PS 32%, PAN 29%, AD e IL 27% cada, e Chega - 9%. 85 O partido LIVRE aplica um sistema de paridade de género de 50% durante as primárias. Esta regra também se aplica a pessoas não binárias. 86 Comité CEDAW, Observações finais sobre o décimo relatório periódico de Portugal, 12 de Julho de 2022. Portugal Página: 19 Eleições Legislativas Antecipadas, 18 Maio 2025 Relatório Final da Equipa de Especialistas Eleitorais do ODIHR
Para garantir que os partidos políticos tomam medidas significativas para alcançar as metas de paridade de género, podem ser previstas medidas financeiras e de capacitação que incentivem políticas de paridade dentro dos partidos. Estas medidas podem incluir programas de formação e mentoria para candidatas, recursos para promover e apoiar campanhas de candidatas e outras iniciativas de capacitação.
As mulheres estão sub-representadas na vida política em Portugal. O número de mulheres eleitas nas eleições legislativas antecipadas de 2025 diminuiu, seguindo a tendência negativa das eleições de 2024. 87 Há 77 deputadas no novo parlamento de 230 lugares (33%). 88 O número de mulheres a ocupar pastas ministeriais no governo recém-empossado continua baixo, com apenas 6 mulheres entre 16 ministros. 89 A participação política das mulheres é menor a nível local, com apenas 29 mulheres presidentes de câmara (9%) num total de 308 municípios.
A lei não prevê medidas adicionais, permanentes ou temporárias, para apoiar e facilitar candidaturas femininas, nem meios para prevenir e combater o assédio político, incluindo no parlamento. 90 Vários interlocutores da EEE do ODIHR partilharam que as deputadas dos partidos de esquerda eram alvo de assédio político no parlamento, sobretudo quando defendiam determinadas políticas, como a liberalização da lei do aborto ou os direitos LGBTI. Os interlocutores da EEE do ODIHR afirmaram que a violência cibernética contra as mulheres, particularmente na política, tem vindo a aumentar, e referiram que o carácter interseccional dos ataques verbais também fazia parte da retórica parlamentar.91
Para aumentar a participação das mulheres na tomada de decisões e no processo eleitoral, deve ser considerado o estabelecimento de requisitos legais adicionais para incluir as mulheres em posições de liderança nas listas de candidatos.
Os interlocutores criticaram a passividade da liderança parlamentar e a falta de tentativas para mitigar os escândalos invocando a liberdade de expressão em resposta a comportamentos explicitamente ofensivos contra as deputadas. O Código de Conduta dos Membros do Parlamento não constitui uma ferramenta preventiva eficaz para responder ou conter comportamentos ofensivos e violentos contra as deputadas, uma vez que não reconhece o sexismo, a misoginia e outras formas de discriminação como violações e não prevê mecanismos independentes de denúncia e reparação. 92 Os interlocutores da EEE
87 Em 2024, a representação feminina diminuiu 10 lugares em comparação com a legislatura anterior, resultando em 76 deputadas (33%). 88 Os partidos com maior percentagem de deputadas são o LIVRE, com 50%, o PS, com 36%, a IL e a CDU (Partido Comunista Português – Partido Ecologista “Os Verdes”), com 33% cada. A AD, de centro-direita, tem 32% de deputadas, enquanto o Chega, de direita, tem 30%. Os partidos de esquerda BE e de centro-esquerda PAN têm, cada um, uma deputada. 89 Dos 17 ministros do anterior governo, 7 eram mulheres. 90 Ver Comité CEDAW, Observações finais sobre o décimo relatório periódico de Portugal, CEDAW/C/PRT/CO/10, 12 de Julho de 2022. 91 Várias deputadas do PS e da CDU informaram a EEE do ODIHR de que sofreram ciberviolência devido à sua defesa de políticas relacionadas com a igualdade de género. A líder do PAN, Inês Sousa Real, tornou público que estava a receber ameaças de morte suficientemente graves para envolver o Ministério Público. A Comissão Parlamentar da Transparência concluiu que a deputada do Chega violou o Código de Conduta dos Deputados ao publicar um artigo nas redes sociais dirigido à deputada do PS, Isabel Moreira. Os deputados do Chega foram referidos sobretudo pelo seu comportamento intimidatório e ofensivo. Duas federações (Humanitas e Federação Portuguesa do Autismo) de apoio a pessoas com deficiência apresentaram queixa ao Ministério Público depois de a deputada do Chega, Diva Ribeiro, ter feito comentários depreciativos sobre a deputada cega do PS, Ana Sofia Antunes. 92 O Código de Conduta para os Membros do Parlamento na Assembleia da República foi adotado em 2019. Consulte o Guia do ODIHR para os Parlamentos na Região da OSCE de 2021. Portugal Página: 20 Eleições Legislativas Antecipadas, 18 Maio 2025 Relatório Final da Equipa de Especialistas Eleitorais do ODIHR
do ODIHR afirmaram que o crescente assédio contra as mulheres na política e a falta de medidas preventivas adequadas desencorajam a participação política das mulheres. 93
Para garantir a tolerância zero a todas as formas de violência e discriminação de género na política, deve ser considerada a introdução de disposições que proíbam explicitamente as práticas ofensivas e a criação de um mecanismo eficaz de resposta e denúncia. Deve ser assegurada a implementação eficaz e uniforme do quadro preventivo.
Todos os partidos parlamentares abordaram a questão da violência contra as mulheres e meninas, e da violência doméstica nos seus programas eleitorais. A maioria destacou a desigualdade no mercado de trabalho, o equilíbrio entre a vida profissional e a vida pessoal e os direitos reprodutivos. Enquanto o AD e o PS enfatizaram particularmente a desigualdade entre mulheres e homens e criticaram as desigualdades de género existentes, o Chega promoveu o modelo de família tradicional, opondo-se à “ideologia de género” nas políticas públicas e na educação. Vários interlocutores notaram a apropriação, por parte do Chega, do tema da segurança das mulheres para efeitos de narrativa anti-imigração. A CDU abordou os direitos das mulheres principalmente no mercado de trabalho e na família; o BE e o LIVRE adoptaram uma retórica feminista. 94 O PAN integrou a igualdade de género e os direitos das mulheres nas suas políticas centrais.
IX. RESOLUÇÃO DE DISPUTAS ELEITORAIS
O quadro legal para a resolução de disputas eleitorais não está consolidado e cria um sistema descentralizado, envolvendo várias agências. Os prazos para apresentação e decisão sobre as reclamações são curtos, de 24 a 48 horas, o que não está em conformidade com as boas práticas internacionais. 95 Os interlocutores da EEE do ODIHR manifestaram a sua confiança na resolução de disputas eleitorais.
Qualquer eleitor inscrito na assembleia de voto tem o direito de apresentar queixas por escrito sobre o processo eleitoral, incluindo a contagem dos votos, às AVs, que decidem por maioria absoluta dos membros presentes, mediante a devida fundamentação. As AAs analisam os recursos e decidem sobre o mérito, caso as AVs não tomem uma decisão satisfatória. Contrariamente aos padrões internacionais, as decisões das AAs sobre as disputas eleitorais não são publicadas, o que diminui a transparência. 96 A
93 Ver Comité CEDAW, Observações finais sobre o décimo relatório periódico de Portugal, CEDAW/C/PRT/CO/10, 12 de Julho de 2022, recomendação ao Estado Parte para “implementar medidas especiais temporárias para apoiar candidatas mulheres a cargos políticos e públicos e adotar urgentemente um quadro jurídico para prevenir e combater o assédio político”. Ver também ODIHR, Enfrentar a violência contra as mulheres na política na região da OSCE: Kit de ferramentas do ODIHR (2022), incluindo a Ferramenta 3 específica sobre partidos políticos, p. 20. 94 A líder do partido BE, Sra. Mortágua, fez um discurso pré-eleitoral no dia 14 de Maio sobre o papel das mulheres na política. 95 O parágrafo II.3.3.g do Código de Boas Práticas em Matéria Eleitoral da Comissão de Veneza de 2002 estabelece que “os prazos para a interposição e decisão de recursos devem ser curtos (de três a cinco dias para cada um em primeira instância)”. O artigo 95.º do seu Relatório Explicativo refere que “os prazos devem, no entanto, ser suficientemente longos para permitir a interposição de recurso, garantir o exercício do direito de defesa e uma decisão ponderada. […] É, no entanto, permitido conceder um pouco mais de tempo aos Tribunais Supremos e Constitucionais para as suas decisões”. 96 O parágrafo 19 da Observação Geral nº 34 do Conselho de Direitos Humanos da ONU, de 2011, ao ICCPR (International Covenant on Civil and Political Rights - Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos), refere que: “Para dar efetividade ao direito de acesso à informação, os Estados Partes devem disponibilizar proativamente ao público informações governamentais de interesse público”. Portugal Página: 21 Eleições Legislativas Antecipadas, 18 Maio 2025 Relatório Final da Equipa de Especialistas Eleitorais do ODIHR
EEE do ODIHR não foi informado de qualquer caso de incumprimento de prazos por parte das AVs ou AAs.
Os gabinetes locais do MAI decidem sobre as queixas relativas ao recenseamento eleitoral; os tribunais distritais correspondentes servem como instâncias de recurso. Segundo o MAI, nenhuma das 715 queixas recebidas e resolvidas foi objeto de recurso. 97 Os recursos contra a rejeição de uma lista de candidatos podiam ser apresentados ao juiz que decidiu negar o registo, prejudicando a imparcialidade e criando um conflito de interesses. Tais decisões dos tribunais de comarca não eram publicadas, mas apenas comunicadas às partes interessadas. 98
A CNE julga as queixas relacionadas com a campanha, a igualdade de tratamento entre eleitores e candidatos durante a campanha e supervisiona a atribuição de tempo de antena e espaços publicitários. De 19 de Março a 23 de Maio, a CNE recebeu 437 queixas, incluindo 95 pedidos de parecer. Até 18 de Maio, a VNE emitiu 103 decisões sobre queixas, principalmente relacionadas com publicidade institucional e violações dos deveres de neutralidade e imparcialidade. 99 As decisões foram fundamentadas, no entanto, a CNE publicou-as nas atas da reunião com atrasos significativo. 100 Entre 27 de Março e 18 de Maio, a CNE remeteu quatro processos ao Ministério Público. As informações sobre os casos só foram divulgadas após as eleições. 101
As decisões dos órgãos de resolução de litígios eleitorais devem ser tornadas públicas em tempo útil.
A ERC decide sobre as queixas relacionadas com os meios de comunicação social apresentadas pelas partes interessadas; os tribunais administrativos revêm as decisões da ERC em sede de recurso. A ERC só pode aplicar sanções por violação das regras da publicidade. 102 Embora a ERC tenha informado que as queixas relacionadas com as eleições eram analisadas de forma célere, apesar da ausência de exigência legal, as soluções em tempo útil nem sempre foram oferecidas. 103 Até ao dia da eleição, a ERC decidiu sobre 14 das 30 queixas recebidas, tendo sido publicadas 12 decisões; nenhuma violação foi constatada. 104
97 Estas queixas foram recebidas entre 1 de Janeiro de 2024 e 31 de Março de 2025, a maioria relacionada com a votação no estrangeiro. 98 A EEE do ODIHR recebeu decisões selecionadas de três dos quatro tribunais de comarca contactados (Lisboa, Faro, Vila Real e Santarém). 99 A maioria das queixas foi apresentada por partidos políticos e referia-se principalmente a alegadas violações da proibição de publicidade institucional (37 queixas) e a violações das obrigações de neutralidade e imparcialidade (32 queixas). Em 9 casos, a CNE emitiu ordens para remover as publicações das redes sociais ou retirar os cartazes; em 2 casos, a CNE encontrou indícios de potenciais crimes e remeteu os casos para o Ministério Público competente; e remeteu 4 queixas de cidadãos que alegavam tratamento ou cobertura jornalística discriminatória durante o período eleitoral para a ERC, juntamente com o parecer da Comissão sobre o assunto. 100 No dia das eleições, a última decisão publicada no site da CNE era de 8 de Maio de 2025. A 23 de Maio, as actas das reuniões publicadas eram referentes ao período até 18 de Maio. 101 Os casos diziam respeito à queixa do PS contra o Ministro de Estado e das Finanças, alegando violação da neutralidade e imparcialidade; e a uma queixa do Chega contra uma câmara municipal por obstrução à colocação de cartazes publicitário. 102 As decisões da ERC sobre violações são vinculativas e podem implicar coimas que variam entre 15.000 e 75.000 euros. 103 A ERC demorou entre 6 a 32 dias a decidir sobre uma reclamação. Por exemplo, uma queixa de um cidadão relativa à participação do PAN nos debates televisivos foi submetida à ERC no dia 19 de Abril e foi decidida no dia 7 de Maio. 104 Das 30 queixas, 4 foram apresentadas por candidatos, 1 por um órgão de comunicação social e 25 por cidadãos. Dos 14 casos julgados, 5 referiam-se a violações de princípios jornalísticos, 5 a normas legais e éticas para o jornalismo e a radiodifusão, 3 a igualdade de oportunidades ou proporcionalidade na cobertura e 1 a desinformação política enganadora. A ERC proferiu ainda decisões em dois processos iniciados oficiosamente relativos ao uso indevido de conteúdos nas redes sociais. Portugal Página: 22 Eleições Legislativas Antecipadas, 18 Maio 2025 Relatório Final da Equipa de Especialistas Eleitorais do ODIHR
Deve ser considerada a possibilidade de um prazo mais curto, em consonância com as boas práticas internacionais, para a análise de reclamações e recursos relacionados com os media. O mecanismo de sanções disponível para o organismo regulador dos meios de comunicação social deve ser alargado para garantir sanções proporcionais e dissuasoras para todos os tipos de conduta ilegal.
O Tribunal Constitucional julgou queixas relativas ao registo de coligações e analisou recursos contra a CNE e as AVs. De 4 de Fevereiro a 19 de Maio, o Tribunal Constitucional decidiu sobre 21 litígios.105 A maioria dos casos dizia respeito a disputas internas nos partidos, ao registo de coligações partidárias e às suas denominações. As decisões do Tribunal Constitucional foram oportunas, detalhadas e fundamentadas. O Tribunal Constitucional tem o direito de invalidar os resultados eleitorais se as irregularidades influenciarem os resultados nas circunscrições; os resultados podem ser contestados no prazo de 24 horas após a divulgação da contagem dos votos, cabendo ao Tribunal Constitucional 48 horas para decidir. Após a publicação dos resultados finais das eleições no sítio web da CNE a 31 de Maio, não se registaram casos de contestação dos resultados eleitorais.
X. RECOMENDAÇÕES
Estas recomendações, apresentadas ao longo do texto, visam melhorar ainda mais a condução das eleições em Portugal e apoiar os esforços para as alinhar plenamente com os compromissos da OSCE e com outras obrigações e normas internacionais para eleições democráticas. Estas recomendações devem ser lidas em conjunto com as recomendações anteriores do ODIHR que ainda precisam de ser abordadas. 106 O ODIHR está pronta para auxiliar as autoridades portuguesas a melhorar ainda mais o processo eleitoral e a implementar as recomendações contidas neste e em relatórios anteriores.
A. RECOMENDAÇÕES PRIORITÁRIAS
1. Para dar resposta às recomendações pendentes do ODIHR, bem como para eliminar várias inconsistências e disposições obsoletas, o quadro jurídico deve ser revisto de forma abrangente através de um processo consultivo inclusivo, muito antes das próximas eleições, em conformidade com as normas internacionais e as boas práticas.
2. Deve ser considerada a possibilidade de alterar a legislação para prever explicitamente a presença de observadores cidadãos e internacionais, em consonância com os compromissos da OSCE. Os observadores devem ter pleno acesso a todas as fases do processo eleitoral.
3. Para garantir a tolerância zero a todas as formas de violência e discriminação de género na política, deve ser considerada a introdução de disposições que proíbam explicitamente as práticas ofensivas e a criação de um mecanismo eficaz de resposta e denúncia. Deve ser assegurada a implementação eficaz e uniforme do quadro preventivo.
105 Destes, 8 foram atribuídos, 9 foram rejeitados por falta de mérito e os restantes foram considerados inadmissíveis. 106 No parágrafo 25 do Documento de Istambul da OSCE de 1999, os Estados participantes na OSCE comprometeram- se a “dar seguimento imediato à avaliação e às recomendações eleitorais do ODIHR”. O seguimento das recomendações anteriores é avaliado pela EEE do ODIHR da seguinte forma: a recomendação 17 do Relatório Final sobre a Eleição Presidencial de 2021 foi parcialmente implementada; as recomendações 3, 7 e 10 do Relatório Final sobre as Eleições Legislativas Antecipadas de 2022 foram parcialmente implementadas. Consulte também a base de dados de recomendações eleitorais do ODIHR. Portugal Página: 23 Eleições Legislativas Antecipadas, 18 Maio 2025 Relatório Final da Equipa de Especialistas Eleitorais do ODIHR
4. Para aumentar a transparência do financiamento das campanhas e contribuir para a escolha informada dos eleitores, deve ser considerada a introdução de relatórios provisórios antes do dia das eleições.
5. Para facilitar a capacidade da Entidade de Contas e Financiamento Político de desempenhar o seu papel de supervisão de forma eficaz e atempada, e para garantir uma clara separação entre o órgão de supervisão e a sua instância de recurso, deve ser considerada a revisão da estrutura organizacional do mecanismo de supervisão, concedendo autonomia institucional e financeira à Entidade de Contas e Financiamento Político e proporcionando-lhe uma base jurídica para contratar o seu próprio pessoal permanente.
6. As decisões dos órgãos de resolução de litígios eleitorais devem ser tornadas públicas em tempo útil.
7. Deve ser considerada a possibilidade de estabelecer um prazo mais curto, em consonância com as boas práticas internacionais, para a análise das reclamações e dos recursos relacionados com os meios de comunicação social. O mecanismo de sanções disponível para o organismo regulador dos meios de comunicação social deve ser alargado para garantir sanções proporcionais e dissuasoras para todos os tipos de conduta ilícita.
B. OUTRAS RECOMENDAÇÕES
Administração Eleitoral
8. Para promover a igualdade de género e melhorar o acesso aos dados relacionados com o género, deve ser considerada a necessidade de garantir a recolha sistemática e a publicação atempada e abrangente de dados desagregados sobre a representação de género na administração eleitoral a todos os níveis.
9. Para garantir a transparência e o acesso atempado à informação, a administração eleitoral deve considerar a possibilidade de abrir as suas sessões ao público, publicar as propostas de agenda antes das sessões e proporcionar o acesso atempado às suas decisões.
10. Devem ser tomadas medidas proactivas para garantir a acessibilidade aos locais de voto e dentro dos mesmos para pessoas com diversos tipos de deficiência. Os procedimentos relacionados com a obtenção de documentos para o voto assistido devem ser substituídos por um procedimento que permita o acesso fácil e rápido ao boletim de voto.
Ambiente de Campanha
11. Os candidatos devem ser encorajados a tornar os seus eventos de campanha, plataformas, programas, materiais de campanha e mensagens acessíveis a pessoas com diferentes tipos de deficiência.
12. De forma a garantir a igualdade de oportunidades nas campanhas eleitorais, poderia ser considerada a disponibilização de recursos adicionais para os novos e pequenos partidos políticos, o que poderia incluir financiamento público adicional, tempo de antena subsidiado e regras que garantam um acesso equilibrado aos debates.
13. Deve ser considerada a possibilidade de fornecer regulamentos adicionais para as campanhas online, incluindo aqueles que dotem as instituições nacionais de fiscalização e aplicação da lei Portugal Página: 24 Eleições Legislativas Antecipadas, 18 Maio 2025 Relatório Final da Equipa de Especialistas Eleitorais do ODIHR
de mandatos e ferramentas adequados para implementar a regulamentação da UE e a regulamentação nacional, bem como medidas específicas de combate à desinformação, equilibradas com salvaguardas para a liberdade de expressão.
14. De forma a promover a transparência, as instituições encarregadas de supervisionar o ambiente online, incluindo as campanhas eleitorais, devem assegurar que a informação sobre as atividades e conclusões da supervisão é disponibilizada publicamente em tempo oportuno.
Finanças de Campanha
15. Poderia ser considerada a possibilidade de introduzir limites às contribuições dos candidatos para os seus partidos políticos.
16. Deve ser considerada a possibilidade de reduzir os prazos para a apresentação e verificação dos relatórios de financiamento das campanhas, de forma a refletir as boas práticas internacionais.
Participação Eleitoral das Mulheres
17. O registo das listas de candidatos deve basear-se numa interpretação uniforme das medidas legalmente previstas para a participação das mulheres.
18. Para garantir que os partidos políticos tomam medidas significativas para alcançar as metas de paridade de género, podem ser previstas medidas financeiras e de capacitação que incentivem políticas de paridade dentro dos partidos. Estas medidas podem incluir programas de formação e mentoria para candidatas, recursos para promover e apoiar campanhas de candidatas e outras medidas de capacitação.
19. Para aumentar a participação das mulheres na tomada de decisões e no processo eleitoral, deve ser considerado o estabelecimento de requisitos legais adicionais para incluir as mulheres em posições de liderança nas listas de candidatos. Portugal Página: 25 Eleições Legislativas Antecipadas, 18 Maio 2025 Relatório Final da Equipa de Especialistas Eleitorais do ODIHR
ANEXO: RESULTADOS FINAIS
RESULTADOS DAS ELEIÇÕES 107
Candidatos Votos obtidos Percentagem Lugares obtidos Coligação: PPD/PSD – CDS/PP 1,971,558 31.21 88 PS 1,442,194 22.83 58 Chega 1,437,881 22.76 60 Iniciativa Liberal 338,664 5.36 9 LIVRE 257,273 4.07 6 Coligação: PCP - PEV 183,741 2.91 3 Bloco Esquerda 125,710 1.99 1 PAN 86,946 1.38 1 ADN 81,594 1.29 0 Coalition: PPD/PSD – CDS/PP 36,879 0.58 3 – PPM JPP 20,911 0.33 1 RIR 13,852 0.22 0 Volt Portugal 12,256 0.19 0 PCTP/MRPP 11,942 0.19 0 ND 11,942 0.16 0 E 9,190 0.15 0 PLS 7,322 0.12 0 PPM 5,650 0.09 0 NC 3,312 0.05 0 MPT 471 0.01 0 PTP 421 0.01 0 Votos brancos 87,598 1.39
Votos inválidos 172,379 2.73
Eleitores recenseados 10,850,215 Votantes 6,317,949 58.23
107 Dados de acordo com os resultados publicados pelo MAI. ACERCA DO ODIHR
O Gabinete para as Instituições Democráticas e os Direitos Humanos (ODIHR) é a principal instituição da OSCE para auxiliar os Estados participantes “a garantir o pleno respeito pelos direitos humanos e pelas liberdades fundamentais, a respeitar o Estado de Direito, a promover os princípios da democracia e (…) a construir, fortalecer e proteger as instituições democráticas, bem como a promover a tolerância em toda a sociedade” (Documento da Cimeira de Helsínquia de 1992). Esta é conhecida como a dimensão humana da OSCE.
O ODIHR, com sede em Varsóvia (Polónia), foi criado como Gabinete para as Eleições Livres na Cimeira de Paris de 1990 e iniciou as suas atividades em Maio de 1991. Um ano depois, o nome do Gabinete foi alterado para refletir um mandato alargado, incluindo os direitos humanos e a democratização. Atualmente emprega mais de 150 colaboradores.
O ODIHR é a principal agência na Europa no domínio da observação eleitoral. Todos os anos, coordena e organiza o destacamento de milhares de observadores para avaliar se as eleições na região da OSCE são conduzidas em conformidade com os compromissos da OSCE, outras obrigações internacionais, normas para eleições democráticas e legislação nacional. A sua metodologia única proporciona uma visão aprofundada do processo eleitoral na sua totalidade. Através de projectos de assistência, o ODIHR ajuda os Estados participantes a melhorar o seu quadro eleitoral.
As actividades de democratização do Gabinete incluem: Estado de direito, apoio legislativo, governação democrática, migração e liberdade de circulação, e igualdade de género. O ODIHR implementa anualmente diversos programas de assistência direccionados, procurando desenvolver quadros democráticos.
O ODIHR auxilia também os Estados participantes no cumprimento das suas obrigações de promoção e proteção dos direitos humanos e das liberdades fundamentais, em consonância com os compromissos da OSCE na dimensão humana. Isto é conseguido através do trabalho com diversos parceiros para fomentar a colaboração, desenvolver capacidades e fornecer conhecimentos especializados em áreas temáticas, incluindo os direitos humanos na luta contra o terrorismo, a melhoria da protecção dos direitos humanos das vítimas de tráfico humano, a educação e formação em matéria de direitos humanos, a monitorização e o relato dos direitos humanos e dos direitos humanos e a segurança das mulheres .
No âmbito da tolerância e da não discriminação, o ODIHR apoia os Estados participantes no reforço das suas respostas aos crimes de ódio e aos incidentes de racismo, xenofobia, antissemitismo e outras formas de intolerância. As atividades do ODIHR relacionadas com a tolerância e a não discriminação centram-se nas seguintes áreas: legislação; formação das forças policiais; monitorização, elaboração de relatórios e acompanhamento das respostas a crimes e incidentes motivados pelo ódio; bem como atividades educativas para promover a tolerância, o respeito e a compreensão mútua.
O ODIHR oferece consultoria aos Estados participantes sobre as suas políticas relativas aos povos Ciganos e Sinti. Promove o desenvolvimento de capacidades e o estabelecimento de redes entre as comunidades Ciganas e Sinti e encoraja a participação dos representantes Ciganos e Sinti nos órgãos de definição de políticas.
Todas as atividades do ODIHR são realizadas em estreita coordenação e cooperação com os Estados participantes da OSCE, as instituições e operações de campo da OSCE, bem como com outras organizações internacionais.
Mais informações estão disponíveis no site do ODIHR (www.osce.org/odihr).