China - Guangdong Pearl River Delta Urban Environment Project

Public Disclosure Authorized 30281 项目信息文件 报告号：PID11532 项目名称： 广东珠江三角洲城市环境项目 所属地区： 东亚和太平洋地区 所属行业： 污水处理（70％）；固体废物管理（20％）； 省级政府行政管理（10％） 项目号： P075728 Public Disclosure Authorized 借款方： 中华人民共和国 执行机构： 广东省通过其下设 广东省财政厅世行项目管理办公室 地址: 中国广州市仓边路 26 号 联系人: 曾舆昌先生 电话: 86-20-833 36405 传真: 86-20-833 30007 环境类别： A 项目信息文件完稿日期： 2003 年 1 月 2 日 授权评估/谈判日期： 2003 年 11 月 26 日 执董会批准日期： 2004 年 5 月 25 日 Public Disclosure Authorized 1． 国家和行业背景 背景。 珠江三角洲地区是亚洲最为复杂的城市系统之一。它拥有广东省的 25 个行政市和 3 个县及香港和澳门两个特别行政区，总人口为 4000 万。经过超过 15 年的权力快速下放 之后，广东省的 534 个城镇和城近郊区均具备了提供公共服务的重大业务职能。在过去的 十年中，珠江三角洲地区的经济增长率名列全国前茅。1999－2000 年的年平均增长率为 14.7％，主要原因是最初大量外商直接投资涌入低附加值的制造业，而最近则涌入高附加 值的制造业及一些城市的服务业。广东省边沿地区和贫困省份的低成本民工的大量涌入为 经济的增长提供了动力。珠江三角洲的许多地区现在主要从事出口加工。 三角洲地带地理环境也很复杂。珠江有三条主要支流在广州市汇合。广州市是珠江三角洲 的政治、经济和文化中心。珠江是中国第三大河流，其年平均流量仅次于长江列中国第 Public Disclosure Authorized 二。珠江通过 8 条一级支流汇入南中国海。这些支流的密集程度，三角洲平坦的地势，连 接支流的众多的运河和小溪，此起彼伏的潮水和波浪等因素的集合体使得给珠江三角洲下 一个准确的“次流域”的水文定义变得非常困难。 行业问题。 珠江三角洲地区的经济高增长是建立在高昂的环境代价基础上的。用于环保 的投资并未跟上经济快速发展的步伐，明显的表现是同时期河流水质的严重恶化。现在珠 江的许多河段，尤其是广州附近河段的水质为五类或弱五类，不能作为饮用水源。珠江三 角洲的大部分城市除了能进行污水收集和简单的固体垃圾填埋之外，在污水和固体垃圾处 理设施的规划、设计、融资、管理和运行方面的经验均较为有限。这种情况造成了各城镇 间不同程度和不同质量的基础设施服务。珠江三角洲地区的许多城市在规划和管理上存在 着一系列差距。 珠江三角洲地区的主要污染源有：生活和工业污水排放，城区雨水径流，农业种植和牲畜 养殖场的非点源污染径流。总体上讲，收集到的城市污水一般未经处理就被排向河流。而 像广州、深圳和珠海这样的大城市的情况稍有不同，它们的部分污水在排放前得到了处 理。对污水处理厂产生的污泥的环保安全处置在珠江三角洲刚刚兴起，目前正在兴建第一 家此类处理厂，服务广州市。眼下，一些污水处理厂正在扩大装机容量。对其竣工投产后 产生的污泥的处置是珠江三角洲地区城市将要面临的新的挑战。这种不断恶化的局面给饮 用水源，包括对香港的供水造成了极大威胁。同时，这种局面也使河流无法被用于灌溉、 农业生产和潜在的娱乐开发。为应对目前的状况，政府部门所采取的措施是将饮用水取水 口移至河流上游地带来避开被污染的水源。这种做法并不具有可持续性。 城市固体垃圾的收集在邻里相互照应的基础上被安排得井井有条。然而，珠江三角洲地区 的各城市处理和处置固体垃圾的能力大相径庭，因为除了在一些大型城市之外，固体垃圾 的转运、处理和处置并不普遍。广州市的垃圾填埋工作做得不错。但废物回收和控制在珠 江三角洲地区并未成规模地开展起来，仅有少数自发行动。不断增加的有害废物量给人们 的健康、地表水和地下水源带来了极大的风险。一些大城市正计划采取措施来解决这一 问题。 需求管理的缺乏和城市服务的偏低价位导致城市资源的流失，进而限制了资金被用于其他 开发活动。供水和排污收费仅反映了所提供服务真实成本的一小部分。除了对居民用户收 取排污费，广州市最近开始收取垃圾费，此外并无其他成本回收渠道用于垃圾的转运和处 置。迄今为止，广东省政府和各市政府解决环境问题的战略一直是各自为战。 珠江三角洲地区的一些城市正面临着来自社会和弱势人群的不断增长的压力。这些人口处 于或接近于城市政府提供正式贫困救济的居民的水平。（这里所说的居民是指登记在册的 常住和非农业户口人口。）实际情况是，珠江三角洲地区的大部分弱势人口并不属于被正 式接济的范畴，主要原因是他们没有城市户口，也无正式工作。不少人认为工厂工人在失 业之后往往返回其原籍，然而有证据表明越来越多的工人仍呆在珠江三角洲地区，并加入 了非正式的劳动力市场。这部分非正式的流动人口恰恰是最为弱势的群体，因为他们往往 无法享用最基本的环境基础设施服务，有些人则经由中间人（比如房东）通过高价位来享 受这些服务。确保所有弱势人群享用承受得起的服务正逐渐成为珠江三角洲地区城市面临 的一项主要挑战。 在中国，私有行业参与基础设施投资和提供服务尚属新生事物，只是在一些大城市开始出 现。在广东省，私营企业参与从事的领域包括：供水（在潭州）；水的生产和输送；污水 处理（在广州）；经营广州一家垃圾填埋场，并用沼气发电；经营广州一家以 BOT 形式 建成的污泥处理厂（即将运营）。至今为止，还没有人倡导让私营企业尽快进入饮用水供 应和污水收集。它们的参与能给这些领域带来高效率和提供高水平服务。私有行业参与的 领域很多，余地也大，可带来高效率，并给珠江三角洲地区的城市带来更多的资金。 当前，每个城镇均自行建有并管理其城区公用设施，这样做并不能实现规模经济和其他潜 在效益。最近省政府宣布了一项规划，要建 160 多家污水处理厂来还清珠江三角洲地区的 河流。这更加助长了各自为战的规划方式。然而，珠江三角洲地区各城市间仍有机会进行 合作和分担提供环境基础设施服务。广东省政府和各市政府意识到跨地区规划可以加强各 城市间在环境基础设施方面的合作，大家共同管理相关设施，可降低成本并实现规模经 济。但各级政府还未解决这一规划所引发的机构问题。由于在省和各级城市层面缺乏规划 和实施最低成本优先投资、政策和机构改革的战略框架，这一问题显得更为复杂。眼下当 务之急是制定一项水资源综合管理规划并尽快付诸实施，从而减轻污染和保护水资源。 广东省政府战略。 广东省政府致力于实现珠江三角洲地区的可持续发展及扩大城市服务的 范围，包括应用非国有行业参与的创新形式。省政府同时也意识到需要有地区性发展战略 来指导地区性环境基础设施投资。这一战略依附于珠江三角洲地区广大城镇的共同努力， 以实现珠江三角洲地区的全面的经济增长，健全的环境管理和财政的可持续性。最近，广 东省通过其下属的省环保局宣布了一项清洁珠江三角洲的规划。这项规划为期八年，总投 资为 50 亿美元，用于兴建一大批污水处理厂。规划的细节仍在与各城市协商之中，因为 各市要考虑将规划中的一系列建议融入它们各自的污水总体规划。这一规划映衬了非统一 的基础设施规划方式，包含太多的处理厂，显得雄心勃勃和非常昂贵，需要对其作进一步 分析以找出更合理的和最廉价的方案，从而实现规模经济效益。广东省政府同时还在编制 固体废物总体规划，以实现对城市和工业固体废物的管理。 2． 项目目标 本项目的目标是采取统一的地区规划方式，提高珠江三角洲地区主要城市的环境质量，并 最终促进该地区经济和社会的持续发展。 3． 世行参与项目的理论依据 广东省和广州市一直作为次贷款方从世行贷款用于重大基础设施的建设, 他们了解世行 所能提供的业务。 他们欢迎世行国际竞争性招标程序所带来的资金节余。 即便绝大部分 合同被授予中国的供货商, 世行的程序被公认为能严格执行高标准和带来高透明度, 并确保 投标人的响应。同时被公认的还有世行的合同监理机制能确保对合同条款高标准的遵循。 政治干预的风险被最大限度地降低。世行能充分探寻项目替代方案以保证采用最经济的选 项。在复杂项目的管理上, 以及诸如成本回收和针对环境基础设施服务的机构安排等公共 政策事宜方面, 世行能吸纳国际经验。 世行对珠江三角洲地区污水和固体废物管理的支持所带来的附加值是什么？前面提 到，世行开始准备该项目之前，省级和各市级层面并没有相关规划和实施最低成本优先投 资、污水服务政策和机构改革的战略框架。世行介入后，他们已着手编制此项战略框架， 并通过拟荐项目的实施，指导珠江三角洲地区今后的投资和开发。此项框架将为地方政府 在运行共享污水处理（和固体废物处理）设施上提供合作机会并带来效益。本项目将对此 种合作进行试点，并力图给广东省的所有城市和中国其他地区提供范例。 4． 项目描述 本项目将在基础设施建设、技术援助和省市级机构能力建设方面提供资金支持。具体内容 如下： 1） 广州市污水管理。本子项目内容包括：将两座处理厂的日处理能力增加 40 万立方 米；兴建和改造污水管网；对流入小溪和河流的污水进行截流，及进行雨水管理； 2） 实行鼓励机制给珠江三角洲地区各城镇提供贷款用于城市环境基础设施建设。本项 内容将为由两个或两个以上相邻城市或城镇组成的集团提供资金，前提是他们必须愿  意共同规划、兴建和管理大家共用的设施。候选城镇将在项目评估时确定。同时确定 的还将有设施施工和管理的拟计划投资和机构安排； 3） 广州市固体废物管理。本子项目将为广州市和临近城镇固体废物处理厂提供资金； 4） 水质监测和信息系统。本子项目包括一系列实验室和现场设备（包括水质自动记录 器）及信息系统的开发，以测量珠江三角洲地区河流的水质状况及加强省环保局的能 力以改进污染防治的效率和效力； 5） 技术援助及机构能力建设。本子项目包括：（i）项目设施期间支持详细设计和施 工监理；(ii) 开展宣传活动，提高公众意识，使公众了解政府实行的清洁河流系统的计 划、水质目标和潜在效益及公众举报污染户的重要性；(iii) 开展对以下领域的系列研 究，包括：城市发展，水资源和环境管理，污水和雨水径流管理，农业和动物产生的 废物管理，环境基础设施投资建设和管理，及调动对环境长期投资资源的财政政策和 手段；及（iv）在城市发展、污水和固体废物管理和水质监测方面进行培训。 概括讲，本项目包括以下五个子项目： 1) 广州市污水管理； 2) 实行鼓励机制给珠江三角洲地区各城镇提供贷款用于城市环境基础设施建设； 3) 广州市固体废物管理； 4) 水质监测和信息系统； 5) 技术援助及机构能力建设。 5． 项目投资 来源 单位：百万美元 借款方： 215 世行： 200 总计： 415 6． 项目执行 广东省财政厅负责项目的总体协调，设于省财政厅的广东省政府世界银行项目办公室将行 驶具体的协调职能。 省世行项目办已成功协调过好几个世界银行资助的项目的实施。每个参与该项目的城市均 要设立其自己的项目管理办公室，负责监督其子项目的前期准备和执行。广州市这方面的 工作已经完成。单项子项目将由各自所属的行业机构执行。在广州市，污水处理子项目将 由广州市市政及园林局执行；固体废物管理子项目将由广州市固体废物管理和处置中心负 责准备和执行。另外，广东省环保局将负责执行水质监测子项目。 7． 项目可持续性 本项目可望在财务、机构和项目发展目标的实现等三方面实现可持续发展。财务上，收费 改革将提高污水和有害废物服务业的财力；机构上，建立财务自主的污水公司和固体废物 公司及持续的技援将加强对公用事业设施的管理；最后，本项目试图解决中央、省和地方 政府都很重视的一个问题，那就是，为保持珠江三角洲地区的经济和社会的持续增长和发 展创造必要的环境条件，对各级政府自身均至关重要。珠江三角洲地区的经济和社会的增 长和发展对该地区持续实行长期的清洁环境战略起着强有力的推动作用。 8． 以往国家或行业项目应吸取的经验教训 自 1985 年首次从世界银行贷款以来，中国已累计贷款 22 亿美元（软贷款和硬贷款）用 于 22 个供水和污水管理项目的建设。2002 年，世行项目后评价局编制了一份题为“世 界银行对中国城市供水和污水行业援助回顾”的报告（报告号为 24979），将世行援助 的成果定为“基本满意”，将援助的可持续性定为“可能”，将援助的机构影响定为 “中等”。项目后评价局同时还将世行和借款方的表现定为“满意”。应吸取的主要经 验教训和建议如下： 1） 未来世行资助项目的最低成本分析应固定包含鼓励和支持用水和污水处理 需求管理； 2） 未来世行资助项目的收费应在预示未来成本的平均递增成本水平指导下 收取； 3） 继续执行世行最近新实行的一项政策，即将建立独立自主的污水公司作为贷 款提供的前提条件； 4） 未来世行资金应优先提供给那些愿意从其内部现金受益中拿出较大份额的计 划投资用于项目的城市和省份； 5） 世行新上的行业项目应包括有私营企业参与的领域。这些领域应有政府的支 持并允许私人参与。 本项目在进行概念性设计的过程中充分考虑了上述经验教训和建议。在项目准备期间将 进一步与广东省和所涉城市探讨如何将细节内容融入最终项目设计，并在项目执行过程 中加以实施。 9． 环境问题 (包括对公众的意见征询) 项目准备期间需要应对的问题包括： 1） 工业及非点源污染。如不采取措施解决工业及非点源污染问题，光靠城市污水的处 理并不能达到改进水质的目标要求。工业污染防治问题将通过广东省政府工业污染 防治行动计划下同时实施的一个项目配套解决。行动计划将致力于解决 165 个工业 企业中最严重的污染大户问题。然而，许多乡镇工业企业的污染排放并未纳入调 控。本项目的挑战之一将是制定有安全保障的措施来发现和解决此类污染源。另一 未纳入调控的污染源来自农业种植和牲畜饲养，其影响目前还不清楚。本项目将对 这一问题进行研究，并有望制定一项防治此类污染源的调控框架政策。本项目还将 关注水污染对珠江三角洲地区的水产养殖的影响及减少影响的办法。 2） 污水处理的级别。政府部门建议不考虑来水的质量对所有的污水进行二级处理。这 一做法通常比较昂贵且无必要。鉴于二级处理的高昂费用及服务价格低于成本的低 价位收费，本项目将对最低成本污水处理方案进行审核。待考虑的方案包括：(i) 在广州市下游截流, 将污水输送到处理厂进行初级处理，经过足够的稀释和分流后 排向河流；（ii）其他不同程度的二级处理。 3） 污泥的处理和处置。随着污水处理装机容量的不断增加，处理厂所产生的污泥量将 给珠江三角洲地区的城市带来挑战。用环保的方式对污泥进行处理和处置将是本项  目不可分割的一部分。有报道说，广州市将采用 BOT 方式将污泥的处理承包出 去。现在还不清楚承包商的处理能力是否能满足本项目下每天 40 万立方米污水所 产生的污泥的处理需要。污泥问题对广州市来说需要解决，对其他参与本项目的城 市来说也需要解决。 4） 地下管道施工渣土。如采用安装地下管道的方案，则将会产生大量的施工渣土，需 要进行安全处置。环境影响评价会探讨这一问题，并提出具体应对措施。 11. 联系人 Thomas L. Zearley 项目经理 地址：北京市东城区朝阳门北大街 8 号富华大厦 A 座 8 层 邮编：100027 电话：（86-10）65543361 传真：（86-10）65541686 12. 如索要其他项目文件请垂询： 世界银行信息处 地址：美国华盛顿特区西北区 H 大街 1818 号 邮编：20433 电话： (202) 458-5454 传真： (202) 522-1500 网址： http://www.worldbank.org/infoshop 注: 以上为项目准备过程中的相关信息，某些内容不一定包含在最终的项目中。 本项目信息文件由世行信息处于 2003 年 1 月 10 日结束的一周内整理并正式公布。