中国天然气行业下游领域监管框架国际研讨会

Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized 世界银行 主办 基础设施咨询服务基金 中国 北京 国际研讨会 2002 年 4 月 9 日 国务院体改办经济体制与管理研究所 中国天然气行业下游领域监管框架 26877  前 言 2002 年 4 月，国务院体改办经济体制与管理研究所、世界银行和基础设施咨 询服务基金（PPIAF）共同在北京召开了“中国天然气下游领域监管框架国际研讨 会暨高层研讨会”，会议的宗旨是展示国务院体改办经济体制与管理研究所和世界 银行在过去的 1 年多时间里，对中国天然气下游领域建立现代化监管框架问题进行 合作研究的成果。本书是对这次会议所讨论问题的总结。 “中国天然气下游领域建立现代化监管框架研究”是国务院体改办研究所和 世界银行合作的大型研究项目“中国石油天然气行业监管体系研究”第二阶段的研 究任务。整个项目的研究工作开始于 1999 年，并于 2000 年底完成了第一阶段的研 究，提出了在石油天然气行业实施现代监管的整体框架,并于 2001 年 3 月以《中国 石油天然气行业现代化：结构改革与监管》为题由中国财经出版社公开出版。 从 2001 年开始，项目的研究重点转向了天然气下游领域，即天然气的长距离 运输和城市配气领域。本阶段的研究成果集中体现在即将公开出版的两份报告—— 《中国天然气长距离运输和城市配气领域的经济监管》和《中国天然气长距离运输 和城市配气领域的监管框架》中。而本次会议对这两份报告的要点进行了概括介 绍，以期在更广泛的范围内进行交流，并吸取意见。 我们希望通过本书的出版，能够对中国天然气行业所面临的主要问题和可选 择的改革思路提供一个有价值的总结。 2002 年 7 月 国际研讨会背景 2 目录 研讨会背景 ......................................................................................................................... 4 创建天然气行业下游领域监管框架 ................................................................................. 5 为期一天的国际研讨会 .............................................................................................. 5 高层会议 ...................................................................................................................... 6 工作小组讨论会 .......................................................................................................... 6 关于国际研讨会的概括性结论 ......................................................................................... 8 达成共识的内容 .......................................................................................................... 8 存在异议的内容 .......................................................................................................... 9 第一单元：开幕式 ........................................................................................................... 14 高层会议致辞 ............................................................................................................ 12 开幕致辞 .................................................................................................................... 14 欢迎致辞 .................................................................................................................... 15 关于中国天然气市场发展的介绍 ............................................................................ 16 第 2 单元：天然气行业下游领域的监管框架 ............................................................... 18 构建中国天然气行业下游领域现代监管框架 ........................................................ 18 制定天然气行业下游领域现代监管框架的国际经 ................................................ 20 设计中国天然气行业下游领域的监管框架 ............................................................ 22 城市燃气管理—现状与改革 .................................................................................... 23 中国天然气市场发展和监管改革的政策建议 ........................................................ 25 第 3 单元 天然气行业下游领域的经济监管 ................................................................. 27 天然气行业下游领域的经济监管：监管技术、价格和准入 ................................ 27 上海城市燃气系统改革和天然气项目运营体制设想 ............................................ 29 深圳城市燃气系统的改革和发展 ............................................................................ 31 第 4 单元 天然气行业下游领域立法 ............................................................................. 33 关于中国天然气行业法律问题的分析和研究 ........................................................ 33 天然气下游立法的国际经验 .................................................................................... 34 中国天然气下游领域立法现状和未来法律设想 .................................................... 36 依法促进中国天然气行业的持续快速发展 ............................................................ 38 对天然气下游立法的几点看法 ................................................................................ 39 附录： 1、国际会议日程 2、国际会议暨高层会议代表名单 国际研讨会背景 3  研讨会综述 研讨会背景 中国政府于 1999 年请世界银行就建立石油天然气行业市场化的现代监管框架 提供援助。这项工作开始于 1999 年，并组建了一个联合专家小组（以下称“工作 小组”），成员来自世界银行、国务院体改办经济体制与管理研究所以及其它有关 机构。工作小组就监管改革开展了一系列合作研究，下表是这些研究工作的总结。 完成的工作 描述 建议或要点 I ．《中国石油天然气 该 报 告 研 究 了 石 油 天 然 评估了已经完成的改革的进程，讨论了行业 行业现代化：结构改革 气 行 业 的 政 策 、 市 场 结 面临的主要挑战 1年 构和监管。 与监管》，已于2001年 3月正式出版 明确了新一轮改革的必要性，提出了改革的 原则和目标，并对行业结构和监管框架进行 了设计 明确了过渡期和法律框架的必要性，并提出 了详细的改革进程图 ．中国石油天然气行 II．中国石油天然气行 这是一个论坛式的研 市场改革和重组是必要的 业 监 管 改革 国 际研 讨 讨会，会上讨论了深化 会，已于 2000 年 12 月 石 油 天 然 气 行 业 改 革 ， 基于国际经验的现代监管制度是关键 召开 促进竞争和外商投资， 监管制度现代化等内 监管机构必须是独立的 容。 III ．《天然气长距离 该 报 告 集 中 研 究 了 在 中 应将天然气行业的监管事务委托给一个专门 运输和城市配送领域的 国 天 然 气 行 业 下 游 领 域 的委员会，按国际惯例规范该委员会的组织 经 济 监 管 》 ， 将 于 引入监管框架的问题， 结构、权力及行为，同时该委员会受总体政 2002 年 7 月出版 包括组建监管委员会的 策的指导。 必要性，及天然气下游 领域的监管原则和监管 监管原则应基于天然气配送领域的专营许 技术。 可，及“非捆绑式”运输管道的核准，同时 按公用性要求提供公开准入服务。 IV ．《制订天然气 本报告研究下游监管框 就监管过程和程序提出了建议。 长距离运输和城市配送 架的创建，及该框架的 领域的监管框架》，该 组织结构和监管范围， 建议采取许可证方式。 工作正在进行，（本次 同时提出《天然气行业 国际研讨会是该工作的 下游领域监管法》的草 建议采用国家级监管制度。 一部分） 案纲要。 一级法律是很理想的，但需要过渡性法规。 国际研讨会背景 4  基础设施咨询服务基金（ PPIAF ）为 上述 第 III项和第 IV 项工作提供了 部分资 金，也为本报告所指的天然气行业下游领域监管框架国际研讨会提供了部分资金。 创建天然气行业下游领域监管框架 自从 1999 年工作小组开始致力于研究在中国石油天然气行业建立现代监管框 架的有关问题以来，经过一年多的调查、分析、研究，提出了在该行业实施现代监 管的整体框架。在此基础上，从 2001 年开始，工作小组集中研究了建立天然气下 游监管框架的问题，并取得了阶段性成果。 为了对第二阶段的成果进行展示和交流，2002 年 4 月开展了如下研讨和讨论 活动： z 召开了为期一天的“中国天然气行业下游领域监管框架国际研讨会”，国 内外能源行业人士参加了这个会议。 z 召开了高层会议，与主要的政府代表一起对上述国际研讨会情况进行了总 结。 z 召开了一系列小型会议，分别与来自中国的国家石油公司、配气公司及中 央和省市政府机构的代表进行座谈。 这些会议的目的是讨论一些 关键 性的结论，并为与油气行业相 关的政府 管理 机构以及天然气下游领域的国内外公司共同审议并讨论天然气下游监管框架的进程 提供了一个机会。 为期一天的国际研讨会 该研讨会于 4月9 日 举行，由国务院体改办副 主任 彭森先生主 持 ，会议的目的 在于，使更多的人了解工作小组在天然气监管方面所取得的成绩，听取来自政府部 门和中国的石油天然气公司的相关观点，获得其它利益相关人的反馈意见。该研讨 会约有200个代表出席，这些代表来自政府部门、研究院所、大专院校、国内外石 油天然气公司、省市政府、城市配气公司、其它天然气企业、电力行业和投资机构 等。 国际研讨会背景 5 高层会议 该会议于4月14日举行，为期半天，由国务院体改办副主任李剑阁先生主持， 会上进行了情况通报并开展了讨论。出席会议的代表由来自相关部委、石油天然气 公司、北京燃气集团及北京市政府燃气管理办公室的高级官员组成。会上向代表们 介绍了拟议中的监管框架，随后就天然气行业重组和引入现代监管进行了讨论。 工作小组讨论会 于 4 月 10—18 日分别召开的不同类型的讨论会，与不同的利益集团详细讨论 了《制订天然气长距离运输和城市配送领域的监管框架》草案报告，尤其详细讨论 了报告中关于天然气立法的草案纲要，以便进一步开展研究。 本报告是对上述活动，特别是对本次国际研讨会的总结，也是对由国务院体 改办研究所和世界银行领导的工作小组在天然气下游领域监管及改革方面所完成工 作的总结。 本报告包括以下主要内容： 1、概括总结本次国际研讨会所达成的共识以及依然存在的分歧； 2、摘要刊登本次国际研讨会的所有发言和国务院体改办副主任李剑阁先生在 本次高层会议上的致辞。 本报告还包括如下附件： 附件 1：研讨会日程 附件 2：研讨会人员名单 附件 3：天然气市场发展：中国的国家石油公司的业务和开展方式 4 月 9 日的国际研讨会分如下四个单元进行，本报告涵盖了每个单元的研讨内 容： 第 1 单元：会议开幕式 第 2 单元：天然气行业下游领域的监管框架 第 3 单元：天然气行业下游领域的经济监管 国际研讨会背景 6  第 4 单元：天然气行业下游领域立法 国际研讨会背景 7 关于国际研讨会的概括性结论 关于国际研讨会的概括性结论 在本次国际研讨会及随后 的一系列 会议的讨论中，关于天然气行业下游领域 监管范围和监管原则方面的意见可以分为两大类，即达成共识的内容和存在异议的 内容。 达成共识的内容 中国天然气行业的体制及管理现状 1998 年以来，三大油气公司被赋予了划地域而治，上、下游一体化经营的市 场权利，致使天然气行业呈现行政性垄断与自然垄断并存的局面，缺乏公平竞争的 市场环境；而政府对天然气行业的管理也缺乏独立、统一、透明、公正且高效的现 代监管框架及法律体系。这种情况严重阻碍了行业的迅速发展。 中国天然气行业的改革势在必行 中国天然气行业正处于大变革、大发展的关键时期，但目前行业的管理体制难 以适应新形势的挑战，因此，进一步的改革势在必行。改革主要包括两个方面：一 是构造竞争性的市场结构；二是创建现代监管体系。 中国天然气行业改革的目标 通过市场作用和政府管制相结合的机制，为天然气行业的所有参与者创造公 平竞争的市场环境；为产业链各环节的投资和经营者以及生产者和消费者寻找利益 的平衡点，以为中国天然气行业健康发展创造必要条件。 中国天然气行业改革的内容 z 对天然气行业区分上游勘探开发的非自然垄断领域和下游长距离运输和城 市配气系统的自然垄断领域，分别采取不同的结构政策和监管政策：在非 自然垄断领域逐步放松管制、充分发挥市场的基础性作用；而在“市场失 灵”的自然垄断领域，以现代监管，替代市场机制，建立公平竞争的市场 结论 8  环境。国际经验提供了一些很好的范例，每一次尝试都应借鉴国际上在天 然气监管方面的最佳做法，同时要符合中国天然气市场的实际情况，促进 中国天然气市场的发展。 z 根据将政 府制定政策和实施政策的职能分 开，并彻 底剥 离国有 企业的政策 和监管职 能的原则，构建行业监管框架。同时，应采取一个“ 窗口”的管 理模式，以利于提高效率。建立监管框架所需要做 的主要工作包括：成立 专门的监管委员会作为监管的主体；确立监管机构的目 标和任务，并由政 府赋予其责任和权利；设计监管程序，确定监管原则、方法和技术。 z 建立相应的法律体系，以保证 监管政策的稳定、透明和公平。 鉴于人大立 法程序的复杂 性，预 计一级法律不可能在“十五”期间出台。 因此，可先 出台一个国务院条例，直至第一级法律出台。 天然气行业上游领域和下游领域的监管及其立法应分开 由于天然气行业上游领域与下游领域具 有 不 同的特 点， 其 无 论在市场结构、 还是监管政策和方法上，都存在根本性的差别。如果将石油天然气上游与天然气下 游合并监管及立法，将会增加复杂性，因而，原则的结论是将上游和下游的监管及 法律分开。 设置一个改革过渡期 改革应采取循序渐进的策略，为此，应安排 一个改革过渡期，在过渡期内成 立临时监管机构，其职能包括接收由企业分离出的监管职能、履行过去缺位的监管 职能、协调目前分散于各有关部门的监管职能；负责过渡期的监管改革工作。 存在异议的内容 对油气行业改革重点的不同看法 油气公司的代表认为：由于我国天然气埋藏的特殊性，上游勘探开发以及运 输的投资及运营成本极高，因此，油气公司承担着巨大的投资和经营风险，而城市 结论 9 配气系统是传统的公用事业部门，体制和机制的改革滞后，因此，改革和监管的重 点应该在城市配气系统；而城市配气公司的代表认为：目前，天然气生产和运输环 节基本上还处于垄断状态，油气公司有极强的滥用市场权力的动机和能力，因此， 监管的重点应该是生产运输环节。 如何划分中央和地方在天然气行业的监管职能 各方面的意见都认为应当实施分级监管。但在如何实施分级监管的问题上， 存在分歧。建设部的代表认为：建设部是城镇燃气主管部门，并已基本形成比较完 整的管理体系。因此，在进行城镇燃气监管改革时，应从中国的国情出发，按照城 镇建设和管理的内在规律，建立和完善以地方为主的、涵盖城市所有燃气种类的管 理体制。而另一种意见认为：由于城市配气系统是组成天然气产业链的必不可少的 环节，同时，它又有着与长距离运输环节相同的自然垄断属性，因此，应该建立天 然气的运输和配气统一的政府监管框架，至于在此统一的框架下。如何划分中央和 地方的监管职能，如何设置两级监管机构，可作进一步的研究。 天然气下游领域的定价 分歧 意见来自 城市配气公司 和大型上 游天然气供应 公 司 。由于 各种竞争性燃 料的价格扭曲，以及市政府物价部门对天然气价格的控制，城市配气公司对较高的 城市门站气价的承受能力受到了限制。因此，城市配气公司要求城市门站气价要反 映这些限制因素。大型上游天然气供应公司承认这些限制因素的存在，但如果强制 他们按城市配气公司的承受能力来制定城市门站气价，将不能收回在生产、集气、 净化和运输等过程中产生的成本。 是否需要将生产与运输业务相分离 对于这个问题，大部分代表持肯定意见，认为这是保证天然气市场不被垄断 力量操纵、能够健康、快速发育的必要条件。同时，大家也认为，在天然气市场发 展初期，基础设施建设还很不完善的情况下，为了确保降低投资者的风险，并鼓励 投资，应该允许生产商投资运输领域，但应采取生产与运输适当分离的形式，并且 结论 10 必须强制拥有管道的天然气开发商提供第三方准入服务。但也有的代表认为，鉴于 管道投资风险太大，应该允许生产和运输的一体化经营，并不应该强制执行第三方 准入条款。 关于上、下游领域利益的协调 原则分歧来自 大型国 家 石油公 司 和城市配气公 司 。 上 游天然气供 应 公 司 认 为，城市配气公司没有积极开发天然气市场，从而限制了天然气需求的增长。城市 配气公司则认为，天然气价格太高，从而使他们不能承受全部的天然气成本，阻碍 了市场开发。因此，城市配气公司认为，他们的处境非常困难，他们追求合理利润 和扩大业务的能力受到了限制，不得不极度依赖市政府的经营性补贴。 结论 11 发言概述： 高层会议致辞 国务院体改办副主任 李剑阁 “中国石油天然气行业监管框架研究”是国务院体改办办经济体制与管理研 究所和世界银行合作的大型研究项目，该项目的研究工作开始于 1999 年。在相关 政府部门和各大油气公司的帮助与支持下，经过两年多的调查、研究、论证，我们 提出了在石油天然气行业实施现代监管的整体框架。并在 2000 年 12 月中旬，与世 界银行共同举办的题为“中国石油天然气行业监管改革”的国际研讨会上进行了交 流，在诸多重大问题上都形成了广泛的共识。我们的研究成果也曾上报国务院和有 关部门，并受到高度重视。至此，第一阶段的研究取得了圆满的成功。 从第一次国际会议之后，我们的研究重点转向了天然气下游领域，即天然气 的长距离运输和城市配气领域。我们之所以选择天然气下游作为我们的研究重点， 主要是因为：以西气东输项目的启动为契机，中国的天然气行业已进入快速发展的 关键时期。在《国民经济和社会发展“十五”计划》和《石油工业 “十五”规 划》中明确指出，要实行油气并举战略，加快天然气的勘探、开发和利用；按照规 划部署，到 2005 年，中国的天然气消费将达到 600-700 亿立方米，产量将达到 500 亿立方米以上。但在比照远景规划和行业的现实过程中，我们发现，一方面行 政特许垄断和自然垄断并存的局面严重阻碍了天然气行业的发展；另一方面监管主 体缺位、缺少法律依据的状况使得行业政策缺乏一致性、稳定性和连贯性，挫伤了 投资者的积极性，从而制约了天然气的勘探开发，制约了管道和城市配气系统的建 设，最终导致天然气市场发育缓慢，天然气供给能力低下。为此，需要对天然气行 业的市场结构进行进一步的调整，也需要建立现代化的行业监管体系，以为行业的 发展创造良好的、尽可能发挥市场作用的环境。 第一单元：开幕式 12  天然气行业是网络依赖型产业，而网络建设的本身由于其巨大的投资规模而 具有规模经济效应，从而造成极高的进入壁垒，形成自然垄断。在这些自然垄断行 业，一方面由于市场机制作用得不到充分发挥，损害了消费者的利益；另一方面， 垄断经营所形成的准入门槛及非公平竞争的市场环境，阻碍了行业获得其发展所必 需的资金和先进技术，最终导致供给能力低下。 为此，我们认为，天然气行业建立现代化监管框架的切入点是区别自 然垄断 领域和非自然垄断领域，对非自然垄断领域逐步放松管制、鼓励竞争，监管的重点 是建立公平竞争的市场环境，充分发挥市场的基础性作用；在存在“市场失灵”的 自然垄断领域，要强化政府的监管职能，即政府将通过价格、市场准入和普遍服务 等方面的管制，在保证行业的规模经济的同时，防止滥用垄断优势，以维护公众利 益。相应地，监管框架的内容包括： （1）成立监管委员会作为行业监管的主体； （2）明确委员会的监管原则、责任和权力； （3）设计委员会的监管技术以及监管方式，并为行业监管建立相应的法律基 础。 上述监管改革思想都集中体现在我们和世界银行合作的研究成果——《经济 监管报告》和《监管框架报告》中。 应该看到，WTO 留给我们的过渡期是紧迫的。随着外资进入，如果监管主体 “缺位”和下游立法“真空”的状况没有根本性改变的话，那么，行业必将面临着 无序竞争的局面。政府监管职能的完善和立法进程能否与五年的过渡期相一致，已 经成为关系行业发展兴衰成败的大计。因此，我期待各位能对这两个报告提出真知 灼见，以便促进在天然气行业建立起现代监管框架，并为奠定监管框架的法律基础 作出贡献。 我相信，我们共同的努力能够为天然气行业的发展创造良 好政策环境，能够 第一单元：开幕式 13 为垄断行业的改革提供成功的范例，能够为中国的开放创造新的契机！ 第一单元：开幕式 开幕致辞 国务院体改办副主任 彭森 从 1999 年以来，世界银行和国务院体改办研究所组成的联合工作小组致力于 中国石油天然气行业监管框架的研究。工作小组建议了初步的石油天然气行业监管 框架，并在 2000 年 12 月召开的“中国石油天然气行业监管改革”国际研讨会上进 行了讨论。这个项目 受到 了国务院领 导 和有关部委 的重视 。从 2000 年下半 年以 来，工作小组开始了第二阶段的研究，重点集中在天然气行业下游领域的经济监管 和监管框架。今天的研讨会是联合工作小组第二阶段成果的展示和总结，也借此机 会与各有关方面交换看法和意见。 本次会议有三 个主题：一是构建天然气行业下游领域的现代监管框架，二是 天然气行业中自然垄断领域的经济监管，三是天然气行业监管的法律基础。 从会议的议题可以看 出，体改办研究所与世界银行第二阶段的研究完全符 合 中国天然气行业发展和改革的需求。由于对清洁能源的需求持续增长，尤其随着西 气东输管道工程的建设，天然气市场开发活动将增加，这些都将促进中国天然气行 业的快速增长和发展。在这种背景下，建立现代监管框架，防止在该行业的非竞争 性领域滥用垄断权力，将营造一个公平的竞争环境。 目 前 ，天然气行业的监管是 部门分 割 的，并 且 仍 然 采 取行政 命令 的 控 制 方 式。行业的法律框架还不完善，除了涉及安全、健康、环保等技术监管的法规和标 准，以及建设部对城市配气等领域的部级条例外，涉及天然气长距离运输和配送系 统经济监管的法律法规几乎还是空白。这种状况不利于天然气市场的快速发展。因 此，迫切需要建立现代化的经济监管框架，并加快天然气立法的进程。 今天的会议使来自不 同单位的代 表有 机 会 相 互 交 换 看法和意见，将有助 于 促 进建立现代监管框架及创建经济监管的法律基础。 第一单元：开幕式 14  目前 ，中国天然气行业基本上 具 有垄断 的 特 征 ， 准 确 地 说 是 自 然 垄断和行政 垄断并存的格局。虽然行政性行业垄断在中国传统计划经济时期起了重要的作用， 但在中国加入 WTO 后，将加快破除基础产业中的行政性行业垄断的步伐。江泽民 总书记曾反复强调，要通过深化改革消除目前经济体制中影响生产力发展的障碍。 朱镕基总理最近也指出，要加快垄断行业的改革和重组，推进政企分开，强化竞争 机制。因此，除涉及国家安全、自然资源、公共产品等领域外，目前的垄断行业都 应通过改革创 造开放 的 竞争环境。垄断 行业的改革是“十五”计划 期间的重点工 作。在这个背景下，该项研究不仅将推动天然气行业的改革，也将有助于其它垄断 行业的改革。 在有关 部委的 参 与下，通过该联 合研究项目，大家 对改革和重组具 有行政 垄 断和自然垄断特征的行业，以及实施现代监管框架，都达成了共识。电力、电信、 民航等行业的改革和重组已在实施中。有关部委也把对自然垄断领域实施现代监管 的问题写进了石油天然气行业的“十五”规划。该研究项目的实际成果和实施现代 监管的理念已得到很好普及。这些成绩是世界银行专家和中方项目组成员共同协作 的结果，同时也说明该项研究适应了中国加入 WTO 后基础产业结构调整及改革、 发展的需要。 欢迎致辞 世界银行东亚太平洋地区能源与矿业发展局局长 Mohammad Farhandi 尽管中国石油天然气行业近年 加 大了改革 力 度 ， 但 仍 然是较 为 复杂的，需 要 进一步改革和重组，向现代化的竞争性行业过渡和发展。经过十年的巨大改革，包 括行业分拆和国家石油公司在国际股票市场上公开上市，法律和监管体制仍然需要 进行规范化改革，建立起清晰的行业图景，为民间资本提供正确的信号， 1998 年以来，SINOPEC 和 CNPC 的结构重组增强了中国公司之间的竞争。同 时，根据目前的改革，公司的政策制定职能已经被分离出来，还给了相关的政府部 门。但是，极度的市场权力和垄断权力仍然继续限制了天然气公司之间的竞争，这 不仅包括三大国家石油天然气公司，也包括一些较小的公司。 第一单元：开幕式 15  世界银行从 1993 年就开始致力于中国能源行业的改革，1999 年以来，通过联 合工作小组和国务院体改办为石油天然气行业提出过不少建议。本次会议及其它活 动都是这些合作的直接成果。2000 年以来，联合工作小组开始研究天然气行业下 游领域的法律框架和监管制度。这项工作很快就认识到，需要一个强有力的法律框 架来促进投资，但实施这个法律框架将是巨大挑战。 联合工作小组的一个关键结论是，如 果要实施有效 的监管框架，出台 《天然 气法》是必需的。工作小组经过仔细评估后认为，最好采用许可证监管方式，而不 是采用规则型监管方式。 在实现 上述 目 标 之前 ，需 要 采取一 些临时 措 施，尤其是 协 调 现行监管事 务， 明确必需的改革举措。已经明确的两个问题是：建立天然气运输管道的第三方准入 制度（TPA），促进市场开发和竞争；重新调整天然气管道运输价格，更为准确地 反映天然气运输业务的全部成本。完成这些临时措施之后，就可以向永久性监管制 度过渡。 关于中国天然气市场发展的介绍 牟书令 中国石油化工股份有限公司（SINOPEC）副总经理 中国天然气行业未来 的重点在于勘探开发的发展和下游天然气市场的建立。 天然气业务是 SINOPEC 公司战略的重要组成部分，主要致力于实施多元化天然气 发展 战 略 。 2001 年， SINOPEC 的天然气总 产 量 达 到 46 亿 立 方 米 ，同 比增 长 17.8%，并且有望持续保持这种增长势头。因此，天然气发展已经驶入了快车道， 中石化在西气东输管道工程中占 5%的股份。并与中海油一起和外方合作开发中国 东海的天然气。 SINOPEC 的天然气战略集中在五大区域的开发。首先是塔里木盆地的天然气 勘探，将通过西气东输管道输送到消费中心和 SINOPEC 在南京地区的子（分）公 司。其 次是中外 合 资开发中国东 海 的天然气资源，将输 送到 浙江 和 上海的目标市 场。三是在四川的投资有望于 2004 年投入生产，以每年增加 2～3 亿立方米天然气 的速度发展。最后是加快中原地区的天然气开发，扩大向山东市场的供气量。 第一单元：开幕式 16  通过系统化 方 式，即同时进行天然气市场开发及 努 力获得勘探 开发新 发现， SINOPEC 的目标是使今后若干年内的天然气业务年增速度达 10%。然而，这种方 式的成功要取决于成功的市场开发。为了实现这一点，重点是开发和促进天然气的 最终用途，这是在新需求中心建设天然气管道的前提条件。中国三大国家石油天然 气公司都在努力开发天然气市场。这也表明，为了实现这个目标，中国需要实施高 效的现代化监管，促 进 竞争 ，避免 管道 设施的重复 建设，避免过 度 的市场垄断权 力。 因此，本次会议将促 进竞争 性天然气市场的不断扩 大，对实现 扩 大 收 入 规模 的目标是很重要的。同时，本次会议也符合中国加入 WTO 的需要，是天然气行业 下游领域实施监管框架的迫切要求。SINOPEC 积极支持这个项目，并应政府的要 求参与了研究工作，也愿意继续支持政府部门的所有工作。 第一单元：开幕式 17 第 2 单元：天然气行业下游领域的监管框架 构建中国天然气行业下游领域现代监管框架 国务院体改办经济体制与管理研究所常务副所长 陈立 对中国而言 ，构建天然气行业下游领域的现代监管框架是一项 艰 巨 的任务， 现在提交大会讨论这个重要议题就是出于这样的考虑。《国民经济和社会发展第十 个五年计划》为天然气行业的未来发展提供了有益的指导。该计划对天然气行业提 出的目标是 切合实际的，要实施油气并举 的 战 略 ， 加快 天然气的勘探、开发和利 用，要实施天然气进口战略，建立海外天然气供应基地，从而提高天然气在全国能 源结构中的比例。 加快中国天然气行业的发展对于环境保护 也 是 十 分 重要的。目 前 ，中国的天 然气 消费 量 在一次能 源 需求 中 约 占 3% ， 远远低 于世界 上其它地区 ， 如 亚洲 是 8.8%，美国是 25%。因此，中国的“十五”计划为天然气行业专门确定了在 2005 年要达到的目标，即天然气消费量要达到 600～700 亿立方米，在一次能源消费结 构中达 到 5% ，天然气 产 量 要达 到 500 亿 立 方 米 以 上 ， 新 建天然气管 道 要达 到 14500 公里。 天然气行业发展有两大制约因 素 ：一是由于存在行政性垄断和 自 然 垄断 并存 的市场格局 以 及政企不分等问题， 缺乏公 平竞争 的市场 环境；二是 缺乏统 一、独 立、公平和透明的现代监管框架及其法律框架。这些问题的存在不利于营造吸引民 间投资的市场环境，阻碍了行业的发展。 为了实现“十五 ”计 划中的 上述宏伟目 标 ，政 府应该着 力 重组天然气行业， 提高行业效率，获得规模经济性；同时要实施监管，避免垄断权力被滥用，以着力 创建公平竞争环境，并保护消费者利益，这是整个改革过程的关键任务。 监管框架的内容包括：组建监管委员会，在法律上明 确规定 其 责 任和 权力 ， 制定监管原则和监管方法。监管委员会的组建，将确保政策制定职能与政策执行职 能相分离。政府的政策制定职能包括：制定行业发展战略、市场准入规则、税收政 策及石油天然气产品和服务的定价原则，并制定相关的法律法规；而监管委员会则 第 2 单元：天然气行业下游领域的监管框架 18 负责执行政策，即制定实施既定宏观经济和行业政策的具体规定和标准，并监督执 行。为了提高监管效率，保证法律实施效果，监管委员会的独立性是很重要的。 监管委员 会的 职能涵盖 范围 较 为广泛，如 对油气 资源、市场 准入 、定价、服 务及质量标准、安全和环保等领域实行监管。委员会应以经济监管为重点。其组织 结构由决策层和工作层构成。决策层的构成有两种方式，一是唯一决策人方式，二 是由相关法律规定的裁判团方式。秘书长或首席执行官负责委员会的日常工作，其 人选可以由监管委员会指定，也可以由国务院任命。 监管 委员 会的经费来源可以有几种 模 式， 比 如 政 府 税 收 、 被 监管公 司支 付 的 服务费用、按被监管公司业务量征税等。 委员 会的具 体职责 包 括： 审 批 项目、准入 监管、服务质 量 监管、价 格监管、 与邻国监管机构就跨境管道进行沟通。委员会要特别注意防止配气公司和供应公司 之间的交叉所有权，防止垄断权力的滥用，确保第三方准入制度的实施，并保证管 道公司能够获得适当的投资回报。 委员 会 遵循 的监管原则包 括：公开原则 ，即 决 策时要广泛听 取意见 ；透明原 则，即公众能够获得有关信息；一致原则，即采用的处理程序要一致，增加决策的 可预见性；负责任原则，即要定期向行政主管部门汇报工作；独立原则，即委员会 决策时不受外部干扰。正在研究的监管方式包括两种，一是“许可证”方式，这是 欧洲和某些拉美国家所采用的监管方式；二是“规则”方式，这是北美、澳大利亚 和新西兰所采用的监管方式。在许可证方式下，与公司行为有关的专门条件要写进 许可证。在 规则方式下，公司行为要符 合 比较 宽 泛的标准 ， 如 “ 收 费必 须 公 平合 理”这样的要求。随后，监管机构依据长期建立起来的惯例对公司行为进行评估。 总之，国际经验认 为，“许可证 ” 方 式对于被 监管对 象 的行为监管是有效 的，而 “规则”方式则是对程序的监管，我们认为将两种方式相结合更适合中国的情况。 最后 ， 不 同的监管领域要采 取 不 同的监管技术 。对于天然气长距离管道 运输 的监管，主要是保证运输业务和供应业务相分离，规定网络准入条件来确保二者的 分离，同时对新建管道加强监管，一是防止重复建设，二是防止管道拥有者滥用其 垄断地位。对于城市配气领域的监管，主要是规定配送服务专营权及天然气销售专 营权的条件。在市场发育初期，应该允许配送企业同时拥有配送服务专营权及天然 第 2 单元：天然气行业下游领域的监管框架 19 气销售专营权 ， 但在配 送 网络形 成一定规模以 后 ， 应该 将配送 业务和 销售 业务分 离。即允许大用户直接向供应商购买天然气。因此，城市配气领域的监管技术，应 该包括向大型用户等资格消费者提供的非捆绑式服务，也包括向小规模消费者提供 的捆绑式服务。 目前 与天然气有关的 法律法规 大多 颁布于改革开 放 初 期，还 带 有计 划 经济的 烙印，在很大程度上忽略了多元利益的存在和市场竞争，并且，由于大部分都是部 门规章条例，缺乏透明度、可预见性和稳定性。因此，为适应天然气行业的发展和 建立现代监管框架的需要，应为监管创建坚实的法律基础，构建监管的法律体系。 制定天然气行业下游领域现代监管框架的国际经 世界银行顾问 Roland Priddle 中国政 府大 力支持实施现代监管，使消费者的 利益不受管 道 等垄断 设施的影 响。在建立竞争性天然气行业结构和市场的过程中，了解天然气行业下游监管的国 际经验和最佳做法是非常重要的。 在市场化的行业中，对管道 、配送 系 统和天然气储 存 等垄断性领域进行监管 是必要的，因为监管的目的是防止这些垄断设施的拥有者滥用市场优势地位，从而 保护消费者的利益。对天然气商品价格或交易进行监管在经济学上是站不住脚的， 因为通过竞争性市场，消费者的利益能够得到很好的保护。 为了形成竞争性行业结构，中国需要采取如下三大措施： z 在天然气供应商中引入竞争； z 实行非歧视的管道公开准入，使所有供应商都能够将天然气送达购买者。 z 购买者可以直接购买天然气，尤其是发电厂和大型工业用户等大规模购买 者应具有这个权利。 日 益 发展的天然气行业将需要大 量投资 ， 不仅 新 建运输管道 和配送系 统 需 要 大量投资，而且天然气生产、净化和最终使用设施等方面也需要大量投资。 天然气行业包括一条实际的“供应链”，国内天然气田、管道进口和 LNG 进 口等多种来源的天然气要流经这条供应链。这条供应链明显由如下三部分组成： 第 2 单元：天然气行业下游领域的监管框架 20  z 天然气上游领域，包括国内生产商、进口和加工过程；天然气长距离运输 领域； z 天然气配送领域，包括向轻工业、居民和商业用户配送天然气。 天然气也包 括一 条交 易 “商 业 链 ”，这条链不同于实际的天然气流动链。在 商业上，根据买卖协议，卖方与大型买方在批发市场上相互接触，因为价格是在批 发市场上形成的，合同也是在批发市场上签订的。下面第 3 单元的图 1 中示意了这 条“商业链”，并用虚线突出显示了批发市场。 监管框架可以作为政策决策和立法工作的出发点。这里有五大要点： z 由中国政府的一个部门负责天然气政策制定； z 政策职能和监管职能要分离； z 组建天然气行业下游监管委员会； z 赋予该委员会一系列权力； z 确定监管方式，我们建议采用许可证方式。 联合工作小组建议石油天然气行业重组要经过一个灵活务实的过渡 期。这样 做是可取的，因为要采取许多改革举措，在这个过程中进行一些调整也是必要的， 并且建立包含新的第一级法律在内的法律框架也要花很长的时间。因此，建议实施 临时监管来管理这个过程，保证现有部门和机构的协作运行，为永久性监管委员会 的组建作准备。 “能 源 交 叉 ”对监管 有一定的的 影响 。所 谓 “交 叉 ”意 味 着 “ 汇 集 到 一 点”。因为各种能源业务是相互依赖的，所以，往往存在能源交叉问题，特别是在 天然气和 电力等 网络 型能 源 行业中， 如 天然气和 电力 业务的结合（ 如 燃气型发 电），以及各种能源形式的交易业务。尽管存在“能源交叉”问题，但这并不意味 着监管体制应该“交叉”。 在其它 国 家 ，“能源 交叉 ”并 没有给 监管 机 构出难 题，大多数 国 家 天然气行 业和电力行业的监管机构是分开的。另外，中国的天然气行业下游领域应该有一个 专门的监管机构，因为天然气行业需要给予特别的重视，不应附加到电力行业的监 管中，否 则就得不到 重视。可以通过确保在监管层面上不 发 生 冲突来处理交 叉问 题，例如，对电力行业使用天然气不施加任何监管障碍。近年对天然气行业监管的 第 2 单元：天然气行业下游领域的监管框架 21 最佳做法已经形成了共识。现在，建立独立的监管委员会已经被公认为国际基本做 法。这种委员会需要一个专家小组，并依法赋予明确的职责。委员会的决策要依据 每个案件的事实因素，保持决策的透明度，并确保公众在决策过程中的参与。大家 普遍认为，对于那些已经重组了一体化国有天然气行业的国家，最佳的行业监管制 度应该采用许可证方式，明确规定被监管企业的权利和义务。各种许可证调整的是 不同公司间的关系，如供应公司、管道公司和管道托运公司等。 最后 ，另 一个共识是，监管委员会 应该 由 几 个 决 策成员 组成。同时，大 家 一 致认为，监管过程的透明度是很重要的，并且监管机构要为其行为和决策负责 设计中国天然气行业下游领域的监管框架1 国家计委西气东输办公室主任 徐锭明 设计下游领域监管框架的首要目的是，确保酝酿 的改革计划 符 合中国石油天 然气行业发展的现状。为了做到这一点，深入而全面地了解该行业当前面临的问题 是很有必要的。世界银行和体改办研究所的研究项目已经取得了成功，具有现实而 有益的指导性。工作小组提交的报告，包括今天所讨论的报告，非常详尽，较为全 面，作出的结论是合理的，提出的建议是具体的。 目 前来看， 联合工作小组的报告所涉 及 的领域，行业重组与监管改革的相 结 合，对发展中国天然气市场是很关键的，是保证向竞争性市场结构顺利过渡的重要 措施。由于行业重组在政治上较为敏感，在行政管理转换上也比较复杂，因此，完 成这些改革将成为中国政府面临的主要挑战，其中需要克服的最大困难将是改变观 念和行为方式。 监管 被 广泛认为是一 种 基本职 能，并且 是市场成功 发展的先 决 条件。 联 合报 告中建议的一些原则也要应用到行业的上游领域。在西气东输管道项目的发展过程 中，已经向国际能源公司开放了部分勘探开发新领域，并且为加快天然气下游领域 的监管提供了依据，使监管也成为该项目的一部分。同时，西气东输管道项目也提 供了这样一个机会，即将天然气下游监管应用到实际项目中，并且这个项目具有蓬 第 2 单元：天然气行业下游领域的监管框架 22 勃发展的中国天然气行业的特点。项目中可以进行监管的领域包 括中游和下游领 域。但是，该项目也存在一些困难和潜在的矛盾，因为各主要参与方的利益和权力 并不是一致的，传统的预期和管理需要作出一些改变。 改革和监管可以解 决 目 前中国石油天然气行业发展过程 中面临的一 些 问题， 包括：国 家 石油公司 的优势地位 问题、行业进入 壁垒 和 竞争问题、 无 法 可 依 的问 题、监管职责交叉重叠问题等。根据“十五”计划的布署，改革的主要目标包括： 提高中国大公司的效率和竞争力，按市场经济法制要求进行行业重组。最后，行业 重组和监管框架的建立将确保政府和市场的角色互为补充，共同促进天然气行业的 快速发展。 城市燃气管理— 城市燃气管理—现状与改革 建设部城建司城建处处长 刘贺明 工业和 商业 用的城市燃气包 括煤 制气、油制气、液 化石油气和天然气，天然 气已经成为城市地区的主要燃气。促进天然气市场开发，需要解决三方面的问题： 一是 降低成本，二是扩 大应用 领域， 三是 按 国际标准 提 升技 术水 平 。改革开发以 来，尤其是近十年来，中国的燃气行业得到了快速发展。中国燃气行业的发展可以 分为三个阶段：第一阶段是二十世纪八十年代，中国建设了一批以利用焦炉气和化 肥厂释放气为主的城市燃气工程；第二阶段是二十世纪九十年代初期，沿海地区开 始进口液化石油气来缓解能源短缺；第三阶段是二十世纪九十年代末期，对天然气 的利用给予了极大的重视。 到 2005 年，天然气使用量将增长到 500 亿立方米，从 2000 年开始年均增长 13%。“十五”期间，中国将大力开拓天然气市场，通过加大勘探力度、建设天然 气运输管道、加快 LNG 项目等措施，发展天然气下游市场。“十五”计划明确提 出，以提高城市生活质量、改善空气质量、节约能源为目的，中国将积极发展城市 燃气行业。配合西气东输管道工程，中国将加大运输管道沿线地区的天然气利用力 度。 1 注 :本节为徐锭明先生书面发言摘要。 第 2 单元：天然气行业下游领域的监管框架 23  城市燃气行业是城市经济和社会发展的基础性行业，通过自 然 垄断设施提供 了重要的公共服务。当前，政府对整个行业实行分级管理。国家制定行业的发展规 划，地方 政府 对行业进行直接管理。由于燃气企 业多是国有企 业，没 有经 营自主 权，大多数经营活动都是由相应的政府部门进行管理，导致劳动生产率低下，使整 个行业处于亏损状态。 燃气行业 近 来 面临诸 多问题和要求 。首 先 ， 需 要建立各类用户 年 综 合 用 气特 性图，帮助天然气供应商协调好向消费者供气的业务。为了做到这一点，供应商应 对未使用燃气按“照付不议”合同收费，从而减少目前的损失。其次，加快高压燃 气配送系 统的发展，包 括更新 和改造 现有管 道 ，以降低投资成本。 再 次，要研究 LPG 消费者转而使用天然气网络管道系统 的经济性。最后，合理的燃气价格应包 括燃气商品成本、税收和利润，但这种定价方式从未得到落实，使燃气行业长期处 于亏损状态。由于工业用户逐渐成为主要的消费群体，燃气供应商应获得与上游和 中游公司相应的利润，这也是公司化改革的目的。 建设 部 是中国城镇燃气的主管部门 ，在过去的工作中已 经 形 成了相 当 完整的 管理体系，并建立了一系列行业规范。同时，应按照城市建设和管理的内在规律， 深化改革，完善管理体系和行业规范。改革城市燃气管理的主要建议如下： 减少行政干预 这一点 包 括立 法 工作，建立有关城市燃气行业建设和管理 方 面的 法律 和 法 规。由于中国还 没 有 专门的城市燃气行业法律和 法 规 ，国家应 制定《燃气法 》和 《城市燃气管理条例》，地方政府也应制定相应的地方法规。 引入新观念，加快市场化进程 政府应抓住 机 构改革的机会，重 新规 定 其 职 能，不 再 成为 参 与市场的主体， 确保市场竞争的效率和公平。取而代之的是，政府应加强其服务功能，提供公共信 息，创造公开和公平的市场环境。同时，地方政府也应消除地方保护主义，取消市 场进入壁垒，促进竞争和效率。 建立公开的市场准入制度和特许经营制度 要尽快 建立公开的市场准入 制度 和特 许 经 营 许 可制度 ， 规 范市场进入 行为， 第 2 单元：天然气行业下游领域的监管框架 24 既要保持一定程度的竞争，又要保护竞争者的利益。这就要求制定城市燃气供应的 市场准入条件，统一管道网络规划和服务质量，并对价格进行监督。 建立合理的价格形成机制 中国天然气行业下游领域的 失 败之 处 在于， 不 能 保证 投资者获得适 当 的 回 报，降低了行业的投资吸引力。为了鼓励投资，并确保优质服务，政府应对公用行 业的产品和服务制定有吸引力的价格，公开价格调整程序，实行价格听证会制度。 这将使投资者通过提高生产效率和降低成本获得合理的回报。 促进政府决策科学化 政府 对公 用 行业的管理要摆脱行政 干 预 的 做 法 ，要运 用 科学的技 术 和 先 进的 管理手段。这样，将逐渐形成科学的决策机制，其特征是咨询民主化、管理现代化 和信息公示化。 建立完善的监管体系 城市燃气监管体系的建立，要考虑中国国 情 的 需 要、管理体系和法律 体系， 并要适应行业发展各阶段的需要。 中国天然气市场发展和监管改革的政策建议 中国石油天然气股份有限公司天然气与管道分公司副总经理 汤亚利 经预测，未来 20 年天然气需求增长速度将超过煤炭和石油。天然气在一次能 源消费量中的比例，将从 2001 年的 3%增加到 2010 年的 8%，2020 年将增加到 10%。中国加入 WTO 后，政府的角色和职能将有所变化。就天然气行业而言，监 管问题将日益重要，需要建立运转高效、公平服务、适应市场的监管机构和政策法 律体系。 天然气行业下游监管的政策法律体系要 符 合中国天然气行业的 特点， 鼓励 未 来的市场开发。这方面的要点如下： z 既要鼓励国内天然气资源，也要鼓励进口天然气资源，国内天然气生产商 与国际天然气生产商同时出现； 第 2 单元：天然气行业下游领域的监管框架 25  z 发展天然气长距离运输管道（包括境内外），同时建立 LNG 接收站； z 建设包括配送支线在内的管道运输网络； z 形成输气干、支线管道和城市管网的多元化投资； z 天然气生产与运输不可分并优化配置，但天然气管道对不同生产商实行准 入； z 取 消 天然气价 格 双轨 制， 放 开 竞争 性市场中的天然气价 格 ， 促 进期 货 交 易； z 市场标准和交易规则国际化逐步形成。 监管制度 应 公 平实施，要统 一监管标准 ， 符 合市场规 则 。目 前 ，在上 、中、 下游价格链上，没有体现投资巨大的上游环节和管输环节的建设和运营成本，而城 市配气环节的价格空间过大，因此，监管要同时考虑上游开发、管道运输和城市配 送三格环节之间的利益平衡。另外，政府也应加大化肥厂低气价问题的解决力度， 研究向农民提供直接补贴和降低企业税收等合理政策对农业的影响。通过采取这些 措施，适当提高化肥用天然气价格是可以接受的。 对监管框架的天然气政策法律体系进一 步 提出的建议是：政府应出 台 合理的 能源结构政策，促进天然气资源优化配置；采取针对天然气工业的扶持政策，以解 决天然气工业风险大，投资回报得不到保障的问题；实施更为严格的环保政策，以 鼓励使用清洁能源。最后，监管应建立包括《天然气法》在内的法律体系，要涵盖 运输、环保、税收、价格和操作规则等内容。 第 2 单元：天然气行业下游领域的监管框架 26 第 3 单元 天然气行业下游领域的经济监管 天然气行业下游领域的经济监管：监管技术、价格和准入 世界银行顾问 Paul Hunt 在建立法律工 具 和监管工具，以 及 对管 道 准入 、价格 和 投资等 领域确 定监管 技术之前，需要首先研究一些重要的政策问题。这些政策问题包括：明确并建立合 适的行业结构，对天然气行业下游领域的现有企业进行重组，确保这些企业在这种 行业结构（或市场结构）中能够高效地开展经营活动。 我们了解 到 ，中国政 府正 在研究建立一种被称 为“批 发 竞争”的行业 模式， 这种模式是天然气批量供应领域的竞争，如图 1 所示。 图1 天然气行业结构 国家石油公 生产商/ 生产商/ 生产商/ 司 供应商#1 供应商#2 供应商#3 运输 批发市场 配气公司#1 配气公司#2 配气公司#3 发电厂 大型 工业用户 民用和商用 净化厂出口 贸易 运输 这 种 行业模 式基于运输业务与供应 业务 或贸易业务的明 确分 离。长距离运输 企业将提供并经营管道系统的运输能力，处于激烈竞争的上游生产商或供应商在其 净化厂出口处提交要托运的天然气，这些天然气将输送到与运输系统相连的城市配 气公司、发电厂和大型工业用户。对那些有权准入运输系统的大规模消费者而言， 这种模式可以使他们与供应商进行双边谈判（要么独自进行，要么与其它买方合作 进行），或者与其它买方和卖方在合适的地方建立起有形市场，这种合适的地方或 者位于诸多管道连接处，或者靠近较大的市场中心，并且这种地方还要能够提供辅 天然气行业下游领域的经济监管 第 3 单元 天然气行业下游领域的经济 监管 27 助服务。 在中国建立这种行业 模式， 需 要在 法律上 、监管上 和 商 业 上 研究制定合 适 的 工具。这些工具有三种类型，即第一级法律、许可证及商业制度规定。这些工具结 构与许可证监管方式是相符合的，虽然规则方式同样也具有某些共同特征。 政府应负责 起草 并确保 第一级法律 的实行。第一级法律 要 规 定监管 机构的建 立。政府部门将承担为天然气行业下游领域制定政策的职能，建立监管机构后，将 发布首次试行许可证。这些许可证应包含被监管企业权利和义务方面的标准条件， 以及将来要实施的监管控制的详细内容。对于个别被监管企业的许可证申请，监管 机构可以自主修改许可证的条件。这种自主权要受限于第一级法律中规定的过程和 程序，监管机构随后也要制定具体的过程和程序。 城市配气公司应 有权准入 运输系统 ，并 且 从 其 选定的供应 商那 里 获得 保障 供 应，但是，他们将继续享有向其配送区域内的小规模消费者供应天然气的专营权。 这种做法将使这些公司获得“喘息机会”，有利于公司化改造，提高他们的经营绩 效。供气专营权的期限和与配送系统相连的大规模用户的处理，可以留待进一步研 究。首要的任务是促使批发市场有效运转，至于扩大配送系统上的小规模消费者的 供气选择余地，只能在需要时再考虑，或者在配气公司具备了长期盈利能力之后再 考虑。 上述这些 工 具 的制定和应用 ，将对现有运输企 业和城市配气公 司 带 来 较 大 影 响。对于运输企业，其运输业务和供应业务需要在管理上进行分离，提供运输服务 不再享有专营权，并且运输服务将遵循非捆绑的、合同化的、非歧视的和基于成本 的方式。对于配气公司，将进行公司化改造，赋予指定地区的专营权，承担公共服 务义务，配送业务和供应业务要建立单独的成本基数，向大规模消费者提供非捆绑 服务。在法律框架和监管框架付诸实施之前，需要出台特殊政策来解决这些问题。 对于规 则方 式和许可 证方 式，国际 上 的 普遍 看法正在 形 成。对中国而 言 ，建 议采用许可证方式，因为这种方式可以解决国有（或市政府拥有的）一体化能源企 业在重组和上市过程中面临的问题，提供了一系列现成而灵活的制度，也为商业和 合同制度提供了一致而全面的依据，并减少了求助于法律诉讼的需要。大家认为， 中国需要 四种类型的 许可证，即：《运输企 业 许 可 证 》、《 储 存 企 业 许 可 证 》、 《配送企业许可证》和《托运人许可证》。许可证可以涵盖行政、定价和投资等内 容。 主要的建议是：开展有效的行业重组，采 取国际 上 普遍公 认 的监管 做 法 ， 认 真采纳国际上的最佳做法，采取许可证方式，并且许可证条件要保证天然气行业中 天然气行业下游领域的经济监管 第 3 单元 天然气行业下游领域的经济 监管 28 商业和合同框架的有效运行。 上海城市燃气系统改革和天然气项目运营体制设想 上海市市政工程管理局副局长 王以中 上海燃气行业于 1997 年开始改革，首先划拨了国有资产，进行了产销分离， 实行了财政补贴方案，最终使市场得到了开发，服务质量得以提高，并遏止了亏损 势头。随后，组建了三家商业化的生产和销售公司，这些公司拥有自己单独的服务 区域。逐步理顺了燃气定价机制，消除了价格倒挂。预计天然气需求量将从 2000 年的 2.5 亿立方米增加到 2005 年的 30 亿立方米。随着“西气东输”工程的实施和 东海天然气资源的开发，上海燃气市场将出现重大调整，天然气将成为主要的燃气 品种。 上海燃气行业将继续深 化改革，加快资产 重组步 伐 ， 促 进气源 和 投资 的多元 化、建设和经营的市场化、服务和管理的规范化以及政府监管的法制化。总体目标 是，通过市场化改革和实行有效 监管，加快 天然气的推广 使用，并 满 足 “西 气东 输”管道工程的需要，改革将分两个阶段进行。 第一阶段主要是在全 市范围内建立统 一的天然气高压 运输和配 送 系 统。对于 1.6Mpa 以上的管网，将由一家天然气管网公司负责管网的投资、建设、运营和管 理，负责 集气、输气、调 峰，向 各 燃气销售 公 司、发 电 厂 、化工区和 煤 制气 厂供 气。 该 系 统 将 形 成 全 市天然气供 应平 台 ，将由政 府 控 制， 确保 供气 安全 。对于 1.6Mpa 以下的管网，将组建几家独立的地区性燃气销售公司，向包括上海市和九 个镇在内的消费者提供类似的服务。 第二阶段将建立天然气批发市场，实行市场开放 ，增强 竞争力 度 。 首先 是分 离管网业务和销售业务。燃气销售公司和大规模用户将可以直接在批发市场上向燃 气供应商购买天然气，并且燃气销售公司也可以跨区域销售燃气。最后，基本形成 国家独家控制中游天然气管网，多家天然气供应商（如东海、西气东输或 LNG） 和多家天然气销售商的天然气供应链。 燃气设施的投资、建设、运营 和管理将实行分 开， 形 成高压 输气一张 网、多 家城市配气公司相互竞争的行业格局。实行吸引国内外有实力的投资者的投融资机 制，投资范围包括中下游管网和燃气销售等业务。实行有利于市场化建设的公司化 改造。形成燃气经营专门市场，通过实行招投标的燃气销售代理制，鼓励投资者进 行燃气经营委托，逐步开放燃气销售市场。各燃气销售公司仍然进行区域性销售， 天然气行业下游领域的经济监管 第 3 单元 天然气行业下游领域的经济 监管 29 但大规模消费者将可以自行选择供应商。最后，政府监管由上海市公用事业管理局 承担，包括对行业实行更加强有力的监管和控制。 监管范围包 括上 游气 源的供气情况 、高压 运输系 统 的运行、某 些 大 规模 用 户 及下游天然气销售公司和制气公司。监管内容包括稳定供应、保障安全和质量、服 务和价格的监管等。 实行市场化价格体系，允许全 部 收回燃气成本，这 种 体系比 目 前 的价 格 体系 更能适应实际的市场情况。由于沉淀成本较大，加上占燃气生产成本 65%的原材 料的价格变化太大，导致现有的燃气销售价格与生产成本之间存在较大的差距（主 要指煤气）。因此，应该通过市场调控价格。具体做法是：将燃气成本分为两大部 分：一部分是固定费用，包括的指燃气生产和销售成本及利润；另一部分是原材料 成本，其随市场价格的波动而波动，该价格应该作为燃气总价的一部分每月进行调 整，香港采取了这种办法。建议中央政府建立竞争性市场中的平均燃气成本，再对 配气公司的固定费用进行核定，一定几年不变。根据原材料价格变动确定燃气销售 价格的上限。配气公司在调整燃气价格时，也应考虑与电力和石油价格的关系。 要建立有 利 于行业发展的监管体系。强 化政 府 监管， 其 根 本目的是确保 对燃 气这个关系国计民生的行业进行有效调控，以确保竞争性行业的健康发展，减少政 府干预。 监管内容包 括：编制燃气管网 建设和发展 规 划 ，通过 核 定成本和举 行 听 证 会 对燃气价格进行监管，确保服务合同的实施和统一调度，进行安全、质量、环境等 方面的监管。 监管 方 式 包 括：行业 准入 的 资 质 控 制， 特 许 经 营权 的 控 制， 产 品 价 格 的 控 制，以及股权的控制。上海所有从事燃气生产和销售业务的企业都必须取得有关政 府部门颁发的资质证书。进入行业的主要条件包括有符合标准的生产服务设施、能 力和相应的管理制度；具有合理的燃气管网经营方案；具有相应的供气保证。实施 特许经营权的基本原则是，保障燃气市场公平、公正的运行和有序、适度的竞争， 并在确保决策一致性的基础上坚持监管的透明性。特许经营权包括经营期限、经营 区域、经 营 范围、经营权利和义 务、 专营监管 等 项目。 逐步建立燃气价 格 数学模 型，严格价格审批程序，提高价格审核透明度。 最后 ，除 了管网和 调 度仍 然 需 要国 家 控 制 外 ，政 府还 可以通过在燃气企 业中 的国有股权对行业实施某种程度的控制。燃气生产和销售、LNG 业务、燃气器具 等其它领域都可以实行投资多元化。政府可以通过持有少数股权进行控制，特别是 持有优先股。实行投资多元化之后，国家仍然可以通过特许经营、价格监管等办法 天然气行业下游领域的经济监管 第 3 单元 天然气行业下游领域的经济 监管 30 实施控制。 天然气城市运输和配送方面的建议如下： z 在制订关于城市运输和配送方面的法律法规时，要确保建设部和地方建设 部门能够参与进来； z 国家级监管的范围限于长距离运输管道； z 每个城市实行地区监管； z 允许每个地区按最低要求建立自己的监管模式，并在每个地区建立相应的 监管部门。 深圳城市燃气系统的改革和发展 深圳市燃气集团有限公司副总经理 李青平 深圳 市燃气集 团 有 限 公 司 的 前 身 是成立于 1982 年的 深圳 液 化石油气管理公 司，经营液化石油气供气站，到 1991 年，已建成 7 个供应站，建成市政管网 60 公 里。1995 年，深圳液化石油气管理公司与深圳煤气管理公司合并，组建成立深圳 市燃气集团有限公司，1997 年授权该公司专营管道气。2001 年，居民用户达到 60 万户，其中 36 万户为液化石油气用户，25 万户为管道气用户，而工业和商业用户 达到 1000 户。 深圳市燃气集团有 限 公司 是深圳 市投资 管理公司 的全 资 子 公司 ， 深圳 市 投资 管理公 司 是政 府 控 股 的公 司 。 正 在进行的体制改革 拟 拿 出 51% 的 股 份 招 4 家 股 东，在股份制改造后还准备上市。与进口 LNG 配套，将建设天然气管网。该项目 包括 LNG 接收站和输气干线（含支干线）工程 397 公里以及配套的新建或改建电 厂和城市燃气用户项目。工程分两期完成，一期规模为 300 万吨 /年，2005 年投 产；二期规模为 600 万吨 /年，2009 年投产。项目由中海油、BP 全球投资公司、 深圳市投资管理公司、香港中华煤气公司等 9 家公司共同投资。工程将首先从特区 内启动，在深圳市内需建 170 余公里的高压管道和 800 余公里的中压管道（已建中 压管道 400 余公里）。总投资 23 亿元人民币，资金来源包括政府拨款、股东出资 和长期贷款。支持天然气管网发展的政府政策已经出台，并制定了客户发展计划， 使各种用户协调发展。 在城市燃气行业改革、发展和监管方 面存在几个关 键 点。燃气公司 要进行 股 份制改造，采用国际招标方式扩股，随后要公开上市。建立符合市场定价规律的价 格体系，确保适当的投资回报，取消政府的亏损补贴。加强企业内部管理，尤其要 天然气行业下游领域的经济监管 第 3 单元 天然气行业下游领域的经济 监管 31 加快国有企业的发展，使经营成本降下来。最后，监管框架要确保天然气市场得到 充分开发，在形成足够的规模之前，要限制新竞争者的进入。 天然气行业下游领域的经济监管 第 3 单元 天然气行业下游领域的经济 监管 32 第 4 单元 天然气行业下游领域立法 关于中国天然气行业法律问题的分析和研究 国务院体改办研究所研究员 宦国渝 天然气行业目 前的法律法 规 由一 般法 和 专门法组成，后者在 上 游主要是《矿 产资源法》及海上和陆上两个对外合作条例；在中游主要是《石油天然气管道安全 保护条例》；在下游主要是以建设部颁发的《城市燃气管理办法》为核心的一些部 门规章和技术、安全等方面的标准，以及各地方性法规。 目 前 的 法律 体系是在行业改革 初 期 形 成的， 具 有计 划 经济时代的 方 式和 特 征，不适应该行业的当前发展。这种不适应体现在如下几方面：整个框架基于国有 垄断、监管方式主要采取行政控制、立法的目的在于维护国家和国有公司的利益， 而不是规范各市场主体的行为。同时，法律层次低，规范自然垄断领域经营者行为 的法律严重缺位。缺乏统一、透明和市场化的监管与法律框架，已经阻碍了天然气 行业的发展。这种情况加大了投资风险，限制了先进技术、先进管理方式和国内外 资本的利用，同时也限制了市场规模的扩大。后者在上游主要是《矿产资源法》及 海上和陆上两个对外合作条例；在中游主要是《石油天然气管道安全保护条例》； 在下游主要是以建设部颁发的《城市燃气管理办法 》为 核心的一些部门 规 章和技 术、安全等方面的标准，以及各地方性法规。 目前的政策环境对天然气立法是十分有利的： z 中国 加入 WTO ，市场将进一 步 开 放 ，政 府 管理经济的 方 式将进一 步 转 变，为此，中国已将垄断行业的改革列为“十五”期间经济体制改革的重 点，并正在加快经济领域的立法工作； z 能源需求的日益增长，以及支持清洁能源发展的环保政策，使天然气行业 面临前所未有的发展机遇； z 天然气行业当前的一些变化对天然气立法也是有利的，比如天然气行业的 重组、政府监管的改革、国有企业的角色转换、打破行政性垄断，以及行 业的快速发展，对国内外天然气资源的开发利用。 在这种大 好形势下，结合对国际经验 的 分析， 首 要任务是制定合适 的法律 和 法规。只有先完成立法工作，才能建立起公平的市场竞争环境，也才能建立起有利 于天然气市场开发的、具有透明度的法律框架。 制定《天然气法》要 遵 循一 些原则。以现代规 制经济学 的基本理论为指导， 第 4 单元 天然气行业下游领域立法 33 区分自然垄断领域和非自然垄断领域；确立现代管制结构，政府制定政策职能与监 管职能分离，政企分开。天然气行业上、下游应分别立法，鉴于上游领域有《矿产 资源法》以 及海上和陆 上两个对 外 合作条例作为 规 范经营者 行为的 法律依据 ，因 此，目前的当务之急是制定《天然气下游法》，其规范的范围主要是从净化厂出厂 处开始到运输、配送、储存和销售等领域的经营行为。同时，既要包括天然气，也 要包括煤层气。在初期，监管范围应扩大到城市配送网络的所有燃气种类。至于天 然气上游领域，将来可与石油一并立法。 《天然气下游法》的内容应该包括： z 国家对该行业发展的总体方针和政府规制该行业的基本原则和政策； z 法律所采取的基本模式； z 建立监管机构的原则、监管机构的性质及其隶属关系、职能、组织结构 （包括中央和地方两级监管之间的关系）、机构、人员选配、经费来 源、决策程序； z 平衡天然气下游领域不同环节利益的原则； z 天然气定价政策和价格形成机制； z 天然气下游市场准入条件和从事天然气下游业务的企业所应具备的资 质； z 制定运输和配气业务应遵循的经营规范，行为准则的原则； z 天然气下游领域监管政策与天然气上游领域和其他能源行业监管政策之 间的关系。 最 后 ，为了加快天然气立法 进程 ， 应 将《天然气下游法 》 纳 入 立 法 计 划 。 起 草该法的工作小组应当研究国际上的有关法律和立法经验，审查并评估现行法律和 法规。 天然气下游立法的国际经验 世界银行顾问 J. Jay Park 天然气下游立法 的国际经验 可以为中国的 相应工作提供有益 的 指导。我们研 究了北美、英国、阿根廷和巴西等国家和地区的天然气下游立法模式。研究表明， 每个国家的立法工作具有极大的相似性，虽然每个国家的监管体制往往是不同的。 研究还表明，天然气立法应着眼于如下问题： z 立法目的 第 4 单元 天然气行业下游领域立法 34  z 政策制定职能在监管体制中的角色 z 监管机构的组织结构和行为规则 z 赋予监管机构的权力 z 监管机构承担的职能 z 监管原则和过程 为了将讨论集中在天然气下游监管，工作小组编写了一个《天然气法草案纲 要》（“草案纲要”），吸取了国际上天然气立法方面的要素，并按中国的实际情 况进行了改 写。之 所以 用“草案纲要”这 种 说 法 ，一是因 为这些 建议仍 然在讨论 中，二是因为它确实是完整立法条文的提纲。 草案纲要的 编写采用 了国际法律起草 规 范，没 有 采用中国的规 范，举例列举 了其它国家 天然气法 中应 说明的内容。中国的法律专家将 来 要 决 定合 适 的 起草模 式。政府也必须决定中国天然气下游立法的哪些内容要写进由全国人民代表大会批 准的第一级法律中，哪些内容要写进由国务院颁布的第二级法律工具中。第一级法 律当然是投资者愿意看到的法律形式，但实施第二级法律工具更为容易，在时间上 也更快。在其它国家，草案纲要中的内容通常包含在第一级法律中。 草案纲要包含的立法内容有四个目的： z 鼓励天然气运输和配送领域高效而安全地发展 z 确保对垄断业务进行有效的经济监管 z 促进天然气下游领域非垄断业务的竞争 z 成立中国天然气监管委员会，遵循建议的监管原则。 草案纲要只针 对天然气行业下游领域的监管，不 涉 及上下游领域的技术 、 安 全和环保问题。草案纲要着眼于中国目前的天然气下游市场，包括人工煤气和丙烷 气系统，虽然二者将来可能会退出市场。但是，草案纲要也具有前瞻性，以满足天 然气行业不断发展的需要。 对于现行 法律法 规 的 不 一致性和 相 互 冲突 ，要通过实施 新 天然气 法加 以 解 决。草案纲要指出了如何组建对天然气运输和配送领域进行监管的监管机构，即中 国天然气监管委员会。监管委员会应与制定天然气政策的主管政府部门进行沟通。 同时，监管委员会要接受政策决策的指导，并且委员会委员也由国务院任命。 根据中国的特 点， 草案纲 要 认为 应成立中 央 监管委员 会。同时，对于象 中国 这样的大国，草案纲要认为某些地区也存在大量的天然气监管工作，并且要建立中 央监管委员会的地区办公室。充分论证之后，可以在必要的地区建立地区办公室， 地区办公室成员由国务院任命当地人担任。地区办公室也应遵循与中央监管委员会 第 4 单元 天然气行业下游领域立法 35 一样的监管原则。 草案纲要 限制了监管 委员会的行为，并提出了行为规 则 。 委员 会 委员 和工作 人员不得拥有与监管相冲突的利益，这就是说，他们不能是天然气行业的雇员、业 主或投资人 。 委员会可以制定自 己 的办事 程 序 ， 但 履 行 职 能时 必 须 遵 守 “ 自 然公 正”的原则，即委员会应当就其处理的事务通知所有利害关系方，必要时要举行公 开听证会，说明其决策的理由，并且作出的决策必须基于提交给委员会的证据。 委员会的 职 能是对天然气运输、配送 、 储 存和 托 运 等 领域的建设、服务、准 入和价格进行监管。同时，委员会也必须确保天然气企业在技术上和财务实力上是 合格的。委员会将督促许可证和规则条款的遵守，并监督中国天然气行业的发展。 为了履行这些职能，委员会应拥有如下“监管工具箱”所赋予的权力： z 颁发、修改和吊销天然气运输、配送、储存和托运等业务的许可证 z 制定天然气企业的行为约束规则，并就规则和许可证的遵守发布命令和指 示，对不遵守行为进行处罚 z 就有关问题举行听证会 联合工作小组建议采用 许 可 证 形 式作为建设并经营 运输、配送 和 储 存设施的 授权依据。颁发和管理许可证的程序是，委员会接受关于标准条款许可证或变更条 款许可证的发放或修改申请，按程序公平原则进行了相应的调查质询工作后，委员 会将颁发或修改其认为合适的许可证。草案纲要认为，委员会在履行其职能时拥有 了较大的权力，因为不能对委员会的决策提起诉讼，除非委员会没有遵守相应的程 序。 草案纲要也包括了如下一些关于天然气立法的其它内容： z 目前的所有从事天然气业务的企业将当然获得许可证，同时要受新法律制 度的约束； z 现有部委和机构的权力必须随时间的推移平稳过渡； z 委员会所需的全部或部分经费应向天然气企业征收。 中国天然气下游领域立法现状和未来法律设想 国家经贸委经济法规司副司长 周渝波 在立 法 模 式 上 ，中国 没 有 专门 的天然气 法 ，而是 采 取了油气一体的立 法 模 式。从总体上看，中国天然气立法有两个特点：一是没有象欧盟和拉美等地区的国 家那样有一部专门的天然气法，二是采取了油气一体的立法格局，涉及天然气勘探 第 4 单元 天然气行业下游领域立法 36 开采、管道运输和对外合作等方面。这种立法模式的主要原因在于：其一，在《中 华人民共和国 矿 产资源法》及有关配 套 法 规 中，天然气和石油被列 为 特 殊 矿 产资 源；其二，中国的天然气大多是伴生气，这是导致油气一体立法模式的主要理由。 其三，天然气在中国一次能源需求中所占比例很小。 尽管天然气行业下游监管立法的 许 多领域 处 于 空白 状 态 ， 但其它法律法规 中 存在与天然气行业下游相关的 规 定。在石油和天然气被 归 为 特 殊 矿 产资源的背景 下，天然气勘探开发等上游领域建立了较为完善的法律体系。另外，中国政府颁布 了在陆上和海上与外国公司合作勘探开发的其它法规。 前面 已 经指出，目 前还 没有专门 的天然气行业下游监管法 规 ，与天然气行业 上游立法形成鲜明对照。其它法律和行政法规中的一些相关规定涉及天然气长距离 运输管道，天然气储存、运输和安全，以及天然气配送等领域。后者主要是指天然 气供应合同和消费者保护方面的法律。 尽管其它法律法规中存在可以援引的 法律条 款 ， 但它 们并不 是 直接 调 整天然 气行业下游领域的法律规范。因此，无法对天然气行业下游监管提供系统的法律制 度，以保护和促进天然气行业的发展。 实施天然气监管体系，有许 多问题需 要 考虑。 首 先 ，制定 独 立的天然气法 是 支持天然气行业发展的现实需要。为了加强能源勘探工作，包括西气东输管道工程 的建设，中央和地方政府有必要制定统一的规则，借鉴国际标准，明确监管机构的 角色和责任，促进天然气行业的快速发展。 其次，要 考虑石油和天然气发展的不 同 特 点，同 样 的 法律规 定可能 只 适用 于 上游勘探开发和管道运输。对于下游领域的监管，应当打破油气一体的立法格局， 天然气可单独立法。需要在天然气立法的调整范围方面充分考虑区分上、中、下游 的特点和任务。天然气法应主要调整在长距离运输、储存、配送、销售和安全管理 等领域。在立法位阶的选择上，可先由国务院制定行政法规，在实施过程中取得经 验后再上升为法律。 再次，天然气立法要 遵循适 当 管制与 鼓励 竞争 并重的 原则。在开 采 、运输、 储存和配送等领域，都需要从资源管理、环境保护和公共安全的角度出发，设定适 当的行政管制。这种管制可以采用行政许可的方式。同时，在一些非自然垄断的领 域中，应当鼓励竞争，提高资源的利用效率。中国加入 WTO 后，应当遵循国民待 遇原则促进有 效竞争。 另外，应 当 遵 循 上 、中、下游协 调 一致的 原则 。从总体来 看，天然气立法还处于相当薄弱的状态，为了促进天然气行业的发展，必须形成一 整套完整的法律体系。可以通过多个层次的法律工具来形成上下游相互协调的法律 第 4 单元 天然气行业下游领域立法 37 规范，包括法律、行政法规、地方性法规和部门规章等。 最后 ，天然气立法 的内容 应当 包 括监管 机 构、长距离运输、储 存、配 送 、 销 售、安全管理和争端解决等。 依法促进中国天然气行业的持续快速发展 中国石油化工股份有限公司发展计划部副主任 刘岩 二 十世纪八 十年代以 来，中国天然气行业发展较 快 ，天然气储 量 和产量增 幅 较大，天然气运输项目建设速度加快，目前正在建设西气东输管道工程。虽然预计 天然气行业将快速发展，但行业发展的先决条件，是要建立石油天然气发展的法律 框架，营造良好的投资环境。电力、电信等其它行业已经拥有行业发展的专门法律 框架，天然气行业的立法工作相比之下明显滞后。 制定天然气法律框架有两种思路：一是先 制定一些条例和 规 章 ，在此 基础 上 再制定有关的法律；二是先制定法律，在法律框架下再制定条例和规章。从中石化 的 角度 看，后一种 思路更加 有 利 于行业发展，有利 于市场开发和天然气管网 的建 设。 当前，制定《天然气法》的条件已基本具备。首先，中国加入 WTO，自然垄 断行业管理体制改革的框架已经形成，实行了政企分开，确定了增进国内市场竞争 的方略；其次，行业发展的一些问题已显现出来，包括政府的角色、运输和天然气 商品的价格形成机制、安全管理及对外合作等方面都存在一些矛盾和问题，阻碍了 行业的发展；第三，现行的许多法律法规可以用作制定天然气法的参考；最后，中 国可以借鉴其它国家的经验教训。不论是工业化国家，还是发展中国家，它们都走 的是法律先行的路子，而不是先制定条例和规章，这些经验对中国的实际立法工作 具有指导意义。由于立法需经历较长的时间，政治、经济和法律等方面的变化可以 反映在立法过程中。而且，《天然气法》的制定与条例规章的出台并不矛盾，可同 时进行。 《天然气 法》的制定，将支 持 天然气行业 当 前 的 快速发展。由于天然气上 游 的某些法律规范已经包括在《矿产资源法》中，这里所指的《天然气法》应主要针 对中下游领域。在中国天然气行业的主要参与者未达成共识的情况下，采取较粗的 天然气法律框架是可取的。这个法律应包括以下内容：各级政府在财务和行业管理 等方面的角色、天然气管网的运行机制、天然气生产和销售企业的许可证管理、价 格形成机制、安全管理及对外合作等。 第 4 单元 天然气行业下游领域立法 38  考虑 到中国的实际情况 ，同时 借鉴其它 国 家 的经验 ，在天然气 法 中 应 规 定政 策制定职能与政策执行职能相分离。建立相对独立的政府天然气监管机构，指导行 业的发展，将有助于减少决策的随意性，提高公正性。这个监管机构应当熟悉当前 的行业状况，确保法律和政策得到严格的执行。制定《天然气法》和建立政府监管 机构有利于减少和避免部门间的职能交叉及可能出现的“国家利益部门化”、“部 门利益法规化”的问题 对天然气下游立法的几点看法 中国海洋石油总公司法律部顾问 梁执立 中国天然气行业发展将是二十 一世 纪 中国能源行业发展的基础。行业重组、 股 份制改革和中国 加入 WTO ，将为中国天然气行业的发展创造 良 好 的内 外部环 境。行业的快速发展，需要实行现代监管，并要创建坚实的法律基础。但是，中国 天然气立法仍然存在某些问题，如缺乏法律框架、政府监管缺位、多个政府部门的 监管职能交叉。 天然气立 法 有多个层次。由于下游监管框架 只 是天然气行业立 法 的一个 部 分，因此，我们现在讨论的远非整个法律框架，只能称为《天然气长距离运输和配 送法》。为了加快中国天然气的开发和规范天然气下游市场的经营活动，建议先以 国务院法规形式尽快制定出台，实践一段时间后再决定是否上升为第一级法律。 根据中国国 情 ，建议 采用许可 证 方式，这 种方式 包括 三 个 法律 层次：一是法 律法规，二是许可证或特许权，三是商业合同。天然气下游法应包括如下一些主要 内容： z 总则，包括立法宗旨、法律适用范围、经济监管应遵循的基本原则、政府 主管部门及监管机构基本职责划分及其相互关系； z 监管机构，包括机构设置、人员组成及要求、具体职责和权限、工作程序 等； z 许可证，包括许可证的种类及申请和发放的工作程序； z 法律责任； z 附则。 制定《天然气长距离运输和配送法 》，应该 遵 循 政策制定职 能与监管职 能 应 分离的原则，确保只有一个监管机构，避免职责交叉。根据监管职责的授权，需要 第 4 单元 天然气行业下游领域立法 39 成立地区监管办公室，跨省管道由中央政府直接监管。最后，天然气法应当涵盖液 化天然气和煤层气。 第 4 单元 天然气行业下游领域立法 40 附录 1 中国天然气行业下游领域监管框架 国际研讨会日程 开幕式 主持人：陈立（研究所常务副所长） 9：00—9：45 国务院体改办副主任彭森致开幕词 世界银行东亚太平洋地区能源与矿业发展局局长 Mohammad Farhandi 致辞 中国石化集团中石化股份公司副总裁牟书令致辞 第一单元 天然气下游领域的监管框架 主持人：黄太和 （国务院体改办研究所副所长） 9：45 — 10：15 构建中国天然气下游领域现代监管框架 陈 立 （国务院体改办研究所常务副所长） 10：15 — 10：45 关于构建天然气下游领域现代监管框架的国际经验 Roland Priddle （世界银行顾问） 10：45 — 11：00 休息 11：00 — 11：20 设计与我国天然气工业相适应的改革方案，创建与我国天然气 工业相适应的监管框架 徐锭明（国家计委西气东输办公室主任） 11：20 — 11：40 城市燃气管理现状及改革思路 刘贺明 （建设部城建司城建处处长） 11：40 — 12：00 中国天然气市场发展与监管改革的政策建议 汤亚利（中石油股份公司天然气与管道分公司副总经理） 12：00 — 12：30 讨论 12：30— 13：30 午餐 第二单元 天然气下游领域的经济监管 第 4 单元 天然气行业下游领域立法 41 主持人：Mohammad Farhandi（世界银行东亚太平洋地区能源与矿业发展局局长） 13：30 — 14：00 天然气下游领域的经济监管：监管技术、价格和准入 Paul Hunt （世界银行顾问） 14：00 — 14：20 上海城市燃气系统改革和天然气项目运营体制设想 王以中（上海市市政工程管理局副局长） 14：20 — 14：40 深圳市管道燃气改革及广东 LNG 接收站和输气干线项目简介 李青平（深圳市燃气公司副总经理） 14：40 — 15：10 讨论 15：10 —15：25 休息 第三单元 天然气下游领域立法 主持人： 金德本 （国务院体改办秘书行政司司长） 15：25 —15：55 关于中国天然气行业法律问题的分析和研究 宦国渝（国务院体改办研究所研究员） 15：55 —16：20 关于天然气下游立法的国际经验 J Jay Park （世界银行顾问） 16：20 —16：40 中国天然气下游领域立法现状及未来立法设想 周渝波 （国家经贸委经济法规司副司长） 16：40 —17：00 法律先行、依法治气，促进中国天然气工业的持续快速发展 刘岩 （中国石化集团中石化股份公司发展计划部副主 任） 17：00 —17：20 关于对天然气下游立法的几点看法 梁执立（中国海洋石油总公司法律顾问） 17：20 —17：50 讨论 17：50 —18：00 会议小结 18：00 晚宴 第 4 单元 天然气行业下游领域立法 42 附录 2 中国天然气行业下游领域监管框架国际研讨会 中国天然气行业下游领域监管框架国际研讨会 及高层会议参会人名单 参会领导 李剑阁 国务院体改办 副主任 彭 森 国务院体改办副主任 仇保兴 建设部副部长 陈 耕 中石油集团公司副总经理 史兴全 中石油股份公司副总裁 牟书令 中石化股份公司 副总裁 曹云石 中海油总公司总法律顾问 黄绍和 中联煤层气公司董事长 世界银行 Mohammad Farhandi 东亚太平洋地区能源与矿业发展局局长 项目组中方成员 陈 立 国务院体改办经济体制与管理研究所常务副所长 宦国渝 国务院体改办经济体制与管理研究所研究员 何晓明 国务院体改办经济体制与管理研究所研究员 李晓东 国务院体改办经济体制与管理研究所副研究员 王建梅 国务院体改办经济体制与管理研究所助理研究员 孙 剑 国务院体改办经济体制与管理研究所 徐新宇 国务院体改办经济体制与管理研究所 周渝波 国家经贸委经济法规司副司长 刘贺明 建设部城建司处长 邢 军 建设部法规司副处长 汤亚利 中石油股份公司天然气与管道分公司副总经理 崔红升 中石油股份公司天然气与管道分公司副处长 第 4 单元 天然气行业下游领域立法 43 徐文满 中石油股份公司天然气与管道分公司经济师 赵 波 北京天然气集输公司副处长 刘 岩 中石化股份公司综合计划部副主任 张旭之 中石化集团公司发展战略小组教授 方忠于 中石化集团公司经济技术研究院经济政策研究所副所长 梁执立 中国海洋石油总公司法律部顾问 彭 力 中联煤层气公司国际部副主任 郭维圻 北京市政管委燃气管理办公室主任 武利亚 北京市燃气集团总经理 项目组外方成员 Noureddine Berrah 世界银行东亚太平洋地区能源与矿业发展局首席能源专家 赵建平 世界银行驻中国代表处能源部主任 Bent R. Svensson 世界银行能源矿业电讯部石油天然气处首席经济学家 Roland Priddle 世界银行顾问 Paul Hunt 世界银行顾问 J.Jay Park 世界银行顾问 与会中方代表 国务院体改办： 金德本 秘书行政司司长 董 宏 产业与市场体制司司长 黄太和 经济体制与管理研究所副所长 石小敏 中国经济体制改革研究会秘书长 温铁军 中国经济体制改革研究会副秘书长 李 芳 秘书行政司处长 屈照林 人事司处长 俞燕山 产业与市场体制司处长 汪兆龙 产业与市场体制司 齐勇锋 经济体制与管理研究所企业室主任 高世楫 经济体制与管理研究所国际比较室主任 朱宝顺 经济体制与管理研究所办公室主任 第 4 单元 天然气行业下游领域立法 44 彭少忠 经济体制与管理研究所综合室副主任 冯 静 经济体制与管理研究所办公室副主任 常志霄 经济体制与管理研究所综合室副研究员 郑 欣 经济体制与管理研究所办公室 国家计委： 徐锭明 西气东输办公室主任 朱荣改 西气东输办公室工程师 高云虎 发展规划司处长 宋朝义 基础产业司副司长 张玉清 基础产业司处长 韩慧芳 价格司副司长 刘振秋 价格司处长 牛育斌 价格司 周凤起 能源研究所高级顾问 韩文科 能源研究所副所长 吴钟瑚 能源研究所研究员 朱兴珊 能源研究所研究员 刘小丽 能源研究所副研究员 王家诚 产业与技术经济研究所研究员 国家经贸委： 陈世海 行业规划司副司长 贾立克 行业规划司处长 邵 勇 产业政策司工程师 任京东 经济运行司 财政部： 李光辉 国际合作司处长 张文合 国际合作司副处长 林升强 国际合作司项目协调人 第 4 单元 天然气行业下游领域立法 45 张敏文 国际合作司 建设部： 张国印 办公厅副主任 王天锡 城建司副司长 曹金彪 法规司副司长 张 凯 信息中心处长 国土资源部： 车长波 勘察司处长 姚义川 政策法规司处长 高炳奇 勘察司副处长 外经贸部： 邵 伟 外国投资管理司 国务院法制办： 管仁林 工交商事司 国务院研究室： 刘建生 工交贸易司处长 张 泰 工交贸易司处长 国务院发展研究中心 吕 薇 技术经济部副部长 李国强 企业研究所研究员 邓郁松 市场经济部 中国社会科学院 余 晖 工业经济研究所副研究员 刘戒骄 工业经济研究所副研究员 高等院校及协会 第 4 单元 天然气行业下游领域立法 46 吴志攀 北京大学副校长 吴景明 中国政法大学经济法系教授 龙卫球 中国政法大学法律系副教授 刘丹萍 首都经贸大学经济系教授 洪翠英 中国政策研究会调研中心主任助理 隗志安 中国石油和化学工业协会办公室高工 迟国敬 中国城市燃气协会副秘书长 中国石油天然气集团公司 高文辉 副处长 刘贺群 中石油集团公司中俄油气合作工作委员会市场部经理 刘克雨 信息中心经济部主任 徐小杰 信息中心经济部副处长 廖 钦 信息中心经济部工程师 向 泽 中石油股份公司财务部副总会计师 陈克全 中石油股份公司财务部高级经济师 廖 渝 中石油股份公司财务部经济师 贺 嘉 中石油股份公司法律部处长 张 顒 中石油西气东输办高级会计师 刘明科 西南油气田分公司处长 中国石油化工集团公司 李干生 中石化股份公司副总工程师 刘汝山 中石化集团公司油田企业经营管理部副主任 海 鹏 经济技术研究院研究员 关德范 中石化股份公司勘探开发研究院院长 陈江之 中石化股份公司油田勘探开发事业部处长 刘崇恩 中石化股份公司胜利油田公司外经处科长 马爱山 中石化股份公司新星石油公司 高工 欧阳钰 中石化股份公司新星石油公司销售部 高工 朱学海 外事局处长 第 4 单元 天然气行业下游领域立法 47 王世清 中石化股份公司石油勘探开发研究院处长 中国海洋石油总公司 周声伟 企改部处长 李云飞 企改部 中联煤层气公司 杜 明 总经理助理 张延庆 企管部主任 地方政府部门及燃气企业 郑 晴 北京市燃气集团财务部经理 杨名舟 北京市燃气集团部门副经理 周慈铭 上海市天然气项目筹备组主任 魏 曙 上海市天然气项目筹备组高工 王以中 上海市市政工程管理局副局长 祝伟华 上海市市政工程管理局副总工程师 应建国 上海市市政工程管理局法规处处长 黄彦华 上海市市政工程管理局高级经济师 应诗圣 上海市燃气管理处顾问 廖绍国 重庆市经委能源办公室主任科员 杨 奇 四川省建设厅副处长 吴建中 四川省计委能源处副处长 彭俊福 成都市煤气总公司总经理 孟庆华 成都市煤气总公司总经理助理 刘少鑫 成都市煤气总公司计划处处长 冯 钰 合肥市计委工交能源处副处长 呼德龙 合肥市煤气总公司总工程师 陈 允 合肥市煤气总公司高级工程师 徐 姜 武汉市城市管理局燃气热力管理处处长 章维明 杭州市燃气公司董事长 第 4 单元 天然气行业下游领域立法 48 吴晓甦 杭州市燃气公司副总经理 张 军 无锡市燃气总公司天然气项目办公室主任 李青平 深圳市燃气集团公司副总经理 魏冬宏 深圳市燃气集团公司工程师 银行、证券及咨询公司 何成宏 中国建设银行副经理 郭平生 国家开发银行处长 陈 儒 中银国际控股公司总经理 卢 莹 中国银行公司业务部 唐振华 中国国际工程咨询公司顾问 袁维心 中国国际工程咨询公司项目部副主任 张 薇 中国国际工程咨询公司项目部副处长 袁 东 银河证券研究部主任 刘彦明 银河证券研究部研究员 李 晨 申银万国证券研究所行业研究二部研究员 黄燕铭 申银万国证券研究所行业研究部经理 世界银行和国际组织 Dean Girdis 顾问 Cliff Garstang 顾问 Augustine Vinh 基础设施咨询服务基金(PPIAF)东亚和南亚区域顾问 Sohail Hasnie 亚洲开发银行东亚和中亚基础设施局能源专家 Norio Ehara 国际能源机构亚太与拉美处处长 港资和外资公司 匡 文 埃克森-美孚中国公司天然气部市场开发主管 杜川宁 埃克森-美孚中国公司天然气部市场开发主管 Edmond Lee JP 摩根公共设施行业分析师 Milton Lim JP 摩根公共设施行业分析师 Glen Edwards 尤尼科中国有限公司副总裁 第 4 单元 天然气行业下游领域立法 49 吴庆乐 尤尼科中国有限公司商务代表 黄维京 尤尼科中国有限公司市场分析员 陈志德 中电企业（西气东输埃克森.美孚/中电投标集团成员）业务经理 黄秉修 中电企业（西气东输埃克森.美孚/中电投标集团成员）业务经理 张仰干 中华电力（中国）公司业务发展经理 Michael Kung 壳牌勘探（中国）公司西气东输项目高级顾问 彭宁科 BP 中国公司政策协调组副组长 张栓锁 BP 中国公司政策协调专员 高成华 香港中华煤气公司财务总监 刘 杰 香港中华煤气公司北京代表处首席代表助理 新闻单位 新华社；中央电视台；瞭望周刊；人民日报；中国日报；经济日报；中国改革报；中国改革杂 志社；改革内参；经济管理文摘；财经杂志；财经时报；中国经济时报；中国产经新闻报；中 国经营报；21 世纪经济报道；中国企业报；经济体制比较杂志社；中国石油报；中国石化报； 海洋石油报；国际石油经济；中国石油石化杂志；石油企业管理京华时报；期货日报；京华时 报。 第 4 单元 天然气行业下游领域立法 50 第 4 单元 天然气行业下游领域立法 51