Foresterie communautaire au Nepal

Précis 24574 BANQUE MONDIALE DÉPARTEMENT DE L’ÉVALUATION DES OPÉRATIONS AUTOMNE 2001 NUMÉRO 217 Foresterie communautaire au Népal B ien qu’il soit l’un des pays les plus pauvres du monde, le Népal montre la voie à suivre pour mobiliser la participation des collectivités à la protection et à la gestion de la forêt. Son pro- gramme de foresterie communautaire, engagé il y a plus de vingt ans, a permis de régénérer des zones substantielles de forêt dégradée. Il ne s’est pourtant pas déroulé sans heurts. En l’absence de précédents, le pays a dû procéder par tâtonnements et trouver des solutions nova- trices à mesure que les difficultés surgissaient. La réalisation de deux projets financés par la Banque a été riche d’enseignements pour les pays où la participation communautaire à la protection et à la ges- tion de la forêt est amorcée. Ces leçons s’appliquent également à une autre démarche bâtie sur la participation des collectivités, le dévelop- pement communautaire. Selon une estimation du Département de démunis et la coordination de l’action des l’évaluation des opérations (OED), la bailleurs de fonds. foresterie communautaire au Népal témoigne de l’évolution complexe et irré- Historique versible que les projets de développement Plus de 90 % de la population népalaise communautaire peuvent introduire dans le vit en zone rurale. Les forêts offrent aux tissu social, économique et politique d’un plus démunis et aux paysans sans terre un pays. Les responsables de l’action publique moyen de subsistance de première impor- doivent anticiper dans les moindres détails tance dans la mesure où leur survie quoti- le processus de prise de décision, les moda- dienne dépend du bois de feu, du fourrage lités de partage des bénéfices entre les par- et d’autres produits non ligneux. Les bois ties prenantes et la stratégie de mise en et les arbustes couvrent quelque 40 % du œuvre. Quand un processus de participa- territoire népalais, dont 80 % environ tion communautaire est enclenché, il est sont constitués de collines ou de mon- impossible de rebrousser chemin et il est tagnes. La zone boisée la plus importante parfois difficile et onéreux de rattraper les du pays, du point de vue économique, se erreurs. Deux questions appellent une trouve dans le Terai, une zone de basse attention particulière : l’impact de la fores- altitude étroite, fertile, densément peuplée terie communautaire sur la vie des plus située le long de la frontière avec l’Inde. 2 Département de l’évaluation des opérations de la Banque mondiale Le commerce du bois provenant de sa ceinture ininterrom- appuyait la foresterie sociale (plantation d’arbres en dehors pue de forêts procure une source majeure de revenus à de la zone forestière) et la gestion de la forêt naturelle, a l’État. Par contraste, les forêts situées dans la région des cherché à encourager la conservation de l’énergie en distri- collines centrales sont entrecoupées de zones d’habitats buant des foyers améliorés. Malgré la plantation de nom- humains et de terres agricoles, et elles sont difficilement breux arbres, l’OED a jugé les résultats de ce projet accessibles. Leur valeur tient essentiellement à ce qu’elles insuffisants. L’attention inadéquate portée à la formation et satisfont aux besoins fondamentaux de la population au renforcement des capacités s’est traduite par un pro- locale. gramme d’exécution axé sur les objectifs qui a fait obstacle En 1957, le gouvernement a placé toutes les forêts népa- à des opérations forestières véritablement communautaires. laises sous sa responsabilité directe, mais il n’est pas par- Les idées et les éléments empruntés au premier projet, réa- venu à freiner le déboisement. Par suite de l’abandon des lisé dans les collines, se sont avérés inadaptés aux condi- mécanismes indigènes anciens et traditionnels de gestion des tions socioéconomiques du Terai. Les foyers « améliorés », ressources forestières du pays, d’immenses zones boisées ont qui n’avaient pas même fait l’objet d’essais véritables dans disparu dans les années 50 et 60. L’échec des mesures les collines, étaient fréquemment en panne et ne permet- publiques a ravivé l’intérêt pour la gestion participative des taient pas de satisfaire aux besoins culinaires locaux. ressources. En 1978, le gouvernement a confié de petites Le Projet de foresterie communautaire des collines, zones de terres forestières aux panchayats (aujourd’hui rem- c’est-à-dire le troisième de la série, a permis d’élaborer le placés par des pouvoirs publics locaux élus), pratique qui a cadre stratégique, législatif et méthodologique nécessaire à souvent tenu à l’écart les utilisateurs forestiers vivant en la mise en œuvre du programme de foresterie communau- dehors de la circonscription administrative du panchayat. taire du Népal. Il a par ailleurs mieux fait comprendre aux Ceci a conduit, en 1988, à l’adoption du concept de gestion communautés des collines la nécessité de protéger les par les groupes d’utilisateurs. Le Plan directeur du secteur forêts et a placé plus de 300 000 hectares de forêts dégra- forestier népalais (1989) préconisait la participation com- dées poussant sur les versants sous la protection de plus de munautaire à la gestion des forêts, et la loi sur les forêts de 4 000 groupes d’utilisateurs. Les résultats de la principale 1993 lui a accordé la plus haute priorité ; elle donnait par composante du projet, c’est-à-dire la gestion des res- ailleurs aux groupes d’utilisateurs forestiers un statut juri- sources forestières, ont malgré tout été mitigés parce que, dique d’« institutions autonomes et collectives dotées d’une dans les premiers temps, une trop grande place a été don- succession perpétuelle » habilitées à vendre et à acheter les née aux plantations aux fins de restauration forestière. produits forestiers. Dans plusieurs cas, l’importance accordée aux résultats quantitatifs a nui à la qualité du processus de constitution Gestion des groupes d’utilisateurs des groupes d’utilisateurs. Par ailleurs, la composante Aux termes des modalités en vigueur, le gouvernement est recherche n’a pas été exécutée, de sorte que les problèmes propriétaire des terres, mais les groupes d’utilisateurs ont cruciaux surgis lors de l’exécution n’ont pu être résolus, et droit à la totalité des bénéfices produits par les forêts pla- la médiocrité du suivi n’a pas permis de déterminer quelle cées sous leur protection, ce qui leur donne tout intérêt à portion de la couverture sylvestre régénérée pouvait être prendre soin d’elles. Ces groupes rassemblent des usagers imputée au projet. L’OED a noté ce projet « modérément principaux (ceux qui exploitent régulièrement la forêt et satisfaisant ». sont officiellement autorisés, à l’échelon local, à le faire) et des usagers secondaires (ceux qui l’exploitent de temps à Résultats mitigés autre, dans un but particulier ou pour un produit donné, La gestion communautaire a ralenti le processus de défores- mais à qui les usagers principaux n’accordent pas de droits tation au Népal, et 15 % des sols forestiers sont aujour- sans réserve). Des agents de vulgarisation employés par le d’hui protégés par des groupes d’utilisateurs. Dans les ministère des Forêts sont chargés d’enregistrer et de motiver collines centrales (où de vastes zones boisées sont placées les groupes. Chaque groupe doit élaborer et appliquer un sous la protection des collectivités), le taux annuel de programme d’opérations qui délimite la zone de gestion déboisement a été ramené à quelque 0,2 %, mais dans le qu’il convient de protéger, décrit les pratiques de gestion Terai, la superficie des forêts régresse au taux annuel forestière et de récolte, et définit les zones et les espèces à d’environ 1,3 % par an. planter. Il s’est avéré difficile de reproduire le type de projet réa- lisé dans les collines dans d’autres régions du pays, où les Projets financés par la Banque conditions sont différentes. La foresterie communautaire a Le premier projet de foresterie de la Banque au Népal, pris son essor et s’est imposée dans les collines centrales approuvé en 1980, a financé la foresterie sociale dans les pour diverses raisons. Le retentissement qu’a eu la dégrada- collines. Le deuxième, axé sur le Terai, était une opération tion des forêts népalaises dans le monde a poussé le gouver- ambitieuse visant à stimuler la participation communau- nement à prendre des mesures pour juguler le recul rapide taire à la gestion de l’offre et de la demande de bois de feu, et manifeste des forêts et à porter son attention sur les de fourrage et d’autres produits forestiers. Ce projet, qui forêts des collines qu’il ne jugeait guère intéressantes sur le Précis 217 3 plan commercial ou en tant que source de recettes Les problèmes rencontrés durant les deux publiques. Les communautés locales souhaitaient aussi pro- phases d’exécution téger ces forêts afin d’éviter une résurgence des effets de la Dans les premières années (phase I), le projet devait en déforestation — notamment les glissements de terrain et priorité permettre d’identifier et de former des groupes l’érosion. Le caractère dispersé des forêts avait facilité le d’utilisateurs puis de transférer des terres forestières à ces recensement des groupes d’utilisateurs appropriés et la groupes pour qu’ils les préservent et les gèrent. Plusieurs communauté internationale du développement s’était mon- difficultés étaient inhérentes à cette phase : il fallait, d’une trée disposée à fournir les ressources budgétaires pour part, insuffler aux villageois l’esprit de participation com- financer les projets participatifs dans les zones rurales. Le munautaire indispensable à la constitution de groupes gouvernement avait aussi entrepris d’adopter les réformes d’utilisateurs viables et, d’autre part, établir des stratégies, politiques et juridiques nécessaires à l’appui de la foresterie des lois et des procédures précises pour exécuter le pro- communautaire. gramme de foresterie communautaire. Il était aussi essentiel Il en est allé tout autrement dans le Terai, où le gouver- de renforcer les capacités du ministère des Forêts, le princi- nement hésite à céder les forêts aux groupes d’utilisateurs. pal organisme d’exécution, afin qu’il collabore avec la La richesse des ressources forestières et la complexité des population à la protection et à la gestion de la forêt. De types de peuplement dans la région ont compliqué le travail surcroît, les droits aux terres forestières étaient parfois d’identification de ces groupes. Même dans les zones où les imprécis, ce qui occasionnait des différends ; il fallait donc forêts ont été confiées aux communautés, des anomalies créer des mécanismes de règlements des litiges. sociales, notamment la répartition inéquitable et injuste des Quand la foresterie communautaire a commencé à terres et des bénéfices, ont été dénoncées. s’imposer et que les forêts sont devenues exploitables, la phase II a commencé. L’idée dominante de la phase I était Partager les bénéfices, faire des choix de protéger les ressources forestières et de satisfaire les L’expérience du Népal met en évidence les ramifications besoins fondamentaux de la population. Les groupes d’uti- multiples de la foresterie communautaire. Dans les collines, lisateurs ont formulé leurs plans opérationnels de manière à elle avait pour objectif premier de protéger une ressource servir cet objectif ; ainsi, bien que les forêts exploitables dégradée et de moins en moins abondante. Nul ne pensait puissent répondre à des besoins autres que les besoins de que les forêts pourraient être suffisamment réhabilitées base des communautés, elles ne réalisent pas pleinement pour avoir un rendement économique significatif. À l’évi- leur potentiel. Bâtir un consensus national quant à l’objectif dence, c’est la perspective d’obtenir de tels rendements qui primordial de la foresterie communautaire (qui consiste à retient le gouvernement de reproduire le modèle commu- satisfaire au moins aux besoins fondamentaux) représente nautaire des collines dans la riche forêt du Terai. Il hésite un défi de taille pour la deuxième phase. Par ailleurs, la d’autant plus que la décision de confier les forêts aux mise au point de plusieurs mécanismes perfectionnés de groupes d’utilisateurs est irrévocable. Une fois les forêts résolution des différends revêt une importance nouvelle, la cédées, il ne pourra se raviser. Aucune stratégie n’emporte nature des litiges ayant évolué à mesure que la valeur des aujourd’hui l’adhésion du gouvernement et des autres par- ressources forestières augmentait. Ceux qui ne sont pas ties prenantes pour le Terai. Compte tenu de la force du membres de groupes d’utilisateurs prennent conscience de mouvement de la société civile, de la présence de nombreux la valeur des forêts protégées et souhaitent s’associer au bailleurs de fonds (de petites entités indépendantes) et d’un mouvement et retirer leur part de profits. Les groupes d’uti- gouvernement qui veut rester propriétaire de la forêt, il fau- lisateurs risquent de transgresser leurs plans opérationnels dra peut-être qu’un médiateur intervienne pour amener les pour exploiter le potentiel commercial des forêts. Les rela- parties à une concertation. tions entre ces groupes et d’autres institutions de dévelop- La réussite du programme de foresterie communautaire pement villageois suscitent aussi parfois quelques soulève de nombreuses questions. Quand une ressource inquiétudes. auparavant dégradée commence à produire des revenus Il semblerait que les pauvres n’aient pas tiré grand avan- substantiels, le gouvernement est-il en droit de compter que tage de la foresterie communautaire. Le pourcentage élevé cette ressource sera mise à contribution pour appuyer les d’analphabètes parmi les membres des groupes d’utilisa- efforts de développement du pays, surtout dans un pays teurs constitue un obstacle qui porte particulièrement aussi pauvre que le Népal ? Ceux qui s’y opposent font préjudice aux personnes pauvres et vulnérables. Il est valoir que les groupes d’utilisateurs participent déjà à ces important de prêter davantage attention à certaines ques- efforts puisqu’ils financent, par exemple, des écoles des tions (le partage des bénéfices en fonction du degré de villages et des abribus. Toutefois, les revenus varient dépendance et la participation accrue des pauvres aux d’un groupe à un autre. Est-il juste que certains villages prises de décision, par exemple) ainsi qu’à la mise en place parviennent à se développer alors que d’autres restent à la de dispositifs spéciaux pour veiller à ce que les plus dému- traîne ? Sous quelle forme les groupes devraient-ils apporter nis ne soient pas laissés pour compte pendant les premières leur contribution, étant donné que la foresterie communau- années du programme. Pour éviter que les pauvres ne soient taire opère en dehors du régime fiscal national ? pénalisés, il serait bon, dans un premier temps, de 4 Département de l’évaluation des opérations de la Banque mondiale privilégier la recherche, la commercialisation, les échanges • La première phase doit servir à établir le cadre nécessaire et l’exploitation de produits forestiers non ligneux. De plus, à la mise en œuvre de la foresterie communautaire. La il faudra renforcer comme il se doit les capacités du minis- deuxième, bien plus ambitieuse, concerne l’intégration tère des Forêts et des groupes d’utilisateurs en dotant ces du programme à d’autres projets de développement dans derniers de compétences nouvelles et plus complexes afin le pays et la consolidation des acquis. d’assurer une gestion durable des forêts et non plus seule- • Il est impossible d’envisager d’emblée tous les problèmes ment les protéger. Les partenariats avec les pouvoirs et défis à la mise en œuvre d’un programme participatif publics et les organisations non gouvernementales peuvent communautaire. Il importe d’instaurer un système de concourir à ce processus, mais ces activités doivent être suivi et d’évaluation efficace pour pouvoir rectifier les coordonnées de manière à éviter les recoupements et le erreurs à mi-parcours, s’il y a lieu. L’assistance technique gaspillage de ressources rares. et un mécanisme de surveillance et d’évaluation performant revêtent une importance de premier plan Coordination des bailleurs de fonds dans le cas d’un projet qui ouvre des voies et promeut Le budget de développement du Népal est financé pour des idées nouvelles. près de 80 % par de nombreux bailleurs de fonds, dont • Au Népal, les pauvres dépendent dans une mesure chacun n’apporte qu’une faible somme1. Le soutien de la considérable des forêts ; le développement du secteur communauté internationale a permis au pays de mettre en forestier devrait donc être intégré à la stratégie de lutte œuvre un programme de foresterie communautaire, mais contre la pauvreté de la Banque. Outre l’expansion et la l’absence globale de coordination entre les bailleurs a régénération de la couverture sylvestre, les objectifs de empêché une utilisation optimale des moyens disponibles, développement devraient être formulés, partiellement au semé la confusion parmi le personnel de terrain, et moins, en termes de réduction de la pauvreté. détourné l’attention de questions importantes comme la • L’intégration irréfléchie d’idées et de composantes recherche. Les bailleurs conviennent qu’une meilleure coor- d’autres projets ouvre la voie à l’échec, et la dination de leurs activités est nécessaire, et les efforts généralisation hâtive d’une action dont les résultats récemment déployés à cette fin ont sensiblement amélioré n’ont pas été évalués peut se révéler dommageable, la situation. Sur le terrain, la coordination reste toutefois comme dans le cas des « foyers améliorés » dans le limitée compte tenu de la diversité des zones géographiques Terai. ciblées et des conditions imposées. • Même si la foresterie communautaire constitue, à longue échéance, une stratégie dont chacun sortira gagnant, le Récapitulatif des leçons tirées de l’expérience népalaise recours au financement extérieur entraîne des coûts à L’expérience népalaise offre des enseignements utiles aux court terme pour l’État. L’appui de la communauté pays qui souhaitent promouvoir la participation commu- internationale a permis de mettre en œuvre un nautaire à la protection et à la gestion des forêts ainsi que programme de foresterie communautaire au Népal, mais d’autres activités de développement communautaire : le manque de coordination des activités a porté préjudice • Les aspects du programme qui influencent la vie des plus aux bailleurs de fonds comme au pays. démunis méritent une attention particulière. Dans l’économie foncièrement agricole du Népal, le développement du secteur forestier a une incidence Note majeure sur la vie des pauvres car les combustibles 1. Cf. OED, The Drive to Partnership: Aid Coordination ligneux, le fourrage, et d’autres produits non ligneux and the World Bank (Washington : Banque mondiale, des forêts environnantes complètent substantiellement 2001) ; voir également le Précis 201 (Washington : OED, les revenus quotidiens de leur travail. 2000). Précis 217 5 Derniers précis de l’OED 216 Promoting Environmentally Sustainable Development 215 Les leçons des projets d’approvisionnement en eau des Directeur général, Évaluation des opérations : Robert Picciotto populations rurales Directeur, Département de l’évaluation des opérations : Gregory Ingram 214 Ouganda : pouvoirs publics, participation, population Responsable des évaluations sectorielles et thématiques : Alain Barbu 213 Renforcer les capacités de suivi et d’évaluation en Afrique Chef d’equipe : Nalini Kumar 212 Les enfants pauvres et l’école : le modèle du Chili 211 Renforcer les collectivités locales tunisiennes pour promou- 4Ce Précis est fondé sur les travaux d’évaluation de Nalini Kumar, Responsable senior de l’évaluation, Groupe des évaluations voir un développement urbain décentralisé sectorielles et thématiques, OED. 210 Connecting with the Information Revolution 209 208 Participation in Development Assistance India: Improving the Development Effectiveness of Assistance Précis Responsable, Partenariats et gestion des connaissances : Osvaldo 207 Roumanie : adapter les institutions du secteur des transports Feinstein • Rédacteur en chef : Elizabeth Campbell-Pagé • Rédactrice : aux besoins durant la transition Caroline McEuen • Diffusion : Juicy Qureishi-Huq 206 La réforme du secteur de l’énergie en Inde (1978-1999) 205 Impact du développement dans les villages de Java 4Les administrateurs et le personnel de la Banque peuvent se procurer les Précis auprès de l’Unité de documentation interne et 204 Revue annuelle de l'efficacité du développement année 2000 : des centres d’information régionaux, et le public auprès de des stratégies aux résultats l’InfoShop de la Banque mondiale. Pour obtenir gratuitement un 203 Un équilibre délicat : la stratégie forestière de la Banque mon- Précis, veuillez contacter le bureau d’assistance de l’OED, par message diale électronique à l’adresse suivante : eline@worldbank.org 202 La réduction de la pauvreté dans les années 1990 : la stratégie ou par téléphone au 1-202/458-4497 de la Banque mondiale DÉNI DE RESPONSABILITÉ : Les Précis de l’OED sont produits par 201 Vers un partenariat : la Banque mondiale et la coordination le Département de l’évaluation des opérations, partenariats et de l'aide gestion des connaissances (OEDPK) de la Banque mondiale, Unité de 200 La femme et le développement : une évaluation du rôle de la vulgarisation et de diffusion. Les opinions qui y sont exprimées sont Banque mondiale celles du personnel du Département et ne sauraient être attribuées à la Banque mondiale, aux institutions qui lui sont affiliées, ou à ses 199 Ghana : renforcer le système de transports administrateurs. 198 Encadrement agricole : l'expérience du Kenya 197 Vers une stratégie de développement intégré Précis also available in English Précis en español tambien disponible http://www.worldbank.org/htm/oed http://www.worldbank.org/htm/oed 196 Évaluations et défis du développement 195 Poverty Assessments: Maximizing Impacts 194 Involuntary Resettlement: The Large Dam Experience 193 Partnership for Education in Jordan 192 Réforme du secteur de l'électricité en Bolivie 191 Bangladesh : le progrès grâce au partenariat 190 Le transport en Indonésie 189 La santé au Brésil : s'attaquer à la complexité du système Précis 217 Foresterie communautaire au Népal ISSN 1564-6297