Document de la Banque mondiale POUR USAGE OFFICIEL Rapport No 12031 RAPPORT D'EVALUATION RETROSPECTIVE TUNISIE PROJET DE DEVELOPPEMENT RURAL DU NORD-OUEST (PRET 1997 - TUN) DCpartement de l'ivaluation retrospective des op6rations Le present document fait l'objet d'une diffusion restreinte. I1 ne peut &re utilisC par ses destinataires que dans l'exercice de leurs fonctions officielles et sa teneur ne peut itre divulgute sans I'autorisation de la Banque mondiale. EOUIVALENCES MONETAIRES ANNEE DOLLAR DINAR (US$) TUNISIEN (D) POIDS ET MESURES Systeme metrique ABREVIATIONS BAfD Banque africaine de developpernent BDPA Bureau pour le dkveloppement de la production agricole BIRD Banque internationale pour la reconstruction et le developpernent BNA Banque nationale agricole BTO Rapport de mission CES Conservation des eaux et des sols CNEA Centre national des etudes agricoles CRDA Commissariat regional au dtveloppement agricole D Dinars .&siens FAO/CP Programme de coo@ration FAOiBIRD FIDA Fonds international de dtveloppement agricole GTZ Deutsche Gesellschaft fir Technische Zusammenarbeit ODESYPANO Office de developpement sylvo-pastoral du Nord-Ouest OED Dkpartement de l'evaluation retrospective des opkrations PAM Programme alirnentaire mondial PDRNO Projet de developpernent rural du Nord-Ouest RAP Rapport d'achevement de projet RE Rapport d'tvaluation RER Rapport d'ivaluation rttrospective S et E Suivi et tvaluation SIDA Agence suaoise de developpernent international TR Taux de rentabilite TRI Taux de rentabilite interne USAID Agence des Etats-Unis pour le developpernent international ANNEE BUDGETAIRE 1er janvier - 3 1 dtcembre POUR USAGE OFFICIEL RAPPORT D'EVALUATION RETROSPECTIVE PROJET DE DEVELOPPEMENT RURAL DU NORD-OUEST (PRET 1997 - TUN) TABLE DES MATIERES PREFACE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . i DONNEES DE BASE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . iii RESUME DE L'EVALUATION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xi I. CADRE DE REFERENCE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 11. CONCEPTION DU PROJET . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 ~ n . EXECUTION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 IV. W A C T . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 V. PROBLEMES ET ENSEIGNEMENTS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 Piece jointe 1 .................................................. CARTE BIRD 15395 BIRD 15396 - - - ~~~ Le prksent document fait I'objet d'une diffusion restreinte. I1 ne peut Ctre utilisk par ses destinataires que dans l'exercice de leurs fonctions officielles et sa teneur ne peut etre divulguee sans l'autorisation de la Banque mondiale. RAPPORT D'EVALUATION RETROSPECTIVE TUNISIE PROJET DE DEVELOPPEMENT RURAL DU NORD-OUEST PREFACE 1. Le present document est le rapport dlCvaluation rttrospective du Projet de dCveloppement rural du Nord-Ouest pour lequel le PrCt 1997-TUN, d'un montant de 24 millions de dollars, avait CtC approuvC le 15 mai 1981. La date de cldture, initialement fixee au 30 juin 1987, a CC reportee au 2 janvier 1990. soit une prorogation de deux ans et demi. Une sornme de t 6.5 millions de dollars a CC annulee en 1987 et une nouvelle somrne de 1.1 million de dollars a C t C t annulee ii la cldture. Le dernier dtcaissement a eu lieu le 10 rnai 1990. 2. L'Emprunteur avait obtenu des cofinancements sous la forme d'une assistance technique de I'Office allernand de la coofiration technique (GTZ), d'une valeur estimee i 4 millions de dollars, et de rations alimentaires fournies par le Programme alimentaire mondial (PAM), d'une valeur estirnCe i 1.2 million de dinars (1'6 million de dollars). Cette aide faisait partie de plus vastes projets du GTZ et du PAM. (Voir les observations du PAM qui font I'objet de la Piece jointe 1.) 3. Le rapport d'kvaluation rttrospective se fonde sur le rapport d'achtvement du projet ' ' dont les Parties I et In avaient Ctt rtdigCes par le Programme de coopiration FAOIBIRD et la Partie Il par 1'Emprunteur. le rapport d'tvaluation du projet, le rapport du PrCsident et la documentation juridique, le prods-verbal de la stance oh les Adrninistrateurs avaient examine le projet, le dossier du projet et divers entretiens avec le personnel de la Banque. 4. Une mission du Dtpartement de l'haluation rttrospective des opCrations s'est rendue en Tunisie en janvier 1992 pour des discussions sur l'efficacite du projet avec des responsables des Ministkres de I'agriculture - y compris de I'ODESYPANO (Office de developpement sylvo-pastoral du Nord-Ouest) charge de l'execution du projet et du CNEA (Centre national des Crudes agricoles) -, du Plan et du diveloppement regional, des finances et de I'tconomie nationale, ainsi qu'avec divers particuliers et reprtsentants d'organisations internationales. La mission a eu des entrevues sur le terrain avec des reprtsentants du GTZ, du PAM et du Programme FAOIBIRD, et avec des reprtsentants du PAM et du Programme FAOIBIRD au sitge de Rome. 5. D'une maniere ginirale, le RAP presente un compte rendu clair et prCcis du dkroulement du projet. y compris des performances respectives de la Banque et de I'Ernprunteur, des organismes d'exCcution et autres participants au projet. I1 conclut ii juste titre que le projet a rCussi en ce qui concerne la prestation de services publics et I'exCcution de travaux sur les terres domaniales, mais qu'il a Cchod dans son effort aupr8s des agriculteurs pour modifier leurs systkmes de production agricole et animale. Les raisons de ces rdsultats sont analyskes dans le rapport d'kaluation ritrospective. 6. Conformiment aux p r o d u r e s habituelles du Dipartement de 1'Cvaluation ritrospective des opirations, des exernplaires de la version provisoire du Rapport d'ivaluation ritrospective ont dtd transrnis pour observations A 1'Ernprunteur et A ses organismes d'exCcution, et aussi aux cofinanciers. Les observations repes du PAM font l'objet de la Pikce jointe 1, et les modifications appropriies ont it6 apportdes au texte. PROJET DE DEVELOPPEMENT RURAL DU N O R D - O W DONNEES DE BASE 1. P e t s connexes de la Banque Annte Montant du pr&t NumCm du prtt d'approbation Objet ($ millions) Etat d'avancement 2234-TUN 1983 Irrigation Centre 13.7 En cours d'extcution 2502-TUN 1985 Production agricole Nord-Ouest 8.8 En cours d'extcution 2573-TUN 1985 Gestion et amClioration de I'imgation 22,O En cours d'extcution 2605-TUN 1985 Irrigation du GaMs 21.7 En coun d'exkution 2865-TUN 1987 CrCdit agricole IV 30.0 En cours d'extcution 2870-TUN 1987 DCveloppcmentforcsterie 20.0 En w u r s d'extcution .-- - - 2962-TUN 1988 Ajustement sectoriel 150.0 En cours d'extcution 3078-TUN 1989 Ajustement sectoriel Il 84.0 En w u n d'extcution 3217-TUN 1990 Recherche et vulgarisation 17.0 En cours d'extcution t Previsions Ion Montant effectif Montants effectifs en k Eltments de I'tvaluation ou estimation actuelle des estimations de I'tvaluation Coats totaux du projet (en millions de dollars) 61.5 46.725 76 Montant du p d t (en millions de dollars) 24.0 16.446 68.5 Coflnanument - montant total (en millions de dollars) G'IZ 1.7 3.991 235 PAM 1.7 1.56 92 Taux de rcntabilitt tconomique 7 %* 6X 86 Eltmenu mattriels achevts a la date de cldture 67 % globalement. 18 % P 1.209 % selon les wmposantes. Taux fondts sur un projet d'une d u k e de 5 ans. A I'tvaluation, on a estimt que si deux projets d'investissement ttaient extcutis par la suite. le TRE pour un progtamme de 15 ans serait de 16 %. 3. Calendrier du proiet - - - - Date pdvue Date modifite Date effective Reconnaissance VI I978 Identification X 1978 VII 1979 P~5evaluation VI 1980 Evaluation V 1980 VI 1980 IX 1980 Negotiations m 1981 N 1981 Approbation par le Conseil V 1981 V 1981 Signature du prit V 1981 VII 1981 EntrCe en vigueur du p*t Vn 1981 m 1982 ClBture du prir IX 1987 XII 1989 Achtvement du p e t m 1988 VI 1990 4. Decaissements A. Montants cumulds des decaissements estimaafs et effectifs MONTANTS EFFECTIFS TRIMESTRE MONTANTS EFFECTIFS EN % DES ESTIMATIONS 4. Dtcaissements (suite) A . Dtcaissements par carkgoric - Erlimalionr DBcaisrtmenlr sllecliir Ex 82 6 83 Ex. 84 Ex. 85 Ex 86 Ex. 87 Ex 88 Ex. 89 Ex. 90 TOTAL da I'bvalualion en % der erlimationr Millism da dollar8 % Canrtnrctim d. bhimenlr V l h i i l e r , mstdriel st Mtall - vii - 5 . Execution du oroier RCalisations ou estimations Indicateurs Unid Estimations de I'tvaluation Q RAPE Bitiments Nombre Centres de collecle du lait Nombre Points d'eau Nombre Salles de classe Nombre Routes Lm - - - Centres de reproduction animale Nombre Nombre de taureaux reproducteurs acquis Nombre Nombre maximum de taureaux reproductcurs Nombre en service Reboisement ha Piturages ha Lutte anti Crosivc ha Lune contre le ravinement b Intensification de la production vegetale ha Microzones affec3es Nombrc Superticie couverte par Ie projet ha Personael : Dirccteur tend ccr employes Nombre Directeurs dgionaux er planifcation Nombre Techniciens .@cialists Nombre Vulgarisation Nombre Crtdit Nombre Assistants veterinaires Nombre Collectc du lait Nombre Suivi et evaluation Nombre 11 Sur la base des sept premitres anntes du programme pkvu sur 15 am. 2/ Domecs incompl~tes. - 31 s D o ~ e e communiquks s aux missions de supervision. Les d o ~ e e recucillics une superficie effective de 1.330 hectares. par la mission chargie de I'achtvement indiqucnr La durabiliti effective demeun inconnue. - 51 Aucun planificateur ac~lellemcnt sauf P Mogods-Kroumerie. - viii - 6. Codts du proiet - Cofits effcctifs en 4% des estimations Elimcnts Estimations du rapport d'ivaluation I1 Cod& effcctifs du rapport d'ivaluation Monnaie Monna~e nationale Devises Total nationale Devises Total -- Millien dc dollars Mrasmcmn : routes, tcoles. alimentation en cau. Fonds dc roulcment : 1 1 Sur la base dcs sept pnmi&rcsanrites du programme p r t w sur I5 ans. - 21 D m les cod& effectifs sont inclus Ics coiits d'aquisition dc taumux ct Mlicrs, lcun codts d'cnmtien ct Ics COOS dcs pamclles dc dtmonstration; seuls les premiers coets mcntionnts ttaicnt inclus d m Ics estimations du rapport d'tvaluation. 31 A I'exclusion des invcstisscmcnts au nivcau des exploitations non financts par le crtdit agricolc. 41 Y compris les rations du programme alimentah moadial d'unc valeur dc 1.2 million de dinars dismbuies par Ic Bureau aux journalicrs en compltmcnt dc lcun salains. 7. Rtsultats du ~ r o i e t Avantages directs Estimations a Estimations en rCgime Estimations de I'Cvaluation I'achtvement de croisitre lndicateun Unid 5&meannte 7ime annCe 72me annte REP RAP 21 Accroissement des productions a n i d e s et vegitales - Lait millien lims - Viande de boeuf tomes - - Viande de mouton tomes - BIC tomes - Pois chiche tonnes Accroisscrnent du nombrc d'tlbves Nombre Routes h Taureaux arn6lioks 31 Nombre - 11 Programme de 15 anntes. 2/ Sans pkvision de m n d e phase. - 31 Nombre total fourni, et non nombre disponible A une date domte. 8 . Utilisation des ressources de la Banaue A. Personnel (semaines de travail) Ex. 81 Ex. 82 Ex. 83 Ex. 84 Ex. 85 Ex. 86 Ex. 87 Ex. 88 Ex. 8 9 Ex. 90 TOTAL Ntgociations Total partiel Supervision Administration I du projet Bilan annuel d'exkution Total partiel TOTAL 8. Utilisation des ressources de la Banque (suite) B. Donnees sur les missions Supervision 2 Supervision 3 Supervision 4 Supervision 5 Supervision 6 Supervision 7 Supervision 8 Supervision 9 Supervision 10 Supervision 1 I Supervision 12 Supervision 13 Supervision 14 Supervision 15 a/ E : Economiste. L : Spkialiste de I'tlevage. A : Agrommc. I : Ingenieur genie rural. P : Sptcialiste des pamrages. R : sptcialiste des routes. F : Forestier. A : Aufrc. 1 1 : Problemes, inexistants ou mineun. 2 : Problkmes d'importulce moyenne. 3 : Problkmes rnajeun. cl 1 : Amtlioration. 2 : Stationnairc. 3 : Aggravation. d/ F : Financiers. M : Gestionnels. T : Techniques. P : Politiques. 0 : Aums. RAPPORT D'EVALUATION RETROSPECTTVE PROJET DE DEVELOPPEMENT RURAL DU NORD-OUEST (PRET 1997 TUM - RESUME DE L'EVALUATION INTRODUCTION 1. La zone du projet, au terrain accidentt, reqoit des pluies suffisantes pour la culture du ble, de l'orge et du pois chiche. Sa population est bien superieure aux possibilitCs offertes par l'agriculture. La ferme moyenne est trop exigue pour assurer la subsistance de ses exploitants. Les plturages cornrnunautaires et les forits encore existantes sont en voie de degradation car ils servent de piture aux ovins qui ne disposent pas de fourrages en quantitCs suffisantes. Les cultures se sont Ctendues aux terrains P forte pente. Verticales et Ctroites, les parcelles sont souvent cultivdes dans le sens de la plus forte pente, d'oh une Crosion et une degradation des sols qui avaient notamment pour effet d'acctltrer l'envasement du reservoir de Sidi Salem, barrage constmit grlce P un financement de la Banque dans la plaine de la Medjerda qui coupe en deux la zone du projet. 2. Le systtme actuel n'est pas viable et rCpond ma1 aux besoins de la population locale, mime ii court terme. OBJECTIFS 3. En Tunisie, le Ministere du Plan et, B la Banque, le DCpartement des programmes souhaitaient mettre en oeuvre uh projet susceptible de remedier P cette situation, le premier envisageant un ensemble d'interventions ponctuelles, le second un projet inttgrC ii base rdgionale. Le Ministtre tunisien de l'agriculture et la Division de l'agriculture de la Banque n'baient pas certains que I'on en sache suffisamment sur le plan technique pour justifier des investissements d m une rtgion montagneuse aux potentidies aussi restreintes. 4. Au cours des 6,s annkes qu'a durk sa preparation, le projet a tvoluC dans le sens de I'approche prCconisCe par le Departement des programmes de la Banque. En mettant P profit l'exptrience reussie du projet laitier de Sedjenane finand par le GTZ, le Projet de dCveloppement mral du Nord-Ouest (PDRNO) devait inciter les comrnunautts mrales i intensifier I'Clevage grlce P une arnklioration des plturages sur les pentes moyennes. Les zones sup6rieures et plus pentues ainsi libkrtes devaient Ctre reboiaies, tandis que l a cultures seraient concentrCes et intensifites sur les terrains P pente plus douce. I1 ktait prCw d'appliquer des mesures traditionnelles de conservation du sol avec une participation maximale de la population locale. Au cas oh ces mesures ne ralentiraient pas l'envasement du reservoir de Sidi Salem, une ceinture forestitre devait ttre arntnagee. 5. Les techniciens Ctaient conscients que les modifications proposCes n'assureraient pas de gains irnmediats aux agriculteurs et aux Cleveurs et, par conskquent, que leur adoption ne serait que graduelle. Pour les encourager 2 participer (et parce que cela faisait partie de l'idte que se faisait la Banque du dkveloppement rural inttgrt), le projet devait assurer certains services publics dont Ctait encore privCe la zone du projet : eau potable, routes d'accis, Ccoles, collecte du lait et services agricoles, vulgarisation et credit institutionnel. MCme dans ces conditions, la mission d'Cvaluation estimait que le taux de rentabilitC interne ne serait que de 7 % en cas de cessation du projet apres les cinq annCes prCvues par I'accord et qu'il n'atteindrait 16 % que si se concrktisaient les deux phases d'investissement ultCrieures d'un programme d'une durCe totale de 15 annCes. I1 Ctait reconnu que le projet Ctait risqd. .. 6. Outre les financements accord& par le Gouvernement et par la Banque, le projet a Cgalement btnCficiC d'une aide du GTZ et du Programme alimentaire mondial. RESULTATS DE L'EXECUTION 7. Au depart, I'Emprunteur etait opposC la crCation d'un organisme autonome pour I'exCcution du projet, solution prCconisCe par la Banque. Les lenteurs de la procCdure d'approbation de cet organisme (ODESYPANO) a retard6 a mars 1982, soit de huit mois, I'entrCe en vigueur du pr5t. L'exCcution du projet a C C entravke par le gel des recrutements qui, pour I'ODESYPANO, t s'est traduit par un personnel nombreux au niveau central, mais insuffisant sur le terrain, et aussi par une restructuration du Ministere de l'agriculture pour dkcentraliser ses activitCs. I1 s'est aver6 plus difficile que prCvu d'organiser les communautCs rurales et d'obtenir leur participation. Enfin, les dCcaissements ont CtC lents. La date de cl6ture a C C reportee la fin de 1989, soit trois annCes de t prolongation. A cette date, certains objectifs du projet avaient CtC largement dCpassCs (creation de points d'eau potable, correction des ravines), mais d'autres Ctaient loin d'avoir Cte atteints (amelioration des piturages, intensification des cultures). Par rapport aux prCvisions, le bilan des rCalisations Ctait de I'ordre de deux tiers pour les constructions, de 76 % pour les depenses du projet et de 68'5 % pour les decaissements; le solde non dtcaisse a C C annulC. t 8. Les missions de supervision ont tardC a percevoir les problemes de I'ODESYPANO. En revanche, les missions ultkrieures ont dCnond les sureffectifs administratifs, la centralisation excessive et les lacunes en maiitre de suivi et d'kvaluation. 9. . Depuis la cl6ture a la fin de 1989 du PrCt No 1997, I'ODESYPANO fonctionne au ralenti avec I'aide de 1'Etat et du GTZ, et des financements de soudure fournis par la BIRD au titre du Deuxieme prCt a l'ajustement du secteur agricole. RESULTATS 10. MalgrC les graves insuffisances des donnkes disponibles, les rksultats du projet sont nettement perceptibles et se repartissent en trois groupes. 11. Prernierement, on note la bonne performance de I'ODESYPANO dans la construction d'6quipement.s publics sur les terres dornaniales : Ccoles, systemes de distribution d'eau potable, stations de collecte du lait, et routes d ' a d s aux douars. D'importantes modifications ont eti apporthes i la composante eau potable avec le rernplacement du plan initial d'installation d'un petit nombre de systemes coiiteux par un bien plus grand nombre de dispositifs plus simples et d'une meilleure efficacitbcoQ (12 fois plus de points d'eau potable qu'initialement prCvus). Des o@rations de boisement ont Ctt menCes sur les terres dornaniales, en particulier avec la plantation d'une ceinture forestiere autour du rCservoir de Sidi Salem; en gCnCral, les nouveaux plants se sont bien dCveloppCs. La construction de routes d'acds a considCrablement amCliore les conditions de vie des douars isolCs. Pour rdsurner, une region pauvre au relief accident6 a enfin bCnCficiC de services publics dont elle Ctait privCe depuis des rnillCnaires. 12. Deuxitmement, les rbultats ont 6th rnitigtk en ce qui concerne les travaux de construction en r&ie sur l es terrains privk et leur incidence sur le developpement. Pour la lutte anti Crosive, les travaux de blocage des ravines par des seuils et des banquettes enherbCes ont Ctd de deux fois et demie suphieurs aux objectifs. Les dispositifs de lutte anti Crosive - principalement la crCation de seuils pierreux selon les courbes de niveau - ont Cti confomes aux prkvisions. En revanche, l'arndlioration des piturages n'a atteint qu'un quart des objectifs. Les agriculteurs se sont opposCs P la plantation d'arbres sur les terres privies. L'adhbion des agriculteurs a variC en fonction inverse des perturbations apportCes B leurs systkmes d'exploitation. Ainsi, P l'exception du blocage des ravines, qui ne perturbait pas leurs activitCs puisque ces terres Ctaient de toutes fa~ons incultivables, toutes les autres mesures se sont heurttes P une opposition. 13. Troisitmement, les interventions de I'ODESYPANO pour modifier les systems de production v6g6tale et anhale n'ont abouti qu'a d s rhultats negligeables ou modestes. Rares furent les agriculteurs ayant accept6 de renoncer P cultiver les versants les plus pentus. Sur les pentes plus douces, l'intensification de la production fut minirne, voire nulle. L'amilioration des plturages n'a gutre C C durable. La production de fourrage n'ayant pas augmente, les efforts du projet pour t accroitre le cheptel ont peutLtre C C contre-productifs. Pour les ovins, l'arntlioration gCnCtique a C t C t nulle. Les agriculteurs ont refuse de planter des arbres sur leurs terres, sauf des oliviers et des amandiers. Toutes les diguettes enherMes irnplantCes selon les courbes de niveau ont disparu. La confection de terrasses empierries le long des courbes de niveau ne fut admise que sur les terres non cultivies car les pierres utilisies provenaient de 1'Cpierrage des terres adjacentes rendues ainsi arables. La production laitikre et animale a continu6 i augrnenter P Sedjenane et elle s'est ltgtrement developfie dans les zones adjacentes. 14. Evaluation globale. Le RAP attribue a la production animale 75 % des avantages additionnels du projet. Tandis que les rksultats de la production vCgCtale soulignent l'echec du passage B d'autres systtmes de production, cew de la production anirnale sont sensiblement proches des prCvisions du rapport d'tvaluation aprb sept annCes d'activitC. Le RAP situe le taux de rentabiliti interne P 6 % aprts sept annees, alors que le rapport d'haluation prhoyait 7 % au bout de cinq ans; les rialisations sont donc infirieures aux previsons, rnais sans que la difference soit dksastreuse. 15. Le constat le plus inquietant du RAP concerne I'arrCt de la diffusion des innovations du projet, de sorte qu'il n'y aura pas de changement entre 1989 et 2012. Ainsi, il est attendu que le taw de rentabiliti interne en termes Cconomiques reste de 6 % . C'est pour cette raison que les services opkationnels de la Banque (Partie I) ont jug6 le projet rnarginalement non satisfaisant. Telle est Cgalement la conclusion de I'Cvaluation ritrospective pour les motifs exposCs ci-aprts. En revanche, 1'Emprunteur (voir Partie II) s'attend B ce que le systkme Cvolue lentement cornme prCvu lors de I'dvaluation et juge le projet satisfaisant. 16. L'argent injectC par I'ODESYPANO et les vivres distribuis par le Programme alimentaire mondial sont les principaux facteurs i I'origine de la hausse annuelle de 11 % de la consommation dans la zone du projet entre 1985 et 1990 (contre 6 % pour l'ensemble de la Tunisie). I1 ne s'agissait nullement de dons purs et simples. A une question des responsables de I'audit sur le degr6 de participation au projet, les ingknieurs du Service de la conservation des sols et de I'eau ii I'ODESYPANO ont ripondu qu'il y avait effectivement eu participation, une rimuniration itant versee a ceux qui avaient transportk les pierres et rnis en terre les jeunes plants. 17. Divelov~ement institutionnel. L'ODESYPANO n'Ctait pas en mesure de faire face aux aches complexes qui lui incombaient. Cet organisme a souffert d'une pknurie de personnel de terrain, particulitrement pour la vulgarisation, et de I'importance excessive donnee aux services du sitge, de sorte que les rares vulgarisateurs disponibles ne pouvaient consacrer que 20 % de leur temps a des activitCs effectives de vulgarisation, outre que leurs vChicules ttaient sans cesse accaparks par les agents d'un rang supkrieur pour d'autres usages. En 1992, la centralisation de I'ODESYPANO restait excessive au regard de son rnandat, tout en itant moins imponante qu'i I'Cpoque de la ridaction du rapport d'achkvement. 18. La dkcentralisation de I'aide publique a l'agriculture et son transfert aux gouvernorats a criC un autre probleme institutionnel, faisant de I'ODESYPANO une anomalie. Cependant, les institutions dicentralisies n'assurent en fait aucune prestation de services aux regions montagneuses pauvres et Cloignkes. Pour y remtdier, il faudra mettre en place, sous une forme ou une autre, un dispositif institutionnel spicial du type ODESYPANO. 19. Les principes d'intervention de I'ODESYPANO reposent sur la conservation des sols et de I'eau, la planification regionale et le gknie civil, et ses mCthodes sont t r b directives. Pour bien des ingenieurs de I'ODESYPANO, cette approche devrait s'avCrer payante i la longue. Par contre, pour le Gouvernement tunisien, le GTZ, le Programme FAO/BIRD et la Banque, une reorientation de I'ODESYPANO s'irnpose pour favoriser une plus large participation de la population. Le Gouvernement a engagi des consultants qui ont priparC en 1991 des Ctudes sur le partenariat et la participation. Des skrninaires de reflexion sur les moyens d'y aboutir ont C C organists. Quelles que t soient dCsorrnais les circonstances, le directivisme du pass6 est probablement rivolu. I1 est Cgalement probable que la participation ne se limitera plus A la pose de pierres aux endroits indiquCs moyennant rimuniration en espices et en vivres. ll ne semble donc pas exagkd de pdvoir que la formule institutionnelle de I'ODESYPANO sera transform& pour en faire une institution miew adapt& aux exigences du dkvdoppement de la w o n . VIABILITE 20. Les jugements diffkrents portCs sur le projet par I'Empnmteur, par la Banque et par I'OED se fondent sur des perspectives diffkrentes quant i la viabiitd des acquis et i la diffusion future des messages techniques. I1 n'existe pratiquement pas de donnies sur la viabilitd des rialisations du projet. Pratiquernent aucune des recherches qui Ctaient prCvues et qui auraient i t i susceptibles d'apporter une rCponse n'a CtC entreprise; le systtme de suivi et d'Cvaluation a dkmarrk avec sept ans de retard et n'a eu aucune efficacite. Certains adnagernents des ravines semblent avoir resistk, rnais d'autres ont souffert du piturage. Le verdict sur la pkrennite des seuils empierrks le long des courbes de niveau est plus incertain. Les pfiturages ameliores n'ont gCnCralement Ctk sauvegardks que lorsqu'ils Ctaient cl6tures. L'ODESYPANO a indique i la mission d'achevement que sur les 7.000 hectares de piturages amilioris, seuls 1.330 hectares (19 %) subsistaient en 1990. Cette superficie s'est encore rkduite depuis lors. PROBLEMES ET ENSEIGNEMENTS 21. Diffusion technologiaue. Pour les optimistes, le projet, malgrC ses probltmes est sur la bonne voie et ses messages techniques seront entendus; la patience s'impose au vu de la lente gestation et des risques prkvus dans le rapport d'tvaluation. L'tvaluation retrospective est moins optimiste. L'arnelioration des mkthodes de production vCg6tale et animale qui a permis de stabiliser l'icosystkme de Sedjenane ne s'ktendra pas naturellement au reste de la region parce que les zones du projet prisentaient des conditions kcologiques particulikres. 22. Les caractiristiques tcologiques de Sedjenane sont en effet exceptionnelles. Ses habitants ont de tout temps Ct6 davantage Cleveurs qu'agriculteurs, pratiquant I'elevage et cultivant du sorgho dans le lit de I'ancien lac intermittent de Sedjenane lorsque celui-ci s'assdchait au printemps. La conversion de ces paysans en producteurs laitiers, bien que lente, a implique des changements moins radicaux que pour le reste de la zone du projet, dont les habitants des collines vivent surtout de la culture du bl6, de I'orge et du pois chiche tout en elevant des moutons. Dans les zones oh les forCts sont encore abondantes, ils peuvent faire paitre leurs troupeaux sur les terres forestieres dornaniales. Tant que cette source de fourrage demeurera disponible, I'amClioration des piturages sera jugee moins urgente et les chances d'adhtsion au changement de systemes recornrnande par le projet demeureront faibles. 23. Dans les zones oh la for& a dispam et oG les cimes montagneuses sont denudees, il n'y a plus de piturages communaux que les Cleveurs puissent utiliser. C'est dans ces zones que la collecte du lait commence 5 se developper. Ntcessitk faisant loi, lorsque les piturages communaux sont detruits, 1'Clevage doit changer; et l'idee de piturages atneliorb sur le haut des versants montagneux pourrait Ctre lentement acceptte. 24. Si la modification des syst2mes de production animale promet d'Ctre une entreprise ardue, combien plus discile sera alors I'introduction, en production vCgetale, d'innovations sans modele probant dans les environs, alors que, pour la production laitikre, les paysans avaient l'exemple de Sedjenane! Les agriculteurs ne seront pas disposCs B abandomer des terres de culture pour y amenager des seuils empierres. I1 n'existe pas encore de fonnule pour la mise en place durable de banquettes enherbees dans des conditions jugCes acceptables par les agriculteurs. Le regime foncier de la zone du projet fait obstacle 21 la pratique du labour selon lea courbes de niveau ou mCme dans le sens oh la pente est la moins forte; en effet, chacun des heritiers d'une parcelle se voit attribuer une bande verticale etroite pour que chaque lopin soit representatif des differents niveaux de fertiliti et d'hurniditt de la parcelle. On ne dispose d'aucun systkme d'exploitation propice a la conservation des sols qui soit jug6 acceptable par les paysans. Les perspectives de changements systemiques bases sur la conception originale du projet demeurent eloignkes; elles restent tributaires dlex@rimentations plus poussCes qui devraient tenir compte des facteurs sociologiques. Pour rbumer, les espoirs de modification des systtmes de production vkgetale et animale auraient Ct6 juges irrealistes si les conditions tcologiques particulikres des microriigions du projet avaient etC bien comprises. 25. L'action de la Banque et la conce~tion du ~roiet. Si l'on considtre les huit annees passees par la Banque B Ctudier le projet avant que le prCt n'entre en vigueur, le moins qu'on puisse dire est que la Banque n'a pas agi avec precipitation. Pourtant, comme mentiom6 pretAdemment, pendant cette longue @ r i d e de preparation, les techniciens s'ttaient montres trks rkticents envers le projet. L'Emprunteur hCsitait, pour sa part, ? crier i un nouvel organisme de gestion du projet. NCanrnoins, il n'a pas Ct6 tenu compte de ces reserves car la Banque tout c o m e 1'Emprunteur - xvi - souhaitaient un projet de developpement rural axe sur la lutte contre la pauvrete, et le projet est passe B travers les mailles des differentes Cvaluations sans que l'on se preoccupe beaucoup des questions agricoles techniques. 26. Si l'enveloppe technique de base avait eu une audience mime modeste, toutes les insufisances auraient ttC oublikes. Mais tel n'a pas Cte le cas. Aujourd'hui, on peut dire que la Tunisie aurait gagnt B ce que le projet se concentre sur I'infrastructure rurale, sur certains travaux de conservation des sols et sur la recherche opCrationnelle afin d'etudier les modifications du systtme d'utilisation des terres qui soient acceptables par les agriculteurs. Cela aurait pu se faire B la moitie du coQt effectif et sans que I'on ait B consacrer autant Bune institution dont il est B present difficile de rtduire la taille. Compte tenu de ce qu'elle savait, ou pouvait entrevoir, pourquoi, en particulier, la Banque a-t-elle autant insist6 sur la conception adoptee pour le projet? Premitrement, on esptrait sinctrement que les modifications du regime d'utilisation des terres qui formaient la base du projet s'imposeraient peu B peu, qu'elles se reveleraient benifiques pour la population locale, qu'elles auraient une bonne rentabilitt Cconomique et qu'elles mettraient un terme B la destruction de I'ecosysttme de cette region du Nord-Ouest. Deuxitmement, la Banque avait des idees precon~ues de ce que devait itre un projet de developpement rural integre. 27. Les enseignements peuvent se resumer en quatre points : - aussi louable que puisse &tre le dCsir d'atttnuer la pauvrete d'une region, aucune amelioration durable n'est possible en I'absence d'enveloppe technologique tprouvte; - lorsqu'on veut introduire des innovations technologiques, rien ne peut se substituer B une connaissance approfondie des conditions tcologiques et agronomiques; - pour que les agriculteurs se sentent partenaires B part entitre, il faut leur proposer davantage que le versement d'une remuneration en contrepartie de l'accomplissement de dches manuelles prescrites; et - il est plus facile de fournir des tquipements et services publics que d'amener les agriculteurs et les Cleveurs a modifier leurs systtmes de production. PROJET DE DEVELOPPEMENT RURAL DU NORD-OUEST (PRET 1997 - TIJTU) I. CADRE DE REFERENCE 1.1 Dans son ensemble, le clirnat de la Tunisie est sec. La region du Nord beneficie toutefois d i n e pluviosite suffisante en hiver, ce qui, lorsque les sols posddent de bomes proprietes hydroscopiques, favorise les cultures. Le ble, l'orge et le pois chiche etaient cultivts dans les plaines plates du Nord de la Tunisie d b avant l'epoque romaine. Avec la faible densite de la population des anciens temps, la culture sur les versants montagneux ne s'imposait pas; ceux-ci etaient recouverts de forits. Avant et pendant l'occupation fran~aise,les puissants s'ktaient assure la jouissance des plaines agricoles; et ceux qui travaillaient sur ces vastes exploitations avaient etC progressivement repousses vers les regions montagneuses voisines oh ils posstdaient de minuscules exploitations et Clevaient chivres et moutons. Depuis l'accession de la Tunisie ii l'independance, le rtgime foncier des grands domaines agricoles des plaines a Ctt profondement modifie; d'abord transformes en cooptratives, ils sont devenus proprietks d'Etat lodes ii diffCrentes entitis, mais toujours sous forme de vastes exploitations agricoles hautement mecanistes. 1.2 La forte croissance dkmographique s'est traduite par une augmentation rapide de la population des regions montagneuses, ce qui a entraid une reduction de la superficie des fermes, dksormais en d q i de la taille normalement nkcessaire a une agriculture de subsistance. Presque toutes les terres agricoles sont soumises au regime foncier traditionnel, qui n'est pas reconnu par 1'Etat; les droits des exploitants sont donc incertains et sont constamment la source de litiges. Les terres communales sont rares, ce qui explique leur degradation. La plupart des for& ont disparu; mime lorsqu'elles sont protegees, les troupeaux y paissent et les repousses y sont rares. Dans ces conditions, les zones montagneuses qui ne peuvent dtja plus satisfaire les besoins de leur population se dtgradent sans cesse davantage. 1.3 La tragedie Ccologique que connait actuellement la region montagneuse du Nord-Ouest tunisien affecte la composante humaine de son ecosysttme. Les enquCtes realistes revdent que plus de la moitit du revenu des familles provient de l'embauche dans des projets de travaux publics et de petits emplois hors de la region; moins de la moitit du revenu est assurte par des activitCs agricoles ou d'klevage. Un dtsastre Ccologique est un dtsastre humain. I1 est hors de doute que I'agriculture et l'tlevage ne pourront repondre aux besoins de la population actuelle et future de cette region. L'exode rural est intvitable, et en fait souhaitable tant pour l'tcosysttme non hurnain que pour la population qui ameliorerait son sort en quinant la region montagneuse du Nord-Ouest I . Cependant, I. Le Gouvernement et la Banque ne sont pas de cet avis. L'un des objectifs du pmjet Ctait en fait de ralentir cet exode rural et d'y m e m fin. Or, I'Audit cst frappi par I'cxcCdcnt considtrablc d'habitants par rappon h la capacit6 de la rigion h assurer la subsistarice de sa population gdce aux produits de la tern ou a des activitis non agncolcs qui pourraient tm raisonnablcmcnt cnvisagtcs. L'Audit ne voit aucunc justification humaine P vouloir conmindre la population a la pauvret6 ~ r a l c en tentant dc la dissuader A s'assurer un emploi et un meilleur niveau de vie A TUNSou a Rome. mCme avec I'exode rural qui se poursuit, le patrimoine regional n'en continue pas moins a fournir A la population du Nord-Ouest des moyens partiels de subsistance grdce i l'agriculture et A I'ilevage, mais il ne cesse de se degrader. L'irosion et I'tlimination des dernieres poches forestitres ne sont que les signes les plus flagrants de cette dtgradation. Plus grave et plus insidieuse est la degradation des sols, des pdturages naturels et des forits, provoquie par une exploitation excessive et inappropriie. 1.4 Le but du projet etait d'inverser cette tendance siculaire de destruction 6cologique et d'appauvrissement humain. CONCEPTION DU PROJET 2.1 La conception du projet a ite un processus long et compliqd : six annkes et demie se sont ecoultes entre la premiere mention du projet dans les dossiers de la Banque et son ivaluation. et huit armies jusqu'i I'entrCe en vigueur du prCt. A premiere vue, cela pourrait suggkrer une prudence mtritoire et un d b i r de comprendre les probltmes de la region, de veiller i ce que les meilleures solutions h ces probl2mes soient intCgr6es dans le projet, et de prendre toutes les dispositions administratives nkcessaires P la bonne execution des tdches avec la pleine participation de la population. Effectivement, c'etait l'une des causes des lenteurs de l'identification et de la preparation du projet, mais ce n'etait pas la seule. 2.2 Au niveau de la Banque, le PDRNO a commend par I'exarnen, au debut de 1974, du volurnineux rapport de preparation du Projet de dtveloppement rural du centre de la Tunisie, itabli par le CNEA (service autonome relevant du Ministere de l'agriculture) qui benkficiait i I'Cpoque d'une assistance technique de la FAO. Le projet pour le centre de la Tunisie n'a pas obtenu de financement de la Banque mais a incite le Ministere des finances A demander une assistance de la Banque pour la planification du dkeloppement rural du Nord-Ouest, plus prtcistment des regions administratives (gouvernorats) de Jendouba, Beja, Le Kef et Siliana. Le processus a debut6 par deux missions effectuees en septembre 1974 et fevrier-mars 1975 par une Cquipe pluridisciplinaire complete de la Banque, plade sous la responsabilite d'un spdcialiste chevronne de la planification agricole. Le dernier jour de la seconde mission, il est apparu, lors d'une reunion avec le Ministre du Plan, que la Banque avait ma1 interprttk la requCte du Gouvernement tunisien. Le rapport de fin de mission (datt du 25 mars 1975) dit ceci : Le Ministre du Plan ... a clairement indiqut n'Ctre pas inttressi par un plan de dkveloppement regional. I1 veut des possibilitb de projets concrets, de projets inttgris tels c e w de Sedjenane ou du Centre tunisien. Ainsi apparaissait d t j i l'une des principales tensions dans la mise au point du projet. Le rapport disait encore : 2. Actucllemcnt, les forCts couvrenr 18 % dc la supcrficic du Nord-Oucst; pour la plupan. ccs f o e s apparticmcnt B I'Etat ct sour prot6gCes. Leur niveau dc dtgradation est variable, allanr de planations intactts a des for6t.s dc broussailles ou Ics arbres sont inexistants. u ...le Ministre a declare ne pas itre vraiment intCressC, i ce stade, par la mise en valeur des regions de collines et de montagnes de Beja et Jendouba aux potentialitis limitkes reconnues, se signalant par une t r b forte pression des homrnes et du betail sur les ressources en terre disponibles. Par contre, il Ctait d'avis que des projets intCgrCs seraient souhaitables pour utiliser efficacement les ressources des trois pkrimktres irrigues publics de la plaine de la Medjerda, dans le gouvernorat de Jendouba. m La Banque voulait aider des groupes de population qui faisaient partie des 40 % les plus pauvres. Le Ministkre tunisien du Plan voulait des projets de developpement susceptibles de mobiliser des financements extkrieurs, et pensait pour cela a des operations d'extension ettou de rehabilitation des pirimttres irrigues des plaines du Nord-Ouest. 2.3 A la fin de 1977, la Banque a appris que le Ministere du Plan prkparait une monographie de la region. En mai 1978, une mission de la Banque put constater que le projet u n'etait pas encore dClimitt5 a, que certaines de ses composantes restaient u encore vagues B et que le fonctionnaire du Plan responsable de la preparation du projet u ne paraissait pas t r b au fait des principes du developpement rural et semblait plut6t ma1 l'aise dans ses fonctions B. En outre, le Ministere de l'agriculture n'avait toujours pas kt6 associk A cette entreprise. En fait, le Ministere de l'agriculture avait exprime ses reserves quant au financement par la Banque de projets de developpement rural. Rappelant les experiences passees et le refus de la Banque de financer des projets de developpement rural, y compris le projet du centre de la Tunisie, finalement pris financierement en charge par l'aide bilatkale, il considirait que de chercher i s'aligner sur u l'approche sophistiquie m de la Banque en matiere de dkveloppement rural et de satisfaire i ses u nombreuses conditionnalitCs * Ctait une perte de temps 3. Les discussions ont neanrnoins etC poursuivies dans I'espoir, c o m e l'avait indiqui le Directeur des programmes de la Banque en octobre 1978, que le projet se revClerait Cventuellement Ctre le type de projet de developpement rural auquel aspiraient de longue date la Tunisie et la Banque. 2.4 Si l'on s'en rCRre aux dossiers, ces aspirations Ctaient essentiellement le fait d u Ministkre du Plan et du Departement des programmes de la Banque, et non du Ministkre de l'agriculture et de la Division de l'agriculture de la Banque. Mais, sur le terrain, le Ministere de l'agriculture commen~ait i se montrer actif, principalement par le canal du CNEA. Les representants de la Banque se plaignaient du CNEA et ont continue s'en plaindre jusqu'a l'kaluation de septembre 1980, lui reprochant la qualite 'mediocre de ses travaux, l'absence de concept clair du projet, la non-integration de ses different- composantes et le manque d'attention acccordke a la gestion de l'execution du projet. Dts le depart avait CtC admise l'idee que la preparation du projet serait confiee au CNEA, appuyC par des missions de courte durCe du Programme de cooperation FAO/BIRD. La trks longue pt5riode de prdparation a Ctt marquee par la visite d'un grand nombre de missions de la Banque et du Programme de cooperation FAO/BIRD avec un nombre non moins ClevC de spkialistes diffirents. Ce qui Ctait destine ii aider le CNEA n'a pas toujours CC consider6 t c o m e tel par ce dernier. 2.5 L'examen du projet par la Banque a train6 en longueur et a donne lieu A de nombreuses contestations. C'est ainsi que l'un des consultants ayant assist6 i la reunion d'examen du rapport sous u couverture jaune * en a donne la description suivante : u reunion exceptionnellement longue et 3. Rapport de fin de mission du I5 mai 1978. nombreuse m oh u I'on a passt beaucoup de temps (quelque trois heures) B discuter des aspects institutionnels et des questions de presentation, et ce n'est qu'une fois l'assistance lassee et irritable, que I'on a pu passer B l'examen de la conception interne du projet P 4. Pourquoi? 2.6 Plithore de donateurs. Rttrospectivement, il est possible de se rendre compte que le CNEA et le personnel de la Banque impliqut se heurtaient B une situation intrinstquement difficile et B des attentes conflictuelles. La plithore de projets exkutb dans la w o n p i c e a I'aide de multiples donateurs n'ttait pas la moindre des sources de confusion. A cet tgard, la place d'honneur revient i GTZ qui s'employait depuis 1975 B convaincre les producteurs de se regrouper, de clbturer et d'ameliorer leurs piiturages, d'adapter leur cheptel B la capacite de charge et d'apporter d'autres amtliorations encore B leur systtme de production laititre. Cette formule a fini par devenir un des leitmotivs du projet, mais quel lien ttablir entre le projet GTZ et le PDRNO? La rtgion faisait tgalement l'objet de projets FAOISIDA, USAID, BAfD et Pays-BasIBPDA, dont certains en ttaient au stade des ttudes, sans compter les projets de la Banque mondiale. Trts vite, la preparation s'est heurtte i des difficultts dues B la promotion par le FIDA d'un projet de diveloppement rural dans la region. Selon un mtmorandurn de la Banque, plusieurs ministres avaient exprime leur desapprobation devant les efforts du FIDA pour implanter son propre projet dans la rtgion du Nord- Ouest - u hisser son drapeau m - et avaient souhaitt que le FIDA et la Banque unissent leurs efforts avec ceux de l'Allemagne, du programme FAO/SIDA et de I'USAID. C o m e de couturne, la Tunisie ne manquait pas de donateurs inttressts, mais le probltme ttait d'assurer leur coordination. L'un des fonctionnaires de la Banque a mCme fait remarquer que le projet FIDA envisage pour Le Kef et Siliana faisait totalement double emploi avec les projets finands par la Banque (Credits II et II i l'agriculture et Routes rurales.) I 2.7 Mais, bien que cela fit dtjB un probltme difficile, la coordination d'organismes exttrieurs dont les domaines de comfitence et les objectifs se chevauchaient n'ttait pas la seule difficult6 du CNEA (ni des nombreux visiteurs du programme de cooptration FAO/BIRD et de la Banque venus le conseiller 3 l'occasion de courtes visites). Trois autres grands probltmes ttaient venus s'y ajouter : quelle devait Ctre la zone du projet? Le projet devait-il se composer de sous- projets u ponctuels ou former une optration inttgree m axte sur la lutte contre la pauvrett? Quelle administration fallait-il charger de son execution? 2.8 Limites territoriales du vroiet. A l'origine, le Ministtre du Plan avait propose que le projet couvre quatre gouvernorats. D b 1974, la mission deWilde suggtrait de concentrer l'action sur Btja et Jendouba, notarnment B cause de la concurrence de trop nombreux autres projets dans les regions du Kef et de Siliana. Au moment du redtrnarrage des activitts d'identification en 1977-78, les tquipes du CNEA et de la Banque n'ignoraient pas l'intention du FIDA d'implanter un projet dans la rtgion du Kef et, tventuellement, de Siliana (faisant prtddemment partie du Kef). Or, au cas ou le FIDA et la BIRD en viendraient tous deux B financer des actions de dtveloppement rural dans le Nord-Ouest, comment dtfmir leurs rdes respectifs? Le FIDA ne semblant pas dispost B financer 4. Memomdum interne du 13 ftvrier 198 1 . 5. Mtrnorandum interne du 10 janvier 1980. 6. Mtmorandum interne du 26 octobrc 1979. des ofirations conjointement avec la Banque ', les deux institutions allaient-elles financer des opCrations sirnilaires dans deux zones adjacentes? Le CNEA s'effor~ait de trouver une solution qui puisse satisfaire les deux donateurs quand, en fin de compte, ceux-ci ont decide de financer des opirations tout i fait diffirentes dans des zones adjacentes. Toutefois, la Banque ne s'est limitde aux regions de Beja et Jendouba qu'apres la prisentation du cinquiime projet du 11 juillet 1980, bien que cette option ait Ct6 discutee en 1974 et evoquee dans les premieres fiches du projet. L'une des raisons en ttait la volontk du Gouvernement d'exCcuter des projets d'irrigation dans la region de Siliana. 2.9 Proiet ponctuel ou inttpre? Malgre la demande initiale du Gouvernement en faveur d'un plan de diveloppement rural et rCgional, mCme le Ministere du Plan songeait d b le depart a des projets spkcifiques pour la region. Trks t6t, le Gouvernement en a proposk cinq qui avaient Cti identifies et partiellement pripares : de petits projets d'irrigation i Siliana; la protection du bassin versant pour ralentir l'erosion et l'envasement du reservoir de Sidi Salem (Cgalement financi par la Banque); l'extension de l'opiration d'amilioration des piturages lancee i l'initiative de 1'Allemagne pour la production laitiere de la zone de'sedjenane i celles de Kroumirie et de Mogods ';un centre semencier cerealier; et l'arnilioration du port de pCche de Tabarka. Les difficultis rencontries tout au long de la preparation du projet peuvent Ctre en grande partie attribuees aux efforts de la Banque pour rendre ces propositions conforrnes i sa conception d'un projet rural de diveloppement int6gr6. En premier lieu, la Banque a persuade la Tunisie que les travaux au port de Tabarka se situaient hors du cadre du projet envisage et pourraient Ctre financis au titre d'un prCt distinct. Ensuite, la Banque et le Programme de cooperation FAOBIRD ont tlimine les projets d'amknagement des pkrimkres irrigues de Siliana i cause de leurs coQts unitaires ClevCs (12.000 dollarslha) et de leur faible taux de rentabiliti tconomique (2 %) 9. Le centre semencier, pour lequel on ne disposait, de toute manikre, d'aucune etude de faisabilite adequate, a ete transfer6 au prCt envisage pour les installations de stockage de grains. 2.10 Mais les deux projets restants n'entraient pas dans le cadre d'une approche inttgrie, Ctant trop strictement axCs l'un sur l'am6lioration des piturages (Kroumirie-Mogods) et l'autre sur la lutte contre 1'Crosion (bassin versant de Sidi Salem) 'O. Cela avait dtt clairement dit des octobre 1978 dans un rapport de fin de mission du Programme de coofiration FAO/BIRD et dks novembre dans la premiere note de presentation du projet par la Banque. I1 avait alors ttt dernandt au CNEA, avec l'aide du Programme de coop6ration FAO/BIRD, de revoir les propositions 7. Les dossiers rtvtlent amplerncnt que le F D A et la BIRD sc sont piriodiquernent communiqut lcun intentions. XI n'est pas tvident qu'ils aient chercht B collaborcr. 8. Cc sont dcs = agcnces 9. - c'est-idire des ~Wivisionsdes gouvemoraa m. 9. Le Gouvernernent est intewenu trop QJII dans sa proposition visant i rcrnplaccr ces pmjets par I'amtnagerncnt d'un auac ptrimta irrigut P Siliana gdce au rehausscment du barrage dc Lakhmes et 1 I'accroisscmcnt dc sa capacid d'irrigation. . Concernant la rcntabiitt tconomique dc la proposition initiale d'amtnagernent des ptrimtas imguts de Siliana, Ie taux de 2 % est une estimation de la Banque (voir Rojcct Brief = #4 du 29 fCvrier 1980). Le CNEA estimair ce taux P 8 X. 10. II y a des misons de pcnscr qu'en tout ttat dc cause la rkduction de l'trosion en amont de Sidi Salem n'offrait pas un attrait tconomiquehident. Le volume d'cau mom emmagasink par le ftscrvoir est 1.115t.tlevts . et la concenaationde sediments n'aura d'irnpact sur Ics avantages du barrage qu'ap*s le rcmplissage du ftscrvoir. Les skdiments charrits par Ics = oueds Tessah et Zerga rcmpliraient ce rtsewoir B raison de 0.5 % par an. En conskquence. un a d t de I'trosion en amont n'aurait qu'une incidence B long terme et t d s lentc sur la valeur Cconornique du barrage. Kroumirie-Mogods et Sidi Salem pour les a intkgrer *, en y ajoutant d'autres activitks : foresterie. amknagement de lacs collinaires, developpement des productions vtgitales, crtdit agricole, construction d'kcoles, routes d'acds et approvisionnement en eau des villages. 2.11 Aspects institutionnels. Enfin, le CNEA a eu fort B faire pour dtcider de I'organisme d'exicution du projet. En 1978, le programme de coopiration FAOIBIRD s'ttait plaint du manque d'attention du CNEA pour les aspects institutionnels. Le CNEA proposait de confier I'exkcution du projet au Service de l'elevage, B charge pour ce dernier d'assurer la coordination necessaire avec les autres services. Le Gouvernement avait dit souhaiter ne pas creer de nouveaux services, ce qui fut reitere a une mission du Ddpartement des programmes de la Banque en mars 1980 ". La Banque a nkanmoins insist6 en juillet 1980 pour que soit cr& un office autonome, conferant ainsi un caracttre prophktique aux craintes exprirnkes auparavant par le Ministre de I'agriculture au sujet de la a sophistication w et des u nombreuses exigences * des projets de diveloppement rural de la Banque, alors que les donateurs bilateraux Ctaient plus disposb B faire preuve de souplesse. 2.12 C'est finalement la conservation des sols qui est devenue I'ilement technique essentiel du projet. On devait planter une ceinture forestitre en pourtour du reservoir, avec des dispositifs de lutte contre le ravinement et des plantations dans les ravines B mi-versant et des travaux de reboisement dans la partie la plus klevie. L'exemple des rkussites du projet laitier de Sedjenane grlce B la cldture et B I'amelioration des plturages devait faire tache d'huile * et gagner le reste de la region montagneuse. Ces initiatives u ponctuelles * seraient Clargies pour former un projet integre en amenant les agriculteursltleveurs B modifier leur mode de production : concentration et intensification des cultures sur les pentes les plus douces et labours le long des courbes de niveau; abandon des cultures en faveur de plturages amkliorks B mi-pente; et reboisement des somrnets. C o m e certains de ces changements radicaux ne pksenteraient pas d'avantages B court tenne tvidents pour les btneficiaires sans ressources, on .I adoucirait le remede w en offrant certains services publics dont la population de la r6gion n'avait que trhs peu profiti jusque-li : Ccoles, routes, eau potable, services d'appui ii I'agriculture .et i I'Clevage, cridit institutiomel, et nombreuses possibilitis d'embauche dans des projets de travaux publics ? proximitk i de leurs douars. 2.13 Pour I'essentiel, les evaluations de la Banque ont port6 sur des aspects autres que les questions agricoles ocl sociologiques : la durke du financement devait-elle Ctre de quatre, cinq ou six ans; comment devait se calculer le taux de rentabilitk Cconomique et Ctait-il adequat, etc. Le Departement de I'agriculture a nkanmoins soulevt certaines questions relatives B la faisabilite technique des elements prevus au niveau des exploitations. Lors de I'examen de I'un des m6morandurns de dkcision, le 4 novembre 1980, le reprisentant de ce Dipartement a fait le cornrnentaire suivant : La conception du projet est censke reposer sur I'expt5rience d'un projet allernand d'assistance technique dans la region. La question essentielle est de savoir s'il est possible, B partir de ceae expkrience, d'extrapoler B un projet d'une telle dimension. La a complexitk * et la a resistance des 'agriculteurs * ont kt6 soulignees. La question de la participation et le danger d'un manque de participation ont fait I'objet de debats prolongks. La rdaction de la Banque fut d'admeare les risques du projet et d'en reduire la durCe de six B cinq ans. 11. Voir rapport dc fin dc mission du 10 man 1980. En fdvrier 1981, lors de l'examen du rapport sous u couverture jaune B, le DCpartement de l'agriculture etait toujours prCoccupC par les taux de rentabilite, le calendrier et les risques du projet. Concernant le fond de la proposition, il Ctait d'avis que les modifications proposees des systkmes de production Ctaient radicales et u seulement imparfaitement adaptCes aux conditions locales W . En rCitCrant ses doutes sur la validid de l'enveloppe technique au niveau de I'exploitation, le DCpartement de I'agriculture ne faisait que traduire les doutes de la division rCgionale de I'agriculture qui .avait toujours fait preuve de reticence envers I'enthousiasme du DCpartement des programmes pour ce projet 12. Le caractkre inachevC de la prkparation est Cgalement brievement divoilC dam les dossiers du projet avec un cornrnentaire sur la composante u construction de routes w , qui indique que la planification de cette composante est nettement en avance sur celle des autres composantes 13. 2.14 Faisant abstraction de ces rberves, le Departement de I'agriculture jugea, A propos du dossier du CornitC des prCts que : u les propositions techniques ont CC testCes de manikre exhaustive pendant quelques six annCes t par les projets Sedjenane et BCja; par ailleurs, le souhait exprimi par la population de pouvoir continuer A avoir accks A cette technologic laisse entrevoir pour l'avenir des taux d'adhesion bien plus importants que ce que l'on pourrait autrement espCrer l 4 B. MalgrC cet optimisme rhetorique, l'analyse Cconomique du rapport d'Cvaluation est admirablement rCaliste et rbervie. Le projet devait demurer lentement pour atteindre sa vitesse de croisikre et convaincre les agriculteurs de modifier leurs sysdmes d'exploitation. Si le projet devait Ctre abandomC aprks les cinq premi&resannCes de financement MnCficiant du prCt de la Banque, son taux de rentabilite tconornique le plus probable devait Ctre de 7 %. Mais cette tranche de cinq annCes faisait partie d'un programme de 15 ans, et si ce programme arrivait ti terme, le taux de rentabiliti Cconomique devait atteindre 16 %. Le rapport d'kaluation conclut : u Le programme de dtveloppement <sic> comporte des risques. La tiche principale du systkme de suivi et d'kvaluation sera d'observer le mouvement des avantages afin de pouvoir proceder a une reduction des colits etlou a un changement de tactique au cas o~ ces avantages se situeraient en d g a des previsions, afin de maintenir le taux de rentabilite du Programme audessus du seuil de 10 % ISB . 2.15 Le prCt de 24 millions de dollars destini ti couvrir 39 7% des cofits du projet a Ctt nCgociC en avril 1981, approuvt par le Conseil en rnai et signi en juillet. Le Gouvernement s'est montre reticent i autoriser la crbtion d'un office autonome (ODESYPANO - Ofice pour le developpement sylvopastoral du Nord-Ouest) et le charger de l'execution du projet, de m5me qu'i entCriner les documents juridiques. De ce fait, 1'entrCe en vigueur n'eut lieu qu'en mars 1982, soit avec un retard de 10 mois. Les autres financements de ce projet, d'un coOt total de 6 1 3 millions 12. Sur la base d'enacvues rvec Ic personnel de la division de I'agriculturc. Ces &serves n'appara~ssentpas de maniirc explicite dans le dossier du pmjet mais on pcut dkduirc qu'elles existent, vu I'abscnce de soutien. 13. Memorandum interne du 3 man 1981. 14. Memorandum interne du 17 fivrier 1981. 15. Rappon d'ivaluation, par. 7.15. p. 47. de dollars, devaient itre assures par le Gouvernement (51 %, soit l'equivalent de 31,5 millions de dollars, dont 3 % ou 1,2 million de dinars en rations alimentaires du PAM distribuees aux participants), par les participants (7 % ou l'equivalent de 4,3 millions de dollars) et par l'assistance technique allemande GTZ (3 % ou I'equivalent de 1.7 million de dollars) 1 6 . 2.16 L a presentation du rapport d'evaluation de la Banque a etC exceptionnellementexplicite, precisant clairement que ce projet de 61,5 millions de dollars ne constituait que la premikre tranche de cinq annees d'un programme d'une duree effective de 15 ans. La presentation a dibute par celle du programme de 15 annees, ses coQts,son calendrier des travaux, ses besoins en personnel et autres donnees du mime ordre. I1 etait ainsi explicitement reconnu que la premiere phase du projet de cinq annees serait lourdement grevee de coQtsd'etablissement qui pourraient itre reduits par la suite. Ces coQts devaient couvrir les frais de creation de l'ODESYPAN0, l'assistance technique, les routes d'accks, l'operation de u seduction m de la population rurale (eau potable, ecoles, services de vulgarisation, facilites de credit et fourniture d'intrants) et des etudes. Durant les phases ulterieures, il serait possible d'accroitre les dotations pour la conservation des sols, le reboisement et le developpement de la production laitikre. Cette repartition des coQts entre le projet de cinq annees et le programme de 15 annees est mise en evidence dans le tableau ci-aprks : Composante --- Part des coQts ---- Projet Programme de 5 annees de 15 annees Conservation des sols et piturages Foresterie, petits peuplements forestiers Developpement de l'elevage Equipement agricole Recherche agricole 1%. 1% Gestion; planification, suivi et evaluation, fonctionnement general Assistance technique ttrangkre Routes Eau potable Ecoles Vulgarisation, fourniture d'intrants, credit Etudes 16. . Comme I'indique le PAM dans la Pi& jointc 1. son projct Tunisic 2582. Dtvcloppernent indgd du Nord-Ouest a fourni dcs denrtes alimentaires d'une valeur estimCe P 15 millions de dollars. I 1 rccouvrait la zone du projct que la Banquc mondialc appclle le Projet de dtveloppcment ~ ndu - l Nord-Ouest PDRNO (objct dc la p r t a n u tvaluation). de meme que d'aums zones. dont celle du projet F D A auquel il a ttt fait allusion au pangrapbe 2.8. Lc montant dc 1.2 million dc dinan mpdscnte la valeur. estim& par I'ODESYPANO, des rations alirnennircs dismbutes par Ic PAM dans la dgion du PDRNO, en a fondant sur les estimationsdu PAM. L ' a s s i s w technique accordkc par Ie GTZ au PDRNO s'iwrivait clle aussi dans un effort plus large cnmpris au nod-ouest dc la Tunisie, qui englobait Cgalcmcnt Ie pmjet parallble de Sedjenane, lequel est a I'origine du PDRNO et du pmjct Clairihes forcsticrcs dont le siege est A Ain Dnham. Faisant preuve d'un realisme meritoire, le rapport d'evaluation reconnait a la fois que la totalite du programme est risque et que la rentabilite de la premikre phase de cinq annCes n'atteindra un niveau acceptable que sous reserve d'Ctre suivie du reste du programme. 111. EXECUTION 3.1 Le RAP @ar. 5.01, p. 5) donne I'impression d'un demarrage rapide apris l'entree en vigueur; en effet, il indique que ...diverses activitis du projet ont ett landes et financtes pendant l'exercice 81, etant donne l'autorisation d'un financement ritroactif pour la piriode anterieure P la signature du prCt. L'ODESYPANO est intervenu avec diligence dans la construction de l'infrastmcture du projet et le recrutement du personnel initial m. Toutefois, les decaissements n'ont C C effectues qu'i partir du dernier trimestre de 1982 (RAP, t Tableau 3A, p. 31). Les quatre missions de supervision prialables P ces dkcaissements indiquaient toutes que le projet ne se heurtait aucune dificulte, a l'exception de quelques problkmes sans consequence. Apres un important decaissement de 2,l millions de dollars durant le premier trimestre de 1983, la moyenne des decaissements a ete de 43 % des projections de I'haluation pour le reste de la periode de decaissement qui s'est terminee P la mi-1987. 3.2 I1 est difficile de situer A quel moment exact il est apparu que le projet se heurtait P de graves difficultes. I1 n'y a pas de rapport de supervision sur le formulaire 590 dans les dossiers pour la mission classke #5 par le RAP et effectuee en fevrier 1983 ". Dans un memorandum du mois d'avril, l'agrostologue qui avait pgticipk la mission, signale d'irnportants dCpassements des coOts unitaires pour l'ktablissement des piturages, la construction des routes et d'autres interventions du projet, qui ont remis en question les avantages tconomiques des impacts du projet. Une mission de supervision, composee de quatre personnes, a kt6 effectuie en juin 1983, rnais aucun rapport de cette mission ne figure au dossier. Le Tableau 8B du RAP indique que, sous la mbrique consacree aux problkmes rencontres par le projet, cette sixitme mission de supervision a attribue la valeur a 2 m . @roblimes moderes) tandis que la mission suivante pretend que la mission No 6 avait attribue la valeur 1 (par de probltmes ou probltmes insignifiants). Ce n'est qu'a I'occasion de la septikme mission de supervision de fevrier 1984 que le RAP et les dossiers adrnettent I'existence de probltmes mcderis relatifs A la gestion, aux coQts projetks, au respect des conditions, a l'etablissement des rapports, aux avantages escomptts et au taux de rentabilite. Le rapport figure egalement au dossier. 3.3 A partir de fkvrier 1984, les dossiers de supervision sont complets P l'exception de celui de la douzikme mission de mars 1987 qui ne contient pas le Formulaire 590. Comme le montre le Tableau 8, pendant deux annCes et dernie, c'est-idire jusqu'en octobre 1986, la Banque a consacre peu de ressources la supervision. Pendant cette pkriode, il est precise que le projet n'a pas ou peu de problkmes, et I'identification de ces probltmes demeure vague malgre une mention concernant la gestion et la passation des march&. A partir d'octobre 1986, et avec l'arrivee d'un nouveau chef de 17. Tableau 8B. p. 31. projet, les notes attribuies au projet par les missions de supervision se dkteriorent, dknotant principalement de u graves problemes m. La majoriti de ces demiers rapports de supervision est particulikrement sCvkre pour la gestion du projet et trks pessirniste quant B I'impact que ses activitks pourraient avoir sur le dCveloppement. La derniere mission de supervision, de fevrier 1989, a estime qu'il se posait de graves problemes B cet Cgard. Comment en est-on arrive la? 3.4 Les informations qu'a pu recueillir 1'Audit corroborent en gCnCral les comptes rendus d; RAP. L'ODESYPANO a souffert de changements trop frequents de responsables, dont certains se sont aver& faibles. Le gel des recrutements impose par le Gouvernement en 1984 a affect6 I'ODESYPANO qui a surtout rnanqd de techniciens de terrain au moment precis ou il en avait besoin. A I'opposC, le personnel administratif Ctait plCthorique; pour sa part, le RAP souligne I'exds de centralisation de I'autoritC et le pourcentage trop ClevC de personnel administratif (par. 5.01(b), p. 6). En tout Ctat de cause, chacun des cinq gouvernorats, dont une partie du territoire Ctait couvert par I'Office, rCclarnait des interventions dam certains de ses douars. Cette pression politique arnena I'ODESYPANO, malgre la faiblesse de ses Cquipes techniques de terrain, a Ctendre rapidement sa couvemre, mais de f a ~ o n superficielle. La qualit6 technique en a souffert; et la participation en a souffert . 3.5 Un technicien Ctranger recrutC grice au prCt a Clabori un systkme de suivi et d'haluation excessivement rninutieux, necessitant une collecte onereuse de donnCes d'importance douteuse. L'ODESYPANO a CprouvC des difficultis B mettre ce systeme en application et n'en voyait pas vraiment I'utiliti. Le suivi et I'ivaluation ont pour ainsi dire it6 inopCrationnels pendant les sept premieres annCes du projet et leur utilitC aprks cette pkriode est remise en question. 3.6 Ce compte rendu des difficultes de I'ODESYPANO, a quoi s'ajoutent les apprCciations plutat negatives des demieres supervisions et l'annulation de 31.5 % du pret pourraient amener le lecteur B anticiper un faible impact positif du projet. Or, comrne le demontrent les sections qui suivent, tel n'est pas le cas. L'ODESYPANO a obtenu certains resultats tres positifs. NCanrnoins, la Banque etait Cgalement fondCe d'Cmettre des doutes durant la proddure d'examen et d'attirer I'attention sur les risques du projet Cans le rapport d'evaluation. Dans les domaines essentiels, le . projet n'est meme pas parvenu A atteindre les modestes objectifs privus lors de I'ivaluation. IV. IMPACT 4.1 Le contraste entre les reussites et les echecs du projet est flagrant et ressort tres nettement malgre le peu de fiabilite des donnies Is. Premibement, les ouvrages sur les terres domaniales ont it6 une rdussite; deuxiemement, les ouvrages sur les terres privies, bien que rCalises, 18. Le RAP signale Ics graves insuffivnces dc donntes quantif&s ou quantifmbles (par. 6.02(a). p. 7). 1 1 nou tgalernent des difftrcnccs notables entrc Ics donntcs comrnuniqu&s aux missions dc supervision. Ics domtcs collecttcs par Ic CNEA pour la prtparation d'un rapport d'achhvcmentet d'irnpact dcstint B I'Office (1990). et Ics donn&s communiqutcs?i la mission chargtc du rapport d'achtvcmcnt du projet. Les lacuncs au niveau des domtcs dc I'ODESYPANO signaltcs par le RAP sont confirmCes par I'Audit. MSrnc en 1992. Ic sysb5mc dc suivi ct d'tvaluationdc I'ODESYPANO n'ttait pas en mcsurc dc foumir des domkes utiles. L a communication dc d o ~ t c par s Ic service du budget dc I'ODESYPANO trait ncttcrncnt meillcure. En brcf, les domtcs relatives aux constructions rialistes n'inspircnt pas toujourr confiance. Quant B I'information sur I'impact dc ces rtalisations et leur durabilitt. elle cst pnbquemcnt inexismu. n'ont dans de nombreux cas pas it6 durables; troisikmement, a quelques exceptions p r b , les tentatives pour introduire un changement dans les systemes de production agricole et anirnale ont dchoue. 4.2 Premitrement, bon rbultat de I'ODESYPANO dans I'exkution de travaux en rbgie pour la construction d'installations publiques sur les term domaniales. D m certains cas, les coiits unitaires ont CtC supdrieurs aux estimations de I'Cvaluation, ce qui ne saurait vraiment choquer, mais la construction d'icoles, de systemes d'approvisionnement en eau potable, de stations de collecte du lait, et de routes d'acds aux douars a C C achevCe. La proportion des salles de classe construite t correspond aux deux tiers des objectifs du rapport d'evaluation. Pendant I'exCcution du projet, I'ODESYPANO a apportC des modificaticns fort judicieuses au systeme proposC d'approvisionnement en eau, rempla~ant le nombre trop limit6 de points d'eau, d'un coiit ClevC, par un plus grand nombre d'installations economiquement beaucoup plus rentables. Au total, il a Cte construit 12 fois plus de points d'eau que prdvu, pour la plus grande satisfaction de la population. Les forCts sur les terres domaniales, et notamment la ceinture forestitre autour du riservoir de Sidi Salem 19, ont C C plantCes t et ont gCnCralement bien poussd. ( D m l'ensemble, le taux de plantation de forCt n'a pas atteint la moitie des superficies prdvues.) La construction de routes d'acces se situe 62 % des objectifs, rnais les routes rCalisCes ont profonddment modifid les conditions de vie dans les douars dont l'aces au monde extCrieur s'est amkliord. Pour conclure, on peut affirmer que, grice a I'ODESYPANO, cette zone dCmunie et montagneuse, exclue pendant des milldnaires, a enfin eu sa part des bienfaits des services publics. 4.3 Deuxitmement, dans I'exkution de travaux en r w e sur les terres privk, beaucoup d'ouvrages ont 6tb construits, mais avec des rtkultats mitigb en matikre de dkeloppement. Le RAP (Tableau 4, p. 23 et par ordre dCcroissant du niveau de realisation des objectifs) indique un ddpassement des objectifs de deux fois et demie pour le blocage des ravines et la plantation sur diguettes; la realisation des objectifs dans la lutte contre 1'Crosion - principalement par la confection de terrasses empierries le long des courbes de niveau; la realisation d'un quart des objectifs dans l'amdlioration des piturages, bien que l'on prktende avoir atteint le chiffre ClevC de 7.000 ha, et peu de plantations d'arbres sur les terres privCes. Le RAP explique a ce propos que cette activitC sur les terres privkes n'a pas MnCficiC d'un accueil favorable : les producteurs sont peu interessCs par les plantations d'arbres; les parcelles sont fortement morcelies en petits lopins; les agriculteurs considtrent que toute la superficie disponible doit ttre utilisie pour d'autres productions; enfin, la vulgarisation agricole a Cventuellement pu Ctre insuffisante (par. 6.02(a), p. 8). 19. Sans avoir de donntes chiffrtes. I'Audit se demande si la plantation de cew gncieuse ceinture forestikre autour du rtservoir de Sidi Salem ttait un bon investisxment. La partie plate de cew zone, 03 Ies arbns pousxnt le mieux. convient Cgalement ; l d'aums usages de plus haute valeur. Les enscignemenu I tirer des actions de lutte c o n m Ie dlp15t de sediments dans les rtscrvoirs dtmontrent qu'il est pefknble de commencer les interventions dans la partie arnont des bassins versanu, d'ou t Wimenu. Bien tvidemmcnt. le projet avait I'intention d'agir ainsi. mais il a generalemcnt CchouC (voir plus p r o v i e ~ e nles loin). S'il n'avait pas tchout, quelle aurait Ctt I'utilitk de la ceinture forestitre? 20. 46 % si I'on se rtRre au Tableau 4, p. 23. qui compare les estimations du n p p o n d'lvaluation pour les premitres sept annles pdvues avec les chiffres effectifs de ces sept annCes. Le tcxte du RAP donne une ~mprcssionerronkc (par. 6.02(a), p. 8) en comparant les plantations effectukes jusqu'en I'an x p t du projet (4.200 ha c o n m 4.324 ha dans le tableau) avec I'objectif du programme de 15 anntes indiqul dans Ie nppon d'tvaluation (22.000 ha), d'ou la fausse impression que seulement 2 1 % de I'objectif a l t t aaeint. 4.4 L'acceptation hisitante de ces quatre types d'intervention est peutCtre fondke. L'acceptation est en relation inverse des perturbations o c c a s i o ~ i e s dam le systkme de production. La lutte contre le ravinement n'entrave pas le dkroulement des opkrations agricoles car les ravines sont de toutes faqons incultivables (et constituent une menace ividente de perte supplementaire de terre agricole). Les propridtaires ne se sont donc pas opposts aux travaux de lutte contre le ravinement effectuts sur leurs terres avec les deniers de 1'Etat. Par contre, ils ont it6 hostiles i toutes les autres mesures, et principalement Q la conversion de leurs terres en petits peuplements forestiers, aussi pentues, et dkgradtes, et sujettes Q l'trosion soient-elles, jugeant qu'elles pouvaient toujours porter une culture. Les terrasses empierrtes le long de courbes de niveau n'ont jamais i t i confectionntes sur des terres cultivkes, mais uniquement sur des terres abandonndes ou de piture, qui deviennent cultivables une fois epierrdes. Concernant la rtsistance i l'amtlioration des piturages, une explication s'impose; pour l'utilisateur du piturage, cette operation ne se traduit pas par un gain net, car l'augrnentation future de la capaciti de charge exige le renoncement i l'utilisation de la parcelle pendant la Priode d'amelioration, un sacrifice que les ileveurs pauvres peuvent difficilement accepter. (A noter en outre la complexiti des rigimes fonciers et des droits d'utilisation des terres et I'incertitude quant au bineficiaire rtel de I'amtlioration du piturage.) 4.5 On ne dispose de pratiquement aucune donnke sur la pkrenniti de ces amtnagements. L'Audit a constati qu'une superficie importante reboisie, de nombreuses ravines corrigies par des dispositifs de blocage et des mkthodes d'enherbement, demeuraient en place aprks plusieurs annies. Le verdict est moins certain en ce qui concerne les seuils empierris le long des courbes de niveau. Quant i l'amtlioration des piturages, elle n'a pas t t i durable dans la plupart des cas. L'ODESYPANO a indiquk a la mission chargke du rapport d'achevement qu'en 1990, on ne comptait que 1.330 ha (19 %) sur le chiffke me~eilleusementrond de 7.000 ha pritendurnent amtliorbs. L'Audit a t t i conduit aux douars modkles amtliorts qui avaient ttk les mieux traitts; tout ce qui y avait t t t amknage subsistait, a I'exception des plturages amtlioris, retournks en gentral A leur btat initial, c'est-Adire A celui des plturages voisins non traitks. L'ODESYPANO a pu montrer i 1'Audit quelques piturages amtlior6s encore intacts; tous etaient cl8turb. . 4.6 Le manque d'infomtion sur l'efficaciti de ces mesures d'amelioration des bassins versants est regrettable. Cornme indiquk au paragraphe 3.5 cidessus, le systkme de suivi et d'haluation a t t i inexistant durant les sept premihres anndes du projet et n'a pas vraiment kt&utile depuis qu'il est opiratiomel. Sur le prit, un montant de 500.000 dollars avait C C affect5 i la t recherche, dont 1.000 dollars ont Ctt dtcaissts. Le rapport d'haluation privoyait une enveloppe de 700.000 dollars pour la recherche, qui n'a r s u que 22.000 dollars 2 ' . Ce manque d'intdrtt des responsables de I'ODESYPANO pour le suivi, l'tvaluation et la recherche, comprihensible en un certain sens, s'avkre particulihrement regrettable pour la conservation des sols et les travaux d'amenagement des bassins versants, car le personnel de I'ODESYPANO souhaitait mener i bien cette recherche et l'a mkme entreprise Q petite Cchelle, rnalgrk le manque total d'encouragement de s I'incidence physique du la part des responsables. De ce fait, on ne dispose que de rares d o ~ k e sur reboisement, de l'amklioration des piiturages, des seuils empierrks, du blocage des ravines et des diguettes enherbkes (c'est-idire sur leur incidence sur le dtplacement des sidiments, les infiltrations d'eau, la teneur en carbone du sol et les rendements en amont et en aval des ouvrages); or, ces donntes seraient utiles pour determiner la rentabilitk des mesures adopttes. 21. RAP. Tableaux 38, p. 22, ct 5A. p. 24. 4.7 L'exCcution de ces travaux sur les terres domaniales et privCes a pennis d'injecter des somrnes importantes dans une region dimunie. Les statistiques officielles montrent une hausse de la consommation dans la zone de I'ODESYPANO de l'ordre de 11 % par an entre 1985 et 1990, tandis que pour l'ensemble de la Tunisie, cette hausse n'a Ctt que de 6 % par an. Les depenses effectukes par 1'ODESYPANO sont probablement la principale cause de cette difference de taux, i defaut d'en etre la seule cause. 4.8 L'injection d'argent et la distribution de rations alimentaires du PAM par I'ODESYPANO n'ont pas constitue un simple don. L'Audit s'est enquis aupres des ingCnieurs du service de la conservation des sols et de l'eau de I'ODESYPANO sur les aspects participatifs du projet. I1 lui a Ctt ripondu qu'il y avait eu effectivement participation, qu'une rtmunCration avait etC versCe pour le transport des pierres et la plantation des semences. 4.9 Troisi8mement. tous les efforts de I'ODESYPANO pour apporter un changement a w systhes d'agriculture et d'6levage n'ont don116 que des r&ultats negligeables ou modestes. L'essentiel de cette exp6rience est dkrit au paragraphe 6.02 du RAP. Peu d'agriculteurs ont accept6 de renoncer aux cultures sur les pentes les plus abmptes. L'intensification de la production a kt6 rare ou nulle s w les pentes plus dourn. Moins de 1.000 ha de piturages amelioris sont demeurts intacts. Les Cleveurs n'ont pas toujours empCchC leurs troupeaux de se nourrir de la vtgttation plantie le long des ravines, ce qui a eu pour effet de ditruire une partie des dispositifs installCs. En l'absence d'un accroissement de la production de fourrage, les efforts du projet pour augmenter le cheptel risquent d'avoir C tC contre-productifs. Aucune amelioration gCnCtique n'a C C apportke au cheptel ovin car les brebis introduites par le projet n'etaient pas t meilleures que les brebis locales. Les agriculteurs ont refuse la plantation d'arbres sur leurs terres, a l'exception de l'olivier et de I'amandier. Toutes les diguettes enherbies confectio~ies selon les courbes de niveau ont disparu n. La confection de seuils empierres le long des courbes de niveau a Ct6 la mesure la plus facilement acceptke et a eu une incidence sur les systkmes de production; cette acceptation s'explique probablement par le fait que les pierres utiliskes ktaient enlevies des terrains adjacents qui devenaient ainsi arables. 4.10. Au vu de cette longue enumeration des dtceptions, il semblerait que le projet ne soit parvenu a aucune modification des systkmes de production, ce qui n'est pas le cas. La production de lait et de viande a Sedjenane, qui Ctait le fondement du projet pilote allemand pour I'ODESYPANO, a continue 5 progresser dans la zone d'origine, et plus modestement dans les zones voisines. Selon le RAP (Tableau 9F, p. 36). la production animale reprCsente 75 % des avantages 22. D&sla onzitme mission de supervision d'octobm 1986, les mhniciens de la Banque ont suggtd h I'ODESYPANO d'ttudier la possibilitt de planter Vetiveria Zizanioides le long des courbes de niveau en rrmplacement des aums espkces vtgtrales et des scuils empierrts. XI trait pkvu que le personnel de I'ODESYPANO effectue un voyage en M e pour y Ctudier sur place I'application de ceae technique. mais ce voyage n'a jamais eu lieu; I'ODESYPANO n'a jamis pu se procurer de boutures de vttiver pour la multiplication ou pour des essais. Lon de la visitc de I'Audit I I'ODESWANO, ce transfen tcchnologique n'avait pas encom eu lieu, et chacune des pames avait Ie sentiment d'avoir C t t frustrk dans KS efforts faits de bonne foi. Lc climat de la zone du projet est proche ou dtpasse les limitcs de tolkrance au froid du vttiver. On ne connait donc pas exacument quels pounaient e r n les rksulrats de c e m techruque. pcu coQtcuscet en expansion. pour accroitrc I'mfiltratlon des caux de pluie ct ralcntir Ie misscllement dam la mne du projet. LC componcment du vttiver pounait s'avtrer encourageant a faible altitude oa les gels sont moins inunses et moins frfquents. et non satisfaisant I hautc alntude. Si tcl ttait le a s . Ie vttiver serait pdftrable au mattriel vtgttal tcstk jusqu'i pdsent pour I'cnherbcment Ie long des courbes de ruveau. dont .la toltrance au froid est nulle. additionnels assurCs par le projet - la production de lait, 29 % et la production de viande, 46 %. Le quart restant est imputable aux cultures : 7 % pour le pois chiche et 18 % pour le bK et I'orge (dont une baisse de production avait CC prCvue dans le rapport d'haluation). t 4.11 Tandis que les rdsultats de la production agricole soulignent 1'Cchec des efforts de changement des systkmes de culture, ceux de la production animale sont par contre proches des projections du rapport d'Cvaluation pour le projet apres sept annees. I1 convient de rappeler que ce rapport se montrait trks prudent quant i I'espoir de changements rapides. Selon le RAP, les projections de taux de rentabilitC interne sont de 6 % pour un projet d'une durCe de sept anntes, contre 7 % selon le rapport d'Cvaluation pour un projet de cinq annCes; elles sont donc moins bonnes mais non desastreuses. 4.12 Evaluation globale. La conclusion fondamentale de I'Cquipe du Programme de coo@ration FAO/BIRD, entCrinee par le Bureau regional de la Banque dans la Partie I du RAP, est que les innovations technologiques introduites par I'ODESYPANO ne feront pas tache d'huile B et n'ont pas fait la demonstration de leur efficaciti, ce qui est nCcessaire pour inciter les agriculteurs et les Cleveurs i les adopter. C'est pourquoi le RAP prdvoit une stagnation entre 1989 et 2012, et I'absence de tout nouvel investissement, donc la nondiffusion de nouvelles technologies et, par consCquent, une croissance et un dCveloppement nuls. Cette conclusion est proche de celle du rapport d'kvaluation. Mais contrairement i ce dernier, le RAP ne se livre i aucune spiculation sur ce qui pourrait arriver en cas de poursuite des investissementspour complCter les s o m e s dCji investies dans I'ODESYPANO. Dans la Partie I, il est simplement precis6 qu'en l'absence d'investissement complCmentaire, le taux de rentabilitk Cconomique a long terme serait modCrCment non satisfaisant; en s o m e , ce sont les memes privisions que celles du rapport d'evaluation, mais d'un cran su@rieur. 4.13 C o m e le precise le RAP dam sa Partie 11, et c o m e I'ont indiquC les representants de 1'Emprunteur i I'Audit, I'avis le plus cornrnundment partage en Tunisie est que le projet, malgrk ses difficultbs, est sur la voie prevue par I'Cvaluation, c'est-idire ceHe d'un changement de syst6mes de production valable, mais lent i s'affirmer et de longue haleine. D'oil leur Ctomement devant la conclusion de 1'Cquipe du RAP que, dans son ensemble, le projet n'a pas donnC de rksultats satisfaisants. 4.14 Dire simplement d'un projet qu'il est satisfaisant ou non satisfaisant peche, dans le cas de I'ODESYPANO plus qu'ailleurs, par un exds de simplification. Meme si aucune des ambitions de I'ODESYPANO au niveau des systkmes de production et des bassins versants ne se realise, I'Office aura assure la mise en place de services publics durables : eau potable, routes d'acds, quelques Ccoles, centres d'appui agricoles pour la collecte du lait et d'autres prestations. I1 est incontestable qu'il aurait pu limiter son action et etre plus efficace dans la prestation de ses services en faisant abstraction de ses autres ambitions. Nianrnoins, certaines de ces autres ambitions se sont concrCtisees. Pour les premibres annCes d'oeration du projet, ses objectifs d'amklioration des bassins versants et de la production avaient ett jug& modestes. Le constat du RAP aprCs la septieme annee, confirm6 par ]'Audit aprks la dixi8me annee, est que seule une modeste partie des objectifs a ete atteinte. 4.15 Dans I'ensemble, 1'Audit est d'accord avec la conclusion de la Partie I du RAP, i savoir que le projet a ete marginalement non satisfaisant. La raison en est la grande faiblesse des ClCments de base du projet, c'est-idire la modification des systkmes d'agriculture et d'elevage. Les mesures de conservation du sol qui ont donne de bons rCsultats sont celles qui etaient destinees a atttnuer les e f f e t s de la non-viabilite de l'utilisation des terres dans la partie haute du bassin versant, telles que la lutte contre la formation de ravines et la plantation d'arbres pour retenir le limon sur les bords du reservoir de Sidi Salem, et les seuils empierres. Celles qui n'ont pas produit les effets escomptes sont celles qui visaient B modifier l'utilisation des terres vers le haut du bassin versant, de manitre B privenir l'drosion et la dtgradation des sols en agissant d'abord sur leurs causes. Sans l'introduction de ces changements, toutes les autres interventions de I'ODESYPANO ne seront que des palliatifs non viables B long terme. La rubrique u Problemes et rCsultats B decrit plus loin les raisons complexes de l'ichec quasi general des modifications aux systemes de production priconisies par I'ODESYPANO. 4.16 D6velo~~ement institutionnel. L'Audit est d'accord avec le RAP lorsqu'il considtre. que I'ODESYPANO a ett un instrument inapproprie pour s'acquitter d'une tiche aussi complexe. Le RAP souligne l'insuffisance de personnel de terrain, particulikrement de vulgarisateurs, et une organisation si fortement axee sur le siege central que les rares vulgarisateurs disponibles n'ont pu consacrer que 20 9%de leur temps aux activites effectives de vulgarisation (par. 6.02('), p. 9), sans compter que leurs vChicules Ctaient accapares par des autoritis supkrieures pour d'autres usages. En 1992, 1'Audit a constatt que, pour une organisation chargte d'une telle mission, I'ODESYPANO ttait toujours extremement centraliste, rnais moins qu'i l'epoque du RAP. L'Audit a CtC particulierement impressiomt par la vocation fortement * amenagiste * de I'ODESYPANO, c'est-A-dire trts conforme B la tradition fran~aise d'amknagement du territoire qui est un amalgame de conservation des sols et de l'eau, de planification rigionale et de travaux de gtnie civil. Les ingenieurs CES de I'ODESYPANO avaient, dans leur plan, prevu le meilleur usage des ressources de la zone du projet, et ensuite rblise les travaw qui s'inscrivaient dans leur solution, faisant un appel maximum B la main-d'oeuvre locale et la rkmunkrant pour sa participation. 4.17 Nombreux sont les inginieurs du siege de 1'ODESYPANO B Btja qui demeurent convaincus de l'efficacitd de cette approche, dont la reussite avait d'ailleurs btk prhvue dans le rapport d'kvaluation. Mais depuis la cl8ture du prCt 1997 et compte tenu de la rauction des activites de I'ODESYPANO qui n'op5re plus que grace aux fonds du Gouvernement, B une assistance du GTZ et a un prCt relais de la BIRD au titre du Second pret A l'ajustement structure1 pour le secteur de l'agriculture, il semble largement admis qu'une modification de cette approche s'irnpose. 4.18 Le transfert aux gouvernorats et aux CRDA (Commissions rbgionales pour le dkveloppement agricole) de I'essentiel des attributions du Ministtre de l'agriculture B 1'Cchelon local a complique l'organisation du cadre institutiomel. C'est ainsi que les CRDA devaient se charger de la vulgarisation. Qu'en est-il alors de I'ODESYPANO? I1 s'agit 1B d'une anomalie nationale. I1 est en outre exact que les CRDA et les gouvernorats, dont les limites territoriales ne correspondent pas aux lirnites des bassins versants, peuvent difficilement traiter des problkmes concernant ces bassins. En thCorie, les CRDA doivent dispenser des services de vulgarisation B tous les districts relevant de leur compdtence; dans la pratique, seules les rbgions des plaines Mnbficient des rues interventions des CRDA, tandis que les regions montagneuses couvertes par I'ODESYPANO en sont exclues. En outre, depuis que la BNA (Banque nationale agricole) centralise les operations de credit agricole institutiomel, la zone du projet, ou l'enregistrement des titres fonciers est rare, n'a plus a c e s B ce credit. 4.19. Le Gouvernement est conscient de ces problemes et diverses dispositions institutionnelles sont envisagees. L'Audit ne pretend pas connaitre la solution institutiomelle convenant le mieux pour la zone montagneuse du nord-ouest de la Tunisie mais tient a rappeler que cette region ne pourra bineficier de services publics qu'une fois prises certaines mesures institutionnelles. 4.20 Non seulement le Gouvernement tunisien, mais Cgalement le GTZ, le Programme de cooperation FAOJBIRD et la Banque reconriaissent qu'une reorientation de I'ODESYPANO ou de l'organisme qui heriterait de ses fonctions est necessaire, afin de modifier sa politique u amenagiste w et susciter une plus large participation populaire. Des consultants recmtks par le Gouvernement ont present6 en juin 1991 une Ctude trts approfondie sur la promotion du partenariat et, en aoirt 1991, une etude pratique sur la participation des communautts mrales 13. Depuis lors, des seminaires a l'intention du personnel de I'ODESYPANO et d'autres tquipes minisdrielles ont ete organises pour etudier ces problemes. De I'avis de ]'Audit, malgre la complexite inutile de certaines des propositions relatives au partenariat, il y a eu incontestablement une prise de conscience des difficultks auxquelles se heurte le dheloppement rural des regions montagneuses du Nord-Ouest. Quelle que soit I'issue finale, il est peu probable que les futures interventions des pouvoirs publics se signalent par le meme degre de contr6le et de hierarchisation que par le passe. La participation n'en sera plus rkduite a la simple pose de pierres aux endroits prescrits moyennant retribution en espkces et en rations alimentaires. I1 n'est donc pas excessif de pddire que le d6veloppement institutionnel incarn6 par I'ODESYPANO va 6voluer en un sens beaucoup plus adapt6 aux besoins du d6veloppement dgional . V. PROBLEMES ET ENSEIGNEMENTS 5.1 L'Audit se penche sur deux questions : celle de savoir pourquoi les changements qui ont influt sur attendus des systemes de production n'ont pas eu lieu, et celle des idees precon~ues la conception du projet. La premiere a trait aux kosystbnes et aux differences qu'ils presentent a I'interieur de la zone du projet. Et la seconde, il la p-tion de la Banque dans ses rapports avec I'Emprunteur. L'Audit tire ensuite quatre lqons des questions examinees. 5.2 Pourouoi n'v a-t-il pas eu de changements dans les svsttmes de ~roduction? Le problkme fondarnental, dont dkcoulent tous les autres, est de connaitre les causes a l'origine du refus des agriculteurs et des Cleveurs de la zone du projet d'adapter leurs systkmes de production agricole et animale pour aboutir a des techniques assurant la sauvegarde de I'environnement c o m e le preconisait le projet. Beaucoup de sp6cialistes tunisiens et certains parmi ceux de la Banque ne voient rien de reprehensible dans cette proposition. Ils conseillent la patience, rappelant que 1'Cvaluation avait predit que cette holution prendrait du temps; que, du point de vue de la population rurale, qui n'est wmposee qu'en partie d'agriculteurs, les changements proposes ne prksentaient qu'un attrait marginal, et qu'il faudrait prkvoir des mesures d'enwuragement pour obtenir leur adoption. En outre, 1'ODESYPANO a etk handicap6 par une p6nurie de personel de terrain, notamrnent de 23. Mohammed Frioui. L . Etude dc promotion du partenariat.. Tunis : lnstitut de gestion, juin 1991. ct Moncef Zghidi. a participation dcs wmmunaues rurales. Tunis : Cabinet d'btudcs et de consultahon Ifrikia, aoic 1991. vulgarisateurs. Nombreux sont ceux qui pensent qu'une approche qui favoriserait la participation et le partenariat amenerait finalement la population P adopter la position du projet eu Cgard a la production agricole, anirnale et forestiere dans la rtgion. 5.3 L'Audit est moins optirniste. L'idee que le lent processus qui a transforme la sous- rigion de Sedjenane en une petite Suisse tunisieme pourrait Ctre transposC aux autres sous-regions part d'une meconnaissance fondarnentale de la specificit6 tcologique des difftrentes zones de la rtgion du projet. Cette diffusion est peutdtre realisable, rnais son succks sera en partie determint par des subtilitts tcologiques que le projet n'a pas perGues. 5.4 Aux alentours de Sedjenane, les piturages une fois amtliores se rnaintiement en general en etat 24. Ces terres sont cl6turCes. Ailleurs dans la zone du projet, les piturages ameliorts sont rapidement surpiturts et P nouveau dtgradts, sauf dans les rares cas ou I'ODESYPANO en a pris le contr6le et les a fait cl6turer. La production laitikre i Sedjenane a une rnarge btntficiaire suffisante pour couvrir le coot des clbtures. Ailleurs, il est incontestable que les exploitants souhaiteraient clbturer leurs champs et en interdire l'acds aux autres, mais ils y renoncent car le phturage traditiomel qu'ils pratiquent sur ces terres n'est pas suffisamment lucratif pour que I'opiration soit envisageable. Le cl8turage sous-entend l'appreciation de la valeur du piturage et va donc de pair avec l'ajustement du nombre d'animaux en fonction de la capacitt de charge. La transition entre un piturage d'acds semi-libre sur une terre commune et un piturage P l'acces reserve sur une terre appartenant i un petit groupe, cornrne ce fut le cas B Sedjenane, declenche une serie de modifications au systeme qui sont gntfiques pour le bassin versant et pour sa population. Tel est le fondement sur lequel reposait le projet; le processus avait commend i prendre forme a Sedjenane et s'est consolid6 durant et aprks le projet. 5.5 Le projet a construit 21 centres de collecte du lait pour pennettre la diffusion des reussites en production hitiere, en particulier au niveau de Krournirie-Mogods. Le RAP signale que tous ces centres, sauf huit, ont t t t fermts avant 1989 car ils ne pouvaient absorber leurs coOts d'exploitation et d'amortissement; 'un tiers seulement du lait trait6 par le projet provenait de petites exploitations ". En 1992, les responsables du projet ont indiqut P 1'Audit que 11 centres de collecte restaient opt5ratiomels, dont quatre B longueur d'annte, ce qui est rtvelateur d'un bon developpement de la production laitikre, et sept pendant huit mois par an. Incontestablement, la rtvolution blanche ne progressait que lentement. Pourquoi? . 5.6 Les optirnistes du PDRNO souligneni qu'P Sedjenane, le changement a kt15 long a s'etablir et n'a toujours pas atteint un rythme rapide rnalgre les efforts d'une excellente tquipe tunisienne et la forte assistance technique de l'Allemagne, notamment pour organiser et renforcer les groupes de producteurs. Ntanmoins, lorsqu'une activite s'avkre profitable, elle gagne rapidement du terrain et s'ktend aux regions adjacentes qui offrent des conditions similaires, et en general avec peu ou pas d'intewention des services de la vulgarisation ou de l'assistance technique. 24. Mtme -A Sedjcnane, tous les pafurages amtliorts nc rcstcnt pas intacts. II scmblerait quc la plus ou moins bonne utilisation d'une terre est fonction dc la cohtsiondu groupe auquel ellc appnmcnt. Un gmupe, dont toutcs les terres sont clbmkes. ne parvient parfois quc difficilement a agir -A I'unisson a cause de conflits cnac les familles prtsentcs el Ics farnilles don1 la total& ou cenains des membres sont absents. 25. Lts deux tiers restants ttaicnt fournis par Ics fcrmcs d ' b t et par Ics grands domaines privts afin de permem aux centrcs d'utiliscr leur capacitt? et dc fester opCrationnels. 5.7 La raison de cette lente implantation tient aux conditions ecologiques uniques de Sedjenane, un fait ignore ou ruiglige par les missions d'evaluation et de supervision. Les habitants de Sedjenane ont de tout temps fit6 davantage eleveurs qu'agriculteurs. Autrefois, la vallee etait recouverte, apres les pluies d'hiver, d'un lac intermittent peu profond, lequel, une fois a sec, laissait place i de belles prairies. Grace a ce lac et la pluviosite relativement faible pour une zone du Nord, Sedjenane etait unique, convenant mieux a un Clevage compltt6 par une agriculture a base de sorgho de printemps, cas unique en Tunisie. 5.8 Les habitants de Kroumirie-Mogods, de I'Oued Merga et du Tessa inferieur, a I'epoque oh leurs exploitations assuraient pleinement leur subsistance, cultivaient principalement le blt, I'orge et le pois chiche et ilevaient des moutons. En faire des producteurs laitiers exige un effort de changement nettement plus considerable que dans le cas de Sedjenane. Dans les zones oh le couvert forestier demeure important, cornrne i f i n Draham, les troupeaux peuvent pgturer sur les terres forestikres domaniales %. La presence de ces parcours cornmunautaires rend moins urgente I'am6lioration des paturages, ce qui laisse peu d'espoir d'obtenir I'adhbion au changement de systtme preconisk par le projet. 5.9 Dans les zones oh la forkt a disparu et oh les cimes montagneuses ne sont recouvertes que de rochers a nu depouvus de vegetation, les kleveurs ne disposent d'aucun parcours; tel est le cas le long de la route allant de Beja i Nefza. On y voit des carnionnettes chargees de foin se frayer un chemin jusqu'aux douars de montagne accessibles; rnais le foin est cher. Aprts une courte visite sur le terrain, 1'Audit a eu I'impression que, dans ce type de region, la collecte du lait commence a se developper. Nicessite faisant loi, c'est dans les zones oh les parcours ont ete detruits qu'une modification des systemes d'klevage s'irnpose, ce qui pourrait permettre d'envisager des ptturages ameliorb sur le haut des versants montagneux. 5.10 Mais introduire ce changement ne sera pas ache aide. Contrairement aux residents de Sedjenane, les habitants des douars dans la zone Kroumirie-Mogods cultivent le bli partout oh cela est faisable. Des agriculteurs et des vulgarisateurs ont fait Ctat ii ]'Audit de cas oh I'ODESYPANO Ctait parvenu convaincre les agriculteurs de cesser de cultiver du ble sur les versants pentus et Crodables en attendant des pluies favorables; I'Office a Cte ecoute. Pour les interventions au niveau des groupes, les incitations devront egalernent itre fortes. Les litiges fonciers semblent &re le sport regional, mais fort heureusement hors des tribunaux, car le rkgime foncier applicable n'est pas officialisk. 5.1 1 Le debat s'est limit6 ii analyser les raisons pour lesquelles le systeme Cprouve de production laitiere de Sedjenane sera difficile a appliquer dans d'autres regions. Mais combien plus ardue sera alors I'introduction d'un systeme de production agricole non encore Cprouvk! Les agriculteurs ne sont pas prkts 2 abandonner des terres de culture pour I'mCnagement des seuils empierres le long des courbes de niveau. On n'a pu encore mettre au point de formule qui permette de concilier la confection de banquettes enherbees viables et les exigences des agriculteurs. Le regime foncier en vigueur dans la zone du projet fait obstacle a la pratique du labour selon les courbes de niveau, ou mkme le long des pentes les moins abruptes, en laissant a chacun des heritiers 26. Ilsemble quc le Service dcs fodts fasa un cffon imprcssionnantdc pmuctiondes fokts domanides conm les activies illtgales d'abanage. dc ramassage du bois de feu et de production de charbon dc bors. N h o i n s . ccs forits nenemcnt surp~mries se signalcot par I'absence dc jcuncs arbrcs en s o u s ~ h g c .Dam ces condiaons, Ics for& ne peuvcnt a mainunir et s t renouveler. ce qui oblige P unc opCntion dc rcpeuplemcnt. d'une parcelle une bande verticale ktroite, subdivisCe en lopins reprtsentatifs de difftrents niveaux de fertilitt et d'hurniditk. On ne dispose d'aucun systeme avCrC de diffusion technologique. Les chances de changement gtniralisi sont CloignCes et dCpendent de la poursuite de l'ex@rimentation. 5.12 Pour rCsumer, on peut affirmer que les espoirs de modification des systemes de production agricole et anirnale auraient CtC jugis irrCalistes si les conditions tcologiques particulieres des microrkgions du projet avaient CtC viritablement comprises. 5.13 " La vrestation de la Banque : ses idCes vrCconcues et sa sagesse rCtrosuective. Si l'on considere les huit annees mises par la Banque a Ctudier le projet avant que le pr8t ne devienne effectif, le moins qu'on puisse dire, c'est que la Banque n'dtait gutre presste a s'engager dans ce projet. Toutefois, c o m e mentiom6 prCddernrnent, pendant cette longue ptriode de preparation, les techniciens du Ministtre de I'agriculture et ceux de la Division de l'agriculture de la Banque se sont rCvClCs tres reticents envers le projet, ce qui contraste avec l'enthousiasme des decideurs : les planificateurs tunisiens et les cadres de la Division des programmes de la Banque. Dans le dossier du projet, les rtticences des techniciens sont quelque peu voildes. En revanche, des rt5serves plus catigoriques avaient Cti exprimies par les techniciens qui ont participk la prkparation a Tunis et a Washington et par d'anciens fonctionnaires de la Banque, interrogts par 1'Audit. NCanmoins, il n'a pas etC tenu compte des riserves formultes, car la Banque tout c o m e 1'Emprunteur souhaitaient un projet de developpement rural axe sur la lutte contre la pauvretd. Apris la prise en charge de la preparation du projet par un nouveau chef de projet, plus cattgorique, qui a pris la releve de l'ingenieur rural qui l'avait p r i d d t , le PDRNO a passt les diffirentes dtapes d'exarnen de la Banque sans soulever d'inquiitudes particulieres quant au fond. 5.14 U serait ma1 venu de jeter la pierre aux techniciens qui ont c o n p ce projet. La conception montre une meilleure comprChension de la rCgion a mettre en valeur que la plupart des projets de dCveloppement rigional. Le projet comportait une enveloppe technique de base, et qui etait plausible. Son attrait marginal, pour des populations rurales qui vivent tout autant des envois de fonds et du revenu qu'elles tirent de projets de travaux ruraux que du travail de la terre, a ete reconnu. Si l'enveloppe technique avait connu ne serait-ce qu'un debut de diffusion, toutes les insuffisances auraient ttC oubliCes. Mais tel n'a pas C t i le cas. C'est pourquoi nous ttudions de plus pres les indications et les allusions dont il n'a pas CtC tenu compte. 5.15 L'Emprunteur et un certain nombre de techniciens de la Banque ont reconnu les potentialitts lirnitkes B de la zone du projet (par. 2.2). L'Emprunteur s'est montre reticent aux desirs de la Banque d'entreprendre un projet de dCveloppement rural integrk (par. 2.2, 2.9-10). Neanmoins, c'est 1'idCe qu'avait la Banque d'un tel projet qui s'est finalement peu peu imposte a l'issue de longues tractations entre la Banque, le Programme de coopkration FAOlBIRD et le CNEA. La Banque a rCussi ii concilier les caractiristiques de la zone du projet et les dCsirs de 1'Emprunteur. 27. La prcscation dc la Banquc dons Ics domaincs aums quc la conception du projet cst examink aillcun dans Ic prtscnt Audit. notammcnt aux paragraphcs 3.2 ct 3.3 sur la supervision ct au paragraphe 4.12 sur la notation du pmjct par Ic RAP. 5.16 L'Emprunteur n'etait g d r e favorable a I'idee d'un organisme autonome charge du projet (par. 2.1 1, 2.15), mais y a finalement consenti. Le CNEA voulait confier I'extcution du projet au Service de I'klevage. C'est dans ce contexte qu'il faut voir les plaintes de la Banque au sujet de I'excks de centralisation et d'adrninistration, ainsi que le temps qu'il a fallu ii 1'Empnmteur pour doter I'ODESYPANO de tout le personnel de terrain dont il avait besoin (par. 3.4, 4.16). 5.17 Face au peu d'enthousiasme suscite par I'ensemble des systkmes de base du projet, pendant la periode qui a suivi son achkvement et lors des pourparlers en vue d'un financement relais (par. 4.17), la Banque a recornmandt a la Tunisie non seulement de veiller a ce que I'ODESYPANO participe davantage aux projets (par. 4.20)' rnais aussi d'allCger et de rationaliser cet Office et de transfkrer certaines de ses fonctions d'autres institutions (par. 4.18). 5.18 Pour ce qui est des changements dans I'utilisation des terres auxquels I'ODESYPANO devait presider, les dimensions de I'Office ttaient a peu prks convenables. Les services publics et travaux palliatifs de conservation des sols auxquels il a participe auraient pu Ctre assures par une organisation moins plethorique. A en juger par les rtsultats, 1'Emprunteur avait raison de s'opposer a la crtation d'un nouvel organisme de grande dimension qu'il serait par la suite difficile de demanteler. La Banque a extcutt des projets d'infrastructure rurale dans d'autres pays en les confiant exclusivement B des organisms techniques, sans avoir ii crCer de nouvelles institutions 28. Mais il s'agit 1P d'un jugement de sagesse fond6 sur I'expiirience des 12 derni&resannies, qui est un luxe que n'avaient pas les personnes qui ont prkpart et evaluk le PDRNO. 5.19 Avec le recul, on peut dire que la Tunisie aurait gagnk a ce que le PDRNO se concentre sur l'infrastructure rurale, sur certains travaux palliatifs de conservation des sols et sur des recherches sur les modifications de I'utilisation des sols que les agriculteurs auraient jugees acceptables. Cela aurait pu se faire a la moitit du colit effectif et sans que l'on ait a se trouver en presence d'une institution qu'il est aujourd'hui difficile de dtgraisser. Face aux indices et aux allusions, pourquoi la Banque a-t-elle tant insist6 sur la conception effectivement retenue pour le projet? D'aprks I'Audit, pour deux raisons. Premikrement, elle espiirait sindrement que les modifications du sysdme d'utilisation des terres, qui Ctaient au centre du PDRNO, s'irnposeraient, apporteraient de b 0 ~ e SretomMes Cconomiqus et mettraient fin a la destruction de I'Ccosystkme des regions montagneuses du Nord-Ouest. Deuxikmement, la Banque appliquait des principes trop rigides, Cvaluant les indications initiales de l'.Emprunteur B l'aune de sa conception de ce que devaient Ctre les projets de developpement rural int6grC 19. 5.20 Les enseignements peuvent se resumer en quatre points : - aussi louable que puisse Ctre le dksir d'attknuer la pauvretk d'une region, aucune d l i o r a t i o n durable n'est possible en I'absence d'enveloppe technologique CprouvCe; 28. On peut citer wmme exernple la Thailande - Projet de dtveloppement m d du Nord-Est (Prit 1198) ayant fait I'objet du Rapport No 5990 de dtccmbre 1985 du Dtpartcment de I'bvaluation kmspective des opCntions. et la Coke - Projet d'mfrasmcturc r u d e (Pkts 1216 & 1218). ayant fait l'objet du Rapport No 3925 de mai 1982. 29. Lon de la pdpantion et de I'approbation du PDRNO, il Ctait courant que la Banque accorde des p*ts pour des projets d'mfrasmcturc urbaine uCs sur I'aide aux populations pauvres. En revanche, les projets mnux de luDe w n m la pauvretk devaient im assoms d'un noyau technique de nature P dtgager assez de ressourccs pour qu'ils puisscnt s'autofinancer. - lorsque des innovations technologiques sont envisagkes, rien ne peut se substituer B une connaissance approfondie des conditions Ccologiques et agronomiques; - pour que les agriculteurs se sentent partenaires B part entiire, il faut leur proposer davantage que le versement d'une rkmuntration en contre-partie de I'accomplissement de tlches manuelles prescrites; et - il est plus facile de fournir des Cquipements et des services publics que d'arnener les agriculteurs et les Cleveurs modifier leurs systemes de production, mais ce dernier point est le plus important.
Группа Всемирного банка · Project Performance Assessment Report
Tunisia - Northwest Rural Development - Phase I - Project : Tunisie - Projet de Développement Rural du Nord-Ouest : Phase 1
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Основные сведения
Организация
Группа Всемирного банка
Тип документа
Project Performance Assessment Report
Страна
Тунис
Источник
Всемирный банк