Niger - Education Project : Niger - Premier projet éducation

RAPPORT D'ACHEVEMENT NIGER PREMIER PROJET EDUCATION (Crédit 1151-NIR) 12 juin 1992 Division Population et ressources humaines Département du Sahel Bureau régional Afrique - 2 - SIGLES ET ABREVIATIONS EAATEN Ecole des assistants et agents techniques de l'élevage ECE Ecole des cadres de l'élevage FA Faculté d'agriculture, Université de Niamey FAC Fonds d'aide et de coopération (Ministère de la coopération) FAO Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture FED Fonds européen de développement FMI Fonds monétaire international INRAN Institut national de recherches agricoles au Niger IPDR Institut pratique de développement rural MDR Ministère du développement rural MEN Ministère de l'éducation nationale MFP Ministère de la fonction publique et du travail. OIT Organisation internationale du travail PPF Mécanisme de financement de la préparation des projets UNESCO Organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture USAID Agence des Etats-Unis pour le développemenc international NIGER PREMIER PROJET EDUCATION (CREDIT 1151-NIR) RAPPORT D'ACHEVEMENT Table des matières Pages Préface . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . i Résumé de l'évaluation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ii Partie I EXAMEN DU PROJET DU POINT DE VUE DE LA BANQUE . . 1 A. Identité du projet . . . . . . . . . . . . . 1 B. Généralités . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 C. Objectifs et composantes du projet 3 D. Conception et organisation du projet . . 5 E. Exécution, supervision et risques du projet 6 F. Résultats du projet . . . . . . . . . . . . . il G. Viabilité du projet . . . . . . . . . . . . . 13 H. Performance de l'IDA . . . . . . . . . . . . 14 I. Performance de l'Emprunteur . . . . . . . . . 15 J. Rapports entre les parties au projet . . . . 16 K. Services de consultants . . . . . . . . . . . 16 L. Documents et données du projet . . . . . . . 17 Partie III DONNEES STATISTIQUES NIGER PREMIER PROJET EDUCATION (CREDIT 1151-NIR) RAPPORT D'ACHEVEMENT PREFACE Le présent document constitue le Rapport d'achèvement (RAP) du Premier projet éducation au Niger, pour lequel le Crédit 1151-NIR a été approuvé le 26 mai 1981, pour un montant de 17,3 millions de DTS (contre- valeur de 21,5 millions de dollars en 1981). Le crédit a été clos le 30 juin 1990, deux ans et demi après la date prévue, Le montant global décaissé s'est élevé à 14,95 millions de DTS (contre-valeur de 16,65 millions de dollars en 1990), le dernier décaissement ayant été effectué en décembre 1990. Le montant non décaissé de 2,35 millions de DTS (contre-valeur de 3,43 millions de dollars en 1990) a été annulé. Le rapport d'achèvement a été préparé par la Division Population et ressources humaines, Département du Sahel, Région Afrique (Préface, Résumé de l'évaluation, Parties I et III) et par l'Emprunteur (Partie II). De légères modifications de présentation ont été apportées à la Partie II pour qu'elle soit conforme aux normes de publication. Le RAP, qui a été préparé au siège, est fondé, notamment, sur le Rapport d'évaluation du projet, le Rapport du Président, l'Accord de crédit, les dossiers de l'IDA se rapportant au projet et des entretiens avec des membres actuels et antérieurs du personnel du personnel de l'IDA qui ont participé à la conception et à la restructuration du projet. Il n'y a pas eu de mission d'achèvement pour ce projet. - ii - NIGER PREMIER PROJET EDUCATION (CREDIT 1151-NIR) RAPPORT D'ACHEVEMENT RESUME DE L'EVALUATION Objectifs 1. Le Premier projet éducation avait pour principal objectif (92 % des coûts de base) d'améliorer la qualité et d'accroître le nombre des techniciens de niveau moyen et des agents de vulgarisation dans l'agriculture et l'élevage. Pour y parvenir, le projet prévoyait : i) d'achever la phase finale d'expansion et d'amélioration de l'Institut pratique de développement rural (IPDR) de Kolo (à 40 km de Niamey) - y faisant passer le nombre d'élèves de 200 à 450 et le nombre annuel de diplômés de 65 à 150; et ii) de construire et doter en matériel une Ecole des cadres de l'élevage (ECE) à Kolo - transférant ainsi la formation à l'élevage de l'école existante de Niamey à Kolo et faisant passer le nombre d'élèves dans cette formation de 100 à 200 et le nombre annuel de diplômés de 30 à 75. 2. Le projet avait également deux autres objectifs : i) d'améliorer la planification de l'éducation et la préparation des futurs projets d'éducation; et ii) de formuler des politiques et programmes de perfectionnement des fonctionnaires clés, ces deux objectifs devant être réalisés au moyen d'activités d'assistance technique et de formation. Exécution 3. L'exécution matérielle de la principale composante a été bien gérée et s'est achevée avant la date prévue. Les écoles ont ouvert leurs portes au début de 1985. Toutefois, en raison des graves contraintes financières récurrentes, dans le contexte de la politique de recrutement automatique de tous les élèves dans la fonction publique, le Gouvernement a commencé en 1986 à réduire les inscriptions puisqu'il était incapable au plan financier de recruter les diplômés en aussi grand nombre que prévu à l'évaluation. En 1987-88, les deux écoles (IPDR et ECE) n'utilisaient que 50 % de leurs capacités. 4. Pour faire face à ce problème, les services de l'IDA ont conseillé au Gouvernement : i) de réduire la capacité de formation des deux écoles pour mieux traduire les inscriptions et la demande réelle de diplômés; ii) d'introduire des programmes de formation avant emploi moins spécialisés pour donner aux diplômés de meilleures chances de trouver un emploi et réaliser des économies d'échelle en faisant suivre aux étudiants en agriculture et en élevage un tronc commun de cours; et iii) de développer des programmes de formation en cours d'emploi pour le personnel existant. Ces - iii - trois recommandations ont ensemble abouti à la quatrième, c'est-à-dire de fusionner les deux écoles et de libérer la capacité excédentaire pour d'autres usages. 5. En 1987-88, à la suite d'une période d'átude et de constitution d'un consensus, on a abouti à un accord sur les modalités de la mise en oeuvre des recommandations ci-dessus. La mise en oeuvre a débuté en octobre 1988, lorsque les étudiants de première année de formation en agriculture et en élevage se sont inscrits à un programme commun. Les deux écoles ont été fusionnées officiellement en mars 1989, lorsque les installations de l'ECE (créées dans le cadre du projet pour un coût de 10,5 millions de dollars) ont été transférées à l'Institut national de recherches agronomiques (INRAN), remplaçant un investissement de même volume prévu dans le cadre d'un nouveau projet de recherche agricole. Résultats et effets à long terme 6. Les objectifs quantitatifs de la formation aux techniques de l'agriculture et de l'élevage Cafinis à l'évaluation (650 élèves et 225 diplômés) n'ont pu être atteints en raison de la modification de l'environnement économique. Néanmoins, la capacité réduite qui a résulté de la restructuration (450 étudiants environ et 150 diplômés) devrait être plus facile à maintenir après l'achèvement du projet, car ce nombre correspond plus à la demande réelle de diplômés et aux capacités de l'Etat de financer les coûts de fonctionnement (car le budget de fonctionnement a été réduit d'environ 35 % au total). 7. En ce qui concerne la qualité et la pertinence, les programmes de formation moins spécialisés résultant de la restructuration préparent mieux leurs diplômés à l'emploi dans le secteur public ou dans le secteur privé. L'ouverture vers le secteur privé accroit également la possibilité de recouvrement des coûts - le nombre des étudiants privés payant des frais de scolarité est passé de 2 en 1986 à 38 en 1989. Enfin, la fourniture de programmes de formation en celirs d'emploi a permis d'utiliser la capacité disponible pour améliorer les qualifications du personnel de vulgarisation existant. 8. En dépit des lenteurs d'exécution, le financement des services de spécialistes en planification de l'éducation et la construction de 60 salles de classe - destinée à mettre au point des techniques de construction scolaire à faible coût dans le cadre de la composante planification de l'éducation et préparation de nouveaux projets ont joué un rôle clé dans la préparation du Deuxième projet éducation (Développement de l'enseignement primaire, Cr. 1740-NIR). Cette composante visant à élaborer des réformes de la fonction publique a été mise en oeuvre avec un retard considérable et n'a pas eu l'impact souhaité. Malgré tout, rétrospectivement, il aurait été peu réaliste de s'attendre à ce qu'une composante aussi peu importante (6 hommes- - iv- mois de spécialistes) incluse dans un projet de formation agricole joue un rôle majeur à cet égard. Lecons tirées de l'expérience 9. Pendant les années 80, l'optique des prêts de l'IDA consacrés à l'éducation et à la formation est passée d'opérations d'investissement spécifiques visant à créer de nouvelles installations d'éducation et de formation à une approche plus générale axée sur l'élaboration et la mise en oeuvre de politiques et de stratégies sectorielles. Néanmoins, comme une supervision approfondie des composantes d'établissement de politiques et autres composantes non matérielles exige énormément de ressources et de compétences, la supervision de l'IDA s'est souvent cantonnée dans des composantes « matérielles ». La mise en oeuvre de ce projet d'investissement spécifique illustre deux importantes leçons à cet égard. 10. Tout d'abord, la supervision de toute opération de prêt visant à établir ou à renforcer une capacité institutionnelle doit être axée sur les effets à long terme et la permanence de la capacité créée et non pas sur la réalisation des objectifs matériels définis à l'évaluation. La clôture du projet aurait pu avoir eu lieu plus tôt que prévu si la question de viabilité après la clôture du projet n'avait pas été soulevée. Le report de la date de clôture a permis à l'IDA d'aider le Gouvernement, techniquement et financièrement, à élaborer et mettre en oeuvre une organisation plus rentable et des programmes de formation plus rentables et mieux adaptés aux besoins du marché. Une perspective à long terme est particulièrement importante dans le cas d'un projet autonome de ce type, axé sur le renforcement des capacités; et lorsque, par ailleurs, il est peu probable qu'il sera suivi par un projet relais et qu'il faudra attendre plusieurs années pour juger s'il a bien réussi et si ses effets seront durables. 11. Deuxièmement, la restructuration ou la réduction de la taille des établissements scolaires est souvent une question très délicate. Pour réussir, ce type de réforme exige que les différents groupes affectés à l'échelon national parviennent à un consensus. Dans le cas présent, on a atteint l'accord sur les mesures de restructuration grâce à trois équipes nationales d'étude consécutives qui ont été appuyées par des consultants à court terme selon les besoins. Il s'agissait là d'un processus exigeant beaucoup de temps, près de deux ans; il a cependant été grandement facilité par la stabilité du personnel tant du côté du Gouvernement (notamment le directeur du projet) que de l'IDA, ainsi que par le fait que l'IDA a eu recours à un consultant de haut niveau qui avait déjà établi sa crédibilité auprès du Gouvernement lors de travaux précédents au Niger. RAPPORT D'ACHEVEMENT DU PROJET NIGER PREMIER PROJET EDUCATION (Cr. 1151-NIR) PARTIE I : EXAMEN DU PROJET DU POINT DE VUE DE LA BANQUE A. Identité du projet Nom du projet Premier projet éducation Crédit No 1151-NIR Unité RVP Région Afrique Pays : Niger Secteur Ressources humaines Sous-secteur Education et formation agricole B. Généralités 1. Objectifs du développement sectoriel. Le Premier projet éducation, approuvé en 1981, a servi d'instrument pour établir un véritable dialogue entre l'IDA et le Ministère de l'éducation nationale (MEN) en ce qui concerne l'enseignement institutionnalisé et la formation. Depuis le début des années 70, le dialogue avait été difficile, l'IDA ayant refusé d'accéder à la demande d'appui au financement du télé-enseignement présentée par le Gouvernement. Le projet, de portée limitée, avait été élaboré pour satisfaire les besoins de formation dans les secteurs de l'agriculture et de l'élevage. 2. Contexte économique et politique générale. Au début des années 70, le Niger s'est trouvé plongé dans des difficultés économiques considérables à la suite d'une sécheresse prolongée, et le PIB du pays a enregistré un déclin de 0,5 % par an. A la fin des années 70, les conditions météorologiques favorables ont permis le redressement rapide des secteurs de l'agriculture et de l'élevage. Pendant la même période, le Niger a connu un boom économique en raison du volume important et du cours élevé des exportations d'uranium, ce qui lui a permis d'enregistrer un taux de croissance du PIB de 7 % par an. Toutefois, au début des années 80, les cours mondiaux de l'uranium se sont effondrés, marquant le début d'une longue crise dans ce secteur. En 1980, environ 85 % de la population vivaient d'activités dans le secteur rural, l'agriculture et l'élevage fournissant environ 46 % du PNB. L'élevage était la principale exportation autre que l'uranium, celui-ci représentant 76 % des exportations et l'élevage 14 %. Toutefois, au début des années 80, la performance agricole était médiocre et le déficit budgétaire et le fardeau de la dette augmentaient 1/. 1/ De 1983 à 1990, période correspondant approximativement à la mise en oeuvre du Premier projet éducation, le Niger a mis à exécution des programmes d'ajustement avec l'appui du FMI, de l'IDA et d'autres bailleurs de fonds multilatéraux et bilatéraux. Ces efforts d'ajustement ont été entravés en 1983-84 par une longue période de sécheresse qui a entraîné une baisse moyenne du PIB de l'ordre de 9 % par an; toutefois, pendant les années 1985-88, la situation économique et financière du Niger s'est améliorée et le PIB a progressé de 4,4 % par an. Le programme d'ajustement structurel lancé en 1986 visait à améliorer - 2 - 3. Liens entre les objectifs du projet, du secteur et de la politique macroéconomique. Etant donné que le projet finançait principalement la formation de techniciens agricoles et de spécialistes de l'élevage, ces objectifs ont été établis conformément à ceux des secteurs de l'éducation et de l'agriculture, ainsi qu'aux objectifs macroéconomiques du Niger. Au début des années 80, la nécessité de mettre principalement l'accent sur la mise en valeur des ressources agricoles et aaines pour assurer le développement économique à moyen et à long terme a été reconnue. Pendant la deuxième partie des années 70, l'exécution de projets de production agricole, d'élevage et de développement rural avait été entravée par la pénurie de main-d'oeuvre qualifiée. Les études sectorielles clés qui ont servi de base à la préparation de ce projet comprennent une étude détaillée de la formation agricole exécutée par lIDA à la fin des années 70, une étude du secteur de l'éducation réalisée par l'UNESCO en 1979 et une étude de l'OIT sur l'emploi et la formation en 1980. 4. Le Plan quinquennal de développement (1979-83) insistait davantage sur les besoins de formation dans l'agriculture et l'élevage. A une conférence nationale tenue en 1982 sur l'éducation et la formation, le Gouvernement a insisté sur la formation de techniciens et de travailleurs qualifiés et a encouragé la formation financée par le secteur privé. Le Mémorandum de 1983 de l'IDA sur le secteur de l'éducation demandait également au Gouvernement de chercher à maximiser la formation parrainée par les employeurs; l'insuffisance de la valorisation des ressources humaines avait déjà été reconnue dans le programme d'action de 1982 comme le principal obstacle au développement du Niger. Il était devenu évident cependant, à l'époque, que le déclin de l'économie nigérienne empêcherait de mettre en oeuvre dans sa totalité le programme d'éducation et de formation inclus dans le plan quinquennal. L'étude sur la stratégie du secteur de l'éducation publiée par le Gouvernement en 1986 insistait sur l'utilisation plus efficace des ressources sectorielles existantes, compte tenu des contraintes budgétaires 2f. Pendant les années 80, le Gouvernement a alloué environ 20 % de son budget à l'éducation et à la formation - chiffre supérieur à la moyenne de 15 % pour l'Afrique subsaharienne; toutefois, à la fin de la décennie, le Niger figurait encore parmi les cinq pays du monde où le taux d'éducation de la population est le plus faible, avec un taux l'efficacité de l'utilisation des ressources, à renforcer la base de ressources du pays et à améliorer la balance des paiements et la situation des finances publiques. Ce programme bénéficiait d'un appui dans le cadre du PAS I de l'IDA qui était axé, entre autres, sur la politique agricole. En outre, le Gouvernement a préparé un document-cadre de politique générale pour 1989-91, conforme au cadre macroéconomique et aux ressources financières disponibles. Pendant la période 1984-89, les recettes provenant des exportations d'uranimum ont diminué de 25 Z; en 1990, toutefois, elles représentaient encore 75 X du total des recettes d'exportation du pays. La baisse du cours de ce produit et la stabilisation du volume des exportations d'uranium ont été compensées en partie par l'augmentation des exportations des produits de l'agriculture et de l'élevage. 2/ Le document-cadre de politique économique établi par le Niger en 1990 présentait la même conclusion, à savoir que, compte tenu des perspectives défavorables pour le secteur de l'uranimum, il conviendrait de fonder la stratégie de croissance économique sur l'intensification et la diversification de la production agricole, y compris la promotion du secteur privé, et d'insister sur le renforcement des institutions. Pour assurer l'utilisation efficace des travailleurs qualifiés dans l'économie, la politique actuelle du Niger en matière d'éducation (1990) recommande de faciliter l'accès des diplômés des écoles d'enseignement professionnel et technique au marché de l'emploi, et le document-cadre de politique économique récemment approuvé comporte une clause abolissant la politique de recrutement automatique des diplômés universitaires dans la fonction publique. - 3 - d'alphabétisation des adultes de 14 % et un effectif brut scolarisé dans l'enseignement primaire de 29 % seulement. C. Oblectifs et composantes du projet 5. Le projet avait pour objectifs d'aider le Gouvernement à i) améliorer la planification de l'enseignement et préparer d'autres projets d'éducation; ii) élaborer une stratégie et des programmes en vue de perfectionner les cadres de la fonction publique; et iii) améliorer la qualité et accroître le nombre des techniciens de niveau moyen et des vulgarisateurs de l'agriculture et de l'élevage. Les composantes du projet étaient les suivantes : a) Planification de l'enseignement et préparation de projets Spécialistes, bourses d'études et équipement pour aider le Ministère de l'éducation nationale (MEN) dans les domaines de la planification de l'éducation, de la préparation des projets, et de la carte scolaire. b) Administration publique et main-d'oeuvre Spécialistes pour aider le Ministère de la fonction publique et du travail (MFP) à créer une direction de la formation, à examiner les besoins de perfectionnement des fonctionnaires, à formuler et mettre en oeuvre des programmes pilotes de perfectionnement et à préparer des programmes de formation professionnelle et de perfectionnement. c) Formation de techniciens de l'agriculture : Construction, mobilier, matériel, véhicules et coûts de fonctionnement initiaux de la ferme scolaire, pour la dernière phase d'amélioration et d'agrandissement de l'Institut pratique de développement rural (IPDR) à Kolo; spécialistes et bourses d'études pour le perfectionnement du personnel enseignant de l'IPDR et pour la réorientation et l'amélioration des programmes d'enseignement de l'IPDR. d) Formation de techniciens de l'élevage : Construction, mobilier, matériel, véhicules et coûts de fonctionnement initiaux d'une ferme école pour l'Ecole des cadres de l'élevage (ECE) devant être construite à Kolo; spécialistes et bourses d'études pour la mise au point du programme d'enseignement de l'ECE et la formation sur le tas de son personnel. e) Gestion de projets : Spécialistes, mobilier et matériel, et coûts de fonctionnement pour la gestion des projets. 6. La mission d'évaluation a reconnu les incertitudes inhérentes à la projection des besoins en techniciens de l'agriculture et agents de vulgarisation. Les objectifs quantitatifs de formation de ce personnel ont donc été établis afin de satisfaire environ 70 % des besoins prévus sur une période de dix ans (1975-84). Cette demande projetée excédait la capacité de formation de l'IPDR - institution établie en 1933 qui avait été progressivement agrandie et pouvait accueillir 200 étudiants au moment de l'évaluation du projet. Pour faire face à cette demande accrue, le projet envisageait de porter la capacité de l'école à 450 stagiaires, et le nombre des diplômés à 150 dont 100 agents de vulgarisation et 50 techniciens. Les - 4 - conditions d'entrée des deux programmes étaient l'achèvement du premier cycle de l'éducation secondaire (10 années d'études). La durée du programme de formation des agents de vulgarisation était de deux ans et celle des techniciens de quatre ans. 7. L'appui fourni par l'IDA à l'IPDR est devenu l'un des éléments de l'effort en cours déployé par plusieurs donateurs. En effet, un grand nombre de donateurs bilatéraux et multilatéraux avaient dans le passé participé de façon active à la formation agricole au Niger, l'IPDR ayant commencé à recevoir, en 1977, le soutien des Pays-Bas, de la Belgique, du Canada et de l'Allemagne, ainsi que du PNUD, de la FAO, du FED, de l'USAID et du FAC. L'assistant technique en chef dont les services étaient financés par la FAO avait pour tâche de coordonner les efforts des divers donateurs. La majeure partie des composantes financées par les donateurs devaient être achevées avant 1981, c'est-à-dire avant le début du financement de l'IDA, mais la plupart d'entre elles, de même que la majeure partie du soutien fourni par d'autres donateurs, se sont poursuivies au moins jusqu'en 1988. 8. Le Gouvernement, avec le concours du PNUD/FAO, a estimé qu'il faudrait 75 cadres moyens dans le secteur de l'élevage, dont 25 techniciens et 50 agents de vulgarisation, comparé à un nombre annuel de 30 diplômés de l'Ecole des assistants et agents techniques de l'élevage de Niamey (EAATEN). En conséquence, pour obtenir ce nombre annuel de diplômés, il a été décidé dans le cadre du projet de porter le nombre des inscriptions qui était d'environ 100 à l'EAATEN à 200-240 stagiaires à la nouvelle ECE. Les conditions d'entrée et la durée des programmes étaient les mêmes que pour l'IPDR. Comme on considérait que les prévisions concernant les besoins en personnel d'élevage était mieux établies que celles de personnel en production agricole, la nouvelle école était conçue pour satisfaire 100 % des besoins estimés au lieu de 70 % comme dans le caý de l'IPDR. 9. Ces objectifs fixés pour l'IPDR et l'ECE devaient être réalisés non seulement grâce à l'expansion de l'infrastructure, mais également par une modification des types de formation offerts (élimination progressive de la formation de techniciens auxiliaires et introduction de programmes distincts pour les agents de vulgarisation et les agents techniques); par l'amélioration de la qualité des programmes (y compris la création d'une unité de production de matériel didactique); et par l'amélioration de la pertinence de la formation grâce au renforcement du programme d'études sur le terrain. Des programmes spécialisés séparés ont été conçus pour les deux écoles dès la première année d'études et on n'a fait aucun effort pour freiner les coûts unitaires en offrant des cours communs dans les matières qui devaient être étudiées par les spécialistes de l'agriculture et de l'élevage. Cette forte spécialisation dès la première année d'études est une des raisons pour lesquelles les programmes de formation de ces deux types de spécialistes ont été assurés dans deux établissements plutôt qu'un. 10. Bien que les objectifs globaux du projet soient restés inchangés pendant toute son exécution, certaines composantes et certains objectifs ont été révisés pendant une restructuration qui a eu lieu en 1987-88. Cette restructuration est décrite à la Section E du présent rapport (Exécution du projet, supervision et risques - par. 17-19). - 5- D. Conception et organisation du projet 11. Les objectifs du projet ayant trait à l'amélioration de la planification de l'enseignement et de la préparation des futurs projets d'éducation, et à la formulation d'une stratégie et d'un programme d'amélioration du personnel clé de la fonction publique étaient importants en raison de leurs implications potentielles à long terme, bien que le financement du projet prévu pour cet objectif ait été peu important (2,2 % et 0,2 %, respectivement), comparé à celui affecté à la formation de techniciens et d'agents de vulgarisation de niveau moyen dans l'agriculture et l'élevage (92 %). Le principal objectif de la composante planification de l'enseignement était d'aider le Gouvernement à traduire les objectifs généraux de développement des ressources humaines de son Plan de développement quinquennal (1979-83) en programmes et projets bien préparés qui pourraient être appuyés par un financement à la fois local et étranger. 12. La conception des composantes formation en agriculture et en élevage était fondée sur les projections de la demande de techniciens de l'agriculture et de spécialistes de la production animale dans l'économie nigérienne (voir par. 6 et 8). Dans un petit pays comme le Niger, où le nombre de stagiaires était limité et où tous les diplômés étaient destinés à la fonction publique, les enquêtes, le suivi socib-professionnel et les interviews avec les fonctionnaires appropriés pouvaient donner une assez bonne idée de la demande effective de main-d'oeuvre formée dans ces domaines, à moins que de profonds bouleversements économiques ne surviennent dans le pays modifiant l'aptitude de l'Etat à recruter tous les diplômés en question. Etant donné l'importance économique du secteur agricole et la forte priorité que plaçait le Gouvernement dans ce secteur, ainsi que les recettes substantielles tirées des exportations d'uranium pendant la période de conception du projet, il était raisonnable de compter que le Gouvernement continuerait d'avoir les moyens de recruter des diplômés des deux écoles. 13. La composante formation de techniciens de l'élevage avait été conçue dans le but de remplacer l'Ecole des assistants et agents techniques de l'élevage de Niamey (EAATEN) (par. 8) par une école de cadres de l'élevage (ECE) construite à Kolo, à 40 km de Niamey, sur un site où se trouvait déjà l'IPDR. L'EAATEN avait été créée avec l'assistance du Fonds européen de développement (FED) et avait ouvert ses portes en 1971. Elle formait 30 techniciens auxiliaires et agents de vulgarisation par an, mais aucun technicien pleinement qualifié. Cette composante a été proposée par le Gouvernement en janvier 1979 et préparée par le PNUD et la FAO. Bien qu'à l'origine l'IDA ait eu des doutes quant à l'ECE, la mission d'évaluation a été reportée pour permettre d'incorporer cette composante, et la conception de l'ECE a été mise au point pendant la mission de postévaluztion de mars 1980. 14. Un consultant de la FAO, qui séjournait au Niger en mai/juin 1981 au moment où le crédit proposé avait été approuvé par l'IDA mais n'avait pas encore été signé par le Gouve..nement, avait indiqué à la FAO que le transfert proposé de l'Ecole de cadres de l'élevage à Kolo n'était pas à recommander parce que : a) la construction de l'ECE à Kolo coûterait 10,5 millions de dollars contre 3,5 millions pour l'expansion de 1'EAATEN à Niamey; b) l'ECE serait moins accessible aux enseignants à temps partiel et entraînerait des des frais de transport plus élevés pour eux; c) l'ECE serait plus éloignée - 6 - des abattoirs et autres industries de l'élevage que l'EAATEN, ce qui entraînerait des frais de transport plus élevés pour les stagaiires suivant des stages pratiques. Quand ce rapport a été porté à l'attention de l'IDA, l'IDA a décidé de prendre note de son contenu sans agir en conséquence, du fait principalement que le consultant auprès de la FAO avait travaillé presque exclusivement avec le directeur de l'EAATEN, qui était le principal avocat nigérien en faveur du maintien de l'école à Niamey et dont les opinions étaient différentes de celles de ses prédécesseurs et de la position officielle du Gouvernement. En juillet 1981, le FED a envoyé une lettre à l'IDA pour attirer son attention sur le fait que l'EAATEN était en excellent état et pouvait facilement être rééquipée, renforcée et agrandie en fonction des besoins de formation. La lettre demandait également des renseignements sur les liens que prévoyait l'IDA entre l'EAATEN et l'ECE et offrait la participation du FED aux efforts déployés par lIDA et le Gouvernement pour optimaliser l'utilisation du matériel existant et du financement disponible. 15. Après ces deux communications, les services de l'IDA ont continué d'être d'avis qu'il ne serait pas souhaitable de laisser les programmes de formation à l'élevage à Niamey, alors que s'offrait la possibilité de les transférer dans les nouvelles installations à Kolo, plus proches du secteur rural et à l'écart de l'urbanisation de Niamey. D'autre part, le fait que la nouvelle ECE serait à proximité de l'IPDR et d'une station de recherche agricole administrée par l'INRAN semblait aussi offrir des avantages. Pour ces raisons, l'IDA estimait que le nouveau site serait plus favorable à une formation solide. La construction de nouveaux bâtiments séparés pour l'ECE a été jugée appropriée, en partie du fait que les locaux de l'IPDR n'étaient pas suffisamment grands en 1980 pour absorber le nombre prévu de stagiaires pour l'élevage. Par ailleurs, comme l'indique le paragraphe 9, les programmes de formation spécialisée offerts par les deux établissements ne permettaient guère d'envisager des économies au moyen d'un tronc commun à plusieurs spécialisations. E. Exécution, supervision et risques du projet 16. Exécution du projet. Le Bureau d'exécution du projet a été placé au Ministère du développement rural (MDR), étant donné que le projet insistait particulièrement sur la formation de techniciens de l'agriculture et de l'élevage. Le MEN et le MFP ont participé à la mise en oeuvre des composantes du projet portant sur le renforcement des capacités. 17. La mise en oeuvre de la composante matérielle du projet - 83 % du financement total du projet étaient affectés aux travaux de génie civil et à l'équipement de l'IPDR et de l'ECE -- s'est déroulée plus rapidement que prévu et les deux écoles ont commencé à se servir de leurs nouvelles installations en 1985. Les écoles n'ont cependant fonctionné à pleine capacité que pendant un an et les inscriptions ont diminué en 1986 : le personnel de l'IDA a commencé à penser qu'il fallait ajouter à la fois le nombre de diplômés et le profil de la formation pour mieux répondre à la demande réelle. L'utilisation des capacités a été inférieure à 50 % en 1987-88. La sous- utilisation de la capacité de formation (dont ou trouve des exemples dans d'autres pays de la région qui avaient constitué des établissement semblables au cours des années 60 et 70) s'explique avant tout par la dégradation marquée des conditions économiques au milieu des années 80 qui a imposé des contraintes budgétaires importantes et, partant, des réductions de l'embauche - 7 - des fonctionnaires dans les secteurs de l'agriculture et de l'élevage. En raison de la politique de recrutement automatique qui garantit un emploi dans la fonction publique à tous les stagiaires inscrits, le Gouvernement a dû adapter le nombre de stagiaires à sa capacité de recruter les diplômés. 18. En raison de ces faits nouveaux, l'IDA a été confrontée à deux options : la première était de clore le projet, étant donné que ses objectifs d'accroître la capacité de formation dans les secteurs de l'agriculture et de l'élevage avaient été atteints et que seul restait inachevé un petit élément lié au Ministère de la fonction publique et du travail (par. 5). Mais, alors que les objectifs du projet tels que définis à l'évaluation avaient été atteints, ceci aurait impliqué de laisser au Gouvernement la responsabilité d'adapter les écoles aux changements de la conjoncture économique intervenus depuis l'évaluation. La deuxième option était de continuer à assurer un soutien (financement des études des possibilités de restructuration et investissements pour la mise en oeuvre de la solution retenue) pour aider les écoles à s'adapter au nouveau niveau et au nouveau profil de la demande et assurer que la capacité de formation établie continuerait à être viable et soutenable au plan financier après la clôture du projet. Le niveau de crédits non engagés (6 millions de dollars) donnait la possibilité et la crédibilité nécessaires pour mettre en oeuvre cette seconde option 3/ . Le Gouvernement, l'IDA et le PNUD se sont mis d'accord sur cette option et, aidé par l'IDA et le PNUD, le Gouvernement a passé la plus grande partie de 1987- 88 à élaborer un consensus national et un plan d'action pour atteindre cet objectif. Le plan convenu demandait : i) une réduction du nombre de diplômés pour qu'il corresponde mieux à la demande réelle; ii) la révision des programmes pour qu'ils dispensent une formation moins spécialisée rendant les diplômés plus polyvalents et leur ouvrant davantage de possibilités d'emploi dans le secteur privé comme dans le secteur public (auparavant, les deux écoles étaient axées exclusivement sur la formation pour l'emploi dans le secteur public); iii) la mise au point de nouveaux programmes de formation sur le tas dans le secteur rural; et iv) la diminution des coûts unitaires renouvelables. 19. La réduction du nombre de diplômés et la mise en place de programmes polyvalents (c'est-à-dire ayant moins de spécialisations et où tous les étudiants suivent un tronc commun d'études avant de se spécialiser) plaidaient en faveur d'une fusion des deux institutions afin d'économiser le personnel administratif comme le personnel enseignant. Cette fusion avait déjà été suggérée au milieu des années 80 par une mission conjointe FAO/PNUD chargée d'examiner le soutien de ces deux organisations à l'IPDR. Une bonne partie du dialogue de l'IDA avec le Gouvernement sur la manière de créer une institution viable et soutenable au plan financier a porté sur les modalités de cette fusion et l'emploi des installations libérées par la fusion. Le Gouvernement a finalement décidé de fusionner l'IPDR et l'ECE en une seule institution de formation des cadres moyens du secteur agricole et de l'élevage dans les installations améliorées de l'IPDR et de transférer les installations libérées de l'ECE à l'Institut national de recherches agronomiques du Niger (INRAN). La capacité des installations ainsi libérées de l'ECE (financées dans le cadre du projet à un coût de base d'environ 10,5 3/ Le solde provient presque exclusivement des fluctuations des taux de change entre le franc CFA et le dollar pendant l'exécution du projet; le taux moyen pendant l'exécution a été de 1 dollar - 43 francs CFA alors qu'il était de 1 dollar - 210 francs CFA au moment de l'évaluation. - 8 - millions de dollars) correspondait approximativement à l'expansion prévue de la station de recherche existante de l'INRAN à Kolo, qui devait être financée par un Projet de recherche agricole de l'IDA en préparation à l'époque. De façon plus spécifique, la restructuration visait à : i) faire tomber la capacité d'inscription à l'IPDR et à l'ECE de 650 à 400 dans l'école fusionnée; ii) réduire le budget annuel d'exploitation d'environ 795 millions de francs CFA (y compris l'assistance technique étrangère) en 1987-88 à 310 millions de francs CFA en 1990-91; iii) accroître le ratio élèves/enseignant pour le faire passer de 4,4:1 à 10:1, et le nombre d'heures de cours par formateur et par semaine d'environ 5,5 à 14,8; et iv) faire tomber les coûts de formation par stagiaire et par an d'environ 950.000 francs CFA à 775.000 francs CFA. Après cette restructuration, l'exécution des volets ainsi revus a recommencé après de légers retards. 20. A la suite de l'accord entre le Gouvernement, le PNUD et l'IDA sur la fusion de l'IPDR et de l'ECE, le Gouvernement a publié en mars 1989 un décret abolissant les deux institutions antérieures et attribuant à l'INRAN les installations de l'ancienne ECE, ainsi qu'une ordonnance portant création du nouvel établissement fusionné dans les bâtiments de l'IPDR. L'IPDR/ECE fusionné a ouvert ses portes en octobre 1988 et les étudiants de première année ont commencé leur formation par un tronc commun. Un groupe de travail pédagogique a été créé au début de 1989 pour mettre au point : i) des programmes nouveaux et moins spécialisés de formation avant emploi pour les techniciens de l'agriculture et de l'élevage et les agents de vulgarisation; et ii) des programmes de formation en cours d'emploi pour le personnel existant. Le nouveau programme devait être mis en oeuvre graduellement (la première année en 1988, la deuxième année en 1989, etc.), parallèlement à la suppression progressive des anciens programmes. Au milieu de 1989, bien que la fusion ait été achevée, les effets bénéfiques que l'on attendait sur le plan des coûts de fonctionnement ne s'étaient pas matérialisés parce que le personnel était toujours pléthorique et que sa charge de travail n'atteignait même pas 50 % des normes officielles. C'est alors que l'on s'est efforcé de faire comprendre aux dirigeants la nécessité d'accélérer la révision des programmes existants, de mettre au point un système de prestations plus rentable et d'améliorer considérablement la gestion de l'école. A la date de l'achèvement du projet (31 octobre 1990), l'effectif des enseignants avait été réduit de 64 % par rapport à celui d'avant la fusion, ce qui a eu des effets bénéfiques sur le budget et les coûts unitaires de la formation. 21. Les deux autres composantes du projet, à savoir le renforcement de la planification de l'enseignement et des capacités de préparation de projet, et la formulation de mesures d'amélioration des compétences des fonctionnaires clés, sont restées essentiellement inchangées pendant le processus de restructuration. Comme l'indique la Section K (services de consultants) de ce rapport, d'importants retards ont été enregistrés dans le recrutement des consultants techniques destinés au MFP et au MEN. Par contre, le recrutement pour l'assistance technique destinée au bureau du projet au MDR avait été achevé avant l'entrée en vigueur du crédit. Ces retards dans le recrutement ont amené des retards dans l'achèvement des études financées par le projet. Des retards se sont également produits dans l'attribution des bourses d'études, en raison surtout du nombre insuffisant de candidats qualifiés. Il faut noter cependant que cette partie des retards est venue du fait que le projet a été déclaré en vigueur dix mois plus tard que prévu dans l'Accord de crédit. Enfin, dans le cadre du volet de - 9 - préparation des projets et à la demande expresse du Gouvernement, l'IDA a accepté, en mars 1986, de financer la construction de 60 salles de classe du primaire pour tester les nouvelles techniques de construction à faible coût devant être utilisées pour les 750 salles de classes du Deuxième projet éducation (Cr. 1740-NIR) ý/. Mais du fait des retards importants enregistrés dans la procédure d'appel d'offres et d'attribution des marchés (retards causés par l'inefficacité manifeste du Ministère des travaux publics) les travaux - qui ont été terminés en un mois - n'ont commencé que trois ans et demi plus tard, en septembre 1989, soit près de trois ans après l'approbation du Deuxième projet éducation par les Administrateurs (novembre 1986). Cette expérience malheureuse a cependant été utile à l'élaboration d'un bon programme de construction scolaire dans le cadre du Deuxième projet éducation puisqu'elle a montré que, pour exécuter un tel programme de manière efficace et en temps voulu, il fallait éviter de faire appel au Ministère des travaux publics pour l'attribution et la gestion des travaux de construction. Cette expérience a permis de réduire de plus de 50 % les coûts de construction du Deuxième projet éducation et de mener à bien, et en avance par rapport au calendrier, la construction des 750 salles de classe comprises dans le projet. 22. Dans les rapports de supervision, la note attribuée au projet .5_/ par les premières missions de supervision, qui était de « 1 » en juin 1985 est passée à « 2 » en avril 1986 et à « 3 » en novembre 1986. Ces déclassements étaient dus principalement à un déclassement de « l'impact sur le développement » du projet qui est passé du « 1 » initial à « 3 » en avril 1986 et est resté à « 3 » jusqu'après la restructuration du projet, revenant à « 2 » en mai 1988. De même, la note attribuée à la gestion du projet a été de « 1 » jusqu'au début de 1986, après quoi elle est tombée à « 2 » puis à « 3 » à la fin de 1986, pour remonter à « 2 » et s'y maintenir jusqu'à la fin de l'exécution du projet. 23. Supervision du projet. La supervision du projet était assurée principalement par le personnel de l'IDA dans le secteur éducation en consultation avec des collègues des secteurs de l'agriculture et de l'élevage. Le Tableau 8 indique les catégories d'experts de VIDA ayant pris part à la supervision du projet. Au début de l'exécution, un formateur agricole a assuré la supervision avec l'aide d'un architecte et d'un économiste. A partir de 1986, un économiste/planificateur de l'éducation a dirigé la supervision et poursuivi le dialogue au nom de l'IDA pendant les phases de constitution d'un consensus et de restructuration. Un expert en formation agricole (consultant) a joué un rôle important pour guider à la fois l'IDA et le Gouvernement pendant la période de restructuration du projet. Par ailleurs, pendant les différentes étapes du processus de restructuration, trois équipes nationales différentes ont été créées pour élaborer des options acceptables aux différents groupes nigériens concernés. Cet effort de constitution d'un consensus a aidé à trouver une solution qui 4/ Le coût total des 60 salles de classe construites dans le cadre du Crédit 1151-NIR a été de 200 millions de francs CFA, soit environ 3 millions de francs CFA par classe. 5/ A l'origine, les notes étaient définies comme suit : 1 - pas de problèmes ou problèmes mineurs; 2 - légers problèmes; 3 m gros problèmes. Elles ont été redéfinies come suit en mars 1989 (voir Directive opérationnelle 13.05, Annexe D2) : 1 = pas de problèmes significatifs; 2 - légers problèmes; 3 = gros problèmes; des mesures appropriées ont été prises pcur les résoudre; 4 - gros problèmes; ils n'ont pas été pris en compte de manière adéquate. - 10 - a pu être mise en oeuvre d'une façon bien réussie. Il faut enfin souligner que l'accord total entre le PNUD et l'IDA sur les objectifs et la modalité de la restructuration des établissements a aussi aidé à assurer un bon résultat. 24. Risques découlant du projet. Les risques afférents au projet identifiés au moment de l'évaluation portaient sur : a) les retards d'exécution; b) l'inefficacité des programmes de formation et la pénurie d'enseignants compétents et motivés; et c) l'efficacité limitée des agents de vulgarisation diplômés. On considérait les deux premiers risques comme marginaux en raison des dispositions efficaces prises pour assurer la gestion du projet, de la préparation minutieuse de ce dernier par l'IDA et le Gouvernement, de la haute tenue de l'équipe internationale fournissant son concours au Gouvernement pour la création de l'IPDR, et de la préparation soignée de l'ECE. On était conscient de la mesure dans laquelle le troisième risque pouvait être affecté par des facteurs externes tels que la faiblesse structurelle des services de vulgarisation, l'accès aux intrants pour les tâches de vulgarisation et les améliorations aux services de vulgarisation prévues dans d'autres projets de développement. Rétrospectivement, le risque lié à l'inefficacité des programmes de formation s'est avéré être l'une des raisons pour lesquelles il a été décidé de restructurer le projet alors que son exécution était déjà bien avancée. Pour ce qui est des autres risques, seuls se sont matérialisés des retards enregistrés dans le recrutement de l'assistance technique. 25. Un des problèmes majeurs qui est apparu pendant la mise en oeuvre du projet, mais n'avait pas été identifié comme un risque au moment de l'évaluation, a été l'incapacité du Gouvernement de recruter dans la fonction publique des diplômés des deux institutions. La mission d'évaluation avait cependant examiné ce risque lié à la demande et conclu que le «financement des coûts de fonctionnement... ne devrait pas être un problème majeur étant donné que le développement rural est au premier rang des priorités du Gouvernement et que la capacité d'accueil et de formation des écoles a été fondée sur l'identification des besoins en main-d'oeuvre des projets prioritaires en cours et prévus et de l'aptitude du Gouvernement à financer les travaux des diplômés sur une base annuelle » (Rapport d'évaluation, page 26). Les auteurs de ce rapport d'évaluation expliquent que cette opinion était fondée sur l'espoir d'une amélioration de la situation économique plutôt que sur une appréciation peu réaliste des coûts. Il faut noter que, si les contraintes budgétaires graves de l'Etat l'ont mené à diminuer le recrutement dans la fonction publique et, par suite, les inscriptions dans les deux établissements, les provisions budgétaires annuelles pour le fonctionnement des écoles ont été maintenues pendant la seconde moitié des années 80 au niveau approuvé en 1985, lorsque les établissements fonctionnaient à pleine capacité. 26. Un des jugements de l'évaluation qui a dû être réajusté pendant la mise en oeuvre du projet a été que la composante ECE était suffisamment importante pour justifier la construction d'un nouvel institut de formation séparé sur le même site que l'IPDR au lieu d'agrandir l'EAATEN. Comme on l'a indiqué précédemment, étant donné les besoins élevés de techniciens de l'élevage et d'agents de vulgarisation et la nature très spécialisée des programmes de formation de l'IPDR et de l'ECE, la possibilité de fournir ces deux types de formation à l'IPDR était probablement moins évidente au moment de l'évaluation que lors de la restructuration du projet. - il - 27. En résumé, certains des principaux risques avaient été correctement identifiés lors de l'évaluation, mais leur importance relative n'avait pas été estimée correctement. Cette inexactitude est principalement liée à la difficulté qu'il y a à prévoir dix ans à l'avance des bouleversements économiques susceptibles d'affecter les projections relatives à la demande de main-d'oeuvre, notamment la baisse prolongée des prix des produits de base comme l'uranium et de longues périodes de sécheresse. Il était initialement prévu que le projet serait entièrement réalisé et clos en décembre 1987, mais la transformation profonde de la situation économique était évidente dès 1986, soit quatre ans après le lancement du projet, et la restructuration a eu lieu en 1987-88, ce qui a reporté l'achèvement du projet à 1990, dix ans après son évaluation. Ce retard a néanmoins permis d'assurer que la capacité de formation créée restera soutenable après la clôture du projet. F. Résultats du projet 28. Dans ce rapport d'achèvement, l'évaluation des résultats du projet se fonde sur : les objectifs du projet initial qui sont restés inchangés; les composantes initiales du projet dont certaines ont été modifées pendant la restructuration de 1987-88, et les objectifs initiaux établis pour chaque composante en vue de la réalisation des objectifs du projet. 29. L'amélioration de la planification de l'éducation et la préparation de futurs projets d'éducation étaient un objectif de petite taille mais essentiel, conçu pour traduire les objectifs de valorisation des ressources humaines du Plan quinquennal 1979-83 en actions concrètes. Cet objectif n'a été qu'en partie réalisé à la suite des retards considérables de l'exécution, comme indiqué à la Section K de ce rapport. Pendant les négociations, le Gouvernement a donné l'assurance qu'il présenterait à l'examen de l'IDA : i) un rapport intérimaire sur l'état d'avancement des tâches ayant trait à la planification de l'éducation, au plus tard le 31 décembre 1982; et ii) un rapport final sur l'état d'avancement de cette tâche, au plus tard le 31 juillet 1984. Avec l'assistance technique financée dans le cadre du crédit, le Gouvernement a terminé ces travaux en 1985/86, qui s'intègrent dans la préparation du Deuxième projet éducation et du Premier crédit d'ajustement structurel au Niger (PAS I) pour lequel le Gouvernement a élaboré une stratégie pour le secteur de l'éducation en 1986. Le principal objectif de cette stratégie sectorielle était de mieux utiliser les ressources sectorielles existantes, afin de prévenir tout déclin des taux de scolarisation primaire déjà faibles en raison des contraintes financières du Gouvernement. Les bourses d'études qui devaient être attribuées par le MEN avant octobre 1981 ne l'ont été qu'après novembre 1986. Elles ont servi à former un planificateur de l'éducation (à l'Institut international de planification de l'éducation de l'UNESCO à Paris) et un spécialiste de la carte scolaire. Ces deux stagiaires ont été affectés à la Direction de la planification de l'éducation du MEN. 30. La formulation de politiques et programmes en vue de perfectionner les cadres clés de la fonction publique, bien qu'élément mineur en termes de financement (0,2 % des coûts de base), pouvait aussi être un objectif important puisqu'elle devait servir à promouvoir un dialogue efficace entre lIDA et le Gouvernement sur la question des effectifs de la fonction publique et de la formation. Cet objectif n'a également été que partiellement atteint et on a enregistré des retards considérables dans le - 12 - recrutement de l'assistance technique. Pendant les négociations, le Gouvernement a donné l'assurance qu'il soumettrait à l'examen de l'IDA, au plus tard le 30 septembre 1982, un rapport succinct sur la composante administration publique, et l'assistance technique a été initialement prévue pour la période allant d'octobre 1981 à mars 1982. Les rapports de supervision du projet indiquent qu'en décembre 1987 le Gouvernement entamait à peine le processus de sélection d'un consultant et que le MFP venait tout juste de consentir à réaliser l'étude, bien que chaque mission de supervision se soit employée à rappeler aux responsables les termes de la clause portant sur cette question. En juillet 1988, le Gouvernement avait choisi le consultant chargé de préparer l'étude, et l'IDA avait approuvé son mandat et son contrat pendant la mission de supervision du même mois. L'étude du MFP sur la formation des fonctionnaires a été achevée en décembre 1988. Les résultats de l'étude ont été examinés avec le Gouvernement pendant la mission de supervision de mars 1989, en relation avec la préparation de la composante formation professionnelle du Troisième projet éducation. 31. L'amélioration de la qualité et le développement de la formation des agents techniques et agents de vulgarisation de niveau moyen dans l'agriculture et l'élevage. La réalisation de cet objectif correspondait aux composantes les plus importantes du programme et représentait 92 % du financement du projet. Comme on l'a vu plus haut, la mise en oeuvre de cette composante (matérielle principalement) a été réalisée de façon très satisfaisante et plus tôt que prévu. Les problèmes qui ont mené à la restructuration de cette composante après l'achèvement des travaux ont déjà été mentionnnés. 32. Au moment de l'évaluation, l'IPDR de Kolo comptait 200 stagiaires, et l'EAATEN à Niamey qui devait être transféré à la nouvelle ECE de Kolo en accueillait une centaine. Les objectifs visés par le projet étaient de porter l'effectif de l'IPDR à 450 stagiaires agricoles et celui de la nouvelle ECE à 200-240 stagiaires de l'élevage, soit un total de 650 à 690 stagiaires pour les deux institutions. En 1985-86, juste avant le commencement du processus de restructuration du projet, l'ECE comptait 137 stagiaires et l'IPDR 261, soit 398 pour les deux établissements. Pendant la restructuration, la décision de fusionner l'ECE et l'IPDR s'est accompagnée d'une modification des objectifs visés en 1990-91 en termes d'effectif scolarisé, ce dernier ayant été fixé à 400 pour les cadres de l'agriculture et de l'élevage à l'IPDR fusionné. Tout de suite après la restructuration du projet, en 1988-89, le nombre de stagiaires avait diminué d'environ 15 % dans l'élevage et augmenté d'environ 15 % dans l'agriculture, ce qui laissait un total de 417 stagiaires pour le nouvel IPDR. A la date de clôture du projet, ce chiffre avait été porté à 429 et on prévoyait qu'il se stabiliserait à 400 stagiaires à la fin de la mise en oeuvre du nouveau programme en 4 ans. Par conséquent, l'objectif initial de 650 à 690 stagiaires a été en partie atteint et l'objectif révisé de 400, qui correspondait mieux à la nouvelle conjoncture économique, l'a pratiquement été. 33. Le projet a atteint ses objectifs sur les plans de l'amélioration de la qualité de la formation des agents techniques de l'agriculture et de l'élevage. La qualité de la formation a été améliorée dans l'institut fusionné grâce à la refonte des programmes d'études. A la clôture du projet, la mise en oeuvre de la réforme des programmes accusait encore quelques - 13 - retards, mais cette réforme et l'adaptation du contenu des cours ne manqueront pas d'améliorer à long terme la qualité et la polyvalence des diplômés qui seront mieux préparés à affrorter la concurrence sur le marché de l'emploi. Qui plus est, la restructuration du programme de formation du nouvel institut (fusionné) prévoyait la formation en cours d'emploi de spécialistes du secteur agricole, formation qui n'était pas prévue dans le projet initial. Enfin, comme les programmes de formation révisés sont moins spécialisés et comprennent un tronc commun d'études pour tous les stagiaires quelle que soit leur spécialisation, ceci assure que les deux anciennes écoles ne fonctionnent pas en parallèle au sein de la nouvelle institution. 34. La fusion de l'IPDR et de l'ECE a eu des effets économiques, notamment une réduction estimée à 35 % dans le budget de fonctionnement combiné des deux établissements, à la suite principalement de la compression du personnel enseignant et non enseignant. Tout en maintenant les affectations budgétaires à ce type de formation, cette réduction a permis au Gouvernement de prendre en charge un pourcentage plus élevé du total des dépenses, soit 66,2 % du budget révisé après la restructuration contre 29,3 % avant la restructuration et un objectif de 100 % d'ici 1990-91. Pour atteindre cet objectif final, la contribution de l'Etat au fonctionnement des deux établissements devra augmenter et passer de 235 millions de francs CFA pendant la deuxième moité des années 80 à 310 millions de francs CFA en 1990/91 (32 %). Cependant, comme on l'explique plus bas, l'IDA a accepté de continuer à contribuer au financement du nouvel établissement dans le cadre d'un nouveau crédit de recherche agricole. 35. Le ratio stagiaires/formateur qui était 4:4 peu avant la restructuration était passé à 6:5 à l'achèvement du projet et l'objectif révisé était de 10:0 en 1990-91. Simultanément, le nombre d'heures d'enseignement par formateur et par semaine est passé de 5,5 avant la restructuration à environ 8,0 à l'achèvement du projet, avec un objectif révisé de 14,8 pour 1990-91. En raison de cette augmentation du nombre d'heures de cours, l'augmentation du nombre d'étudiants par enseignant n'a pas réduit le nombre des heures de cours suivies par les étudiants. Dans les deux écoles, le coût unitaire moyen par stagiaire a baissé de 57 % à la suite de la restructuration du projet, tombant de 2.228.000 francs CFA à 958.000 francs CFA; l'objectif pour 1990-91 était de 775.000 francs CFA. 36. Le transfert à l'INRAN des installations de l'ECE a permis de réduire de 10,5 millions de dollars les investissements prévus dans les installations de l'INRAN dans le cadre du Projet national de recherche agricole, qui désormais administrera l'utilisation du nouvel INRAN (ancienne ECE). G. Viabilité du projet 37. En 1987-88, le projet a été restructuré, principalement pour assurer, après sa clôture, la viabilité des deux institutions qu'il appuyait.. Le nombre de cadres de l'agriculture et de l'élevage formés à l'heure actuelle est inférieur d'un tiers à celui prévu à l'évaluation, mais c'est là un niveau qui correspond mieux à la demande réelle du marché de l'emploi pour ce type de personnel. La modification des composantes du projet pendant sa mise en oeuvre a permis d'améliorer considérablement l'efficacité interne de l'établissement de formation fusionné, comme l'indiquent la diminution des - 14 - coûts unitaires et le ratio stagiaires/formateur plus élevé, d'où la réduction des coûts de fonctionnement et l'amélioration du taux d'utilisation de la capacité. A la demande du Gouvernement, l'IDA a accepté de continuer à financer certains des coûts de fonctionnement du nouvel établissement après l'achèvement du projet (environ 100 millions de francs CFA, soit 0,3 million de dollars par an). Cet appui, qui contribuera à assurer la viabilité de l'IPDR, sera financé dans le cadre du Projet national de recherche agricole approuvé en avril 1990. 39. La viabilité du projet et son incidence sur la mise en valeur des ressources humaines au Niger ont été accrues par la souplesse dont l'IDA a fait preuve dans la restructuration du projet pendant l'exécution, dans le contexte d'une dégradation de la conjoncture économique. Une telle souplesse est particulièrement souhaitable dans le secteur des ressources humaines où les périodes d'exécution des projets sont relativement longues, et où les effets et les résultats du projet ne peuvent être mesurés qu'à long terme. En 1990, à l'achèvement du projet, l'aide financière de l'IDA au Niger continuait d'être concentrée sur le secteur des ressources humaines, et spécifiquement sur la protection de la part des crédits budgétaires alloués à l'éducation, afin d'assurer la viabilité des investissements passés et en cours dans le secteur. H. Performance de l'IDA 39. La performance de l'IDA a été de haut niveau dans les domaines ci- après : a) la qualité de la supervision du projet qui s'est concentrée sur les effets à long terme et la viabilité plutôt que sur l'exécution matérielle au sens propre; b) la réalisation des objectifs initiaux du projet grâce à la modification des composantes dans un délai raisonnable de deux à trois ans; et c) la promotion d'un consensus entre l'IDA, le PNUD et le Gouvernement (voir Section J pour plus de détails) qui a précédé la restructuration du projet. 40. Avec le bénéfice du recul, la performance de l'IDA aurait pu être améliorée si, au moment de l'évaluation, une attention plus grande avait été accordée à deux aspects du projet. Le premier était la possibilité d'agrandir l'IPDR pour y inclure la formation à l'élevage au lieu de construire une nouvelle école sur le même emplacement. Il n'était certes pas évident que la demande réelle de formation dans le domaine de l'élevage justifiait la construction à Kolo d'une institution indépendante de l'IPDR. Ce dernier n'était probablement pas assez vaste en 1980 pour absorber l'ECE, mais l'IDA aurait pu examiner de façon plus critique et peut-être faire davantage attention aux vues opposées lorsqu'elle a examiné la proposition du Gouvernement de construire l'ECE, et aurait pu suggérer d'agrandir l'IPDR pour y inclure l'ECE. Une autre solutioa aurait été d'agrandir l'école de formation à l'élevage de Niamey. 41. Il aurait aussi fallu reconnaître, et c'est là le deuxième aspect qui aurait dû être examiné avec plus d'attention, l'apparition d'une demande de diplômés de l'IPDR et de l'ECE dans le secteur privé plutôt que d'accepter l'hypothèse erronée formulée par le Gouvernement, à savoir une demande zéro dans le secteur privé et la participation du secteur privé au financement de la formation et à la préparation des programmes d'enseignement. Comme le projet initial était basé sur des projections de la demande de main-d'oeuvre - 15 - dans l'économie nigérienne, l'emploi dans le secteur privé comme le secteur public était implicitement inclus. L'organisation financière du projet ne prévoyait cependant que la contribution du secteur public. Bien que les problèmes du secteur privé aient été activement discutés au moment de la restructuration du projet, la conception du projet révisé était basée quand même en grande partie sur l'emploi et le financement par le secteur public. L'emploi dans le secteur privé des diplômés et la participation du secteur privé au fonctionnement et au financement de l'école n'ont été remis en question que pendant les dernières étapes de la mise en oeuvre du projet; l'IPDR s'est vraiment ouvert au secteur privé en 1989 et 38 étudiants privés (sur 429) se sont inscrits, comparé à un seul étudiant privé en 1985 et deux en 1986. Si l'on s'était préoccupé plus tôt de cette question, l'école aurait eu davantage d'étudiants privés payants et le secteur privé aurait participé davantage aux opérations et au financement de l'école. I. Performance de l'Emprunteur 42. Le projet a été géré par le Bureau de formation du MDR en consultation avec le MEN. Cet arrangement était conforme au fait que la majeure partie du financement du projet était consacrée à la formation d'agents techniques de l'agriculture et de l'élevage. 43. Sur le plan de l'exécution du projet, la performance de l'Emprunteur a été satisfaisante dans les domaines ci-après : a) coordination d'un programme à long terme de développement de l'IPDR auquel participaient plusieurs donateurs, lancé en 1977 et dans lequel chaque agence finançait une partie spécifique du programme, l'IDA intervenant en 1982; et b) application au projet de l'expérience acquise dans la gestion des projets de développement rural bénéficiant de l'aide financière de l'IDA qui avaient permis d'établir des procédures pour le recrutement en temps voulu de l'assistance technique agricole et autre. L'Unité d'exécution du projet a recruté un directeur et un comptable conformément au calendrier établi et a présenté la plupart des rapports et audits en temps voulu. Des retards considérables sont intervenus surtout dans les composantes du projet dont l'exécution avait été confiée au MEN et au MFP. 44. La performance de l'emprunteur aurait pu être améliorée dans les domaines suivants : a) une plus grande attention aurait dû être consacrée plus tôt au mauvais fonctionnement de l'IPDR et de l'ECE avant la restructuration du projet. L'IDA avait demandé au Gouvernement d'étudier les procédures administratives et l'efficacité interne des deux écoles pour réduire les coûts dès 1984, avec de multiples télex et rappels pendant la supervision. b) Le recrutement de l'assistance technique aurait pu être fait à une date plus appropriée pour les composantes MEN et MFP et l'attribution des bourses d'études aurait pu être mieux organisée dans le cadre de la composante MEN. c) Si la demande de diplômés de l'IPDR/ECE émanant du secteur privé et qui commençait à se manifester avait été reconnue plus tôt, les écoles auraient pu mettre au point dès le début des programmes plus - 16 - souples, mieux préparer leurs diplômés à aborder le marché de l'emploi et se rapprocher davantage des projections initiales pour ce qui est des inscriptions. Cette demande est aujourd'hui reconnue, particulièrement dans le secteur de l'élevage, et l'IPDR fusionné est désormais encouragé à satisfaire la demande du secteur privé aussi bien que du secteur public. d) Le processus d'appel d'offres et d'attribution du marché pour la construction de 60 salles de classes du primaire financée par l'IDA pour tester les techniques de construction à faible coût devant être utilisées dans le Deuxième projet éducation (par. 21), aurait pu se dérouler en temps plus opportun. J. Rapports entre les parties au projet 45. L'effort considérable déployé pour obtenir un consensus entre les représentants du Gouvernement, le personnel de l'IDA et le PNUD, à propos de la restructuration proposée pour la conception du projet et des modifications qui en résulteraient, témoigne de la qualité des rapports entre les diverses parties au projet. Le consensus a été obtenu après 18 mois d'efforts, dont un atelier organisé dans le pays au milieu de 1987 durant lequel le Gouvernement, l'IDA et le PNUD ont exprimé leurs opinions respectives. Le Gouvernement y a présenté un rapport préparé par un Groupe national d'étude constitué pour analyser la réduction des coûts et l'adaptation du fonctionnement des écoles à la nouvelle situation économique. L'IDA a présenté une note de synthèse au cours de cette réunion. Après l'atelier, à la fin de 1987, le Gouvernement a publié une étude de faisabilité présentant des arguments solides à l'appui d'une fusion des deux écoles et recommandant le transfert de la Faculté d'agriculture (FA) de l'Université de Niamey aux installations de l'ECE à Kolo. En février 1988, le Gouvernement prenait la décision de principe de fusionner les deux écoles et de transférer la FA à Kolo. Il a ensuite constitué un Comité ad hoc qui a achevé, au milieu de 1988, un troisième rapport sur les modalités de la fusion convenue de l'IPDR et de l'ECE et le transfert prévu de la FA à Kolo. Au début de 1988, lorsqu'il est devenu évident que la FA préférait rester à Niamey, un consensus a pu être atteint quant au transfert à l' INRAN des installations de l'ECE. A l'IDA, le personnel du secteur de l'éducation, chargé de la supervision du projet, s'est régulièrement entretenu avec le personnel de l'agriculture et de l'élevage à propos de la conception et de la restructuration du projet, notamment les profils souhaités des diplômés de l'IPDR/ECE et le contenu des cours de formation. Les commentaires du personnel du Département agriculture de l'IDA ont été incorporés dans le rapport du consultant sur la fusion IPDR/ECE avant la présentation dudit document au Gouvernement. K. Services de consultants 46. Les services de consultants financés dans le cadre du Premier projet éducation comprenaient 378 hommes-mois répartis comme suit : a) composante planification de l'éducation : expert en planification de l'éducation (36 hommes-mois) et consultant en éducation et architecture (24 hommes-mois); b) composante fonction publique : expert en perfectionnement (6 hommes-mois); c) composante IPDR : expert en finances et adm.nistration (48 hommes-mois), services de consultants pour le perfectionnement des - 17 - enseignants de mathématiques et de sciences (12 hommes-mois); d) composante ECE : directeur des études (60 hommes-mois), professeur de pathologie et de pharmacie (48 hommes-mois), professeur d'élevage (48 hommes-mois), professeur de gestion des pâturages (48 hommes-mois); et e) composante gestion du projet : expert en finances et passation des marchés, (48 hommes-mois). La participation du PNUD a représenté 2,5 millions de dollars, correspondant au coût total de 264 hommes-mois d'assistance technique pour les composantes IPDR et ECE du projet, venant s'ajouter au montant de 3,0 millions de dollars indëpendamment proposé par le PNUD pour l'IPDR. Les services de consultants dans le cadre du projet constituaient globalement 12,7 % des coûts de base à l'évaluation, alors que les décaissements au titre des services de consultants et des honoraires d'experts ont représenté 6,8 % du total de décaissements au titre du projet. En outre, 4 % des décaissements ont été attribués au remboursement des deux PPF, une partie en étant affectée aux services de consultants. 47. Le MFP n'a choisi le consultant pour l'exécution de l'étude sur la formation des fonctionnaires qu'avant le milieu de 1988, malgré les rappels fréquents de l'IDA. Il faut se souvenir qu'il s'agissait d'un élément mineur du projet, représentant au total 6 mois de services de consultant. Le MEN a utilisé l'assistance technique qui lui était attribuée dans le cadre du projet, mais l'exécution a été retardée de trois ans. Des retards ont été également enregistrés dans la recrutement par la FAO de certains experts techniques dans le cadre du financement par le PNUD des composantes IPDR et ECE. En conséquence, une partie de cette assistance technique a dû être réduite ou éliminée (consultants pour l'enseignement des mathématiques et des sciences) et une partie du financement a été prise en charge par l'IDA. Le recrutement de l'expert en finances et passation des marchés pour l'Unité du projet au MDR a été confié à l'ancienne Unité de gestion du projet agricole de la Banque, qui a pris les mesures nécessaires pour que cet expert entre en poste en novembre 1981, avant l'entrée en vigueur du crédit. Pour ce qui est des bourses, celles prévues pour la planification de l'éducation ont été utilisées comme prévu; les voyages d'étude dans la région ont également été réalisés comme prévu. Les bourses pour le personnel de l'IPDR (deux tiers des montants du projet pour les bourses) ont d'abord été utilisées; un plan a finalement été élaboré permettant au personnel du Ministère d'en profiter. L. Documents et données du projet 48. Les documents initiaux préparés pour le projet par l'IDA étaient adéquats, mais les études de base préparées par d'autres organismes tels que l'UNESCO, l'OIT et la FAO n'étaient pas disponibles pour examen. Le Rapport d'évaluation fournissait un cadre utile pour l'exécution du projet de 1982 à 1986, et la plupart des rapports des consultants préparés pendant la restructuration - de 1986 à 1988 - sont disponibles en français. Le contenu des composantes d'assistance technique pour le MEN et le MFP n'a pu faire l'objet d'un examen approfondi en raison du manque d'informations dans les Rapports de supervision ou les dossiers conservés au siège. 49. La dernière mission de supervision sur le terrain a eu lieu en juillet 1989. En octobre de la même année, une délégation nigérienne s'est rendue à Washington pour les dernières discussions relatives à la mise en oeuvre de nouveaux programmes de formation visant à parachever la restructuration de l'IPDR. Les résultats de ces discussions ont été - 18 - présentés dans un aide-mémoire. Une mission s'est rendue au Niger en novembre 1989 pour une supervision limitée du projet comportant l'examen de l'état d'avancement avec le directeur du projet et le personnel chargé des composantes clés. Aucune mission d'achèvement n'était prévue pour le projet.