Colombia - Upper Magdalena Pilot Watershed Management Project : Colombia - Proyecto piloto de ordenacion de la Cuenca del alto Magdalena

Documento del Banco Mundial EXCLUSIVAMENTE PARA US0 OFICIAL Informe No. 11330 INFORME DE EVALUACION EX POST DEL PROYECTO COLOMBIA PROYECTO PILOT0 DE ORDENACION DE LA CUENCA DEL ALTO MAGDALENA (PRESTAMO 2069-CO) 1 DE DICIEMBRE DE 1992 Departamenlo & Evaluacibn & Opemcwnes LA PRESENTE TRADUCCION NO ES OFICIAL El presente documento es de distribucion reservada y quienes lo reciban solo podrin utilizarlo en el desempeiio de sus funciones oficiales. Excepto en tales circunstancias, su motenido no podri reverlarse sin la autorizacion del Banco Mundiai.  EQUIVALENCIAS MONETARIAS Nornbre de la rnoneda (abreviatura) = Peso ($Col) Tipos de cambio Afio de la evaluacidn inicial 1981: USS1.00 = $CoI 57,27 Ailo de la terminacidn 1987: US%1,00 = SCo1 1943 PESAS Y MEDIDAS Sistema mktrico SIGLAS AGR Departamento de Agricultura y Desarrollo Rural BID Banco Interarnericano de Desarrollo cvc Corporacidn del Valle del Cauca DEO Departamento de Evaluacidn de Operaciones DNP Depanarnento Nacional de Planeacidn DRI Prograrna de Desarrollo Rural Integrado FEDECAFE Federacidn Nacional de Cafeteros HIMAT Instituto Colombiano de Hidrologh, Meteorologh y Adecuacidn de Tierras ICA Instituto Colombiano Agropecuario INDERENA Instituto Nacional de 10s Recursos Naturales Renovables y del Medio Ambiente INCORA Instituto Colornbiano de Reforrna Agraria ISA Interconexidn Elkctrica PIN Plan de Integracidn Nacional PNB Producto Nacional Bruto PROCAM Unidad del Proyecto de la Cuenca del Alto Magdalena RENORDE Red Nacional de Cooperacidn Tecnica en Ordenacidn de Cuencas SENA Servicio Nacional de Aprendizaje  PARA U S 0 OFICIAL SOLAMENTE INFORME D E EVALUACION EX POST DEL PROYECTO COLOMBIA PROYECTO PILOT0 DE ORDENACION DE LA CUENCA DEL ALTO MAGDALENA (PRESTAMO 2069-CO) PREFACIO ............................................................ i HOJA DE DATOS BASICOS ............................................... iii RESUMEN DE LA EVALUACION ........................................... v INFORME DE EVALUACION EX POST DEL PROYECTO ........................ I. ANTECEDENTES Y DISERO DEL PROYECTO .......................... Antecedentes ................................................... Identificaci6nydisefio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Objetivos y componentes del proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Marco institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Costos. presupuestos y condiciones del proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I1 EXPERIENCIA DE LA EJECUCION .................................. Perfodo posterior a las negociaciones y de movilizaci6n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Movilizaci6n hacia la fase de entrada en vigor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fasedeejecuci6n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I11 EFECTO DEL PROYECTO .......................................... Logro de 10s objetivos del proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sistemas de explotaci6n agrfcola y cultivos arb6reos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Mejora institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Planificaci6n de la Fase I1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Repetici6n: el camino a la sostenibilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV RESULTADOS Y CUESTIONES PRINCIPALES ........................... Deficiencias en el diseiio y la preparaci6n del proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Base conceptual para la ordenaci6n de cuencas en Colombia . . . . . . . . . . . . . . . Marco institucional para la ordenaci6n de cuencas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Marco legislativo en Colombia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C6mo entender la economia de la ordenaci6n de cuencas . . . . . . . . . . . . . . . . . . ANEXOS Anexo 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Anexo2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . MAPAS .IBRD 15847  INFORME DE WALUACION EX POST DEL PROYECTO COLOMBIA PROYECTO PILOT0 DE ORDENACION DE LA CUENCA DEL ALTO MAGDALENA (PRESTAMO 2069-CO) PREFACIO El presente es el informe de evaluaci6n ex post, que se llev6 a cabo en enero/febrero de 1992, del Proyecto Piloto de Ordenaci6n de la Cuenca del Alto Magdalena en Colombia, que cont6 con el apoyo del PrQtamo 2069-CO. En 1979 comenzaron las actividades iniciales de identificaci6n y diseiio del proyecto, a cargo del principal organism0 de ejecucibn, el Institute Nacional de Recursos Naturales Renovables y del Medio Ambiente (INDERENA), seguidas por varias misiones de preparacidn del Banco en 1980. En el primer semestre de 1981 se llevaron a cab0 misiones previas y de evaluacidn inicial. Las negociaciones del proyecto con representantes de la autoridades colombianas se llevaron a cab0 en Washington en noviembre de 1981 y el prbtamo se firm6 el 15 de diciembre de 1981. Pero no fue sin0 en enero de 1983 que se cumplieron las condiciones preliminares para la entrada en vigor del prkstamo, la mayoria de las cuales tenian que ver con dotaci6n de personal y acuerdos interinstitucionales, con lo cual el prestamo entrd en vigor. El objetivo del prbtamo original para el proyecto, por un monto de US$9 millones u,era respaldar las actividades del Gobierno durante un period0 de ejecucidn de cinco aiios y con un costo total equivalente a US$27,3 millones. Tras numerosas dificultades y demoras en la ejecucidn en 10s afios que siguieron, el proyecto se termin6 el 30 de junio de 1987, su fecha original de cierre. Los desembolsos reales en el marco del Prbtamo 2069-CO ascendieron a US$2,37 millones (26 por ciento) y el resto, US$6,63 millones, se cancel6 en enero de 1988. Este informe fue preparado sobre la base de un analisis minucioso de la documentaci6n del proyecto, inclusive el Informe de Terminacidn de Proyecto (Colombia: Proyecto Piloto de Ordenaci6n de la Cuenca del Alto Magdalena, Informe No. 8481, marzo de 1990), el Informe de la Presidencia (Informe No. P-3106-CO),a el Convenio de Prbtamo y 10s archivos e infonnes sobre el proyecto que existen en Washington y en Colombia. Una misidn del Departamento de Evaluaci6n de Operaciones (DEO) viaj6 a Colombia en enero de 1992, en cuya ocasidn se sostuvieron intensas conversaciones con las autoridades gubernamentales pertinentes. Tambien se realiz6 una visita a la zona del Proyecto. El Informe de terminacidn de proyecto presenta una visidn general del proyecto, de su experiencia y sus problemas de ejecucibn. En el informe de evaluaci6n ex post se ha tratado de proporcionar detalles sobre cuestiones clave de especial pertinencia a las actividades del Banco y del Gobierno del pais en cuestiones de ordenaci6n de cuencas. Siguiendo 10s procedimientos del DEO, el 4 de junio de 1992 se remitieroll a Colombia copias del borrador del informe de evaluacih, solicitando comentarios para el 22 de julio de 1992. No se recibieron comentarios. - 11 En este informe toda referencia a1 monto del prkstamo del Banco es en el equivalente de d6lares estadounidenses. 21 S e w una nota a1 pie que figuta en las paginas iniciales del Informe de la Presidencia, "En vista de que el proyecto h e de tipo piloto, no se ha preparado un informe de evaluation previa".  INFORME DE EVALUACTON EX POST DEL PROYECTO COLOMBIA PROYECTO PILOT0 DE ORDENACTON DE LA CUENCA DEL ALTO MAGDALENA (PRESTAMO 2069-CO) DATOS BASTCOS DATOS BASTCOS DEL PROYECTO Real w m o porcentaje Estimaci6n d e la Real o estimaci6n d e la evaluaci6n evaluaci6n inicial - actual inicial Costo del proyecto (millones d e US$ 27,3 8,l Monto del pr+stamo (millones d e US$) 990 54 Tasa d e rentabilidad econ6mica (76) n.d. n.d. Desempefio institutional Satisfactorio Insatisfactorio Nllmero de beneficiaries directos (familias) n.d. n.d. FECHAS CLAVES DEL PROYECTO Real como porcentaje Estimaci6n de la Real o estimaci6n de la waluaci6n evaluacib inicial - actual inicial Fecha de aprobaci6n por el Directorio Fecha d e entrada en vigor Fecha d e cierre Perlodo de ejecuci6n del proyecto a/ DESEMBOLSOS ACUMULATIVOS Ejercicios Estimaci6n de la evaluaci6n inicial (millones d e US$) 0,9 2,9 43 6,s 8,O 9,o Reales (millones d e US$) 0,75 1,22 1,85 2,16 2,16 2,37 Reales w m o % de la estimaci6n 0 26 25 28 28 24 26 Fecha del desembolso final 08-X-87 Monto cancelado USS6.6 millones g/ Nhmero d e meses transcurridos entre la entrada en vigor y la fecha de cierre. DATOS SOBRE LAS MISIONES Dlas- Clasificaci6n funcionario en de los Tipos de - Misiones el terreno Tendencias d problemas Identificaci6n Preparaci4n Prewaluaci6n Evaluaci6n inicial Negociaciones complementarias Supervisidn 1 AF SupeMsidn 2 FAT Supervisidn 3 FAT Supervisidn 4 TA Supervisi6n 5 AT Supe~si6n 6 ATF SupeMsi6n 7 ATF Supervisidn 8 ATF Supervisidn 9 APORTES DEL PERSONAL Y (semanas-funcionario) Ejercicios - - - - - - - 1981 - 1984 - 1983 1982 - 1986 - 1985 - - 1987 1988 TOTAL Preparacidn Evaluaci6n Negociaciones SupeMsi6n Total (semanas-funcionario) OTROSDATOSDELPROYECTO Prestatario INSTITUTO NACIONAL DE LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES Y DEL MEDIO AMBIENTE (INDERENA) Organism0 de ejecucidn INDERENA Proyecto wmple- entario: n.d. a = ttcnia, agdmla; b= ewnomista o economista agrlwla; c = analista linanciero; d = jefe de misi6n; e = ingeniero d e riego; f = ingenieru del medio ambiente; g= ordenacidn de las cuencas; h = especialista en ganaderla; i = especialista en silvicultura; j = especialista en seguimiento y evaluacibn; = se ignora. - b/ 1 ningdn problema o problemas menores; 2 = problemas moderados; 3 = problemas importantes. j 1 = mejorando; 2 = estacionario; 3 = empeorando. - dl A = administrativos; F = financieros; T = ttcnicos. y d e mediados del perfodo combinadas. Misiones de s u p e ~ s i b n _V Fuente: Datos del sistema de registro del tiernpo de LACCA.  INFORME DE EVALUACION EX POST DEL PROYECTO COLOMBIA PROYECTO PILOT0 DE ORDENACION DE LA CUENCA DEL ALTO MAGDALENA (PRESTAMO 2069420) RESUMEN DE LA EVALUACION naturales, y el Instituto Nacional de Hidrologia, Meteorologfa y Adecuacidn de Tierras (HIMAT), 1. Colombia es un pais en el cual algunos de para studios de hidrologfa y de cuencas fluviales. sus logros m b modernos en materia de desarrollo estiin vinculados directamente a la estabilidad del 4. La Unidad del Proyecto de la Cuenca de medio ambiente de algunas de sus zonas m b Alto Magdalena (PROCAM) estaba encargada de atrasadas. La dependencia de todo el pais de la preparar las tkcnicas y 10s planes de ordenacidn de energfa hidroelkctrica, del abastecimiento de agua cuencas en tres cuencas piloto representativas en potable para 10s pueblos y ciudades que estiin las provincias de Tolima y Huila, que comprenden surgiendo y la importancia de la agricultura de una superficie total de 200.000 hectiireas, y abordar riego para 10s ingresos por exportacidn estiin las necesidades de unos 5.000 agricultores directamente vinculadas a la situacidn de las beneficiaries. Se clasificaron las actividades en cuencas en la regidn andina. A fines de la dkcada varios componentes: de 10s setenta, reconociendo el creciente deterioro ecolbgico, el Instituto Nacional de 10s Recursos Inversiones en la explotacidn agrfcola Naturales Renovables y del Medio Ambiente Obras pQblicas (INDERENA) solicit6 la ayuda del Banco Mundial Extensidn y capacitacidn para un Proyecto Piloto de Ordenacidn de Cuencas Capacitacidn de funcionarios en 10s trechos miis elevados de su rfo m b Estudios e investigaciones importante, el rto Magdalena. Proteccidn ambiental Preparacidn de la Fase 11. Objetivos 5. Se estimd que el costo total del proyecto 2. Los objetivos principales del proyecto ascenderfa a1 equivalente de US$27,3 millones, fueron 10s siguientes: a) elaborar sistemas viables para lo cual el Banco convino en conceder un de agricultura y silvicultura como base para una prbtamo por US$9 millones para cubrir 10s costos utilizacidn sostenible de la tierra, b) mejorar la en divisas del proyecto. capacidad institucional para fomentar y apoyar la ordenacidn y el desarrollo de cuencas y c) preparar la informacidn bbica para un proyecto de inversidn para toda la cuenca del Alto Magdalena. 6. PROCAM, que inicialmente fue identificada en 1979, fue aprobada por el 3. AdemAs del INDERENA, que tuvo la Directorio el 15 de diciembre de 1981. No fue funcidn general de administrar y coordinar el sino hasta poco despuh de la terminacidn de las proyectc, otras numerosas entidades negociaciones y la firma del convenio que las gubernamentales de Colombia participan personas que participaban en el proyecto, tanto en s especialistas: la Caja proporcionando s e ~ c i o de el Banco como en el INDERENA, se dieron Agraria, que tuvo a su cargo un programa de cuenta de que la ejecucidn del mismo iba a ser credit0 destinado a financiar inversiones de sumamente diflcil tal como estaba concebido. pequefios agricultores en medidas destinadas a mejorar la agricultura y la conservacidn del suelo; 7. Durante el period0 posterior a las el Instituto Colombiano de Agricultura (ICA), que negociaciones y de movilizacibn, 10s funcionarios tuvo a su cargo la planificacidn y 10s s e ~ c i o de s del Banco que viajaron a1 pais para ayudar en 10s extensidn a nivel de fincas; el Servicio Nacional de preparativos para la entrada en vigor del prhtarno Aprendizaje (SENA), que prestd servicios de detectaron varias imperfecciones y defectos extensidn y capacitacidn sobre toma de conciencia considerables que necesitaban atencibn. Lo que del medio ambiente y gestidn de recursos produjo mayor preocupacidn, como se recald en forma repetida durante la preparaci6n del proyecto problemas de ejecucidn m a considerables que a la pero al parecer no se resolvir5, fue el compleio larga llevaron a que el Banco se negara a marco institutional, en especial 10s acuerdos prorrogar el proyecto figuraron 10s siguientes: interinstitucionales entre el INDERENA y las otras entidades del Gobierno colombiano. Aun El no haber disefiado e implantado un despub de que se hub0 firmado el proyecto, fue sistema de seguimiento y evaluaci6n poco lo que se habfa hecho para aglutinar estos esencial para orientar la actividad piloto acuerdos; s610 en enero de 1983, tras varias mediante el andlisis de 10s aspectos postergaciones de la fecha de entrada en vigor, el problemdticos y la justificacidn de 10s INDERENA logr6 finalmente formalizar estos cambios correctives y proporcionar, en acuerdos. Mirando hacia a t f a , la lndole pane, la base para la segunda fase. contractual de dichos acuerdos inhibi6 el enfoque i ~ o v a d o ry complejo que se habfa previsto El fracas0 del sistema de credito uara originalmente como instrumento para la soluci6n intervenciones en la explotaci6n apricola. de problemas y la elaboracidn de planes y prdcticas Se aprobaron solamente 270 (5%) de 10s integrados de ordenaci6n de cuencas. 5.000 prdstamos planeados a pequeiios agricultores para ayudarlos en las prdcticas 8. Otro grave obstdculo h e la inadecuada de agricultura mejorada y conservaci6n de elaboraci6n v eiecuci6n de 10s diversos suelos. La lfnea de credito y sus componentes de este complejo metodo integrado requisitos resultaron estar m a alld de la de ordenacidn de cuencas. A1 parecer 10s 17 capacidad de la mayoria de 10s pequefios subcomponentes habfan sido disefiados propietarios de tierras. independientemente, a menudo sin tener en cuenta la secuencia de acontecimientos, necesaria para Un baio nivel de capacidad overativa en la proceder de la fase de investigaci6n y desarrollo a unidad del urovecto en el INDERENA la de ejecuci6n en el terreno. Los funcionarios del encargada de la direcci6n del proyecto, Banco recomendaron que se contratara a un como resultado de la falta de personal, las equipo de consultores por cono tiempo para abrumadoras responsabilidades trabajar con el INDERENA en la ureuaracibn adrninistrativas inherentes a la final del provecto uara su entrada en vigor; sin multiplicidad de acuerdos subsidiaries y embargo, no h e sino hasta despuds de la entrada las limitaciones de 10s recursos financieros en vigor que se contrat6 este s e ~ c i o tecnico debidas a 10s sucesivos presupuestos de adicional. En realidad, las dificultades en contratar austeridad del gobierno. asistencia tecnica que el Banco estimaba esencial para este proyecto (una vez que en sus comienzos Varias dificultades tkcnicas hicieron que se hub0 caracterizado como proyecto de asistencia fuera imposible que el proyecto se tecnica) siguieron constituyendo una importante realizara segun su cronograma de limitaci6n de la ejecuci6n. ejecuci6n. Los ensayos que se realizaron para poner a prueba nuevas tecnologias de 9. Finalmente el Banco reconoci6 la entrada producci6n con consewaci6n nunca se en vigor del proyecto, con algunas reservas en lo llegaron a finalizar y socavaron asi la base concerniente a la necesidad de un mayor desarrollo cientifica para fundamentar muchas de las de 10s modelos de las explotaciones agricolas, el intervenciones piloto. fortalecimi-nto del personal y un reajuste general para tener en cuenta las demoras y las lecciones Insuficiencia de 10s desembolsos. Las aprendidas durante la incepcibn. dificultades de ejecuci6n y las limitaciones en materia de recursos financieros 10. Las incertidumbres pollticas y 10s resultantes de 10s presupuestos de frecuentes cambios de Directores del INDERENA austeridad se aunaron para limitar en y de directores del proyecto caracterizaron todo el forma grave la utilizaci6n de 10s fondos perfodo de ejecuci6n del proyecto y sofocaron la del prestamo. Esto se vio agravado por la voluntad necesaria para abordar la reorientaci6n continua y rdpida desvalorizacidn del peso general y poner nuevamente en su rumbo este colombiano durante el mismo perlodo. proyecto con defectos. Pese a las continuas misiones de supervisi6n del Banco que D Las relaciones entre el Banco v el describieron 10s problemas y las limitaciones, se INDERENA se vieron dificultadas por el logr6 rectificar apenas la situaci6n. Entre 10s diseno general del proyecto, que  comprendla numerosas instancias en las degradaci6n de las cuencas y al parecer ha resuelto que se requerla la aprobaci6n de acuerdos hacer algo a1 respecto. La ordenaci6n de cuencas espedficos, subcontratos y ttnninos de ahora fonna pane de 10s planes de desarrollo local referencia por parte del Banco. Esta de las empresas municipales encargadas del situaci6n result6 ser una abrumadora desarrollo rural. Sus intereses personales estdn carga administrativa para el INDERENA ahora en sus propias manos y, con ellos, la y su Unidad de Proyecto, asl como para autoridad y la responsabilidad ante las personas a 10s funcionarios del Banco encargados de quienes representan, de utilizar en forma id6nea la supervisi6n del proyecto. Como cabia 10s recursos. Algunos agricultores estan esperar, la supervisi6n que realiz6 el cambiando sus practicas de uso de la tierra, Banco no logr6 sustituir la asistencia mudandose de las laderas y buscando nuevas ttcnica de larga duraci6n que nunca se maneras de ganarse la vida. concret6. 14. El Gobierno nacional tambitn ha seguido 11. A fines de 1986, el Banco, habiendo otorgando alta prioridad a la reordenaci6n de llegado a la conclusi6n de que el proyecto llevaba cuencas como parte de sus estrategias generales de unos dos aiios de atraso y que la factibilidad desarrollo socioecon6mico y rural. Segun la nueva financiera y ttcnica de 10s planes y practicas de Constituci6n se creara la Corporaci6n Aut6noma ordenaci6n de cuencas seguia siendo muy dudosa, Regional del Rfo Grande de la Magdalena, y el decidi6 cerrar el proyecto en su fecha original de Plan de Acci6n Forestal para Colombia da pruebas tenninaci6n, el 30 de junio de 1987. Esta decisi6n de la inquietud por el deterioro de las cuencas. se tom6 a pesar de las solicitudes del INDERENA Ha habido un cierto efecto residual entre las varias de obtener una pr6rroga y una fase de rediseiio. instituciones participantes en PROCAM, tanto el En consecuencia, se cancel6 un monto no ICA como el SENA han instituido programas que desembolsado del equivalente de US$6,6 millones, abordan cuestiones de cuencas. El INDERENA lo que constituye el 74% del prhtamo original de ha reagrupado su Divisi6n de Reordenaci6n de US$9 millones; durante 10s cinco aiios Cuencas y esta llevando a cabo dos programas transcurridos, el Gobierno s610 habia como consecuencia directa del proyecto. desembolsado el equivalente de US$5,7 millones. Efecto del proyecto Resultados y cuestihnes principales 12. Existen pocas dudas de que PROCAM 15. El diseiio general, la preparaci6n y el logr6 algun efecto, si bien en mucho menor historial de ejecuci6n del Proyecto Piloto de medida y de maneras que no se habian previsto Ordenaci6n de la Cuenca del Alto Magdalena originalmente. La experiencia general del provecto estan tan plagados de problemas y demoras que es ha sido insatisfactoria. Los logros fisicos en el dificil aislar problemas particulares y hacer una terreno son mucho menos importantes como disecci6n para ver q u t lecciones se pueden recoger. indicadores del efecto debido que, a la larga, estas Pero hay algo que esth bien claro. En ninpuna intervenciones a nivel de la explotaci6n agricola circunstancia deberian iuz~arse las necesidades v han resultado ser insostenibles. Se alcanz6 poco o oportunidades de ordenaci6n de cuencas en ningun progreso en el logro del grado de Colombia sobre la base de la experiencia de este sostenibilidad basado en la factibilidad ttcnica y provecto. La justificaci6n basica de este proyecto financiera de las practicas de agricultura mejorada --que es que a no ser que se cambie el rumbo del con conservaci6n. Nuevamente se ve en las zonas empobrecimiento generalizado y progresivo de las piloto una vuelta a las viejas modalidades cuencas de las zonas altas del pais habra efectos anteriores al proyecto, como la quemaz6n, el negativos considerables en el potencial de exceso de pastoreo y el cultivo de laderas desarrollo socioecon6mico de las zonas que estan pronunciadas. aguas abajo-- sigue siendo valida y vivida hoy en Colombia. 13. No obstante, 10s efectos de otro tipo, por ejemplo conceptual e institutional, son dignos de 16. Hay numerosos casos en todo el historial menci6n y de estudio. Sigue siendo vivida y real la del proyecto en 10s que esta evaluaci6n er post compresi6n local de las importantes relaciones podria seiialar problemas o fallas por parte del entre 10s usuarios de la zona de aguas abajo y 10s personal de las instituciones participantes, residentes de la de aguas arriba. En esas zonas la incluidos el Banco y las entidades colombianas. gente esta viviendo en la actualidad el dilema de la Sin embargo, hay varias inquietudes de mayor actuales para hacer frente a las limitaciones en la magnitud que son m k significativas y que pueden capacidad de uso de la tierra mediante el aumento servir de gulas para empresas similares, tanto en de medidas de conservacibn, lo normal es que para el Gobierno de Colombia como para el estos esfuenos aumenten considerablemente el Banco. Dichas inquietudes son las siguientes: costo de produccibn. Los costos adicionales para lograr 10s objetivos de conservaci6n deben pagarse 17. Fallas en el diseiio v la preparaci6n del mediante el juego de las fuerzas del mercado o provecto. Hasta una lectura preliminar del archivo deben cornpensane mediante incentives o del proyecto que se encuentra en el Banco subsidios que permitan a1 agricultor seguir revelaria que el diseilo y la preparaci6n fueron ganaindose el sustento. inadecuados. La decisi6n, que se tom6 en 10s comienzos, de no preparar un informe de 22. En Colombia, la repoblaci6n forestal ha evaluacidn previa llev6 a un proceso de revisi6n no sido tradicionalmente un componente imponante crftico y con frecuencia ad hoc dentro del Banco, de 10s programas de accidn de ordenaci6n de hasta el punto de que la primera misi6n de cuencas, ya sea que haya sido para fines de supelvisi6n, poco despuQ de la firma del convenio, producci6n o de protecci6n. Hay motivos para estipul6 que se realizara una reorientaci6n y a e e r que por el momento ninguno de dichos preparaci6n final del proyecto. objetivos es sustentable desde el punto de vista econ6mico. La reforestaci6n para fines de 18. Uno de 10s descuidos m k notables fue el protecci6n, por ejemplo, en zonas empobrecidas la no analizar la ecuacidn de beneficios en funcidn de repoblacidn vegetal mediante la aplicacidn de 10s costos del proyecto mismo o de 10s modelos de tkcnicas tradicionales de plantaci6n rara vez es explotaci6n agrfcola que se proponlan como base necesaria, recomendada desde el punto de vista del programa de akdito. Este descuido se justifid tkcnico o econ6micamente eficiente. En muchos con el argument0 de que se trataba de un proyecto casos de zonas empobrecidas, se puede volver a piloto. Esto es dificil de entender, considerando establecer la cubiena vegetal, y con ello la funcidn que se esperaba que tanto el prestatario como 10s de la cuenca, simplemente protegiendo a la zona agricultores beneficiarios tomaran prbtamos a de 10s incendios y del pastoreo. tipos de inter& comerciales. 23. En Colombia, la reforestacidn para Bnes 19. Normalmente 10s proyectos piloto se de producci6n se halla ante un dilema interesante. realizan para poner a prueba en el terreno 10s En la actualidad, es muy dificil obtener una tasa resultados y logros de las actividades de positiva de rentabilidad sobre las inversiones de investigacidn y desarrollo preliminares. Su repoblacidn forestal debido a que, salvo en el caso objetivo es poner a prueba la posibilidad de de la madera para pulpa de papel, el mercado no repetici6n y contribuir a afinar el mktodo de mod0 es muy atrayente. de aumentar a1 mAximo su eficacia (efecto) y alcanzar el grado m k alto de eficiencia (eficacia en 24. Esta predisposici6n en el pasado hacia la funci6n de 10s costos). En este documento de reforestaci6n y la repoblaci6n forestal para fines de evaluaci6n se examinan 10s componentes esenciales ordenaci6n de cuencas tambikn ha ocultado la y minimos del disefio de un proyecto piloto de importancia de las intervenciones en 10s sectores ordenacidn de cuencas y hasta quk punto el diseno de agricultura y ganaderla. A rnenos que haya un de PROCAM estuvo a la altura de dichos cambio direct0 y muy marcado de la estrategia y componentps. que el pais comience a abordar con eficacia 10s problemas producidos por la explotaci6n agricola 20. Base conceptual para la ordenaci6n de y ganadera en las pronunciadas laderas de las cuencas en Colombia. En mAs de una ocasi6n, 10s colinas, el empobrecimiento seguirai y 10s costos informes de supe1visi6n mencionaron la falta de para el pals y el pueblo superartin de lejos las una estrategia general para la ordenacidn de pkrdidas potenciales ocasionadas por un sector cuencas en Colombia. Al respecto, en el informe flojo de producci6n forestal. de evaluaci6n erpost completo se plantearon 10s siguientes temas: 25. La ensefiananza mAs importante tiene que ver con la necesidad de escoger opciones v de 21. Un concept0 importante es el de la cavacidad hacerlo en forma acertada desde el punto de vista de uso de la tierra. Si bien con frecuencia es de la l6aica v la secuencia. Una de las mayores posible sobrepasar las limitaciones de las prticticas deficiencias de 10s proyectos de desarrollo rural integrado es que tratan de hacer todo, queriendo hacer demasiado con la capacidad, 10s 28. Por ultimo, las siguientes son algunas de conocimientos t h i c o s y 10s recursos que no las enseniianzas de la experiencia de PROCAM logran generar el impulso necesario para tener un que se debe tener en cuenta en futuros programas efecto real. PROCAM ha padecido en cierta de a t e : medida a t e tipo de problema. a Como principio fundamental de un 26. Desde el comienzo de este proyecto las metodo de genuina panicipaci6n en la limitaciones institucionales constituyeron una ordenaci6n de cuencas, 10s agricultores inquietud importante del Banco y, se@n se vio deben percibir y obtener beneficios miis tarde, fueron elementos clave que llevaron a tangibles a cambio de sus esfuerzos por la ineficacia. Sobre la base de la experiencia de conservar el suelo y el agua. PROCAM, se necesita elevar el fortalecimiento institucional a1 nivel de requisite ~ r e v i o del a En las zonas en las que las limitaciones de desarrollo de cuencas. PROCAM padeci6 de una recursos son graves, puede justificarse el capacidad institucional superficial de evaluaci6n y otorgar incentives o subsidios para analisis. El fortalecimiento institucional necesita contrarrestar las desventajas de metas y puntos de referencia: un camino a seguir, producci6n debido a la protecci6n y la indicando 10s logos que se preve alcanzar. conservaci6n. 27. Tal vez el efecto miis grave de que el Los dilemnas que se plantean en la Banco no haya llevado a cab0 la evaluaci6n previa administracidn de dichos subsidios de este proyecto sea que en ninetin momento se deberfan resolverse mediante esquemas lorn6 abordar la cuesti6n de 10s costos de la piloto. ordenaci6n de cuencas. Poco se ha conseguido en este c a m p de indagaci6n; ni en el informe de terminaci6n de proyecto del Banco ni en el informe final preparado en el pals se hace menci6n alguna a la factibilidad econ6mica de la ordenaci6n de cuencas o a 10s modelos planteados durante el proyecto, ya sea en tkrminos cuantitativos o cualitativos.  INFORME DE EVALUACION EX POST DEL PROYECTO COLOMBIA PROYECTO PILOT0 DE ORDENACION DE LA CUENCA DEL ALTO MAGDALENA (PRESTAMO 2069-CO) I. ANTECEDENTES Y D I S E ~ ~DEL O PROYECTO Antecedentes 1.1 El Proyecto Piloto de Ordenaci6n de la Cuenca del Alto Magdalena se identific6 y dise1i6 en un perfodo durante el cual 10s recientes logros en materia de desarrollo eran intrfnsecos a1 nivel econdmico y social de Colombia. En las ultimas decadas hablan tenido lugar aumentos sostenidos del PNB y del ingreso per dpita y, con ello, considerables cambios estructurales en la economta. La migracibn rural habta llevado a una mayor urbanizaci6n en todo el pats, lo que se manifest6 en el surgimiento de zonas urbanas y un rdpido crecimiento demogrdfico en la capital. El establecimiento de un sector industrial y de servicios, centrado en estas nuevas zonas urbanas, transform6 la economta que anteriormente habta era agraria. El sector agricola experiment6 un aumento de la capacidad de riego, la mecanizaci6n y la diversificaci6n del subsector de exportaci6n de cultivos, que dej6 de depender del cafe. La tasa de crecimiento demogrdfico tambien disminuy6 en forma considerable, pasando de un estimado de m8s de 3,5 por ciento a una tasa rnds moderada y manejable de 2,l por ciento. En general, se registraron importantes mejoras en la prosperidad y el bienestar generales de la poblaci6n. 1.2 Sin embargo, estos logros tambien crearon nuevos desafios y oportunidades para el pais, para su gobierno y su pueblo. Un ejemplo destacable fue la creciente necesidad de energia electrica para respaldar la producci6n y el crecimiento industrial y para satisfacer las necesidades de las viviendas del sector urbano. Vinculada directamente a la electricidad, debido a1 vasto potencial para el desarrollo hidroelectrico del pais, estaba la preocupacidn por el suministro y la demanda de agua potable. La infraestructura de agua potable tambien estaba entre las primeras necesidades de 10s sectores urbanizados de la nacibn, tanto para el consumo domestico como para el uso industrial, y por consiguiente gran parte de las inversiones se dedic6 a este fin. Los planes para aumentar la capacidad relativamente moderada de riego estaban, por definici6n, directamente relacionados tambien con la disponibilidad de recursos hldricos. 1.3 Junto con esta modernizaci6n se manifest6 inquietud con respecto a la brecha que surgfa entre las economias rural y urbana. Los adelantos econ6micos nacionales en general dieron pdbulo a las crecientes expectativas entre 10s pobres de las zonas rurales a quienes se habia pasado por alto, dado el enfasis que se daba a1 sector urbano e industrial. La migraci6n a las ciudades habia creado una creciente escasez de mano de obra en las zonas rurales y, como resultado de ello, se recurrla rnds a usos rnds extensivos de la tierra, en especial en el subsector pecuario. En ausencia de servicios gubernamentales suficientes, de orientaci6n y de recursos para el desarrollo, las cantidades cada vez mayores de habitantes de las zonas rurales buscaron ganarse la vida mediante el desbroce de nuevas tierras, muchas de las cuales eran de calidad marginal, para destinarlas a la agricultura campesina o a la cria de ganado, prdctica que tradicionalmente ha sido extensiva. 1.4 A fines de 10s aiios setenta, reconociendo las disparidades en el desarrollo socioecondmico, el Gobierno lanzd el Plan de Integracidn Nacional (PIN). Este Plan llevd adelante muchas de las estrategias maaoecondmicas del pasado (dirigidas a la industrializacibn, a 10s mercados de exportacidn y a1 crecimiento general) y adem& inicid un intento concertado de aumentar la eficiencia de la produccidn y fortalecer la capacidad institucional de 10s s e ~ c i o sgubernamentales responsables de promover y seguir de cerca el desarrollo sectorial. El PIN tambiCn encarnaba 10s esfuenos destinados a cumplir 10s objetivos de la polftica social, con especial Cnfasis en 10s pobres de las zonas rurales. Esto iba a lograrse mediante la creacidn de una mayor autonomfa regional para fomentar un desarrollo econdmico e institucional m& descentralizado. Las entidades gubernamentales recibieron el mandato especffico de centrar la atencidn, 10s s e ~ c i oy s 10s recursos en ayudar a 10s agricultores pobres a que participen en 10s logros generales de la nacidn. 1.5 En forma paralela con 10s acontecimientos mundiales, en Colombia este perfodo tambiCn se caracterizd por un despertar de la inquietud nacional sobre consideraciones ecoldgicas y la estabilidad del medio ambiente sobre la que se apoyaba tan firmemente el destino de muchos programas de desarrollo. Esta inquietud de debfa obviamente a la erosidn y empobrecimiento generalizados de las zonas altas del pals. Las inundaciones aguas abajo, la sedimentacidn y las corrientes irregulares de agua en 10s principales sistemas fluviales de la zona central de Colombia provocaron una gran preocupacidn sobre el futuro de la energia hidrhulica como combustible para 10s motores del crecimiento. La evaluacidn de la base de recursos forestales que se realizd en la dCcada de 10s setenta alarm6 a muchos debido a la perdida estimada de mAs de 10 millones de hecthreas, que constituyen el 20 por ciento, de la cubierta forestal que se sabia que existia en 1960. Identificaci6n y disefio 1.6 Fue por estos motivos que el Banco reacciond en forma positiva a la nocidn de un proyecto de ordenacidn de cuencas, tras la solicitud formulada en 1979 por el Instituto Nacional de 10s Recursos Naturales Renovables y del Medio Arnbiente (INDERENA) para recibir ayuda para el sector forestal y de recursos naturales. En ese entonces, el Banco ya estaba comprometido a realizar un programa para Colombia, que hacfa hincapiC en la generacidn de energia y el riego, y existfan planes para seguir contribuyendo a1 desarrollo de la energia hidrAulica con el fin de aumentar las fuentes nacionales de energia. 1.7 Estas conversaciones se centraron en el r b Magdalena, que es el mAs importante de Colombia. Desde hacia mucho tiempo el Gobierno venfa preocupAndose de la situacidn de 10s recursos naturales en esta cuenca clave y, en efecto, precisamente la experiencia de las actividades en esta cuenca convencid a1 Gobierno a que creara el INDERENA en 1968. La cuenca del Magdalena abarca una superficie de aproximadamente 5,5 millones de hectdreas, gran parte de la cual se encuentra en el terreno escarpado y montaiioso de la Cordillera Central y de la Cordillera Oriental. MAS de 20 tributarios importantes del Alto Magdalena corren en estos valles entre montanas. Al igual que gran parte de la regidn andina de Colombia, estas zonas se caracterizan por laderas pronunciadas e inestables (generalmente mAs del 60 por ciento) y estrechos valles con profundos desfiladeros. Si bien la cantidad de lluvia caida varfa entre 1.200 y 4.000 mm (esto ultimo en 10s puntos mAs elevados de la Cordillera Central, que tambiCn alimenta la cuenca con las escorrentfas de 10s glaciares de montana), siendo el factor mAs importante relacionado con la precipitacidn la propenaldn a las ocasionales lluvias torrenciales. Esto ocurre anualmente, superando la capacidad de infiltracidn de 10s suelos y enviando cascadas de agua sobre 10s pueblos, muchos de 10s cuales estAn ubicados cerca de las desembocaduras de estos estrechos valles de montaiias, a veces con resultados desastrosos. 1.8 Durante el prolongado period0 de preparacidn del proyecto, a pesar de 10s cambios registrados en las altas esferas del INDERENA, la institucidn siguid afirmando la importancia y la prioridad que otorgaba a la ordenacidn de cuencas en el context0 general de sus actividades. Esto se debid sin duda a una percepcidn que surgfa sobre el deterioro generalizado de muchas cuencas en el pals, que se manifestaba a travCs de recurrentes problemas de inundaciones e interrupciones en el abastecimiento de agua a 10s pueblos cercanos. Sin embargo, era muy claro para el INDERENA y para el Banco que un proyecto de gran escala, de tip0 inversidn, como el de la ordenacidn de cuencas que abarcase toda la cuenca del Alto Magdalena, era imposible en esa epoca por motivos limitaciones de experiencia, capacidad tecnica y recursos financieros. En consecuencia, se tom6 la decisidn de restringir el proyecto en estudio a actividades piloto en subcuencas seleccionadas. 1.9 A medida que crecfa la poblacidn y se generalizaba el desbroce de terrenos para cultivos y produccidn ganadera en las subcuencas del Alto Magdalena, las capitales departamentales de Ibague en Tolima y Neiva en Huila padecieron inundaciones y problemas de abastecimiento de agua, como resultado del deterioro de las subcuencas de las que dependfan. Estas dos subcuencas, la del rfo Las Ceibas y, en especial, la del Combeima, pueden describirse como 10s valles intermontafiosos poblados rnds pronunciados del mundo, superando las condiciones que a menudo se ven en el Himalaya debido a su falta de terreno cultivable a lo largo de las bases de 10s valles. Los cultivos con frecuencia se extienden directamente ladera arriba que abarca m b del60 a 70 por ciento de inclinacidn con pastoreo extensivo del ganado en laderas aun m b pronunciadas. Debido a la constmccidn de la gran planta hidroelectrica Betania (de 500 megavatios), tambien se decidid que uno de 10s importantes afluentes del Alto Magdalena cerca de la represa tambien se escogerfa como cuenca piloto. La eleccidn de estas tres subcuencasi tambien fue interesante debido a las diferencias inherentes a sus caracteristicas biofisicas y socioecondmicas, que se esperaba que generaran experiencia adicional y modelos que fueran litiles para planificar actividades de ordenacidn de cuencas de mayor escala. Objetivos y componentes del proyecto 1.10 Los principales objetivos del proyecto, seglin se describen en 10s primeros datos bAsicos del proyecto preparados por el Banco, mencionan la necesidad de desarrollar la base institucional, gerencial, presupuestaria y tecnica y lanzar programas de investigacidn para mejorar la base del manejo futuro de cuencas en la cuenca del Magdalena y en otros lugares de Colombia. No obstante, cabe seiialar que estos objetivos que se refieren a la necesidad de fortalecer la capacidad institucional y tecnica para la ordenacidn de cuencas en Colombia fueron modificados en el Informe de la Presidencia, dando a1 proyecto una orientacidn rnds explfcita hacia el terreno y lo operativo. En el Convenio de Prktamo (Anexo 2: Descripcidn del Proyecto) fignra una versidn alin rnds concisa de 10s objetivos del proyecto, nuevamente de fndole decididamente operativa. 1.11 Los objetivos del proyecto que se identifican en el Informe de la Presidencia (que se utilizd en lugar del informe de evaluacidn previa preparado por el personal) fueron 10s siguientes: "...desarrollar, en un period0 de cuatro aiios, sistemas viables de agricultura y silvicultura, asf como tambien mecanismos institucionales para llevar a cab0 prdcticas de conservacidn del suelo y de control de la erosidn y aumentar a1 mikimo el uso econdmico a largo plazo de 10s suelos y del agua. El proyecto pondria a prueba las medidas de produccidn y conservacidn (reforestacidn, obras civiles, modificacidn de las prdcticas del uso de la tierra, medidas de proteccidn forestal) para determinar las maneras, que sean factibles y de bajo costo. de introducir conservacidn del suelo a 10s sistemas de agricultura y a las cuencas. El proyecto tambien proporcionaria la informacidn necesaria para preparar un proyecto de seguimiento, de mayor envergadura, que abarcase toda la cuenca del rio Alto Mdgdalena. Parte integral del proyecto serla la determinacidn de 10s incentives que se necesitan para motivar a 10s usuarios de la tierra a que adopten prdcticas de conservacidn y de cud1 seria la funcidn apropiada que desempefiaria el sector pliblico en la proteccidn de 10s recursos hidricos del pals." El termino subcuenca es algo confuso debido a que cada una de estas zonas es en relidad una cuenca completa que contribuye a la cuenca m b grande del rio Alto Magdalena. Una cuenca puede definirse como la zona que estA entre 10s limites superiores de la divisoria desde donde comienza a acumularse el agua hasta el punto en el que el rlo se encuentra con el siguiente rfo. 1.12. Con el fin de alcanzar estos objetivos, se esperaba que en el marco del proyecto se llevaran a cab0 inversiones, investigaciones y estudios y la preparacidn de un proyecto de inversiones como seguimiento, organizado segin las siguientes actividades: • Inversiones en la explotacidn agrirola, esencialmente mediante el credit0 a 10s agricultores participantes para aplicar medidas de conservacidn, repoblacidn forestal, plantaciones de drboles y mejores pdcticas de ganaderia y de cultivos anuales. • Obras pliblicas que se llevarfan a cab0 mediante acuerdos subcontractuales con contratistas privados y empresas regionales y que incluirian repoblacidn forestal de dreas vulnerables de tierras de propiedad estatal y obras civiles para el control de 10s rios. a Extensi6n y capacitacibn, principalmente la prestacidn de servicios de extensidn y capacitacidn para 10s agricultores participantes, para que kstos puedan entender y adoptar nuevas tecnologias destinadas a lograr 10s objetivos de conservacidn de suelos y de ordenacidn de cuencas del proyecto. • Capacitacidn de personal para 10s funcionarios del INDERENA y de otras instituciones participantes, con el fin de prepararlos mejor para llevar a cab0 futuros programas de ordenacidn de cuencas. • Investigaci6n y estudios de especial pertinencia a1 proyecto y a futuros programas, entre 10s cuales figurarian estudios de hidrometeorologia, sedimentacidn y erosidn de microcuencas, prdcticas de silvicultura y agrosilvicultura, estudios sobre el marco econdmico y de politicas para la ordenacidn de cuencas y desarrollo tecnoldgico general. Protection ambiental mediante el establecimiento de dos unidades en el terreno para vigilar y proteger 10s recursos forestales, administrar dos parques nacionales ubicados en la zona del proyecto y ayudar a hacer cumplir las leyes existentes sobre el medio ambiente. Preparation de la Fase I1 que estipula la realizacidn de 10s estudios pertinentes necesarios para la preparacidn del proyecto de inversidn de seguimiento, que abarca toda la zona de la cuenca del rio Alto Magdalena. Nuevamente en este caso, una versidn mds concisa de estas actividades aparece en el Convenio de Prkstamo. Si bien estos dos conjuntos de descripciones de las actividades del proyecto son basicamente compatibles, ninguno de ellos contiene explicaciones de cdmo se cuantificaron o cdmo se estimaron 10s costos. Marco institucional 1.13 Para 10s fines de este prkstamo, el INDERENA, entidad que estd dentro del Ministerio de Agricultura, fue designada "prestatario" e institucidn dirigente. La funcidn que se asignd al INDERENA, en su propia descripcidn del proyecto durante la fase de diseno, iba a incluir administracidn, planificacidn y coordinacidn de las otras organizaciones participantes, seguimiento y evaluacidn y de sus actividades, y la ejecucidn de ciertos subprogramas de accidn dentro de su dmbito de capacidad. Las otras organizaciones cuya participacidn se previd durante la fase de diseiio y sus respectivas dreas de responsabilidad habrian de incluir las siguientes: Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) para proporcionar asistencia tkcnica a agricultores en la preparacidn y la realizacidn de planes para las explotaciones agricolas. Tambikn se esperaba que el ICA asumiera la tarea de promover la plantacidn de drboles frutales y cacao,  asi como prdcticas mejoradas en materia de pastizales y cria de ganado. Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) para presentar el proyecto a 10s agricultores, a 10s usuarios de las cuencas y sus comunidades, para asumir la responsabilidad de 10s servicios de extensidn y capacitacidn relacionados con la agricultura y coordinar con el INDERENA la educaci6n sobre el medio ambiente para las comunidades rurales y el personal del proyecto. e Institute Colombiano de Hidrologia, Meteorologia y Adecuacion de T i e r n s (HIMAT) para llevar a cabo el subprograma de investigacidn hidrometeoroldgica y ayudar al INDERENA en la investigacidn de las microcuencas. Federation Nacional de Cafeteros de Colombia (FEDECAFE) para realizar, en el marco de su programa de desarrollo y diversificacidn en zonas cafetaleras, el subprograma para renovar las plantaciones de cafe y fomentar el cultivo de drboles frutales. Caja de Cnklito Agrario, Industrial y Minero (Caja Agraria) para proporcionar credit0 oportuno y suficiente para el proyecto, segun lo programado por las otras organizaciones de asistencia tecnica. 1.14 La coordinacidn interinstitutional se habrla de realizar mediante el establecimiento y el funcionamiento de comitb de niveles nacional y departamental. AdemAs de estas principales organizaciones, tambien se preveia la participacidn de otras instituciones, incluidas las siguientes: autoridades departamentales (como participantes interesados y como contribuyentes al Fondo de Conservacidn del Suelo), empresas forestales departamentales (para llevar a cab0 la repoblaci6n forestal en tierras publicas) y el Instituto Colombiano de Energla Electrica (la empresa matriz de la represa hidroelectrica Betania y contribuyente al Fondo de Conservacidn del Suelo). Costos, presupuestos y condiciones del proyecto 1.15 El costo total del proyecto se estim6 en USS27.3 millones, de 10s cuales el equivalente de USS17,4 millones se otorgaria en moneda local y US$9,9 millones en divisas (vease el Anexo 1). El Banco convino en prestar al "prestatario" (en este caso fue designado el INDERENA) la suma de US$9 millones, lo que represents aproximadamente el 33 por ciento del total de 10s costos estimados del proyecto. El prbtamo habria de tener un plazo de 17 aiios, incluido un period0 de gracia de cuatro, con un tip0 de interes del 11,6 por ciento anual. 1.16 La presentacidn de la versidn preliminar de 10s terminos de referencia, destinada a dar m b detalles de varias de las actividades del proyecto en las primeras etapas de la ejecucidn del proyecto, incluia una serie de requisitos relacionados con 10s programas de capacitacidn en investigacidn forestal y de microcuencas, y el estudio sobre el marco econdmico y de politics. Tambien se menciona explfcitamente la necesidad de mejorar y documentar mAs, tanto en terminos tecnicos como financieros, 10s modelos de explotacibl agricola en 10s cuales se habrian de basar las inversiones en el terreno y el programa de credito. En el Convenio de Prkstamo tambien se incluyd una actividad adicional que estipulaba la realizaci6n de un estudio de 10s sistemas administrativos, financieros y de gesti6n de la informacidn, que al parecer fue propuesto por el INDERENA mismo durante las negociaciones, en respuesta a las inquietudes del Banco sobre su capacidad en esa esfera. Varios de estos requisitos se presentaron como condiciones de la entrada en vigor del prestamo y se fijaron fechas especificas para la presentacidn de 10s mismos.  11. EXPERIENCIA DE LA EJECUCION Periodo posterior a las negociaciones y de movilizaci6n 2.1 Fue s610 poco despub de la terminaci6n de las negociaciones y la firma del convenio de prbtamo el 15 de diciembre de 1981 que 10s que participaban en el proyecto, tanto en el Banco como en Colombia, comenzaron a comprender que iba a ser un proyecto mAs complejo y dificil de ejecutar de lo que se habla previsto al inicio. El informe de misi6n realizada luego de las negociaciones complementarias, de fecha 28 de diciembre de 1981, identific6 una serie de inquietudes que, luego de la misi6n de evaluaci6n er post del proyecto, se reconocen como de importancia fundamental. 2.2 Lo que m a preocupaba, como se recalc6 durante la preparaci6n pero al parecer no se resolvib, era el entorno institucional, en particular 10s acuerdos interinstitucionales. La misi6n de negociaciones complementarias (del 30 de noviembre al 11 de diciembre de 1981) detect6 el hecho de que "salvo el personal del HIMAT, para el de todas las otras instituciones era la primera vez que olan algo mAs que el titulo del presupuesto propuesto (sic)". Esto es todavla mas digno de menci6n dado el hecho de que la misi6n de preparaci6n del Banco habfa identificado un aiio atrAs exactamente la misma situacih, a saber: "Con respecto a1 entorno institucional, el INDERENA preveia asumir las funciones de planificaci611, coordinaci6n y evaluaci6n y dejar la ejecuci6n a las entidades especializadas, como el HIMAT, el ICA, el SENA, las empresas forestales, etc. Sin embargo, el INDERENA no habia tomado contact0 con estas instituciones con el fin de preparar el proyecto en forma adecuada y obtener el compromiso de las instituciones de ejecuci6n." 2.3 Durante todo el periodo de ejecucibn, una comprensibn inadecuada del marco institutional del proyecto y una atenci6n insuficiente a1 mismo iba a seguir siendo el tal6n de Aquiles del proyecto. La denominada lndole contractual de 10s acuerdos entre el INDERENA como prestatario y las otras instituciones de ejecucidn debe ponerse como contraste con la indole innovadora y compleja 2 que se atribuia al proyecto piloto. Durante la misi6n de evaluaci6n a post del proyecto, varias personas que fueron entrevistadas, del INDERENA y de por lo menos dos de las organizaciones participantes, indicaron que esta relaci6n contractual no permitla la flexibilidad necesaria para hallar la combinaci6n acertada de intervenciones tCcnicas y responsabilidades operativas para una ejecuci6n fructifera del proyecto. AdemAs, a1 parecer esta relaci6n agreg6 un alto grado de costos administrativos, sobre todo en tCrminos del tiempo que dedic6 el personal a alcanzar acuerdos. Por consiguiente, fue tan s610 en enero de 1983, tras varias postergaciones de la fecha limite para cumplir las condiciones de entrada en vigor del prCstamo, que finalmente se finalizaron estos acuerdos con las otras instituciones participantes y el prbtamo se declar6 en vigor. 2.4 Otra de las dificultades que mencion6 la misi6n posterior a las negociaciones fue la falta de un marco conceptual inte~ral para la elaboraci6n y ejecuci6n de 10s diversos subprogramas componentes (17) preparados por el INDERENA. El ayuda-memoria preparado por el equipo del Banco a la finalizaci6n de su visita indic6 que algunos de 10s subprogramas parecian haber sido elaborados en forma independiente, sin tener en cuenta 10s objetivos reales del proyecto ni 10s otros componentes previstos para su ejecucibn. Segun el equipo, iii secuencia de 10s subprogramas, la selecci6n de las 5reas que serian tratadas y la justificaci6n de las metas cuantitativas necesitaban mayor elaboraci6n. Se expred preocupaci6n por la indole ambiciosa de algunas de las actividades de recolecci6n de datos (estudio a nivel de microcuenca) y al mismo tiempo la falta L as repetidas declaraciones sobre lo innovador y complejo del proyecto piloto son sorprendentes, puesto que habia bastante experiencia en ordenaci6n de cuencas en el pais. La Corporacidn del Valle de Cauca (CVC) habia venido llevando a cab0 actividades de ordenaci6n de cuentas durante casi 15 aiios en la Cpoca del diseiio del proyecto del Alto Magdalena y el modelo operativo propuesto por el INDERENA era, y es, muy similar al modelo elaborado con todo b i t o por la CVC, la cual lo est5 ejecutando. de atencidn a la recoleccidn de datos e informacidn socioecondmicos que con el tiempo servirtan para ayudar a justificar la segunda fase, de mayor envergadura. Tambitn atrajo la atencidn del INDERENA la necesidad de incluir actividades destinadas a mejorar la sostenibilidad de las prdcticas de produccidn de cultivos anuales, dada la importancia de las mismas para la generacidn de ingresos para 10s agricultores y para su incidencia en la erosidn. El equipo reconocid que si bien este era un proyecto piloto y gran parte de su esfuerzo deberla concentrarse en resolver mttodos y modelos, no obstante sugerla una revisidn sistemdtica para facilitar la preparacidn final del proyecto. 2.5 Estos comentarios de la misidn posterior a las negociaciones son muy similares a 10s contenidos en el memorando interno, de fecha 28 de julio de 1981, del Departamento de Agricultura y Desarrollo Rural a 10s funcionarios de la oficina central de proyectos, el cual a1 parecer no se tuvo en cuenta durante las negociaciones. Si bien estas cuestiones fueron planteadas por la misidn de negociaciones complementarias, que estuvo compuesta por un economista del Banco, un especialista forestal, un asesor agrlcola del Banco y un consultor especialista en ganaderla, la solucidn de dichas cuestiones ciertamente escapaba a1 dmbito de su trabajo. La situacidn y las incertidumbres que se han descrito son ttpicas de 10s proyectos de ordenacidn de cuencas (y de otros proyectos que, en forma andloga, se basan en un enfoque integrado del desarrollo rural). Es bastante m k fdcil describir y enumerar lo que podrta hacerse en una cuenca que se estd empobreciendo que escoger lo que serla vrudente hacer, sobre la base de las prioridades y 10s recursos disponibles para la ejecucidn del proyecto. Dado que el proyecto tambitn fue concebido como proyecto piloto y sabiendo que no todos 10s problemas podrtan abordarse, la seleccidn de actividades debe girar en tomo de 10s siguientes elementos clave que son vitales para asegurar 10s pasos que se habrdn de tomar en la siguiente fase de inversidn, que son: efecto, susceptibilidad de repetici6n y eficacia en funci6n de 10s COStOS. 2.6 Ante tales circunstancias, el equipo del Banco recomendd que se contratara lo antes vosible consultores de corto vlazo "con el fin de preparar el proyecto para su entrada en vigor", propuesta que fue apoyada por el INDERENA. El lector minucioso notard ciertamente que 10s pasos que se recomiendan, tanto en sustancia como en grado, a1 parecer van bastante m k alld de lo que se habia acordado entre el Banco y el Prestatario como condiciones de entrada en vigor (vtase el Anexo 2 que contiene una lista de las condiciones de entrada en vigor que figuran en el Convenio de Prtstamo). El proyecto, seglin se implica en 10s comentarios del ayuda-memoria y del informe sobre misidn realizada de la misidn de negociaciones complementarias, m k bien segula todavta en la fase de preparacidn final. Esa recomendacidn de contratar consultores de corta duracidn, si bien fue pertinente, demostrd ser mds dificil de realizar que lo que se hubiera esperado en otras circunstancias. Se prepararon 10s ttrminos de referencia para cuatro consultores de corta duraci6n, a saber: un asesor principal en planificacidn y ordenacidn de cuencas (tres meseslpersona), un consultor en economla agrtcola (tres meseslpersona), un consultor en sistemas agrosilvopastorales (tres meses/persona) y un consultor en investigaciones de microcuencas (tres meseslpersona). Ademds, en la carta a1 Director General del INDERENA como resultado de esta misi6n se recalcaba la importancia de contratar a 10s consultores de corta duracidn previstos en el disefio del proyecto y el cumplimiento, en plazo oportuno, de las condiciones de entrada en vigor especificadas en el Convenio de Prtstamo. Movilizaciun hacia la fase de entnda en vigor 2.7 Durante todo el ano 1982 se siguid realizando esfuerzos, tanto por parte del Banco como del INDERENA, para cumplir las condiciones de entrada en vigor y para que el proyecto fuera plenamente operativo. En marzo y en septiembre, funcionarios del Banco viajaron a Colombia para ayudar a1 INDERENA a seguir adelante con el proyecto. Se prepararon ayuda-memorias, que recibieron aprobacidn del Director del Proyecto del INDERENA, en 10s que se detallaban 10s pasos a seguir. En septiembre de 1982, como parte del cambio de gobierno, el Director General del INDERENA fue sustituido, pero el nuevo Director no demord en escribir a1 Banco (carta de fecha 8 de septiembre de 1982) expresando su apoyo a1 proyecto y confirmando las actividades en marcha para cumplir con 10s requisitos del prkstamo. Este perfodo tambitn coincidid con las medidas de austeridad presupuestaria impuestas por el nuevo Gobierno Central, lo cual impidi6 la contrataci6n de personal del INDERENA para el proyecto y de 10s consultores (tanto de corta como de larga duracibn) que se habia acordado durante la misi6n de negociaciones complementanas. 2.8 En este perfodo fue necesario prorrogar tres veces la fecha (que originalmente fue el 15 de julio de 1982) propuesta como limite para el cumplimiento de las condiciones de entrada en vigor del pr&tamo. Segun se desprende de 10s registros hub0 a1 menos alguna confusi6n sobre la contrataci6n de 10s consultores de corta duraci6n. La misi6n del Banco que tuvo lugar en noviembre-diciembre de 1981 habia recomendado que estos consultores ayudaran a1 INDERENA, y mAs especialmente a la Unidad del Proyecto de la Cuenca del Alto Magdalena (PROCAM) que se habia establecido, con el fin de terminar la preparaci6n final y reunir las condiciones de entrada en vigor. Al parecer el INDERENA tenia la impresi6n de que estos consultores de corta duraci6n podian contratarse tan s610 una vez que el prhtamo se hubiera declarado en vigor, supuestamente debido a que 10s costos en divisas incurridos antes de esa fecha no seria reembolsables. 2.9 Durante a t e perfodo, el INDERENA, en cooperaci6n con la entidad nacional de electricidad (Interconexi611 Eltctrica, ISA) auspici6 el Primer Congreso Nacional sobre Cuencas (que se celebrd en Medellin, Colombia, del 2 a1 6 de marzo de 1982). El informe de misi6n realizada del funcionario del Banco, que present6 un trabajo en nombre del Banco, demuestra la dualidad de opiniones con respecto a la capacidad de ordenaci6n de cuencas que existia en Colombia, que sostenia la supervisi6n del Banco y el apoyo a PROCAM. Inform6 que, si bien se percibla a Colombia como lider en esa esfera, 10s documentos presentados en el Congreso indicaban que 10s esfuerzos estaban dedicados en su mayor parte a la recolecci6n de vastas cantidades de datos sobre las condiciones de las diversas cuencas, sin el marco general ni la comprensidn necesarios para las decisiones y las intervenciones sobre el manejo de recursos. 2.10 Como consecuencia de una intensiva misi6n de supervisi6n realizada en septiembre de 1982, que produjo un ayuda-memoriadetallado, y el resultante seguimiento por parte del Director del Proyecto local, el proyecto finalmente se declar6 en vigor el 13 de enero de 1983. El Banco declar6 en vigor el prkstamo, renunciando a1 derecho de solicitar un informe que contuviera modelos de explotaciones agricolas, de 10s que supuestamente dependla la factibilidad macroecon6mica y microecon6mica del proyecto, que todavia necesitaban mAs depuraci6n. Tambitn existian otras varias limitaciones, que tanto el Banco como el INDERENA comprendian, entre las que figuraban la escasez de personal para la unidad del proyecto y la necesidad de acelerar o postergar el cumplimiento de la preparaci6n de varias actividades clave de planificaci6n relacionadas con la ejecuci6n a largo plazo. Fase de ejecucion 2.11 Habiendo llegado a la estabilizaci6n de la entrada en vigor, 10s seis meses siguientes del proyecto fueron muy prometedores. Considerado por el Banco y otros como caracteristica clave del diseno del proyecto, se instituy6 el Fondo de Conservaci6n del Suelo, segun el cual 10s usuarios situados aguas abajo de la cuenca --en este caso la empresa hidroelkctrica, 10s sistemas municipales de abastecimiento de agua y un pequefio perimetro de riego--, convinieron en proporcionar recursos financieros para contrarrestar 10s costos de la conservaci6n del suelo y del agua en 10s tramos mas elevados. Se adquirieron varias propiedades para que s~rvieran de zonas de experiment0 y demostraci6n en las cuencas fijadas como meta. Se contrataron 10s consultores de corto plazo, 10s cuales llevaron a cab0 sus tareas en este periodo. Los estudios de diagn6stico de la cuenca mas grande del Alto Magdalena se encontraban bien adelantados, siendo realizados por la instituci6n subcontratada, el Instituto Geografico Agustin Codazzi. Mejor6 en general la situaci6n de la dotaci6n de personal y se present6 una propuesta para proporcionar suplementos salariales con el fin de atraer y mantener personal altamente calificado para la unidad del proyecto. 2.12 Poco despuh de la tercera misi6n de supervisi6n del Banco (a comienzos de octubre de 1983) hub0 otro cambio en la direcci6n del INDERENA, el cuarto en la corta vida del proyecto. El nuevo Gerente General tom6 la decisi6n de reemplazar a1 Director del Proyecto de PROCAM, quien se habia desempeiiado en el cargo practicamente desde el inicio del proyecto. 2.13 A1 poco tiempo, el proyecto entrd en un perlodo de considerable incertidumbre en la ejecucibn, del cual a1 parecer nunca se recuperaria. Pese a algunos logros prometedores, comenz6 a hacerse sentir la falta de un marco conceptual general que socav6 el sentido de misi6n y de propdsito del personal y de las instituciones, junto con otros errores de concept0 en el disefio. A continuacidn se abordan algunos de 10s aspectos m h pertinentes3 de este perlodo: Realineaci6n y reorientaci6n del proyecto. No se logr6 en la medida de lo necesario o previsto una realineaci6n y reorientacidn del proyecto, para tener en cuenta las demoras y lo que se habia hallado durante su inicio, lo que se esperaba que fuera guiado por el consultor de corta duracidn en planificacidn de cuencas. Sistema de seguimiento y evaluaci6n. Nunca se realizaron el diseno y la ejecucidn de un sistema de seguimiento y evaluacibn, si bien tambien se esperaba que lo hicieran el consultor de corto plazo en planificacidn de cuencas y luego otro consultor de plazo mas largo contratado m h tarde durante el proyecto. Se consideraba que estos sistemas era esenciales por dos motivos: a) para orientar la actividad piloto mediante el analisis de las Areas problematicas y la justificacidn de 10s cambios correctives, y b) para proporcionar parte de la base del posterior disefio del proyecto de inversidn de mayor envergadura que abarcarla toda la cuenca del Alto Magdalena. Sistema de c d i t o para intervenciones en IPS explotaciones agricolas. Quids el ejemplo m8s destacado de las cuestiones institucionales y de diseno que obstaculizaron el proyecto sea el fracas0 casi total del componente de credito. Durante 1983 y parte de 1984, de 10s casi 300 beneficiaries preseleccionados para el credito, s610 un prQtamo fue aprobado. Se realizd un gran esfuerzo para examinar y reconciliar esta cuesti6n con la Caja Agraria y se logrd un cierto progreso. Sin embargo, a1 final result6 que las garantlas y 10s requisitos para obtener un prdstamo en el marco de esta linea de credit0 estaban por encima de la capacidad de la mayoria de 10s agricultores mas pequefios residentes en las cuencas piloto a 10s que el proyecto estaba tratando de Ilegar. La Caja Agraria se mantuvo firme, algunos dirlan que inflexible, arguyendo que s610 se habia comprometido a proporcionar credit0 dentro del sistema y las normas que se aplicaban en el pals. A1 final, durante todo el perlodo del proyecto s61o se otorgaron 270 prestamos (apenas el 5 por ciento de 10s 5.000 que originalmente se habia planeado), por un monto que asciende a unos US$400.000 (nuevamente alrededor del5 por ciento del monto de US$7,1 millones que se habia planeado para el componente de credito). Capacidad operativa de la unidad del proyecto. La unidad del proyecto, que se cre6 como entidad separada dentro del INDERENA, sigui6 teniendo dificultades en responder a la exigente funci6n de gerente y coordinadora general de PROCAM debido a lo siguiente: continua escasez de personal, desaprobaci6n por parte del gobierno central del suplemento salarial, abrumadoras responsabilidades administrativas y financieras en casi constante crecimiento como resultado de la proliferaci6n de acuerdos subsidiarios y subcontratos con otras organizaciones gubernamentales y privadas para diferentes facetas de la actividad del proyecto, nuevos cambios en la direcci6n (entre 1984 y el final del proyecto en 1987 nuevamente cambiaron el Gerente General y el Director del Proyecto) y las limitaciones de recursos tinancieros como consecuencia de sucesivos planes de austeridad presupuestaria del Muchos de 10s hechos y detalles de la ejecuci6n se abordan en el Informe de terminaci6n del proyecto y en el Informe final del proyecto preparado por el INDERENA, si bien sin el grado de analisis que en este informe se pretende aplicar. gobierno. Aislamiento y resentimiento de la unidad del pmyecto. A sus propias dificultades internas se sum6 el resentimiento que surgid entre las otras secciones del INDERENA, tal vez agravado por el perfodo de mucha indiferencia y hasta oposicidn directa a las metas del proyecto. Esta situacidn tambien fue parte del motivo por el ma1 la unidad del proyecto padecid dificultades en la contratacidn de consultores para asistencia tecnica y en la consolidacidn de su programa de capacitacidn, que estuvieron sujetos a la aprobacidn con reticencia de otras unidades dentro de la organizacidn. Existe una cierta verosimilitud en la afirmacidn de 10s panicipantes del proyecto de que el estudio planificado sobre 10s sistemas de gestidn administrativa y financiera nunca tuvieron lugar debido a que las otras unidades dentro del INDERENA se encargaron de obstruirlo directamente. En la cumbre del periodo m& problemAtico en 1985, y a pesar de las expresiones de preocupacidn del Banco, 10s recursos financieros y humanos destinados a1 proyecto fueron desviados hacia otros fines en el INDERENA por orden del ejecutivo. Indole contractual de las relaciones entre las instituciones participantes. En general, las principales organizaciones de ejecucidn escogidas para participar en el proyecto (ICA, SENA, HIMAT) lo fueron en virtud de sus mandatos y hnciones estipulados por ley. Los contratos, si bien cumplian con las condiciones estipuladas en el convenio de prestamo, resultaron ser ineficaces durante la ejecucidn (por ejemplo, acuerdos interinstitucionales poco claros, inclusive las asignaciones presupuestarias). La orientacidn general de sus actividades fue la de llevar a cab0 tareas ("el cumplimiento de metas flsicas") prescritas en sus contratos en lugar de participar con el INDERENA en la conceptualizacidn y ensayo en forma conjunta de un modelo, o modelos, interinstitutional y adecuado para un enfoque integrado a la ordenacidn de cuencas. Esta situacidn se vio aun mAs acentuada en 10s numerosos casos de subcontratos directos mAs pequeiios adjudicados a entidades privadas y publicas para estudios y tareas especfficos. Por ejemplo, el INDERENA encargd una serie de estudios de ingenieria para las obras civiles previstas en el proyecto, sin contar con la capacidad interna adecuada, considerando en retrospectiva, para juzgar lo adecuado de las mismas. Pocas de las obras civiles planificadas se construyeron en realidad, algunas de las que se construyeron fueron arrasadas por las aguas, y el Gerente General luego decidid que este tip0 de obras estaba fuera del mandato del INDERENA y cancel6 otras obras del subprograma. Dificultades tknicas. Varias dificultades tecnicas y la incorporacidn escalonada de actividades para poder superar dichas dificultades hizo que fuera casi imposible que el proyecto pudiera cumplir con su cronograma de ejecucidn. Los ensayos que se realizaron para poner a prueba nuevas tecnologias de produccidn con conservacidn resultaron no ser vAlidos desde el punto de vista estadistico y se tuvo que volver a diseiiarlos y establecerlos. El ICA cooper6 proporcionando capacidad especializada en diseno de investigaciones, fuera de 10s terminos de su relacidn contractual, pero el efecto net0 fue que el programa de investigacidn sigue en marcha. Esto dejd a1 proyecto sin la base cientifica que substanciara muchas de las intervenciones piloto que se estaban ensayando en las explotaciones agricolas de las cuencas. Desembolsos insuficientes. Las dificultades de ejecucidn y las limitaciones de recursos financieros, como resultado de 10s sucesivos presupuestos de austeridad, se aunaron para limitar gravemente la utilizacidn de 10s fondos del prestamo. Si bien 10s desembolsos acumulados a comienzos de 1984, tras 10s primeros excesos de gastos de movilizacidn, alcanzaron aproximadamente US$1 milldn, a partir de entonces dichos desembolsos fueron considerablemente inferiores a1 ritmo previsto, hasta el punto que para mediados de 1986,  el total habia llegado s610 a US$2 millones. No obstante, cabe tener presente que parte de este desembolso lento se debi6 a la continua y rapids devaluacidn del peso colombiano durante el mismo perlodo. a Relaciones entre el Banco y el INDERENA. Como parte del historial de ejecuci6n hay varias facetas de las relaciones entre el Banco y el INDERENA que merecen estudiarse en detalle. Un estudio del archivo de correspondencia del proyecto muestra la preponderancia de intercambios (salvo algunos ayuda-memorias que se dejaron como resultado de misiones de supervisi6n) de tipo administrativo en su mayor parte, por ejemplo, intercambio de informacibn sobre el cumplimiento de plazos o requisitos del prQtamo. Lo que es todavfa mAs destacable son 10s numerosos casos en 10s que el Banco examinaba terminos de referencia, borradores de acuerdos, borradores de subcontratos o algun otro tip0 de instrumento de planificacibn de la ejecucibn. De esta situaci6n se desprenden varias cosas: El simple intercambio de correspondencia, puntos de vista y aprobaciones relativas a la multiplicidad de estos acuerdos de naturaleza subcontractual (para instituciones participantes, subcontratistas, consultores y adquisiciones para el proyecto) constituy6 una abrumadora carga administrativa, tanto para el INDERENA v la Unidad del Provecto como para el Banco. Durante la misidn de evaluaci6n erpost, funcionarios del INDERENA mencionaron que las minucias administrativas del proyecto dejaban poco tiempo (y energla) para nada m8s. Tal vez como resultado de ello, el archivo contiene muy poco intercambio de correspondencia de tipo profesional o tdcnico que podria haber ejercido alguna influencia en 10s terminos mas bhicos de la ejecuci6n del proyecto. Mirando hacia at&, el disefio general del proyecto p a r a haber impuesto una carga en el INDERENA en una esfera en la que el Banco consideraba que era la m8s floja: administracibn y gestibn. Tambien se desprende con claridad de 10s archivos que no vuede ni debe esperarse que la su~ervisibndel Banco sustituva la asistencia tecnica necesaria. Otro punto que mencionar es que hub0 varios casos y muchas razones dlidas en todo el curso de la ejecuci6n que hubieran permitido al Banco ejercer sus derechos contenidos en el Convenio de PrQtamo (Articulo VI, Recursos legales del Banco) de suspender el prdstamo y realizar una nueva evaluacibn, lo cual no tuvo lugar. Lo que tal vez sea mas sorprendente es que al examinar 10s archivos completos del proyecto, se ve que nunca se plante6 siquiera esa posibilidad. Esto puede deberse en parte a1 hecho de que, luego de cierto punto las estuvieron integradas por un elenco cambiante de funcionarios del misiones de s u p e ~ s i d n Banco. Puede ser que esto signifique una alta curva de aprendizaje por parte de dichos funcionarios, lo que no les permiti6 disponer de tiempo suficiente para llegar a la conclusidn final de que el proyecto padecia de tan graves fallas que nunca seria fructifero. Pero tambien pudo haber habido un factor de elevados gastos administrativos generales relacionados con el respaldo a este proyecto lo que hizo que fuera dificil ver o considerar el panorama general. 111. EFECTO DEL PROYECTO 3.1 Pocas dudas caben de que PROCAM logr6 algun efecto, si bien fue mucho menor, y en cierto mod0 ni total ni originalmente el que se habfa previsto para el mismo. No obstante, en general la experiencia del proyecto ha sido insatisfactoria. En realidad, s61o el lenguaje absolutista empleado en el formulario de informacidn sobre el proyecto del Banco para definir "muy insatisfactorion impide que en esta evaluaci6n er post se lo califique como tal. Esta evaluacidn m8s bien negativa del Proyecto Piloto de Ordenaci6n de la Cuenca del Alto Magdalena se basa en dos consideraciones basicas: a) el proyecto no logrb, casi completamente, satisfacer 10s objetivos que se habia fijado para el mismo y, con ello, b) no pudo demostrar la posibilidad de repeticidn de su metodo de ordenacidn de cuencas. En la seccidn que sigue se aborda esta evaluacidn del desempefio del proyecto y 10s criterios sobre 10s que se basan 10s juicios enunciados precedentemente. Logro de 10s objetivos del proyecto 3.2 La documentacidn del proyecto menciona tres objetivos principales: a) desarrollo de sistemas viables de explotacidn agrfcola y cultivos arbdreos, b) mejora de la capacidad institutional y c) preparacidn de un proyecto de inversions como seguimiento. Sistemas de explotacion agn'cola y cultivos arMreos 3.3 En general, 10s resultados flsicos de la implantacidn de intervenciones a nivel de las explotaciones agricolas y del terreno, algunos de 10s cuales superaron las metas fijadas en la esfera agricola, son mucho menos significativos en terminos de efecto que lo que podria esperarse. Si bien en el tiempo disponible para la evaluacidn expost del proyecto no fue posible examinar mAs que una muestra limitada de 10s lugares de las obras, segun las observaciones en el terreno realizadas en dos de las tres zonas de cuencas que se visitaron, pocas intervenciones en las explotaciones agricolas han seguido siendo aplicadas por 10s residentes. Esto no es de sorprender puesto que la necesidad de desarrollar y perfeccionar mAs estas intervenciones fue objeto de considerable discusidn interna en el Banco, en relacidn con las condiciones para la entrada en vigor del prhtamo del Banco. 3.4 PROCAM fij6 una cantidad razonable de terrenos de escorrentia para poner a prueba la eficacia de las tecnologias de agricultura mejorada con conservacidn de suelo que se sugirieron para las tierras en pendiente, que son tipicas de las cuencas. Este programa de investigaciones todavia sigue en marcha en 10s puestos experimentales en varias localidades de las cuencas piloto. Los terrenos todavla no han proporcionado 10s datos ni la informacidn que se necesita para confirmar 10s mejores rendimientos previstos o su eficacia en terminos de conservacidn del suelo. Lo que es aun mAs lamentable es el hecho de que no se han evaluado desde el punto de vista del analisis del beneficio en funcidn de 10s costos para asegurar su viabilidad como recomendaciones para 10s agricultores o como base para un programa de credito. 3.5 Los ensayos de esta indole, con varias importantes variables, requieren un analisis estadistico y econdmico bastante preciso para poder evaluar y extrapolar 10s resultados y aplicarlos en el espectro total de condiciones diversas en las cuencas. Queda por verse si el personal del INDERENA que en la actualidad maneja 10s puestos podrA realizar estos analisis sin recurrir a la asistencia tecnica a la que ahora no tiene acceso debido a1 cierre del proyecto. 3.6 La repoblacidn forestal tambien fue parte importante de 10s componentes del proyecto correspondientes a inversiones en explotaciones agricolas y en obras publicas. Si bien casi se cumplieron las metas de ejecucidn, es necesario examinar toda la cuestidn de la funcidn de la repoblacidn forestal en el marco de la ordel~acidn de cuencas en Colombia, y en especial en lo que se aplica a las cuencas del Alto Magdalena. Por un lado, se llevd a cab0 con todo h i t o la repoblacidn forestal en estas zonas durante algun tiempo y, en realidad, casi todos 10s Arboles que se observan en la zona han sido plantados, por ejemplo, Eucalvutus y Cupressus. Esto se aplica especialmente a las elevaciones de mediana altura en las que, segun el INDERENA, han venido realidndose campaiias de reforestacidn de tierras publicas y privadas durante aiios. Lamentablemente, muchas de las zonas que han sido plantadas y estAn creciendo bien no han sido raleadas o no deberian serlo debido a lo pronunciado de las laderas. Es asi que existen motivos para cuestionar la viabilidad financiers de la plantacidn arbdrea en tales condiciones, ya sea para produccidn o para proteccidn (en la siguiente seccidn se aborda en mAs detalle este tema). 3.7 Ademiis, las pruebas que existen de que han habido quemazones, talas renovadas de Arboles y desbroce de vegetaci6n en las laderas empinadas para dedicarlas a la agricultura, y el continuo exceso de pastoreo indican que muchos de 10s agricultores han vuelto a sus antiguos mdtodos. Ni siquiera la prilctica prometedora de establecer bancos de forraje (pastos de corte con pasto King y otras especies) a1 parecer no se ha ampliado, a pesar de su alto potencial que todavia se puede apreciar en las zonas restantes. Parecerfa que 10s esfuenos del SENA por llevar a cab0 una campaiia para sensibilizar a 10s campesinos sobre 10s peligros del empobrecimiento de 10s recursos naturales y de las cuencas cay6 en saco roto. 3.8 Sin embargo, la realidad es otra. Demasiados proyectos de esta fndole, es decir, que por naturaleza son "de arriba hacia abajo", comienzan con la premisa de que deben sensibilizar a 10s agricultores. Los agricultores en esas condiciones viven el empobrecimiento de la tierra dia a dla y son muy conscientes del efecto que producen sus prilcticas. Las cuencas del Alto Magdalena no son ninguna excepci6n: las inundaciones, 10s deslizamientos, la producci6n en descenso y la dura realidad de sobrevivir en estas zonas constituyen consideraciones de gran magnitud para cada familia de pequeiios agricultores. En la mayorfa de 10s casos, es la falta de alternativas (tecnicas aplicables bajo las limitaciones biofisicas de terrenos muy empinados, insumos agricolas, mercados u oportunidades de empleo fuera de la explotaci6n agricola) lo que impulsa a 10s agricultores a comportarse en formas que a1 parecer son irracionales. En las cuencas andinas de Colombia, muchas familias de agricultores ya han tomado el unico camino real que se les abrfa: la migraci6n a pueblos y ciudades o a las nuevas tierras de la zona tropical baja del pais. Tal vez el personal del proyecto debi6 haber sido la primera meta de las campadas de sensibilizacibn, lo que en forma breve significa que 10s proyectos de ordenaci6n de cuencas, para ser eficaces, deben comenzar a1 nivel de las bases. 3.9 En suma, las intervenciones piloto en las explotaciones agricolas y en el terreno, algunas de las cuales sin lugar a dudas resultan prometedoras en cuanto a lograr metas de producci6n y de protecci6n en el marco de la ordenaci6n de cuencas, no se desarrollaron, promovieron ni realizaron en forma fructffera durante el proyecto. M k aun, puede cuestionarse la definici6n real de este proyecto como ejercicio piloto en el terreno. Ademils de estas necesidades de elaborar mils 10s paquetes de tecnologfas a nivel del teneno, pareceria que en el diseiio del proyecto se simplificaron y subestimaron por demils las complejidades relacionadas con la ordenaci6n de cuencas en las condiciones tipicas del Alto Magdalena. De haber existido aunque sea la mAs minima posibilidad de factibilidad general de 10s conjuntos de intelvenciones propuestas, se habria esperado ver la aceptaci6n de dichas intelvenciones por parte de 10s agricultores mils progresistas de la zona, aun en ausencia de incentives o credito. Y en realidad hay agricultores progresistas que se han mudado de las laderas y se dedican a la cria de aves de corral para la venta a pueblos cercanos. En partes de las siguientes secciones de este informe, que tratan de 10s resultados y las cuestiones principales, se aborda en mAs detalle el concept0 general de ordenaci6n de cuencas en Colombia. Mejora institucional 3.10 En general, la desaparici6n del Proyecto Piloto de Ordenaci6n de la Cuenca del Alto Magdalena es un testimonio discutible del hecho de que no logr6 su objetivo de fortalecimiento institucional. No obstante, tambien cabe sedalar que nunca se describi6 particularmente bien este objetivo en 10s documentos del proyecto nl tampoco fue bien articulado con 10s aspectos operatives del mismo. Se hizo demasiado hincapie en mejorar lo que se percibh eran debilidades de administraci6n y de gesti6n financiera del INDERENA. Mirando hacia atrAs, se podrfa sostener que estos aspectos de capacidad en realidad fueron sometidos a mayor tensi6n y se vieron obstaculizados en su desarrollo por la lndole decididamente compleja del marco institucional. La relaci6n contractual entre la entidad directors y las otras instituciones asociadas a1 proyecto tambien impidi6 el proceso de aprendizaje y adaptaci6n implfcito en la fase piloto, en especial puesto que esto ataiie a1 metodo integrado de ordenaci6n de cuencas. La renuencia en utilizar la asistencia tkcnica necesaria y el no lograr lanzar realmente el programa de capacitaci6n, que se prevela que constituian partes esenciales de la estrategia del proyecto, socavaron el fortalecimiento institucional. 3.11 Ha habido, no obstante, un cierto efecto residual entre las instituciones que desempefiaron una funci6n importante en la ejecuci6n del Proyecto Piloto de Ordenaci6n de la Cuenca del Alto Magdalena. El SENA y el ICA, b&ndose en su experiencia en PROCAM, han establecido programas destinados a abordar problemas de cuencas. El SENA ha incluido el empobrecimiento de las cuencas como componente importante de su Programa Nacional de Prevenci6n de Desastres; las inquietudes sobre la gesti6n de 10s recursos naturales y de indole ambiental son elementos centrales de sus campaiias atandares de promoci6n del desarrollo rural y de capacitaci6n. Tambien colabora con el INDERENA en una serie de boletines de capacitaci6n relacionados con ordenaci6n de cuencas ( v h e m6s adelante). Por su parte, el ICA ha creado una Divisi6n de Recursos Naturales en su nueva estructura y, si bien esta fundamentalmente orientada a la producci6n agrfcola, se ha vuelto cada vez m6s consciente de las cuestiones de cuencas, en especial en lo que concierne al riego del cual, en muchos casos, dependen 10s programas de exportaci6n de productos agricolas. 3.12 A pesar de lo que debe haber sido una experiencia ardua y problemdtica con PROCAM, el INDERENA ha reagrupado a su Divisi6n de Ordenaci6n de Cuencas y, con 10s limitados recursos financieros gubernamentales con que cuenta, esta llevando a cab0 dos programas como consecuencia directa del proyecto. El Programa de Investigaci6n en Recursos Naturales Renovables para Ordenaci6n de Cuencas lleva a cab0 la labor de investigaci6n iniciada durante PROCAM, manteniendo 10s puestos experimentales y siguiendo 10s ensayos de un numero limitado de otras tecnologfas prometedoras. El Programa de Desarrollo pretende aplicar las tecnicas a las condiciones del terreno en apoyo de otras entidades que han definido la ordenaci6n de cuencas como una necesidad. Mediante este programa, en la actualidad el INDERENA contribuye a 10s esfuerzos de descentralizaci6n del Gobierno, ayudando a empresas municipales a planificar y realizar ordenaci6n de cuencas en las microcuencas que proveen agua a 10s sistemas municipales, en el marco de la campaiia nacional general de "Municipios Verdes". El INDERENA, en cooperaci6n con el SENA, ha producido una serie de folletos de capacitaci6n4 para ayudar a dirigentes municipales, maestros, dirigentes campesinos y otros a conocer bien 10s problemas y las actividades de la ordenaci6n de cuencas. 3.13 El Gobierno nacional tambien ha otorgado prioridad a la ordenaci6n de cuencas como parte de sus estrategias generales de desarrollo socioecon6mico y rural. En el caso del rio Magdalena, por ejemplo, se hace especial menci6n a la nueva Constituci6n de 1991 en lo que respecta a la creacidn de la Corporaci6n Aut6noma Regional del Rio Grande de la Magdalena, encomenddndole, entre otras cosas, la utilizaci6n y conservaci6n del medio ambiente y de 10s recursos naturales renovables. En forma andloga, en el Plan de Acci6n Forestal para Colombia, el primer0 de 10s cuatro principales problemas se describe en 10s siguientes terminos: "La tasa de desforestaci6n refleja la sobreexplotaci6n de 10s bosques naturales de Colombia, lo cual tiene como resultado la erosi6n del20 por ciento del territorio nacional y diferentes grados de desequilibrio que se producen en las diferentes cuencas, la sedimentaci6n de 10s principales cursos de agua, las fluctuaciones en el volumen del caudal, la reducci6n de la vida litil de 10s embalses, la disminuci6n de la navegabilidad de 10s rios y la destrucci6n de las zonas estuarias". En respuesta al empobrecimiento de las cuencas, el Plan de Acci6n Forestal propone el establecimiento de la Red Nacional de Cooperaci6n Tecnica en la Ordenaci6n de Cuencas (RENORDE). Se espera que este proyecto, que comprende las empresas regionales, el INDERENA y otras entidades publicas bajo la direccidn inicial de la Corporaci6n del Valle del Cauca (CVC), lleve aproximadamente 64 meses y cueste casi USS5 millones. RENORDE proporcionard s61o la asistencia tecnica bhsica destinada a obtener cantidades mucho mayores de fondos para cubrir 10s costos de inversi6n de las actividades de la ordenaci6n de cuencas relacionadas con 10s sistemas municipales y locales de abastecimiento de agua a 10s que ayuda a poner en marcha. Entre 10s titulos de esta serie, que reconoce la contribuci6n del Banco a traves de PROCAM. figuran: "Todos necesitamos del suelo", "Especies vegetales para protecci6n del recurso hidrico", "Manejo de cuencas hidrogrdficas abastecedoras de acueductos municipales", "El componente ambiental en el plan de desarrollo municipal", "Autogesti6n comunitaria" y "Comunicaci6n participativa". Planificaci6n de la Fase I1 3.14 Dadas las numerosas dificultades que se encontraron en la ejecuci6n de este proyecto piloto, no sorprende que 10s esfuerzos para cumplir este objetivo hayan sido, en el mejor de 10s casos, sin entusiasmo. El importante studio de las cuencas del Alto Magdalena, que realiz6 el Instituto Geogrdfico Agustln Codazzi, si bien fue bastante amplio, result6 ser carente del nivel de andlisis necesario para disefiar un proyecto de seguimiento. Como se aborda con bastante abundancia en la seccidn siguiente, el disefio de actividades de desarrollo rural integrado, como la ordenacidn de cuencas, requiere seleccionar prioridades entre las actividades sobre la base de una acertada comprensibn de las limitaciones y las oportunidades, tanto bioflsicas como socioecon6micas. PROCAM nunca lleg6 a esa fase. 3.15 La otra deficiencia importante relacionada con la preparaci6n del proyecto de inversibn, como lo sefialaron en numerosas ocasiones 10s supervisores del Banco, fue el no lograr disefiar ni ejecutar el sistema de seguimiento y evaluacidn para PROCAM. Sin ello, el personal del proyecto no podfa documentar en forma sistemdtica el progreso y 10s problemas, realizar ajustes a la ejecucibn de la etapa piloto, ni sentar las bases para un proyecto de inversiones de seguimiento. Lamentablemente, si bien se sigue necesitando mucho un programa concertado de ordenaci6n de cuencas en la zona del Alto Magdalena, PROCAM serh mucho mhs diffcil analizar y su experiencia necesariamente serh m a anecd6tica que cientifica. Repetition: el camino a la sostenibilidad 3.16 Los proyectos de ordenacidn de cuencas que Sean fructlferos deben alcanzar un alto grado de autosostenibilidad, sobre la base de la producci6n y la rentabilidad que se obtiene con la aplicaci6n de tecnologias apropiadas a la capacidad inherente del uso de la tierra. En Colombia, y en especial en 10s suelos empinados e inestables de las cuencas del Alto Magdalena, 10s costos ordinarios de un modelo de ordenacidn de cuencas basado en un metodo de bienestar social, o que depende de un metodo asi (incentivos a 10s agricultores para que sobrevivan sin cultivar Areas empinadas), serla prohibitivamente caro, a1 menos a corto y mediano plazo. Por lo tanto, todo andlisis del PROCAM que atribuya algun efecto a 10s logros flsicos es simplemente "agarrarse de un pelo". 3.17 Una de las metas implicitas de PROCAM como proyecto piloto era poner a prueba la posibilidad de repetir y mejorar su metodo de ordenacibn de cuencas y, de este modo, sentar las bases para empresas futuras. Desafortunadamente, el historial del proyecto estd tan cargado de demoras y problemas que no logr6 realizar ninguna prueba de 10s diversos componentes de su enfoque. Desde el punto de vista tecnico, como se sefial6 anteriormente, la aplicaci6n de nuevas tecnologlas a 10s problemas de producci6n viable en las condiciones imperantes en las laderas fue incipiente, en el mejor de 10s casos. Si bien siguen realidndose experimentos, 10s que se realizan en las explotaciones agdcolas y las introducciones ya no se estan vigilando, con lo cual se limita la cantidad de informacidn del terreno documentada, que es la prueba normal de posibilidad de repeticibn. Desde el punto de vista institucional, lo mejor que se puede decir es que el marco institucional de PROCAM, que comprendia muchas entidades con responsabilidades operativas y que funcionaban segun arreglos contractuales, no es la ruta que se debe seguir. Las evaluaciones cuantitativas de las activida~esdel proyecto fueron tan escasas que ni siquiera se pudo confirmar la factibilidad econdmica general, ni determinar la forma de lograr eficiencias de costo para asegurar la posibilidad de repetici6n. 3.18 Sin embargo, el proyecto ha servido para confirmar la susceptibilidad de repetici6n en algunas zonas y estas deberan tener algo que ver en la sostenibilidad a largo plazo de la ordenaci6n de cuencas en Colombia. Estos logros tienen que ver en mayor medida con el proceso de aprendizaje entre 10s participantes, que son 10s personajes principales en la escena del empobrecimiento de las cuencas, y tendran que seguir desempefiando ese papel para poder lograr la ordenacidn de cuencas. 3.19 La wmprensi6n local de las importantes relaciones entre 10s usuarios de 10s recursos hidricos que estan situados en las zonas aguas abajo y 10s residentes que estan en las zonas aguas arriba de la cuenca sigue siendo vivida y real en la zona del Alto Magdalena en Colombia. Durante la visita a1 terreno, las autoridades municipales expresaron su firme convicci6n sobre la necesidad de respaldar la conservaci6n y ordenaci6n de 10s tramos situados aguas arriba de las cuencas que suministran agua a 10s sistemas urbanos. En muchas zonas urbanas del valle, el abastecimiento de agua proviene de 10s rios y arroyos de montaiia. En la actualidad estas zonas estan viviendo la realidad del empobrecimiento de las cuencas. Testigos de estas convicciones son 10s elevados costos asociados con el mantenimiento de tomas de agua en las zonas altas y 10s ocasionales periodos de sequia. 3.20 Si bien tal vez siga siendo dificil obtener recursos financieros directamente de las municipalidades participantes para financiar la ordenaci6n de las cuencas en sus zonas de suministro, muchas de ellas ahora incluyen el tema en sus planes de desarrollo local y est8n tratando de obtener recursos gubernamentales para financiar ese aspecto. El Fondo de Conservaci6n del Suelo que se trat6 en el marco de PROCAM fue una idea excelente: que 10s beneficiarios aguas abajo ayudaran a financiar 10s costos de la zona aguas arriba. Para mantener la buena disposici6n a contribuir directamente mediante acuerdos del tipo de dicho fondo o a trav& de la estructura tributaria se crea una demanda de resultados tangibles. Por suerte, a1 parecer 10s puntos debiles de PROCAM, que nunca lleg6 a la etapa de producir resultados que podrian ser detectados aguas abajo, no han socavado el concept0 en general. Dados 10s nuevos cambios hacia la descentralizacidn que propugna el Gobierno, tal vez sea m k ilustrativo de la situaci6n que a las entidades locales se les haya otorgado el derecho de emitir permisos como para tala de Brboles, extracci6n de grava, uso de agua y eliminacidn de aguas residuales, todas las cuales son actividades que afectan directamente a las cuencas. Los intereses de las entidades locales ahora est8n en sus propias manos y con ello la autoridad y la responsabilidad de rendir cuentas a1 pueblo que representan, del uso acertado de esta base fundamental de recursos. 3.21 Tambikn hay una toma de conciencia evidente y creciente entre 10s agricultores de las cuencas sobre lo precario de su situaci6n. Varias personas que hablaron durante la visita de evaluaci6n ex post a las zonas del proyecto demostraron poseer un conocimiento acertado de 10s problemas de empobrecimiento de las cuencas. Demostraron una disposici6n, en realidad una urgencia, a hallar otros medios viables de ganarse la vida. Varios de 10s agricultores de la cuenca del rio Combeima se han convertido en criadores de aves de corral a escala semicomercial en vez de seguir la entorpecedora existencia de explotar las laderas empobrecidas para su sustento. Estos agricultores m8s progresistas expresaron consternaci6n ante el hecho que PROCAM hubiera terminado antes de cumplir sus metas y rogaron que se reestableciera el programa. Cuando se enteraron de que era poco probable que el proyecto volviera, varios se comprometieron a seguir sus propios ~ embargo, otros esfuerzos y presionar a las autoridades locales a que reinstituyan un programa ~ i m i l a r .Sin agricultores se volvieron a1 gobierno para solucionar sus problemas y parecen estar poco conscientes de que su destino est8 inextricablemente unido al de las cuencas. IV. RESULTADOS Y CUESTIONES PRINCIPALES 4.1 El historial general del diseiio, la preparaci6n y la ejecuci6n del Proyecto Piloto de Ordenaci6n de la Cuenca del Alto Magdalena est8 tan plagado de problemas y demoras que es dificil aislar ciertos problemas determinados y hacer una disecci6n de 10s mismos para ver que lecciones se pueden recoger. No obstante, hay varias cosas que son muy claras. Bajo ningun punto de vista deben juzgarse las necesidades y las oportunidades de ordenaci6n de cuencas en Colombia sobre la base de esta experiencia. La justificaci6n b8sica de este proyecto sigue siendo v8lida y vivida hoy, es decir, que a no ser que hava un cambio total del Ahora se han preparado planes de ordenaci6n de cuencas incluidas en PROCAM: para el rlo Combeima (la cuenca que abastece agua a 10s sistemas municipales de Ibague, capital del Departamento de Tolima) y el rio Las Ceibas (la cuenca que abastece agua a1 sistema municipal de Neiva, capital del Departamento de Huila). emvobrecimiento ~eneralizado v ~roeresivo de las zonas de cuencas elevadas del pats se ~roducirAun efecto neeativo considerable en el votencial de desarrollo econ6mico en las zonas aguas abajo. 4.2 El Informe de terminaci6n de proyecto preparado por el Banco, en opini6n de 10s que realizan esta evaluaci6n ex post del proyecto, parece seguir el mismo rumbo que el period0 de diseiio y preparaci6n: simplidcar por d e m k la situaci6n, aludir en forma vaga a las inquietudes institucionales y tratar Si bien estAn bien fundadas las a1 proyecto en forma esencialmente descriptiva en lugar de a n a ~ t t i c a . ~ preocupaciones persistentes con respecto a las dimensiones institucionales de este proyecto durante la preparacih, la ejecuci6n y la sintesis final, el Informe pasa por alto el hecho de que el Banco estaba experimentando problemas similares con sus otros proyectos en Colombia durante este pertodo de cambios de gobierno y de presupuestos de a u ~ t e r i d a d . ~ 4.3 Hay numerosos casos en todo el historial del proyecto en 10s que, con el lujo de la visi6n perfecta que se tiene en retrospectiva a1 hacer esta evaluaci6n er post del proyecto, uno podria sefialar cuestiones o problemas por parte del personal y las instituciones participantes. Se puede caracterizar a muchas de ellas como casos de errores humanos en 10s que las instituciones participantes --tanto las locales como el Banco-- o el personal que las representaban no lograron cumplir con sus responsabilidades. A continuacidn figuran algunos de 10s ejemplos de situaciones espectficas en las que 10s funcionarios participantes no realizaron seguimiento de algunas de las dimensiones importantes de la preparaci6n del proyecto ni de las especificaciones de la ejecuci6n del mismo: La decisi6n que se tom6 en el Banco de no llevar a cab0 una evaluaci6n completa del proyecto y, en especial, la falta de un examen satisfactorio de las repercusiones en tkrminos de beneficios en funci6n de 10s costos de las actividades de ordenaci6n de cuencas propuestas como base para 10s prkstamos, tanto a1 prestatario como a 10s agricultores. La inadecuada preparaci6n del marco institutional del proyecto por parte del INDERENA, en especial en lo que ataiie a las relaciones de trabajo entre las principales entidades del Gobierno de Colombia y la falta de seguimiento sobre esta importante consideraci6n por parte de 10s funcionarios del Banco que prepararon el proyecto. La falta de claridad en las estimaciones presupuestarias, lo que tuvo como consecuencia 10s confusos presupuestos adjuntos a1 Informe de la Presidencia y la falta general de desglose del presupuesto operativo. Las oportunidades perdidas en el Banco para mejorar el diseno y la preparaci6n del proyecto. Por ejemplo, aparentemente no se tom6 ninguna medida como resultado de un memorando del Departamento de Agricultura y Desarrollo Rural, de julio de 1981, en el que se planteaban varias inquietudes sobre el proyecto; el Banco acept6 10s modelos de Cabe seiialar que de conformidad con 10s registros escritos que figuran en 10s archivos del proyecto, el Informe de terminacidn de proyecto a1 parecer fue preparado por un funcionario del Banco que no habia participado anteriormente en el proyecto y que fue asignada un dla como parte de unos terminos de referencia no relacionados con el proyecto para reunirse con funcionarios del INDERENA y examinar la situaci6n del informe final de la instituci6n, antes de iniciar la preparaci6n del Informe de terminaci6n de proyecto del Banco. Vease la carta del Banco a1 Dr. Jose Fernando Botero, Ministro de Agricultura, de fecha 11 de septiembre de 1986, sobre 10s cinco proyectos respaldados por el Banco que estaban en ejecuci6n en ese entonces.  explotaciones agropecuarias pese a que se conocian las deficiencias de 10s mismos; hub0 poco seguimiento sistemAtico de las numerosas y graves cuestiones planteadas por la misi6n de supervisidn posterior a las negociaciones (noviembreldiciembre de 1981) o a las planteadas por 10s funcionarios en su informe de misi6n realizada, luego de haber visitado Colombia en mano de 1982. La reticencia por pane del INDERENA y en general el no haber contratado a 10s consultores para asistencia tecnica previstos en el convenio de prbtamo. Los que se contrataron no lo heron en forma oportuna y el nivel general de esfuerzo previsto para las consultorias fue muy inferior a lo que se habia estimado durante la preparaci6n del proyecto. 4.4 Si bien el efecto acumulado fue bastante grave en el impact0 que tuvo en el proyecto, en especial las oponunidades que se perdieron durante el diseiio y la evaluaci6n inicial, a este nivel es poco lo que un analisis podria hacer para refonar futuros esfuerzos. En opini6n de 10s que realizaron esta evaluaci6n, una vez que el proyecto fue aprobado, 10s funcionarios del INDERENA y del Banco no lograron reunir el tiempo, la energia y la voluntad para llevar a cab0 un analisis sistemAtico de 10s problemas operativos y proceder a realizar un nuevo diseiio, que sin lugar a dudas era necesario. Si 10s consultores previstos en el convenio hubieran sido contratados segun lo planeado (y se puede racionalizar que el personal del proyecto, tanto del Banco como del INDERENA, creIa que esta asistencia ttcnica resolveria 10s problemas), se hubieran superado muchos de dichos problemas. 4.5 No obstante, hay varias inquietudes mAs importantes que pueden servir de guia para empresas similares tanto en Colombia como en el Banco. A continuaci6n se abordan cuatro temas importantes, que se consideran 10s mAs destacados y de mayor alcance, con la esperanza de contribuir mAs a1 resultado de este proyecto piloto cuya meta final fue ir mAs allA de lo mAs avanzado en materia de ordenaci6n de cuencas en Colombia. Deticiencias en el diseiio y la prepancion del proyecto 4.6 Haciendo una lectura minuciosa de 10s archivos del proyecto, se desprende claramente que desde el mismo inicio hub0 un considerable grado de ambivalencia y confusi6n con respecto a la intenci6n original del proyecto. Si bien desde el comienzo se lo denomin6 proyecto piloto, las frecuentes referencias a la necesidad de contar con asistencia tecnica senalan que su meta debi6 haber sido mAs bAsica. 4.7 El interts y el entusiasmo del Banco parecen haberse centrado en dos caracteristicas innovadoras del proyecto. La mAs importante de ellas fue el precedente de una relaci6n bien conocida y funcional entre 10s usuarios de las zonas de aguas arriba y aguas abajo, establecida ahora legalmente en Colombia, que requiere, como ejemplo, que el dos por ciento de las utilidades netas de las operaciones de las instalaciones hidroelectricas se reinviertan en las zonas aguas arriba. La propuesta contenida en 10s documentos del proyecto para crear un Fondo de Conservaci6n del Suelo, con aportes voluntarios de 10s usuarios de las zonas aguas abajo (compaiiias hidroeltctricas, empresas municipales de abastecimiento de agua y la asociac.dn de riego) constituyen verdaderamente un logro importante y, por consiguiente, digno de todo encomio. La segunda caracteristica fue el mCtodo integrador de ordenaci6n de cuencas que comprende un amplio segment0 de servicios del gobierno para lograr la meta comun de una producci6n mejorada y sostenible en zonas de cuencas criticas. Se consider6 que tstas eran dos caracteristicas ejemplares del proyecto que explican lo destacado del mismo, que transciende el Banco y Colombia; es algo ir6nico que PROCAM se haya discutido en 10s circulos de desarrollo del mundo aun antes de que comenzara a funcionar. 4.8 Si 10s archivos constituyen un legitimo reflejo del pensamiento de la tpoca, el Gobierno de Colombia tenia quiA aspiraciones mAs prActicas. Segun las palabras del que entonces era Gerente General del INDERENA, en carta dirigida a funcionarios del Banco en abril de 1980, su intenci6n era aprender haciendo. Los funcionarios del INDERENA que participaron en las primeras actividades de diseiio, y que fueron entrevistados durante la evaluaci6n erpost, afirman que fue su intenci6n investigar 10s diversos modelos y mCtodos de ordenaci6n de cuencas existentes en Colombia.fl Su visibn del proyecto, por lo menos segdn lo expresado en reuniones recientes realizadas en Bogota, era la de un proyecto orientado a la investigaci6n. experimentacidn y recoleccidn de datos sobre diferentes mCtodos y tecnologias aplicables a la ordenacidn de cuencas en el Alto Magdalena y sus cuencas tributarias. 4.9 Estas diferencias intrinsecas de puntos de vista, que ahora son diflciles de verificar, son cienamente verosimiles, en especial dado el hecho de que el Gerente General del INDERENA, que fue el proponente y promotor original de PROCAM, fue sustituido en octubre de 1980 durante el perfodo preparatorio. Cualesquiera Sean las circunstancias, el hecho sigue siendo que el proyecto, segun se describe en 10s documentos del Banco que lo autorizan, se consider6 definitivamente proyecto piloto. Normalmente. 10s provectos piloto se llevan a cab0 con el fin de poner a prueba 10s resultados y lonos de las actividades preliminares de investieaci6n v desarrollo. Su objetivo es poner a prueba la posibilidad de repetir dicho proyecto y contribuir a la afinaci6n del mCtodo como para aumentar al maxim0 su eficacia (efecto) y alcanzar mAxima eficiencia (eficacia en funci6n de 10s costos). 4.10 A continuacidn se tratan 10s componentes esenciales y minimos de un proyecto piloto de ordenaci6n de cuencas y cdmo el diseiio de PROCAM estuvo a la altura de ello. Comprensibn acertada del problema. Al respecto son bien claros 10s registros y la experiencia del proyecto. En ni uno solo de 10s documentos oficiales del proyecto hay un analisis profundo de la situaci6n de las cuencas en cuesti6n ni desde el punto de vista biofisico o socioecon6mico. Hay un marcado contraste con lo que figura en 10s primeros datos bkicos del proyecto (mayo de 1980) que justificd el que se tuviera un Informe de la Presidencia m k detallado en lugar de una evaluaci6n previa: "El informe de preparaci6n habra de incluir conocimientos tCcnicos pormenorizados del clima, 10s suelos, 10s cultivos y las corrientes de agua, asi como informacidn social y econ6mica sobre las regiones". Aunque es probable que se haya contado con alguna parte de esta informaci6n durante las etapas preliminares de preparaci6n? s610 ahora se estan finalizando 10s planes bdsicos de ordenaci6n de cuencas para el rio Combeima, y por consiguiente para otras cuencas de la zona piloto. Como minimo, y con el fin de evaluar las intervenciones planeadas desde el punto de vista Nuevamente en este caso, es precis0 decir c6mo fueron las cosas. En 1979, segun fuentes del Departamento Nacional de Planeacidn (DNP), estaban en marcha en el pais por lo menos 10 proyectos de ordenaci6n l e cuencas, siendo uno de 10s importantes la gran empresa de esta indole que estaba llevando a cab0 la Corporacidn del Valle de Cauca (CVC). En retrospectiva, tambien parece que esta no era la primera vez que el Banco participaba en ordenaci6n de cuencas y, dependiendo de la visi6n que se tenga respecto de las actividades del proyecto DRI dedicadas a rehabilitaci6n de tierras, posiblemente tampoco era la primera vez que el Banco participaba en ordenaci6n de cuencas en Colombia. Esta cuesti6n de "si era o no la primera vez" tiene relativamente poco significado en la practica, si bien sefiala en efecto una cierta superficialidad en cl proceso de preparaci6n, es decir, ningun conocimiento de actividades pasadas en ese terreno en Colombia. El Informe de la Presidencia menciona la existencia de "un archivo del proyecto... preparado como guia bdsica para el proyecto". Ni este documento ni otras referencias a1 mismo en el periodo de preparaci6n o ejecuci6n se encontraron en 10s archivos o fueron recordados por el personal que fue entrevistado en Colombia. de la evaluacidn previa, se podria haber esperado hallar informacidn sobre lo siguiente: towgrafla y alturas; suelos (si bien hay alguna informacidn sobre 10s suelos en el Informe de la Presidencia, es insuficiente para un andlisis posterior); clima, incluyendo caudal de lluvia caida y periodicidad, zonas bioldgicas o inforrnacidn ecoldgica bdsica; una evaluacidn de 10s efectos de prdcticas y abusos cometidos en el pasado y determinacidn del riesgo de erosidn; datos socioecondmicos que comprenden poblacidn, densidad, patrones de tenencia de tierra, ocupaciones, disponibilidad de mano de obra, empleo fuera de las explotaciones agricolas y servicios sociales, tecnicos, de credit0 y de desarrollo en la zona; una visi6n general del uso de la tierra y sistemas existentes de producci6n agropecuaria; una comprensidn de las prdcticas de consumo v comercializacidn; el alcance y las condiciones de la infraestructura en la zona del proyecto, y un resumen de actividades de desarrollo del pasado y del presente en la zona del proyecto. Sin esta inforrnacidn bbica, es dificil ver c6mo el Banco o el INDERENA, como prestatario, pudieron juzgar la factibilidad general del proyecto desde 10s puntos de vista tbcnico, social o econdmico. Parte del problema radica en el enfoque general de la ordenacidn de cuencas en Colombia, el cual, a pesar de las decisiones de politica gubernamental de alto nivel sobre la descentralizacidn y la reconocida importancia de las dimensiones comunitarias, sigue siendo bastante directive y paternalista. Muchos de 10s esfuerzos actuales mejor intencionados del INDERENA siguen estando orientados a1 desarrollo de tecnologias, sin dar importancia a un analisis minucioso del problema, en particular desde el punto de vista de 10s principales personajes, que son 10s campesinos agricultores. Conjunto tecnolbgico para abordar las lirnitaciones que se perciben. El proyecto se b a d en la premisa de la existencia de modelos adecuados de tecnologia en las explotaciones agrfcolas, aplicables a las condiciones de la cuenca que realzarian o a1 menos mantendrian la productividad, a1 tiempo que se logra conservaci6n del suelo y del agua. La mejora de 10s modelos existentes era parte de las condiciones de entrada en vigor. Tras sustanciales demoras, 10s modelos fueron aceptados finalmente por el Banco en 1983 con pleno conocimiento de que se necesitaba mayor elaboraci6n y el analisis de 10s beneficios en funci6n de 10s costos. Algunos de estos modelos cuyo objetivo es introducir y ampliar cultivos perennes, como el cafe, el cacao y 10s drboles frutales, son por definicidn mas adecuados a las metas de conservacidn de la ordenacidn de cuencas. Pero en la practica, todavia resta por analizarse a fondo su productividad en 10s suelos de la zona (con la posible excepci6n del cafe). En lo que respecta a la produccidn anual de cultivos, que es la causa principal de erosi6n en la zona del proyecto, alin queda mucho por hacerse. Todavfa se esta estudiando gran parte de la labor de base de entender las dimensiones de producci6n, de conselvaci6n y financiera de estos modelos. Sencillamente no hay una via directa para la documentacidn de la eficacia del suelo y la retenci6n del agua y de la capacidad de producci6n de nuevos metodos de agricultura campesina. Se sigue realizando el seguimiento de la extensa red de lotes de escorrentla y ensayos que se realizaron en las zonas experimentales, si bien con el limitado presupuesto local con que ahora cuentan el INDERENA y su personal en el terreno. Estos tipos de experimentos son de largo plazo por naturaleza. Algunas de las tecnicas mAs nuevas de vigilancia del movimiento del suelo (con espigas) y de la condici6n del suelo pueden proporcionar indicadores de mejoras de las condiciones y la estabilidad del suelo. No obstante, estan supeditadas a 10s estudios de sistemas de explotaci6n agriwla de mas largo plazo que se necesitan para determinar la productividad de nuevas tecnologlas, en particular para 10s sistemas de intercultivos tipicos de la zona del proyecto. Debido a la orientaci6n y capacidad institutional de la organizaci6n directora, el INDERENA, el proyecto ha hecho hincapie en lograr la dimensi6n de la conselvaci6n sin atenci6n adecuada a 10s sistemas de produccidn agrfcola, ganadera y forestal existentes en la zona. Es poco lo que harAn 10s estudios de sedimentacibn, las estructuras de control fluvial y las mejoras de la calidad del agua para paliar el problema basic0 del empobrecimiento de las cuencas. La clave es resolver la espiral generalizada y degeneradora del uso inadecuado de la tiena, el empobrecimiento y la erosi6n del suelo, y la disminuci6n de la producci6n agrlcola que llevan a abrir nuevas tierras. Mediante las actividades del ICA en el marco del Programa de Desarrollo Rural Integrado (DRI), se ha logrado en cierto mod0 ayudar a 10s pequeiios agricultores (10s que cultivan menos de 20 hectareas) a explotar sus tierras en forma mAs racional y plena. Se destina muy poco de 10s recursos del ICA (segrin fuentes bien informadas, menos del cinco por ciento de su presupuesto total) para a) realizar investigaciones sobre temas pertinentes a 10s pequeiios agricultores de las laderas de la regi6n andina y b) realizar intervenciones tecnol6gicas eficaces con 10s esquemas de cultivos anuales que estAn estrechamente relacionados con la ordenacidn de las cuencas. Mngnitud y escala adecundas a las opemciones piloto. No se puede dejar de seiialar que para ser un proyecto piloto fue bastante grande. Con un costo total estimado en US$27,3 millones, fue con mucho el proyecto mas grande que el INDERENA haya emprendido jamas. Tal vez sea mas ilustrativo el contraste con 10s primeros datos basicos del proyecto (mayo de 1980) que describian un proyecto en el que "se espera que 10s costos totales Sean del orden de 10s US$8 a US$14 millones. Se estima que un prQtamo del Banco ascenderia a US$3-6 millones..." Ahora no esta claro c6mo tuvo lugar este aumento de magnitud. No obstante, como se seiiala en otra parte de este informe, es practicamente imposible comprender el razonamiento empleado para las varias slntesis presupuestarias que se presentan con 10s documentos de prkstamo. Las primeras indicaciones de la magnitud del proyecto mencion6 un Area de aproximadamente 15.000 hecthreas; para cuando se termin6 la preparaci6n, el Area habla aumentado a 200.000 hecthreas, lo que es algo menor que un tercio de toda la zona de la cuenca del Alto Magdalena. Nuevamente aqul se presenta un contraste con las Areas fijadas como meta para 10s varios tratamientos, que en total no llegaron a 6.000 hectareas (5.200 hectdreas de inversiones en la explotaci6n agricola y 660 hectdreas de repoblaci6n forestal de tierras piiblicas). Esta pequeiia superficie se justific6 como "una prueba adecuada de lo apropiado de 10s sistemas particulares de explotaci6n agricola y su aceptabilidad por parte de 10s agricultores". He aquf el dilema de PROCAM y de muchos otros proyectos de ordenaci6n de cuencas de todo el mundo. Una superficie de 5.000 hectdreas es demasiado grande para poner a prueba la sostenibilidad y aceptabilidad de estas nuevas intervenciones, en especial cuando se reconocen las insuficiencias institucionales que se describen en 10s documentos del proyecto. Es tambiCn una superficie muy pequeiia para poder elaborar un modelo integrado de ordenaci6n de cuencas. La cuesti6n m4s importante que se relaciona con la magnitud y la escala de 10s proyectos de ordenaci6n de cuencas es la del "umbral de impacto", es decir, quC porcentaje de agricultores tendrdn que aceptar el mandato de conservaci6n o quC porcentaje de la tierra tendria que ser tratada para que pueda rendir una productividad sostenible y una estabilidad ambiental relativa para poder restablecer la funci6n de las cuencas. Con frecuencia se pasa por alto este concept0 en la planificaci6n de la ordenaci6n de cuencas, especialmente en 10s programas que adoptan el enfoque tecnol6gic0, es decir, la convicci6n de que la prueba radica en introducir nuevas tCcnicas a 10s agricultores. En relaci6n directa con este punto, e inmediatamente a continuaci6n, estd la cuesti6n de quC tendrd que hacerse para loerar este "umbral de impacton. Esta cuesti6n es pertinente ya se trate de la aplicaci6n por parte del gobierno de la reglamentaci6n del uso de la tierra o del enfoque mds sensible desde el punto de vista social y orientado a la comunidad, como el adoptado por PROCAM, que comprende asistencia tecnica, servicios, credit0 e incentivos a 10s agricultores. Zonas representativas pnrn ensayos piloto. Al parecer han sido bien escogidas las tres cuencas comprendidas en PROCAM, tanto por su importancia econ6mica como por ser representativas de las condiciones que existen en la cuenca rnds grande del Alto Magdalena. Sin embargo, en este caso la selecci6n fue algo fortuita en el sentido de que las condiciones generales de toda la cuenca del Alto Magdalena comenzaron apenas en el tercer ano del period0 de ejecuci6n del proyecto mediante el subcontrato adjudicado a1 Instituto Geogrdfico Agustin Codazzi. En efecto, o a1 menos en lo que respecta a la documentaci6n del proyecto, ni el INDERENA ni el Banco tenian manera alguna de saber de antemano que las tres cuencas piloto eran en general representativas de la zona rnds grande del Alto Magdalena. ComprensiBn preliminar de In economia de la ordenacion de cuencas. El dedicarse a actividades de ordenaci6n de cuencas que comprenden un programa de crCdito para el componente de inversiones en las explotaciones agricolas exige, como minimo, seguridades por lo menos preliminares de la factibilidad microeconbmica de las intervenciones tecnol6gicas con el fin de evitar poner en riesgo a 10s agricultores participantes. En el Informe de la Presidencia se leia: "Lastecnologias agricolas en si mismas son viables desde el punto de vista financiero: las estimaciones preliminares que se realizaron en explotaciones agricolas modelo de una hectdrea seiialan que todas las inversiones tienen tasas de rentabilidad financiers mayores de 15 por ciento." No estd claro si en la realizaci6n de 10s andlisis de estas tasas se tuvo en cuenta "10s tipos de inter& efectivos promedio entre 24 por ciento y 26 por ciento" y/o el impacto de la inflaci6n. Lo que si estd claro es que a1 Banco y a1 INDERENA se les puso sobre aviso de las  dificultades relacionadas con 10s modelos de las explotaciones agrfcolas en varias ocasiones!O durante la preparacidn y durante el perfodo posterior a las negociaciones, antes de la entrada en vigor del prtstamo. Mirando hacia at&, es dificil comprender por que el Banco no tratd con mayor rigor esta cuestidn fundamental. En enero de 1983, en un memorando de LCPA2 a 10s archivos del proyecto, se registrd la siguiente decisibn: "Si bien 10s modelos (de explotacidn agrlcola) se consideran satisfactorios para la entrada en vigor..., se entiende que las tecnicas de analisis econdmico serAn refinadas a medida que se formulen nuevos modelos durante la ejecucidn del proyecto." Es irdnico que a pesar de la intensa retdrica sobre la poca respuesta de la Caja Agraria en lo que respecta a facilitar el componente de credito, esto en realidad puede haber salvado a muchos agricultores de incurrir en deudas inneesarias. En Colombia en la actualidad hay poca o ninguna apreciacidn de esa realidad, debido principalmente a que se ha progresado apenas en la determinacidn de las dimensiones de beneficios en funcidn de 10s costos de 10s modelos de explotacidn agrfcola. Un entomo institucional adecuado. Gran parte de 10s primeros esfuerzos e inquietudes del Banco en la preparacidn del proyecto era el establecimiento de un entorno institucional adecuado para la ejecucidn del mismo. En esa epoca era una cuestidn muy pertinente y con la cual el pafs todavfa estaba luchando. El Gobierno actual esta reforzando las decisiones, que se tomaron en 10s comienzos, de asignar la funcidn y las responsabilidades del desarrollo de 10s proyectos a las empresas regionales, municipales y locales, como la medida mAs importante de su estrategia de desentralizacibn. Las dos medidas escogidas para salvar las inquietudes institucionales, es decir, el establecimiento de una unidad de proyecto independiente dentro del INDERENA y el enfasis puesto en 10s acuerdos contractuales firmados con las otras instituciones participantes agravaron en forma marcada 10s problemas administrativos y de gestidn del proyecto. Un plan pnictico de ejecuci6n. Aunque generalmente una planificacidn detallada de la ejecucidn constituye una de las primeras tareas de la fase de movilizacidn y planificacidn de un proyecto, toda actividad de disefio deberla contar con un plan de ejecucidn amplio e indicativo. En 10s documentos del proyecto no se incluyd un plan de ese tipo. Por consiguiente, poco debe sorprender que varias personas que participaron en el proyecto, segun ellas mismas, se hayan sentido obligadas a actuar con rapidez para cumplir las metas fisicas tras las largas demoras en llegar a la entrada en vigor. Agobiados por las continuas e intensas negociaciones entre el INDERENA y el Banco y con las otras instituciones participantes, hub0 poco tiempo para planificar y reflexionar, lo cual s61o sirvid para complicar 10s problemas cotidianos de ejecucidn. Base conceptual para In ordenaci6n de cuencas en Colombia 4.11 En mils de una ocasidn 10s informes de supervisidn mencionaron la falta de un marco conceptual general como base para 10s subprogramas que se estaban ejecutando en el marco del proyecto. Esta es una - lo Vease, por ejemplo, el memorando del28 de julio de 1981 de AGR a CPS con comentarios sobre el borrador de tapa verde del Informe de la Presidencia: el informe sobre misidn realizada del consultor en ganaderfa sobre la misidn posterior a las negociaciones, de enero de 1982, y el memorando del 24 de junio de 1982 de AGREP a la Oficina Regional para America Latina y el Caribe que comenta sobre la metodologia de 10s modelos de inversiones en la explotacidn agricola. observacidn de especial peninencia, por los motivos contenidos en 10s comentarios de la supervisidn y tambikn porque, en opinidn de 10s que realizaron esta evaluacidn, es precis0 volver a examinar ylo ampliar algunas de las premisas fundamentales de la ordenacidn de cuencas en Colombia. 4.12 Uno de 10s puntos m& destacados de la misidn de evaluacidn erpost del proyecto fue la diferencia de impresiones entre la descripcidn escrita de la zona del proyecto (que hay que admitir, como se dijo antes, que no estaba bien documentada) y la visita a la zona del proyecto. En muchos casos, la topografla de estas cuencas, con pendientes que a v e m llegaban a un promedio de 60 por ciento y suelos inestables, indican a1 observador avezado que la tinica opcidn de cualquier tip0 es la proteccidn. Se observd que algunas de las intervenciones de PROCAM tenian lugar en zonas en las que sencillamente no era posible mantener una produccidn continua segtin fdrmula alguna. Esto se aplicaba tanto a la repoblacidn forestal como a la plantacidn de rnejores especies de forrajes. Esto tuvo varias consecuencias importantes para el planificador de cuencas, a saber: a Los proyectos deben evitar incitar el inter& y la participacidn de 10s agricultores solo porque piensen que tienen realrnente un futuro como agricultores en el rkgimen de minifundio en algunas de estas cuencas empinadas y altamente erosionables. Estos provectos no deben ser paliativos de cambios mas drasticos que puedan necesitarse. Los proyectos deben evitar reforzar el desafortunado statu quo o debilitar a6n mds lo tenue de la estabilidad financiers y de subsistencia, cargandolos con un crkdito que no pueden o no podran pagar, dada la situacidn de inherent6 limitaciones de recursos en las que se encuentran. De hacerlo, en el mejor de 10s casos se postergarfa la determinacidn final, pero tambikn es probable que aumente 10s efectos negativos corriente abajo y 10s posibles costos de rehabilitacidn social y de tierra que de otro mod0 podrian haberse evitado. Un importante corolario de lo anterior es que la ~revenci6n, queriendo decir ordenacidn y conservacidn en zonas de cuencas, no importa cuan costosa sea, casi siempre sera menos costosa aue la rehabilitacidn, tanto de las zonas de cuencas como de 10s sisternas sociales socavados en el p r o m o de empobrecimiento de las cuencas. Otro concept0 importante es el de la capacidad de uso de la tierra. Si bien con frecuencia es posible pasar 10s lfmites de las practicas actuales para responder a las limitaciones de la capacidad del uso de la tierra mediante el aumento de las medidas de conservacidn, estos esfuerzos normalmente aumentan considerablemente el costo de produccidn. Hay un punto de rentabilidad en descenso si se intenta hacerlo. Los costos adicionales del logro de 10s objetivos de conservaci6n deben pagarse mediante el juego de las fuerzas de mercado o deben cornpensarse mediante incentivos o subsidios que permiten que el agricultor siga ganandose la vida. En otros casos en 10s que 10s pequefios agricultores deben absorber 10s costos para poder lograr 10s objetivos de conservaci6n que son importantes para grandes segmentos de la sociedad, debe haber formas de compensarlos por sus pkrdidas. Ninguna nacidn ha logrado jam& sostener un programa de conservacidn sobre las espaldas de 10s que menos pueden costearlo. a En Colombia, la re~oblaci6n forestal tradicionalmente ha sido un componente primordial de 10s programas de ordenacidn de cuencas, ya sea que se haya tratado de reforestacidn para fines de produccidn o de proteccibn. Hay motivos para creer que por el momento niniuno de ellos es sostenible. Repoblaci6n forestal para fines de ~rotecci6n,es decir, la repoblacibn forestal de zonas empobrecidas mediante tkcnicas tradicionales de plantaci6n rara vez es necesaria, recomendada desde el punto de vista tkcnico o eficiente econ6micamente. En rnuchos casos  de zonas empobrecidas, se puede volver a establecer la cubierta vegetal, y con ello la funcidn de las cuencas, solamente protegiendo a la zona de incendios y de pastoreo durante un tiempo (lo cual de todos modos es necesario si se ha realizado plantacidn de Arboles en la zona) y permitiendo que la sucesi6n y la regeneracidn naturales realicen su funcibn. Si por algdn motivo uno se siente obligado a repoblar de Arboles una zona empobrecida para fines de protecci6n (queriendo decir protecci6n para el suelo ylo las condiciones de las laderas, y no volver a cortar en el futuro), se necesita hallar maneras m&s eficaces y efectivas de hacerlo que las tradicionales plantas de semillero en bolsas de plhtico y criadas en viveros que se emplean en Colombia. Estas tecnicas son sencillamente demasiado caras para invertir en una zona que solamente producirs rentabilidad indirecta mediante el restablecimiento de la funcibn de las cuencas. Por ejemplo, con el fin de reducir costos, se podrla tratar de sembrar directamente algunas de las especies leguminosas de crecimiento rgpido (como Leucaena spu., Calliandra spv., o Gliricidia sevium, o en las zonas mAs elevadas, Acacia mearnsii o Robinia pseudoacacia). TambiCn haya otras maneras de reducir 10s costos de reforestacidn como la plantaci6n de raiz desnuda o la tecnica del toc6n (seudoestacas) o realizar la repoblaci6n vegetal en franjas a lo largo de 10s bordes con el fin de ayudar a detener la erosi6n y permitir que la naturaleza realice el resto mientras tanto. La repoblacidn forestal para fines de producci6n en Colombia se enfrenta ante un interesante dilema. En la actualidad, es muy dificil obtener una tasa de rentabilidad positiva sobre las inversions en repoblaci6n forestal debido a que, salvo en el caso de la madera para pulpa, el mercado no es muy atrayente. Las plantaciones deben verse como lo que son, es decir, inversiones de capital. El monto invertido para una plantaci6n deberia capitalizarse durante la rotaci6n, lo que significa que la madera producida tiene un cierto valor. Los tipos de inter& elevados de la actualidad y la baja cotizaci6n de la madera o regallas forestales por talar en bosques naturales hacen que sea muy dificil para la madera plantada competir en t~rminos econbmicos. Esto se aplica en particular a las plantaciones de eucalipto y pino que se destinan a servicio, es decir, no para muebles finos. En esencia, Colombia necesita aumentar las regalias forestales para que corresponda mAs a1 valor real de 10s bosques naturales (que tambiCn podrian tener el efecto colateral de inducir a la gente y a las empresas a la ordenaci6n en lugar de a la mera explotaci6n de dichos recursos), de modo de equilibrar la competencia, o necesita destruir mAs bosques naturales para que el juego de la oferta y la demanda comience a aumentar 10s precios. Esto dltimo no es deseable pero es probable que suceda de todos modos, a menos que el pais tome varias medidas serias y muy prActicas. . Esta predisuosici6n que existi6 en el pasado hacia la repoblaci6n forestal, y la plantacidn de Arboles para fines de ordenaci6n de cuencas tambien ha ocultado en cierto modo la imvortancia de las intervenciones en el sector aeropecuario. A menos que haya un cambio direct0 y muy marcado en la estrategia y el pais comience a tratar con eficacia 10s problemas ocasionados por la agricultura y la ganaderia en las laderas empinadas, seguirA el empobrecimiento de Qtas, y 10s costos para el pais y para el pueblo superaran en mucho las perdidas que se puedan deber a un sector flojo de produccidn forestal. Colombia posee unas de las cuencas con mayor potencial de sufrir grave erosidn en todo el mundo, junto con una economia altamente vinculada a la disponibilidad de agua, en cantidad y en calidad. El hecho de que se sanciona la tala de Arboles, pero que se puede hacer lo que uno quiera en la tierra una vez que desaparezcan 10s Arboles, es la mejor prueba de esta visi6n estrecha de que la silvicultura es la preocupaci6n critica para la ordenaci6n de cuencas. El concentrar las intervenciones para llevar las prActicas de conservacidn del suelo y del agua a 10s sistemas de cultivo de 10s campesinos durante PROCAM fue insuficiente y no fue muy claro. Los esfuerzos para alentar 10s pastizales mejorados y el establecimiento del sistema de producci6n  de forraje para alimentaci6n en pesebre se realizaron con mhs vigor, mayor aceptaci6n y m8s exito. Sin embargo, no se habl6 de la necesidad de adoptar la soluci6n m8s dificil pero posiblemente mhs duradera a1 problema de reducir el ndmero de cabezas de ganado. Los futuros proyectos de ordenaci6n de cuencas necesitan una variedad mayor de instrumentos de entre 10s cuales escoger para abordar las necesidades de conservaci6n basadas en la agricultura y la ganaderla, cuando sea factible. A continuaci6n se presenta una breve lista de aleunas de las tecnoloefas prometedoras que se aplican en varias partes del mundo para lograr 10s objetivos de conservaci6n en 10s sistemas de cultivos en las laderas: El cultivo en franjas o en curvas de nivel que produce forraje y abono verde a1 tiempo que ayuda a detener la erosi6n. Las tecnicas de conservaci6n del suelo para mejorar 10s sistemas de cultivos anuales, que incluyen: variedades mejoradas de cultivos, selecci6n de semillas, mejoras en las distancias entre plantas y su distribuci6n, abono verde, humus, cultivo sin laboreo, barreras vegetales y otras similares para detener el escurrimiento del agua, mejores barbechos, cultivos en franjas de vetiver y enredaderas leguminosas para el enriquecimiento del suelo y la selecci6n y aplicaci6n de fertilizantes adecuados. Arboles perennes como el cafe y el cacao (corno se trat6 en PROCAM) pero con inclusi6n tambien de Arboles frutales injertados en terrazas individuales. Obras de ingenieria para la conservaci611, a nivel de explotaci6n agricola, como cunetas en las laderas de las montafias, hondonadas y pastizales para detener el curso del agua. Bosques de producci6n de lefia con especies de Arboles leguminosos de rapid0 crecimiento en laderas pronunciadas yen zonas empobrecidas, establecidas mediante siembra directa o por medio de plantacibn. Programas de mejoramiento del ganado (adem8s de las practicas de pastizales mejoradas) para aumentar la productividad de 10s animales de propiedad de agricultores particulares mediante una mejor nutrici6n, pr8cticas veterinarias sencillas y cria de animales seleccionados. Aun la visita superficial a la zona del proyecto de PROCAM fue suficiente para indicar que 10s caminos y senderos que atraviesan estas zonas son probablemente responsables de gran parte del problema de la erosi6n. Las autoridades municipales deben asegurarse de que el diseno de ingenieria del sistema vial evite canalizar el agua a1 punto en que adquiere tal potencia e irnpulso que corta hondonadas profundas y causa grave erosi6n. En un estudio que se llev6 a cab0 en El Salvador en condiciones similares se determind que el sistema de caminos y senderos era responsable de hasta el 25 por ciento de la erosi6n total en la cuenca. 4.13 Todo lo anterior sirve para destacar otro elemento importante del concept0 de la ordenaci6n de cuencas, que es la necesidad de escoeer Y de hacerlo en forma acertada desde el Dunto de vista 16eico v de secuencia. Una de las grandes fallas de 10s proyectos de desarrollo rural integrado es que tratan de hacerlo todo, estirando a1 mAximo la capacidad, 10s conocimientos y 10s recursos, con lo cual no se logra generar el irnpulso necesario para tener un efecto real. PROCAM ha padecido este tipo de problema en cierta medida. 4.14 No es cosa sencilla hacer selecciones en materia de ordenaci6n de cuencas. A1 realizar la evaluaci6n de la zona del proyecto --su topografia, clima, suelos y condiciones del uso de la tierra-- 10s profesionales que rnanejan recursos no pueden dejar de notar un alto grado de condiciones variables que necesitan atenci6n. Estas condiciones biofisicas se ven agravadas alin mas por las variables socioecon6micas como el rCgimen de tenencia de tierra, 10s objetivos de las unidades familiares y las practicas agrlcolas, con lo cual se tiene un conjunto potencialmente impresionante de posibilidades de intervenci6n. si el enfoque del proyecto es en realidad de tipo integrado. 4.15 Es mucho mi% facil saber lo aue se podrla hacer en materia de ordenaci6n de cuencas que saber lo $ue se deberfa hacer. En general, la eleccidn basada en una simple determinaci6n de las necesidades biofisicas genera una lista demasiado amplia para un programa de acci6n. Una determinaci6n minuciosa de 10s parametros socioecon6micos de la cuenca puede ayudar enormemente a filtrar la lista bhica. Sin embargo, a1 final 10s planificadores de la ordenaci6n de cuencas deben aplicar un coniunto de criterios de selecci6n de ace~taci6n eeneralizada con base en las metas mas grandes de desarrollo que tiene el proyecto. Si bien cada equipo de proyecto puede querer formular su propio conjunto de criterios de selecci6n, 10s siguientes ejemplos, que podrlan haberse aplicado a PROCAM, son ilustrativos. Las intervenciones seleccionadas podrian: responder mejor a las necesidades de la mayorla de la poblaci6n de agricultores de las laderas a la que se quiere Ilegar; ser mas eficaces en cambiar el rumbo de las tendencias del empobrecimiento de las cuencas en la zona del proyecto, dadas las limitaciones socioecon6micas de la zona, y . tener la rn& alta probabilidad de engendrar sistemas de producci6n agrlcola sostenibles y productivos. 4.16 Otras varias tCcnicas tambiCn pueden necesitar reducir mas el alcance de las actividades del proyecto a un nivel manejable y centrado. No compete a este informe realizar una explicaci6n completa de todas estas tecnicas. Pero lo que se expone a continuaci6n parece ser pertinente a la luz de la experiencia de PROCAM: Las tCcnicas de evaluacion y planificacion del uso de la t i e r n empleadas a una escala mas aplicable directamente y mas practica para las condiciones locales, evitando compilar interminables datos y conjuntos de informacidn que son dificiles de analizar y sintetizar. La aplicacidn de las tecnicas mas nuevas de ripida evaluacion rural (el metodo de sondeo) en lugar de encuestas socioecon6micas pormenorizadas. El uso de las dos tCcnicas mencionadas para establecer la base biofisica y socioecon6mica esencial para un sistema de seguimiento y evaluaci6n. Un sistema de seguimiento y ewluacion que se establezca para institucionalizar la comunicaci6n, informaci6n y flexibilidad necesarias para que un proceso de desarrollo participatorio sea eficaz. Se le critic6 a PROCAM por no haber logrado establecer un sistema de seguimiento y evaluaci6n, pero nunca se explicaron en forma concisa las razones de fondo de un sistema de ese tipo como parte del concept0 de ordenacidn participatoria de cuencas. Debido a1 alto grado de diversidad que conllevan 10s programas de ordenaci6n participatoria de cuencas, es muy importante la flexibilidad. Pero Csta no debe ser ad hoc. El seguimiento y la evaluaci6n pueden ayudar a asegurar cambios intencionados como resultado del analisis de causa y efecto en relaci6n con las limitaciones (y tambikn con 10s Cxitos) en la ejecuci6n de proyectos. Puede hacerlo como resultado de varias situaciones que pueden surgir durante la ejecuci6n: una mejor o diferente comprensi6n del problema por parte de 10s tCcnicos y de la gente, la necesidad de ajuste como consecuencia de 10s efectos de una actividad o intervenci6n que no se previeron, la necesidad acelerar el tiempo de  reacci6n en vista de un fracas0 y la necesidad de ajustar 10s cronogramas de ejecuci6n como resultado de las demoras en la movilizaci6n o entrega que con frecuencia suceden. La delirnitacion de las areas prioritarias de tnbrrjo en las cuencas que tambien tiene en cuenta las relaciones entre 10s tramos mAs altos y mAs bajos de la zona de las cuencas. Marco institucional para la ordenacion de cuencas 4.17 Como es bien sabido, las limitaciones institucionales constituyeron una gran inquietud del Banco a1 inicio de este proyecto y, segun se vio mas adelante, fueron elementos clave que hicieron que no tuviera kxito. Esto se conoce bien ahora en Colombia, segun se puede apreciar en la declaraci6n que figura en el Plan de Acci6n Forestal para Colombia, a saber: "Insuficiente capacidad de gesti6n del estado: La estructura institucional del sector presenta problemas que se originan principalmente en la multiplicidad de entidades creadas para el mismo fin sin diferenciar cometidos nacionales y regionales, que se debe tambikn a la delegaci6n sin concierto alguno de responsabilidades y a la falta de una estructura jerarquica institucional adecuada que dirija en forma eficaz las actividades emprendidas por el estado y por el sector privado." 4.18 Naturalmente, la cuesti6n es quC hacer a1 respecto. Sobre la base de la experiencia de PROCAM, necesita recalcar mas el fortalecimiento institucional como obietivo inmediato del vrovecto. PROCAM padeci6 de una evaluaci6n y un analisis institucionales sumamente superficiales. El fortalecimiento institucional necesita metas y puntos de referencia: un camino a seguir que indique 10s logros que se espera obtener. Con demasiada frecuencia, el fortalecimiento institucional, si bien constituye un aspect0 primordial del proyecto, se relega a vagas nociones de reorganizaci6n y desarrollo de recursos humanos para el personal. En el caso de PROCAM, hub0 constantes referencias a1 estudio, impuesto por el Banco, de 10s procedimientos administrativos y de gesti6n financiera del INDERENA, que nunca se concret6. Existen fundados motivos para sospechar que 10s problemas institucionales de PROCAM eran considerablemente mas fundamentales que eso. 4.19 Un proyecto precisa contar con especialistas en analisis institucional. determinar en terminos comprensibles cuales son 10s problemas, proporcionar diseiios y modelos indicatives que formulen con claridad 10s resultados finales. AdemAs, el personal local de todo nivel debe estar plenamente informado de estos esfuerzos. Es necesario que el Banco tenga presente, y se lo recuerde a 10s colegas colombianos y a otros, que es probable que estos complejos acuerdos interinstitucionales estkn sujetos a1 viejo adagio de que el todo se movera solamente con la velocidad y eficacia de su componente mas dkbil. 4.20 Ahora que el proyecto ha concluido, la Divisi6n de Ordenaci6n de Cuencas del INDERENA esta tratando con valentfa de seguir adelante con 10s programas de desarrollo y de investigaci6n que se iniciaron en el marco de PROCAM. Sus recursos son sumamente limitados y por lo tanto estan buscando mantener relaciones de cooperaci6n con otras organizaciones de ejecuci6n y con las entidades regionales y municipales que ahora tienen a su cargo la ordenaci6n de tierras segun el mandato de descentralizaci6n. Deben tener cuidado de no repetir 10s problemas institucionales de PROCAM. Estas relaciones entre instituciones, basadas en entendimientos colegiados y profesionales entre funcionarios de igual mentalidad de las organizaciones participantes tienden a ser mas bien ad hoc. A medida que estas relaciones van ganando impetu, existe el inevitable impulso de tratar de hacerlas oficiales, lo que conlleva una sobrecarga elevada de ajustes administrativos y burocracia que a la larga puede ser contraproducente, que fue lo que sucedi6 en cierto mod0 durante PROCAM. 4.21 En la actualidad esta surgiendo en Colombia un modelo basic0 simplificado de ordenaci6n participatoria de cuencas. Ahora las empresas regionales o municipales estan encargadas de la planificaci6n y la ejecuci6n de las actividades de ordenaci6n de cuencas.ll RecurrirSn a1 conocimiento y a la capacidad de las entidades de ejecuci6n mlls especializadas en busca de asesoramiento especlfico en las etapas de planificaci6n y ejecuci6n. Por ejemplo, el INDERENA proporcionar6 asesoramiento e informaci6n sobre ordenaci6n de recursos naturales; el ICA, sobre mejoramiento agropecuario y mktodos y t b i c a s de desarrollo; el SENA, en promoci6n. extensi6n, y tkcnicas, conjuntos y materiales de capacitacibn; el HIMAT, para asesoramiento y ayuda en cuestiones de hidrometeorologfa, y 10s bancos agrarios para asistencia y orientaci6n en materia de credito. Por el momento en esta ecuaci6n falta una instituci6n para brindar orientaci6n en lo que respecta a1 proceso de participaci6n comunitaria que conozcan a fondo a la gente de su localidad. Estas empresas estar6n representadas en el terreno por un cuadro de extensionistas generales de prop6sitos multiples que realizaran las intervenciones del proyecto y proporcionaran 10s elementos de apoyo a 10s pobladores rurales y a las organizaciones comunitarias locales. 4.22 La clave para que el modelo funcione es que todos 10s participantes comprendan las funciones especfficas y las responsabilidades, tengan un sentido general de servicio y sepan que deberan rendir cuentas. Las empresas departamentales proporcionaran servicios y tendran que rendir cuenta a la gente a la que representan, mientras que las entidades de ejecuci6n proporcionaran servicios y rendiran cuenta a las empresas. En ciertos casos de grandes empresas, como la CVC, emplearan directamente especialistas en asuntos determinados para ampliar y acelerar sus capacidades en el terreno. Tambikn puede ser que, cuando fuere necesario, se les pida a las entidades de ejecucidn que destinen personal como especialistas en temas especfficos. La red RENORDE contemplard la cooperaci6n interinstitucional para fines de ampliar y mejorar 10s conocimientos m8s avanzados en rnateria de ordenaci6n de cuencas en Colombia. 4.23 En suma, la simplificaci6n de las estructuras interinstitucionales para la ordenaci6n de cuencas en Colombia puede resultar ser tan efectiva como cualquier innovacidn o logro tecnoldgico a corto plazo. Marco legislativo en Colombia 4.24 Otro punto que el Banco debe tener en cuenta, y que esta directarnente relacionado con las inquietudes institucionales, es el marco Iegislativo. En la documentaci6n de PROCAM no se hace menci6n alguna de las dimensiones legislativas de la ordenaci6n de cuencas. En Colombia, a1 igual que en algunos otros paisa, gran parte de las actividades que llevan a cab0 las organizaciones gubernamentales son prescritas y/o facilitadas por numerosos mandatos legislativos (decretos-leyes) o acuerdos de indole m& localizada, que en general son promulgados por entidades regionales. Por ejemplo, el Decreto-Ley 2811/74, Cbdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y Protecci6n del Ambiente; el Decreto-Ley 09/79, Cbdigo Sanitario Nacional, y el Decreto-Ley 56/81, Normas sobre Obras P~iblicasde Generaci6n Elkctrica, Acueductos y Sistemas de Regadlo tienen repercusiones importantes en la ordenaci6n de cuencas. En muchos casos estos Decretos son normativos y proporcionan la base fundamental para las politicas, la filosofia y la estrategia organizativas. A propbsito, tambien hay varias referencias especificas y facultativas a 10s recursos naturales en la nueva Constituci6n de la Rep6blica de Colombia; vease por ejemplo, el Capitulo 3, Artlculos 78-82, Articulo 318 y Articulo 331. En virtud de este altimo se crea la Corporaci6n Aut6noma Regional del Rio Grande de la Magdalena. Los futuros proyectos deben tener muy en cuenta el marco legislativo. l1 Muchas de las personas a las que se entrevist6 durante la evaluaci6n erpost del proyecto sostuvieron que una de las lecciones del PROCAM y de otros proyectos de ordenaci6n de cuencas en Colombia es la necesidad de abordar 10s problemas considerando subcuencas. A1 parecer este es un enfoque de justificacidn pero tambien esta la cuestidn de si 10s limites de las subcuencas son compatibles con 10s limites administrativos de las empresas regionales o municipales. Se necesita estudiar mas a fondo este asunto. C6mo entender la economia de la ordenncidn de cuencas 4.25 QukA el efecto mils grave del hecho de que el Banco no haya realizado la evaluaci6n inicial de este proyecto es que nunca se loer6 abordar la cuesti6n de 10s costos de la ordenaci6n de cuencas. Las indagaciones no produjeron mucho; ni en el Informe de terminaci6n del proyecto del Banco ni en el Informe Final preparado en el pais se hace menci6n alguna de la factibilidad econ6mica de la ordenaci6n de cuencas ni de 10s modelos presentados durante el proyecto, ya sea en terminos cuantitativos o cualitativos. Esta misi6n de evaluaci6n er post, dado el tiempo relativamente corto de que dispuso, no tuvo mAs exit0 en realizar evaluaci6n cuantitativa alguna del resultado del proyecto. No obstante, no deberfa ni puede permitirse que esta serie de circunstancias minimice la importancia fundamental de las dimensiones microecon6micas y macroecon6micas de la ordenaci6n de cuencas en Colombia. A continuaci6n se abordan algunos de 10s supuestos econ6micos impllcitos de la ex-periencia de PROCAM y se plantean algunos puntos que es preciso tener en cuenta en programas de esta lndole en Colombia en el futuro cercano. Como principio fundamental de un enfoque participatorio genuino sobre ordenaci6n de cuencas, 10s agricultores deben percibir y recibir beneficios tangibles a cambio de sus esfuerzos para conservar el suelo y el agua. 4.26 A diferencia de otros palses, en la actualidad Colombia estA sufriendo 10s efectos directos de las condiciones de las cuencas en sus perspectivas generales de desarrollo. La dependencia nacional de la energia hidroelectrica, las grandes cantidades de sistemas urbanos de agua, el potencial de riego para 10s cultivos de exportaci6n y el transporte por rfos navegables estAn todos directa e intrincadamente vinculados a1 destino de las cuencas de montafia de todo el pais. Se estA generalizando en gran forma la magnitud de la desforestaci6n y 10s consiguientes usos inapropiados de la tierra. Cabe dudar que el Gobierno, ya sea central o local, con o sin apoyo multilateral o de donantes, pueda conseguir 10s recursos necesarios para 10s proyectos en 10s cuales tengan que proporcionarse y distribuirse todos 10s insumos directos, aunque Sean de costos relativamente moderados por hectArea tratada. 4.27 Por suerte, parece que hay gran acuerdo en principio en Colombia que lo que se necesita es una pragmAtica integraci6n de actividades de desarrollo agropecuario y de ordenacidn de recursos naturales que estimulen la participaci6n popular. Estos programas deben basarse en 10s sistemas tradicionales y en 10s insumos con que ya cuenta el agricultor: la tierra, la mano de obra, el capital y las tecnicas que utiliza en forma cotidiana. Tan s610 10s agricultores, mediante el control de la erosibn, la mejora de las condiciones del suelo, la ordenaci6n de 10s pastizales y 10s bosques --debido a que tienen interes en 10s beneficios econ6micos directos-- pueden comenzar a producir el impact0 sustancial que se necesita para restablecer la estabilidad ecol6gica y tratar 10s problemas socioecon6micos del empobrecimiento de las cuencas. 4.28 En 10s casos en 10s que se puede lograr sistemas sostenibles de producci6n mediante la mejora del acceso de 10s agricultores a 10s servicios, insumos y mercados agropecuarios, 10s costos que se tienen son 10s de proporcionar estos servicios a la comunidad de agricultores. Es asi que la eficiencia se convierte en la principal inquietud econ6mica. En 10s casos en que se necesita credit0 para lograr sostenibilidad, es preciso estudiar con cuidado la microeconomia de 10s sistemas locales de explotaci6n agricola, en especial en 10s casos como el de PROCAM en el que 10s tipos de interes son elevados. En las zonas en las que las limitaciones de recursos son graves, se puede justificar otorgar incentives o subsidios para compensar las desventajas relacionadas con la protecci6n y la conservaci6n. 4.29 En muchas zonas de la cuenca del Alto Magdalena, las limitaciones de recursos son tales que tienen que retirarse de la producci6n ciertas tierras por motivos de protecci6n o por el costo de las medidas adicionales --normalmente las relacionadas con mano de obra-- para lograr la conservaci611, lo que distorsiona la ecuacibn de beneficios en funcibn de 10s costos del sistema de explotacidn agricola haciendo que sea dificil que el agricultor obtenga ganancias. Aqui la cuestidn econdmica es el dlculo del valor de la conservacidn del suelo y del agua y la ordenacidn de cuencas. Dicho dlculo es necesariamente mAs complejo debido a que comprende no solamente 10s sistemas socioecondmicos y de produccidn local sino tambikn una evaluacidn de 10s efectos en las zonas aguas abajo. 4.30 Para que el gobierno pueda justificar 10s incentives o subsidios para la ordenacidn de cuencas, se necesita estimar el valor de 10s beneficios en las zonas aguas abajo. Esta fue la premisa bhica del Fondo de Conservacidn del Suelo que se tratd durante PROCAM y es la justificacidn del sobrecargo del dos por ciento que se cobra por la generacidn hidroelktrica. Es relativamente fAcil de derivar estos valores, si bien a1 hacerlo es fundamental formular 10s supuestos, algo que con frecuencia se pasa por alto. Dichos valores pueden ser bastante directos y dramAtiws. Los costos a1 sistema de abastecimiento de agua de la municipalidad de Ibague que se incurren en el mantenimiento continuo y extensivo de su instalacidn de toma de agua en el rio Combeima podria compensarse si se estabilizara la cuenca. Cuando se introdujo este tema durante la visita a la zona, la reaccidn inmediata fue que el programa de ordenacidn de cuencas necesitaria insumos mucho mayores. Tal vez sea asf, per0 el debate subsiguiente revel6 que en realidad nadie posela estimaciones realistas de 10s costos en cuestidn, ni para el mantenimiento de 10s sistemas de agua ni para la magnitud de las necesidades del programa de ordenacidn de cuencas. 4.31 En cuencas sensibles, con frecuencia la gente vive en la pobreza y la miseria, con pocas perspectivas de futuro mientras tratan de subsistir en laderas pronunciadas, provocando con ello la erosidn. En algunos pahes con alta densidad de poblacidn (por ejemplo, Nepal, Haiti, El Salvador y Bangladesh), esta situacidn debe tratarse in situ. Sin embargo, en Colombia 10s planificadores de cuencas deben considerar la opcibn de 10s reasentamientos, lo cual puede ser mucho menos costoso en tkrminos sociales, econdmicos y ecoldgicos. En 10s aiios setenta, en el marco del Proyecto de Colonizacidn de Tierras de CaquetA, un proyecto del INCORA con apoyo del Banco Mundial estimd que "la inversidn promedio por familia para el desarrollo de las explotaciones agricolas", para las que tenian un promedio de 100 hectdreas, era menos de US$5.000. PROCAM gastd mucho mAs que eso, si bien es cierto que con un nivel muy bajo de eficiencia, en sus 270 agricultores beneficiarios. Por ultimo y desafortunadamente, no existe registro real de cuAnto se gastd para lograr conservacidn en estas explotaciones agricolas.  ANEXO 1 PAgina 1 de 3 COSTOS DEL PROYECTO Y DESEMBOLSO ESTIMADOS Costo estimado: - Local Moneda extraniera Total (en el equivalente de millones de U! S) Inversiones en la explotaci6n agricola 5,3 Extensi6n y capacitaci6n 1,2 Obras publicas (incluida la repoblacidn forestal) 1,l Proteccidn y control ambiental 13 Investigaciones y estudios 2,4 Preparacidn de la Fase I1 del Proyecto 1,7 Gesti6n del proyecto L2 Costos totales bhicos 14,2 Imprevistos fisicos Imprevistos de precio Costo total del proyecto l J Plan de financiamiento del proyecto: Gobierno Bancos participantes BIRF Beneficiaries Costo total de financiamiento del proyecto Desembolsos estimados: Ejercicios - 1983 1982 - - 1984 - 1985 - 1986 - 1987 (en el equivalente de millones de US$) Anual 0,9 2,O 13 1,7 1,s 1,0 Cumulativo 0,9 2,9 4,8 6,5 8,O 9,O Tasa de ~~ntabilidad: No se aplica. Archivos del provecto: Se ha preparado un archivo del proyecto que contiene documentos de trabajo para que sirva de gula bAsica para el proyecto. Contiene descripciones pormenorizadas de todos 10s componentes. En vista de que el proyecto es de tipo piloto no se ha preparado un informe de evaluaci6n previa. FUENTE: Informe de la Presidencia. J El INDERENA esta exento de derechos aduaneros. l  ANEXO 1 Pagina 2 de 3 C. Preparaci6n de la Fase I1 1. Una de las metas principales del proyecto es ayudar a Colombia a elaborar las tecnicas y 10s sisternas apropiados para que en el futuro pueda llevar a cab0 empresas de gran escala en programas de ordenaci6n de cuencas. Para ello, en el marco del proyecto propuesto se realizarrl la preparaci6n de un segundo proyecto de mayor envergadura. A comienzos de 1983 se iniciarfan 10s estudios pertinentes, que servirhn para vigilar 10s resultados del proyecto propuesto. El INDERENA y consultores locales, en su mayoria, realizarlan en forma conjunta la preparaci6n del segundo proyecto. Segun sea necesario, se contratara a consultores extranjeros especializados, 10s cuales proporcionarian capacitaci6n a1 personal del INDERENA Con el fin de preparar la mano de obra necesaria para llevar a cab0 las actividades de gran escala de ordenaci6n de cuencas, en vinud del proyecto tambien se proporcionaria capacitaci6n de corta y Iarga duraci6n. Costos v financiamiento 2. Se estima que el costo total del proyecto (deducidos 10s impuestos) ascenderia a1 equivalente de US$27,3 millones, de 10s cuales el equivalente de US$9,9 millones (36%) corresponden a 10s costos en divisas. En las estimaciones se han incluido 10s imprevistos ffsicos, que ascienden a1 15%, para obras civiles, estudios y equipo. Los imprevistos de precio ascienden a 17% de 10s costos basicos y se basan en predicciones de aumentos anuales de precios nacionales e internacionales. (En el resumen del prestamo y del proyecto se presentan 10s costos del proyecto por componente.) Por tipo de gasto, 10s costos del proyecto son como sigue: Local Moneda extraniera Total (en el equivalente de millones de US$) Contratos para obras civiles y repoblaci6n forestal 1,5 094 199 Vehiculos, equipos e instrumentos cientificos 098 291 299 Servicios de consultorfa, Capacitacidn 190 190 270 Estudios y extensibn. Costos operativos g/ 4,4 1,7 61 Administraci6n del proyecto 12 0,5 1,7 Inversiones en las explotaciones agricolas 22 u! ZJ Costos b&icos Imprevistos fisicos Imprevistos de precio Costos totales d Comprende investigaciones y estudios que serian realizados por entidades del sector pbblico, equipo que necesita reemplazo peribdico, mantenimiento de vehlculos, etc.  ANEXO 1 PAgina 3 de 3 3. Pese a 10s grandes preparativos, con mayor detalle que lo que se acostumbra en un proyecto piloto, el concept0 del proyecto es muy nuevo como para poder considerar a esta altura cada aspect0 en forma pormenorizada. Por consiguiente, ademb de 10s imprevistos fisicos y de precio, se ha incluido un pequeiio imprevisto adicional, que asciende a US$500.000, para que haya financiamiento disponible para estudios y capacitaci6n que no se han previsto hasta el momento, o que a la larga se ampliarfan por encima de las expectativas actuales. Se han recibido seguridades de que 10s tCrminos de referencia de cualquier estudio o programa de capacitaci6n que se lleve a cab0 en el marco del proyecto serfan satisfactorios a1 Banco (Seccibn 3.01(g) del borrador de Convenio de PrCstamo). 4. El componente de crCdito (US$7,0 millones, que representa el 26% de 10s costos del proyecto) equivale aproximadamente a1 80% de las inversiones en las explotaciones agrfcolas (US$8,8 millones, incluidos 10s imprevistos) y serfa financiado en su totalidad por el sistema bancario. Como 10s recursos no son incrementales, no se incluyen en el financiamiento del Banco. El prkstamo del Banco que se propone por un monto de US$9 millones (correspondiente a1 91% del costo en divisas y alrededor del33% del costo total del proyecto) financiaria la parte del costo en divisas de todos 10s componentes (con excepci6n de las inversiones en las explotaciones agricolas) y US$1,3 milldn de gastos locales para componentes vitales del proyecto con bajo costo en divisas (como la repoblaci6n forestal y 10s servicios de extensi6n). El Gobierno financiaria el equivalente de US$9,5 millones (35%) de 10s costos en moneda local y 10s beneficiarios aportarian el equivalente de US$1,8 mill6n (6%).  ANEXO 2 EXTRACI'O DEL CONVENIO DE PRESTAMO PROYECI'O PILOT0 DE ORDENACION DE LA CUENCA DEL ALTO MAGDALENA (PRESTAMO 2069-CO) 1. En la Seccidn I11 del Anexo 111 se presentan las condiciones especiales del prbtarno. Las condiciones de entrada en vigor serian las siguientes: a) Que el INDERENA haya suscrito y autorizado debidamente acuerdos subsidiaries con el HIMAT, el ICA, y el SENA y un acuerdo de cooperacibn con el Banco Ganadero o con la Caja Agraria para llevar a cabo 10s componentes de hidrometeorologia, extensidn, capacitacidn y crtdito, respectivamente (Seccibn 3.01(c) y (d) y 7.01(c) y (d) del borrador de Convenio de Prbtarno); t' Que se haya nornbrado a1 Director del Proyecto y a1 Coordinador de Investigacidn (Seccidn 3.05 y 7.01(a) del borrador de Convenio de Prtstarno); C) Que el INDERENA haya establecido el Fondo de Conservacidn del Suelo (Seccibn 3.07(a) y 7.01(b) del borrador de Convenio de Prbtarno); d) Que el INDERENA haya celebrado acuerdos, satisfactorios a1 Banco, sobre contribuciones a1 Fondo de Conservacidn del Suelo de no rnenos que SCol60 rnillones (Seccidn 3.07(b) y 7.01(b) del borrador de Convenio de Prtstarno), y e) Que se haya presentado a1 Banw rnodelos financieros de explotacidn agricola de alcance y detalles satisfactorios a1 rnisrno (Seccibn 3.07Q) y 7.01(e) del borrador de Convenio de Prbtarno). Las condiciones de desembolso serian: a) Para el adelanto del fondo de trabajo, que el fondo haya sido establecido y que el Gobierno haya aprobado la transferencia de su parte correspondiente (Seccibn 2.03(b) del borrador de Convenio de Prtstarno), y b) Para las subsiguientes reposiciones del fondo, que el Gobierno, el Banco y el INDERENA hayan llegado a un acuerdo sobre la magnitud del fondo para el perlodo subsiguiente y que el Gobierno haya aprobado la transferencia de su parte correspondiente (Parte 4(b) del Anexo 1 y Seccibn 2.03(c) y (f) del borrador de Convenio de Prtstarno). 2. Estny convencido de que el prtstarno propuesto curnplira con el Convenio Constitutivo del Banco.  C O LOMBIA UPPER MAGDALENA WATERS HED MANAGEMENT PILOT P ROJEC T