Informe NO i 7876-S Aprovechamiento del Riego: Experiencia del Banc!o Mundial Efectos y li::xpE'riencias Socioecon6micos, Institucionales y Tecnicos (En Tres Vol um€'ne~) Volumen II: Mexico Proyectos de Riego Rfo Sinaloa y Rio Panuco (Prestamos 970-ME y 969-ME) 15 de junio ,:te 1989 Departamenllo dl:' Evaluaci6n de Operaciones EXCLUSI\I'AMENTE PARA usa OFICIAL Documento Idel Banco Mundial EI presente iocumento es de distribuci6n reservada y quienes 10 reciban s610 pod ran utilizarlo en el desempeno de sus funci(i,nes oficiales. Excepto en tales circunstancias, su contenido no podra revelarse sin autorizaci6n del Banco Mund ial. EQUIVALENC1A~ MONETARIAS Unidad = Peso mexi~ano ($Mex) $Mex 1.378 = US$l Tipo de cambio: Promedio en e1 ana de 1a eva1uacion inicia1: US$l,OO = $Mex 12,50 Promedio en los anos intermedios: US$l,OO = $Mex 28,24 Promedio en e1 ana de 1a terminacion: US$l,OO = $Mex 70,00 PESOS Y MEDIDAS 1 mi l:imetro (nun) = 0,039 pu1gadas 1 metro (m) = 39 pu1gadas 1 kilometru t km) = 0,62 mil1a 1 hectarea (ha) = 2,47 acres 1 metro cuadrado (m 2 ) = 10,76 pies cuadrados 1 metro cubico (m]) = 35,31 pies cubicos 1 1itro (1) 0,264 ga10nes de EE.UU. 1 hecto1itro (h1) = 26,4 ga10nes de EE.UU. 1 kilograma (kg) = 2,206 libras 1 tone1ada metrica (t) = 2,205 libras 1 bar = 14,66 1ibras por pu1gada cuadrada ABREVIATURAS BANRURAL Banco Naciona1 de Credito Rural Ejidatario Beneficiario de 1a reforma agraria Ejido Grupo de ejidatarios ITP Informe de terminaci6n del proyecto lEE Informe de eva1uacion ex J2~t O&M Operacion y mantenimiento SARH Secretaria de Agricu1tura y Recursos Hidrau1icos (ex SRH) SRH Secretaria de Agricu1tura y Recursos Hidrau1icos TRE Tasa de rentabi1idad economica EJERCICIO ECONOMICO DEL GOBIERNO DE MEXICO 1 de enero a 31 de diciembre EXCLUSIVAMENTE PARA USO OrlCIAL APROVECHAMIENTO DEL RIEGO: EXPERIENCIA DEL BANCO MUNDIAL EFECTOS Y EXPERIENCIAS SOCIOECONOMICOS, INSTITUCIONALES Y TECNICOS VOLUMEN II MEXICO PROYECTOS DE RIEGO RIO SINALOA Y RIO PANUCO (PRESTAMOS 970-ME Y 969-ME) INDICE Pagina RESUMEN Y CONCLUSIONES .••••••••••••••••........... i ANTECEDENTES .•.••.•.•••..•.•••••••••••••..••....... 1 A. La economia •••...••.•••.••••••.•••••••......••........•• 1 B. El sector agricola .•.••.•••••••••••••.••.•...•..••.•.••• 3 C. El subsector de riego ...••••••••••••••••.•..•...•••••••• 4 D. Los proyec tos ........................................... 5 r::. PROYECTO RIO SINALOA •.....•.•••••••••••••••••.•.•••••••••••• 6 A. Diseno y ejecucion del proyecto •.•••..••.•.•••••••••••• 6 B. Efecto agroeconomico ....•..•.••••..•••••..•.••.••••••••• 8 1. Tenencia de la tierra •.•.••••.••••.......•.••••••••• 8 2. Desarrollo agricola ..••••••••..•..•••......••••••••• 11 3. Efecto econ6mico ...•••••••••••••••..•.••.••••••••••• 16 4. Rentabi1idad financiera para los agricultores ••••.•• 16 C. Desempeno del sistema de riego y drenaje .•.••••.•••••••• 17 1. Diseno del proyecto •••••••••••••••••.•.••••••••••••• 17 2. Desempeno del sistema de riego •••••••...••.••••••••• 19 3. Operacion y mantenimiento •••••••••••••..•••••.•••••• 24 4. Recuperacion de los costos ••••••••••.••.••..•..•..•• 26 5. Efecto ambiental •••••••••••••••••••.•••.••.•••....•• 27 D. Eficacia institucional ......••.•........................ 28 1. Organizaci6n del proyecto ••••••••.••.••••...•......• 28 2. Desempeno insti tucional •••••••••...........••......• 30 3. Participacion de los agricultores ..•.•.......•....•• 31 4. Otros servicios de apoyo •••••••••.••......•.•.•....• 31 II :.. PROYECTO PANUCO .•••.••....••.••••••••••••..•......••••••...• 33 A. Diseno y ejecuci6n del proyecto ••..••••....•....•••...•• 33 B. Efecto agroecon6mico ....•••.•••••.••••••.•.•••..••••..•• 35 1. Tenencia de la tierra .•••••••.•••.•..•.•••••••.••••• 35 2. Desarrollo agricola ...•••••••••••.••...•••••••....•• 39 3. Efecto economico ..•••.•.•.•••.•.•..•.•..•.•.•••••••• 45 4. Rendimiento financiero para los agricultores ••.••.•• 47 I p'~esente documento es de dlstrlbuclon reservada y qulenes 10 reelban solo podran utllizarlo en el desempeno de sus funclones oflclales. Enepto en tales circunstanclas, su contenldo no [] podri reYerlarse sin la autorlzaclon del Banco Mundlal. INDICE (cont.) Pagina C. Desempefio del sistema de riego .... ...... ........ .... ... 49 1. Disefio del proyecto ................................ 49 2. Desempefio del sistema de riego y drenaje ....... .... 49 3. Eficiencia del agua ................................ 51 4. Operacion y mantenimiento ...... ...... ..... ..... .... 55 5. Recuperacion de costos .... .... ... ............ ...... 57 D. Eficacia instituciona1 .. ... ...... .... ........ .... ...... 58 1. Organizaci6n del proyecto .... ...... ..... ........ ... 58 2. Desempefio instituciona1 ......................... '" 59 3. Perspectivas futuras ............................... 61 E. Efecto social ........................................... 61 1. Los ej idatarios ..................................... 62 2. Agricultores privados .....••.•..•.•...........•....• 63 3. Los colonos ••••••••••••••••••••••••••.•..••.....•••• 64 Anexos 1. Principales caracteristicas de los proyecto& de riegu Sinaloa. Yaqui y panuco. 2. Estudio socieconomico de los beneficiarios del prOyf'I'~o Panuco 3. Ingresos familiares anuales netos de ejidatarios. agrirultores privados y colonos. 4. Analisis de la tasa de rentabilidad economica 5. Comentarios de NAFINSA sobre el borrador del Informe MAPAS: IBRD Nos. 10554 (PPA). 10307(PPA) - i APROVECHAMIENTO DEL RIEGO: EXPERIENCIA DEL BANCO MUNDIAL EF&CTOS Y EXPERIENCIAS SOCIOECONOMICOS, INSTITUCIONALES Y TECNICOS VOLm-lEN II MEXICO PROYECTOS DE RIEGO RIO SINALOA Y RIO PANUCO (PRESTAMOS 970-ME Y 969-ME) RESUMEN Y CONCLUSIONES 1. Los dos proyectos formaban parte de los esfuerzos del Gobierno por garantizar la seguridad alimentaria nacional, reducir el desempleo genera lizado entre los campesinos sin tierra y corregir 1a mala distribucion de los ingresos entre la poblacion rural y la urbana. Ambos proyec tos~ que debian ejecutarse durante un plazo de seis anos, eran semejantes en indole y alcance. Tenian como objetivo desarrollar agricultura con riego intensive en mas de 100.000 ha cada uno, mediante la construccion de obras civiles de envergadura: represas, sistemas de conduccion y distribucion del riego, redes de drenaje y viales. Otros componentes del proyecto consistian en el desmonte y nivelacion de tierras, equipos para operacion y mantenimiento y entrega de servicios agricc1as a los agricultores. Los proyectos incluian ademas un programa de reEorma agraria consistente en la expropiac1on parcial de grandes latiftndios privados, usados principalmente para la cria extensiva de ganadc, y su red is t r ibuc ion a los e j idos , sis tema de tenenc ia comunal mediar.te el cual los beneficiarios (ejidatarios) gozan de derechos de usufrlcto de la tierra en forma vitalicia y hereditaria. En la evaluacion inicial de 1973, los costos totales del proyecto se estimaron en US$145,6 millores para el proyecto Sinaloa y en US$197,4 millones para panuco. 2. Los dos proyectos experimentaron considerables problemas y demoras durante la construccion debido a cambios de diseno y a asigmciones presupuestarias insuficientes con posterioridad al programa de es!:abilizacion economica del Gobierno de 1976. En 1977, los proyectos teniar. un atraso de alrededor de tres anos y sus sobrecostos se estimaban en a Lrededor del 1351. Se aprobo un prestamo complementario de US$25,0 millones para permitir 1a terminacion del proyecto Panuco, en tanto que se redujo el alcance del proyecto Sinaloa y se 10 programo en dos etapas. 3. Cuando se cerraron los prestamos a fines de 1982, los proyectos no e~taban totalmente terminados. En virtud del proyecto Sinaloa I revisa.do. cerca de 45.000 ha estaban equipadas para riego perc el sistema de drHnaje estaba incompleto. Las restantes 60.000 ha debian equiparse en - ii los anos siguientes en virtud del proyecto Rio Fuerte/Sinaloa II aprobado en 1979. Los costos combinados de los proyectos Sinaloa I y II se estimaron en US$440 millones, 0 aproximadamente tres veces las estimaciones de la evaluacion inicial. Como la mayoria de los agricultores de los proyectos habian establecido derechos de agua, el programa de expropiacion de la tierra y asentamiento fue de menor envergadura que 10 previsto. El desarrollo agricola era satisfactorio, con mayores tasas de adopcion de agua, mayor intensidad de los cultivos y mejores rendimientos que 10 previsto. La TRE se reestimo en 11%, ligeramente por debajo de las estimaciones de la evaluacion inicial (12%). 4. El proyecto Panuco estaba terminado en un 90% al cierre del prestamo, pero no se esperaba que el sistema de riego estuviese en p1eno funcionamiento antes de 1984. E1 componente de reforma agraria sobrepaso las metas del proyecto, 10 que tuvo como resultado el asentamiento entre 1974 y 1980 de unos 8.500 ejidatarios agrupados en 130 ejidos. Se preveia que el costo total del proyecto despues de la terminacion de todas las obras restantes alcanzaria a US$446,7 millones, un sobrecosto de 126%. El desarrollo agricola fue mas lento que 10 proyectado en la evaluacion inicial. Solo el 35% de la zona del proyecto contaba con riego al cierre del prestamo. Los rendimientos eran inferiores a 10 previsto. Este deficiente desempeno se atribuyo principalmente a la falta de experiencia de los agricultores del proyecto en agricultura de riego y a una insuficiente nivelacion de la tierra. En el informe de terminacion del proyecto se reestimo la TRE en 15,8% (alrededor de 20% en la evaluacion inicial) con pleno desarrollo en 1990, 0 en 11,4% si se retrasaba el pleno desarrollo en cuatro auos. 5. Los dos proyectos fueron verificados por el Departamento de Evaluacion de Operaciones en 1984. En el lEE se llego a la conclusion de que el proyecto Sinaloa era prometedor desde el punto de vista economico aunque su impacto social era minimo ya que practicamente no se habia registrado una reforma agraria en la zona del proyecto. En contraposicion, el programa de redistribucion de la tierra, que se habia puesto en practica cabalmente en el proyecto Panuco, fue la razon principal de las demoras en el desarrollo agricola y de considerable incertidumbre en 10 que respecta a la viabilidad economica del proyecto. Se senalo en el lEE que una notable debilidad del proyecto Panuco fue la deficiente preparacion, evaluacion inicial y supervision del componente de asentamiento, 10 cual ocasiono deficiente seleccion y capacitacion de los ejidatarios. Tambien fue seriamente cuestionada en dicho informe la gran magnitud del sistema de ejidos colectivos adoptado en virtud del proyecto. 6. En la etapa de evaluacion de los efectos, seis auos despues del cierre del prestamo, ambos proyectos han tenido una evolucion bastante diferente. En el proyecto Sinaloa, el desarrollo agricola ha progresado considerablemente. Los cul ti vos dobles son frecuentes. El riego se usa en todas las estaciones. Los rendimientos de los cultivos principales han sido iguales a superiores a las es timaciones de la evaluacion inicial. - iii - Debido a un exitoso programa de investigacion agricola, se dispone de una gran cantidad de cultivos sustitutivos de invierno y verano con los que los agricultores estan familiarizados. E:stos resultados favorables se deben en gran medida al adecuado diseno y operacion del sistema de riego y a un e:lfoque de desarrollo bien adaptado a la mayoria de los beneficiarios del proyecto, agricultores progresistas y bien organizados que usan tecnic'ls agricolas avanzadas. E:l proyecto, sin embargo, ha sido afectado advers'lmente por un problema cada vez mas grave de anegamiento y salinidad del afua, que ahora obstaculiza los cultivos --u ocasiona rendimientos considerablemente reducidos-- en 17% del area del proyecto. La intensidad de cultiva (128%) en 1986/87 es inferior a 10 previsto para la terminacion del pcoyecto (163%). Varias casas y edificios tambien han resultado danados por La salinidad. El anegamiento y la salinizacion se deben a la insufidencia 0 inexistencia de drenaje en gran parte del proyecto. En consecuencia, la TRE del proyecto se ha reestimado ahora en cerca de 9% menos de 10 esperado para la terminacion. Es probable que el actual proyec,:o Rio Fuerte/Sinaloa II produzca una tasa de rendimiento satisfiictoria debido a los costas no recurrentes de capital del primer proyecto. principalmente la represa que abastece a las zonas de Sinaloa I y II. 7. En el proyecto Panuco. la produccion agricola se ha estancado en aproxilnadamente el mismo nivel des de la terminacion del proyecto. En 1988. la tasa de adopcion de riego sigue siendo baja; solo cerca de 30% del alea del proyecto esta regada y una gran proporcion de los cu1tivos son atn de temporal. La intensidad de cultivo ha disminuido de 106% a la terminacion del proyecto a 81% en 1987. Los rendimientos han sido tambien considerablemente inferiores a 10 previsto. La adopcion de cultivos de alto valor. principalmente hortalizas para exportacion. ha sido uno de los pocos logros del proyecto. Los principales motivos del deficiente desempeno del proyecto son, en primer lugar, incompleta infraestructura de riego e insuficiente nivelacion de la tierra, 10 cual impidio regar una extensa porci6n de la superficie del proyecto. En segundo lugar. una estrategia de desarrollo no adaptada a la mayoria de los beneficiarios --ejidatarios mal organizados sin experiencia previa en el manejo de una explotaci6n agricola. En consecuencia, una gran proporci6n de los ejidos quebro y perdio acceso al credito. En tercer 1ugar. el fracaso del sisterra de ejidos comunales, que fue rechazado por los miembros de los ejidos poeo despues de su asentamiento en el proyecto; en la actualidad, la ma;'or parte de los ejidos han recurrido a la labranza individual 0 en grupos pequenos. En contraposicion. los agricultores privados que permanecieron en la zona del proyecto despues de la expropiacion parcial se hall desempenado extraordinariamente bien. La TRE del proyecto se ha reestimado ahora en aproximadamente 7%-8%. El efecto social del proyecto sigue siendo alto ya que se ha otorgado a mas de 8.000 familias derecho a la ti!!rra en la zona del proyecto. No obstante, este no ha logrado sus objeti vos de equidad a pesar del componente de reforma agraria. ya que la mayoria de los benefic ios de 1 proyec to son percibidos por una minoria de beneficiarios. - iv 8. Se pueden extraer conc1usiones interesantes y ensenanzas importantes de 1a experiencia de estos dos proyectos: en primer lugar, como queda demos trado en ambos, exis te e 1 riesgo de que en los casos de los proyectos de riego que se dejan sin terminar sus beneficios previstos no sean perdurab1es. E1 drenaje incomp1eto en Sinaloa ocasiono un aumento de 1a sa1inizacion de los sue los , y las obras incomp1etas de infraestructura de riego y nive1acion de tierras en Panuco redujeron los incentivos para que los agricu1 tores usaran agua de riego. En ambos casos, se construyeron satisfactoriamente las represas y los canales principa1es, que representaban 1a mayor proporcion de los costos del proyecto, y solo quedaron sin terminarse las obras menores y menos costosas. si bien e110 tuvo fuertes repercusiones en los resultados del proyecto y en los benef iciarios. La ensenanza para e 1 Banco y para los prestatarios es que es preferib1e reducir el a1cance de un proyecto 0 rea1izar10 por etapas si su total financiamiento no esta bien asegurado, antes de desob1igarse prematuramente de las inversiones incomp1etas, como fue e1 caso de estos dos proyectos. 9. La experiencia de los proyectos ha demostrado que la estrategia para e1 desarrollo debe adaptarse a1 tipo de beneficiarios y no ap1icarse uniformemente a todas las regiones y todas las circunstancias. Las disposiciones instituciona1es y e1 metodo de desarrollo fueron satisfactorios en el caso de Sinaloa, de Yaqui y de otros planes de riego en gran esca1a en 1a costa occidental, donde e1 riego es habitual y los agricu1tores son progresistas. E1 mismo sistema instituciona1 y de desarrollo fracaso en Panuco en 1a costa oriental, donde los beneficiarios del proyecto eran co10nos sin experiencia y el riego se acababa de introducir. Se habria justificado un enfoque tota1mente diferente, de acuerdo con e1 cua1 todos los servicios de apoyo a los agricu1tores, con inclusion del suministro de insumos, asistencia tecnica y comercia1izacion, habrian estado integrados y considerab1emente fortalecidos. Aunque esta estrategia no concuerda con 1a tradicion mexicana. ha 10grado buenos resultados en otros paises. Las diferencias en e1 estado actual de estos proyectos ob1igan a ap1icar un enfoque instituciona1 distinto en e1 futuro. Las restricciones financieras han forzado a1 Gobierno a reducir sus servicios de apoyo a los beneficiarios del proyecto. En Sinaloa, los agricu1tores reaccionaron positivamente haciendose cargo de actividades como la investigacion y extension agricolas; estan tambien preparados para cump1ir un pape1 de mayor importancia en 1a operacion y mantenimiento del sistema de riego. En e1 proyecto Panuco, 1a situacion es tal que se necesitara ayuda reforzada del Gobierno por unos cuantos anos. La experiencia de los dos proyectos muestra e1 peligro de aplicar un enfoque unificado a 1a cuestion de intervene ion 0 retiro del Gobierno. 10. En ambos casos, el sistema de tenencia de la tierra ha cambiado desde 1a terminacion del ~'yecto y sigue evolucionando. En Panuco, se expropiaron grandes explotaciones agrico1as y 1a propiedad individual se redujo a 20 ha. Sin embargo, como los agricu1tores privados eran " I - v diruimi:::os y tenian espiritu de empresa, llenaron el vacio dejado por los ejidatarios inexpertos y debiles. alquilando la tierra de esos ejidos y aumentando de esta manera considerablemente su superficie cultivada. La consecuencia fue que cerca de 101. de los ejidatarios de Panuco no tenian tierra 0 eran propietarios ausentes en 1988, y cerca del 131. de la tierra de 10E: ejidos estaba controlada por agricultores privados. La misma tendencia puede observarse en Sinaloa. pero en menor medida. ya que los ejidos se establecieron hace mucho tiempo y han tenido un mejor desempeno que ell panuco. Este continuo cambio en la tenencia de la tierra muestra las limitaciones intrinsecas de la reforma agraria y su incierta sostenibilidad a largo plazo. 11. En retrospectiva, el enfogue aplicado por el proyecto para el desarrollo de los peguenos agricultores era cuestionable. Ambos proyectos, como otros planes de riego en gran escala del pais, de hecho no han pr()movido el desarrollo de los pequenos agricul tores, tanto de acuerdo con njveles mundiales como mexicanos. En su lugar, han sentado las bases para el desarrollo de grandes explotaciones agricolas, al tamente mecanizadas y con uso intensivo de capital. La superficie media asignada a los ejidatarios fue de 10 ha, para cuI Uvos dobIes, 10 cual es grande comparado con 10 que predomina bajo condiciones de riego en la mayoria de los plises en desarrollo. Los ejidatarios debian trabajar colectivamente o en grupos, formando asi grandes y modernas propiedades. Aunque el sistena colectivo fracaso en Panuco, como ha sido el caso en muchos otros paises, la agricultura individual 0 en grupos funciono bien en Sinaloa y esta )rogresando en panuco. Sin embargo, subsiste la duda de si una superficie mas pequena por agricultor intensamente cultivada y con equipos agricclas pequenos, como en Japon y Corea, no hubiera side mas beneficioso para .a economia nacional y para los propios ejidatarios en un pais con alto iesempleo y escasez de tierra. Proyectos con mayor densidad de poblacion habrian beneficiado a mas familias y la inversion por familia (de hcsta US$S8.000 en estos dos proyectos) hubiera sido considerablemente infer:ior. 12. Si bien la red de riego esta disenada como un sistema sencillo y tradicional de control demaguas rio arriba, la ordenacion de aguas esta bien 'lrganizada y es eficiente en el proyecto Sinaloa. y el resultado es que lie distribuye el agua a los agricultores en forma flexible, equit~.tiva. segura y oportuna. La eficiencia en el uso del agua resulto menor de 10 previsto. pero se compara favorablemente con sistemas no autom{ticos semejantes en otros paises. El proyecto demostro que una ordene.cion eficiente de las aguas en sistemas convencionales de control aguas arriba exige un alto grado de capacitacion y dedicacion de parte del persOl.al del proyecto. La continuidad del personal y una larga experj encia en 1a materia son tambien ingredientes necesarios para la operacion adecuada de este sistema de riego. E1 mantenimiento se ha visto advenamente afectado por restricciones financieras y escasez de persOllal. Las tarifas de agua han disminuido a 10 largo del tiempo en termillos constantes y solo cubrieron el 37% de los gastos totales de - vi operacion y mantenimiento en 1987. El proyecto ilustra la interaccion que existe entre tarifas bajas y mantenimiento deficiente, y el circulo vicioso que ello crea. Existe la necesidad de promover asociaciones de usuarios del agua en Sinaloa, usando coino modelo las del proyecto Yaqui, que se han hecho cargo exitosamente de la operacion y mantenimiento de la red de riego secundaria y terciaria. 13. La expedencia de Panuco ha demostrado la dificultad de operar un sistema de riego bien disenado cuando solo una fraccion de los beneficiarios, esparcidos en toda la zona del proyecto, utilizan el agua plenamente. En tales circunstancias, la eficiencia del uso del agua sigue siendo baja; los costos de operacion y mantenimiento por hectarea y por volumen entregado son anormalmente altos ya que una gran proporc10n de estos costos son fijos y no variables. Ademas, los requisitos de mantenimiento tienden a aumentar en sistemas subutilizados debido al rapido crecimiento de las malezas. El proyecto ha ilustrado tambien que los sistemas terciario y cuaternario disenados para cierto tipo de tenencia de la tierra pueden ser inadecuados si la forma de tenencia cambia. 14. El estudio realizado en virtud de este informe de evaluacion de los efectos del proyecto ha mostrado fuertes disparidades de ingresos entre los beneficiarios del proyecto a pesar de los objetivos de eguidad del mismo. Aunque la mayoria de los ejidatarios se establecieron al mismo tiempo y con el mismo tamano de lote en Panuco, una quinta parte, los mas prosperos con los ingresos mas altos, recibian el 67%. de los ingresos totales del ejido en 1987. Los ingresos de los agricultores privados fueron como promedio 30 veces superiores a los de los ejidatarios, debido al tamano mas grande de sus predios y tambien a una mayor productividad. El estudio ha estimado que en general el 20%. de los beneficiarios del proyecto obtienen actualmente mas del 80%. de los ingresos, proporcion superior al promedio nacional. La disparidad de ingresos es menos importante en Sinaloa, aunque este aspecto no se ha examinado tan a fondo como en panuco. Es te resul tado mues tra la dif icul tad de reconcil iar los objetivos economic os y de equidad en los proyectos donde los beneficios generados por el riego los devengan principalmente los agricul tores mas dinamicos. 15. A pesar de la disparidad en los ingresos, el impacto social del proyecto es importante. Ambos proyectos han contribuido sin duda alguna a estabilizar la poblacion rural y a limitar la migracion a las ciudades. En Sinaloa, el desarrollo de agroindustrias y la creacion de los sistemas privados de investigacion y extension ha incrementado considerablemente las oportunidades de empleo fuera de la explotacion. En Panuco, los ejidatarios entrevistados senalaron que el acceso a la infraestructura social del poblado, la propiedad de una casa y el derecho a cultivar la tierra eran mas importantes [:lara ellos que su nivel de ingresos. Los ejidatarios obtienen una parte importante de sus recursos de sus actividades fuera de 1a explotaci6n, principalmente mana de obra - vii contratada y arriendo de la tierra, 10 que indica oportunidades de empleo generalizadas. pero tambien limitado interes en explotar su terreno. La mayoria de los ejidatarios. asi como los agricultores privados. informaron que La calidad de la vida para ellos era mejor ahara que antes del proyecto y preveian que su situacion mejoraria en el futuro. Esta evaluacion de los efectos. sin embargo, llega a la conclusion de que su alto costa habria justificado una condicionalidad mas estricta aplicada a los <.erechos a la tierra y habria sido un incentivo fundamental para que los ejidatarios explotaran su late y limitaran el ausentismo. APROVECHAMIENTO DEL RIEGO: EXPERIENCIA DEL BANCO MUNDIAL EFECTOS Y EXPERIENCIAS SOCIOECONOMICOS, INSTITUCIONALES Y TECNICOS VOLUMEN II MEXICO PROYECTOS DE RIEGO RIO SINALOA Y RIO PANUCO (PRESTAMOS 970-ME Y 969-ME) I. ANTECEDENTES A. La econom1a l.01 E1 periodo que abarca esta evaluacion de lo~ efectos coincide con una serie de cambios en 1a economia nacional ,;on repercusiones favorebles y desfavorab1es en la ejecucion de los proyectos. En el decenjo previo a estos proyectos. el desempeno economico general de Mexico fue irlpresionante, con un crecimiento del PIB a una tasa media anual de 7'1 entre 1960-70 y una inflacion limitada a cerca de 3,5% anual. Sin embar~o, en 1970 el crecimiento economico comenzo a hacerse mas lento. El Gobielno intento estimular e1 crecimiento ampliando los gastos del sector publico y estimu1ando 1a sustitucion de las importaciones de alto costo y de us:) intensivo de capital. Esta po1itica no origino un crecimiento econOD1CO sostenido y en 1976 Mexico experimento una grave crisis financiera y economica. 1.02 Las medidas para contener la crisis de 1976 inc1uyeron devahaci6n monetaria y ejecucion de un programa de acuerdo de derecho de giro (on e1 Fondo Monetario Internacional. Nuevos ingresos provenientes del pHtro1eo tuvieron como consecuencia una rapida recuperaci6n econ6mica en 19; 7 y mejoraron en gran medida e1 acceso del pais a los emprestitos externos. E1 resultado de esta recuperacion fue 1a va10racion del tipo de cambic real, 10 que a su vez tuvo como consecuencia e1 aumento de las importaciones y la disminuci6n de las exportaciones no petroleras, y tambien estimu10 1a fuga de capita1es. Sin embargo, 1a creciente precariedad de 1a ba1anza de pagos estuvo por un tiempo encubierta por los emprestitos externos. que casi dup1icaron e1 nive1 de la deuda externa de US$40.000 millones en 1979 a US$78.000 mi110nes en 1981. 1.03 A partir de 1980, Mexico experimento ingentes aumentos de los deficit del sector publico debido al rapido crecimiento del gasto publico sin Ull aumento parale10 de los ingresos. El ana siguiente. Mexico se enfrento a una baja de casi dos tercios del precio de su principal producto de exportaci6n. e1 petr6leo, 10 que causo una disminuci6n del 44'1 en 10:. terminos del intercambio comercial internacional entre 1980 y 1986. Los flujos netos de capital, excluido el capital privado a corto plazo. disminuyeron de US$23.000 millones en 1981 a US$400 millones en 1986, a pesar de tres esfuerzos concertados de f inanciamiento en 1983. - 2 1984-85 y 1986. Durante el periodo 1982-86, las transferencias netas de recursos de Mexico, incluido el total del capital a mediano y largo plazo, ascendieron a aproximadamente US$31.000 millones. Estas transferencias eran equiva1entes al 4% del PIB, y absorbieron a1rededor del 15% del ahorro Interno y casi una cuarta parte de los ingresos de exportacion. 1.04 A comienzos de 1982, e1 gasto publico a1canzo al 47,5% del PIB, y el deficit a casi e1 18% del PIB. En febrero del mismo ano, el Banco de Mexico dejo de respa1dar el peso, e1 que luego experimento una devaluacion del 40%. Sin embargo, los beneficios previstos de 1a devaluacion no se materializaron debido a un fuerte ajuste sa1aria1, 1a continua baja de la actividad en e1 mercado del petro1eo y politicas fiscales y monetarias poco firmes. La inflacion, medida en precios a1 consumidor, registro un aumento de mas del 200%, de 29% en 1981 a 99% en 1982. 1.05 Durante el periodo 1981-85, 1a tasa de crecimiento global del PIB fue de cerca de 0,8% a1 ano, una baja con respecto al 6,7% alcanzado durante el periodo 1976-80. Si bien e1 crecimiento se ha hecho mas 1ento en todos los sectores, las areas en que predomina el sector privado se han que dado a la zaga de actividades economicas encabezadas por el sector publico, tanto antes como despues de 1a crisis de 1982. Entre 1980 y 1985, la produccion global del sector privado esencialmente se estanco, en tanto que las actividades lideradas por el sector publico crecieron a un promedio anual de 3% en terminos reales. 1.06 Para enfrentarse a es tos graves problemas economicos, el nuevo Gobierno mexicano puso en practica un programa de estabilizacion en 1982, con el apoyo del servicio ampliado del FMI. Este programa de estabilizacion tenia como objetivo moderar la demanda interna principalmente mediante poli ticas f iscales, monetarias y cambiarias. El peso se devaluo en 30% y se extendieron las restricciones cuantitativas a fin de abarcar todas las importaciones. Durante los dos anos siguientes, el gasto del sector publico, excluidos los pagos de intereses, bajo de un maximo de 39% del PIB en 1982 a alrededor de 29% en 1984, en tanto que los ingresos subieron de cerca de 30% a 33% del PIB. Durante el mismo periodo, los salarios reales disminuyeron entre 20% y 25%, mientras que la mayor parte de los precios del sector publico aumentaron pronunciadamente. A comienzos de 1984, 1a economia mexicana era aclamada por algunos observadores como un modelo para los paises fuertemente endeudados, pues demostraba 10 que se podia 10grar a fuerza de medidas decisivas, discip1inadas y coordinadas en materia de politicas: en 1983 y 1984 Mexico redujo sus importaciones nominales acumulativamente en 25%, en tanto que sus ingresos de exportaciones no petroleras (inc1uidos los ingresos de las indus trias maquiladoras) aumentaron en 54%. Su balanza comercial en concepto de bienes y servicios no atribuibles a factores registro superavit sin precedentes, con un promedio de cerca de 9% del PIB. Las reservas de divisas netas aumentaron de US$2.000 millones a US$6.500 millones a pesar de la baja de los precios del petroleo. 1.07 El optimismo generado por el exito inicial del proceso de ajuste de Mexico comenzo a desvanecerse a comienzos de 1985. El vuelco de las actividades economicas vino como consecuencia de la baja de los ingresos del petroleo, un aumento de las subvenciones y transferencias y, hacia el - 3 tercer trimestre, considerab1es bajas de los precios y tarifas rea1es del sector publico. A pesar de un tragico y costoso terremoto en septiembre de 198:,. e1 Gobierno mexicano inici6 un presupuesto austero en noviembre de 198:;; las medidas macroecon6micas de estabilizacion se comp1ementaron con 1a reforma estructura1 necesaria para hacer frente a los problemas de desarrcllo de largo plazo de Mexico. 1.08 Durante los ultimos ocho anos, Mexico ha experimentado una baja de 1a fecundidad y, como consecuencia, una disminucion en la tasa de crecimjento de la poblacion --de 2,7t en 1980 a 2,2t en 1986. Sin embargc·, debido a las a1tas tasas de natalidad del pasado y a una creciellte tasa de participacion, 1a fuerza laboral ha estado creciendo a una ta:,a anual de 3,7t, 0 cerca de 900.000 nuevas personas en busca de emp1eo al ano. La poblacion total ha crecido de 54 millones a comienzos del del~enio de 1970 a 80,4 millones en 1985. En 1986, el ntunero de trabaj.,dores que no 10graron hallar empleo en el mercado estructurado a1canzo a 4,8 millones, 0 19t de la fuerza laboral activa. Esto se compara con 1,5 millones, 0 7t de la fuerza labora1 en 1 982. B. El sector agricola 1.09 La contribucion del sector agricola al PIB disminuy6 de aproxilJadamente 25t en 1950 a llt a comienzos del decenio de 1970 y a a1rededor de 9t en 1986. No obstante, e1 sector aun cumple un papel import,mte en la economia nacional ya que emplea a alrededor de 25t de la fuerza 1aboral y representa un 26t de las exportaciones no petroleras. La amp1ia gama de latitudes y altitudes del pais da lugar a una gran diversLdad de producci6n agroganadera, pero la cantidad de tierras aridas y mont,:LnOSaS es tan grande que apenas cerca del l8t de la superficie total de tiecra se considera cultivable. Se estima que se cultivan 15 millones de hectareas, de las cuales cerca de 6 millones de hectareas estan bajo riego. 1.10 En el periodo 1950-65, el aumento del PIB agricola promedi6 4,3t al an." muy por encima del crecimiento demografico, perc comenz6 a dismin ~ir a fines del decenio de 1960, debido al mas alto cos to de hacer productivas las tierras marginales, al ritmo mas lento de expansion de las superficies regadas y al excesivo uso de agua y drenaje inadecuado en las tierra; regadas, cuya consecuencia fue 1a salinizaci6n y reducci6n de las superf icies cultivadas y los rendimientos. Tambien se hizo evidente a mediad:)s del decenio de 1960 que el subsector de temporal registraba un rendimiento deficiente en relaci6n con el subsector de riego, pero tambien habia recibido mucho menos apoyo. En el decenio de 1970, el tipo de cambio y las politicas de fijaci6n de precios crearon una situacion de discrininaci6n que desfavorecio a la agricultura y contribuy6 aun mas a 1a desaceleraci6n del crecimiento de 1a produccion agricola. Estas circunstancias adversas provocaron una tasa de crecimiento del PIB agricola de 2,4t promedio por ano en e1 pedodo 1965-80, inferior a1 crecimiento demografico. 8i bien antes de 1970 Mexico producia suficientes alimentos para su propia poblaci6n y para exportar los excedentes, a fines del decenio de 1970 se habia convertido en un gran import,ador de productos alimentarios basicos. - 4 1.11 A comienzos de 1980, el Gobierno decidio usar los ingresos del petroleo para aumentar los precios de apoyo, incrementar las subvenciones para insumos y ampliar el credito agricola. Como resultado de ello, la produccion agricola aument6 en 6% al ana en 1980 y 1981 hasta que en 1982, con la baja de los precios del petr6leo y el aumento del servicio de la deuda y de las tasas de interes, el apoyo del Gobierno a la agricultura se hizo insostenible y se abandono en su mayor parte. No obstante, de 1983 a 1985, la produccion agricola se recupero moderadamente hasta alcanzar un crecimiento medio de alrededor de 2,5% al ano, debido a condiciones climaticas favorables y a tipos de cambio sustentadores. Se hicieron considerables progresos en cuanto a mejorar los incentivos de precios a los productores agricolas mientras al mismo tiempo se eliminaban p~r etapas la mayoria de las subvenciones a los consumidores finales. Con todo, los controles de precios de los productos exportados e importados, los controles del credito y las subvenciones para insumos siguen distorsionando la rentabi1idad y reduciendo la eficiencia. Se avanzo ademas en materia institucional reformando y descentralizando las operaciones del Ministerio de Agricultura, aunque 1a proporcion de servlclos entregados a los agricultores podria todavia aumentarse considerablemente merced a la reducci6n del exceso de personal y una mejor capacitacion de los empleados restantes. En 1986, a pesar de nuevas bajas en la produccion de cultivos debido a las malas condiciones climaticas y a una demanda mas baja resultante de la crisis economica, el aumento de las exportaciones, principalmente de cafe, frutas frescas y hortalizas, produjo un considerable superavit comercial, el primero desde 1979. 1.12 E1 desempleo, el subempleo y los ingresos bajos son problemas graves del sector agricola. La baja relaci6n entre la superficie cultivada y la poblacion activa posib1e (entre 1,3 ha y 2 ha por persona) es una causa importante de los bajos ingresos en e1 sector. Aun mas. la distribuci6n de los ingresos es asimetrica, ya que cerca del 20% de 1a producci6n corresponde a 50% de las farnilias rurales en tanto que el lOt. superior de la poblaci6n agricola aporta SOt.. Desde que se promu1garon 1a Ley de Reforma Agraria de 1915 y la Nueva Ley de Reforma Agraria Federal de 1971, el Gobierno ha aplicado una politica de reduccion del desempleo genera1izado y de la mala distribucion de los ingresos, mediante el establecimiento de ejidos, forma de tenencia de 1a tierra en virtud de la cual esta se asigna a las comunidades rura1es en zonas demarcadas. Bajo el sistema de ejidos, los beneficiarios (ejidatarios) tienen derechos de usufructo vitalicios y hereditarios sobre las tierras del ejido, a ser trabajadas individual 0 colectivamente. A comienzos del decenio de 1980 se estimaba que habia mas de 1,5 millones de ejidos en Mexico, cerca de 1,2 millones de explotaciones agricolas de propiedad privada y alrededor de 1,2 millones de familias rura1es sin tierra. C. El subsector de riego 1.l3 Con 5,8 millones de hectareas de tierra regada, Mexico se ubica en el sexto lugar entre todos los paises, desde e1 punto de vista del desarrollo del riego, despues de India, China, la Union Sovietica, Estados Unidos y Pakistan. El subsector de riego representa cerca de una tercera parte de todas las tierras cu1tivadas. Contribuye cerca de la mitad del valor total de la produccion agricola y 65% de las exportaciones agricolas. - 5 1.14 La Ley de Agua Federal (1972) establece el marco legal para la asignacion, utilizacion y conservacion de los recursos hidricos del pais. En vil'tud de es ta ley, el Es tado posee todos los derechos a los recursos hidricos superficiales y subterraneos del pais. El Secretario de Agricultura y Recursos Hidraulicos (SARH) es responsable del uso, operaC10n y conservacion del agua, a traves de sus 83 distritos para planes de riego en gran escala, y un gran nUmero de unidades de riego que consisten en proyectos pequenos construidos por el Gobierno y administrados por las asociaciones de usuarios de agua. En virtud de la Ley c.e Agua Federal. el Gobierno puede expropiar, con la debida indemnizacion, toda la tierra en la zona de un distrito, redistribuir la tierra a los pequenos propietarios privados y ejidos y declarar el tamano maximc y minimo de la tierra a ser asignada a los beneficiarios. 1.15 Dada la amplitud del apoyo publico al riego, el desempeno del subsector de riego ha sido decepcionante. De 1970 a 1981, la productividad de la tierra regada aumento en 1,7% al ano, apenas algo mas que e] 1,5% anual en las zonas de temporal. La intensidad de cultivo, es decir, la cantidad de tierra con cultivos agricolas estacionales durante el ant. siguio siendo baja (alrededor de 120%). Muchos planes de riego no se hall realizado cabalmente 0 no se explotan en forma eficiente. La falta de re(ursos financieros y la baja recuperacion de costos han producido un manter.imiento deficiente de varios distritos de riego. La estrategia actual del Gobierno para el subsector de riego es aumentar la produccion agric(,la mejorando la eficiencia de los planes existentes mas bien que increrllentando la superficie regada. 10 que constituye un vuelco total con respecto a las prioridades anteriores. Otros objetivos del Gobierno son i) hacer que los distritos de riego se independicen financieramente aumen I. and 0 las tarifas para cubrir los costos de operacion y mantellimiento, y H) promover la participacion de los usuarios de agua tanto en la administracion como en la operacion y mantenimiento de los distr:.tos de riego. D. Los proyectos 1.16 Los proyectos del rio Panuco y del rio Sinaloa fueron el quinto y sex ::0 de 16 pres tamos del Banco a Mexico por una surna to tal de US$825, 5 millones para el desarrollo del riego. Ambos proyectos, semejantes en indoler. y alcance, fueron preparados por la SARH en 1971/72, evaluados inicialmente por el Banco en mayo de 1973 y aprobados por el Directorio Ejecu :.ivo el mismo dia (19 de febrero de 1974). Los principales objetivos de lo~ proyectos concordaban con los del Gobierno en el sentido de ir al ritmo del crecimiento de la demanda de productos agricolas y de corregir la mala distribucion de los ingresos en las zonas rurales. Ambos proye.;tos, a ejecutarse en un termino de seis anos. tenian como meta desar~ollar agricultura de riego intensivo en mas de 100.000 ha cada uno, media:lte la construccion de obras civiles en gran escala. Para ambos proye·:tos, la Ley Federal de Aguas debia permitir la expropiac10n de tierr,is de propiedad privada para su redistribucion a pequenos agriclltores y ejidatarios. - 6 II. PROYECTO RIO SINALOA A. Diseno y ejecucion del proyecto 2.01 El proyecto abarca una zona situada a 10 largo del rio Sinaloa mas abajo del pueblo de Jaina, donde el rio emerge de las montanas de la Sierra Madre hacia la llanura costera del golfo de California en el estado de Sinaloa (ver mapa). Las tierras del proyecto se extienden entre 5 m y 45 m sobre el nivel del mar y tienen un declive general de 2 m a 6 m por km hacia el mar. La margen izquierda es una planicie, en tanto que la margen derecha es mas ondulada, pero con ninguna inclinacion de mas del 1%. El clima de la zona del proyecto es tropical semiarido, con temperaturas medias mensua1es que varian de 19°C en enero a 30°C en julio y una precipitacion anual media de 550 mm que se registra entre julio y septiembre principalmente. Antes del proyecto, se habian desbrozado unas 50.000 ha de la zona del proyecto con a1go de acceso al riego, ya sea a traves de desviaciones de aguas de superficie, extraccion de aguas subterraneas 0 una combinacion de ambas. El resto de la zona del proyecto estaba cubierto de matorrales y se usaba para e1 ganado. La densidad de la poblacion era alta (45 personas por km 2 ) y la poblacion agricola era de alrededor de 12.000 familias. 2.02 El proyecto era desarrollar agricultura de riego intensivo en 105.000 ha en ambas margenes del rio Sinaloa. De acuerdo con 1a eva1uacion inicial en 1973, los componentes principales del proyecto eran la construccion de represas de contencion (Bacurato) y de derivacion (Sinaloa de Leyva), la provision de infraestructura de riego y equipos para operacion y mantenimiento asi como la entrega de servicios agrico1as a los agricultores (detalles en el parrafo 2.30). 2.03 Los costos del proyecto se estimaron en US$145,6 millones. El prestamo del Banco de US$47 mil10nes era para financiar e1 cos to en divisas estimado en US$46,3 millones, con US$700.000 como la mitad del costo de la extension. E1 proyecto, a construirse entre 1974 y 1980, debia ser administrado por 1a Comision del Rio Fuerte, responsab1e de todas las actividades de la SARH en la zona del proyecto. En virtud de 1a Ley Federal de Aguas, todas las tierras de propiedad privada sin derechos de riego deb ian ser parcialmente expropiadas y redistribuidas entre los ejidatarios. Se estimo que cerca de 23.400 ha se destinarian al establecimiento de nuevos ejidos, aumentando de esta manera el n6mero de ejidatarios de 10.900 a alrededor de 13.200. Sin embargo, a diferencia del proyecto Panuco, los propietarios de la tierra con derechos de agua establecidos podian retener hasta 100 ha de sus predios. 2.04 En la evaluacion inicial, las estimaciones de costos se basaron en estudios tecnicos preliminares que, cuando se finalizaron los estudios tecnicos detallados, a menudo resul taron insuficientes 0 incompatibles con las condiciones reales de campo. El efecto neto de estos cambios fue una demora en la ejecuci6n y considerables aumentos de las estimaciones del costa del proyecto. Los problemas se complicaron al quebrar el contratista de la presa, 10 que hizo necesario volver a licitar el contrato, y por insuficientes asignaciones presupuestarias debidas a 1a creciente inflacion y a1 programa de estabi1izacion del Gobierno. En 1977, el proyecto tenia un retraso de unos tres anos y sus es t imaciones de costos habian aumentado en 130%. Se tomo 1a decision de reducir e1 a1cance del proyecto a las obras ya ! - 7 en construccion en 1978; la presa de Bacurato, la presa de derivadora de Sinaloa de Leyva, unos 110 km de canales principales, la construccion de obras de riego y drenaje en alrededor de 29.000 ha en la margen izquierda del rio Sinaloa y el desmonte y nivelacion de tierras. Las restantes obras contempladas en el proyecto original, en su mayor parte el sistema de riego y drenaje de la margen derecha, la construccion de pozos y la terminacion de la red de riego en la margen izquierda debian ejecutarse en virtud de un proyec':o en una segunda fase. Con la terminacion de la presa de Bacurato y una rt!duccion de la superficie regada hasta la terminacion del segundo proyec :0, habria un excedente de agua que podria usarse por unos cuantos anos en el distrito de riego adyacente (El Fuerte), en su mayor parte para operac Lones de lixiviacion en las zonas afectadas por la salinidad. El costa revisado del proyecto reducido se estimo en US$137,3 millones. La TRE se ree.timo en 12%. 2.05 Como consecuencia del mejoramiento de la situacion financiera del pais, el ritmo de los trabajos de construccion aumento notablemente y el proyec ::0 Sinaloa I, tal como se 10 volvio a definir en 1978, quedo practi ::amente terminado en 1982. Puesto que la mayor parte de los agricu Ltores habian establecido derechos de agua en la margen izquierda, el compon'mte de reforma agraria del proyecto se limito al asentamiento en la zona del mismo de unas 600 familias de ejidatarios desplazadas de la zona del ellbalse de Bacurato. Hubo cuantiosos sobrecostos (cerca de 180% 0 46% en tE~r:llinosreales) aun despues de la reformulacion del proyecto. El costa revisa:Lo del proyecto se estimo al cierre del prestamo (1982) en cerca de US$250 millones, mientras que el costa total del proyecto planeado iniciaLmente (Fases I y II) se reestimo en cerca de US$440 millones. 2.06 El proyecto tuvo un efecto importante en la produccion agricola de la ma::gen izquierda, con rendimientos e intensidades de cultivo que sobrep'lsaron las metas fijadas en la evaluacion inicial para las 29.000 ha plenammte equipadas con el nuevo sistema de riego. Ademas, alrededor de 16.000 ha de tierras regadas existentes en la ribera izquierda se benefi:iaron de la mayor disponibilidad de agua. El excedente de agua del embals'! de Bacurato, que debia canalizarse hacia el distrito vecino de rio Fuerte constituyo un beneficio adicional del proyecto. A su terminacion, el proyecto se considero bien logrado, con una tasa de rentabilidad estimada en 11%. I~s conclusiones principales del lEE fueron las siguientes: a) la tasa de adopcion de riego habia sido alta, debido al c1ima seco y a la bien establecida tradicion de riego de la region donde predominan agricultores progresistas; b) las tarifas de agua abarcaron solamente el 70% de los costos de operac10n y mantenimiento pero los agricultores se mostraron reacios a aumentar su contribucion, aduciendo que los precios garantizados por el Gobierno para sus cultivos eran demasiado bajos y representaban un impuesto implicito de 201 a 501; c) el proyecto ilustro el hecho de que las estimaciones de la evaluacion inicial basadas en el diseno preliminar y no final de proyectos grandes inevi tablemente producen sobrecos tos y demoras respecto de los plazos previstos, y - 8 d) varios componentes del proyecto quedaron incompletos al cierre del prestamo, reduciendo de esta manera la viabilidad del proyecto. La falta de drenaje, en especial, ha ocasionado acumulacion de sal en algunas zonas del proyecto. 2.07 El proyecto complementario, Proyecto de Riego Rio Fuerte/rio Sinaloa II (Prestamo l706-ME) fue aprobado por el Directorio Ejecutivo en mayo de 1979, por un total de US$249,7 millones. El proyecto era terminar los sistemas de riego y drenaje de toda la zona (105.000 hal, es decir, en una superficie adicional de 76.000 ha (parcialmente en la margen izquierda pero en su mayor parte en la margen derecha del Sinaloa) y contribuir a la rehabilitacion de unas 60.000 ha de suelos salinos y salino-sodicos en el distrito de El Fuerte. Se preveia que quedaria terminado en 1985, pero debido a las restricciones financieras del Gobierno, la implementacion del proyecto se ha demorado. A fines de 1987, la superficie total plenamente equipada con un sistema de riego en Sinaloa I y II ascendia a aproximadamente 77.800 ha, de las cuales 42.300 ha se hallaban en la margen izquierda y 36.500 ha en la margen derecha. Fal taba equipar otras 27.500 ha, parte de las cuales se regaban con una red provis~onal. Tambien faltaba construir el sistema de drenaje en la mayor parte de la zona del proyecto. No esta prevista la terminacion del proyecto antes de 1990. El costa total de los proyectos Sinaloa I y II de 1974 a 1990 se estima actualmente en unos US$555 millones en dolares americanos constantes de 1987. B. Efecto agroeconomico 2.08 En el momenta de esta evaluacion de los efectos, 14 anos despues de la evaluacion inicial y 5 anos despues de la terminacion del primer proyecto, pueden observarse en la zona del proyecto Sinaloa considerables cambios en la tenencia de la tierra, los sistemas de cultivo y el desarrollo agricola. 1. Tenencia de 1a tierra 2.09 En la evaluacion inicial del proyecto en 1973, se estimo que como resultado de la expropiaclon de la tierra el nUmero de ejidatarios aumentaria de 10.900 a 13.200, en tanto que el nUmero de agricultores privados se reduciria ligeramente. A la terminacion del proyecto en 1983, se Uego a la conclusion de que este habia tenido poco impacto en la distribucion original de la tierra. Como se determino que la mayoria de los agricultores privados habian establecido derechos de agua, practicamente no se expropiaron tierras, contrariamente a las expectativas. El cambio principal fue el asentamiento en la zona del proyecto de las 600 familias de ejidatarios desplazadas de la zona del embalse de Bacurato. 2.10 En la evaluacion de los efectos, no obstante, la tenencia de la tierra ha evolucionado considerablemente mas de 10 estimado a la terminacion del proyecto. El cuadro siguiente ilustra la tenencia de la tierra en 1a zona del proyecto de Sinaloa en 1987. Cuadro 2.1: TENENCIA DE LA TIERRA EN LA ZONA DE LOS PROYECTOS SINALOA I Y II EXE1otaciones agrico1as Tamano mediu Ntunero SUEerficie (lla) (ha) Eva1uacion Cifras Eva1uacion Cifras Eva1uacion Cit ras inicial efectivas inicial efectivas - ---- inicial efectivas ---~~~~".-- Ejidos 74 85 6l.292 72.888 10.912 8.511 5,6 8,56 (1) (61) (7') ) (90) (83) \0 Agricu1tores privados 1.169 1.799 39.638 :".1),7 1.169 1.799 39,9 13,71 (1) (39) (- ," (W) ) '1 7 Total 100.930 -'6" i2.081 10.310 (1) (00) ."" I" (100) (100) - 10 - Desde la evaluaci6n inicial del proyecto, los cambios principales han sido los siguientes: a) Si bien la superficie perteneciente a los ejidos ha aumentado en 19%, la que pertenece a los agricu1tores privados ha disminuido en 38%; tres cuartas partes de la superficie total son ahora de propiedad de los ejidos (61% soJamente en 1a eva1uacion inicia1) y la proporclon de los agricul tores privados ha disminuido de 39% a 25%. b) El nu.mero de ejidatarios es considerablemente inferior (28%) a 10 estimado en la evaluaci6n inicia1, en tanto que el nu.mero d~ agricultores privados es mas elevado en mas del 50%. La poblaci6n agricola total incluye ahora a 83% de ejidatarios y 17% de agricultores privados (90%-10% respectivamente en 1a evaluaci6n inicia1). El nUmero total de familias que SE,' benefician con el proyecto es aproximadamente 15% menor que a1 momento d·.:: 1a evaluacion inicial del proyecto y 28% menor de Ie proyectado en pleno funcionamiento. c) La superficie media por familia es ahora 60% menor de 10 estimado en la evaluacion inicial para los agric-ultores privados y mas de 50% mayor en el caso de los ejidatarios. 2.11 Las cUras anteriores indican que, contrario d las estimaciones del rTP: a) Parte de las explotaciones agricolas privadas en el Sinaloa se han expropiado 0 vendido al Gobierno para establecer nuevos ejidos. b) Las explotaciones agricolas privadas tienden a dividirse con el tiempo entre los herederos. ocasionando una reduccion del tamano de La explotaci6n. No obstante, los agricu1 tores privados, si bien dividen su propiedad. agrupan a menudo las tierras familiares en grandes bloques. que a veces abarcan varios cientos de hectareas, altamente mecanizados y con un alto grado de tecnologia avanzada. c) Por contraste. el tamano medio de los ejidos aurnent6 ligeramente, probablemente porque varios ejidatarios han abandonado la zona del proyecto y su predio se ha repartido entre los demas ejidatarios; ademas. el derecho de usufructo es, por ley, hereditario pero no divisible entre los herederos. d) Puesto que la superficie total de propiedad de los agricul tores privados ha disminuido en alrededor del 40% desde la evaluaci6n inicial del proyecto, se puede concluir que durante un periodo de 15 anos ha tenido lugar en la region una reforma agraria continua, que ha reducido la configuraci6n tradicionalmente sesgada de la distribucion de la tierra y de los ingresos. - 11 2.12 La tenencia de la tierra en los ejidos de los proyectos Sinaloa I y II es bastante desigual. La mayoria de los ejidos se establecieron hace mucho tiempo (20 a 40 a50s) y no han estado sujetos a una reforma de la tenend.d do:: la tierra desde entonces. La superf ic ie por ejido varia entre 20 ha y mas d", 3.000 ha, y el nlimero de ejidatarios por ejido de 4 a 425, con un pn)medlo de 857 ha y 100 familias por ejido. La superficie por ejidatario e" e'1D1C promedio de 8,5 ha, variando de 1,7 ha a 17.5 ha. Aunque la agricul tt:ra colectiva en Sinaloa no es obligatoria como en Panuco. existen varios acuerdos colectivos. El mas habitual es el establl!cimiento dentro del ejido de grupos de 10 a 20 ejidatarios. que cultivan su tierra individual 0 colectivamente, con equipo agricola comun y un sistema unificado de cultivo. Esta forma de labranza da como resul tildo grandes campos (de 100 ha 0 mas). cuI tivados mecanicamen te, coa tecnicas agricolas bastante semejantes a las de los agricu1toreQ privados. Las exigencias de mana de obra en este sistema de labranza SOil bajas (25 a 30 dias/ha/a50). 10 que significa que e1 ejidatario medic, genera,mente no dedica la totalidad de su tiempo a actividades agricolas. Ademas I muchos ej idos usan mano de obra contratada; 10 cual indica que a1guno.!> ejidatarios tienen ocupaciones secundarias. Un nlimero considerable de ejidos ademas arriendan parte de su tierra a los agricu."tores privados, 0 se asocian con ellos, en su mayor parte para la produc.::ion de cultivos de alto valor, como las hortalizas fuera de estaci.:'n para exportacion. 2.13 En conclusion. los beneficiarios del proyecto del rio Sinaloa consis:en en una minoria de agricul tores privados progresistas y dinami cos que ul:;an tecnicas agricolas avanzadas. y una mayoria de ej idatar ios relati'.ramente eficientes, bien organizados y subempleados. El proyectc· ha contri)uido en cierta medida a reducir la distribucion sesgada original de la tierra. La superficie cultivada por familia agricola (mas de diez h8 como promedio) es bastante considerable, tanto de acuerdo con los nive]e~ mexicanos como los mundiales en condiciones de riego. 2. De:~arrol1o agricola 2.14 Para medir el efecto del proyecto en la produccion agricola, solo se t iene en cuenta en es ta secc ion 1a margen izguierda ya que la ribera derecha aun se ha11a en la etapa de desarrollo inicial 0 en constr',lccion. Al completarse el proyecto rio Sinaloa I a fines de 1982, se estim6 que 1a superficie que se beneficiaria con el prestamo del Banco alcanz.:J.ria a 47.200 ha en 1a margen izquierda, de las cuales 29.500 ha estaba1. eompletamente equipadas y el resto contaba con un sistema tempor.nio. En 1987. la superficie equipada en virtud de los proyectos Sinalo,a I y II habia ascendido a 41. 270 ha (agosto de 1987) en la margen izquierda. y una superficie adicional de aproximadamente 15.000 ha seguia regada con un sistema temporario. Cerca de 4.000 ha siguen cultivadas con riego de temporal. Por 10 tanto, la superficie cultivada total en la margen izquierda era alrededor de 60.200 ha a fines de 1987. 2.15 El siguiente cuadro expone los arreg10s e intensidades de los cultiv:)s en 1a margen izquierda, con cifras estimadas en 1a evaluacion inicial, a la terminacion y efectivas: LUillICQ 2.2; MARGEN IIQUIERDA DEL SINALOA ARREGlO E INIENSIOAOES DE lOS (UlTIVOS (HAl EstiMaeion de 1a eva 1u.lI:ian_ in i c ia 1 .hLiIll~j;.j Q(Ljl-LL lenljodciQo ______ Citea!. etectivd!o Sin el Con el Allles dt:'l Sin e1 (00 e1 1983/84 1984/85 1985/86 1986181 Drovecto Drove,to lI[g~e'UI orove,to Drovecto A1godon 2.350 8.000 ].11 IJ 2.8:n 14.000 2.111 644 185 166 [artaMo '/..:150 4.150 11.180 15.9:'8 4.644 1.894 1.504 3.259 frijoles IJ50 6.500 911 l.:n8 14.000 5.282 I. 314 4.b50 12.181 ~urgo/lllil.ll 4./50 8.300 l.14'1 4.C)/6 10. no 9.951 4.364 6.:i09 10SH AJonjol1 '150 1.500 2.PH 1.0]1 615 2.39l 1.880 5.M5 Irigo 11.250 8.300 2. 'J89 5.235 10AOO l5.331 :i2.045 31.522 12.658 HortdllldS LM. 700 3.000 3.107 3.835 1.364 5.845 5.6bb 3.803 4.296 I IIrrOl I. (JOO :,. :'00 5.'/.58 bA21 b.71J0 10.000 11. IJlIJ b.510 ~oycl 1. '100 12.000 4.01b 4. 197 14.100 '7. '10 19.041 a.b02 2b.249 .... I\) A1 tal,.) 450 1.500 !. ... Itlvo!o. perl:lll1t:'S 99 211 :01 I '4 Olro!o. 2.l00 2.250 108 185 2bO 1.2b2 luL,,1 ,L.lIUI ~~JI ~ 41.. 25tI 1.tL...ZM lU..J1M ~ z.a....m ~ Super I I ( I i: ~ult iVdblt: (41.200) (41.200) (41.200) (41.200) (41.200) (60.000) (60.000) (60.000) (60.000) 'nlen .. iddd dto lUIt ivu 48% 12bt. /81. 957:. 163:%. 1l5'X 1431- 1"2% 1284 l,j ~rln(ipalmente (ebolla~. cnlles, (ni1aros, pldlientos, tomates, ae10nes Y sdndlds. - 13 2.16 Con 1a excepclon del arroz, que fue eliminado del arreg10 de los cultivos por razones tecnicas (parrafo 2.18), los cambios en 1a distribucion de los cultivos parecen haber estado determinados por los precios garantizados del Gobierno para los cu1tivos principa1es y 1a rentabilidad neta por hectarea 1/.' Por ejemp10. e1 trigo y la soya, que registraron 1a rentabi1idad mas alta por hectarea en 1987, como 10 muestra e1 cuadro siguiente, fueron tambien los cu1tivos mas importantes en Sinaloa. Cuadro 2.3: RENTABILIDAD NETA POR HECTAREA DE LOS CULTIVOS PRINCIPALES (pesos mexicanos corrientes) Cu1tivos Rentabi1idad neta (ha) 1982/83 1983/84 1984/85 1985/86 1986/87 1986/87 - 1985/86 (cambio porcentua1) Otono-invierno Trigo 6.093 52.138 70.831 90.535 168.511 186 Frijoles 21.514 14.971 32.000 46.157 67.414 146 Cartamo 3.991 4.375 8.366 28.052 17.673 63 Maiz 4.090 18.809 31.439 93.689 123.912 132 Primavera '-verano Soya 12.980 15.790 88.000 66.845 217.382 325 Arroz 3.970 51.030 53.800 34.000 406.157 1.194 Sorgo 5.498 40.972 50.000 47.687 141.157 295 Ajonjoli 20.310 9.700 150.000 55.000 114.737 208 Fuente: SARH, Distrito 63, Guasave, Sinaloa, agosto de 1987. 1.1 La politica de precios del Gobierno ha sido fijar precios garantizados 0 minimos a nive1 de 1a explotacion agricola para 12 cultivos, incluidos los granos a1imentarios basicos y las semi11as oleaginosas. Los precios estan calcu1ados para cubrir el promedio ponderado de cos tos de producci6n en todo el pais. Aunque se usan norma1mente precios internaciona1es como referencia. el nivel de precios al productor en re1acion con los precios mundia1es ha variado segun la epoca y los cultivos, de acuerdo con las prioridades gubernamentales. En el reciente periodo de alta inflacion, e1 precio garaJ.tizado, que se mantuvo constante durante la estaci6n de cu1tivo, sufrio una erosion ininterrumpida en terminos reales hasta que fue a1zajo nuevamente para la estaci6n siguiente. - 14 El hecho de que haya una gran cantidad de cultivos sustitutivos de invierno y verano bien establecidos en la region de Sinaloa es una caracteristica muy favorable de los proyectos y el resultado de una investigacion agricola llevada a buen termino (parrafo 2.20). Permite a los agricultores reaccionar con rapidez ante las politicas e incentivos de precios del Gobierno. Cuando los precios no estan garantizados por el Gobierno y descienden a un nivel bajo debido a una pronunciada disminucion de los precios en el mercado mundial (el algodon, por ejemplo). se elimina rapidamente el cultivo del sistema y se 10 reemplaza por otro. 2.17 En la evaluacion inicial. se estimo que la intensidad de cultivo aumentaria de 78%. antes del proyecto a l26%. en pleno desarrollo. A la terminacion del proyecto. la intensidad de cultivo se estimo en l40%. y se preveia que alcanzaria a l63%. en pleno desarrollo. De hecho, la intensidad de cultivo se ha mantenido mas baja que 10 proyectado en el lEE durante los ultimos cuatro anos, a un l35%. como promedio, con una disminucion de l43%. en 1984/85 a l28%. en 1986/87, deb ida principalmente al aumento del anegamiento y a los problemas de salinidad que afectan a la margen izquierda ~/. El problema de salinizacion se da por drenaje inadecuado. combinado con interrupcion de bombeo en los pozos existentes cuando se termino la red de riego (parrafos 2.41 y 2.50). En consecuencia, no se ha recomendado el cultivo de arroz para la margen izquierda desde 1986/87 debido a las elevadas necesidades de agua del cultivo y a sus efectos sobre la capa freatica. 2.18 Puesto que la salinidad afecta ahora adversamente a alrededor del l7%. de la margen izquierda. se puede concluir que la intensidad de cultivo seria de mas 0 menos 150%., 0 cercana a las expectativas y considerablemente superior a la actual si el sistema de drenaje se hubiese construido segun 10 planificado. junto con la red de riego. Este inconveniente ilustra el efecto negativo sobre la produccion y la rentabilidad de los proyectos que se dejan sin terminar, caracteristica notable de muchos proyectos de riego en Mexico. 2.19 Esta desafortunada situacion es aun mas dificil de entender si se tiene en cuenta que los fondos del Banco que todavia se encuentran disponibles en virtud del proyecto Sinaloa II-Rio Fuerte para laconstruccion de riego y drenaje en la margen derecha podrian haberse usado prioritariamente para financiar el sistema de drenaje en la margen izquierda. En la actualidad, los avances logrados en la construccion del sistema de riego en el segundo proyecto estan practicamente anulados por 2/ El anegamiento es un estado en el cual la capa freatica sube tanto que satura la zona de la raiz y dana el cultivo. Puede producirse en diversas situaciones: en terrenos bajos. poco drenados, en areas en que el riego se ha introducido sin drenaje adecuado, 0 cuando los sistemas naturales de drenaje son obstaculizados por caminos u otros obstaculos. La salinidad del suelo se produce cuando una capa freatica alta impide La percolacion hacia abajo. y las sales que transporta el agua se concentran en La capa arable del suelo por evaporaci6n. - l"l 1a perdida de tierra regab1e en e1 primer proyecto. Las po1iticas gubernamenta1es, 1a falta de reaccion 0 de iniciativa del Banco y 1a presion de los agricu1tores para extender las areas regadas a expensas de 1a terminacion de obras incomp1etas han tenido definitivamente un efecto negativo sobre e1 proyecto Sinaloa. E1 Gobierno ha iniciado ahora, en forma tal'dia, un nuevo programa de drenaje en 1a margen izquierda, a1 que tendra que seguir 1a recuperacion de tierras, situacion dificil y costosa que tOmaIa varios alios antes de vo1ver a 1a normalidad. 2.20 En general, los rendimientos son satisfactorios y reflejan 1a a1 ta cap.lcitacion tecnica de los agricu1tores. Los rendimientos de los cu1tivos principa1es han sido igua1es 0 superiores a las estimaciones de 1a eva1uccion inicia1, salvo en e1 caso de los frijoles y e1 a1godon. Los rendimier.tos de arroz y de soya han a1canzado nive1es mas altos que los previstoE a 1a terminacion del proyecto, en tanto que los rendimientos de sorgo, fl:ijo1es, a1godon y trigo han sido mas bajos, como se apunta en e1 cuadro sjguiente: Cuadro 2.4: SINALOA I (MARGEN IZQUIERDA) Rendimientos (tone1adas por hectarea) de los cu1tivos principa1es Meta de Antes 1a eva- Estima del 1uacion cion Cifras efectivas Promedio proyecto inicia1 del ITP 1983/84 1984/85 1985/86 1986/87 (4 alios) Frijoles L ,0 1,6 1,4 1,0 1,4 1,5 A1godon 2,4 2,5 3,0 1,6 2,4 2,8 2,6 2,4 Arroz 3,7 4,0 4,1 4,3 4,8 4,1 4,4 Sorgo 4,5 5,0 4,3 4,1 4,5 4,9 4,5 Soya 1,8 2,1 1,8 2,2 2,2 2,0 1,8 2,1 Trigo 4,0 3,5 4,7 4,4 3,9 3,3 5,1 4,2 Tomate 12,0 20,0 26,0 25,0 23,0 37,0 24,0 27,06 Un 10grJ notable del proyecto ha side e1 exce1ente programa de investigHcion aplicada llevado a cabo desde 1978 a 1983, que tuvo como consecuellcia e1 uso genera1izado entre los agricu1tores de variedades de alto reniimiento y de buenas tecnicas agrico1as. Aunque este programa se ha interrumpido, e1 distrito aun realiza actividades de investigacion y demostra{:ion en pequeiia esca1a. Ademas, una asociacion de agricu1tores privados ha comenzado a preparar su propio programa de investigacion (parrafo 2.56). · 16 3. Efecto cconomico 2.21 A la terminacion del proyecto, la tasa de rentabilidad economica del area (47.200 ha) explotada en virtud del proyecto Sinaloa I se estimo en 11%. Desde la terminacion del proyecto, la viabilidad econoniica del mismo se ha visto afectada adversamente p~r una intensidad de cultivo inferior a la estimada en el lEE y rendimientos mas bajos de cuatro de los siete cultivos principales, no compensado plenamente por los mejores rendimientos de los otros tres cultivos. Ademas, el area con cultivos de alto valor (hortalizas fuera de estacion) permanecio alrededor de 50% por debajo de las expectativas. En base a los supuestos mencionados, que afectan los beneficios del proyecto en alrededor de 25% sin reduccion en los costos del proyecto, la IRE del proyecto para Sinaloa I se estima ahora en 9%. A pesar de los sobrecostos y demoras respecto de los plazos previstos, se preve que la IRE Sinaloa II sera superior al 10% debido a los considerables costos no recurrentes de capital, especialmente en la presa de Bacurato. 2.22 La sostenibilidad a largo plazo de los beneficios del proyecto es incierta y depende en gran medida de la evolucion de la salinizacion del suelo. La IRE revisada se basa en el supuesto de que la salinidad en la margen izquierda se estabilizaria por unos cuantos anos a su nivel actual. Sin embargo, si no se toman suficientes medidas para mejorar considerablemente el drenaje de la margen izquierda, es probable que aumente la salinizacion del suelo con mayores efectos adversos sobre la intensidad de cultivo, los rendimientos y la produccion, y una mayor reduccion de la tasa de rentabilidad econOmica. Por otra parte, las inversiones en una red de drenaje y de lixiviacion del suelo producirian una IRE alta ya que esto aumentaria la intensidad de cultivo en la margen izquierda, del 128% actual a aproximadamente 150%. 4. Rentabilidad financiera para los agricultores 2.23 Al terminar el proyecto, se hicieron estimaciones de los ingresos de las familias con diferentes niveles de tenencia. En base a este analisis, se proyect6 que el ingreso medio de un ejidatario con 10 ha aumentaria 3,6 veces, de alrededor de US$2.040 (en terminos de 1986) por familia antes del proyecto a cerca de US$7.400 en pleno desarrollo en 1987. Se proyecto que el ingreso medio de un agricultor privado con 20 ha aumentaria en la misma proporcion, de US$5.980 a US$21.300. 2.24 Desde la terminacion del proyecto, tres factores han afectado negativamente los ingresos de los agricul tores: i) mayor salinidad y anegamiento que causaron Menor intensidad de cultivo, y rendimientos mas bajos de algunos cultivos que 10 estimado a la terminacion del proyecto, y ii) los precios garantizados al productor de los principales cultivos no siempre han acompanado el ritmo de la inflacion. P~r otra parte, a pesar de algunas reducciones, los agricultores aun se benefician con las subvenciones de los fertilizantes, los intereses y las tarifas del agua para riego. - 17 2.25 Debido a la alta tasa de inflacion prevaleciente (cerca de 100% al aiio), es dificil comparar la rentabilidad financiera de los agricultores en 1987 con las proyecciones hechas a la terminacion del proyecto. Sin embargo, una estimacion aproximada indica que el ingreso medio de un ejidatario con 10 ha y un agricultor con 2rr ha es aproximadamente US$5.480 y US$15.300, respectivamente, superior a 10 estillU:ldo en la evaluacion inicial, pero 25% inferior a 10 estimado a la termir.aci()n del proyecto. 2.26 Comparada con los ingresos medios de las familias rurales en Mexicc, la rentabilidad financiera del proyecto obtenida por los agricl.ltores, si bien inferior a 10 previsto a la terminacion, es bastante alta. Ademas, el sistema de labranza en grupo de los agricultores privacos y el arriendo de la tierra de los ejidos significa que el ingreso total de las familias en esta categoria es con toda probabilidad consic.erablemente mas alto de 10 que esta a la vista. Para los ejidatarios, el hecho de que varios de ellos no esten totalmente empleados en S\J predio sugiere que es posible obtener ingresos adicionales en activjdades fuera de la explotacion agricola. 2.27 Los ingresos relativamente altos de los beneficiarios del proyec to plantean la cuestion del tamano del predio en el sistema de ejido~ en un pais con escasez de tierras agricolas. En la zona del proyecto, de agricultura intensiva y riego, los rendimientos son alrededor del d':lble y la productividad laboral es el triple del promedio nacional. Por otra parte, el cos to total del proyecto por familia ha sido muy elevac.o, alrededor de US$58.000, y no se ha establecido un mecanismo para recupErar la inversion. Por 10 tanto, en retrospectiva, surge la pregunta de si una superficie mas pequena por ejidatario y un mayor nUrnero de benefjciarios no hubieran sido elementos deseables en el proyecto Sinalca 3/. C. Desempeno del sistema de riego y drenaje 1. Iliseno del proyecto 2.28 Segun su diseno original, el proyecto debia obtener su suminj s tro de agua del rio Sinaloa controlado por el embalse de Bacurato, aumentado por el bombeo de aguas subterraneas. El rio Sinaloa es bastante varial,le, de 330 MIn J en 1957 a 3.177 MIn J en 1943, con un promedio anual de 1.350 MIn J • Los pozos existentes, 280 en la margen izquierda y 130 ell la derecha, debian proveer una disponibilidad adicional de agua de aproximadamente 3lO MIn J • 3/ I, fines del decenio de 1970 se estimaba que si se dividieran todos los terrenos aptos para cui tivo en Mexico entre los 3,9 millones de lamilias rurales a fin de igualar sus ingresos, cada familia tendria cerecho al equivalente de 4 ha de tierra regada con cultivo de (ereales. - 18 2.29 Se elaboraron seis modelos sustitutivos de arreglo de cultivos, intensidad de cultivo y necesidades de agua conexas en la preparacion del proyecto. Se iba a seleccionar uno de los seis modelos, haciendolo obligatorio para todo el Distrito al comienzo de cada ano, en base a la disponibilidad de agua en el embalse de Bacurato y a las metas de produccion del Gobierno. Ademas, se calcularon 30 Mm J anuales del suministro de agua para fines domesticos 0 industriales. 2.30 El proyecto se diseno como un sistema de riego de superficie, que incluia 10 siguiente: a) la presa de Bacurato, de 116 m de altura, con una corona de 85 m J de largo, una capacidad total de almacenamiento de 2.900 M Y J una capacidad neta de 1.610 M para riego y generaci6n de energia; la presa derivadora consta de dos tuneles de 7 m de diametro y 530 m de largo, con una capacidad de descarga de 100 mJ Is; b) la presa derivadora de Sinaloa de Leyva, de 400 m de largo y 5 m de alto, con una capacidad de evacuaci6n de crecidas de 700 m) Is; c) dos canales principales revestidos para servir la margen derecha (48.400 hal y la izquierda (57.000 ha) con una longitud total de aproximadamente 65 km cada uno, con un sistema de regulacion del caudal aguas arriba consistente en 70 vertederos con compuertas radiales 0 deslizantes; d) canales laterales y sublaterales, con un total de 745 km (un tercio revestido y dos tercios sin revestir), equivalentes a una densidad de 9.6 m/ha; y e) alrededor de 1.330 tomas de entrega, en su mayoria del tipo de orificio a carga constante; f) desmonte y nivelacion de tierras en aproximadamente 50.000 hat g) un sistema de drenaje inicialmente disenado para eliminar 50 mm de precipitacion pluvial en 24 horas, es decir, una capacidad de 10 l/s/ha; h) una red vial a 10 largo de las margenes y drenajes de los canales; e i) 60 pozos nuevos, 30 en cada margen del rio. - 19 2.31 El sistema de asignacion y entrega del agua se base en la demanda convenida ~I con regulacion del caudal aguas arriba, y una toma de entrega por cada 58,5 ha. En la evaluacion inicial del primer proyecto se preveia que la eficiencia de uso del agua 51 alcanzaria a 85% para el sistema de conduccion y distribucion y a 70% al nivel del terreno, es decir, una eficiencia global de 60%. (En el segundo proyecto se redujeron estas expectativas a 74%, 70% y 52%, respectivamente.) La demanda media anual de agua en las obras de cabecera se estimo en 11.800 mJ Iha, y el promedio de la demanda maxima de agua en 0,63 l/s/ha. El criterio basico seleccionado para disenar el sistema de riego fue un caudal continuo de un 1,0 l/s/ha. 2.32 En resumen, el diseno del proyecto se base en el sistema tradicional de riego con control de aguas arriba, que permite una eficiencia relativamente alta de conduccion y distribucion del agua y una baja iensidad de salidas a las explotaciones, 10 que refleja el gran tamano de la explotacion agricola que prevalecia en la evaluacion inicial del prl)yecto. 2. Desempeno del sistema de riego 2.33 Si bien el proyecto Sinaloa I esta ahora totalmente equipado, la terminaci6n del sistema de riego en Sinaloa II no se preve hasta 1990. A fines de 1987, quedaban 17.500 ha por equipar. Ademas, se han eliminado del dj seno del proyecto la perforacion de nuevos pozos y el uso de los pozos existentes, y el sistema de drenaje no se ha terminado como se habia planificado. Y Segun las definiciones de la Division de Riego y Drenaje del Servicio de lnvestigacion Agricola de los Estados Unidos, de 1984, los sistemas de entrega de agua se han clasificado en cuatro categorias: a) demanda, la cual permite usar una cantidad ilimitada de agua toda vez que el usuario 10 estime necesario; b) demanda convenida, en la cual la cantidad, frecuencia y duracion de cada riego se convienen entre el usuario y la agencia de abastecimiento de agua; c) control central, en el cual el riego se planifica de antemano en todo el proyecto en base a la demanda futura de los agricultores; y d) rotacion, en cuyo caso la cantidad, frecuencia y duracion del riego se fijan segun las politicas de la autoridad de abastecimiento de agua y permanecen fijas durante toda la temporada de riego. ~I La eficiencia de conduccion y distribucion del agua es la proporcion del volumen de agua que fluye desde las obras de cabecera por el sistema de conduccion y distribucion hasta el nivel de salida. La eficiencia de campo es la proporcion del volumen de agua que fluye desde la salida hasta la zona de la raiz. La eficiencia total de uso del agua es la combinacion de los dos indices anteriores. Expresada ell porcentaje, la eficiencia de uso del agua indica el volumen de agua que se usa realmente, sin contar las perdidas. - 20 2.34 Seis anos despues del comienzo del riego, las obras civiles y los equipos para la red de riego existente se halla en general en buen estado, con la excepcion de algunas rupturas del revestimiento de concreto en los canales laterales y sublaterales, con compuertas deslizantes que no funcionan y crecimiento vegetativo en los canales de tierra, muestra de un mantenimiento insuficiente (parrafos 2.45-2.46). 2.35 La asignacion del agua se basa en la demanda convenida, como se habia planificado originalmente. Sin embargo, los agricultores deb en cumplir los siguientes requisitos antes de ser autorizados a usar agua: a) obtener del Distrito de Riego un permiso de plantacion de acuerdo con el arreglo de cultivos seleccionado para este ano en particular (parrafo 2.29); b) obtener una licencia de plantacion de la comision de sanidad vegetal; c) pagar las tarifas de agua vigentes, y d) confirmar que las zanjas de riego esten bien mantenidas. Una vez que se han cumplido las condiciones mencionadas, los agricul tores presentan sus solicitudes semanales de agua a los canaleros responsables de su sector, senalando el area y el tipo de cultivo que se ha de regar, la cantidad de flujo en litros por segundo y los dias de la semana siguiente cuando se preve que ocurrira el riego. Se establece entonces el programa semanal de riego para cada zona y posteriormente para todo el distrito. Si la descarga solicitada acumulada no sobrepasa la capacidad de los canales, se ordena la entrega desde la represa. Si la sobrepasa, se hacen los ajustes necesarios en el programa semanal y se informa a los agricul tores. Una practica comun en 1a zona del proyecto es usar los servicios de tecnicos de riego idoneos y experimentados, contratados por grupos de agricultores. En resumen, el sistema de asignacion y entrega de agua en Sinaloa esta bien organizado y exige un alto grado de disciplina y dedicacion tanto de los funcionarios del distrito como de los agricultores. 2.36 Eficiencia del agua. En base a los volu.menes derivados de la represa de Sinaloa de Leyva y entregados a los agricultores durante los ul timos cinco anos, la eficiencia de conduccion y distribucion se estima como promedio en 67'1 (en comparacion con las estimaciones de 80'1 y 74'1 respectivamente en la evaluacion inieial de los proyectos I y II), Y varia de 60'1 en octubre-noviembre a 75'1 en marzo (Cuadro 2.5). La eficiencia de campo se estima en 55'1, como se muestra en el Cuadro 2.6 (70'1 en la evaluacion inicial) y la eficieneia total en 37'1, en comparacion con las estimaciones de 60'1 y 52'1, respectivamente, del primer y segundo informes de evaluacion inicial. , ..idcll Z. 5: PROYECTO DE RIEGO SINALOA , - lTAL DE CONDUCCION Y DISTRIButION DE LOS PROYECTOS DE SINALOA I Y II W HAYO JUN· JJIj.. AGO. SU. TOTAL ( PRQtEDIOS) 8,4 48.144,3 51.145.5 58.657.5 66.201.8 54.548.9 51.692.0 85.513.5 503.865.6 2.2 62.762,1 60.656.1 96.676.8 108.599,4 80.277,5 81.170.9 120.861.9 762.474.1 7,8 16,1 15.4 60,7 61.0 68,0 68.1 70.1 (65.0) 1,8 108.575,4 69.951.0 48.666,1 66.051,2 23.167.9 55.928.6 75.432.4 625.236.0 9.7 133.085,5 103.693,5 73.294,1 101.073,3 40.828.3 85.363.8 124.161.3 911.039.3 2,3 81,6 67,S 66,4 65.3 56,1 65,S 60,8 (61.5) 7,1 146.176.3 58.550,8 44.484.8 58.015.3 113.491,7 143.399.0 145.228.2 913.158.9 3.0 190.462.6 85.239.3 69.006,0 104.110,7 167.125.2 200.014.2 214.268,5 1.354.876,3 0,0 16,7 68.7 64.5 55.1 67,9 71.7 67.8 (65.1) .... I\) 1.3 118.831.3 57.870.5 48.382.3 67.849.5 59.428.9 117.470.1 76.637,8 894.210,4 5.1 161.452,5 82.523,8 100.280.4 100.026.2 83.485,6 194.819. I 114.791.9 1.375.915.0 6.0 73.6 10. I 48.2 61.8 71,2 60,3 66.8 (64.3) 8.8 10.631.9 66.484.4 94.637.2 19.484.7 104.313,0 693.930.2 4,3 96.964,3 95.115.2 151.216,5 130.882.6 141.510,4 1.034.902,3 4.2 72,8 69,9 62.6 60,1 13,8 (66,8) 0.0 76.4 10.0 60.1 62.0 69,2 65,6 66,7 66,1 - 22 - CuagrA 2.6: PROYECTO DE BIEGO SINALOA EF[CIENCIA OE CAMPO - PBOYECTOS SINALOA I Y II ANa AGRICOLA 1984/85 AND AGRICOLA 1985/86 OEHANOA OEMANOA NETA DE SUPERFtCIE NETA OE SUPERF'IC IE AGUA CULTIVADA AGUA CULTIVAOA (M 3 /hal (ha) (MJ/ha) (na) OTDNa-I NY I£RNO zs.....w Algod6n 7.120 644 4.59 7.780 185 1.44 Cirt.amo 3.190 4.804 15,32 3.810 1.863 7.10 Frijoles 1.260 ~.127 j,94 1.890 8.967 16,95 Garbanzos 1.670 2.375 3,97 2.290 1.699 3,89 Hort.alius 1.820 676 1,23 2.120 467 0.99 Maiz 3.920 795 3,12 4.590 446 2.05 Hllon.s , sandias 5.040 612 3,08 5.330 872 4,65 Papas 3.450 822 2.83 3.740 539 2.01 Tomat.. 2.430 2.617 6,51 3.050 2.024 6,17 Trigo 3.270 55.102 180.18 3.940 57.531 226.67 Ot.ros cu1t.ivos 2.390 750 1.79 3.160 601 1,90 PRIMAyERA - yERANO Arrol. 6.130 18.549 113,71 4.530 6.510 29.~9 Horta 1 ius 5,100 157 0.80 5,100 170 0.131 Maia: 3.no 2.106 7,86 2.550 1.550 Melones y sand;as 2.780 1.221 0,89 1.590 300 o l8 Sorgo 6.330 4.894 ~O,98 6.330 7.010:: Soy. j.<)20 3:1.432 Dl,05 2.550 4"i.053 5.530 309 1,71 5.820 383 Ot.roJ cu1t:ivos 3.820 323 1,23 2.810 1;!5 0,35 CULlIyos PEBENNES 2....bl ~ Arboles frut.ales 7.460 2.47 7.160 4)5 Ll1 Pastll.les y.lfalfa 14.090 152 2.14 n.600 145 1,91 Total de superficie cultivada 132.958 B4.878 Total de superficie regada ~O.O!iO ~0.050 [ntensidad d. cultivo I. ,\4 1.36 O~.nd' net.a anual de agua 519.40 470,45 Volum.n anual .ntr.g.do en las tum.s d••gua d. los usuarios 913,76 894,21 EfICIENCIA DE CAMPO 0,568 0,526 - 23 2.37 Esta eficiencia inferior a 10 proyectado refleja una tendencia general de los proyectistas, en la preparacion y evaluacion inicial del proyecto, a sobrestimar la eficiencia de uso del agua. En el terreno, en especial, la baja densidad de las tomas de entrega de agua (una por cada 58,5 ha) explica en parte la mediocre eficiencia. La experiencia del proyecto contrasta ademas con la superioridad del control automatico del nivel y volumen de agua en el sistema de conduccion y distribucion, como 10 i l ,lstran los antiguos sistemas de gravedad de Doukkala en Marruecos, que Sl! comparan favorablemente (72% de eficiencia) con el mas reciente de Sinaloa (67%). Sin embargo, la eficiencia global del uso de agua en Sinaloa, aunque considerablemente inferior a 10 previsto, sigue siendo satisl'actoria si se la compara con sistemas semejantes de control no autonui.tico aguas arriba en otros paises. El proyecto demuestra ademas que un ma:lejo adecuado del agua en los sistemas tradicionales de control aguas arriba exige un alto grado de capacitacion y dedicacion del personal del proyec:to. 2.38 Flexibilidad en la distribucion del agua. El proyecto ha demos':rado un grado satisfactorio de flexibilidad debido a la generosa capac:,.dad de la red de conducci6n y distribuci6n, y al ordenado sistema de distr . bucion semanal del agua basado en la demanda convenida (parrafo 2.35) con un flujo variable de agua y regulaci6n del riego. 2.39 La equidad en la distribuci6n del agua ha sido satisfactoria debido al eficiente sistema de programacion del agua y al adecuado control de agua de parte de los canaleros. Vale la pena notar, no obstante, que el sistema de toma de control del agua de doble compuerta del tipo de orifido de carga constante (CHO) ha resultado dificil de operar en Sinall)a desde el punto de vista tecnico, asi como en otros proyectos de riego equipados con el mismo sistema. Como resultado de ello, el flujo del a;~ua a nivel del CRO no puede ser medido satisfactoriamente, sino solo ser e;timado por los canaleros, que afortunadamente han adquirido destreza y exp.~riencia en este sentido. 2.40 La confiabilidad y puntualidad del riego han sido excelentes en Sinaitla, debido a un eficiente sistema de comunicaci6n por radio entre las zonas de riego, las unidades de riego, el Distrito, la presa derivadora de Sinaba de Leyva y la presa de Bacurato. El personal del distrito de Guasa'Ie ha superado con exito las dificultades de no contar con un sistema automitico para mantener un nivel constante de agua en los canales princLpales y laterales. 2.41 Desempeno del sistema de drenaje. Como se menciono anterLormente (parrafo 2.33), la red de drenaje no se ha terminado y el agua subterranea no se ha usado como se planific6, debido a los suficLentes recurs os de agua del embalse de Bacurato. Ademas, gran parte de la existente red de drenaje no funciona por mantenimiento deficiente, que t a tenido como resul tado la sedimen tac ion y un f uerte aumento de las malez~s. La combinaci6n de estos diversos factores ha producido un rapido aumento de la capa freatica. Actualmente, unas 11.000 ha en la margen izqui:~rda estan seriamente afectadas por el anegamiento, con el nivel de la e ipa freatica entre 0 y 1,50 m, 10 eual produjo una completa - 24 salinizacion y el abandono del cultivo (parrafo 2.17). Es necesario tomar medidas urgentes para superar los problemas de drenaje y salinidad construyendo una densa red de drenaje que consista en drenes abiertos y profundos, control por bombeo del nivel de la roca acuifera y la lixiviacion de las zonas salinas, operaciones todas que han sido llevadas a cabo con buenos resultados en las zonas de riego de Yaqui y Rio Fuerte. 3. Operacion y mantenimiento 2.42 Contrariamente a 10 que ocurre en muchas agencias de riego en todo el mundo, la operacion y mantenimiento del sistema de riego se balla bajo la responsabilidad de dos departamentos a nivel del distrito. 2.43 En Sinaloa, cada departamento comprende dos Unidades de Operaeion, una por cada margen, 4 zonas de riego y 37 seetores de riego con la siguiente distribueion: Unidad 1 (margen izquierda): zona 1 (12 seetores) zona 2 (10 seetores) Unidad 2 (margen derecha): zona 3 (6 seetores) zona 4 (9 seetores) 2.44 Para las 99.000 ha actualmente regadas, el personal de los Departamentos de Operacion y Mantenimiento comprende 79 y 71 personas, respeetivamente, distribuidas de la siguiente manera: Departamento de Operaeion Departamento de Mantenimiento Jefe del departamento 1 Jefe del departamento 1 Jefes de servicios 4 Ingenieros 5 Jefe de las zonas de riego 4 Tecnicos 12 Supervisores de obras 15 Topografos 5 Canaleros 36 Dibujantes 1 Controladores del volumen 3 Mecanicos 7 Controladores de riego 7 Operadores de maquinas 6 Empleados de oficina 4 Conductores 15 Secretarios(as) 4 Operarios de campo 19 Total 79 71 (Promedio 1.253 ha por persona) (Promedio 1.394 ha por persona) 2.45 Con 150 personas para 99.000 ha, es decir, un promedio de 660 ha por persona, la dotacion eombinada de personal de Operae ion y Mantenimiento es bastante reducida en Sinaloa §..I. A nivel de campo, en especial, la superficie (2.751 hal, la eantidad de tomas de agua (37) y de agricultores (218) controlados por eada canalero es excepcionalmente numerosa para un sistema de riego de esta indole. De igual modo, el ~I En el proyecto de Yaqui (Estado de Sonora), la relacion en el departamento de operacion y mantenimiento es de 357 ha por persona. - 25 person.!ll de mantenimien to es ta 1 imi tado a 1 minimo, 10 que t iene como consecuencia un mantenimiento preventivo y sistematico insuficiente. Segun 1a eva1uaci6n de 1a misien, se estima que se necesitarian 230 person,as, un incremento de 80 (0 53'%.), para operar y mantener satisfactoriamente e1 sistema de riego. 2.46 Las 1imitaciones presupuestarias, que afectan a todos los Distritos de Riego, han sido la razen principal del deficit de personal (parrafos 2.57-2.58). Actua1mente, ni e1 mantenimiento de rutina ni las obras necesarias de rehabilitacion pueden ser 11evados a cabo satisfactoriamente por el distrito. Tampoco se cuenta con fondos para comp1e tar el programa de drenaje y rehabilitacion de los suelos salinos. Los f'mdos desembo1sados para operacion y mantenimiento han sido como promed io equiva1entes a US$1,6 millones durante los ultimos dos anos, segun 10 muestra e1 cuadro siguiente, 0 el equivalente de US$1,76 por cada 1.000 m entregados a los agricultores y US$16,10 por hectarea II. J Cuadro 2.7: COSTOS ANUALES TOTALES DE OPERACION Y MANTENIMIENTO Proyectos SINALOA I Y II (en US$ constantes de 1986) miles de US$ 1985 1986 Promedio (ostos directos 1.381 2 06 1.619 2 66 1.500 1 36 lersona1 287,66 235,63 261,64 Costas de operacien 1.093,40 1.384,03 1. 238,72 ~:ostos indirectos 11 99,14 90 2 74 94,94 Costas tota1es 1.480 2 20 1.710 2 40 1.595 2 30 t:uperficie neta total de riego (ha) 99.050 99.050 99.050 \'olumen total derivado Sinaloa de Leyva (Mm J ) 12 1.354,88 1.375,92 1. 365,40 Volumen total usado por los usuarios (Mm 3 ) 12 913,76 894,21 903,98 Costo por superficie neta de riego (US$/ha) 14,94 17,2.7 16,10 Costa por vo1umen derivado (US$/1.000 ml) 1,09 1,24 1,17 Costo por vo1umen usado (US$/1.000 ml) 1,62 1,91 1,76 --- L1. :)orcentaje de los costos totales para el Departamento de ,I,dministracien (personal y gastos generales). 12 :~staciones de cultivo 1984-85 y 1985-86 solamente. ---,--,,---- ~n comparacion, el casto de operadon y mantenimiento en los :)royec tos de gravedad de Doukkala en Marruecos se estima en JS$39,2/ha. - 26 2.47 La insuficiente dotacion de personal del distrito de Guasave resulta agravada por el hecho de que, contrariamente a 10 ocurrido en el proyecto de Yaqui en el Estado de Sonora, no se han establecido asociaciones de usuarios de agua en Sinaloa. Las 96 asociaciones de usuarios de a"gua existentes en Yaqui, indudablemente uno de los aspectos mejor logrados de ese proyecto, han existido des de la iniciacion del proyecto y se han hecho cargo totalmente de la operacion y mantenimiento del sistema de riego menor. Una asociacion tipo de usuarios de agua tiene un promedio de 200 miembros y 2.300 ha. La asociacion es plenamente responsable de i) la asignacion, distribucion y control del agua entre sus miembros, ii) el mantenimiento de la red de distribucion desde las tomas de entrega del sistema de conduccion hasta las salidas a las explotaciones agricolas y iii) 1a recaudacion de las tarifas de agua. Aunque los agricu1 tores son responsab1es parcia1mente de 1a operac10n y e1 mantenimiento en Yaqui, el costo p~r volumen entregado en Yaqui (US$2,09 por 1.000 mJ ) y por ha (US$15, 73) es mayor 0 aproximadamente igual que en Sinaloa, 10 que indica claramente subfinanciamiento del distrito de Guasave. 4. Recuperacion de los costos 2.48 Si bien la ley federal estipula la recuperacion total de los usuarios del agua de los costos de operacion y mantenimiento, la realidad es bastante diferente en Sinaloa. Las tarifas de agua se determinan al comienzo de cada temporada agricola segun los cultivos y las hectareas, de acuerdo con la demand a de agua es t imada de cada cuI t i vo • Las tar ifas en valores constantes han sido extremadamente bajas y declinantes, como se indica en el siguiente cuadro: TemQorada de cultivo 1983-84 1984-85 1985-86 Promedio Tarifa media de agua por ha neta regada (US$/ ha) 11,22 8,09 6,43 8,50 Tarifa media de agua por volumen derivado (US$/l.OOO m3 ) 1.10 0,59 0,46 0,67 Tarifa media de agua por volumen entregado (US$/l.OOO m) 1,60 0,88 0.71 1,00 2.49 En 1985/86, las tarifas de agua representaban apenas el 37% del cos to to tal de operacion y mantenimien to (54% en 1984/85) que en sino ref1ejan los costos veraaderos ~/. La tasa de recaudacion es 8/ En el Proyecto de Yaqui, las tarifas de agua eran ligeramente mas altas, y cubrian cerca del 60% de los costos de operacion y mantenimiento, en tanto que en el proyecto de Doukkala en Marruecos las tarifas de agua cubren con ho1gura los costes de operacion y mantenimiento. - 27 satisfactoria ya que los agricul tores deben pagar las tarifas de agua antes de que se les asigne agua. Las bajas tarifas han side un tema permanente de discusion entre el Distrito de Guasave y los agricultores, que durante muchos anos arguyeron que los precios garantizados de sus productos eran -demasiado bajos y estaban distorsionados por las politicas de precios del Gobierno 9/. Aunque los precios a nivel de la explotacion agrico La han aumentado Em terminos constantes desde la terminacion del proyec to, los agricul tores han seguido objetando por la razon de que el sistem'l de drenaje no se ha terminado. Puesto que las tarifas de agua ahora son equivalentes a mas 0 menos el 0,9% del valor de produccion bruto ~Ol, la actitud de los agricultores pierde validez. Existe claram:mte la necesidad de romper el circulo vicioso de tarifas bajas que tienen como consecuencia un mantenimiento deficiente, y viceversa. El remedi) seria dar mas responsabilidad por la operacion y el mantenimiento a los propios agricultores, estableciendo en Sinaloa grupos de usuarios de agua como en Yaqui y haciendo participar a las asociaciones de agricultores en el proceso de toma de decisiones del distrito. Durante esta I!valuacion de las repercusiones del proyecto, varios agricultores expres'lron el punto de vista de que estarian dispuestos a pagar tarifas justas si tuviesen algun grado de control sobre el presupuesto para operaclon y mantenimiento y su asignacion. Sin embargo, hay pocas probab ilidades de obtener la cooperacion y la confianza de los agricuLtores mientras las autoridades del proyecto no resuelvan satisflctoriamente el problema del drenaje. 5. Ef~cto ambiental 2.50 El anegamiento y la salinizacion ocasionados por insuficiente drenaj:! han tenido un efecto negativo sobre el medio ambiente del proyec to. Se estima que unas 850 familias han sufrido perdidas debido a abando:lo progresivo de la tierra, bajos rendimientos y mala produccion. Ademas, los edificios y las viviendas sufren los efectos perjudiciales de la salinidad en algunos poblados. El alcance del fenomeno de la salini~acion queda ilustrado por las siguientes conclusiones alcanzadas en las etapas de evaluacion inicial, terminacion y evaluacion de los efectos del pl'oyecto. El informe de evaluacion preparado por el personal, de fecha noviembre de 1973, menciona que "unas 800 ha situadas a poca elevac ion en la zona de la margen izquierda tienen un grado moderado de salini:iad, 10 que indica que las condiciones de drenaje local son insufi:~ientes". El rTP de fecha junio de 1984 senala que "algunos problenas de anegamiento y salinidad en alrededor de 7.000 ha son factores que li nitan temporalmente el uso optimo del suelo y el agua." En 1987 el Distrito de Guasave estimo que todas las actividades agricolas, excepto la ganader.ia extensiva, se habian tornado imposibles en cerca de 11.000 ha de 2.1 V~ase el PEE de los proyectos Panuco y Sinaloa, informe del DEO N:>. 5191. 101 Vuiable de 9% a 21% en Doukkala, Marruecos. - 28 la margen izquierda 11/, gravemente afectadas por la salinidad y el anegamiento. Algunos agricul tores entrevistados por la m1S10n de evaluacion de los efectos informaron que la salinidad se habia extendido rapidamente durante los ultimos cuatro anos por toda la explotacion agricola, forzandolos a iriterrumpir todos los cultivos, incluido el algodon, que es el mas resistente a la salinidad. Los adversos efectos sobre el medio ambiente son el unico aspecto negativo del proyecto Sinaloa que, en otros sentidos, puede considerarse una empresa de gran exito. 2.51 Esta situacion, sin embargo, no es irreversible, como queda demostrado por el proyecto Yaqui, que por las mismas razones que Sinaloa resulto gravemente afectado por el anegamiento y la salinizacion del suelo en el decenio de 1960. Desde entonces, en Yaqui se ha construido una eficiente red de drenaje y se ha establecido un sistema confiable de vigilancia de las aguas subterraneas, dando como resultado una sistema de riego virtualmente exento de los danos causados por la sali nidad y el anegamiento. D. Eficacia institucional 1. Organizacion del proyecto 2.52 El proyecto fue administrado por la Secretaria de Agricultura y Recursos Hidraulicos (SARH) a traves de sus canales establecidos a nivel estatal, y el Distrito de Desarrollo Rural de Guasave. De acuerdo con la Ley Federal de Agua, los distritos son responsables de ejecutar programas de desarrollo en su jurisdiccion. A nivel ejecutivo cada distrito de riego recibe la ayuda de un comite de iniciativas para asegurar la participacion de otras organizaciones publicas (Secretaria de Reforma Agraria, instituciones de credito, Seguro Agricola Nacional) y de los agricultores del proyecto. 2.53 El Distrito de Guasave incluye seis departamentos en la sede (vease el grafico): programac10n, produccion agricola, ganadera y forestal; operacion del sistema de riego; mantenimiento del sistema de riego; organizaciones de desarrollo rural y de agricul tores, y administracion. A nivel de campo, cinco centros de desarrollo rural son responsables en sus respectivas jurisdicciones de servicios de apoyo a los agricultores: extension agricola, servlc10s tecnicos, ayuda para provision de insumos, adiestramiento y servicios sociales. 2.54 A la terminacion del proyecto, se determino que el desempeno institucional habia sido satisfactorio, si bien resulto adversamente afectado por restricciones presupuestarias ocasionales. La asistencia tecnica a los agricul t~res fue deficiente en los primeros anos, debido a la insuficiencia presupuestaria, pero luego mejoro considerablemente. Como se senala mas arriba (parrafo 2.20), un programa de investigacion aplicada muy bien logrado tuvo como consecuencia el uso generalizado de 11/ Y cerca de 3.000 ha en la margen derecha. - 29 - Organizacion del Distrito de Desarrollo Rural No. 134 - Guasave l)'Jelegacion Estatal de la SARH 2) Jistrito de Desarrollo Rural No. 134 - Sede de Guasave 3) ;)epartamentos 4) Programacion 5) Promocion y proteccion de la agricultura. 1a ganaderia ~,. 1a silvicultura 6) (lperacion 7) ~~ntenimiento y mejoras 8) Ilesarrollo y organizacion rurales 9) J,dminis tracion 10) (ficina de campo 11) (entro de apoyo al desarrollo rural ORUllZATION 0' THE RURAL DEVELOPMENT DISTRICT ,.. 114 - GUAIAVI : - IbiSU.U...... --- ----- - 30 insumos agricolas y de variedades de alto rendimiento por parte de los agricu1tores. Un estudio sobre el manejo del agua y su consumo hizo resaltar el riego excesivo de cultivos esenciales y la posibilidad de reducir e1 uso del agua en mas de 30'%. sin disminuir los rendimientos de lo"s cul tivos. 2. Desempeno institucional 2.55 E1 desempeno del Distrito de Guasave ha sido satisfactorio desde la terminacion del proyecto. El Distrito sigue siendo una organizacion eficiente y bien administrada, dotada de ingenieros y tecnicos agricolas competentes y bien motivados. El desempeno, sin embargo, se via entorpecido por reducciones presupuestarias recientes que causaron una fuerte disminuc ion del personal, vehiculos y otros medios. E1 cuadro siguiente muestra el presupuesto ordinario de los u1timos tres anos y su disminucion (en pesos constantes) en 1987: $Mex corrientes $Mex constantes 1985 1986 1987 1985 1986 1987 Personal 270 412 657 1.081 906 657 Gastos totales de operacion 412 1.437 1.352 1.648 3.161 1.352 Mantenimiento 254 711 1.000 1.016 1.564 1.000 Ope rac ion 106 136 148 424 299 148 Asistencia tecnica 24 40 100 96 88 100 Otras formas de apoyo 10 509 79 40 1.120 79 Administracion 18 41 25 72 --2Q ~ Gastos totales 682 1.849 2.009 2.729 4.067 2.009 2.56 Los ingresos corrientes provenientes de las tarifas de agua representan apenas cerca de una tercera parte de los gastos ordinarios totales del Distrito; los agricultores del proyecto aun estan subvencionados en gran medida por el Gobierno. Dada 1a actual crisis economica del pais, y la re1ativa prosperidad de los beneficiarios del proyecto, esta claro que 1a continuacion de los servicios por parte del Distrito dependera cada vez mas de contribuciones considerablemente mayores de los agricultores a los costos operativos del Distrito. 2.57 La reduccion de personal y presupuesto ha afectado no solamente a la operacion y mantenimiento del sistema de riego como se menciono anteriormente, sino tambien a varios otros servicios de apoyo. En 1987, de 303 puestos en 1a sede del Distrito de Guasave, y 160 en los centros de desarrollo rural, 110 y 24, respectivamente, estaban vacantes, 10 que representa un deficit total de personal del 29'%.. E1 nUmero de agentes de extension (43 en 1987) ha permanecido bajo. La relacion de agentes de extension es actualmente de 1:2300 ha y 239 agricultores, levemente superior a1 momenta de la evaluacion inicial del proyecto Sinaloa II (1:3000 ha y 300 agricultores), cuando se preveia contratar a 66 profesionales. Ademas, los agentes de extension han estado rea1izando mas tareas administrativas. Una caracteristica favorable del proyecto, sin - 31 embargo, es que las unidades de extension corresponden a los sectores de riego, dando origen asi a una coordinaci6n apropiada entre el riego y las actividades agricolas. Hay varios puestos vacantes tambiEm en servicios sociales y capacitacion de los agricultores. Las actividades de investigacion estan practicamente suspendidas salvo los lotes de demostracion en los campos de 19s agricultores. 2.58 El Distrito, no obstante, ha mantenido un buen sistema de seguimiento de la produccion agricola. Los servicios de apoyo agricola son les mas afectados por las restricciones presupuestarias. El hecho de que la construccion de la red de riego continUa en Sinaloa II mientras que a la "ez se pierden terrenos recientemente equipados por falta de drenaje en Sin~loa I constituye el ejemplo mas notable de asignacion deficiente de los re:!ursos. 3. ParticiEacion de los agricultores 2.59 En general, la reacc ion de los agricul tores a la mengua de los servicios agricolas ha sido bastante positiva. La region de Sinaloa se caract~riza por contar con asociaciones bien organizadas y poderosas de agricuLtores y ejidos. La asociacion privada de agricultores en Guasave lleva cerca de SO anos de existencia y tiene alrededor de 2.500 miembros. La ascciacion se ocupa de toda c1ase de actividades para sus miembros --econ 'imicas , tecnicas y de comercializacion. Por ejemplo, en anos recien:es, ha iniciado el financiamiento de varias actividades de invest Lgacion agricola para llenar el vacio dejado por la reduccion del prograJlla gubernamental. La asociacion tambien tiene planes de construir instaLlciones de almacenamiento para sus miembros y ha establecido socied,ides en instalaciones de procesamiento. Por otra parte, la Asocia::ion de Ejidos de Guasave ha financiado la capacitacion de unos 300 Jovene, ' , a menudo hijos de los ejidatarios, que seran empleados como asiste'ltes tecnicos por los ej idos, haciendose cargo asi parcialmente de la fun::ion de extension del Gobierno. La actitud de los agricultores ha sido ,;in duda un paso bien encaminado hacia la superac10n de las dificu ,.tades financieras del Distrito y como factor de compensacion de 10 que mu::hos siguen percibiendo como una incapacidad del Gobierno de cumplir su pap,d. De conversaciones con 1a Asociacion, la mision concluyo que los agricu.,.tores estan mas dispuestos a asumir otras tareas, como por ejemplo parte Ile la operacion y mantenimiento del riego, a traves de los grupos de usuarios del agua, tomando como modele los del proyecto Yaqui. El sentido de cooperacion y el dinamismo de los agricul tores de Sinaloa son sin duda factorHs importantes para la sostenibilidad satisfactoria del proyecto. 4. Otl"OS servicios de apoyo 2.60 La mayoria de los agricultores en la zona del proyecto infornulron que usaban el credito institucional. En general, los ejidos recurrl!n a los bancos pub1 icos, fundamentalmente Banrura1. Los agricu:.tores privados usan e1 sistema bancario privado, que se ha desarnillado considerablemente en Guasave, de dos bancos en 1978 a 13 en 1988, . 0 que refleja 1a prosperidad de 1a region. Aunque se ha contado con crl~dito desde 1a terminacion del proyecto, 1a alta inflaci6n actual ha causadcl dif icu1tad de credito a los agricu1 tores. La cantidad maxima de - 32 prestamos a corto p1azo se basa en los rendimientos medios y en e1 precio garantizado por e1 Gobierno de los cu1tivos principa1es; ANAGSA (Aseguradora Naciona1 Agricola y Ganadera, S.A.) usa los mismos criterios como base para una indemnizacion en caso de desastres naturales. Con e1 rapido ri tmo inflacionario preva1eciente, e1 precio fijo garantizado por e1 Gobierno pierde vigencia rapidamente, causando que e1 monto de los prestamos a corto p1azo sea considerab1emente inferior a los costos rea1es de produccion de los cu1tivos principa1es. 2.61 Vale 1a pena observar que a pesar de los problemas de credito mencionados anteriormente. 1a tasa de recuperacion de los prestamos ha mejorado continuamente desde 1a terminacion del proyecto y ha a1canzado a 95~-97~ en e1 proyecto durante los u1timos tres anos. E1 proyecto es uno de los pocos financiados por e1 Banco en que se han obtenido buenos resultados en los prestamos colectivos a los agricultores. Este logro. sin embargo, debe notarse con cautela ya que e1 tipo de agricultor progresista de la reg10n hace que el proyecto Sinaloa sea mas una excepcion que la regla. 2.62 La provision de insumos y la comercializacion son manejados en su mayor parte por el sector privado. CONASUPO, organismo nacional de comercializacion, es considerado generalmente menos eficiente por los agricultores de Sinaloa que los comerciantes y las instalaciones de procesamiento del sector privado, que han aumentado en nUmero y eficiencia durante los ultimos anos. Digna de notarse es una queja generalizada sobre la ca1idad de algunos insumos suministrados por e1 Gobierno, principalmente semillas, y 1a falta de capacidad de almacenamiento de CONASUPO. La reaccion de los agricultores a los problemas de insumos y comercia1izacion constituye cada vez mas un intento por participar en actividades tanto primarias como mediatas, por ejemp10. produccion directa de semillas y formacion de sociedades para instalaciones de comercio y procesamiento. 2.63 En resumen, 1a evolucion instituciona1 de los proyectos de Sinaloa se ha caracterizado por un a1ejamiento progresivo del Gobierno y creciente participacion de los agricultores en las tareas de desarrollo agricola. Aunque este cambio fue provocado mas por las limitaciones financieras del Gobierno que como parte de una politica del iberada , es sin lugar a duda un resultado positivo de los proyectos. Mucho queda por hacerse para obtener mejor participacion de los agricultores en los costos de operac10n y mantenimiento. En opinion de esta eva1uacion de los efectos, los agricultores estan ahora en condiciones de participar p1enamente en las actividades de operac10n y mantenimiento, tanto con contribuciones financieras como por el establecimiento de asociaciones de usuarios de agua, siempre que el Gobierno tome medidas rapidas para resolver el problema del drenaje. I - 33 III. PROYECTO PANUCO A. Diseno y ejecucion del proyecto 3.01 El proyecto se concibio como la primera etapa de desarrollo y abarca.ba 137.000 ha de la cuenca del rio Panuco en la costa del Golfo de Mexico. en los estados de Tamaulipas, Veracruz y San Luis Potosi (ver mapa). La region es una zona tropical, con una precipitacion anual media de 90t) mm, que varia de 700 a 1.100 mm, principalmente en el verano, seguica de una estacion invernal seca. Las tierras del proyecto se extier.den entre 5 m y 60 m sohrE" el nivel del mar, y tienen una inclir.aci6n hacia el mar de entrt" 0 y j 2 m por km. Las tres areas son levemEnte onduladas. con bue:) dre:najf interno, aunque estan sujetas a desboldes estacionales. Los suelos arci.l1nsos, si bien inherentemente fertiles, requieren un manejo idoneo cuando se riegan. Antes del proyec to, 1a cuenca de Panuco se hal1aba pscasamente poblada por unas 3.500 familias de agricultores. de las cuales unas 1.900 eran ejidatarios con Uti promedio de cerca de 17 ha. Alrededor de 1.600 eran colonos recien es tabl ecidos en explotaciones agricolas indi viduales de 25 ha 0 grandes terratenientes privados que usaban su tierra principalmente para el pastoIeo extensivo de ganado. En general se cultivaban solo unas 40.00C ha, con riego en 5.000 ha, y las 97.000 ha restantes eran pasti2ales 0 matorrales. 3.02 E1 objetivo del proyecto era desarrollar agricul tura intensiva de ri~go en tres unidades, Las Animas, Pujal Coy y Chicayan, con los siguientes componentes esenciales: presas derivadoras y de almacenamiento. infraestructura de riego, equipo para operaCl.on y mantenimiento y servicios agricolas a los agricultores (parrafo 3.34). 3.03 E1 proyecto incluia 1a expropiacion de grandes pertenencias en virtud de 1a Ley Federal de Aguas y redistribucion de 1a tierra a los ejidatarios que se asentarian en la zona del proyecto. El tamano maximo de 10E predios que podrian retener los 1.600 terratenientes existentes era de 20 ha regadas, si bien la asignacion minima a un ejidatario era de 10 ha. 3.04 Los costos del proyecto se estimaron en US$197,4 millones a desembolsarse durante seis anos de 1974 a 1980. El organismo de ejecucion principal era 1a oficina regional de 1a SARH en Tampico. La Secretaria de la Reforma Agraria era responsab1e de la expropiacion y redistribucion de la tierra, asi como de 1a organizacion de los nuevos ejidos en la zona del proyecto. La operacion y mantenimiento del sistema de riego iba a ser responsabilidad de una oficina de riego recien creada, con base en Tampico. 3.05 En e1 momento de 1a evaluacion inieial, se habian terminado los estudiJs tecnicos detal1ados para Las Animas y Pujal Coy, pero solo se habian realizado disenos preliminares para Chicayan. Poco despues, se modifi~o el diseno original de Pujal Coy. En Las Animas, el material topogr ifico resu1ta inexacto y se cambia e1 contratista de las represas, 10 qu'~ produjo demoras en la ejecucl.on. Los costos de los equipos necesados para 1a construcci6n de La represa de Las Animas fueron muy - 34 superiores a 10 es timado. Cuando se terminaron los disei'ios finales para Chicayan, los cos tos de cons truccion tambien resul taron superiores a 10 previsto. En 1977, el proyecto se enfrentaba a una demora de tres ai'ios respecto del plaza previsto y a sobrecostos de 1351, exacerbado par una elevada inf laci6n y restricciones presupuestarias; la viabilidad c:conomica del proyecto se habia tornad, :ludosa. 3.06 El proyecto fue reevaluado par el Banco en 1977178 luego de varias modificaciones del ~omponente de acondicionamiento de tierras, efectuadas por el Gobierno. En primer lugar, se habia modificado el arreglo de cultivos planificado inicialmente como parte de una politica gubernamental orientada a la autosuficiencia en cereales basicos, can una mayor proporcion de la tierra destinada al cultivo de cereales (maiz, sorgo, frijoles) antes que a cultivos de alto valor (frutales y hortalizas para exportacion). En segundo lugar, muchos de los antiguos latifundistas habian optado por una indernnizacion en dinero y no estaban dispuestos a hacerse cargo de un lote de riego de 20 ha en la zona del proyecto. por 10 que habia mas tierra para distribuir a los ejidos. Finalmente. el Gobierno habia decidido establecer ejidos colectivos, consistentes en unidades agricolas de 500 ha con 50 ejidatarios cada una, a cambio de unidades de 10 ha administradas individualmente. La mision de reevaluacion, no obstante. llego a la conclusion de que el proyecto era todavia viable economicamente (TRE de 12,41), debido a que i) la superficie cultivada podria ampliarse en 7.000 ha por medio de modificaciones de los disenos en la Unidad de Las Animas y ii) los precios economicos de los productos eran superiores a 10 estimado or:igin:.~lmente. Puesto que ya se habia ejecutado el 651 de las obras civile!>, ;" mision recomend6 que se terminara el proyecto y que el Banco otorg() ,1'1 pI estamo suplementario de US$25 millones para sufragar el 451 del costu rldi~ional de divjsas del proyec-to. La propuesta de la mision fue aprobada por el Directorio F.jecutjvo en julio de 1978. 3.07 Despues de la reevaluacion del proyecto, la construccion de las obras civiles avanzo rapidamente y llego a 901 del total a fines de 1982 cuando se desembolso completamente el pres tamo del Banco. No se preveia para antes de fines de 1984 la terminacion del 101 restante. incluidos las estaciones de bombeo en la unidad de Pujal Coy, la nivelacion de tierras y el aprovechamiento de 7.000 ha en la Unidad de Las Animas. El programa de reforma de la tierra se llevo a cabo segun 10 planificado, pero el asentamiento sobrepaso las metas del proyecto en cerca de 251, ocasionando e1 establecimiento de 8.519 nuevos ejidatarios agrupados en 130 ejidos y 2.329 propietarios privados. El costa total del proyecto despues de la terminacion de todas las obras restantes se estimo en US$446, 7 millones. un sobrecosto de 1261 en terminos corrientes. 3.08 El desarrollo agricola fue mas lento que 10 previsto en la evaluacion inicial. Al cierre del prestamo, se hallaban bajo riego apenas 50.000 ha (351 de 1a superficie cultivable). Los rendimientos y 1a proporcion de cultivos de alto valor en e1 arreg10 de los cultivos Eueron inferiores a 10 previsto. En el lEE (lnforme DEO No. 5191. de fecha 29 de junio de 1984) se llego a la conclusion de que los deEicientes resultados - 35 del proyecto se debian a la falta de experiencia de los ejidatarios y los pequenos agricultores en materia de agricultura de riego, al insuficiente nivelado de la tierra y al inadecuado manejo de los ej idos. Se senalo tambien en el lEE que en las regiones de altas precipitaciones, el caso de Panuco, existe el riesgo de bajas tasas de adopcion del riego y de reduccion de los beneficios durante los anos iniciales del riego. 3.09 Uno de los principales problemas senalados en el lEE fue la insuficiente atencion prestada por los disenadores del proyecto a] componente de asentamiento y, mas concretamente: a) deficiente seleccion de los miembros de los ejidos, con el resultado de que una gran proporcion de los ej idatarios eran inexpertos en agricultura; b) aversion de los ejidatarios al sistema de ejidos colectivos adoptado en virtud nel proyecto, y c) deficiente administraci6n de los ejidos y falta de capacitacion de sus presidentes elegidos. En contraste con los ejidos, varios agricultores privados estaban aumentando la intensidad de cultivo y los rendimientos con buenos resultados y habian comenzado a explotar cultivos de hortalizas de alto valor. 3.10 Al estimar la tasa de rentabilidad del proyecto, se senalaron en el IT:' dos fechas tentativas para conseguir pleno desarrollo: 1990 y 1994, con una TRE de 15,81 y 11,41, respectivamente (191-221 estimado en la eVI: luacion inicial). Este resultado todavia favorable se debio en gran medida a mayores precios economicos de los cultivos que compensaban mayores costos de inverslon. Sin embargo, se sena16 en la evaluacion ex-pos~ que persistia considerable incertidumbre sobre la viabilidad economlca del proyecto, debido al bajo rendimiento de los ejidos del proyecto en ese momento. 3.11 Quince anos despues de la evaluacion inicial y 6 anos despues del cierre del prestamo, es claro que el sistema de tenencia de la tierra y desarrollo agricola del proyecto Panuco han tenido una evolucion bastante diferente de las expectativas de la eva1uaci6n inicial y que se han acentuado las tendencias ya observadas en el informe de evaluacion ex-pos.~. 1. Tenencia de la tierra 3.12 En la evaluacion inicial, se preveia la expropiacion de los 1.600 a.gricul tores privados existentes, a cada uno de los cuales se les daria una parcela regada de 20 ha. Ademas de los 1.900 ejidatarios de la zona del proyecto, se asentarian 5.300 ejidatarios nuevos en terrenos expropiados. En 1985. tres anos despues del cierre del prestamo, la tenencia de la tierra en Panuco tenia la siguiente configuraci6n: Cuadro 3.1 TENENCIA DE LA TIERRA EN EL PROVECTO PANUCO E~timitiQo ~O ]i ~~i]Ui'igO iOltiil eifti~ Ifl'Li~il ')985~ Sill ~l IItlllU:,t'R egO I] III:Rlulttg ~ SURldh:il Tillinll medii f:III.... SUllditi~ liIIIill:! Mdill f:III.... SUII~didl I_no lied i 0 ------(ha) (ha) (ha) LiSAQimas Propietarios privados La 266 30.175 113.4 266 5.3110 20,0 200 4.790 23.95 Ejidatarios 953 17.825 18,8 2.847 42.700 15,0 4.900 43.210 8,81 Total parcial 1.219 48.000 39,S 3.113 48.000 15,4 48.000 Pulal Coy Propietarios privados La 1.080 58.850 54.5 1.010 20.200 20.0 730 34.650 47.46 Ejidatarios 818 13,150 16,1 3.454 51.800 15,0 3.900 37.350 9,58 Total parcial 1.898 72.000 38,0 4.464 72.000 72.000 Chiuyan Propietarios privados La 248 16.718 67,4 248 4.213 17 ,0 III 4.882 21,99 w Ejidatarios 102 282 2,8 852 12,787 15,0 1.400 12.118 8,66 0\ Total parcial 350 17 .000 48.5 1.100 17.000 15,4 17 .000 Igd£! I] Rtgl!I,~g Propietarios privados La 1.594 105.743 66,3 1.524 29.713 19,5 1.152 44.322 38,4 Ejidatarios 1.873 31.257 16,7 7.153 107.287 15,0 10.200 92.678 9,1 Total parcial 3.467 137.000 8.677 137.000 11.352 137.000 La Incluidos los colonos. - 37 3.13 Los cambios en la tenencia de la tierra han sido diferentes de 10 previsto en la evaluacion inicial porque: a) varios agricultores privados decidieron abandonar la zona del proyecto y no mantener sus 20 ha autorizadas despues de la expropiac10n. En consecuencia, el nUrnero de agricultores privados es ahora 25% inferior a 10 proyectado en la evaluacion inicial; t) los restantes agricultores privados a menudo dividieron sus tierras en parcelas de 20 ha para los miembros de su familia y luego establecieron companias formadas por dichos miembros. escapando asi parcialmente a la reforma agraria. En consecuencia, la superficie media por explotacion agricola privada es considerablemente mayor de 10 planificado inicialmente; c) algunos colonos en Pujal Coy no han aceptado una reduccion de sus pertenencias a 20 ha, y por 10 tanto no han sido aun incorporados a la zona del proyecto; c) como habia mas tierra para la reforma agraria y el nUrnero de candidatos a ejidatarios era bastante considerable, el nUrnero de ejidatarios asentados en la zona del proyecto ha sido 50% superior a 10 previsto, pero la superficie por ejidatario ha sido 40% menor de 10 previsto, y ~ ) el nUrnero total de beneficiarios del proyecto fue considerablemente superior (30%) a 10 previsto; 90% de los ejidatarios cultivaban 68% de la superficie del proyecto y 10% de los agricultores privados poseian 32% de la tierra. A partir de estas cifras se podria concluir que se logro el objetivo de reforma agraria del proyecto. con una considerable reduccion de la distribuci6n original de la tierra, donde 46% de los agricultores poseian 77% de la superficie del proyecto. Sin embargo, se han producido nuevas situaciones desde la terminacion del proyecto que han reducido en cierta medida los beneficios de la reforma agraria. 3.14 Se agrup6 a los ejidatarios en 160 ejidos con un promedio de 64 miembtos cada uno y un promedio de 580 ha, variab les desde 240 ha a 9.400 ha. Salvo una pequena proporcion (16%) que se habia creado antes del pmyecto, los ejidos se establecieron en 1973-80 como explotaciones agricclas colectivas. a ser administradas por una junta ejecutiva selec(ionada entre los ej idatarios y elegida por estos. Como ya se deternlino en la evaluacion ex-post del proyecto y como queda confirmado en gran nedida por esta evaluacion de los efectos, este sistema de ejidos result 0 impracticable. El estudio realizado en 1988 aporto interesante informacion sobre la evolucion reciente de los ejidos del proyecto. En primet' lugar, solo 2% de los ej idos se consideran plenamente desarrollados con U'la tasa satisfactoria de amortizacion de la deuda, 13% cercanos al pleno desarrollo y todos los demas aun en una etapa incipiente 0 de - 38 despegue. Dos tercios de los ejidos estan fuertemente endeudados y algunos practicamente en bancarrota. En segundo lugar, cerca de las dos terceras partes de los ejidos se han desplazado del sistema original de agricul tura colectiva hacia la agricul tura individual a en grupos (10 a 20). En tercer lugar, s6lo el 10% de los ejidatarios entrevistados expresaron preferencia par la agricultura colectiva. Par esta raz6n, se ha abandonado la agricultura colectiva en Las Animas, que es ahara el subproyecto de mayor exito, y se ha reducido considerablemente en Pujal Coy y Chicayan, donde solamente el 18% y el 15% de los ejidos entrevistados, respectivamente, mantuvieron el sistema colectivo. No obstante, vale la pena senalar que algunos de los e.i idos que han obtenido los mejores resultados aun funcionan colectivamente, deb ida a que cuentan can administradores eficientes y a la buena cohesi6n entre los ejidatarios. 3.15 La insatisfacci6n general de los ejidatarios can el sistema de ejidos colectivos tiene su explicaci6n en gran medida en el origen mixto y la falta de capacit.aci6n de los ejidatarios en el momenta del asentamiento, 10 que provoc6 disputas entre los miembros y un desempeno deficiente de los administradores. El estudio ha demostrado que s6lo 19% de los ejidatarios tenia experiencia en administraci6n agricola antes de su asentamiento en la zona del proyecto, en tanto que 70% eran peones agricolas no cali f icados, provenientes de diversos estados del pais; el 11% res tante no tenia ninguna experiencia agricola. S6lo el 10% de los administradores de los ejidos entrevistados indicaron que habian recibido capacitaci6n en administraci6n. Esta experiencia confirma las conclusiones de la evaluaci6n ex-post en el sentido de que los ejidos colectivos grandes y recien establecidos estan condenados a fracasar a menos que sean administrados par agr6nomos competentes y suficientemente capacitados. 3.16 En 1988, queda poco del sistema comunal original de ejidos. Salvo el credito, que a menudo se obtiene a traves de la organizaci6n del ejido, y los equipos agricolas, que en algunos casas pertenecen al ejido, la mayoria de las decisiones y la mayoria de las actividades agricolas se realizan a nivel individual a de grupo. El ejido ha evolucionado hasta llegar a ser un conjunto de pequenos grupos a de agricul tares individuales, mal organizados y can muy poco sentido de cooperaci6n. 3.17 El deficiente desempeno de los ejidos ha dado lugar a nuevas cambios en la tenencia de la tierra. Al no poder ganarse la vida can su parcela agricola, varios ej idatarios han emprendido actividades externas, generalmente empleandose en jornada parcial a completa, y han arrendado parte de la tierra del ejido. El estudio ha demostrado que en 1988 se arrend6 cerca del 13% de la tierra de los ejidos y el 20% de los ejidatarios tenia ingresos provenientes del arriendo de la tierra. Los agricultores privados y en cierta medida los colonos se han beneficiado de los aspectos debiles de los ejidos y han ampliado su superficie cultivada arrendando la tierra de los ejidos. 3.18 A aproximadamente 75% de los agricultores privados entrevistados se les expropi6 la tierra al comienzo del proyecto, un promedio de 718 ha par agricultor. Aunque la ley limita la propiedad individual de la tierra - 39 a un mruumo de 20 ha de tierra regab1e (justificando de esta manera e1 termino "pequeno propietario" usado en 1a termino10gia mexicana), 1a superficie cu1tivada por agricu1tor entrevistado resu1to ser de 278 ha como promedio, variando de 50 a 1.480 ha. A1 dividir su tierra entre miembros de sus fami1ias antes del proyecto y posteriormente reagrupar las parce1as familiares en forma de explotaciones agrico1as grandes, modernas, regad~s y a1tamente mecanizadas. estos agricultores privados se han beneficiado considerablemente con e1 proyecto. Ademas, se determine en el estudio que 1a tierra arrendada a los ejidos representaba cerca del 60% de la s .lperficie total cu1 tivada por los agricu1 tores privados. En el estudio tambien se r,a demostrado la importancia de las disposiciones de arrie~do de la tierra para los colonos, que poseian como promedio 23,4 ha pero =fectivamente cultivaban cerca de 46 ha. 3.19 Para conc1uir, los cambios en la tenencia de la tierra resultan ahora menos importantes de 10 planificado en 1a evaluacion inicial y para 1a terminacion del proyecto. E1 fracaso del sistema de ejidos comunales y su ef ecto perjudicial sobre la produccion ha reducido considerablemente los b'=neficios de 1a reforma agraria y sus esfuerzos por ampliar e1 acceso a la tierra del segmento mas pobre de los beneficiarios del proyecto. 2. Jesarrol10 agricola 3.20 Al cierre del prestamo en 1982, 1a superficie regable total era de solo 67.000 ha. No se preveia para antes de 1985 la terminacion de la infra!structura de riego que abarcaria las 144.000 ha del area del proye=to. E1 p1eno desarrollo agricola se alcanzaria entre 1990 y 1994. 3.21 Si bien 1a superficie total equipada con 1a infraestructura de condu:cion ha llegado ahora a 130.000 ha, es decir. cerca del 90% de los objet Lvos revisados (1978), 1a superficie regab1e ha ascendido a solo 83.07.~ ha en 1978. Las principales razones de 1a 1enta evolucion del riego fueron e1 estado incompleto del sistema de distribucien, 1a mala niveLlcion y otros factores que se explican mas adelante. El cuadro sigui,:~nte y el graf ico 2 muestran el desarrollo agricola global del proye<:to bajo riego, con cifras estimadas en 1a eva1uacion inicia1, a 1a termi:laci6n del proyecto y efectivas: Cuadro 3.2: DESARROLLO AGRICOLA (hectareas) t ... Estimaci on Estimacion a la al momento de 1~rmiDi,iQD de] QrQ~e'tQ li e~i]ui'iDO g[e~ii Cifras Pleno Con el Sin el efectiyas desarroll 0 6,tuil orovecto Drovecto ( 1982) (J9901 .l.9.al .l.2IM ~ l286 .l2B2 Superficie regable 5.000 137.000 67.000 144.000 78.778 78.778 78.778 83.000 83.078 CULTIVOS De temporal 40.000 49.229 20.775 68.277 66.585 14.724 48.850 De rlego 4.800 121.000 66.693 123.281 43.344 22.595 23.495 33.93$ 33.186 Total parcial 44.800 127.000 115.922 123.287 124.119 90.872 90.080 108.862 82.036 CULTl~QS PfRfHNES fASTIZALES Y....A8..®!ID!S De telllpora 1 37.000 21.511 19.454 20.253 21.621 24.940 24.962 .f,:- Oe rie90 1.100 50.000 4.971 47.207 8.801 9.523 9.254 9.885 10.062 0 Total parcial 38.800 50.000 26.482 47.207 28.255 29.176 34.375 34.315 35.024 ~t:l:iETACIOtf .HArm 53.400 TOTAL 137.000 117 .000 142.204 170.494 152.314 120.648 120.955 143.237 117 .060 Superficie total 137.000 137.000 144.000 144.000 144.000 144.000 144.000 144.000 144.000 Intensidad de cultillo 61% 129% 99% 118% 106% 84% 84% 99% 81% - 41 MEXICO PROYECTO DE RIEGO PANUCO PROJECTO PANUCO - DESARROLLO AGRICOLA ACTUAL; Hect.r~&. 125.CXXI 120.00) 115.COI 110.c01 105.CD1 Agric~lt~r. de tempor.l 100.CO) QS.CDI 90.001: 85.C0l eo.oo~ \ 75.00) Are. re...ble \ \.. 70.(0) , 65.(0) ••• • • •• 60.00) •• •••• •• • • •• 55.(0) •• 50.(0) . • • • • • ' \ .......... 45.(0) • • • Agric~lt~r. ................ de riego 40.00) I • • .... •• •• ..~ ............•.•.. • ......: . :• •-. .~ •• ~ 1S,OO:) '980 - 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 X re ...do/re...ble 13,. sa 105,. 65,. a a sa 54,. - 42 3.22 En comparacion con las proyecciones hechas a la terminacion del proyecto. los cambios principales son los siguientes: a) la superficie regable es ahora solo aproximadamente 58% de las proyecciones; b) la superficie neta regada ha sido como promedio 28% de La superficie total del proyecto durante los ultimos cinco anos, y relativamente estable; no obstante, existen fuertes variaciones. de un subproyecto a otro, ya que la superficie regada en 1987 fue de 44% en Las Animas, 19% en Pujal Coy y 6% en Chicayan. 10 que indica una etapa mas avanzada de construccion, un mayor grado de desarrollo y mejores suelos en Las Animas; c) dentro de la zona equipada para riego, 1a intensidad de cultivo mas alta se a1canzo en 1982 (ano de cierre del prestamo) con una tasa 1igeramente superior al 100%, que 1uego disminuyo a a1rededor de 40% en 1984 y 1985 y se estabi1izo en a1rededor de 53% en 1986 y 1987; d) en 1987, 1a superficie con cultivos de riego era alrededor de 27% de las proyecciones hechas a 1a terminacion del proyecto para e1 periodo de p1eno desarrollo (1990), y los cu1tivos perennes regados (pastiza1es y frutales) cerca de 21%, y e) la intensidad total de cu1tivo (de temporal y de riego combinados) ha promediado 87% durante los u1 timos cuatro anos, mas baja que en 1982 (106%) y considerab1emente por debajo de las proyecciones para pleno desarrollo (118%). 3.23 Como 10 indica claramente e] estudio agricola, los deficientes resul tados del desarrollo agricola se deben a tres factores princ ipa1es ante los cuales los e j idatarios y los agricul tores privados han reaccionado en forma diferente. En primer lugar. insuficiente nive1acion de la tierra, 10 que hace el riego imposible en parte de la zona del proyecto ya equipada para e1 riego. Aunque los agricultores privados, en muchos casos, han nive1ado 1a tierra por su cuenta, los ejidatarios no hdn logrado hacer10; cerca del 40% (20% para agricu1tores privados) mencionaron la deficiente nive1aci6n como 1a razon principal del uso 1imitado 0 inexistente del agua. En segundo lugar, 1a infraestructura de riego incomp1eta, que a su vez tuvo como consecuencia la dificu1tad de regar parte de los campos (vease e1 capitulo C) fue mencionada por mas de 1a mitad de los ejidatarios y 25% de los agricu1tores privados, que tambien han estado en mejores condiciones de resolver e1 problema por si mismos. En 1988, todos los agricultores privados entrevistados, pero solo a1rededor del 58% de los ejidatarios, usaban agua. Los cu1tivos dobles eran una practica comun para la mayoria (87%) de los agricultores privados, pero solo para 25% de los ej idatarios. En las explotaciones agricolas privadas, mas de la mitad de la superficie total estaba regada, pero solamente 27% de la tierra de los ejidos. La tercera razon importante del lento desarrollo agricola es la precaria situacion financiera de los ejidatarios (parrafo 3.50), que causa que parte de la - 43 tierra de los ejidos se dejara en barbecho, incluso en condiciones de riego de temporal. En 1988, 1a proporc~on de los ejidatarios que no habian cultivado su tierra en las estaciones hUmeda y seca era de alrededor de 20% y 40%, respectivamente. 3.24 Si bien el ~r~_~Q.Q~_~us_~ultivos no es muy distinto en 1988 de 10 que se estimo en las proyecciones del lTP (70% de cultivos anuales, 30% de perennes), la superficie con pastizales esta awnentando a expensas de los cultivos anuales, sabre todo en Pujal Coy y Chicayan. Varios ejidos, y una alta proporcion de los colonos, estan dejando ahora los cuI tivos para volver a la produccion ganadera, considerada mas lucrativa y menos riesgo,;a. De hecho, los pastizales regados han dado buenos resultados, pero ,;010 un tercio de los pastizales existentes tienen riego. La produc1::ion de hortalizas --melones, tomates y cebollas para exportacion ha sido desarrollada en gran escala par los agricul tares privados y algunos ejidos con muy buenos resultados. Sin embargo, la superficie total can hortaLzas (4.000 a 5.000 ha cada ano) no ha alcanzado aun las expectativas (13.000 ha)' Como en Sinaloa~ se puede producir una amplia gama de cultivos anuales en panuco. Los cultivos predominantes son el maiz, el sorgo, los frijoles y la soya. Contrariamente a las expectlltivas, el trigo y el arroz se cultivan can poca frecuencia 0 en poca c'lntidad. Los frutales se han explotado en mucho menor medida que 10 planif:,cado. En general~ la proporcion de los cultivos de alto valor es menor ie 10 previsto para la terminacion del proyecto, 10 que refleja tanto La baja tasa de riego como la aversion al riesgo de la mayoria de los ejidos. 3.25 Los rendimientos de los cultivos principales, segu.n los ha registlado el Distrito de Panuco, han sido mucho mas bajos que 10 proyectado como 10 muestra el cuadro siguiente: - 45 - Una conclusion inquietante es que los rendimientos del riego no han sido considerablemente mejores que los de temporal y siguen siendo extremadamente bajos. revelando asi un deficiente uso del agua por los beneficiarios del proyecto. Digno .e observacion es el bajo nivel de rendimiento de los ejidatarios en comparac10n con los agricultores privados que, en general, han obtenido los rendimientos proyectados en el lTP. La brecha se explica en gran medida por la diferente utilizacion de insumos y de tecnologia agricola. 3.26 Un aspecto del proyecto que llama mucho la atencion es el alto grado de mecanizacion de la mayoria de las operaciones agricolas. Todos los agricultores privados y mas de dos tercios de los ejidos tienen tractores y equipos afines; los ejidos restantes arriendan tractores a los agricllltores privados. Alrededor del 20% de los ejidatarios usan traccion anima_~ pero solo para mantenimiento de los cul tivos. Por 10 tanto, la preparacion de la tierra no parece ser un cuello de botella importante en panuco. El problema reside principalmente en el uso de insumos, que ha sido r sigue siendo bajo, en el sector de ejidos. Por ejemplo, en Las Anima:;., el subproyecto con la intensidad de cultivo mas alta. se han usado ferti . izantes en solo 24% de la superficie cultivada total durante los ultimos dos ai'ios. La proteccion de los cultivos tambHm es descuidada por mucho:; agricultores. Finalmente. la deficiente nivelacion de la tierra ya mencionada y el estado incompleto de las obras de riego son factores que afect.1fl adversamente los rendimientos, especialmente en el caso de los ejida:.arios. En otras palabras, el sistema agricola de los ej idatarios sigue siendo extensivo y bastante rudimentario a pesar de la mecan :.zac10n. Merece sei'ialarse la alta proporcion de perdidas de cultivos debido a enfermedades, anegamiento y sequia. como 10 ilustra el Gnifico 3, que mlestra que la superficie cosechada es considerablemente inferior a la supericie sembrada (cerca de 20% de perdidas en 1981/82. 1984/85 Y 1985/~6). A pesar de sus excelentes posibilidades. la region de Panur.o sufre contratiempos, que se subestimaron en la evaluacion inicial, derivados de sus terrenos arcillosos. precipitaciones irregulares, frecUtmtes inundaciones y riesgos de enfermedades de los cultivos. Hasta los agricul tores privados de mayor exito han sufrido fuertes perdidas de culti-ros durante los ai'ios iniciales de desarrollo. y la mayoria de los ejida :.arios no han dominado todavia las tecnicas agricolas apropiadas. 3. E.:ecto economico 3.27 En la evaluacion inicial. la TRE se estimo en 17%, modificada en el informe de terminaci6n a 15.8% con pleno desarrollo en 1990, y 11.4% con pleno desarrollo en 1994. De hecho. la produccion agricola total se ha maatenido relativamente constante desde 1980/81. como se muestra en el Grafi,~o 3, y se preve que aumente solo marginalmente a falta de inveridones adicionales. Por otra parte. solo se ha llevado a cabo una porcil)n de las inversiones en riego (US$9.9 millones) planificadas desde 1982 ,1 1985. reduciendose asi el costo total del proyecto estimado a su terminacion. En base al costo revisado del proyecto. la produccion real hasta 1988 y un aumento posible de la produccion de 35% en el futuro cercano. la TRE del proyecto se estima ahora en 8%. 8i la produccion se w 46 w MEXICO PROYECTO DE RIEGO PANUCO PRODUCCION AGRICOLA Plant-ado Coseehado En produeci.on .. ~ ... . to U to ..c: ~ .. to .... ... '! .u ... . WI .... ... ... .5 .. . It< c o .... ! u u " ." o .... 0.. '1916-77 77-71 a,.v Ci.clos de cult-i.vo - 47 mantuviese en su nivel actual. 1a TRE del proyecto seria de alrededor de 7%. E1 hecho de que las obras principa1es del proyecto. represas. canales de riego y caminos solo sirven a cerca del 60% de 1a zona de riego planificada inicialmente es sin duda e1 factor principal que explica 1a menor viabilidad economica del proyecto. E1 deficiente desempeno de los ejidos, que representan mas 0 menos e1 60% de 1a zona del proyecto. claraDlente no esta compensado por e1 exito de los agricul to res privados. AunquE: las posibilidades de Panuco son a1tas, como 10 i1ustra una minoria de 10> beneficiarios del proyecto. e1 futuro del proyecto depende de los esfuel'zos por abordar los problemas de los ejidatarios, que constituyen 1a mayor:,a en la zona del proyecto y en su pob1acion. 4. Lendimiento financiero para los agricu1tores 3.28 En el momenta de 1a eva1uacion de los efectos, los ingresos de los agricu1tores varian considerablemente de acuerdo con su categoria: ejidal:ario. agricultor privado 0 colono. Ademas. dent ro de cada categoria hay fuertes variaciones de un beneficiario a otro de acuerdo con su grado respectivo de exito. E1 estudio ilustra estas variaciones. 3.29 Ej idatarios. El ingreso medio de los ejidatarios entrevistados se ha determinado equiva1ente a U8$1.319 en 1988, variando de una perdida neta de U8$2.600 a un ingreso neto de U8$13.758. Esta variadon ilustra como las personas que se es tab1ecieron al mismo tiempo en las mismas condi,;iones en un 10te de terreno semejante han tenido una evo1ucion diferimte en el transcurso de 10 a 15 anos. E1 estudio determino que en 198 7/a8, 1a quinta parte de los e j idos con los ingresos mas altos hab ia obtenLdo e1 67% de los ingresos netos totales de los ejidos. 3.30 Como promedio, los ejidatarios gene ran solo e1 55% de su ingreso por a;;tividades agrico1as (cu1tivos 18% y ganaderia 37%) y e1 45% restante de actividades fuera de 1a exp10tacion, principa1mente mana de obra contr.~tada (Anexo 3, Cuadro 1). Los ingresos netos de los agricu1 tores son equiva1entes a aproximadamente US$50 por ha, muy bajos comparados con las I)osibilidades de 1a tierra. En 1987/88, una alta proporc10n de ejidatarios (a1rededor de 80%) obtuvo ingresos fuera de 1a exp10tacion agric >la. Dos terceras partes informaron que en este ano en particular cada uno de ellos habia trabajado como promedio 162 dias fuera de su exp101:adon agricola y obtenido e1 equiva1ente de US$308. Los miembros de la familia (80 hijos, ocho esposas y otros siete en la muestra) tambien habia:l obtenido ingresos de trabajos fuera de 1a exp10tacion. Los bajos ingre;;os de las actividades agrico1as pueden tambien i1ustrarse par 1a respu~sta de los ejidatarios a1 tiempo estimado empleado por los miembros de l(s ejidos en actividades agrico1as: jornada completa. 16%; jornada parci!ll. 31%; ocasiona1mente, 41%; nunca, 11% (en su mayoria miembros ausentes). Los ingresos de los ejecutivos de los ejidos, presidente, tesorero 0 secretario, son como promedio equivalentes a US$1.350, casi 10 mismo que los miembros de los ejidos; su funcion no es remunerada. 3.31 Agricu1tores privados. Se han observado tambien fuertes disparidades de ingresos entre los agricu1tores privados. Los agricu1tores entrevistados estimaron sus ingresos netos de 1987/88 en - 48 alrededor de U8$40.000 como promedio, variando de una perdida neta de U8$960 a un ingreso maximo de U8$450.000 (un caso atipico t que no se tuvo en cuenta en el promedio mencionado). Contrariamente a los ejidatarios, los agricultores privados obtienen alrededor del 90t de sus ingresos de la agricultura --30t en cultivos y 60t en ganaderia (Anexo 3, Cuadro 2). Los ingresos medios de los agricultores privados son casi 30 veces mas que los de los ejidatarios, debido al mayor tamano de los predios, pero tambien a mayo res ingresos (U8$150 0 alrededor del triple) por hectarea cultivada, 10 que refleja una mayor proporcion de cultivos de riego y pastizales mejorados. Los dos agricultores privados entrevistados que cultivaban hortalizas para exportacion en 1987/88 han estimado su ingreso medio neto de esta actividad en U8$185.000, 0 mas de U8$700 por hectarea. 3.32 Los colonos, con un ingreso medio de alrededor de U8$11.200, 8,5 veces el de los ejidatarios, obtienen cerca del 70t de sus ingresos de su predio; una alta proporcion se deriva del ganado, 53t, y solo l8t de los cultivos (Anexo 3, Cuadro 2). Treinta por ciento de los ingresos de los colonos se generan en actividades no agricolas. El ingreso neto por hectarea relativamente alto (U8$170) refleja una larga y provechosa experiencia con la produccion de ganado. Las variaciones de los ingresos son tambien considerables en la categoria de los colonos, de U5$892 a U5$33.446; algunos toman en arriendo grandes superficies de terrenos de los ejidos. Todos los colonos se encuentran aun amortizando su titulo de propiedad. 3.33 En resumen, las disparidades de ingresos entre los beneficiarios del proyecto han sido y siguen siendo la caracteristica principal del proyecto, a pesar de sus objetivos de equidad. En base a las respuestas de los 260 agricultores entrevistados, el estudio ha establecido que una quinta parte de los beneficiarios del proyecto con los ingresos mas altos obtienen actualmente cerca del 85t de todos los ingresos del proyecto, proporc10n mas elevada que el promedio nacional 12/. Aunque los agricultores privados estan mas representados en el grupo de ingresos mas a1 tos que las otras dos categorias, es digno hacer notar que algunos colonos y unos cuantos ejidatarios son tambien miembros de este grupo privilegiado. 8in embargo, el dinamismo de los agricultores privados, en marcado contraste con la ineficiencia general de los ejidos, inevitablemente aumentara la disparidad de los grupos en el futuro, ilustrando asi la dificultad de reconciliar los objetivos socioeconomicos de los proyectos de esta indole, en gran escala y de alto costo. 12/ En 1980. un documento del Banco titulado "Income Distribution and Poverty in Mexico" (Distribucion del ingreso y pobreza en Mexico) concluyo que el 54t de los ingresos provenientes de la agricultura los devengaba el 20t de la poblacion agricola mexicana. - 49 C. Desempeno del sistema de riego 1. Diseno del proyecto 3.34 El proyecto obtiene su agua de tres rios: el Guayalojo (Las Animas', el Tampaon (Pujal Coy) y el Chicayan (Chicayan), con una dispon:.bilidad total de agua de 6.680 Mrn J • Al igual que en Sinaloa, el proyec':o se diseno como un sistema de riego convencional de superficie. En mar:'O de 1988, se habian construido las siguientes obras principales: a I en las Animas, una presa derivadora que desvia el agua a un embalse de 600 Mrnl para atender las necesidades de 48.000 ha; en Pujal Coy, una presa de derivadora para abastecer a la planta principal de bombeo con una capacidad de 74,S m l por segundo, para servir 72.000 ha, y dos plantas secundarias de bombeo para llevar el agua a una mayor elevacion; en Chicayan, un embalse con una capacidad de 570 Mrnl, para servir 17.000 ha; bl un sistema de conduccion consistente en 386 km de canales principales, de los cuales 24% esta revestido en concreto; C I un sistema de distribucion, con un total de 1. 305 km, de los cuales 15% estan revestidos en concreto. con una densidad de 9,9 m/ha; d I 2.250 tomas de entrega. 0 una por cada 58 hat del tipo CHO (orificio a carga constante); e I desmonte y nivelado parcial de la tierra; f' un sistema de drenaje, con un total de 1.280 km de drenes principales y secundarios con una baja densidad de 9.8 m/ha; y g una red vial con un total de unos 2.000 km (15 m/ha). 3.35 Al igual que en Sinaloa. el sistema de asignacion y entrega de agua S" baso en la demanda convenida con control del flujo aguas arriba. Se prE!veia que la eficiencia en el uso del agua de conduce ion y distril,ucion seria de 75% y la eficiencia de campo de 70%, dando como result~.do una eficiencia total de uso del agua de 52%. El promedio de la demandE. anual de agua en las obras de cabecera se es t imo en 13.600 mJ lha, casi 15% mas alto que en Sinaloa. En resumen, el diseno del proyect 0 fue tipico de los grandes planes de riego de Mexico, con una eficieI.cia del uso del agua relativamente alta y una baja densidad de salida! a las explotaciones agricolas, adaptadas al sistema planificado de tenencja de grandes explotaciones agrico1as. 2. DEsempeno del sistema de riego y drenaje 3.36 En marzo de 1988, 1a superficie equipada con un sistema de conduce ion y distribucion era de alrededor de 130.000 ha, 0 95% de la meta origin~l del proyecto. Se hal1aban en curso los trabajos para equipar 1a - 50 superticie restante, principalmente en Pujal Coy. La amp1iaci6n de Las Animas (7.000 ha) inc1uida en e1 proye~'t'') revisado de 1978 debia comp1etarse para fines de 1988. Sin embargo, 1a superficie regable total ha alcanzado a solo unas 83.000 ha debido a que varios componentes menores se hallan incomp1etos: canales secundarios y terciarios, nivelacion de 1a tierra, desmonte y drenaje de la tierra. A causa del 1ento desarrollo de los ej idos, una parte considerable de la zona del proyecto se hal1a aun bajo cu1tivo de temporal y 1a superficie regada neta se ha mantenido uniformemente muy por debajo de sus posibi 1idades, como 10 muestra e1 siguiente cuadro: Cuadro 3.4: DESARROLLO DEL RIEGO E~ PANUCO. PROYECTADO Y REAL Agricultura SUEerficie regab1e SUEerficie regada la de temEoral Proyectada Real Proyectada Real Proyectada 1980 58.100 53.752 45.000 40.098 109.100 124.070 1981 78.000 61. 966 71.800 33.244 75.000 95.349 1982 104.000 67.033 101. 200 71.664 69.000 80.740 1983 131.000 78.778 109.000 52.145 48.600 100.229 1984 131.000 78.778 138.600 32.128 21. 300 87.530 1985 144.000 78.778 162.700 32.689 87.204 1986 144.000 83.00r 163.200 43.823 99.664 1987 144.000 83.000 167.,)00 43.248 73.812 la Inc1uye cultivos dobles. 3.37 E1 estudio ha mostrado que las razones principa1es de la baja adopcion del riego por los ejidatarios fueron las siguientes: infraestructura incomp1eta (511 de los encuestados), deficiente nive1acion (261), exceso de tierra (81) y otros (81). Solo e1 21 de los ejidatarios entrevistados no tenia quejas e informaron que usaban a1 maximo el agua de riego. La infraestructura incomp1eta y 1a nive1aci6n de 1a tierra fueron mencionados tambien por 601 de los agricu1tores privados como razones importantes para no regar parte de su tierra. 3.38 La subdivision de 1a tierra entre los miembros de los ejidos, combinada con e1 bajo uso del agua. ha tenido tambien como resultado que 1a densidad de las tomas de entrega (una por cada 58 ha) sean inadecuadas para el sistema predominante de pequenos agricultores. Finalmente, aunque las obras de cabecera se han usado y mantenido debidamente. varios canales de conduccion y distribuci6n no se usan 0 se usan en forma insuficiente. 10 que causa estancamiento del agua. crecimiento acelerado de las malezas y aumento de los problemas de mantenimiento. - 51 3.39 Tal como se habia planificado, el agua se ha asignado de acuerdo con 1a demanda convenida; sin embargo. pueslo que la demanda sigue siendo baja, hay agua disponible en todo momento y el sistema de asignaci6n. originalmente semejante al de Sinaloa. se ha simplificado. Antes de ser autorizados a usar el agua, los agricul tores deben pagar una tarifa de agua equivalente a 4.000 ml/ha y pagar todas las cuentas atrasadas por consum:> volumetrico de agua en temporadas anteriores. Los agricul tores presentan sus soHci tudes semanales de agua a los canaleros responsables del sl~ctor indicando el tipo y superficie de cuI tivos que se han de regar. El agua se entrega normalmente dentro de las 72 horas posteriores a la recepcion de las solicitudes de los agricultores. 3. §ficiencia del agua 3.40 En base al volwnen entregado a los agricultores y derivado desde las presas de almacenamieno de Las Animas y Chicayan y la estaci6n de bombeo principal de Pujal Coy, 1a eficiencia media del sistema de conduc::i6n y distribucion se estima ahora en 54% (75% en la evaluaci6n inicial), variable de 70% en 1980-81 a 43% en 1984-85 (Cuadro 3.5) en base a la \ariaci6n de las precipitaciones y de la intensidad de cultivo. La baja eficiencia del sistema de conducci6n y distribucion se debe princi~almente a que los cultivos estan muy esparcidos y la superficie de riego es limitada. La eficiencia de campo se estimo en 48% como promedio, con Uni! variacion de 37% a 56% segun e1 tipo, intensidad y ubicaci6n de los cultivos (Cuadros 3.6 y 3.7). La eficiencia total de uso del agua se estima ahora en 26%, en comparacion con 49% en la evaluaci6n inicial. Esto fO se debe al diseno del sistema de riego, que es tan satisfactorio como e I. de Sinaloa, sino al reducido e irregular uso del agua por parte de los a~;ricultores, y una distribuci6n dispersa de los cultivos, como en "retaz)s", 10 que causa considerables perdidas de agua. No se ha encont cado hasta la fecha ningun problema especial de drenaje causado por el reducido uso del agua. Sin embargo, la red de drenaje existente e incompLeta crearia serios problemas si el riego llegara a awnentar signifLcativamente en el futuro. 3.41 La flexibilidad, eguidad, fiabilidad y puntualidad de la distrbuci6n del agua se han visto facilitadas en gran medida por la subuti l.izB.cion y continua disponibilidad de agua en los rios y embalses. Sin Embargo, los eficientes sistemas de programacl.on, control y comuni::aci6n disenados segun el modelo de los planes de riego de 1a costa del Pl.cifico han resultado en general dificiles de aplicar con la baja tasa de riego de panuco. La apreciacion que tienen los agricultores del desemp~no del sistema de riego varia segun las categorias. El estudio ha demostc'ado que si bien todos los agricultores privados usan el agua y no tienen quejas importantes con respecto al riego, el 60% indico, no obstan~e, que la programacl.on y la operacl.on y mantenimiento eran defici~ntes, ocasionando entregas tardias del agua. Solo cerca del 58% de los ej idatarios usan agua de riego, y unas dos terceras partes de los usuari}s riegan su parcela individualmente, 10 que exige la construccion cada t~mporada de un largo canal de tierra desde la toma de entrega hasta la parcela. Mas importante aun es el hecho de que solo algunos ejidatirios riegan toda 1a parcela, por diversas razones. En Cuadro 3.S: EFICIENCIA DEL SISTEMA DE CONDUCCION Y DISTRIBUtION 6iig ilgti ,ali Total y Ji21Hi22 1919-1980 ]980-1981 1981-]982 ]C)82-]983 1983-]984 )984-)985 ]98S-]986 )986-) 981 Dt_dio lilt[it. dl Lill 6Dilll Vol......ntr:r.do a las t. .s de 10. pred o. (1000 .:11, 44.500.4 128.859.0 130.969,5 170.561,5 113.029.5 85.888,2 65.389.5 113.089,2 104.330,2 956.611.0 Vol~n d.riYado de la presa d. al..cen..iento (1000 .*) 102.864,3 221.866.0 119.990.1 298.922.9 195.662.3 144.478,4 143.881,0 220.096,0 200.000,0 1.107.161,0 Eficiencia de conduccion y distribueion (I) 43,3 58.1 72,8 57.0 57.8 59,4 45.4 51,4 52,2 56~0 lilt[ita dl eujil] taf Vol~n entr.gado aas t. .s d. los predios (1000 .3, 12.355.6 28.718.9 13.221.4 60.692.2 68.194.0 52.815,0 38.941.8 81.009,0 69.936,3 432.956,2 Vo1~n deriyado de la estacion d. ~.o (1000.3, 25.623.4 47.390,8 26.089,4 123.364,4 126.688,0 103.920,0 89.043,9 153.829,0 118.931,6 814.880.5 Efieiencia de conduccion J distribucion (I' 48,2 60,6 50,7 49,2 53,8 50,9 43,8 56,6 58,S 53,0 VI lilt[itg dl tbi'IXiD I\) Vol~n entregado a las t. .s d. los predios (1000 .3, 181.4 2.128,7 1.106,0 6.285,0 1.251,0 3.612,0 3.865.1 9.689.9 31.926,5 37.926.5 Vol~n deriyado de 1a pres a d••1..cen..iento (1000 .', 214,2 2.900.2 2.225,4 19.193,1 11.610,4 8.761,0 18.139,1 28.116,1 11.028,6 102.909,3 Efieiencia de conduceion y distribucion (I) 84.7 73,4 49,7 31,7 62,1 41,9 21.3 34,4 34,0 36,8 I.till dl] R[I..,ta VolUMn .ntregado a las t. .s de los predios (1000 .3) 51.037,4 159.106,6 145.302,9 237.538.7 188.474.5 142.435.2 108.202.4 209.788.1 113.013.9 1.426.499.7 Vol~n deriyado d. 1a pr.sa d••1..e.....i.nto (1000 .3) 128.701.9 272.157,0 208.304.9 442.081,0 334.020.7 251.159,4 251.064.0 402.101.1 329.960.2 2.625.550,8 Eficiencia d. conduecion y distribuei6n (I) 44,3 58.1 69,1 53.7 56,4 55,4 43,1 52.2 53,9 54.3 Cuadro 3.b: LAS AN lMAS - U'lC I ENC lA l!:N EL TERRENO 1985-1986 1986-1987 n... m.. nd .. &manrla nata Superficie Vo1umen neta Superficie Volwnen de agua cosechada neto de agua cosechada neto 1 (lOOOm J J Cuitivos (1II /ha) (ha) ) (IO lha) (ha) (lOOOm J ) -------- ---------- -------- -------- ---------- -------- Otono-invierno 8.781 27.178,2 16.434 . ~~67 a~ Arroz '>.200 80 416,0 4.220 30l 1.295.5 CartanlO 1.820 1. 521 2.768,2 2.040 7.067 14.416,7 Cebolla 3.260 578 1.884,3 3.510 71 i, 2.506,1 fri joles-soya 3.600 331 1.191,6 3.200 UU 32'1,6 Ilulld) LGdS 2.860 400 1.144,0 2.970 13] '19,), () M"i iI: . 3.220 2.342 7.541,2 3.460 1. 974 0.83U,O fo1c lUll 4.020 1.487 5.977,7 3.230 802 2.784,3 )'i1PdS 2.980 3.090 60 18'),4 V1 w TUIII<J le 4.380 4'>1 1. 975,4 3.740 608 2.273,'1 I Soq~n 2.h90 1 • ')91 4.279,8 2.790 4.600 12.8')0,7 Primavera-verano 10.17') 15.343.2 8.178 --.!1... 8Q.L! Algodon 2.390 1.740 1.072 1.865,] Al"rOZ 2.090 778 1.626,0 2.050 1.908 3.911,4 Hortal izas 1.200 84 100,8 870 Maiz 1.590 4.835 7.687,6 1.490 3.316 4.940,8 MeloH 1.100 1.041 1.145,1 730 Sorgo 1.460 1.875 2.737,5 1. 310 490 641,9 Soya 1.310 1.562 2.046,2 1.040 1.392 1.447,7 Superficie tutal cosechada 18.956 24.612 Necesidades de agua 1(\ 42.521,4 56.674,3 Volutnen de agua entregada a las tomas de los predios 113.089,2 104.330,2 Eficiencia de campo 0,376 0,543 - 54 - CHatin ],Z: PUJIL eoy - EFtCtENcrl OE CIMPO 12S5- 12BIi 12SIi- 12SZ DlIINnda a.manda n.t. SuD.dici. Volum.n 1'1 ft. SUD.rr1ci. Volum.n d. a9ua cOSfellada neto d. a9ua cOSfellada neto Cultivos (ml/llal (lIa' ( 1OOOm J ) (ml/h,) (llal ( 1000m1 , ----- ._--_..- --------- ------ ------ --------- --_.--- Q~liIiiQ-i D~ i 1r:£Ul ~ lJ,S22 a ~ 7, )IIL2 CarulIIO 1,700 35 144.5 e.bo"u ),000 '02 )06.0 2.970 65 193,1 Cllli. 3.050 204 622,2 ),020 298 900,0 Fr; jOltS 3.450 261 900.4 2.790 17 47,4 Horul ius 2.640 ~4 89.8 2.460 10 24.6 Moll' 2.980 1 .463 4.359.7 2.950 994 2.932.3 M.16n 3.820 146 557.7 3.080 329 1,013.3 Sor90 2,590 1,285 3,328.2 2.410 517 1.246.0 TOIII.t. 4.180 785 3.281.3 3.440 221 760.2 Triqo 2.500 4 10.0 etil.~.tl-~I~lal l....1.M S :iSa :; ..l.J4Q 85Z.5 11'1'01 2.500 96 240.0 1.800 118 212.4 Chil. 1.080 124 133.9 520 101 52.5. Hort.l ius 1.060 8 8.5 Ma;, 1.710 2,235 3.321.8 750 1.823 1. 367.2 H.lon g30 )5 32.6 400 40 16,0 Sorqo 1.580 187 295.5 690 17 11.7 Soya 1.310 705 923.6 580 93 53.9 TONt. I.·MO 396 '10.6 ,80 248 143.8 Cwlti~gs DlelDrll1 ..a.....J.2A ,2 ~S2 j ..a....l3A ,4,az~ a Cana d. azyear 4.340 1.475 6.401.5 3.100 1.475 4.572.5 Putluln 3.320 6.915 22.-157.8 2.620 6.915 19.500.3 Sup.rfiei. tot.l cOSfehad. 16.545 13.281 N,c,sld.d.S d••qu. ~a.145.6 33.047.Z volum.n d. aqua .ntr.q.d. • las tom.s d. los pr.dlos 31.009,0 b9.316.3 Efie;.nc;. d. c.mpo 'J.SH 0.477 consecuencia, no es sorprend€ c 'J,l" 'j,Jf I 601 de los ejidatarios que usan el riego informen entrega P' n t i L l , ',gua; todos los demas mencionan algun tipo de problema 0 dif l : , ' " 4. ~raci6n y mantenimien_l::<? (0 Ii- ' 3.42 Cada uno de los trf'S ,ldll.litos incluye un Departamento de Operaciones y un Departament:o d'; Mantenimiento. La operacion y manteniniento del proyecto se diiid; ibuye entre 6 zonas de riego y 28 sectore~:, de 1a siguiente manera: Las Animas - Zona 1 con 8 sectores - Zona 2 con 7 sectores Pujal Coy - Zona 1 con 5 sectores - Zona 2 con 4 sectores CI11.(,Ryan - Zona 1 con 2 sectores - Zona 2 con 2 sectores 3.43 Para las 83.078 ha actualmente regables y 43.248 ha efectivamente regadas, el personal de los departamentos de Operaciones y Mantenimiento incluye respectivamente a 108 y 121 personas distribuidas de la siguiente manera: - 56 - Cuadro 3.8: PERSONAL DE OPERACIONES Y MANTENIMIENTO (Nu.mero de personas) Las Animas Pujal Coy Chicayan Total l. Departamento de operaciones 30 65 13 -~ - .. 108 - Jefe del departamento 1 1 1 3 Tecnicos j 3 Empleados de oficina 6 13 3 22 Canaleros 15 9 4 28 Encargados de los medidores 4 15 19 Empleados de la represa 3 3 Personal de las estaciones de bombeo 21 2 23 Conductores 1 6 7 2. Departamento de mantenimiento 39 ---- 59 121 Tecnicos 3 3 1 7 Supervisores 1 2 1 4 Topografos 2 2 2 6 Empleados de oficina 3 2 2 7 Operarios de equipos 5 11 3 19 Mecanicos 9 3 12 Conductores 3 12 1 16 Asistentes de topografia 6 10 10 26 Asistentes de operacion 3 3 Asistentes de campo 13 8 21 3. Total del personal de operaciones '1 mantenimiento 69 124 36 229 Superficie regable (ha) 42.000 34.078 7.000 83.078 Superficie regable media por miembro del personal 608 275 194 362 Superficie regada (ha) 28.867 13.352 1.029 43.248 Superficie regada media por miembro del personal 418 107 29 189 3.44 Como la superficie regada neta es alrededor de la mitad de la superficie regable, el Departamento de Operaciones tiene actualmente suficiente dotacion de personal. Por otra parte, al Departamento de Mantenimiento Ie hacen falta unos 100 empleados para mantener adecuadamente el sistema de conduccion y distribucion que, a pesar de su subutilizacion, exige tanta 0 mas atencion que si estuviera en pleno uso. La superficie regada media por miembro del personal de 0 & M asciende actualmente a 189 hat con una variacion de 29 ha en Chicayan a 418 ha en Las Animas. La diversidad de estos indices indica que el bajo uso del agua genera en realidad un costo de 0 & M mas alto por hectarea puesto que no es posible reducir el personal de 0 & M por debajo de un nivel minimo compatible con la op(=>rdC'"! ,-;1 'I sa; vaguarda de las obras civiles principales. En el ~·tJ.adl-:-·igi.~:,,:rt{'. 'l'l(=> 'lluestra los costos totales de o & M en 1987 del proyect;'1 )';; .<1":' . • lE: \:~~da s:ubproyecto. de acuerdo con la informacion disponible, !'or, • ·,str',., ,..' ('osto mas alto por hectarea y el volumen de agua entregadt',:,( '.g.' l"i.ll'.ores. Cl.adro 3.9: COSTOS DE OP!:.I.ACJOt\i Y ~.rr;,... IMIENTO DEL PROYE(TC PANUCO (ell IfS$ de L987) Las Pujal Animas ~, ~.t!i..;1!Z~1'! Total Costos directos 415,05 743,73 2l3, ~? 1.372,10 Persimal 110,15 197,94 57,bl 365,70 Gast~s de explotaci6n 304,90 545,79 155,71 1.006,40 Costos indirectos /a 29,05 52,07 14,98 96,10 Costas totales 444,10 795,80 228,30 1.468,20 Superflcie de riego neta total (ha) /b 28,867 13,352 1,029 43,248 Volumell total desviado en las obras de cabecera (MID J ) /b 200,00 118,93 11,03 329,96 Volumell total usado por los agdcul tores (MIDI) /b 104,33 69,94 3,75 178,02 Casto par hectarea neta-regada (US$/ha) 15,38 59,60 221,87 3:1,94 Casto par volumen desviado (US$1.000 ml) 2,22 6,69 20,70 4,45 Costa par volumen usado (Uf'$l.OOO ml) 4,26 11,38 60,88 8,25 /a Pllrcentaje (7'1) de los costas direc:tos. /b A~o agricola 1986-87. 3.45 Del cuadra anterior puede concluirse que el casto actual de o & Mpar hectarea en Panuco (US$37, 72 promedio para los tres subproyectos) es casi el doble que en Sinaloa, y el costo par volumen entregado es casi ocho veces mayor. El mismo cuadra muestra ademas que los costas de operacion y mantenimiento por hectarea son r.onsiderablemente menores en Las Animas, el subproyecto mas avanzado, que en Pujal Coy y ChicaYiin. En este ultimo, el uso del agua es tan reducido que el costa de o & M es casi 14 veces el de Las Animas. Ademas, vale la pena sefialar que como :,as asignaciones presupuestarias han sido reducidas en gran escala recientemente y no cubren en medida suficiente las necesidades actuales de mantenimiento, los costas totales de operacion y mantenimiento serian normalmente bastante mas elevados que los niveles actuales de gastos. 5. gecuperacion de costas 3.46 Las tarifas de agua en Panuco consisten en un cobro fijo y uno variable. El cobro fijo, equivalente a 4.000 ml/ha, debe ser abonado por les usuarios antes del riego. El cobra variable, basado en el volumen de agua efectivamente usado por los agricultores, se paga solamente sj el volumen total es superior al consumo basico de 4.000 ml/ha. Las tarifas - 58 han variado de un subproyp.;' tc a otro, aurnentando con ej r1~~po en terminos corrientes pero no en tt-::rmhlOs cons tantes, como It i r:rli,,:; 1 ",1 cuadra siguiente correspondiente d Las Animas y Pujal Coy: Cuadro 3.10: TARIFA8 DE AGUA 1984-85 1985-86 --_._ 1986-87 Promedio L.A. P.C. L.A. P.C. L.A. P.C. L.A. P.C. Tarifa media por superficie regada neta (U8$/ha) 6,06 3,15 3,60 2,93 2,14 5,70 3,64 3,88 Tarifa media por volurnen desviado (U8$/1.000 m1) 0,65 0,40 0,.'31 0,31 0,26 0,64 0,38 0,44 Tarifa media por volurnen entregado (U8$1.000 m1) 1,43 0,9; 0,60 0,56 0,50 l,08 0,76 0,82 A los niveles actuales, las tarifas sou equivalentes a menm df' 11 del valor de produccion bruto y solo cubren 91 del total de 10s costos de operacion y mantenimiento, muy por debajo de 8inaloa (371). Los precios del agua fueron considerados justos 0 bajos por la mayoria de los usuarios entrevistados, 10 que indica que un precio mas alto probablemente no afectaria el uso del riego en el futuro. 3.47 Una ensenanza importante que ha dejado la experiencia del proyecto es la extrema dificultad para operar satisfactoriamente un sistema de riego cuando solo se riega una fraccion de la superficie y el uso del agua se dispersa por toda la zona del proyecto. En dichas condiciones, incluso un sistema adecuado de manejo del agua no logra impedir perdidas y desperdicio de agua; el resultado es un bajo nivel de eficiencia en el uso del agua. Los costas de operdcion y mantenimiento por hectarea y par volumen entregado aumeutan considerablemente ya que una elevada proporcion de estos costos son fijos y no variable&. La reduccion del presupuesto de operacion y mantenimiento como resul tado del bajo uso del agua entrana mayores problemas para operar y mantener el sistema y dificultades en el surninistro de un serV1C10 puntual de agua a los agricultores. 8010 un uso mas extensivo e intensivo del agua ayudaria a resolver las limitaciones actuales que confronta el proyectc) panuco. D. Eficacia institucional 1. Organizacion del prorecto 3.48 En 1974, el informe de evaluacion inicial preparado por el personal apunto que "los servicios agricolas de Mexico que proporcionan educaci6n, capacitacion, investigacion, extension y credito tienen la reputacion de hallarse entre los mejores de America Latina, y han tenido una influencia importante en el desarrollo agricola relativamente rapido - S9 de Mexico". Al igual que ntrus grandes !Jlanes de riego del pais, el proyecto Panuco debia ser administrado por SARH a traves de sus organizaciones; una oficina central en Tampico estaria directamente encargada de la construccion del proyecto y de su operacion y mantenimiento en tres distritos de riego a estableC'el!'<e en cada uno de los subproyectos. Como en otros proyectos de riego, cada distrito debia tenet su prcpio comite administrativo para promover el desarrollo agricola, decidi)' sobre arreglos de los cuI tivos y uso del agua correspondiente, promOVEtr las organizaciones de agricul tores y recomendar las tarifas de agua a implantarse. Otros dos organismos gubernamentales debian cumplir una fU:1ci6n importante en la ejecucion del proyecto: e1 Departamento de Asuntol: Agrarios y Colonizacion (DAAC) , encargado de la expl_;.' i ;lcion dE.' tierra:: privadas y su redistribucion a los ej idos, y e 1 s....... co Rural (BanruJ'al), como fuente de credito de los agricultores del I:H;J),:·to. En resumell, 1a organizacion del proyecto tuvo como modelo f0nn<'ls Rt'lIIejantes de orgilnizacion institucional en otros distritos de riego y, ('om:' ..;enalara el docJJllento de temas del Banco en junio de 1973, "Aunque' t .. ~p€riencia en matE!ria de riego es muy limitada en esta parte de la cuer:ca l>anuco, no hay razon para prever que los ejidatarios y los agricultores lJrivados tengan menos exito en esta zona que en otras zonas regadas de MeX1CO". 2. DE!sempeno institucional 3.49 Los tres dis tri tos de riego fueron dotados con personal competE!nte y motivado. A la terminacion del proyecto, se hallo que el desempdio institucional era satisfactorio aunque con tres puntas debiles: deficiE!nte seleccion de los ejidatarios, insuficiente capacitacion de los adminil:tradores de los ejidos y el requisito de que los ejidatarios trabajelran colectivamente, a disgusto de 1a mayoria. En el lEE se !lego a la conclusion de que e1 componente de asentamientC' del proyecto habia sido prepanldo y ejecutado deficientemente, cop un alto riesgo para la sosten:.bilidad de los beneficios del proye<.:to. En]a etapa de e"aluacion de los efectos puede decirse que el enfoque de desarrollo, que ciertamente fue ad '!cuado para Sinaloa y otros proye.:tos de ri ego del pa1s, resul to totalmEtnte inadecuado en el caso de Panu<.:v. 3.50 Segun el diseno, los servicios de apoyo a los agricu1 tores no fueron adaptados a una poblacion de nuevos col onos , que de acuerdo con 10 planif :.cado debia trabajar colectivament'E. en grandes explotaciones agricolas mecanizadas y con poca 0 ninguna experiencia previa en adminhtracion agricola. Como se senalo en el lEE, para lograr exito esta formule. tendria que haber contado con el apoyo de un gran nUmero de agronoolos eficientes y competentes, aptos para administrar los ejidos y capacit.ar a sus administradores durante el periodo de puesta en marcha. En su Lugar, la asistencia tecnica tradicional estuvo en manos de agentes de ex·:.ension comunes (uno por cada 400 familias y 5.000 ha), y practi( amente no hubo actividades de capacitacion durante los primeros anos eel proyecto. Con facil acceso al credito pero sin recursos financi.eros individuales, los ej idos solicitaron muchos pres tamos a Banrun.1. Con su insuficiente experiencia en agricul tura y sin ninguna experiencia en riego, los ej idos obtuvieron malos resultados, incurrieron - 60 en perdidas y no pudieron amortizar 1a deuda. En 1985 y 1986, 1a gran mayoria de los ej idos quebro, ace1erando de esta manera 1a division e individua1izacion de 1a tierra de los ejidos. E1 aC~E~O a1 credito sufrio eutonces graves restricciones y e1 resu1tado fue un ,1l:"r,l1o vicioso de uso reducido de insumos agrico1as y pocos rendimientos. Las deudas de los ejidos fueron reprogramadas en 1987 y ahora 1a mayoria puede solicitar nuevos emprestitos a Banrura1, aunque muchos se muestran reacios a aumentar su deuda. 3.51 En 1988, se aboBo la oficina del proyecto en Tampico y se entrego plena responsabi1idad a cada uno de los tres Distritos para operar y mantener e1 sistema de riego y administrar los servicios de apoyo en sus respectivas jurisdicciones. Se preveia que esta descentralizacion estableceria contactos mas estrechos entre las autoridades del proyecto y los agricu1 tores. Desafortunadamente, debido a limitaciones financieras, se hal1an vacantes varios puestos en servicios agrico1as y 1a cobertura de los servicios de extension sigue siendo 1imitada. Como se senalo mas arriba, 1a dotacion de personal del servicio de operacion y mantenimiento del riego es tambien insuficiente. 3.52 La impresion que tienen los agricu] tores de los servicios de apoyo es variada, como 10 demuestra el estudio. Aunque 1a mayoria de los ejidatarios han usado credito anteriormente, solo a1rededor de la mitad 10 hizo en 1986/87. La mayoria (80l) considera el monto del credito insuficiente para cubrir los costos de produccion, y se quejan de que el credito se entrega con retraso. En general se aprecia la asistencia tecnica de los distritos y de Banrural, aunque la mayoria de los ejidatarios indicaron que no son visitados por los agentes de extension en forma regular, salvo cuando 10 solicitan. El sistema de segura de los cultivos, al que deben adherir obligatoriamente los agricultores que usan credito, ha recibido fuertes criticas por el reembolso tardio e insuficiente despues de las perdidas de los cultivos. La entrega de insumos presenta problemas debido a escasez en ciertos periodos 0 a mala calidad de los productos. Finalmente. una gran mayoria de los ejidatarios menciona la comercializacion como un problema importante. debido principa1mente al bajo precio ofrecido por los comerciantes privados y a 1a falta de transporte y de instalaciones de almacenamiento. Cuando les preguntan por que estan insatisfechos, los ejidatarios culpan igualmente a la ineficiencia del Gobierno y a la mala organizacion de su ejido. 3.53 Las opiniones de los agricultores privados son mas favorables, practicamente sin quejas sobre el credito, dudas sobre el seguro, ningun problema con los insumos y satisfaccion general con la asistencia tecnica. Los colonos, como categoria intermedia, comparten la satisfaccion de los agricultores privados y la insatisfacci6n de los ejidatarios. A partir de los resultados del estudio se puede concluir que los arreglos institucionales estaban bien adaptados a una pequena parte de la poblacion del proyecto pero no a la mayoria. 3.54 En retrospectiva, la falta de una estrategia de desarrollo adecuada a la combinacion de riego y asentamiento que caracterizaba al proyecto contrasta fuertemente con la provechosa experiencia de Doukkala, - 61 en Marruecos. donde los pequenos propietarios establecidos contaban con el total apoyo de una densa cobertura de extension (1 agente por cada 6 S agricu.1tores y 300 ha), swninistro de inswnos a traves de un sistema de credito en especie y comercia1izacion organizada. Pueden mencionarse tambiEn otras experiencias con proyectos de asentamiento en Asia.!ell y programas de desarrollo rural en Africa 14/, donde 1a integracion de todos los servicios ofrecidos a los agricu1 tores fue 1a clave del exi to. Una de las ensenanzas principa1es de este proyecto es que la estrategia de desano11o tiene que adaptarse a1 tipo de proyecto y las caracteristicas de 10~ beneficiarios y no ap1icarse uniformemente en todo el pais. 3. !erspectivas futuras 3.55 A1 examinar 1a experiencia de 14 anos del proyectu Panuco queda claro que no se 10grara un desarrollo pleno y satisfac torio mientras los ejido~ tengan un rendimiento deficiente. No se puede censurar a los agricl.l tores privados por haber 11enado e1 vacio dejado por los defectos de 105 ejidos. Han tenido exito y estan probab1emente preparados para amp1i~r Clun mas su superficie cu1tivada arrendando mas tierra a los ejido~. Sin embargo, la inquietud del Gobierno por asegurar la ~quidad exige que se adopten medidas para corregir e1 desequi1ibrio entre las diferEntes categorias de beneficiarios. 3.56 Una opcion para remediar 1a situacion actual seria que SARH montaIa una operaCl.on pi10to en cerca de 5.000 a 10.000 ha, consistente en: i) terminacion de 1a infraestructura de riego y nive1acion de 1a tiern; i i) diseno, de acuerdo con los beneficiarios, de un plan triena1 de desarrollo agricola para usar p1enamente 1a superficie equipada, y iii) ~wninistro a los ejidatarios de fuerte asistencia tecnica durante este I)eriodo, sin ningun intento de revivir e1 sistema de exp10tacion agricc 1a colectiva sino mas bien de estimu1ar 1a cooperacl.on. Si es exito~o, e1 proyecto pi10to podria extenderse a toda 1a zona del proyecto. E. Efecto social 3.57 A1 determinar en que medida e1 proyecto ha tenido a1gun efecto en 1a mitigacion de 1a pobreza y los niveles de vida, e1 estudio ha examir ado los antecedentes de los benef iciarios del proyecto, su perce~cion de 1a ca1idad de 1a vida. su actitud hacia su situacion actual y futllra y las expectativas que tienen para sus hijos. Se han examinado separcdamente las tres categorias de beneficiarios del proyecto. 13/ l.iease Ma1asia: Jengka_ Triangle Impact Evaluation (Informe No. 5988 del DEO. de fecha 23 de diciembre de 1985). 14/ ( ot ton Development Programs in Burkina Faso. Cote d I Ivoire and Togo Jmpact Evaluation (Informe No. 6878 del DED. de fecha 30 de junio de 1987). - 62 1. Los ejidatarios 3.58 Aunque se entrevis to por separado a los e jecut i vos y a los miembros de los ejidos, no se observaron diferencias significativas en 10 que respecta a su identidad, condicion y perspectivas. Una familia tipo de ejidatarios consiste en 5,6 personas. El jefe de familia es un hombre de 43 anos de edad (solo 8 de 239 familias tenian a una mujer como jefe del hogar); la tasa de alfabetizacion es de 100% para los ejecutivos y 87% para los miembros de los ejidos, con un promedio de cuat'ro anos de escolaridad. Alrededor de tres cuartas partes proven ian de los tres estados del proyecto: Tamaulipas, Veracruz y San Luis Potosi, y el resto de otros estados. Como se menciono anteriormente, 70% de los entrevistados eran peones sin tierras antes del proyecto, 19% eran pequenos agricul tores y 11% tenian otras ocupaciones (pescador, sastre, conductor, etc.). La mayoria se habia establecido en la zona del proyecto alrededor de 1974. 3.59 En 1988, la mayoria de los ejidatarios entrevistados (83%) tenian la misma superficie agricola que se les habia asignado al comienzo del proyecto, pero cerca del 10% habia aumentado su superficie arrendando o comprando tierra, y 7% habia entregado en arriendo la totalidad de su predio 0 perdido sus derechos a la tierra. Aunque los ejidatarios trabajan como promedio 125 dias al ano en su parcela, la partici pacion de los miembros de la familia en las labores agricolas es reduc ida. Las mujeres y las hijas generalmente no trabajan en el campo y los hijos trabajan como promedio 29 dias al ano. Sin embargo, como ya se menciono, las actividades fuera de la explotacion son prevalentes en la zona del proyecto. 3.60 Mas del 90% de los ejidatarios son duenos de sus casas. En su mayoria la han construido ellos mismos con sus propios recursos, en el terreno del poblado que se les asigno en el momento del asentamiento. La casa es pequena (1 cocina y 1,2 habitaciones), construida de madera (44%), tierra (24%) a cementa (23%). Aunque 50% tiene electricidad (y 481 tiene un receptor de television), solo 141 tiene agua potable y 11% tiene bano. Veintidos por ciento de los entrevistados han hecho mejoras en las casas, generalmente en forma de habitaciones adicionales. Esta proporcion es baja en comparacion con otros proyectos de asentamiento financiados por el Banco, y refleja un bajo nivel de ingresos y ahorro (10 ultimo informado solamente por el 131 de los ejidatarios). 3.61 Cerca del 40% de los ejidos tienen una escuela en su poblado respectivo, una tercio cuenta con un centro de sa1ud y un cuarto con un centro de deportes. Las Animas, en general, esta mejor equipada que los otros dos subproyectos. Si bien e1 Banco no ha financiado la construccion de infraestructura en los pob1ados, los ejidatarios perciben a las escue1as y a los centros de sa1ud como un beneficio importante del proyecto (52% de los entrevistados). Los deficientes caminos rurales y e1 dificil acceso a los caminos principales son mencionados como un problema por la mayoria de los entrevistados. - 63 3.62 La impresian que tienen los ejidatarios de su nivel de vida es sorprendentemente positiva a pesar de sus bajos ingresos (parrafo 3.29). El 58% declaro que se encuentra en mejor situacion ahora que antes del proyecto, y solo 15% indica que su situacion ha empeorado. Las razones que dan para sentirse satisfechos generalmente no tienen que ver con mejor ingreso --respuesta solo de alrededor de un tercio de los ejidatarios- sino t,rincipalmente con el derecho a la tierra otorgado por el proyecto, la ir.fraestructura social del poblado y la poses loon de una casa. Sorprendentemente el grado mas al to de satisfaccion se hal10 en Chicayan --que aparentemente es el subproyecto de menor exito-- y el grado mas alto de imatisfaccion (24%.) se registro en Las Animas, el mas productivo de los tIes distritos. 3.63 Respecto de su futuro y el de sus hijos, los ejidatarios expresaron dudas: una tercera parte se mostro resueltamente optimista, una tercera parte muy pesimista y la otra tercera parte, entre ambas posiciones. Sin embargo, solo el 10%. aceptaria migrar a una ciudad si se \ Ie oheciera la posibilidad y solo el 8%. ha estado en los Estados Unidos, ',0 b.a .leseado viajar aUi, para conseguir un empleo de corto plazo. Mas del 5~,%. expreso el deseo de que sus hijos permanecieran en el ejido, para manterer el derecho a la tierra en la familia. 3.64 En resumen, el efecto del proyecto en la vida de los ejidatarios parecE ser mas favorable de 10 que indicaria su bajo nivel de ingresos. Un fm:rte apego al predio familiar y a la casa, oportunidades de empleo, mejor infraestructura social y estabilidad son todos aspectos positivos. Ademas, el proyecto sin duda alguna contribuyo a limitar la migracion a las ciudades y a estabillzar 1a poblacion rural. 2. ~.ricllitores privados 3.65 De 47 anos de edad como promedio (entre 25 y 51), con una famiUa de 5,3 personas y 12 anos de escolaridad, la mayoria de los 15 agric1.1tores privados entrevistados eran propietarios de 1a tierra 0 miembros de fami1ias terratenientes antes de 1a iniciacion del proyecto. La ex}ropiacion de 1a tierra (718 ha como promedio por familia. variable de 201) ha a 2.800 ha) ha afectado a todos los entrevistados. La tasa media de indemnizacion fue de US$685 por hectarea, cifra considerada muy baja tor todos. Sin embargo, solo un entrevistado (7%.) indico que estaba en p,~ores condiciones ahora que antes del proyecto debido a 1a exprotiacion de la tierra. Otro dijo que no habia mejorado su condicion anterior y los demas (86%) respondieron que el proyecto los habia beneficiado. Las dos razones principa1es de la satisfaccion fueron primero la disponibilidad de agua para riego y segundo, el mejoramiento de 1a irfraestructura. La mayoria de los agricultores privados (60%) expreEaron que los rendimientos de los cultivos principales habian aumentado considerablemente en los ultimos anos debido al riego. Los agrict,ltores privados, con mas de 200 ha cuI tivadas cada uno, emplean como promec.io a un adminis trador, 13 empleados permanentes y un gran nUmero (haste 200) de peones estacionales. Cuarenta por ciento emplean a miembI'os de la fami! ia, en jornada completa 0 parcial. Aumento de los ingre~ os y mejores niveles de vida fueron mencionados por dos terceras - 64 partes de los agricultores privados; 20% senalo no haber sufrido cambios y el 14% restante indica una baja en sus ingresos. La mayoria de los agricultores privados no preven su futuro y el de sus hijos fuera dO? la explotacion agricola. Entre las razones expresadas de dicha preferelw j a. la posibilidad de ingresos mas altos derivados de actividades agrico1as €e halla en primer lugar (40%) y el ape go al predio familiar solo en segundo 1ugar (20%). Se pregunto tambien a los agricu1tores privados como ven e1 futuro de los ej idos y si podrian ofrecer soluciones para subsanar la situacion actual. Todos los entrevistados reconocieron que los ejidos tienen problemas, la mayoria de ellos atr'uibles a 1a explotacion agricola co1ectiva inicial, e1 origen d.. los ejidatarios, la falta de capacitacion y 10 inadecuado del sistema institucional. La reorganizacion de los ejidos. el fortalecimiento de los servicios de apoyo y la organizacion de la comercializacion se han mencionado como soluciones posib1es para mejorar el destino de los ejidos del proyecto. 3. Los co10nos 3.66 Los colonos entrevistados (10) se establecieron alrededor de 1967, siete anos antes de la puesta en marcha del proyecto. en explotaciones agricolas individuales con un promedio de 23,4 ha, fluctuando entre 19 ha y 25 ha. Desde entonces el tamano de los predios ha sido 1imitado a 20 ha por la reforma agraria. Los colonos tienen ahora un promedio de 50,4 anos de edad y todos saben leer y escribir (3,2 anos de escolaridad)' Antes del asentamiento 40% eran agricultores 0 ejidatarios en otra parte, 30% peones y 30% tenian otras ocupaciones. En otras palabras, se hal1aban entre los segmentos pobres de 1a poblaci6n, pero no entre los mas pobres. La mayoria (80%) provenia de otros estados. Como 1a mayor parte de los colonos entrevistados tienen tierras arrendadas. con 10 que dupl ican ho1gadamente su superficie cultivada, la categoria de colonos muestra el grado mas marcado de mana de obra familiar. en su mayoria los hijos varones. Setenta por ciento de los encuestados expresaron que se ha11aban en mejor situacion con el proyecto que antes. 20% practicamente igua1 y 10% peor. Entre las ventajas del proyecto, el agua para riego fue mencionada solo por 20%; 50% menciono mejor infraestructura y asistencia tecnica. La mayoria preven su futuro y e1 de sus hijos en la explotaci6n agricola. 3.67 En resumen, el efecto social es percibido en general favorablemente por los propios beneficiarios a pesar de 1a disparidad de ingresos que prevalece. A otro nivel, y en consonancia con su situaci6n diferente, la mayor parte de los agricultores del proyecto piensan que su situaci6n actual es mejor que en el pasado y sera aun mejor en el futuro. como 10 ilustra la siguiente evaluaci6n de perspectivas futuras de acuerdo con las cuales se pidio a los beneficiarios que se calificaran en una escala de 0 a 9: Ejidatarios Privados Colonos Su escala cinco anos atras 2.78 4,53 3.30 Su escala actual 3,64 6,00 5.50 Su escala en cinco anos mas 4,84 7,53 7,10 ;"ntoll'O "agina ~ PRINClPALES CARACIERISTICAS DE LOS PROYECIOS DE RlEGO SINALOA. YAQUI Y PANUCO Proyectos c.;. ~ .. 1 ...... f .. T r !l:'":':::~~ ~;';.~ o""' ....:t'O ...... ;; ~.i~',,;:o "-e-." . Ubjcacj6n Pais Mexico Mexico Mexico Coordenadas geograficas 108" Wc" ;'t' N 109° WG, 27"N 98" WG, 22°N lli.miI. Clasificacion Subtropical semiarido Subtropical semiarido Tropical semiarido Precipitacion media anual 550 rom 270 rom 900 rom Temperatura media anual 24° C 23° C 25° Panevaporacion media anual 2.220 rom 1.985 rom 1. 550 rom Sumjnistro de agua Fuente Rio Sinaloa Rio Yaqui Rios Guay"lejo, l ...lIIp"l·· v '"j~"n Tipo Sumini~tro regulado Suministro regulado cada Sumi II i ~ t ro rt.'u" 1 ",'" iH •• ' ,II",· It' anualmente dos alios sumi ni s· re·.,. '.';". . .. 0 Disponibilidad media anual 1.350 ,..,,' 2.497 ,..,,3 6.680 ..,,-' Caljdad del agua 0\ VI Clasificacion en la margen C2-S1 (L.i) C2-S!/~·" Presas de almacenamiento Cantidad I 3 2 Capacidad total de almacenamiento 1.610 ,..,,~ 6.130 ,..,,3 940 ,..,," Proposi to RIICl/EN It! RI/EN RI/CI Sistema·de condycciOn longitud total 112 km 599 km 386 km Tipo Revestimiento de concreto Revestimiento de concreto Revestimiento de concreto y canal de tierra y canal de tierra y canal de tierra Capacidad maxima de descarga 50 mJ/s 120 ml/s 60 m"/s Control del caudal Aguas arriba - manual Aguas arri ba - Rlanu"l Aguas arriba - manual Red de distribucjOn Riego de superficie Revestimi ento de Revt'''timie''to de Reve~t ;m1enl(' Ot concreto (33"-) .Ull\: reto (1 A~.·, concrett'! :':ir' Canales de tierra (67%) Canales d~ tierra 172%) (anal es de t ~ I'rra : " .. Zona de .~ Riego de superficle '05.000 Ila 220.000 ha 131.100 ha ~ Suelos aluviales, Suelos aluviales, Vertisols, suelos aluviales. suelos pardos suelos pardos rendzinas <&Uj.vos principales Trigo. soya, sorgo, IriQO, alqonon. \oy~ Ha~l. !orgo ca··tamo. hortal I laS D;:t.~! i lcl" ~'" Anexo I Pagina 2 MWOl PRINCIPALES CARACIERISIICAS DE LOS PROYECIOS DE RIEGQ SINALOA. YAQUI Y PANUCO Proyectos S j na 1oa I y II Proyecto Yaqui Provecto P3nuco Tenencia de 1a tierra Propiedad de 1a tierra Privada (25%), ejido (75%) Privada (44%), ejido (56%) Privada (3£%), ejido (68%) Tamano medio de 1a exp1otacion agricola 13,7 ha 8,6 ha 21,6 ha 9,0 ha 38,4 ha 9, I ha Servicio de operaciOn 'I mantenimiento Admini\tracion publica Administracion publica Administracion publica ~ de usuarios del agua NO SI NO ~lmlentos operativos de di:.efio Si\tema de asignacl0n y distribucion del agua Demanda convenida Demanda convenida Demanda convenida Eticiencia de conduccion y distribuciOn 74% 61% 7S'Z. Eticiencia de campo 70% 70-75% 70% 0'\ Eficienc;a total 52% 43-46% ):::Z¥ 0'\ Demanda media anua1 en las obras de cabecera 11 .300 m3 /ha La n.·,oo .1 Demanda maxima media en las obras de cabecera 0,63 llslha 0,77 l/s/ha (. ) Caudal especifico del diseno 1,01/s/ha 1,0 l/s/ha 1. 1-2.0 1/5/h<l Concepto de operacion Control aguas arriba Control aguas arriba Control aguas arrlbd Sistema de medicion del agua Caudal control ado Caudal control ado Caudal control ado Mecanismo para 1a medici6n del agua Compuerta de orificio Compuerta de orif;cio a carga constaote a carga constante Caudal medio 100 lIs La 60-200 lis Descripcion del proyecto Presas de a1macenamiento I 3 :.' Presas derivadoras I Pozos en operacion (No.) 65 336 Estaciones de bombeo £: (litt! Red de conduccion (m/ha) 1,4 (*) ", I (revestimiento) (83%) (.) (247. ' (sin revestimiento) ( 17%) (. ) (76%) Red de distribucion (m/ha) 9,6 11,3 9,9 (revestimiento) (33%) ( 18%) ( 15%) (sin revestimiento) (67%) (82%) (85%) Supertlcie atendida por la ~ompuerta de derivacion de la exp1otacion agricola 58,S ha 46,6 ha 58,0 ha Canales de drenaje (m/ha) 6,3 11 ,7 9.8 Vinculacion entre e1 riego y el trazado de la exp1otacion agricola SI <;T NO Anexo I Payina 3 ~ PRINCIPAlES CARACTERISIICAS OE lOS PROYECIOS DE RIEGO SINALOA. YAQUI Y PANUCO SjtyacjOn actyal Presas Buena Buena Buena Estaciones de bombeo Buena Sistema de conduccion Buena Buena a regular Buena a regular Canales de distribucion revestidos de hormigon Regular Regular Regular a deficiente Canales de distribuciOn de tierra Regular Regular Deficiente Tomas de distribucion en las fincas Regular Regular Oeficiente Canales de riego de tierra de la red de fineas Buena Buena Oeficiente Equipo hidromeeanico Regular Regular Regular a deficiente Canales de drenaje Def i ci ente Regular Def i ci ente Necesidad de rehabilitacion Parcial Parcial Elevada Necesidad de mejoras Mediana Mediana Mediana DesemDeno efectjvo del proyecto Sistemas de asignacion/ distribuciOn de agua Oemanda convenida Demanda convenida Oemanda convenida ~ Eficiencia de conduccion/ distribuciOn 67% 611- 54% Efieiencia de campo 55% 55% 48% Efieiencia global 37% 38% 26% Oemanda anual media de agua en las obras de toma ( 1985/86) 13.890 mJ/ha 11 .350 mJ /ha 9.460 rn 3 /ha Oemanda maxima media en las obras de toma ( 1985/86) flexibilidad en la 0,808 lIs/ha LA. ( .) distribucion del agua Satisfactoria Satisfactoria Oeficlente Equidad en la distribucion del agua Satisfactoria Satisfactoria Satistacto"'a Confiabilidad en la distribucion del agua Satisfactoria Satisfactoria Regular Puntualidad de la distribucion del agua Satisfactoria Satisfactoria Regular Sistema de medicion Volumen estimado Volumen estimado y Volumen estimado del agua por ha medidores de caudal por ha Etecto ambiental negativo o Anegamiento SI (11.200 ha) Escaso NO o Salinizacion SI ( 8. 500 ha) Escasa NO o Sedimentacion Media Media Media Caudal 30-300 lIs 30-300 l/s 50-100 l/s Antexu 1 1-'aqllld ~ PRINCIPAL __ ~~BM~E~S~C~A&RAMC~T~ER~I~S~T~IC~A~S~D~E~LO~S~HfXlQQ PROVECTOS __ DE RIEGO SINALOA. VA OUI V PANUCO OperacjOn y mantenjmjento Personal de 0 & H (numero) 150 (1986) 617 (1987) L.s.. 229 (1987) Personal adicional necesario para 0 & H Superficie regada net a por 90 a 100 empleado de 0 & H 660 ha 357 ha 189 Superficie regada neta por canal er~ 2.751 ha 2.115 ha 1.544 Tomas de distribuciOn en las tincas por canalero 37 45 48 Agricultores por canalero OperaciOn 218 Satisfactoria a 191 Satisfactoria Dudosa Hantenimiento Insufi ciente Sati sfactorio Insatisfactorio Costo total de 0 & H US$I.710.000 (1986) US$3.274.000 (1987) US$I.465.100 (1987) Costo de 0 & H o por superficie regada neta (ha) US$ 17,27 US$15,93 US$ 37,72 o por volumen desviado (I.OOOm 3 ) US$ 1,24 US$ 1,25 US$ 4,45 0\ o por volumen entregado en la~ (» tomas de distribucion en las explotaciones (1.000m 3 ) US$ 1,91 US$ 2,09 US$ 8,25 Tarifas de agua (1986) o por volumen entregado (1.000m 3 ) US$ 0,71 US$ 1,25 US$ 0,50 o por hectarea regada US$ 6,43 US$12,51 US$ 3,76 Tasa de "recuperaciOn de tarifas de agua 95% 95% 951 Tasa de recuperacion de costos de inversion NO NO NO Tarifa por servicio de agua/costo~ de 0 & H 37% 78% ()~. Asocjaciones de usuarjos de aqua NO 51 (96) NO Costos efectjyos de constryccjOn (US~ de 1986) (por ~ectarea regada) Presa de almacenamiento Sistema de conduccion US$ 1.328 a US$ 572 y distributiOn Intraestructura general US$ 2.350 a US$ 2.938 y eQuipos US$ 247 a US$ 527 Otro~ costos US$ 1.265 a US$ 503 Ingenieria US$ 590 a US$ 310 Costo total de construccion Costo Medio por beneficiario US$ 5.780 US$5f1 740 a US$ 4.850 I~ U~$ 58" 740 Anexo I Pagina 5 ~ PRINCIPALES CARACTERISTICAS DE LOS pROYECrOS DE RIEGO SINALOA. YAOUI Y PANUCO ProducciOn agricola (promedio) Intensidad de cultivo 1,35 1,25 0,81 Valor bruto de 1a produccion US$8321ha US$874/ha US$610/ha Tarifas de agua/produccion bruta (%) <1% 1,5% <1% 0'\ \0 I L2 No disponib1e. Lh BI = riego; CI = control de las inundaciones; EN = energia. it Excluido e1 personal de operacion (unas 200 personas) de las asociaciones de usuarios. - 70 l.nex(. 2 ESTUD!Q.SOf~)~~gNOMICO DE LOS BENEFICIARIOS DEL PROYECTO PAN~CO Objetivos Como parte de la evaluacion de los efectos del proyecto Panuco~ se encargo un estudio socioeconomico al Colegio de Postgraduados de Chapingo~ Mexico~ con los siguientes objetivos: i) determinar el efecto socioeconomico del proyecto en las diferentes categorias de beneficiarios: ejidatarios~ agricu1tores privados y colonos; i1) analizar 1a forma en que los beneficiarios perciben su bipnestar actual y futuro y 1a ca1idad de la vida; iii) examinar la organizacion interna pasada y presente de los ejidos del proyecto~ y iv) ana1izar 1a impresion que tienen los beneficiarios de los servicios prestados por las instituciones del proyecto. Diseno de la muestra La muestra abarco a 264 beneficiarios. 0 aproximadamente 2~3% de la poblacion del proyecto con la siguiente distribucion: Categorias No. de entrevistados Ejidatarios 239 Agricultores privados 15 Colonos 10 La muestra de los ejidatarios se diseno con vistas a analizar la situacion y desempeno de alrededor de 1a mitad de los Hi~ ejidos. Para este fin, se se1ecciono en primer 1ugar a 78 ejecutivos de los ejidos (presidente, secretario 0 tesorero) en base a la distribucion geografica~ fecha de establecimiento (antes 0 despues del proyecto) y nivel de desarrollo del ejido segun determinacion del distrito (plenamente desarrol1ado, cercano al p1eno desarrollo. etapa de despegue y etapa incipiente). En segundo lugar. se selecciono ados ejidatarios de los mismos ejidos, tambien al azar, con el objeto de determinar posibles puntos de vista divergentes y opiniones diferentes entre el ejecutivo del ejido y los miembros del mismo. Se selecciono al azar a los agricultores privados y a los colonos en cada subproyecto. - 71 - Puesto que abarca a cerca del 50% de los ejidos. el estudio es mas que representativo en su examen del desempeno del ejido. la percepcion de los beneficios y la organizacion y estado tanto en el pas ado como en el presente de los ejidos. Los punt:·s de vista divergentes entre los ejecutivos del ejido y los miembros del mismo resultaron ser mucho menores de 10 previsto. Por otra parte, 18 muestra de agricultores privados y colonos es demasiado reducida para que tenga valor estadistico, pero sigue sienoo muy representativa de estas dos "ategoltas de beneficiarios. Este estudio se realizo en base a cuestionarios, diferentes para cada categoria, pero todos referidos a los siguientes temas: identidad, origen, composicion de la familia; vivienda; uso de 1a tierra; ejid%rganizacion de agricultores; uso de insumos agricolas; percepcion de los servicios agricolas; percepcion de la infraestructura social; actividades e ingresos familiares; percepcion de la situacion pasada, presente y futura. El tlabajo de campo se efectuo entre noviembre de 1987 y enero de 1988, y la tc.bulacion de los resultados en febrero-marzo de 1988. El informe fue emitido por el Colegio de Postgraduados a fines de abril de 1988. - 72 - Anexo 3 Cuadro 1 -----~-- Ingresos fami1iares anua1es netos de los ejldatarios INGRESO NETO FUENTE NUMERO MEDlO (pesos) PORCENTAJE --- Maiz 135 40.933 Frijoles 19 469.157 Sorgo 11 152.727 Soya 14 610.785 Cartamo 12 190.667 Horta1izas diversas 2 687.000 Cai'ia de azucar 4 917.000 Frutas 1 568.000 Pastiza1es 57 457.316 Otros productos 5 1.157.800 Total de cu1tivos 153 556.058 (161) (528.428 ) 17 .42 Ganaderia 124 1.486.209 (161) 1.144.658 37.34 Fuera de 1a explotaci6n 127 1.252.157 (161) (987.726) 32.56 Otros 43 1. 34. 581 (161) (372.465 ) 12.28 Ingreso neto total 161 3.033.279 100.00 - 73 - Anexo 3 Cuadro 2 Ingresos fami1iares anua1es netos de 12 pequenos agricu1tores privados INGRESO NETO FUENTE NUMERO MEDIO (pesos) Maiz 4 6.808.500 Frijoles 3 4.709.667 Sorgo 5 9.980.000 Soya 6 1. 996 .833 Cartam:> 4 3.617.250 Horta1izas diversas 1 1.077 .000 Cana d:! azucar o o Frutas 2 3.638.000 Pastizi1es 6 15.504.667 Otros ?roductos 2 50.263.500 Total ie cu1tivos 12 26.635.083 Ganadeda 7 94.604.428 (12) (55.185.916) 59,86 Fuera ,Ie 1a explotaci6n 8 11.846.000 (12) (7.897.333) 8,57 Otros 4 7.415.000 (12) (2.471.667) 2,68 Ingres1) neto total 12 92.150.000 100,00 - 74 - Anexo 3 Cuadro 3 Ingresos familiares anuales netos de los co10nos INGRESO NETO FUENTE NUMERO MEDIO (pesos) PORCENTAJE Maiz 6 2.277.666 Frijoles 4 1.789.000 Sorgo 1 2.995.000 Soya 1 3.279.000 Cartamo 0 0 Hortalizas diversas 0 0 Cana de azucar 0 0 Frutas 0 0 Pastizales 6 2.618.500 Otros productos 0 0 Total de cultivos 9 4.576.337 17,74 Ganaderia 9 13.554.888 52,55 Fuera de 1a explotaci6n 4 2.497.500 (9) (1.110.000) 4,30 Otros 5 11.468.000 (9) (6.371.111) Ingreso neto total 9 25.792.333 100,00 - 75 - Anexo 4 MEXICO: PROYECTOS DE RIEGO RIO SINALOA Y RIO PANUCO ANALISIS DE LA TASA DE RENTABILIDAD ECONOMICA (Mi11ones de MEX$ de 1983) SINALOA I PANUCO BENEFICIOS BENEFICIOS ANO COSTOS ADIC IONALES COSTOS - ADICIONALES 1973 403 -403 439 -439 1974 248 -248 2.378 -2.378 1975 269 -269 6.016 -6.544 1976 311 -311 5.676 -6.328 1977 1.062 -1.062 5.332 -4.983 1978 1. 701 -1. 701 4.649 -4.662 1979 1.951 -1. 951 3.621 -3.723 1980 1.352 -1.220 2.424 -1.809 1981 613 131 1.224 481 1982 344 372 965 2.725 1983 45 707 974 2.566 1984 46 783 1.164 1.907 1985 94 835 485 3.354 1986 42 872 452 3.376 1987 50 897 452 3.904 1988 50 915 670 3.9;0 1989 50 928 627 4.125 1990 50 936 862 4.154 1991 50 942 300 4.320 1992 50 946 300 4.320 1993 50 946 300 4.320 1994 50 946 300 4.320 1995 50 946 300 4.320 1996 50 946 300 4.320 1997 50 946 300 4.320 1998 50 946 300 4.320 1999 50 946 300 4.320 2000 50 946 300 4.320 2001 50 946 300 4.320 2002 50 946 300 4.320 2003 50 946 300 4.320 2004 50 946 300 4.320 2005 50 946 300 4.320 2006 50 946 300 4.320 2007 50 946 300 4.320 2008 50 946 300 4.320 2009 50 946 300 4.320 2010 50 946 300 4.320 2011 50 946 300 4.320 2012 50 946 300 4.320 2013 300 4.320 8,91. 7,91. - 76 ANEXO 5 C011ENTA..1HOS DE SAFINSA SOBRE EL BORRADOR DEL INFORME ANExo 5 Pagina 1 ~ GERENCIA DE FINANCIAMIENTDS BANCO MUNDI.L Marzo 20, 1989 SR. GRAHAM DONALDSON Jefe de la Division Agricultura Infraestructura y Rec. Humanos • . Banco Mundial. Washington, D.C. Me refiero a su atento oficio del pasado 1° de febrero mediante el cual en via el Informe de Evaluaciondel Efecto de los proyectos de irrigacion Mexi co: Sinaloa y Panuco Yj Marruecos: Doukkala I y II, Y solicita comentarios al mismo para ser considerados en la version final que se sometera al Dire£ torio Ejecutivo del Banco. Al respecto y con el fin de contribuir a complementar y enriquecer el Infor me as! como de esclarecer algunos puntos, anexo a la presente me permito en viar a usted los comentarios que se refieren al Volumen I: Examen General y Volumen II: Mexico, los cuales recogen las observaciones y opiniones del ejecutor y prestatario quienes analizaron en forma conjunta el documento mencionado. Sin otro particular, reitero a us'ted las seguridades de mi consideraci6n mas distinguida. Anexo: 10 citado. c.c.p. Lic. Luis R. Dominguez T.- Subdirector General de Planeaci6n y Fi nanzas de la Comision Nacional del Agua.- Tepic No. 40, So. piso c.c.p. Ing. Guillermo Funes Rodriguez.- Director General de Asuntos In- ternacionales, SARH.- Carolina 132, 120. piao. c.c.p. Ing. Julio Lorda Andrade.- Gerente de Programacion y Presupuesta cion de la Comision Nacional del Agua.- Tepic No. 42 e.c.p. Lie. Jorge Delgado Benitez.- S~bdirectorde Organismos Internacio nales, NAFIN, S.N.C. ~/mcmr. nsclonal finanCIers - 77 ANEXO 5 Pagina 2 CCMENTARIOS AL INFORME DE EVALUACION DE EFECTO. MEXICO Y MARRUECOS. A. CENERALES. 1. l.as evaluaciones de efecto resultan de especial importancia porque pu~ c.en servir de complemento a los informes de terminaci6n de los proyec tos. Sobre todo porque el Banco Mundial prepara dichos informes cuan (0 se da por concluido el periodo estipulado de desembolso del presta no que apoya al proyecto. Esto no es correcto, debido a que en muchas ccasioneE el Gobierno Mexieanc continua con el programa de inversiones c crrespondientes hasta la total termine.ci6n del proyecto. En este sentido seria conveniente que como complemento de los informes ce termine.ci6n se realicen evaluacicnes de efectc que se integrasen E\ la evaluaci6n ex-post de los proyectos. 2. Es necesario indudablemente, que el Gobierno Mexicano debe fortalecer Ie administracicn as! como los mecanismos de seguimiento y evaluaci6n ce los proyectos,eon objeto de evitar en Ie ~osible efectcs contraries e 10E esperados en la etapa de ~leno desarrollo. 3. E1 docu~ento senala que es peligroso intrcducir explotacicn coleetiva d'jnde es escasa la tradici6n de cultivo comunitario. En este senti do se debe senalar que han existido tanto buenas experiencias como algu- nas no muy positivas en terminos de trabajar colectivamente el campo. En este enfoque se requiere una mayor capacitaci6n y asistencia tecni ca a los beneficiarios, por parte de los organismos de fomento agrope cllario (BANRURAL, SARH, et.c.). 4. La actual administraci6n se ha avocado a lograr una mayor eficiencia e1 el uso de agua y en la recuperaci6n de costos de las obras y en la inplantacicn de tarifas realistas por consumo de agua para fines agri c)las, por 10 que se espera tener resultados en el mediano plazo. - 78 ANEXO 5 Pagina 3 B. ESPECIFICOS. VOLUMEN II: MEXICO. 5. En el informe se senala que los proyectos Rio Sinaloa y Panuco fueron redisenados en forma sustancial, en relacion con su concepcion origi nal. Dicha afirmacion -si bien cie~~a en 10 referente a los prestamos respectivos del BIRF- es del todo inexacta en relacion con los proyec tos en si. La concepcion de ambos proyectos se mantuvo practicamente inalterada, salvo la intencion que en un tiempo se tuvo de cancelar el programa de electrificacion de pozos profundos y su conexion a la red de distribucion, en el proyecto Rio Sinaloa, y la ampliacion de una re lativamente reducida zona de riego en el panuco. En el caso especifi co del proyecto de Sinaloa, solo por motivos de tipo financiero se de cidio contratar dos creditos para su ejecucion, planteandose en forma completamente convencional dos etapas de ejecucion de las obras. 6. Se afirma en el estudio que durante la implementacion de los dos pro- yectos se experimentaron considerables demoras, en gran parte debido a la falta de disenos tecnicos detallados, y a restricciones presupuest! les. Se estima que el retraso de los trabajos debe ser atribuido basi camente a las reducidas asignaciones presupuestales, mas que a la fal ta de disenos tecnicos detallados. Si bien existen algunos renglones en los que hubiera sido deseable una mayor precision de los estudios, como fue el caso de las exploraciones geologicas para la Presa Bacura to del proyecto Sinaloa, en general los estudios de ambos proyectos contaron con el nive~ y oportunidad suficientes para no originar retra sos significativos en los programas de ejecucion. 7. Se apunta en el Informe que las Oficinas de los Distritos de Riego fu~ ron las responsables no solo de la construccion de las obras civiles, sino tambien de la prestacion de servicios de apoyo para riego y el d~ sarrollo agricola. Es conveniente aclarar que en la organizacion que a la sazon se tenia en la Secretaria de Agricultura y Recursos Hidrau licoa, existia una Dependencia encargada de la construccion de los proyectos de infraestructura hidroagricola; y otra mas, la Oficinas de los Distritos de Riego aludidos en el Informe, encargadas de la - operaci6n, conservaci6n, desarrollo y administracion de las obras ter - 7~ rrinadas. Esta organizacicn fue bajo la cual, con ligeras variantes, se desarrcllaron las etapas de preparacicn, ejecucion y operacion de lJS proyectos Rio Sinaloa y panuco. 8. E:l el informe se indica que la politica actual del Gobiernc establece u~ retiro gradual de sus labores dentro de los Distritos de Riego, re~ tringiendo sus actividades a la prestacion de una menor cantidad de servicios, en su maycr parte de operacion y mantenimiento de los siste m~s de riego; se pronostica el empeeramiento de la situacion que rriva e1 los Distritos del Panuco por el establecimiento de tal politica y 69 recomienda la aplicacion selectiva y precavida de la misma. Can re 1~ci6n a 10 antericr es necesario aclarar que, efectivamente, el Gobie£ nJ promueve una pclitica de mayor participaei6n de les agricultores en 1:1 eJecucion, operacion y desarrollo de los proyectos, pero, contrari~ ml~nte a 10 asentado en el Informe, este politica pretende una mayor i~ gere~ci& de lcs agricultores en la operaci6n y conservacion de la in- fraestructura, conservandc Ie EARH su participacion sabre taco en las a:tividades de asistencia tecnica e investigacion. Se busca asi ase g~rar un mejor desarrollo de lad Gistritos y en especial su cabal con servacion y operacion. IBRD PROJECT LAS ANIMAS /'.r\ /'J~-\ \ \ I I ) ./ \ ' , ''<IfJilf.!r:.ts Y[1/4CfllJ/ "'-, I, \_-- \,-,,/"'"---.,-~ PROJECT PUJAL COY \ Tonuln MEXICO Pvjol- :0), :..os At 'T10S PANUCO STAGE ONE IRRIGATION PROJECT Propos,!d Store:..e Reservo:rs. • PU:"'1PI' :J Main (:11"\01s. Plants Feeder Cono!s Rivers IAppr< tl. JAINA ...,.' ••..,{SACURA TO DAM ~NO ReSERVOl. U NIT IE S T ,. , , s " --...._._:.""\, ........ I) ~. \ ...... / ' '\ '? \ \ " '\. .'10 J[CT A.RE. \'.......... '\... STAn Of SINAtOA (Jilt' 0-, MI'XIC'C MEXICO JlAC" Ie OCEA N @ MUICO CITY ,..-.-( ." "'-. l"lIlt F..J l GUATI.ALA M I GlJh A~ EMAN TO CH I HUAHUA MEXICO RIO SINALOA IRRIGATION PROJECT • eXISTING PROJECT WORKS WORKS t PROJECT LANDS AREAS ROADS ~ ___ RAILROADS RIVERS ~~o I .,~~" o I NTERNAT tONAL BOUNDAR I ES ,,~ SINlo.lOA I\.'" ~~ '", O! /j TM mll(l h.ss be~m P'SPl.!ftJd by ,. ~ "L "";;'CUJlATO DAM The Wcrid Ba"'. staff s~~ \SINAlOA AND IIf5ERYO!1! (O( ftI8 COiW6lllilt1C6 oYme ~ Th" "'op i. bo •• d on IBRD 10307, July 1973. DIVERSION 04M A country nom. has bean updated and a new rea(J¥iI atl(f 18 ~siVllh\< for .nf6mll1 1.1$6 CI The \oIwbrtt s.,. /he 10 map disclaimer odd.d, tffId the ~neflonai Fhance ~ Corpoferion Ttl8' d6ncmn1/1oftt 0<,", UUId and IhIt boI,.IndBrillll$ shown 5 10 15 on NmapOOItOI""'~, Mine fO OGVU. ! I I pPt 01 Tf'09 Mbrkf &mk and the f( IlOMETERS Inf6l'rloIIt!lon81 FinaOCfJ COIpIXSIIOfl, atly ftldQmeni an Ifla I8g8! .talus of .ny t6m/orr or sny .5 10 ,-5 Z5 endorsement or accfiPtancs 01 IUlOM!'TlU ' tNChb~s
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World Bank experience with irrigation development : socio-economic, institutional and technical impact and lessons (Vol. 2 of 3)
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Источник
Всемирный банк