México - Proyecto de Desarrollo Rural Integrado

Documento del Banco Mundial EXCLUSIVAMENTE PARA U S 0 OFICIAL Informe No. 5760' ' 7 INFORME DE EVALUACION EX POST MEXICO: PROYECTO DE DESARROLLO RURAL INTEGlZADO CUENCA DEL PAPALOAPAN (PRESTAMO 1053-~E) Departamento de Evaluaci6n de Operaciones LA PRESENTE TRADUCCION NO ES OFICIAL El presente documento es de distribucibn reservada y quienes lo reciban sblo podran utilizarlo en el desempeiio de sus funciones oficiales. Excepto en tales circunstancias, su contenido no palra reverlarse sin la autorizacihn del Banco Mundial.  ABREVIATURAS CCISSA - Comisi6n Constructora e Ingenieria de la Secretaria de Salubridad y Asistencia CAPFCE - Comitk Administrador del Programa Federal de Construcci6n de Escuelas CFE - Comisi6n Federal de Electricidad CONASUPO- Compaiiia Nacional de Subsistencias Populares FAO/PC - FAO/Programa de Cooperaci6n del Banco Mundial BID - Banco Interamericano de Desarrollo INIA - Instituto Nacional de Investigaciones Agricolas PIDER - Programa de Inversi6n para el Desarrollo Rural PLAMEPA - Plan de Mejoramiento Parcelario PLANPA - Plan Papaloapan SARH - Secretaria de Agricultura y Recursos Hidraulicos SHCP - Secretaria de Hacienda y Crbdito PGblico TIP0 DE CAMBIO EJERCICIO ECONOMIC0 1 de enero- 31 de diciembre  EXCLUSIVAMENTE PARA US0 OFICIAL INFORME DE EVALUACION EX POST MEXICO: PROYECTO DE DESARROLLO RURAL INTEGRADO CUENCA DEL PAPALOAFAN (Prkstamo 1053-ME) Prefacio ........................................................ i Hoja de datos bisicos ........................................... iii-iv Aspectos destacados ............................................. v MEMORANDO DE EVALUCION EX POST Antecedentes .......................................... El proyecto ........................................... La ejecucion del proyecto ............................. Repercusiones del proyecto ............................ 11. PRINCIPALES CONCLUSIONES .............................. El diseao del proyecto ................................ La organizaci6n del proyecto y la coordinaci6n entre organisms .................................... El cilculo de la tasa de rentabilidad ................. INFORME DE TERMINACION DEL PROYECTO I. Introducci6n .......................................... 11. Fotmulaci6n del proyecto .............................. 111. Ejecucion ............................................. IV. Efecto economico y agricola ........................... V. Desempeao institucional ............................... VI. Desempeiio del Banco ................................... VII. Conclusiones y recomendaciones ........................ Anexos Mapas: BIRF 11078 y 11001 El presente documento es de distribucion resenada y quienes lo reciban solo podrin utilizarlo en el desempeiio de sus funciones aficiales. Excepto en tales circunstancias, su contenido no podri reverlane sin la autorizaci6n del Banco Mundial.   INFORME DE EVALUACION EX POST MEXICO: PROYECTO DE DESARROLLO RURAL INTEGRADO CUENCA DEL PAPALOAPAN (PRESTAMO 1053-ME) PREFACIO Este es un informe de evaluaci6n ex post del Proyecto de Desarrollo Rural Integrado de la Cuenca del Papaloapan en Mexico, para el cual se aprob6 un prkstamo de ~ ~ $ 5 0 millones en octubre de 1974 (PrCstamo 1053-ME); la fecha de cierre fue en diciembre de 1982, tras la cancelaci6n de ~ ~ $ millones. 2 4 El informe de evaluaci6n ex post consiste en un memorando de evaluaci6n ex post preparado por el Departamento de Evaluaci6n de Operaciones (DEO) y un informe de teminaci6n del proyecto de fecha 23 de abril de 1984 que fue preparado por la Oficina Regional de America Latina y el Caribe despuCs de una visita a1 pais efectuada en julio de 1983, y se bas6 en un informe de terminaci6n preparado por la Cornision del Papaloapan, que es el organism0 de ejecuci6n del proyecto. El memorando de evaluaci6n ex post se basa en un examen del informe de evaluaci6n (No. 527-ME) de fecha 23 de septiembre de 1974, el informe del Presidente, el Convenio de Pr4stamo y el informe de terminaci6n del proyecto; adeGs, se consult6 la correspondencia con el Prestatario y 10s memorandos internos del Banco sobre problemas del proyecto contenidos en 10s archivos pertinentes del Banco, y se entrevisto a funcionarios del Banco asociados con el proyecto. Una misi6n del DEO visit6 Mexico en enero de 1985. Se sostuvieron conversaciones con funcionarios de la Secretaria de Agricultura y Recursos Hidraulicos (SARH), la Secretaria de Finanzas, NAFINSA, el canal autorizado por el Gobierno para concertar prestamos externos, y la Cornision del Papaloapan. Se llevo a cab0 un viaje de estudio para visitar la zona del proyecto y 10s agricultores participantes; la informci6n obtenida durante la misi6n se utiliz6 para comprobar la validez de las conclusiones del informe de terminaci6n. Este informe de evaluaci6n ex post considera que el informe de teminaci6n del proyecto cubre adecuadamente las caracteristicas principales del proyecto, y el memorando de evaluation en general concuerda con sus conclusiones. Ademis de resumir 10s objetivos y resultados del proyecto, el memorando de evaluaci6n ex post se refiere en detalle a algunos de 10s problems mas importantes del proyecto: la complejidad del disefio, la insuficiente preparacion y 10s problemas institucionales debido a su importancia en relacion con este proyecto de desarrollo rural integrado y tambikn con otros. El proyecto de informe se envi6 a1 Prestatario solicitando comentarios el 15 de abril de 1985. Los comentarios recibidos de la Secretaria de Hacienda, que fueron preparados con otros organismos de cooperation interesados, se adjuntan en el Anexo 1 del memorando de evaluation ex post.  Se agradece sinceramente la valiosa asistencia proporcionada pot el Gobierno de M6xico y el personal del proyecto durante la preparacion del presente informe.  aJ giec I u U a J . 0 m E- m,- 0 U 0 E d > a J s .rut-,- Y a J r d U Q > a J r ) C aI (C m a a J Y Id C C r VI a J ' 0 0 U.r Y L U m o m o n N m m 0 0 aJ \ LOO \ M N M n o. . - 0 - 0 I \I-\N * L O 0 0 aN o m In m -*. o o - N - - - 0 - 0 m C) m $ I- 0 0 0 -> \ l a - 0 . . . N \a+' P I U a m 1 \ a a c m z g z N * aJ* . ~ m a u v ) m 3 * 'r) =3 r 4 aJ aJ u u VI 2 : 3, C O 2: 2 -E 0.- 6 3 E z a C V I U a J 9 J . r VI - > w o c a J a J > a J C L C.- .O 0 u C . r C r U .O u , O r aJ .r m .r re .- U 3 u E a J m t - m E m E c V I .r > .- W 0 u a J u - Y V I V I m W W O  DATOS RELATIVOS A LAS M I S I O ~ Dias-funcio- Especializa- C a l i f i c a - Numero de n a r i o en e l ciones repre- cion del Tenden- Tipos de Mision Mes y aiio personas terreno sentadash desempefioh c i a k problemasA Identificacion 4/72 3 84 b.e, i Preparaci on -. 6/73 2 68 e,o Evaluacion 11/73 5 165 a,c.d,e,g Supervision I 2/75 2 28 e,h 1 2 - Supervision 11 7/75 3 39 d,e,g 2 2 M. T Supervision 111 2/76 3 36 a,e,f 2 2 F,T Supervision I V 9/76 2 20 d,f 2 2 F,M Supervision V& 2/77 1 8 f n.d. n.d. n,d Supervision V I 3/77 2 24 e. f 2 2 F ,H Supervision VIILf 9/77 2 8 d,f 2 1 M Supervision V I I I 7/78 3 33 d,e,f 2 3 F,P.M Supervision I X L q 6/79 2 6 b, f n.d. n.d. n.d. Supervision X L q 9/79 1 3 f n.d. n.d. n. d. Supervision X I 12/79 2 20 f ,g 2 1 M,F Supervision X I 1 6/80 3 27 d.f,g 2 1 M Supervision X I I I h 7/80 1 9 9 n.d. n.d. n.d. Supervision XIV 2/81 1 17 9 2 1 M,P Supervision XV 11/81 1 6 9 3 2 M,P.O Supervision XVI 7/82 1 11 9 3 2 F,M,P Termination 7/83 1 10 9 TOTAL (Supervision) 622 --- QTROS DATOS DEL PROYECTO Prestatario Nacional Financiera. S.A Organismo de ejecucion Comis i on del Papaloapan Nombre de l a moneda (abreviatural Peso Mexicano ex) Tipos de cambio: Promedio correspondiente a1 a60 de l a evaluacion US$ 1 = ex 12.5 Promedio correspondiente a 10s aiios intermedios Promedio correspondiente a1 i i i o de termination Provecto com~lementariq: NINGUNO a = agronomo; b = economista agricola; c = especialista en credito; d = tecnico agricola; e = economista; f = ingeniero c i v i l ; g = ingeniero especializado en sistemas de riego; h = analista financiero; i = o f i c i a l de prestamos. & 1 = sin problemas o con problemas leves; 2 = problemas moderados, Y 3 = Problemas importantes. 1 = mejorando; 2 = estacionario, y 3 = en deterioro. A -F = financieros; M = administrativos; T = tecnicos; P = p o l i t i c o s , y 0 = otros. . --- c l l n ~ r v i q i o ndel Prestamo 1110-ME y l a evaluacion posterior a l a i n i c i a l del Proyecto I . _ A _ '3  INFORME DE EVALUACION EX POST MEXICO: PROYECTO DE DESARROLLO RURAL INTEGRADO CUENCA DEL PAPALOAPAN (PRESTAMO 1053-ME) ASPECTOS DESTACADOS Este fue el undecimo prestamo del Grupo del Banco a Mexico para el sector agricola y el primero destinado a1 desarrollo rural. Los obje- tivos del proyecto eran ampliar la produccion de alimentos, elevar 10s ingresos y mejorar la calidad de vida de alrededor de un millon de perso- nas en la cuenca del rio Papaloapan, que abarca cerca de 46.517 km2 y es una de las regiones &s subdesarrolladas del pais. En lo conceptual el proyecto representaba un nuevo rumbo en las actividades del Banco en Mexico y un product0 de la filosofia sobre el desarrollo agricola por la que abogo el Presidente del Banco en su dis- curso pronunciado en Nairobi en septiembre de 1973. El prestamo del Banco, que se desembolsaria en cinco aiios, contribuiria a financiar peque- %as obras de riego, a apoyar servicios orientados a la agricultura de tem- poral y a construir instalaciones de comercializacion, caminos vecinales, sistemas de agua potable, alcantarillado y electricidad, escuelas prima- rias, servicios de salud y centros sociales. El concept0 de desarrollo integrado se utilizaria para la selection y ubicacion de 10s componentes productivos, 10s de apoyo a la produccion y de infraestructura social del proyecto. La Cornision del Papaloapan, organism0 creado en 1947 dentro de la Secretaria de Agricultura y Recursos Hidraulicos (SARH), llevaria a cab0 el proyecto con la asistencia de ocho organismos especializados del Gobierno. La ejecuci6n del proyecto se atras6 debido a las asignaciones presupuestarias insuficientes, la limitada capacidad dentro de la Cornision para preparar 10s diseiios finales y 10s documentos de licitacibn, la falta de contratistas en la apartada zona del proyecto y su desempeiio defi- ciente, y la disminuci6n del apoyo gubernamental durante 10s primeros aiios de ejecucion. Cuando se termin6 con tres aiios de atraso, se habia llevado a cab0 ~ 6 1 0cerca de la mitad de 10s componentes originales del proyecto y se habia cancelado el 48% del prestamo del Banco. Aunque el proyecto no estaba terminado en la fecha de cierre, sus objetivos de aumentar la produccion de alimentos y mejorar las condi- ciones de vida en la cuenca del Papaloapan se han logrado parcialmente. No obstante la reducci6n del alcance del proyecto, 10s componen- tes de productividad y de apoyo a la producci6n han tenido exito, dando por resultado aumentos importantes de 10s rendimientos, las tierras cultivadas y la produccion agricola en las zonas tanto regadas como de temporal. Este resultado favorable se debe principalmente a la conveniencia de 10s conjun- tos tecnicos y la eficiencia de 10s servicios de extension. El programa de infraestructura social, que beneficio a cerca de 560.000 personas, se vio  adversamente afectado por la desigual calidad de la construcci6n, la falta de integraci6n con 10s componentes productivos y la deficiente cooperacion entre 10s organismos. A causa de la escasez de personal y de presupuesto, 10s organismos de ejecuci6n tienen dificultades para dotar de personal y de equipo, y dirigir y mantener las instalaciones del proyecto de las que se hicieron cargo a la terminaci6n del misrno (Memorando de evaluaci6n ex post, parrafos 27-28). La tasa de rentabilidad econ6mica del proyecto, excluido el costo de la infraestructura social, se estima actualmente en cerca de 20% (65% en la evaluaci6n) en gran parte a causa del alcance reducido del componente de riego. La continuidad de 10s beneficios del proyecto depende en alto grado de 10s futuros arreglos institucionales que se adopten y del mantenimiento de las obras del proyecto despuhs del des- mantelamiento de la Cornision del Papaloapan en 1985. El proyecto ilustra las dificultades encontradas en varios pro- yectos de desarrollo rural apoyados por el Banco, debido a la complejidad del diseiio, la insuficiente preparacion y la deficiente coordinacibn entre 10s organismos. Los siguientes aspectos pueden revestir especial interes: - aunque se diseii6 como proyecto piloto, la presibn del Banco y del Gobierno para iniciar las actividades con rapidez y llevar a cab0 un proyecto &s ambicioso dio por resultado la insuficiente preparaci6n del proyecto (Memorando de evaluacion ex post, parrafos 18-25); el enfoque integrado demostr6 ser imposible en una zona tan extensa del proyecto y fue obstaculizado adicionalmente por 10s estrictos criterios econ6micos diseiiados para la selection y ubicacion de la infraestructura social (Memorando de evaluaci6n ex post, parrafos 23-24); si bien las autoridades a cargo del proyecto se desempeiiaron relativamente bien dada la dificultad y la magnitud del pro- yecto, 10s problemas de traspaso a la terminacion del proyecto muestran que la organization no era probablemente la mas ade- cuada para llevar a cab0 un proyecto de multicomponentes de esta naturaleza (Memorando de evaluaci6n post, parrafos 28-30); - la existencia de diferentes criterios en el Banco para calcular la tasa de rentabilidad econ6mica en las etapas de evaluacion y terminacion de 10s proyectos de desarrollo rural (Memorando de evaluaci6n ex post, parrafos 31-34); - es conveniente establecer un fondo rotatorio especial para ace- lerar la ejecuci6n y 10s desembolsos de 10s proyectos de este tip0 (Informe de terminacion del proyecto, parrafo 7.091, y - debe darse gran importancia a la verificaci6n y evaluaci6n a1 comienzo rnismo de la ejecuci6n del proyecto y deben adoptarse disposiciones especiales para controlar la calidad de 10s servi- cios p6blicos en 10s proyectos con multicornponentes (Informe de terminacion del proyecto, parrafos 6.02 y 7.05).  MEMORANDO DE EVALUACION EX POST MEXICO: PROYECTO DE DESARROLLO RURAL INTEGRADO CUENCA DEL PAPALOAPAN (PRESTAMO 1053-ME) I. RESUMEN Antecedentes 1. Desde mediados del decenio de 1950 hasta 1972, Mexico se contaba entre 10s pocos paises del mundo en desarrollo donde se combinaba una tasa de crecimiento sostenido del 6% a1 7% anual con estabilidad monetaria y de balanza de pagos. Sin embargo, la proporci6n del PIB correspondiente a la agricultura habia descendido de cerca del 23% en 1950 a1 11% en 1973. En 1972, el sector agricola a h satisfacia casi todas las necesidades inter- nas de alimentos de M6xico y proporcionaba cerca del 50% de 10s ingresos de exportation de mercancias del pais. Con todo, el problema del sector era su aparente incapacidad para avanzar a1 mismo ritmo que el aumento de la demanda de productos agricolas. 2. La deficiente distribuci6n del ingreso fue otro serio problema que enfrentaban las zonas rurales de Mkxico. De las aproximadamente 3,9 millones de familias que vivian en zonas rurales, se estimaba que cerca del 65% eran pobres. Las crecientes presiones sociales en el campo y 10s desalentadores resultados de la producci6n en 10s Gltimos aGos fueron decisivos para que el Gobierno modificara su estrategia de desarrollo agricola. Debido a las oportunidades limitadas de absorber nuevos traba- jadores en 10s sectores no rurales, la atencibn se centro cada vez mas en el potencial de creaci6n de empleos dentro de las zonas rurales. El Gobierno trataba de formular una estrategia para ayudar a estas zonas mediante una combinaci6n de inversiones en elementos productivos, compo- nentes de apoyo a la production e infraestructura social. Se identifica- ron microrregiones como focos de pobreza en todo el pais y se seleccion6 la cuenca del Papaloapan --una de las regiones nds subdesarrolladas del pais-- como la zona prioritaria para aplicar la nueva estrategia de desa- rrollo rural integrado del Gobierno. 3. La cuenca del Papaloapan, ubicada a1 sudeste de Ciudad de Mexico, abarca una super