Rwanda - Mutara Agricultural Development Project : Rwanda - Projet de développement agricole du Matara

PROJET 3520 BANQUE MONDIALE RAPPORT D'EVALUATION RETROSPECTIVE RWANDA PROJET DE DEVELOPPEMENT AGRICOLE DU MUTARA (Crédit 439-RW) le 14 octobre 1982 Département de l'évaluation rétrospective des opérations  RAPPORT D'EVALUATION RETROSPECTIVE RWANDA: PROJET DE DEVELOPPEMENT AGRICOLE DU MUTARA (Crédit 439-RW) Table des matières Page Préface ...................................................... i Données de base l'évaluation rétrospective du projet ......... ii Points importants ............................................ iii MEMORANDUM D'EVALUATION RETROSPECTIVE I. Résumé .............................................. 1 Introduction ....................................... 1 Conception du projet ............................... 1 Exécution du projet ................................ 2 Impact du projet ................................... 4 II. Principaux problèmes ................................ 5 Le problème institutionnel ......................... 5 Réussite du sous-projet ranches collectifs ......... 7 Lenteur des progrès de la production agricole ...... 8 L'absence de coordination entre les différentes aides extérieures .............................. 9 Contradiction entre les objectifs de différents projets dans la zone du MUTARA ................. 9 Les doubles emplois entre les projets .............. 10 RAPPORT D'ACHEVEMENT DU PROJET Introduction ........................................... 13 Identification, préparation et évaluation du projet .... 14 A. Identification et préparation du projet ....... 14 B. Evaluation et approbation du projet ........... 18 C. Objectifs et description du projet ............ 21 Réalisation du projet .................................. 23 A. Démarrage du projet ........................... 23 B. Résultats à ce jour ........................... 28 Effets sur l'Agriculture ............................... 37 Avantages du Projet .................................... 38 Aspects institutionnels ................................ 41 Performance de la Banque ............................ 44 Conclusion, Aspects du Futur, et Problèmes actuels ...... 46 Tableaux 1-4 Annexe Carte : BIRD 13866 ABREVIATIONS ACDI Agence canadienne de développement international (CIDA--Canadian International Development Agency) ISAR Institut de recherches agronomiques du Rwanda ODAM Office de développement agricole du Mutara (nom initial de l'OVAPAM) OVAPAM Office pour la valorisation pastorale et agricole du Mutara RAPPORT D'EVALUATION RETROSPECTIVE RWANDA : PROJET DE DEVELOPPEMENT AGRICOLE DU MUTARA (Crédit 439-RW) PREFACE Le présent document constitue le Rapport d'évaluation rétrospective du Projet de développement agricole du Mutara, pour lequel il a été accordé un crédit de 3,8 millions de dollars (Crédit 439-RW, approuvé en novembre 1973 et clos en décembre 1979 après avoir été entièrement décaissé). Il comprend un Mémorandum d'évaluation rétrospective preparé par le Département d'évaluation des opérations (OED) ainsi qu'un Rapport d'achèvement du projet, en date du 13 août 1980, établi par le Bureau régional Afrique de l'Est en janvier et février 1978, pendant l'évaluation de la Phase II, et achevé après la date de clôture. Une mission du Département de l'évaluation rétrospective des opéra- tions s'est rendue au Rwanda en janvier 1981 et s'est entretenue avec des res- ponsables du Ministère de l'agriculture et de l'élevage, du Ministère des fi- nances et du Bureau du projet. Les renseignements obtenus à cette occasion ont été utilisés pour vérifier les conclusions du Rapport d'achèvement. Le Mémorandum d'évaluation rétrospective, quant à lui, se fonde sur les travaux de la mission, les observations des services de la Banque, le Rap- port d'évaluation (No PA 112b), en date du 19 octobre 1973, le Rapport du Pré- sident (No 1331 RW) du 25 octobre 1973, l'Accord de crédit daté du 29 novembre 1973, le Rapport d'achèvement, la correspondance avec l'Emprunteur et les mémorandums internes de la Banque, figurant dans les dossiers appropriés et relatifs aux différents aspects du projet. Une copie du rapport provisoire a été adressée à l'Emprunteur le 28 Avril 1981. Les commentaires reçus du Directeur de l'OVAPAM, et qui figurent en annexe du Mémorandum, ont été incorporés dans la version finale. Les responsables de l'évaluation rétrospective estiment que le Rap- port d'achèvement fait bien état des principales caractéristiques du projet et le Mémorandum aboutit, grosso modo, aux mêmes conclusions. Tout en résumant les objectifs et les résultats du projet, le Mémorandum approfondit certains aspects qui revêtent une importance particulière non seulement pour ce projet, mais aussi pour les autres projets de développement agricole exécutés dans la même région. Les auteurs tiennent à remercier le Gouvernement du Rwanda et le personnel du projet de l'aide qu'ils leur ont apportée dans l'élaboration de ce rapport. DONNEES DE BASE DE L'EVALUATION RETROSPECTIVE DU PROJET RWANDA : PROJET DE DEVELOPPEMENT AGRICOLE DU MUTARA (Crédit 439-RW) DONNEES DE BASE Prévisions Résultats Résultats en Z établies lors ou estimations des estimations de l'évaluation actuelles de l'évaluation Coût total du projet (millions de dollars) 4,3 4,3/a 10G/a Montant du crédit (millions de dollars) 3,8 3,8 100 Date d'approbation par le Conseil 21/3/72 6/11/73 - Date d'entrée en vigueur 4/3/74 5/9/74 - Date d'achèvement des éléments matériels 30/6/79 30/6/79 100 Proportion achevée à la date ci-dessus (Z) 100 100/ - Date de cl8ture 31/12/79 4/12/79 Taux de rentabilité économique (Z) 12,5 marginal - Nombre de familles bénéficiaires 5 700 8 995 157 Décaissements cumulatifs Ex.75 Ex.76 Ex.77 Ex.78 Ex.79 Ex.80 Décaissements estimés (millions de dollars) 1,7 2,2 2,9 3,3 3,7 3,8 Décaissements effectifs (millions de dollars) 0,3 1,0 1,6 2,6 3,5 3,8 Décaissements effectifs/estimés (Z) 18 45 55 79 95 100 Date du dernier décaissement 04/12/79 La La portée du projet a été réduite. DONNEES CONCERNANT LES MISSIONS Nombre d'hommes/ Date Nombre de semaines Difficultés Types de Mission (mois/année) personnes sur place rencontrées/a Tendancel.b problèmesJ Identification I 10/66 - - - - - Identification Il 11/68 - - - - - Préparation I 4/69 3 7,2 - - - Préparation Il 10/70 2 6,0 - - - Préparation III 3/71 1 1,6 - - - Evaluation 6/71 5 21,0 - - - Evaluation suivi 10/71 4 4,8 - - - Suivi 5/72 1 1,4 - - - Suivi 10/72 1 1,4 - - - Suivi 5/73 2 2,8 - - - Suivi 8/73 2 2,8 - - - Supervision I 3/74 2 2,4 2 - G Supervision Il 2/75 2 2,4 3 2 FGT Supervision III 8/75 2 3,2 3 3 FGT Supervision IV 11/75 3 6,0 1 1 FTR (Mission de réexamen) Supervision V 3/76 3 3,0 2 2 TR Supervision VI 10/76 6 1,2 2 2 FTR Supervision VII 3/77 2 2,8 2 2 FGT Supervision VIII 9/77 1 1,4 2 2 FTR Achèvement 2/1/78 2 7,6 - - Supervision IX 12/78 1 1,6 2 2 FGT Supervision X 9/79 2 2,4 3 3 FGT Supervision XI 12/79 1 1 2 2 FGT Total 84,4 AUTRES DONNEES DU PROJET Emprunteur République du Rwanda Organe d'exécution OVAPAM Année budgétaire de l'Emprunteur 1 janvier - 31 décembre Nom de la monnaie franc rwandais (FR) Taux de change Moyenne année d'évaluation (1973) 1 dollar - 83 francs rwandais Moyenne années d'exécution (1974-77) 1 dollar - 92 francs rwandais Moyenne année d'achèvement (1978) 1 dollar - 91,91 francs rwandais Projet relais Projet de développement agropastoral du Mutara - Phase II Référence du crédit Crédit 937-RW Montant (en millions de dollars) 8,75 Date d'approbation par le Conseil 13 juillet 1979 la 1 - aucune difficulté ou difficultés mineures, 2 - difficultés moyennes, 3 - difficultés majeures. lb 1 - tendance à l'améliorat.on, 2 - aucun changement, 3 - tendance à la détérioration. /c F - financiers, G - gestionnels, T - techniques, E - économiques, P - politiques, R - retards. - iii - MEMORANDUM D'EVALUATION RETROSPECTIVE DU PROJET RWANDA : PROJET DE DEVELOPPEMENT AGRICOLE DU MUTARA (CREDIT 439-RW) POINTS IMPORTANTS Le projet, qui était la première intervention de la Banque dans le secteur agricole au Rwanda, avait pour objectif d'installer environ 9 000 familles d'agriculteurs sur des lots individuels d'environ 2 ha et 1 000 familles d'éleveurs sur 63 ranches, ainsi que la mise en place d'une direc- tion de projet et de ses services de vulgarisation agricole. Contrairement au cadre institutionnel utilise dans le passé pour la création de Paysannats, c'est un organisme para-étatique indépendant, financé surtout par des redevances à prélever sur les bénéficiaires, qui devait exécuter le projet. La réalisation du projet a rencontré de sérieuses difficultés et a été retardée par le refus des agriculteurs et des éleveurs de signer les contrats, aucun projet similaire n'ayant jamais donné lieu à paiement de redevances, et par leur installation anarchique dans la zone du projet. Lorsque le principe de recouvrement des coûts et donc l'autonomie de l'orga- nisme de projet, fut finalement abandonné, la réalisation du projet se déroula relativement bien et l'attribution des terres fut correctement organisée. Le projet taux de rentabilité économique tout au plus marginal, comparé à celui de 12,5 % estimé à l'évaluation, mais son impact social reste considérable. Les points particulièrement intéressants sont les suivants: (a) Le manque d'attention portée par la Banque aux expériences d'autres organismes pour des projets similaires dans le pays (par. 13-18 et RAP par. 18, 22, 23 et 72). (b) Le danger d'encourager la création d'arrêtés de projet autonomes pour un but et une durée strictement limitée (par. 13-18). (c) La difficulté d'obtenir d'une population appartenant au groupe le plus pauvre un recouvrement des coûts, surtout lorsque celui-ci n'a pas été exigé dans des projets similaires (par 13-18 et RAP par. 87). (d) Les mesures techniques proposées sont un succès dans les ranches collectifs mais n'ont qu'un impact limité sur la production agricole (par. 19-23 et RAP par. 50-52 et 61-63). (e) Le manque de coordination entre les différentes aides extérieures a conduit à des difficultés et montre le besoin d'une meilleure planification (par. 24-29). MEMORANDUM D'EVALUATION RETROSPECTIVE DU PROJET RWANDA : PROJET DE DEVELOPPEMENT AGRICOLE DU MUTARA (CREDIT 439-RW) I. RESUiE./ Introduction 1. Un des plus petits pays d'Afrique (26 340 km2), le Rwanda est aussi l'un de ceux où la densité démographique est la plus forte (184 habitants au km2). L'agriculture est le secteur le plus important puisqu'elle contribue pour 45 % au PIB, qu'elle représente 99 % des recettes à l'exportation et fait vivre 95 % de la population (4,8 millions d'habitants). L'un des principaux obstacles au développement de l'agriculture est la pénurie de terres culti- vables qui est aggravée par la densité déjà très élevée de la population qui s'accroit au rythme de 2,9 % par an. En 1953, en vue d'utiliser au mieux les terres disponibles, le Gouvernement a mis en place avec succès un système de colonisation économique, appelé "Paysannat", par lequel l'Etat, propriétaire de toutes les terres, distribue des parcelles individuelles d'environ 2 ha aux agriculteurs qui en ont l'usufruit à vie et qui peuvent léguer ce droit à leurs héritiers éventuels. Ces parcelles sont situées de chaque côté des routes, le long des collines. Le Gouvernement assure les services essentiels minimums (adduction d'eau, écoles et dispensaires notamment) et mène un programme de vulgarisation agricole relativement intensif. Les bénéficiaires, quant à eux, sont chargés du défrichage et de la plantation de haies pour lutter contre l'érosion. Sur environ 95 % des terres cultivées, on pratique généralement des cultures vivrières (bananes, sorgho, pois et manioc, princi- palement), le reste étant consacré aux cultures de rapport, surtout au café. Lorsqu'au milieu de 1967 le Gouvernement a demandé l'assistance de la Banque pour l'exécution de quelques-uns des projets agricoles figurant au Plan de développement 1967-72, 36 000 familles environ avaient déjà bénéficié de ce système de colonisation des terres, organisé par le Ministère de l'agriculture et de l'élevage, dans le cadre d'une douzaine de programmes de Paysannat, dont certains avaient été financés, en partie, par le Fonds européen de déve- loppement (FED). Conception du projet 2. C'est à l'occasion de ce projet, identifié en 1968 et préparé entre 1969 et 1971 par le Programme de coopération FAO/BIRD, que la Banque s'est in- téressée pour la première fois au secteur agricole du Rwanda. Le Gouvernement avait décidé de développer l'agriculture et l'élevage dans la région du Mutara car, à l'époque, cette zone n'était ni très exploitée ni très peuplée. La mis- sion d'identification avait préparé un projet composé de deux éléments princi- paux : i) un programme de colonisation des terres (Paysannat) touchant 1/ D'après le Rapport d'achèvement. -2 - 4 250 agriculteurs sur environ 12 000 ha et prévoyant l'assainissement de ma- rais le long d'un fleuve, et ii) l'aménagement d'un ranch coopératif de 33 000 ha pour la production de viande de boeuf. En juin 1971, la mission d'évaluation a apporté deux modifications importantes au projet : suppression de la composante assainissement des marais, considérée comme non rentable, et réorientation de la composante élevage en vue de créer plusieurs ranches col- lectifs, avec droits de pâture communs, au lieu d'une grande coopérative qui, d'après la mission, présentait de gros risques techniques et administratifs. 3. La mission d'évaluation a également proposé que soit créé un office de développement para-étatique indépendant qui serait chargé d'exécuter le pro- jet. Cet office devrait être géré par des expatriés et financé à la fois par des sources extérieures (pendant la période de mise au point du projet) et par les bénéficiaires, sous forme de versement de charges. 4. Aprés que le crédit eut été négocié avec succès en janvier 1972, le Gouvernement s'est opposé à la création de cet office et a proposé que le Ministère de l'agriculture et de l'élevage soit responsable de l'exécution du projet et passe un contrat avec un bureau de consultants, ce qui est la procé- dure habituellement appliquée au Rwanda. La Banque a rejeté cette proposition et aucun progrès n'a été réalisé sur ce point jusqu'à ce que la mission de postévaluation de la Banque, en mai 1973, réussisse à convaincre le Gouverne- ment de la nécessité de créer l'Office de valorisation pastorale et agricole du Mutara (OVAPAM). Comme, entre-temps, le coût du projet avait augmenté, la mission a quelque peu réduit la portée du projet et a réestimé son coût à 4,3 millions de dollars au lieu des 3,7 millions de dollars initialement prévus. 5. Tel qu'il avait été approuvé par le Conseil en novembre 1973, le projet comprenait : i) un sous-projet de Paysannat sur environ 12 000 ha, pré- voyant notamment la construction de routes et d'installations d'adduction d'eau et de stockage des récoltes, ii) un sous-projet d'élevage sur quelque 31 000 ha, avec aménagement de 120 ranches et construction de routes et de centres vété- rinaires, iii) l'aménagement d'un ranch d'élevage de taureaux, iv) un programme d'éradication de la mouche tsé-tsé, et v) la mise en place de services de vul- garisation et de services administratifs. Le crédit de l'IDA (3,8 millions de dollars) devait financer tous les coûts en devises et 77 % des dépenses en monnaie locale. L'OVAPAM devait i) être géré par un directeur du projet expa- trié et ii) disposer d'un conseil d'administration, composé de représentants de plusieurs ministères. Choisis par un comité présidé par le préfet, les bé- néficiaires devaient participer aux coûts, les agriculteurs en versant une charge d'installation et les éleveurs en payant pour le droit de pâture et les services vétérinaires. Exécution du projet 6. Dès le début, l'exécution du projet s'est heurtée à de graves diffi- cultés. L'entrée en vigueur a été reportée jusqu'en septembre 1974, retard dû principalement aux difficultés que l'on a eues à recruter le bureau de consul- tants qui devait détacher un certain nombre d'expatriés, en particulier le di- recteur du projet. En outre, le décret présidentiel créant l'OVAPAM a prévu -3- le poste de directeur de l'OVAPAM auquel a été nommé un Rwandais, alors que le directeur du projet devait être un expatrié. Les conflits de responsabilités qui ont résulté de cette situation ont entravé l'exécution du projet du début jusqu'à la fin. Par ailleurs, comme il existe peu de techniciens agricoles qualifiés au Rwanda, le Ministère de l'agriculture et de l'élevage n'a pu détacher au projet qu'un petit nombre des techniciens nécessaires. 7. Comme s'était répandue la rumeur qu'un programme de mise en valeur était envisagé pour la région du Mutara, le flux d'immigrants a été beaucoup plus important que prévu. C'est ainsi que la population de la zone du projet est passée d'environ 3 000 familles en 1971, à 7 500 en 1974, puis à 9 000 en 1976. Le nombre de têtes de bétail s'est également accru de 15 %, d'où sur- charge et surpâturage. Comme les bénéficiaires des autres programmes de Paysannat n'avaient pas de charges à payer, les agriculteurs et les éleveurs, n'en voyant pas la justification, ont refusée de signer les contrats de colonisation des terres. Les agriculteurs ont donc commencé à s'installer de manière anarchique et un grand nombre d'éleveurs ont émigré en Ouganda. 8. Entre-temps, les études topographiques avaient montré que la zone du projet était plus petite que prévu; il existait en outre un projet d'irriga- tion, financé par l'ACDI (Agence canadienne de développement international), qui prévoyait d'assainir 6 000 ha de marais, réservés à cet effet par le Gou- vernement. En 1976, la zone du projet a néanmoins été étendue de quelque 14 250 ha, pris sur la réserve de chasse d'Akagera, et est donc passée de 45 000 ha (comme cela avait été prévu à l'origine) à 51 250 ha, dont 27 850 ha ont été réservés aux ranches collectifs et 23 400 ha au programme de Paysannat. 9. Après un an d'exécution, il s'est avéré que les estimations du coût total du projet devaient être augmentées de 64 % en dollars (80 % en francs rwandais), car les provisions pour hausse des prix avaient été mal calculées, certains éléments avaient été omis dans les estimations et le programme d'ad- duction d'eau coûtait plus cher que prévu. C'est pourquoi une mission s'est rendue sur place à la fin de 1975 pour procéder à un examen en profondeur et a recommandé i) la réduction de la portée du projet et le report de certaines de ses composantes (notamment l'adduction d'eau) à une deuxième phase, ii) le rac- courcissement de la période d'exécution de cinq ans à trois ans et demi, afin que le plafond des sommes disponibles ne soit pas dépassé, et iii) la suppres- sion des charges d'installation et de pâturage. Acceptées par le Gouvernement en juillet 1976, les recommandations de la mission ont donné lieu à un amende- ment de l'Accord de crédit, en janvier 1978. 10. A la suite de cette mission de réexamen, le projet s'est déroulé de façon assez satisfaisante. Pour tenir compte du flux d'immigrants, il a été décidé de réduire la superficie des parcelles du Paysannat et celle-ci est passée de 2,5 ha (recommandation de l'évaluation) à 2 ha, ce qui a permis à 7 931 familles d'agriculteurs de s'installer, contre 4 300, comme cela avait été envisagé. Ce sont en fin de compte quelque 1 000 familles d'éleveurs qui ont été réparties sur 63 ranches et non 1 400 sur 120 ranches, comme prévu. Sept cent cinquante kilomètres de routes d'accès ont été construits, soit 80 % -4- de plus que les estimations. Le ranch d'élevage de taureaux a été créé et, dans la zone du projet et à Nyagatare, siège de l'OVAPAM, ont été construits o pour l'Office ateliers, bureaux, bassins d'immersion, centres vétérinaires ainsi que 47 maisons et deux entrepôts. Après un certain retard dans le re- crutement de personnel rwandais qualifié, le Gouvernement a pourvu à la plupart des postes de l'OVAPAM à partir de 1976. Par ailleurs, un programme de forma- tion du personnel a été mis en oeuvre. 11. Pendant la période du projet, on a surtout procédé à la délimitation et à l'affectation des parcelles ainsi qu'à la construction des infrastructures. Les services de vulgarisation agricole sont restés limités, mais les programmes de soins vétérinaires et de production animale, lancés à la fin de 1977, ont réussi à imposer le pâturage par rotation, les bains antiparasitaires et la vaccination. Le programme d'éradication de la mouche tsé-tsé, congu en fonc- tion des résultats d'une étude réalisée en 1975, a été achevé; son efficacité reste toutefois douteuse. En 1977, un modeste programme de commercialisation a été mis en oeuvre, mais il s'est révélé décevant. Le dernier décaissement a été effectué en décembre 1979, c'est-à-dire quelques semaines avant la date de clôture prévue. Malgré la réduction de la portée du projet, le coût total s'est élevé à 4,3 millions de dollars soit, grosso modo, ce qui avait été es- timé lors de l'évaluation. Impact du projet 12. Il est difficile d'évaluer l'impact économique du projet car i) les agriculteurs se seraient sans doute installés de toute fa5on dans la zone du Mutara, comme d'ailleurs ils avaient déjà commencé à le faire; ii) il n'y a que 60 % des terres distribuées qui soient actuellement cultivées, et iii) l'augmentation de la productivité de l'élevage n'a pas encore réussi à compenser la migration de quelque 15 000 têtes de bétail en Ouganda et au sud du Rwanda. En outre, les principales cultures du projet sont des cultures tra- ditionnelles de subsistance et les pratiques culturales ne se sont pas encore améliorées. La zone jugée propice à la production de café s'est finalement ré- vélée plus petite que prévu et l'on n'a pas encore commencé à produire d'ara- chides ni d'autres cultures de rente sur une base économique. Pour toutes ces raisons, le projet a, selon les estimations les moins sévères, un taux de ren- tabilité économique marginal et sa portée est à l'heure actuelle beaucoup plus sociale qu'économique; la colonisation des terres a été organisée de fagon sa- tisfaisante et ce, malgré des difficultés considérables dues à l'éloignement de la zone et aux conflits latents entre les divers groupes ethniques. Environ 9 000 familles d'agriculteurs et d'éleveurs ont resu du capital et des biens d'équipement, mais il existe des disparités entre groupes d'agriculteurs et entre agriculteurs et éleveurs. Le problème dû à l'absence d'équipements col- lectifs (dispensaires, établissements scolaires et installations d'adduction d'eau), dont se plaint vivement la population, devrait être réglé par le Projet de développement agropastoral du Mutara - Phase II (Crédit 937-RW, signé en juillet 1979). Cette deuxième phase vise également à encourager l'adoption de techniques modernes de mise en valeur des terres, l'intensification de la production animale et la commercialisation dans la région concernée par la première phase, tout en étendant le programme de Paysannat sur 10 000 ha supplémentaires. -5- II. PRINCIPAUX PROBLEMES Le problème institutionnel 13. Le projet illustre: (a) le manque d'attention portée par la Banque aux expériences d'autres organismes de financement pour des projets similaires dans le pays; (b) le danger d'encourager la création d'unités de projet auto- nomes pour un but et une durée strictement limitée et (c) l'extrême difficulté d'obtenir d'une population appartenant au groupe le plus pauvre un quelconque recouvrement des coûts effectués en sa faveur. 14. Ce projet était la première intervention de la Banque dans le secteur agricole au Rwanda. A cette époque, la Banque n'avait qu'une connaissance limitée du pays, et du secteur agricole en particulier. Le développement agricole du pays avait toutefois commencé bien avant que la Banque s'y inté- resse: les Paysannats étaient une formule introduite par l'administration belge et poursuivie après l'indépendance avec différents financements exté- rieurs (surtout le Fonds Européen de Développement). Environ 20 000 familles paysannes avaient déjà été installées, ou étaient en cours d'installation, sur environ 36 000 hectares. Les réalisations avaient été faites par des unités de projet, composées de techniciens expatriés et de personnel rwandais, et dépendant du Ministère de l'agriculture. Ces unités de projet bénéficiaient d'un budget spécial fourni par l'organisme d'assistance technique pendant toute la période de réalisation. La relève de l'assistance technique s'opérait progressivement au fur et à mesure de la formation des cadres nationaux du Ministère de l'agriculture., Bien que le principe de contribution financière par les paysans bénéficiaires ait été envisagé depuis longtemps par le Gou- vernement, cette contribution n'avait jamais été effective. 15. La Banque semble avoir totalement méconnu le système institutionnel qui prévalait pour la création des Paysannats. Au lieu de se baser sur l'expé- rience déjà acquise par le pays et par d'autres sources extérieures de finan- cement, quitte à l'adapter à la région du Mutara, la Banque a introduit une organisation de projet totalement nouvelle: celle d'un "office" autonome, placé sous l'autorité d'un Comité de Coordination groupant les membres de plusieurs ministères. Cet office devait assurer son autonomie financière à la fois en bénéficiant à titre de sous-emprunteur des fonds de la Banque et en prélevant des contributions sur les bénéficiaires. Son directeur devait être un expatrié assisté de cinq techniciens également expatriés et d'un sous-directeur national pour la réalisation du sous-projet Paysannat. 16. Après avoir accepté cette formule innovatrice, le Gouvernement rwandais a réagi peu de temps après les négociations du Crédit en demandant à la Banque de maintenir pour ce projet le système institutionnel existant pour les autres paysannats et de renoncer à la création d'un organisme autonome à caractère commercial. Il semble que cette réaction ait été dictée par deux considérations principales: (i) la crainte que le recouvrement des contributions soit impos- sible, étant donné les expériences passées, ce qui aurait conduit l'office à la faillite, et (ii) le sentiment que la création d'un office indépendant, entièrement dirigé par des expatriés, risquait d'être une enclave étrangère -6- difficilement contrôlable. Le refus de la Banque d'infléchir sa position devait conduire à une impasse qui dura 18 mois. Le Gouvernement finit par accepter la création de l'OVAPAM, mais s'empressa de nommer un directeur rwandais de ce nouvel office, avec des Termes de référence exactement iden- tiques à ceux du Chef de projet expatrié. Ce faisant, le Gouvernement créait une dualité de commandement dangereuse pour le projet. 1/ 17. Les conséquences fâcheuses de la mauvaise conception institution- nelle du projet, et du temps perdu à mettre sur pied son organisation, n'al- laient pas tarder à apparaître: (a) afflux massif d'une population attirée par la rumeur qu'un paysannat nouveau allait se créer et risque de conflagration avec les éleveurs, occupants traditionnels de la région; (b) refus des paysans d'accepter les redevances, suivi d'une occupation anarchique des terrains, et (c) fuite en Ouganda des éleveurs appartenant à certaines ethnies. L'abandon du principe de recouvrement auprès des bénéficiaires, et donc de l'autonomie de l'OVAPAM, fut la seule solution pour débloquer cette dangereuse situation et permettre l'installation organisée des paysans. 18. Tout en perdant la base de sa raison d'être, l'office ne cessa pas moins d'exister et il apparaît en rétrospective, que son existence même coûta cher au projet. Son implantation à Nyagatare supposait en effet une infra- structure considérable. Logements, ateliers et bureaux étaient prévus dès l'évaluation du projet. Mais ils allaient se révéler plus coûteux et plus nombreux que prévu; il fallut aussi plus de temps que prévu pour les con- struire à cause de l'éloignement de la zone du projet et des difficultés à se procurer des matériaux de construction. Le personnel des services généraux et de support technique allait également s'accroître considéra- blement au cours de la vie du projet. Si l'on examine les coûts réels du projet à son achèvement, on constate que (1) les bâtiments et le personnel de l'OVAPAM, y compris l'assistance technique, ont représenté 84 % du coût total tandis que les 16 % restants sont les investissements directement productifs tels que l'installation du paysannat et des ranches; et (ii) le projet a été réalisé avec une moyenne de 60 employés de l'OVAPAM alors que celui-ci emploie actuellement 190 permanents. Au terme du projet, le coût total (en francs rwandais 1980) investi par famille installée se montait à environ FR 40 000 (US$435), comparé à environ FR 35 000 (US$380) 2/ 1/ La Mission Régionale d'Afrique de l'Est fait remarquer que la présence d'un directeur de l'OVAPAM et d'un directeur de projet, dont les Termes de référence sont identiques et dont les fonctions se chevauchent, continue de peser sur le projet Mutara II. Lors de l'évaluation de ce dernier projet on a manqué l'occasion de régler ce problème dont la solution est rendue difficile par le fait que les directeurs d'organismes para-étatiques sont nommés et révoqués seulement par le Président de la République. 2/ Ces chiffres n'incluent pas l'infrastructure sociale (adduction d'eau, santé et écoles) des Paysannats, mais comprennent l'encadrement technique, la vulgarisation et l'assistance étrangère. -7- pour les paysannats installés sous d'autres financements. Mais la phase II du projet qui porte en grande partie sur le développement de l'agriculture et de l'élevage dans le même secteur que le projet Mutara I, va accroitre considé- rablement le coût par famille installée. Comme toute institution, créée pour un but et une durée limitée, l'OVAPAM aura à faire face à deux problèmes cruciaux: (a) comment ne pas accroitre ses effectifs et son infrastructure au-delà des besoins nécessaires au projet qu'il contr8le et (b) comment assurer sa réintégration harmonieuse dans les institutions existantes ou son remplacement par ces dernières. Réussite du sous-projet ranches collectifs 19. La composante ranches collectifs était celle qui présentait le plus de risques car (i) cette expérience n'avait jamais été tentée au Rwanda et (ii) les éleveurs, provenant principalement des ethnies Tutsi et Bahima, avaient toujours mené une vie semi-nomade et n'étaient guère disposés à accepter que leurs activités soient ainsi organisées. Le Gouvernement et le Programme de coopération FAO/BIRD avaient proposé de créer un ranch coopératif de 33 000 ha, estimant que les éleveurs accepteraient d'échanger le droit de propriété de leur bétail contre les parts de ce ranch coopératif et une parcelle cultivable dans la zone du projet. La mission d'évaluation, jugeant cette proposition totale- ment irréaliste, a remplacé l'idée d'un ranch coopératif par celle de ranches collectifs avec droits de pâture communs. Ce système, appliqué à petite échelle au Kenya, avait déjà fait ses preuves; il consiste à installer sur chaque ranch plusieurs familles d'éleveurs, à accorder à ces groupements des droits exclusifs de pâture, à leur fournir des services vétérinaires et à leur distribuer des parcelles cultivables (1,5 ha par famille). 20. Le projet a permis d'installer quelque 1 000 familles sur 63 ranches (soit 16 familles par ranch, en moyenne) représentant, en tout, 28 000 ha. La surface moyenne de chaque ranch est de 440 ha, sur lesquels sont élevées 250 bêtes. Contrairement à ce que l'on aurait pu craindre étant donné la vie semi-nomade que menaient auparavant les propriétaires du bétail, ceux-ci ont assez bien accepté ce système de colonisation des terres et de regroupement par ranches. Un nombre important de ranches collectifs ont déjà adopté la pratique du pâturage par rotation; le programme de soins vétérinaires, qui consiste à vacciner et à immerger régulièrement le bétail, se révèle un succès et le recouvrement des charges per ues à cet effet se déroule normalement; les programmes d'amélioration des pâturages et de commercialisation ont commencé, dans le cadre de la deuxième phase du projet; enfin, bien qu'ils n'aient pas eu l'habitude de cultiver les terres, les bénéficiaires ont com- mencé les cultures vivrières. L'impact du programme d'élevage reste encore difficile à mesurer mais il est intéressant de noter les effets positifs qui se font déjà sentir; le taux de mortalité des veaux est en effet passé de 50 % à 20 % environ, tandis que le taux de réforme augmentait substantiellement. Il y a de moins en moins de surcharge et la détérioration des pâturages qui en résultait s'est donc arretée. 21. Si l'on cherche à expliquer la réussite de ce sous-projet, on peut, semble-t-il, distinguer trois raisons prédominantes: (i) les droits tradi- tionnels de pâturage des collectivités d'éleveurs ont été appréciés à leur -8- juste mesure et respectés; (ii) les mesures techniques introduites ont été concues de façon appropriée et se sont révélés attrayantes pour les éleveurs, et (iii) C'est grâce au projet que les éleveurs ont pu se protéger de l'immi- gration des cultivateurs et de l'occupation anarchique des terres dont ceux-ci étaient responsables. Il est hors de doute en effet, comme d'ailleurs les éleveurs le comprennent sans doute, qu'à mesure que la densité de population augmente dans les régions rurales, les propriétaires de bétail ne peuvent guère survivre que s'ils intensifient leurs méthodes et s'ils commencent à cultiver une partie de leurs terres. Lenteur des progrès de la production agricole 22. Contrairement au sous-projet de ranches collectifs, la composante de mise en valeur des exploitations agricoles a donné des résultats moins satis- faisants. Après cinq ans d'exécution du projet et malgré une réduction de la superficie des parcelles de 2,5 à 2 ha, réduction due à la pression démogra- phique, il n'y a actuellement que 60 % des terres qui soient cultivées; les cul- tures de rente occupent une superficie bien inférieure aux prévisions et les pratiques culturales des producteurs de cultures de subsistance ne se sont pas encore améliorées. Cet état de choses peut être en partie attribué au fait que, pendant les premières années d'exécution du projet, l'accent a été porté sur la construction des maisons et le défrichage plutôt que sur l'intensifica- tion des cultures. Le programme d'amélioration des pâturages, actuellement en cours, occupe en outre quelque 500 travailleurs, dont la plupart sont des cul- tivateurs participant au programme de Paysannat. Mais, même si l'on fait abstraction de ces facteurs, l'intensité des cultures et les techniques cultu- rales n'en demeurent pas moins décevantes. 23. La composante Paysannat semble se heurter à trois obstacles princi- paux: (i) les petits paysans, qui pratiquaient jusqu'à présent des cultures de subsistance, ne sont pas disposés à prendre de gros risques; (ii) il n'existe pas de programme de recherche appliquée sur les nouvelles cultures et techniques culturales qui pourraient être adoptées dans la zone du projet; et (iii) comme les facteurs de production les plus productifs (engrais, insec- ticides, animaux de trait), ne sont pas disponibles au Rwanda ou ne peuvent pas être utilisés dans la zone du projet,-I il n'existe pas d'ensembles techniques appropriés qui puissent être transmis aux agriculteurs. Les seuls aménagements techniques qui leur sont offerts (légères améliorations de la répartition des cultures, petits travaux anti-érosion et installation de fosses à compost) n'ont qu'un effet réduit sur les rendements et la production. De plus, bien que les deux tiers des travaux des champs soient effectués par les femmes, les services de vulgarisation ne s'adressent qu'aux hommes et n'ont donc qu'une faible influence sur les pratiques culturales. Il semble par consé- quent douteux que la production agricole puisse se développer dans un avenir proche, tant que les agriculteurs ne pourront pas produire de cultures de rente commercialisables à des prix avantageux et que le service de vulgari- sation n'aura pas été réorganisé. 1/ La politique de l'Etat est en effet d'interdire l'importation d'engrais. L'utilisation des insecticides dans la zone du projet est en outre limitée par l'insuffisance des ressources en eau. -9- D. L'absence de coordination entre les différentes aides extérieures 24. Le Rwanda est un des pays les plus pauvres de l'Afrique, ce qui lui vaut la sollicitude de nombreux donateurs. Il en résulte une concurrence certaine entre bailleurs de fonds qui, si elle permet d'augmenter globalement le nombre de financements extérieurs, ne présente pas que des avantages pour le pays. En effet, trop souvent la multiplicité des projets conduit à des doubles emplois ou à des objectifs contradictoires qui représentent un gaspillage de ressources rares. De plus, la gestion de structures diverses, mises en place par les différents projets, constitue tôt ou tard une lourde charge pour le budget national. Bien qu'il se soit déroulé dans une région éloignée et relativement isolée, le projet MUTARA n'a pas échappé à ce type de difficultés. Contradiction entre les objectifs de différents projets dans la zone du MUTARA 25. Lors de l'évaluation du projet, la Banque avait renoncé à la mise en valeur des terres marécageuses de la zone, qui représentait des coûts très élevés et non justifiés économiquement. Il était alors décidé que ces terres seraient affectées dans le cadre du projet, au pâturage des animaux en saison sèche. Néanmoins, le Gouvernement rwandais s'adressait en 1975 à l'ACDI, qui congut un projet de périmètres irrigués dans ces bas-fonds. Actuellement, le projet canadien est une enclave dans le projet de la Banque. Il est envisagé, lors d'une étape ultérieure, d'étendre ces périmètres irrigués. Cela signifie la disparition de la pâture en saison sèche et la suppression de l'accès à la rivière qui est le seul point d'eau pour une partie des troupeaux. 26. Il existe d'autres cas de manque manifeste de coordination: en 1976, un séchoir à tabac était construit avec financement belge aux alentours de Nyagatare. La production du tabac n'avait pas été prévue dans le cadre du paysannat de sorte que le séchoir n'a jamais pu être utilisé.l/ En 1973, une partie de la zone du projet était attribuée au Haut Commissariat des Nations- Unies pour les Réfugiés pour l'installation d'un paysannat en faveur de réfu- giés Barundi. Une adduction d'eau y était construite pour pourvoir aux besoins de la population. Lors de la mise en place du projet MUTARA, l'OVAPAM prenait la responsabilité du paysannat Barundi. Mais les moyens financiers pour la maintenance du réseau n'étaient pas prévus et, en conséquence, l'adduction d'eau ne fonctionne plus depuis plusieurs années. L'avenir se présente sous les mêmes auspices. Un centre de recherche zootechnique et des petits projets agro-indus- triels sont prévus, sans que soit étudiée leur insertion dans le projet de la Banque qui constitue pourtant la base productive de la région. Les conséquences de l'absence de coordination risque de provoquer l'échec des projets, et la mise en place d'investissements qui restent inutilisés. 1/ L'OVAPAM fait remarquer ègalement que le séchoir a été mal construit. - 10 - Les doubles emplois entre les projets 27. L'exemple en est l'étude sur la commercialisation des produits de la région dont l'OVAPAM a eu la responsabilité. Dans le même temps, le projet cana- dien conduit dans la zone des enquêtes sur les circuits traditionnels et les prix, sans en communiquer les résultats à l'OVAPAM qui fait, de son côté, des relevés du même type. Par ailleurs, l'OPROVIA étudie les moyens à mettre en place pour une politique nationale de régularisation des marchés et éprouve de grandes difficultés à coordonner les actions menées par les différentes aides étrangères. 28. Nyagatare est un petit village créé de toutes pièces par l'implantation de l'administration du projet MUTARA (l'OVAPAM) et du projet canadien. Dans cet endroit isolé où il n'y avait auparavant aucune infrastructure, il est surprenant de constater l'existence, côte à côte, de deux stations d'essence, de deux électro-pompes, de deux groupes électrogènes, de deux ateliers mécaniques, qui utilisent du matériel différent et nécessitent une double maintenance. 29. Si la compétition entre les différentes aides extérieures est un facteur positif dans la mesure où elle permet un accroissement des ressources financières mises à la disposition du pays, elle exige impérativement de la part du Gouvernement rwandais un effort de planification tant à l'échelle nationale qu'à l'échelle d'une région comme le Mutara. Actuellement, du fait de l'insuffisance de la capacité administrative du pays, ce sont bien souvent les autorités des projets mises en place pour les aides extérieures, qui se sub- stituent à l'Etat dans des domaines qui relèvent pourtant de sa compétence: développement rural, distribution d'eau, infrastructure sociale, commerciali- sation, etc. Pour la région du Mutara, la Banque n'a pas suggéré au Gouver- nement qu'un Plan Directeur de développement régional soit préparé éventuellement et financé dans le cadre des Projets Mutara (I ou II). Ce Plan Directeur aurait permis, selon l'avis de la mission d'audit, de définir les objectifs de dévelop- pement à moyen et à long terme, les différents projets possibles et les moyens à mettre en oeuvre pour leur réalisation et leur coordination.l/ 1/ La Mission Régionale d' Afrique de l'Est souligne que la coopération entre la Banque et l'ACDI s'est considérablement améliorée depuis le début de 1981 et que le Gouvernement envisage de préparer, avec l'aide de l'ACDI, un Plan Directeur pour toute la région du Mutara. 15么 ：既、2 2 nQr ．、、；必．、、＿f：三一必三必｛。 d必二三一In魚二：CI必蒲。三必］已、必乙三‘,，、‘ 。必土日么。必二。V。三＇、―上―．、l二二二．。―么必方必三必b．、寫必已二」，三‘、三兀已。么必亂八必么三必G&，。O 。―.，三上三必、勿么必In必O：。必。。11三派必―．、三―必兀。騙cs三乙必―斗、三S三c―瀾55三D三、5三必三ld S三不―、。八必j必―、＇、斗S三必。甭日三二―。斗n：認已。三么三上．、。1&．、f；必沌‘l心必不疋；。「三么l，、、． 。。二C已i論、二奮、。5、訕Sf、不。、三I、可5．、必―上可1三ac三C-，、、．07「 三必。。。二三已‘方d寫j、必1訕．f匕寫么三三l訕n二三c A．、騙．,c三必．、必0．、l；三。C一＿5么．，三―不 三兀三二三二o三。［．必C召。三：必二三ho三么S―奮＇、1．騙．、上，三f．、三S、。二亡斗。三么三么1．三兀―。必上S 已d‘、三么必．、必不6-nc三必S三上―。：‘三日三（。l‘。、。C三一。10必三一三S三1丫111二化二乞、、。―二？1已c C三、江必乙乞乙二。二么：．三＿日乙二日二必｛上；1 1．。必。。v 05三11三必！土‘．、上、C他弋…、必必［上三 ，、V。霄i、二C；、必―土方c三。C日．、C乙三：土二乙乙二。―上C浩5．、方。必S三1 oC一SB-．。―．州上三 三必三上必斗。；必．:．必f閑么．、三．三〕1&，、‘IV向、―〕c」j．、騖n三C必三夕Lc不．、三上三P。。。 f、二三三二三必已二．、。必三、必l。；。〔上．乙…、訕上。．,{1三二S二。f．三上必；三必＇：三l不 。三―必么、．三二日不n可么：．、i、三。、．、、必。．‘、‘、一二．三1：二八。．。三、：必三．三1二、必 三‘舀方二三．三上三二．三一―、j必，JI、、〕。l、必必么二“．么i、．；一乙二―不二。三二上必二．二已。 j』，上疋三必不，I鬥必‘．三．三兀三必、三二二必。二必必二三n、．、．必認三二、兀三二＇i三 。、么。―二必‘_―。，＿。二＿、二。、三fi、1.,f,C三。必―、｛二三，．二必二三二三上‘必。．，。必二． ，必二不。．、八二二，必二必、，必三．三、汗5.，弋必上．乙必5 lh三。．二三CC―、。二三 。三。二C。必二，三．三不萬。三三、、、＿二二兀、二、．日兀不三必么、。么三三亂召。A斗二三二已么―騙c、 ：乞三必不么‘、、．、兀已一。二、二 l!．。、。州必n戶勿三；．么．二，.h 10二三，三必5 of．三A三兀三認三nB！、迅．、。日―必已。。必乙二么 已三。上乙兀．平么。必009。。兀。已三乞l匕凡二么、三么三上．、CS么［．必l。．n上三S三。州必。。日、l不上c三二 三i、日。、c〔」。繁江。0。。、c汪三必g―二！二三．、三必：《必l上斗兀〕騙么5．、l上1 .VS迅l必霄三：。乙三必Vd G必上日、、必必蒲h必么三n必c:.‘必；土必么。―、 么三．,‘。不＇、必《、l必二三二〔C上；、三，,“騙上C．、二必必土絮必丫A．、V二三P必。匕三，三l三f，必，C三、 &．、必三日二必l、c三造。三一。，、么三1兀三：必必籐三二f三。兀不：乙乙三必不c。必必。已乙兀兀l。斗二 乙乙C’二兀n三i兀f！平三么勿j、三兀三c八三二C三S三。「三．、三兀三S二不］〔、Vd乙必乙’兀三。11：必不三S必二 。必二S三Sf三八上二三二三二三必三編 、‘、斗造不乙l、l日、必斗．,．必l么必。上j.｀、、三向、三必．‘乙必三。二l二三nf，三SC三、不；．勿。兀〉 、―已騙。f．三不兀乙必三「；。二妒。l一乙、l、二、，.：、―必必、、。二審兀必．、。i必必三g二乙必：二不三么、。 。必．6方，？不、、、么二必，&.&’必論卜 刁二不三、必三．，。必土，二．必、必三二J．三、；訕乙必、0。。上56三上．、。，.―二已．01二、二必已乙、、 土二已‘．江不。二3妒必1．亡八乙，．、必h。、。、必i三乙騙n。。、沌d丫八必三，、！么必三。已、。么三c．必｛土必取兀不、三 上二。。。‘二三I、I土兀不三二。三l＿三乙兀i、＇、訕C乙三、么二三兀三。‘。、三二―;．乏不。＇’乙C‘必，。乙C。二 。．必必，’必d必：.‘三。二、l‘二二么＿、一！化， ．、、一必．、―計三f .b、‘三二、l C乙斤己，＇乙、．以三兀三二 二編計嘛＿::_＊、二、：二二 ,,,I勺、”。＿‘叩叮＿，仕 12 - Document de LA BANQUE MONDIALE A N'UTILISER QU'A DES FINS OFFICIELLES RWANDA PROJET DE DEVELOPPEMENT AGRICOLE DU MUTARA - PHASE 1 (Crédit 439-RW) Rapport d'achèvement du projet 12 aoâ 1980 Le présent document fait l'objet d'une diffusion restreinte, et ne peut être utilisé par ses destinataires que dans l'exercice de leurs fonctions officielles. Sa teneur ne peut être autrement divulguée sans l'autorisation de la Banque mondiale. - 13 - RWANDA PROJET DE DEVELOPPEMENT AGRICOLE DU MUTARA-PHASE I CREDIT 439-RW RAPPORT D'ACHEVEMENT DU PROJET I. INTRODUCTION 1. L'agriculture est la ressource la plus importante du Rwanda. Elle a assuré 44% du PNB en 1978, représenté plus de 85% des recettes d'exportation du pays, et fait vivre plus de 95% de ses 5.0 millions d'habitants. La pénurie de terres est l'un des plus graves obstacles au développement de l'agriculture rwandaise. Sous la pression de la croissance démographique (2,9% par an), de plus en plus de terres marginales sont mises en culture, accélérant par là l'érosion et le déclin de la fertilité des sols. Environ 95% de surfaces cultivées sont en cultures vivrières, le reste en cultures de rapport; de plus, de 5 à 6.000 hectares sont consacrés à des paturages naturels donnant lieu à un élevage extensif. Les cultures vivrières les plus importantes sont celles des bananes, du sorgho, des haricots, des pois, des patates douces, du mais, des arachides et du manioc alors que les cultures de rapport sont essentiellement le café, le thé, le pyrèthre et le quinquina. Le Rwanda connaît un déficit chronique en denrées alimentaires qu'il comble en partie par des importations et diverses aides en ces produits. 2. A ce jour, l'ensemble des engagements du Groupe de la Banque dans le secteur agricole se monte à 28,35 millions de dollars des Etats-Unis. Le Projet de développement agricole de Mutara - Crédit 439-RW, approuvé en 1973 pour un montant de 3,8 millions de dollars, a été le premier crédit accordé au Rwanda dans ce secteur. Un Projet de développement de quinquina - Crédit 656-RW de 1,8 million de dollars fut approuvé en 1976, et le Projet Bugesera/ Gisaka/Migongo - Crédit 668-RW de 14,0 millions de dollars fut approuvé en 1977. Le Projet de développement agro-pastoral du Mutara - Phase II - Crédit 937-RW fut approuvé en 1979 pour un montant de 8,75 millions de dollars. 3. La zone du Projet de développement agricole du Mutara se situe dans le coin nord-est du Rwanda, délimitée par l'Ouganda, la Tanzanie et le Parc national de l'Akagera. Le Gouvernement a présenté ce projet comme faisant partie de son programme de développement exposé en détail dans le Plan pour 1967-1972. La formulation et la préparation du projet prirent particulièrement longtemps, en partie parce qu'il s'agissait du premier projet assisté par I'IDA. La mise en oeuvre de la présentation au Conseil fut en plus compliquée par la faiblesse relative du Ministère de l'agriculture et par le coup d'Etat de juillet 1973 qui conduisit à un changement de gouvernement. Ce rapport d'achèvement est fondé sur un examen des dossiers et de la documentation sur le projet, sur des entretiens avec le personnel de la Banque et sur les résultats 1/ Le Rapport d'Achèvement, daté Aout 1980, a été préparé par le Bureau Régional de l'Afrique de l'Est. - 14 - d'une mission qui se rendit au Rwanda en janvier 1978 avant l'évaluation du projet de la dernière phase. Cette mission était composée de D. Lallement et H. Marticou. Les renseignements alors recueillis furent mis à jour gra*ce à la dernière mission de supervision du projet (MRAE) qui eut lieu en septembre 1979 et qui fut suivie en décembre 1979 d'une courte visite sur le terrain de D. Lallement. II. IDENTIFICATION, PREPARATION ET EVALUATION DU PROJET A. Identification et préparation du projet Identification : 1966-1968 4. Le projet fut d'abord mentionné à la Banque par une mission d'iden- tification du Programme coopératif FAO/BIRD (PC) qui se rendit au Rwanda en octobre 1966 afin : "d'examiner les projets et opérations du Gouvernement du Rwanda ayant trait au développement de l'agriculture, de l'élevage et des forêts, et d'identifier ceux qui pourraient donner lieu à une aide financière internationale". Parmi les trois possibilités de projet présentées à la mission par le Gouvernement: thé, assainissement des marais et développement de l'élevage dans le Mutara, la mission trouva que la dernière était la plus intéressante. Cependant, une véritable identification du projet n'eut lieu qu'en novembre 1968 au cours d'une autre visite au Rwanda d'une mission du Programme coopératif FAO/BIRD. 5. La région de Mutara avait été retenue par le Gouvernment pour le déve- loppement de l'élevage parce qu'elle était couverte de savanes, mais demeurait relativement inutilisée, surtout à cause de la présence de la mouche tsé tsé. Toutefois, les pouvoirs publics n'avaient pas encore défini de manière claire de quelle façon ils comptaient aborder le développement de l'élevage. Plusieurs idées furent présentées aux diverses missions d'identification. A l'origine, on avanca l'idée que le projet comprendrait: (i) le développement d'un troupeau de reproduction sur 20.000 hectares environ; (ii) la mise en place d'une opération d'embouche de boeufs (sans mention des superficies); et (iii) l'établissement d'un centre de saillie du bétail fondé sur les races locales améliorées fournies par l'Institut des sciences agronomiques du Rwanda (ISAR). Plus tard, le Gouvernement pensa qu'on pouvait donner au projet un objectif plus vaste de développement régional et prévoir le développement des cultures aussi bien que de l'élevage. Les objectifs présentés à la mission d'identi- fication de 1968 étaient (a) de produire du boeuf pour remplacer des importations; (b) de réduire la pression démographique des régions voisines qui se manifestait par l'empiètement progressif sur le Parc national et la Réserve de chasse, ainsi que sur les terres pastorales; et (c) d'accroître la production d'huiles alimentaires. On devait atteindre ces objectifs grâce à trois projets distincts: (i) un projet de paysannat !/ sur 15.200 hectares avait porté sur des cultures 1/ Le "paysannat" est un type d'organisation de l'habitat rural existant surtout dans les zones autrefois sous administration belge au Rwanda, au Burundi et au Zaire. Au Rwanda, ces opérations de paysannat sont situées le long des courbes de niveau, chaque exploitation comptant environ deux hectares. Les exploitants sont liés par un contrat stipulant les conditions de leur parti- cipation. Ces opérations sont normalement pourvues de services de vulgarisa- tion relativement intensifs imposant une certaine répartition de cultures ainsi que des services sociaux relativement bons, particulièrement en ce qui concerne l'approvisionnement en eau. - 15 - vivrières traditionnelles et des arachides et sur l'élevage de petit bétail; le bétail de trait avait été utilisé pour le labour; (ii) trois exploitations coopératives d'élevage disposent chacune de 6.500 hectares avec 4.100 têtes de bétail ainsi que 300 familles pastorales; et (iii) une exploitation centrale pour l'embouche sur 3.500 hectares environ qui aurait fourni le bétail de reproduction amélioré ainsi que des services de vulgarisation, de soins vétérinaires et de commercialisation. 6. Les idées des pouvoirs publics comportaient d'autres incertitudes entre autres celles relatives au financement, à l'organisation et à la gestion; c'est ainsi qu'ils envisageaient plusieurs possibilités: la responsabilité de la réalisation pourrait être donnée à une société d'économie mixte, à une entreprise privée ou à une société d'état. Ils indiquèrent à la mission d'identification de 1968 que le projet pourrait être réalisé en régie et géré par un directeur qui dépendrait d'un comité gouvernemental initié par le Ministère de l'agriculture et de l'élevage. Le Gouvernement n'était pas alors sur qu'il désirait obtenir le financement de projets agricoles par la Banque mondiale. Néanmoins, il prit contact avec le Groupe de la Banque vers la mi-1967 pour obtenir son aide à certains projets agricoles présentés dans le Plan de développement pour 1967-1972. 7. Au sein du Programme coopératif FAO/BIRD, les conceptions ont ainsi évolué durant la période d'identification. Au début, on avait recommandé de se concentrer sur le développement de l'élevage et de limiter les efforts à un seul projet afin de tenir compte de la pénurie de personnel local. En 1967, le Programme pensa qu'il valait peut-être mieux examiner un "projet d'ensemble" comprenant la réhabilitation des caféiers, l'assainissement des marais, et le développement de l'élevage, et cela pour la raison qu'un projet d'élevage tout seul serait trop petit pour être accessible au financement de la Banque. Enfin, la mission de 1968 recommanda d'accepter les dernières propositions du Gouver- nement comme base de préparation d'un projet. Préparation 1969-1971 8. Le Programme coopératif FAO/BIRD fut chargé de la préparation du projet. Devant cette préparation, certaines des incertitudes que l'on avait rencontrées durant la phase d'identification persistèrent en ce qui concerne la conception du projet. Trois missions de préparation se rendirent au Rwanda en avril 1969, octobre 1970 et mars 1971. Le rapport de la première mission fut soumis en juillet 1969. La mission avait préparé un projet comportant deux principaux éléments: une opération de paysannat avec 4.250 exploitations comprenant l'assainissement des marais le long de la rivière Kagitumba et un ranch coopératif de 33.000 hectares pour la production de boeuf. Ces deux éléments étaient, cependant, totalement liés entre eux car certains des bénéficiaires du paysannat auraient été des propriétaires de bétail qui auraient du abandonner ce droit de propriété en échange d'une "part" dans le ranch coopératif. La description des objectifs, des composantes et des avantages du projet présentée dans ce rapport de préparation est essentielle- ment la même que celle retenue ultérieurement par la version finale du rapport de préparation (par. 11 - 14). Le rapport conclut que le Gouvernement devait soumettre le projet à la Banque en septembre ou octobre 1969 bien que plusieurs éléments manquaient dans la préparation du projet, en particulier des études sociologiques indiquant ce que pourrait être la participation des bénéficiaires potentiels, une étude technique du drainage de la vallée de la Kagitumba, et une étude de l'approvisionnement des ranches en eau. - 16 - 9. Les réactions du personnel de la Banque au rapport préliminaire de préparation de la FAO/BIRD furent diverses. On trouva que les objectifs et la vision d'ensemble du projet étaient fondamentalement bons mais on exprima des doutes sur plusieurs aspects, notamment sur le régime foncier et les conflits possibles entre, d'une part une organisation de ranching contrôlée, et d'autre part une politique d'identification, de limitation et d'appropriation des troupeaux. En conséquence, la Banque recommanda que l'on continue la préparation mais que l'on obtienne du Gouvernement une déclaration sur ses intentions en matière de propriété de troupeaux ainsi que des propriétaires une indication de leur attitude à l'égard du système de ranching proposé. La Banque demanda également des études complémentaires sur la mise en valeur des marais et sur la commercialisation du boeuf. Les deux missions de préparation suivantes répondirent à ces questions. Les pouvoirs publics entreprirent une enquête sociologique dont les résultats furent communiqués à la mission d'évaluation. La proposition d'assainissement des marais fut soutenue par une étude préparée par la société de consultants IFAGRARIA qui porta aussi sur l'irrigation des terres assainies. Le Gouvernement accepta de limiter cet élément au seul drainage des marais car la viabilité économique de l'opération comportait beaucoup d'incertitudes; on ne présenta pas d'objections techniques à cette opération. 10. En conclusion, il apparaIt que la préparation et l'identification du projet furent une phase de tâtonnements aussi bien pour les pouvoirs publics que pour la Banque quant à l'approche qui devait être retenue pour la mise en valeur de la zone du Mutara. Le projet évolua à partir d'un "pur" projet d'élevage vers un projet de développement agro-pastoral. La composante "élevage" elle-même passa d'un projet de développement pastoral, à un centre pilote de saillie et d'embouche, puis à un projet comportant trois ranches d'Etat et, finalement, à un seul vaste ranch d'Etat. La composante "cultures" fut conçue dans le cadre d'un paysannat organisé tel que ce système était appliquê dans d'autres parties du pays. La proposition de projet 11. Le rapport final de préparation du projet proposa un Projet de déve- loppement agro-pastoral dans le Mutara. Les principaux objectifs du projet étaient de mettre en valeur les potentialités de la zone en matière de ranching, de réinstaller les paysans de la zone et d'installer de nouveaux paysans, ainsi que de protéger les réserves de vie naturelle (Parc national de l'Akagera et Réserve de chasse) contre la colonisation spontanée et incontrôlée. Le projet devait comprendre deux éléments essentiels: (i) un ranch coopératif de 33.000 hectares incluant quelques parcelles cultivables; et (ii) un pay- sannat de 8.500 hectares, y compris l'assainissement de 4.000 hectares de marais. Le Ministère de l'agriculture serait responsable de la réalisation du projet dans son ensemble. Un Conseil du projet serait responsable de la gestion du prêt (ou crédit) et de l'approbation du budget du projet. Un expatrié, spécialiste de l'élevage serait le directeur du projet; des direc- teurs et directeurs-adjoints seraient nommés pour les sous-projets de ranch et de paysannat. - 17 - 12. Le rapport décrit les avantages du projet d'abord en termes de ses effets directs: en ce qui concerne le sous-projet de ranch, c'était le remplacement des importations grace à l'augmentation de la production de boeuf de qualité (atteignant après trois ans son niveau de croisière de 912 tonnes par an) et l'économie de devises (80 millions de FR par an en fonc- tionnement normal); en ce qui concerne le sous-projet de paysannat, l'ins- tallation de 4.250 familles, une production agricole augmentée (94 millions de FR pour une année, une fois le régime de croisière atteint, c'est-à-dire au bout de trois années), et l'accroissement des revenus des ménages. Il décrit aussi les avantages du projet selon ses effets indirects tels que la prévention de la dégradation rapide des possibilités agricoles et d'élevage de la région, la protection contre la colonisation des réserves naturelles, et l'introduction du ranching commercial du boeuf dans le pays, expérience qui pourrait être reprise dans d'autres parties du territoire. 13. L'idée fondamentale dont procédait la proposition de projet était que les paysans déjà installés dans le Mutara ou que les immigrants d'autres parties du Rwanda - dont la plupart possédaient du bétail - échangeraient le droit de propriété de leur bétail contre des parts dans le ranch coopé- ratif et une parcelle cultivable dans le ranch ou le paysannat. En trois (ou quatre) ans!!, quelque 4.250 familles paysannes seraient installées dans le paysannat, l'infrastructure (route) de base serait mise en place, et des crédits seraient disponibles. Les principales activités culturales porteraient sur des cultures vivrières mais aussi sur le café et les ara- chides. En ce qui concerne la composante du ranch, et toujours au cours de la période d'exécution du projet, le troupeau de base du ranch (soit environ 16.000 têtes, net de toute vente) serait constitué, et 1.500 familles supplémentaires seraient installées. En l'année 12, le troupeau aurait été porté à 30.000 tétes, correspondant à ce qu'on estimait être la capacité de charge maximale du ranch. Tout un système avait été mis en place pour cal- culer la valeur du bétail et des parts coopératives (pour compenser durant neuf ans le revenu du bétail que leurs propriétaires avaient abandonné), ainsi que pour la répartition des avantages de la coopérative. Les anciens propriétaires de bétail pouvaient fournir un certain travail au ranch lui- meme, contre quoi leurs parcelles auraient été cultivées mécaniquement puis- qu'ils étaient censés n'avoir que peu d'expérience en matière de culture. 14. Le rapport passait rapidement sur un aspect de la situation qui s'est avéré dès le début de la réalisation comme constituant un problème crucial (voir par. 34): que ferait-on avec les 115 familles Bahima (un groupe ethnique d'origine nilotique ayant une forte tradition pastorale) et leurs 10.000 têtes de bétail qui représentaient environ le tiers du troupeau de la région. Le rapport disait simplement qu'il était très vraisemblable que les Bahima refuseraient de participer dans le projet en raison de "leur réticence à accepter d'une manière générale des mesures qui modifieraient leur mode de vie nomadique traditionnel" et qu'ils quitteraient d'eux-mêmes le Rwanda pour l'Ouganda. Cependant, ils ne seraient pas expulsés car leur expérience en tant qu'éleveurs serait très utile et leur bétail d'une valeur certaine. On leur offrirait de travailler au ranch coopératif. Il n' y a pas de traces claires de ce que le personnel et l'administration rwandaise ont fait pour traiter ce problème durant la préparation ou l'évaluation. 1/ Le rapport n'est pas clair sur ce point. - 1~8 - 15. Le personnel de la Banque n'a pas eu l'occasion de commenter le rapport de préparation final car les copies envoyées à Washington arrivèrent après le départ pour le Rwanda de la mission d'évaluation; une copie de ce rapport fut donnée à la mission dès son arrivée au Rwanda. Cependant, le personnel connaissait déjà bien la proposition de projet; toute l'information complémentaire qui était nécessaire - régime foncier, commercialisation, participation des bénéficiaires et assainissement des marais - avait été préparée et avait été circulée comme rapport supplémentaire du rapport de préparation de 1969, avant d'être incorporée au rapport de préparation final. Hormis l'élément d'assainissement des marais, le personnel considérait, dans l'ensemble, que le projet avait été suffisamment préparé. B. Evaluation et approbation du projet Evaluation 16. Une demande officielle que la Banque (ou IDA) finance le projet fut reue en juin 1971. A cette époque, la mission d'évaluation était déjà au Rwanda. La mission comprenait deux cadres du siège (un économiste et un analyste financier), un cadre de la MRAE (agronome) et deux consultants (un spécialiste de l'élevage et un spécialiste du drainage). En se rendant au Rwanda, la mission s'était arrêtée à Rome et eut des entretiens complets avec le personnel du Programme coopératif FAO/BIRD et avec IFAGRARIA, la société de consultants qui avait préparé l'élément d'assainissement des marais. 17. La mission d'évaluation proposa deux changements importants à la conception du projet telle qu'elle ressortait du rapport de préparation: (i) d'éliminer l'élément drainage-assainissement des marais alors considéré comme non justifié pour des raisons aussi bien économiques que techniques; la mission n'exclut pas que le drainage et l'irrigation pourraient etre réalisés plus tard lorsqu'on connaîtrait mieux l'hydrologie et le potentiel productif des terres intéressées; et (ii) de redéfinir l'élément élevage: au lieu de mettre en place un seul vaste ranch coopératif qui ne serait pas viable financièrement et qui comporterait des risques graves en matière de gestion et de technique, la mission recommanda la création de ranches collectifs fondés sur des droits de pature communaux. 18. La mission d'évaluation proposa aussi des systèmes différents pour l'organisation et la gestion du projet; au lieu que le Ministère de l'agri- culture et de l'élevage et qu'un Conseil du projet soient responsables de la réalisation du projet, la mission d'évaluation proposa de créer un organisme de développement indépendant ayant le statut d'un office responsable devant un Conseil interministériel. L'Office de développement agricole du Mutara (ODAM) devait être géré par un directeur du projet expatrié entouré de - 19 - personnel local et expatrié. Les techniciens expatriés seraient recrutés par l'intermédiaire d'une société de consultants. Les ressources financières de l'organisation proviendraient du financement extérieur durant la période d'exécution du projet, ainsi que des redevances que les bénéficiaires paieraient pour les droits de colonisation et de pâture ainsi que pour les services vétérinaires. La mission avança que d'autres projets comportant des systèmes institutionnels similaires étaient en cours de réalisation dans le pays. 19. Ces modifications firent l'objet de discussions approfondies avec les pouvoirs publics durant l'évaluation, à l'exception des nouveaux plans pour l'élément de ranch puisque la mission n'avait pas terminé son analyse sur le terrain. Ces changements furent encore évoqués durant la première mission d'après-évaluation; ce qui conduisit le personnel à conclure que "le Gouvernement a accepté les recommandations in toto, et exprimé sa satisfaction quant à la forme du projet présenté qu'il semble tout à fait désireux de réaliser". 20. Avant les négociations, trois séries de questions furent posées à l'intérieur de la Banque concernant: (a) l'organisation proposée pour le financement; (b) l'efficacité de la méthode proposée pour l'élimination de la tsé-tsé (débroussaillage et pulvérisation); et (c) le manque d'évaluation économique de l'expérience des paysannats. Seule la première question resut beaucoup d'attention. La mission recommanda que l'IDA finance 3,0 millions de dollars des Etats-Unis, soit 88% du coût du projet (estimé à 3,4 millions) dont 2,2 millions seraient pretés à l'ODAM pour une durée de 50 ans à un taux de 1,75% par an; le financement du personnel technique serait donné à l'ODAM sous forme de don de l'Etat. Une réunion spéciale du Comité des Prêts approuva la part que l'IDA prendrait au financement du projet mais conclut que les conditions de prêt à l'ODAM devaient être changées afin qu'il n'y ait pas d'intérêt et que la durée d'amortissement soit de 35 ans, y compris un différé de 5 ans. Par suite d'une dévaluation du franc rwandais à la fin de 1971, les coûts du projet devinrent 3,7 millions de dollars des Etats-Unis; le Comité des Prets accepta ultérieurement d'augmenter à 3,3 millions, soit 89% du coût total du projet, le financement de l'IDA. Négociations 21. Le Crédit fut négocié vers la fin de janvier 1972. Les principales questions discutées furent: (a) les obligations financières de l'Etat vis-à-vis de l'ODAM, particulièrement le fait que l'Etat devait donner chaque année à l'ODAM une somme égale à l'ensemble des redevances non payées par les béné- ficiaires; (b) le paiement des redevances par les bénéficiaires; et (c) l'exemption d'impots sur le revenu pour le personnel expatrié, et l'exemption de droit d'entrée des biens destinés au projet. Le Gouvernement avanca qu'une provision stipulant (a) constituerait une raison pour l'ODAM de ne pas recueillir les redevances auprès des bénéficiaires. On parvint à un accord sur un texte qui indiquait en termes plus généraux quelles étaient les obligations financières de l'Etat à l'égard de l'ODAM (c'est-à-dire "de financer ces dépenses en cas de force majeure, de non-perception des rede- vances ou toute autre cause"). On s'entendit aussi sur les autres questions sauf sur l'exemption des droits de douane à l'importation des biens du projet; les pourcentages de décaissement furent réduits en proportion. - 20 - 22. En dépit du succès apparent de ces négociations, presque deux années s'écoulèrent (janvier 1972-novembre 1973) entre les négociations et la présentation au Conseil d'administration de la Banque. A la suite des négociations, le Gouvernement confirma son accord à l'Accord de crédit de développement sauf aux sections relatives à l'0DAM et aux Lettres annexes. Le Gouvernement refusait de créer par voie législative une société para- étatique responsable de la réalisation du projet; il proposait en contre- partie de signer un accord entre l'Etat et une société de consultants comme c'était "pratique courante" pour les autres projets mis en oeuvre au Rwanda. Ceci fut une surprise pour la Banque car le Gouvernement n'avait jamais soulevé cette question durant les négociations; ses représentants avaient même apporté un projet de la loi portant création de l'ODAM. 23. Le personnel de la Banque rejeta la proposition du Gouvernement sur la base que (i) une société de consultants en tant que groupe étranger privé n'aurait pas les pouvoirs requis pour remplir des fonctions telles que la perception des redevances, la commercialisation des produits, l'emprunt auprès de la Banque centrale, le recrutement et la démission du personnel, l'attribution des parcelles, etc., et pour prendre des décisions ou les obtenir rapidement de la part des pouvoirs publics; (ii) elle n'aurait pas une autonomie suffisante; et (iii) une telle proposition n'était pas en accord avec les objectifs de la Banque de développer les institutions et les compétences dans le pays. Il n'y eut pas de progrès sur ce point jusqu'en mai 1973 en dépit de deux missions supplémentaires d'après-évaluation, car le Gouvernement et la Banque restèrent tous deux sur leur position respective. Finalement la Banque proposa d'envoyer une autre mission pour étudier toute proposition que le Gouvernement pouvait faire. Cette mission eut lieu en mai 1973. L'IDA trouva acceptable la proposition gouvernementale qui était essentiellement semblable à la proposition de l'IDA, sauf que le nom de l'organisme proposé pour la réalisation du projet était changé d'ODAM à OVAPAM, Office de valorisation pastorale et agricole du Mutara; l'OVAPAM serait créé par décret présidentiel au lieu de l'etre par un texte législatif. En août 1973, soit peu après le coup d'Etat de juillet, une cinquième mission d'après- évaluation se rendit au Rwanda. Le nouveau Gouvernement adopta la même position que celle du Gouvernement précédent. 24. Entre-temps, les coûts du projet avaient augmenté. L'avant-dernière mission d'après-évaluation avait quelque peu réduit la zone du projet de 48.000 à 45.000 hectares, et le développement du ranching de 133 à 120 ranches (par. 27); la mission avait aussi estimé à nouveau les cots du projet qui passèrent alors de 3,7 à 4,3 millions de dollars Etats-Unis, et recommandé un crédit de 3,8 au lieu de 3,3 millions de dollars. Les pouvoirs publics étaient aussi en train de préparer deux autres projets susceptibles d'avoir un impact sur le projet: un projet de mise en valeur des marais avec une aide canadienne,/ et un projet de tourisme avec l'assistance belge. 1/ Après le rejet de l'IDA de l'élément de mise en valeur des marais, le Gouvernement du Rwanda s'adressa à d'autres donateurs d'aide. Le Canada finalement accepta de financer une partie du projet mais sa réalisation se heurta à des difficultés majeures. - 21 - 25. Le Crédit fut approuvé par le Conseil le 6 novembre 1973. Le Conseil fit essentiellement attention (i) à l'impact de l'augmentation de la production de café due au projet - production supplémentaire estimée à 140 tonnes par an; (ii) au pourcentage de financement par l'IDA du cout total - 88%; et (iii) aux raisons du retard depuis les négociations. Sur cette dernière question, le Conseil soutint l'attitude du personnel qui avait résisté, en raison de la nature du projet, aux demandes du Gouvernement visant à remettre la réalisation du projet à des consultants étrangers. Le Crédit fut signé le 29 novembre 1973. C. Objectifs et description du projet Les objectifs du projet 26. Ainsi que le décrit le Rapport d'évaluation en date du 19 octobre 1973, les objectifs du projet étaient de mettre en valeur les terres du Mutara en vue de la production culturale et pastorale. Le quart des surfaces du projet serait mis en valeur dans le cadre de petites exploitations en culture intensive, le reste l'étant en plus grandes unités par des groupes d'éleveurs. Les accroissements de la production culturale seraient acquis par l'intro- duction de meilleures techniques de culture et d'un système spécifique d'asso- lement, par la plantation de haies anti-érosives pour limiter l'érosion des sols, et par le recours à des semences sélectionnées et des outils. L'ac- croissement de la production de boeuf viendrait de (a) la mise en oeuvre d'un programme de soins vétérinaires comprenant des bains détiqueurs pour lutter contre les maladies parasitiques, des vaccinations et des traitements contre les helminthoses; (b) l'élimination du bétail improductif; (c) l'amé- lioration génétique par l'introduction de taureaux améliorés; (d) l'amélio- ration des paturages; et (e) l'éradication de la mouche tsé-tsé. Description du projet 27. Le projet devait permettre, au cours d'une période de cinq années, l'installation organisée de 5.700 familles sur 45.000 hectares environ ainsi que la mise en valeur des terres de cette région. Le projet consistait en: (a) un sous-projet de paysannat sur 12.000 hectares environ, y compris l'organisation de 4.300 parcelles, la construction d'une infrastructure de transport (surtout routes et ponts), d'une infrastructure de services (surtout approvisionnement en eau potable et moyens d'entreposage des cultures), et la four- niture de services techniques et de vulgarisation; (b) un sous-projet de ranches collectifs sur 31.000 hectares environ, y compris la démarcation et le développement de 120 ranches, la construction d'une infrastructure de transport (routes) et de soins vétérinaires (bains détiqueurs et dispensaires, parcs à bétail) et la fourniture de services tech- niques et de vulgarisation. - 22 - (c) l'établissement d'un ranch de reproduction des taureaux; (d) un programme d'éradication de la tsé-tsé; et (e) la mise en place de services de gestion et autres services généraux intéressant le projet. 28. Le coût total du projet était estimé à 4,3 millions de dollars des Etats-Unis (356,2 millions de FR) dont 88% devaient etre financés par l'IDA, 6% par l'Etat et 6% par les participants. Le Crédit de l'IDA devait être affecté au financement de tous les co2ts en devises et de 77% des coÙts lo- caux. Sur les 3,8 millions de dollars du crédit IDA, 2,7 millions devaient etre prêtés à l'OVAPAM par l'Etat, sans intérêt et avec une durée d'amortis- sement de 35 ans comprenant un différé de cinq ans. Le personnel technique devait etre détaché gratuitement par l'Etat auprès de l'OVAPAM. 29. Le projet devait être réalisé par l'Office de valorisation pastorale et agricole du Mutara - OVAPAM, organisme paraétatique qui devait être créé par législation (c'est-à-dire par décret présidentiel, par. 23). L'OVAPAM devait assurer la gestion du projet, les services de vulgarisation et la com- mercialisation. Un directeur de projet expatrié devait etre le plus haut responsable de l'OVAPAM; il devait etre en même temps le directeur du sous- projet de paysannat. Il devait être assisté d'un directeur des ranches expatrié, d'un directeur-adjoint des paysannats rwandais, d'un responsable de la commercialisation expatrié, d'un chef de la mise en valeur (chef de travaux) expatrié pendant les trois premières années, un chef-comptable expatrié, et un mécanicien expatrié. L'OVAPAM devait avoir un conseil d'administration composé de représentants de plusieurs ministères et de la Banque nationale, du directeur du projet et des représentants des bénéficiaires. 30. Les bénéficiaires du projet devaient être sélectionnés par un comité présidé par le préfet de la Préfecture de Byumba (ou était située la zone du projet). On devait recourir aux critères traditionnels de sélection: non-possession de terre, force physique et bonne réputation. On devait donner priorité aux éleveurs et cultivateurs déjà installés dans la zone. Les bénéficiaires devaient garder la propriété de leur bétail, et on devait organiser les éleveurs dans le cadre du sous-projet de ranch quelle que soit la taille de leur troupeau. Les bénéficiaires devaient selon les cas s'engager dans le cadre des trois contrats suivants: (a) un accord d'usufruit de parcelle avec l'OVAPAM semblable à celui de tous les paysannats; (b) un accord d'association entre les membres des ranches collectifs; et (c) un accord entre l'association et l'OVAPAM. Les contrats avec l'OVAPAM stipu- laient que les bénéficiaires devraient suivre les recommandations techniques du service de vulgarisation de l'OVAPAM. Tous les bénéficiaires devaient payer à l'OVAPAM (a) un droit annuel d'installation de 200 FR pendant les deux premières années de l'installation, et de 1.200 FR par la suite; (b) des frais pour soins vétérinaires de 265 FR par an et par tete de bétail; et (c) les bénéficiaires de ranches collectifs devaient payer un droit de pature de 450 FR par U.A. - 1/ U.A. = unité animale, c'est-à-dire un animal ou plus (y compris des parties de ceux-ci) équivalant à un bovin sevré en termes de prise de fourrage. - 23 - III. REALISATION DU PROJET A. Démarrage du projet Mise en vigueur 31. On avait posé quatre conditions à la mise en vigueur du crédit: (a) la création de l'OVAPAM par décret présidentiel; (b) la ratification de l'Accord subsidiaire entre l'Etat et l'OVAPAM; (c) le paiement par l'Etat de sa contribution de 100.000 dollars des Etats-Unis pour assurer les fonds de roulement du projet; et (d) l'emploi du directeur du projet et du chef de la mise en valeur. 32. La mise en vigueur du projet, initialement prévue pour le 4 mars 1974, fut retardée par six mois jusqu'en septembre 1974, surtout parce qu'il fut difficile de recruter la société de consultants devant fournir le personnel expatrié pour les postes de directeur du projet et de chef de la mise en valeur (par. 33 ci-dessous). Les autres conditions furent aussi satisfaites avec un certain retard. L'OVAPAM fut créé par le Décret présidentiel No 50/12 du 4 mars 1974; au 17 mai 1974, l'Accord subsidiaire était ratifié et la contribution de l'Etat était payée. 33. Les services techniques pour la gestion du projet devaient etre assurés par l'intermédiaire d'une société de consultants. Onze sociétés firent des offres, parmi lesquelles une seule fut rejetée car elle n'avait pas d'expérience dans le domaine du développement rural. Durant le processus de sélection, la MRAE présenta de fortes objections à la société que le Gouvernement recommandait, dans une large mesure parce qu'elle était le meilleur marché; les objections de la MRAE portaient essentiellement sur les compétences du personnel proposé par la société. Cette société fut finale- ment retenue. Cependant, la finalisation du contrat connut divers retards, si bien que le directeur du projet présenté à l'origine fut remplacé par un autre candidat. Le contrat avec la société de consultants sélectionnée par le Gouvernement et approuvée par l'IDA fut signé à la mi-aout, et le directeur du projet arriva au Rwanda à la fin de septembre 1974, soit dix mois après l'approbation par le Conseil. Démarrage du projet (1974-1975) 34. Dès le début, la réalisation du projet rencontra de grandes dif- ficultés dont les plus importantes sont résumées ci-dessous: (i) Gestion. Le Décret présidentiel portant statut de l'OVAPAM créa le poste de Directeur de l'OVAPAM auquel un Rwandais fut affecté, bien que le rapport d'évaluation ait envisagé que le "directeur du projet serait le responsable de l'OVAPAM au plus haut niveau" et serait "recruté à l'étranger". Le mandat du directeur de l'OVAPAM fut défini dans les memes termes que ceux employés dans le Rapport d'évaluation pour le directeur du projet. Inévitablement, ceci conduisit à une - 24 - situation dans laquelle un poste était pourvu par deux individus ayant des mandats similaires sinon identiques. Bien qu'il semble que l'IDA n'ait pas officiellement réagi avant de déclarer que le Crédit était mis en vigueur, cette question de la direction du projet fut soulevée dans les tout premiers rapports sur l'avancement du projet, aux réunions du Conseil d'administration de l'OVAPAM et par toutes les missions de suivi de l'IDA, y compris la mission d'examen en profondeur (par. 36). On ne proposa rien de concret pour distinguer les mandats respectifs du directeur de l'OVAPAM et du directeur du projet. Bien qu'il se soit agi là d'un des problèmes les plus importants auxquels la Mission d'examen devait s'adresser, celle- ci ne fit aucune recommandation bien tranchée pour le résoudre (par. 38). Rétrospectivement, il semble que cette situation particulière n'était qu'un sympt8me du problème très compliqué de l'assistance technique au Rwanda, et qu'à ce moment-là le Gouvernement n'était peut-être pas très bien en mesure de le résoudre. Après avoir discuté cette question avec les cadres de la Banque qui s'en étaient occupés, il semble que le Gouvernement ait même refusé d'évoquer concrètement ce sujet avec plusieurs missions de suivi. Il n'en demeure pas moins que le conflit qui s'ensuivit en matière de responsabilité et de prise de décision, entre le directeur de l'OVAPAM et le directeur du projet affecta considérablement la réalisation du projet presque jusqu'à la fin de celle-ci (par. 71). (ii) Changements dans les données de base depuis l'évaluation. Le premier recensement de la population et de l'élevage entrepris par la direction du projet révéla que la zone était peuplée de manière beaucoup plus dense qu'au moment de l'évaluation du projet. A la fin de 1974, on comptait environ 7.500 familles et 34.700 têtes de bétail alors que le Rapport d'évaluation mentionnait respectivement les chiffres de 3.000 et 30.500. Les chiffres les plus récents comprenaient les 1.500 familles de réfugiés barundil7 qui étaient en cours d'installation dans le paysannat sous les auspices du Haut Commissariat des Nations-Unies pour les réfugiés à laquelle on avait attribué une partie de 1/ A la suite des évènements qui eurent lieu en 1972 au Burundi, et dans le cadre des efforts du Gouvernement pour améliorer ses relations avec ses voisins, le Rwanda accepta de réinstaller des réfugiés barundi loin de la frontière entre le Rwanda et le Burundi; 1.500 familles barundi ainsi installées dans la région du Mutara dans une opération de paysannat initialement gérée par l'intermédiaire du Haut Commissariat pour les réfugiés de l'ONU. La responsabilité pour la fourniture de services fut ultérieurement transférée à l'OVAPAM. - 25 - de la zone du projet. Il apparut aussi que la base des ressources était notablement différente de ce qui avait été évalué, surtout dans la zone de ranching. En raison de la dégradation rapide des paturages due à l'excès de bétail et à la surpature, on estima alors que la capacité de charge moyenne de la zone de ranching avait dimi- nué, passant ainsi de 1,3 hectare par unité ani- male mentionné au moment de l'évaluation, à 2,5- 3 ha/UA. (iii) Changements dans la zone du projet. La zone qui devait initialement 'tre mise en valeur avait été estimée à 45.000 hectares. Des enquêtes topographiques révèlèrent que cette zone n'était que de 42.000 ha car une partie de ce pays avait été rattachée à la réserve de chasse voisine. De plus, les 6.000 hectares de marais que l'évaluation avait identifiés comme convenant au patu- rage en saison sèche, avaient été affectés en 1975 à un projet financé par CIDA afin d'etre mis en valeur (par. 17 et 24) et ne pouvaient donc plus être mis à la disposition des ranches collectifs. La zone des ranches collectifs était donc vraisemblablement des- tinée à être diminuée de 31.000 ha à 23-25.000 ha, ce qui rendrait pratiquement impossible d'atteindre les objectifs du projet, particulièrement si les troupeaux étaient plus nombreux que prévu à l'origine. (iv) Contraintes de personnel. Etant donné que d'une manière générale au Rwanda, les cadres agricoles qualifiés étaient rares et que les nouveaux diplomés étaient très demandés, aucun des cadres supérieurs rwandais envisagés lors de l'évaluation (un vétérinaire, un ingénieur agricole, et un comptable) ne fut affecté au projet durant les deux premières années de sa réalisation, et seulement quelques uns des techniciens de niveau moyen nécessaires furent détachés au projet par le Ministère de l'agriculture et de l'élevage. Il fut même difficile de trouver du personnel tech- nique de bas niveau tel que des enquêteurs. De ce fait, la tache de l'équipe des expatriés fut rendue encore plus difficile, surtout en matière de commu- nication avec la population (voir (v) ci-dessous). (v) Communication insuffisante entre le personnel du projet et les bénéficiaires. Il s'est peut-4tre agi là du problème le plus grave. A l'origine, le personnel du projet a bien mal expliqué à la popu- lation vivant déjà dans cette zone quels étaient les objectifs du projet. Il a présenté le projet comme une alternative "à prendre ou à laisser": soit ces familles accepteraient les divers contrats, paieraient les redevances, et réduiraient leurs troupeaux, soit elles devraient quitter la zone du - 26 - Mutara. Les cultivateurs et les éleveurs eurent peur que l'Etat soit venu prendre leur bétail et tout leur argent; ils ne pouvaient pas comprendre pour quelle raison ils devraient payer des frais d'installation puisqu'aucun bénéficiaire d'autres projets gouvernementaux ne devait payer de tels droits; et ils ne pouvaient voir de justification au paiement de redevances vétérinaires ou de paturage puisqu'ils payaient déjà une taxe sur le bétail. Les réactions varièrent en fonction de l'origine ethnique de la population: les cultivateurs hutu cherchèrent à acquérir du bétail afin de pouvoir participer aux ranches collectifs, alors que les éle- veurs tutsi étaient très soupconneux, et les Bahima étaient littéralement hostiles. L'effet le plus visible de ces mauvaises communications fut (a) qu'un grand nombre d'éleveurs quittèrent la zone pour aller en Ouganda; et (b) que l'OVAPAM eut de grandes diffi- cultés pour gagner la confiance des bénéficiaires, et que faute de cette confiance, il s'est avéré très dif- ficile de réaliser les propositions techniques du projet. (vi) Accroissement des coùts. Après une année de réalisation, les estimations du coût total du projet avaient augmenté celui-ci de 80% en francs rwandais et de 64% en dollars des Etats-Unis. Les augmentations les plus importantes étaient, selon les composantes du projet, les suivantes: services généraux 62%, ranches collectifs et paysannat 210%, et ranch de reproduction 134%. Bien que la di- rection du projet ne donnât pas alors une explication détaillée de ces augmentations de coût, il semble que ceux-ci étaient dus à: (a) un accroissement général des prix de la plupart des biens du projet (véhicules, matériel, personnel) qui n'étaient pas totalement couverts par les procédures standards que la Banque suivait alors en matière d'imprévus de prix; (b) l'adjonction de plusieurs articles omis dans les estimations de l'évaluation: quelques bâtiments de logement et de bureau, la construction de ponts, et quelques véhicules; et (c) la sous-estimation de certains coûts, notamment pour l'approvisionnement en eau. En raison de cette augmentation des coûts, on estima que les fonds fournis par l'IDA seraient épuisés avant la fin de juin 1977 et que par consé- quent il fallait réduire certains des objectifs du projet. 35. Au cours de 1975, il devint évident que la réalisation du projet ne progressait que bien peu. En automne, le projet fut retenu pour etre présenté à l'Examen des projets à problèmes. A la fin de 1975, on organisa une mission d'examen en profondeur afin d'étudier et de revoir le projet. - 27 - Les révisions du projet 36. Une mission d'examen en profondeur dirigée par la MRAE avec la participation du siège, eut lieu en novembre-décembre 1975. Ses principaux objectifs étaient de (a) modifier le projet pour tenir compte du changement de circonstances: plus grande densité démographique, changement dans la zone du projet, augmentation du cout du projet; (b) coordonner avec le projet d'aménagement des marais financé par la CIDA; et (c) examiner le problème de la gestion du projet. 37. Les principales conclusions et recommandations de cet examen ont été les suivantes: (a) la dimension du projet devrait etre réduite et certains éléments devraient etre éliminés. Cela signifierait que la zone du projet serait diminuée de 45.000 à 32.000 ha avec une réduction de la zone du ranching, que le nombre de ranches col- lectifs à établir serait réduit de 120 à 70, que le nombre de bains détiqueurs à construire ou à rénover serait réduit de 15 à 10, que la cons- truction de certains ponts et l'approvisionnement en eau potable seraient retardés, et que l'enquète nationale pour l'éradication de la mouche tsé-tsé serait éliminée; (b) la période d'exécution du projet serait réduite de cinq à trois ans et demi afin que le projet demeure dans les limites des fonds disponibles; (c) les droits d'installation et de pâture proposés initialement devraient étre éliminés car ils genaient le recrutement et l'installation des participants. A leur place, on devrait intro- duire un système souple dont il faudrait sur- veiller en permanence les résultats; et (d) la possibilité d'un projet de seconde phase devrait être envisagée afin de renforcer les résultats de la première phase et d'exécuter les composantes du projet dont la réalisation avait été différée. 38. Les recommandations de la mission d'examen s'adressaient surtout aux problèmes du coût du projet et de son financement. D'autres questions, telles que celles du recrutement des bénéficiaires étaient abordées dans une certaine mesure, alors que d'autres n'avaient essentiellement pas été traitées. Il n'y avait aucune recommandation relative à l'organisation et à la gestion du projet si ce n'est que le directeur du projet devrait déménager vers la zone du projet et que le directeur de l'OVAPAM devrait rester à Kigali afin d'assurer la coordination avec les autres organismes gouvernementaux. La mission d'examen ne tint pas compte de manière explicite de la situation de fait selon laquelle il y avait deux directeurs, celui de l'OVAPAM et celui du projet, qui avaient des mandats similaires, et elle ne proposa pas de nouveaux termes de référence pour chacun d'entre eux. En ce qui concerne le Projet d'aménagement des marais de la CIDA, l'examen recommanda simplement - 28 - qu'il soit placé sous le contrôle de l'OVAPAM, le directeur de l'OVAPAM assurant sa coordination avec le projet financé par l'IDA. Le rapport d'examen ne disait pas spécifiquement si cette solution apparaissait acceptable aux Canadiens. Des assurances furent obtenues verbalement du Gouvernement que le développement des deux projets n'engendrerait aucun conflit entre eux, mais ceci n'est enregistré dans aucun document. Il n'y avait aucun changement important ni dans l'approche technique du projet, ni dans ses objectifs de production; on proposa que le tabac soit une nouvelle culture de rapport, et on recommanda que le développement des ranches soit plus fondé sur leur environnement social que cela n'avait été le cas jusqu'alors. Il n'est pas clair du tout, cependant, comment des objectifs de production semblables pouvaient etre conservés alors que la zone du projet était drastiquement réduite. Les recommandations de la Mission d'examen furent transmises au Gouvernement en mars 1976. La question du surpeuplement en bétail était abordée de manière assez sommaire: "il semble nécessaire que tout le bétail excédentaire quitte la zone du projet", sans indiquer ou ce bétail était censé aller. Le Gouvernement accepta en juillet 1976 les recommandations de la mission à l'exception: (a) du renvoi à une date ulté- rieure de la construction des ponts pour laquelle on obtint finalement le financement de l'aide bilatérale allemande; et (b) de la référence au projet financé par la CIDA. Les autres changements dans la description du projet furent incorporés dans un Amendement à l'Accord de Crédit en date du 16 janvier 1978. 39. Après la mission d'examen, l'exécution du projet continua relati- vement paisiblement jusqu'à l'achèvement des activités prévues et l'épuisement des fonds du Crédit à la mi-1979, date à laquelle commencèrent les opérations du projet de la Phase II. Il était de plus en plus clair que le personnel du projet consacrait la majeure partie de son temps et de son énergie à la mise en place de l'infrastructure, mais ce faisant qu'il résolvait plusieurs problèmes d'organisation et de logistique qui avaient occasionné des retards au cours des premières années du projet. L'expansion des services agricoles fit des progrès très lents et il devint clair que le personnel intéressé n'avait à proposer aucun système cultural efficace et bien adapté à leur zone d'action. La réalisation de l'opération paysannat fut compliquée par un débat continuel au sein du Gouvernement quant à la mesure dans laquelle il était souhaitable de poursuivre la "villagisation". Dans le cas de l'opération Mutara, cependant, les paysans furent installés suivant l'organisation classique du paysannat, en ce qui concerne la répartition des lots; quelques villages furent aussi créés pour servir de centre des activités et de distribution des services. Le directeur de l'OVAPAM et le directeur du projet parvinrent en pratique à une division des responsabilités qui n'était satisfaisante pour aucun d'entre eux mais qui permit au projet d'être exécuté avec un minimum de friction et de perte d'énergie. B. Résultats à ce jour La zone du projet (Carte 13886) 40. Malgré le désir du Gouvernement de réduire la zone du projet ainsi qu'on l'avait dit durant la mission d'examen, sa superficie fut en fait aug- mentée au cours de l'année 1976 par quelque 9.250 hectares pris à la Réserve de chasse; de plus, 5.000 hectares aussi pris à la Réserve de chasse furent mis de càté pour constituer un ranch militaire. La zone du projet fut aussi agrandie et attint 51.250 hectares, dont 27.850 furent finalement alloués au développement des ranches collectifs et 23.400 au paysannat. - 29 - Le sous-projet de paysannat 41. Réalisation matérielle. Le paysannat est essentiellement situé dans la partie sud-est de la zone du projet et ne comporte qu'un petit sec- teur dans la partie septentrionale. Il a été organisé e cinq secteurs de vulgarisation, quatre dans le sudl/ et un dans le nord. 2 En raison de l'immigration qui s'avéra plus forte que prévue, il y avait, en juillet 1979, 7.971 lots constitués3/ (2.256 dans le secteur de Rukomo, 1.952 dans le secteur de Karama, 1.860 dans celui de Mukama, 1.150 dans celui de Shonga, et 753 dans celui de Nyabishongwezi). De ces 7.971 lots, 7.304 furent attribués à des paysans, 60 environ furent consacrés à des activités non-culturales (bois ou paturages canmunaux), et 291 sont en cours d'attribution. De plus, on créa 31 villages. On retint une superficie unique de 2 hectares par lot, alors que la recommandation lors de l'évaluation avait été que 75% des lots soient de 2,5 hectares, les autres étant de 2 hectares seulement, et que l'on y fasse pousser des caféiers. Si la taille des lots fut normalisée après l'évaluation, ce fut pour deux raisons principales: (i) il fallait installer plus de paysans; et (ii) la région du Mutara ne réunissait pas les conditions nécessaires à la culture du café. Les chiffres sur les quantités de lots comprennent les 942 lots attribués aux réfugiés barundi installés en 1974 sous les auspices du Haut Commissariat aux réfugiés de l'ONU, et qui sont maintenant sous la responsabilité des services de vulgarisation de l'OVAPAM. Les infrastructures suivantes furent mises en place: - Routes. On construisit un total de 750 km de routes secondaires, soit 80% de plus que les 400 km projetés lors de l'évaluation. - Habitat. A l'exception des deux maisons pour des chefs de sous- secteur dans le nouveau secteur septentrional de Nyabishongwezi, tous les logements prévus pour le personnel au moment de l'évaluation furent construits durant la période d'exécution du projet. - Entreposage des produits. Deux entrepots (d'une capacité brute d'environ 600 mètres cubes) ont été construits, contre trois prévus lors de l'évaluation. Un fut construit à Rukomo (siège du Paysannat), et un à Karama. La conception et la construction de ce dernier furent cependant fautives au point qu'on ne peut pas l'utiliser; une enquete est en cours pour déterminer les responsabilités respectives de l'OVAPAM et de l'entrepreneur et pour définir ce que l'on devra en faire par la suite. La meunerie de manioc et l'usine de traitement de café envisagées par l'évaluation furent exclues du projet durant son exécution puisqu'elles n'étaient plus justifiées. 1/ Rukomo, Karama, Mukama et Shonga. 2/ Nyabishongwezi: ce secteur fut créé en 1976 lorsque la zone du projet fut agrandie. 3/ La surface totale disponible dans la zone permettrait de définir 8071 lots. - 30 - - Dix-huit pépinières furent créées surtout pour fournir des eucalyptus et des arbres fruitiers, ainsi que des massifs de sétaria pour les haies anti-érosives. 218 hectares ont été reboisés en eucalyptus. - Un centre de multiplication de 15 hectares pour les semences et les arbres fruitiers a été créé en mars 1979. Il n'avait pas été prévu par l'évaluation. Il devra servir à la recherche appliquée, aux démonstrations et à la formation. 42. Personnel. Les retards apportés à l'affectation de nationaux rwandais qualifiés a handicapé la réalisation de ce sous-projet. Le poste de directeur du sous-projet du paysannat prévu par l'évaluation n'a pas été occupé avant octobre 1977, époque à laquelle on a nommé un agronome rwandais. Les trois postes de chef de secteur furent pourvus par des agronomes de grade A.2. Un fut placé à Rukomo en janvier 1975 et assura pendant deux ans et demi l'inté- rim du directeur du paysannat; les deux autres chefs de secteur furent nommés à Karama et à Mukama au cours du second semestre de 1976. Le chef de secteur de Shonga fut nommé en 1978. Sur les 13 postes de chefs de sous-secteur (y compris le nouveau secteur de Nyabwishongwezi), 10 furent pourvus, dont la plupart en février 1976. On n'a jamais recruté d'aide-vétérinaire pour le paysannat. 43. Formation. En dehors des agronomes de grade A.2 qui avaient été formés dans des écoles d'agriculture, le reste des cadres n'avaient pas reyu de formation technique ou professionnelle véritable avant leur recrutement. Avant octobre 1977, le directeur du sous-projet de paysannat par intérim avait essayé de leur donner un minimum de formation, il avait lui-meme conu un programme d'enseignement et organisé des cours, ne recevant en cela que peu d'aide et de conseil de la direction du projet, du Ministère de l'agri- culture ou du Ministère de l'éducation. Une des premières taches du directeur du sous-projet, lorsque celui-ci arriva, fut d'organiser un bon programme de formation des cadres, programme qui continue à ce jour. Le centre de multi- plication est utilisé comme lieu de formation aussi bien pour le personnel de vulgarisation que pour les paysans. 44. Thèmes de vulgarisation. Durant les quatre premières années de la réalisation du projet, la définition et l'attribution des lots, ainsi que la mise en place de l'infrastructure eurent le pas sur le travail de vulgarisation. De ce fait, les bénéficiaires du projet conservèrent généralement leurs pra- tiques culturales traditionnelles, et cela malgré les stipulations techniques de leurs contrats (par. 30) qui prévoyaient la plantation de haies anti-érosives et le respect d'un certain assolement. La création de fosses à compost fut le seul thème généralement répandu encore qu'il ne fut pas accompagné de normes techniques correctes et de suivi. Il en résulta que des 3.700 fosses à compost recensées par le personnel de vulgarisation, 25% au maximum en sont de véritables, les autres n'étant que des tas d'ordures. Les principaux thèmes vulgarisés durant la dernière année d'exécution du projet furent les suivants: (i) con- servation des sols par la plantation de sétaria selon les courbes de niveau; (ii) plus grand soin apporté aux cultures traditionnelles, particulièrement sous forme de plantation au bon moment, arrachage des mauvaises herbes, et cultures intercalaires multiples; et plus récemment, (iii) plantation d'arbres fruitiers et adoption de semences sélectionnées provenant du centre de multiplication et mis par l'OVAPAM à la disposition des paysans. Les semences soit-disant - 31 - "sélectionnées" étaient cependant de qualité douteuse; mais il s'agissait là d'un problème pour tout le Rwanda, et à ce titre, un problème qui doit être abordé au niveau du Ministère de l'agriculture. Sous-projet de ranches collectifs. 45. Création de ranches. Le sous-projet a été organisé selon quatre secteurs. La répartition des superficies, des participants et du bétail est présentée ci-dessous: No. de Surface No. moyen No. moyen No. de No. de tétes moyenne de têtes de parti- ranches parti- de d'un de bétail cipants Surface c pants bétail ranch par ranch par ranch Secteurs (ha) La (ha) Nyagatare 6.607 17 271 5.528 388 325 15,94 Rwempasha 7.013 17 285 5.488 412 322 16,77 Tabagwe 7.387 16 263 6.047 461 378 16,43 Musheli 6.809 13 185 4.964 524 382 14,23 Total 27.816 63 1.004 22.027 442 350 15,95 /a Unités familiales dans la plupart des cas. Ces chiffres comprennent 62 familles "illégales" et leurs troupeaux dont la plu- part sont revenus de l'Ouganda dans la zone du Mutara à la suite des troubles politiques en Ouganda-; certaines de ces familles avaient quitté le Mutara au début de l'exécution du projet (par. 46). 46. Ces chiffres relatifs aux résultats diffèrent sensiblement de ceux projetés lors de l'évaluation. 10.000 familles environ ont été installées au lieu de 1.440 prévues. La superficie moyenne d'un ranch est de 440 ha au lieu de 240; le troupeau moyen est de 350 têtes au lieu de 230; le taux moyen de charge est de 2 ha/U.A. au lieu de 1,3 et le nombre moyen de bénéficiaires est de 16 contre 12 prévus. Les principales raisons de ces différences sont les suivantes: (i) la plupart des familles ayant moins que le nombre minimum requis de tetes de bétail ont été installées sur le paysannat si bien que celui-ci comporte main- tenant environ 1.000 bovins et 17.000 chèvres et mou- tons; l/ Ces 62 familles furent réinstallées à la fin de 1979 sur des terres de la Réserve de chasse données à l'OVAPAM par le Président et ainsi ajoutées à la zone des ranches collectifs. - 32 - (ii) de nombreuses familles d'éleveurs, surtout des Tutsi et quelques Bahima ont quitté la région du Mutara pour aller en Ouganda au début de la réalisation du projet (1974/mi-1975), et cela en raison des problèmes de com- munication qu'elles ont eus avec la direction du projet (par. 34); (iii) la capacité de charge des paturages est plus faible que prévue lors de l'évaluation. Cependant, afin d'installer autant de familles d'éleveurs que possible, l'équipe de direction du projet décida arbitrairement d'attribuer deux hectares par unité animale, meme si dans certains ranches la capacité de charge n'aurait pas du être su- périeure à 3-3,5 ha/UA. (iv) L'équipe de direction du projet fit réellement un effort, surtout à partir de 1976/77, pour respecter les droits traditionnels de pature des éleveurs et pour ne pas diviser les communautés. On a ainsi créé moins de ranches, mais il y a plus de familles et plus de bétail dans chaque ranch. 47. Infrastructure. Tous les travaux d'infrastructure prévus lors de l'évaluation, ou ayant fait l'objet d'un accord avec la Mission d'examen, ont été réalisés et sont opérationnels. Les infrastructures en logement pour le personnel et en installations vétérinaires sont résumées ci-dessous: Logements du personnel Infrastructure vétérinaire Secteur Secteur Sous-secteur Dispensaires Bains vétérinaires détiqueurs Nyagatare 1 - 2 2 Rwempasha 1 - 2 2 Tabagwe 1 - 2 1 Musheli 1 1 2 3 Total 4 1 8 8 De plus, environ 405 km de routes secondaires furent construites, contre 150 km prévus lors de l'évaluation. 48. On doit noter quelques différences par rapport aux estimations de l'évaluation : la construction de deux bains détiqueurs fut exclue du programme en accord avec la Mission d'examen de 1975; on ne construisit qu'un seul loge- ment pour aide-vétérinaire de grade A.4 au lieu de six car les autres aides- vétérinaires furent recrutés parmi des familles d'éleveurs et étaient donc logés sur les ranches. Toutefois, les dispensaires vétérinaires construits dans le cadre du projet n'avaient pas été inclus dans les estimations de l'évaluation. - 33 - 49. Personnel. Un vétérinaire expatrié fut nommé directeur du sous- projet des ranches collectifs. Il fut renvoyé et remplacé par un autre vétérinaire expatrié à la fin de 1976 par suite de désaccords au sein de l'équipe de direction du projet au sujet de l'approche technique à adopter pour la réalisation du projet. Aussi à la fin de 1976, un vétérinaire rwandais fut nommé directeur-adjoint. Quatre techniciens-vétérinaires de grade A.2 ont été nommés chefs de secteur, et quatre aides-vétérinaires de grade A.4 ont été recrutés. De plus, 16 candidats ont été formés au niveau d'aide-vétérinaire (A.4) mais seulement 12 d'entre eux ont été recrutés de manière permanente par l'OVAPAM pour servir comme chefs de sous-secteur à la fin de leur cycle de formation. 50. Programme de production animale. Le programme ne fut commencé qu'à la fin de 1977. L'évaluation envisageait la création sur les ranches d'un système d'enclos défini par des haies afin que les éleveurs puissent pratiquer une rotation des paturages. On ne planta des haies d'euphorbes que sur les premiers ranches créés, mais il n'y a que peu d'indications que les éleveurs aient commencé à pratiquer cette rotation. Peu fut entrepris jusqu'à la fin de la période du projet en matière d'amélioration des patu- rages et d'élimination des mauvaises herbes. Il semble que, lors de l'éva- luation, on avait considérablement sous-estimé le degré d'implantation dans les paturages d'une mauvaise herbe appelée cympopogon afronardus, et que l'on avait simplement prévu que la direction du projet s'assurerait que les paysans enlèvent les mauvaises herbes sur les ranches. 51. Programme vétérinaire. A ce jour, c'est peut-être la partie la plus réussie du travail de vulgarisation entrepris dans le cadre du sous-projet. Il y a maintenant un programme de détiquage régulier selon lequel tout le bétail est traité au moins une fois par semaine. L'équipe de direction du projet estime avoir atteint une participation de 95%. Les cadres du projet ont aussi entrepris avec succès des campagnes de vaccination contre le charbon et de traitements contre les helminthoses. 52. Déstockage. L'évaluation reconnaissait implicitement que 2.500 animaux environ (sur la base des statistiques de 1968) quitteraient la zone;l, puisqu'on devait en installer 28.000 et qu'il y avait déjà 30.500 dans la zone. On n'avait cependant pas formulé clairement de programme de déstockage. On supposait que "lorsque la capacité de charge du ranch serait dépassée et que le troupeau ne comprendrait pas de bouvillons d'âge mur ou de bétail pret pour la réforme, le déstockage serait effectué proportionnellement au droit de pature de chaque membre du groupe. Cependant, aucun membre ne serait obligé de déstocker avant d'avoir atteint son droit minimum de pâture, celui-ci étant défini comme étant de 6 unités animales". Le besoin d'un programme de dé- stockage devint encore plus pressant quand l'étude effectuée en 1974 dans le cadre du projet révéla qu'il y avait 34.700 têtes de bétail et que le taux maximum de charge n'était que de 16.000 têtes en raison d'une plus faible capacité de charge (par. 46(iii)). En fait, jusqu'à 15.000 t'tes de bétail quittèrent la zone du projet en 1974 et 1975. L'équipe de direction du projet obligèrent les propriétaires de troupeaux qui n'étaient pas originaires 1/ Le rapport de préparation mentionnait carrément que 10.000 tetes de bétail quitteraient la zone de manière "spontanée". - 34 - du Mutara à quitter la région pour aller dans d'autres parties du Rwanda où il y avait encore des p/turages (notamment la région du Bugesera et la pré- fecture de Gisenyi). D'autres propriétaires quittèrent par peur et se rendirent surtout en Ouganda; mais, depuis le début de 1977, ils sont revenus peu à peu dans la région du Mutara. Depuis lors, le déstockage a été d'environ 1.500 tètes mais le nombre total des troupeaux a augmenté avec le reflux des familles d'éleveurs venant d'Ouganda. 53. Ranch de reproduction. Cet élément du projet a particulièrement occupé le directeur expatrié de ce ranch au cours de la dernière année et demie de l'exécution du projet. En raison de son incapacité de communiquer avec les éleveurs et des limites de ses relations avec son adjoint rwandais, une division du travail s'est automatiquement instaurée entre le directeur et le vétérinaire rwandais. Le directeur expatrié supervisa l'expansion du ranch sur 674 ha au lieu de 480 envisagés lors de l'évaluation. Cette mise en valeur comprenait la construction d'une infrastructure de base (maison pour l'assistant du ranch de grade A.2, bain détiqueur, enclos pour la nuit, corral d'attente sur la partie du ranch qui sera ultérieurement réservée à un parc à bétail), la délimitation du ranch par des haies d'euphorbes, une certaine éradication des mauvaises herbes et un champ d'expérimentation des pâturages sur dix hectares. Cette dernière activité avait été conque de manière insuffisante et ne s'est avérée que de peu d'utilité; on avait ensemencé du sétaria, du tripsacum, du stylosanthes, du desmodium et du melinis dans diverses parcelles et dans une zone proche de la rivière ou les conditions sont bien meilleures que dans un ranch moyen. De plus, il n'y avait aucun moyen de contrâler le taux d'implantation et les rendements, si bien que le champ d'expérimentation s'est avéré un paradis de la vie sauvage; la plu- part de ces herbes améliorées furent paturées par des hippopotames et des antilopes avant que l'on ait pu prendre une quelconque mesure. La direction du projet commenç a aussi un troupeau de reproduction. Au cours du projet de la Phase I, on avail réussi à préparer deux programmes d'amélioration génétique ayant pour but d'obtenir du bétail moitié Sahiwal, moitié Ankole. Le premier était fondé sur l'insémination artificielle (IA) des femelles du paysannat et des ranches avec du sperme gelé de Sahiwal importé du Kenya. L'avantage de l'IA était d'éviter l'importation de taureaux Sahiwal qui sont très sen- sibles à la fièvre de la Cote orientale (FCO). Ce programme fut abandonné pour des raisons pratiques notamment le manque d'expérience au Rwanda en matière d'IA. Le second programme devait consister à importer du Kenya des taureaux et des génisses de race pure Sahiwal afin de reproduire sur le ranch de reproduction des pères de race pure pouvant ensuite être distribués aux centres de saillie du paysannat et des ranches. Ce programme ne fut jamais entrepris en raison des restrictions initiales du Kenya sur les exportations de Sahiwal et les couts extrêmement élevés de transport. La reproduction et l'entretien d'animaux extrêmement fragiles dans un environnement encore très précaire pour la santé animale étaient encore très risqués. La mission d'évaluation n'avait envisagé que la production de bétail croisé de Sahiwal et d'Ankole et de distribuer ces animaux dans le reste du projet. Le troupeau du ranch consistait en décembre 1979 d'environ 200 têtes; la majorité du bétail est Ankole acheté dans le pays mais pouvant servir pour la reproduction. Quelques animaux de reproduction males ont été achetés à l'ISAR. - 35 - 54. Programme d'éradication de la tsé-tsé. En 1975, l'ISAR procéda à une étude sur l'éradication de la tsé-tsé. Cette étude identifia 2.900 hectares dans la zone du projet ou les habitats de la mouche tsé-tsé devaient être détruits, parmi lesquels 1.600 hectares étaient dans la zone de ranching et 1.300 hectares dans le paysannat. La technique initialement employée par le personnel du projet consistait à vaporiser de dieldrine les acacias jusqu'à une hauteur de quatre mètres ainsi qu'à débroussailler. Ces travaux furent arretés pendant un an environ lorsque le Départment du tourisme se plaignit que la pulvérisation de dieldrine affectait la vie sauvage. Par la suite, l'autorisation de continuer fut accordée, et le programe est maintenant pratiquement terminé dans les ranches collectifs: 1.450 ha ont été débrous- saillés, dont 500 dans le ranch de reproduction et 950 sur les ranches. Dans le paysannat, l'éradication est effectuée par les participants eux-memes au moment du défrichement qui suit leur installation. On continue à suivre de près l'efficacité de ce programme en particulier là ou les arbres et les buissons avaient été simplement coupés et recommencent à pousser. 55. Services généraux. L'OVAPAM avait initialement installé son siège à Kigali tandis que le bureau et les logements étaient en cours de construction à Nyagatare dans la zone du projet. Bien que ces installations fussent terminées à la mi-1978, les services comptables et le directeur de l'OVAPAM demeurèrent à Kigali jusqu'à la fin de la période du projet; cet arrangement avait été accepté par la Mission d'examen, bien qu'il soit maintenant évident que cette décision a eu un effet négatif sur la gestion du projet. 1/ 56. Commercialisation. La mission d'évaluation avait recommandé le recrutement d'un spécialiste de la commercialisation comme responsable de l'organisation des ventes du bétail et des produits agricoles dans le cadre du projet. A l'origine, son recrutement fut retardé, avec l'accord de la Banque, car il ne s'agissait pas alors d'une action prioritaire par rapport à d'autres comme l'attribution des lots et des ranches, l'installation des participants et la mise en place des infrastructures. Cependant, après 1977, plusieurs missions de suivi de l'IDA recommandèrent au Gouvernement et à l'équipe de direction du projet de procéder à son recrutement. Rien ne fut fait jusqu'à la fin de la période du projet.!/ Aucune opération ne fut entreprise en matière de commercialisation en dehors de la réparation des installations du marché de Nyagatare. Un petit programme de commercialisation des produits agricoles fut commencé en 1977. Alors que le programme pour 1977 qui consistait en l'achat de maïs et de haricots, se monta à 277.000 FR, celui pour 1978 apparut comme un désastre dès le mois de mai: on avait acheté environ 100 tonnes de mais mais on n'avait pas trouvé de marché. L'OVAPAM n'avait pas d'argent pour payer les paysans et dut suspendre les achats durant plusieurs semaines, décevant ainsi l'espoir des paysans. Finalement, les produits étaient stockés incorrectement et les risques de perte étaient élevés si rien n'était fait. La quantité de produits agricoles commercialisés en 1979 aug- menta et se monta à 2,5 millions de FR. Ces activités de commercialisation continuent à rencontrer deux séries de difficultés importantes - celles des des coÙts élevés du ramassage et du transport et celles de la limitation des débouchés. L'OVAPAM a commencé à vendre au détail de la farine de sorgho à Kigali, mais on peut douter de la rentabilité d'une telle opération. 1/ L'OVAPAM souligne que tous les services, y compris la Direction de l'OVAPAM et celle du projet, ont été maintenant installés à Nyagatare. 2/ Au cours de l'évaluation du projet de la Phase Il en mai 1978, il fut entendu que le poste de spécialiste de la commercialisation serait inclus dans l'équipe d'assistance technique du projet de la Phase II. - 36 - Les coûts du projet 57. On estime maintenant que les coûts du projet se sont montés à 395 millions de FR (4,3 millions de dollars des Etats-Unis), un total proche de celui qui avait été prévu lors de l'évaluation. Les détails sont présentés dans le Tableau I. Toutefois, ces coûts du projet correspondent à un projet notablement réduit, et pratiquement tous les coûts unitaires ont été plus élevés que prévus. Les retards d'exécution et les taux d'inflation supérieurs aux prévisions eurent aussi pour effet d'augmenter les coûts du projet. Des parties de l'investissement du projet seront réalisées, après certaines modifications, dans le cadre du projet de la Phase II. Décaissements 58. Les décaissements furent terminés le 4 décembre 1979, c'est-à-dire quelques semaines avant la date de clôture projetée lors de l'évaluation (31 décembre 1979). Les décaissements furent beaucoup plus lents qu'envisagés à l'évaluation durant les trois premières années de l'exécution du projet; ce qui correspond en gros aux retards dans la réalisation du calendrier d'exécution. Le Tableau 2 présente une comparaison du calendrier des décaissements effectifs et de celui estimé lors de l'évaluation. Passation des marchés 59. L'Accord du Crédit de développement stipulait que tous les biens et services dont le coût serait supérieur à 20.000 dollars des Etats-Unis seraient acquis selon une procédure d'appel d'offres international, et que les articles valant entre 2.000 et 20.000 dollars seraient soumis à des appels d'offres auprès des fournisseurs locaux. Le Gouvernement essaya sincèrement de faire appel à la concurrence internationale pour les achats de véhicules et de matériel au début de la période du projet, mais il n'eut pas de succès surtout du fait de l'isolement géographique du Rwanda. Durant le suivi, on accepta donc que tous les biens soient acquis par des achats locaux. Tous les travaux de cons- truction furent exécutés en régie. Respect des principales clauses 60. Les principales clauses de l'Accord du crédit de développement en date du 29 novembre 1973 et amendé en janvier 1978 furent respectées. Un aspect notable du projet fut qu'il s'est avéré irréaliste de chercher à re- cueillir des redevances auprès des bénéficiaires du projet ainsi qu'il l'était prévu au début, si bien que la clause sur le recouvrement des coûts a du etre substantiellement modifiée. Un résumé des clauses avec annotations quant à leur respect est présenté dans l'Annexe I. - 37 - IV. LES EFFETS SUR L'AGRICULTURE La production culturale 61. Il est particulièrement difficile d'estimer de manière précise les effets du projet sur la production agricole de la région du Mutara, puisqu'on n'a fait aucun effort systématique durant l'exécution du projet pour suivre l'évolution de l'agriculture et recueillir des renseignements sur les activités des participants avant le début du projet. Quand les lots furent attribués dans le cadre du paysannat, peu de paysans recurent le lot (ou même partie du lot) qu'ils avaient occupé précédemment. De nombreux paysans vinrent d'autres régions que le Mutara. De ce fait, la plupart d'entre eux durent défricher le terrain avant de le cultiver. En l'absence de toute statistique valable sur les activités menées par les nouveaux venus avant qu'ils s'installent dans la zone du Mutara, il n'est pas facile d'évaluer ce qu'ils auraient produit si le projet n'avait pas été réalisé. En toute vraisemblance, les paysans installés dans le paysannat auraient continué à exercer une certaine activité agricole. De plus, on ne peut pas, durant la première année d'installation, mener à bien la culture de la totalité de la parcelle en raison des autres tâches, telles que la construction de l'habitation, qui viennent s'ajouter au défrichement des terres. Au moment de l'évaluation de la seconde phase du projet du Mutara (mai 1978), l'équipe de direction du projet estima qu'après trois ans de réalisation du projet, on n'avait cultivé que 45% des terres attribuées, ce qui représentait 0,60 hectare par exploitation, soit beaucoup moins que la moyenne nationale. Comme la plupart des paysans cultivaient déjà la terre quelque part dans le Mutara ou au Rwanda avant de participer au projet, la production de la plupart des colons actuels peut fort bien être identique ou même inférieure à ce qu'elle aurait été sans le projet, bien qu'étant donné la forte pression démographique sur les terres au Rwanda, il est difficile de présenter avec quelque précision une comparaison de situations "avec" ou "sans" le projet. On peut estimer que chaque année un supplément de 0,20 à 0,30 hectare de terre a été mis en culture. Les ré- sultats d'une enquête menée en 1979 sur 20% des lots du paysannat, ont donné la répartition suivante de l'occupation les sols et l'on peut comparer ces résultats aux statistiques recueillies en 1978z!: 1978 1979 % des surfaces % des surfaces Spéculation (ha) cultivées (ha) cultivées Bananes 0,40 40 0.29 22 Haricots 0,36 36 0,30 23 Sorgho 0,12 12 0,20 15 Mais 0,05 5 0,25 19 Manioc ) ) 0,15 il Patates douces ) 0,07 ) 7 0,10 8 Arachides ) ) 0,03 2 Soja )néq. _1 Total 1,00 100 1,32 100 Jachères 1,00 0,68 Total Global 2,00 2,00 1/ On peut exprimer quelques réserves quant à la valeur de ces statistiques, surtout en raison de la pratique généralisée des cultures intercalaires. ~ 38 - 62. Les principales spéculations cultivées dans le cadre du projet sont les cultures vivrières mentionnées ci-dessus. Une différence importante entre la situation actuelle et les estimations lors de l'évaluation est qu'une superficie plus petite que celle qui était prévue s'est avérée convenant à la culture du café: 500 hectares au lieu de 2.000, et cette culture n'a jusqu'à présent que juste commencé. La culture des arachides n'est pas encore établie sur une base commerciale. Le Rapport d'examen avait mentionné que le tabac pouvait être une autre culture de rapport. En fait, le Ministère de l'agriculture a commencé un projet de tabac dans la zone du Mutara; une pépinière assez mal conue a été créée dans le paysannat pour du tabac de Virginie et un séchoir a été construit. Cependant, le tabac de Virginie est très délicat et a besoin d'un séchage à l'air chaud, alors qu'on ne dispose pas de carburant pour faire fonctionner une telle instal- lation de séchage. L'avenir de ce projet de tabac peut etre mis en doute. La production d'élevage 63. Il est également difficile d'évaluer l'impact du projet sur la production d'élevage. Le troupeau total de la zone du Mutara a décru durant la période du projet (de même que le troupeau national du Rwanda qui aurait décliné d'environ 10.000 bêtes). On estime que 10.000 bêtes auraient été amenées en Ouganda, et que 5.000 bêtes de plus sont allées dans d'autres parties du pays, surtout dans les régions du Bugesera et de Gishwati. Bien que le départ de ces 15.000 betes soulage la situation excédentaire en bétail, la zone de ranching est toujours surchargée. On ne peut donc pas supposer que c'est une augmentation de la productivité du bétail restant qui a conduit au départ de quelques troupeaux. On peut même douter que la production totale de boeuf soit restée constante. V. LES AVANTAGES DU PROJET Avantages économiques 64. L'analyse économique du projet du Mutara comporte plusieurs aspects compliqués qui rendent particulièrement difficile à ce stade le calcul d'un taux de rentabilité significatif. Tout d'abord, il est difficile de définir la production supplémentaire attribuable aux investissements du projet. A un moment ou à un autre, les paysans se seraient probablement installés dans la zone du projet, avec ou sans celui-ci, et ils l'auraient certainement fait avant que tout investissement commence; selon certaines indications, cependant, les paysans auraient commencé à s'installer simplement parce qu'ils auraient entendu dire qu'on envisageait une opération de développement. De plus, les paysans qui s'étaient installés avaient cultivé la terre auparavant et leur production sur ces nouvelles terres peut n'avoir fait que remplacer ce qu'ils auraient pu produire ailleurs; toutefois, comme la pression sur les terres est très forte, il est probable qu'ils ont été eux-memes remplacés par de nouveaux paysans dont la production a compensé la réduction des cultures due aux départs des colons; dans ce cas, la production par ces derniers représente probablement un véritable accroissement absolu de la production au Rwanda. Il est mêke - 39 - possible que leur départ ait réduit la pression sur les terres et ait fait, par là même, arre\ter le déclin de la fertilité des sols qu'entraîne une culture par trop intensive. En second lieu, ce projet n'est clairement que le début d'un programme de développement à long terme, et il est risqué d'attribuer certains avantages à une seule partie de ce programme. Néanmoins, si l'on retient les hypothèses suivantes qui sont relativement pessimistes, et si l'on considère le projet comme un programme isolé, le taux de rentabilité économique est probablement négatif, ou au mieux marginal. Sans le projet, la colonisation de la zone du Mutara aurait de toute manière presque certainement eu lieu, puisqu'elle avait déjà commencé quand l'exécution du projet a débuté (par.61). Avec le projet, la colonisation a été organisée et les paysans ont progressi- vement mis la terre en culture comme ils l'auraient fait sans le projet. Comme il n'y eut que peu de travail de vulgarisation dans le paysannat, au cours des quatre premières années du projet, on peut raisonnablement supposer que la majorité des paysans n'ont fait que continuer à cultiver selon leurs pratiques traditionnelles, avec le résultat que les jachères ont diminué, que la fertilité du sol a décliné et que l'érosion a augmenté. Dans les ranches collectifs, la dégradation progressive des paturages naturels du fait du surpaturage et de l'implantation de mauvaises herbes a probablement résulté en la mise hors service d'environ 7.000 hectares, et le départ de la zone du Mutara d'au moins 10.000 têtes de bétail. Les améliorations de la santé animale imputables au programme vétérinaire du projet ne compenseront pas la diminution du nombre des troupeaux et de leur productivité moyenne. On peut donc conclure qu'aucune augmentation supplémentaire de la production ne provient des seuls investissements du projet; cependant, toute l'infrastructure mise en place et tout le personnel qui a été formé sont indispensables au projet de la Phase II. L'évaluation du projet de la Phase II a estimé que le taux de rentabilité économique marginal était de 14%, et qu'il serait de 7% si l'on tenait compte des couts du projet de la Phase I (Tableau 4). Des avantages économiques supplémentaires tiendraient à la préservation des ressources écolo- giques du Parc national qui pourraient procurer des devises au Rwanda si l'on effectuait des investissements dans le tourisme. Avantages pour les participants 65. Le projet a clairement eu des effets très mitigés sur la population du Mutara. Parmi les aspects négatifs, on doit mentionner le départ d'un nombre important de familles pastorales pour l'Ouganda, soit par crainte de l'intervention du Gouvernement dans la zone, soit par refus de participer au projet. Avec le départ de ces familles, le Rwanda a perdu une part importante de son troupeau régional; il est regrettable que l'on n'ait pas fait de plus grands efforts pour trouver une solution qui aurait permis au Rwanda de retenir ce capital productif. Parmi les aspects positifs, on doit mentionner que, meme s'il n'y a eu que peu d'augmentation de la production et des revenus monétaires, la création du paysannat et des ranches collectifs a donné une certaine sécurité et un capital productif à un nombre important de familles de cultivateurs et d'éleveurs. Des paysans sans terre, ou des exploitants n'ayant que des droits fonciers très incertains ont maintenant des droits d'usufruit sur un lot de deux hectares dont leurs descendants pourront hériter. Ceci s'applique aussi aux familles pastorales installées dans les ranches collectifs et qui étaient auparavant dans une situation qui pouvait les conduire à entrer en conflit avec les cultivateurs. A l'avenir, on peut aussi espérer que le paysannat et les ranches collectifs constitueront un environnement favorable à la promotion de techniques de culture et d'élevage améliorées. - 40 - 66. Le projet, cependant, a soulevé plusieurs problèmes qui n'ont pas encore été résolus. Un premier problème tient au choix pour la zone de mode d'utilisation des sols et des perspectives de mise en valeur. Etant donné la pénurie de terres au Rwanda et l'augmentation de la pression démo- graphique, il est hautement vraisemblable qu'à long terme toutes les terres cultivables seront cultivées. En conséquence, il est très improbable que l'élevage intensif puisse continuer en tant que tel. Une partie de la zone de ranching a un certain potentiel pour le développement des cultures; en raison de la croissance démographique et des pressions croissantes sur la terre, on peut penser que de nouvelles familles paysannes viendront dans la zone du Mutara. C'est là une source de conflits possibles que la direction de l'OVAPAM devra surveiller. Si on doit continuer la production d'élevage dans la zone du Mutara, celle-ci devra tre intensifiée afin de libérer progressi- vement toutes les terres cultivables. Alors que l'on dit que le Parc de l'Akagera n'a que peu de terres convenant à la culture, il est possible que la Réserve de chasse doive peu à peu 9tre mise à la disposition de la colonisation, que ce soit pour l'agriculture ou pour l'élevage. Une étape dans ce sens a été franchie par le Gouvernement en octobre 1979, quand 6.000 hectares furent enlevés à la Réserve de chasse et attribués à l'OVAPAM pour que l'Office les mette en valeur. 67. Un autre problème est celui de la répartition des avantages du projet. Il y a des différences entre les paysans qui étaient installés dans le Mutara avant le projet et ceux qui sont venus plus tard. Parmi les bénéficiaires du paysannat, on a noté que les paysans du Mutara qui avaient été réinstallés ont, environ la moitié ou moins, des surfaces qu'ils avaient l'habitude de cultiver (2 ha au lieu de 4 ou 5). Les nouveaux venus, qui étaient surtout originaires du nord (Ruhengeri), ont au contraire soit vendu pour une bonne somme d'argent, les terres qu'ils cultivaient ailleurs, ou les ont conservées en les confiant à un parent ou à un ami et continuent à en tirer des avantages importants. De plus, certains bénéficiaires ont en fait reçu plusieurs lots en amenant deux ou trois femmes, ou autres membres de leur famille (souvent par corruption). Parmi les bénéficiaires des ranches collectifs, il y a des inégalités dans la répartition de bétail entre les familles d'un meme ranch. Certaines vinrent avec le minimum de cinq betes alors que d'autres en apportèrent cent ou plus, malgré le règlement du projet qui stipulait qu'aucune famille ne pouvait à elle-seule posséder plus de 45% du troupeau total du ranch. Il y a des inégalités entre ranches, car certains ont de meilleurs paturages que d'autres. Il y a quelques rivalités tribales entre les éleveurs bahima et watutsi, car la majorité des pasteurs qui quittèrent le Mutara (sous prétexte qu'ils n'étaient pas traditionnellement de la zone) étaient watutsi. Des inégalités aussi existent entre bénéficiaires du paysannat et bénéficiaires des ranches collectifs puisque les premiers reSoivent 2 ha par famille alors que les seconds re?oivent 1/2 ha de terres arables par famille, plus 2 ha par unité animale; ce qui avec un minimum de 5 unités animales par famille, fait un total minimum de 11-1/2 hectares par famille. Enfin, il semble que les participants au projet soient assez privilégiés par rapport aux autres paysans du pays si ce n'est qu'en comparant la taille minimum de 2 ha par exploitation dans le projet à la moyenne nationale de 1,3 ha au Rwanda. 68. On doit mentionner aussi d'autres problèmes plus difficiles, tel que celui des ethnies. Le Gouvernement rwandais fait tous ses efforts pour décourager la prise en considération des différences ethniques durant la - 41 - réalisation des projets de développement; il demeure cependant que ces considé- rations jouent un role important dans la zone du projet. L'ethnicité implique, ou est considérée comme impliquant, un certain degré de spécialisation dans les travaux. Les éléments hima et tutsi ont été exclus du paysannat parce qu'ils sont considérés traditionnellement comme des éleveurs. Ces deux groupes ethniques semblent ainsi avoir été généralement désavantagés par rapport aux Hutu en ce qui concerne la répartition d'ensemble des paturages et l'accès aux services sociaux, les ranches de ces deux groupes ont été installés en dernier. Les liens ethniques expliquent aussi l'existence de réseaux économiques et sociaux centrés sur l'Ouganda. A l'intérieur de la zone du projet, des transactions économiques qui pouvaient avoir lieu entre les ranches et le paysannat, ou entre le centre national et la périphérie, se réalisèrent en fait par délà les frontières nationales. A l'intérieur du paysannat, il existe aussi certaines tensions, notamment entre paysans banya- rwanda et réfugiés barundi. La direction du projet elle-m9me semble avoir adopté une attitude biaisée à l'égard des réfugiés barundi, n'employant les moniteurs barundi que sur une base journalière au lieu de leur donner un contrat, ou renvoyant les manoeuvres barundi sans bonne justification. Parmi les responsables administratifs, aussi bien au centre que sur le terrain, on sentait aussi qu'il y avait une certaine animosité à leur égard. 1/ VI. ASPECTS INSTITUTIONNELS 69. Selon le rapport d'évaluation, le projet devait être exécuté par l'Office de valorisation pastorale et agricole du Mutara (OVAPAM), sous les auspices du Ministère de l'agriculture et de l'élevage. L'office devait avoir un Conseil d'administration composé des représentants de divers ministères et des bénéficiaires. Un Comité des bénéficiaires devait être responsable de la distribution des lots et des ranches. La direction du projet devait etre aidée par une équipe de cinq techniciens recrutés par l'intermédiaire d'une société de consultants. 70. L'OVAPAM L'office de valorisation pastorale et agricole du Mutara fut créé par le Décret présidentiel No.50 du 4 mars 1974, en tant qu'organisme para-étatique responsable de l'exécution du Projet du Mutara financé par l'IDA et placé sous les auspices du Ministère de l'agriculture et de l'élevage. Il est administré par un Conseil d'administration qui délègue à un Directeur les responsabilités de gestion quotidienne. Le Conseil d'administration comprend des représentants des Ministères de l'agriculture et de l'élevage, des finances, du Plan, des affaires sociales et de l'intérieur, de la Banque nationale, ainsi que le Préfet de Byumba. Au début, le Conseil était présidé par le Secrétaire général de l'agriculture qui, par la suite, nomma à sa place le Directeur du Département du génie rural. A l'origine, l'OVAPAM était composé du Département des services généraux (Secrétariat et Section de la comptabilité) situé à Kigali et d'unités séparées pour les deux sous-projets du paysannat et des ranches collectifs. Le siège du projet fut construit à Nyagatare, et fut en partie utilisé par l'équipe de direction du projet et autre personnel de soutien (topographie, dessinateur, garage, etc.). 1/ Voir commentaires du Gouvernement (en Annexe) concernant la répartition des avantages du projet. - 42 - 71. Dans l'ensemble, les réalisations de l'OVAPAM ne sont pas très satisfaisantes. Le Conseil d'administration se réunit à intervalles très irréguliers. Les difficultés de démarrage de la Direction (par. 34) conti- nuaient durant toute l'exécution du projet, même si le Directeur de l'OVAPAM et le Directeur du projet faisaient de gros efforts pour travailler ensemble. Une des insuffisances majeures de la gestion du projet a été le manque de programmation soigneuse des activités du projet, ainsi que le défaut de budgets adéquats et préparés au bon moment. Des budgets annuels furent préparés sur la base d'estimations de coûts et de progrès très rudimentaires, et furent approuvés par le Conseil d'administration plusieurs mois après le début de l'exercice financier. La gestion financière fut aussi faible: on n'effectua jamais de controle budgétaire et on ne prépara jamais de compte prévisionnel des liquidités; les comptes furent tenus à jour, furent vérifiés par la Comptabilité publique de l'Etat, mais ne furent jamais vérifiés par des experts-comptables indépendants. La gestion du personnel a aussi été très mauvaise. Le personnel était recruté, nommé, transféré à l'intérieur de la zone du projet par le Directeur de l'OVAPAM sans que celui-ci ait consulté l'équipe de direction du projet. La situation des employés variait aussi beaucoup de l'un à l'autre. Certains étaient recrutés et affectés au projet par le Ministère de l'agriculture, d'autres étaient directement recrutés par l'OVAPAM qui leur donnait un contrat, d'autres étaient aussi recrutés par l'OVAPAM mais n'étaient payés que sur une base journalière; enfin, certains employés étaient recrutés par les communes, étaient affectés au projet mais continuaient a etre payés par le budget communal à un salaire bien inférieur à celui des employés de l'OVAPAM. Des employés se plaignirent souvent en présence des missions de suivi de l'IDA, mais la Direction de 'OVAPAM ne fit rien pour améliorer cette situation. 72. Le comportement de l'OVAPAM en tant qu'organisme para-étatique a été généralement faible. Il s'est avéré incapable de trouver des solutions à ses problèmes de gestion et n'a pas été en mesure de se procurer des recettes. Ses ressources financières devaient venir des redevances payées par les bénéficiaires. Ce système a dG être abandonné durant l'exécution du projet car il devint clair que les redevances envisagées étaient trop élevées et que les cultivateurs aussi bien que les éleveurs résisteraient pour ne pas payer jusqu'au moment ou ils seraient convaincus d'en tirer certains avantages et que ces redevances étaient en accord avec ce qui était pratiqué ailleurs au Rwanda (par. 38). Les ressources financières de l'OVAPAM ont donc surtout consisté en la contri- bution de l'Etat, remboursements par l'IDA, et découverts bancaires. Le Tableau 3 en donne les détails. Rétrospectivement, il semble que l'organi- sation de la gestion et des finances proposée lors de l'évaluation n'était pas très réaliste, étant donné les conditions dans la zone du Mutara et au Rwanda. 73. Le Comité des bénéficiaires. Ce comité fut créé pour décider de la répartition des lots et des ranches collectifs entre les bénéficiaires. Il était présidé par le Préfet de Byumba, et comprenait les Bourgmestres des communes de Muvumba et de Ngarama, ainsi que des représentants de l'OVAPAM et des bénéficiaires. Ce comité a fonctionné de manière très inadéquate. Au lieu de se réunir régulièrement pour examiner tous les cas, il délègua ses responsabilités au personnel de l'OVAPAM, ne se réunissant que sporadiquement pour examiner les cas litigieux; le comité n'exerça pratiquement aucun controle sur la répartition des lots par l'OVAPAM, bien qu'on ait eu connaissance de nombreux abus. - 43 - 74. Performance des consultants. L'équipe de gestion expatriée com- prenait un directeur du projet et du paysannat, un vétérinaire-directeur des ranches collectifs, un spécialiste du batiment, un mécanicien et un comptable. Il y eut beaucoup de problèmes de personnel à l'intérieur de l'équipe de direction: le directeur du projet initialement proposé par la société de consultants à laquelle on avait accordé le contrat, fut changé unilatéralement par cette société, sous prétexte que le Gouvernement prenait trop de temps pour approuver et finaliser le contrat. Le premier comptable démissionna au bout d'un mois et son remplacant n'arriva pas avant le mois d'avril 1975; le vétérinaire dut être remplacé après un an et demi (par. 49). Le spécialiste de la commercialisation ne fut jamais recruté. Au début on trouva que son recrutement était prématuré; après 1977, les cadres de l'IDA insistèrent pour qu'il soit recruté, mais rien ne fut fait par la direction de l'OVAPAM ou par le Gouvernement avant la fin du projet. 75. La performance de l'équipe de direction n'a pas été particulièrement bonne, et a été notablement affectée par les mauvaises relations avec le personnel rwandais. En raison des frictions avec le Directeur de l'OVAPAM, le directeur du projet reconnut devant la mission qu'il avait en fait refusé d'assumer la fonction de directeur du paysannat; aussi avait-il laissé un agronome de grade A.2, nommé directeur adjoint du paysannat par intérim, s'occuper de la majeure partie de la programmation et de la réalisation du sous-projet de paysannat, et cela jusqu'à l'arrivée du directeur du paysannat (par. 42). Le second vétérinaire qui fut nommé n'avait aucune expérience de la médecine vétérinaire et de l'élevage sous les tropiques, alors que son efficacité était encore diminuée par sa faible connaissance de la langue fran?aise. En plus des insuffisances de gestion mentionnées dans le paragraphe 71 ci-dessus, il était évident que la répartition des responsabilités à l'intérieur de l'équipe d'assistance technique n'était pas assez clairement définie. Le directeur du projet, le spécialiste de l'infrastructure, le comptable et même le mécanicien semblaient avoir des fonctions qui se recoupaient, particulièrement en ce qui concerne les achats de matériel. La majeure partie des activités du directeur du projet semblent s'être concentrées sur la mise en place des infrastructures. Et, en fait, tous les travaux de génie civil sont extrémement bien faits. 76. Les consultants n'ont contribué que de manière limitée à la formation de leurs homologues. Un des problèmes essentiels a été, bien sûr, que des cadres rwandais ayant la capacité d'assumer un jour des responsabilités de gestion ne furent pas affectés au projet dès le début. Cependant, même lorsque ces cadres furent nommés, ils n'ont pas pu être instruits par les assistants techniques des matières où ils avaient le plus besoin de formation, c'est-à-dire programmation des taches, budgétisation des programmes et gestion du personnel car c'était là les matières dans lesquelles les assistants techniques eux-meines étaient les plus faibles. Heureusement, les cadres techniques rwandais qui devinrent directeurs des sous-projets durant la dernière année de la réalisation du projet, sont tous deux des techniciens très compétents, et ont été capables de mener à bien, et à leur propre initative, un programme de travail substantiel. Les consultants firent aussi un travail limité en ce qui concerne la formation de personnel technique de niveau moyen et inférieur, mais là aussi leurs activités ont été genées par leur manque de connaissance du francais. 3 - 44 - 77. Lorsqu'on critique les résultats obtenus par les consultants, on doit cependant reconnaître que leur tache était difficile. L'incapacité de l'équipe de direction de communiquer dans la langue locale diminua ses possi- bilités de réussir sur le terrain car une grande partie du travail était de nature sociologique. Il est aussi vraisemblable que si ces consultants n'avaient pas été recrutés pour aider à gérer le projet, celui-ci n'aurait jamais démarré; le directeur de l'OVAPAM n'avait en effet ni l'expérience de la direction, ni d'aptitudes à diriger. On doit noter enfin que le recours à l'assistance technique est un sujet très délicat au Rwanda. Le Gouvernement reconnalt que cette assistance est nécessaire, mais il se rend compte de son coût et ne stipule pas toujours clairement ce qu'il attend des techniciens expatriés qui participent à la réalisation des projets. Dans le cas en question, il n'y avait évidemment pas, au début, de Rwandais qui puisse tre affecté à un poste de direction; malheureusement les pouvoirs publics n'ont pas été assez stricts pour la sélection des candidats expatriés. Les consultants n'ont reçu aussi que très peu de soutien de la part du siège de leur société lorsqu'ils ont cherché à résoudre ce problème crucial et permanent qu'a été celui de la division des responsabilités entre le directeur du projet et le directeur de l'OVAPAM. 78. Les contrats. Selon le rapport d'évaluation, les participants au paysannat ou aux ranches collectifs devaient signer trois types de contrat (par. 30). Toutefois, un seul type de contrat fut en fait utilisé: le contrat d'installation entre l'OVAPAM et le participant à un ranch collectif ou au paysannat. Ces contrats suscitèrent au début un grand mécontentement parmi les participants potentiels au projet, en partie parce que ceux-ci craignaient la chose écrite alors qu'ils étaient pour la plupart analphabètes, en partie en raison des redevances envisagées; la clause concernant ces dernières fut ultérieurement supprimée. L'administration des contrats par l'OVAPAM laisse beaucoup à désirer. Théoriquement, ces contrats étaient signés par le béné- ficiaire et le Bourgmestre de la commune intéressée. En fait, certains furent signés par le directeur de l'OVAPAM, certains par le directeur du sous-projet, et d'autres par les chefs de secteur. Les contrats étaient remplis de manière inadéquate, et on ne peut pas toujours en trouver la copie. On peut donc se demander si ces contrats pourront facilement être utilisés comme document juridique en cas de litige. VII. PERFORMANCE DE LA BANQUE 79. Ce projet fut la première intervention du Groupe de la Banque dans le secteur agricole au Rwanda. Ce fait explique en partie certaines des difficultés qui ont affecté le projet durant toute la période d'exécution. Les connaissances de la Banque sur le secteur agricole du Rwanda étaient peut être insuffisantes à cette époque car on ne l'avait pas encore étudié, en dehors de ce qui avait été fait lors de la mission économique de 1968. Rétrospectivement, il semble que la Banque a eu des difficultés pour instaurer un dialogue effectif avec les pouvoirs publics. Cela s'est manifesté à tous les stades de la vie du projet. Il est difficile de comprendre, par exemple, comment il fut possible que la conception du développement de l'élevage change tellement durant l'identification et la préparation; et qu'elle change encore au - 45 - moment de l'évaluation, alors que le projet avait été préparé par le Programme coopératif FAO/BIRD. Meme deux ans après le début de l'exécution du projet, le Gouvernement continuait à dire aux visiteurs venant de la Banque que l'idée des ranches collectifs lui avait été imposée par la Banque. Rétrospectivement, il semble que la recommandation de la mission d'évaluation a été correcte; le concept de ranches collectifs apparaît maintenant bien accepté, et il a peut être été à l'origine de quelques changements pour le meilleur dans la zone du Mutara (par. 65). 80. Les propositions d'organisation et de gestion du projet avancées par la mission d'évaluation ne se sont pas révélées comme pouvant être bien adaptées à la situation rwandaise; les longs délais qui ont précédé l'accord sur l'orga- nisation institutionnelle d'exécution du projet se sont avérés coûteux pour celui-ci et témoignent le degré de compréhension par la Banque des préoccupations du Gouvernement rwandais. Il semble que la Banque n'a pas accordé suffisamment d'attention à l'expérience que le pays avait en la matière, puisqu'il est vrai que les pouvoirs publics avaient bien confié à des sociétés de consultants la responsabilité de l'exécution du projet. Le concept d'"Office" n'a certainement pas mieux réussi à développer les capacités locales, qui était la préoccupation légitime de l'évaluation, que ce qu'on aurait pu faire en acceptant la proposition du Gouvernement. Il est malheureux d'avoir perdu dix-huit mois, simplement par- ce qu'on ne put pas instaurer de dialogue entre la Banque et le Gouvernement. On aurait probablement pu trouver une solution fondée sur les institutions existantes, et cette solution aurait bien pu s'avérer plus efficace. 81. Il semble que durant les premières années d'exécution, le dialogue entre la Banque et le Gouvernement ait été difficile. Bien que le dialogue s'est amélioré depuis la Mission d'examen, il apparait que la mission ne se soit pas suffisamment occupée de certains des problèmes qui étaient à l'origine de la décision par le Directeur de la Banque d'envoyer cette mission. De ce fait, des problèmes tels que celui de la direction du projet, le recoupement avec le projet d'assainissement des marais financé par le Canada, et le déstockage du bétail sont restés sans solution durant toute l'exécution du projet, ou se sont trouvés en partie résolus d'une manière empirique au cours des années. En ce qui concerne l'instauration d'un dialogue effectif avec le Gouvernement, le problème de l'assistance technique a été une pierre d'achoppement importante. Tout en reconnaissant le besoin d'une assistance technique, le Gouvernement a eu une attitude généralement négative envers cette assistance, et cela d'une manière particulièrement nette pour le projet du Mutare. Le Gouvernement fut ainsi amené à nier que le projet posait un problème fondamental en ce qui con- cernait sa gestion, alors que ce problème n'avait rien à voir avec celui de l'assistance technique. 82. Le Gouvernement et les cadres rwandais du projet ont fait quelques commentaires favorables sur l'évolution de leurs relations avec la Banque. Ils ont toutefois mentionné que les missions de suivi étaient en général trop courtes, passaient trop de temps à informer les pouvoirs publics et pas assez les cadres mêmes du projet. Ils ont aussi mentionné que les missions de suivi se limitent trop souvent à critiquer ce que fait l'unité du projet sans faire de suggestions concrètes pour améliorer la situation. Enfin, ils ont remarqué que les changements fréquents du personnel des missions affectent la continuité du dialogue. Ce projet illustra aussi les difficultés que la Banque rencontre - 46 - pour instaurer un dialogue dans un pays difficile lorsque la responsabilité du suivi est assurée par un bureau sur le terrain et non pas par le siège. Rétrospectivement, il semble que, puisqu'il n'y avait eu que peu de travail sectoriel fait par la Banque avant ce projet, le siège aurait pu continuer de manière plus positive, en aidant le bureau sur le terrain à résoudre les problèmes du projet, en étudiant avec le Gouvernement certains des problèmes fondamentaux du secteur. Pour cela, il aurait fallu des contacts plus directs avec le Gouvernement qu'il ne peut y en avoir dans le cadre du suivi. VIII. CONCLUSION, ASPECTS DU FUTUR ET PROBLEMES ACTUELS Conclusion 83. L'exécution du premier Projet de développement agricole du Mutara, Crédit 439-RW, a eu lieu dans un contexte très difficile, surement beaucoup plus difficile et plus complexe qu'on ne l'avait envisagé lors de l'évaluation. Meme si le projet n'a pas eu l'effet espéré sur la production agricole, il a obtenu des résultats substantiels; les investissements du projet - surtout en matière de mise en place d'une infrastructure - l'expérience acquise par les cadres rwandais, et les changements obtenus dans le domaine social sont des bases importantes pour le développement futur de la zone du Mutara. Rétros- pectivement, toutefois, on peut mettre en question la méthode adoptée par la Banque pour la préparation et la conception du projet. Ainsi qu'on l'a décrit dans le chapitre II, la préparation du projet fut très difficile. La Banque n'avait que peu de connaissances sur le secteur, et à ce moment-là le Gouvernement n'avait pas d'objectifs ou de stratégie sectoriels bien définis. Dans ce contexte, on peut se demander si le Programme coopératif de la FAO/BIRD était le moyen le plus efficace pour préparer un projet, ou s'il n'aurait pas été préférable que le siège s'engage de manière plus effective durant la préparation afin de jeter les bases d'un dialogue sectoriel. 84. On peut aussi poser plusieurs questions sur divers aspects de la conception du projet. Il est clair, en particulier, que le projet était une opération de type enclavé, et avait été congu comme un investissement isolé plu- tôt que comme faisant partie d'un programme d'investissement à long terme. Rétros- pectivement, il semble que le type de projet régional enclavé était probablement le seul qui était possible à l'époque, car les projets en plusieurs phases faisaient partie d'un programme d'investissements étalés sur une plus longue période, n'étaient pas encore reconnus en tant que tels par la Banque. Cependant, il apparaît aussi maintenant qu'on aurait du faire plus d'efforts pour replacer le projet dans l'ensemble d'une stratégie de développement pour la région du Mutara plutot que d'aller de l'avant avec la mise en valeur d'une partie de la région sans tenir compte des autres ressources en terres de cette région. On reconnaît toutefois qu'une manière de penser en termes de stratégie était, et est toujours difficile, avec le Gouvernement du Rwanda; en fait, les questions relatives à l'occupation des sols ne sont abordées qu'aux plus hauts échelons de l'Etat, et cela sans qu'il y ait beaucoup de coordination avec les ministères techniques. On peut aussi se demander si le recours à des ranches collectifs et au paysannat a conduit à un projet optimal. L'équipe d'évaluation s'efforga de baser ses recommandations sur ce qui existait déjà soit au Rwanda en ce qui - 47 - concerne le paysannat, soit dans les pays voisins en ce qui concerne les ranches collectifs. Le concept de paysannat fut mis en question à l'intérieur de la Banque durant la préparation des documents destinés au Conseil; en fait, il l'est toujours. Il n'est pas du tout certain que cette approche conduise à des avantages économiques supérieurs à ceux qui pourraient être obtenus avec une méthode mettant l'accent sur l'augmentation des intrants, les techniques de vulgarisation et les contacts directs avec les paysans plutôt que sur l'ins- tallation organisée des exploitants et la mise en place de l'infrastructure comme précondition de l'expansion des services de vulgarisation. Dans un pays comme le Rwanda ou les distances sont réduites, ou la densité démographique est élevée, et ou la population est extrêmement dynamique lorsqu'il s'agit de mettre en place, par ses propres moyens, certaines infrastructures comme les routes de desserte, la méthode du paysannat ne semble pas être efficace en termes de coût. L'idée de ranch collectif avait été appliquée au Kenya vers la fin des années soixante. Bien que le contexte rwandais fut totalement différent, on peut dire aujourd'hui que la mission d'évaluation a eu certainement raison de rejeter l'idée d'un ranch coopératif proposée par le rapport de préparation. L'équipe de direction du projet réalisa cette composante avec vraiment beaucoup de sens pratique, et pour l'instant, il semble que ces ranches fonctionnent assez bien. En raison des pressions démographiques cependant, on peut se demander si de tels ranches seront viables à long terme (par. 88). 85. Enfin, on peut poser des questions sur la conception, lors de l'éva- luation de l'organisation des institutions chargées de l'exécution du projet. Ainsi qu'on l'a dit dans le chapitre VI, 'OVAPAM n'a jusqu'à présent, pas très bien réussi tant du point de vue technique que de celui de la gestion ou des finances. Tout d'abord, on peut se demander si un système faisant partie des services de vulgarisation du Ministère de l'agriculture et de l'élevage n'aurait pas été plus efficace. Les situations changent rapidement au Rwanda, et il est difficile à posteriori de juger en la matière. En second lieu, on peut se demander si l'on a traité correctement de l'ensemble de la question de l'assistance technique. Il n 'y a aucun doute que l'assistance technique était nécessaire à l'exécution du projet. Cependant, la Banque aurait dû se rendre compte que le nouveau Gouvernement rwandais pouvait être très sensible à l'idée qu'un expatrié soit le responsable le plus élevé d'une société para- étatique, alors que l'une des raisons de la création d'un tel organisme était justement d'accroître le contrôle rwandais sur les institutions locales. De plus, comme le travail sur le terrain, surtout pour les ranches collectifs, impliquait des relations directes avec la population, en langue locale par conséquent, on aurait dÙ reconnaitre dès le début du projet qu'il était néces- saire d'avoir des cadres rwandais. Enfin, la mission d'évaluation savait qu'il n'y avait pas de cadres rwandais immédiatement disponibles pour occuper les postes d'homologues; on n'aurait donc pas du attendre des assistants techniques qu'ils aient un tel impact en matière de formation. 86. Durant l'exécution du projet, deux problèmes apparurent qui méritent d'être examinés. Tout d'abord, la question du financement des dépassements de coûts. On peut se demander s'il n'aurait pas mieux valu que la Mission d'examen (par. 37-38) recommande une réduction des pourcentages de décaissement plutot qu'une diminution de l'envergure du projet. Comme l'Etat ne pouvait pas financer sur ses propres fonds une proportion élevée des coûts du projet, la - 48 - Banque mit l'accent sur la réduction du projet et à la restructuration de celui-ci en fonction des fonds disponibles. Bien que les changements dans la description du projet aient réduitcertains de ses objectifs, notamment en ce qui concerne l'approvisionnement en eau des bénéficiaires du projet, il semble maintenant que cette réduction ait eu des effets positifs. D'une manière plus précise, la direction du projet semble avoir fait plus attention, par la suite, à bien employer les fonds restants; elle réussit à équiper en infrastructure une zone plus grande que celle prévue à l'origine, ainsi qu'à installer un plus grand nombre de familles. De plus, il s'est avéré utile d'examiner à nouveau d'un point de vue technique la composante approvisionnement en eau et de chercher les solutions plus efficaces en matière de cout et d'utilisation des ressources; c'est ce qui fut fait à l'occasion de la prépa- ration du second projet et du travail qui s'ensuivit. 87. La question du recouvrement des conts fut aussi discutée durant la réalisation du projet. L'évaluation avait conçu un système de redevances que les bénéficiaires devaient payer à l'OVAPAM (par. 30); ces redevances devaient constituer la principale source de recettes de 'OVAPAM après la période d'in- vestissement du projet. Alors que ce système correspondait parfaitement à la politique de la Banque en matière de recouvrement des coûts dans les projets du secteur public, il s'est avéré impossible à mettre en oeuvre. Il a même été un obstacle majeur au recrutement des bénéficiaires durant les premières années de l'exécution du projet, jusqu'au moment ou la Banque s'entendit avec le Gouvernement pour l'abandonner dans sa totalité. Si les bénéficiaires ont résisté au paiement de ces redevances, ce fut surtout parce qu'un tel système n'avait jamais été introduit au Rwanda pour des projets similaires dans le secteur public. Cette difficulté conduisit aussi la Banque à conclure avec les pouvoirs publics que l'OVAPAM, en tant qu'organisme public assurant des services de vulgarisation, ne pouvait pas etre financièrement autonome. Problèmes actuels et perspectives d'avenir 88. Un projet de développement agropastoral du Mutara-Phase II, fut évalué en mai 1978 et présenté au Conseil d'administration en juin 1979. Le projet de deuxième phase est conçu comme faisant partie d'un programme de développement pour la région du Mutara durant les prochaines 10 ou 15 années, si ce n'est plus. Ce projet met l'accent sur la vulgarisation plutot que sur l'infrastructure puisque les ouvrages nécessaires sont pratiquement terminés, une exception étant l'approvisionnement en eau qui a été repris du premier projet. Ce projet doit promouvoir des techniques de développement des cultures visant à préserver le potentiel de production de la zone du Mutara et, si possible, à améliorer la productivité des exploitations agri- coles. L'accent est mis sur les mesures de protection et de conservation des sols en tant que pré-conditions à l'introduction d'intrants agricoles améliorés. De plus, le projet doit insister sur les améliorations des paturages et de la production animale dans les ranches collectifs. Il n'y a pas de doute, cependant, que les thèmes proposés pour la vulgarisation ne peuvent apporter que des solutions temporaires aux problèmes de développement de la zone du Mutara. En raison des pressions démographiques croissantes sur les terres, il faudra trouver de nouvelles méthodes et de nouvelles techniques pour intensifier le système de production. Si les activités 49 - d'élevage doivent continuer dans le Mutara, les propriétaires de bétail devront intensifier leurs méthodes de production animale, car l'élevage extensif semble condamné à la disparition. Ce problème est extremement complexe et devra etre examiné de très près durant l'exécution du projet, car il implique la mise au point d'un ensemble de techniques qui puissent etre adoptées en tant que tel à un moment donné par les participants au projet. 89. On a conservé l'OVAPAM comme organisme d'exécution du projet. Il s'est agi là d'un problème complexe dont on discutait longuement durant la mission d'évaluation et durant la mission d'après-évaluation, aussi bien au sein des pouvoirs publics qu'au sein de la Banque. Au cours de l'évaluation, le Gouvernement informa l'IDA qu'il désirait éliminer l'OVAPAM et placer le projet sous la responsabilité d'une Unité de projet dans le cadre du Ministère de l'agriculture et de l'élevage. Malgré cette déclaration, le Gouvernement informa l'IDA, durant la mission d'après-éva- luation, qu'il avait décidé de conserver l'OVAPAM. C'est là un cas typique ou il a fallu que l'IDA témoigne de beaucoup de souplesse et de compréhension jusqu'à ce que le Gouvernement att finalement décidé quelle était son atti- tude à l'égard de l'organisation du projet. On s'efforga tout particuliè- rement d'obtenir des pouvoirs publics des termes de référence clairs pour tous les postes d'encadrement, que ceux-ci soient occupés par des expatriés ou par des techniciens rwandais. L'exécution du projet est à un stade trop peu avancé pour savoir si on est parvenu à faire certains progrès par rap- port au premier projet. Une différence essentielle avec le premier projet est qu'il y a dès le début du projet des techniciens rwandais tout à fait compétents. On ne pense pas que l'OVAPAM sera une opération rentable durant le second projet, car il doit assurer des services de vulgarisation qui sont normalement financés par les impots de l'Etat et il ne serait pas raisonnable d'attendre des bénéficiaires du projet qu'ils paient pour ces services. On ne s'attend donc pas que l'OVAPAM fonctionne comme une société para-étatique. Durant l'exécution du projet, on devrait donc surveiller de près l'évolution de ce problème et de ses rapports avec d'autres questions telles que le re- couvrement des coGts pour des services comme les traitements vétérinaires. 90. On n'a pas encore trouvé de solution à long terme pour le déve- loppement de la région du Mutara, non plus que du Rwanda dans son ensemble. Toutefois, le dialogue entre la Banque et le Gouvernement du Rwanda dans le domaine agricole s'est substantiellement amélioré. Les problèmes évoqués sont extremement complexes, et certains d'entre eux tels que la croissance démographique, l'allocation des terres, le role des services de vulgari- sation et le recouvrement des couts vont bien au-délà du secteur agricole en tant que tel. Pour résoudre ces problèmes, il sera nécessaire de conti- nuer les efforts et de faire preuve d'imagination. Il y a cependant des indications visibles que la réalisation du projet s'améliore et que les pouvoirs publics sont désireux de collaborer avec la Banque dans le secteur agricole. On peut donc conclure que la réalisation du premier projet du Mutara, bien qu'affectée par de grandes difficultés, a été un instrument positif pour le développement du dialogue et des relations de travail entre la Banque et le Gouvernement dans le secteur agricole. RWANDA MUITARA - AGRICHIl:X[IRAI. DEVELOPMENT PROJECT - PIASE I - CREPIiT 439-R MUTARA - PROJET DE DEVELOIPEMENT AGRICOLE - PHASE I - CREDIT 439-RW Actial Project Costa compared with Appraisal Estinates Comparaison des cofits reels du projet aux projctions de ' 6valuation (RF'000) ('000 Frw) Actual Project Costs/ Appraisal Couts reels du projet Total/ Year 1/ Year 2/ Year 3/ Year 4/ Year 5/ Actua Total Total Paysannat Sub-Project Annee 1 Annue 2 Annea 3 Annee 4 Anuee 5 Total reel d'evaluation Sous Projet Paysannat Infrastructure 2,073 2,965 1,441 9,361 - 15,840 18,986 InfrastruIcture Housing and Furqiture 496 1,486 4,174 13,980 - 20,136 9,160 Iogement et ameublement Vehicles, machinery and tools 669 97 120 7,238 - 8,124 1,434 Véhicules, ésuipements et outillage Settienent expenses 259 386 403 500 - 1,548 6,269 Dépenses d'installations Water Supply - - - 2,100 - 2,100 10,561 Adduction d'eau Personnel 455 863 1,785 6,799 - 9,902 8,284 Personnel Operating Costs 727 1,250 2,092 1,780 - 5,849 7,536 Frais de fonctionnement Sub Total 4679 7,047 10,015 41,758 - 63,499 62,230 Total partiel Group Ranch Sub-Pro ject Ranches collectifs Ilfrastrulcture 829 831 1,843 12,580 - 16,083 10,638 Infrastructures Iosing and Purniture 2,364 2,983 1,115 7,080 - 13,542 10,978 Logement et ameublement Vehicles, Machinery and Tools 629 1,676 1,001 7,028 - 10,334 2,895 vehicules, equipement et outilloges Facilities for cattle 1,115 836 1,239 - - 3,190 17,415 Installation a bétail Settlement Expenses - - 69 100 - 169 21,654 Dépenses d'installations Local Staff 622 826 2i235 4,035 - 7,718 5,359 Personnel Other Operatiug Costa 559 2,675 2,330 7,971 - 13,535 36,704 Autres dépenses de fonctionnement Sub Total 6,118 9,827 9832 38794 - 64.571 105,643 Total partiel Bull Breeding Ranch Sub-Pr-olect Ranches de géniteurs Infrastructure 13 42 143 1,025 - 1,223 632 Infrastructures Building aid Furniture 261 - - 4,300 - 4,561 1,207 Logement et ameublement Vehicles, Machinery and Touls 137 156 6 '550 - 849 134 véhicules, éguipement et outillages C Cattle facilities 691 561 - - 1,252 770 Installation a bétail Livest-ck Purchase - 1,176 - 8,780 - 9,956 1,227 Achat de bétail 1 Local Staff - 203 205 712 - 1,120 1,482 Personnel Other operating expenses - 165 244 815 - 1,224 1,916 Autres dépenses de fonctionnement Pasture Improvenent - 64 364 - 428 Amélioration des pâturages Sub Total 1.102 2.367 962 16,182 - 20,613 7,368 Total partiel General Services Services generaux Building, Furniture,and Water 10,561 7,627 6,040 9,200 - 33,428 24,611 Bitiments, ameublement, eau Vehicles, Plants and Tools 8,888 6,252 455 16,370 - 31,965 6,531 Vehicules, esuipement et outillages cattle holding grounds - - - - - - 2,598 Parc à b4tail Local Statf 1,611 2,956 3,846 5,460 - 13,873 15,487 Personnel local Other 0perating Cosils 14,383 9,377 6,510 14,537 - 44,807 32,306 Autres dépenses de fonctionnement Sub Total 35,443 26,212 16,851 45,567 124,073 81,533 Total partiel Tse Tse Eradication Eradication de la mouche ts4-tsé E.uipment 55 296 2,263 1,300 - 3,914 16,650 Equipement Studies 1,493 620 - - - 2,113 8,150 Etudes H Su,b Total 1,548 916 2,263 130l0 - 6.027 24,800 Total partiel Exeatriate Staff 19,902 20,299 18,866 19,000 - 78 067 75,054 Personnexatrie' Grand lotal 68,792 66,668 58,789 162,601 - 356,850 356,628 Total general Appraisal Estimates 126,109 69,662 61,744 59,771 39,342 356,628 Projections de l'évaluation - 51. Tableau 2 RWANDA PROJET DE DEVELOPPEMENT AGRICOLE DU MUTARA-PHASE I CREDIT 439-RW Rapport d'achèvement du projet Décaissements estimés du crédit IDA (en millions de dollars E.U.) Trimestre Estimations Estimations Estimations cumulatives cumulatives actuelles (2) (3) par la mission par la mission et décaissements d'évaluation d'examen cumulatives réelles (1) (2) (3) 30 juin 1974 0,150 - - 30 septembre 1974 0,450 31 décembre 1974 1,100 - - 31 mars 1975 1,400 0,050 0,050 100 30 juin 1975 1,700 0,280 0,280 100 30 septembre 1975 1,800 0,385 0,385 100 31 décembre 1975 1,900 0,553 0,553 100 31 mars 1976 2,000 1,000 0,819 82 30 juin 1976 2,200 1,300 1,005 77 30 septembre 1976 2,400 1,600 1,128 71 31 décembre 1976 2,500 1,800 1,291 72 31 mars 1977 2,700 2,100 1,378 66 30 juin 1977 2,900 2,500 1,631 65 30 septembre 1977 3,100 2,800 1,839 66 31 décembre 1977 3,150 3,100 1,924 62 31 mars 1978 3,200 3,300 2,251 68 30 juin 1978 3,300 3,500 2,572 73 30 septembre 1978 3,400 3,700 2,767 75 31 décembre 1978 3,500 3,800 3,200 84 31 mars 1979 3,600 3,800 3,470 91 30 juin 1979 3,700 3,800 3,483 92 30 septembre 1979 3,750 3,800 3,769 99 4 décembre 1979 3,800 3,800 3,800 100 * Décaissement réel. - 52 - Tableau 3 RWANDA PROJET DE DEVELOPPEMENT AGRICOLE DU MUTARA-PHASE I CREDIT 439-RW Rapport d'achèvement du projet Cash-flow de l'OVAPAM (Milliers de FR) 1974 1975 1976 1977 1978 Dépenses Investissements 5.035 30.172 31.304 28.853 67.938 Co6,ts de fonctionnement 715 7.001 12.970 10.882 19.491 Total 5.750 37.173 44.274 39.735 87.429 Prets à court terme - 73 70 70 65 Avances/débiteurs 236 1.168 2.003 3.535 10.343 Total 5.986 38.414 46.347 43.340 97.837 Créanciers en début d'année - 4.628 4.042 3.973 3.918 Total 5.986 43.042 50.389 47.313 101.755 Solde: En caisse - 1.643 114 201 3.060 Compte bancaire - 6.283 - - - Recettes: Contribution de l'Etat 9.284 - - 5.000 5.000 Remboursement par l'IDA - 30.952 44.745 39.181 81.077 Ventes: Commercialisation - - 127 - - Redevance d'installation - - - - - Redevance de pature - - - - - Traitements vétérinaires - - 74 - - Divers - - 316 - - Total 9.284 38.878 45.376 44.382 89.137 Débiteurs en début d'année - 236 1.241 2.073 3.605 (Déficit)/Excédent 3.298 (3.928) (3.772) (858) (9.013) Financé par: Découvert bancaire - 4.042 331 1.649 1.991 Créanciers divers 4.628 - 3.642 2.269 12.666 Total 4.628 4.042 3.973 3.918 14.657 Solde 7.926 114 201 3.060 5.644 � Г ..�.'в ,У , � Т"'I вi] � Н ЬL61 Твт 5L '1 6[бт 'SL лвц , впы п�г�,г Спллв,р а„п,э пр unr]апрп,аа, ар ггвТ,апро,д .1 вт,дто, j/r1 •)Чалвт пр }пtаа ]аа а]пУ,°,а ' ,в]о о],олдпв 1го}uq„] п4, эп Чиш, мр лq вtвгвrvа зо иодапро,д яиlрпlаиi ['у •ууп,вт пр }пlаа ]ва вТ}прыд еаа,пв вер о аа1,л ]аqгвт • xt,d rt 'Н>f[ил7 55 аР Iвп],in аС]д пп в а1}вЭ у]а г еР1У',v,e,1 ар иоТ]ее}]п}вn а'I /Я Тв рааl,д иваq впвУ ввопр°,Л ,ау]0 'ArLdN 5Т "( tnu рипп,е л°Э aai,d ппГв45 /В 'вэРааryоа вiпвлаС4 в°р е1о°т]яv и°tчвпроад в( апб 1еи7в •ргрпlаи} пв}в евiриал дпп]8 эп ипропро,д Лиа� А]а А1 '111 ^l4L'^т апvавЭ ваС виер в]Т^Г^ад ]Iel е1 ]в врие}n а} в}адпо] л/) •Pwpnlau} а в П D^° nI 'iIJ lарпт во,вз лq раппр°ад лllт puv ]вац /j ' •еЭпэтэдlп6р в°п ]°втааг}дта, v1 ,в авпыелУд вму,лт},р ц11 .},dq,a л/-. 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Non-respect Section 3.10 Relative à la perception de redevances de pâture Les redevances de pâture et de et de culture, et au paiement par les éleveurs culture furent abolies par le des frais vétérinaires, y compris les produits Gouvernement en aout 1975. Les de traitement. frais vétérinaires sont payés, sauf l'utilisation des bains déti- queurs bien qu'en théorie ces frais doivent également être payés. 2. Respect en totalité ou grande partie Section 3.01 L'Etat devait assurer à l'OVAPAM les fonds Respectées en plus grande partie; et les moyens nécessaires. il reste à payer 50.000 dollars en fonds de contrepartie. Section 3.02(b) L'OVAPAM devait être géré par un Conseil Respectée. En arrêtant la cons- d'administration. truction d'une scierie, le Conseil a montré qu'il exercait un controle qui pouvait être effectif. Section 3.03 Le produit du crédit de l'IDA, à concurrence Respectée, mais l'OVAPAM n'a jamais de 2,7 millions de dollars, devait être prêté eu de recettes indépendantes suffi- à l'OVAPAM sous forme d'accord de prft sub- santes et ne peut pas rembourser le sidiaire. prêt. Section 3.04 Fournir à l'OVAPAM un Directeur du projet Respectée en plus grande partie, devant servir de responsable de l'OVAPAM mais (i) le Directeur du projet au plus haut niveau, ainsi qu'une équipe expatrié ne fut jamais le responsable d'assistance technique que l'IDA accepte- le plus élevé de l'OVAPAM, ce qui a rait, ainsi que des nationaux compétents été une source de conflits, (ii) il pour servir d'homologues aux expatriés. niy eut pas d'assistance technique entre le départ, fin août 1979, du Directeur de projet, et l'arrivée, probablement à la mi-1980, de l'équipE d'assistance technique de la Phase II; et (iii) certains mais pas tous les homologues sont compétents. Section 3.07 Créer un Comité de bénéficiaires. Clause respectée. RWAN DA UGAN DA r Muïcia Agricultural & Livestock Development Project, Phose II Projet de Developpement Agropastoral au Mutora, Phase I[ Nyabshombwesi Sector -oect Co.,dor,es C fDA f:a'"cea marsh.and deveopment proecTER ýérimèétre au orcme ;ýcýet dýamnenagement des marais financé cdr'ACwi NORTHERNAN 0hase I - Ploject boundery McI roal > Rérrmétre du Drojet - Phase I Route aoncnaie W Z Sec7or oundaries Otier roads > Péinmetre des secteurs Rcures secondacires R Paysannot suo-pro,ect ý4,IRA C Sous-Cro]eT P-ysannat ollme Musee Musheli Grouc rancn suo-croject Rivers ' Sector \ Sous-projet ranches collectifs Rivréres Projeci extension area Inernationa Doundaries . Zone d extension du crojei -tontières nternationales 3 2 3 1 5 Mi LES KILOMETERS empcsha -2 23 5 6 7 8 eea G ROUP RANC H--S Nyagatore Sector So honSe Sector CENTER/ ONATIONAL Sectr ReomoP A R K Northern Southern, Sector HUNTING RESERvE . 9'3-et'th UGANDA DA ZAIRE Nyagotar R WANDA atl'°"v th .'"''"°''" tr''"* evt"'v"*'""'./ .TANZANIA$ BURUNDI TrGaovhvv 29~ va.