Regional civil service management : policy issues and recommendations : Manajemen kepegawaian daerah : isu dan rekomendasi kebijakan

 67651 Manajemen Kepegawaian Daerah: Isu dan Rekomendasi Kebijakan Desain Besar Otonomi Daerah November 2011 !          Manajemen Kepegawaian Daerah: Isu dan Rekomendasi Kebijakan     Desain Besar Otonomi Daerah     DECENTRALIZATION SUPPORT FACILITY Gedung Bursa Efek Indonesia, Gedung I, Lantai 9 Jalan Jenderal Sudirman Kav. 52-53 Jakarta 12190 Telepon: (+6221) 5299 3199 Fax: (+6221) 5299 3299 Website: www.dsfindonesia.org Decentralization Support Facility (DSF) merupakan dana perwalian multi donor yang dipimpin oleh Pemerintah Indonesia, yang bertujuan untuk mendukung agenda desentralisasi pemerintah. DSF berupaya mencapai tujuannya dengan memenuhi tiga peranan, yaitu membantu Pemerintah Indonesia meningkatkan: (i) harmonisasi, keselarasan, dan efektivitas bantuan pembangunan; (ii) penyusunan dan pelaksanaan kebijakan; dan (iii) kapasitas pemerintah, terutama di tingkat daerah. Keanggotaan DSF terdiri dari BAPPENAS, Kementerian Keuangan, Kementerian Dalam Negeri, dan sembilan donor (ADB, AusAID, CIDA, DFID, Pemerintah Jerman, Pemerintah Belanda, UNDP, USAID, dan Bank Dunia). Dukungan keuangan untuk DSF utamanya diberikan oleh DFID, dan juga kontribusi dari AusAID serta CIDA. Foto pada halaman sampul merupakan hak cipta Multi Donor Fund, World Bank Indonesia. Manajemen Kepegawaian Daerah: Isu dan Rekomendasi Kebijakan merupakan hasil kerja konsultan dan staf Bank Dunia. Temuan, interpretasi, dan kesimpulan dalam laporan ini tidak mencerminkan pendapat DSF maupun donor yang diwakili. Desain sampul oleh Harityas Wiyoga.    GRAND DESIGN FOR REGIONAL AUTONOMY Daftar isi Daftar isi ........................................................................................................................................................ i I. Latar Belakang .................................................................................................................................. 1 II. Metodologi ........................................................................................................................................ 2 III. Isu kebijakan dalam manajemen kepegawaian daerah ................................................................ 3 A. Rekrutasi PNS di daerah ............................................................................................................ 3 Masalah ......................................................................................................................................... 3 Kesimpulan .................................................................................................................................. 4 Rekomendasi ............................................................................................................................... 4 B. Mutasi Pegawai ............................................................................................................................ 6 Masalah ......................................................................................................................................... 6 Kesimpulan .................................................................................................................................. 7 Rekomendasi ............................................................................................................................... 7 C. Promosi ........................................................................................................................................ 8 Masalah ......................................................................................................................................... 8 Kesimpulan ................................................................................................................................ 10 Rekomendasi ............................................................................................................................. 10 D. Manajemen Kinerja................................................................................................................... 10 Masalah ....................................................................................................................................... 10 Kesimpulan ................................................................................................................................ 12 Rekomendasi ............................................................................................................................. 13 E. Pelatihan ..................................................................................................................................... 13 Masalah ....................................................................................................................................... 13 Kesimpulan ................................................................................................................................ 15 Rekomendasi ............................................................................................................................. 15 F. Pengembangan Profesi Aparatur ............................................................................................ 15 Masalah ....................................................................................................................................... 15 Kesimpulan ................................................................................................................................ 16 Rekomendasi ............................................................................................................................. 16 Referensi ..................................................................................................................................................... 18 i  MANAJEMEN KEPEGAWAIAN DAERAH: ISU DAN REKOMENDASI KEBIJAKAN ii  Manajemen Kepegawaian Daerah: Isu dan Rekomendasi Kebijakan Agus Dwiyanto I. Latar Belakang Reformasi manajemen kepegawaian daerah menjadi agenda yang mendesak dalam pelaksanaan otonomi daerah. Setelah lebih dari satu dekade pelaksanaan otonomi daerah muncul banyak fakta yang menunjukan adanya berbagai masalah dalam manajemen kepegawaian daerah. Masalah tersebut diantaranya adalah: ketidaksesuaian antara kompetensi aparatur dengan jabatan yang diemban (mismatch), politisasi aparatur sipil, komodifikasi posisi dan jabatan birokrasi, dan fragmentasi spasial berbasis etnis dan kedaerahan, dan penguatan nilai-nilai primodialisme. Akumulasi berbagai masalah tersebut tentu berpengaruh negatif terhadap kinerja daerah dalam menyelenggarakan pelayanan publik. Pelaksanaan otonomi daerah yang diharapkan dapat mempercepat reformasi pelayanan public dalam rangka meningkatkan kesejahteraan masyarakat di daerah dapat terganggu jika profesionalisme aparatur daerah tidak dapat diwujudkan. Keinginan warga untuk memperoleh pelayanan publik yang efisien, efektif, dan akuntabel, ketika pemerintah menjadi semakin dekat dengan mereka tidak dapat diperoleh karena aparatur yang melayani mereka tidak professional dan tidak kompeten. Akibatnya, janji otonomi daerah untuk memperbaiki akses dan kualitas pelayanan public masih jauh dari terpenuhi. Salah satu penyebab utama dari munculnya berbagai masalah tersebut adalah karena pengaturan tentang manajemen aparatur daerah dalam UU No.32/2004 dan UU No.43/1999 beserta peraturan pelaksanaannya tidak lagi mampu merespon dinamika yang terjadi dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Kedua UU tersebut belum mengatur dengan jelas tentang kedudukan aparatur di daerah sebagai bagian dari aparatur sipil nasional. Akibatnya, muncul kesulitan mobilitas aparatur antar daerah dan antar susunan pemerintahan. Fragmentasi aparatur berbasis wilayah spasial dan kelembagaan semakin menguat dan menimbulkan egosime dan budaya birokrasi yang sempit. Masalah juga muncul karena manajemen kepegawaian yang digunakan oleh pemerintah tidak lagi relevan dengan tantangan dan persoalan yang dihadapi oleh pemerintah dalam membangun aparatur sipil yang professional. Misalnya, penggunaan formasi sebagai dasar untuk merekrut pegawai negeri sipil (PNS). Rekrutmen berbasis formasi mempersulit upaya untuk merekrut PNS berdasarkan kompetensi dan kecakapan karena tidak jelas jabatan yang akan diduduki oleh seorang calon PNS. Sistem seleksi calon PNS tidak didasarkan pada kecakapan yang dimiliki tetapi berdasarkan pengetahuan umum. Masalah juga muncul sebagai akibat dari distorsi dalam implementasi kebijakan dan manajemen kepegawaian di daerah. Politisasi aparatur di daerah dan komodifikasi posisi dan jabatan dalam organisasi pemerintah daerah yang meruyak selama satu decade terakhir ini adalah sebagian dari contoh distorsi dalam manajemen aparatur daerah. Walaupun peraturan perundangan telah dibuat untuk mencegah politisasi birokrasi dan komodifikasi jabatan aparatur daerah namun karena kepentingan politik ekonomi dari KDH dan para pemangku kepentingan di daerah distorsi implementasi menjadi keniscayaan. MANAJEMEN KEPEGAWAIAN DAERAH: ISU DAN REKOMENDASI KEBIJAKAN Berbagai problema tersebut telah mendorong banyak pihak menyampaikan kepedulian dan kekawatiran terhadap prospek dari pelaksanaan onotomi daerah jika masalah tersebut tidak segera diselesaikan. Untuk mengkaji lebih mendalam problema yang dihadapi oleh pemerintah dalam mengelola aparaturnya yang ada di daerah maka Kementrian Dalam Negeri membentuk Tim Konsultan untuk melakukan kajian terhadap praktik manajemen kepegawaian di daerah. Kajian ini diharapkan dapat menghasilkan informasi yang memadai untuk mempetakan masalah yang dihadapi oleh pemerintah dan daerah dalam mengelola aparatur sipilnya dan memmberikan rekomenasi tentang reformasi yang diperlukan untuk membentuk aparatur yang professional, memiiki kinerja yang tinggi, dan mampu menjadi pilar NKRI. Reformasi pengaturan manajemen aparatur di daerah akan dilakukan melalui dua cara. Dalam jangka pendek, melakukan perubahan pengaturan manajemen kepegawaian daerah dalam UU No.32/2004 agar mampu menghasilkan aparatur sipil Negara di daerah yang professional, memiliki integritas yang tinggi, dan mampu mengelola urusan pemerintahan daerah secara efisien dan efektif. Perubahan pengaturan tentang aparatur daerah dalam UU No.32/2004 juga perlu dilakukan agar sesuai dengan arah dan semangat dalam pembentukan UU Aparatur Sipil Nasional (ASN) sebagai pengganti dari UU No.43/1999. Dalam jangka panjang reformasi pengaturan dilakukan melalui pembentukan disain besar otonomi daerah (DBOD) yang mengatur tentang peta jalan dari reformasi manajemen aparatur daerah dalam kurun waktu 20 tahun mendatang. II. Metodologi Untuk mencapai tujuan tersebut, Kementrian Dalam Negeri membentuk Tim Konsultan untuk melakukan kajian tentang problema yang dihadapi oleh daerah dalam mengelola aparatur dan merumuskan rekomendasi tentang reformasi yang diperlukan agar daerah mampu mengelola aparaturnya untuk mendukung pelaksanaan urusan pemerintah daerah yang efisien, efektif, dan akuntabel. Kasus yang digunakan dalam kajian ini ada tiga sektor, yaitu: pendidikan, kesehatan, dan pekerjaan umum. Ketiga sektor tersebut diambil dengan pertimbangan bahwa ketiganya termasuk sektor strategis karena perannya dalam peningkatan kesejahteraan sosial ekonomi warga dan pembangunan daerah sangat besar. Ketiga sektor tersebut juga menggambarkan kompleksitas yang dihadapi pemerintah Indonesia dalam mengelola aparaturnya di daerah. Sektor pendidikan dan kesehatan melibatkan sebagian besar dari aparatur daerah, terutama tenaga guru dan para medis. Problema yang dihadapi dalam pengelolaan aparatur dari ketiga sektor itu, mewakili problema yang dihadapi oleh sebagian besar aparatur daerah. Kajian dilakukan di tiga provinsi, yaitu: Jawa Barat, Kalimantan Barat, dan Nusa Tenggara Timur. Ketiga provinsi ini dipilih secara purposif, masing-masing untuk mewakili daerah yang memiliki pembangunan sosial ekonomi yang relatif maju, menengah, dan tertinggal. Di masing-masing provinsi terpilih diambil secara purposif 4 kabupaten/ kota sebagai sampel untuk menggambarkan karakteristik daerah yang berbeda-beda, seperti kabupaten vs kota, daerah otonom baru hasil pemekaran (DOHP) vs daerah otonom yang sudah lama terbentuk, dan wilayah kepulauan vs wilayah daratan. 2  GRAND DESIGN FOR REGIONAL AUTONOMY Kajian dilakukan pada tingkat provinsi dan kabupaten/ kota. Tim Konsultan melakukan wawancara dengan informan kunci dari pemerintah provinsi dan kabupaten/ kota terpilih. Wawancara melibatkan kepala daerah (KDH), sekretaris daerah (Sekda), Asisten Sekda, Kepala BKD dan staf, Kepala Dinas Pendidikan dan staf, Kepala Dinas PU dan staf, Kepala Dinas Kesehatan dan staf, guru, dokter dan tenaga para medis, dan asosiasi profesi yang terkait. Focused-di setiap daerah untuk membahas dan mengklarifikasi temuan-temuan dari kajian dan rekomendasi kebijakan untuk reformasi manajemen aparatur daerah. Hasil kajian yang diperoleh dari daerah kemudian didiskusikan dalam satu seminar melibatkan para pemangku kepentingan dari Kemendagri, Kemen PAN dan RB, LAN, dan BKN. Hasil dari seminar kemudian dibahas secara mendalam didalam satu FGD melibatkan representasi dari kementrian dan lembaga non-kementrian tersebut diatas. FGD dirancang untuk menyepakati isu-isu kebijakan dalam reformasi manajemen aparatur daerah dan rencana tindak lanjut pada setiap isu kebijakan yang perlu dilakukan oleh Kemendagri, Kemen PAN dan RB, BKN, dan LAN. III. Isu kebijakan dalam manajemen kepegawaian daerah A. Rekrutasi PNS di daerah Masalah: Proses penerimaan calon PNS adalah proses yang paling kritis dibandingkan dengan serangkaian proses lain dari keseluruhan fungsi manajemen kepegawaian. Kesalahan pada proses rekrutasi memiliki akibat jangka panjang yang sangat merugikan jika kualitas PNS yang direkrut ternyata tidak sesuai dengan dengan kualifikasi yang dibutuhkan.. Namun, sayangnya proses rekrutasi pegawai daerah memiliki beberapa masalah yang sejauh ini belum memperoleh perhatian dari pemerintah. Masalah pertama muncul dari penggunaan formasi sebagai dasar dalam menentukan kebutuhan pegawai. Penggunaan formasi, yaitu jumlah pegawai dan susunan pangkat yang diperlukan untuk melaksanakan fungsi birokrasi tertentu, memiliki beberapa kelemahan. Pertama, formasi tidak menggambarkan jenis keahlian/ kecakapan yang dibutuhkan oleh satuan organsasi pemerintah tertentu. Rekrutasi calon PNS tidak dilakukan untuk mengisi jabatan tertentu yang lowong, tetapi untuk memenuhi formasi. Karena itu rekrutasi calon PNS tidak begitu memperhatikan kecakapan dan kompetensi yang dimiliki oleh calon. Sistem seleksi tidak dirancang untuk mengukur wawasan dan kecakapan yang dimiliki calon untuk menduduki jabatan tertentu tetapi hanya mengukur pengetahuan umum dari calon PNS. Karena rekrutasi tidak terkait dengan lowongan jabatan maka muncul persoalan baru dalam organisasi pemerintah, termasuk OPD, yaitu semakin banyaknya PNS yang tidak memiliki jabatan. PNS seperti ini dikategorikan sebagai staf pelaksana, yang tidak jelas deskripsi pekerjaannya, dan proporsinya semakin besar. Beberapa narasumber di daerah menjelaskan tentang semakin banyaknya jumlah staf pelaksana, bahkan sebagian diantaranya sudah lebih dari sepuluh tahun menjadi staf pelaksana. Karena rekrutmen tidak terkait dengan kebutuhan untuk menduduki jabatan yang lowong maka kriteria untuk menentukan kebutuhan PNS dan kualifikasinya menjadi tidak jelas dan memberi 3 MANAJEMEN KEPEGAWAIAN DAERAH: ISU DAN REKOMENDASI KEBIJAKAN ruang bagi prilaku berburu rente. 1 Sebagaimana dijelaskan oleh para narasumber di daerah, besaran kuota formasi yang dialokasikan ke daerah cenderung menjadi arena KKN baru bagi para actor yang terlibat dalam penentuan formasi dan rekrutmen pegawai baik di pusat ataupun di daerah. Tidak adanya kriteria yang jelas dalam alokasi kuota formasi kepada daerah mendorong para KDH dan aparaturnya berusaha melakukan lobi ke BKN dan Kemen PAN dan RB untuk memperjuangkan perolehan kuota formasi PNS. Apalagi adanya kesempatan untuk melakukan perubahan kuota, membuat daerah yang ingin memperoleh jatah yang lebih banyak berlomba-lomba untuk melakukan lobi dengan actor-aktor yang ada di Kemen PAN dan RB untuk memperbesar kuota formasi PNS. Jual beli kuota formasi menjadi arena baru bagi para aktor di daerah dan pusat untuk berburu rente.2 Semua actor yang terlibat dalam proses rekrutmen memiliki insentif untuk memperbanyak formasi. Akibatnya, jumlah PNS di daerah terus membengkak dan membuat sebagian besar daerah yang dijadikan sampel dari kajian ini mengalami kesulitan dalam mengelola belanja pegawainya. 3 Belanja pegawai telah mengambil 70-80 persen dari DAU yang diperoleh dan menjadikan daerah tidak memiliki diskresi yang memadai untuk mengelola urusan pemerintahannya. Kesimpulan: Rekrutasi PNS berbasis formasi memilii banyak kelemahan. Pertama, formasi tidak selalu terkait dengan kekosongan jabatan dalam organisasi pemerintah. Implikasinya rekrutasi berdasar formasi cenderung menghasilkan banyak PNS tanpa jabatan yang jelas. Kedua, rekrutment berdasar formasi membuat rekrutmen calon PNS berdasarkan prinsip meritokrasi sulit dikembangkan. Pemerintah memperoleh kesulitan untuk mengetahui jenis kecakapan yang diperlukan untuk mengisi jabatan yang ada dalam OPD. Ketiga, rektrutasi berbasis formasi menciptakan banyak peluang untuk melakukan rent-seeking behavior dalam proses rekrutment PNS. Rekomendasi: “Pemerintah perlu mengembangkan sistem rekrutmen PNS yang kompetitif, fair, dan berbasis pada jabatan.