Completing decentralization : Menyelesaikan desentralisasi

BANGKITNYA INDONESIA. Prioritas Kebijakan untuk Tahun 2010 dan Selanjutnya 53471 Menyelesaikan Desentralisasi Pesan Pokok Pemerintah daerah (Pemda) di Indonesia kurang memiliki pengalaman teknis untuk meningkatkan pengelolaan belanja, menikmati pendapatan asli daerah yang terbatas dan menghadapi sistem bantuan pemerintah pusat yang gagal menangani kapasitas dan kebutuhan daerah secara memadai. Untuk menyelesaikan proses desentralisasi, pemerintah Indonesia harus menyesuaikan model pendanaannya untuk mendukung upaya Pemda dalam menyampaikan layanan. Tindakan Utama 1. Meningkatkan sistem pendanaan antar pemerintah. Merumuskan kembali DAU (Dana Alokasi Umum) dengan menghilangkan alokasi dasar. Meningkatkan pengelolaan dan penggunaan DAK (Dana Alokasi Khusus). Memindahkan dana dekonsentrasi ke DAK seperti dimandatkan oleh Pasal 108 Undang-Undang No 33/2004. 2. Meningkatkan pendapatan asli pemerintah daerah dengan menyerahkan tanggung jawab PBB (pajak bumi dan bangunan) kepada daerah, sekaligus membangun kapasitas lembaga pemerintah daerah dalam menangani PBB. 3. Memperkuat pendanaan pemerintah daerah dengan mengembangkan pemerintahan yang layak secara kredit, sebagai contoh, yang dapat menerbitkan surat utang dalam bentuk obligasi pemerintah daerah. Hal ini dapat dilaksanakan sebagai proyek percontohan yang melibatkan dua pemerintah daerah dan satu PDAM (Perusahaan Daerah Air Minum). 4. Meningkatkan hubungan pusat-daerah dengan menjelaskan penugasan fungsional. Tentukan pembagian wewenang dan tugas secara jelas dan menyeluruh (NSPK atau Norma, Standar, Prosedur dan Kriteria) lintas beragam tingkat pemerintahan yang berbeda di seluruh sektor, dan mulai pelaksanaan dalam layanan utama pada area berikut: kesehatan, pendidikan, dan infrastruktur. menantang. Lebih lanjut, desentralisasi telah mengubah Posisi Indonesia Saat Ini struktur pertanggungjawaban, karena pembagian peran dan tanggung jawab antar berbagai tingkat pemerintahan Walaupun agenda desentralisasi yang ambisius masih tetap tidak jelas dalam banyak lingkup kegiatan. telah diimplementasikan sepanjang dekade yang lalu, Indonesia masih menghadapi peralihan tata Tingkat keberhasilan pemerintah juga dibatasi oleh kelola yang belum tuntas dari negara tersentralisasi tidak memadainya kapasitas dan tanggung jawab menjadi desentralisasi penuh. Dengan merebaknya pegawai negeri pusat dan daerah. Kerangka kerja legislatif desentralisasi di tahun 2001, Indonesia berubah dari untuk pembagian fungsi antara pemerintah pusat, provinsi salah satu negara paling tersentralisasi di dunia dalam dan kabupaten/kota tidak jelas dan tanggung jawab sektor administrasi, fiskal dan politik, menjadi salah birokrasi dibatasi oleh aturan pegawai negeri yang kaku. satu yang paling terdesentralisasi. Peralihan ini juga Kemajuan agenda pembangunan Indonesia yang efektif menggarisbawahi kelemahan sistemik dalam proses dan terhambat oleh kelemahan mekanisme dan kerangka kerja kapasitas perumusan dan pelaksanaan kebijakan, dan untuk mengoordinasikan perumusan dan pelaksanaan membuat proses pelaksanaan reformasi menjadi jauh lebih program dan kebijakan di dalam dan lintas cabang 2 | BANGKITNYA INDONESIA pemerintahan yang berbeda. Keterbatasan penyampaian sehingga daerah yang memiliki kapasitas fiskal memadai layanan juga dikarenakan ketidakjelasan atas peran dan tidak lagi menerima jatah DAU. Oleh karena itu, tanggung jawab antara kementerian tingkat pusat dan pemerintah memiliki ruang fiskal yang lebih besar untuk pemerintah daerah, serta sangat terbatasnya koordinasi meningkatkan alokasi ke daerah miskin. Sebagian besar horizontal antar pemerintah daerah. DAU ditujukan untuk upah pegawai negeri (alokasi dasar) sehingga belanja pemerintah daerah didominasi oleh Peranan Pemda dalam investasi publik dan biaya administrasi: jatah untuk gaji saja mencapai hampir pengembangan ekonomi mengalami peningkatan. 30 persen dari anggaran pemerintah daerah. Hanya ada Desentralisasi telah mengubah tatanan ekonomi dan tata sedikit insentif bagi Pemda untuk merampingkan biaya kelola Indonesia. Kini pemerintah daerah menjadi pemeran pegawai negerinya dan memindahkan belanja menjadi utama dalam penyampaian layanan, dan banyak daerah belanja modal selama pemerintah pusat masih terus kini memiliki sumber daya yang memadai untuk membuat membayar biaya secara penuh. perbedaan yang berarti bagi kehidupan penduduknya. Sejumlah 524 pemerintah daerah di Indonesia yang terdiri Sementara Pemda di Indonesia dapat mengelola porsi dari 491 kabupaten dan 33 provinsi, menangani sepertiga belanja pemerintah yang besar, kemampuan mereka dari belanja pemerintah dan mengelola setengah dari untuk menghasilkan pendapatan asli (Pendapatan seluruh investasi publik (Gambar 1). Bahkan daerah- Asli Daerah-PAD) masih lemah. Porsi pendapatan asli daerah yang dianggap sebagai miskin secara fiskal sekarang hanya mencapai rata-rata 17 persen dari pendapatan membelanjakan rata-rata 425 dolar Amerika per kapita Pemda (Gambar 2). Komposisi PAD terhadap anggaran setiap tahunnya, dan menikmati peningkatan DAU sebesar tahunan Pemda (APBD - Anggaran Pendapatan Belanja 75 persen di tahun 2006. Dengan dasar pemikiran tersebut, Daerah) berada pada kisaran 30 sampai 40 persen untuk tantangan utama dalam pembangunan Indonesia adalah tingkat provinsi, dan sekitar lima dan sepuluh persen menjamin bahwa sumber daya yang ada disalurkan dan untuk kabupaten/kota: pajak-pajak dan retribusi pengguna digunakan secara efektif, dan bahwa pendapatan asli yang merupakan porsi terbesar dari PAD. mencukupi telah dihasilkan di tingkat daerah, bukan berfokus pada pengiriman tambahan sumber daya dalam Pemerintah pusat kini cukup efisien dalam mengelola jumlah besar ke daerah-daerah miskin. pajak bumi dan bangunan, termasuk penetapan tingkat dan penilaian, walaupun membagi 92 persen dari hasilnya Peran utama DAU adalah untuk menyeimbangkan kepada pemerintah daerah sebagai bagian dari Dana Bagi kapasitas fiskal di semua kabupaten dan provinsi untuk Hasil (DBH). Tingkat pajak bumi bangunan berada pada mendanai kebutuhan belanja mereka. Pemerintah 0,1 dan 0,2 persen, salah satu yang paling rendah di dunia, Indonesia baru saja menghapus ketentuan penjaminan dengan kapasitas retribusi yang lemah. Gambar 1: Pola Belanja Pemerintah Gambar 2: Sumber Pendapatan Pemda 1,200 lainnya, 9% 1,000 36.8% 34.5% 34.8% 34.7% DAU, 49% 30.4% 33.8% 800 31.6% PAD, 17% 26.2% 600 400 DBH, 18% 6.3% 6.2% 7.3% 200 DAK, 18% 0 1998 2000 2002 2004 2006 2008 Pusat (tidak termasuk Propinsi Kabupaten Pembagian Propinsi Sumber: Perkiraan Depkeu dan staf Bank Dunia, 2009 transfer) + Kabupaten  Prioritas Kebijakan untuk Tahun 2010 dan Selanjutnya | 3 belanja pemerintah daerah. Sebagai tambahan, Prioritas Kebijakan untuk dengan meningkatnya jumlah DAK, pemerintah Indonesia yang sedang Bangkit harus memperkuat pengelolaan dan penggunaan DAK, baik di tingkat pusat maupun daerah. Untuk memperkuat pengawasan dan evaluasi DAK, Prioritas utama untuk pemerintahan baru adalah mekanisme yang ada untuk menganalisis keuangan menyelesaikan roadmap yang mengatur prinsip dan dan pelaporan teknis harus diperkuat, dan teknik- karakteristik struktur pemerintahan yang bertingkat teknik yang tepat untuk melakukan verifikasi yang menyeimbangkan kebutuhan akan pengawasan pusat lapangan harus diperkenalkan. Inilah kunci untuk dan otonomi daerah, sekaligus menjamin kesetaraan dan menentukan keberhasilan belanja DAK, dan efisiensi. Roadmap ini harus fleksibel dan perlu ditinjau mendukung reformasi pemerintah daerah. secara berkala. Karena konteks politik dan administratif Mendasarkan alokasi DAK mendatang kerangka yang terus berkembang, mengharapkan kebijakan kerja belanja jangka menengah untuk lebih desentralisasi yang terperinci dan dapat menjawab semua menyelaraskan alokasi dengan kebutuhan belanja pertanyaan adalah hal yang tidak realistis. Kebijakan itu modal pemerintah daerah. Pemerintah juga harus akan tetap berkembang dan akan disempurnakan pada mencari cara untuk membuat DAK lebih tepat waktu pelaksanaannya. sasaran dan lebih banyak memberikan keputusan alokasi ke pemerintah daerah. Mekanisme insentif Pengembangan roadmap juga akan jauh lebih mudah jika harus dibentuk yang memberi tambahan DAK bagi telah ada mekanisme koordinasi antardepartemen yang pemerintah daerah yang menunjukkan prestasi tinggi. memberikan kepemimpinan dan keterpaduan yang lebih besar ke dalam prosesnya. Roadmap harus dapat menjawab 2. Meningkatkan pendapatan asli pemerintah daerah. pertanyaan-pertanyaan berikut: Mendelegasikan pajak bumi bangunan (PBB) kepada daerah. Pemerintah mengamandemen Apa prinsip dan ciri utama agenda desentralisasi, yang Undang-Undang tentang pajak dan retribusi telah dicapai dalam konsensus? pemerintah daerah sehingga Pemda dapat Apa masalah utama yang membutuhkan reformasi, menghasilkan pendapatannya sendiri. Berbeda termasuk penjelasan prioritasnya dan jangka waktu dengan sebagian besar negara terdesentralisasi lain, untuk reformasi? Indonesia tidak banyak mendelegasikan kewenangan Bagaimana kebijakan terperinci akan disusun dalam pajak kepada Pemda, sehingga menciptakan lembaga Indonesia, dan bagaimana bentuk pendekatan ketergantungan yang berlebihan pada penentuan konsultatifnya? dana dari pusat. Proyek percontohan harus dibuat di Apa instrumen/arsitektur hukum yang akan digunakan? satu provinsi untuk meningkatkan pengelolaan PBB, Apa modalitas pendukung dan berapa besarnya dan menjadikannya pajak yang dipungut dan dikelola kebutuhan sumber daya, termasuk dari mitra-mitra sepenuhnya oleh pemerintah daerah. pembangunan Indonesia? Menggunakan amandemen yang diusulkan pada Apa prinsip pengembangan kapasitasnya? Undang-Undang No 34/2000 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah sebagai kesempatan Prioritas tindakan berikut dibutuhkan untuk untuk menangani sebagian masalah sulit seputar menuntaskan proses desentralisasi: pendapatan asli. Undang-undang baru, yang mencoba memindahkan daftar negatif pajak dan 1. Meningkatkan sistem pendanaan antar retribusi ke daftar positif sumber pendapatan pemerintahan. pilihan, harus membatasi menjamurnya intervensi Meningkatkan alokasi, pengelolaan dan pemerintah daerah yang tidak ekonomis. Undang- penggunaan sumber daya DAU dan DAK undang ini juga harus menangani upaya untuk sekaligus memperkuat pengawasan dan mengendalikan pelaksanaan atau tingkat pajak bumi evaluasi. Pemerintah harus meningkatkan bangunan yang akan diserahkan kepada Pemda. ketersediaan sumber daya DAU untuk melakukan penyeimbangan setelah meniadakan alokasi 3. Memperkuat keuangan pemerintah daerah dengan dasar seperti pada ketentuan penjaminan. menciptakan pemerintahan daerah yang layak kredit. Penurunan porsi DAU yang ditujukan untuk Mengembangkan kerangka kerja menyeluruh gaji akan membebaskan lebih banyak ruang untuk meningkatkan akses kredit kepada Pemda. fiskal dan menambah sumber daya yang dapat Pemerintah kabupaten dan provinsi memainkan dialokasikan untuk mencerminkan kebutuhan peran utama dalam permohonan investasi publik, 4 | BANGKITNYA INDONESIA terutama dalam sektor prasarana yang tingkat investasinya mengalami ketertinggalan: jumlah Bagaimana Bank Dunia Dapat utang Pemda yang jatuh tempo hanya 0,14 persen dari PDB. Walaupun banyak Pemda yang memiliki Membantu surplus neraca, mereka tidak memiliki sumber daya keuangan untuk memenuhi kebutuhan investasi. Program Fasilitas Dukungan Desentralisasi (DSF). Kerangka kerja harus mendukung pendanaan Bank Dunia dan Pemerintah Indonesia berbagi tanggung prasarana setempat dan penyampaian layanan jawab dalam mengoordinasikan program dan kegiatan dengan menangani aturan rumit yang mengatur DSF. Bank Dunia bertindak sebagai pengelola dana pinjaman Pemda, termasuk peraturan yang perwalian multidonor DSF. Tugas utamanya adalah membatasi pinjaman untuk proyek yang tidak mendukung agenda desentralisasi pemerintah, terutama menghasilkan pendapatan. Masalah tunggakan karena hal ini terkait peningkatan penyampaian layanan jatuh tempo yang mempengaruhi beberapa Pemda untuk masyarakat. harus ditangani secara menyeluruh, dan penggunaan mekanisme pencegahan bagi Pemda yang berulang Analisis Belanja Pemerintah dan Penyelarasan kali tidak dapat melunasi tunggakan harus segera Kapasitas (Public Expenditure Analysis and Capacity dilaksanakan. Harmonization - PEACH). Bank Dunia akan Mendukung upaya yang dilakukan oleh dua meneruskan upayanya dalam meningkatkan pengelolaan Pemda dan satu PDAM dalam menerbitkan surat pendanaan pemerintah di tingkat provinsi dan kabupaten utang berbentuk obligasi dan/atau pinjaman. melalui program PEACH. Sasaran program PEACH Langkah awal dalam proses itu adalah membantu secara keseluruhan adalah menghasilkan pengetahuan Pemda mendapatkan peringkat kredit dan Penilaian untuk pembuatan kebijakan demi meningkatkan layanan Manajemen Keuangan (FMA) yang independen. yang diberikan oleh pemerintah daerah di Indonesia. Pemerintah harus membantu sekurangnya 10 kota Sampai saat ini, PEACH telah selesai dilaksanakan di terbesar, termasuk dua provinsi, untuk mendapatkan Papua, Aceh, Gorontalo, dan Nusa Tenggara Timur, dan FMA dan peringkat kredit, serta menyediakan sedang berjalan atau direncanakan untuk provinsi Nusa pembangunan kapasitas dalam meningkatkan Tenggara Barat, Sulawesi Selatan, Sulawesi Utara dan pengelolaan utang dan keuangan di tingkat Maluku. Program tersebut membantu pemerintah daerah pemerintah daerah. yang berkomitmen untuk meningkatkan efektivitas perencanaan, penyusunan anggaran dan pelaksanaan 4. Meningkatkan kerangka kerja yang mengatur pembangunan mereka. hubungan pusat-daerah dengan menjelaskan penugasan fungsional. Meningkatkan pengelolaan dan penggunaan DAK. Bank Menentukan Prosedur Operasi Standar yang jelas dan Dunia mendukung upaya Pemerintah Indonesia untuk menyeluruh untuk pembagian tugas dan wewenang memperkuat pengelolaan dan penggunaan kiriman DAK (NSPK) di tingkat pemerintahan yang berbeda oleh Pemda. Program itu bertujuan untuk memperkuat di seluruh sektor. Hal tersebut dimulai dengan lembaga Pemda yang ada dalam menangani pengiriman penyediaan layanan dasar: kesehatan, pendidikan DAK, untuk meningkatkan efektivitas proses perencanaan dan prasarana. Pasal 9 dari PP 38/2007 (Pembagian dan dampak dari pengeluaran anggaran. Program itu akan Urusan Pemerintahan) menginstruksikan kementerian/ diujicobakan di lima provinsi yang berfokus pada prasarana badan tingkat pusat untuk menyusun NSPK atas (air, jalan dan pengairan). pelaksanaan fungsi Pemda dalam waktu dua tahun setelah penetapan peraturan tersebut. Saat ini, beberapa Membangun pasar modal Pemda. Kelompok Bank upaya sedang dilakukan untuk menguraikan kriteria Dunia akan memberikan dukungan kepada Dirjen pemerintah pusat. Departemen Kesehatan telah Perimbangan Keuangan, Departemen Keuangan memulai suatu upaya untuk membuka jalan dengan (Depkeu), dan menyusun kerangka kerja menyeluruh menyiapkan pedoman teknis pembagian tanggung untuk pinjaman Pemda. Secara khusus, Depkeu telah jawab lintas berbagai tingkatan pemerintahan. meminta panduan dalam penyusunan sistem penilaian keuangan dan peringkat kredit Pemda, dimulai dengan empat kota besar dan satu provinsi. Bantuan itu termasuk  Prioritas Kebijakan untuk Tahun 2010 dan Selanjutnya | 5 menganalisis data keuangan dan operasi serta membantu Pemda meningkatkan pengelolaan keuangan. Bank Dunia telah membantu DKI Jakarta mendapatkan FMA dan peringkat kredit awal, dan akan menyiapkan Jakarta dalam menerbitkan obligasi perdananya (atau pinjaman langsung lewat utang). Memperkuat pengelolaan pajak bumi bangunan di tangan pemerintah daerah. Bank Dunia mendukung pengalihan pajak bumi bangunan kepada pemerintah daerah dan telah memulai pembicaraan dengan Depkeu tentang bagaimana hal ini dapat mendukung upaya yang membuat PBB menjadi sumber pendapatan efektif yang dipungut dan dikelola oleh Pemda. Penerapan percontohan di dua provinsi diusulkan untuk meningkatkan efektivitas pengelolaan pajak bumi bangunan di tingkat kabupaten. Kantor Bank Dunia Jakarta untuk informasi, silakan hubungi: Gedung Bursa Efek Indonesia Menara 2, lantai 12 Mr. Peter D. Ellis Jl. Jenderal Sudirman Kav. 52-53, Jakarta 12190, Indonesia Senior Urban Economist ph. + 62 21 5299 3000 | fax. + 62 21 5299 3111 pellis@worldbank.org http://www.worldbank.org/id Mendukung Institusi Indonesia yang Inklusif untuk Pembangunan yang Berkelanjutan