China - Han River Urban Environment Improvement Project

项 目 信 息 文 件 评估阶段 报告编号：AB3131 项目名称 汉江城市环境改善项目 所属地区 东亚与太平洋地区 所属行业 污水（50％）；固体废物管理（48%）； 地方政府管理（2％） 项目号 P087224 借款人 中华人民共和国 执行机构 中国政府 财政部 地址：北京西城区三里河 邮编：100820 电话：86-10-6855-3166 传真：86-10-6855-1125 fy.liu@mof.gov.cn 湖北省政府 湖北省项目管理办公室 电话：8716 7131 传真：8786 1455 电子邮箱：maple-luo@163.com 环境类别 A 项目信息文件编制日期 2007 年 7 月 18 日 授权评估日期 2007 年 7 月 16 日 执董会审批日期 2008 年 2 月 19 日 1、国别与行业背景 对 GDP 贡献率在 60％以上的城市已成为中国经济增长引擎和减贫的推动力。过去二 十年中，城镇化每年以 3.3％左右的速度快速发展。如今，中国城镇化水平从 1990 年的 26.2％增加到 40.4％，与此相对应的城镇人口为 5.31 亿人。1 今后二十年内，预计中国城 镇化水平将跃升至 50％以上。由于农村人口大规模向城市流动，各省二级城市得以迅速 发展，而这被认为是推动城市加速增长的重要因素之一。尽管快速城市化大大提高了各市 的 GDP 水平，也扩大了其经济规模，但由于缺乏污水处理厂和固体废物处置设施等环境 基础设施，各市的环境（水、空气和土壤）条件和生活水平则出现严重恶化和大幅下降， 二级城市尤为如此。 湖北省地处华中，面积约为法国的三分之一（ 18.59 万平方公里），总人口 6010 万，其中城镇人口为 2460 万，占 41％。境内有长江和汉江两大河系流过。汉江中下游地 1 来源：1990 年人口普查；40.4%为 2005 年联合国测算数字。 区土地辽阔肥沃，人口众多，自然资源丰富。汉江流域 GDP 约占全省 GDP 总额（820 亿 美元）的 50％左右，人口占全省总人口的 30％。 2003 年，湖北省污水处理厂服务人口仅为 250 万人。全省污水处理总能力为 88 万吨/ 天。现有污水处理厂（部分由世行资助建成）中，大部分位于长江流域的大城市，如武 汉、宜昌和襄樊。全省城镇地区污水处理率至多为 15％。这一比率大大低于汉江流域， 因为除了少数几个城市外，流域内其它城市基本没有污水处理厂。未经处理的污水会污染 地下水和河系，对市民健康和生态环境构成巨大威胁。此外， 2010 年汉江上游南水北调 工程投入运行后，预计汉江水质将进一步恶化。 目前，湖北全省生活垃圾年产生量约为 1300 万吨，其中 600 万吨左右经 62 个垃圾填 埋场处理，占生活垃圾总量的 45％。2005 年，湖北全省仅有 8 个卫生填埋场，年生活垃 圾处理量约为 105 万吨，占垃圾总量的 8％。目前，汉江流域没有卫生填埋场，因此大部 分市政垃圾被直接堆放在垃圾场，垃圾渗滤液对地下含水层或当地地表水造成污染，所产 生的燃气也没有得到收集。被污染地表水流动成为城市含水层遭受严重污染的因素之一。 恶臭垃圾倾倒点和部分垃圾收集点成为市民投诉的主要对象和疾病潜在滋生源。 湖北是一个工业大省，地区工业总产值位列全国第 10 位。化工（包括化肥）、制 约、食品加工、造纸、黑色金属等传统产业仍占据重要地位，以汽车制造为基础的轻工业 为新型产业。湖北省工业污染严重，其中 65％左右源自汉江流域。尽管工业污染量低于 生活污染，但各类工业污染物排放正对城市环境和经济造成严重影响。有效控制和减少工 业污染对环境可持续发展和各城市经济竞争力有着重要作用。 基于对上述环境挑战的认识，湖北省环保局制定了“十一五”环境保护规划，拟安排 大规模投资，新建污水处理厂（87 亿元/11 亿美元）和固体废物管理系统（54 亿元/7 亿美 元）。此外，“十一五”规划还制定了针对重点污染企业的工业污染控制行动计划。由于 “十五”规划和世行贷款湖北城市环境项目注重武汉和宜昌等大城市的环境投资，因此 “十一五”规划为发展迅速和投资不足的二级城市安排了大量资金。当前的挑战在于确保 湖北省和各市政府落实这一大规模投资计划。但是，湖北很多城市在为这些投资寻找足够 资金来源方面面临困难，在项目实施以及市政公用设施高效可持续运营和管理方面也面临 技术和管理能力缺口。本项目是湖北省“十一五”环境保护规划的有机组成部分，将资助 汉江流域二级城市的重点投资和配套机构能力发展工程。 表 1 简要介绍了项目市县人口、经济和行业指标。 表 1： 汉江城市环境改善项目市县社会经济和环境指标 市县 总面积 2006 年总 2006 年城 2006 年人 GDP 增长 污水处 固体废物 （km2） 人口** 镇人口 均 GDP 率（过去 理率 收集率 卫生填埋 （元） 五年） 处理率 丹江口 3,121 490,000 200,000 9,436 10.0% - 80％ 0% 大悟 1,979 629,150 132,000 5,815 * - 78％ 0% 汉川 1,663 1,085,000 180,000 9,221 12.0% 0% 92％ 0% 洪湖 2,519 909,800 176,000 7,429 5.8% 58% 70％ 0% 沙洋 2,044 576,000 100,000 8,739 7.8% 0% 80％ 0% 天门 2,622 1,669,550 250,000 7,384 * 0% - - 襄樊 2,306 5,772,200 2,176,700 10,262 9.8% 91% - - 孝昌 1,217 636,500 110,000 4,208 9.0% 0％ 80% 0% 云梦 604 582,000 110,100 8,812 * 0％ 80% 0% 2、 项目目标 发展目标 本项目的发展目标是通过合理收集、处理和处置湖北省汉江流域部分二级城市的污水 和固体废物减少其对城市环境造成的污染。为实现这一目标，将在选定城市实施重点投资 工程，新建污水收集和处理系统以及固体废物管理系统，针对市政公用事业和水污染控制 开展机构改革和能力建设。本项目的次要目标是发展管理完善和可持续发展的市政公用事 业，为湖北省在“十一五”规划期间实施其它类似项目或工程作出示范。 本项目符合世行 2006－2010 对华《国别伙伴战略》应对资源稀缺和环境挑战这一重 点内容。本项目也将支持实现中国“十一五”规划中构建和谐社会的目标。构建和谐社会 旨在统筹经济增长与分配和环境事项。 主要目标团体与测算受益人数 本项目九个城市的短期（2010 年）受益人数约为 184 万人，长期受益人数约为 258 万人。到 2010 年和 2020 年，项目将向七个城市的 137 万人和 197 万人提供污水处理服 务，向七个城市的 119 万人和 172 万人提供固体废物处置服务。 衡量项目发展目标完成情况的关键指标 市政污水处理率和生活垃圾收集率和向卫生填埋场转运率将用来衡量项目发展目标的 完成情况。 3、 世行参与项目的理由 本项目将便于湖北省政府和各市政府为其必要城市环境投资筹集资金，获得世行在华 和世界其它国家的广泛部门知识以及机构和技术专业技能。已实施的湖北城市环境项目 （项目号 P003602）主要资助湖北省几个大城市。该项目尤其可为本项目的准备和实施提 供宝贵经验教训。此外，近期完成的水行业战略研究将有助于世行根据对中国供水和污水 行业系统分析的结果向省市政府提出机构和技术建议。 4、 项目描述 本项目包括以下几个子项目：（1）污水处理投资子项目；（2）固体废物管理投资子 项目；（3）工业废水污染控制子项目；（4）机构能力建设子项目。其简要内容如下：  污水处理投资子项目（总投资 1.0384 亿美元）：本子项目将覆盖七个市县，为所有 市县新建七个污水收集系统，为汉川、沙洋、天门、孝昌和云梦新建五座污水处理厂。 固体废物管理子项目（总投资 6322 万美元）：本子项目将覆盖七个市县，为所有市 县新建卫生填埋场以及固体废物收集和转运站，新增设备，关闭现有垃圾倾倒点。 工业污染控制子项目（总投资 1063 万美元）：在本子项目下，湖北省政府和项目市 将用配套资金实施工业废水污染控制工程。项目活动将在省级和市级开展，包括：（ 1） 在主要污染源安装在线监测系统的省级工程；（ 2）针对主要污染企业有针对性实施废水 污染控制行动计划。 机构能力建设子项目（总投资 647 万美元）：本子项目将包括以下内容： a. 项目管理与实施援助（总投资 355 万美元）：针对设计审查咨询服务和施工监理提 供技术援助。 b. 污水处理公司机构能力建设（总投资 102 万美元）：针对财务、技术、运营和人力 资源管理等方面提供技术援助。 c. 固体废物管理部门机构能力建设（总投资 81 万美元）：为制定完善机构框架、建 立财务、技术、运营和人力资源管理能力提供技术援助。 d. 调研与技术援助（总投资 109 万美元）：（1）为完善项目准备期间开发的汉江水 资源模型系统提供技术援助 （总投资 88 万美元）；（2）就非点源污染开展调研 （总投资 20 万美元）。 5、 项目融资 来源： （单位：百万美元） 借款人 104.55 国际复兴开发银行 97.60 合计 202.15 6、 项目实施 项目管理 。省项目领导小组由常务副省长兼任组长，成员包括省财政厅、发改委和 建设厅等主要厅局，负责提供政策指导，监督包括本项目在内的所有世行项目的实施工 作。除了本项目领导小组之外，湖北省还成立了有常务副省长兼任组长、由 15 个厅局和 省级部门代表组成的特别领导小组，负责协调汉江流域的污染控制工作。 省项目办成员包括省环保局副局长、省财政厅、建设厅和国土资源厅副厅长、省发改 委副主任、一名全职主任以及若干技术人员（财务专家、工程师、采购专家、环境专家和 移民专家），将牵头开展项目实施管理工作。省项目办的具体职责包括：（ 1 ）全面协 调、管理、监督和监测项目实施工作；（ 2）编制年度预算；（3）保证项目各项工作质 量；（4）向湖北省政府和世行提交进度报告；（5）协调开展技术援助、调研和项目市培 训工作。 市级安排。每个城市也已组建了项目领导小组和市项目办，负责其分项目的管理实施 工作。分项目将由项目市指定的项目实施机构（市级部门、城投公司或公用事业公司）负 责实施。 技术援助、调研和培训工作将由省环保局和项目市在省项目办的帮助下实施。 采购工作将在省市两级分别开展。在省一级，省项目办将负责监督并协调市项目办的 采购工作；在市一级，市项目办将在采购代理和设计院协助以及省项目办指导下负责开展 其分项目的合同采购工作。 7、 可持续性 为确保对可持续保护环境的政治承诺，世行项目组一直积极参与各级政策对话，包括 与主管环境事务的副省长、项目市市长以及省市级政府官员开展政策对话。项目也将发动 公民团体参与，通过公开主要污染企业工业排放监测数据确保其执行工业排放标准。本项 目的机构能力建设子项目将帮助项目市逐步组建技术能力强、财务可持续的污水公司以及 技术能力强、成本效益高的固体废物管理机构。尽管本项目将不直接处理农村非点源污染 问题，但世行贷款将资助一项关于非点源污染控制的研究，通过该研究最终帮助湖北省更 全面地处理汉江流域的所有污染源问题。就固体废物管理而言，世行贷款将资助按省环保 局规定关闭现有垃圾倾倒点，从而确保已关闭倾倒点和新建填埋场的环境安全性。 8、 以往国别或行业项目的经验教训 从湖北城市环境项目《实施完工报告》、行业研究报告《改善中国水行业公司绩效》 （2007）以及其它类似世行项目汲取的如下经验教训均在本项目的设计中得以体现： 改革目标和时间表切合实际。湖北城市环境项目经验表明，在为一个项目组建新项目 机构和实施单位以及在推进相关机构和财政改革过程中，重要的是要制定尽可能切合实际 的相应改革目标和时间表，考虑相关政府决策部门是否已准备好执行相同的改革目标和时 间表。否则，如果总体目标过大，虽然可能会取得很好的改革进展，但各分项目标仍可能 无法完成。鉴于各项目市的能力普遍较弱，机构和财政改革将注重提高基本运营效率，逐 步实施财政改善方案（摘自湖北城市环境项目《实施完工报告》）。 机构能力建设技术援助提供的时间。湖北城市环境项目实施过程中，借款人在贷款生 效后不久将一份针对新组建公用事业公司提供机构和财政能力支持的合同授予了一家国际 咨询公司。结果证明这样做对充分发挥技术援助的有效性而言显得太早了。在项目实施的 最初几年中，这些公司大多扮演了建设管理公司的角色，不仅没有归其管理的资产，而且 一般性公用事业管理和经营活动也很有限。要使技术援助支持最有效，技术援助应与项目 实施进度计划密切协调，并在业主（技术援助受益人）最适合有效利用该技术援助时提供 （摘自湖北城市环境项目《实施完工报告》）。 项目机构人员安排与技术援助。除了具备建设管理专家之外，项目机构和实施单位应 尽可能吸纳（或积极培养）具备公用事业和环境管理技能的人员，牢记满足公用事业公司 运营管理需求是一项长期工作。在湖北城市环境项目下，大多数项目机构和实施单位都是 新组建的。项目实施期间，它们不仅重视建设实施工作，而且也得到了大量培训和技术援 助。机构能力建设子项目将帮助项目实施机构招聘必要的专业和业务人员，开展必要的培 训（湖北城市环境项目《实施完工报告》）。 战略性机构事项。行业研究报告《改善中国水行业公司绩效》（2007）明确了供水和 污水行业很多重要的一般性事项，并就重点战略方向提出了建议。由于汉江城市环境改善 项目下的城市大多为二级小型城市，财务和机构能力有限，缺乏世行项目经验，因此力图 在本项目下采纳所有建议并不现实。尽管如此，以下事项将在公用事业公司机构能力建设 技术援助的设计中加以体现（辽宁中等城市基础设施项目行业研究报告）。  加强市级监督和监管职能；  对污水企业实行商业管理；  为增加城市供水服务提供机会；  在改革过程中与私营部门合作；  制定并选择适当公私联营方案。 采用综合系统方法发展市政公用事业。为了完成国家和省政府制定的能力目标，中国 各城市往往注重污水处理厂投资或卫生填埋场建设，而不考虑总体污水收集和处理系统或 固体废物管理系统（收集、转运和最终处置系统），导致这些设施的过度投资，设施利用 不足，丧失收集能力。这一问题已通过审查可行性研究报告给予了充分考虑。所选用的绩 效指标不仅包括了建成后污水处理厂或填埋场的能力指标，也包括了与污水管网的实际连 接和固体废物收集方面的指标（各世行项目）。 制定工业污染控制行动计划。鉴于中国城市的工业污染控制行动计划通常得不到为实 现减污目标而制定的具体措施和绩效指标的支持，项目组将力图通过与决策者、省环保局 和项目城市（包括污染企业和市民）开展政策对话来明确此类措施和绩效指标，因为如果 没有主要利益相关方的主人翁意识和承诺，工业污染控制行动计划将难以有效贯彻（柳州 环境治理项目和湖北城市环境项目）。 中国现有垃圾渗滤液处理设施的绩效较差。 目前，中国约有 1000 个大型垃圾填埋 场，绩效较好的渗滤液处理设施几乎没有。导致不足的原因有很多，但主要是由于渗滤液 的特点很难在规划和设计阶段进行预测。鉴于此，项目组已要求设计院不采用三级处理方 法在管理渗滤液，也要求中国政府部门允许向城市污水处理厂排放经部分处理的渗滤液， 即便渗滤液超出了排污标准。  对固体废物收集和转运的高成本认识不足或缺乏认识。固体废物收集和转运成本通常 得不到足够重视，其细节也未得到了解。实际上，此类成本可能高达固体废物管理总成本 的 70％。为评价固体废物管理子项目的效率和效果，项目组已对这一重要成本进行了考 察和评估，并将把它用作衡量项目是否取得成功的一项关键绩效指标。 拟议垃圾倾倒点和转运站附近居民的反对。一般而言，垃圾倾倒点和转运站征地是这 些站点附近居民普遍反对的一个有争议问题。针对这一问题，项目组已在项目准备阶段纳 入了公众协商内容，并将在新建设施同时继续公开持续监测和控制结果以及定期报告信息 的方法。 9、 安全保障政策（包括公众协商） 本项目适用的安全保障政策 Yes No 环境评价 (OP/BP 4.01) [x] [] 自然栖息地 (OP/BP 4.04) [] [] 病虫害管理 (OP 4.09) [] [] 物质文化遗产 (OP/BP 4.11) [] [] 非自愿移民 (OP/BP 4.12) [x] [] 少数民族 (OP/BP 4.10) [] [] 森林 (OP/BP 4.36) [] [] 大坝安全 (OP/BP 4.37) [] [] 在有争议地区实施的项目 (OP/BP 7.60)* [] [] 在国际河道上实施的项目(OP/BP 7.50) [] [] 10、 项目档案文件 1. 《湖北省“十一五”环境保护规划》。 2. 《汉江及其支流工业污染检查报告》，环境资源管理公司编写，2006 年 9 月。 3. 《水质保护与管理战略回顾》，DHI 水环境公司编写，2006 年 9 月。 4. 《固体废物管理方案评审报告》，环境资源管理公司编写，2007 年 6 月。 5. 《关于市政污水处理机构安排的战略性回顾》，Peter Jaques 和 Wang Yanhua 编 写，2005 年 12 月。 11、 联系人 Hiroaki Suzuki 职衔：首席业务官员 电话：(202) 458-0329 传真：1-202-552-1787/477-1205 电子邮箱：Hsuzuki@worldbank.org * 对拟议项目的支持并不意味着世界银行对有争议地区声明所属方存有任何偏见。 12、了解更多情况，请垂询： 世界银行信息处 地址：美国华盛顿特区西北区 H 大街 1818 号 邮编：20433 电话：(202) 458-4500 传真：(202) 522-1500 电子信箱：pic@worldbank.org 网址：http://www.worldbank.org/infoshop