China - Economic Reform Implementation Project

Public Disclosure Authorized Jan. 23, 2006 项目信息文件（PID） 评估阶段 报告号： AB2123 项目名称 中国经济改革实施项目 Public Disclosure Authorized 地区 东亚与太平洋地区 部门 中央政府机关（70%）；地方政府机关（30%） 项目号 P085124 借款方 中华人民共和国 执行机构 财政部（MOF） 中国，北京 西城区，三里河 100820 电话：86-10-6855-3167 Public Disclosure Authorized 传真：86-10-6855-1125 电子邮件：fy.liu@mof.gov.cn 环境类别 C 项目信息文件完成日期 2006 年 1 月 25 日 授权评估日期 2006 年 1 月 13 日 董事会批准日期 2006 年 4 月 11 日 1. 国家与部门背景 过去二十五年来，经济改革支撑了中国非凡的经济增长和卓越的减贫成就。按照每 天消费一美元的贫困线标准，中国的贫困人口数量在 1981-2001 年间减少了 4 亿多。然 Public Disclosure Authorized 而，虽然取得了这些成就，但中国要在 21 世纪的前二十年中实现小康社会，仍然面临巨 大的挑战。今天，中国仍然有 1.35 亿人口每天靠不到一美元的消费维生。 即将发布的《国别伙伴战略”（CPS）》指出了中国面临的三个主要挑战：如何继 续保持增长？如何使增长具有可持续性？如何实现更为公平的增长？在所有这些挑战的背 后，制度是核心问题。增长只能越来越多地依赖生产率的提高而不是资本的积累；而实现 这种增长的关键则是在政府内外建立更好的制度。环境的可持续性要求不断进行政策创新 并将其付诸实施，以降低对资源密集型经济的依赖程度。通过制度建设降低收入不均等， 是中国进一步减贫的关键。中国的贫困问题仍然主要是农村人口的问题，尤其是那些居住 1 在西部和中部地区的农村人口。农村与城市之间和地区之间的不均等可以解释全部不均等 的 37%。减贫的前景所受到的另一威胁是公共服务提供不足。公众越来越关切贫困人口 在获得基本教育和医疗卫生服务方面的困难处境，而减少贫困的一个关键因素就是提高贫 困人口的人力资本回报率。 中国政府很清楚这些挑战，并在 2003 年 10 月中国共产党中央委员会通过的《关于 完善社会主义市场经济体制的决定》中对改革和发展规划作出了承诺。这项规划以“科学 发展观”为中心，目的是实现“以人为本”和“协调、平衡、可持续的”发展。改革与发 展政策将把重点放在以下方面（即“五项平衡”）：（ 1）农村发展；（2）缩小地区差 距；（3）公共服务提供与社会事业发展；（4）人与自然的和谐发展；（5）国内发展与 对外开放之间的协调。全国人民代表大会 2006 年 3 月将审议并通过的“十一五规划” （2006-2011 年）有望为今后五年列出一个行动计划纲领。这项规划的成功实施关键取决 于机构建设和政府改革，而这些都需要技术援助。 2. 目标 本项目旨在帮助中国各级政府更多地采纳和运用科学的改革发展思路、政策和实施 方案，其主要途径是通过一系列子项目的实施提升机构能力，这些子项目都是针对各级政 府面临的各种具体挑战而提供的技术援助。本项目通过这些子项目在多个领域实施中国经 济改革和发展规划中确定的任务，其中包括减少贫困、不平等和社会排斥现象；改进公共 和市场机制；管理资源稀缺和环境挑战；为持续高效的经济增长融资；帮助中国融入世界 经济；促进中国实现千年发展目标。 3. 世界银行参与的理由 世行处于帮助中国实施其改革发展战略的有利地位。首先，世行丰富的全球改革与 发展经验可以为中国的改革进程提供重要的帮助，中国需要这些知识来制定相应的技术解 决方案，加强机构能力。其次，由于世行自 1980 年代初开始就不断地、积极地参与了中 国的改革和发展活动，因此能够有效和及时地了解并回应中国的需求。本项目是 1983 年 首次批准的一个 “技术援助”（TCC）项目系列中的第五个项目。过去二十年来，这一 2 系列项目受到了客户的高度评价与欢迎，特别是由于其广泛的覆盖面和对客户需求做出迅 速回应的能力。中国政府通过其财政部，已经表明对本项目具有浓厚兴趣，对世行通过本 项目进行知识转移具有更高的要求。其中的部分原因是，这将是第一个由国际复兴开发银 行贷款和另一捐赠方提供的赠款共同资助的 TCC 项目。同时，这也反映出，中国各级政 府决策者的知识水平自技援四期项目开始以来已经得到了显著提高。 4. 项目描述 本项目为一个伞型项目，项目执行期五年，将可能包括 50-100 个子项目。项目资金 用于支付以下活动的成本：（1）咨询服务，（2）研讨会、培训、考察和其它能力建设活 动，以及（3）与这些活动相关的少量设备采购。第一批子项目现在正在准备中，其他子 项目将在整个项目执行期内筛选和执行。以下是正在准备中的第一批子项目的主要领域： • 改革政府服务与财政体制 • 改善服务供给与社会保障 • 改善土地与自然资源管理 • 建立公共与市场机构 • 改善地区和行业发展战略 5. 资金来源 来源： （百万美元） 借款方 10 国际复兴与开发银行 20 英国国际发展部 10 合计 40 6. 执行 A). 合作安排 本项目设计的核心是世行与英国国际发展部、中国财政部的合作伙伴关系。英国国 际发展部已经确认，有意向在未来五年内为本项目提供一笔 583 万英镑的赠款（按 2006 3 年 3 月 7 日汇率折算相当于 1020 万美元等值）。英国国际发展部赠款有望在 2006 年 5 月 31 日之前获得批准。联合融资的框架中包括以下设计。 根据子项目执行机构（SIA）与财政部之间确立的还款条件，子项目将被分为以下四 个类别： A. 全部使用世行贷款、由中央政府部门和机构执行，没有还款义务； B. 全部使用英国国际发展部赠款、由中央政府部门和机构以及地方政府部门执 行，没有还款义务； C. 使用部分贷款（50%）和部分赠款（50%）、由地方政府部门执行，贷款部 分有还款义务，赠款部分没有还款义务； D. 全部使用贷款、由中央政府部门和机构以及地方政府部门执行，有还款义 务。 B). 机构与实施安排 项目管理办公室。与以前的 TCC 项目一样，财政部将通过设在其国际司的项目管理 办公室来执行本项目。财政部国际司技术援助处将负责项目的全面协调和管理。项目管理 办公室由国际司技术援助处处长领导，有三位全职工作人员，包括一位项目协调员。 子项目执行机构。子项目执行机构将在财政部的总体指导下管理子项目。作为世行 贷款资助子项目的条件，项目管理办公室将要求每个子项目执行单位设立子项目管理办公 室，直至相应子项目完工。这些办公室应由合格的官员牵头并配备足够的员工以设计子项 目建议书并在世行批准后实施这些项目。 子项目选择程序。子项目将按照以下程序进行选择： 4 1) 中央政府和省、市（县）级地方政府的所有部门或机构都可以按照项目管理办公室 制定的《子项目建议书编制细则》编制项目概念书（中、英文）和建议书（中 文），提交给项目管理办公室，申请本项目下的子项目资助。 2) 项目管理办公室将其筛选出的概念书和建议书送世行和英国国际发展部。对那些需 要进一步完善才能符合选择标准的概念书和建议书，世行提供总体指导。为此，申 请使用英国国际发展部赠款的概念书和建议书，由世行与英国国际发展部共同评 议；申请贷款资助的概念书和建议书，由世行在征求英国国际发展部意见的基础上 进行评议。世行和英国国际发展部只是扮演“同行评议人”的角色，向项目管理办 公室和子项目管理办公室提供必要建议，不参与概念书和建议书的起草和编写。进 行评议不会影响世界银行对子项目建议书进行正式审批的资格。 3) 项目管理办公室和有关子项目管理办公室根据需要修改建议书。项目管理办公室组 建一个包括国家发改委和有关政府部门参加的指导委员会，审议最终的子项目建议 书，并根据审议结果，按规定的选择标准批准建议书。之后，项目管理办公室将其 批准的建议书提交世行，征求世行的不反对意见。 4) 世行审议子项目建议书。如果世行认为建议书符合规定的选择标准，将根据审议结 果发出不反对意见函；如果拒绝建议书，世行将向项目管理办公室说明拒绝的理 由。 子项目的选择、评估和批准标准。贷款资金只支持符合以下标准的子项目： 1) 子项目应支持本项目的总体发展目标，应由子项目执行机构按照经过世行同意的 《子项目建议书编制细则》进行编制，并且应符合《世界银行保障政策》条款（如 果适用的话）。 5 2) 子项目建议书应包括对其目标、活动内容和预期收益的详细说明，其中包括与中国 政府的改革发展规划的实施有何直接关系，以及潜在的借鉴和推广意义，具体领域 可以是以下某一个或多个： (i) 减贫、消除不平等和社会排斥； (ii) 提升公共和市场机构的能力； (iii) 对资源匮乏和环境挑战的有效管理； (iv) 为持续有效的增长融资； (v) 使中国融入世界经济体系； (vi) 中国政府和世行可能提出并同意的其他领域。 B类和C类（即使用赠款的）子项目的设计应特别着重于减少贫困、消除不平等和社 会排斥、促进中国实现千年发展目标（即消除极度贫困和饥饿，普及全民初等教 育，促进性别平等和提高妇女地位，降低儿童死亡率，改善女性健康，对抗艾滋 病、疟疾和其他疾病，确保环境的可持续性，以及构建发展领域的全球伙伴关系 等）等领域。 3) 对子项目的产出和活动，在形式和内容两方面都应有清楚界定，并有良好的设计， 足以确保子项目目标的实现，足以让人合理地期望该子项目将对中国政府改革发展 规划在第 2）段所述的那些领域的实施产生直接而显著的影响。这些影响应体现在 以下一个或几个方面： (i) 改革和发展战略的完善； (ii) 改革和发展战略实施效率的提高； (iii) 改革和发展政策的有效性的增强； (iv) 支持改革和发展战略实施及能力建设的机制创新； (v) 参与实施改革和发展战略的机构和人员的能力得到加强； (vi) 学到的新知识及其借鉴和推广。 4) 子项目建议书： 6  (i) 应说明相关子项目执行机构是项目的主人，对实施项目有坚定的承诺， 为项目的有效实施进行了的精心组织与管理，配备了人员及其它资源； (ii) 应包括子项目的成本估算和预算表，以及包含如下信息的执行计划： • 子项目采购计划，包括提议采购的货物和技术支持的采购程序，对 咨询专家任务的说明、费用估算、选择咨询专家的方式、预计任务 大纲的提交日期以及预计合同期限等； • 对人员培训项目及考察学习团组费用的详细说明； • 对不同支出项目国外和当地费用的预估； • 子项目资金提取和使用计划，包括视具体情况要用贷款或英国国际 发展部赠款资金支出费用的详细说明； • 包括子项目下各种活动的时间表； • 子项目结束后推广应用其成果的时间表； • 监测和评估子项目实施过程与成果的详细操作方案，包括清晰明确 的监测和评估指标以及提供充足资源的承诺。 5) 每个子项目的总费用应不低于10万美元等值，全部子项目的货物采购总额不应超过 320万美元等值。 7. 可持续性 本项目成果的可持续性将取决于下列因素。前三个因素已经通过选择标准和执行安 排等融入项目设计；第四个因素将在执行过程中控制。 1) 成果的质量，如战略和政策与改革和发展的相关性及其可行性、以及能力建设活动 参与者所获得的技术与知识； 2) 子项目执行机构的政府和重要官员对子项目的重视程度； 3) 子项目成果（包括学到的新知识）的传播、复制和推广； 7  4) 财政部与世行双方在监督和评估方面的充分投入。 8. 从以往的国家/部门项目中获得的经验 本项目是 TCC 系列项目中的第五个项目。《执行完成报告》（报告号：29564）和 业务评价局的评价报告1总结了历时 10 年的 TCC 三期的经验。从正在执行中的 TCC 四期 和近年来中国的其它技术援助项目中也获得了一些经验。 监督与评估。技术援助项目（如本项目）的成果质量与总体业绩的“可度量”程度 通常都较低。这方面的经验通过加强监督和评估安排反映在项目的设计中。第一，财政部 的项目管理办公室制定了《子项目建议书编制细则》，以确保申请人提供足够的信息。第 二，具体的监控和评价方法是根据子项目结果的多样化性质制定的。第三，财政部与世界 银行都承诺增加监督和评估方面的投入。 世界银行的增值作用。考虑到中国中央政府和许多地方政府的财政状况，世行主要 通过项目所包含的技术专长增加贷款项目的价值。因此，世行对子项目检查的足够投资对 项目的成功至关重要。项目管理的设计考虑了这一因素，旨在调动世行的各部门专家参与 检查工作。 政府的机构调整。1998 年开始的各级政府机构重组造成了 TCC 三期某些子项目的滞 后。“企业改革项目”的子项目执行机构关键人员的变化也是导致其失败的一个因素。虽 然近年内不可能再进行新一轮类似的机构重组，但本项目设计仍然缩小了子项目规模，缩 短了子项目周期，以减轻类似风险的影响。 人员调整。TCC 三期的执行受到了世行和财政部双方项目管理小组经常性人员调整 的影响。这是项目设计阶段很难预防的问题，但管理部门将在执行中给予足够的关注。 1 http://wbln1023.worldbank.org/oed/oeddoclib.nsf/DocUNIDViewForJavaSearch/81BB3644CDB4154F85256EEE0 01BE67B?opendocument 8 9. 保障政策（包括公众咨询） 本项目触发的安全保障政策 是 否 环境评估（OP/BP/GP 4.01） [] [X ] 自然栖息地（OP/BP 4.04） [] [X ] 害虫控制（OP 4.09） [] [X ] 文化遗产（OPN 11.03，修订为 OP 4.11） [] [X ] 非自愿移民（OP/BP 4.12） [] [X ] 土著人口（OD 4.20，修订为 OP 4.10） [X ] [] 森林（OP/BP 4.36） [] [X ] 水坝安全（OP/BP 4.37） [] [X ] 有争议地区的项目（OP/BP/GP 7.60）* [] [X ] 国际水路上的项目（OP/BP/GP 7.50） [] [X ] 10. 存档文件列表 1. Project Concept Paper of MOF 2. Identification Mission Schedule 3. TOR for identification mission for China Economic Reform Project 4. Back-to-office report for identification mission 5. Draft Integrated Safeguard Data Sheet 6. Project Information Document 7. Project Concept Note (PCN) review package 8. PCN review: comments received and meeting agenda 9. PCN review meeting minutes 10. Minutes of the tripartite meeting 11. Project Preparation Review (PPR) package 12. Completion Memo of PPR 13. 22 个子项目的概念文件和建议书 14. Draft Project Appraisal Document 15. Decision Memo 11. 联系人 联系人： 张春霖 职务： 高级企业重组专家 电话： 86-10-58617600 传真： 86-10-58617800 电子邮件： czhang2@worldbank.org 工作地点： 中国北京 * 世行在为提议的项目提供支持时，无意介入各方对有争议地区归属要求的最终决定。 9 12. 如需更多的信息，请联系： The InfoShop The World Bank 1818 H Street, NW Washington, D.C. 20433 Telephone: (202) 458-5454 Fax: (202) 522-1500 Web: http://www.worldbank.org/infoshop 10