促进投资和创新：振兴东北的市场化途径

Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized 世界银行 报告序号. 34943-CN 2006 年 2 月 15 日 东亚与太平洋地区 减贫与经济管理局 促进投资和创新：振兴东北的市场化途径  致谢 本报告的项目经理及主要作者是高伟彦。报告受益于以下研究提供的翔实资料：杜 大伟、时安卿、王水林和徐立新合作的投资环境调查；世界银行集团外国投资咨询 服 务 局 (FIAS) 详 细 的 评 估 报 告 ； 以 及 由 韩 国 、 日 本 和 英 国 （ 英 国 国 际 发 展 部 (DFID)）政府资助的顾问所进行的研究。张秀珍提供了研究协助。 本报告应财政部要求而作。下列人士/机构为研究提供了有价值的建议和支持：国 务院振兴东北地区等老工业基地领导小组办公室的宋晓梧副主任及其同事；辽宁省 人民政府发展研究中心的孟炜中和金柯；黑龙江省委财经领导小组的于晓东和焦远 超；吉林省人民政府发展研究中心。 本报告的完成得到了 Khalid Mirza 的指导。报告初稿的同行评议人是 Joseph Battat (FIAS) ，Gary Fine （世界银行欧洲和中亚区）， Holger Grundel (DFID) 和张军扩 （国务院发展研究中心）。张春霖、叶燕斐、王君、郝福满、徐立新、孙晓伦、 Lubomira Beardsley、华晓峰也提供了有价值的建议。  目 录 页码 摘要 i I. 概述 1 II. 治疗东北的“国企综合症” 9 A. 问题 9 B. 建议 16 III. 鼓励私人投资 26 A.企业进入 26 B. 税收、税收征管和收费 34 C. 海关 38 D. 腐败 40 E. 依靠法庭解决商业争端 41 F. 融资可获得性 43 G. 劳动力市场的灵活性 46 H. 基础设施和城市生活质量 48 I. 技能和技术 49 IV. 促进创新 52 A. 政府的作用 52 B. 公私部门合作 53 C. 投资促进 55 参考文献 56  摘 要 尽管东北地区很有潜力，但与发展迅速的东南省份相比，其经济增长速度仍然滞 后。这有历史和地理的原因，也有国家政策和规划的问题。东北增长的落后既反映 了私人部门发展不够活跃，也反映了东北国有工业部门的转型还不到位。 国家目前的振兴东北计划包括一系列的措施——既包括直接干预，加强公私合作 制，也包括鼓励市场投资的举措。 总体而言，减少政府主导和干预，更加强调适当公私合作方式支持下的私人部门 投资和创新，将有益于东北振兴。 由于主导东北经济的国有企业（SOEs）“挤走”了私营企业，因此非常有必要改 造这一部门。但东北不同类型的国有企业需要不同的措施。 • 大型或战略性国有企业的公司治理应遵循国际最佳实践——包括“硬预算”约 束，商业化融资，以及与私营企业的“公平竞争” 。 • 应当加速仍然国有的小型/中型企业的出售或清算。公开的竞争性出售程序和充 分信息等措施将是出售收益最大化和“避免国有资产流失”的最佳方法。 • 困难国有企业的重组最好通过地方政府拥有的专业化机构进行，应着重于“经 营性重组”，这些机构应获得贷款、管理金融和房地产资源以及解决职工补偿 的权利。 • 国有企业的有效转型还需要多方面的支持，包括法律改革（例如，更开放的跨 国并购途径）、社会保障体系进一步完善，以及鼓励私人投资的投资环境普遍 改善等。 为了吸引更多的国内和海外私人直接投资，使得东北较东南省份更具竞争力，需 要改善投资环境。 • 尽管最近修订的中国公司法有了很大改善，但中央政府和地方政府在减少新企 业所需的执照、许可和其他限制方面仍有很大的作为空间。 • 应该有效消除外国投资者在工业部门和运输/物流方面的准入障碍。 • 更透明的土地使用、税收和行政收费政策将很有帮助。 • 融资，特别是小型民营企业的融资，是东北的一个关键问题。关键的改革可能 包括，吸引更多的外国银行来东北，按照微型/小型/中型企业（ MSME ）信贷 的国际最佳实践来培训当地银行，修订相关法律/程序加强债权人保护，以及允 许用存货和应收款为抵押品来为这些企业创造更多的机会。 最后，政府应调整其策略，从直接干预经济活动转为促进私营部门投资和创新。 为迅速解决投资环境方面所面临的问题，多方面需要更紧密的合作——包括东北地 方政府之间的合作，中央政府和东北地方政府的合作，以及公共部门和私营部门之 间的合作。中央政府层面和地方政府层面都需要改革。 i 私营部门需要更有效地来组织起来，表达自己的利益诉求和观点，在改善东北投 资环境中做出贡献。 旧式的行业协会应被真正代表利益相关者的新型商会所取 代。从国际经验来看，大量咨询论坛能够促进商业团体、政府、劳动者和民间社会 之间的持续对话。这些都需要仔细研究。随着东北投资环境的改善，招商引资措施 将更加有效地吸引国内外投资。 表 1 说明了改善中国东北投资环境，地方政府和中央政府应采取的重要措施。（优 先措施建议以黑体表示） 表 1. 改善中国东北投资环境， 地方政府和中央政府工作重点建议 改革类别/项目 主要负责单位 第二负责单位 1.根据商业最佳实践管理东北国有企业。 a.) 根据国有企业的性质制定方案：抓大型和/或战略性国有企 中央国资委； 业的公司治理；出售小型/中型国有企业；重组虽有困难但仍能 地方国资委 经营的国有企业；清算无法经营的国有企业。 b.) 对大型和/或战略性国有企业，在公司治理中采用国际最佳 中央国资委 地方国资委 做法。 c.) 在试点基础上，通过出售给机构投资者或者公开上市的方 中央国资委 式出售几家大型东北国有企业的多数股权。通过创造性措施 （例如，具有否决权的少数股，“金股”）来保障国家经济利 益。 d.) 加速小型/中型国有企业的出售或改制。通过程序化（例 地方国资委 中央国资委 如，公开竞争性出售，信息，合理性）实现出售收益最大化， 避免“国有资产流失”。 e.) 对跨境并购（ M&A）采取更开放的政策——包括更透明的 中央政府（例如 监管，以及推出符合国际惯例的竞争法。 商务部、国家工 商行政总局） f.) 建立专业机构，筹集所需资金，实施地方国有企业的经营 地方政府和地方 性重组或清算，并管理相应的“国企改革成本”。 国资委 g.) 建立完整详细的 5-7 年内完成东北国有企业改制（包括转 地方政府；中央 移国有企业目前承担的社会功能）所需的财务预测和转型安排 政府 h.) 近期进一步完善失业保险、城市低保和养老金制度。 地方政府和中央 政府 2. 企业准入 a.) 减少企业准入的官方限制，例如，大幅减少列入“限制 中央政府（如商 类”的产业数量。 务部、发改委） ii b.) 重检地方行政规章和惯例，消除依然存在的国内贸易和投 地方政府 中央政府 资障碍。 c.) 准许国外、国内服务提供商进入中央/地方的运输/物流业。 中央政府 d.) 简化国家关于创设企业的法律规章。 中央政府 e.) 简化地方创设企业的规章。 地方政府 f.) 出台合作组织的法律，允许农户成立合作组织，满足成员 全国人大 的商业需求、向使用者收费、支持对公共供应链资产的联合投 资。 g.) 全面实施新的行政许可法，建立监察机构以监督投诉的执 地方政府 中央政府和全 行和解决。 国人大 h.) 减少业务检查，应用基于风险的方法来减少不必要的检 地方政府 查。 i.) 确认地方政府的土地利用政策与中央政府保持一致。提高 地方政府 用地指标的透明度。符合广义用地类别（例如“商业”或“工 业”）即可，而不必提供投资项目详细的商业 / 经济 / 金融信 息。 3. 税收，税收征管和行政收费 a.) 降低、简化行政收费。以客观标准确定行政收费。 地方政府 b.) 简化、统一税制和税收征管。使税收征管更容易、更透 中央政府 地方政府 明，例如，鼓励使用网上报税。 4. 海关 a.) 继续统一、规范、简化通关过程。增加远程电子通关的使 东北的海关当局 用。更多采用基于风险的管理以减少实物检查的频率。改进内 陆地区的通关。 5. 依靠法庭解决商业争端 a.) 提高东北内陆地区法院解决商业争端的时效，提供更多的 地方政府 全国人大 资源和/或适当理顺流程。评估公正性——即商业或投资争端中 公司是否享有“本地司法优势”。 6. 融资 a.) 采取措施鼓励外国投资者对地方金融机构（例如城市商业 地方金融机构 银行）进行战略投资，例如，按照国际会计准则编制财务报 告，聘请国际知名会计师事务所按照国际审计要求审计财务报 告。 iii b.) 鼓励外国银行在东北城市开设分行 银监会 c.) 培训信贷人员，掌握微型/小型/中型企业 (MSMEs) 信贷和 地方金融机构 贷款管理国际最佳方法 d.) 出台新的市场导向的破产法和其他民法，促进中小企业以 全国人大、人民 应收款/存货作为押品；鼓励发展、使用全国统一的抵押和信贷 银行和银监会 登记机构以促进 MSME 获得融资 e.) 制定法律、制度和规定以支持非银行融资：如租赁、创业 中央政府 投资、股票首次公开发行（ IPOs ）以及私募股权 7. 劳动力灵活性 a.) 通过尽可能严格执行改善劳动保护的要求，以及尽可能放 地方政府 松劳动力管制，提高劳动力灵活性，保证劳动法/规章与其实施 的一致性。 8. 基础设施和城市生活质量 a.) 继续城市基础设施投资以提高城市生活质量 地方政府 b.) 吸引面向外籍家庭服务的学校和医疗机构，如需要可在其初 地方政府 创期提供资金扶持 9. 技能与技术 a.) 鼓励研究型大学和机构的成果商业化，并与企业建立联系 地方政府和机构 b.) 支持地方“终生学习”计划和向“知识经济”的转变 地方政府和大学 10. 建立能够落实、保持和促进投资环境改善的机制 a.) 鼓励成立真正代表利益相关者（成员）利益的新式市场导 地方政府 向的商会（例如，解散旧式的行业协会） b.) 建立咨询性论坛以促进政府、商业和其他关键利益相关者 地方政府 就经济、商业和私营企业发展等议题进行经常性对话 c.) 提升投资促进机构的能力来为东北吸引直接投资 地方政府 商务部 iv  I. 概 述 东北有条件支持更具活力的经济。其 1.07 亿人口和 1.5 万亿国内生产总值使东北 成为一个巨大的市场。以购买力平价（PPP）计，中国东北的市场规模几乎相当于 波兰、泰国或者土耳其的两倍。其他关键优势还包括，教育和培训良好的劳动力， 矿藏，肥沃的土地，相对优良的运输和基础设施，近海岸以及现代化港口。 东北应当可以实现经济发展的“远景目标”， 其特征包括： • 高水平的国内和国外私人投资； • 以众多中小企业（SME）供应商和服务提供商支持的高效的工业； • 支持产品创新和品牌、世界范围的工业标准设定、全球供应链的整合以及增值 性售后服务的研究、开发、组织和管理能力。 • 有效利用与国内和海外市场的供应链联系以获取高收益的农业部门。 然而，东北迄今为止的实际经济表现并未发挥出其全部潜力。 问题不在于东北不 增长。东三省 1980-2004 年GDP年增长率平均为 8-10%，三省 2000-2004 年的增长 率均超过 10% （表 I-1 ）。事实上，问题在于东北的主要竞争者（如东南部的江 苏、浙江和广东省）发展得更快 1 ，东北的增长也不足以满足公众的预期，且未能 为东北国有企业（SOEs）的城市下岗工人提供足够的就业岗位。 2 表 I-1. 五年的年均 GDP 增长率（%） 时期 东北省份 选择的东南省份 辽宁 吉林 黑龙江 江苏 浙江 广东 1980-1984 8.6 10.8 8.0 10.7 13.8 12.1 1985-1989 10.1 9.3 6.6 12.6 11.2 14.7 1990-1994 9.1 9.7 7.2 15.0 16.5 18.4 1995-1999 8.2 9.9 9.2 12.1 12.1 11.2 2000-2004 10.5 10.1 10.0 12.2 12.5 12.1 平均 9.3 10.0 8.2 12.5 13.2 13.7 来源： www.cei.gov.cn；各省统计年鉴以及自行计算 这一持续的增长差异对人均 GDP 产生了重要影响（图 I-1）。2004 年，江苏、浙 江和广东平均人均 GDP 21,286 元，比辽宁、吉林、黑龙江三省平均的 13,703 元高 55%。 图 I-1. 1 这三个东南省份 1980-2004 年GDP年均增长率为 12.5-13.7%，三省 2000-2004 年的GDP增长率均超 过 12%。 2 GDP虽然增长，但 1999-2003 年辽宁的城市就业增长率为-2%，吉林为-21%，黑龙江为-13%。 1  人均国民生产总值（元） 30000 25000 20000 元 15000 10000 5000 0 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 年份 辽宁 吉林 黑龙江 江苏 浙江 广东 来源：www.cei.gov.cn；各省统计年鉴以及自行计算 GDP的这些差距也可以部分反映外商直接投资（FDI）的差异。大约从 1991 年开 始，东南部的人均 FDI （特别是广东和江苏）急速上升（图 I-2）。从 1985 年到 2004 年，江苏的 FDI总计 802 亿美元，广东为 1376 亿美元，而东三省加起来只有 380 亿美元。 3 图 I-2. 人均外国直接投资 (美元 ) 180 160 140 120 100 美元 80 60 40 20 0 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 年份 辽宁 吉林 黑龙江 江苏 浙江 广东 来源： www.cei.gov.cn；各省统计年鉴以及自行计算 3 需要注意的是，1979-2004 年间，广东全部 FDI的 70%来源于毗邻的香港。 2 东北部和东南部的全要素生产率（TFP） 4 和国有（相对于私人）控股工业也有惊 人的差距。图 I-3 中列示的 21 个城市中，浙江、广东城市被调查企业的TFP 平均 比东北的沈阳、长春和哈尔滨的被调查企业高 80%左右。 5 东南部的广东和浙江的 城市（深圳、温州、江门、杭州和广州）国有企业的工业产出占比大约为 25%， 而东北的城市（沈阳、长春和哈尔滨）为 60-80%。TFP和国有控制工业的产出具 有负相关性，相关系数为 43% 。因此，TFP较低就伴随国有控制工业产出比重较 高，而TFP较高则伴随着国有控制工业产出比重较低（或私人控制比重较高）。 图 I-3 Figure I-1. State Ownership and Industrial Productivity, Selected Cities and Regions, 2003 1 0.8 SZ WZ 0.6 JM HZ 0.4 SH TFP 0.2 KM LZ GZ NN 0 NCGY CC CD BJ -0.2 CS XA WH -0.4 ZZCQ SY HB -0.6 0.00 0.25 0.50 0.75 1.00 % gross industry output from SOEs 来源：中国统计年鉴，2004，514 页；世界银行（2003， 2004）。 注释：总要素生产率的估计值源自所在城市的被调查企业，国有工业企业的产出则为当地区的（例如， 全省） SZ = 深圳， WZ = 温州， JM = 江门， HZ = 杭州， SH = 上海， KM = 昆明 LZ = 兰州， NN = 南宁， GZ = 广州， CC = 长春， NC = 南昌， GY = 贵阳， BJ = 北京， CD = 成都， CS= 长沙， XA =西安， WH = 武汉， SY = 沈阳， CQ = 重庆， ZZ = 郑州， HB = 哈尔滨 4 全要素生产率（TFP）试图衡量工人数量、其技能水平、所应用机器等因素之外的因素对产出的 贡献。最近在TFP方面的研究进一步扩展到技术差异之外，以反映制度设计或“投资环境”的差 异，正是这些差异影响采用新技术的机会和动力以及有效的运作。TFP并非直接度量，而是其它投 入要素（如劳动、教育、设备）的差异无法解释的剩余产出增长。World Bank, World Development Report 2005: A Better Investment Climate for Everyone, (WDR2005), 2004, p. 28. 5 World Bank (2004), pp. 47-8; World Bank (2005), p.39. 但是，对于东北城市大连而言，由于其吸引 了大量的外商投资，因此被调查企业的TFP 足以比得上上海的生产率水平。 3 东南部较东北有明显的地理和历史优势。 例如，珠江三角洲（PRD）受益于更便 捷的海上运输、更接近东南亚以及有助于低成本区内运输的内陆水运网络。可能是 由于缺乏土地之外的其他自然资源，广州几百年前成为了轻工业和贸易中心。这形 成了企业家精神、市场导向的生产和商业动力等传统，这一区域的许多移民将这些 传统输出到东南亚、美国等海外地区。华侨现在为珠三角带来了包括投资、商业机 会、技能和技术、技术服务等重要的利益。珠三角在过去二十年里在轻工业的许多 领域居于优势地位，外商直接投资目前也引入了重工业和高科技工业（例如石化、 IT和汽车）。 6 与此相比，清朝期间东北始终人口稀疏，发展落后。虽然 1905 年以后日本发展了 采煤、采矿、钢铁、工程和化学工业，但这些主要服务于日本工业。解放后，此前 存在的工业结构在国有制下得以复苏。至少在 80 年代发展与日本和韩国的联系以 前，周边的邻国提供了很少或根本没有提供贸易和投资利益，也没有海外移民。资 源丰富的东北眼光相对向内，依赖国内市场。百年来缺乏商业传统，使东北的经济 发展在重工业移植到落后农业经济的基础上起步。因此，东北现存的工业多数是国 家的创造，不足以应对市场竞争。 7 但东南部的崛起和东北的衰落都不是不可避免的。50 年代国家大规模投资的结果 就是，到 1957 年，中国整个工业投资超过 1/4 集中在辽宁省。与此相比，东南部 的投资和增长在 1950 年到 1980 年一直低于平均水平。直到 1988 年左右，东南部 的人均 GDP 仍低于辽宁和吉林（图 I-1）。 东南部和东北在经济增长、外商投资和生产率方面的差距还反映了工业政策、基 础设施开发、经济政策和商业导向方面的差异。 东南部主要受益于自由主义的工业发展路径。快速大规模无计划、无控制的工业化 鼓励了更有效率的城市群和工业带的发展，但也引起了基础设施（如能源）、城市 服务和环境质量方面的一些约束，这些约束目前应得到重视。但是，这一自由主义 路径基本上代表了与市场力量的合理结合，也使得东南部在决定工业构成（先轻工 业、近期增加FDI之后再发展重工业）方面具有了比较优势，并可以在国有投资极 少的情况下实现快速发展。 8 与此相对，东北工业发展的操纵式路径产生了大量困难。把资金技术密集的重工业 移植到缺乏工业历史的新建（基本是农村）地区，本身就更困难，也更昂贵。东北 的重工业与上游的采掘业有联系，但与下游联系相当少。 9 联系较少和对劳动力流 动的限制阻碍了提供高质量服务的工业带、支持性服务和有效的城市群的有机发 6 Barry Naughton, “The Economic Trajectory of Northeast China: Implications for Development Strategy,” background paper, January 2005; Shahid Yusuf, “Two Tales of Regional Development in China: The Pearl River Delta vs. the Northeast,” September 2005. 7 同前。 8 同前。 9 一汽（FAW）是一个例外。 4 展。如果某地矿产资源或资本积累持续衰竭，就会出现就业下降、财政困难、基础 设施恶化等一系列螺旋下降，公共服务的下降也会进一步恶化当地的商业环境。由 于其违反比较优势要素，因此一旦指令经济的支持架构（如直接的资源调配、垄断 市场、价格管制）消失了，东北的工业政策只能是部分有效（如果不是完全无效的 话）。由于国有企业占压倒性多数，即使在 80、90 年代改革以后也没出现其他的 增长动力。 10 东北和东南部面临的基础设施挑战是不同的。在东北，资源枯竭或优势弱化对基本 依赖某一特定企业的城市提出了挑战，使这些城市很难或无法现代化其城市基础设 施和治理环境退化。与此相对，东南部的快速发展加剧了基础设施、社会服务和当 地环境的压力。1979 年以后在东南部建立五个经济特区（SEZs） 11 就是试图把现 代基础设施和低租金、低费用的社会服务、税收减免以及廉价劳动力结合起来。 一位长期观察人士认为，虽然东南部因其地理、历史、传统和特区优势而具有潜 力，但如果没有贸易改革、财政分权化和企业所有权规则的自由化这三项配套政 策，东南部的潜力将始终处于“休眠”状态。随着贸易、 FDI 以及众多乡镇企业 （TVEs）进入市场，中国东南部的企业面临了激烈的竞争，正是这种竞争很快促 进了生产率、产品质量和可信度。 12 最后，东南部的历史和近 25 年的快速发展已经建立了一个良性循环，其特征就是 对私营企业的良好接受能力以及（与东北相比）生产能力过剩较少、冗员较少、税 费较低、融资更加便利。虽然东南部的快速发展引起一些基础设施问题，特别是在 能源供应方面， 13 但这种增长也为解决这些问题提供了必要的资金。 为解决东北发展滞后的问题，国务院 2003 年 10 月出台了振兴东北和其他老工业基 地的计划。特别是从那时起，中央政府和东北的地方政府都采取了很多举措，其中 包括放开市场和鼓励公私合作制等。 但是，总体而言，东北振兴计划强调支持某些部门和企业（特别是国有企业）的 持续直接政府干预措施。 (专栏 I-1). 专栏 I-1. 振兴东北的政府举措 直接政府干预： • 中央政府以国债资金为大量项目提供直接支持，以在东北建立装备制造业基地和原材料生产基 地。2003 年批准了约 100 个此类项目，2004 年批准了 197 个。2005 年前两个月又批准了 40 个 项目及其涉及的国债资金 4.29 亿元。2004 到 2005 两年间，黑龙江省有 103 个工业调整改造项 目纳入国家国债项目计划。 10 Naughton, Yusuf. 11 广东的深圳、珠海、汕头，福建的厦门和上海的浦东。 12 Yusuf, pp. 24-5. 13 Dollar等, (2004), 20 页. . 5 • 自 2003 年以来，中央政府为 160 个项目提供资金（金额 600 亿元），以重组升级东北的传统产 业，其目标是支持高科技出口和 FDI。 • 2004 年 7 月，选定 8 个东北产业（装备制造业、石油和医药、冶金、造船、汽车制造、农产 品、军工和高科技产业）试点增值税（VAT）改革。通过以“消费型”增值税取代“生产型” 增值税，这些部门资本投资的成本大大降低。企业所得税也通过加速固定资产折旧、加速摊销 等方式有所下降。衰竭期矿山和低丰度油田资源税税额标准也相应降低。 • 中国的四大国有商业银行（SOCBs）和三家政策性银行被赋予重组或核销国有企业不良贷款方 面更大的灵活性。到 2004 年末，340 亿元“损失”类贷款被核销，500 亿元“可疑”类贷款移 交给四大国有商业银行对应的资产管理公司（AMCs）。 • 鼓励国家开发银行（SDB）为大型国有企业重组提供更广泛的支持，建立中小企业信贷管理机 构，并为中小企业提供更多贷款。同时，中国人民银行在全力推进下岗失业人员小额担保贷款 的制度创新。 • 2000 年 11 月，辽宁省经济贸易委员会（ETC）出台措施建立贷款担保体系以支持中小企业融 资，并鼓励市政府为中小企业提供创业发展服务。 • 2002 年，辽宁省经贸委组织了为期三年的“中小企业技术创新飞龙计划”。超过 200 家被认为 在产品、技术或管理体系方面具有优势的企业在项目审批、政策扶持和技术服务方面获得优 待。 • 根据辽宁省政府和国家开发银行 2004 年 6 月达成的协议，国家开发银行将向营口市一家中小 企业服务中心（全国 8 家试点之一）发放贷款，中心将向中小企业转贷款，并偿还开发银行贷 款。 • 2004 年，黑龙江省政府宣布建立六大“支柱”产业（装备制造、石化、能源、食品加工（包括 烟草和软饮料）、医药和林业）基地的战略。 公私合作制： • 2001 年 7 月辽宁省开始社会保障的改革试点，此后黑龙江和吉林于 2004 年 5 月开始。2003 年 至 2005 年间，中央财政向东北三省拨付的就业和社会保障补助资金就达到 661.6 亿元，其中包 括职工基本养老保险基金补助资金、国有企业下岗职工生活保障和就业补助、城市居民最低生 活保障补助以及完善城镇社会保障体系试点补助资金。 • 加大了对国有企业政策性关闭破产的支持力度，2004—2005 年共安排东北三省关闭破产企业 122 户，涉及职工人数 32.7 万人，核销呆坏账 224 亿元。 • 2004 年 3 月，开始试点中央企业分离办社会职能，以减轻东北的大型中央国有企业提供社会服 务的负担。到 2005 年底，共有 23 家中央企业移交了 408 所中小学和社会服务机构。 • 2005 年 1 月起，辽宁省在 24 所高校建立了中小企业服务中心，以提高中小企业获取技术资源 的能力。 • 2005 年 6 月，哈尔滨、长春、沈阳、大连四城市签署了战略合作协议，旨在把大连的口岸功能 延伸到腹地，以加快内陆商品的通关速度。 鼓励市场投资： • 东北的农村信用合作社已经开始试点改革，以降低不良贷款（NPLs），提高生产率，改善融资 可获得性。 • 2004 年 10 月，中国人民银行放开了大部分商业贷款的利率上限，这是促进中小企业通过市场 化借贷获取资金的关键步骤。 • 2005 年 2 月，国务院发出通知，促进自然资源、航空运输、能源、电信、石化、传媒和公用事 业领域的非国有（即私有）投资。通知还要求进行更多的法律和政策改革以改善投资环境。 • 2000 年 11 月，辽宁省出台措施促进中小企业的业务进入和退出。 • 三省都清理了带有歧视性的市场准入的文件，以打破地区封锁。 • 2002 年 3 月，辽宁省政府提出应允许私人投资进入法律法规禁止之外的一切领域，允许制造业 和技术企业分期缴交最低资本，鼓励私人投资参与国有企业所有权改制，实施积极的财政扶持 6  和信贷扶持，以此促进私营企业的公平竞争环境。还将多数项目从政府实际审批制转变为简单 的项目备案制，以促进项目实施。. • 在 2004 年 6 月提出政府行为、政策、制度、市场开发和人力资源方面存在的 100 个问题领域之 后，辽宁省政府 2004 年 9 月发出通知要求立即采取一些措施（如取消某些审批程序、撤消部 分管理机构、减少各类年度检查等），并制定后续政策。 • 2005 年 1 月，吉林省力图促进新企业进入和国有企业所有权转型。措施包括缩短企业注册登记 处理时间、国有企业重组时允许将应付工资作为工人股权，即使企业已经破产也允许将新投资 者对国有企业的投资作为注册资本。 来源：领导讲话；媒体报道 放松市场进入和促进公私合作的举措是非常有效的。但是振兴东北计划迄今为止似 乎更多地强调持续的政府引导—例如，指定“支柱”产业和重点企业，为发展原材 料基地和装备制造基地提供资金，直接参与扶持中小企业的融资和业务服务等。50 年来的政府干预已经使东北经济有些缺乏活力。与东南部对比的经验教训似乎很明 显：减少政府直接干预，更加强调适当公私合作方式支持下的市场引导的投资，将 有益于东北地区的发展。 此前关于当地企业生产率和国有控制行业之间的对比（图 I-3）提出了一个问题。 东北的问题更多地因为从未发展有活力的私营部门还是因为持续的政府控制工业束 缚了生产率并且挤走了私营企业？正如许多“鸡和蛋”的问题一样，答案是是的。 由于看起来东北经济中国有企业的主导的确“挤走”了有活力的私营的发展—例 如，通过限制新业务进入和设置融资障碍的可获得性，因此本报告先讨论这一问 题。第二部分着重讨论东北经济中国有企业主导带来的问题，并提出解决问题的建 议。 东北国有企业的转型似乎是必须的，但这本身并不足以促进更快的经济发展。 14 因此，第三部分特别结合国内、海外投资者新投资（例如，绿地投资）分析了东北 的投资环境问题。什么是“投资环境”？定义和重点千差万别。 15 对于东北以及 本篇论文而言，投资环境因素包括商业进入和退出的容易程度，税率和税收征管， 14 最近一项关于 1995 年以来东北国有企业绩效的分析也分享了这一观点。Xiao Geng 和 John Weiss，“中国东北的发展：企业绩效分析，1995-2002，”2005 年 9 月，亚洲开发银行协会讨论论 文 no. 34。分析表明，在其他因素不变的前提下，将企业所有权转为非国有，工人人均增加值可以 提高 37-81%，潜在资本回报率可以提高 3.8-8.2 个百分点。 15 投资环境的跨国比较通常考虑宏观经济政策和政治/社会稳定。例如，参见世界银行，世界发展报 告 2005：对所有人更好的投资环境（WDR2005），246-7 页。这些因素在某一国家内部应是一致 的，因此与跨城市比较无关。世界银行集团外国投资多边投资担保机构（MIGA）的一项调查强调 了一些其他因素，包括市场可获得性，劳动力成本以及经过技术培训的工人和当地管理人员的可获 得性，这些因素在选择直接投资地点时是关键因素。事实上，世界银行对辽宁省 14 个城市的调查 表明，当地市场因素（如当地收入）似乎可以解释企业生产率差异的 45-60%。有些观察人士考虑 到劳动力迁徙（如 80 年代的深圳）或者有效管理低技能劳动力的可能性而质疑劳动力因素和技能 禀赋在长期的重要性。但是，考虑到MIGA调查的结论，这些因素和其他显见因素一起包括在投资 环境评估中。 7 腐败，基于法庭解决商业争端，融资可获得性，劳动力灵活性，基础设施以及技能 和技术。 第四部分提供了不同国家关于政府在经济发展中作用的一些观点，并讨论了促进私 人投资和业务创新的制度安排。 8  II. 治疗东北的“国有企业综合症” 东北国有企业的问题如此根深蒂固，其对东北经济的负面影响如此之大，以至于有 理由认为东北患上了“国有企业综合症”。 关键的问题包口，国有企业生产率低下，国企内部改革动力有限，市场扭曲，财务 损失和机会成本，社会稳定的考虑以及短期的“国企改革成本”。 至于建议，本章认为东北的国企综合症可以通过商业途径的国有企业改制得以治 愈。这一商业途径的关键因素包括，将东北国有企业分为不同类别；针对每一类别 的公司采用或者改善公司治理或者改制的措施；确立必要的短期和长期的融资机 制。 A. 问题 东北国有企业仍然需要提供社会服务，负担沉重。截至 2002 年底，东北国有企业 运营了 7,183 家托儿所、小学和中学、医院、公安和司法机构、娱乐设施等，这些 机构共有雇员 49.1 万人，每年从这些企业中消耗资金 154 亿元。其中，中央管理 的国有企业负担 1,667 家社会机构，雇员 14 万人，成本 68 亿元。因此，地方管理 的国有企业承担了大部分负担：5,516 家社会机构，雇员 35.1 万人，成本 86 亿 元。 16 2003 的成本大致相同。 17 东北国有企业仍然有规模过于庞大的雇员。 东北国有企业的雇员从 1993 年的 1,710 万人已经减少一半到 2003 年的 840 万人。 18 虽然有这样的下降，但与国际 同业相比，关键行业（如钢铁、机械工具、汽车和石化）东北国有企业的人均产出 仍远远偏低。 19 16 其中，中央管理国有企业负担 1,667 家社会机构，雇员 14 万人，成本 68 亿元。邵宁，国有资产 监督管理委员会（SASAC）副主任，“中国东北中央国有企业的改革和转型，”振兴中国东北国 际会议，大连，2004 年 9 月 25 日。 17 此前 2004 年 2 月国资委的消息称，2003 年东北国有企业社会机构的成本为 153 亿元，但中央管 理的国有企业占 129 亿元。引自Naughton，16 页。 18 与此相比，中国其他地区的国有企业雇员仅下降了 37%，从 9200 万人降到约 5800 万人。 Naughton，14 页 19 例如，韩国POSCO2002 年钢产量为 1,450 吨/人，中国台湾中华钢铁为 1,206 吨/人，宝钢为 851 吨/人，而鞍钢仅为 140 吨/人。在机械工具领域，辽宁两家最大的机械工具制造商 2002 年人均销售 额为 1.8 万美元-2.3 万美元，而国际同业则为 19.3 万美元-37.4 万美元。Booz, Allen & Hamilton, briefing, “SOE Restructuring in China’s Northeastern Provinces,” 2004, processed. 在汽车领域，北美的 通用企业（GM）2003 年人均生产 104 台车，而总部位于吉林长春的一汽（FAW）人均生产 7.3 台 车。来源：GM 和 FAW2004 年年报。对于中国石油/石化和航空业冗员问题的更广泛讨论，参见 Peter Nolan and Jin Zhang, “The Challenge of Globalization for Large Chinese Firms,” World Development, 30:12, 2002. 9 东北国有企业内部生产过多配件，而非依靠更有效率的众多私营中小企业 （SME）供应商。 这导致零配件的高成本和低质量。 20 汽车业可能是这一问题的 缩影。一份 2004 年的研究表明，中国国有汽车装配厂的制造成本比欧洲、美国和 日本的合资公司高 150-190%。 21 如前所述，与欧洲、北美的汽车制造商相比，一 汽似乎过度依赖内部生产。 22 东南部广东、广西的汽车零部件集群的“有机”发 展值得注意。 23 全国和东北的物流成本都很高。 麦肯锡的一项研究说明了成本和服务质量的主要 问题： • 缺乏有效的运输网络增加了分销成本。在中国，运输和仓储成本可能占产成品 总成本的 30-40％，对某些化学品而言可能占 70-80％左右。 • 平均而言，存货和运输时间超过 30 天，“与最佳实践相去甚远”。 • 制造商缺乏提货和运输时间的可靠性，运输过程也缺乏透明。“直到货物出现 在终点，制造商对于货物在哪里几乎一无所知。” • 铁路和公路运输目前仍有大量手工操作，不同运输公司之间的转运可能也是如 此，这导致额外的损失、破损或偷窃。 24 这些成本和服务问题反映了缺乏国际知名的第三方物流（3PL）提供商进入东北市 场，也反映了大型制造商倾向于（低效率地）以内部资产满足物流需求而不从更有 效率的外部专家购买物流服务。 25 资本投资不足使东北国有企业设备技术落后。例如，根据一项对吉林省工业企业 的分析，只有 15-20％的在用设备处于国际领先地位；25％的在用设备达到中国国 内平均水平，其余 60％在用设备低于中国国内的平均水平。 26 企业似乎在“增值”活动中投资不足。例如，研发（R&D）支出明显低于国际同 业。 27 更常见地，中国企业虽然掌握了低成本模式的制造技术以融入跨国公司的 20 Peter Marsh, “A Little Local Difficulty in the Supply Chain,” Financial Times, 23 June 2004. 21 日本汽车制造商联合会，2004，引自K. Hiratsuka, “Northeast China Supply Chains for Automotive Components,” June 2005, processed, p. 32. 22 根据分流内部生产和外包生产的计划，欧洲汽车制造商Renault 和 Fiat 外包了其 2000 种产品的 75-80% 。F. Veloso and R. Kumar, “The Automotive Supply Chain: Global Trends and Asian Perspectives,” 亚洲开发银行工作论文，2002 年 9 月，9 页。GM在 90 年代也“分拆”（即，通过公 开发售股票出售）其内部配件制造商。 23 例如，在广西柳州附近有 100 家中小企业配件制造商为通用汽车和大众的合资公司供货。World Bank, Investment Climate for Small and Medium Enterprises (SMEs) in Southwest China, 2004, p. 34。另 见Naughton，10-12 页。 24 Jonathan R. Woetzel, Capitalist China: Strategies for a Revolutionized Economy, (John Wiley, 2003), pp. 82-94. 25 物流成本占日本汽车公司销售额的 5%，在美国和欧洲占 8%，在中国占 15%。为了利用冗余的劳 动力，象一汽这样的东北大型企业依靠内部资产来满足物流需求，其结果就是阻碍（国际和国内） 专业物流提供商的进入，也降低了制造、物流和管理效率。吉林省发展研究中心，“吉林省汽车运 输/物流/供应链研究”，2004 年 3 月，14，20-1 页。 26 李剑阁，“利用外资推进国有企业重组”，振兴中国东北国际会议，大连，2004 年 9 月 25 日。 10 全球供应链之中，但他们并未在“软性资产”方面进行足够的投资以从产权研发、 品牌开发、行业标准制定和供应链管理等高增值活动中增加利润。 28 国有企业在吸引和保留高级技术和管理人才方面的能力受到限制。 虽然国有企业 高管的薪酬已经有所改善，但仍落后于私营企业。 29 问题包括是否应该设定管理 者的薪酬上限，例如，政府部级官员的工资或者国有企业最低工资的一定倍数（例 如 12 或 14 倍）。虽然有些国有企业非常成功或高效的国家（如新加坡、新西兰） 已经将国有企业薪酬与公务员收入脱钩和/或为公务员提供有市场竞争力的薪酬， 但此类改革在中国还未出现。中国国有企业试验了不同类型的股权激励。 30 其他 国家的实践表明，股权激励（特别是购买或赠与必须持有一定年限的“限制性”股 权）是把管理者/董事和股东的利益结合在一起的有效工具。但在中国，公司治理 问题削弱了股票价格，进而影响了这种股权激励的价值。 自成立以来，国资委始终高度关注国有企业绩效评估和激励性的薪酬。在一项试点 计划中，国资委签订管理合同，选定大型国有企业的管理层和董事承诺两年内使净 资产（账面值）增长 10.5%，收入增长 8.5%。这种做法对国有企业长期竞争力的 影响是不确定的。国资委成立前对 400 家国有企业的调查表明，绩效合同平均而言 并未改进中国国有企业的生产率，甚至可能降低生产率。 31 应用净资产利润率和 收入利润率这类绩效评价指标的确可能鼓励国有企业管理层削减成本（如社会服 务、冗员）。但是，这类指标也可能限制提升长期竞争力所需的投资（如研发、新 建扩建固定资产以及更难有形化的供应链资产）。 国有企业低生产率会抑制东北的市场，“挤走”私营企业，从而损害地区的投资 环境。 27 例如，在电子业，2002 年两家大连企业大连大显和华录的R&D 支出分别为销售额的 1.4% 和 4.8%，而国际同业菲利普、NEC和 Intel为 9.5-15%。BAH，2004，98 页。2003 年的可比数据仍然 很低，大连大显为 4.1%，华录为 3.6%。Jun Kurihara，“Economic Development Strategies for Northeast China: A Study of the Electronic Components Industry,” March 2005. 28 Edward Steinfeld, “Chinese Enterprise Development and the Challenge of International Integration,” in Shahid Yusuf, et al, editors, Global Production Networking and Technological Change in East Asia, World Bank, 2004, pp. 255-65. 29 根据一位国际薪酬专家的资料，1999-2001 年中国国有企业中只有少于 1％为其高管支付超过 20 万元人民币，而中国私营企业的这一比例为 12％左右。2004 年，国有资产监督管理委员会 （SASAC）宣布一项计划，称中央管理国有企业的高管工资依其绩效将在 10 万元-100 万元之间， 平均 25 万元。但这只是中国私营企业同类职务薪酬的 40-65%。Watson Wyatt, Study on SOEs Performance Management and Compensation, April 2005, 未公开出版，7，38 页。 30 同上。 31 Mary Shirley and Lixin Colin Xu, “Empirical effects of Performance Contracts: Evidence From China,” 世界银行研究摘要，1997 年 10 月 17 日。 11 东北工业受产能过剩之累。世界银行 2002/2003 年对 23 个城市的调查表明，产能 过剩在沿海城市最不突出，在西部和东北最为突出。 32 财务数据（参见表II-1）也 表明，许多产能高度过剩、缺乏竞争力的国有企业基本靠金融输血“维持”。 东北国有企业过于依赖价格竞争。 产能过剩只是一个因素。困难国有企业可能急 于低价销售产品，以收回可变成本（如供货商、劳动力和设备）。不仅如此，国有 企业还受到研发、现代设备、产品开发或供应链管理方面投资不足的约束。因此， 国有制造企业在产品质量、“品牌认知度”、生产灵活性、快速交付、售后服务等 方面的竞争力都相对较弱。特别是如果买方要求不高，过度的价格竞争使得其他更 有竞争力的企业也失去了盈利机会。 33 私营部门融资也被无竞争力的国有企业挤走。 全国来看，虽然国有企业在工业 GDP中所占比重已经下降到 1/5，但国有企业仍吸收了高达 2/3 的全部信贷。 34 这 一问题在东北似乎更为突出，三省的不良贷款（NPL）率分别列全国第一、第二和 第三。 35 除了非常昂贵以外（以下详述），对东北无竞争力国有企业的保护吸收 了本可以投入到更有生产效率的新企业和更灵活的私营企业的资金。 直接金融输血维持东北国有企业的成本非常高。 表II-1 说明了东北地方国有工业 企业的近期状况。 36 32 深圳、杭州和江门的受调查企业产能过剩 14-22%；大连、广州、温州、上海、武汉、天津和长 春为 27-28%；北京、郑州、南昌、重庆和成都为 30-33% ；哈尔滨、昆明、长沙、西安和南宁为 34-39%；兰州、贵阳和本溪超过 40% 。辽宁省本溪市的企业报告其产能过剩接近 80%。世界银 行， 2004。最近的经济增长可能消化了东北的部分过剩产能。一份后续对辽宁省 14 个城市的调查 表明产能过剩比例在 15%到 25%之间。但是两个城市报告了相当高的产能过剩：阜新 30%，本溪 55%，世界银行，2004b. 33 虽然竞争力较差的国有制造企业可能出于竞争的目的更易侵犯知识产权（如商标、专利），但某 些观察人士认为知识产权问题更多地发生在中小企业。 34 Patrick Honohan, “Finance in China: Removing Ambiguity Over the Government’s Role,” 为“十一 五”规划报告准备的论文，世界银行，2004 35 Du Yi，“银监会调查东北地区不良贷款率的真实水平”，21 世纪经济报道，2004 年 1 月 19 日， 引自Naughton，21 页。 36 不包括一小部分国家国有资产监督管理委员会（SASAC）管理的稍大一些的国有企业。 12  表 II-1. 东北地方国有企业的财务情况 （亿元人民币） 辽宁 吉林 黑龙江 2001 2002 2003 2001 2002 2003 2001 2002 2003 数量 5,462 5,157 3,934 3,325 3,105 2,845 6,323 5,926 5,178 销售额 1790 1872 1776 628 654 686 705 751 784 利润 -39 -36 -29 -14 -25 -34 -33 -27 -39 资产 5159 5196 4213 2210 2371 2194 3179 3227 2968 平均资产 0.94 1.01 1.07 0.66 0.76 0.77 0.50 0.54 0.57 资产负债率 0.795 0.818 0.759 0.914 0.925 0.896 0.913 0.906 0.838 负债 4101 4250 3198 2020 2193 1966 2902 2924 2487 权益 1058 946 1015 190 178 228 277 303 481 不良资产/权益 0.910 1.073 1.305 2.593 2.920 3.521 1.878 1.869 1.965 不良资产 962 1015 1325 493 519 803 519 567 945 不良资产/资产总额 19% 20% 31% 22% 22% 37% 16% 18% 32% 调整后的权益，最差情况(1) 95 -69 -310 -303 -341 -575 -243 -264 -464 调整后的资产负债率 (1) 0.977 1.017 1.107 1.176 1.184 1.414 1.091 1.099 1.229 调整后的权益，最好情况 (2) 576 438 353 -56 -82 -174 17 20 8 调整后的资产负债率 (2) 0.877 0.907 0.901 1.029 1.039 1.097 0.994 0.993 0.997 来源：中国金融年鉴，2004，374-7 页，380 页；自行计算 (1) 假定不良资产回收率为 0% (2) 假定不良资产回收率为 50% 东北国有工业企业的数量从 2001 年末的约 1.5 万家下降到 2003 年末的约 1.2 万 家。从平均资产的增加可以看出，这应该反映了困难中小国有企业的出售、并购和 行政性破产。2001-2003 年的净损失为 275 亿元人民币。 37 虽然有净损失，但权益 在 2001 年末到 2003 年末之间还是增加的，可能主要源自资产重估、自由的资产转 让、资不抵债国有企业的出售或破产以及债务核销。 38 地方国有企业的结构极不合理。 官方统计试图将“不健康的”国有资产界定为无 法收回的应收款项、无法销售的存货和过时的固定资产。如表II-1 所列，不良资产 在东北国有企业工业资产中所占比重相当高：辽宁 31% ，吉林 37% ，黑龙江 32%。 39 国有成份比重较小的沿海省份，其国有工业企业不良资产的比重则低得 多：例如，浙江为 4%，广东为 14%。 40 不良资产的累积意味着 2001-2003 年 276 亿元人民币亏损之外还有额外的递延损失。根据表II-1 总结的数据，东北国有工业 37 由于这一数据扣除了盈利国有企业的利润，因此总损失应更高（具体数额不详）。 38 打包债转股发生在 2001 年以前。这一阶段似乎并没有很多的新的现金性权益投资投入东北国有 企业。这就意味着 2002-2003 年的资产重估、自由的资产转让和债务核销可能高达 350 亿元人民 币。如前所述（专栏 I-1），2004 年末，银行核销了东北国有企业 340 亿元“损失”贷款。 39 东北三省的不良资产在 2003 年均有大幅上升。数据并未说明这反映了不良资产的真实增加还是 只是更真实的报告。如果是后者，这可能是准备解决东北困难国有企业的信号。 40 根据中国金融年鉴 2004 进行的估计。 13 企业 2003 年末的不良资产总计 3070 亿元，但其可实现价值尚不确定。如果这些不 良资产没有可实现价值，即表II-1 中的“最差情况”，则三省 2003 年末地方国有 工业企业总体上已经资不抵债，其权益为-1350 亿元人民币。如果可能收回不良资 产 50%的账面价值（“最好情况”），核销 1530 亿元人民币以后辽宁的资产负债 率为 0.90，吉林为 1.10，黑龙江为 1.00。 此外，过时的会计制度也掩盖了东北国有企业的真实财务表现（或成本）和财务 状况。 虽然上市国有企业或与外商合资的国有企业采用了更接近国际会计准则 （IAS）的企业新会计制度（ASBE），但大多数国有企业仍执行旧的会计制度。 与IAS相比，旧会计制度有时不够审慎（如不核算重组成本或冗余成本等可预见的 负债），有时又过于审慎（如划拨土地使用权以成本计价而非以市值计价）。 41 机会成本也很高。 有理由认为，国有企业处于主导地位的东北工业降低了企业生 产率和增长前景，进而减少了地方政府税收收入（如营业税、企业所得税）。好的 方面在于，改善东北的投资环境应会大幅提高地方税收收入，使得支付“国有企业 改革成本”（以下详述）可能更为容易。 考虑到国有企业继续减员的可能，进一步完善社会保障体系非常必要。 • 对于下岗工人，三省从下岗体系（国有企业、地方政府和失业保险计划共同负 担）转变为完全依靠失业保险是一个进步。虽然目前下结论为时尚早，但还有 几项改革值得考虑：如，建立省级保险而非市级保险资金库；缩短失业救济的 最长期限；为工人培训提供更有效的支持。 • 2000 年初城市最低生活保障（低保）迅速推开。东北省份目前在低保方面的支 出相当大，其资金主要源于中央政府的补贴。虽然城市低保在维持国有企业大 规模改制过程中的基本生活方面发挥了重要作用，但还是可以考虑某些调整， 包括采取更多措施促进有工作能力的享受低保人员重新就业。 • 东北的养老金制度面临着和全国其他地区相同的问题，如人口老龄化，城市正 规部门工人变少，不同的体系等问题。需要进一步改革，包括采取措施恢复资 金来源，加强养老金的经营、投资和管理。 42 需要更详细的“国有企业改革成本”测算。 目前仅有国有企业改革主要成本（转 移国有企业社会服务、工人补偿和解决不良贷款（NPLs））的部分估计。 • 如前所述，直到 2003 年，东北国有企业的社会服务支出仍超过 150 亿元人民 币。地方政府承担提供此类社会服务职责以前，必须安排地方政府或中央政府 的资金来源。部分试点项目正在进行中。 43 • 仅在辽宁省，且不考虑解决国有企业不良贷款，国务院发展研究中心（DRC） 研究人员估计国有企业改革成本包括 30.3-42.6 亿元的一次性成本和此后五年每 41 高伟彦和张春霖，“借鉴国际经验管理中国的国有企业资产”，2003 年 9 月，15-7 页。 42 于小庆等，“Background Notes on Social Protection”，世界银行，2005 年 6 月。 43 例如，中石油和黑龙江省政府已经达成协议，移交大庆油田管理的义务教育学校。 14  年 21-26 亿元人民币的后续成本。 44 似乎有理由认为加入其它两省之后的成本 大约将翻倍（一次性成本 60-85 亿元，后续成本每年 40-50 亿元）。部分成本 （如破产企业）已经支付（专栏I-1）。 • 政府以核销不良贷款、划转可疑贷款到资产管理公司以及中央政府支付破产企 业费用等方式提供的解决不良贷款的支持至少已有 1000 亿元人民币（专栏I- 1）。然而，东北国有企业剩余的不良贷款可能更多。2003 年末，东北地方国 有企业的不良资产为 3070 亿元，其负债为 7650 亿元（见表II-1），其中可能包 括 5000 亿元左右的银行贷款。 45 这就意味着给这些国有企业的贷款中约 60% 在 2003 年末是不良贷款，东北国有企业还有 2000 亿元人民币不良贷款需要解 决。 东北自身的财政资源应足以支付大部分（如果不是全部）国有企业改革成本。 东 北政府可以动用的三项主要财务资源包括： • 首先，出售或清算亏损国有企业将结束继续为其提供财务支持的需求。东北国 有企业的总损失尚不确切，但可能很大。 • 其次，出售国有企业资产（特别是土地使用权）或股份的收益可能很高。东北 困难国有企业最有价值的资产可能就是潜在的房地产。但是，这种房地产（主 要是土地使用权）并未恰当估值，也使得不可能准确测算东北国有企业剩余不 良贷款的最终清偿（或剩余损失）。特别是资产保全和管理如果遵循国际商业 最佳实践，潜在资产（特别是房地产）的保全将是非常巨大的。 • 第三，可能也是最重要的，改善投资环境所带来的地方税收收入（主要是营业 税和企业所得税）的预计增加，可以支持预先的融资，以支付改善东北投资环 境所需的国有企业改革和其他措施的成本（专栏 II-1）。 专栏 II-1. 改善投资环境的预先融资 减少国有产权、增加工业中的私有产权与提高全要素生产率（TFP）之间的联系非常密切。因此， 降低东北工业的国有控制，促进私营部门的发展，应会导致企业销售和收入的增长以及地方政府税 收收入的增长。 基于进一步改善投资环境的预期，地方政府有理由以源自改善投资环境而增加的税收收入为基础进 行融资，其总量也可能很大。如前所述，东南部城市受调查企业的 TFP 平均比东北城市高 80%左 右（图 I-3）。 东北三省 2003 年的营业税和企业所得税约为 300 亿元人民币。下表说明源自改善投资环境而增加 的地方税收收入的资本化价值（以及由此形成的潜在融资能力）。例如，假定投资环境改善可以使 地方税收收入增加 30-50%，就可以有 1120-1870 亿元的预先融资以支付获得更好的投资环境所需的 各项措施（如国有企业改革、更好的基础设施）。 44 刘世锦和 Lai Youwei，“支付必要的改革成本，促进国有企业的转型”，中国东北发展战略：背 景报告，国务院发展研究中心，2003 年 12 月。 45 银行债务通常占国有企业负债的 60-70%。 15  年度税收收入的增长 资本化的新增融资能力 （10 亿人民币） 60% 224 50% 187 40% 150 30% 112 20% 75 10% 37 来源：中国金融年鉴，2004；自行估计 假定： 1. 东北三省当前的税收收入为 300 亿元人民币。 2. 融资利率为 5%。 3. 本金和应付利息 20 年偿还。 B. 建议 应当按照最佳商业实践有效推进东北（中央和地方）国有企业的转型和改革。 商 业化渠道的关键因素包括进行国有企业的“分类”；采取适用于每一类别的公司治 理或所有权转型措施；以及进行长短期的融资预测和安排。 东北国有企业应进行“分类”，并针对每一类别采取适当的原则： 1. 健康且应保持国有控制的大型和/或战略性国有企业，应遵循公司治理方面的国 际最佳实践。这一类的大部分（也可能是全部）会由中央国资委负责管理。 2. 可以发展的中小型企业应被出售，其程序应保证出售收益的最大化和“国有资 产损失的最小化”。 3. 无法经营的国有企业应被清盘，经营困难但仍有好转可能的大型国有企业可以 重组。 这样的分类方式符合 1999 年中共 15 届 4 中全会关于国有企业“抓大放小”的决 定。 中央国资委将作为仍属国有控制的全部（或绝大多数）大型东北国有企业的股东。 地方国资委可能负责中小型国有企业的出售和多数的清盘。地方国资委和中央国资 委都应在国有企业重组中发挥作用。 大型东北国有企业的公司治理应遵循国际最佳实践。 这些实践已经系统化（专栏 II-2）。 16  专栏 II-2. 经合组织国有企业公司治理指引 国有企业的法律和监管架构应保证公平竞争的市场，以使国有企业和私营部门企业开展竞争，避免 市场扭曲。例如， * 国有企业的法律形态应允许贷款人主张其权利，启动破产程序。 * 国有企业提供公共服务的非标准化要求应以透明的方式由法律/法规明确授权、披露和补偿。 * 国有企业应通过竞争获得融资。其与国有金融机构之间的关系应基于纯商业的基础。 国家应作为信息完备的、积极的所有者，建立清晰一致的持股政策，以保证国有企业的治理透明、 负责、专业化、有效率。例如， * 国有企业管理层应有充分的经营自主权以实现其既定目标。 *国家应要求国有企业的董事会履行其职责，尊重其独立性。 * 控股机构应对代议机构负责。 * 控股机构应建立报告体系以保证经常性地监督、评估国有企业的绩效。 国家和国有企业应当遵照经合组织公司治理原则承认所有股东的权力，保证其得到平等的待遇，平 等获取信息。 国有控股政策应充分承认国有企业对利益相关者的义务，并要求国有企业报告其与利益相关者的关 系。 国有企业应遵循高标准的披露要求。例如， *控股机构应开展国有企业持续汇总报告，并按年公布国有企业汇总报告。 *国有企业应发展直接向其董事会报告的内部审计职能。 *国有企业，特别是大型国有企业，应接受基于国际标准的年度独立审计。专门的国家控制程序的 存在不能代替独立的外部审计。 * 国有企业应执行与上市公司同样高质量的会计和审计标准。 * 国有企业应披露重大事项，包括政府提供的任何财务支持（包括担保）以及任何与关联机构进行 的重大交易。 国有企业董事会应具有足够的权利、能力、公正性和客观性，以提供战略指导并监督管理层。董事 会应被问责。例如， * 国有企业董事会应被赋予明确的委托权，并对国有企业的绩效承担最终责任。董事会行为应符合 公司利益最大化，且应平等对待所有股东。 * 国有企业董事会应有权任命和解聘高级管理人员。 * 如有需要，国有企业董事会应建立专门委员会（如审计、风险管理、薪酬、提名） * 国有企业董事会应进行年度评价以评估其绩效。 来源：经合组织，2005b 将上述原则应用于中国大型国有企业，特别是东北的大型国有企业，将有许多益 处。例如，预算硬约束和破产的威胁将阻止无目的且导致损失的运作。私营企业将 和国有企业一样可以获得信贷。国有企业不再被迫免费提供社会服务。国有企业的 董事会和管理层都将获得更大的自主权，承担更大的责任。代议机构（如全国人 大）和公众将获得剩余国有企业财务绩效（或成本）和状况的常规报告。少数（公 众）股东也可以受到更好的保护。 17 中央国资委和其他相关当局（特别是中国证监会，CSRC）显然正在试图改革中国 仍占大多数的国有企业的公司治理。2003 年以来的关键性改革包括要求独立董事 批准上市公司的“关联交易”和重要资产出售、兼并或收购；开始努力将不可流通 股转换为可流通股，并使公众股东有权批准此类转换；试图为 100%国有控股企业 任命董事会；以及绩效监测和薪酬的新的安排。持续进行上述改革应增强国资委在 行使剩余东北大型国有企业所有者职能方面的能力。 考虑到东北大型国有企业对追加资本投资和绩效激励方面的需求，中央国资委在 国有股权和非国有股权以及公司治理方面探索更具市场导向的平衡是有道理的。 高敏感性部门（如军工）的国有企业当然可以保持 100%的国有控股。但是，对于 其他大型企业而言，更大程度的“股权多元化”是既实现市场融资又遵循市场规则 的有效途径。虽然从 1990 年左右开始实行股权多元化，但中国政府基本上仍保持 多数控股。然而，其它社会市场国家和经合组织发展中经济体的政府则始终更倾向 于接受战略性企业的少数国有股权。（专栏 II-3）。 专栏 II-3. 战略性企业的少数国有股权：经合组织国家案例 韩国：从 90 年代末期开始，韩国政府更加接受战略性企业（如韩国电信和浦项制铁，一家世界领 先的钢铁企业）的少数国有股权。在浦项制铁的案例中，韩国开发银行和其他国有银行等二级股东 仍阶段性作为大股东。但从 2001 年开始，外资已经持有浦项制铁 62%的股权。 政府一级 政府二级 国内其他 外资 韩国电信 92 年 12 月 100% -- -- 98 年 12 月 71% -- 24% 5% 99 年 12 月 59% -- 22% 19% 01 年 12 月 40% -- 23% 37% 02 年 5 月 -- -- 51% 49% 浦项制铁 68 年 12 月 56% 44% -- -- 87 年 12 月 32% 68% -- -- 88 年 6 月 20% 43% 37% -- 92 年 12 月 20% 30% 42% 8% 97 年 12 月 20% 22% 33% 25% 99 年 12 月 -- 18% 39% 43% 01 年 12 月 -- 10% 28% 62% 奥地利： 自 90 年代中期以来，政府减少OIAG国家持股基金的股权到保证OIAG 可以阻止战略性企 业发生根本性变化的水平，以试图促进战略性企业的资本市场融资和监管。 政府二级 OIAG 基金 VA Stahl （钢铁） 1993 75% 1995 43% 2000 35% 18 OMV （石油精炼/配送） 1993 75% 1997 35% 2005 31.2% 奥地利航空 1997 52% 2000 40% 奥地利电信 1997 100% 1998 75% 2000 47% 2005 30% Boehler Udenholm（钢铁） 1994 73% 1996 25% 来源：Lim（2002）；www.oiag.co.as 在经合组织国家接受战略性企业少数国有股权的案例中，他们采用了其他措施以防 止可能影响国家经济利益的企业重大变化（如所有权转移）。主要措施包括（1） 具有否决权的少数控股；（2）“金股”；以及（3）特别立法。 在奥地利，虽然将国家持股降低到少数股权，但OIAG国家持股基金保留足够股份 以阻止关键企业的重大变化。根据奥地利公司法，持有一家公司 25%+1 股的股份 足以阻止公司的重大变化（如兼并、收购、分立）。如果这一“具有否决权的少数 控股”模型应用于中国的大型国有企业，根据中国的公司法，持有公司 33%+1 股 将使国资委有权阻止：公司章程的修订、注册资本的增减、以及企业兼并、分拆、 解散及重组。 46 “金股”赋予政府在出售后批准或否决重大事项（如将企业股份的绝大部分出售给 第三方，出售主要资产，重组或清盘）的特殊权力。金股首创于英国，目的在于阻 止新私有化的企业被接管。金股已被很多其它经合组织国家采用（专栏II-4）。 金 股的缺点在于它可能促进不适当的政府干预或者扰乱企业控制的市场。金股还增加 了不确定性、限制了企业出售后行动的商业自由，从而可能降低企业价值和出售价 格。国际经验表明，金股的潜在缺陷可以通过更集中金股权力的范围、限制金股权 力的期限（如，出售后 3 年内）以及明确金股权力可以履行的特定条件等方式加以 缓解。 47 46 公司法，2005 年 10 月 27 日修订，第 104 条。 47 经合组织，2002，64-5 页和 84-5 页。值得注意的是，欧盟基于“金股”可能限制欧盟内资本流 动的考虑而逐步 取消“金股”。因此，英国、爱尔兰、捷克和西班牙近年来已经放弃部分金股， 使意大利和匈牙利成为在原有国有企业广泛采用金股制度的唯一的欧盟成员。Financial Times, 26 November 2005. 19  专栏 II-4. “金股”的应用案例 英国： 虽然不同行业有所不同，但金股的权力通常有时间限制。典型的限制就是禁止一人或统一 行动的一个集体控制某一公司超过 15%的股权。就国防工业而言，金股没有时间限制，并增加了其 他权利（如任命董事、处置主要资产）。作为一项政策，保留金股被处理为一种例外事项，也不允 许政府干预企业的业务事宜。经过多年，政府已经放弃了国防以外的多数部门的金股。在英国电信 的案例中，政府放弃了金股以降低与MCI讨论兼并过程中投资者的不确定性。除了国防工业以外， 金股权力从未行使。 法国： 金股（“特别行动”）引入于 1986 年。目前没有时间限制，但是政府有权将金股转换为普 通股。典型地，金股赋予政府有权要求控制权超过一定比例必须得到经济和金融部的授权；有权任 命两名无投票权董事；有权以保护国家利益为目的阻止任何资产（如股权、房地产、知识产权）的 出售。 意大利： 1994 年的一项法律赋予广泛的权力以保护公共秩序、安全、卫生和国防。部分由于欧盟 的行动以及对意大利电信的敌意收购及其与德国电信的防御性合并，1999 年进一步明确了金股的 权力。自此以后，金股的权力只允许在特定条件下（如私人股权的所有权不透明、重大公众利益、 均衡地、非歧视地）行使。 葡萄牙： 金股权力有限参与到非国有的保险、银行、运输和能源企业。 波兰： 政府在部分私营企业中应用金股以保证控制和监督买方出售后的承诺。 OECD，64-5 页和 84-5 页。 在韩国，根据一项证券交易法案实施条例，只要国家持有公司至少 15%的股权， 金融和经济部就有权认定参与“国民经济重要行业”的企业为“公共本质的公 司”。 对于此类“公共本质的公司”，法案将限制代理投票，并允许企业章程将 其它自然人股东的表决权上限设定为 3%。 48 对于出售可以发展的中小国有企业而言，国有企业股权或资产出售过程中“国有 资产损失”最小化主要取决于（1）出售过程的公开性和竞争性；（2）对潜在买 方风险的管理；以及（3）卖方最大化出售收益的动力。 世界银行一份较早的关于国有股权管理的报告表明，中国需要以更公开的途径（如 拍卖、招标）取代依赖管理层/员工持股来实现所有权转型。 49 这一报告认为，世 界范围的经验最终表明，公开程序对国有股东 / 卖方和企业而言均具有很大的好 处。公开程序更可能为卖方实现出售收益的最大化，并为企业吸引更多高水平管理 者和额外的投资。自 2002 年初成立以来，中央国资委的确出台一系列规定以促进 所有权转让中更公开的途径，其主要措施是更多地依靠“产权交易中心”发布购买 国有企业股份或资产的机会。 世界银行报告进一步认为，国有企业出售之前的重组应少之又少。出售之前的重组 应集中于减少冗员。如果国有企业已确定要出售，国资委应避免任何形式的追加资 本投资。追加资本投资应留给新的所有者。 48 Mako 和 Zhang，2002，9-10 页，引自W. Lim，2002。 49 这一节大量引用了高伟彦和张春霖，借鉴国际经验管理中国的国有企业资产，世界银行，2003 年 9 月。 20 应当避免刻板地遵循国有企业的最低价值。国有企业的价值是有意愿的买方愿意支 付的价格。因此，国资委不应强调“企业价值”的估计，而应着重于使得潜在买方 竞争最大化的程序。例如，提供拟出售国有企业的充分信息，为合格投资者提供尽 职调查的机会以及广告。在中国进行尽职调查可能很困难（专栏 II-5）。最大的问 题是所有权不清晰、财务报表不可信、隐性的社会福利债务、以及未完全纳税所形 成的隐性税收债务。对于国有企业而言，需要会计、审计和财务披露的国际准则。 专栏 II-5. 典型的尽职调查问题 • 土地使用权未从划拨转换为出让，因此目标公司无法转让土地使用权； • 超过目标公司业务允许范围的活动； • 缺乏证明资产的法律权力或其账面价值的文件； • 对股东或关联方的贷款文件不完整； • 未在国家外汇管理局（SAFE）进行外汇贷款或应付款的适当登记，可能妨碍付款； • 缺少在适当机构进行动产（如专利和商标）的有效登记； • 未使用劳动合同； • 不可靠的财务报表； • 未记载的购货、担保、承诺、税务，不合法或半合法的协议； • 通过不恰当的期末销售操纵业绩； • 未能将财务信息转换为外国投资者更容易理解的国际会计准则（IAS）格式； • 低估社会福利支出； • 基于不切实际假设的未来业务计划； • 激进的税收降低计划以及未记录的与地方税务当局的协议； • 不按章纳税；以及 • 缺乏充足的社会福利支出的资金来源。 来源：普华永道，2001，引自经合组织，2005b。 由于不确定性可能降低买方愿意为购买国有企业而支付的价格，国资委和其它政府 机构可能也希望采取措施降低买方的不确定性，如： • 准备通过资产出售/清盘或者合资公司（JVs）方式转型国有企业，而不采用并 购（M&A）方式，以消除或降低买方面临的隐性债务； • 卖方为特定风险事项提供保证或赔偿—如隐性债务，保证土地年限； 50 以及 • 进一步明晰国有企业和买方面临的环境债务。 还需要更透明的跨国并购（M&A）政策以鼓励外商投资于国有企业。经合组织认 为，“跨国并购的监管框架仍不成体系，过于复杂，且不完整”。问题包括缺乏明 确的禁止外资并购的战略性行业；仍有外资控股的限制，且不完全透明；跨国并购 繁杂耗时的审批程序；特殊的估值程序；封闭的A股市场，且禁止敌意收购；以及 缺乏与国际最佳实践相一致的独立标准和评估程序的竞争法律。因此，经合组织建 议进一步放松外资持股的限制；监管更加透明化；采用国际标准的透明的兼并告知 程序；以及向外国投资者完全开放股票市场。 51 50 当然，这些必须是可执行的。 51 OECD, 2005b, Preliminary findings, China’s Mergers and Acquisition Policies 2005 Project, September 2005, p. 3. 21 对于资不抵债国有企业，或者尽职调查认为风险较高的国有企业，清盘可以作为 一种有效的出售方式。 清盘包括出售国有企业的资产并以资产出售收益偿还企业 债务。买方不承担国有企业的债务，避免了潜在负债或或有负债的敞口。对于资不 抵债的国有企业或者资本结构过于复杂（如交叉持股、债务交叉担保）的国有企业 （或企业集团），这种方式可能是潜在买方非常希望采取的。清盘在其它转轨经济 体中是一种重要的转型工具。 52 似乎应有专门机构筹集必备的资金、管理地方国有企业的重组或清盘，并使相关 的“改革成本”最小化。 国际经验在如何组织和运作化解困难资产和企业的特殊 机构方面提供了有价值的经验。（专栏 II-6） 专栏 II-6. 化解困难企业和资产的特殊机构案例 韩国： 韩国资产管理公司（KAMCO）成立于 1962 年，最初作为韩国开发银行（KDB）的附属企 业。目前其股权 43% 由韩国政府持有，29%由 KDB 持有，28%由其它韩国银行持有。在 1997-1999 年间，KAMCO 发行了 180 亿美元 3-7 年债券以便为收购不良贷款融资。债券融资、其它融资以及 不良贷款/资产出售使 KAMCO 可以在 1997 年 11 月到 2001 年 4 月间支出 356 亿美元购买不良贷款 （其面值为 866 亿美元）。处置方式包括拍卖、证券化、出售给私人投资机构、抵债以及赎回。截 至 2001 年 3 月末，KAMCO 已经处置了一半资产，出售价格 198 亿美元（其账面价值为 428 亿美 元），已收回现金 196 亿美元。KAMCO 有一个双层董事会。执行董事会由 9 人组成，由一个由 11 人组成的外部董事会进行监督。“监督”董事会由 KAMCO 的 CEO 任主席，成员中 4 人来自政 府，3 人来自 KDB 和其它银行，3 人来自学术界和法律和财会领域。 马来西亚： Danaharta 资产管理公司根据 1998 年的一项特别法律成立，其目的是收购、管理和处置 马来西亚银行的不良贷款。其计划资本结构包括财政部等值 7.89 亿美元的资本、5.26 亿美元国家雇 员养老基金借入资金以及 39.47 亿美元债券融资。Danaharta 在 1998 年 11 月至 2001 年 3 月间实际 发行 29.32 亿美元 5 年期债券。其资本和持续的资产销售使得 Danaharta 至 2001 年末已买入 52.16 亿美元不良贷款。基于商业收费原则， Danaharta2001 年末还管理另外 73.53 亿美元不良贷款。 Danaharta 预计 2005 年末可以结束经营，届时预计收回 78.95 亿美元，贷款清偿率达到 59%。马来 西亚财政部（MOF）任命了 11 人组成的董事会，包括一名来自私营部门的非执行董事、Danaharta 的执行董事、2 名财政部代表、2 名央行代表、3 名私营部门代表和 2 名来自国际银行业的外资代 表。董事会一年召开 4 次会议，制定政策和策略，批准计划、目标和预算，批准 Danaharta 的重要 战略决策。董事会下设执行委员会，2004 年举行了 10 次会议；薪酬委员会，由外部专家提供支 持，2004 年举行了 3 次会议；审计委员会，2004 年举行了 4 次会议。董事会成员在获取 Danaharta 的资料和信息方面不受限制。 Danaharta 的多数员工是从私营部门依据合同雇用的专业人士。 Danaharta 向公众提供一整套按照国际会计准则编制、并经国际会计师事务所审计的财务报告。 瑞典： 面值 67 亿瑞典克朗（瑞典银行资产的 4.4%）的资产转移给 Securum 资产管理公司。其中 80% 与房地产市场有关， 91% 是实际贷款。 Securum 在五年内出售了移交资产的 98% 。有助于 52 例如，在波兰，清盘允许企业（无需通过法院裁决破产程序）出售资产、租出资产、进行合资或 与其他企业合并。这成为为以前的小型国有企业和新建立的小企业提供房地产和所需资产的主要方 式。从 1990 年末到 1996 年末，波兰 8,441 家中型/大型国有企业中有 3,373 家（即 40%）进入清盘 或破产程序。到 1996 年底，完成了 2,073 家企业的清盘（61%），数量超出了通过其它方法私营化 的 1,898 家中小国企。 作为一个没有实际破产经验的国家，中小国企的清盘已经算快速了。依据特 殊目的私有化法进行的清盘速度最快（98%的完成率），依据波兰国企法进行清盘速度要慢（34% 完成率）。对波兰使用清盘手段改制及其在中国可能的适用性值得进一步研究。高伟彦和张春霖， 《借鉴国际经验管理中国的国有企业资产》， 52-3 页。 22 Securum 成功的因素包括，保证其独立性的私人管理和强有力的治理机制；迅速估值；透明的财务 管理；强有力的法律；以及充足的资金和人员。 德国： 1990 年 7 月至 1994 年末，Treuhandanstalt 处置了 13,815 家国有企业，其中 6,546 家通过私 有化交易，3,718 家通过清盘。私有化交易实现 666 亿马克的出售收益，150 万工人的就业保证以及 2111 亿马克的资本投资承诺。在处置国有企业过程中，Treuhand 积累了 2000 亿马克的债务，这些 债务最终转移到中央政府的预算之中。Treuhand 由一个 21 人参加的董事会进行管理，其中包括来 自行业、东德的省政府、工会和中央政府的代表。 美国： 1989 年至 1996 年期间，清算信托公司（RTC）处置了 747 家储蓄机构，其总资产 4650 亿 美元，多数与房地产有关。RTC 的整体回收率达到 87%。RTC 成功的关键因素包括，充分的治理 架构；专业化管理；以及广泛应用私营部门合约进行资产处置。详细的内部指引使得欺诈风险降到 最低，且增加了政策和成本评估的透明度，这些都加速了清算过程。 来 源 ： KAMCO （ 2001 ， 2002 和 2004 ） ； Danaharta （ 2005 ） ； Klingebiel （ 2000 ） ； Treuhandanstalt（1994）；以及 Czada （1996）。 如果建立此类专业机构解决东北困难国有企业的问题，国际最佳实践表明其应具备 以下特征： • 经营期限限制在 5-7 年； • 依赖按照既定条件从私营部门招聘的合格专家； • 迅速进行资产估值； • 职业化管理和用人机制； • 充分的内部控制、财务管理体系及披露；以及 • 充分的公众监督和治理，可能通过董事会的方式，董事应由东北地方政府和中 央政府选定。 53 此类机构从资本市场上筹集债务融资以及利用地方税收收入来偿还这些债务的实际 能力可能取决于一系列因素，其中包括机构权益资本的充足性；中央政府提供的担 保；以及机构自身的财务管理体系和内部控制。 解决困难东北国有企业的专业机构应不同于为解决国有商业银行（ SOCBs）不良 贷款而成立的四家资产管理公司（ AMCs ）。 四家资产管理公司存在两方面局限 性。一是资产管理公司附属于中国的金融业，很少或没有动力或能力去追求经营不 善企业的“经营性重组” 54 。相反地，这些资产管理公司通常把重点放在通过金融 市场（如不良贷款出售）清收现金。二是附属于银行的资产管理公司很少或没有能 力处理阻碍国有企业重组的劳动力和其他社会问题。 东北国有企业重组机构（“机构”）应具备的特征包括： 53 由于这一机构可能主要解决地方国有企业的问题，因此由地方政府和相关的中央机构（如财政 部）作为所有者是恰当的。 54 部分经营性重组措施（如结束盈利较少或亏损业务，解雇多余员工，降低其他成本）的目的是增 强企业的盈利能力和偿债能力。出售非核心业务和资产（如房地产）是另一种经营性重组形式，其 目的也在于偿债。W. Mako, “Emerging-Market and Crisis Applications for Out-of-Court Workouts,” in M. Pomerleano and W. Shaw, eds., Corporate Restructuring: Lessons From Experience, World Bank, 2005. 23 • 每一机构都应由地方政府控股。 虽然专门成立一家针对东北的机构会更有效， 但似乎不可行。 • 机构的股权资本应主要来自地方政府。其他方（如中央政府、外国投资者）也 可自由投资。 • 机构应可在政府担保下借款。 • 应建立专项财政补贴的政策， 机构只能将此类资金用于安置职工、协助将国有 企业的社会资产转移给地方政府等用途。 • 在发展业务过程中，机构应从资产管理公司和国有商业银行购买目标国有企业 的债务。如果本身不是国资委，机构还可从相关国资委接管目标国有企业的全 部资产、负债、权益和管理层。 • 作为经营性重组职责的一部分，机构可以管理工人解雇，解决相关的员工补 偿。 • 机构可以清盘无力经营的国有企业，以资产赔付相关索偿。 • 可以出售重组后获得活力的企业。 中国个别城市已经出现此类重组机构的雏形。在芜湖，地方政府通过开发国有企业 的房地产解决了国有企业不良贷款和冗余员工问题，收回了成本，与当地银行实现 了双赢的安排。在重庆，当地国资委建立了自己的资产管理公司为购买国有企业不 良贷款提供融资，并进行重组。（专栏 II-7） 专栏 II-7 . 中国国有企业重组/清算的近期创新 芜湖：2003 年 4 月，芜湖市政府（安徽省）就解决 26 家地方国有企业 3.89 亿元不良贷款（NPLs） 事宜与中国建设银行（CCB）达成协议。26 家企业中只有 6 家仍在运营，其余企业已关闭多年。芜 湖市政府（WMG）支付 3700 万元，以换取建行放弃其余 3.52 亿元贷款。建行估计采取法律手段 只能收回 1900 万元，且成本为 1300 万元。虽然 26 家国有企业资产帐面价值为 7.04 亿元，但芜湖 市政府认为其市场价值仅为 2.06 亿元左右（即帐面价值的 29％）。此外，芜湖市政府预计支付 2.24 亿元人民币用于解决近 9,000 名国有企业职工。事实上，芜湖市政府并未支付现金以获取不良 贷款。政府将 26 家国有企业的土地和一些有形资产抵押给市政府的建设投资公司，后者承诺代替 芜湖市政府向建行付款。芜湖市政府预计可以通过出售/出租/开发从 26 家国有企业获得的房地产收 回大部分支出。 重庆：重庆市国资委 2004 年成立了子公司渝富资产管理公司（AMC）。依靠国家开发银行的两笔 贷款，渝富资产管理公司获得了 667 家地方企业在中国工商银行（ICBC）的两个贷款包，其帐面 价值为 107 亿元，折扣后价格为 22 亿元人民币。购入这些债务后，渝富就有权进行这些企业的财 务重组和经营性重组。 有必要尽可能依靠公私合作以及“外包”国有企业股权/资产的管理。 这一方式既 反映了东北转型挑战的迫切性，也反映了政府机构（如国资委）缺乏经营性重组的 经验。在 1997-2001 年金融危机期间，韩国通过法律允许建立和经营私人投资“机 构”以重组困难企业并购买和管理其过剩的房地产（专栏 II-8）。在某些案例中， 私营投资者还与韩国资产管理公司（KAMCO）和韩国开发银行等政府机构合作。 在其他案例中，私营投资者直接获取资产（如公司股份、困难公司债务或者公司房 24 地产）以进行或促进企业重组。韩国的这些经验似乎与东北有关，需要进一步研究 和考虑。 专栏 II-8. 支持企业重组的私营合作：韩国经验 KAMCO 合资公司：2002 年末，韩国资产管理公司（KAMCO）组建了两家合资公司以管理不良贷 款和其他不良资产池。一份 4.52 亿美元的不良贷款池由一家美国房地产投资基金和 KAMCO 以 60/40 的比例持有，另一份 1.66 亿美元的不良贷款池由一家美国投资银行和 KAMCO 以 40/60 的比 例持有。两个资产池均由合资公司国际合作方进行管理。在潜在投资者尽职调查以后，每一资产池 的价值通过国际招标方式确定。 企业重组公司（CRCs）专门从事困难企业的重组。第一家企业重组公司成立于 1999 年。截至 2003 年末，已成立 54 家企业重组公司，其总资本为 26.7 亿美元。在 80%的案例中，企业重组公司的大 股东是国内生产商或其他企业、个人或者外国公司。法律允许企业重组公司从银行以外的渠道借入 不超过资本 10 倍的资金。到 2002 年末，企业重组公司和企业重组公司基金已经向 130 家困难企业 投资 35.9 亿美元。对 130 家企业中的 19 家进行的调查显示，企业重组公司投资后其收入、资本回 报和负债权益比率已经有所改善。 企业房地产投资信托（CR-REITs） 从困难企业购买并经营房地产，此类资产必须占该信托总资产 的 70％以上。2001 年 7 月至 2004 年 1 月间，共成立了 8 家企业房地产投资信托（3 家由韩国保险 公司成立，3 家由其他韩国银行或公司成立，2 家由外国金融机构成立），其总股本约 5.75 亿美 元。为控制风险，除以所获得房地产作为抵押的贷款以外，企业房地产投资信托不得借款。通过将 过剩的房地产出售给企业房地产投资信托，困难企业获得了更多的资金以支持资本投资、经营性重 组和财务重组。 企业重组基金（CRFs）：1998 年成立了四只企业重组基金，以通过投资困难中小企业（SMEs）股 权和/或债权的方式支持此类企业的财务重组。四只企业重组基金总股本 1.6 万亿韩元（约 15 亿美 元），其中韩国开发银行和 11 家商业银行持有 80%股份，其余股份由保险公司和其他金融机构持 有。其中三只基金的股本各为 3330 亿韩元，可以投资于股权或债权；另一只基金股本为 6000 亿韩 元，只能购买债权。四只基金均由国际知名资产管理公司（Rothschild，State Street，Templeton 和 Scudder Kemper）进行管理。在其运营初期，企业重组基金在困难中小企业财务重组方面发挥了重 要作用。随着 2000 年开始经济增长好转，以及企业重组基金的明显成功，政府从 2004 年 9 月开始 清算企业重组基金。 来源：Kim（2004）；KAMCO （2002，2004）。 需要更详细的财务预测和转型安排的分析。 需要详细测算国有企业改革成本（包 括处置不良贷款）、国有企业股权和资产出售的预期收益、地方税收收入和举债能 力。虽然投资环境改善、税收收入增加和举债能力之间的关联度似乎很强，但东北 投资环境的显著改善不可能一蹴而就。因此，需要制定提供短期临时性融资措施 （如国有企业改革、基础设施投资）的计划以改善东北的投资环境。 25  III. 鼓励私人投资 只有国有企业改革并不足以促进东北的发展，还需要辅之以促进私人投资的其他改 革和计划。各种研究表明，企业进入（以及退出）、税率、税收征管和行政收费、 海关、腐败、商业争端的法庭解决、融资、劳动力的灵活性、基础设施和城市生活 质量以及技能和技术都是企业在东北投资环境方面面对的问题。 55 A. 企业进入 企业进入牵涉到监管限制、企业注册、执照、获得土地和各种审查。 监管限制 政府已经持续放宽对国内投资和国外投资的限制和程序。新的指引（自 2005 年 1 月起生效）列举了很多鼓励外商直接投资的产业，包括给予外商独资企 业（WOFIEs）的机会。 56 但是，对于鼓励产业仍存在一些重要要求，对于其它产 业还有一些限制或禁止（表 III-1）。国务院 2004 年 7 月决定将政府审批代之以大 金额外商直接投资的确认或大部分国内投资的备案。 57 表 III-1 对外国投资（尤其是跟东北有关的外国投资）的部分限制 类别 附加指引 鼓励类： • 石油/天然气勘探和生产 • 要求当地合作者 • 改进石油回收 同上 • 勘探新技术 同上 限制类： • 粮食生产 • 当地控股 • 外国品牌软饮料 • 脂肪或食用油的加工 • 卷烟生产 • 炼油厂的建设或管理 • 部分药物（如：抗菌素） • 各种维生素（如维生素 C）和补充物 • 部分化学纤维 • 集装箱的生产 • 小型/中型轴承的生产 • 部分建筑专用设备 • 小于 30 万千瓦的火电站的建设/运营 • 铁路货运 • 外商独资企业 2007 年可获许可 • 电信及其增值服务 • 外资所有权在 25-49%之间 55 世界银行（2004）和FIAS（2005a）。 56 国家发展改革委员会和商务部，《外商投资产业指引目录》，2004 年修订版 57 国务院，“国务院关于投资体制改革的决定”，2004 年 7 月 19 日。决定取消了以前需要的可行 性研究报告和项目开工报告。新的国务院的决定要求发改委确认（1）鼓励类、允许类产业超过 1 亿美元的外商直接投资；（2）限制类产业超过 5 千万美元的外商直接投资。 26 • 某些批发，零售和物流配送 • 2006 年底以前对油、化肥、30 家 机构以上的连锁经营（如汽车、药 品）有限制 • 货运 • 外商独资企业 2005 年底可获许可 • 银行 • 保险 • 金融租赁 • 房地产开发 • 只限合资企业 • 高级宾馆的建设/运作 • 天然气、热、水或污水管线的建设/运作 • 当地控股 • 律师事务所 • 广告 • 外商独资企业 2005 年底可获许可 • 市场研究 • 只限合资企业 • 医疗机构 • 只限合资企业 • 中学 • 只限合资企业 禁止类： • 部分中药 • 基础教育 来源：发改委和商务部，2004。 然而，进一步放宽企业进入限制看来是合理的。例如，允许外商独资企业进行石 油/天然气的勘探、生产和回收可能会延长大庆油田的寿命。其他产业的限制并没 有明显的战略目的，仅仅是保护了当地企业。某些工业产品（如轴承）和消费品 （如医药和维生素）对外商投资企业的限制会妨碍当地制造业供应基地的发展，也 会妨碍与沿海各地和海外市场的有效供应链联系。对于外资进入银行、保险、金融 租赁及相关服务业的限制会降低金融服务业的竞争，降低融资（特别是中小企业融 资）的可获得性。对于专业服务行业（如律师事务所和市场研究）、电信、医疗服 务和教育行业的限制将妨碍外商直接投资的发展，而正是外商直接投资才能使东北 的产业更加有效地发展，并且使东北对于外国投资者（及其家人）更加有吸引力。 还应使投资程序进一步简化和明确化。新的投资确认程序只需要一个项目申请报 告，政府要“…从保护经济安全、合理开发和利用资源、保护生态环境、优化地理 分布、保护公众利益、防止形成垄断等角度审查和确认”。此外，外商投资项目 “在市场准入和资本帐户管理方面会得到政府进一步审查”。政府“审查和确认” 的范围很广，国务院也未给出否决一个项目的时间要求和标准。对此，国务院要求 “有关政府部门应建立严格规范的确认系统，要有明确的范围、内容、申请程序和 处理时间…”。这些实施系统需要进一步重检。 还存在地方保护主义问题。中国的地方保护主义很难衡量，因为它并非源于关税 或配额，而是源自表面上为其它目的而发布的行政指令。一项对 1985-1997 年 29 个省 32 个行业的研究发现的确存在地方保护主义，特别是在国有控股比例较高的 27 行业或高利税的行业。 58 部分当地企业还能享受到优先的服务（例如通过铁路运输 产品）。 59 注册。全国人大 2005 年 10 月批准了对公司法的重要修订，使新企业的注册更加方 便。修订中其中一项调整是，有限责任公司（LLCs）的最低注册资金有所下降 （例如，生产企业有限责任公司从以前的 50 万元人民币降低到 3 万元人民币）， 并且单个人的有限责任公司也可以获准注册。 但是，农民和农业生产者需要更加灵活的企业组织形式（如合作社）。对于东北 主要农产品（如大米、奶制品、人参和松茸）的研究表明，当地的生产者面临着赢 利限制（专栏 III-1）。这反映了小型、分散的农业生产者没有能力组织关键供应 链资产（如质量控制和证明、冷藏运输设施、共用仓库、IT 系统、市场研究、品 牌开发、共用销售力量）方面的联合投资。这些供应链资产可以提高农业生产者在 速度、敏捷、可信度和质量（而不仅仅是价格）方面的竞争力，从而获得更多利 润，并且减少营运资金需求。 专栏 III-1 东北农村的供应链问题 大米：虽然部分种植水稻的农民已经组织了自己的协会（如 2004 年 10 月在黑龙江省和 1997 年在 五常 县）以促进品牌开发、管理竞争、为政府出谋划策和交换市场信息，但黑龙江的大米生产仍 然存在很多影响全局的问题。例如，大量的小型大米加工者和销售者在卫生程序方面管理宽松，并 且不控制不同等级大米的混杂。对于商标和原产地名称的侵犯（比如说，声称来自五常县）是常见 的。生产者通常缺乏能力进行大米的增值加工（如加工成米饼或米酒）。小型生产者无法从运输提 供商获得好的价格或服务。拓展新市场（如上海）的广告和渠道费用很高，农业开发系统的服务较 差，农民缺乏最新的市场信息。 人参：吉林生产大约 12 万吨鲜参（占全国产量的 80%和世界产量的 70%）。人参的产值在吉林排 在第三，仅次于玉米和大豆。国际市场上价格较低（在香港，吉林人参的价格为 12 美元/公斤，而 韩国人参为 170 美元/公斤）其原因是多方面的：忽视国际质量标准、卫生和质量控制；大量的小 规模独立人参生产者；原始的作坊式加工；依赖大量中介机构与零售商和海外批发商保持联系，而 非与其保持长期的合同关系；未能从政府资助的人参研究中获得实际利益；很不确定的官方检查和 验证；缺乏共用的储藏和其它设施。所有这些因素导致了吉林人参缺乏国际的品牌形象。由生产者 组织的协会可以促进采纳GAP/GMP/GSP标准、分享市场信息、协调供应链管理，以保证质量同时 减少实际损失、产品开发投资、影响主要运输服务提供商、批发商和超级零售商、分担广告费用、 共用销售人员，从而促进品牌开发。 野生蘑菇 松茸的主要市场是日本。日本每年从中国进口 1100 吨松茸，从朝鲜进口 600 吨，从韩国 进口 350 吨。由于过度的采摘，吉林的年采摘量已经从 80 年代的 300 多吨下降到目前的不足 100 吨。韩国松茸的价格是 150 美元/公斤（2001 年），而吉林松茸的零售价在 2004 年已经逐步下降到 36-48 美元/公斤，甚至低于朝鲜松茸的价格。缺乏共用冷藏设备的投资降低了这种极易腐烂农产品 的储藏寿命和质量，从而降低了其价格。不负责任的中间商进一步损害了吉林蘑菇的名声，但其利 润空间却很高（最高可达 50%）。如果当地采摘者能够合作组成商业协会，将采摘量限制在可持续 58 地方保护主义和地区专业化：来自中国工业的证据”，国际经济学杂志，2003，3-6 页，19 页。 59 例如，在黑龙江，我们得知省经贸委指定的 66 家企业受到当地铁路局的优先照顾（收费更少更 低，获得优先服务）。 28 的水平，分类保证质量，在冷藏和保护性包装方面共同投资，协商快速和有效送货至日本的主要市 场，那么吉林野生蘑菇的生产滑坡就可以得以逆转。 来源：Yuan，2005；Hu，2005。 中国的农业生产者应该可以组建农业合作社，以满足成员的商业需求、向使用者收 费、支持共用供应链资产的共同投资。合作制的农民协会在世界很多地方都很成功 （专栏III-2）。中国有一些准农民协会，但仍很少——部分原因在于中国还没有法 律保证此类合作机构的建立和运行。 60 近期需要通过一部农民合作机构的法律，以 支持发展与沿海和海外市场的供应链联系。关键问题可能包括合作机构的会籍和治 理、其财产的所有权、为投资和营运资金需求提供融资，以及避免双重征税。 专栏 III-2 农民协会的国际经验 农民协会，包括合作社，在北美、北欧和中欧非常强大。此类组织在上述地区已经存在了 150 多 年。这些国家（特别是美国）有一些世界上最大的农民合作社。例如，在美国，Land O’Lakes 年销 售额超过 60 亿美元，而 Sunkist 组织有 6500 多名种植柑橘的农民成员。成功的农民协会也存在于 大部分发展中国家，包括东亚（如台湾、越南和菲律宾）。例如，在菲律宾，自由农民合作运动有 2 万多名成员。 执照。对于执照和开业许可的额外要求相对复杂。这一问题可能反映了中央政府 的全国性要求。理论上，开业只需两个程序：（1）通告开业，以及（2）税务和社 会保险注册。 61 然而，所有国家都有额外的要求。对于辽宁的调查和世界银行的 Doing Business 调查都表明，在中国注册一个企业通常要有 12 项额外的程序。对于 其中的一半，世界上只有少数国家有类似要求（表 III-2）。除此之外，还可能要 求很多特殊目的的审批（专栏III-3）。 表 III-2 与注册有关的额外程序出现的频率 程序 国家的百分比 税务登记 93 劳工登记 87 行政登记 76 银行存款 68 公证 63 医疗 62 在报纸上通告 38 公司图章 36 60 中国 1949 年以前有关于合作社的法律。在 1956-1978 之间，苏联模式的集体所有制在中国很普 遍。此后，一些专门的合作社开始形成（如在浙江和四川）。2004 年底，浙江有了关于农民合作 社的法规。 61 加拿大有着最有效的体系之一。“企业家通过在线电子申报中心提交联邦登记表，在一小时之内 得到一个企业号码。有了这个号码，企业家向加拿大海关和收入署申请税收号码、工资扣除和进出 口许可。” World Bank, Doing Business in 2004: Understanding Regulation, p.17. 29  法庭注册 32 商会 27 统计办公室 17 环境保护 12 来源：Doing Business 2004, table 2.1 表 III-3. 在中国东北办执照 A 城市： 在注册之前，要从以下各处得到许可：党的纪律检查委员会、外贸委员会、公安、消 防、卫生、质检、环保、文化、商业、地籍和验资。注册之后，还要从公安、质检、银行、外管以 及海关各处得到许可，以完成制作公章、代码登记、银行开户和注册等程序。除此之外，公司还要 在国家税务局、当地税务局和当地财政局注册。 B 城市：对于所有的企业，当地商务中心准备了一个名单，最多 112 个不同项目要获得批准。 来源：FIAS，2005a。 对于公司申报复杂性的常见应对是建立“一站式大厅”。潜在的投资者可以在同一 地点（即“一站式大厅”，OSH）办理所有的注册和执照要求。例如，辽宁省 2001 年 6 月建立了第一个一站式大厅。此后，不同的行政层级（如市级、县级、 区级和开发区）建立了许多一站式大厅。 62 由于可能需要注册和登记的事项很多， 因此这些一站式大厅通常都有很多部门。 63 世界范围的经验表明，一站式大厅能发挥一些作用，但也并非万能。“一站式” 经常会变成“再来一步”。（专栏 III-4） 专栏 III-4. “一站式”行得通吗？ 80 年代开始兴起一站式服务，并成为解决行政障碍、能提供更有效、对投资者更友好环境的工 具。在几乎所有的情况下，建立本身可以发放所有许可的全能的一站式服务被证明是不现实的。因 此，政府开始转而试图建立在同一地点可以综合所有需求申请的一站式服务。在世界范围内，这也 不是一件容易的事。在很多情况下，相关机构只派遣没有批出许可授权的低职级人员。因此，效率 并未提高，投资者可能抱怨“一站式”变成了“再来一步”。 在这方面最突出最著名的成功案例是新加坡的经济发展委员会（EDB）、马来西亚的工业发展局 （MIDA）和爱尔兰的工业发展局（IDA）。这些机构的权力和效率并非来自于强有力的法律指 令，而是来自于政治上的影响和资历。在三个案例中，这些机构都得到政府最高层的全力支持，这 使得吸引新的商业投资成为其经济发展战略的支柱。 来源：F. Seder，FIAS，世界银行集团。 62 例如，在辽宁的主要城市中，鞍山有 8 个一站式大厅，沈阳有 9 个，大连 12 个，锦州 3 个。外 商投资咨询服务（FIAS），2005a，19 页。 63 例如，锦州的一个一站式大厅有 40 个部门，覆盖 303 个检查项目。大连此类机构的部门包括： 市政规划、经贸委、建委、公安、民政、土地规划、发展办公室、住房、交通港务局、外经贸、公 共卫生、环保、统计、质检、价格控制、工商局、地税、国税、水务、劳动、人事、商业局、文化 局、城市规划、综合执法、农业、林业、海洋和渔业、港口管理、治安、气象、计划生育和海关。 30 东北一站式大厅作为最初接触点和信息提供者的作用发挥得很好，但不能解决复 杂的跨机构问题。辽宁省把不同机构的代表集中在一站式大厅，从而解决了共同 的问题。但是不同城市、不同大厅驻厅代表的权力是不一样的。在很多一站式大厅 中，文件很少在不同“窗口”之间流通。对获得许可得进展情况的说明只是一个希 望，而非现实。“对于整体程序几乎没有监督，参与同一过程的不同窗口之间几乎 没有协作，很多企业仍然还需要去找原有部门。” 64 有必要进一步简化企业成立的要求（包括费用）。如前所述，在中国成立一家企 业所需的常见程序中有一半（如在报纸上发公告、公司公章、法庭登记、商会、统 计办公室和环保要求）在是其它国家不是必须的，还有其他一些开业前的审批（如 公安、消防、卫生、质检和技术监督、外经贸和税务）在高收入国家是不常见的。 某些不寻常的费用（如基于公司注册资金的收费和税务登记收取的费用）可以废 除。国际上简化监管手续的最佳实践是瑞典的“断头台”系统和墨西哥的“监管效 果评估”（专栏 III-5）。东北现有的一站式大厅可以用于发现企业设立过程中的 瓶颈。 专栏 III-5. 简化监管的其它方法 瑞典： 1984 年，瑞典政府意识到无法编纂出一本适当的法律和规则，因此决定开始基于“断 头台”系统的改革。政府要求各政府部门在 1986 年 7 月 1 日之前准备好全部条例。在准备过程 中，各政府部门要甄别各项规则，并证明必须依据其进行注册。这一系统在减轻证明规则有用 的负担方面非常有效：官员们对被认为是不需要或过时的规则作出解释，对其它被认为是必要 的规则要提供证据。当“断头台”开始实施时，数百项没有登记的规则自动被废除而无需采取 进一步的法律行动。所有新的规则和对现有规则的调整都要在采纳一天之内进入登记簿。 墨西哥：不同的国家采取了不同的措施来成功地推行监管效果评估系统。例如，美国委托总统 办公室来履行监管效果评估职能，而英国则由部长级的委员会来监督监管效果评估的实施。墨 西 哥 通 常 被 认 为 是 在 中 央 政 府 建 立 监 督 委 员 会 （ COMEFER ） 的 最 佳 实 践 。 在 法 律 上 ， COMEFER 发挥了监督监管程序有效监管的关键作用，主要行使了以下职能：（1）免去或简化 公民和公司的报告要求；（2）审查立法草案、实施监管效果评估；（3）评估已有规则和提出 的修正建议；以及（4）提出并实施在国家级和市级层次上改进监管的计划。因此，COMEFER 代表了在墨西哥确保监管质量和立法一贯性的主要监督机构。此外，COMEFER 在提供专家评 价、为全国行政人员提供指导和培训方面发挥了关键的作用。COMEFER 确保了立法过程中广 泛存在透明度：在其它机构提交法律草案时，COMEFER 同时公布提案和评论。 世界发展报告 2005。 土地。主要应考虑费用、土地使用程序和建设许可。 东北似乎在房地产成本方面很有竞争力。主要的例外似乎是工业园区的租金（表 III-3），因为中国其它一些城市对工业园区提供大量补助。这种做法虽不奇怪，但 鉴于中国各个城市吸引投资的竞争非常激烈，此类补助可能扭曲市场和投资活动。 64 FIAS，2005a，18-24 页。 31  表 III-3 主要可选地区的房地产成本 （美元） 大连 沈阳 北京 上海 重庆 深圳 曼谷 汉城 工厂 20-30 29 53-73 25 27 24 56 n.a. 工业园区 0.20 3.75 3-6 0.2-0.5 1.5 2.9-8.5 4.5 0.02 写字楼 30 16 30-60 37.5 12 3-14 11 40 公寓 2,300 3,000 2,500-4,900 2,200-3,800 2,500 362 1,630 1,776 来源：J. Kurihara 估计，基于 JETRO, “China: An Overview,” 2004, p.22 注释：费用按每月每平方米计算，公寓除外。公寓按月均总费用计算。 辽宁省（东北其它地区也应如此）遵循了以长期出租为目的的房地产市场的多数 最佳实践原则， 65 其中包括： • 清晰和足够的租赁期限； • 可以转租给第三方，比如说抵押贷款者；以及 • 承租人在租期之内有权在租赁土地上建造房产，并在租期结束时就此获得公平 补偿。 地方政府应当就企业在获得土地使用权的合法性和可靠性方面的担心作出回应。 正在进行的房地产开发和工业发展表明，中国的土地使用权体系通常为企业提供了 足够稳定的土地使用权限。然而，大规模的城市开发也引起了对农地加速流失的恐 惧。这导致中央政府加强了土地利用的管理。市政府官员可能对于取得更快的工业 /经济发展和保留农地之间的潜在冲突感到不安，而企业家则担心非法获得土地的 风险（如被没收）。 66 因此，市政府应确保企业进入“开发区”或获得土地使用 权，不存在调整为建设用地未获批准的情况。市政府应该首先核实目前的土地利用 实际是否符合中央政府政策，以及法定土地使用者的权益是否得到充分保护。 应当改进年度土地开发指标和土地指标如何影响特定土地使用申请方面的信息发 布。在这方面，大连开发区很突出，他们为土地开发指标如何用于特定投资项目 决策提供了最明确的指引。 总体而言，用地审批仍是企业实施投资项目过程中透明度最低的步骤之一。中国 的项目审批不仅从技术上评估是否符合建设和规划法规，同时也是分配公共财产的 一个过程。后者为地方干预企业决策提供了支持，而企业决策在其他地区本应完全 65 此处对于土地使用的讨论基于FIAS，2005a，67-85 页。 66 例如，有新闻报道，2004 年 3 月到 6 月间，全国有 3,763 个开发区被撤消，约 1100 平方公里的土 地退还给农民。 32 由私人投资者做出决策。报告表明，东北的土地利用和项目审批仍然涉及一些项目 优势之外的因素，审批过程也缺乏足够的清晰度、透明度和可预见性。 不仅如此，投资项目和用地申请获得批准以后，投资者做出任何重大调整需要重 新报批。当投资者获准使用土地时，当地政府会在决定和批准文件中详细明确许 可的土地利用。当土地使用者必须调整项目设计以适合环境变化时，问题就产生 了。而这种调整在项目设计和实施一段时间过程中是经常发生的。 在其它转轨经济体，一些更为进步的国家正在放弃详细的用地描述和限制，并代之 以允许使用的广义类别（如“商业”或“工业”）。例如，在俄罗斯，圣彼得堡应 用了一个列有十几种广义用地类别的清单。这些广义用地标明在当地用地许可文件 上，因此投资者无需在项目开发初期形成不必要的详细信息。在官员们判断用地申 请是否符合某一地块的预定使用要求时，这一点还会限制其自行判断。在这些国 家，把土地或建筑用途从一种商业或工业项目变成另一种商业或工业项目几乎不存 在问题。 应限制投资项目初步审查和审批的重点和范围。重点应考虑此项投资的广义用地 类别，如“商业”类还是“工业”类，而无需在此阶段进行过于细节的业务审 批。涉及机构的范围应限于与土地利用特别相关的机构——对于明确界定的项目还 应包括环境保护、道路交通，也可能包括消防。这一简化程序对于投资者而言更加 自动化、更加透明和可以预测。 至少在辽宁省，获得建设许可并不十分困难。获得建设许可平均需要 3 个月左右。 但是，对于小型项目而言，简化审批程序和减少费用将很有益处。 检查。至少在辽宁省，检查并不认为是大问题，虽然干扰和滥用职权的可能性很 高。在一个城市，有 129 家独立机构有权进行业务检查。企业的普遍观点是，过于 频繁的检查且检查机构缺乏标准会妨碍企业的实际管理。 67 改善检查制度的建议如下： • 遵循新的行政许可法和成功实践，要求任何检查至少要有两名工作人员参加， 以减少武断或非透明行为； 68 • 在检查机构保存检查记录，允许受检企业的代表查阅； • 要求检查人员在受检企业保留检查报告复本； • 应用一些“风险评估”方法以减少不必要的检查。 67 此处关于检查的讨论基于FIAS，2005a，107-13 页。 68 总体上，2004 年 7 月起生效的《行政许可法》中有很多原则（如信息获得、利益相关者咨询以及 成本最小化）和程序（如通过电子邮件申请）应会减少作生意的行政障碍。FIAS，2005a，15-7 页。 33 辽宁省的被调查公司表示，国税和地税部门遵循了国家的工作标准指引。除其他方 面以外，指引规定一年之内不应对同一公司进行超过两次的税务检查，且税务检查 者不应收取任何费用（法律法规另有规定除外）。 B. 税收、税收征管和收费 关键问题是税率和行政收费、税收征管及检查、以及税收减免的应用。 税率和收费。虽然不同地区的实际税率似乎差别不大，但加上收费就会有很大差 别。 69 调查数据表明，在东北税费占销售额的比重（平均 7.1%）高于东南部 （5.7%）和中部（6.7%）（表III-4）。 因此，行政收费似乎是比税收更重的负担。在税/费总额和企业对当地政府服务效 率的满意度方面还存在着一个负相关关系。例如，在长春税/费平均占销售额的 7.5%，被调查的企业中有 27%对政府的服务效率表示满意。而在深圳，税/费平均 占销售额的 3.9%，被调查的企业中则有 41%对政府的服务效率表示满意。（表 III- 4）。 表 III-4 2003-2004 年一些城市和地区税费占销售额的比例 税费占销 满意政府服务效 地区 城市 售的比重 率的企业比例 东北 平均 7.1 抚顺* 4.9 n.a. 鞍山* 6.5 n.a. 沈阳* 7.1 n.a. 大连* 7.1 36 长春 7.5 27 本溪* 7.7 21 哈尔滨 8.6 44 东南 平均 5.7 深圳 3.9 41 江门 5.6 38 杭州 5.8 51 温州 7.5 21 中部 平均 6.7 郑州 6.0 43 武汉 6.7 35 长沙 6.9 27 南昌 7.1 24 西部 平均 8.9 重庆 6.7 55 69 例如，东北三省工业、批发、零售企业缴纳的主要税收（如营业税、增值税和所得税）占销售额 的 2.4-3.2%，浙江为 2.6%，广东为 3.0%。中国金融年鉴 2004 ，中国统计年鉴 2004。 34  昆明 7.9 37 西安 8.3 31 南宁 9.7 24 兰州 10.2 22 贵阳 10.6 22 来源：世界银行，2004a 和 2004b。 *数据采集于 2004 年。 税收征管。国内企业和外资企业（FIEs）都将税收征管作为作生意的最大行政障 碍，至少在一个省如此。这反映出在税收征管实践上的差异，包括各种各样的当 地税收减免和当地行政收费。 70 总体上，地方税务系统非常复杂，其特点是存在着不同的税率和操作方法。为了 吸引投资而进行财政鼓励是很常见的。外资公司通常比国内公司享有更多的税收减 免。虽然有些税收政策是全国性的，但地方政府也会通过根据投资额提供不同的地 方鼓励以及采用不同的税收程序以使税收系统复杂化。复杂的程序、可变且不明确 的激励措施以及官员的随意性都会导致潜在的滥用。 改进地方税收管理的主要建议如下： • 增加公众对税收法律、法规和程序方面信息的可获得性； 71 • 提供“预先规则”，以使税务部门对企业就某一特定情况提出的税收问题给出 自我约束的意见； • 统一改进增值税退税，使其时间控制在国际通行的 15-20 天； 72 • 鼓励更多使用“网上报税”；以及 • 开发一个可信赖的税务申诉程序，把申诉和最初意见区分开。 值得注意的是网上报税已经出现，至少在辽宁的一些城市是这样（表 III-5）。网 上报税可以减少税收征管负担，并且可以提高数据的准确性，因此大连在网上报税 方面的经验可以作为表率。 表 III-5 辽宁一些城市网上报税情况 （占纳税总数的百分比） 税收类型 沈阳 大连 鞍山 抚顺 锦州 营业税 （当地政府） 0 5 0 0 0 所得税 （当地） 0 5 0 2 0 增值税 （中央政府） 0 0 0 0 0 外资企业 （中央政府） 0 0 0 0 0 来源：FIAS，97-8 页。 70 此部分引自FIAS，2005a，95-105 页。 71 例如大连市税收当局就计划了一个“宣传月”以向感兴趣的公众介绍重要的税收法规。 72 东北有些企业提出增值税退税目前需要 3-4 个月。 35 税收优惠。自 1979 年以来，中国引入了多种税收优惠以鼓励投资。到 2002 年， 110 个区域存在税收优惠，其中最常见的是降低外资企业（FIEs）的企业所得税 （表III-6）。目前关税收优惠区域几乎肯定更多。 73 表 III-6 2002 年中国投资税收优惠 项目 建立时间 数量 主要优惠 经济特区 1979 6 外资企业的税率为 15% 沿海城市 1984 14 外资企业的税率为 15—24% 三角洲/沿海地区 1985 3 外资企业的税率为 15—24% 高新技术区 1991 53 外资企业的税率为 15% 中国中西部 1999 19 到 2010 年某些产业的税率为 15% 出口加工区 2000 15 加速增值税退税 110 来源：普华永道，2002。 东北的地方政府对增加税税收优惠来吸引投资（特别是外商投资）很感兴趣，这并 不奇怪。税收优惠也带来许多问题，包括它是否对那些通常受双重征税协议制约的 外国投资者起作用，以及政府是否只是在浪费钱。（专栏 III-6） 专栏 III-6 税收优惠：降到最低？ 经常会有国家之间的投资竞争是否会导致企业税率“降到最低” 的担心。竞争会给政府施加压 力，使其降低公司税率以吸引或留住投资。最关心的是那些最“自由自在”的公司，如生产可贸易 商品的跨国公司。 税率会对企业的投资地点产生影响。但是这种影响随企业、行业和地点而有所不同。一项对 25 项 研究结果的分析（主要针对进入美国的外商直接投资或美国公司的外商直接投资）表明，税率提高 1 个百分点，外商直接投资会下降 3.3%左右。其它调查也支持类似的结论。 国际税收竞争对福利和效率既有正面影响也有负面影响。并无证据表明它会使国家经济状况恶化。 允许国家或地区根据其提供地方公共产品的偏好和成本确定税率比在不同的地区强制统一税率更有 效。很多人认为政府之间关于税率的竞争会有利于约束政府，防止其浪费公共资源。 如果税率能“降到最低”，随着 90 年代全球一体化的提高公司税收本应下降。虽然边际税率下降 了，但公司税率在东亚、拉美和欧洲基本一致（30-35%左右），同时税基得到了扩展。由于后者的 存在，公司税收总体仍保持增加，或者保持稳定。 73 目前在中国可能有 425 个特殊优惠区。FIAS，2005b，46 页。 36 税率并非影响投资决定的唯一因素。基础设施、法律法规以及劳动力的教育水平可能是更有影响力 的因素；而且如果税基萎缩，政府将很难维持这些服务。投资地点的决策也受到块状经济的影响。 总之，这些因素意味着投资并非像某些人想象的那样对税率变化很敏感。更好的策略是要改善整体 投资环境，进而减少税收竞争方面的压力。解决对外国投资者很重要的问题（如海关管理和产权保 护）会使得一地更容易吸引投资者，也会给当地企业带来好处。 来源：世界发展报告 2005，107-8 页，168-70 页。 中央和地方政府应该重检目前的税收优惠。主要应该考虑避免双重收税下给外国 投资者带来的实际效益、促进外企和国内企业的公平竞争、以及地方政府更好利用 预期税收的可能性。例如，可替代的更好的用途包括增加对基础设施的投资以提升 城市的整体生活质量，或者增加对国际标准的卫生和教育设施的补助（外国公司及 其家眷可能对此非常在意）。 74 与北京、上海、苏州和广州等发展更好的投资目的 地相比，东北目前在此类基础设施和服务方面的不足使之处于不利的位置。 收费的问题比税收更严重。企业对于需要交纳何种费用仍不清楚。在这方面有滥 用职权的可能。中国的收费问题众所周知。 75 但至少在某些城市（如大连），正在 重检其行政性收费的结构。有些城市仍然存在复杂的收费。例如，某个东北城市在 地税和国税之外征收的各类收费达 94 种之多。 76 东北在收费结构方面既有好的案 例，也是坏的案例（表 III-7）。在“好”的案例中，费用结构简单，费用基础也 很客观且可度量，不存在模棱两可的地方，事实上双方都没有滥用职权的余地。在 “坏”的案例中，费用结构复杂，费用基础是可变的，且通常取决于一些不易界定 的其他价值（如土地价值、营业收入，项目投资）。后一种情况下交费人和收费人 都更有可能滥用职权。 表 III-7 东北费用结构的好坏案例 好的案例 坏的案例 • 按建筑面积收入建设许可费，如对于“城 • 企业注册：注册资本的 0.8%；注册资本超 市规划区域以外的砖混建筑”按每平方米 过 1000 万的，超出部分按 0.4%收取；注 1.38 元收费。 册资本超过 1 亿的，超出部分不收费。最 • 固定的执照费用，如“土地登记执照每份 少收费 50 元。 20 元”。 • 水利保护项目的质量监督费：项目投资的 1.0-2.5%。 • 道路运输管理费：营业收入的 0.8%。 • 地表水：居民每立方米 0.1 元；工业和行 政机构每立方米 0.25 元；餐饮业每立方米 0.4 元；特殊行业每立方米 3.0 元。 • 一次性农田转让：依土地“价值”而定。 来源：FIAS，2005a，36 页。 74 例如，FIAS发现，东北的生活服务“不完全令人满意。虽然日本和韩国社区基本上可以满足居住 的质量和需求，但对于…合适的国际学校和充足的卫生服务方面 仍有担心。”FIAS，2005b，30 页。 75 例如，见“你对收费感觉如何？”，世界银行：中国：国家发展和省级金融：省级支出概览， CHA-22951，2002 年 4 月 9 日，12 页。 76 FIAS，2005a，31-6 页。 37 改善收费结构的主要建议如下： • 在企业设立时明确列明全部费用，如，要求工商局向新注册公司提供此后可以 收费的明确清单； 77 • 收费应该合理（通常应该与管理机构的管理成本相符）； • 收费应在公众可获得的法律文件中明确说明； • 每一申请者应有统一的收费标准；以及 • 申请者应真正有机会提起申诉。 C. 海关 外国企业把海关作为仅次于税收管理的第二大障碍。 78 企业认为海关登记和出口通 关程序最近已经有所简化和明确，但进口通关和国家出入境检验检疫局（CIQ）的 通关程序仍需简化、明确化和透明化。 79 辽宁省 2003 年共有约 87.5 万份进口/出口申请，其中大连占 99%（表 III-8）。工 作人员的工作量有显著的差异。 海关官员们认为，进出口通关的处理时间在 5 分钟到 3 天，这显然优于对广州和上 海的调查数据。 80 并且，最长 3 天的海关通关处理时间在国际上也是很有竞争力 的。 某些检验检疫的控制和检查（如机械和电子产品的检查）并未与经合组织国家直接 对等。辽宁省进口通关的检验检疫处理时间是 1-18 天，出口通关则为 1-30 天。根 据官方的统计，26%的进口和 41%的出口都需检验检疫。这表明东北大多数进出口 的通关时间更长，与东南部相比可能处于劣势。 81 频繁的实物审查和不使用内陆海关也存在问题。实物审查的比例（25-30%）仍然 偏高。不仅如此，显然由于其海关工作负荷较低，内陆城市进行详细审查（而不考 虑过往表现和风险状况）的可能性比大连要高的多。虽然大连会继续基于规模因素 提高效率，但其它国家的经验表明内陆海关通关可能也是有吸引力和竞争力的选 择。进一步研究内陆通关厂商的需求和出现过的问题，明确有助于其运作的服务组 合将很有帮助。 77 看上去大连采取的是同样的方法。 78 世界银行 2004a。这一调查数据来自东北的一个省，但没有理由期望其他两省表现得更好。 79 关于海关的讨论基于FIAS，2005a，115-29 页。 80 调查表明，两个城市出口通关平均需要 4 天。世界银行，2003。 81 在上海和广州，2003 调查企业进口通关最长时间平均分别为 9 天和 12 天。同上。 38  表 III-8 2003 年辽宁省报关情况 大连 沈阳 锦州 鞍山 抚顺 海关： 进出口申请总数 859,791 10,220 1,108 226 264 工作人员数量 470 15 14 6 2 人均办理申请数 1,829 681 79 38 132 进口申请拒绝率 0.10% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 出口申请拒绝率 0.10% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 检验检疫： 进出口申请总数 262,430 26,876 3,040 4,565 na 工作人员数量 616 94 70 36 18 人均办理申请数 426 286 43 127 na 进口申请拒绝率 0.33% 0.00% 2.27% 0.00% na 出口申请拒绝率 0.13% 0.00% 1.28% 0.00% na 来源：FIAS，2005a，123 页，基于地方当局的数据 通关手续需要进一步标准化、规范化和简化，以使官方差别对待降至最低。进口 通关手续（尤其是文件要求和对不齐备文件的处理）、担保要求和申请、以及检验 检疫方面的法律和程序需要进一步明确、透明化和简化。有些海关和检疫部门在文 件不齐备和最终拒绝时仅有口头通知。最后，虽然部分海关部门已经开始使用互联 网来发布信息， 82 但一些外商企业和中小企业仍然抱怨难以获取相关的法律、法规 和指引。 手工申报、现场填写数据仍是报关的常态。只有在大连才并行使用手工报关和远 程电子报关，其中 30%的进口报关和 16%的出口报关采用电子处理。检验检疫申 请通过电子处理的比重高一些。企业直接输入海关报关信息（这样可以提高准确 性，减轻管理负担）的机会仍然很少。 改进海关管理的主要建议如下： • 更新海关法律、法规及程序使之更明确、更透明、更简化，特别是在进口报关 文件、担保和检查/检疫方面； • 进一步改进海关法律、规定、程序和指引的可获得性； 83 • 设立专门的 WTO 咨询办公室，为辽宁的官员提供 WTO 要求和实施方面的快速 咨询和常规培训； • 对所有不能立即办理的申请提供官方的书面通知和否绝； • 更多地利用电子化和远程报关； • 系统跟踪到货和放行的时间差，使海关当局可以发现和解决通关中的问题； 82 例如，可以访问辽宁省海关网站www.lnciq.gov.cn 和大连海关网站www.dlcustoms.gov.cn 。 83 部分欧盟和转轨国家将每一报关程序所需的所有信息整合在一份综合性在线手册中。此类指引翻 译成英文并放在互联网上，以帮助外国企业理解和执行。最佳实践是提供一个综合性的网站，其中 所有相关的法律、法规、处理手册、指引和表格均可下载。一个最好的案例可以参见瑞典海关网站 www.tullverket.se。 39 • 培训内陆海关官员使用大连港的方法，促进内陆通关； • 开发和广泛使用现代化的电子报关系统 ；以及 • 引进更正规更自动化的风险管理系统来指导和控制实物审查决策。 D. 腐败 虽然东北腐败的名声可能影响投资进入， 84 但实际上腐败最可能伤害的是国内的中 小企业。由于显而易见的原因，在腐败方面的可靠数据很少。在中国和一些亚洲 竞争者全国范围内进行的投资调查表明，与多数其他国家相比，中国的腐败现象根 本不成为商业问题。然而，55%被调查的中国公司声称曾经行贿，行贿额平均为销 售额的 2.6%（表 III-9）。对于影响较小、融资资源不足的公司而言，其行贿负担 更重。因此，需要提供当地零部件供应和服务基地的中小企业比外商投资企业和大 型国有企业负担更加沉重。 表 III-9 部分亚洲国家受腐败的影响 （百分比） 中国 印度 印度尼西亚 马来西亚 菲律宾 认为腐败是重要约束的企业 27 37 42 15 35 行贿的企业 55 n.a. 51 n.a. 51 行贿额占销售额的比例 2.6 n.a. 4.6 n.a. 4.0 Source：世界发展报告 2005 东北不同城市中腐败对企业的影响是不同的。根据世界银行对全国 23 个城市 3900 家企业的调查，大连在非正常业务支出与销售总额的比例方面是最好的，长春和本 溪在中等水平左右，哈尔滨在这方面则低于平均水平。黑龙江在腐败方面的问题是 长期存在的。 85 不完全的国有企业改革，公共土地的分配和税收管理为腐败提供了机会。减少腐 败的措施通常强调表象（如通过更好地执法，良好治理的培训）而非根源。 86 更直 接的处理方法应从此前讨论的三项改革入手： • 通过透明的出售程序降低国家在东北工业中的份额； • 大幅简化用地审批，并使之更透明； z 简化许可和税费，基于客观标准进行收费。 84 Yusuf，2005，27 页。 85 关于黑龙江 70 年代操纵煤炭生产和分配的一份说明，见J.D. Spence, The Search for Modern China, (Norton, 1991), pp. 674-5. 关于黑龙江的近期报道，见《财经》，2005 年 5 月；China Daily, 2005 年 12 月 16 日；以及 China Daily, 2005 年 12 月 28 日。 86 CSIS Hills 治理计划，“Governance in China,” May 2003. 40  E. 依靠法庭解决商业争端 总体而言，中国的企业对于法律能维护其合法权益是有信心的。 87 问题更多的在于 成本、时间以及对于商业争端中非本地一方的潜在歧视。 一些法庭似乎较为迅速，但法庭解决商业争端的费用太高。在中国的沿海城市， 原告可能需要 180 天解决一个简单的商业争端（如清收债务）（表 III-10）。某些 东亚国家法庭的效率更高一些，如新加坡需要 50 天，韩国需要 75 天。但是中国在 速度方面与其它东亚国家和经合组织高收入国家相比还是可以的。中国的主要问题 是法庭解决商业争端的成本太高——估计是人均国内生产总值的 32%。法庭成本 太高可能妨碍企业在需要保护其商业权益时诉诸法庭。 表 III-10 选定国家的法庭在解决商业争端时的效率 所需手续 所需天数 费用与人均 GDP 的 数目 比例 中国（上海） 20 180 32% 经合组织高收入国家 18 213 7% 德国 26 154 6% 中国香港 17 180 7% 韩国 23 75 5% 马来西亚 22 270 19% 新加坡 23 50 14% 中国台湾 15 210 1% 泰国 19 210 30% 英国 12 101 1% 美国 17 365 <1% 资料来源：世界银行，2004b. 虽然中国沿海城市法庭的效率相对较高，但在内陆城市（包括东北）解决商业争 端需要的时间却要长得多。一项 2003 年对公司的调查发现，在大连（中国 23 个城 市中法庭效率最高的地方）解决商业争端的时间平均是 176 天，而在哈尔滨需要 411 天（表III-11）。需要这么长时间是因为合格的人员不足、程序不完备，还是 因为其它原因则不得而知。 88 87 在中国，只有 17.5%的被调查者表示对法庭维护其合法权益缺乏信心。马来西亚 19%的被调查者 对此缺乏信心。这一数字在印度是 29%，在菲律宾是 34%，在印度尼西亚是 41%。世界发展报告 2005，246 页。 88 认识到加快商业争端审判的重要性，哈尔滨的高层 2004 年年中表示要采取有效措施加快法庭程 序。 41  表 III-11.2003 年法院审理商业争端的平均时间 （天数） 大连 176 深圳 176 江门 189 南昌 201 重庆 204 本溪 210 长春 219 郑州 252 长沙 256 西安 256 昆明 259 温州 262 南宁 265 兰州 268 杭州 286 武汉 335 贵阳 365 哈尔滨 411 资料来源：世界银行，2004a 对在家乡以外的商业争端能否得到公正对待的担心也不利于跨省的贸易和投资。 做生意时容易出现的问题包括应收款项的清收，政府承包合同的获得以及知识产权 的保护。我们虽然在此方面没有对东北进行专门研究，但 2003 年发展研究中心一 项全国范围内对 3500 家企业的调查把以下情况列为常见问题： • 当地法庭不愿介入外省公司提起的商业诉讼； • 法庭在司法过程中会偏向当地的公司； • 当地法庭被动执行有利于外省公司而不利于当地公司的判决； • 在获得政府承包合同时偏向于当地的建筑公司； • 当地机构不愿意保护外省公司的知识产权（如品牌和商标）。 89 89 Li Shantong, “Research on Measures, Objects, and Degrees of Local Protection in Chinese Market,” DRC, 2003. 另见World Bank, 2005a, China: Fragmentation of National Product and Factor Markets – Economic Costs and Policy Recommendations, report 31973-CHA. 42 因此，除了残存的跨省贸易行政障碍和许可要求（III.A部分）以外，担心在商务或 投资纠纷中不能得到司法体系的公正对待也可能是在另一个城市投资或做生意的障 碍。对这一问题的一些实证研究是有帮助的。 90 F. 融资可获得性 2003 年世界银行对 23 个城市 3900 家企业的调查表明，在融资可获得性方面存在 很大差异（图 III-1）。只有在杭州、上海、江门、重庆和北京等少数几个城市的 企业可以较为容易地获得银行贷款和贸易融资。 调查数据还显示，在某些城市企业比较容易获得贸易信贷，但不太容易获得银行贷 款。这些城市包括广州、大连、深圳和天津等沿海城市，也包括东北的内陆城市长 春。更容易获得贸易融资可能说明更加融入全球供应链，其中主要的供应链合作方 提供信贷方面的实质性投入。 四个被调查的东北城市中有两个（哈尔滨和本溪）在获得贸易融资和银行贷款方面 都较困难。 图 III-1 23 个城市的企业的融资可获得性 1 WZ .8 sh. of firms with loan access CS JM GY XA HZ .6 CQ CD SH KM NC BJ WH BX DL .4 SZ CC LZ GZ TJ ZZ NN .2 HB 0 .1 .2 sh. of inputs via trade credit 注释：BX=本溪，BJ=北京，CC=长春，CD=成都，CQ=重庆，CS=长沙，DL=大连，GY= 贵阳，GZ=广州，HB=哈尔滨，HZ=杭州，JM=江门，KM=昆明，LZ=兰州，NC=南昌， NN=南宁，TJ=天津，SH=上海，SZ=深圳，WH=武汉，WZ=温州，XA=西安，ZZ=郑州。 90 TP 例如，可以分析当地和非当地提起诉讼对于法庭商业争端的结果是否存在显著影响。 43 小企业能否得到贷款是一个特殊的问题，这一问题可能影响振兴东北工业所需要 的供应商网络和工业集群的发展。大的国有企业和政府基础设施项目在获取银行 贷款方面享有优先权，而非国有企业（尤其是小企业）被“挤走”（参见 II.A 部 分的讨论）。2004 年 10 月开始，贷款利率几乎完全实现自由化，这会对此所帮 助。但是仍有一些因素不利于中小企业（尤其是小企业）贷款，其中包括： • 银行认为大型国有企业或公共基础设施项目的风险低于私营中小企业。政府也 认为需要帮助困难国有企业摆脱困境，或对不能偿付债务的国有企业提供其它 解决方案。 • 相对于贷款金额而言，大型国有企业和基础设施项目贷款的处理和管理费用低 于中小企业贷款。 • 保护债权人权利的法律框架仍然较弱且不确定。有些中小企业借款人不知踪 影。法院判决的执行不可靠。 • 中小企业的财务报告不可靠。中小企业可能有两三本帐——所有者一套，税务 部门一套，银行一套。 • 中小企业财务报告的审计不可靠。审计报告结果常常反映了企业和外部审计师 之间的谈判。审计师面临着激烈的竞争，急需留住客户、赚取费用。 • 原有国有企业的盈利可能因拖欠产权转型中的契约义务（如维持冗员或额外的 改革前债务）而受到限制。 • 银行倾向于以房地产作为抵押贷款的押品，但中小企业的资产多为存货、应收 款和知识产权。 • 对于非既有客户，银行缺乏可靠的信用信息。 • 银行信贷人员的信用评价技能仍待提高，信用评价考虑押品价值评估而非企业 的现金流。 • 缺乏中小企业信贷实践使得中小企业贷款风险似乎更大。 中小企业融资能力很大程度上取决于其规模和贷款金额。中小企业的规模差异很 大。 91 资产在 4 亿元人民币的中等规模工业企业很可能比资产少于 3 千万元的小企 业更容易获得融资。事实上，对于作为评估重点的很多中等规模企业而言，获得资 金可能并不是一个问题。对银行而言，与成本和风险相比，押品和贷款金额是更关 键的问题。 政府已经尝试促进中小企业获得更多的融资机会，例如，通过信用担保机构 （CGFs）。近几年的中小企业政策始终强调利用信用担保机构促进中小企业融 资。信用担保机构通过担保费吸收风险溢价，经常作为绕过利率管制的一种途径。 关于信用担保机构的国际经验大多是负面的。一项关于世界范围经验的调查表 明，很多信用担保计划都失败了。当进行信用分析或还款的动力不足时，就会出现 “道德风险”。设计不当的计划很快就会面临一些问题，作用也很有限。补助性信 91 例如，在工业企业中，有 300-2000 名员工，三千万到三亿元人民币收入和四千万到四亿元人民 币资产将划分为中等规模。 44 贷导致的扭曲很可能损害金融市场和资金配置。但是，如果政策仍然鼓励信用担保 机构，此类机构的运作至少应反映从国际经验中吸取的教训（专栏 III-7） 92 。 专栏 III-7. 关于信用担保机构的国际经验 对担保计划积极作用的预期很容易被夸大。期望担保计划本身能够成为万能的灵药来解决促进主 流金融机构为中小企业提供资金的所有问题是非常错误的。这一问题通常很大，也很复杂，需要针 对不同市场和问题有相应的解决方案。即使担保计划针对适当的中小企业部分，但如果担保贷款用 于替代所有者不充足的权益，贷款的高成本也可能会增加而不是降低小企业的失败率。更常见地， 在不完善的金融系统、不健全和低效率的金融机构以及容忍不偿还债务的文化中推行担保计划，会 使事情变得更糟而不是更好。 但如果仍然推行信用担保计划，至少应该反映从国际经验中吸取的教训，并遵循以下设计原则： • 应该现实地评估信用担保的潜在需求。 • 信用担保机构应设立为当地的独立法人，其所有权和治理应该反映中小企业或其代表、贷款机 构和金融监管者的利益。 • 信用担保机构要紧跟市场。信用担保机构要接受尽可能多的有能力的贷款人。利率不应受到限 制。应该鼓励竞争。 • 信用担保机构应该有足够的资本和人员，其资源应保证快速（如在 1-3 周之内）进行担保需求 审查、索偿处理和支付。 • 信用担保机构应公布其工作进展，并及时发布其活动报告。 • 信用担保机构应具有很强的营销和沟通功能，既要作为担保服务的提供方与贷款人交流，也要 与中小企业交流。 • 信用担保机构的市场渗透力应取决于其获得的中小企业信贷和融资经验，以及其在风险评估、 索偿和债务清收方面的规模经济。 • 信用担保机构的成功取决于其与贷款银行的共同利益。 • 信用担保机构的最初运作对于建立其在贷款人和借款人中的声誉是非常重要的。信用担保机构 初期发展计划和目标不应过于好高骛远。 来源：Graham Bannock and Partners, Ltd.，1997。 为了改进中小企业的融资，当局应该（1）鼓励新的机构进入东北金融界，（2） 创造有利的法律法规环境，（3）传播最佳信贷实践，以及（4）鼓励中小企业融 资的非银行渠道。 东北的金融界被四大国有商业银行所主宰，其它参与者还包括中国的股份制银行和 城市商业银行。当地的银行业可能会从外国投资者投资于东北的城市商业银行而获 益。在其它城市（如北京和西安），城市商业银行已经吸引了外国投资——典型的 是战略投资者持股 15%，国际金融公司（IFC）持股 5%。但是，在这些外方考虑 投资并开始尽职调查之前，城市商业银行必须按照国际会计准则（IAS）编制财务 报告，并接受审计。因此，如果哈尔滨这样的城市希望当地的城市商业银行吸引外 资，银行必须按照国际会计准则编制财务报告，并接受国际会计师事务所的审计。 92 根据Enterplan（2005）的一项对四个国家的新近研究，成功的信用担保机构的关键因素包括“开 放竞争的银行业环境”和“参与银行绩效的高度透明”，中国的条件显然与此不符。 45 在评价辽宁省的各个城市时，FIAS的结论是，外国公司（如日本或韩国公司）如 果能够得到高质量的银行服务，它们会更可能在东北投资。因此，FIAS建议当局 应减少或取消对外国银行分支机构在一些关键城市（如沈阳和大连）活动的限制。 93 法律/监管环境三个方面的改善将改善中小企业的融资。首先，为了降低风险，为 银行提供更大的可预见性，全国人大应该批准一项新的企业破产法，这一法律要反 映国际最佳实践，保障担保债权人的优先权。第二，银行应更广泛地开发和使用信 用报告系统。第三，当局应继续调整商法，促进以其它资产作为押品。中小企业很 少有房地产，其主要资产是存货、应收款和知识产权。需要对中国的商法进行调整 以促进以此类其它资产作为押品。其它采用德国型商法的转轨经济体（如斯洛伐 克）已经成功地实施了这样的改革，正如 FIAS 在其提交给中国人民银行和全国人 大的报告中所强调的。 成功的中小企业信贷通常要有特殊的政策和实践以使银行能够基于商业可持续性渗 透小企业市场。 94 贷款通常并非取决于中小企业的资产，而是取决于对其现金流、 偿债能力、所有者品质和管理情况的判断。由于随着借款人偿还贷款，此类判断的 可信度自然提高，因此如果政策随着其还款记录而使中小企业借款人“成长”为金 额更大、期限更长、有时更便宜的贷款，违约风险通常是可控的。要求企业经常还 款（如按月）可以起到监控现金流和还款记录的作用，从而最大限度地降低违约风 险。 最后，虽然银行可能继续提供中小企业融资的主要部分，也要努力扩大中小企业的 非银行融资来源。这需要法律、监管和机构的发展以支持更多地利用保理、租赁 （新的租赁法将很有帮助）、风险投资、私募股权以及小型股票公开发行。 G. 劳动力市场的灵活性 就业方面的法律法规应当在保护劳动者的合法权益和给予企业管理者充分灵活性来 有效管理企业之间求得平衡。 东北的劳动力状况不甚清晰。 世界银行 2004 年对辽宁省 14 个城市的调查表明， 国内企业和外资企业都认为劳动力的管理是投资环境的最大问题之一。2003 年世 界银行对 23 个城市的调查试图用冗员的比重和无合同员工的比重来客观地衡量劳 动力的灵活性。大连（以及温州、杭州、江门和深圳等沿海城市）看上去是劳动力 灵活性最强的，冗员较少，合同员工比重较高。在东北其它城市，劳动力的情况比 较复杂。本溪企业 40%的员工是非固定工，其冗员比重平均为 13%。在哈尔滨， 冗员比例要低一些（大约 10%），非固定工的比例也低一些（大约 35%）。在东 93 FIAS，2005b，31 页。 94 世界银行正在与国家开发银行进行一个转贷项目，包括为当地金融机构就中小企业信贷国际最佳 实践进行培训。 46 北的内陆城市里，长春的劳动力灵活性最大，冗员比例仅为 5%左右，非固定员工 比例在 37%左右。（图 III-2） 图 III-2 选定城市劳动力灵活性指标 .2 CD BJTJ .15 share of overstaffing BX KM .1 HB CS SH CQ GY WH XA GZ CC .05 NC NN LZ WZ HZ SZ ZZ JM DL 0 0 .2 .4 .6 share of non-permanent worker 来源：世界银行，2003。BX=本溪，BJ=北京，CC=长春，CD=成都，CQ=重庆，CS=长沙，DL=大 连，GY=贵阳，GZ=广州，HB=哈尔滨，HZ=杭州，JM=江门，KM=昆明，LZ=兰州，NC=南昌， NN=南宁，TJ=天津，SH=上海，SZ=深圳，WH=武汉，WZ=温州，XA=西安，ZZ=郑州。 有关劳动力的法律和法规看上去很严厉，但是在执行方面并不一致。 95 十年以上的 长期合同只在老国有企业中存在。新的私营企业和多元化公私所有企业中一般是不 超过三年的固定合同。在半数被调查企业中，存在薪金低于最低工资的情况。只有 在三分之一的被调查企业中，工会参与最低工资的设定。在某个城市，接近三分之 一的被调查企业中实际工作时间超过法定的最高加班时间。虽然企业应支付加班费 （比如，平常工作日是 150%，周末是 200%），但此次小型调查表明企业仅仅支 付了正常工资，而不是加班费。在解雇员工方面，如果因为员工不称职、或者因为 公司原因出现大规模解雇而解雇员工，法律和当地法规要求提供补偿（例如，每年 补偿一个月的薪水，累计补偿不超过 12 个月的薪水）。如果是大规模解雇，国家 劳动法和地方法规要求企业提前 30 天向工会和当地政府说明情况。在辽宁的两个 城市里，40-60%的企业表示他们被要求在解雇员工之前要提前通知工会和/或当地 95 这一初步结论基于对辽宁省两个城市的小型调查。辽宁省发展研究中心，2005，“辽宁省劳动力 资源灵活性报告”，背景论文。 47 政府，20-40%的被调查企业（包括外资企业，国内私营企业以及国有企业）表示 他们还需要获得工会和/或当地政府的批准。实际上，当地公司在解雇员工、确定 工资和安排加班方面有相当大的自主权。 劳动法执行不一的问题是难以令人满意的，理由如下。首先，工人们的合法权益 得不到充分的保护。其次，那些严格遵守劳动法律法规的公司在竞争中会处于不利 地位。跨国公司需要应对股东、国际媒体和非政府组织的要求，可能被迫遵守劳动 法律法规，并在与不遵守劳动法的企业进行竞争中处于不利地位。第三，在都不遵 守劳动法的情况下，不遵守劳动法的公司会经常受到选择性的侵扰和寻租。因此， 要尽可能严格执行劳动法，使劳动法律/法规与其执行相统一，以改进对工人的保 护；要尽可能放松劳动规章，以强调企业在劳动力灵活性方面的法定需求。 H. 基础设施和城市生活质量 东北在基础设施充分性方面的情况是混杂的。电力和运输基础设施是充分的。调查 数据显示，在东北由于停电和运输问题引起的商业损失是比较低的——尤其在大 连，2003 年报告的损失平均只占 1.2%。其它城市（包括东南的城市）报告的损失 则高一些，这也许表明经济增长已经超出了电力和供应链基础设施的发展（表 III- 12）。 表 III-12. 基础设施充足性指标 电力和运输 每万公里下水 自来水 人均人行道面 损失占销售额 道公里数 使用比例 积（平方米） 的比重 东北： 哈尔滨 2.8% 1.4 81% 4.1 长春 2.0% 1.7 76% 5.5 本溪 2.2% n.a. n.a. n.a. 大连 1.2% n.a. n.a. n.a. 辽宁省 n.a. 2.1 87% 3.5 其它城市： 北京 3.5% 4.3 100% 7.0 天津 2.9% 8.8 100% 5.4 上海 2.0% 2.5 100% 11.6 杭州 2.1% 2.6 97% 6.1 广州 3.5% 2.3 92% 10.6 来源：世界银行调查（2004）和各省统计年鉴 2003 然而，在基础设施和城市生活质量的其它方面，东北城市似乎落后于很多其它大 城市。在一些城市基础设施的基础指标（如自来水、污水处理和道路）方面，东 北城市落后于沿海城市。为了增加东北城市对投资者，尤其是外国投资者的吸引 力，对于城市基础设施的持续投资是必要的。并且，城市基础设施的投资可以减少 48 城市贫困的产生。对城市运输和基础设施的投资可以支持城市的发展，但对于希望 发展高科技产业的城市而言，尖端的信息技术基础设施则是必不可少的。此外，更 多地依赖私营企业提供公共服务有助于促进竞争、减少城市贫困，从而提高东北城 市的生活质量。 96 东北城市还缺乏为外籍人士服务的教育和医疗设施。外资公司在其它条件相同的 两个投资地点进行选择的时候，对上述生活质量的考虑会成为决定性的因素。在北 京、上海、苏州和广州，外国雇员和家人能享受满足其需求和预期的医疗和教育设 施。而东北缺乏相应的设施。市场小，成本高，这些都会妨碍为外籍人士服务的盈 利性教育和医疗机构在东北设立经营机构。 此前讨论过，对外国投资者的税收减免可能是一种资金浪费。更好的选择是终止此 类税收减免，用增加的税收收入增加城市基础设施投资，也可以为向跨国公司员工 及其家属提供服务的教育和医疗机构提供一些补贴。 I. 技能和技术 东北在培训良好的技术人力资源方面具有一定优势。例如，辽宁省有 70 所高校， 还有 38 所国家级的科研机构。辽宁省科学家和工程师在总人口中的比例是 3.4‰。 2003 年辽宁的大学毕业了 22.1 万名大学生（工科学生居多），而广东只有 10.6 万 名。 97 这些统计数据也得到了调查数据的支持。世界银行 2003 年对 23 个城市的调查表 明，长春的企业中受过培训的员工和技术人员的比重高于平均水平，其原因可能在 于这个城市以汽车制造为主。哈尔滨企业的技术人员比重也高于平均水平。然而， 就受过培训的员工和技术人员而言，占比最高的还是广州、杭州、上海等沿海城市 以及重庆（图III-3）。看上去受过培训的员工和技术人员从东北流失了，因为在其 它城市（比如东南部的城市）提供了更多的商业机会和更高的生活质量。 98 96 Demurger，2001；Coyle，Alexander和Ashcroft，2005；引自Yusuf，2005。 97 Yusuf，28 页。 98 深圳说明了人才的流动性以及创造或维持商业机会和生活质量来留住人才的必要性。深圳从 70 年代末仅有 2 万人的小渔村发展成目前人口（包括移民）超过一千万的大都市。 49  图 III-3. 部分城市的员工质量 .2 WH XA share of techninical staff CS SH .15 HZ GZ HB NC CQ TJ BJ CC DL NN CD GY SZ WZ ZZ .1 LZ KM JM BX .05 .2 .3 .4 .5 log share of staff trained 注释：BX=本溪, BJ=北京, CC=长春, CD=成都, CQ=重庆, CS=长沙, DL=大连, GY=贵阳, GZ=广 州, HB=哈尔滨, HZ=杭州, JM=江门, KM=昆明, LZ=兰州, NC=南昌, NN=南宁, TJ=天津, SH=上 海, SZ=深圳, WH=武汉, WZ=温州, XA=西安, ZZ=郑州. 国外成功振兴“经济老化”地区的努力包括要支持研究型大学和机构，因为它们是 新技术、技能培训、工业发展和咨询服务的源泉。研究型大学和机构在一些特定情 况下（包括位于能够提供高质量的生活、且能从政治上支持研究机构努力与企业建 立联系的城市之中）会成为新的工业集群的中心。 99 研究型大学和机构应当有动力把研究成果商业化，并且建立与工业的有形联系。 德国的经验表明，某种程度上“最有效的鼓励工业研发的方法看来是部分地资助与 工业集群相关的专门研究机构，部分地资助企业（特别是小企业）和研究机构的研 究合约，以及慷慨地支持大学。” 虽然政府不应该去创造工业集群，但在巩固已有或已发展的工业集群方面可以发 挥作用。工业集群 通常是自发地出现和发展，硅谷就是这样。一旦它开始形成， “各个层次的政府都可以在巩固它方面发挥作用。也许最好的方法就是通过投资创 造专业化的要素，如大学的技术机构、培训中心、数据库和专门的基础设施…新的 工业集群如果集中了大量的专门人才是最有效的…与试图开发新的工业集群相比， 政府政策在巩固已有的或初步发展的工业集群方面可能更容易成功。” 100 99 Yusuf，29 页。 100 Michael E. Porter, 1990, The Competitive Advantage of Nations, Free Press, p. 635 50 更宏观地考虑，鉴于“选定”赢者是困难的（不管是城市还是“支柱”产业）， 应当采取国家层面的政策和计划来使整个中国走向“知识经济”。为了促进终生 的学习，使整个中国走向知识经济，优先要采取的行动包括： • 通过法律规则及其实施、产权、更明确的规章制度、更有力的经济竞争和不受 政治影响的企业管理来实现经济动力和机构制度的改革； • 采取步骤改革教育体系，包括采取新的法规以促进私营部门融入正规教育体 系，并开拓基于信息和交流技术进行学习的机会； • 改革监管架构，更自由地利用互联网； • 通过强化技术标准，鼓励新的企业和其它技术传播机构，以及强化地方对 IT 扶 持的支持架构以在全国传播新技术； • 改革政府的研发计划以引进商业部门，增加对一些公立和私立大学的资助，以 及使用技术“前景”来进行技术选择； • 吸引外国投资者进入战略性区域（特别是服务行业）；促进中国企业和全球的 技术“联姻”；进一步鼓励海外中国专家回到中国； • 大规模地培训政府官员，以适应以知识为基础来管理经济和社会。 101 101 Carl J. Dahlman and Jean-Eric Aubert, China and the Knowledge Economy: Seizing the 21st Century, World Bank, 2001, p. xxv. 51  IV. 促进投资和创新：公共和私营机构 正如世界发展报告 2005 所言，“改善投资环境是一个过程，而非结果。” 102 东 南部和东北发展的对比，来自国有企业的阻碍，以及对新投资的障碍，都迫使重新 考虑政府在东北经济发展中的作用。世界范围的历史经验表明，政府作用应从直接 干预东北经济转变为促进私营部门的投资和创新。在这一转变过程中，政府应密切 地与私营部门产业进行沟通。随着东北投资环境的改善，促进投资的措施很可能发 挥更大作用。 A. 政府的作用 关于十大贸易国家（丹麦、德国、意大利、日本、韩国、新加坡、瑞典、瑞士、英 国和美国）竞争力的深入研究得出了与中国东北发展高度相关的几项结论： • 政府在管理企业、应对市场力量和快速变化（这是国际竞争的典型特征）方面 存在劣势。“即使拥有最杰出的公务员，政府也在应该发展的产业、应该投资 的技术和最适当、最能实现的竞争优势方面做出不确定的决策….政府就是无法 象工业参与者一样与市场力量合拍。” • 政府无法控制某一地区的潜在竞争优势。政府只能通过建立适当的机构、支持 性的投资环境以及由企业应用的必需或合意的投入（“要素”）来促进竞争优 势的有效开发。 • 政府最重要、最传统的一项职能就是创造和升级要素——如有技能的人力资 源，基础科学知识、经济信息和基础设施。 103 韩国、日本、德国和意大利的经验突显了以下因素的重要性：教育和基础设施方面 的比较优势、激烈竞争和公共投资；有效支持研发（R&D）；避免直接干预（如 指定“支柱”产业）；政府标准设定和“明确”优先；以及地方政府的主动。 专栏 IV-1. 政府参与追求竞争优势（好的和坏的），案例选 韩国：政府在某些方面的作用非常成功。最典型的就是教育和基础设施方面的大量投资；促进出口 的举措；将国际竞争力作为国家优先；政府投资于一系列与工业相关的研发机构；以及鼓励技术和 教育机构周边的工业集群。然而，政府直接干预个别产业的结果却是混杂的。政府的目标毁誉参 半。主要集中于化学、塑料和机械工业耗费了大量资源，结果却一般。政府选定的研发项目合作区 域，其结果也是混杂的。政府目标扭曲了私人的预期和动力，可能阻碍了真正有竞争优势前景的部 门。以数量较少且多为最终产品的行业为目标导致经济狭窄、集群浅薄。然而，政府政策的一项优 势在于其调整和进化的能力。到 1990 年，多数对具体产业的直接干预已经逐步停止。 日本：二战以后，在钢铁、造船、纺织机械行业的早期成功，反映了政府干预、需求条件、支持性 工业集群的存在以及激烈的国内竞争的共同作用。 但在日本没有比较优势的其他部门（如化学和 塑料、航空、航天和软件），政府在发展这些部门方面的进取性措施基本未能造就真正的国际竞争 者。日本保护的关键方面还在于，让外国竞争者基于预先知道的自由化时间表逐渐进入产业。这一 方式刺激了日本工业升级的主要措施。例如，据说当年卡特彼勒与三菱一触即发的合资就是对 102 世界发展报告 2005，71 页。 103 Michael Porter, The Competitive Advantage of Nations, (Free Press, 1990), pp. 617-26. 52 Komatsu 在建筑设备制造业方面复苏的重要刺激。政府政策（如租赁公司）还试图促进新技术（如 传真机、机器人）的需求。政府要求照相机和纺织机械等产品的快速标准化，促进了改进产品方面 的激烈竞争。政府政策还促进了支持性和相关产业工业集群的发展。最后一项措施就是应用非常明 确的报告、公众-私营委员会以及合作研究项目来“发出信号”，引起对新兴技术和问题（如能源 效率）的重视。随着经济的发展，直接干预越来越少，政府越来越依靠创造需求和“发出信号”。 德国：政府在工业政策方面的参与相对适度。德国工业不得不面临国外的竞争，并在这一过程中逐 渐加强。德国中央政府和地方政府的首要作用是支持教育、科学和技术。但有趣的是，许多情况下 并不存在政府直接控制。即使在政府出资的技术机构中也有一定的独立性。德国在技术升级方面有 很好的记录，因为多数政府出资的研究采用研究机构合作项目的形式，其中涉及企业、企业和大学 之间的部分出资研究协议、或者鼓励企业研究。规则倾向于要求并通常强迫创新。环境标准也很严 格，促进了所影响产业的创新。虽然其角色通常是建设性的，但政府也始终倾向于资助境况不佳的 部门，如钢铁和造船，但除了推迟调整之外几乎没有效果。 意大利：国有企业通常效率低下。政府资源并未投入创造性要素（如教育、技术），而用于救援、 资助和促进南部的发展。区域政策未考虑创造集群，而是吸引孤立的企业到南部，被广泛认为是失 败的。地方政府更有创造性，有时参与资助特定的大学项目、基础设施和其他要素创造的投资。 来源：M. Porter, The Competitive Advantage of Nations, (Free Press, 1990), chapters 7&8. 东北要想超越成本驱动或投资驱动经济而过渡到更多的创新驱动，政府应扮演间 接的角色。 随着企业成为“主要驱动者”，政府的角色“必须从参与者、决策者 转变为促进者、指引者和激励者。干预必须大幅度减少。”在创新驱动经济中，政 府最重要的影响“就是创造先进的要素，升级需求条件（例如通过在卫生服务和环 境质量等方面制定更严格的标准，提出更高的要求），分权和发出信号。” 104 虽然政府致力于常规要素（如教育、城市基础设施和生活质量）的努力是非常合适 的，但在创新驱动经济中竞争的最重要要素则是专业化或关联性的产业或产业群。 政府试图自己创造专业化要素（如职业培训、应用技术）是非常危险的。世界经验 表明政府应使产业参与到决定创造哪种要素（如德国在研发方面的做法），并鼓励 企业在要素创造过程中发挥主要作用。 105 B. 公私部门合作 在公共部门中，市政府在改善投资环境的许多方面都处于当然的焦点：如简化许可 和费用；使用地审批更容易也更透明；以及提高城市生活质量。对于发展区域内部 交通网络以及消除省内贸易壁垒等诸多问题，就需要东北省政府和市政府之间的协 调。最后，特别是对于需要分担“改革成本”或需要支持东北地方政府自身融资的 努力等问题，中央政府和地方政府之间的协调就非常重要。 但是，在中国许多地区（包括东北在内），公私部门的合作仍欠发展。 104 同上，672 页。 105 同上，620，627 页。 53 东北显然缺少有效发挥作用的行业协会并受其累。 通过发现成员的问题、提供改 革的实用想法以及帮助政府监督改革的实施，行业协会可以在改善投资环境中扮演 非常有价值的角色。 106 虽然存在很多老式的政府支持的行业协会，但他们缺乏实 用性和可信度，对中国的新的市场经济也缺乏影响。许多政府和商业代表认为，老 式行业协会的存在只是为了收费。 107 老式的行业协会应代之以与市场经济相容的“草根”商会。 新式的商会应真正代 表利益相关者，并实现内部民主（如领导轮换和选举）。辽宁的几个城市显然正在 沿着这一方向努力。例如，大连正在试图促进一种新型的商会：一个“提供产业服 务和自律管理、由同一产业的企业和其他类型的经济组织自愿组织起来的非赢利社 会组织”。强调同一行业可能限制过严了。但大连似乎已经在为商会创造动态环境 方面迈出了关键的第一步。 108 世界范围内，很多政府已经创建了咨询性论坛以促进关键利益相关者关于商业条 件的持续对话。 参加此类咨询性论坛的利益相关者千差万别，其主题也各不相同 （表 IV-1）。有些讨论全国层面的经济政策，有些则侧重于更具体的私营部门的 问题。主题还可以不限于公私部门的对话而包括确定瓶颈、达成共识、提出政策建 议以及监督改革进程。 109 为了提高有效性，咨询性论坛应鼓励信息的自由流动、 在与会者中建立信任以及帮助设计解决方案。论坛要反映投资环境改革影响的多元 化利益而不能只保护既得利益，这一点特别重要。咨询性论坛运作中保持高度透明 （如通过定期发布报告），也可以增加改革进程中的公众信心。 表 IV-1.投资环境的咨询性论坛，案例选 政府 产业 贸易协会 立法者 公众社区 国际组织 经济问题： 拉脱维亚 X X X 南非 X X X X 私营部门问题：: 越南 X X X X 巴基斯坦 X X X 新加坡 X X 来源：世界发展报告 2005，72 页 106 如中国日报所述，“行业协会的主要作用是作为政府和企业之间的桥梁。行业协会应为企业提 供服务，如进行研究、联合企业保护其利益。”2004 年 7 月 24 日。 107 FIAS，2004，41-2 页。 108 同上。 109 在拉脱维亚，改善商业环境指导委员会向经济部报告。在土耳其，改善投资环境协调理事会向 首相办公室的副部长报告。两个咨询机构都有来自关键部门的代表，也有当地企业协会、出口商、 外国投资者的代表，并有秘书处提供支持、处理日常事务并监督改革。议题会分配给专门的技术委 员会。土耳其的理事会在起草外籍人员雇用法律、外商直接投资、企业注册和劳工方面提供帮助， 还支持海关、许可、知识产权和土地获取方面的改革。拉脱维亚的委员会致力于在商业检查、注 册、税收、海关、土地获取和建筑方面进行持续的立法和程序改革。 54  C. 投资促进 世界范围内，投资促进机构（IPAs）扮演了不同的角色：信息传播、形象建立、投 资促进、发现和确认潜在投资者、投资后对投资者的监督和保护、以及促进改善当 地投资环境的政策改革。然而，投资促进可能十分昂贵，特别是在形象建立阶段。 投资促进机构在投资环境已经适于外国投资者的地区似乎更加成功。 110 东北似乎已经在投资环境方面取得一些进展。部分城市，特别是大连，在简化和优 化企业登记和费用、用地透明化、报关、网上报税、通过法庭解决商业争端、以及 发展以市场经济为导向的行业协会等方面已经取得显著进步。真正成功的案例应该 广为宣传，既告知东北的其它城市，也有助于吸引国内和外商投资。 随着东北投资环境的改善，投资促进越来越有可能发挥作用。2005 年 6 月，世界 银行集团的多边投资担保机构（MIGA）在东北进行了三家投资促进机构（IPAs） 的需求评估。MIGA 的结论是，这些投资促进机构有明确的投资促进主题，有强大 的政府支持和充足的预算，有足够的人员且多有适当的教育背景。当地投资促进机 构在建立服务中心帮助国内外投资者方面已经取得进步。需要改进的方面包括： • 制定中/长期投资促进战略以指导整体方向和决策； • 在投资促进方面进行进一步的培训； • 提高外语水平，特别是英语、日语、韩语和俄语； • 在形象建立和积极营销方面进一步努力，包括更系统化地应用对外联系、海外 办事处和网络、与国际传媒的联系以及利用现有投资者搭建网络；以及 • 改进信息技术的应用，包括建立投资促进机构的网站和客户关系管理 （CRM）。 110 世界发展报告 2005，170-1 页。研究表明，投资促进机构预算的增加所带来的外商直接投资的增 加，在投资环境最好的地区接近于投资环境最差地区的两倍。 55  参考文献 Bai, Y. 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