中国经济季报

Public Disclosure Authorized 34460 World Bank Office, Beijing Public Disclosure Authorized 中国经济季报 Public Disclosure Authorized 2005 年 11 月 Public Disclosure Authorized 世界银行《中国经济季报》旨在提供中国近期经济社会发展的最新报告和世界银行中国研究 工作的成果。季报由世界银行驻中国代表处经济部编写，同时得到了世界银行驻中国代表处及 世界银行发展经济学部的支持。问题和反馈可发至以下地址：lli2@worldbank.org 中国经济季报—2005 年 11 月 2 概 览 经济增长率高于预计，至少部分原因是国内需求加速增长。国内需求在第三季度 出现反弹，反映在投资和消费两方面都在增强，同时对外贸易净额的贡献下降了， 从而逆转了 2005 年上半年的经济增长模式。结果，GDP 同比增长率从上半年的 9.5%略有下降至 9.4%。 最新的发展动态显示未来一年的经济增长会略微趋缓。在有利的宏观经济和金融 背景中，我们预计 2005 年的 GDP 增长率为 9.3%， 2006 年为 8.7%。通货膨胀保 持低位，经常帐户盈余预计在 2005 年创出记录达到 GDP 的 6%以上，之后随着国 内需求再次推动经济增长，在 2006 年会有所下降。然而，企业投资行为相当大的 不确定性构成了一种双向风险。 在目前的情况下，信贷和投资增长加快是不利的。经常帐户盈余正在使货币政策 和外贸关系复杂化，来自消费和投资的国内需求的加强将降低经常帐户盈余。然 而，我们认为投资增长速度已经过高，对投资过度的担心已经引发了 2004 年的紧 缩措施。最新的经济指标显示新一轮国内需求的回升至少部分是由于投资的增强， 包括对产品供过于求而有价格下行压力的行业投资增强。到 2006 年投资增长速度 可能仍将高于消费增长，对此需要从新政策上来加以抑制。7 月份汇率机制改革之 后资本流入似乎有所减缓，部分原因是因为人民银行允许外汇盈余增加银行流动性 从而使得市场利率下降。迄今为止，银行流动性增加还没有导致信贷增长加快。但 是流动性增加构成引起新一轮投资潮的风险。 转变经济增长方式成为政府工作重点。10 月份召开的中国共产党第 16 届中央委员 会第 5 次全体会议讨论了这一问题，要求经济增长方式朝着资源节约型、知识驱动 型（即，通过提高效率）以及更加公平共享的方面转变。通过促进节约资本、能源 和资源但能创造更多城市就业的部门优先发展来调整经济增长，同时提高资本的利 用效率，就能够使经济增长方式朝这个方向转型。这就需要在采取其他措施的同 时，进一步推进金融部门改革，改善公司治理，制定国有企业的分红政策，扩大私 营公司的作用，以及放开妨碍服务业发展和劳动力流动的各种限制。这些措施还需 要以下公共财政措施的配合：加强政府在教育和医疗卫生领域的作用，建立社会保 障体系（这两方面都有利于构建“和谐社会”和促进居民消费），以及使用税收机 制根据其稀缺程度和社会选择对能源和资源的使用进行调控。由于医疗卫生部门的 改革十分关键，本期经济季报中有一个关于中国医疗卫生体系改革的特别专题。 中国经济季报—2005 年 11 月 3 最新经济动态: 国内经济在反弹吗? 在国内需求反弹的支撑下，经济增长率保持高水平。第三季度国内需求的复苏似 乎同时体现在投资和消费增强两个方面。投资反弹部分地反映出 2004 年 5 月以来 紧缩政策引起的经济减速的影响正在退去。对外贸易对经济增长的贡献，尽管在 2005 年第三季度仍然很大，但已经从今年上半年过高的水平上有所下降。总体结 果是 GDP 增长率出现了比预计更为温和的减速，从上半年的 9.5% 下降为同比 9.4%。在第三季度，国内需求贡献了 75%的经济增长，而上半年是 40%（图 1） 1 。 固定资产投资（FAI）出现意外反弹。虽然信贷和利润增长率较为温和，明显低于 去年的水平（图 3），但是第三季度名义固定资产投资增长率从上半年的 26.4%回 升到 28.5%（同比）（图 2）2。这一反弹是由制造业投资带动的，尤其是消费商品 制造业、自然资源加工业和出口导向工业中的投资。一些指标表明，建筑业从 6 月 份开始重新振作起来，包括在建的和已竣工销售的建筑面积，以及居民非消费支 出。然而，房地产行业的固定资产投资在整个 8 月份却持续减速。工业生产保持强 劲，在第三季度同比增长了 16.2%，比第二季度增速稍低。 消费者支出增强，尽管还不足以替代投资成为经济增长的主要动力。随着消费物 价指数不断下降使得实际零售额出现回升，名义零售额的同比增长率自 2004 年 5 月以来稳定在 12.5-14%（图 4）。住户调查中的“生活消费支出”数据可能更准确 地反映了私人消费的趋势（参见专题框 2）。曾经受到 2004 年紧缩措施的影响的 城镇居民人均“生活消费支出”在今年初开始复苏，并且在最近几个月一直保持大 约 10-11%的同比增长率，稍慢于城镇人均收入的增长（图 4）。农村居民收入的 大幅度增长推高了整体的居民收入和消费水平：2005 年前三个季度全国居民收入 的名义增长同比几乎达 16%。与这些情况相一致，银行对居民的贷款也有一定的 复苏，同样受到 2004 年紧缩措施的冲击的汽车销售，从夏季初期开始出现明显的 反弹。 最新的对外贸易情况与强劲的国内经济保持一致。以美元计算的出口增长率在前 8 个月中平均超过了同比 30%，但在 9 月份降到了 26%，相反进口增长率却在上升 （图 5）。在 2004 年下半年和 2005 年的上半年，政策性紧缩引发的国内经济弱势 明显地影响了进口，尤其是钢材、化工产品和机械设备的进口。最近，进口增长从 上半年的同比 14%恢复到 8-9 月份的 24%。钢材进口（传统上被认为是反映建筑业 动态的一个良好指标）在 9 月份也出现了反弹。对外贸易的这些情况可能意味着 2004 年以来贸易盈余的高涨一部分是周期性的（专题框 1），但是既然出口和进口 1 应该注意的是，中国宏观经济数据的含义使对经济走向的分析变得模糊起来。关键问题是国内需 求的月度指标（零售额和固定资产投资）有时与综合了 GDP 和对外贸易数据得出的经济增长趋势 不一致。 2 正如 2005 年 8 月的经济季报的专题框 1 所阐明的，尽管固定资产投资能够表示投资趋势，但是国 际可比的以国民核算为基础计算投资增长率近年里都明显低于固定资产投资增长率。固定资产投资 的平减指数每半年才公布。  中国经济季报—2005 年 11 月 4 之间已有巨大差距，需要进口增长率高于出口增长率的情况持续一段较长时期才能 减少外贸盈余。 消费价格指数在 9 月份已经下降到同比 0.9%，主要是因为食品价格降低。核心消 费价格指数维持低位。生产者价格指数在原材料价格涨势减缓的带动下，在 9 月份 下降到同比 4.5%（图 6）。 专题框 1. 对外贸易余额高涨的原因：汇率因素、结构性原因还是周期性现象？ 近年来中国外贸余额的增长是基于三个方面的因素。首先，2001 年以来，主要由于人民币所 挂钩的美元走弱而导致了实际有效汇率贬值（图 1）。第二，这种增长可能来自于结构性因 素：加入世界贸易组织使中国对外国直接投资更具吸引力，同时，更为发达的国内经济有能 力获得更高的出口市场份额。另外，中国经济的结构性因素可能抑制消费。如果这种盈余的 增长是结构性的，那么它将继续使对外关系和货币政策复杂化。第三，周期性因素。随着 2004 年采取紧缩措施之后国内需求下降致使进口下降，并刺激了企业去出口国内需求下降的 产品。紧缩措施减少了进口并刺激公司扩大出口（因为其产品的国内需求已经缩小）。强调 周期性因素的经济学家指出了发生在 1997-98 年的先例，当时，国内需求增长率在上一次经 济高潮之后降到很低水平，同时中国也出现了大量的经常帐户盈余（图 2）1/。2005 年第三 季度对外贸易（净额）对 GDP 增长的贡献快速下降支持了他们的这一观点。 图 1. 汇率和经常帐户余额 图 2. 国内经济周期 14 14 105 14 GDP (变化%) 12 12 国内需求 100 12 10 (变化%) 10 实际有效汇率 10 8 95 （基于 CPI) (左轴) 8 8 6 90 4 经常帐户余额 6 6 (占 GDP 的%) (右轴) 产出差额*/ 2 85 4 4 （占 GDP%） 0 80 2 2 -2 75 0 0 -4 1994 1996 1998 2000 2002 2004 1994 1996 1998 2000 2002 2004 资料来源: 国家统计局,国际货币基金组织和全球金融统计 资料来源 : 国家统计局和世界银行专 以及世界银行专家的估计 */ 使用开支进行估计 1/ 2000 年的国内需求的骤降，明显是由于存货调整引起的，可能时间太短无法带动外贸的大幅度变 化。  中国经济季报—2005 年 11 月 5 图 1. 国内需求又一次推动经济增长 图 2. 固定资产投资强劲 60 名义增长率 对 GDP 增长率的贡献 (%同比) 名义固定资产投资 140 （3mma) （月度） (占总量的%) 120 来自国内需求 来自对外贸易 e 40 100 80 60 20 40 20 0 0 2004 2005H1 2005Q3 2005Q4 Jan-99 Jan-00 Jan-01 Jan-02 Jan-03 Jan-04 Jan-05 (预测) 资料来源: 国家统计局,和世界银行专家的估计 资料来源 : 国家统计局 , 和世界银行专家的估计 图 3. 投资的资金来源减缓为平稳的步调 图 4. 消费趋势仍然跟随投资变化 40 增长率 工业利润 (3mma) (左轴) 180 (%,同比) 35 信贷 (右轴) 30 城镇人均消费支出 140 增长率 20 25 （%,同比） 实际零售额, 3mma 1/ 100 20 15 60 15 10 10 20 5 5 -20 0 1 月-99 1 月-00 1 月-01 1 月-02 1 月-03 1 月-04 1 月-05 0 资料来源: 海关,和世界银行专家的计算 2000 2001 2002 2003 2004 2005 资料来源: 海关,和世界银行专家的计算 图 5. 净对外贸易的贡献在下降 图 6. 通货膨胀的压力下降 90 增长率 15 增长率(同比%) 80 进口 生产者物价指数 (%,同比) 10 70 原材料价格 60 出口 消费者物价指数 5 50 40 0 30 20 -5 10 -10 0 3 月-99 3 月-01 3 月-03 3 月-05 -10 2003 2004 2005 资料来源:国家统计局，环亚经济数据（CEIC） 资料来源:国家统计局，环亚经济数据（CEIC)和世界银行专 家的估计  中国经济季报—2005 年 11 月 6 专题框 2.住户调查：是否能更好地反映消费趋势？ 虽然零售额作为体现住户消费趋势的重要指标被广泛运用，但它并不是一个能很好反映住户消费的指标 （参见 8 月发布的中国经济季报，专题框 1）。在这方面，对住户生活支出的调查数据可能是一个更好 的指标。国家统计局出版了对住户收入和支出的调查数据 1/。其中 36 个城市的住户调查数据是按月发 布，农村住户调查数据是按季发布。全国城镇住户调查数据则是每年发布一次。 世界银行的估算显示，2004 年全国居民生活总支出仅比国民核算中的住户消费开支低 6%，而零售额数 据却有 8.6%的差距。更重要的是，生活总支出的增长率更接近住户的消费增长率（图 1）。原则上，由 于农村住户调查数据只能按季度提供，使住户调查数据的用途受到限制。但是，事实上，近年来分别根 据以上三种居民支出调查数据序列衡量的消费以非常相似的速度增长（图 2），这也更进一步印证了使 用 35 个城市的月度调查数据来监控消费走势的可行性。 图 1. 住户消费增长率 图 2. 人均生活支出增长率 40 % % 全国城镇平均 消费者商品零售额 70 生活开支 35 城市平均 35 消费 60 农村平均 30 50 25 40 20 30 15 20 10 10 5 - 0 1992 1995 1998 2001 2004 (10) 1992 1995 1998 2001 2004 资料来源: 环亚经济数据（CEIC）和世界银行专家 资料来源: 环亚经济数据（CEIC） 估计 在不同的调查之间,对住房服务的处理是一个关键的不同点（表）。在国民核算中，居民住房服务既包括 了所支付的房屋租金和房主自住房屋的虚拟租金，但是不包括住房的购买（按金融交易处理）。在城镇 住户调查中，它仅仅包括实际支付的房租，住房购买计算在非生活消费支出中，并且不包括虚拟（市 场）租金。在农村住户调查中，它包括了房租和住房的购买，但没有包括虚拟租金。 表. 住房服务的处理 住户消费支出: 生活消费支出: 生活消费支出: 国民核算 城镇住户调查 农村住户调查 付费租金 是 是 是 Paid rent 虚拟租金 是 不是 不是 Imputed rent 住房购买 不是 不是 是 Purchaseof house 1/ 通过人均数据与人口数据结合估算。 中国经济季报—2005 年 11 月 7 经济前景依然看好 随着出口拉动有一定的减缓，并且物价压力有限，宏观经济前景依然看好。我们 预测 GDP 增长率在 2005 年是 9.3%，在 2006 年是 8.7%。通货膨胀保持低位。经 常帐户盈余预计在 2005 年创出记录，达到 GDP 的 6%以上，之后在 2006 年将出现 下降（表 1）。 虽然油价上涨，但国际经济前景良好。 尽管实际数据还没有转向，可以查到的 （ 工 业生产）数据显示，全球 经济减速正 在跌到谷底，共识预测（ consensus forecasts）认为在 2005 年其余的时间里全球经济将会适当地加速，到 2006 年中期 达到 3%的趋势增长率。虽然如此，中国的出口应该会减速，主要是因为国内供给 方面的影响，具体包括外国直接投资趋于平缓，一定程度的汇率升值，为抑制能源 密集型产品采取的税收措施，也包括国内需求的复苏等原因。国际初级商品价格的 急剧攀升预计将会停止（图 7）。在这种前提下，我们预计中国原材料购买价格指 数的上扬会减慢，从今年第三季度的同比 8.3%下降到 2006 年中期低于 5%（图 8）。有利的初级商品价格可能推动中国的资源密集型经济，从而逆转那种初级商 品价格快速上升但下游产品价格上涨缓慢相结合对利润增长形成的压力3。 图 7.初级商品价格触顶 图 8. 中国原材料价格的上涨将减速 (指数 , 2000=100) (同比增长率,%) 16 220 14 原材料购买价格指数 200 12 180 能源 10 预测 8 160 工业初级商品 6 140 4 120 2 食品和饮料 0 100 -2 80 -4 60 -6 Q1-00 Q1-01 Q1-02 Q1-03 Q1-04 Q1-05 Q1-06 Q1-02 Q1-03 Q1-04 Q1-05 Q1-06 资料来源:世界银行. 资料来源:国家统计局和世界银行专家的估计. 注意:初级产品和钢铁的指数使用中国 2000 年进口 加权数据计算. 3 从历史经验看，产品利润或收益率与其上游产品价格之间的负相关关系（或者称为上游和下游产 品的价格剪刀差）往往弱于事先的假定，也许是因为价格和利润两者都是内生变量，在出现好转时 能够上升。 中国经济季报—2005 年 11 月 8 表1. 中国主要经济指标 2002 2003 2004 2005 1/ 2006 1/ 实际增长率 2/ 国内生产总值 8.3 9.5 9.5 9.3 8.7 总消费 7.4 6.1 6.4 7 7.3 固定资本形成 14.1 19.9 16.8 14.8 13 货物和服务的出口3/ 29.4 26.8 26.7 23.6 15.5 货物和服务的进口3/ 27.5 24.8 25.2 15.5 19.9 消费价格指数 -0.8 1.2 3.9 2.0 2.0 财政4/ 收支差额（占国内生产总值的比重％） -3.4 -2.8 -1.7 -1.5 -1.0 财政收入（名义增长率） 18.2 18.7 20.5 20.0 20.9 财政支出（名义增长率） 21.6 21.5 22.0 21.5 21.9 对外收支帐户 (十亿美元) 经常帐户差额 35 46 69 123 105 资本帐户差额（包括误差与遗漏） 32 71 138 72 77 其中：外商直接投资(净值） 47 47 53 50 50 储备资产变动（减少为正值） 76 117 206 195 182 外汇储备 286 403 610 810 992 其他 广义货币增长率(M2，％), 16.8 19.6 14.6 17.9 15.0 资料来源：国家统计局，人民银行和世行的估算。 1/ 预测值。 2/ 国内生产总值各支出项的增长率是估算值，与国内生产总值的增长率（按生产法计算） 之间存在误差。 3/根据海关总署公布的贸易价格指数估算。 4/ 国际货币基金的口径；包括中央和地方政府以及外债支出。 国内方面，主要指标显示直到 2006 年投资增长有所放缓，但仍然很强劲，同时消 费很可能继续滞后于投资。即使在 M2 增长率已经回升的情况下，总信贷增长率 （实体经济关键的货币变量）自 2004 年底以来一直保持在同比 13-14%不变，对企 业的信贷（对投资具有关键的影响）也整体上以类似的速度增长（参见后续内 容）。4 工业利润增长率已经从 2004 年的 38%下降了，但从 6 月份以来稳定在令 人满意的同比 20%的水平。总之，这些情况表明投资已放缓到一种更具可持续性 4 五月份放开了公司短期债券市场。公司通过该渠道所获资金，按年度计算，大约相当于信贷增长 速度提高 1 个百分点。9 月份公司存款继续增加，与信贷大体保持一致，表明提取存款并未成为一 个融资渠道。 中国经济季报—2005 年 11 月 9 但仍很强劲的步调。家庭收入最近的高增长率将会支持家庭消费。另外，几项税收 举措应该有利于 2006 年家庭税后收入的提高（参见后续内容）。然而，由于取消 农业税和农村税费以及提高农产品价格的影响是一次性的，保持最近农村收入的高 速增长可能比较困难。个人消费的增长速度可能不会超过 GDP，同时几乎可以肯 定政府消费也不会。加强社会保障体系的政策措施、养老金改革和医疗保险能够推 动消费，但实施这些措施需要时间。 国际风险大体上呈下降趋势，而国内风险上升。主要的国际风险包括：美国经济 可能出现减弱，持续高油价对全球经济活动造成影响，以及初级商品价格的意外上 涨（部分原因在于中国经济比现在预计的更为强劲而对国际市场形成冲击）。国内 风险主要集中在企业行为上。既然中国宏观经济环境稳定、经济增长富有潜力而且 金融条件有利，由于利润空间受到挤压而引发明显的投资减速和更广泛的经济减速 这样的风险似乎很小。更大的风险也许是在面临潜在供给过剩的工业行业中对投资 未能进行充分的管理。银行体系流动性的增加扩大了这种风险。当企业行为主要由 市场份额所驱动，而不是利润驱动时，会产生未来价格压力增大、企业资产负债表 失衡和产生新一轮不良贷款等方面的风险。此外，有一种受欢迎的向上的风险在于 家庭消费比预测更加强劲，而禽流感则造成向下的风险。 经济政策 10 月份召开的中国共产党第 16 届中央委员会第 5 次全体会议确认，共产党坚持 “经济建设为中心”的观点，但是要求发展是“全面、和谐和可持续的” 5。这意 味着“平稳较快的经济增长”，以及需要“转变经济增长方式”，朝着能源、资源 和资本节约型、知识和创新驱动型以及全体人民更加公平共享的方向转变6。这对 宏观经济和结构性政策意味着什么？ 宏观经济政策:如何保持快速而稳定的经济增长？ 国内需求及其构成是一些政策争议的核心。最近的对外盈余的增长（储蓄和投资 之间的余额）正在使国际关系和货币政策复杂化，对外盈余增长的原因在于国民储 蓄居高，而不是投资水平过低7。而且，尽管全面的通货紧缩不太可能，过度投资 和过度供给已经在一些工业行业中导致了价格下行的压力8。如果已出现信号的国 内需求新一轮回升是因为消费的增强，那么它基本上是有利的。然而，最新的经济 指标显示，新一轮的回升至少部分是因为投资的增强，而且可能需要新的政策措施 来抑制投资。 5 2005 年 10 月 11 日，中国共产党第 16 届中央委员会第 5 次全体会议公报 6 党的方针为第 11 个五年计划确定的官方目标是让经济增长速度足以使人均收入在 2000 年和 2100 年之间翻一番。在过去五年已实现高速增长的前提下，在下一个五年计划中只需要将近 7%的 GDP 增长率。 7 基于国民核算数据衡量，2004 年投资是 GDP 的 45%。 8 供给驱动的通货紧缩不能以放松货币政策和/或传统意义上的财政支持来缓解，这些方式倾向于鼓 励投资而不是消费，因而可能使问题恶化。它需要用调整开支，将开支导向消费来应对。 中国经济季报—2005 年 11 月 10 图 9. M2 增长率上升 M2 的增长率明显上升。M2 增长 率从 2005 年初期的大约 14%（同 28 (增长率 (%同比) 比）上升到了 9 月份的 17.9%（图 Money(M1) 9）。部分原因是 7-9 月份人民银行 24 Money & Quasi-Money (M2) 允许持续地大量购买外汇影响国内 20 货币供应。继续存在的经常帐户盈 16 余和资本流入为中国带来了大量的 国际收支盈余，这也是产生这种购 12 买行为的原因。在最近数月，人民 8 银行进行的冲销明显少于外汇储备 2001 2002 2003 2004 2005 资料来源: 人民银行和中国电子信息中心. 的增长。结果，银行体系中流动性 上升致使市场利率降到非常低的水平，这符合抑制资本流入的目标9。尽管在 7 月 21 日汇率制度变革之后国际收支盈余还在继续增长，但是有迹象表明非外国直接 投资（non-FDI）的流量在最近几个月下降了，初略估计显示每月下降量从上半年 超过 80 亿美元减少到第三季度不到一半10。可是，根据目前国内的形势，要长久 依赖这一政策可能是困难的。用于抑制资本流入的货币市场低利率，似乎与强劲的 经济增长和对投资过强的担心并不协调。在这些政策决定的因素之外，对货币的需 求扩大可能也是 M2 增长率上升的一个原因。 M2 增长率上升可能导致银行贷款的回升。从历史经验看，M2 和信贷增长率在很 大程度上一起变动。然而这一次，作为实体经济关键的货币变量的信贷增长率迄今 还没有从 2004 年底开始保持的 13-14%（同比）的速度上升，这种情况，在银行流 动性不断增加的背景下，可能意味着以下三种情况中的一种或几种：(i)对信贷的需 求较弱， (ii)大银行在所有制改革的过程中以及在国际公开募股（IOPs）之前不愿 意扩大贷款，(iii)或者是其他政策，可能包括“窗口指导”，将银行贷款控制在低 水平。在经济快速增长的情况下很难相信缺乏信贷需求。不管怎样，流动性的增加 以及它所代表的新增贷款和投资的潜力需要进行仔细的监控，而且也可能需要校正 的措施。 7 月 21 日汇率制度变革以来，已经采取了一些深化改革的措施。扩大了银行间同 业拆借市场利差，使银行更多地面对价格风险；扩大了对客户的价差使外汇交易的 双向报价法得以发展；扩大了对各种非美元货币的交易波幅从而消除了盲目套汇行 为。人民银行也加快了外汇市场的改革。推出了一些金融衍生产品，包括远期合 约，使银行和企业能够管理它们的汇率风险，并且今年还计划推出人民币掉期业 务。允许坐市商（Market makers）进入在远期外汇市场和外汇间交易市场，并且 放松了对银行的公开外汇交易席位的限制。 9 与美国短期利率相比，已经从 2005 年初期的小幅正利差转变为现在 250 个基本点的负值，债券收 益率也同样转变为 150 个基本点的负值。 10 8 月份的中国经济季报讨论了这一汇率制度的变化，以及一种强势汇率的潜在影响。 中国经济季报—2005 年 11 月 11 财政政策适度谨慎。税收收入的增长速度远远超过预算。财政部的政策是把支出 规模维持在预算的水平，除非有大的自然灾害。 结构性和社会性政策:如何逐步推进经济增长方式的转型? 建立能源、资源和资本节约型，知识和创新推动型，以及全体人民更加公平共享的 经济增长方式，需要采用一系列政策进行调整，使有利于资本密集的以工业为基础 的经济增长的政策条件逐步消失，同时需要有公共财政措施进行配合。贫困和收入 不均基本上是由于实质性就业机会不足和农业与其它部门的生产率差异造成的，所 以调整经济增长方式的政策必将成为减少收入不均的推动力，同时，在公共财政措 施中，支出改革比税收措施对改善公平性更为有效。而且使用税收体系来减少收入 不平等需要谨慎对待，因为存在公平和增长的替代效应。 中国政府希望经济增长减少对投资的依赖，更多地以消费为基础。在中国，大量 的储蓄和投资减少了目前的消费，将生活水平维持在必需的高度以下，这就是政策 制定者希望消费发挥更大的作用的原因11。展望未来，产生永远不断增长的储蓄来 支撑目前的经济增长方式是不现实的。通过调整使经济增长较少地依赖相对不稳定 的出口和投资而转向以消费为基础，也可能使经济增长更为稳定。公共财政措施能 够促进消费在 GDP 中份额的提高（参见后续内容）。 综合使用降低投资和优化资本配置的措施可以调整经济增长方式。在现有制度和 政策背景中，单方面降低投资将直接意味着降低经济增长率，这可能被理解为中国 以 GDP 增长为显著特征的发展目标中断了。因此，降低投资的同时需要提高资本 效率和优化资本配置，以及（和/或）朝着资本密集度低的部门重新调整经济增长 方向。导向这一目标的措施包括：改革金融部门，提高公司治理水平，制定国有企 业分红政策、扩大私营部门在经济中作用，以及放开阻碍服务业发展的限制和监管 12 。通过调整使经济增长从工业转向服务业也有助于降低经济增长的能源和资源密 集度。GDP 增长率是否比其它目标更为重要，这一点也值得讨论。如果根本目标 是创造城市就业并使人民摆脱（主要是农村的）贫困（一个似乎更低的目标），那 么更加劳动密集的经济增长可能更具有可持续性13，也更与目标相一致。 11 有理由对中国宏观经济数据的质量持谨慎态度，例如，服务业和消费的规模可能并不象官方数据 显示的那么小。 12 经合组织对中国的调查(2005)中的经验性研究结果显示私营部门的公司使用资本的效率高于国有 企业。 13 关于中国经济增长的历史模式以及调整有关政策和经济增长模式的利益的研究，请参见 Kuijs and Wang: “China’s Pattern of Growth: Moving to Sustainability and Reducing Inequality”, World Bank China Office Research Working Paper No. 2 (2005 年 10 月) http://www.worldbank.org.cn/english/content/WBOB_Research_oct2005.pdf, and Bert Hofman: “Issues for China’s 11th five year plan”, a paper presented at Stanford Center for International Development on China’s Policy Reforms (October 29-31, 2005); http://scid.stanford.edu/events/China2005/index.html. 中国经济季报—2005 年 11 月 12 公共财政 公共财政措施对扩大消费的作用至关重要，而且有助于建立资源节约型、知识推 动 型 和更为公平分享的经济增长方式 。政府开支从投资转向医疗卫生和教育 （“从物质基础设施转向社会基础设施”）将直接降低国民储蓄和投资，扩大消 费，同时推进和谐社会的建设。其中成效尤其显著的领域包括：养老金制度（改善 其财务可持续性），医疗卫生部门，以及明确政府在提供教育经费方面的角色。未 来养老金和医疗及教育的成本的不确定性影响着家庭储蓄。消除这种不确定性并扩 大保险服务将促进个人消费。在这些领域中政府计划承担更多的责任。例如，最近 政府承诺在 2010 年前为农村儿童提供免费义务教育。正如后面我们的“特别专 题”所阐明的，医疗卫生部门的改革十分紧迫。由于作出了新的开支承诺，政府将 确定可以削减开支的一些领域，其中也许包括投资，以保证总开支不会失控。 在政府收入方面，有利于提高公平性和降低能源密集度的几项税务改革措施正在 准备之中。10 月底召开的全国人大已批准将个人所得税起征点加倍为 1600 元，这 样将降低纳税人的税收负担，并让很多人免除所得税14。更重要的是，体现税收制 度的公正和效率的全国统一税务征收网络已在筹备之中（其中所有纳税人通过身份 证号来识别），这样可能为采用一种综合所得税标准铺平道路。这将意味着逐步放 弃目前只有工资采用递进税率，而其他收入按单一税率分别征收的制度。从 2005 年 7 月起开始对股票期权收入征税。为了鼓励节约能源，从 9 月份起向加工和生产 企业征收燃油消费税，税率为每升 0.1-0.2 元。大幅提高大排气量轿车和越野车的 汽车消费税的计划有望 2006 年实施。燃油税已被讨论了很长时间。尽管对它的重 要性已形成共识，但是由于中央政府和省级政府之间的收入分配体系难于达成一 致，从而使它的推行复杂化。专题框 3 讨论了中国的燃油定价和税收制度，及其改 革选择。 如前所述，金融部门和企业方面的改革对改善资本的配置和效率十分关键，而资本 的配置和效率的改善将促进经济增长方式的调整。 14 财政部最初的建议是人民币 1500 元。 中国经济季报—2005 年 11 月 13 专题框 3. 油价问题 中国在10年内经历了从自给自足到正在成为世界主要石油进口国的过程。去年，中国 进口了其石油消费量的将近40%，进口量上升了30%，而且，全球超过1/3的新增石油 需求来自中国。事实上，去年的油价上涨使中国石油进口成本的增加量超过 GDP 的 0.5%。因此很清楚，中国是一个缺乏石油的国家，并且按照目前的趋势，由于汽车和 电力带来的需求不断上升，将来中国的石油将更加缺乏。但是前往这个国家的任何一 个加油站，你会大惑不解。尽管2004年以来国际市场油价几乎跃升了50%1，中国的零 售价格只是轻微上涨了10-15%（不同产品的涨幅不一）。现在中国的汽油价格比美国 低了1/3，而且几乎是欧洲一些国家的1/3。为什么会这样呢？ 中国将其价格自动调节机制悬而未用。1998年，中国建立了一种以成本为基础的定价 机制来决定燃油零售价格，将它与国际市场的价格联系起来2/。当公式显示零售价格与 基准相差8%时，就会进行调整。然而，由于担心油价快速上升对经济发展产生负面影 响，导致政府将价格调节机制闲置起来。政策制定者尤其关注农民和出租车司机，实 际上现在有几个城市为每个计程车司机每月补贴300 元来抵消油价的上涨。自去年以 来，对零售油价仅仅进行了一些不规则的调整，而且目前油价明显低于成本。 谁在为这种隐性补贴付帐？是用石油公司的利润来支付的。在中国的石油和天然气部 门占主导地位是三家国有石油公司：中国石油天然气公司（CNPC）、中国石油化工公 司（SINOPEC）和中国海洋石油公司（CNOOC）。正如媒体广泛报道的，这些公司现 在仍然获得了很高的利润，但是如果价格跟随市场变化，它们获得的利润会更高。这 些公司在国内石油生产上获取利润，但是在炼油和国内销售上出现亏损。售价低于成 本的情况对三家公司的影响程度各不相同。中国石油的国内石油生产能力大，而炼油 能力小，所以状况良好。中国石化的情况正好相反，因此获利具有压力。中海油拥有 大量的海洋石油生产能力，事实上赢利状况仍然良好，以至于可以为优尼科（一家美 国石油公司）出价 180亿美元的。除了影响石油公司利润，国内油价过低也有其他影 响：中国的石油公司相对国内销售更愿意出口石油，事实上中国的石油出口，尽管数 量还小，但今年上半年一直在上升。这种情况造成了一些城市的供给短缺，作为应 对，税务当局暂停了对燃油出口的增值税退税，后来政府完全禁止了出口。 在大多数国家，政府通过资源税来限制石油公司的收入，有些国家的资源税与国际油 价是相联系的。在中国石油的资源税很低：根据油田情况有所变化，每生产一吨原油 目前处于人民币16-30元之间（2-3.75美元/吨）。其理由是不管怎样石油公司的利润都 属于国家。这种观点也许有道理，但是存在石油公司放大成本以减少利润上缴的风 险。在资源税之外，各国往往在燃油税基础上征收一项消费税。目前中国仅对销售每 公升含铅汽油征收0.2元人民币，无铅汽油是0.28元人民币，仍低于发达国家中最低的 美国。国务院已经在几年前接受了征收适当的燃油税的构想，一旦油价出现缓和，执 行燃油税的时机便成熟了。 1/ 2005 年的油价平均涨幅降低了，大约是 2004 年平均值的 25%。 2/ 这个公式是: 零售价格 = 新加坡、纽约和鹿特丹石油产品平均价格+ 海运成本 +税收和关税+ 销售成本+ 销 售税 中国经济季报—2005 年 11 月 14 金融部门的政策和发展情况 外国银行对四大国有商业银行中的三家进行了股本参与，这被认为是中国银行部 门信心的体现。在三家国有商业银行实施资本金补充，以及计划首次公开募股的 银行进行了重大的经营重组后，越来越多的外资参股接踵而至。规模较小的二线银 行也吸引了越来越多外资的兴趣，并且中国银监会要求的新的资本条件提高了这些 银行寻找新资本的积极性。中国建设银行是首家实施首次公开募股（10 月份在香 港）的国有商业银行，通过发行其 12%的股份募集了约 80 亿美元，使该银行的市 场虚拟价值超过了 670 亿美元，使其在市场资本化方面成为亚洲第三大银行。尽管 外资有参股兴趣，但是仍然存在很多挑战。虽然外方股份的多少（外方总股本限制 在 25%以内，其中单个投资者限制在 20%以内）是否足以让他们作为战略投资者 来运作，这一点还有待观察，但是外国投资者在董事会中任命一名董事可能提高银 行的公司治理水平。在一些合资案例中包含了保护性条款和退出条款，一旦有事可 以让外国战略投资者免除隐性损失，这样可能降低外国投资者对银行经营的努力程 度。银行改革中的其他挑战包括：对国有商业银行高层经理进行政治性的任命，金 融诈骗案不断发生，以及（潜在）不良贷款继续增长15。外国投资，以及与这三家 银行计划中的境外首次公开募股有关的外国监管者和政府所实施的监管为中国的银 行带来了更大的在这些领域改善绩效的压力，这一点是可以认同的。按照中国银监 会（CBRC）监管条例的要求，银行加强了补充资本金的措施，这也推动了外国银 行进入二线银行。 四家传统的资产管理公司（AMCS）的绩效应该进一步改善。到 2005 年中期，它 们已经处理了从四家母体国有商业银行接受的不良贷款的一半略多一点。现金回收 率大约是 20%，已经低于印度尼西亚银行重组机构（IBRA）和马来西亚资产管理 公司（Danaharta）在亚洲金融危机后取得的 25-30%的回收率。然而，由于大部分 容易回收的资产已经枯竭，今后几年它们的回收率很可能下降。实际上，中国资产 管理公司的表现不能令人满意，部分原因是它们受到不利于保护债权人权力的法律 框架的制约，同时也受到脆弱的公司治理状况的制约。 在农村金融方面，农村信用合作社（ RCCs ）的改革试点现在已经覆盖 29 个省 市。在试点中，中央政府将通过人民银行为其历史累计亏损提供 50%的资金，同 时将管理权从中央政府转移到省级政府，以避免中央政府身负所有权和监管权双重 矛盾的职能，并且将省级政府的利益和农村信用合作社的利益捆绑在一起。已实施 的改革能否将农村信用合作社推上良性发展的道路还有待观察。建立农村信用合作 社的省级联社增加了人员，从而迅速地增加了管理成本。对内部人控制问题的担心 以及对继续依赖政府支持的趋势的担心也仍然存在。实际上，很多农村信用合作社 继续依靠中央银行贷款作为资金的主要来源。为了培育一个更具有竞争性的农村金 15 中国银监会的官方统计显示，在 2005 年第二季度国有商业银行的不良贷款下降了 5360 亿元。然 而，考虑到从中国工商银行划出了 6340 亿元不良贷款，国有商业银行总的不良贷款实际上上升 的。 中国经济季报—2005 年 11 月 15 融市场和可持续的商业性微观金融体系，专营信贷的小额信贷机构（MCIs）的试 点正在准备之中，其中允许私人资本的参与， 发放商业性运营执照。 将邮政储蓄银行从邮政部门分离出来的改革计划可能改善城乡微型和小型企业的 融资机会。国务院在 7 月已经批准了这一计划。作为独立进程的一部分，对邮政储 蓄存款的补贴（人民银行提供资金）将在 2006 年 8 月取消。因此邮政储蓄在需要 处理大量日常储蓄存款的同时，面临着艰巨的重组任务。迄今为止它一直在贷款给 金融机构，包括农村信用合作社。出于现实的理由它将继续这样做。然而，银行监 管当局承诺发放的银行业执照使邮政储蓄在从事贷款零售业务的同时能够全面介入 金融服务业。 企业部门 国有企业在中国经济中仍将十分重要。关于中国国有企业的重要性最近产生了各 种不同的结论16。一项针对制造业企业的综合了不同角度资料的研究揭示了一些有 趣的情况。按企业数量和销售额，国有企业的重要性降低了：它们目前只占企业数 量的 12%，并且仅完成销售总额的 37%（表 2）。然而，国有企业在大多数资本密 集型工业行业中占据优势地位，包括近年来获得迅速发展的重工业和公用事业。结 果，固定资产投资总额的 58%仍然由国有企业来完成。由于资本密集型行业中的 利润构成了工业增加值的大部分，因而国有企业仍然占据了工业行业总利润的一 半。 表 2.中国制造业企业的相对规模，分所有制(%) 2003 年中期 2005 年中期 数量 销售 利润 固定 负债 数量 销售 利润 固定 负债 额 资产 资产 投资 投资 国有 20 44 51 65 59 12 37 49 58 50 集体 13 7 6 4 5 7 4 4 2 3 外资 20 29 32 21 21 21 31 28 23 25 个体和 47 20 11 10 15 60 28 19 17 22 私营 2005 年以来主要的政策发展包括以下方面： • 如果成功，重庆渝富资产管理公司可能成为一个颇具价值的样板。重庆国资委 下属的渝富公司在国家开发银行贷款的支持下，以人民币 22 亿元的折扣价格从 购得了 667 家当地企业欠中国工商银行的 107 亿元的债务。如果该资产管理公 司能够成功地对这些企业实施运行和财务方面的重组以及所有制转型，那么 16 例如，将里昂证券( CLSA)和经合组织(OECD )的结论和瑞银集团( UBS)的结论进行比较。 中国经济季报—2005 年 11 月 16 “渝富模式”可能为中国东北很多破产国有企业的重组、关闭和转型提供借 鉴。 • 在一系列的试点中，主要国有控股上市公司的公众股东同意将非流通国有股转 化成流通股。平均而言，1100 家左右的上市公司大约有 70%的股份是非流通国 有股。这种非流通股“隐患”使中国股市从 2002 年起低迷不振。在最近的股改 试点方案中，公众股东接受了市场稀释，条件是获得一定补偿（某些权证或额 外送股），以及国有股东承诺将新转的可流通股锁定数年。将非流通股转为流 通股的这一成功政策已经成熟，可以推广。8 月末，政府已经要求所有非流通 股都要进行转换，并鼓励就补偿问题与流通股股东进行谈判。 • 全国人民代表大会还没有通过一部新的以市场为导向的企业破产法。问题的症 结在于是否让职工债权相对于抵押债权人拥有优先权。然而，经合组织的观点 和中等收入国家的经验表明，全球趋势是逐渐否定职工债权相对抵押债券人拥 有优先权，并转向保护同抵押债权人事先协商签定的商业合同。 中国经济季报—2005 年 11 月 17 17 特别专题: 改革中国的卫生系统 中国的卫生系统曾经一度为全球的卫生专家所钦慕，可是现在人们却普遍认为它需 要进行改革。有关改革的争论日益活跃, 但除了需要改革这一点之外，争论的各方 各持己见, 缺少共识, 特别是在政府作用的问题上。 政府对卫生领域进行干预,目的是为了促进公平性并应对 “市场失灵”问题，所谓 “市场失灵”是指自由市场导致社会效益低下的结果的各种情形。卫生领域存在有 关的“市场失灵”包括：外部效应和公共产品----这二者是公共卫生活动的经济学 基础；此外，市场失灵还包括在卫生服务提供和医疗保险市场中消费者和服务提供 者之间的信息不对称性。为了提高公平性并应对各种市场失灵，政府可以在若干政 策中进行选择。为此，政府就需要权衡各个政策的相关成本（包括该政策对政府支 出的影响）和效益（该政策减轻市场失灵的效果）。 自上世纪八十年代开始一直到九十年代，中国政府的实际卫生支出不断增长。但 是，有一点变得越来越清晰，即政府应该更为有效地使用这些资金以提高公平性和 解决市场失灵的问题。令人惊讶的是中国政府的卫生支出事实上不成比例地使状况 好的人受益，即大部分花费集中用于城镇医疗保险计划和补贴城市医院。贫困省 （需要较大）的政府卫生投入和富裕省（需要较小）的政府卫生投入间的显著不平 衡进一步加剧了地区间的差异（图 1）。这些不均衡反映出中央政府卫生支出占全 国总体卫生支出的份额过低（仅 3%），也反映出中国的财政体系在打破政府用于 卫生和其他社会领域的资源与各省的人均收入相关联的问题上鲜有作为。 图 1:卫生需要越多的省份,政府的卫生支出却越少 70 Guizhou 60 Under-five mortality per 1000 (2000) 50 Yunnan Jiangxi Chongqing 40 Hainan Qinghai Shaanxi Henan Guangxi Gansu Ningxia 30 Hubei Fujian Hunan Hebei Shanxi Shandong Guangdong Jiangsu Anhui 20 Jilin Zhejiang Heilongjiang Tianjin Shanghai Beijing 10 0 0 50 100 150 200 250 300 350 400 Govt. expenditure on health per capita (2003, RMB) 资料来源:国家统计局（统计年鉴）和卫生部 17 本文只是一篇概要，更详尽的观点请参见世界银行系列简报和文献综述报告。这些报告见世界银行网站 (http://www.worldbank.org/china) “报告和出版物栏目下的 “中国农村医疗简报” 中国经济季报—2005 年 11 月 18 在解决市场失灵方面, 政府的策略也可以加以改进。与其它“市场”不同，卫生 “市场”的消费者相对于服务提供者而言在拥有信息方面处于绝对劣势。这样就出 现了服务提供者滥用这种有利的地位开展不必要的但有利可图的服务，或者降低服 务的质量。中国自 1980 年以来，乡村两级转向私人行医，并且在政府医疗卫生机 构中“强化”经济激励机制，普遍认为这些措施增加了服务提供者诱导需求的可能 性。一项对村卫生室的研究表明符合合理用药原则的处方不到 1%。另一项研究表 明，在对阑尾炎和肺炎的治疗中不必要的开支高达 20%。中国是药物支出占卫生总 支出的比例最高的国家之一，2003 年该比例为 45%，而经合组织国家平均为 15%左 右。中国广泛存在的卫生服务提供者诱导需求的现象不能完全归咎于私营部门的增 长和公立机构更加直接的经济激励机制。另一个起作用的因素是政府初衷良好但最 终被证明存在缺陷的定价措施。为了确保人人都能付得起基本医疗卫生服务，政府 对不同服务按不同标准定价，结果导致服务提供者在基本医疗卫生服务方面亏损而 在药物和高科技医疗服务上有相当高的利润。令人遗憾的同时也是意料之中的是, 卫生服务提供者利用了他们的信息优势，将需求从基本医疗服务转移到药物和高技 术的卫生服务。 在医疗保险方面，政府迄今的政策是否能正确地应对有关的市场失灵问题也是值得 争议的。医疗保险方面的一种市场失灵是逆向选择：一个自愿加入, 收取统一保费 （每个人支付同样的保费）的保险计划可能有解体的危险，因为得病风险低的人认 为(合理地)他们所面临的危险不值得付与他人一样的保费，他们因此会选择退出。 尤其是当保费与收入挂钩时，发生这种情况的可能性就会更大。其它国家针对这种 问题普遍运用的一种措施，就是强制参保。中国政府事实上在城镇医疗保险上已经 采用了这种方法。然而，目前较低的参保覆盖率可能反映出一些企业，或许是那些 使用年轻和健康劳动力的企业，并未遵循这一原则。在新的农村医疗保险计划中， 即新型农村合作医疗（NCMS），政府有意使参加新农合为非强制性，这是因为政府 担心在政府努力降低农村家庭财政负担的时候，这一计划可能被视为一项新的税收 或费用摊派。政府对新农合参保家庭的丰厚补贴将有可能防止逆向选择的发生。在 这一点上，时间将会说明一切。 对于政府处理医疗保险市场中另一种典型的市场失灵: 即道德风险的策略的评价不 太会是肯定的。为了抑制被保险人过度使用服务，政府注意力集中在强调需方的成 本分担：让患者通过一个复杂的医疗储蓄帐户体系自掏腰包支付相当一部分医疗费 用。这种做法似乎收效甚微，因为患者对于自己需要什么样的服务，严重地依赖于 服务提供者提供的信息。通过严格限制保险的报销数量, 这一措施可能会造成被保 险人的经济困难。另一种更具前景的做法是政府让供方分担费用的有限的尝试：根 据诊断，按病种向医疗服务提供者支付一笔事先商定好的费用，而不是由保险公司 简单地照单支付服务提供者提供的任何检查和治疗。 针对卫生领域最后的市场失灵----外部效应和公共产品，政府的策略也同样招致非 议。公共卫生机构的收入中，政府资金所占的份额越来越小，家庭掏腰包自付的份 额却越来越大。鼓励公共卫生机构创收和允许它们对核心的公共卫生项目收费，已 中国经济季报—2005 年 11 月 19 经对面向个人的公共卫生干预的覆盖率产生了消极的影响。这一点，连同财政分权 化，已经阻碍了具有“公共产品”性质的项目（比如疾病监测）的开展，这种情况 在贫困地区尤为严重。 针对卫生领域的公平性和各种市场失灵, 政府的策略都可以加以改进。最近的的一 些变化无疑是在朝正确的方向迈进。中央政府增加了卫生投入，大部分的新增开支 被用在补贴贫困的中西部省份农民加入新农合。民政部的一个项目帮助穷人（无论 居住何处）交付新农合的参保费以及医药费。这两者都有助于改善公平性，但是二 者都还不足以使中国政府的卫生支出具有扶贫的性质。要使政府的花费更有利于穷 人，中央政府的卫生支出需要有更强的针对性，并且从整体上将政府支出从城镇医 疗保险计划转向农村医保计划，从对城市医院的供方补贴转向对需方补贴（新型合 作医疗计划尤为如此），从富裕的东部省份转向贫困的西部和中部省份。建立互助 基金将是一种推动这种转变的手段。 为了减少医患之间信息不对称性的负面影响，或许最有效的策略是鼓励保险者成为 有效的医疗服务购买者，代表参保人员购买医疗服务。针对不同诊断设计的服务包 将按照常规的质量标准而标准化，付费多少将与诊断挂钩而不是与提供的服务项目 多少挂钩。这一“购买者”的措施，加上政府适当的监管机制来管理医疗服务的提 供者，可以在很大程度上阻止供方的诱导需求，并遏制卫生费用的上涨。需方的费 用分担因此可以减轻，医疗储蓄帐户也可以随之取消。这种做法的好处还在不需要 进行所有制变革（一些人主张私有化，另外一些人则主张重新国有化），所有制的 变革会干扰其他更为紧迫的改革的进行。 公共卫生领域的改革十分紧迫。很可能需要在筹资和服务提供两方面进行综合改 革。政府可以承担公共卫生活动的全部资金，也可以探索如何弱化并最终消除地方 公共卫生投入和地方财力间的联系，否则，我们将面临这样的危险: 疾病继续不成 比例地在公共卫生设施薄弱的贫困地区产生, 然后传播到富裕的地区去。建立公共 卫生平衡基金将有助于改变这种状况。政府可以考虑用一个拥有地方分支的中央公 共卫生机构来替代基本上各自为政的省级疾病控制中心，并且由这一机构负责提供 具有“公共产品”性质的公共卫生活动，如疾病监测。总之，无论该机构是否是中 央级，其活动必须完全由政府提供经费。当然，如何将政府拨款与是否有效地开展 了双方商定的核心公共卫生活动联系起来, 这方面还大有文章可做。面向个人的公 共卫生干预措施，例如免疫接种，可以由常规的医疗卫生机构来实施，但是，象其 它国家一样，这些服务应该由政府按一个事先商定的付费标准来支付全部费用。 在上世纪 60 年代和 70 年代，中国是卫生领域的创新者，既实现了广泛的医疗保障 覆盖面同时也建立了适应各地需要的卫生服务提供系统。中国未来的卫生服务体系 无疑会与旧的体系大不相同，不仅仅是因为旧体系赖以生存的筹资和组织机构早已 不复存在了。在未来五年左右的时间里，中国没有理由不能建立一个成功的现代化 的卫生服务体系，就如同旧的体系一样为全世界所钦慕。