China - Hubei Shiman Highway Project

Public Disclosure Authorized 项 目 信 息 文 件 项目评估阶段 文件：AB121 项目名称 湖北十漫高速公路项目 所属地区 东亚及太平洋地区 所属行业 道路和高速公路（90％）；省级政府行政管理（10％） 项目号 P081749 Public Disclosure Authorized 借款方 中华人民共和国 执行机构 湖北省交通厅 地址：湖北省武汉市汉口区建设大街 428 号 邮编：430030 电话：（86-27）8346-0754 传真：（86-27）8346-0753 中华人民共和国 环境类别 A 安全保障级别 安全保障级别 S2 项目信息文件编制日期 2004 年 2 月 2 日 Public Disclosure Authorized 授权评估日期 2004 年 3 月 1 日 执董会批准日期 2004 年 6 月 15 日 1． 国家和行业背景 （摘自项目评估报告 A.1.章节） 在过去的四十年中，中国对交通系统进行了大规模的投资，以支持其经济的快速发展。 1960 年以来，中国的公里里程增长了 9 倍，达到了 2002 年的 176 万公里，其中包括主要 位于沿海地区和东部及中东部南北走廊总里程为 25,130 公里的高速公路。到 2010 年，全 中国公路网络总里程将突破 210 万公里；在其后的十年内，公里总里程将进一步延伸至 260 万公里，高速公路总长将达到 70, 000 公里。中国政府公路政策的核心内容是投资 1500 亿美元到 2008 年建成总长为 35000 公里连接 100 个主要城市的国家干线高速公路系 Public Disclosure Authorized 统。即便如此，中国仍是世界上公路密度最小的国家之一（每平方公里为 0.19 公里长）， 仍不能很好地满足贸易和交通运输需求。不仅如此，经济的增长预计将进一步拉动对公路 网络需求的增长，同时，道路交通在各种交通方式中所占比例也将增加。 中国 2000 年的物流费用占整个 GDP 的 18％，与像美国这样的国家相比，这一比例显然偏 高（美国二十世纪九十年代的比例为 9.5％）。而运输费用则占物流费用的近一半，这一 比例是发达国家的两倍。在今后的若干年内，提高其交通系统的效率对中国来说至关重 要。 在过去的二十年中，中国尽管在扶贫方面取得了巨大成功，但仍有两亿多人生活在每天一 美元标准以下。他们的绝大部分居住在西部和内陆地区的边远和资源贫瘠地区。中国各地 区的经济发展并不均衡，西部和内陆十二个省份的人均收入还不到沿海省份的二分之一。 由于缺乏必要的交通基础设施，落后地区的许多群众不能享受基本的医疗卫生和基础教育 服务。中国政府计划通过加大对公路网络的投资规模来缩小城乡差距及加速西部地区的对 外开放，具体内容包括：到 2010 年建成由五条南北干线和七条东西干线组成的公路网及 另外八条省际间公路。另外，为缓解农村地区的贫困状况，根据“十五”计划制定的目标 将对西部地区总长约为 18000 公里的路网进行改造，同时兴建总长约为 150000 公里的农 村公路。到 2006 年，百分之九十九的乡镇和百分之九十六的行政村将通全天候公路。 近年来，中国加大了对公路业的资金投入，1997 年至 2002 年的总投入达到约 1670 亿美 元，中国还计划进一步保持对该行业的高投资。“十五”计划期间，公路总投资约为 2050 亿美元，在随后的五年间，这一数字将达到 2600 亿美元。这些资金的绝大部分将由政府 筹集。然而，目前的资金来源－税收和发行国债－并不能满足需求，而且这些融资方式并 不具备可持续性。目前，养路费为道路使用费的主要来源，但其管理效率低下，管理费用 昂贵。逃费现象时有发生，因此，养路费的实际收入只占应收总额的不到百分之四十。包 括车辆使用税在内的其他费用仅为养路费的一半。干线高速公路网络的资金很大程度上依 赖于收取高额的过路费，结果导致对高速公路低于其设计能力的使用。鉴于在过去的两年 中所收取的道路使用费总额仅为新建道路开支的四分之一，政府因此需要开辟新的资金渠 道。燃油附加税问题在中国已经讨论了很多年，而且人民代表大会已于 1999 年批准了这 一税种，但由于技术难度较大和一些政治原因，至今仍未执行。 资金的缺乏和政治干预使中国的公路养护处于非常尴尬的境地。新上项目的建设资金比例 要远高于养护资金份额。如果公路养护资金仍处于目前的低分配水平，中国将来很有可能 要面临巨额的重建费用。 在提供公路行业基础设施（建设和养护）和交通服务方面，政府的作用正逐渐从所有者、 投资者和管理者的角色向决策者和调控者的角色转变。省级交通部门应将自身转变为道路 资产的管理者，在资产迅速增长的情况下，为要求使用高标准设施的道路使用者提供成本 更为有效的建设和运营服务。 另外，公路网络的迅速延伸、不均衡的施工质量、交通量的不断增长及安全措施的缺乏等 因素的综合作用，使得 2002 年的交通死亡事故达到了 110000 起。中国的年度交通事故死 亡数字是世界上最高的，至少是美国的三倍，而其机动车数量仅为美国的很小部分。如不 改进安全措施，在今后的二十年中，交通死亡事故预计将增长百分之九十以上。各省的交 通主管部门主要侧重改进道路设计，但其他问题也需要加以解决，包括教育和强制司机改 变其驾驶行为，提高其他道路使用者的安全意识，执行驾驶员和机动车辆许可证制度及各 项交通法规和车辆严格检查制度。但是，与世界上其他许多国家一样，这些事项由政府的 多个部门分管。 2． 项目目标 （摘自项目评估报告 B.3.和 A.3.章节） 本项目的目标为提高省级路网的通行能力、使用效率和安全系数，加强行业管理能力，以 促进湖北省的社会和经济发展，从而改善该省与其他地区的联络，并为其进入西部省份提 供通道。 本项目将包括以下产出内容：  • 兴建十堰至漫川关高速公路（十漫高速公路），提高湖北省与西部省份间交通 走廊的运力，从而促进省内与省际间的贸易发展； • 地方道路改造项目，旨在改善湖北省贫困和边远地区及西部地区的通行能力； • 一系列机构加强和政策拟定活动，以改进湖北省的道路管理水平和改善道路安 全状况。 本项目选定以下主要成果指标来衡量项目发展目标实现进度： • 十漫高速公路：在本高速路和与其平行的 316 国道上的交通量和用户种类； • 地方道路改造项目：改造后道路的平均日交通量，运输费用和日公交车服务 量；道路改造地区路段关闭的天数； • 机构加强活动： －湖北省交通厅工作人员技能的提高程度； －湖北省路网资金投入的增长情况； －对高速公路网络的更好的管理； －使用新技术和新设备提高公路养护费用的使用效率； －公路安全管理计划； －商业运输业务安全状况的改善。 世界银行拟定的中国援助战略建议：1）中国改善其商业环境，以协助促进其向市场经济 的转变；2）解决贫困及非优势人群和地区的需求问题；3）推进其环境可持续发展。另 外，世行国家援助战略指出应以通过功能良好的多形式交通体系加强地区间联络及提高这 些地区的竞争力为主要目标，促进落后的西部地区的贸易和其他方面的综合发展。在此框 架指导下，世行有关中国的公路政策主要是协助政府实现其交通业目标，同时协助其实现 “新世纪发展目标”。通过提高道路运力以满足对公路交通的需求以及提高公路行业的效 率，本项目将促进贸易发展，支持中国向市场经济过渡，解决欠发达地区的交通需求问 题，并协助西部省份打开门户。 3． 世行介入项目的理论依据 （摘自项目评估报告 A.2.章节） 在过去的二十年中，基础设施发展一直是世界银行中国援助战略的核心内容，也取得了巨 大成功。世行与中国政府就公路行业进行的政策对话已达 18 年之久，在这期间，中国的 部分省份已经或正在执行的公路项目达 31 项之多。对省级项目的投资型贷款和通过行业 分析工作促进政策对话的经验显示世行能利用其影响和办法协助中国消除其公路发展瓶 颈，并促使其更好地回应市场对道路的需求。世行的分析和建议同时也被证明对促进公路 行业机构改革和政策的拟定大有裨益。 通过 1996 年以来三项公路项目的实施，湖北省与世界银行建立了良好的合作关系。该省 已表明其赞赏以往良好合作框架下的组合融资方式、知识和技能的转让及创新激励机制， 并希望世行继续对其该省公路网络的发展及实现机构管理的现代化提供进一步的支持。 4． 项目描述  （摘自项目评估报告 B.4.章节） 本项目包含三个子项目：公路运力投资（十漫高速）、地方道路改造及机构加强和道路安 全。这些项目活动旨在加强湖北省交通厅对其省级公路网络的有效管理能力及提高省级公 路业投资的可持续性。道路质量的提高有望降低全省的交通运输成本，并降低道路使用寿 命内的养护费用；道路投资可持续性的提高将促进对公有资金的有效使用，从而促使公路 网络对经济发展发挥更大的作用，并提高其回应社会需求的能力。另外，改善道路交通安 全的倡议和行动将降低事故率，从而挽救了生命并消除了道路的负面影响。 公路运力投资子项目 本项目总投资为 3.836 亿美元，将兴建位于湖北省西北部的十堰市至湖北、陕西两省交界 处位于山西省境内的漫川关的总长为 107.3 公里的高速公路，从而提高湖北省西北部地区 的公路运力。十漫高速将在十堰市与襄十高速相连。襄十高速于 2003 年 12 月正式开通， 标志着这一武汉至陕西边境高速公路的竣工。十漫高速将在陕西省交界处与计划中通往省 府西安并最终到达更北部的银川市的一条高速公路相连。 十漫高速将支持与统筹湖北省城乡经济的发展。更重要的是，由于行程的缩短，本高速将 促进地区间贸易发展及往返西部地区的人员流动，从而减少长途运输的时间和成本。 地方道路改造项目子项目 本子项目总投资为 5000 万美元，将对十堰市的一系列三级和四级公路进行恢复和提高。 十堰市是位于湖北省西北地区的贫困和边远地区的一个地级市。本项目选中十堰市的原因 是本地区低收入县市的比例较高【除城区外，人均 GDP 为人民币 2201 元（折合约 266 美 元），仅为该省平均水平的百分之二十六】，地方道路状况较差，省政府对打开该地区通 道的高度重视，发挥通过该地区的十漫高速公路的潜力较大。 本子项目将分多个阶段实施。选择相关道路进行改造的标准是： • 当前道路状况； • 缺乏替代性基础设施； • 最大通行能力极其有限； • 与省内其他公路网络的连接程度； • 湖北省的公路规划及对当地居民的支持； • 道路改造后的社会经济影响及预期的高于 12％的经济受益率。 子项目第一阶段估计将耗资 2614 万美元，具体内容已定，将包括：将鲍峡到竹山 85 公里 长的道路改造为三级公路；兴建位于汉江上的将军河大桥。其他当地待改造路段将在项目 实施的随后阶段选定。 地方道路改造项目旨在通过提高路边社区的通行能力及满足他们对教育、卫生和其他社会 服务的需求，提高地方经济的竞争力及给路边社区带去社会和经济效益。使这些地区融入 市场将同时给农业生产者提供从事更多经济活动的场所，并因此而增加农村的就业机会。 机构加强、政策拟定和道路安全子项目 机构加强、政策拟定和道路安全子项目 本子项目的总投资为 660 万美元。世行已资助了位于湖北省境内好几个正在实施的公路项 目从事机构加强和道路管理活动，本项目将在此基础上展开工作。本项目将同时协助湖北 省交通厅执行更高效的路网管理方法，其具体内容包括： • 高速公路资产管理试点研究。湖北省交通厅将试点和测试对一高速公路的全部资产 管理。本研究将涵盖资产管理的全方位问题，从数据的收集到成本回收及折旧分析 预测模型的制作。研究将提出具体建议，以阐明资产管理在湖北省是否适用，并指 明在湖北全境实施路网资产管理的必要步骤； • 资金动员研究。本研究将探明资金来源及道路投资融资方式； • 道路养护新技术研究。本研究将找出并测试可能提高道路养护质量或降低养护成本 的一系列技术； • 培训计划。湖北省交通厅为本项目作了一次培训需求评价审查。本项目将对一项大 型培训计划提供资金，以满足在湖北交通技术学院协助下汇总的培训需求。湖北交 通技术学院是湖北孝襄高速公路项目下的主要培训提供方； • 设备采购。本项目将采购设备用于以下几个方面：1）施工质量控制和监测；2）十 漫高速公路和整体公路网络竣工后的运营与养护；3）机构加强设备。这些设备将 使湖北省交通厅更详细地监测路网，从而提高其作出妥善的投资决策的能力； • 项目集团管理研究。本研究的目的是汇总和提炼出一种管理不同项目的有效方法， 从而提高运营和资源使用效率； • 高等级公路安全管理计划。湖北省交通厅将编制一份安全管理计划，阐明其一、二 级公路的道路安全目标、政策及优先考虑，及为实现上述方面所采取的措施。本计 划将汇总过去及现在实施的道路安全子项目的经验教训，并着重协助湖北省交通厅 提高全省的道路交通安全； • 商业运输业务安全。本项目将应对商业运输业务的安全问题，并将采取实质性举 措，引进定义明确的安全标准供待批复的进行货运和客运服务的运输企业遵守。 5． 资金筹措 来源： 单位：百万美元 借款方 410 国际复兴开发银行 200 总计： 610 6． 项目执行 （摘自项目评估报告 C.2.章节） 本项目将由主管湖北省道路管理的湖北省交通厅执行。隶属于省交通厅的世界银行贷款项 目办公室已管理过三项世行资助的公路项目，将继续负责本项目准备期间的协调工作，并 将成为项目执行期间与世行的主要工作合作方。此前的三个项目均作出了类似的安排，并 被证明是行之有效的。 湖北省交通厅专门为本项目设立了项目总部－湖北省十漫高速公路有限公司－负责执行和 管理十漫高速公路项目。公司员工来自已于 2003 年 12 月正是开通的襄樊至十堰高速公路 项目总部。湖北省交通厅聘用了湖北省公路设计研究院和交通部第二国家勘测和设计研究 院进行项目设计研究。湖北省十漫高速公路有限公司实际上是本项目的业务和项目管理办 公室，将具体管理项目施工，协助方为由国内公司组成的监理机构和一家国际咨询公司。 在十漫高速公路开通后，有限公司将负责其运营。 湖北省成立了由一位副省长牵头的项目领导小组，负责管理项目的移民工作，同时，湖北 省交通厅设立了一个移民机构，并在地区/市、县/旗及乡级政府建立了移民分支机构。这 些机构均配备有经验的专家，他们还将接收进一步的培训。政府其他分管计划、融资、交 通和土地管理的部门也将参与其职责范围内的项目活动。湖北省交通厅将颁布相关移民资 金批准和使用的规定，并简化付款程序，以避免资金支付期内被用于其他目的。 环境方面，环境管理计划涵盖了切合实际和成本有效的必要措施以缓解由项目引发的影 响。同时，该计划阐明了监测计划、培训和机构安排、实施进度安排及预算需求。本项目 将是借款方执行的第四个世界银行公路项目，因此，借款方已具备了足够的机构能力来实 施、监理和监测环境管理计划。 至于地方道路改造项目，主管湖北境内公路网络的隶属于湖北省交通厅的湖北省公路管理 局将负责鉴定和准备具体的项目，由湖北省交通厅设计研究院协助项目的设计工作，世行 项目办协助安全保障方面的问题。但道路改造项目的执行机构将是十堰市交通局，该局将 直接对十漫高速公路有限公司负责。 另外，世行项目办公室将负责准备机构加强和政策拟定子项目，并负责协调这些项目内容 的实施。省交通厅的其他部门也有可能参与其中某些内容。 世行贷款协议将由世界银行与中华人民共和国财政部签署，转贷协议将由财政部与湖北省 财政厅、湖北省财政厅与省交通厅分别签署。 世行在项目准备期内所作的财务管理评价得出的结论是本项目将设置到位项目财务管理体 系，能确保及时提供符合世行报告形式要求的有关项目状况的准确信息。 7． 项目的可持续性 （摘自项目评估报告 C.4.章节） 湖北省政府及中央政府各部门包括交通部、国家发展和改革委员会以及财政部对本项目的 强有力支持能确保本项目投资的可持续性。本项目被列于湖北省 “第十个五年计划”中， 并已经省政府批准。作为促进西部省区发展计划的七条高速公路之一，十漫高速已被列入 交通部的优先投资规划中，因此它将从交通部给予该项目的赠款中受益。更为重要的是， 财政部已将本项目列入世行 2005 年财年贷款建议书中。国务院有望在项目谈判前批准该 项目。 湖北省交通厅组建了一支强有力的队伍负责准备和实施该项目。十漫高速公路有限公司的 管理人员均是来自襄十高速公路总部的经验丰富的人员。有限公司同时也负责协调地方道 路改造项目的前期准备工作，并将监督省公路管理局负责的土建工程采购。另外，负责机 构内容的世界银行贷款项目办公室对世行项目也有着丰富的经验。 鉴于十漫高速将用收费还贷，并且项目投资的大部分将来自将来的收费，因此有必要对收 费价位进行经常性的审查，以确保高速公路有限公司在保证养护资金的前提下取得财务效 益，并逐步还清其债务。对于世行资助的收费高速公路，除了项目投资建设阶段之外，总 体上讲，相对开通阶段的交通量而言，道路的养护水平还是合适的。随着交通量的进一步 增长，不断增长的运营支出可轻易地从过路费收入中筹集到。 8． 以往国家或行业项目应吸取的经验教训 （摘自项目评估报告 B.5.章节） 1997 年和 2003 年，世行项目后评价局对世行在中国的公路业务作了两次评价，其结果显 示项目方对所投资的子项目满意度很高，因为它们在实现世行援助战略的多项行业和宏观 经济目标方面发挥了很好的作用。然而，世行项目后评价局和行业研究同时也揭示，由各 省执行项目的机构安排的影响力要小得多。这些研究也揭示了需要各部委和各级政府协调 的一系列问题，诸如道路安全问题，尤其不利于政策日程的安排。项目后评价局的评价以 及世行以前的公路项目经验还显示有些项目的设计存在问题。本项目的设计借鉴了以下经 验教训： 对项目进行创新性设计。本项目将资助对该省部分高速公路网络进行资产管理方法的 对项目进行创新性设计。 开发和测试，这种做法在中国尚属创新，并有可能从此引进一种方式使道路机构转变 为决策者和调控者。不仅如此，湖北省交通厅在十漫高速的设计上也采用了创新的综 合设计方法。在这种创新的框架下，高速线路平面图和技术方案得以优化，从而顺应 土工技术、环境及社会状况，同时引进了工程师与环境和移民机构间建设性的对话机 制。 确保业主对机构加强子项目的所有权。与其他某些省份过去的一些做法不同的是，湖 确保业主对机构加强子项目的所有权。 北省在其自 1998 年以来实施的三个公路项目的所有子项目上均付出了很大的努力，在 此基础上，省交通厅得以决定机构和道路安全子项目的优先内容，并请世行更多地参 与工作大纲的编制。举例说，资产管理研究就是吸纳了第三国道项目下所作的道路养 护综合研究的成果，同时该研究还将使用第四国家公路项目下实施的道路信息系统。 避免只注重高速公路建设的做法。只注重在发达地区建设高运力公路不利于各省集中 避免只注重高速公路建设的做法。 财力改善现有道路的状况，同时阻碍这些公路运力的提高而不能满足交通需求。本项 目力图在以下方面解决这一问题：第一，十漫高速将服务于湖北省的边远和欠发达地 区，并通过六条立体交叉道和一系列连接线与各公路网路相连；第二，地方道路改造 项目将对低收入地区的较低等级公路进行改造，并通过机构加强措施提高全省境内的 路网管理效率。 确定实际的交通量增长和分流率。其他高速公路项目的诸多可行性研究对交通量作出 确定实际的交通量增长和分流率。 了过于乐观的预测，而且过高估计了从其他道路的分流比例。这一问题对本项目尤为 重要，因为从西安经由河南到合肥的另一条高速公路正在规划之中。该高速公路位于 十漫高速北约 150 公里处。世行因此审查了由湖北和河南两省编制的西安－武汉－合 肥通道的交通量研究，认为湖北省所作的交通量增长率和分流率预测是可以接受的。 避免施工期间的设计变化和变更。过去，中国的许多项目对高速公路施工的技术难度 避免施工期间的设计变化和变更。 估计不足，这直接导致了费用的大量增加和施工的滞后。不充分的土工技术勘测，不 当的工程设计及招标文件提供的欠全面信息使以往的项目蒙受了不小损失。本项目下 的高速公路子项目将穿越山区，因此技术挑战相当巨大。为避免技术风险，湖北省交 通厅在平面图方案设计和对项目的技术、环境和社会影响评价上采取了比过去更为灵 活互动的程序，请一些公司和其他专家对设计结果进行交互核实，并且该厅所做设计 的范围比交通部建议的要大些。不仅如此，由世行聘用的一家工程公司对设计进行了 重新审查。最后，待详细设计完成之后将进行土建招标，到时详细的技术信息将编入 招标文件中。 按时着手移民工作。有些项目的移民行动滞后，不能及时对受影响的人群进行补偿。 按时着手移民工作。 在本项目上，湖北省交通厅充分吸取了以往世行资助的高速公路项目的经验，从可行 性研究阶段开始即设立了移民主管机构，并为编制移民行动计划进行了综合现场调 查。 避免将过路费定得太高。过高的过路费会妨碍本来从本高速通过的车辆从其他道路流 避免将过路费定得太高。 入，从而影响到本项目的经济和财务效益。在项目准备阶段，有关方面就过路费问题 对本项目经济效益的影响作了一次经济和财务评价，结果显示，湖北省交通厅考虑的 每公里 6.02 美分的价位，尽管高出中国平均水平的百分之十三，且为发达国家的平均 水平的三倍，但仍在人们的承受能力范围之内。 充分利用和推广研究成果。1998 年进行的世行技援的审查指出，研究的成果通常仅在 部分范围内得以推广和实施。该审查还建议对研究成果加强监测、评价和推广，针对 研究的政策应有计划地加以改变，对世行所起的附加值作用也应加以评价。湖北省交 通厅和世行在项目准备期间就这些问题深入交换了意见，并就如何缩小本项目下研究 的范围达成了很好的谅解。本项目的现行研究决定是在综合考虑雄心勃勃的创新性想 法（资产管理研究和道路安全管理计划）和务实精神（充分考虑到当地实际情况和机 构安排之不足）的基础上作出的。  9． 安全保障政策（包括对公众意见的征询） 本项目适用的安全保障政策条款 是 否 环境评价（OP/BP/GP4.01 条） X 野生动植物（OP/BP4.04 条） X 病虫害管理（OP4.09 条） X 文化财产（OPN11.03 条，即将修改为 OP4.11 条） X 非自愿移民（OP/BP4.12 条） X 土著居民（OD4.20 条，即将修改为 OP4.10 条） X 森林（OP/BP4.36 条） X 大坝安全（OP/BP4.37 条） X 位于有争议地区的项目（OP/BP/GP7.60 条）♦ X 位于国际水道上的项目（OP/BP/GP7.50 条） X 注：OP 为世行业务手册；BP 为世行程序；GP 为世行通用程序；OD 为世行业务指南。 10．所引用技术文件名录 11．联络方式 联系人：Michel Bellier 职务：首席交通专家 电话：（202）458-5382 传真：（202）522-3573 电子信箱：mbellier@worldbank.org 12．如索要其他项目文件请垂询： 世界银行信息处 地址：美国华盛顿特区西北区 H 大街 1818 号 邮编：20433 电话： (202) 458-5454 传真： (202) 522-1500 网址： http://www.worldbank.org/infoshop 注: 以上为项目准备过程中的相关信息，某些内容不一定包含在最终的项目中。 ♦ 对拟荐项目的支持并不意味着世界银行对有争议地区声明所属方存有任何偏见 。