Options pour une politique de réglementation de l’alcool

Options pour unepu litique de réglementation de lblcool Publications régionales de l'OMS Séries européennes, n° 60 Collection de publications du Plan d'action européen contre l'alcoolisme L'évaluation et la surveillance de la lutte contre l'alcoolisme, Peter Anderson et Juhani Lehto. Options pour une politique de réglementation de l'alcool, Juhani Lehto. Politique en matière d'alcool : aspects économiques, Juhani Lehto. L'alcool et les médias, Marjatta Montonen. La lutte contre l'alcoolisme au niveau associatif et municipal, Bruce Ritson. Alcool et soins de santé primaires, Peter Anderson. Le traitement de l'alcoolisme, Nick Heather. Les jeunes, l'alcool, la drogue et le tabac, Kellie Anderson. Alcool et lieu de travail, Marion Henderson, Graeme Hutcheson et John Davies. L'Organisation mondiale de la santé (OMS), créée en 1948, est une institution spécialisée des Nations Unies à qui incombe, sur le plan international, la responsabilité principale en matière de questions sanitaires et de santé publique. Par l'intermédiaire de l'OMS, les professionnels de la santé de plus de 180 pays échangent des connaissances et confrontent leurs expériences pour que tous les habitants de la planète puissent jouir d'un niveau de santé qui leur permette de mener une vie socialement et économiquement productive. Le Bureau régional de l'Europe est l'un des six bureaux régionaux de l'OMS répartis dans le monde. Chacun d'entre eux a son programme propre, dont l'orientation dépend des problèmes de santé particuliers des pays qu'il dessert. La Région européenne, peuplée d'environ 850 millions d'habitants, s'étend du Groenland au nord et de la Méditerranée au sud jusqu'au littoral Pacifique de la Russie. Le programme européen de l'OMS est axé, d'une part, sur les problèmes propres aux sociétés industrielles et postindustrielles et, d'autre part, sur ceux que rencontrent les nouvelles démocraties en Europe centrale et orientale et dans les pays issus de l'ex -URSS. Dans la stratégie mise au point par le Bureau régional en vue d'instaurer la «Santé pour tous », les activités se subdivisent en trois grandes catégories : modes de vie favorables à la santé, environnement salubre et services appropriés de prévention et de traitement. La Région européenne présente une grande diversité linguistique, qui risque d'entraver la diffusion de l'information. Les droits de traduction des ouvrages publiés par le Bureau régional seront donc volontiers accordés. Organisation mondiale de la santé Bureau régional de l'Europe Copenhague Options pour une politique de réglementation de l'alcool Juhani Lehto Chef de la recherche et développement du Centre national de recherche et développement pour la protection sociale et la santé Helsinki (Finlande) OMS, Publications régionales, Série européenne, N° 60 Traduit de l'anglais par Yvon Prigent Catalogage à la source : Bibliothèque de l'OMS Lehto, Juhani Options pour une politique de réglementation de l'alcool / Juhani Lehto (OMS, Publications régionales. Série européenne; N° 60) 1. Consommation alcool 2. Alcoolisme - prévention et contrôle 3. Politique sanitaire 4. Législation I. Titre II. Série ISBN 92 890 2324 4 (Classification NLM : WM 274) ISSN 0250 -8575 Le Bureau régional de l'Europe de l'Organisation mondiale de la santé accueillera favorablement les demandes d'autorisation visant à reproduire ou à traduire ses publications, en partie ou intégralement. Les demandes à cet effet et les demandes de renseignements doivent être adressées au Bureau des Publications, Bureau régional de l'OMS pour l'Europe, Scherfigsvej 8, DK -2100 Copenhague 0, Danemark, qui fournira volontiers les renseignements les plus récents sur tout changement apporté au texte, les nouvelles éditions envisagées et les réimpressions ainsi que les traductions déjà disponibles. © Organisation mondiale de la santé, 1995 Les publications de l'Organisation mondiale de la santé bénéficient de la protection prévue par les dispositions du protocole N °2 de la Convention universelle pour la protection du droit d'auteur. Tous droits réservés. Les appellations employées dans cette publication et la présentation des données qui y figurent n'impliquent de la part du secrétariat de l'Organisation mondiale de la santé aucune prise de position quant au statut juridique des pays, territoires, villes ou zones, ou de leurs autorités, ni quant au tracé de leurs frontières ou limites. Les noms des pays ou zones employés dans cette publication sont ceux qui étaient les leurs au moment où a été préparée l'édition originale de l'ouvrage. La mention de firmes et de produits commerciaux n'implique pas que ces firmes et produits commerciaux sont agréés ou recommandés par l'Organisation mondiale de la santé, de préférence à d'autres. Sauf erreur ou omission, une majuscule initiale indique qu'il s'agit d'un nom déposé. Les vues exprimées dans la présente publication sont celles de l'auteur et ne représentent pas nécessairement les décisions ou la politique de l'Organisation mondiale de la santé. IMPRIME AU DANEMARK Table des matières Page Introduction 1 L'alcool est un produit particulier 2 Une stratégie globale de santé publique 4 Une politique de réglementation de l'alcool axée sur la santé publique 6 1. La réglementation de l'alcool dans différents contextes 8 Systèmes de réglementation de l'alcool 8 Les intérêts en jeu 9 Différences culturelles en matière d'alcool 10 Evolution récente de la situation en matière de réglementation de l'alcool 11 Nécessité d'une politique internationale 12 Politiques globales de réglementation de l'alcool axées sur la santé publique 12 2. Réglementation des prix 14 Réglementation de la concurrence des prix 14 Taxation et autres moyens permettant d'augmenter les prix 15 Evaluation de l'efficacité et des autres conséquences 17 3. Réglementation de la commercialisation de l'alcool 19 Restrictions relatives à la teneur de la publicité 21 Restrictions relatives à l'utilisation des différents médias 22 Restrictions relatives aux manifestations susceptibles d'être utilisées pour promouvoir l'alcool 22 Suppression des dégrèvements fiscaux sur les coûts de commercialisation 23 Interdiction totale de la publicité pour l'alcool 23 Réglementation de la manière dont l'alcool est présenté par les médias 23 iii Dans quelle mesure les réglementations sont -elles comparables ? 24 Evaluation de l'efficacité et des autres effets 24 4. Réglementation de la vente de l'alcool au détail 26 Fixation d'un âge légal minimal 27 Limitation des ventes à d'autres personnes â risque 28 Limitation des heures et des jours de vente 28 Limitation des points de ventes au détail 29 Concession de licences et limitation du nombre de points de vente 29 Monopoles d'Etat sur les ventes au détail 30 Application de la réglementation relative aux ventes au détail 31 Points communs entre les différentes réglementations applicables aux ventes en détail 31 Evaluation de l'efficacité et des autres effets 33 5. Réglementation applicable aux consommateurs 37 Achat d'alcool 37 Transport de l'alcool 38 Lieux où l'on peut boire de l'alcool 38 Activités autorisées sous l'emprise de l'alcool 39 Evaluation de l'efficacité et des autres conséquences 39 6.. Réglementation de la production et du commerce de l'alcool 41 Normes de salubrité des produits 42 Concession de licences 42 Monopoles d'Etat 43 Prohibition 44 Subventions 44 Qu'ont ces réglementations en commun ? 45 Evaluation de l'efficacité et des autres effets 47 7. Responsabilités des fournisseurs d'alcool en matière de financement de la promotion de la santé 51 iv 8. Discussion et conclusions 53 Abolir les anciens règlements et en instituer de nouveaux ? 53 Evaluation des différentes options en matière de réglementation 56 Comment choisir la bonne solution ? 58 Références 60 Annexe 1. Echelle rudimentaire de réglementation de l'alcool 67 v Introduction La série de publications du Plan d'action européen contre l'alcoolisme couvre l'ensemble des principales stratégies de promotion de la santé relatives à l'alcool. La présente brochure a pour objet de décrire les différentes mesures de réglementation de l'alcool qui ont été prises à des fins de santé publique, et d'examiner les recherches entreprises sur l'efficacité, les conséquences et les conditions d'application de ces mesures. L'accent porte en particulier sur les aspects législatifs et fiscaux des politiques de réglementation de l'alcool. L'éducation sanitaire en matière de consommation d'alcool et la prise en charge des personnes confrontées à des problèmes d'alcoolisme - activités parfois couvertes par le concept de politique de réglementation de l'alcool - ne sont toutefois pas abordées ici. Le chapitre liminaire précise le contexte d'une politique globale de réglementation de l'alcool axée sur la santé publique. Suit une brève description des différentes réglementations et de la manière dont celles -ci sont liées à différents contextes culturels et historiques, ainsi qu'à différents intérêts économiques, sanitaires et autres. Les chapitres suivants décrivent les différentes mesures de réglemen- tations et résument les recherches effectuées sur leur efficacité et leurs conséquences. Le rapport se termine par une brève discussion sur les futurs besoins et les options de réglementation de l'alcool dans des pays européens qui diffèrent sur le plan social, économique, culturel et politique. 1 Options pour une politique de réglementation de l'alcool L'ALCOOL EST UN PRODUIT PARTICULIER Dans l'optique de la santé publique, les boissons alcoolisées sont des produits particuliers. Dans la plupart des pays, la distribution et la consommation d'alcool sont réglementées par un certain nombre de mesures spécifiques. Ces réglementations trouvent essentiellement leur justification dans le fait que de très nombreux problèmes sanitaires et sociaux sont liés à la consommation d'alcool. Il ressort des données publiées par plusieurs Etats membres européens de l'OMS (1) que : la consommation d'alcool est responsable d'une proportion considérable de la morbidité et de la mortalité globales, proportion estimée à 6% des décès chez les personnes âgées de moins de 75 ans et à un cinquième des hospitalisations d'aigu liées à la consommation d'alcool; les problèmes graves de santé liés à la consommation d'alcool sont notamment l'hypertension artérielle, les accidents vascu- laires cérébraux, le cancer (en particulier de la partie supérieure des voies respiratoires et du tube digestif), la cirrhose du foie et les troubles de santé mentale (dépendance et autres troubles du comportement); la consommation d'alcool est responsable de plus d'un tiers des accidents de la circulation et des décès qui en résultent, et joue un rôle non négligeable dans la survenue des accidents domes- tiques, des loisirs et du travail; l'alcool est très souvent associé à la désagrégation des familles, aux violences domestiques et aux sévices à enfants, ainsi qu'aux troubles de l'ordre public, aux accidents du travail et à l'absen- téisme. Il est également à l'origine d'un surcoût considérable pour la société, par perte de productivité et par surcharge pour les services de santé, d'assistance sociale, de transports et pour le système pénal. Le surcoût économique a été évalué à 2 -3% du produit national brut. Autrefois, on estimait généralement que dans la société, les problèmes de santé liés à l'alcoolisme se limitaient essentiellement 2 Introduction aux personnes dépendantes de l'alcool. Récemment, cependant, des recherches ont démontré que ces problèmes surviennent également chez des buveurs modérés. Par ailleurs, les personnes chez qui le fait de boire ne pose aucun problème peuvent pâtir des conséquences de l'alcoolisme d'autrui, notamment sous la forme d'une désagrégation des familles et de violences domestiques, ou d'accidents de la circu- lation ou du travail liés à l'alcool. Une politique de réglementation de l'alcool axée sur la santé publique devra donc tenir compte du niveau global de consommation d'alcool et des problèmes qui se posent aux personnes autres que le buveur, ainsi que des problèmes liés à une consommation importante ou excessive d'alcool. Le but 17 de la politique européenne de la Santé pour tous, tel qu'actualisé en 1991 (2), est le suivant : D'ici l'an 2000, la consommation nocive de substances engendrant la dépendance, telles que l'alcool, le tabac et les substances psychotropes, devrait avoir sensiblement baissé dans tous les Etats membres. Le texte se poursuit par l'affirmation selon laquelle ce but peut être atteint si des politiques et des programmes équilibrés relatifs à la pro- duction et à la consommation de ces substances sont mis en oeuvre à tous les niveaux et dans différents secteurs. En ce qui concerne l'alcool, l'objectif consiste à réduire la consommation d'alcool de 25 %, en accordant une attention particulière à la réduction de la consommation nocive. Pour réduire les problèmes de santé liés à l'alcool, le but 17 préconise deux stratégies. La première, axée sur la population, vise à réduire le niveau global de consommation d'alcool. La seconde, axée sur les groupes à haut risque, vise à réduire la consommation des grands buveurs ou des personnes buvant souvent de l'alcool dans des situations particulièrement risquées (avant de prendre le volant, par exemple). Le Plan d'action européen contre l'alcoolisme privilégie l'approche fondée sur la population pour les raisons suivantes : une réduction globale permet d'atténuer les problèmes à tous les niveaux de consommation; les mesures utilisées dans le cadre de cette approche ont une influence marquée sur les pratiques de forte consommation et les problèmes qui en résultent; 3 Options pour une politique de réglementation de l'alcool le fait d'influencer la perception des normes quantitatives et qualitatives en matière de consommation d'alcool peut avoir d'importantes retombées culturelles à long terme : dans un envi- ronnement où la norme favorise une faible consommation, les grands buveurs seraient soumis à une forte pression sociale les incitant à boire avec plus de modération, ce qui multiplierait l'effet de l'approche axée sur les groupes à risque. Ce dernier type d'approche consiste principalement à identifier et aider les individus ayant des problèmes particuliers liés à leur consommation d' alcool. UNE STRATÉGIE GLOBALE DE SANTÉ PUBLIQUE Dans le monde entier, l'expérience a montré qu'il n'est pas possible de réduire de manière sensible la consommation d'alcool et les pro- blèmes qui en découlent en se contentant de mesures isolées et limitées (éducation, traitement ou réduction de l'offre). Une politique de réglementation de l'alcool axée sur la santé doit donc appliquer, de manière équilibrée, les cinq stratégies de promotion de la santé énoncées dans la Charte d'Ottawa pour la promotion de la santé (3) : concevoir des politiques publiques favorables à la santé créer des milieux favorables à la santé renforcer l'action de la collectivité développer les compétences personnelles réorienter les services de santé. Le Plan d'action européen contre l'alcoolisme (1), approuvé en septembre 1992 sous la forme d'un ensemble structuré de principes directeurs par les représentants des Etats membres européens de l'OMS, repose sur les principes de la Charte d'Ottawa. Concevoir des politiques publiques favorables à la santé revient à inscrire celle -ci à l'ordre du jour des responsables de tous les secteurs et échelons concernés par la réglementation de l'alcool. Cette préoccupation devra donc être prise en compte lors de la prise de décisions, notamment dans les domaines suivants : politiques agri- coles relatives à la production de vin et de bière; réglementation de la production et de la commercialisation des boissons alcoolisées; taxation de l'alcool; vente - sur place et à emporter - de vin, de bière 4 Introduction et de spiritueux; prévention des accidents de la circulation, du travail et domestiques; système de protection sociale et appareil de justice criminelle mis en place pour faire face aux problèmes liés à l'alcool. Créer des milieux favorables à la santé signifie notamment que l'on pourrait, dans les écoles, sur les lieux de travail, dans les établissements publics et privés, dans les familles, dans les espaces consacrés aux loisirs et dans bien d'autres milieux, proposer divers moyens d'échapper à l'alcoolisme, inciter les gens à réduire leur consommation et venir en aide aux personnes ayant des problèmes d'alcoolisme. Renforcer l'action de la collectivité : il s'agit là d'une stratégie visant à inciter les collectivités, les associations, les établissements et les professionnels ainsi que les administrations municipales et locales à utiliser leurs ressources pour créer des environnements favorables à la santé, à contrôler - de manière officielle et informelle - l'offre et la consommation d'alcool, et à renforcer la participation du public à la lutte anti- alcoolique. Développer les compétences personnelles : cette stratégie consiste à proposer des informations et une éducation sur l'alcoolisme et les problèmes qui en découlent. Sa mise en oeuvre peut s'avérer plus facile à l'école, à domicile, sur le lieu de travail, lors des activités de loisirs et dans d'autres environnements. Les circuits éducatifs, professionnels, commerciaux et bénévoles peuvent être mis à contribution et les groupes d'entraide et d'aide sociale peuvent jouer un rôle important. Pour réorienter les services de santé, il faut notamment déve- lopper le rôle de catalyseur, de promoteur et de médiateur des soins de santé primaires en matière de lutte anti- alcoolique, ainsi que les pratiques consistant à détecter les personnes à risque et à les aider à réduire leur consommation d'alcool. Par ailleurs, les employés des services de santé spécialisés doivent bénéficier d'une formation leur permettant de repérer et de résoudre les problèmes d'alcoolisme. 5 Options pour une politique de réglementation de l'alcool UNE POLITIQUE DE RÉGLEMENTATION DE L'ALCOOL AXÉE SUR LA SANTÉ PUBLIQUE De nombreux secteurs de l'administration et des pouvoirs publics traitent de questions liées à la production, à la commercialisation et à la consommation d'alcool, ainsi qu'à ses conséquences. D'après une étude réalisée au Royaume -Uni (4), il existe, au sein du gouver- nement, seize administrations différentes s'intéressant de près ou de loin aux problèmes liés à l'alcool (tableau 1). Dans certains minis- tères, plusieurs services traitent de ces problèmes. Dans la plupart des secteurs, les pouvoirs publics nationaux ne sont pas les seuls à assu- mer des responsabilités en matière de réglementation de l'alcool : les autorités régionales et locales interviennent également. Les interventions opérées par l'Etat dans les domaines de la production, de la commercialisation et de l'achat des boissons alcoo- lisées sont appelées réglementation de l'alcool, et les politiques servant de cadre à ces mesures sont appelées politiques de réglemen- tation de l'alcool (5). Les objectifs visés par les différentes autorités responsables de réglementation de l'alcool ne sont pas toujours liés à la santé publique. C'est aux responsables de la santé publique qu'il incombe d'approcher d'autres secteurs et de les inciter à mettre en place une coordination afin de tirer le meilleur parti des mesures de réglementation en encourageant des modes de vie favorables à la santé. Il sera peut -être nécessaire, pour coordonner les activités des différents secteurs de l'administration, de mettre en place des comités interministériels ou d'autres mécanismes. 6 Introduction Tableau 1. Compétences des administrations publiques britanniques en matière d'alcool Administration Compétences en matière d'alcool Douanes Trésor (finances) Ministère de l'agriculture Département des transports Ministère de l'intérieur Ministère de la santé et de la sécurité sociale Ministère de l'emploi Ministère du commerce et de l'industrie Cabinet du Conseil des ministres Ministère de la défense Ministère de la justice (Lord Chancellor) Ministère de l'environnement Ministère de l'éducation et des sciences Ministère des affaires écossaises Ministère des affaires galloises Ministère des affaires d'Irlande du Nord Taxation Taxation, commercialisation, conséquences sur la santé Information et éducation, commercialisation Information et éducation, transports Publicité et promotion, contrôle des disponibilités, criminalité et ordre public, transports, consé- quences sur la santé Information et éducation, conséquences sur la santé Conséquences sur la santé, commercialisation Publicité et promotion, commercialisation Conséquences sur la santé Information et éducation, contrôle des disponibi- lités, criminalité et ordre public, transports, consé- quences sur la santé Contrôle des disponibilités Publicité et promotion, criminalité et ordre public Information et éducation Information et éducation, contrôle des disponibilités, criminalité et ordre public, transports, conséquences sur la santé, commercialisation Information et éducation, conséquences sur la santé Information et éducation, publicité et promotion, contrôle des disponibilités, criminalité et ordre public, transports, conséquences sur la santé, commercialisation Source: Harrison & Tether (4). 7 1La réglementation de l'alcool dans différents contextes SYSTÈMES DE RÉGLEMENTATION DE L'ALCOOL Les formes et l'étendue des mesures de réglementation de l'alcool prises par les autorités internationales, nationales, régionales et locales varient considérablement d'un pays à l'autre et d'une période à l'autre. L'une des extrémités de cette échelle est illustrée par le sys- tème d'interdiction totale mis en place dans certains pays islamiques. A l'autre extrémité, on peut citer la mise sur le marché de boissons à teneur réduite en alcool dans des pays où le vin et la bière sont consi- dérés comme des denrées ordinaires et où aucune mesure spéciale n'est prise. Dans de nombreux pays, les hommes politiques débattent presque en permanence de la nécessité d'abolir ou d'instituer diffé- rentes mesures de réglementation. Les mesures appliquées - du moins dans certains pays - portent notamment sur la réglementation de l'achat et de la consommation, des prix, de la commercialisation, de la vente en gros et au détail, des importations et des exportations, ainsi que de la production d'alcool et des matières premières nécessaires à sa fabrication. Les moyens uti -lisés pour mettre en place cette réglementation varient d'un pays à I' autre : 8 La réglementation de l'alcool dans différents contextes institution d'une responsabilité spéciale des producteurs, négo- ciants et distributeurs d'alcool visant à prévenir les dommages liés à celui -ci; interdiction de servir ou de vendre de l'alcool à des personnes en état d'ivresse ou à diverses autres catégories de personnes; fixation d'un âge légal minimal pour l'achat et la consommation d'alcool; restrictions quant aux heures, aux lieux et aux méthodes de vente ou de consommation d'alcool; taxation de l'alcool; subventionnement ou réduction des taxes applicables à la pro- duction des matières premières, à la transformation, à la commercialisation ou à certains groupes privilégiés de personnes tels que les diplomates; concession de licences pour la production et la commerciali- sation de l'alcool; monopole d'état sur différentes composantes de la production ou de la commercialisation; interdiction totale ou partielle. Ces mesures peuvent se combiner de cent manières différentes. Ce nombre est d'autant plus élevé que la plupart des mesures de régle- mentation peuvent s'appliquer à différents niveaux (international, national, régional ou local) et de différentes manières. Qui plus est, la plupart des pays appliquent des mesures différentes selon les boissons. LES INTÉRÊTS EN JEU Plusieurs raisons peuvent expliquer l'intervention de l'Etat sur le marché de l'alcool. Si la principale préoccupation consiste à prévenir les problèmes de santé, il s'agit également de protéger les producteurs nationaux contre la concurrence internationale, d'assurer à l'Etat des revenus par le biais de la taxation, d'assurer des débouchés aux producteurs de matières premières, de soutenir les producteurs 9 Options pour une politique de réglementation de l'alcool d'alcool et de défendre l'ordre public, les traditions religieuses ou culturelles ainsi que les intérêts des consommateurs. Dans certains pays, l'intervention de l'Etat sur le marché de l'alcool vise principalement à soutenir les viticulteurs. C'est le cas, par exemple, de l'Union européenne, qui accorde des subventions importantes dans le cadre de sa politique agricole. Dans certains pays, les taxes sur l'alcool représentent plus de 10% des recettes nationales et exercent donc une influence non négligeable sur le plan financier. Certains pays adoptent des mesures telles que le monopole d'Etat, l'application de taxes différentielles et l'interdiction ou la subvention de la publicité pour soutenir les producteurs nationaux d'alcool sur le marché international. L'impact des intérêts religieux se ressent très clairement dans la législation prohibitive adoptée par de nombreux pays islamiques. DIFFÉRENCES CULTURELLES EN MATIÈRE D'ALCOOL Il existe, entre les pays, d'importantes différences culturelles en ce qui concerne la consommation d'alcool, la perception des problèmes liés à l'alcool et l'acceptation des politiques de réglementation. Dans certains pays, la boisson favorite est le vin. Dans d'autres, c'est la bière ou les spiritueux. Dans certains pays, le fait de consommer quotidiennement de l'alcool pendant les repas est considéré comme une chose très normale (6) tandis que dans d'autres l'alcool est consommé essentiellement durant les week -ends ou seulement lors des grandes occasions (Fig. 1). Dans certains pays, l'alcool est considéré comme l'un des principaux responsables de nombreux troubles de l'ordre public et problèmes sanitaires, tandis que dans d'autres, l' «alcoolisme» est le seul problème perçu comme étant lié à la consommation d'alcool. Il n'y a cependant aucun lieu de surestimer ces différences. S'il est bien plus fréquent, par exemple, de consommer quotidiennement de l'alcool dans les pays méditerranéens que dans les pays nordiques, seule une minorité d'adultes de la région méditerranéenne boit quotidiennement. 10 La réglementation de l'alcool dans différents contextes Fig. 1. Pourcentage, dans 17 pays d'Europe occidentale, de personnes âgées de plus de 18 ans buvant quotidiennement ou presque, 1990. 45 40 35 â 30 ca 25 a) E-2 20 15 10 5 0 a)- c) c ° a) a) c CDY Ç U a -0 0) cô) O CO É . ro a3 . a) d- a m É c Q 0 ZLJJ X N m as7 QJ ä L0 a) ro .a) -o .0 a) o- .0 a .a) CC a Avant la réunification avec l'ex- République démocratique allemande. Source: Reader's Digest (6) EVOLUTION RÉCENTE DE LA SITUATION EN MATIÈRE DE RÉGLEMENTATION DE L'ALCOOL Dans de nombreux pays, la seconde moitié de ce siècle a été marquée par l'abandon des mesures qui avaient été prises pendant les phases d'industrialisation et d'urbanisation pour contrôler l'ordre public et protéger la santé et les finances de l'Etat (5). Les pays d'Europe centrale et orientale ont, pour la plupart, renoncé à toute réglementation de l'alcool pendant la période de bouleversements 11 Options pour une politique de réglementation de l'alcool politiques, économiques et sociaux qu'ils ont traversé au début des années 90 (Moskalewicz, J., données non publiées, 1992). Le processus d'intégration économique et politique de l'Europe occidentale réduit également la légitimité des politiques de réglementation de l'alcool visant à protéger les producteurs nationaux contre la concurrence internationale (7). Cette évolution, souvent appelée libéralisation des politiques de réglementation de l'alcool (1), souligne la nécessité de renforcer l'action sanitaire afin de contrebalancer l'influence des puissants producteurs internationaux de denrées agricoles et d'alcool. NÉCESSITE D'UNE POLITIQUE INTERNATIONALE Les sociétés de production et de distribution d'alcool les plus impor- tantes sont multinationales. Elles utilisent, pour leur publicité, les médias internationaux et tentent d'influencer les décideurs, aussi bien nationaux qu'internationaux. Leur ascendant sur les politiques de réglementation de l'alcool adoptées par les pays d'Europe centrale et orientale, et plus particulièrement par les pays d'Afrique, d'Asie et d'Amérique latine, est une source d'inquiétude croissante (8). Les habitudes de consommation sont également influencées par le développement du tourisme et le contact avec d'autres cultures. Souvent, la consommation d'alcool augmente parce que de nouvelles pratiques apprises à l'étranger viennent s'ajouter aux habitudes tradi- tionnelles de consommation. Jusqu'à présent, les politiques de commerce international de l'alcool ont visé essentiellement à offrir de nouveaux débouchés aux producteurs nationaux et à protéger ces derniers contre la concurrence internationale. Ces politiques ont amené à subventionner la produc- tion d'alcool et à négliger l'impact de l'augmentation des exportations d'alcool sur la santé publique des pays importateurs (8). POLITIQUES GLOBALES DE RÉGLEMENTATION DE L'ALCOOL AXÉES SUR LA SANTÉ PUBLIQUE Les gens demandent souvent quelles sont les mesures de réglemen- tation les plus efficaces et les plus susceptibles de gagner l'adhésion 12 La réglementation de l'alcool dans différents contextes du public. Les politiques de réglementation suscitant souvent une résistance, du moins de la part des producteurs d'alcool, il est tentant de fonder celles -ci sur des stratégies ne rencontrant, en dehors du secteur de la santé (éducation sanitaire, traitement et actions béné- voles), aucune opposition de la part de puissants groupes d'intérêts. Dans la réalité, il est très difficile de distinguer l'impact d'une mesure de celui d'autres mesures et événements. De nombreux chercheurs ont également fait remarquer qu'une mesure isolée ne peut être efficace que si elle s'insère dans une politique globale associant différentes mesures et stratégies. Par exemple, l'éducation sanitaire à travers les médias, qui semble n'avoir qu'un impact direct limité sur la consommation d'alcool et sur les problèmes qui en résultent, peut cependant influencer de manière non négligeable la perception de l'alcool et des problèmes connexes par le public, et permettre ainsi de gagner son adhésion en vue de l'application d'autres mesures de lutte contre l'alcoolisme (9). Le fait d'investir dans le traitement de l'alcoolisme n'empêche pas le nombre de personnes dépendantes d'augmenter. Toutefois, les politiques de prévention risqueraient de perdre toute crédibilité si l'on négligeait le traitement des personnes alcooliques (10). L'intervention de la collectivité, pour prévenir liés à l'alcool, doit s'appuyer sur d'autres stratégies de prévention. Cette intervention est nécessaire pour faire évoluer l'attitude du public vis -à -vis de la consommation d'alcool, des problèmes qui en découlent et des politiques appliquées. Dans le même temps, les résultats de plusieurs projets ont montré que l'intervention de la collectivité n'était pas efficace lorsqu'elle ne s'accompagnait pas d'autres mesures préventives (11). Les expériences de réglementation rigoureuse de l'alcool dans certains pays nordiques, aux Etats -Unis (au début de ce siècle) et en Union soviétique (campagne anti- alcoolique de 1985 -1988) ont montré qu'il était impossible d'appliquer durablement de telles poli- tiques lorsque celles -ci ne bénéficiaient pas d'un appui suffisant de la part du public et de moyens d'application efficaces (12). L'expérience de changements limités en matière de réglementation de l'alcool a également montré que les mesures de réglementation doivent s'ins- crire dans le cadre d'une politique globale axée sur la santé publique associant de manière équilibrée les différentes stratégies et suscitant l'adhésion du public aux mesures sanitaires nécessaires. 13 2Réglementation des prix En matière de prix, les boissons alcoolisées sont comparables à tout autre produit. La demande augmente lorsque les prix diminuent ou lorsque les revenus des consommateurs augmentent plus vite que les prix. La demande diminue lorsque les prix augmentent plus vite que les revenus des consommateurs. Il est donc possible d'utiliser la réglementation des prix comme moyen de réglementation de l'alcool. Les réglementations des prix sont, pour la plupart, promulguées à l'échelon national. Cependant, en raison de l'intégration économique internationale, il est de plus en plus nécessaire d'instaurer également une réglementation des prix à l'échelon intergouvernemental. Au Canada et aux Etats -Unis, les prix sont réglementés par les Etats ou les provinces. En principe, des restrictions en matière de concurrence des prix peuvent également être décrétées à l'échelon local. REGLEMENTATION DE LA CONCURRENCE DES PRIX De nombreux pays réglementent les prix de l'alcool pour contrer la concurrence des prix. Ces mesures visent notamment à équilibrer le marché du vin pour protéger les revenus des producteurs, et à limiter une commercialisation qui pourrait se traduire par une augmentation de la consommation d'alcool et donc des problèmes qui en découlent. 14 Réglementation des prix Les monopoles d'Etat sont les instruments les plus puissants de réglementation des prix. L'absence de concurrence permet, lors de la fixation des prix des boissons alcoolisées, de tenir compte d'autres facteurs. La réglementation des prix peut également prendre la forme d'un système d'entreprises privées concessionnaires ou indépen- dantes, l'Etat fixant, par exemple, les prix de détail ou de gros, ou des prix minima ou maxima. TAXATION ET AUTRES MOYENS PERMETTANT D'AUGMENTER LES PRIX Presque partout, les boissons alcoolisées sont vendues à un prix supé- rieur à leur coût de production. Des taxes à l'achat viennent s'ajouter au prix, ainsi qu'éventuellement différents droits de consommation. Les augmentations de prix ont essentiellement pour objet d'accroître les recettes de l'Etat, de protéger les revenus des viticulteurs et d'em- pêcher une consommation excessive. Les recettes provenant de l'alcool représentent parfois une partie importante du revenu national. En Finlande, par exemple, 7 à 10% des recettes d'Etat proviennent de l'alcool. En Pologne, pendant la période communiste, ce chiffre était même supérieur (5). Les systèmes et niveaux de taxation de l'alcool diffèrent considérablement selon les pays. La plupart d'entre eux prélèvent sur l'alcool un droit spécial de consommation. Certains fixent le niveau d'imposition en fonction de la teneur en alcool pur des boissons, les produits les plus alcoolisés étant davantage taxés. D'autres encore prélèvent des droits de douanes élevés sur l'alcool importé, bien que ce type d'appui aux producteurs nationaux soit jugé contraire aux principes du libre échange. Les pays nordiques, l'Irlande et le Royaume -Uni soumettent l'alcool à des taxes nettement supérieures à celles en vigueur dans les pays méditerranéens. L'Union européenne, qui a tenté d'harmoniser la taxation de l'alcool entre ses Etats membres, n'a réussi à ce jour qu'à fixer des taux d'imposition minima. Au ler janvier 1993, ces taux étaient les suivants (13). 15 Options pour une politique de réglementation de l'alcool Le taux d'imposition minimum pour le vin (vin pétillant compris) est exonéré de taxes. Pour la bière, le taux minimum est de 0,748 ECU par hectolitre degré Plato ou 1,87 ECU par hectolitre degré de produit fini. Pour les produits intermédiaires (boissons ayant une teneur en alcool inférieure à 22% et n'appartenant pas au groupe des vins et bières), le taux minimum est de 45 ECU par hectolitre de produit. Pour les spiritueux, le taux minimum est de 550 ECU par hecto- litre d'alcool pur. Les Etats membres qui appliquent une taxe infé- rieure ou égale à 1000 ECU par hectolitre d'alcool pur n'ont pas le droit de réduire ce taux. Les Etats membres qui appliquent une taxe supérieure à 1000 ECU par hectolitre d'alcool pur n'ont pas le droit de ramener ce taux à moins de 1000 ECU. Les taxes auxquelles sont soumis les spiritueux, le vin et la bière, dans les Etats membres de l'Union européenne sont reprises dans le tableau 2 (14). Tableau 2. Droits de consommation (ECU par hectolitre) prélevés sur les spiritueux, le vin et la bière dans les 12 Etats membres de l'Union européenne en 1992 Pays Spiritueux Vin de table Bière Danemark 3316 125 76 Royaume -Uni 2653 172 76 Irlande 2503 256 121 Belgique 1464 35 19 Pays -Bas 1358 35 20 Allemagne 1231 0 7 France 975 3 3 Portugal 643 0 13 Italie 618 0 24 Espagne 559 0 4 Luxembourg 214 14 6 Grèce 90 0 6 Source : Rossi (14). 16 Réglementation des prix EVALUATION DE L'EFFICACITÉ ET DES AUTRES CONSÉQUENCES Seules quelques études se sont penchées sur l'influence des mesures visant à limiter la concurrence des prix (15). Ce genre de restriction se traduit parfois par une faible diminution de la consommation d'alcool. Les répercussions des changements de prix ont fait l'objet de nombreuses études (16). Les concepts économétriques d' «élasticité des prix» et d' «élasticité des revenus» décrivent la manière dont la demande d'alcool évolue lorsque le prix de l'alcool ou les revenus des consommateurs changent (5). La plupart des études révèlent, pour la consommation totale d'alcool, une élasticité des prix s'échelonnant de -0,3 à -0,8 (16). Cela revient à dire que lorsque le prix réel des boissons alcoolisées augmente de 1 %, la consommation diminue de 0,3 -0,8 %. L'élasticité des revenus semble légèrement supérieure - de 0,4 à 1,5, ce qui signifie que lorsque le revenu réel des consommateurs augmente de 1 %, la consommation augmente de 0,4 à 1,5 %. Ainsi, il est probable que la consommation d'alcool augmentera si, en période d'inflation, on ne lie pas les prix de l'alcool à l'augmentation des prix et des salaires. Dans la plupart des études, l'élasticité des prix et des revenus est plus élevée pour le vin et les spiritueux que pour la bière (16,17). L' «élasticité croisée des prix» - influence d'un changement du prix d'un type de boissons alcoolisées sur la demande d'un autre type de boisson - semble relativement faible, bien que ces facteurs n'aient pas été étudiés de manière approfondie (18). Il semble donc que la différence de prix ne soit pas le seul critère incitant la plupart des gens à changer de boisson. L'influence de l'augmentation des prix a parfois été étudiée séparément chez les grands buveurs et les buveurs modérés. Ces études (19,20) ont fait ressortir que les grands buveurs sont plus sensibles aux changements de prix que les buveurs modérés. On peut donc s'attendre, en cas d'augmentation des prix, à ce que les grands buveurs réduisent davantage leur consommation d'alcool que les buveurs modérés. 17 Options pour une politique de réglementation de l'alcool La réglementation des prix est un moyen efficace de régle- mentation de l'alcool. Les effets pervers des augmentations de taxes ne sont pas très importants, les seuls risques étant de voir les prix de l'alcool influer sur les prix généraux à la consommation (pressions inflationnistes sur l'économie nationale), et de voir s'intensifier la circulation transfrontalière - aussi bien légale qu'illégale - des boissons alcoolisées (21). 18 3Réglementation de la commercialisation de l'alcool La commercialisation de l'alcool fait appel à de nombreuses stratégies différentes : publicité dans les médias (télévision, radio, journaux et revues), publicité directe visant certains groupes de consommateurs, parrainage d'activités sportives et culturelles, et promotion de l'alcool dans les programmes de télévision et les chansons populaires. Une stratégie de commercialisation d'un produit tend tout naturellement à faire valoir les avantages de celui -ci pour le consom- mateur. Les effets nocifs, lorsqu'ils sont évoqués, ne sont pas exprimés d'une manière susceptible de dissuader l'acheteur. C'est pourquoi, dans l'optique de la santé publique, la commercialisation des boissons alcoolisées pose problème. Les pays industrialisés imposent, pour la plupart, quelques restrictions en matière de commercialisation de l'alcool (tableau 3). Dans certains pays, ces restrictions s'opèrent avec l'accord des producteurs d'alcool et des médias, de semblables restrictions s'appli- quant également à la commercialisation du tabac et d'autres produits nocifs pour la santé. Plusieurs pays ont également recouru, pour réglementer la commercialisation, à des mesures législatives (9). 19 oN Tableau 3. Différents types de réglementation de la commercialisation des boissons alcoolisées commune à 16 pays Pays Existence de restrictions officielles Existence de règles d'auto- discipline Restrictions relatives à la commercialisa- tion de la bière et du vin à la télévision Restrictions relatives à la commerciali- sation des spiritueux à la télévision Restrictions relatives au parrainage Allemagne Australie Autriche Belgique X x x x x Danemark x x x x x Espagne x x x Etats -Unis x X x Finlande x x x x France x X x x x Irlande x x x Italie x x x x x Norvège x x x x x Portugal x x x Royaume -Uni x X x Suède x X x x Suisse x x x Source: Rossi (14) Réglementation de la commercialisation de l'alcool Pour restreindre la commercialisation de l'alcool, on a le choix entre deux stratégies. La moins rigoureuse consiste à surveiller la teneur des campagnes publicitaires et le public visé de manière à éviter toute promotion d'une consommation particulièrement nocive de l'alcool. La deuxième, plus ambitieuse, est sceptique quant aux effets d'une réglementation partielle et vise à interdire toute publicité pour l'alcool dans une partie, voire dans l'ensemble des médias. RESTRICTIONS RELATIVES À LA TENEUR DE LA PUBLICITÉ De nombreux producteurs d'alcool privés et publicitaires se sont engagés à «restreindre volontairement» la teneur des messages publicitaires. Très souvent, ces accords «volontaires» sont le fruit des pressions exercées par les associations de lutte contre l'alcoolisme, ou de la menace d'adoption de mesures législatives dans le cas où l'on ne parviendrait à aucun accord volontaire. Certains pays ont également promulgué une législation restreignant la teneur des messages publicitaires. Un exemple de restriction législative de la teneur de la publicité nous est donné par la Directive sur la télédiffusion (22) adoptée en 1989 par le Conseil des Communautés européennes et stipulant : La publicité télévisée pour les boissons alcooliques doit respecter les critères suivants : a) elle ne peut pas être spécifiquement adressée aux mineurs et, en particulier, présenter des mineurs consommant ces boissons; b) elle ne doit pas associer la consommation d'alcool à une amélio- ration des performances physiques ou à la conduite automobile; c) elle ne doit pas susciter l'impression que la consommation d'alcool favorise la réussite sociale ou sexuelle; d) elle ne doit pas suggérer que les boissons alcooliques sont dotées de propriétés thérapeutiques ou ont un effet stimulant sédatif ou anti- conflictuel; e) elle ne doit pas encourager la consommation immodérée de boissons alcooliques ou donner une image négative de l'abstinence ou de la sobriété; f) elle ne doit pas souligner comme qualité positive des boissons leur forte teneur en alcool. 21 Options pour une politique de réglementation de l'alcool Il a parfois été proposé (9) d'inclure dans la publicité pour l'alcool des informations précises sur ses effets nocifs. RESTRICTIONS RELATIVES À L'UTILISATION DES DIFFÉRENTS MÉDIAS De nombreux pays imposent, en matière de publicité pour l'alcool, des restrictions sur l'utilisation de certains médias. En raison de la forte influence qu'exerce la télévision sur les mentalités, et de la sus- ceptibilité supposée des jeunes à l'influence des médias électroniques, la publicité à la télévision et à la radio est plus souvent proscrite, volontairement ou par voie législative, que dans les autres médias. Dans de nombreux pays, également, la publicité pour l'alcool est proscrite, volontairement ou par voie législative, dans les programmes ou magazines s'adressant aux mineurs. En France, une loi restreignant la publicité pour les boissons ayant une teneur en alcool supérieure à 1,2% a été votée en 1991. Cette loi interdit toute publicité visant les jeunes et toute publicité à la télévision ou sur les terrains de sports, ainsi que le parrainage de manifestations sportives. La publicité n'est admise que dans la presse destinée aux adultes, dans les endroits oïl le produit est fabriqué et vendu, et lors de manifestations exceptionnelles. Une formule aver- tissant le consommateur des effets nocifs d'une consommation abusive du produit doit figurer sur chaque publicité (23). RESTRICTIONS RELATIVES AUX MANIFESTATIONS SUSCEPTIBLES D'ÊTRE UTILISÉES POUR PROMOUVOIR L'ALCOOL Le parrainage de manifestations culturelles, sportives et autres joue, depuis peu, un rôle plus important dans la commercialisation de nom- breux produits. Le promoteur fait connaître son nom et peut souvent exploiter la manifestation pour commercialiser ses produits. Karel Vuursten, président de la brasserie néerlandaise Heineken, énonce comme suit les objectifs du parrainage : Le parrainage de manifestations est une activité importante pour une société comme Heineken. Le principal objectif visé est de faire connaître mondialement la marque par l'intermédiaire de la télévision, 22 Réglementation de la commercialisation de l'alcool de la radio et de la presse. Nous profitons également desdites manifes- tations pour y faire goûter nos produits (24). Le parrainage par des marques d'alcool peut être interdit soit tota- lement, soit dans certains cas uniquement (manifestations sportives ou s'adressant à des mineurs). Une interdiction totale de la publicité pour l'alcool permettrait également de restreindre les activités de parrainage, celui -ci intéressant moins les producteurs lorsqu'il n'offre pas de possibilités de faire de la publicité. SUPPRESSION DES DÉGRÈVEMENTS FISCAUX SUR LES COÛTS DE COMMERCIALISATION Les coûts de commercialisation d'une société sont considérés, dans la plupart des pays, comme des coûts de production. En règle générale, les sociétés ne sont astreintes à payer des taxes que sur la portion de leurs revenus excédant les coûts de production. Ainsi, en augmentant ces coûts de commercialisation, une société paye moins de taxes, ce qui revient à dire que c'est le contribuable qui paye cette portion des coûts de commercialisation de la société. C'est ainsi qu'a germé l'idée d'une suppression des dégrèvements fiscaux sur les coûts de commer -cialisation de l'alcool (25). INTERDICTION TOTALE DE LA PUBLICITÉ POUR L'ALCOOL Certains pays ont décrété une interdiction totale de la publicité, soit pour l'ensemble des boissons alcoolisées, soit pour les spiritueux. Une interdiction totale exclut toute publicité pour l'alcool, que ce soit dans les médias, par voie d'affiches, à l'extérieur des restaurants ou des débits de boisson, ou dans d'autres endroits. RÉGLEMENTATION DE LA MANIÈRE DONT L'ALCOOL EST PRÉSENTÉ PAR LES MÉDIAS Il est probable que la manière dont l'alcool est présenté dans les articles de journaux, et en particulier dans les programmes populaires de télévision et de radio, influence davantage encore que la publicité directe les comportements vis -à -vis de la boisson (9). Parfois, les 23 Options pour une politique de réglementation de l'alcool activités de parrainage visent à obtenir de la publicité dans des programmes ordinaires de télévision ou par l'intermédiaire de photo- graphies publiées dans les journaux. Ce phénomène est particuliè- rement évident dans les programmes sportifs télévisés (compétitions automobiles, par exemple). Dans de nombreux pays, on s'est efforcé de limiter cette publicité «cachée ». Des pressions particulières se sont exercées sur les médias contrôlés par l'Etat afin qu'ils appliquent de telles restric- tions. Aux Etats -Unis, par exemple, on a testé une formule d'accord volontaire, par les médias, sur la manière de présenter l'alcool (9). DANS QUELLE MESURE LES RÉGLEMENTATIONS SONT -ELLES COMPARABLES ? Les réglementations relatives à la commercialisation sont, pour la plupart, établies à l'échelon national ou, dans le cas du Canada et des Etats -Unis, à l'échelon des provinces et des Etats. Certaines de ces réglementations, relatives notamment à la publicité par voie d'affi- chage et à l'extérieur des débits d'alcool, ou au parrainage d'activités culturelles et sportives, sont parfois établies à l'échelon local. Le Conseil des Communautés européennes a promulgué sa première Directive visant à réglementer la publicité à l'échelon inter- gouvernemental. Il devient de plus en plus nécessaire de prendre, à l'échelon international, des mesures visant à réglementer la publicité, notamment celle véhiculée par les médias électroniques. Il ne suffit pas de prendre des mesures à l'échelon national, les émissions étant de plus en plus largement diffusées par satellite dans le monde entier. Ce facteur a d'ailleurs contribué de manière non négligeable, dans les années 90, à modifier l'attitude des jeunes des pays d'Europe centrale et orientale vis -à -vis de l'alcool (26). EVALUATION DE L'EFFICACITÉ ET DES AUTRES EFFETS Les résultats de la recherche évaluative sur les changements introduits en matière de publicité pour l'alcool, tels que l'interdiction expéri- mentale, pendant 14 mois, de la publicité en Colombie britannique ou l'interdiction totale en Finlande et en Norvège, n'ont pas clairement fait ressortir d'effets à court terme sur la consommation globale 24 Réglementation de la commercialisation de l'alcool d'alcool (9,15,27). Certaines études ont cependant révélé que l'inter- diction de la publicité peut contribuer de manière statistiquement significative à réduire la consommation d'alcool et les problèmes qui en découlent (28). L'impact de la publicité sur les jeunes semble plus évident : en Californie, la publicité s'est traduite, chez les écoliers, par des attitudes plus favorables à la consommation d'alcool et, en consé -quence, par une prédisposition accrue à l'alcoolisme et à la boisson (15). La principale conclusion que l'on peut tirer des recherches est que l'effet le plus important de la publicité ne réside pas dans l'impact immédiat qu'elle a sur la consommation, mais dans la manière dont elle modèle notre conception de la place de l'alcool dans la vie sociale, en l'associant aux moments les plus agréables de la vie, tandis que ses aspects les plus néfastes sont passés sous silence (9). Ainsi, son influence sur les jeunes apparaît très rapidement, tandis que son impact sur la population générale se manifeste bien plus lentement. Si l'influence quantitative de la publicité sur la consommation d'alcool et sur les problèmes qui en découlent se manifeste parfois lentement, son impact qualitatif apparaît en tement. Si la publicité présente l'alcool comme une denrée analogue à toute autre, il devient difficile de convaincre les gens qu'ils doivent s'en méfier plus particulièrement ou qu'il faut prendre des mesures d'éducation sanitaire ou de lutte contre l'alcoolisme. Une régle- mentation de la publicité est donc également nécessaire pour soutenir d'autres mesures anti- alcooliques (25). Lorsque l'on compare l'efficacité des différentes mesures de réglementation de la publicité, il convient de garder à l'esprit qu'il est souvent très difficile de restreindre la teneur des publicités en raison des multiples interprétations possibles des codes de conduite en la matière. Une interdiction partielle tend à provoquer un déplacement des activités publicitaires d'un support vers un autre. Quant à l'inter- diction totale de la publicité directe, elle peut également avoir des conséquences négatives si les industriels se tournent vers d'autres stratégies de marketing indirect telles que le parrainage, et si l'utili- sation de ces méthodes n'est pas réglementée efficacement (9,25). 25 4Réglementation de la vente de l'alcool au détail Les systèmes de vente au détail de boissons alcoolisées varient sensi- blement d'un pays à l'autre. Il existe, outre divers établissements titulaires d'une licence de débit de boissons (bars, restaurants, cafés et tavernes), différents types de magasins de vins et spiritueux, de magasins de proximité et de supermarchés pratiquant la vente d'alcool à emporter. La composition du système de vente au détail et l'importance des différents types de détaillants varient en fonction des différences culturelles en matière d'alcool et du contexte socio- économique. On note également d'importantes différences en matière de réglementation de la vente au détail. Les mesures adoptées consistent notamment à imposer aux clients un âge minimal et d'autres restric- tions, à limiter les heures de vente et les types de point de vente, à réglementer les établissements servant de l'alcool, à concéder des licences, à limiter le nombre de points de vente, à instituer un mono- pole d'Etat sur les ventes au détail et à interdire la vente. Ces mesures peuvent servir, dans l'optique de la protection de la santé publique, à réduire la consommation globale d'alcool et, chez certains groupes de la population, à limiter la consommation et à atténuer les problèmes qui en découlent. 26 Réglementation de la vente de l'alcool au détail FIXATION D'UN ÂGE LÉGAL MINIMAL Dans la plupart des pays, l'âge légal minimal pour l'achat d'alcool est fixé par la loi. Cet âge varie entre 16 ans et 21 ans révolus (tableau 4). Dans de nombreux pays, l'âge minimal varie selon les types de boisson alcoolisée et, souvent, selon qu'il s'agit de consommation sur place ou d'achats à emporter (29). Tableau 4. Age légal minimal pour l'achat de spiritueux dans certains pays Pays Age minimal (ans) Allemagne 18 Australie 18 Autriche 16 Canada 18 Danemark 18 Espagne 16 Etats -Unis 21 ex -URSS 21 Finlande 18 France 18 Irlande 18 Italie 16 Japon 20 Norvège 20 Pays -Bas 18 Pologne 18 Royaume -Uni 18 Suède 18 Suisse 16 Source: Rossi (14). Entre 1960 et 1990, de nombreux pays ont abaissé l'âge légal minimal simultanément ou consécutivement à l'abaissement de l'âge requis pour voter. Aux Etats -Unis, où les décisions de ce genre sont prises à l'échelon des Etats, la tendance a été de porter de nouveau l'âge légal minimal de 18 à 21 ans (30). 27 Options pour une politique de réglementation de l'alcool La fixation d'un âge légal minimal vise un double objectif. Le premier consiste à atténuer chez les jeunes les problèmes liés à l'alcool (accidents de la circulation et autres, intoxication alcoolique, par exemple). Le deuxième consiste à prévenir l'accoutumance précoce à l'alcool, qui peut se traduire, chez certaines personnes, par des niveaux dangereux de consommation. LIMITATION DES VENTES À D'AUTRES PERSONNES À RISQUE De nombreux pays interdisent la vente ou l'offre d'alcool aux per- sonnes en état d'ivresse et interdisent aux restaurants de servir de l'alcool en dehors des repas. Dans plusieurs pays, il est interdit de vendre de l'alcool à crédit aux particuliers et, parfois, d'en vendre aux soldats et aux automobilistes. Il a également existé des réglemen- tations obligeant les points de vente d'alcool à emporter à rationner ou à contrôler les achats des particuliers jusqu'à un certain niveau (31). Dans certains Etats des Etats -Unis et provinces canadiennes, on compte tout particulièrement sur les personnes qui servent de l'alcool pour faire appliquer ces réglementations. Des cours de formation spé- cialisés sont organisés et le respect de la loi par les serveurs fait l'objet d'une surveillance attentive (32). Ces réglementations ont souvent pour objet de prévenir les problèmes liés à l'intoxication alcoolique et à limiter la consommation des grands buveurs. LIMITATION DES HEURES ET DES JOURS DE VENTE De nombreux pays limitent les heures ou les jours pendant lesquels l'alcool peut être vendu. Dans certains pays, la vente par des établis- sements de vente à emporter n'est pas autorisée le dimanche, ni parfois le samedi. Les heures de vente, qu'il s'agisse d'établissements de vente à emporter ou de débits de boissons, sont réglementées dans la plupart des pays (33). 28 Réglementation de la vente de l'alcool au détail Cette réglementation vise plusieurs objectifs. Il s'agit notamment de protéger l'ordre public tard le soir ou lors des occasions revêtant une signification religieuse (dimanches ou offices religieux). Autre but visé : limiter la durée des séjours dans les débits de boissons et supprimer la tentation d'acheter de l'alcool pour continuer à boire pendant les week -ends. Ces réglementations, quelle que soit leur motivation initiale, ont également pour objet de réduire la consommation totale d'alcool. LIMITATION DES POINTS DE VENTES AU DÉTAIL Certains pays interdisent la vente de boissons alcoolisées à proximité des églises ou des écoles, dans les stations -service ou lors des mani- festations sportives (34). A travers ces restrictions, on s'efforce de mettre une distance entre l'alcool, d'une part, et les enfants, les activités religieuses, le sport et la conduite automobile, d'autre part. Dans de nombreux pays, la vente d'alcool sur le lieu de travail est interdite soit par les employeurs, soit en vertu d'accords conclus entre les employeurs et les syndicats, soit encore par la loi. Le but visé consiste à prévenir les accidents et toute baisse de productivité. CONCESSION DE LICENCES ET LIMITATION DU NOMBRE DE POINTS DE VENTE Dans de nombreux pays, les débits de boissons et les points de vente à emporter doivent, pour pouvoir vendre des boissons alcoolisées, obtenir une autorisation de l'administration locale ou centrale. Dans certains pays, la procédure de concession de licences pour la vente de spiritueux est bien plus stricte que la réglementation applicable à la vente de bière et de vin au détail. Les systèmes de réglementation de la vente d'alcool peuvent être utilisés pour limiter le nombre des différents types de points de vente (29). En Norvège, quiconque désire vendre ou servir des boissons alcoolisées doit obtenir une licence du conseil municipal. Le ministère de la santé peut accorder une licence à un hôtel touristique lorsque le conseil municipal n'en a pas accordée (34). 29 Options pour une politique de réglementation de l'alcool La concession de licences de vente au détail répond à plusieurs préoccupations. Il s'agit en premier lieu de s'assurer que les points de vente respectent les réglementations relatives à l'âge minimal et aux heures d'ouverture. Par ailleurs, il faut veiller à ce qu'un impôt soit prélevé sur chaque goutte d'alcool vendu. Lorsque l'on utilise ce système pour limiter le nombre de points de vente, c'est le plus souvent pour prévenir les problèmes de santé et les troubles de l'ordre public en limitant la disponibilité de l'alcool. La concession de licences est également utilisée pour contrôler la qualité des débits de boisson en refusant, par exemple, d'accorder une licence à des endroits perçus comme favorisant une consommation excessive et en en accordant à des points de vente qui semblent encourager une consommation «civilisée ». MONOPOLES D'ÉTAT SUR LES VENTES AU DÉTAIL Dans de nombreux pays nordiques, dans les Etats des Etats -Unis et les provinces canadiennes, dans les pays d'Europe centrale et orientale et dans certains pays en développement, une certaine proportion des ventes d'alcool au détail est réglementée par un système de monopole d'Etat. Le champ d'application de ces systèmes varie considéra- blement. La vente à emporter de spiritueux et d'autres boissons forte- ment alcoolisées est plus souvent confiée au monopole d'Etat que les ventes opérées dans les débits de boisson ou les ventes de bière et de vin à emporter (35). Dans plus de dix Etats des Etats -Unis, l'Etat détient le monopole des ventes de spiritueux à emporter. Dans certains Etats, un monopole a été institué sur la vente au détail de toutes les boissons alcoolisées (36). Ces monopoles ont souvent pour objet de garantir l'application des différentes mesures de réglementation de l'alcool (fixation d'un âge minimal, autres restrictions et limitation de la publicité). Un monopole de la vente au détail peut également permettre de limiter la disponibilité de l'alcool ou de certains types de boissons alcoolisées afin de protéger la santé et l'ordre publics. Il s'agit également, pour l'Etat, de s'assurer d'importantes recettes sur les ventes d'alcool. 30 Réglementation de la vente de l'alcool au détail APPLICATION DE LA RÉGLEMENTATION RELATIVE AUX VENTES AU DÉTAIL Même dans un petit pays, on peut recenser des dizaines de milliers de débits de boissons et points de vente à emporter : il n'est donc pas toujours facile de faire appliquer les différentes réglementations. Cette tâche, qui incombe normalement à la police et aux tribunaux, peut également être facilitée par l'intervention d'organisations béné- voles et de la collectivité (11). En Amérique du Nord, notamment, on met parfois l'accent sur la responsabilité des personnes servant de l'alcool (32). Dans l'Ontario (Canada), par exemple, les serveurs des débits de boissons sont civilement responsables des blessures endurées ou occasionnées par des clients ivres. Les serveurs engagent également leur responsabilité lorsqu'ils servent un client en état d'ébriété (37). POINTS COMMUNS ENTRE LES DIFFÉRENTES RÉGLEMENTATIONS APPLICABLES AUX VENTES AU DÉTAIL Les mesures réglementaires décrites dans le présent chapitre ont été, pour la plupart, appliquées dans le cadre de politiques nationales de réglementation de l'alcool. Dans les Etats fédéraux, ces mesures sont généralement prises à l'échelon des Etats ou des provinces (38). Certaines mesures, y compris la limitation des heures de vente et la concession de licences, sont décidées à l'échelon local ou municipal. Nombre d'autres mesures peuvent, du moins en principe, être égale- ment décidées à l'échelon local. Le tableau 5 donne des exemples de mesures réglementaires appliquées dans différents pays. 31 Options pour une politique de réglementation de l'alcool Tableau 5. Différents types de réglementations appliquables à la vente au détail de boissons alcoolisées Mesure de réglementation Exemples de pays Fixation d'un âge minimal Restriction de la vente aux personnes ivres Restriction de la vente à d'autres groupes de personnes Limitation des heures et jours de vente Restriction des points de vente au détail Concession de licences et restriction du nombre de points de vente Monopoles d'Etat sur la vente au détail de certaines boissons alcoolisées Majorité des pays industrialisés Majorité des pays industrialisés Nombreux pays (notamment, par exemple, en temps de guerre) Majorité des pays d'Europe centrale et orientale, pays nordiques et d'Amérique du Nord Nombreux Etats des Etats -Unis et pays européens Pays nordiques, nord -américains et quelques autres Finlande, Norvège, Suède, certains Etats des Etats -Unis et plusieurs pays d'Europe centrale et orientale, du moins avant 1989 En principe, un certain nombre de ces réglementations pourraient également être décidées à l'échelon intergouvernemental. On pourrait, par exemple, réglementer l'âge minimal requis pour l'achat d'alcool ainsi que les heures de vente. Or, à ce jour, aucune décision inter- gouvernementale n'est intervenue dans ces domaines. Au contraire, des pressions s'exercent en vue d'abolir certains types de politiques nationales de réglementation, comme en témoigne la déclaration de la Commission européenne selon laquelle les systèmes de monopole d'Etat appliqués dans les pays nordiques ne pourraient être maintenus si ces pays adhéraient à l'Union européenne (39). 32 Réglementation de la vente de l'alcool au détail EVALUATION DE L'EFFICACITÉ ET DES AUTRES EFFETS Fixation d'un âge minimal On a étudié, notamment au Canada et aux Etats -Unis, les conséquences de la fixation d'un âge légal minimal sur la consommation d'alcool. Dans les années 80, de nombreux Etats des Etats -Unis ont ramené cet âge à 18 ans. D'après des études évaluatives, il en a résulté une augmentation sensible du nombre d'accidents de la circulation liés à l'alcool chez les conducteurs âgés de 18 à 20 ans (30). Les résultats de ces études ont été l'une des raisons qui ont incité certains Etats des Etats -Unis à relever l'âge minimal vers la fin des années 80. Des études menées ultérieurement ont fait ressortir, chez les jeunes conducteurs, une diminution du nombre d'accidents liés à l'alcool (30). Dans de nombreux pays, on estime que l'âge minimal pour la consommation d'alcool ne peut être supérieur à l'âge auquel on est autorisé à voter ou à exercer d'autres droits et responsabilités. On pense également qu'il est difficile de faire respecter une limite d'âge élevée. C'est pourquoi l'adoption de limites d'âge élevées ne semble possible que lorsqu'on bénéficie de comme ce fut le cas lors des grandes campagnes contre l'alcool au volant menées aux Etats -Unis vers la fin des années 80. Limitation de la vente aux adultes Peu de recherches ont été effectuées sur l'impact des restrictions appliquées à la vente d'alcool aux personnes en état d'ivresse ou à certains groupes d'adultes. Quoi qu'il en soit, les recherches entreprises en Amérique du Nord sur la formation et la responsabilisation des personnes servant de l'alcool (32) ont révélé qu'en mettant l'accent sur l'application de ces restrictions, il est possible de réduire le nombre d'accidents de la circulation liés à l'alcool et très vraisemblablement d'atténuer d'autres problèmes qui en découlent. Le fait de rationner la vente d'alcool aux particuliers s'est montré très efficace pour limiter une consommation potentiellement nocive. Ces types de restriction ont cependant été abandonnés, car 33 Options pour une politique de réglementation de l'alcool considérés comme empiétant excessivement sur la liberté des individus (31). Limitation des heures et jours de vente Des études se sont penchées sur l'influence des changements d'heures ou de jours au cours desquels on peut vendre de l'alcool. Dans une ville australienne, l'introduction de la vente d'alcool le dimanche s'est accompagnée d'une augmentation du nombre d'accidents de la circu -lation (40). En Suède, la fermeture, à titre expérimental, des magasins de vins et spiritueux le samedi s'est traduite par une diminution des ventes d'alcool et du nombre d'interventions de la police suite à des violences domestiques (41). En Norvège, une telle fermeture n'a eu qu'un effet limité sur la consommation générale d'alcool, mais s'est soldée par une réduction importante, si l'on en juge par les rapports de police, des problèmes d'ivresse et de violence domestique (42). Une expérience analogue menée en Finlande (43) a permis de réduire aussi bien la consommation totale que le nombre de problèmes liés à l'alcool. Ainsi, il semble que la limitation des heures et des jours de vente soit un instrument efficace de réglementation de l'alcool. Limitation des points de vente au détail Il n'a été procédé à aucune évaluation systématique de l'efficacité de cette mesure. Ce type de restriction est parfois la conséquence de mesures locales de lutte contre l'alcoolisme ou contre certains problèmes liés à l'alcool (la conduite au volant, par exemple). Lorsque ces mesures sont associées à d'autres limitations ou types de mesures, il est difficile d'évaluer leur efficacité intrinsèque. En principe, les restrictions de ce genre font valoir que l'alcool est un produit particulier et peuvent avoir une influence à long terme sur les normes culturelles relatives à l'alcool. Concession de licences et limitation du nombre de points de vente Il est clairement prouvé qu'une diminution importante de la disponi- bilité des boissons alcoolisées entraîne une réduction de la consom- mation totale et une atténuation des problèmes qui en découlent. C'est 34 Réglementation de la vente de l'alcool au détail ce que l'on a vu lors de grèves de détaillants (44), en temps de guerre (31) et pendant la campagne anti- alcoolique menée en URSS de 1985 à 1987 (12). Il est également prouvé qu'une augmentation importante de la disponibilité de certains types de boissons alcoolisées se traduit généralement par une augmentation de la consommation totale et du nombre de problèmes liés à l'alcool. En effet, ce n'est pas parce que l'on consomme davantage un type de boisson que l'on réduit d'autant sa consommation d'autres types. Au contraire, cette augmentation vient s'ajouter à la consommation antérieure. C'est ce que l'on a vu, par exemple, lorsque la Finlande et l'Islande ont assoupli leurs restrictions applicables aux ventes de bière (45) (Olafsdottir, H., données non publiées, 1990). Il s'est, en revanche, avéré plus difficile d'évaluer l'influence de différences moins importantes de densité des points de vente au détail. L'exemple du Royaume -Uni (46) et des Etats -Unis (47) a cependant prouvé qu'une densité plus élevée de points de vente se traduit par une consommation totale supérieure assortie d'un nombre de problèmes plus important. On a établi un lien très net entre la densité des débits de boissons et les problèmes aigus mesurés en termes d'arrestations pour fait d'ivresse (47). Monopole d'Etat sur les ventes au détail Des études comparatives (35,47) ont montré que l'existence d'un monopole d'Etat dans certains secteurs du commerce de détail s'accompagne d'une diminution de la consommation totale d'alcool et d'une réduction d'un certain nombre de problèmes qui en découlent. L'efficacité d'un monopole d'Etat dans la prévention des méfaits de l'alcool dépend cependant des buts et de la gestion de ce monopole. Si son objectif principal consiste à accroître les recettes de l'Etat provenant de l'alcool - comme cela semble être le cas dans certains Etats des Etats -Unis (Holder, H., données non publiées, 1992) -, la situation n'est pas très différente de celle d'une société privée. Un monopole d'Etat, de même que toute politique de réglementation de l'alcool, qui n'offre pas à ses clients un service de qualité perd de sa popularité. C'est ce qui s'est passé dans plusieurs pays d'Europe centrale et orientale (26). Lorsqu'un monopole d'Etat se donne pour objectif de promouvoir la santé publique, comme c'est 35 Options pour une politique de réglementation de l'alcool le cas dans les pays nordiques, il peut être associé aux activités locales et nationales de promotion de la santé (48). Application Peu de recherches ont été effectuées sur l'efficacité de l'application des différentes réglementations relatives à la vente au détail. Comme nous l'avons vu plus haut, des études réalisées en Amérique du Nord sur la formation et la responsabilisation des personnes servant de l'alcool ont montré que les progrès réalisés en matière d'application se traduisent pas une réduction importante des problèmes liés à l'alcool. Des études comparatives ont également montré que l'application des différentes réglementations semble d'autant plus efficace que les restrictions appliquées aux lois du marché (monopoles d'Etat ou limitation de la concurrence) sont importantes (49). L'échec de politiques rigoureuses de réglementation de l'alcool a cependant révélé qu'en l'absence de mesures d'application suffi- santes, une réglementation rigoureuse des ventes de détail risque de favoriser l'apparition d'un marché noir important de l'alcool. La réglementation est bafouée, le marché de l'alcool clandestins, de substitution2 ou de contrebande risque de se développer, et les problèmes sanitaires et sociaux liés à la consommation d'alcool risquent de s'aggraver davantage (12,26). l Alcool produit illégalement et mis en vente. 2 Alcool produit initialement à d'autres fins (alcool industriel, parfum, etc.) mais utilisé comme boisson. 36 5Réglementation applicable aux consommateurs Les législations relatives à l'alcool concernent généralement la demande. Cependant, il existe de nombreux exemples de restrictions légales visant le consommateur. Ces restrictions ont presque toujours pour objet de protéger la santé ou l'ordre public. Les réglementations applicables aux consommateurs sont, pour la plupart, édictées à l'échelon national ou, dans certains Etats fédéraux, à l'échelon de l'Etat ou de la province. L'Union européenne s'efforce d'harmoniser certaines des réglementations. Certaines d'entre elles, notamment celles relatives aux endroits où l'on peut consommer de l'alcool, peuvent également être décidées à l'échelon local. ACHAT D'ALCOOL Il s'agit ici des mêmes restrictions que celles qui s'appliquent à la vente d'alcool à certaines catégories de personnes. Ces restrictions se traduisent le plus souvent par la fixation d'un âge légal minimal et par une interdiction de la vente aux personnes ivres. On peut renforcer l'efficacité de ces restrictions en formant les personnes qui servent et vendent de l'alcool. 37 Options pour une politique de réglementation de l'alcool Jusqu'en 1955, la Suède appliquait un système de carnet de rationnement qui permettait de surveiller les quantités d'alcool achetées par chaque consommateur. En retirant ce carnet aux personnes alcooliques, on pouvait les empêcher d'acheter de l'alcool dans les magasins gérés par le monopole d'Etat (50). II est également arrivé que l'on rationne ou que l'on restreigne l'achat d'alcool en période de crise, notamment en temps de guerre. Cette mesure accompagne généralement le rationnement d'autres denrées et produits. TRANSPORT DE L'ALCOOL De nombreux pays ont promulgué des lois limitant rigoureusement la quantité de boissons alcoolisées qu'une personne peut introduire dans le pays sans payer de taxe. Souvent, cette limite avoisine 1 à 2 litres de spiritueux et 2 à 3 litres d'autres boissons. L'Union européenne, dans le souci d'harmoniser les taxes et les droits de douanes sur l'alcool, a considérablement relevé ces limites pour les personnes autres que les voyageurs aériens. En 1993, un citoyen de l'Union européenne pouvait importer d'un pays de l'Union dans un autre, pour sa consommation personnelle, 110 litres de bière, 90 litres de vin et 10 litres de spiritueux (48,51). LIEUX OU L'ON PEUT BOIRE DE L'ALCOOL Dans de nombreux pays, il est interdit de boire de l'alcool dans certains lieux : écoles, établissements sportifs et militaires, trains et bus, ou à proximité d'une église. La consommation d'alcool sur le lieu de travail est interdite dans de nombreux pays. Au Royaume -Uni, la consommation d'alcool a été limitée, après les violences et les troubles de l'ordre public, survenus dans les années 80, dans certains établissements sportifs et autres. Certains pays tels que la Finlande ont interdit la consommation d'alcool dans tous les lieux publics non prévus à cet effet. 38 Réglementation applicable aux consommateurs ACTIVITÉS AUTORISÉES SOUS L'EMPRISE DE L'ALCOOL L'ivresse dans un lieu public est illégale dans de nombreux pays. Depuis quelques décennies, cependant, l'ivresse publique a été largement dépénalisée. L'ivresse au travail est réprimée dans de nombreux pays, en application de la loi ou d'autres règlements. Au cours des dernières décennies, les pays industrialisés ont, pour la plupart, introduit des restrictions applicables à la conduite automobile en état d'ébriété, ou ont renforcé ces mesures. Les limites d'alcoolémie fixées par certains pays européens en matière de conduite automobile sont indiquées dans le tableau 6 (52). Tableau 6. Limites d'alcoolémie fixées par certains pays européens en matière de conduite automobile Limite d'alcoolémie Pays(mg/100 ml de sang) 100 Irlande 80 Allemagne, Autriche, Belgique, Danemark, Espagne, France, Grèce, Luxembourg, Royaume - Uni, Suisse 60 Islande 50 Finlande, Norvège, Pays -Bas, Portugal, Turquie 20 Pologne, Suède 0 Bulgarie, Roumanie, ex -URSS Source: Commission des Communautés européennes (52). EVALUATION DE L'EFFICACITÉ ET DES AUTRES CONSÉQUENCES L'efficacité d'une réglementation de la consommation dépend, dans une large mesure, de son degré d'application. Des restrictions à l'achat d'alcool peuvent, à condition de mettre l'accent sur la 39 Options pour une politique de réglementation de l'alcool formation et la responsabilisation des personnes qui en servent, se traduire par une diminution des problèmes liés à l'alcool (30). Les restrictions applicables à la conduite en état d'ébriété peuvent permettre de réduire le nombre d'accidents de la circulation liés à l'alcool à condition de donner à la police davantage d'informations et de moyens de répression. Des campagnes anti- alcooliques menées dans les entreprises ont également permis de réduire le nombre d'accidents du travail (53). La suppression du système suédois de rationnement, qui permettait de prévenir efficacement les problèmes liés à l'alcool, s'est traduite par une forte augmentation de la consommation d'alcool, et notamment du nombre de problèmes liés à une consommation excessive (50). En l'absence d'un soutien populaire et de mesures efficaces d'application, l'impact de ces réglementations est bien moindre. Certaines restrictions telles que l'interdiction de l'ivresse dans les lieux publics ont même parfois eu un effet contraire à celui recherché, les tentatives d'application faisant plus de mal que de bien (54). C'est ce qui explique en partie la dépénalisation de l'ivresse publique. 40 6Réglementation de la production et du commerce de l'alcool La production d'alcool est un problème de santé publique, du moins : lorsque les conditions de production compromettent la santé des travailleurs; lorsque la production d'alcool détourne des ressources indis- pensables pour répondre aux besoins élémentaires de la popu- lation; lorsque l'on produit des types de boissons alcoolisées extrê- mement nocifs; lorsque la réglementation de la production peut être indirec- tement utilisée pour influer sur la consommation d'alcool et pour contrôler sa commercialisation. La réglementation de l'importation et du commerce de gros de l'alcool peut être utilisée en complément à une réglementation de la production nationale, ou comme stratégie indépendante de promotion de la santé publique. 41 Options pour une politique de réglementation de l'alcool NORMES DE SALUBRITÉ DES PRODUITS Les pays appliquent, pour la plupart, un certain nombre de normes de salubrité relatives à la qualité des boissons alcoolisées. Ces normes interdisent notamment la production de toute denrée contenant des impuretés nocives pour la santé. Les pays ont également, pour la plupart, promulgué des règlements régissant la teneur maximale en alcool pur des différents types de boisson. Les boissons dans lesquelles le goût de l'alcool est masqué, de même que les bouteilles ou les boîtes ayant l'apparence d'emballages de boissons non alcoo- lisées sont parfois interdites. De nombreux pays ont promulgué une législation relative à l'emballage de l'alcool et aux informations qui doivent y figurer (teneur en alcool pur, par exemple). Une directive du Conseil (55) oblige les producteurs de boissons ayant une teneur en alcool pur supérieure à 1,2%, à faire figurer sur l'emballage ce genre d'infor- mation. Aux Etats -Unis, les emballages doivent comporter un texte mettant en garde contre les effets nocifs de l'alcool, texte dont le libellé est le suivant (15) : AVERTISSEMENT DU GOUVERNEMENT : 1) Le ministère de la santé avertit les femmes qu'elles ne devraient pas boire de boissons alcoolisées pendant leur grossesse en raison des risques de malfor- mation à la naissance. 2) La consommation de boissons alcoolisées compromet votre aptitude à conduire un véhicule ou une machine et peut être à l'origine de problèmes de santé. CONCESSION DE LICENCES Dans de nombreux pays, les producteurs, importateurs ou négociants en gros d'alcool doivent obtenir une licence du gouvernement. Cette licence n'est parfois exigée que des personnes produisant et vendant des boissons alcoolisées à titre professionnel, la production destinée à la consommation personnelle étant exonérée. Parfois également, une licence n'est exigée que pour certaines boissons. Souvent, la procé- dure de concession de licences pour la production et le commerce des spiritueux est bien plus rigoureuse que pour la bière ou le vin. En Allemagne, par exemple, les distilleries et distillateurs privés doivent obtenir une licence, et une proportion importante de l'alcool distillé 42 Réglementation de la production et du commerce de d'alcool est cédé à une entreprise d'Etat. Par ailleurs, les matières premières utilisées par les producteurs de spiritueux sont en grande partie fournies par cette entreprise d'Etat (56). Un système de concession de licences peut servir plusieurs buts. Associé à une limitation du volume produit, il peut permettre de restreindre le volume total des boissons destinées à la consommation. Il peut également servir à restreindre l'offre de certains types de boisson, notamment celles ayant une teneur élevée en alcool pur, comme les spiritueux. Il peut être associé à des exigences de qualité (normes de salubrité des produits, par exemple). Ce système peut éga- lement avoir des finalités autres que la protection de la santé publique (par exemple, défendre certains producteurs contre la concurrence). MONOPOLES D'ÉTAT Des monopoles d'Etat sur le commerce des produits alcoolisés sont en vigueur dans de nombreux pays, y compris des pays dotés d'une économie de marché. La plupart d'entre eux ont institué un monopole dans l'un ou plusieurs des domaines suivants : exportation, impor- tation, commerce de gros ou de détail. Ces monopoles se sont quelquefois appliqués ou s'appliquent encore à la production d'alcool. Ce monopole de la production se limite généralement à la production nationale de spiritueux, la production de bière et de vin étant régle- mentée par l'octroi de licences (35). En Pologne, l'institution d'un monopole d'Etat sur la production de boissons alcoolisées remonte au Moyen Age. La production d'alcool a tout d'abord été le privilège des classes dirigeantes, puis celui des propriétaires terriens. Dans les années 20, un monopole d'Etat sur la production des spiritueux a été institué sous l'influence du mouvement anti- alcoolique, mais a été aboli durant l'occupation nazie. Ce monopole a été rétabli dès la fin de l'occupation, en 1944, pour être de nouveau aboli en 1988 (57) (Moskalewicz, J., données non publiées, 1992). Un monopole d'Etat a notamment pour objet de maximiser les recettes du gouvernement. Il a également pour but de stabiliser le marché du vin par l'intermédiaire d'un monopole d'Etat sur la vente 43 Options pour une politique de réglementation de l'alcool en gros des spiritueux, comme c'est le cas en France, en Allemagne et en Suisse. Un troisième but consiste à décourager les bénéfices privés et à contrôler directement un produit dont la consommation est associée à des problèmes de santé et d'ordre public (31). Très souvent, les objectifs des monopoles d'Etat sont ambigus, voire contradictoires. En principe, cependant, un tel monopole offre, en matière de lutte anti- alcoolique, de réelles possibilités en ceci qu'il peut permettre de s'opposer aux pressions visant à augmenter la consommation. On peut également l'obliger à appuyer les activités de prévention et de recherche, comme c'est le cas dans les pays nordiques. PROHIBITION Pendant la première moitié de ce siècle, certains pays nordiques et les Etats -Unis ont interdit la consommation, le commerce et la produc- tion des boissons alcoolisées. Cette interdiction totale a été levée avant la seconde guerre mondiale, mais est toujours en vigueur dans certains pays islamiques. Parfois, cette interdiction ne s'applique qu'à certaines boissons. C'est ainsi qu'en Islande, la production et la vente de bière ont été interdites jusqu'en 1989. Dans de nombreux pays industrialisés, la production et la vente de boissons alcoolisées extrêmement fortes, telles que les vodkas ayant une teneur en alcool pur supérieure à 50 -60 %, sont interdites. En règle générale, cependant, ce type de réglementation de la salubrité des produits n'est pas perçu comme une «prohibition partielle ». SUBVENTIONS De nombreux pays subventionnent les producteurs d'alcool, en parti- culier les viticulteurs. Les subventions accordées par la Communauté européenne aux producteurs d'alcool se sont élevées, en 1989, à quelque 2 milliards d'ECU, ce qui équivaut à 7 ECU par citoyen de l'Union (58). 44 Réglementation de la production et du commerce de d'alcool Ces subventions ont pour principale justification d'assurer du travail aux agriculteurs. La Communauté européenne s'en sert également pour relever la qualité des vins en subventionnant davan- tage les meilleurs produits. Elle s'efforce également, par ce moyen, de défendre les producteurs nationaux contre la concurrence étrangère ou, dans le cas de la Communauté européenne, de défendre les pro- ducteurs de ses Etats membres contre la concurrence extérieure (59). Sur le plan de la santé publique, ces subventions ne sont pas forcément une chose positive. Au contraire, elles se traduisent généra- lement par une augmentation de l'offre, les responsables politiques ayant alors plus de difficultés à accepter des mesures qui viseraient à réduire la demande pour le produit subventionné (50). Par ailleurs, les subventions servent souvent à soutenir les exportations d'alcool, ce qui risque de se traduire ailleurs, et notamment dans les pays en développement, par une aggravation des problèmes d'alcoolisme. En principe, cependant, on pourrait utiliser ces subventions pour aider les producteurs et négociants d'alcool à abandonner cette activité. Cette stratégie est utilisée dans la lutte contre la production de drogues illicites : on encourage parfois les agriculteurs à aban- donner cette activité illégale en subventionnant le passage à d'autres cultures ou leur reconversion vers un autre métier (60). Il serait peut - être nécessaire que certains pays appliquent, parallèlement des lois restrictives, une stratégie analogue pour limiter la production et le commerce illégaux d'alcool (26). QU'ONT CES RÉGLEMENTATIONS EN COMMUN ? Les mesures réglementaires décrites ci- dessus sont, pour la plupart, appliquées dans le cadre d'une politique nationale de réglementation de l'alcool. Dans des Etats fédéraux tels que le Canada et les Etats- Unis, elles sont édictées, pour la plupart, par les Etats ou les provinces (31). Dans certains pays (Norvège et Suède, par exemple), des sys- tèmes de concession de licences et de monopoles sont appliqués depuis la fin du siècle dernier et le début de ce siècle (34,50). Le tableau 7 donne des exemples de mesures réglementaires appliquées dans différents pays. 45 Options pour une politique de réglementation de l'alcool Tableau 7. Divers types de réglementation applicable ä la production, à l'importation, à l'exportation et au commerce de gros des boissons alcoolisées Mesure de réglementation Exemples de pays Normes générales de salubrité des produits Normes spécifiques de salubrité des produits pour l'alcool (teneur maximale en alcool pur ou informations sur la teneur en alcool) Avertissement sur les emballages Concession de licences pour la production, le commerce de gros et/ou l'importation de spiritueux Concession de licences pour la production de vin et de bière Monopole d'Etat sur la production et/ou le commerce de gros des spiritueux Monopole d'Etat sur la vente en gros, l'importation et l'exportation, et certains secteurs de la production de boissons alcoolisées Tous les pays industrialisés Majorité de pays industrialisés; Union européenne Etats -Unis Nombreux pays, réglementation plus souple pour la bière et le vin Finlande, Norvège, Suède et certains Etats et provinces nord - américains Allemagne et Suisse Finlande, Suède, certains Etats et provinces nord -américains, et Europe centrale et orientale avant 1989 En principe, il devrait être possible d'imposer nombre de ces réglementations à l'échelon intergouvernemental. A ce jour, toutefois, les activités intergouvernementales, notamment celles menées par la Communauté européenne et l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce, ont visé essentiellement les restrictions protec- tionnistes sur les importations ainsi que les subventions aux exportations d'alcool. 46 Réglementation de la production et du commerce de d'alcool EVALUATION DE L'EFFICACITÉ ET DES AUTRES EFFETS Normes de salubrité des produits L'histoire de la lutte anti- alcoolique a commencé, dans la plupart des pays industrialisés, par des mesures visant à lutter contre les boissons distillées clandestinement, les liquides industriels contenant de l'alcool, les boissons frelatées3 et l'alcool produit chez soi. Cette réglementation du marché de l'alcool a été principalement dictée par les dommages causés à la santé par des produits impurs. Dans le même temps, ce contrôle a représenté pour l'Etat une source impor- tante de recettes fiscales. L'histoire, aussi bien celle de nombreux pays en développement que celle de certains pays d'Europe centrale et orientale, montre qu'en l'absence d'une réglementation efficace des boissons distillées clandestinement, de l'alcool de substitution et des autres produits alcoolisés confectionnés sans aucun contrôle de qualité, il est très difficile de poursuivre une politique de réglementation de l'alcool axée sur la santé publique. Un contrôle rigoureux du marché légal de réglementation du marché illicite risque de se traduire par de l'alcool ne s'accompagnant d'aucune mesure efficace de nombreux problèmes sanitaires et sociaux liés à la consommation accrue d'alcool impur ou extrêmement fort (26). De nombreux pays ont également fixé un plafond au pourcentage d'alcool pur autorisé dans différents types de boisson. En règle géné- rale, l'expérience a montré que ces mesures permettaient de réduire le nombre de cas d'intoxication alcoolique et, éventuellement, les dommages qui en résultent, bien que peu de recherches aient été effectuées sur l'efficacité de ces mesures. L'obligation d'indiquer, sur l'emballage, la teneur en alcool pur d'une boisson est justifiée par des recherches qui ont révélé que, souvent, les gens ne savent pas exactement combien d'alcool ils ont consommé et qu'ils sous -estiment souvent cette quantité (61). Cette situation peut être particulièrement dangereuse au volant d'une 3 Il peut s'agir notamment d'alcool de substitution (voir page 36), mais également d'une boisson de mauvaise qualité commercialisée comme une marque connue. 47 Options pour une politique de réglementation de l'alcool voiture ou aux commandes d'une machine. Ce type d'information est plus efficace lorsque l'on indique non seulement le pourcentage d'alcool pur, mais également une mesure «standard» qui permet au consommateur de comparer la teneur en alcool de différentes boissons (62). II semble que depuis l'introduction d'avertissements aux Etats- Unis, le public soit davantage sensibilisé aux risques liés à l'alcool. Bien que l'on dispose de peu d'éléments traduisant un recul des comportements dangereux chez les groupes à haut risque mentionnés dans les avertissements, il est possible qu'à terme la sensibilisation du public ait un impact positif (15). Le rôle joué par les avertissements analogues imprimés sur les paquets de cigarettes dans la réduction des niveaux de tabagisme est plus évident, et les pays ont acquis dans ce domaine davantage d'expérience (63). Concession de licences, monopoles d'Etat et interdictions Le fait que les systèmes de concession de licences et de monopoles d'Etat puissent avoir des finalités autres que celles de la santé publique signifie également que leur impact peut être différent et que l'on peut, pour évaluer leur efficacité, appliquer différents critères. Une importante étude comparative sur les monopoles d'Etat et la prévention de l'alcoolisme (13) a révélé que dans les pays recourant largement aux monopoles d'Etat et à la concession de licences, le niveau de consommation d'alcool et le degré de gravité des problèmes qui en découlent étaient généralement inférieurs à ceux des pays n'appliquant pas ces mesures. Il est difficile de déterminer si ce résultat est imputable aux systèmes eux -mêmes ou si ce type de réglementation n'existe généralement que dans des pays ayant adopté d'autres politiques susceptibles d'expliquer, du moins en partie, ce résultat. Les expériences d'interdiction totale des boissons alcoolisées ne sont pas encourageantes. La prohibition décrétée dans certains pays nordiques et aux Etats -Unis au cours de la première moitié de ce siècle s'est traduite, après une diminution temporaire de la consom- mation d'alcool et des problèmes qui en résultent (64), par d'impor- 48 Réglementation de la production et du commerce de d'alcool tants problèmes liés à la production et au commerce illicites de l'alcool, ainsi qu'à sa contrebande. La consommation d'alcool n'a pas sensiblement diminué et son interdiction n'a fait qu'encourager l'apparition de pratiques de consommation plus dangereuses. C'est pourquoi la prohibition a finalement été supprimée et remplacée par des monopoles d'Etat et d'autres politiques de réglementation (33). L'expérience menée en 1985 -1988 par l'URSS, qui avait adopté une politique extrêmement rigoureuse de réglementation de l'alcool passant par une importante diminution de la production, s'est traduite dans un premier temps par une nette réduction des problèmes liés à l'alcool. Par la suite, cependant, la production illicite de spiritueux (samogon), et d'autres formes de résistance ouverte à cette politique ainsi que l'évolution générale de la situation politique, ont rendu cette mesure tellement impopulaire qu'elle a dû être abandonnée (12). L'expérience de la prohibition et du renforcement brutal de la réglementation en URSS montre très clairement qu'une politique de réglementation, pour réussir, doit bénéficier d'un appui suffisant de la population et doit être appliquée de manière efficace. Il n'est pas possible de réduire la consommation et les dommages qui en résultent en instituant «par le haut» un contrôle d'Etat impopulaire. C'est pour- quoi, parallèlement à toute mesure visant à réduire l'offre et la dispo- nibilité de l'alcool, il faudrait sensibiliser davantage le public grâce à l'éducation sanitaire et à d'autres politiques. L'un des problèmes auxquels se heurtent les mesures de réglementation visant la production et le commerce de l'alcool réside dans le processus actuel d'intégration économique et politique et de libéralisation du commerce international. C'est ainsi que des pressions croissantes s'exercent contre les mesures de réglementation de l'alcool, qui sont perçues comme contraires aux principes du libre échange. Dans les pays nordiques, par exemple, on a constaté, lors du processus conduisant ces pays vers une éventuelle adhésion à l'Union européenne, une volonté de supprimer les monopoles d'Etat relatifs à l'alcool (48). Des pressions analogues s'exercent dans les pays d'Europe centrale et orientale contre la mise en place de nouvelles politiques de réglementation de l'alcool consécutives aux boulever- sements politiques, économiques et sociaux survenus ces dernières années. 49 Options pour une politique de réglementation de l'alcool Compte tenu de la situation internationale, il est indispensable que les organisations intergouvernementales s'intéressant à la produc- tion, au commerce et au subventionnement de l'alcool adoptent une politique de réglementation de l'alcool axée sur la santé publique. L'objet d'une telle politique n'est nullement de protéger les intérêts des industries nationales. Ce dont il s'agit, c'est de protéger la santé publique, aussi bien chez soi qu'à l'étranger, en particulier dans les pays ne disposant pas de ressources suffisantes pour faire face aux puissantes stratégies de commercialisation de l'alcool. 50 7Responsabilités des fournisseurs d'alcool en matière de financement de la promotion de la santé Il existe au moins trois façons d'obliger les fournisseurs d'alcool à financer les activités de promotion de la santé, y compris celles de prévention des problèmes liés à l'alcool. Des taxes sont prélevées sur l'alcool dans tous les pays indus- trialisés. Ces recettes fiscales servent à financer le budget de l'Etat. Si ce budget comprend des crédits destinés à la promotion de la santé, on peut alors dire que les taxes sur l'alcool sont notamment utilisées, à cet effet. Il n'existe toutefois aucun lien direct entre les taxes sur l'alcool et la promotion de la santé. Certains pays consacrent explicitement une partie des recettes fiscales de l'alcool à la promotion de la santé ou, de manière plus générale, à la politique sanitaire. En Suisse, par exemple, 10% des revenus nets perçus par les cantons au titre du monopole d'Etat sur les spiritueux sont affectés «à la lutte contre les causes et les effets de l'alcoolisme» (65). Ailleurs, dans certains Etats des Etats -Unis par exemple, il a été proposé d'instituer des taxes spéciales sur l'alcool 51 Options pour une politique de réglementation de l'alcool afin de financer la prévention et le traitement de ses conséquences néfastes (66). La troisième solution consiste à obliger les monopoles d'Etat, lorsqu'il en existe, à organiser des activités de promotion de la santé. A titre d'exemple, les obligations légales des monopoles d'Etat institués en Finlande, en Norvège et en Suède ne se limitent pas à la production et au commerce de l'alcool, mais portent également sur certains aspects de la santé publique (48). On pourrait avancer qu'en matière de promotion de la santé axée sur les problèmes liés à l'alcool, il ne devrait pas être nécessaire d'affecter des crédits ou d'instituer des responsabilités spécifiques : la nécessité de ces mesures devrait aller de soi. Dans la pratique, cepen- dant, il semble que les activités de prévention et de recherche se déroulent de manière bien plus permanente dans les pays ayant institué des garanties particulières concernant le financement de ces activités (31,67). 52 8Discussion et conclusions Il existe plusieurs manières d'associer et de mettre en uvre des poli- tiques de réglementation de l'alcool. Tous les pays industrialisés ont promulgué, sous une forme ou sous une autre, une législation relative aux boissons alcoolisées. L'alcool n'est nulle part un produit compa- rable aux autres denrées ou biens : il est toujours considéré comme un produit particulier. ABOLIR LES ANCIENS RÈGLEMENTS ET EN INSTITUER DE NOUVEAUX ? On peut dire qu'il s'est produit, dans de nombreux pays, une «libéralisation» des anciennes réglementations applicables à l'alcool (5). Toutefois, il est également vrai qu'il s'exerce actuellement de fortes pressions visant à faire adopter un certain nombre de nouveaux règlements (mesures de lutte contre l'alcoolisme au volant ou au travail et limitation de la publicité pour l'alcool, par exemple). Dans certains pays, les réglementations limitant la consommation d'alcool par les jeunes ou dans certains endroits tels que les stades de football ont également été renforcées. Le niveau des taxes indirectes sur les spiritueux pourrait être relevé dans les pays où ce niveau est encore faible. 53 Options pour une politique de réglementation de l'alcool On a établi, pour comparer les mesures réglementaires appli- quées dans différents pays, une «échelle rudimentaire de réglemen- tation de l'alcool» (29) (annexe 1). Cette échelle précise le champ d'application des politiques de réglementation sans attribuer de valeur particulière aux différentes mesures, bien que celles -ci aient une effi- cacité variable. Ainsi, aussi sommaire cette description soit -elle, l'échelle dresse néanmoins un tableau assez intéressant de l'évolution de la situation de certains pays européens (tableau 8). Il semble que dans les pays d'Europe méridionale, la tendance soit à l'adoption d'un plus grand nombre de mesures de réglemen- tation de l'alcool, tandis qu'en Europe du Nord, les pays ont tendance à abolir certains règlements. Il existe, semble -t -il, une corrélation entre la consommation totale d'alcool et le nombre de points obtenus sur l'échelle, bien que l'on relève des exceptions. De même, il semble qu'il existe une corrélation entre l'évolution du nombre de points et celle de la consommation totale. En France, en Italie et en Espagne, notamment, la consommation totale a chuté avec l'adoption de nouvelles mesures de réglementation. Nonobstant les différences qui existent certainement entre les pays européens, il pourrait être intéressant de se pencher sur une liste - établie par un auteur néerlandais - de points de départ pour une nouvelle législation de réglementation de l'alcool (69). D'après cette liste, une législation de réglementation de l'alcool devrait viser cinq buts : simplicité décentralisation application d'un régime identique auto -réglementation déréglementation. Le premier but prévoit de remplacer les réglementations complexes, spécifiques et comprenant de nombreuses exceptions par des règles générales claires. Deuxièmement, il faudrait transférer les compétences du gouver- nement vers les municipalités, qui ont une meilleure connaissance des problèmes locaux liés à l'alcool. 54 Tableau 8. Notation de certains pays européens selon l'échelle rudimentaire de réglementation en 1991, consommation totale d'alcool par habitant en 1990 et évolution entre 1981 et 1990 -1991 Pays Nombre de points sur l'échelle rudimentaire en 1991 Consommation totale d'alcool par habitant en 1990 (litres d'alcool pur) Evolution sur l'échelle de réglementation, 1981 -1991 Evolution ( %) de la consommation totale d'alcool, 1981 -1990 Norvège 23 4.1 -4 -2 Suède 21 5.5 -3 +2 Royaume -Uni 17 7.6 +1 +7 Irlande 16 7.2 +1 +3 France 15 12.7 +3 -12 Suisse 14 10.8 0 -3 Belgique 13 9.9 +2 -6 Danemark 13 9.9 -1 +3 Italie 12 8.7 +3 -33 Espagne 10 10.8 +4 -17 République fédérale d'Allemagnea 9 10.6 -3 -5 Pays -Bas 9 8.2 0 -7 Autriche 8 10.4 +2 -5 a Avant la réunification avec l'ex- République démocratique allemande. Source : Rossi (14) et Produktschap voor Gestilleerde Dranken (68). Options pour une politique de réglementation de l'alcool Troisièmement, de l'alcool, c'est de l'alcool. En termes de régle- mentation, le même régime devrait s'appliquer aux différents types de boisson car, du point de vue de la santé publique, l'éthanol contenu dans différentes boissons produit les mêmes effets nocifs pour la santé. En outre, des restrictions consenties volontairement par les producteurs et les négociants sont préférables à une législation politique. Il reste cependant à se demander si la portée et la teneur de ces mesures d'auto -réglementation, ainsi que les procédures discipli- naires, sont satisfaisantes. Dernier point, sur le plan politique, il est préférable de limiter le nombre de règlements applicables au secteur privé. Ce qu'il faut, ce sont des règles générales simples et claires. Au moment où l'on constate une tendance à préconiser une réglementation décentralisée de l'alcool, de préférence à des mesures gouvernementales, il devient également de plus en plus impératif de prendre des mesures à l'échelon international. Cette nécessité découle, notamment, de l'internationalisation de l'industrie de l'alcool et des supports publicitaires et de l'intensification des déplacements internationaux. Jusqu'à présent, cependant, lors des négociations internationales, l'alcool a davantage été considéré comme un problème commercial et agricole que comme un problème de santé publique. Il faudrait donc rétablir l'équilibre en faveur de la santé publique. EVALUATION DES DIFFÉRENTES OPTIONS EN MATIÈRE DE RÉGLEMENTATION Il semble relativement difficile d'évaluer scientifiquement l'efficacité d'une mesure de réglementation isolée, car de nombreux facteurs influent sur l'évolution de la consommation d'alcool et des problèmes qui en découlent. Très souvent, l'impact de ces mesures est indirect et se traduit par une évolution de l'ensemble des habitudes liées à l'ali- mentation, à la consommation d'alcool, à la convivialité et à la per- ception du rôle de l'alcool dans différents contextes. On peut dire que dans les pays appliquant une réglementation plus stricte, la consom- 56 Discussion et conclusions mation totale d'alcool par habitant est plus faible et les problèmes de santé liés à l'alcool moins nombreux (5). Il est toutefois difficile de dire quelles politiques sont les plus efficaces du point de vue de la santé publique. Dans le cas de certaines mesures (restrictions de la commer- cialisation de l'alcool, par exemple), il faut parfois attendre des dizaines d'années avant de pouvoir mesurer leur impact total sur la consommation d'alcool et les problèmes qui en résultent. Il est donc illusoire d'attendre de ces mesures un effet immédiat et radical. Très souvent, en revanche, la suppression d'une réglementation a des effets bien plus rapides que l'introduction de nouvelles mesures. Quoi qu'il en soit, certaines mesures de réglementation - réglementation des prix et taxation, notamment - ont également un effet immédiat sur la consommation d'alcool et les problèmes qui en résultent. Pour ce qui est de nombreuses réglementations, leur efficacité dépend de leur application. Par exemple, la fixation d'un âge minimal, l'interdiction de l'alcool au volant et la responsabilisation des personnes servant de l'alcool ne peuvent être efficaces que si ces réglementations sont effectivement appliquées et si elles bénéficient d'un large soutien populaire. De même, la capacité des systèmes de monopole d'Etat et de concession de licences à prévenir les problèmes liés à l'alcool semble dépendre, au moins partiellement, de l'efficacité accrue des mesures de réglementation grâce à l'élimination de l'effet des intérêts privés. Parmi les politiques de réglementation possibles, plusieurs s'adressent aux consommateurs. Certaines autres mesures (fixation d'un âge minimal, interdiction de la vente d'alcool aux personnes ivres et responsabilisation des personnes vendant et servant de l'alcool) s'adressent aux groupes à haut risque. Par ailleurs, certaines mesures s'adressant en principe à l'ensemble de la population sont particulièrement efficaces chez certains groupes. Par exemple, la limitation de la publicité semble avoir un effet plus immédiat chez les jeunes et les augmentations de prix semblent dissuader davantage les grands buveurs. Ainsi, en associant différentes mesures de réglementation, on peut à la fois réduire la consommation globale et exercer une influence particulière sur les groupes à haut risque. 57 Options pour une politique de réglementation de l'alcool COMMENT CHOISIR LA BONNE SOLUTION ? Il n'existe pas d'ensemble optimal de mesures applicables unifor- mément dans tous les pays. Chaque pays doit prendre les mesures qui lui conviennent. Il est cependant des questions communes qu'il convient de poser et auxquelles il convient de répondre si l'on veut pouvoir opérer un choix rationnel entre les différentes options : 1. Quel but la politique de réglementation vise -t -elle ? Est -ce la protection de la santé publique, le prélèvement de recettes par l'Etat, ou la défense des intérêts des producteurs nationaux d'alcool ? 2. Si le but visé est la protection de la santé publique, en quoi ce but consiste -t -il plus précisément ? S'agit -il de réduire la consommation chez les adolescents, la prévalence de la cirrhose du foie, le nombre d'accidents de la circulation, ou d'atténuer l'ensemble des problèmes de santé liés à l'alcool ? 3. Quelles politiques permettent le mieux d'atteindre les objectifs fixés, ayant à l'esprit qu'il est toujours nécessaire d'associer diffé- rentes stratégies de contrôle, d'action au sein de la collectivité, d'éducation sanitaire et de traitement ? 4. Est -il possible d'obtenir l'appui de la population, ayant à l'esprit qu'il existe toujours des groupes d'intérêt s'opposant à toute régle- mentation et que, sans appui populaire, une mesure peut avoir un effet contraire à celui recherché ? 5. Quels effets négatifs risquent d'avoir l'introduction de mesures réglementaires telles que la restriction des libertés individuelles ou de celles d'entreprendre ? Il n'est pas aisé de répondre à ces questions. Quelquefois, la politique qui serait la plus efficace n'est pas assez populaire, ou a trop d'effets pervers. D'autres fois, la politique la plus populaire ne produit aucun des effets escomptés. D'autres fois encore, il est très difficile pour les hommes politiques de prendre des décisions allant à l'encontre des intérêts de groupes limités mais très influents, alors même que la politique proposée pourrait bénéficier d'un large appui populaire. 58 Discussion et conclusions Ainsi, une politique globale de réglementation de l'alcool ne peut reposer uniquement sur une évaluation scientifique de l'efficacité de différentes politiques. Sagesse et talent politique s'imposent éga- lement. D'autre part, il est impossible de décider d'une politique à l'issue d'une seule réunion de conseillers. Cette politique ne peut s'élaborer qu'en associant différentes mesures, en tirant les leçons de leur application et en élargissant l'appui indispensable à la mise en oeuvre d'une politique sanitaire à long terme de réglementation de l'alcool axée sur la santé publique. 59 Références 1. Plan d'action européen contre l'alcoolisme. 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An economist in alcohol policy country. British journal of addiction, 84: 1205 -1216 (1989). 66 Annexe 1 Echelle rudimentaire de réglementation de l'alcool Contrôle de la production Points 1. Monopole d'Etat sur la production des spiritueux 1 2. Monopole d'Etat sur la production de vin 1 3. Monopole d'Etat sur la production de bière 1 4. Licence requise pour la production de boissons alcoolisées 1 5. Affectation d'une partie des bénéfices réalisés par le monopole à la prévention ou au traitement de l'alcoolisme 1 Réglementation de la distribution 6. Monopole d'Etat sur la distribution des spiritueux 1 7. Monopole d'Etat sur la distribution des vins 1 8. Monopole d'Etat sur la distribution de la bière 1 9. Limitation des heures et jours de vente ou de service 1 10. Limitation de la fréquence des points de vente 1 11. Limitation des types d'établissements et lieux de vente 1 12. Fixation d'un âge minimal pour l'achat et la consom- mation (16 ans) 1 13. Fixation d'un âge minimal pour l'achat et la consom- mation (18 ans) 1 67 Options pour une politique de réglementation de l'alcool 14. Fixation d'un âge minimal pour l'achat et la consommation (20 ans) 1 15. Limitation de la publicité pour l'alcool : code d'auto- discipline 1 16. Limitation de la publicité pour l'alcool : dispositions réglementaires 1 Mesures sociales et environnementales 17. Agence(s) nationale(s) de prévention de l'alcoolisme 1 18. Programme national d'éducation sur l'alcoolisme 1 19. Législation anti- alcoolique 1 20. Conduite en état d'ivresse : taux d'alcoolémie (toutes valeurs) 1 21. Conduite en état d'ivresse : taux d'alcoolémie (inférieur ou égal à 50 mg /100 ml de sang) 1 22. Conduite en état d'ivresse : suspension automatique 1 23. Conduite en état d'ivresse : emprisonnement automatique 1 Réglementation des prix et mesures fiscales 24. Taxation des vins 1 25. Taxation de la bière 1 26. Taxation des spiritueux 1 27. Ajustement annuel de la taxation des vins 1 28. Ajustement annuel de la taxation de la bière 1 29. Ajustement annuel de la taxation des spiritueux 1 30. Maintien ou augmentation du prix réel des boissons alcoolisées 1 Total 30 Source : Davies & Walsh (29) 68 PLAN D'ACTION EUROPÉEN CONTRE L'ALCOOLISME Les formes et l'étendue de la réglementation de l'al- cool par les autorités internationales, nationales, régionales et municipales varient grandement, non seulement d'un pays à l'autre, mais également d'une période à l'autre. A une extrémité de l'échelle, on trouve le système de prohibition totale appliqué par certains pays islamiques. A l'autre extrémité, la régle- mentation peut se traduire par la mise en vente de boissons alcoolisées plus légères dans les pays où le vin et la bière sont perçus comme des denrées ali- mentaires ordinaires, sans que ne soient prises maintes mesures spéciales de réglementation. Dans bien des pays, un débat pratiquement permanent a lieu sur la nécessité de supprimer ou de mettre en place différentes mesures de réglementation. Parmi les mesures appliquées dans au moins certains pays, on peut citer la réglementation de l'achat et de la consommation, des prix, de la commercialisation, de la vente en gros et au détail, de l'importation, de l'ex- portation et de la production d'alcool, ainsi que de la production des matières premières nécessaires à sa fabrication. Le présent opuscule a pour objet de décrire les di- verses mesures de réglementation de l'alcool, intro- duites à des fins de santé publique et de faire le point des recherches entreprises sur leur efficacité, leur inci- dence et leurs conditions d'application. L'accent est placé, en particulier, sur les mesures législatives et fis- cales utilisées dans ce domaine. ISBN 92 890 2324 4 Prix : 20 Fr. suisses