Механизмы отчетности в соответствии с положениями РКБТ ВОЗ: доклад группы экспертов

Конференция Сторон Рамочной конвенции ВОЗ по борьбе против табака Седьмая сессия Дели, Индия, 7–12 ноября 2016 г. Пункт 6.1 предварительной повестки дня FCTC/COP/7/15 28 июня 2016 г. 66 Механизмы отчетности в соответствии с положениями РКБТ ВОЗ 66 Доклад группы экспертов ВВЕДЕНИЕ 1. На шестой сессии (Москва, Россия, 13–18 октября 2014 г.) Конференция Сторон (КС) приняла решение FCTC/COP6(15), озаглавленное "Механизмы отчетности и анализ осуществления РКБТ ВОЗ". КС поручила Президиуму Конференции Сторон учредить группу экспертов в целях рассмотрения механизма отчетности в соответствии с Рамочной конвенцией ВОЗ по борьбе против табака (РКБТ ВОЗ). Группа была учреждена в соответствии с мандатом КС. Состоялись две личные встречи группы экспертов (соответственно 9–11 декабря 2015 г. и 11–13 мая 2016 г.), а между двумя заседаниями проводилась дополнительная работа. В настоящем докладе представлены результаты деятельности группы экспертов. РАССМОТРЕНИЕ МАНДАТОВ ГРУППЫ ЭКСПЕРТОВ Процесс отчетности и использование собранных данных 2. Группа экспертов рассмотрела механизм отчетности и процессы, осуществляемые в соответствии с РКБТ ВОЗ, опираясь на опыт Секретариата Конвенции (Секретариата) и членов группы экспертов, полученный во время предыдущих циклов отчетности. Группа экспертов пришла к следующим основным выводам:  Использовавшиеся вопросники были приняты КС и регулярно пересматриваются. Процесс отчетности и механизмы отчетности претерпевали изменения путем добавления вопросов как в основной вопросник (обязательный), так и дополнительных вопросов (необязательных). Например, в рабочей группе КС по устойчивым мерам было предложено, чтобы в раздел D основного вопросника был включен дополнительный вопрос о воздействии международной помощи.  В прошлые три цикла отчетности уровень соблюдения Сторонами требований по отчетности был высоким (доклады представили около 75–80% Сторон), хотя при этом пять Сторон не представили ни одного доклада. Кроме того, очень низким был процент ответивших на дополнительные вопросы (необязательный модуль). Подробные данные по отчетности и информация о прогрессе Сторон в осуществлении Конвенции приводятся в документе FCTC/COP/7/4.  Стороны, по всей видимости, удовлетворены новым онлайновым форматом механизма отчетности, хотя поступил ряд предложений по тому, как сделать его более удобным для пользования (например, упрощение доступа к онлайновому вопроснику в странах, где проблематичен стабильный доступ в интернет; обеспечение функции скачивания, более четкое разъяснение способов использования механизма отчетности). FCTC/COP/7/15 2 3. Секретариат рассматривает доклады Сторон об осуществлении и направляет им замечания в отношении имеющихся пробелов и предложения, касающиеся необходимых уточнений и представления более полной информации. Он также раз в два года готовит доклады о глобальном прогрессе в осуществлении Конвенции. Группа экспертов отметила значение постоянной работы Секретариата по составлению доклада о глобальном прогрессе и открытого распространения его электронной версии. Секретариату следует дополнять сведения, полученные из докладов Сторон, другой собранной им информацией. 4. Одну из основных проблем для Сторон представляет объем вопросника. Группа экспертов просит, чтобы Секретариат проанализировал причины низкого процента ответов на определенные вопросы в механизме отчетности и выработал предложения по сокращению объема этих документов. Объем вопросника рассматривается в следующем разделе настоящего доклада. 5. Одной из основных проблем является обеспечение понимания Сторонами значения процесса отчетности и использования представленных данных. Группа экспертов пришла к заключению, что этому может способствовать: а) демонстрация того, что представленная в докладе информация активно анализируется Секретариатом; b) акцент на значение доклада о глобальном прогрессе для поддержки обсуждений на КС и других глобальных платформах; с) направление Сторонам отзывов на их доклады; d) обеспечение того, чтобы оказание Сторонам поддержки в осуществлении Конвенции базировалось на представленной информации; e) обеспечение того, чтобы выводы, извлеченные из докладов об осуществлении Конвенции, способствовали совершенствованию процесса осуществления; и f) активное использование данных из отчетности Сторон при проведении оценок потребностей. Упрощение процесса отчетности и выявление дополнительных источников информации 6. Группа экспертов провела содержательное обсуждение вопроса о значении действующего механизма отчетности и вариантов упрощения или иного усовершенствования его структуры и содержания. Группа экспертов рассмотрела три варианта механизма отчетности этого рода:  сохранение существующего положения, то есть использование детального механизма, требующего от Сторон отчета по всем и каждому положению РКБТ, с возможностью при желании ответить на дополнительные вопросы;  принятие упрощенного механизма, предусматривающего общий отчет об осуществлении/ испытываемых проблемах по всем областям РКБТ ВОЗ;  принятие целевого механизма с выделением некоторых приоритетных областей для представления подробной отчетности (было отмечено, что возможность выделения Конференцией Сторон определенных основных вопросов в конкретные отчетные периоды уже существует). 7. Группа экспертов тщательно изучила эти три варианта. Она отметила, что общий отчет об осуществлении/испытываемых проблемах не будет содержать исчерпывающей информации о положении дел с осуществлением и, кроме того, будет ограничен в плане определения конкретных потребностей Сторон. В связи с этим группа экспертов пришла к заключению, что первый вариант представляет собой оптимальный метод составления всеобъемлющей картины осуществления Сторонами РКБТ ВОЗ. Однако в целях дальнейшего совершенствования отчетности группа экспертов рекомендует Секретариату продолжить или начать осуществление следующих шагов:  периодическое изучение функционирования системы отчетности по другим международным договорам с целью использования опыта других механизмов отчетности при внесении предложений о каких-либо изменениях в механизме отчетности по РКБТ ВОЗ;  исследование возможностей получения доступа к другим соответствующим международным данным в целях использования такой дополнительной информации при оценке глобального прогресса и облегчения бремени отчетности для отдельных Сторон. Такие данные, используемые на этом этапе, могут послужить дополнением к информации, собранной у Сторон посредством механизма отчетности (например, данные, относящиеся к производству табака, выращиванию табака, незаконной торговле табачными изделиями). FCTC/COP/7/15 3 Поэтому группа экспертов решительно поддержала взаимодействие Секретариата с ВОЗ и другими партнерами в отношении доступа к данным;  усовершенствование новой системы отчетности в режиме онлайн, введенной в 2016 г., с целью обеспечить Сторонам начиная с 2018 г. возможность снова открывать прошлые доклады для внесения изменений в последующих циклах отчетности. Группа экспертов отметила, что это может существенно облегчить бремя отчетности для Сторон, представляющих доклады в режиме онлайн;  продолжение работы Секретариата со Сторонами, в особенности со Сторонами из числа развивающихся стран и стран с переходной экономикой, в целях обеспечения составления и своевременного представления докладов и оказания поддержки в наращивании потенциала, в том числе средств электронного дистанционного обучения. Одним из приоритетов должно быть активное взаимодействие со Сторонами, не представляющими докладов, и оказание им поддержки. 8. Группа экспертов отметила, что Секретариат в качестве дополнительной деятельности по оказанию поддержки Сторонам в подготовке докладов уже включил некоторые из указанных выше мер в план работы на 2016–2017 гг., а также запланировал другие меры в составе следующего двухгодичного плана работы. Группа экспертов, кроме того, отметила, что Секретариат также предлагает осуществить второе издание сборника индикаторов по РКБТ ВОЗ в целях включения в него индикаторов политического характера (неколичественных индикаторов механизма отчетности). Это окажет дальнейшее содействие стандартизации индикаторов, не определенных в Конвенции или в руководящих принципах. 9. Группа экспертов полагает, что Сторонам необходимо: 1) укрепить потенциал в области отчетности на национальном уровне, включая обеспечение систематического сбора и представления данных; 2) обеспечить, чтобы отчетность готовилась на уровне Сторон, а не только министерств здравоохранения; 3) обеспечить осторожный подход к данным табачной промышленности и четкое указание всех источников данных в докладах об осуществлении Конвенции; 4) признать значение участия гражданского общества в подготовке отчетности в духе Статьи 4.7 Конвенции. Группа экспертов также отмечает, что Сторонам необходимо обеспечить посредством процедур подтверждения достоверности данных, чтобы в докладах приводились самые последние из имеющихся данные, которые должны быть точными, отражающими положение вещей на текущий момент и характеризующими как содержание, так и применение законодательства, нормативных актов и мер политики. 10. Группа экспертов также считает, что необязательный вопросник представляет весьма полезную информацию об осуществлении РКБТ ВОЗ, в том что касается руководящих принципов Конвенции, и что следует активно побуждать Стороны к его заполнению. 11. Группа экспертов рекомендует Секретариату рассмотреть вопрос о включении в механизм отчетности обращения к Сторонам с просьбой представить официальное письмо за подписью официального должностного лица с заверением того, что информация является достоверной и полной. Группа экспертов, помимо этого, рекомендует включить в механизм отчетности положение о том, что Стороны должны указывать, какие организации участвовали в разработке докладов об осуществлении. Возможности использования механизма отчетности для оказания помощи Сторонам 12. Группа экспертов отмечает, что отчетность по Конвенции предоставляет Сторонам много возможностей.  Отчетность позволяет Сторонам определить свои приоритеты, потребности, пробелы, проблемы и препятствия. На этой основе могут быть сформулированы целевые запросы о предоставлении помощи со стороны Секретариата, включая формальную оценку потребностей, определение вариантов выделения ресурсов и подыскание потенциальных партнерств. FCTC/COP/7/15 4  Процесс составления доклада и сам доклад могут быть использованы для повышения осведомленности об обязательствах по борьбе против табака других (кроме здравоохранения) секторов Стороны и их пропаганды. Это способствует продвижению эффективных мер борьбы против табака.  Доклады Сторон находятся в открытом доступе и представляют официальный источник информации о деятельности по осуществлению Конвенции, позволяя таким образом гражданскому обществу определять возможности для информационно-разъяснительной работы.  Отчетность в соответствии с РКБТ ВОЗ способствует обмену информацией (обмену знаниями) путем использования данных, собранных в ходе тематических исследований, с описанием передовой практики, проблем, возможностей, тактики табачной промышленности. Это способствует более эффективному осуществлению региональных и глобальных мер борьбы против табака благодаря более углубленному анализу сообщаемой информации. Было отмечено, что Секретариат, в соответствии со своим планом работы на 2016–2017 гг., подготавливает три тематических доклада на основе информации, собранной у Сторон. 13. Группа экспертов представляет следующие рекомендации по содействию представлению отчетности об осуществлении РКБТ ВОЗ и содержащейся в ней информации.  Сторонам следует воспользоваться результатами работы, проделанной при подготовке докладов об осуществлении 1 , путем публикации и распространения этих докладов, равно как и других связанных с ними документов для обсуждения.  В любом механизме обзора хода осуществления, созданном в соответствии с Конвенцией (см. обсуждение ниже), должны быть предусмотрены проведение анализа всех докладов Сторон об осуществлении и освещение передовой практики, возможностей и решения существующих проблем.  Стороны должны организовывать информационные совещания на национальном или региональном уровне на основе содержания докладов об осуществлении. По этому вопросу в случае необходимости Сторонам следует обращаться за помощью в Секретариат. 14. Группа экспертов вновь напоминает о значении оказания поддержки, включая проведение оценки потребностей, тем Сторонам, которые на сегодняшний день не представляли докладов об осуществлении, с акцентом на полезность процесса отчетности по РКБТ ВОЗ. Использование механизма отчетности в целях содействия соблюдению Конвенции Сторонами 15. Группа экспертов получила у секретариатов других международных договоров информацию о принятых у них механизмах обзора хода осуществления и проанализировала исследования по таким механизмам обзора хода осуществления конкретно в четырех областях: 1) последствия использования различных механизмов обзора хода осуществления для обеспечения ресурсами; 2) прецеденты и варианты вклада гражданского общества в обзоры хода осуществления; 3) подтверждение и/или проверка качества/надежности сообщенных в докладе данных; 4) передовая практика по другим международным договорам, которая может быть применена к механизму обзора хода осуществления РКБТ ВОЗ. 16. Группа экспертов полностью согласна с тем, что для совершенствования осуществления Конвенции необходим механизм обзора хода осуществления в соответствии с РКБТ ВОЗ и что этот механизм мог бы также содействовать оказанию целевой поддержки Сторонам. Группа также пришла к однозначному выводу, что предлагаемый механизм обзора хода осуществления должен отвечать следующим основным принципам/критериям: это должен быть конструктивный 1 Ни одна из Сторон, представивших доклад в цикле отчетности 2016 г., не запросила обзор хода осуществления, как предусмотрено решением FCTC/COP6(15). FCTC/COP/7/15 5 и благожелательный по отношению к Сторонам механизм, не предназначенный для критики или порицания; он должен быть прозрачным и объективным, а также рентабельным. 17. Группа экспертов обсудила основные вопросы, связанные с функционированием механизма обзора хода осуществления, в том числе: необходимость обеспечения участия гражданского общества в этом процессе; недопущение какого-либо вмешательства табачной промышленности в процессы, установленные механизмом обзора хода осуществления, или в его работу; а также необходимость обеспечения гибкости механизма для управления программой работы и определения ее приоритетных направлений в рамках выделенного бюджета. 18. Таким образом, Группа экспертов рекомендует учредить Комитет по обзору хода осуществления РКБТ ВОЗ в качестве вспомогательного органа согласно Статье 23.5(f) Конвенции и вносит предложения в отношении круга ведения этого Комитета (Приложение 1). ДЕЙСТВИЯ КОНФЕРЕНЦИИ СТОРОН 19. Группа экспертов рекомендует КС учредить Комитет по обзору хода осуществления РКБТ ВОЗ в соответствии с пунктами 16–18 настоящего доклада и: в отношении Сторон Конвенции:  настоятельно призвать Стороны принять дополнительные меры в соответствии с пунктами 9 и 10 настоящего доклада по обеспечению соблюдения своих обязательств в отношении отчетности (точность, полнота и своевременность страновых докладов) и совершенствованию обмена информацией;  поощрять Стороны в полной мере использовать возможности, предоставляемые отчетностью в соответствии с РКБТ ВОЗ, для оказания поддержки осуществлению и привлечению внимания к РКБТ ВОЗ в своих юрисдикциях, как указано в пунктах 12 и 13; в отношении международных организаций:  предложить международным организациям, собирающим данные, касающиеся табака, в глобальном масштабе, сотрудничать с Секретариатом в целях получения соответствующих наборов данных для оказания поддержки оценке глобального прогресса в осуществлении РКБТ ВОЗ; в отношении Секретариата Конвенции:  призвать Секретариат оказывать содействие Сторонам в соблюдении ими Статьи 21 Конвенции, включая в том числе шаги, изложенные в пунктах 8 и 11. FCTC/COP/7/15 6 Приложение 1 Круг ведения Комитета по обзору хода осуществления РКБТ ВОЗ 2 Цели 1. Цель Комитета по обзору хода осуществления РКБТ ВОЗ (Комитета) состоит в оказании помощи Сторонам в соблюдении ими своих обязательств по Конвенции и в облегчении, содействии, мониторинге и обеспечении эффективного выполнения и соблюдения обязательств, предусмотренных Конвенцией. Характер Комитета 2. Комитет является объективным, призванным оказывать содействие, прозрачным и рентабельным, будет выносить не имеющие обязательной силы рекомендации и нацелен на оказание Сторонам помощи в эффективном осуществлении положений РКБТ ВОЗ. Он будет уделять особое внимание специфическим потребностям развивающихся стран и стран с переходной экономикой и содействовать сотрудничеству между всеми Сторонами и партнерами. Состав и сроки полномочий 3. Комитет учреждается в качестве вспомогательного органа Конференции Сторон (КС) в соответствии со Статьей 23.5(f) РКБТ ВОЗ. В Комитет будут входить до 15 независимых экспертов.  До 12 экспертов назначаются Сторонами и отбираются Президиумом на основе их компетенции, опыта работы в соответствии с приведенным ниже пунктом 5 и исходя из равной географической представленности шести регионов ВОЗ.  В духе Статьи 4.7 РКБТ ВОЗ, которая гласит, что "для достижения цели Конвенции и ее протоколов необходимо участие гражданского общества", до трех экспертов назначаются НПО – наблюдателями на КС и отбираются Президиумом на основе их компетенции и опыта работы в соответствии с приведенным ниже пунктом 5.  Срок полномочий экспертов будет составлять четыре года, при ротации половины членов Комитета раз в два года, с учетом необходимости сохранения равной географической представленности. Для целей данного круга ведения "срок" означает период, начинающийся по окончании одной очередной сессии КС и заканчивающийся в конце второй очередной сессии КС, следующей после нее. 4. Если член Комитета уходит в отставку или по иным причинам не может завершить свой срок пребывания в должности или выполнять свои функции, Президиум, при консультациях со Стороной или НПО-наблюдателем, которая его/ее назначила, назначает заместителя для работы в течение оставшегося срока мандата. Президиум при назначении заместителя учитывает его/ее компетенцию, предусмотренную в пункте 5, и необходимость равной географической представленности шести регионов ВОЗ. 5. Члены Комитета будут действовать объективно и в наилучших интересах Конвенции. Предполагается, что его члены будут иметь соответствующий опыт и глубокие знания по вопросам, касающимся осуществления РКБТ ВОЗ на национальном и международном уровнях, а также специальные знания в областях, включающих в том числе следующие: 1) политика в области общественного здравоохранения; 2) эпидемиология, эпиднадзор и контроль; 3) здравоохранительное право, международные договоры и национальное законодательство; 2 Группа экспертов использовала в качестве основы круг ведения механизмов обзора хода осуществления других международных договоров. FCTC/COP/7/15 7 4) экономика здравоохранения, налогообложение и ценовая политика в интересах охраны здоровья; 5) вопросы, относящиеся к пересечении сфер здравоохранения и торговли и инвестиционной политики; 6) международное сотрудничество и сотрудничество в области развития, многосекторальная координация в области охраны здоровья; 7) государственная политика, планирование и оценка; 8) конкретные области, охватываемые РКБТ ВОЗ, такие как регулирование состава продуктов, содействие прекращению употребления, диверсификация сельскохозяйственных культур и незаконная торговля. 6. Комитет, в соответствии со Статьей 5.3 Конвенции, "действует таким образом, чтобы защитить" свою деятельность "от воздействия коммерческих и других корпоративных интересов табачной промышленности". Помимо этого, каждый член Комитета должен будет подписать декларацию об интересах с указанием, что у него или у нее отсутствует конфликт интересов. 7. В остальном, кроме указанного в данном круге ведения, Комитет будет действовать в соответствии с правилами процедуры КС. 8. Комитет проводит заседания дважды между очередными сессиями КС. Секретариат организует и обслуживает заседания Комитета. Процесс обзора хода осуществления 9. В течение каждого межсессионного периода между Конференциями Сторон Комитет будет проводить обзоры примерно 50% докладов Сторон об осуществлении Конвенции. Эти обзоры будут базироваться в первую очередь на последних докладах Сторон об осуществлении. Будет соблюдаться следующая процедура.  Шаг 1. Комитет проводит первоначальный обзор докладов Сторон об осуществлении с акцентом на качество и полноту данных, а также отчетов об оценке потребностей и любых других соответствующих источников информации. Комитет при содействии Секретариата рассматривает следующие вопросы: o недостатки отчетности (например, по таким аспектам, как своевременность, полнота, качество информации); o выявленные потребности или ресурсы, необходимые или предоставленные; o несоблюдение каких-либо обязательств по РКБТ ВОЗ; o расхождения в ответах в различных циклах отчетности; o соответствие сообщенных данных справочным документам (например, национальному законодательству, планам действий и т. д.), пересланным посредством механизма отчетности.  Шаг 2. Комитет при поддержке со стороны Секретариата разрабатывает перечень вопросов для каждой Стороны, по которой проводится обзор (предварительный анализ).  Шаг 3. Комитет рассматривает результаты предварительного анализа и определяет очередность Сторон, с которыми он считает необходимым взаимодействовать непосредственно, а также способы взаимодействия (например, переписка, видеоконференция, личная встреча, посещение страны и т. д.). Комитет определяет свои собственные критерии и протоколы по определению очередности и взаимодействия.  Шаг 4. Комитет взаимодействует со Сторонами и на основе этого взаимодействия определяет, какие дальнейшие действия следует предпринять, если они необходимы (например, запрос о дальнейших разъяснениях, посещение страны, разработка планов осуществления/планов действий по добровольному соблюдению, другие формы поддержки и т. д.). FCTC/COP/7/15 8  Шаг 5. Комитет может вступать в дальнейший конструктивный диалог со Сторонами для выявления других путей оказания поддержки, в том числе изучения вариантов обеспечения ресурсов, в осуществлении РКБТ ВОЗ.  Шаг 6. Комитет готовит выводы/рекомендации, которые будут представлены КС после завершения процесса внутреннего обзора Комитета. Отчетность 10. Комитет представит каждой Стороне, прошедшей обзор, доклад о своих наблюдениях и рекомендациях. Эти доклады будут представлены КС по завершении взаимодействия со Стороной. 11. Комитет будет также отчитываться перед КС о своей деятельности, в том числе о выявленных потребностях Сторон в помощи. Принятие решений и конфиденциальность 12. Члены будут прилагать все усилия для достижения согласия по всем существенным вопросам на основе консенсуса. Если консенсус недостижим, в докладах и рекомендациях будут отражены мнения всех членов Комитета. 13. Комитет, любая из Сторон и другие участники обсуждений в Комитете должны соблюдать конфиденциальность информации, полученной на основе конфиденциальности. Внесение изменений в круг ведения 14. Изменения в настоящий круг ведения могут вноситься Президиумом по запросу Комитета. = = =