Целевое использование поступлений от налогообложения табачных изделий: практический опыт девяти стран

ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ПОСТУПЛЕНИЙ ОТ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ ТАБАЧНЫХ ИЗДЕЛИЙ практический опыт девяти стран ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ПОСТУПЛЕНИЙ ОТ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ ТАБАЧНЫХ ИЗДЕЛИЙ практический опыт девяти стран WHO Library Cataloguing-in-Publication Data Earmarked tobacco taxes: lessons learnt from nine countries 1. Taxes. 2. Tobacco Industry. 3. Tobacco - economics. 4. Smoking - prevention and control. 5. Lobbying. 6. Healthcare Financing. 7. Case Reports. I. World Health Organization. ISBN 978-92-890-6027-1 (NLM classification: WM 290) Publications WHO Regional Office for Europe UN City, Marmorvej 51 DK-2100 Copenhagen Ø, Denmark Кроме того, запросы на документацию, информацию по вопросам здравоохранения или разрешение на цитирование или перевод документов ВОЗ можно заполнить в онлайновом режиме на сайте Регионального бюро: http://www.euro.who.int/PubRequest?language=Russian. © Всемирная организация здравоохранения, 2016 г. Все права защищены. Европейское региональное бюро Всемирной организации здравоохранения охотно удовлетворяет запросы о разрешении на перепечатку или перевод своих публикаций частично или полностью. Обозначения, используемые в настоящей публикации, и приводимые в ней материалы не отражают какого бы то ни было мнения Всемирной организации здравоохранения относительно правового статуса той или иной страны, территории, города или района или их органов власти или относительно делимитации их границ. Пунктирные линии на географических картах обозначают приблизительные границы, относительно которых полное согласие пока не достигнуто. Упоминание тех или иных компаний или продуктов отдельных изготовителей не означает, что Всемирная организация здравоохранения поддерживает или рекомендует их, отдавая им предпочтение по сравнению с другими компаниями или продуктами аналогичного характера, не упомянутыми в тексте. За исключением случаев, когда имеют место ошибки и пропуски, названия патентованных продуктов выделяются начальными прописными буквами. Всемирная организация здравоохранения приняла все разумные меры предосторожности для проверки информации, содержащейся в настоящей публикации. Тем не менее, опубликованные материалы распространяются без какой-либо явно выраженной или подразумеваемой гарантии их правильности. Ответственность за интерпретацию и использование материалов ложится на пользователей. Всемирная организация здравоохранения ни при каких обстоятельствах не несет ответственности за ущерб, связанный с использованием этих материалов. Мнения, выраженные в данной публикации авторами, редакторами или группами экспертов, необязательно отражают решения или официальную политику Всемирной организации здравоохранения. Изначально издано штаб-квартирой Всемирной организации здравоохранения в Женеве на английском языке под заглавием Earmarked tobacco taxes: lessons learnt from nine countries в 2016 г. Европейское региональное бюро ВОЗ получило разрешение на издание этой публикации на русском языке. Запросы относительно публикаций Европейского регионального бюро ВОЗ следует направлять по адресу: Содержание Выражение благодарности 4 1. Введение 5 2. Целевое использование налоговых поступлений для укрепления здоровья населения 6 3. Практика целевого использования налоговых поступлений в девяти странах 8 3.1 Процесс и стратегии достижения изменений в законодательстве 11 3.2 Управление фондом и целевое использование налоговых поступлений 14 3.3 Вклад в реализацию программ здравоохранения и результаты в отношении здоровья 18 4. Трудности и извлеченные уроки 19 5. Настоящие и будущие возможности для продвижения целевого использования налоговых средств 22 6. Выводы 24 7. Библиография 25 Приложение 1. Целевое использование налогов на табачные изделия 26 Приложение 2. Практические примеры целевого использования поступлений от налогов на табачные изделия в странах 28 ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 4 Выражение благодарности Эта публикация подготовлена для ВОЗ под руководством Yen Lian Tan, Альянс Юго- Восточной Азии по борьбе против табака (SEATCA). Примеры из практики стран в Приложении 2 подготовлены следующими лицами: • Ботсвана: Mongale Mongalenyana, Объединенная Налоговая Служба Ботсваны и Moagi Gaborone, Страновой офис ВОЗ, Габороне, Ботсвана. • Египет: Mohamed Madbouly, Налоговая служба Египта, Каир, Египет. • Исландия: Viðar Jensson и Lilja Sigrún Jónsdóttir, Исландский директорат по здравоохранению, Исландия. • Панама: Víctor Hugo Herrera Ballesteros, экономист, Панама-Сити, Панама. • Филиппины: Filomeno S. Sta. Ana III, Движение за экономические реформы, Манила, Филиппины. • Польша: Łukasz Balwicki, Кафедра общественного здоровья и социальной медицины, Гданьский Медицинский Университет, Польша. • Румыния: Magdalena Ciobanu, Румынский институт легочных болезней (Marius Nasta), Бухарест, Румыния. • Таиланд Yen Lian Tan, Альянс Юго-Восточной Азии по борьбе против табака (SEATCA) и профессор Prakit Vathesatogkit, доктор медицины, член Королевского терапевтического колледжа, организация “Против курения, за здоровье” (ASH), Таиланд, советник Тайского фонда Thaihealth, Таиланд. • Вьетнам: Yen Lian Tan, Альянс Юго-Восточной Азии по борьбе против табака (SEATCA). ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 5 1. Введение Во всем мире, и особенно в странах с низким и средним уровнем доходов, расходы на меры по предотвращению роста распространенности неинфекционных заболеваний (НИЗ) являются серьезным бременем для бюджетов здравоохранения. Многие страны разработали налоговые механизмы для финансирования систем здравоохранения и программ, направленных на укрепление здоровья населения, в том числе путем повышения акцизных налогов на табак и передачи части дохода в специальный фонд. Повышение налогов на табачные изделия до достаточно высокого уровня в рамках хорошо разработанной и хорошо управляемой системы налоговой политики, и как результат – повышение цен на все виды табачных изделий, – является одной из наиболее экономически выгодных и эффективных мер сокращения употребления табака и снижения связанной с табаком заболеваемости и смертности (1). В дополнение к повышению эффективности систем акцизных сборов для увеличения налоговых поступлений, правительствам предлагается рассмотреть вопрос об использовании налогово-бюджетной политики для снижения потребления вредных товаров – таких, как табак. Кроме того, ряд стран направляет часть возросших налоговых поступлений на увеличение финансирования программ в области здравоохранения. Такая налогово-бюджетная политика соответствует положениям Статьи 6 Рамочной конвенции ВОЗ по борьбе против табака (РКБТ ВОЗ), “Ценовые и налоговые меры по сокращению спроса на табак”, и Руководящим принципам ее осуществления, которые рекомендуют странам выделять часть налоговых поступлений на финансирование деятельности в области борьбы против табака и укрепления здоровья (2). Статья 26 РКБТ ВОЗ указывает на необходимость для всех Сторон обеспечить финансовую поддержку для реализации программ борьбы против табака и мер, направленных на достижение целей Конвенции. Акцизный налог на табачные изделия также определен в качестве потока поступлений, используемого для финансирования деятельности по достижению Целей устойчивого развития на период после 2015 года (3). Настоящая публикация описывает проблемы, препятствия и достижения девяти стран в шести регионах ВОЗ (Ботсвана, Египет, Исландия, Панама, Филиппины, Польша, Румыния, Таиланд и Вьетнам), которые приняли законы о целевом использовании налоговых поступлений от продажи табачных изделий (и в некоторых случаях алкоголя) для финансирования программ в области здравоохранения. Изучение опыта девяти стран показывает, что не существует единой формулы создания целевого фонда за счет налоговых доходов, но некоторые информационно-разъяснительные стратегии являются более эффективными в достижении желаемых изменений политики и ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 6 долгосрочных результатов. Хотя политический и социальный контекст каждой из стран является индивидуальным, а их опыт уникальным, общие уроки, извлеченные из опыта стран, могут использоваться и в других контекстах. Хотелось бы надеяться, что этот анализ будет полезным ресурсом для лиц, формулирующих политику, и сторонников борьбы против табака, рассматривающих возможности создания механизма устойчивого финансирования программ здравоохранения в целом, и программ борьбы против табака в частности, за счет использования акцизных налогов. 2. Целевое использование налоговых поступлений для укрепления здоровья населения За последние два десятилетия целый ряд стран и субнациональных субъектов начал выделять часть своих налоговых поступлений на цели охраны и укрепления здоровья, в том числе на борьбу против табака. Такая мера стала называться “закреплением”, “целевым использованием”, “резервированием для специальных целей” или “маркировкой” налогов. Независимо от выбора термина, суть этой меры состоит в том, что налоговые поступления выделяются на специальные цели. Так как эти поступления не являются частью общего консолидированного дохода, такая система финансирования обеспечивает более прозрачное целевое использование налоговых поступлений на программы в области здравоохранения. Существуют различные обоснования целесообразности использования табачных налогов в секторе здравоохранения: • содействие улучшению здоровья за счет инвестиций в санитарию и гигиену, обеспечение доступности профилактической медицинской помощи и информирование общественности о здоровом образе жизни; • обеспечение доступности медицинской помощи и ее безналоговости, или гарантирование законного права на доступ к медицинской помощи; • содействие инициативам в области образования, сельского хозяйства, жилищного строительства и энергетики, оказывающим косвенное воздействие на здоровье; • содействие научным исследованиям и разработкам медицинских препаратов и услуг (4). Главным преимуществом целевого использования поступлений от налогов на табачные изделия для борьбы против табака или укрепления здоровья является то, что на них можно рассчитывать в качестве непрерывного, постоянного источника финансирования программ. При эффективном администрировании они помогут дополнительно снизить ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 7 бремя заболеваний и в долгосрочной перспективе компенсировать затраты на здравоохранение. Налоги на табачные изделия уже являются важным источником доходов для большинства правительств. Акцизный налог на табачные изделия особенно часто используется для специальных целей, так как люди в целом более склонны поддерживать увеличение налогов тогда, когда вырученные денежные средства используются для программ в области здравоохранения (1). Противники целевого использования налоговых поступлений для специальных программ утверждают, что эти программы имеют тенденцию быть негибкими и неэффективными. Основная критика состоит в том, что целевое использование налогов ограничивает выбор правительств в отношении ассигнования или расходования бюджета и ведет к ослаблению бюджетного контроля (5). Например, целевые средства могли бы быть использованы для более достойных программ или проектов за пределами действующего законодательства. Кроме того, целевое назначение налоговых поступлений может привести к избыточному финансированию программ, создавая при этом значительные альтернативные издержки. Теоретики государственного финансирования утверждают, что государственные расходы должны определяться политическими решениями, а не суммой дохода, полученного от введения целевого налога (6).1 Интересный пример гибкости представляет собой Индия, где Министерство финансов собирает “налог на здоровье” со всех табачных изделий (за исключением биди) и использует полученные средства для финансирования программ в области здравоохранения. Однако, поскольку налог собирается Министерством финансов в рамках национального казначейства, Министерство здравоохранения должно делать заявку на выделение денежных средств. Если Министерство здравоохранения не сможет составить план и бюджет на всю сумму собранных налоговых средств, Министерство финансов использует полученные средства для финансирования программ за пределами сектора здравоохранения. Дополнительная озабоченность также высказывается по поводу того, что целевое использование налогов по своей сути является проциклическим и, следовательно, подвержено “бумам” и “спадам”. Например, финансирование конкретной услуги, такой как национальное медицинское страхование или образовательная инициатива, может сократиться в случае экономического спада. Кроме того, в долгосрочной перспективе можно ожидать снижения доходов от целевых налогов на вредные для здоровья продукты, поскольку употребление таких продуктов уменьшится в результате проведения соответствующей информационно-разъяснительной политики. Целевое использование налоговых средств также может увеличить фрагментацию процесса бюджетирования. В области финансирования здравоохранения выделение источников доходов на цели здравоохранения может фрагментировать общий фонд, а отделение здравоохранения от других секторов государственного финансирования может привести к дезинтеграции политики в области здравоохранения и политики других секторов, которые также 1 См. информацию об Индии в приложении 1. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 8 немаловажны для улучшения здоровья населения. Противники целевого использования налоговых средств также утверждают, что этот тип дохода особенно восприимчив к давлению со стороны корыстных интересов и профессиональных лобби (7), которые могут направить эти ресурсы непосредственно на достижение собственных целей. Еще одна проблема состоит в том, что целевые налоговые средства могут не быть аддитивными потому, что они либо переадресовываются на другую деятельность, либо компенсируются сокращением поступлений из других внутренних источников (8). Целевое использование налоговых поступлений рассматривается многими как посягательство на право принимать решения: в результате снижения контроля исполнительной и законодательной власти за распределением ресурсов создается определенная жесткость системы и снижается ее гибкость (9). 3. Практика целевого использования налоговых поступлений в девяти странах Национальные правительства и политические контексты девяти стран разнообразны, что осложняет сравнение их налоговых систем и механизмов распределения и расходования налоговых поступлений. Этот раздел посвящен обзору общих и отличительных черт и аспектов, которые могут иметь значение для других стран, рассматривающих возможности принятия аналогичной налогово-бюджетной политики, находящихся на разных уровнях развития и имеющих различные уровни потребления табака и системы налогообложения. В таблице 1 приведены сведения о проблеме потребления табака (распространенность курения среди взрослых), налогообложении табачных изделий (акцизный налог, цена за пачку сигарет и ценовая доступность), общей численности населения и валовом внутреннем продукте (ВВП) в каждой из девяти стран. Таблица 1 . Распространенность курения, цена пачки сигарет и акцизный налог в девяти странах шести регионов ВОЗ. Страна Распростра- ненность курения (число взрослых курящих) (%) 2013* Розничная цена за пачку (20 сигарет) (премиум- класс (П) и самых дешевых марок (Д)), 2014 г. (в долл. США) Акцизный налог (% от стоимости пачки сигарет) Доля ВВП на душу населения, необходимая для покупки 100 пачек сигарет самого продаваемо- го бренда в стране (ценовая доступность) Общая численность населения (в тысячах) 2013 г. ВВП на душу населения (в текущих ценах, в долл. США), 2013 г. Ботсвана Н/д 3,08 (П) (Д) Н/д 51.97 3.98 2 021 7 117.74 Египет 23,8 2,80 (П) 1,12 (Д) 2 021 7 117,74 85 378 3 204.57 Исландия 17,5 10,59 (П) 9,11 (Д) 85 378 3 204,57 321 47 630.03 Панама 7,4 4,50 (П) 3,50 (Д) 321 47 630,03 3 864 10 489.60 ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 9 Филиппины 26,7 1,27 (П) (Д) Н/д 63,55 2,11 98 394 2 790,88 Польша 29,4 4,73 (П) 3,20 (Д) 61,59 3,07 38 533 13 820,17 Румыния 30,5 4,48 (П) 3,85 (Д) 56,06 4,32 20 020 9 001,05 Таиланд 21,5 2,81 (П) 1,00 (Д) 66,59 3,66 67 011 5 670,13 Вьетнам 23,7 1,07 (П) 0,26 (Д) 32,50 4,25 91 680 1 901,70 Источники: Данные о ВВП из ссылки 10; остальная информация из ссылок 1 и 11. Н/д – нет данных * Стандартизированные по возрасту оценки Во всех девяти странах употребление табака и налогообложение табака регулируется в законодательном порядке. Во всех странах имеются специальные положения в законе, регулирующие целевое использование табачных налогов и их сбор, но не все из них выполняются (табл. 2). В Польше (страна-исключение) был принят закон (Закон об охране здоровья населения от последствий использования табака 1995 года, статья 4), содержащий положения о целевом использовании налоговых поступлений, но в нем не было предусмотрено выделение средств Министерству здравоохранения. В сентябре 2015 года новым Законом об общественном здравоохранении была аннулирована первоначальная программа борьбы против табака, а меры борьбы против табака были включены в Национальную программу здравоохранения, которая теперь будет финансироваться из государственного бюджета, что упразднило целевое выделение налоговых средств непосредственно на борьбу против табака. Год введения целевого налога и прогнозируемые суммы ежегодных налоговых поступлений для каждой страны перечислены в таблице 2, которая показывает, что целевые налоги представляют собой незначительные суммы (за исключением Филиппин) и поэтому не могут быть причиной негибкости бюджетной системы. Таблица 2. Целевое использование табачных налогов для различных программ по укреплению здоровья, включая программы борьбы против табака Страна Год введения целевого использования налогов на табачные изделия Источник финансирования Прогнозируемый объем ежегодных поступлений от целевых налогов Ежегодные поступления от целевых табачных налогов в процентах от общих государствен- ных расходов на здраво- охранение (2013 г.) Общие государст- венные расходы на здраво- охранение в процентах от ВВП (2013 г.) Ботсвана 2014 30% стоимости производства табачных изделий 2014-2015: 4 млн ботсванских пул (0,48 млн долл. США) Н/д 3,1% ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 10 Египет 1992 10 пиастров на каждую пачку (20 сигарет) 2013–2014: 392 млн египетских фунтов (52,06 млн долл. США) Специальные налоги – только 1,8% от общей суммы налогов на сигареты 1.086% 2.1% Исландия 1972 1977 (приостановлено) 1985 (введено вновь) 1996 (внесены поправки) 2001 (внесены поправки) 0,2% валовой стоимости продажи табачных изделий (1972 г.) 0,7% валовой стоимости продажи табачных изделий (1996 г.) 0,9% валовой стоимости продажи табачных изделий (2001 г.) 2014: 108,3 млн исландских крон (0,89 млн долл. США) 0.083% 7.0% Панама 2009 50% специального потребительского налога на сигареты и другие табачные изделия Ставка специального потребительского налога составляла 32,5% от стоимости, заявленной оптовыми компаниями/им- портерами в 1995 г., была увеличена до 50% в сентябре 2009 г. и до 100% в ноябре 2009 г. 2014: 27,8 млн долл. США 1.322% 5.2% Филиппины 1997 г. (RA 8240) и 2004 г. (RA 9334) Налоговая реформа в целях повышения акцизов на табак и алкоголь 2012 г. (РА 10351 или Закон о реформе “налога на грехи” 2012 г.”) Более 85% дополнительных налоговых поступлений от акцизов на табачные изделия и алкогольные напитки Дополнительные доходы в 2014 г.: 50,23 млрд филиппинских песо (1,13 млрд долл. США) Зарезервированные для Департамента здравоохранения средства: 44,72 млрд филиппинских песо (1,01 млрд долл. США) Выделенные для Департамента здравоохранения в 2014 году средства: 30,49 млрд. филиппинских песо (0,69 млрд. долларов США) 36.4% * 1.4% ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 11 Польша 2000 г. (остановлено в 2015 г.) Государственный бюджет (0,5% суммы акцизного налога на табачные изделия) 2013: 1 млн злотых (0,316 млн долл. США) из общего бюджета Специальный табачный налог не ассигнован для Министерства здравоохранения 0.001% 4.6% Румыния 2005 Целевое использование налогов на табак и алкоголь 10 евро/1000 сигарет, 10 евро/1000 сигар, сигарилл и других курительных табачных изделий, 13 евро/ кг курительного табака 2014: 1,1 млн румынских леев (0,33 млн долл. США); 14,4% общего бюджета здравоохранения 0.004% 4.2% Таиланд 2001 2% дополнительный налог на табак и алкоголь 2014: 4064,74 млн тайских бат (125,15 млн долл. США) 1,78% бюджета Министерства здравоохранения и 1,84% бюджета Национального фонда обеспечения безопасности здоровья 0.932% 3.7% Вьетнам 2012 Обязательное отчисление производителей и импортеров табачных изделий во Вьетнамский фонд по борьбе против табака: 1% от заводской цены с 1 мая 2013 г., 1,5% с 1 мая 2016 г. и 2% с 1 мая 2019 г. 2014: 299,171 млрд вьетнамских донгов (13,91 млн долл. США) – 0,5% национального бюджета здравоохранения 0.335% 2.5% *Прогноз на 2014 г., отношение ассигнований, полученных в результате принятия Закона о реформе “налога на грехи”, к общему бюджету Департамента здравоохранения в 2014 г. Источники: Девять практических примеров стран (приложение 2); ссылка 11 по общим государственным расходам на здравоохранение (за исключением Филиппин, данные по бюджету Департамента здравоохранения были непосредственно предоставлены Министерством финансов), и ссылка 10 по данным о ВВП. 3.1 Процесс и стратегии достижения изменений в законодательстве Процесс целевого использования налогов в секторе здравоохранения часто связывается с продвижением борьбы против табака и политикой в области здравоохранения. Например, в Исландии обсуждение целевого использования табачных налогов началось еще в 1969 году. Некоторые общие черты кампаний за введение целевого налога на табачные изделия приведены ниже. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 12 Определение возможностей политики Побудительным мотивом к введению устойчивого финансирования, как правило, являлся международный политический контекст или национальная инициатива начать борьбу против табака (особенно в последние годы Сторонами РКБТ ВОЗ). Общим компонентом кампании каждой страны за целевое использование налогов на проведение программ в области здравоохранения было то, что введение целевого налога является выгодным как для финансового сектора, так и для сектора здравоохранения страны. В то время как большинство стран пытались ввести более всеобъемлющие меры борьбы против табака, в Египте Министерство здравоохранения предложило целевое использование налога на продажу сигарет для пополнения бюджета, предназначенного для медицинского страхования учащихся. Возможности политики, определенные в каждой стране, перечислены в таблице 3. Таблица 3. Возможности политики, использованные для введения целевых налогов на табачные изделия Страна Год введения целевого использования налогов на табачные изделия Законодательство Возможности политики Ботсвана 2014 Директива Президента о налогообложении табачных изделий 2014 г. Закон о борьбе с курением CSA92 1992 г. Билль о борьбе против табака (2015) Директива Президента о налогообложении табачных изделий 2014 г. Закон о борьбе с курением CSA92 1992 г. Билль о борьбе против табака (2015) Египет 1992 Постановление Министерства финансов № 99 1992 г. Дополнительные средства для покрытия расходов на продолжение медицинского страхования учащихся Исландия 1972 1977 (приостановлено) 1985 (введено вновь) Антиалкогольные и антитабачные законы (1972) Закон о борьбе против табака (1985) Комплексный закон по борьбе против табака содержал повторное введение целевого использования поступлений от налогообложения табачных изделий в 1985 г. Панама 2009 Закон № 69 Увеличение специального потребительского налога и ратификация РКБТ ВОЗ Филиппины 1997 и 2004 Реформа в 2012 Республиканский закон № 9334 (2004) Республиканский закон № 10351 (2012) о реструктуризации акцизного налога на алкоголь и табачные изделия Реформа Национального налогового кодекса, в том числе значительное повышение налогов на табачные изделия Структурные недостатки в применении табачных акцизов Польша 2000 Закон об охране здоровья населения от последствий потребления табака (1995) Положения 1999 г. вступили в силу в 2000 г. Предлагаемая поправка к закону о борьбе против табака Румыния 2005 Закон о реформе здравоохранения (№ 95/2005) Две директивы Европейского союза о табачной продукции и подписание РКБТ ВОЗ ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 13 Таиланд 2001 Закон о Фонде укрепления здоровья 2001 г. (BE 2544) Включение Фонда укрепления здоровья и Фонда медицинского страхования в Налогово-финансовый генеральный план (1997–2001) Вьетнам 2012 Закон о предотвращении и устранении вреда от употребления табака Ратификация РКБТ ВОЗ в 2004 г. Опора на убедительные аргументы и фактические данные В каждой стране в качестве обоснования целевого использования поступлений от акцизного налогообложения табачных изделий (и алкогольной продукции), как правило, использовалась необходимость принятия мер по улучшению здоровья населения. Эти меры также должны были финансироваться за счет повышения налогов, таким образом открывая доступ к использованию не только уже существующих, но и новых ресурсов. Доказательства обоснованности этого аргумента, часто подкрепленные фактическими данными об увеличении бюджетных поступлений, как правило, убеждали законодателей. Аргументом в пользу реформы на Филиппинах стало то, что введение целевого налога на табачные изделия значительно увеличит как объем бюджетных средств, выделяемых на цели здравоохранения, так и общий уровень налогообложения, расширив тем самым общее налогово-бюджетное пространство. В обоих случаях, политический импульс или готовность увеличить акцизные сборы стали в основном результатом осознания того, что повышение налога будет использоваться для достижения определенного политического результата или приоритета. Аргумент, использованный в Таиланде и Вьетнаме во время проведения кампаний за введение целевого табачного налога, был связан с получением постоянного, регулярного источника дохода для недофинансируемых профилактических программ в области здравоохранения. Согласованность политики и достижение консенсуса между финансовым сектором и сектором здравоохранения Еще одной общей для всех стран стратегией было налаживание сотрудничества между финансовым сектором и сектором здравоохранения для совместного продвижения целевого использования налоговых средств на программы в области здравоохранения. Часто только Министерство финансов может принять решение о повышении налогов. Целевые налоги создают стимул для министров здравоохранения оказывать поддержку министрам финансов, таким образом создавая взаимовыгодное взаимодействие между двумя сферами деятельности. Ограниченное финансирование здравоохранения и низкие доходы от налогообложения привели к сближению интересов и созданию синергетического взаимодействия этих двух секторов в большинстве стран. Целевое использование поступлений от налогообложения табака (и алкоголя в некоторых странах) было политически легко реализуемым средством для достижения обеих целей; беспроигрышная политическая мера способствует охране здоровья населения и удовлетворяет потребность в налоговых поступлениях в стране. Например, налогово- финансовый генеральный план (1997-2001) Министерства финансов Таиланда сделал возможным целевое использование налогов на табак и алкоголь Фондом укрепления здоровья. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 14 Стратегические партнерства и лидерство Стратегические партнерства между лицами, формирующими политику, работниками здравоохранения, научными работниками, активистами в области борьбы против табака, представителями гражданского общества и средствами массовой информации имели важное значение для введения целевого использования налоговых поступлений для программ здравоохранения. В настоящее время многие страны признают важность участия министерств здравоохранения в инновационных партнерствах, в особенности, с министерствами финансов, для создания устойчивых источников дохода для финансирования профилактических и лечебных программ. Например, сотрудничество между министерствами здравоохранения и финансов послужило основой для создания во Вьетнаме Фонда борьбы против табака. Процесс был инициирован группой специалистов в области здравоохранения и сторонниками борьбы против табака, во главе с Руководящим комитетом по вопросам курения и здоровья. Для достижения желаемого результата потребовалось создание большого числа партнерств, совместная деятельность всего правительства, гражданского общества, средств массовой информации, местных лидеров, групп специальных интересов и доноров. 3.2 Управление фондом и целевое использование налоговых поступлений Доходы от целевого налогообложения табачных изделий (в некоторых странах в сочетании с целевыми налогами на алкоголь), как правило, поступают в Министерство здравоохранения для дальнейшего ассигнования, как, например, в Исландии (где одно время был отдельный управляющий фондом), в Панаме, на Филиппинах и в Румынии. Министерство здравоохранения в Польше, ответственное за программу борьбы против табака и ее финансирование, не подало заявку на получение и не получило целевых фондов, в то время как в Таиланде был назначен автономный управляющий фондом, а во Вьетнаме – полуавтономный управляющий фондом. В каждом конкретном случае могут быть стратегические компромиссы, но принципиально важно предотвратить любые попытки политического вмешательства. Не менее важным является обеспечение тщательной проверки данных при составлении отчета об использовании средств для Парламента. См. таблицу 4. Министерство здравоохранения в качестве управляющего фондом В большинстве из девяти стран Министерство здравоохранения выступает в роли управляющего фондом. Такой подход является эффективным, но необходимо принять меры предосторожности против объединения целевых налоговых средств с общими налоговыми поступлениями, иначе, из-за взаимозаменяемости общих бюджетных ассигнований, это может привести к использованию средств не по их прямому назначению. Министерство здравоохранения управляет целевым фондом в Ботсване, Исландии, Панаме, на Филиппинах и в Румынии. Однако механизмы управления и характер расходования средств в этих странах различаются. В Египте ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 15 управляющим фондом является Главное управление медицинского страхования. Автономный управляющий фондом Тайский Фонд укрепления здоровья является законодательным органом (не подчиненным ни одному министерству) с независимым советом, состоящим из 21 члена, под руководством премьер-министра. Управляющий совет Фонда контролирует его работу, в то время как независимый совет оценивает эффективность работы Фонда и ежегодно предоставляет исполнительный и финансовый отчет Кабинету министров и обеим палатам Парламента. Полуавтономный управляющий фондом Во Вьетнаме вопросами целевого использования табачного налога занимается Фонд борьбы против табака Министерства здравоохранения. Фонд функционирует полуавтономно, чтобы сохранить гибкость в выделении денежных средств, находясь под финансовым управлением Министерства финансов. Министерство здравоохранения ежегодно отчитывается перед правительством о работе Фонда и об использовании средств. Кроме того, два раза в год оно отчитывается перед Национальным собранием о результатах деятельности и об управлении фондом. Таблица 4. Управление фондами и расходование целевых налогов в восьми странах в 2014 году* Ботсвана Египет Исландия Панама Филиппины Румыния Таиланд Вьетнам Управляющий фондом Министерство здравоохранения Совет Фонда налогообложения табачных изделий обеспечивает надзор и отчитывается перед министром здравоохранения по вопросам использования средств фонда. Комитет по осуществлению налогообложения обеспечивает техническое руководство и осуществляет надзор за работой Департамента общественного здравоохранения, который является исполняющей структурой в рамках министерства здравоохранения. Главное управление медицинского страхования Налоговые поступления, полученные Налоговым департаментом и Таможенной службой, депонировались на специальный счет для финансирования медицинского страхования учащихся. Директорат здравоохранения Табачные и алкогольные целевые фонды объединяются в фонд общественного здравоохранения, которым управляет Директорат здравоохранения. Директорат назначает совет фонда, в состав которого входят члены специальных антитабачных и антиалкогольных комитетов и других органов. Министерство здравоохранения В соответствии с Законом № 69 от 2009 г. ассигнование средств на здравоохранение и таможню находится под руководством Министерства здравоохранения. Департамент здравоохранения В Законе RА 10351 содержится требование, чтобы Департамент здравоохранения “определял ежегодные потребности в финансировании для защиты от финансовых рисков, предоставления медицинской помощи, создания медицинских учреждений, специализирующихся по вопросам укрепления здоровья, и проведения других программ в области здравоохранения”. Координационный Комитет по вопросам бюджета на развитие, включая Департамент бюджета и управления, и Департамент финансов рассматривают среднесрочную программу расходов, которая является основой для ежегодного выделения дополнительных доходов для обеспечения всеобщего доступа к услугам здравоохранения, оказания медицинской помощи и создания учреждений, специализирующихся по вопросам укрепления здоровья. Министерство здравоохранения В соответствии с Законом 95/2005 Создан Тайский Фонд укрепления здоровья (фонд ThaiHealth) с автономным управляющим фондом, который работает под руководством премьер-министра. Фонд ThaiHealth имеет два руководящих органа: многосекторальный Управляющий совет (21 член) и Совет по оценке (7 членов). Председателем Управляющего совета является премьер- министр. Министр здравоохранения выполняет функции первого заместителя Председателя, а независимый эксперт, назначенный Кабинетом – второго заместителя Председателя. Девять членов являются представителями различных министерств, и еще восемь членов – независимыми экспертами в различных дисциплинах без политической принадлежности. Министерство здравоохранения и Фонд по борьбе против табака, в соответствии с Законом о предотвращении и устранении вреда от употребления табака (2012 г.). Полуавтономный, с межсекто-ральным Управляющим советом, под председательством министра здравоохранения с представителями Министерства финансов (заместитель Председателя), Министерства промышленности и торговли, Министерства образования и подготовки кадров, Министерства информации и коммуникаций, профсоюза и других сторон. Ботсвана Египет Исландия Панама Филиппины Румыния Таиланд Вьетнам Расходование средств Фонды пока не израсходованы, но будут использоваться для проведения мероприятий по укреплению здоровья, в том числе в таких сферах, как оказание помощи в отказе от употребления табака, реабилитация и повышение информированности населения. Для оказания профилактических и реабилитационных услуг для учащихся начальных и средних школ, в том числе в таких сферах, как: • полное медицинское обследование в начале каждой новой ступени образования; • вакцинация; • проведение специальных регулярных медицинских обследований и экстренных обследований; • предоставление органам образования медицинских рекомендаций по обеспечению здоровой окружающей среды; • проведение медицинских обследований учащихся для определения их пригодности для конкретных видов деятельности; • повышение осведомленности о здоровье и здоровом образе жизни; а также • надзор за питанием. По крайней мере, 0,9% от валового объема продаж табачных изделий выделяется на борьбу против табака. 2011 (оценочные данные) • 20% от общего количества потрачено на конкретные меры борьбы против табака; • 80% – на общее укрепление здоровья 65% средств выделяется на программы, реализуемые полностью или совместно с Директоратом по здравоохранению и 35% предоставляются на проведение специальных проектов на основе заявок. Места действия: школы и местные сообщества. 50% акцизных поступлений от табака – на цели здравоохранения Целевое распределение осуществляется следующим образом: Около 40% – Национальному институту рака для улучшения лечения и материальной базы 40% – Министерству здравоохранения, которое, в 2010-2011 годах, потратило: • 70% средств на программы укрепления здоровья, диагностики и содействия прекращению курения, из них 20,1% на пропаганду здорового образа жизни; 30,9% на диагностику в первичном звене; и 19% на помощь в отказе от курения и лечение хронических заболеваний • 23,4% на осуществление РКБТ ВОЗ и мониторинг • 4,9% на диагностическую поддержку (лабораторные услуги) • 1,7% на наращивание потенциала. • 20% – Национальному таможенному управлению (данные из Таможенного управления не получены). Более 85% от дополнительных налоговых поступлений идут на программы в области здравоохранения, которые включают: • обеспечение всеобщего доступа к услугам здравоохранения в рамках Национальной программы медицинского страхования, • достижение связанных со здоровьем Целей тысячелетия в области развития, • программы пропаганды здорового образа жизни, обеспечение доступа к медицинской помощи и • средствам укрепления здоровья. • 15% средств выделяется на программы обеспечения альтернативных средств к существованию для табачных фермеров (и развитие экономических проектов в табаководческих провинциях). 10 евро за 1000 сигарет и 13 евро за кг рассыпного табака выделяются на программы здравоохранения Министерство здравоохранения финансирует: • инфраструктуру системы здравоохранения • национальные программы в области общественного здравоохранения (включая по борьбе против табака) и другие услуги здравоохранения, такие как оказание медицинской помощи в чрезвычайных ситуациях. В соответствии со стратегическими планами Фонда в 14 областях: • 90% тратится на 14 планов действий, 36% от финансирования планов действий идет на программы снижения основных рисков для здоровья (потребление табака и алкоголя и “опасное вождение”), повышения физической активности и здорового питания • 5% – на административно- управленческие расходы. В 2015 году: • 47% общего бюджета было выделено на повышение осведомленности населения и лиц, формирующих политику, о вреде употребления табака и о законе о борьбе против табака; • 36% на распространение моделей создания бездымной среды в государственных учреждениях и общественных местах; • 6% на улучшение службы помощи в отказе от курения, организации соответствующей горячей телефонной линии и оказание консультационных услуг во всех медицинских учреждениях; • 2% запланировано на наращивание потенциала в рамках сети сотрудников, занимающихся вопросами борьбы против табака, и в Исполнительном совете Фонда; • 2% на исследования, посвященные таким вопросам, как вред табака, разработка программ вмешательств и оценка их социально- экономического эффекта; • 3% на наращивание потенциала сети инспекторов для мониторинга и обеспечения соблюдения закона о борьбе против табака; • 4% на администри- рование и работу Фонда. *Польша исключена из таблицы, поскольку налоговые поступления не были переведены в специальный фонд. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 18 3.3 Вклад в реализацию программ здравоохранения и результаты в отношении здоровья В странах, где целевые налоги на табачные изделия выделяются конкретно сектору здравоохранения, они составляют новые источники дохода на реализацию программ здравоохранения (см. таблицу 2), поэтому для осуществления политики была проделана и/или начата значительная работа. Чтобы измерить эффект для здоровья от проведения политики целевого использования табачных налогов, необходимо учесть наличие всех других экономических и политических факторов, которые могли оказать воздействие на здоровье. И несмотря на то, что четкую связь между целевыми налогами и улучшением здоровья установить невозможно, в последние несколько десятилетий в исследуемых странах было отмечено улучшение показателей в отношении здоровья (таблица 5). Таблица 5. Показатели здоровья населения с момента начала целевого использования налоговых поступлений Страна Результаты в отношении здоровья (связь не доказана) Ботсвана Практика целевого использования налоговых поступлений только внедряется Египет Н/д Исландия • Ежедневное потребление табака среди взрослого населения в настоящее время составляет менее 15%. • Изучение благополучия исландцев в 2012 г. показало, что более половины населения никогда не курили или бросили курить. • В период с 1981 по 2006 гг. смертность от ишемической болезни сердца снизилась среди взрослых в возрасте 25-74 года, смертность от рака легких снизилась в период с 1980 по 2009 гг. и в настоящее время стабилизировалась. Панама • В период с 2007 по 2013 гг. потребление табака снизилось с 9,4% до 6,4% (самый низкий показатель в Северной и Южной Америке), что объясняется рядом факторов, включая налогообложение. • Имеются фактические данные о: a. снижении распространенности курения b. сокращении относительного риска острого инфаркта миокарда c. снижении смертности от болезней, обусловленных употреблением табака, с 16,4% в 2005 г. до 12,1% в 2012 г. • Снижение ценовой доступности способствовало снижению контрабанды табачных изделий. Филиппины • Значительное снижение распространенности курения, с 31% в 2008 г. до 25,4% в 2013 г. a (первый год реализации “налога на грехи”). Польша • Значительное сокращение распространенности ежедневного курения среди людей в возрасте ≥ 15 лет, с 33% в 1999 г. до 24% в 2015 г. Румыния • Снижение распространенности ежедневного курения с 30,9% в 2008 г. до 24,3% в 2011 г. • Система оказания медицинской помощи в чрезвычайных ситуациях частично финансируется за счет целевого использования налоговых поступлений. Таиланд • Распространенность курения среди взрослых (> 15 лет) снизилась с 25,47% в 2001 г. до 20,7% в 2009 г. в результате реализации мер борьбы против табака, включая налогообложение. • Аналогичное снижение было отмечено в отношении потребления алкоголя, с 9,1% в 2004 г. до 7,3% в 2009 г. • Смертность от дорожно-транспортных происшествий снизилась с 22,9 на 100 000 в 2003 г. до 16,82 на 100 000 в 2010 г. • Общее количество тайцев, регулярно занимающихся физическими упражнениями, увеличилась с 29% в 2003 г. до 29,6% в 2007 г..b Вьетнам Практика целевого использования налоговых поступлений только внедряется a Распространенность курения в 2013 г. в этой таблице отличается от указанной в таблице 1, поскольку данные получены из различных баз данных. В таблице 1 для сравнения стран были использованы данные, ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 19 стандартизированные по возрасту. В этой таблице указаны данные о фактической распространенности курения, сопоставимые с данными о распространенности курения в 2008 г., то есть данные во временной динамике. b Vathesatogkit P, Ritthiphakdee B. The impact of the tobacco tax policy. Эта презентация была сделана на семинаре по обмену региональным опытом по табачным налогам 5 июля 2013 года, Halong, Quang Ninh, Вьетнам. Н/д – нет данных 4. Трудности и извлеченные уроки Все девять рассмотренных стран разработали и скоординировали кампанию за введение целевого налога с четким представлением того, как должны будут использоваться табачные налоги. Трудности и извлеченные уроки всех девяти стран на удивление похожи. Все девять стран, принявших законы о целевом использовании налоговых поступлений для программ укрепления здоровья и финансирования стратегий борьбы против табака, столкнулись с оппозицией и задержками в осуществлении законодательной реформы, преимущественно по двум направлениям: стандартные принципы налогово-бюджетной политики и влияние табачной промышленности. Один из вынесенных уроков заключается в том, что процесс создания механизма целевого использования налоговых поступлений должен быть кратким, чтобы у оппозиции осталось меньше времени противодействовать политическому импульсу (12). В некоторых странах было нетрудно достичь консенсуса между представителями налогово-бюджетных структур и сектора здравоохранения. Однако в большинстве случаев, потребовалось приложить значительные усилия для достижения консенсуса, в основном используя такой аргумент, как двойной выигрыш от увеличения акцизов или налогов на потребление вредных продуктов и целевого использования доли этих поступлений на реализацию целого ряда программ в области здравоохранения. В большинстве стран наблюдалось лоббирование в отношении лиц, принимающих решения, со стороны табачной промышленности. В Польше лобби табачной промышленности видимо оказалось очень убедительным, так как политическая приверженность введению финансового механизма целевого использования налоговых поступлений там была минимальной. Филиппины столкнулись с другой дилеммой. С резким увеличением бюджетных средств на обеспечение всеобщего охвата услугами здравоохранения Департамент здравоохранения был вынужден использовать новые ресурсы несмотря на ограниченные возможности в плане выполнения новых программных задач. В то время как не существует единой формулы для преодоления этих трудностей, кампании и программы по введению целевого налога в каждой из стран демонстрируют некоторые общие и некоторые уникальные черты, которые могут быть использованы другими странами, как это указано ниже. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 20 Представление последовательных и основанных на фактических данных аргументов, убедительных для лиц, принимающих решения. Сильным и эффективным аргументом, использованным в ходе публичных дебатов представителями Министерства здравоохранения, был этический аспект введения новой меры: курильщикам придется платить больше в систему здравоохранения, поскольку они чаще пользуются медицинскими услугами. В свою очередь, министерство будет оказывать им помощь в отказе от курения путем финансирования программы борьбы против табака. Четкое определение механизма финансирования и использования средств. Чем проще механизм сбора и перевода целевых налоговых поступлений, тем больше эффективность администрирования и тем меньше вероятность политического вмешательства. Например, Министерство экономики и финансов Панамы собирает специальный потребительский налог, а Налоговое управление уведомляет Национальный банк о сумме налога, которая переводится на субсчет борьбы против табака основного счета Министерства здравоохранения. Не являясь частью бюджета, эти налоговые поступления никак не влияют на бюджетные линии других источников или ведомств. Особое внимание следует уделять реализации. В законе должно быть четко определено, как будут использоваться целевые налоги, тип механизма финансирования, а также административные структуры для управления и распределения средств (12). Формирование партнерств во всех секторах общества для создания целевого фонда и борьбы с оппозицией. Для проведения кампании за создание целевого фонда требуется лишь небольшая группа преданных своему делу людей. Их влияние будет расти в процессе создания стратегических альянсов. Важными являются альянсы с правительственными департаментами здравоохранения и налоговыми ведомствами для обеспечения согласия по вопросам механизма финансирования, его администрирования и объема целевых средств. Обеспечение сильной политической поддержки и использование сторонников. Перед началом кампании необходимо убедиться, что существует благоприятная политическая среда. Важнейшее значение имеет выбор правильного момента времени (12). ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 21 Необходимо иметь терпение и настойчивость, а также уметь определить возможности для внесения изменений в политику. Время, необходимое для принятия нового закона, может варьироваться; таким образом, кампания за целевое использование налоговых средств в секторе здравоохранения потребует как краткосрочной, так и долгосрочной стратегии. Думайте глобально, действуйте локально. Создание сетей и партнерских отношений должно выходить за пределы национальных границ, не только для содействия лоббированию борьбы против табака, но и для получения внутридисциплинарной поддержки со стороны специалистов по налогообложению, лиц, формирующих политику в области здравоохранения, и административных руководителей. Лица, принимающие решения, осведомленные об успешных законодательных моделях в других странах, обретают уверенность в том, что такие модели могут быть адаптированы и в условиях их страны. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 22 5. Настоящие и будущие возможности для продвижения целевого использования налоговых средств Процесс внедрения практики целевого использования налоговых поступлений на борьбу против табака и другие программы в области здравоохранения в девяти рассмотренных странах остался в прошлом. В настоящее время для продвижения целевого использования налоговых поступлений на программы борьбы против табака или пропаганды здорового образа жизни открываются новые возможности: . Конкретные рекомендации по целевому использованию налогов на табачные изделия для борьбы против табака приведены в Статье 6 РКБТ ВОЗ. В середине 2015 года менее чем одна пятая часть стран использовала специальные налоговые поступления на цели борьбы против табака (1). • Экономический анализ финансирования здравоохранения показывает, что международная помощь в целях развития и национальный внутренний бюджет не способны обеспечить достаточное количество средств для финансирования мер по охране и укреплению здоровья, и особенно на борьбу с НИЗ (13). Даже там, где имеются средства, ассигнования в рамках помощи в целях развития и внутренние ассигнования, выделяемые на борьбу против табака, часто являются неустойчивыми, нерегулярными и слишком незначительными для финансирования комплексных программ борьбы против табака (14). • Политическая декларация совещания высокого уровня по НИЗ 2011 года рекомендует ускорить осуществление РКБТ ВОЗ и с этой целью изыскать предсказуемые, устойчивые ресурсы с помощью инновационных механизмов финансирования (15). Употребление табака является одним из главных факторов риска развития НИЗ, которые представляют собой наибольшее бремя болезней во всем мире и 80% в странах с низким и средним уровнем дохода (16). • Принятием в 2015 году Повестки дня Организации Объединенных Наций в области устойчивого развития на период до 2030 года 193 мировых лидера взяли на себя обязательство достижения 17 целей устойчивого развития (ЦУР) с 169 задачами, которые будут способствовать устранению крайней нищеты, неравенства и несправедливости, улучшению здоровья и благополучия населения и защите всей планеты в течение следующих 15 лет. РКБТ ВОЗ является одним из четырех средств достижения Цели 3 устойчивого развития в области здравоохранения, которая обязывает правительства прилагать все усилия для содействия здоровому образу жизни и обеспечению благополучия для всех людей в любом возрасте. Налогообложение табачных изделий также упоминается в Аддис-Абебской Программе действий 2015 года, – рамочной программе, являющейся катализатором внутренних, многосторонних и частных инвестиций для достижения ЦУР, включая политические обязательства по увеличению финансирования для решения проблемы НИЗ. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 23 Для стран с низким и средним уровнем дохода, в которых финансирование борьбы с НИЗ недоступно в рамках обычных бюджетных механизмов, целевые налоги на табачные изделия являются очевидным выбором для обеспечения полного осуществления положений РКБТ ВОЗ. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 24 6. Выводы Рассмотренные страны ввели целевое использование поступлений от налогообложения табачных изделий в секторе здравоохранения. Несмотря на то, что пока не определено четкой связи между целевым использованием табачных налогов и улучшением фактических показателей в отношении здоровья, целевые налоги (после повышения налогов) увеличили цены на табачные изделия и создали дополнительные ресурсы для программ борьбы против табака. Политическое признание целевого использования табачных налоговых поступлений на программы в области здравоохранения в этих странах содействует введению таких мер, когда ресурсы для проведения программ борьбы против табака являются минимальными. Хотя не все факторы, которые могли способствовать получению положительных результатов, были тщательно проанализированы, важно отметить их общую согласованность и направленность. Использование целевых средств на другие программы в области здравоохранения и развитие инфраструктуры также дает положительные результаты. Аргументы в пользу целевого использования поступлений от налогообложения табака (и алкоголя) для проведения программ в области здравоохранения (в частности, программ борьбы против табака) поддерживаются опытом восьми из изученных стран. Все страны отметили преимущество наличия предсказуемого, надежного источника средств для проведения долгосрочных мероприятий. Тот факт, что целевой фонд в каждой из стран представляет собой лишь небольшую часть общего бюджета здравоохранения, а также эффективное использование целевых средств и наличие четких механизмов отчетности и подотчетности, облегчило задачу опровержения традиционных аргументов против целевого использования налогов. Малая часть общего бюджета здравоохранения, ассигнованная на профилактические программы, такие как программы борьбы против табака, не нарушает финансовую дисциплину и не создает излишней негибкости. Хотя каждое правительство должно будет самостоятельно оценить все преимущества и недостатки целевого использования поступлений от налогообложения табачных изделий или алкогольной продукции, примеры из практики показывают, что при выделении достаточных средств на национальные программы по укреплению здоровья, они в конечном итоге приведут к сокращению бремени НИЗ. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 25 7. Библиография 1. WHO report on the global tobacco epidemic, 2015: raising taxes on tobacco. Geneva: World Health Organization; 2015 (http://apps.who.int/iris/ bitstream/10665/178574/1/9789240694606_eng.pdf?ua=1&ua=1). 2. WHO Framework Convention on Tobacco Control. Geneva: World Health Organization; 2003. 3. Addis Ababa Action Agenda of the Third International Conference on Financing for Development. New York: United Nations; 2015 (http://www.un.org/esa/ffd/wp-content/ uploads/2015/08/AAAA_Outcome.pdf). 4. Disease Control Priorities Project. (March 2006) Tax and Spend for Better Health: Often Overlooked, Fiscal Policies are Powerful Tools, 2006 (www.dcp2.org). 5. Mossialos E, Dixon A, Figueras J. Funding healthcare: options for Europe (European Observatory on Health Care Systems Series). Geneva: World Health Organization; 2002 (http://www.euro.who.int/__data/assets/pdf_file/0003/98310/E74485.pdf). 6. Wilkinson M. Paying for public spending: Is there a role for earmarked taxes? Fiscal Stud 1994;15:119–135. 7. Doetinchem O. Hypothecation of tax revenue for health. Geneva: World Health Organization; 2010. 8. Tandon A, Cashin C. Assessing public expenditure on health from a fiscal space perspective (Health, Nutrition and Population Discussion Paper). Washington DC: World Bank; 2010 (http://siteresources.worldbank.org/HEALTHNUTRITIONANDPOPULATION/ Resources/281627-1095698140167/AssesingPublicExpenditureFiscalSpace.pdf ). 9. McCleary W. The earmarking of government revenue: a review of some World Bank experience. World Bank Res Observer 1991;6:81–104. 10. World economic outlook 2015. Washington DC: International Monetary Fund (http://www. imf.org/external/pubs/ft/weo/2015/01/). 11. Global Health Expenditure Database 2015. Geneva: World Health Organization; 2015 (http://www.who.int/health-accounts/ghed/en/). 12. The establishment and use of dedicated tobacco taxes for health. Manila: WHO Regional Office for the Western Pacific Region; 2004. 13. Sachs J. The age of sustainable development. New York: Columbia University Press; 2015. 14. Stoklosa M, Ross H. Tobacco control funding for low-income and middle-income countries in a time of economic hardship. Tob Control 2014;23:e122–e126. 15. Political declaration of the high-level meeting of the General Assembly on the prevention and control of noncommunicable diseases (document A/66/LI). New York: United Nations; 2011. 16. GBD 2013 Risk Factors Collaborators. Global, regional, and national comparative risk assessment of 79 behavioural, environmental and occupational, and metabolic risks or clusters of risks in 188 countries, 1990–2013: a systematic analysis for the Global Burden of Disease Study 2013. Lancet 2015;386:2287–2323. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 26 Приложение 1. Целевое использование налогов на табачные изделия Страна Целевое использование Алжир 6 динаров с пачки сигарет в фонд экстренной помощи и медицинского об- служивания; 2 динара с пачки на борьбу с раком Аргентина Дополнительный чрезвычайный налог в размере 7% от розничной цены пачки сигарет на финансирование социальных программ и/или программ по укреплению здоровья в рамках программы изменений в сельских районах и социально- сельскохозяйственной программы Бангладеш Дополнительный акцизный сбор в размере 1% от розничной цены пачки табачных изделий для программ Министерства здравоохранения Кабо-Верде Все акцизные доходы идут на спортивные программы и программы охраны и укрепления здоровья Колумбия 16% от специальных акцизных налогов на табачные изделия идут на спортивные программы, а все доходы от адвалорного акциза - на программы охраны и укрепления здоровья Коморские острова Часть 5%-го налога на табачные изделия идет в Министерство спорта и в oтделения неотложной помощи больниц Конго Половина специального акцизного налога на пачку сигарет (40 XOF) выделяется на медицинское страхование, а половина на развитие физкультуры и спорта Коста-Рика Все доходы от специального акцизного налога используются для финансирования программ, направленных на профилактику и лечение заболеваний, связанных с употреблением табака, лечение рака, борьбу с чрезмерным употреблением алкоголя и развитие физкультуры и спорта Кот-д’Ивуар Дополнительный налог в размере 5% идет в фонд солидарности и борьбы со СПИДом и еще 2% на спортивные программы Египет Дополнительный налог в размере 10 пиастров на пачку сигарет используется для финансирования медицинского страхования учащихся Сальвадор 35% доходов от налогов на табак, алкоголь и огнестрельное оружие, боеприпасы и взрывчатые вещества (или минимум 20 млн долл. США в год) ассигновано на финансирование фонда солидарности в области здравоохранения Гватемала Все доходы от акцизного адвалорного налога на табачные изделия используются для программ в области здравоохранения Исландия Минимум 0,9% от валового объема продаж табака выделяется на борьбу против табака Индия Определенные суммы со всех табачных изделий (в зависимости от продук- та), за исключением биди, отчисляются в Фонд отказа от курения, а доходы от налогообложения биди идут в Фонд благополучия работников, производящих биди, в том числе на оказание медицинской помощи Индонезия 10% надбавка на табачный акциз; минимум 50% выделяется на программы в области здравоохранения и охраны правопорядка на региональном уровне, а 2% от табачных налоговых поступлений выделяется региональным органам власти, часть которых должна использоваться для программ укрепления здоровья Иран (Исламская Республика) До 2% от собираемых налогов на табачные изделия используется для поддержки мер борьбы против табака Ямайка 20% от специального налога на потребление табака и еще 5% налога на все товары, включая табак, направляется в Национальный фонд здравоохранения Мадагаскар 6 ариари за пачку отводится на финансирование Национального фонда поддержки и развития молодежи, спорта и отдыха Непал Все доходы от налогообложения табачных изделий идут в Налоговый фонд здравоохранения для финансирования главным образом профилактики и лечения НИЗ ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 27 Панама 50% табачных налоговых поступлений идут в Национальный институт рака, Министерство здравоохранения на оказание услуг по прекращению употребления табака, а также в Таможенное управление для борьбы с незаконной торговлей табачными изделиями. Министерство здравоохранения также использует средства для региональной деятельности по борьбе против табака. Филиппины После повышения налогов в 2012 году более 85% дополнительных доходов идет на программы в области здравоохранения. Из этой суммы 80% выделяется на обеспечение всеобщего доступа к услугам здравоохранения, достижения связанных со здоровьем ЦРТ и информирования населения по вопросам здоровья, а 20% выделяется на оказание медицинской помощи и улучшения материальной базы для укрепления здоровья населения в масштабах всей страны. Польша 0,5% от акциза выделялись для финансирования программы по сокращению потребления табачных изделий (программа не была реализована, а в 2015 году она была упразднена) Республика Корея 354 вон за пачку идет в Фонд укрепления здоровья, который финансирует исследования и проекты по укреплению здоровья Румыния 10 евро за 100 сигарет и 13 евро/кг рассыпного табака выделяется для программ по охране и укреплению здоровья. Кроме того, 1% акциза на сигареты используется для развития физкультуры и спорта Швейцария 0,26 CHF за пачку сигарет идут в Фонд предотвращения потребления табака Таиланд Дополнительный акциз в размере 2% на табак и алкоголь направляется в Тайский Фонд укрепления здоровья Бывшая югославская Республика Македония 0.053 динаров за штуку (сигарет) выделяется на финансирование лекарственных средств для лечения редких заболеваний Соединенные Штаты Америки Размеры отчислений за пачку сигарет варьируются в зависимости от штата, а полученные средства используются для финансирования различных видов деятельности – в основном программ охраны и укрепления здоровья Вьетнам Дополнительный обязательный адвалорный взнос (1% от производственной или импортной цены) поступает в Фонд борьбы против табака ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 28 Приложение 2. Практические примеры целевого использования поступлений от налогов на табачные изделия в странах БОТСВАНА 1. Описание целевого налога Ботсвана имеет давнюю историю политической приверженности принципам и ценностям первичной медико-санитарной помощи, в том числе принципам защиты общественного здоровья от корыстных интересов деловых кругов и других угроз. В 1992 году Ботсвана обнародовала свой первый антитабачный закон – Закон о борьбе с курением (CSA92). В настоящее время этот закон находится в стадии отмены, так как он будет заменен законом, соответствующим положениям Рамочной конвенции ВОЗ по борьбе против табака (РКБТ ВОЗ). В настоящее время закон о борьбе против табака ожидает одобрения Кабинета министров и утверждения Парламентом. На сегодняшний день основными антитабачными законами страны являются CSA92 и Указ президента, на основании которого в феврале 2014 года был введен табачный налог в размере 30% от стоимости пачки сигарет, уже принесший в казну 4 миллиона долларов США. Налог взимается Объединенной Налоговой службой Министерства финансов и планирования развития Ботсваны и депонируется на специальный счет, находящийся в ведении Министерства здравоохранения, в знак признания бремени употребления табака на сектор здравоохранения, занимающегося решением проблемы заболеваемости и смертности, связанной с употреблением табака. Поступления от этого налога направляются на проведение общих мероприятий по укреплению здоровья, с акцентом на профилактику неинфекционных заболеваний (НИЗ) и борьбу с ними, а также на устранение социальных недугов, обусловленных потреблением табака. Профили Ботсваны по распространенности НИЗ и употреблению табака показывают, что 20% случаев рака связаны с употреблением табака, и что 14,3% молодых людей в возрасте 13-15 лет курят. Эти и другие статистические данные вынудили руководство страны ввести налог, который должен ежегодно увеличиваться, пока табачные изделия не станут экономически недоступными для молодых людей и достаточно дорогими для взрослых потребителей. Увеличение налога будет следовать принципу достижения 75% от стоимости пачки сигарет. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 29 Собранные налоговые средства будут использованы для финансирования деятельности по укреплению здоровья, в том числе деятельности, направленной на оказание помощи в прекращении употребления табака, реабилитацию и санитарное просвещение населения. Департамент общественного здравоохранения будет отчитываться, и находиться под руководством межсекторального совета, подконтрольного министру здравоохранения, который, в свою очередь, подотчетен Парламенту и Канцелярии Президента. Налоговая служба Ботсваны (Министерство финансов и планирования развития) получает бюджетные поступления и депонирует их на специальный счет, к которому имеет доступ Министерство здравоохранения. В целях обеспечения надлежащего управления финансовыми средствами члены Совета фонда налогообложения табачных изделий проходят обучение по обеспечению мониторинга расходования средств и составлению отчетности для министра здравоохранения. Члены Комитета по осуществлению налогообложения также проходят обучение по обеспечению технического руководства и надзора за работой Департамента общественного здравоохранения, который является структурой министерства здравоохранения, отвечающей за реализацию. Комитет по осуществлению налогообложения одобряет заявки на финансирование со стороны заинтересованных сторон, включая Министерство здравоохранения. После их утверждения проекты и мероприятия финансируются путем перечисления утвержденных бюджетных ассигнований на счета учреждений-исполнителей, которые должны предоставлять ежеквартальные и заключительные отчеты для обеспечения мониторинга реализации, эффективности и влияния проектов и мероприятий. 2. События, предшествовавшие принятию закона Министерство здравоохранения и его партнеры играют ведущую роль в просвещении общественности о вредном воздействии табака и противодействии влиянию табачной промышленности. Закон Ботсваны запрещает рекламу и стимулирование продажи табачных изделий и все виды табачного спонсорства. Исследования и эпиднадзор за употреблением табака делают упор в основном на молодых людей. Такие исследования, как Глобальное исследование здоровья студентов 2005 года и Глобальный опрос о потреблении табака среди молодежи 2008 года, показали, что около 14% студентов Ботсваны курят. В настоящее время обследование STEPS1 2007 года является единственным источником достоверных данных о курении среди взрослых; результаты обследования STEPS 2014 года дадут более точное представление о ситуации в этой группе населения. Родители, традиционные, религиозные и политические лидеры обратили внимание 1 Поэтапный подход ВОЗ (STEPS) к эпиднадзору – это простой, стандартизированный метод сбора, анализа и распространения данных среди государств-членов ВОЗ: http://www.who.int/chp/steps/ru/ ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 30 на то, что модели курения и курительное поведение подрывали социальные нормы и наносили вред здоровью населения, так же, как и употребление алкоголя, и поэтому решили действовать в поддержку работы Министерства здравоохранения. Как и следовало ожидать, табачная промышленность перешла в наступление и развернула длительную кампанию в СМИ, чтобы защитить свою продукцию и попытаться доказать, что проблема заключается не в табачной продукции, а в самих потребителях. Табачные компании подписали меморандумы о взаимопонимании со стратегическими секторами правительства, якобы для поддержки научных исследований, мер против незаконной торговли и других видов деятельности. Табачная промышленность смогла в определенной степени оказать воздействие на торговцев неформального сектора, побуждая их к выражению недовольства вмешательством в обеспечение ими средств к существованию. В конце концов, одному правительственному департаменту, подписавшему меморандум о взаимопонимании с табачной промышленностью, помогли его аннулировать. Однако другой департамент продолжает поддерживать отношения с табачной промышленностью, несмотря на рекомендацию их прекратить. Информирование населения и пропагандистская деятельность совместно с такими стратегическими структурами, как Парламент, помогли преодолеть жалобы и недовольство со стороны малого бизнеса. Введение налогового регламента на табак удалось осуществить, потому что он получил одобрение главы государства и потому, что фактические данные свидетельствовали о тревожной тенденции употребления табака среди молодежи. 3. Статистические данные о целевом использовании финансовых средств Через год после введения налога накопленные средства составили 4 миллиона долларов США, что дало возможность оценить ежегодную тенденцию. На настоящий момент эти средствa еще не ассигнованы, поскольку структуры управления и механизмы использования пока находятся на этапе организации. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 31 4. Эффект от введения налога Так как механизмы использования финансовых средств находятся пока на этапе разработки, единственным ощутимым воздействием является увеличение стоимости за единицу табачных изделий. С течением времени могут проявиться другие эффекты. 5.Текущая реализация Единственная трудность наблюдается в задержке с окончательным определением механизмов использования налоговых поступлений. Это отчасти связано с недавними изменениями в правительстве, следствием чего является то, что постоянный руководитель Департамента общественного здравоохранения, отвечающий за реализацию новой политики, пока не назначен. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 32 ЕГИПЕТ 1. Описание целевого налога Общий бюджет Египта зависит от налогов и правительственных сборов, которые составляют более 70% государственных ресурсов. Большинство государственных средств от налогообложения, будь то прямые или косвенные налоги, поступают в Министерство финансов, которое выделяет средства на различные статьи расходов, такие как образование и здравоохранение. Существуют редкие исключения, например, медицинское страхование учащихся, введенное законом № 99 1992 года, которое распространяется на учащихся всех учебных заведений за исключением ВУЗов (от дошкольников до учащихся средней школы); на студентов ВУЗов это страхование не распространяется. Закон предусматривает введение налога в размере 10 пиастров (0,012 долларов США2) на каждые 20 сигарет местного или иностранного производства, продаваемых на внутреннем рынке, отчисления от которого идут на медицинское страхование студентов. Со студентов также взимаются страховые взносы, дополняемые из государственного бюджета, а также за счет целевых пожертвований, субсидий и грантов. Закон предусматривает открытие Главным управлением медицинского страхования специального счета для медицинского страхования студентов и оплаты всех услуг. Закон № 99 гласит, что налогом, предназначенным для медицинского страхования студентов, должны облагаться сигареты местного производства, продаваемые на внутреннем рынке; налог взимается Налоговым департаментом вместе с общим налогом с продаж и Таможенным департаментом вместе с таможенными пошлинами на импортируемые сигареты. На Главное управление медицинского страхования законом возлагается обязательство предоставлять учащимся следующие услуги в области профилактики: • полное медицинское обследование в начале каждой новой ступени образования; • вакцинация; • специальные медицинские обследования, как регулярно, так и в неотложных медицинских ситуациях; • предоставление образовательным органам рекомендаций о принятии необходимых мер по обеспечению гигиены окружающей среды; • обследования для определения пригодности людей для конкретных видов деятельности; • повышение осведомленности о здоровье и здоровом образе жизни; а также • контроль за питанием. 2 Обменный курс по состоянию на конец февраля 2016 г. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 33 Главное управление также обязано предоставлять услуги в случае болезни и несчастных случаев, в том числе: • медицинские услуги врачей общей практики на конкретных этапах лечения; • медицинские услуги специалистов, в том числе стоматологов; • • сканирование, лабораторные анализы и другие медицинские исследования; • лечение в больницах, ЛПУ и медицинских и специализированных центрах, хирургическое вмешательство и другие виды лечения; • предоставление лекарственных средств; • а также предоставление все видов протезов и очков. Школы, обеспечивающие базовое образование (от начального до подготовительного) и довузовские технические учебные заведения, подведомственные Министерству образования (Al Azhar Al Sharif и Al Kifaya Al Entajiya) и Министерству здравоохранения и народонаселения, обязаны по закону организовывать лечебно-профилактические учреждения в дополнение к больницам, находящимся в ведомстве Главного управления медицинского страхования, предоставляющие студентам лечебные услуги, и направлять все статистические данные в Главное управление медицинского страхования. Эти услуги предоставляются при условии оплаты минимального ежегодного студенческого членского взноса (4 египетских фунта в год, эквивалент 0,50 долларов США). Учащиеся также оплачивают одну треть стоимости лекарственных средств за пределами больниц (в ЛПУ). Для учащихся, закончивших среднюю школу, страховка недоступна. При его введении в 1992 году, план страхования охватывал 12 миллионов учащихся; теперь он охватывает около 20,6 миллионов. Так как поступлений от целевых налогов на табачные изделия недостаточно для оплаты всех услуг, правительство восполняет дефицит из других источников. Так как в соответствии с законом Главное управление медицинского страхования несет ответственность за расходы, связанные с медицинским страхованием учащихся, и страхованием третьих лиц, онo должнo четко разделять доходы и расходы. 2. События, предшествовавшие принятию закона Министерство здравоохранения провело соответствующие исследования и подготовило проект закона для представления на утверждение Кабинета министров перед передачей их на утверждение в Парламент. На подготовку закона ушло почти 2 года, и правительство представило проект в Парламент в октябре 1991 года. В то время он не включал налог на сигареты. Поэтому система медицинского страхования финансировалась только за счет ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 34 взносов, собираемых со студентов, и средств Государственного казначейства. Парламент вернул законопроект правительству для дальнейшего изучения стоимости страхового покрытия с просьбой уменьшить студенческий взнос за счет введения налога на сигареты и его использования на покрытие медицинского страхования. Исследования, проведенные для оценки первоначальной стоимости системы страхования и взносов студентов, включали число студентов, которые будут охвачены страхованием (12 миллионов), а также меры вмешательств в отношении здоровья, которые будут покрываться, в том числе выявление и лечение острых и хронических заболеваний, хирургическое вмешательство, предоставление протезов, адаптация существующих клиник и создание новых клиник в местностях с недостаточным уровнем обеспеченности услугами. Правительство внесло второй проект закона в Парламент в июле 1992 года, в котором содержалось положение о введении налога в размере 5 пиастров на каждую пачку (20 сигарет). Члены Парламента попросили расширить охват учащихся с учетом таких факторов, как стоимость лечения и виды заболеваний, которые должны покрываться, а также снизить размеры страховых взносов. В итоге табачный налог для целей медицинского страхования был поднят до 10 пиастров. Против законопроекта о введении налога на сигареты был выдвинут ряд аргументов. Отмечалось, что налог приведет к увеличению цен на сигареты и, следовательно, к росту средних расходов домохозяйства на табачные изделия с 5% до 7%, что отразится на расходах на другие нужды. Компания “The Eastern Company”, поставляющая на рынок все отечественные и иностранные сигареты в Египте, утверждала, что это отрицательно скажется на ее деятельности в связи со снижением потребления табачных изделий. Правительство опровергло эти утверждения, заявив, что курение вредно для здоровья, и что налог на сигареты будет иметь только положительные эффекты: Повышение цен приведет к сокращению потребления табака и тем самым будет способствовать улучшению здоровья граждан. Кроме того, налог на сигареты приведет к увеличению объема ресурсов для медицинского страхования учащихся, что будет способствовать увеличению охвата страхованием. Основными причинами для введения целевого налога на табак для обеспечения медицинского страхования и увеличения налога с 5 до 10 пиастров послужили просьбы многих членов парламента расширить охват страхованием для большего числа учащихся, увеличить процент страхового взноса в покрытии стоимости лечения, операций и лекарственных средств, и снизить размер страхового взноса. Для достижения этих целей необходимо повысить объем и устойчивость поступления ресурсов. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 35 3. Статистические данные о целевом использовании финансовых средств В последние 5 лет налог на сигареты в Египте повышался четыре раза, но уровень их потребления остается стабильным. Налог, ассигнованный на цели медицинского страхования учащихся, представляет собой фиксированную сумму на каждые 20 сигарет, и эта сумма не менялась с момента обнародования закона 22 июля 1992 года; таким образом, доходы от табачного налога были относительно стабильными, как показано ниже: Доходы от целевого налога Фискальный период Египетские фунты (млн) Эквивалент в долл. США (февраль 2016 г.) 2009–2010 гг. 427 54.53 2010–2011 гг. 395 50.44 2011–2012 гг. 376 48.01 2012–2013 гг. 398 50.82 2013–2014 гг. 392 50.06 Эти суммы составляют лишь небольшую часть налога на сигареты, так как общая сумма поступлений от налогообложения сигарет в 2013-2014 финансовом году превысила 21 миллиард египетских фунтов (2,61 миллиарда долларов США). Налог составляет лишь 1,8% от общего объема налоговых поступлений, ассигнованных на цели медицинского страхования в том же году (392 миллиона фунтов или 48,77 миллиона долларов США). Остальная часть налога на сигареты используется Министерством Финансов в соответствии с государственным бюджетом, и не является целевой. 4. Выводы Министерство здравоохранения уже несколько раз просило увеличить сумму налога до 50 пиастров. В связи с этим, Министерство Финансов выпустило постановление № 120 от 23 февраля 2015 года. Однако, это постановление было отозвано на следующий день на том основании, что оно нарушает закон, предусматривающий лишь 10 пиастров, и что ни один министр не имеет разрешения или полномочий увеличить эту налоговую ставку. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 36 ИСЛАНДИЯ 1. Вводная информация и описание целевого налога Начало целевого использования налоговых поступлений на программы борьбы против табака в Исландии относится к 1972 году. Целевой налог был введен правительством в период, который характеризовался как активным ростом распространенности курения, так и появлением информации о вреде курения. С учетом результатов, полученных сэром Richard Doll (1) в 1950 году, профессор медицины Университета Исландии д-р Níels Dungal опубликовал статью о вреде курения для здоровья (2). Уровень потребления табака в Исландии был аналогичен таковому в соседних странах. Распространенность курения была высокой, табак рекламировался даже в медицинских журналах, а оптовая продажа табачных изделий в стране была в законном порядке монополизирована Государственной компанией по продаже алкогольных напитков и табачных изделий. В это время стал появляться профессиональный и политический интерес к борьбе против табака. Первые официальные предложения запретить рекламу табака в Исландии были вынесены на обсуждение Парламента в декабре 1964 года и еще раз в 1967 году, но они не были приняты законодательно из-за отсутствия политической поддержки (3, 4). В 1969 году был принят независимый закон, касающийся организации Государственной компании по продаже алкогольных напитков и табачных изделий (5), который включал статью, содержащую требование о размещении предупреждений о вреде курения на упаковках сигарет. Это было первое официальное законодательное положение в Исландии, направленное на сокращение курения, и один из первых примеров текстовых предупреждений во всем мире (6). Текст предупреждения на упаковках сигарет гласил: “Viðvörun: Vindlingar- eykingar geta valdið krabbameini í lungum og hjartasjúkdómum”, что в переводе означает: Предупреждение: Курение может вызвать рак легких и сердечно-сосудистые заболевания. В Парламент было впервые внесено предложение о целевом использовании табачного налога для проведения программ борьбы против табака, а в 1970 году член Парламента Jón Ármann Héðinsson, основываясь на профессиональной рекомендации тогдашнего Главного государственного врача д-ра Bjarni Bjarnason, предложил внести изменения в законы об алкоголе и табаке с тем, чтобы запретить все виды рекламы табачных изделий в газетах, на радио, телевидении и на уличных рекламных щитах. Г-н Héðinsson не нашел поддержки у своих коллег в Парламенте, но, предложение было принято благодаря поддержке гражданского общества и соответствующих публичных обсуждений и петиций. Дополнительное предложение привело к замене текстовых предупреждений на упаковках табачных изделий целевым табачным налогом в размере 0,2% от валового объема продаж табачных изделий в стране (7). Решение о замене предупреждений было мотивировано тем, что они не могли эффективно воздействовать на молодых людей и детей, являвшихся ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 37 целевыми группами для программ по профилактике курения. Средства должны были быть ассигнованы непосредственно на антитабачные программы под руководством вновь созданного Национального комитета по борьбе против табака. Закон вступил в силу 1 января 1972 года. Один из членов комитета был назначен Государственной компанией по продаже алкогольных напитков и табачных изделий, один – Исландским онкологическим обществом и один – Исландской кардиологической ассоциацией. Офис по борьбе против табака был создан при Онкологическом обществе Рейкьявика. В центре внимания профилактических мероприятий с самого начала было информирование детей и студентов о вреде курения для здоровья, аналогичная информация содержалась в средствах массовой информации и рекламных объявлениях в газетах. Финансирование, имевшееся в то время для программ борьбы против табака, было аналогично финансированию, выделявшемуся на маркировку пачек сигарет, и этот факт был использован в качестве обоснования введения целевого налога в ходе его обсуждения в Парламенте. Эти события положили начало общенациональной организованной борьбе против табака в Исландии. В 1975 году врач города, по-исландски borgarlæknir, провел исследование распространенности курения среди подростков в возрасте 14-16 лет в Рейкьявике (8) и обнаружил, что около половины детей этой возрастной группы курит. Широкое информирование детей о вреде курения для здоровья и меры профилактики были инициированы в начальных школах Рейкьявика Онкологическим обществом Рейкьявика и показали быстрые результаты. В то же время, Þorvarður Örnólfsson, управляющий директор Онкологического общества Рейкьявика, был назначен управляющим всеми проектами в области борьбы против табака и ответственным за их финансирование (9). В течение следующих нескольких лет был осуществлен ряд законодательных изменений, и целевой табачный налог был упразднен в 1977 году (10). Тем не менее, были внесены изменения в законы, связанные с борьбой против табака, и официальной политической задачей на тот момент было сохранить или увеличить финансирование программ борьбы против табака, хотя это и не было зафиксировано в государственном бюджете. Законодательные изменения включали запрет на рекламу табачных изделий в СМИ, кинотеатрах и на открытых площадках, а также предоставление Министру здравоохранения полномочий издавать постановления о зонах, свободных от табачного дыма, в общественных местах, и назначать Комитет борьбы против табака. Таким образом, Государственная компания по продаже алкогольных напитков и табачных изделий уже не имела своего представителя в Комитете, а функции Комитета были расширены и стали включать проведение более широких программ борьбы против табака. С 1977 по 1984 год финансирование борьбы против табака не являлось целевым и в этот период наблюдалось сокращение финансирования и деятельности в этом направлении (11). Комитет организовал первый День без табака в Исландии 23 января 1979 года. Исландский парламент принял первый всеобъемлющий закон о борьбе против табака в 1984 году, который вступил в силу 1 января 1985 года (12). Закон вводил запрет на продажу табачных изделий несовершеннолетним в возрасте до 16 лет, а также запрет на курение в общественных местах, школах, медицинских учреждениях, общественном ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 38 транспорте, на внутренних авиарейсах и на рабочих местах. Запрет на рекламу стал более определенным и четким, чем раньше, и было введено требование размещения на пачках сигарет графических предупреждений о вреде курения (5). Правительство, руководствуясь работой комитета при Министерстве здравоохранения, приняло политическое решение о восстановлении целевого налога в размере 0,2% на продажу табачных изделий, который будет использоваться для содействия реализации проектов, предложенных Комитетом по борьбе против табака. Предложение о создании постоянного бюджета для борьбы против табака не получило политической поддержки. В 1991 году парламент принял Национальную политику в области здравоохранения на 1991-2000 гг. (13). Продолжающаяся поддержка мер профилактики употребления табака в Парламенте была продемонстрирована пересмотром Закона о борьбе против табака, принятого в 1996 году (14), с целью удвоить целевой налог с 0,2% до 0,4%. В действительности, по итогам обсуждения, налог был повышен до 0,7%, что явилось следствием не формальной оценки бюджетных потребностей, а политической поддержки усиления мер борьбы против табака со стороны Парламента. Когда были приняты нормативные акты Европейского Союза, регулирующие вопросы борьбы против табака, Парламент принял дополнительные антитабачные законы, включая запрет на нюхательный табак и снюс и продажу табачных изделий несовершеннолетним в возрасте до 18 лет. Комитет по борьбе против табака по-прежнему назначался министром здравоохранения, с выставлением кандидатур Исландским онкологическим обществом и Исландской кардиологической ассоциацией. Увеличение бюджета на борьбу против табака в 1996 году сильно изменило ситуацию. Для выполнения работы по борьбе против табака были наняты два штатных сотрудника, была создана программа “подготовки инструкторов”, а также были выпущены новые учебные материалы. В течение следующих нескольких лет были начаты проекты работы с населением, такие как “Бросай курить и выиграй – не начинай курить” (15) и конкурс “Бездымный класс” (16) – общенациональный проект, который проводится ежегодно с 1998 года. В 2000 году была создана горячая линия помощи в отказе от курения “Quitline”. Это было сделано в сотрудничестве с центром здоровья “Thingeyjarsyslur” и при участии специалистов из Шведской линии помощи в отказе от курения “Quitline” (16). Было отмечено значительное увеличение антитабачных кампаний в средствах массовой информации, а также поддерживались государственные и профессиональные дискуссии по вопросам борьбы против табака – в сотрудничестве со спортивными организациями, школами, муниципалитетами и работниками здравоохранения. В 2001 году парламент утвердил вторую Национальную политику в области здравоохранения на 2001-2010 годы (18), и закон о борьбе против табака был пересмотрен в третий раз (19). В частности, в него был включен меморандум о том, что для достижения цели сокращения потребления табака, определенной в национальной политике в области здравоохранения, потребуется использование нетрадиционных методов борьбы против табака. Основными изменениями в новом законе были следующие: запрет на выкладку табачных изделий в точках продажи; запрет на освещение табака в СМИ, кроме предупреждений о вредных последствиях его употребления; обязательное лицензирование всех продаж табачных изделий; увеличение объема целевых налогов ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 39 на табак до 0,9% от валового объема продаж. Управление по борьбе против табака по- прежнему оставалось в совместном ведении Исландского онкологического общества и Онкологического общества Рейкьявика, а Комитет по борьбе против табака по-прежнему назначался министром здравоохранения каждые 4 года для ассигнования средств на проведение проектов. К этому времени все общественные места, транспорт, школы и спортивные мероприятия стали свободными от табачного дыма, и пришло время ставить новые цели и задачи. Запрет на выкладку табачных изделий в точках продаж был встречен судебным иском со стороны табачной промышленности (20). Была начата кампания в средствах массовой информации, а лицензирование продаж табачных изделий привело к сокращению числа торговых точек, торгующих табаком.3 Следующим важным законодательным изменением в отношении борьбы против табака в Исландии было создание в 2003 году Института общественного здравоохранения, который сочетал в себе несколько правительственных подразделений, занимающихся вопросами профилактики и укрепления здоровья (21), включая вопросы питания и употребления алкоголя, наркотиков и табака. Профилактика алкоголя4 и табака финансировалась за счет целевых налогов, поступления от которых были включены в бюджет нового института, финансировавшего проекты борьбы против табака. Когда Управление по борьбе против табака было переведено в подчинение Института общественного здравоохранения, проведение начатых проектов продолжилось. Кроме того, в сотрудничестве со школами были начаты новые программы общего укрепления здоровья (22). В период с 1970 по 1975 год Национальный комитет по борьбе против табака отвечал за распределение бюджета. Когда эту обязанность выполняла Государственная компания по продаже алкогольных напитков и табачных изделий, проекты в основном включали проведение кампаний о вреде курения в средствах массовой информации. С 1976 по 2003 год за распределение бюджета отвечал Комитет по борьбе против табака и средства были ассигнованы для Исландского онкологического общества и онкологического общества Рейкьявика.5 В мае 2011 года Институт общественного здравоохранения был объединен с Директоратом по здравоохранению (23), а специальные комитеты по вопросам профилактики в отдельных областях, например, в сфере употребления табака и алкоголя, назначаемые Директоратом, заменили независимый Комитет по борьбе против табака. Все целевое финансирование для профилактики употребления табака и алкоголя было перенаправлено в новый фонд общественного здравоохранения, управляемый Директоратом по здравоохранению в соответствии с постановлением Министерства здравоохранения (24). В состав Совета фонда вошли члены комитетов Директората. В рамках существующего регламента 65% средств выделяются на программы, реализуемые Директоратом или совместно с ним, и 35% – на специальные проекты в различных областях (см. таблицу 1). Управление по борьбе против табака продолжало проведение ежегодных проектов, таких как Всемирный день без табака и конкурс “Бездымный класс”. В ответ на все более широкое 3 Неопубликованные данные Исландского директората по здравоохранению, Embætti landlæknis, Рейкьявик, 2015 год 4 Целевой налог на алкоголь введен в действие отдельным законом. 5 Неопубликованные данные Исландского директората по здравоохранению, Embætti landlæknis, Рейкьявик, 2015 год ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 40 использование бездымного табака молодыми исландцами, в 2011 году этот конкурс стал называться “Безтабачный класс”. Проекты по укреплению здоровья были расширены и стали осуществляться в начальных и средних школах. В настоящее время проведение таких проектов начинается также на уровне местных сообществ, с участием города Мóсфедльсбайр (Mosfellsbær) (25) и города Рейкьявика (26). Таблица 1. Общее ежегодное целевое использование табачного налога (млн исл. крон), 2004-2014 гг. Год Валовой объем продаж табака Целевой налог (0,9%) Бюджет Института общественного здравоохранения Директорат Комитета по борьбе против табака (65%) Фонд общественного здравоохранения (35%) 2004 12 815.00 115.3 115.30 Н/Д Н/Д 2005 13 188.50 118.7 118.70 Н/Д Н/Д 2006 13 152.80 118.4 118.40 Н/Д Н/Д 2007 12 905.00 116.1 116.10 Н/Д Н/Д 2008 12 728.80 114.5 114.50 Н/Д NA 2009 12 829.80 115.5 115.50 Н/Д Н/Д 2010 12 360.50 111.2 111.20 Н/Д Н/Д 2011 12 090.50 108.8 Н/Д 70.70 38.10 2012 11 817.30 106.4 Н/Д 69.10 37.20 2013 11 915.50 107.2 Н/Д 69.70 37.50 2014 12 032.50 108.3 Н/Д 70.40 37.90 Неопубликованные данные Исландского директората по здравоохранению, Embætti landlæknis, Рейкьявик, 2015 год Все значения скорректированы в соответствии с Исландским индексом потребительских цен с января соответствующего года на январь 2015 года. Обозначение “Н/Д” в таблице означает “нет данных”. Цель Национальной политики в области здравоохранения на 2010 год – снижение ежедневного курения среди взрослого населения до уровня ниже 15% – была достигнута. После ратификации РКБТ ВОЗ национальные органы власти взяли на себя обязательство интегрировать меры борьбы против табака в ряд стратегий, законов и нормативных актов. В 2010 году правительство законодательно определило направление политики под названием “Исландия 2020” (27), включающее такие элементы, как пропаганда здорового образа жизни для профилактики употребления алкоголя и наркотиков, а также улучшение питания, физической активности, сексуального здоровья и психического благополучия населения. В 2012 году на рассмотрение в Парламент была внесена новая Национальная политика в области здравоохранения до 2020 года, но она не была принята  (28). В следующий Всемирный день без табака в 2013 году, в ответ на изменения уровней потребления табака и никотина, министр здравоохранения объявил о начале работы по формированию государственной политики борьбы против табака в Исландии на период до 2020 года – в сотрудничестве с Министерствами благосостояния, финансов и экономики, образования, науки и культуры, Директоратом по здравоохранению, Национальной ассоциацией муниципалитетов и другими организациями (29). ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 41 Исландия ратифицировала РКБТ ВОЗ в июне 2004 года (30). Она также ввела в действие Директиву Европейского союза о табачных изделиях, когда вступила в Европейское экономическое пространство в 1993 году. В последнее время расширяется формальное и неформальное сотрудничество между странами Северной Европы в отношении достижения цели стать свободными от табака к 2040 году, в соответствии с Повесткой дня в области здравоохранения Совета министров Северных стран (31). 2. Статистические данные о целевом использовании финансовых средств Целевые налоги являются основным источником финансирования программ борьбы против табака с самого начала. Объем бюджетных поступлений от целевых налогов ежегодно определяется на основе прогнозной оценки и сверяется с реальными показателями продаж. До 2004 года не проводилось отдельного анализа ассигнованных и использованных для осуществления специальных проектов сумм, и, ввиду периодической инфляции в исландской экономике, эти суммы не могут быть сопоставимы во времени. В ответ на запрос Парламента предоставить отчет об использовании ассигнованных средств, Министр здравоохранения представил официальный отчет за 2004-2007 гг. (32). В 2004-2007 гг. 84% целевого финансирования было использовано специально на программы профилактики употребления табака и укрепления здоровья и 16% – на административно-управленческие расходы Института общественного здравоохранения. После передачи Института в ведомство Директората по здравоохранению, 65% целевого налога были ассигнованы Директорату, продолжающему финансировать национальные программы борьбы против табака, и 35% – Фонду общественного здравоохранения. Совет Фонда общественного здравоохранения требует регулярной отчетности и мониторинга эффективности финансируемых проектов. Фонд общественного здравоохранения финансирует различные проекты по укреплению здоровья в школах и местных сообществах, в том числе мероприятия по борьбе против табака. По приблизительным оценкам, 20% его средств идут на конкретные проекты по борьбе против табака и 80% – на более общие проекты укрепления здоровья. Исландская система здравоохранения представляет собой централизованную, финансируемую государством систему, предоставляющую всеобщий доступ к медицинским услугам на основании проживания в стране. Центры первичной медико санитарной помощи страны являются основными пунктами оказания медицинской помощи, хотя специализированная медицинская помощь в Рейкьявике также широко доступна. Система здравоохранения финансируется главным образом из источников общего налогообложения, и до 2008 года государственные расходы на здравоохранение в доле ВВП были аналогичны Дании и Норвегии. Впоследствии они снизились по сравнению с другими странами, в основном в связи с ростом государственных расходов на здравоохранение в доле ВВП этих стран (33). Бюджет здравоохранения для борьбы с НИЗ в Исландии отсутствует. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 42 Тенденции в распространенности ежедневного курения среди взрослого населения Исландии за последние 30 лет показаны на рис. 1. Распространенность курения уменьшилась с течением времени, с незначительными различиями между мужчинами и женщинами. Национальное исследование “Благосостояние исландцев” (2007-2012 гг.) показало тенденцию к снижению уровня курения среди обоих полов и во всех социально- экономических группах во всех частях страны (34). Исландия может рассматриваться как страна, находящаяся на III-IV стадии табачной эпидемии (35), так как распространенность ежедневного курения в три раза выше у людей с низким уровнем образования, чем у людей с высшим образованием, но различия по этому показателю между сельскими и городскими районами являются менее выраженными. Как показано на рис. 1, за увеличением объема целевых налогов следовало несколько более крутое снижение распространенности курения; однако, необходимо учесть, что каждый раз в закон о борьбе против табака вносились и другие изменения. Рис. 1. Распространенность ежедневного курения среди исландцев в возрасте 18-69 лет, 1985-2015 гг., с обозначением основных этапов целевого использования табачного налога на борьбу против табака 50% 45% 0.2% 0.7% 0.9% мужчины женщины 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 19 85 19 89 19 93 19 97 20 01 20 05 20 09 19 87 19 91 19 95 19 99 20 03 20 07 20 11 20 14 19 86 19 90 19 94 19 98 20 02 20 06 20 10 20 13 19 88 19 92 19 96 20 00 20 04 20 08 20 12 20 15 Из ссылки 36 Распространенность курения среди исландцев в возрасте 14-16 лет значительно изменилась со времени проведения первого опроса в 1975 году, когда половина из них курили, по сравнению с ситуацией в новом тысячелетии, когда только 15-21% исландцев этого возраста курят ежедневно (рис. 2). Снижение курения в этой возрастной группе является очень позитивным фактом. Общенациональное исследование Директората здравоохранения “Благосостояние исландцев” 2012 г. показало в первый раз, что более половины населения Исландии либо никогда не курили, либо бросили курить (34). Однако существует причина для беспокойства в отношении младших возрастных групп, так как молодые люди все чаще используют бездымный табак; кроме того, бездымный табак по- видимому является дополнением к курению, а не его заменителем. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 43 Рис. 2. Распространенность ежедневного курения среди исландцев в возрасте 15-20 лет в начальной и средней школе, 2000-2014 гг. 25% средняя школа (16-20 лет) начальная школа (15-16 лет) 20% 15% 10% 5% 0% 2000 2004 20082002 2006 2010 20142012 Из ссылок 37 и 38 Долгосрочную эффективность борьбы против табака можно проследить по тенденциям смертности от болезней, вызванных курением, например, от ишемической болезни сердца. Уровень смертности от ишемической болезни сердца (ИБС) в период с 1981 по 2006 год среди людей в возрасте 25-74 года значительно снизился – на 79% у мужчин и 82% у женщин. Согласно Aspelund и др. (39) на более чем 70% это было обусловлено уменьшением распространенности популяционных факторов риска, например, курения, на снижение распространенности которого приходилось 22% сокращения смертности от ИБС. Смертность от рака легких увеличилась в период между 1980 и 2009 годами на 50% у мужчин и на 20% у женщин, хотя в последние 5 лет ситуация, по-видимому, стабилизировалась (40). За последние 20 лет суммарное число смертей, связанных с курением, в Исландии, по оценкам, снизилось примерно на треть.6 3. Резюме и выводы Организованная борьба против табака в Исландии была начата в 1970 году. Через 5 лет, когда высокая распространенность курения среди подростков вызвала большую тревогу среди общественности, особенно широкую поддержку получило проведение антитабачных мер в школах. На первом этапе работа проходила под руководством врачей и адвокатов, в сотрудничестве с политиками и при поддержке ряда различных неправительственных организаций (НПО), что привело к внесению изменений в законодательные акты по борьбе против табака. Вклад Онкологического общества Рейкьявика, Исландского онкологического общества и Исландской кардиологической 6 Fjöldi látinna árlega vegna reykinga, óbirt áætlun [Количество смертей, вызванных курением], неопубликованные оценки. Kópavogur: Исландская кардиологическая ассоциация; 2012 год. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 44 ассоциации сыграл важную роль и способствовал более широкому использованию многодисциплинарного и межсекторального подхода к борьбе против табака. В течение десятилетий целевой налог на табачные изделия в Исландии используется для реализации независимых проектов борьбы против табака – в основном для поддержания нормативно-правовой базы, проведения антитабачных кампаний на уровне местных сообществ и осуществления регулирующих мер в области первичной профилактики. На внесение изменений в закон о борьбе против табака, в том числе на целенаправленные действия, согласующиеся с целями национальной политики в области здравоохранения, часто требовались годы. Исландия была одной из первых стран, ратифицировавших РКБТ ВОЗ, и планировавших принятие закона о борьбе против табака, соответствующего официальным рекомендациям ВОЗ, задолго до этого (41). Это было важным шагом для маленькой страны с ограниченными ресурсами. Дополнительная поддержка в области борьбы против табака была получена в рамках сотрудничества на европейском уровне и со странами Северной Европы. Наиболее ценный элемент борьбы против табака в Исландии – это поддержка населения, которое стремится защитить детей и молодежь от употребления табака. Повышается также осведомленность о вредном влиянии курения на окружающих людей. Публичное обсуждение законодательных действий освещается в средствах массовой информации. В частности, в СМИ публикуются петиции в поддержку предложенных изменений. Закон о борьбе против табака в Исландии получил высокую оценку как один из лучших Европейских антитабачных законов. Он не только обеспечивает практически полностью свободное от табака общество для некурящих, но и затронул личное пространство, так как многие люди объявили свои дома свободными от табачного дыма. Одним из ограничений этого закона является то, что исландцы, употребляющие табак или сигареты, не имеют такого же хорошего доступа к помощи и поддержки в отказе от курения, как население многих других европейских стран. Лишь малая доля целевого налога используется для этой деятельности. Целевой налог на табачные изделия в Исландии сыграл важную роль в борьбе против табака. Когда он был упразднен, организованная деятельность в этой сфере сократилась, несмотря на политическую поддержку мер по увеличению объема финансирования. Повторное введение более высокого налога заметно изменило ситуацию. Поскольку при снижении потребления табачных изделий их продажа сокращается, целевой налог должен быть увеличен, чтобы обеспечить наличие поступлений для борьбы против табака. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 45 Библиография 1. Doll R, Hill AB. Smoking and carcinoma of the lung. Br Med J. 1950;221(ii):739–48. 2. Niels P. Dungal NP. Tóbak er eitur [Tobacco is poison] (in Icelandic). Reykjavík: Fréttabréf um heilbrigðismál 1953;12:12–17. 3. Einkasala ríkisins á tóbaki (br. 58/1931) [Change in legislation no. 58/1931] (in Icelandic) (http://www.althingi.is/thingstorf/thingmalalistar-eftir-thingum/ferill/?ltg=85&mnr=7416, accessed 16 July 2013). 4. Einkasala ríkisins á tóbaki (br. 58/1931) [Discussion documents of legal changes] (in Icelandic) (http://www.althingi.is/thingstorf/thingmalalistar-eftir-thingum/ ferill//?ltg=87&mnr=117, accessed 20 July 2015). 5. Lög um verslun með áfengi og tóbak, nr. 63/1969 [New legislation no. 63/1969] (in Icelandic) (http://www.althingi.is/lagas/nuna/1969063.html, accessed 16 July 2015). 6. Hiilamo H, Crosbie E, Glantz SA. The evolution of health warning labels on cigarette packs: the role of precedents, and tobacco industry strategies to block diffusion. Tobacco Control Online First 2012; 23: doi 10.1136/tobaccocontrol-2012-050541. 7. Verslun ríkisins með áfengi, tóbak og lyf, Lög nr. 59/1971 [New legislation no. 59/1971] (in Icelandic) (http://www.althingi.is/thingstorf/thingmalalistar-eftir-thingum/ ferill//?ltg=91&mnr=109, accessed 16 July 2015). 8. Ragnarsson J. Reykingar grunnskólanema hafa heldur verið að aukast: samkvæmt nýrri könnun héraðslækna (in Icelandic). Heilbrigðismál Reykjavík, 1999;47:25. 9. Krabbameinsfélag Reykjavíkur 50 ára (in Icelandic) (http://www.krabb.is/Assets/ Sv%C3%A6%C3%B0af%C3%A9l%C3%B6g/KrabbameinsfelagReykjavikur/1999Krabbamei nsfelagReykjavikur50ara.pdf, accessed 16 July 2015). 10. Ráðstafanir til að draga úr tóbaksreykingum, Lög nr. 27/1977 [New legislation no. 27/1977] (in Icelandic) (http://www.althingi.is/thingstorf/thingmalalistar-eftir-thingum/ ferill/?ltg=98&mnr=233, accessed 16 July 2015). 11. Ráðstafanir til að draga úr tóbaksreykingum, Frumvarp að lögum nr. 27/1977 [Proposal for new legislation no. 27/1977] (in Icelandic) (http://www.althingi.is/altext/98/s/pdf/0539.pdf, accessed 16 July 2015). 12. Lög um tóbaksvarnir, Lög nr. 74/1984 [New legislation no. 74/1984] (in Icelandic) (http:// www.althingi.is/thingstorf/thingmalalistar-eftir-thingum/ferill/?ltg=106&mnr=70, accessed 20 July 2015). 13. Heilbrigðisáætlun fram til ársins 2000 [National Health Policy to 2000] (in Icelandic) (http:// www.althingi.is/altext/113/s/1057.html, accessed 21 July 2015). 14. Lög um tóbaksvarnir, Lög nr. 101/1996 [New legislation no. 101/1996] (in Icelandic) (http://www.althingi.is/thingstorf/thingmalalistar-eftir-thingum/ferill/?ltg=120&mnr=313, accessed 16 July 2015). 15. Quit and win, don’t start (http://quitandwin.net/advice/index.html, accessed 16 July 2015). 16. Smokefree class (http://www.smokefreeclass.info/, accessed 20 July 2015). ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 46 17. Ráðgjöf í Reykbindindi [National quit-line] (in Icelandic] (http://www.8006030.is, accessed 16 July 2015). 18. Heilbrigðisáætlun 2001–2010 [Second National Health Policy for Iceland for 2001–2010] (in Icelandic) (http://www.althingi.is/altext/126/s/1469.html, accessed 21 July 2015). 19. Lög um tóbaksvarnir, nr. 95/2001 [New legislation no. 95/2001] (in Icelandic) (http://www. althingi.is/thingstorf/thingmalalistar-eftir-thingum/ferill/?ltg=126&mnr=345, accessed 16 July 2015). 20. Ruling of the Supreme Court of Iceland no. 220/2005 (Court judgment published 6 April 2006) (in Icelandic) (http://www.haestirettur.is/domar?nr=3866&leit=t, accessed 20 July 2015). 21. Lög um Lýðheilsustöð [The Public Health Institute]. New legislation no. 18/2003 (in Icelandic) (http://www.althingi.is/altext/stjt/2003.018.html, accessed 21 July 2015). 22. Heilsueflandi skóli [Health promotion in Schools] (in Icelandic) (http://www.landlaeknir.is/ heilsa-og-lidan/verkefni/item12346/Heilsueflandi_grunnskoli, accessed 21 July 2015). 23. Lög um breytingu á lögum um landlækni, og um brottfall laga um Lýðheilsustöð [New law on merger of the Directorate of Health and the Public Health Institute]. New legislation no. 41/2007] (in Icelandic) (http://www.althingi.is/altext/stjt/2011.028.html, accessed 20 July 2015). 24. Reglugerð um lýðheilsusjóð, Velferðarráðuneytið [New regulation no. 1260/2011] (in Icelandic). Reykjavík; 2015 (http://www.reglugerd.is/reglugerdir/allar/nr/1260-2011, accessed 16 July 2015). 25. Mosfellsbær, heilsueflandi samfélag [Health promoting community] (in Icelandic) (http:// www.mosfellsbaer.is/mannlif/heilsa-og-hreyfing/heilsueflandi-samfelag/, accessed 16 July 2015). 26. Reykjavík heilsueflandi samfélag. Samstarf á sviði lýðheilsu [Health promoting community, collaboration on public health] (in Icelandic) (http://www.landlaeknir.is/servlet/file/ store93/item20428/version2/4.6.13_samningur_ELogRVK.pdf, accessed 16 July 2015). 27. Iceland 2020 – Governmental policy statement for the economy and community. Knowledge, sustainability, welfare. Reykjavik: Prime Minister´s Office; 2010 (http://eng. forsaetisraduneyti.is/media/2020/iceland2020.pdf, accessed 16 July 2015). 28. Drög að velferðarstefnu til 2020 [Draft of a national health policy until 2020, a parliamentary resolution] (in Icelandic). Рейкьявик Ministry of Welfare; 2012 (http://www. velferdarraduneyti.is/media/frettatengt2012/Drog_ad_heilbrigdisaaetlun.pdf, accessed 21 July 2015). 29. Starfshópur um stefnumörkun í tóbaksvörnum [Working group for a national tobacco control policy] (in Icelandic). Reykjavík: Ministry of Welfare, 2013 (http://www. velferdarraduneyti.is/raduneyti/nefndir-rad-stjornir/nr/33711, accessed 16 July 2015). 30. Iceland´s ratification of the Framework Convention of Tobacco control 2004. Geneva: Framework Convention Alliance; 2015 (http://www.fctc.org/about-fca/tobacco-control- treaty/latest-ratifications/parties-ratifications-accessions/ratifications-accessions- chronological-order, accessed 21 July 2015). ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 47 31. The Welfare Committee. Nordic alcohol and tobacco policies in a public health perspective. Committee proposal A1566/velferd. Copenhagen: The Nordic Council; 2013 (http://nordan. org/wp-content/uploads/2013/11/A-1566_velferd_ENG-10.pdf, accessed 21 July 2015). 32. Tóbaksvarnir, fyrirspurn til skriflegs svars til heilbrigðisráðherra á 133. Löggjafaþingi 2006–2007 [Tobacco control, a Parliamentary question to the Minister of Health in 2006–2007] (in Icelandic) (http://www.althingi.is/thingstorf/thingmalalistar-eftir-thingum/ ferill/?ltg=133&mnr=467, accessed 21 July 2015). 33. Sigurgeirsdóttir S, Waagfjörð J, Maresso A. Iceland: health system review. Health Syst Transition 2014;16:1–182. 34. Jónsdóttir LS, Jensson V. Ný könnun á reykingum og tóbaksneyslu á Íslandi (in Icelandic). Embætti landlæknis Talnabrunnur, 2012;6:5 (http://www.landlaeknir.is/servlet/file/store93/ item17600/Talnabrunnur_Juni_2012%282%29.pdf, accessed 21 July 2015). 35. Lopez AD, Collishaw N, Piha T. A descriptive model of the cigarette epidemic in developed countries. Tobacco Control 1994;3: e7. 36. Jensson V, Jónsdóttir LS. Reykingar og tóbaksneysla á Íslandi (in Icelandic). Embætti landlæknis Talnabrunnur 2015;9:5 (http://www.landlaeknir.is/servlet/file/store93/ item27031/Talnabrunnur_mai_2015.pdf, accessed 21 July 2015). 37. Rannsóknir og greining. Ungt folk 2013, framhaldsskólar. Reykjavík; 2014 (http://www. rannsoknir.is/download/ungt-folk-2013-framhaldsskolar/?wpdmdl=706, accessed 16 July 2015). 38. Rannsóknir og greining. Ungt fólk 2014, Grunnskólar. Reykjavík; 2014 (http://www. rannsoknir.is/download/ungt-folk-2014-grunnskolar/?wpdmdl=707, accessed 16 July 2015). 39. Aspelund T, Gudnason V, Magnusdottir BT, Andersen K, Sigurdsson G, Thorsson B, et al. Analysing the large decline in coronary heart disease mortality in the Icelandic population aged 25–74 between the years 1981 and 2006. PLoS One 2010;5:e13957. 40. National Cancer Registry in Iceland. [Carcinoma of the lung] (in Icelandic) (http:// krabbameinsskra.is/indexen.jsp?icd=C33-C34, accessed 21 July 2015). 41. Roemer R. Legislative action to combat the world tobacco epidemic. Second edition. Geneva: World Health Organization; 1993. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 48 ПАНАМА 1. Введение С середины 2000-х годов Панама добилась значительного прогресса в борьбе с потреблением табака, особенно в отношении неналоговых мер с 2008 года и налоговых мер с 2009 года. Произошло не только увеличение налога на табачные изделия, но и впервые 50% налоговых поступлений были поделены между сектором здравоохранения и таможенными органами, что делает Панаму одной из немногих стран Северной и Южной Америки, использующей этот метод ассигнования ресурсов непосредственно на программы борьбы против табака. Кроме того, целевое использование поступлений от налога на табак оказалось одной из наиболее эффективных инициатив в области здравоохранения (1, 2). В период с 2009 по 2014 год объем таких налоговых поступлений увеличился более чем в два раза – с 12,3 миллиона долларов США до 27,8 миллиона долларов США. Иными словами, средний годовой прирост составил 17,6%, в то время как уровень потребления табака снизился с 9,4% в 2007 году до 6,4% в 2013 году, что является в настоящее время самым низким зарегистрированным уровнем потребления табака в странах Северной и Южной Америки. Это демонстрирует экономическую эффективность введения налоговых мер в дополнение к неналоговым мерам (3,4). Большая часть этих налоговых поступлений была использована на программы укрепления здоровья и содействие диагностике и лечению табачной зависимости после прекращения потребления табака (70% целевых ресурсов). Только 11% было ассигновано для других целей, таких, как укрепление потенциала для реализации мер борьбы против табака, усиление эпиднадзора и контроля в соответствии с положениями РКБТ ВОЗ и укрепление национального законодательства (5). Эти ресурсы были принципиально важны для устойчивой реализации разработанного ВОЗ комплекса мер MPOWER (аббревиатура от английских слов Monitor-Protect-Offer- Warn-Enforce-Raise), которые включают мониторинг потребления табака и реализацию профилактических стратегий; защиту людей от табачного дыма; оказание помощи в прекращении употребления табака; предупреждение населения об опасностях, связанных с табаком; обеспечение соблюдения запретов на рекламу, стимулирование продажи и спонсорство табачных изделий; а также повышение налогов на табачные изделия (6, 7). В краткосрочной перспективе есть планы использовать другой финансовый механизм – доходы от лицензирования продажи табачных изделий, 30% которых поступают в ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 49 Министерство здравоохранения, 30% в научно-исследовательский институт “Gorgas Com- memorative Institute for Health Research” для изучения НИЗ, связанных с употреблением табака, и 40% в организации гражданского общества, такие как Панамская коалиция по борьбе против табака (30%) и Национальная ассоциация против рака (10%) (8, 9). 2. Вводная информация Панама увеличила ставки специального потребительского налога на сигареты и другие табачные изделия с 32,5% до 100% от стоимости, заявленной оптовым импортером. Закон № 69, принятый в 2009 году, является самым новым правовым инструментом распределения финансовых ресурсов для сектора здравоохранения и таможенных органов, находящимся в ведении Министерства здравоохранения. Законом предусматривается, что 20% средств от специального потребительского налога перечисляется Министерству здравоохранения, 20% – Национальному институту рака и 10% – Национальному таможенному управлению (10). Министерство экономики и финансов взимает специальный потребительский налог, а Налоговое управление уведомляет Национальный банк о сумме налоговых поступлений, переводимой на табачный субсчет Министерства здравоохранения. Эти средства не проходят через национальный бюджет, так как это финансовый счет. Аналогичная процедура применяется для Национального института рака и Таможенного управления. 7 Не являясь частью бюджета, эти налоговые поступления никак не влияют на бюджетные линии других источников или ведомств. Таким образом, в конце финансового года средства не утрачиваются. В тоже время они подчиняются всем до- и послеаудиторским процедурам Генеральной аудиторской палаты Панамы. Что касается финансовых средств от налога на табак, получаемых Министерством здравоохранения, то соглашение о техническом сотрудничестве со страновым офисом ВОЗ предусматривает перевод утвержденных Генеральной аудиторской палатой Панамы средств на сумму до 2 млн долларов США на разработку и осуществление мер борьбы против табака. Каждый субъект самостоятельно управляет средствами от специального потребительского налога, которые должны быть потрачены исключительно на реализацию мер борьбы против табака. Сюда входят различные виды деятельности, связанные с осуществлением пакета мер MPOWER и РКБТ ВОЗ, а именно мониторинг, защита населения от табачного дыма, предложение помощи в прекращении употребления табака, предупреждение об опасностях, связанных с употреблением табака, обеспечение соблюдения запретов на рекламу, стимулирование продажи и спонсорство табачных изделий, повышение налогов на табачные изделия (6). Отчет об утвержденных и планируемых мероприятиях, 7 Ballesteros VHH. Entrevista a la Dra Reina Roa. Directora de Planificación del Ministerio de Salud [Интервью с д-ром Reina Roa, Директором планирования Министерства здравоохранения]; 2015 г. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 50 для которых будут использоваться целевые средства, представляется ежегодно каждым субъектом (5). Мероприятия также могут включать проведение научных исследований, аутрич- деятельность и закупку оборудования. Например, Глобальный опрос взрослого населения Панамы об употреблении табака финансировался при поддержке Министерства здравоохранения из табачных налогов, также как и региональные совещания и семинары по вопросам незаконной торговли, налогообложения и запрета на рекламу и стимулирование продажи табачных изделий и табачного спонсорства. Эти ресурсы были наиболее важным источником финансирования мероприятий, необходимых для осуществления положений РКБТ ВОЗ (11). Целевые средства также были использованы на приобретение комплектов для мониторинга наличия табачного дыма (SIDEPAQ) и других загрязняющих веществ, например, продуктов сгорания твердых отходов на мусорных свалках в столичном регионе. Для осуществления деятельности по борьбе против табака были приобретены транспортные средства, которые были предоставлены всем региональным отделениям Министерства здравоохранения; транспортные средства также используются для других видов деятельности, связанных с сектором здравоохранения. Кроме того, для диагностики респираторных заболеваний, не связанных с употреблением табака, были закуплены спирометры и другие виды лабораторного оборудования. В заключение можно сказать, что целевые налоговые поступления дополняют ресурсы, выделяемые на здравоохранение из национального бюджета. Этот метод финансирования особенно подходит для развивающихся стран, таких как Панама (12). 3. События, предшествовавшие принятию закона № 69/2009, устанавливающего специальный потребительский налог В 1995 году под руководством Министерства здравоохранения, были предприняты первые шаги по повышению налогов на табачные изделия и использованию доходов для финансирования сектора здравоохранения. В том же году ставка специального потребительского налога была установлена на уровне 32,5% от стоимости, заявленной оптовым импортером (13). В 2001 году налог на добавленную стоимость (НДС) был увеличен с 10% до 15%, и 5% было выделено для целевого использования Национальным институтом рака (14). В 2004 году Панама ратифицировала РКБТ ВОЗ, и это использовалось в качестве обоснования увеличения ставки специального потребительского налога до 100% в 2009 году, в соответствии с рекомендациями инициативы MPOWER (10, 15). Аргументы в пользу установления порога 50% на специальный потребительский налог содержатся в Законе № 40 от 2004 года и Законе № 13 от 2008 года, которые возлагают на Министерство здравоохранения ряд обязанностей, в том числе борьбу с контрабандой ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 51 сигарет. С точки зрения Министерства здравоохранения, эти обязанности полностью соответствуют обязательствам страны по осуществлению РКБТ ВОЗ. Что касается Национального таможенного управления, то Статья 15 РКБТ ВОЗ предусматривает необходимость мониторинга и контроля за незаконной торговлей табачными изделиями, а для осуществления этой деятельности требуются ресурсы. Средства также выделяются Национальному институту рака, так как лечение заболеваний, связанных с употреблением табака (например, рака), является дорогостоящим, а расходы на лечение могут быть уменьшены за счет ограничения воздействия употребления табака (11). Стратегические партнерства между Министерством здравоохранения, Национальным собранием, Министерством экономики и финансов и организациями гражданского общества, такими как Панамская коалиция по борьбе против табака, Национальная ассоциация Против рака и организация “Fundácancer”, сыграли важнейшую роль в повышении специального потребительского налога. Был подготовлен план взаимодействия со средствами массовой информации, чтобы адекватно реагировать на атаки со стороны табачной промышленности, особенно в отношении контрабанды табака. Антитабачная тактика включает бесплатные радио- и телевизионные ролики, интервью, предоставление фактических данных журналистам, принимающим участие в борьбе против табака, организацию форумов для журналистов и разработку руководства по взаимодействию со средствами массовой информации, в сотрудничестве с наиболее представительными, пользующимися доверием группами гражданского общества. Поддержка правительства и законодателей на стороне оппозиции является ключевым фактором в обеспечении политического баланса в переговорах о повышении налога (16). Точные данные также имеют важное значение: изучение спроса на табачные изделия в Панаме, проведенное в период 2009-2012 гг., показало, что повышение специального потребительского налога будет способствовать увеличению бюджетных средств и снижению распространенности курения (17, 18). Эти фактические данные привели к снижению озабоченности Министерства экономики и финансов относительно того, что поток поступлений от специального потребительского налога может уменьшиться. Первоначально налог был увеличен до 50% в сентябре 2009 года, а затем до 100% в ноябре того же года, так как было решено, что налоговые поступления несоизмеримы с больничными расходами, связанными с лечением заболеваний, обусловленных потреблением табака. Этот аргумент был хорошо принят Национальным собранием (10). К числу основных факторов, способствовавших принятию закона, относятся следующие: специальные исследования, послужившие аргументами для Министерства экономики и финансов; специальные совещания на высшем уровне (с участием заместителя министра и директора Налогового управления); стратегическое лоббирование законодателей в комитете торговли перед первым чтением закона; целенаправленные действия представителей гражданского общества в средствах массовой информации; получение поддержки от журналистов, интересующихся вопросами борьбы против табака. Другим важным фактором была сложившаяся политическая ситуация и налоговая реформа 2010 года, посредством которой правительство стремилось увеличить налоговые ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 52 поступления на финансирование субсидируемых программ и инфраструктурных проектов за счет, например, повышения НДС с 5% до 7%. Поэтому 2009 год (первый год работы нового правительства) был хорошим моментом для того, чтобы внести предложение о дальнейшем повышении специального потребительского налога. 3. Взимание специального потребительского налога и использование поступлений После вступления в силу РКБТ ВОЗ доходы от специального потребительского налога стали значительно увеличиваться. Это произошло задолго до ноября 2009 года, когда была введена налоговая ставка в размере 100%. С 2010 года поступления продолжали расти, что подтверждается результатами исследований спроса на табак, проведенных в 2009 и 2012 гг. (см. рис. 1) (5, 18). Кроме того, в связи с увеличением доходов на душу населения, критерий доступности остается весьма высоким. В период с 2009 по 2014 год средний темп роста ВВП на душу населения составил 6,5%, что свидетельствует о том, что поступления от специального потребительского налога будут продолжать расти в долгосрочной перспективе; Панама является одной из самых стремительно развивающихся экономик в регионе (19, 20). Рис. 1. Ежегодные поступления от специального потребительского налога (ISC) в долларах США 30,000,000 20,000,000 10,000,000 25,000,000 15,000,000 В до лл . С Ш А 5,000,000 0 2005 7,395,079 2007 8,260,763 2009 12,363,495 2011 21,501,053 2013 23,869,003 2006 7,651,235 2008 9,868,185 2010 22,014,248 2012 23,578,103 2014 27,840,779Поступления от ISC Источник: Налоговое управление. В соответствии со схемой целевого выделения налогов, определенной Законом № 69, из общего объема налоговых поступлений в размере 59 401 644,05 долларов США в период 2009-2014 гг. Министерству здравоохранения было выделено 23 638 254,30 долларов США, Национальной ассоциации Против рака – 23 638 254,30 долларов США и Национальному таможенному управлению – 12 125 135,45 долларов США. В рамках ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 53 реализации комплекса мер MPOWER Министерство здравоохранения как регулирующий орган несет ответственность за использование средств для продвижения политики борьбы против табака. Рис. 2 и таблица 1 демонстрируют распределение ресурсов. Рис. 2 иллюстрирует распределение поступлений от специального потребительского налога; наиболее значимые статьи расходов включают укрепление здоровья (20,1%), обеспечение диагностической поддержки на уровне первичной медико-санитарной помощи (30,9%), лечение табачной зависимости после прекращения потребления табака и лечение хронических заболеваний (19%). Эти статьи составляют 70% общего объема расходов. Второй уровень деятельности включает в себя усиление функций контроля и управления в рамках РКБТ ВОЗ, укрепление национального законодательства (9,1%) и найм персонала для выполнения этих задач (8,2%). На налаживание международного сотрудничества, предусмотренного положениями РКБТ ВОЗ, выделяется 6,1%, на диагностическую лабораторную поддержку – 4,9% и на наращивание потенциала – 1,7%. Рис. 2. Распределение (%) целевых поступлений от специального потребительского налога, 2010-2013 гг. 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 0 3,000,000 1,000,000 4,000,000 2,000,000 5,000,000 6,000,000 Д ол л. С Ш А П ро це нт Статья расходов 20.1% 1.7% 9.1% 4.9% 30.9% 19.0% 8.2% 6.1% 3,466,089.61 Укрепление здоровья Наращивание потенциала для борьбы против табака Диагностическая поддержка путем инвестирования лабораторий Поддержка диагностики первичного уровня: биомедицинское и офисное оборудование Лечение: прекращение курения и хронические заболевания Найм персонала Международное сотрудничество, соблюдение обязательств по РКБТ ВОЗ и исследования Усиление мониторинга и контроля в соответствии с РКБТ ВОЗ и национальным законодательством 291,567.83 1,563,864.70 842,650.67 5,315,232.91 3,272,498.29 1,419,118.70 1,057,556.00 Источник: Национальная комиссия по изучению потребления табака в Панаме, Министерство здравоохранения В таблице 1 приводится список конкретных статей расходов, на которые были потрачены целевые средства; 75% инвестиций сделано в приобретение оборудования для лечения амбулаторных больных (статья 1), мобильного оборудования для мониторинга состояния окружающей среды (статьи 2 и 3) и информационно-технического оборудования, необходимого для проверки пунктов продажи табачных изделий (статья 5). ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 54 Таблица 1. Расходование целевых табачных поступлений Министерства здравоохранения, 2015 г. № Статья расходов В долл. США 1 Биомедицинское оборудование для лечения амбулаторных больных 300 000.00 2 Внедорожные мотоциклы для проведения проверок состояния окружающей среды в 14 регионах 92 000.00 3 Внедорожные мотоциклы для проведения проверок состояния окружающей среды в 14 регионах 69 000.00 4 Запись видеоматериалов для продвижения Закона № 13 о клиниках, оказывающих помощь в отказе от курения и осуществляющих лечение табачной зависимости 20 000.00 5 Приобретение в 14 регионах 275 компьютеров, необходимых для проверки пунктов продажи табачных изделий 142 175.00 6 Приобретение 15 портативных компьютеров для измерения мелких частиц в каждом регионе и создание экологического подотдела 12 015.00 7 Распечатка национальных и региональных результатов, полученных в ходе Глобального опроса о потреблении табака среди молодежи и Глобального опроса взрослого населения о потреблении табака, а также их распространение на национальном и международном уровне 30 000.00 8 Распечатка рекомендаций по прекращению курения 20 000.00 9 Перевод средств в больницу Санто-Томас для отделения, оказывающего населению помощь в отказе от курения 20 000.00 10 Укрепление информационной системы мониторинга и контроля неинфекционных заболеваний и других заболеваний, связанных с употреблением табака, а также ведение национального канцер-регистра 45 000.00 11 Приобретение двух лицензий на использование программного обеспечения SPSS 20.0 и дополнительных модулей 22 000.00 12 Суточные для сотрудников регионов здравоохранения во время командировок, связанных с выполнением положений по борьбе против табака 34 831.24 13 Всего 807 021.24 Источник: Национальная комиссия по изучению потребления табака в Панаме, Министерство здравоохранения Средства были израсходованы в основном на приобретение оборудования для борьбы с табакокурением и укрепление потенциала; на оснащение информационной системы мониторинга НИЗ было выделено непосредственно 6% средств. Таблица 2 показывает ежегодное расходование целевых средств, ассигнованных Национальному институту рака, которые в 2015 году составили в общей сложности 14 227 642,60 долларов США. Эти средства использовались для лечения онкологических больных и поддержания сооружений и оборудования. Объем финансирования увеличивается примерно на 30% в год. Таблица 2. Расходование целевых табачных поступлений Национального института рака, нарастающим итогом, 2015 г. Год Расходы (в долл. США) 2010 1 922 129.24 2011 4 631 860.82 2012 3 374 091.44 2013 4 299 561.10 Всего 14 227 642.60 ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 55 Источник: Национальный институт рака До появления поступлений от специального потребительского налога Министерство здравоохранения, Национальный институт рака и Национальное таможенное управление не выделяли средства на программы борьбы против табака. Все эти организации играют роль в осуществлении стратегий MPOWER (хотя Национальное таможенное управление не предоставило данных, несмотря на официальный запрос от 11 июня 2015 года). Часть средств Министерства здравоохранения распределяется в регионы для подготовки медицинских работников и проведения программ по укреплению здоровья и мероприятий по сокращению хронических НИЗ. Министерство здравоохранения обеспечивает улучшение эпиднадзора и соблюдение исполнения мер контроля, проведение научных исследований и проектов по лечению табачной зависимости и оказанию помощи в отказе от курения, а также реализует ряд других проектов. С 2012 года активизировалось международное и региональное сотрудничество, в дополнение к сотрудничеству с секретариатом РКБТ ВОЗ, для осуществления международных соглашений по борьбе против табака и снижению хронических заболеваний, связанных с употреблением табака. В совокупности на эти цели было израсходовано 2 миллиона долларов США. На сегодняшний день 1,6 миллиона долларов США потрачено на проведение национальных или региональных мероприятий по борьбе против табака в рамках выполнения положений РКБТ ВОЗ или Закона № 13 и его целей. Оставшиеся 400 000 долларов США будут направлены на осуществление мероприятий по лечению хронических заболеваний. Все расходы анализируются в соответствии с руководящими принципами Регионального бюро для стран Америки и проходят аудиторскую проверку Генеральной контрольной палаты Панамы. Из общей суммы 2 миллионов долларов США 1,4 миллиона уже перечислены и 600 000 находятся в процессе перечисления.8 В период с 2010 года было собрано в общей сложности 23 130 479,42 долларов США, и еще 157 053,63 будет собрано дополнительно. Средства ассигнуются по мере поступления специального потребительского налога и переводятся каждой организации в установленном законом порядке. 4. Эффект от введения специального потребительского налога Эффект от введения специального потребительского налога был документально подтвержден исследованием спроса на табак в Панаме в 2009-2012 гг., которое показало, что увеличение ставки налога до 100% увеличило в два раза объем налоговых поступлений при одновременном снижении распространенности курения. Национальное исследование здоровья и качества жизни, проведенное в 2007 г., показало, что коэффициент распространенности курения в Панаме составлял 9,4%,а по итогам Глобального опроса взрослого населения о потреблении табака, проведенного в 2013 году, показатель 8 См. предыдущее примечание. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 56 распространенности употребления табака составил 6,4% (курительный и некурительный табак), что является самым низким зарегистрированным на сегодняшний день уровнем потребления табака в странах Северной и Южной Америки. По данным Глобального опроса о потреблении табака среди молодежи в 2002, 2008 и 2012 гг., показатели распространенности употребления табака среди молодежи составляли 18,3%, 8,3% и 9,5% соответственно, хотя эти результаты отражают употребление табака среди молодежи до появления новых табачных продуктов, таких как электронные сигареты (21–23). Эти выводы подтверждаются исследованиями в области общественного здравоохранения, которые показывают, например, снижение относительного риска развития острого инфаркта миокарда и снижение смертности от болезней, связанных с употреблением табака, с 16,4% в 2005 году до 12,1% в 2012 году (1, 24). Кроме того, фактические данные подтверждают, что повышение специального потребительского налога ведет к снижению доступности табачных изделий и имеет регулирующее воздействие на контрабанду табака. В ответ на снижающиеся показатели распространенности курения табачная промышленность адаптирует свою тактику путем распространения легальных и нелегальных брендов в обоих сегментах. Однако, расширить рынок сбыта таким образом не удается, так как и легальные, и нелегальные бренды стали более дорогими. Это указывает на экономическую эффективность повышения специального потребительского налога (17,18, 25, 26). Следует предусмотреть дальнейшее повышение специального потребительского налога, так как он представляет собой механизм создания непрерывных финансовых поступлений, необходимых для компенсации негативных последствий употребления табака. 5. Новые инициативы в области налоговой политики и основные трудности Начиная с 2015 года стали реализовываться инициативы по ассигнованию ресурсов из других источников налоговых поступлений в сектор здравоохранения; наиболее значимые из них содержатся в законопроектах № 176 и № 136. Основными инициативами являются криминализация незаконной торговли табаком, лицензирование продажи табачных изделий и введение простой (стандартизированной) упаковки табачных изделий, при условии ратификации Протокола о ликвидации незаконной торговли табачными изделиями РКБТ ВОЗ (8, 9, 15). Налоговые поступления, полученные от специальных налогов на лицензирование и штрафов, будут распределены следующим образом: . 30% будет ассигновано для целей Министерства здравоохранения через координатора по борьбе против табака для обеспечения эпиднадзора и мониторинга за осуществлением положений РКБТ ВОЗ и соблюдения положений Закона № 13 от 13 августа 2008 года. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 57 • 30% будут ассигнованы для Панамской коалиции по борьбе против курения на цели профилактики курения, информирования, а также продвижения и мониторинга целей Коалиции на национальном уровне. • 30% будет выделено институту Gorgas Commemorative Institute на проведение научных исследований по проблеме употребления табака и НИЗ, связанных с употреблением табака. • 10% будут ассигнованы Национальной ассоциации рака для проведения программ профилактики курения, поощрения прекращения курения и оказания помощи в отказе от курения. Эта инициатива направлена на установление более жесткого контроля за незаконной торговлей табачными изделиями и обеспечение доступности ресурсов не только для сектора здравоохранения, но и для гражданского общества, с целью укрепления его роли в борьбе против табака (8, 9). Однако, в некоторых организациях сохраняется сопротивление проведению инициатив. В частности, Национальное таможенное управление до сих пор не воспользовалось целевыми поступлениями от специального потребительского налога. Кроме того, в ряде организаций отсутствует должное лидерство в области борьбы с незаконной торговлей табачными изделиями. Так, например, Министерство торговли и промышленности Панамы иногда непреднамеренно занимает позиции, удобные для табачной промышленности (27). Отсутствие комплексной политики в отношении употребления табачных изделий продолжает оставаться основным камнем преткновения в таких областях, как защита прав потребителей, регистрация товарных знаков, международные торговые договоры и уголовное право, так как эти вопросы приводят к регуляторным конфликтам и требуют гармонизации стандартов в области здравоохранения, оставляя табачной промышленности значительное пространство для маневров и для того, что использовать институциональные недостатки в свою пользу. 5. Выводы Панама является одной из немногих стран в регионе, которая использует табачные налоговые поступления для финансирования осуществления стратегий MPOWER, основанных на статьях РКБТ ВОЗ. Целевое использование табачного налога является основным источником финансирования всех мероприятий по контролю за потреблением табака, включая национальный вклад в международное сотрудничество. Целевые средства используются в основном для укрепления здоровья, диагностической поддержки на уровне первичного звена здравоохранения и для оказания помощи в отказе от курения. В частности, деньги используются для приобретения биомедицинского оборудования, транспортных средств для мониторинга состояния окружающей среды ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 58 и компьютерного оборудования для проведения проверок пунктов продажи табачных изделий в 14 регионах Министерства здравоохранения, которое является надзорным органом за осуществлением политики борьбы против табака в Панаме. Эффект от введения целевого налога на общий объем налоговых поступлений и ситуацию в области здравоохранения четко отслеживался. Государственному сектору (здравоохранение и таможня) было ассигновано 59 401 644,05 долларов США в период с 2009 по 2014 год, после повышения базовой ставки специального потребительского налога с 32,5% до 100%, что привело к увеличению в два раза общего объема налоговых поступлений. Также в результате этого наблюдалось снижение показателя распространенности употребления табака до 6,4%. Полученные результаты показывают, что повышение специального потребительского налога было экономически эффективным. Доступность табачных изделий растет вместе с увеличением дохода на душу населения; поэтому следует учесть возможность дополнительного увеличения налогов, чтобы обеспечить взаимодополняемость финансовых и нефинансовых мер борьбы против табака (17, 18, 25). Повышение налогов является непрерывным процессом; поэтому рекомендуется индексация в соответствии с общим уровнем инфляции (28), чтобы гарантировать, что сектор здравоохранения продолжит получать финансовые ресурсы и, следовательно, в долгосрочной перспективе будет иметь возможность продолжать осуществление инициативы MPOWER и мероприятий по борьбе с НИЗ. Повышение специального потребительского налога остается одной из основных стратегических задач на будущее. С учетом текущих проблем, с которыми сталкивается национальный бюджет, целевое использование налоговых поступлений в секторе здравоохранения является чрезвычайно важным. Другим важным фактором является необходимость сделать пакет мер MPOWER и нормы, поддерживающие его осуществление, дополнительным инструментом, работающим в тандеме с другими правовыми положениями, касающимися регистрации товарных знаков, защиты прав потребителей и борьбы с незаконной торговлей табачными изделиями. Еще существует значительное сопротивление в отношении осуществления различных аспектов РКБТ ВОЗ. Следовательно, необходимо предпринимать еще бóльшие усилия для сближения и взаимодействия посредством обмена опытом о достигнутом прогрессе и повышения информированности в целях реализации новых инициатив борьбы против табака, требующих создания стратегических партнерств. Такие партнерства должны включать правительственные организации, такие как Министерство торговли и промышленности, Национальное собрание, Министерство здравоохранения, Национальное таможенное управление, Министерство внутренних дел и юстиции, Департамент защиты прав потребителей и Управление защиты конкуренции, а также ассоциации гражданского общества, такие как Панамская коалиция по борьбе против табака и Национальная ассоциация против рака, являющиеся наиболее важными заинтересованными сторонами на местном уровне, а также партнерства с международными научными и техническими организациями. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 59 Существенной проблемой для автора этой статьи стала трудность в получении полной, стандартизированной информации, особенно из Национального института рака и от Национального таможенного управления. Поэтому было трудно оценить общий эффект от введения целевого налога в качестве дополнительного источника поступлений в бюджет здравоохранения. Такая информация должна систематически публиковаться, чтобы обеспечить наличие исходных показателей для определения масштабов и эффективности поступлений от специального потребительского налога для целей осуществления РКБТ ВОЗ. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 60 Библиография 1. 1. Jan C, Lee M, Roa R, Herrera V, Politis M, Motta J. The association of tobacco control policies and the risk of acute myocardial infarction using hospital admissions data. PLoS One 2014;9:e88784. 2. Ballesteros VHH, Rodriguez RR, McDonald A. Impuesto selectivo al consumo de tabaco: una herramienta eficaz [Selective consumption tax on tobacco: an effective tool]. Capital financiero, 28 July 2014 (www.capital.com.pa/ impuesto-selectivo-al-consumo-de-tabaco-una-herramienta-eficaz). 3. Bader P, Boisclair D, Ferrence R. Effects of tobacco taxation and pricing on smoking behavior in high risk populations: a knowledge synthesis. Inte J Environ Res Public Health 2011;8:4118–4139. 4. Ahsan A. Tobacco excise policy in Indonesia: bringing the health objectives back in. Resp Med 2013;107:S12. 5. Gestión de los fondos de tabaco 2010–2013 [Management of tobacco funds 2010–2013]. Panama City: Ministry of Health; 2013. 6. WHO Framework Convention on Tobacco Control. Geneva: World Health Organization; 2003:1-42. 7. MPOWER. Geneva: World Health Organization, Tobacco Free Inititative; 2015 (http://www. who.int/tobacco/mpower/en/). 8. Proyecto de ley N° 136 que establece disposiciones relacionadas al contenido y divulgación de información sobre los productos derivados del tabaco, modifica los artículos 4, 5, 6 9, 11 y 26 de la ley 13 de 24 de enero de 2008 y dictan otras disposiciones [Draft law No. 136 establishing provisions on the content and dissemination of information about tobacco-derived products, amending articles 4, 5, 6, 9, 11 and 26 of Act No. 13 of 24 January 2008 and establishing other provisions]. Panama City: Asambleá Nacional de Panamá; 2015 (http://www.asamblea.gob.pa/proyectos/ proyecto-de-ley-n%C2%BA136). 9. Proyecto de ley 176. Que modifica y adiciona artículos del código penal, código judicial y dicta otras disposiciones [Draft law No. 176 amending and supplementing articles of the Criminal Code, the Judicial Code and establishing other provisions]. Panama City: Asambleá Nacional de Panamá; 2015. 10. Ley No. 69 de 6 de Noviembre de 2009. Que prohibie la equiparación en los contratos y otras modalidades juridicas en que el Estado sea parte [Law No. 69 of 6 Novenber 2009. Which prohibits equalization of contracts and other legal terms and conditions to which the State is party] (26402-C). Gaceta Oficial 2009: 15 (v1.panamacompra.gob.pa/ documentosconvertidos/2159-01.pdf ). 11. Ley No. 40 de 2004, Aprobación del Convenio Marco de la OMS para el control del tabaco [Approval of the WHO Framework Convention on Tobacco Control]. Gaceta Oficial 2004:29. 12. Sáenz de Miera Juárez B, Guerrero Lopez CM, Zúñiga Ramiro J, Ruiz Velasco Acosta S. Impuestos al tabaco y políticas para el control del tabaco en Brasil, México y Uruguay. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 61 Resultados para México [Tobacco taxes and tobacco control policies in Brazil, Mexico and Uruguay. Results for Mexico]. Mexico City: Fundación Interamericana del Corazón; 2013:41. 13. Ley 45 que deroga los titulos vi y xxi del libro cuarto del codigo fiscal, los decretos de gabinete 35 de 1970 y 22 de 1972, se modifican y derogan otras disposiciones, crea impuesto selectivo al consumo de bebidas gaseosas, alcoholicas y cigarrillos [Act 45 on waiving titles VI and XXI of Book four of the Tax Code, Cabinet decrees 35/1970 and 22/1972, amending and waiving other provisions, and establishing a selective consumption tax on carbonated and alcoholic beverages and cigarettes]. Gaceta Oficial 1995;22911:26. 14. Ley 28, que modifica el paragrafo 6 del articulo 1057-v del codigo fiscal sobre el impuesto al cigarrillo, el articulo 24 de la ley 30 de 1984 sobre contrabando y defraudacion aduanera, y dicta otras disposiciones [Act 28 amending article 1057-v, paragraph 6, of the Tax Code on the taxation of cigarettes, article 24 of Act 30 of 1984 on smuggling and customs fraud, and establishing other provisions]. Gaceta Oficial 2001;24334:8. 15. Protocol to eliminate illicit trade in tobacco products. Geneva: World Health Organization; 2013 (http://apps.who.int/iris/bitstream/10665/80881/1/9789243505244_spa.pdf?ua=1). 16. Polémica por impuesto a los cigarrillos [Controversy over cigarette tax]. La Estrella de Panamá 15 September 2009 (laestrella.com.pa/panama/nacional/ polemica-impuesto-cigarillos/23750399). 17. Ballesteros VHH. La demanda de cigarrillos en Panamá [Demand for cigarillos in Panama]. Panama City: Centro de Investigación para la Epidemia del Tabaquismo; 2010:33–43 (http://www.minsa.gob.pa/sites/default/files/publicacion-general/estudio_de_la_ demanda_de_tabaco_ciet-panama-abril-2010.pdf). 18. Herrera Ballesteros VH. Análisis de la demanda de tabaco en Panamá y el control del efecto asequibilidad con medidas fiscales y control del contrabando : implicaciones para Política Fiscal, 2000–2011 [Analysis of the demand for tobacco in Panama and regulation of affordability through tax measures and control of smuggling: implications for fiscal policy 2010–2011]. Panama City: Instituto Conmemorativo Gorgas de Estudios de la Salud; 2013 (http://hdl.handle.net/10625/51992). 19. Producto interno bruto a precios de comprador de 2007, total y per cápita en la república, y sus variaciones porcentuales anuales: años 2007–2014 [2007 purchasing price, total and per capita GDP of Panama and annual percentage variations 2007–2014]. Panama City: Instituto Nacional de Estadistica y Censo; 2014 (http://www.contraloria.gob.pa/INEC/Publicaciones/Publicaciones. aspx?ID_SUBCATEGORIA=26&ID_PUBLICACION=663&ID_IDIOMA=1&ID_CATEGORIA=4). 20. Statistical yearbook for Latin America and the Caribbean 2014. Santiago: Economic Commission for Latin America and the Caribbean; 2014 (http://repositorio.cepal.org/ bitstream/handle/11362/37647/S1420569_mu.pdf?sequence=1). 21. Centers for Disease Control and Prevention. Panama Global Youth Tobacco Survey 2002. Seattle, Washington: Institute for Health Metrics and Evaluation; 2002. 22. Centers for Disease Control and Prevention. Panama Global Youth Tobacco Survey 2004. Seattle, Washington: Institute for Health Metrics and Evaluation; 2004. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 62 23. Centers for Disease Control and Prevention. Panama Global Youth Tobacco Survey 2012. Seattle, Washington: Institute for Health Metrics and Evaluation; 2012. 24. Estadísticas vitales. 2012 [Vital statistics. 2012]. Panama City: Instituto Nacional de Estadistica y Censo; 2013 (http://www.contraloria.gob.pa/INEC/Publicaciones/ subcategoria.aspx?ID_CATEGORIA=3&ID_SUBCATEGORIA=7&ID_IDIOMA=1). 25. Guindon GE, Paraje GR, Chaloupka FJ. The impact of prices and taxes on the use of tobacco products in Latin America and the Caribbean. Am J Public Health 2015;105:e9–e19. 26. Encuesta de marcas de cigarrillos [Cigarette brands survey]. Panama City: Instituto Conmemorativo Gorgas de Estudios de la Salud; 2012:29. 27. Grosso NP. Panamá, el país con menos fumadores de Latinoamérica [Panama, the country with the fewest smokers in Latin America]. Prensa Latina, May 2015. 28. Mares MA. Indexar a inflación impuesto antitabaco [Indexing tobacco tax to inflation]. El Economista 18 October 2011. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 63 ФИЛИППИНЫ 1. Введение На Филиппинах реформа системы акцизного налогообложения табачной и алкогольной продукции, Республиканский закон (РА) 10351, в 2012 году была несомненным успехом как с точки зрения прогрессивных и инновационных функций закона, так и с точки зрения незамедлительных и впечатляющих результатов от его введения. Существуют все признаки того, что положительный эффект будет устойчивым в долгосрочной перспективе, хотя закон будет снова пересмотрен Конгрессом в третьем квартале 2016 года в связи с приходом к власти новой администрации. 2. Вводная информация Исторический закон 2012 года о реструктуризации налогов на табак и алкоголь, известных как “налоги на грехи”, исправил коренные недостатки старого закона, воплощенного в Национальном Налоговом кодексе. Потребовалось 15 долгих лет, чтобы реформировать закон, принятый в 1997 году в рамках комплексной программы налоговой реформы. Старый закон разрешал изменять акцизный налог на табачные изделия с адвалорного на специфический, чтобы остановить нарушения, которые совершались в рамках адвалорной системы. В адвалорной системе ведущий производитель табачных изделий прибегал к трансфертному ценообразованию путем занижения отпускных цен на сигареты, прежде чем они продавались фиктивным оптовым предприятиям. Это был творческий подход к уклонению от уплаты налогов. Преследование уклоняющихся от уплаты налогов по закону было трудным делом, учитывая крепкие политические связи производителей табака; в связи с этим было использовано регулирующее решение. Однако переход к специфическому налогу оказался косметическим изменением. В законе 1997 года и поправках, внесенных в июле 2004 года (RA 9334), содержалось несколько непреодолимых положений: • Замораживание ценовой классификации дало преимущество “традиционным” брендам, которые продавались на рынке до вступления в силу закона 1997 года, так как их ценовая классификация в отношении налоговых ставок была жестко закреплена на уровне чистых розничных цен 1996 года. Таким образом, их налоговая классификация осталась прежней, несмотря на то, что рост цен на эту продукцию должен был привести к повышению ценовой классификации ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 64 и, следовательно, к повышению налоговой ставки. Новые бренды облагались налогом на основе их фактической (текущей) чистой розничной цены и, таким образом, попадали в категорию с самой высокой налоговой ставкой (см. ниже). • Сложная налоговая структура состояла из четырех ценовых классификаций для сигарет машинной скрутки с соответствующими налоговыми ставками, которые были неоправданно низкими. В 2011 году ставки акцизного налога на сигареты машинной скрутки были следующими: - 2,72 филиппинских песо (0,063 долларов США9) на сигареты с чистой розничной ценой (т.е. без учета НДС и акцизного налога) менее 5,00 филиппинских песо (0,12 долларов США) за пачку, - 7,56 филиппинских песо на сигареты с чистой розничной ценой 5,00 филиппинских песо (0,17 долларов США), но не более 6,50 филиппинских песо (0,15 долларов США) за пачку, - 12,00 филиппинских песо (0,28 долларов США) на сигареты с чистой розничной ценой более 6,50 филиппинских песо, но не более 10,00 филиппинских песо (0,23 долларов США) за пачку, - 28,30 филиппинских песо (0,65 долларов США) на сигареты с чистой розничной ценой более 10,00 филиппинских песо за пачку. Однако следует отметить, что первоначальная ценовая классификация “традиционных” брендов была сохранена, несмотря на то, что их фактические цены, без замораживания ценовой классификации, перевели бы их в более высокую ценовую классификацию. На самом деле, даже бренды, классифицируемые как дешевые и недорогие/среднеценовые (с налоговыми ставками 2,72 филиппинских песо и 7,56 филиппинских песо, соответственно) должны были бы облагаться самым высоким налогом в 28,30 филиппинских песо, если бы они не были защищены в результате замораживания ценовой классификации. • Реальные налоговые поступления уменьшались из-за отсутствия корректировки на инфляцию. Законом RA 10351 2012 года была проведена реформа в отношении реструктуризации налогов на табачные изделия: • Замораживание ценовой классификации было упразднено; были сделаны шаги в направлении простой, единой системы налогообложения, которая начнет функционировать в полном объеме с 1 января 2017 года. 9 Использованные курсы валют – среднегодовые курсы Центрального банка Филиппин. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 65 • Ставки акцизных налогов были значительно повышены: - Налоговая ставка 12,00 филиппинских песо (0,28 долларов США) - по сравнению с низкой ставкой 2,72 филиппинских песо - за пачку сигарет машинной скрутки с чистой розничной ценой ≤11,50 филиппинских песо (0,27 долларов США), вступила в силу 1 января 2013 года, с последующим ежегодным увеличением ставки до 30 филиппинских песо (0,71 долларов США) за пачку, с 1 января 2017 года. Несмотря на попытки некоторых табачных компаний снизить цены искусственно, результатом стало увеличение цены за штуку самых популярных брендов с 0,80 филиппинских песо (0,02 долларов США) в конце 2012 года до 1,40 филиппинских песо (0,03 долларов США) за штуку в июне 2014 года, что представляет собой увеличение на 75% (по данным Управления национальной статистики); - Налоговая ставка 25,00 филиппинских песо (0,59 долларов США) за пачку сигарет машинной скрутки с чистой розничной ценой >11,50 филиппинских песо, начиная с 1 января 2013 года, будет сопровождаться ежегодным увеличением до 30 филиппинских песо за пачку на 1 января 2017 года. • Автоматическая корректировка налоговой ставки на инфляцию за счет увеличения ставки налога на 4% каждый последующий год (на основе исторического среднего показателя инфляции на Филиппинах), вступает силу 1 января 2018 года. Закон RA 10351 имеет еще одну важную особенность, которая выходит за рамки корректировки структурной слабости старого закона об акцизном налогообложении табака и алкоголя. Он содержит положение о целевом ассигновании большей части постепенно возрастающих поступлений от акцизов на алкоголь и табачные изделия на программы здравоохранения.10 3. Описание целевого налога Закон RA 10351 гласит, что часть дополнительного дохода, оставшаяся после вычета из акцизных налогов на табак целевых ассигнований на реализацию программы поиска альтернативных видов экономически жизнеспособной деятельности для табачных фермеров и других экономических проектов в табаководческих провинциях,11 будет 10 Дополнительный доход, как установлено Исполнительным распоряжением по применению закона R. 10351, “должен вычисляться как разность между общим фактически полученным объемом акцизного налога на алкогольную и табачную продукцию за рассматриваемый год, в рамках реализации реформы, с учетом RA 10351, и базовым объемом собранного акциза (без RA 10351) за тот же год”. Исполнительное распоряжение определяет базовый объем собранного акциза (без RA 10351) как “соответствующие объемы акцизного налога согласно схеме 2012 года”, как это предусмотрено старым законом (RA 9334). 11 Ассигнование части табачных акцизов на программы для табачных фермеров и табаководческих провинций предусмотрено в двух законах: RA 7171 и RA 8240 (и подтверждено в законе RA 9334). Закон RA 7171 (Закон о содействии развитию фермерских хозяйств в производящих табак провинциях Вирджинии) гласит: “Финансовая поддержка, которую национальное правительство предоставляет провинциям-бенефициарам, обеспечивается за счет собираемых пятнадцати процентов (15%) поступлений от акцизов на сигареты местного производства типа Вирджиния”. Закон RA 8240 гласит: “В соответствии с настоящим законом, пятнадцать процентов (15%) дополнительных доходов, полученных от акцизного налога на табачные изделия, должны быть распределены и поделены между провинциями, производящими Берли и местные виды табака, согласно их объемам производства табачного листа”. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 66 израсходована на цели здравоохранения. Так как целевое отчисление для табачных фермеров и табаководческих провинций эквивалентно 15%, ежегодное отчисление на программы в области здравоохранения эквивалентно 85% дополнительных доходов, полученных от акцизных налогов на табак (и 100% на алкоголь) за предыдущий год. Таким образом, несмотря на то, что целью закона 2012 года является использование всех дополнительных доходов от повышения налоговых ставок на табак и алкоголь для финансирования обеспечения всеобщего доступа к услугам здравоохранения, полный объем поступлений не может быть ассигнован.12 Поскольку объем целевого ассигнования (эквивалентный 15 процентам от дополнительных доходов), дающий преимущество местным табаководческим органам управления, уже определен в двух законах, то он вычитается из общей суммы первым. Оставшаяся часть чистого объема поступлений или основная часть дополнительных доходов затем ассигнуется на программы здравоохранения. Закон RA 10351 гласит, что направлениями, которые будут финансироваться за счет дополнительных доходов, являются обеспечение всеобщего доступа к услугам здравоохранения в рамках Национальной программы медицинского страхования, достижение Целей тысячелетия в области развития, связанных со здоровьем, программы повышения осведомленности в отношении вопросов здоровья, проведение программ оказания медицинской помощи и создание медицинских учреждений, занимающихся вопросами укрепления здоровья. Дополнительные доходы ассигнуются в размере 80% (68% от общего объема дополнительных доходов13) на финансирование всеобщего доступа к услугам здравоохранения, достижение связанных со здоровьем Целей тысячелетия в области развития, и программы повышения осведомленности по вопросам здоровья, а остальные 20% ассигнуются на расходы здравоохранения (17% общего объема дополнительных доходов14) для оказания медицинской помощи и создание медицинских учреждений, занимающихся вопросами укрепления здоровья, в различных административно-территориальных единицах. Первоначальная цель состояла в том, чтобы получить средства, необходимые как минимум для финансирования медицинского страхования для 40% беднейших филиппинских домохозяйств, но прогноз доходов был консервативным, так как модель предполагала более высокий коэффициент ценовой эластичности. Фактический дополнительный доход оказался больше, чем прогнозный, и останется таким и в последующие годы. Хотя чистый или дополнительный годовой доход будет варьироваться (вероятно, с ежегодным сокращением), общий объем средств накапливается в долгосрочной перспективе, и правительство может рассчитывать на поступление дополнительных средств для проведения программ здравоохранения, хотя и в меньшем объеме, каждый год. Например, дополнительные доходы составили 51,17 миллиарда филиппинских песо (1,21 миллиарда долларов США) в 2013 году, в первый год введения “налога на грехи”, 12 См. предыдущее примечание. 13 То есть, четыре пятых от 85 процентов общего объема дополнительных доходов от налогообложения табака и алкоголя, или 0,8 х 0,85 = 0,68 14 То есть, одна пятая часть 85 процентов общего объема дополнительных доходов от налогообложения табака и алкоголя, или 0,2 х 0,85 = 0,17 ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 67 и 50,23 миллиарда филиппинских песо (1,13 миллиарда долларов США) в следующем году. Сумма целевых налогов, ассигнованных на программы здравоохранения, не уменьшилась на 1 миллиард песо; вместо этого в 2014 году дополнительный доход в 50,23 миллиарда филиппинских песо был ассигнован на цели обеспечения всеобщего доступа к услугам здравоохранения и осуществление соответствующих программ. Таким образом, программы в области здравоохранения, финансируемые за счет “налогов на грехи”, защищены, если в правительстве или Департаменте здравоохранения не произойдет перестановка приоритетов. Целевое использование “налогов на грехи” для программ здравоохранения не является уникальным, так как старый закон (RA 9334, принятый в 2004 году) имел аналогичное положение, по которому 2,5% дополнительных доходов от табачных и алкогольных акцизов выделялось Филиппинской корпорации медицинского страхования для достижения цели обеспечения всеобщего доступа к услугам здравоохранения, и еще 2,5% дополнительных доходов выделялось Департаменту здравоохранения в качестве целевого фонда для профилактики заболеваний. Тем не менее, в отличие от нового закона, который не имеет ограничений по времени (если только в него не будут внесены поправки), в старом законе средства “налогов на грехи” выделялись на цели здравоохранения лишь в течение 5 лет с января 2005 года. Объем выделенных средств составлял лишь 5%, что не выдерживает сравнения с 85% в новом законе. Кроме того, целевое использование налогов для программ здравоохранения в старом законе фактически не предусматривало новые расходы на здравоохранение в течение тех 5 лет, что закон находился в силе, так как дополнительные доходы не могли быть использованы для новых расходов или новых программ Департамента здравоохранения. На практике, дополнительные доходы смешивались с общими доходами и становились подсистемой бюджетного механизма здравоохранения, а затем выделялись в рамках Общего закона об ассигнованиях. В новом законе механизм ассигнований на новые программы и новые расходы четко определен. В Исполнительном распоряжении по применению закона RА 10351 содержится требование, чтобы Департамент здравоохранения “определял ежегодные потребности в финансировании для защиты от финансовых рисков, предоставления медицинской помощи, создания медицинских программ укрепления здоровья и проведения других программ в области здравоохранения”. Департамент финансов прогнозирует фактический объем дополнительного дохода и подает прогноз дополнительного дохода за год, непосредственно предшествующий бюджетному году, в Департамент бюджета и управления. Если фактический объем дополнительного дохода превысит прогнозный, то профицит переносится на следующий бюджетный год. Бюро внутренних доходов и Таможенное бюро, находящиеся в ведомстве Департамента финансов, занимаются сбором акцизных налогов и документально заверяют полученные дополнительные доходы. Затем Департамент финансов отправляет подтверждение в Департамент бюджета и управления. Департамент здравоохранения представляет в Департамент бюджета и управления среднесрочную программу расходования средств на обеспечение всеобщего доступа ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 68 к услугам здравоохранения, а также ежегодно в ноябре представляет “список проектов и программ, которые будут реализовываться для целей обеспечения всеобщего охвата услугами здравоохранения, включая потребности в финансировании и руководство по приоритизации”, в качестве входных данных для подготовки предварительных оценок. Кроме того, Департамент здравоохранения и его учреждения, в том числе Филиппинская корпорация медицинского страхования, представляют отчеты и финансовую отчетность, включая специальный бюджет, для выпуска целевых средств. В свою очередь, Координационный Комитет по вопросам бюджета на развитие, который включает в себя Департамент бюджета и управления, и Департамент финансов рассматривают среднесрочную программу расходов Департамента здравоохранения, которая является основой для ежегодного выделения средств. Каждое соответствующее учреждение представляет подробный отчет о расходовании и использовании целевых дополнительных поступлений в Комитет по надзору; отчеты также публикуются в Официальном органе печати Official Gazette и на веб-сайтах учреждений. Целевое ассигнование дополнительных доходов от акцизного налогообложения табака (и алкоголя), таким образом, уникально: • Наибольший процент, около 85%, ассигнований идет на программы в области здравоохранения, особенно на обеспечение всеобщего охвата населения услугами здравоохранения. • Целевое ассигнование осуществляется непрерывно. • Исполнительные правила для целевых ассигнований ресурсов четко определены с точки зрения принадлежности, прозрачности и подотчетности. Целевое использование основной части дополнительных поступлений на нужды здравоохранения было неотъемлемой частью решения сделать укрепление здоровья основной целью для проведения табачной и алкогольной акцизных реформ. Двойной целью в отношении здоровья является снижение уровня курения (и особенно распространенности курения) и чрезмерного употребления алкоголя, а также использование налоговых поступлений для проведения программ здравоохранения. Использование “налогов на грехи” для укрепления здоровья населения, с получением значительного дополнительного дохода, объясняет успех реформ. Тем не менее, необходимо ответить на вопрос, часто поднимаемый экономистами, о том, что целевое финансирование, независимо от того, насколько хороши намерения, имеет тенденцию страдать негибкостью и неэффективностью. Доход от целевого налога используется исключительно для специальной цели или программы. Налоговые поступления являются частью общих ассигнований, которые затем распределяются на различные государственные программы, в то время как целевое использование вводится по ряду экономических, социальных или политических причин. Целевые налоги составляют лишь небольшую долю от общей суммы налогов. Основная критика целевого использования налоговых поступлений состоит в том, что оно ограничивает выбор распределения или расходования бюджета, в то время как целевые средства могли бы быть использованы для более достойных программ или проектов, или ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 69 в том, что целевое ассигнование ведет к избыточному финансированию, в результате создавая огромные альтернативные издержки. Однако, целевое использование “налогов на грехи” для программ здравоохранения, является обоснованным, несмотря на эти теоретические вопросы. Финансирование программ всеобщего охвата населения услугами здравоохранения в стране не зависит от акцизов на табак и алкоголь: дополнительный доход лишь заполняет пробел, образовавшийся после использования общих ассигнований и доходов от медицинского страхования. Например, до реформы “налогов на грехи” правительство Филиппин не имело возможности субсидировать медицинское страхование для второго квинтиля бедных семей и поручало выделить ресурсы на медицинское страхование для этого квинтиля местным органам власти. Однако местные органы власти жаловались, что они не в состоянии одновременно предоставлять медицинские услуги и привлекать дополнительные средства для медицинского страхования. После реформы “налогов на грехи” медицинское страхование стало всеобщим, и правительство имеет возможность выделять средства на оказание медицинской помощи 40% беднейших семей. Все население находится в выигрыше от целевого выделения налоговых средств для программ здравоохранения. Расходы на здравоохранение являются общественным благом, и поддержка расходов на здравоохранение народом и его представителями в Конгрессе означает, что общество принимает принцип целевого финансирования. Целевое финансирование также было политическим актом или даже политическим императивом. Ввиду интенсивного и мощного лоббирования корыстных групповых интересов без широкой поддержки, порожденной привлекательностью целевого выделения средств на программы здравоохранения, принять закон о “налогах на грехи” было бы гораздо труднее. В конечном итоге целевые налоги не только значительно увеличили бюджет здравоохранения, но и внесли свой вклад в общее налогообложение, расширив тем самым общее фискальное пространство. Принятие законопроекта в 2012 году привело к ряду повышений кредитного рейтинга, и страна впервые поднялась на две отметки инвестиционного уровня. 4. Эффект от введения налога Филиппинская реформа “налогов на грехи” рассматривается в настоящее время как глобальное благо, или лучшая практика. За достижения в принятии смелого закона в 2012 году правительство Филиппин в 2015 году было отмечено Наградой фонда “Bloomberg Philanthropies” за успехи в глобальной борьбе против табака. В первый год реализации закона доход от “налогов на грехи” вырос с 56,32 миллиарда филиппинских песо (1,38 миллиарда долларов США) к концу 2012 года (дополненный начальным сокращением объема продаж, чтобы избежать резкого повышения налоговых ставок, вступивших в силу в январе 2013 года) до 103,38 миллиардов филиппинских песо (2,43 миллиарда долларов США) в конце 2013 года, увеличившись на 77%. Общий доход от “налога на грехи” вырос ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 70 на 10,3% в 2014 году и еще больше, на 24,4%, в 2015 году (таблица 1). Таблица 1: Взимание “налогов на грехи” (% от общих средств, собранных Управлением внутренних доходов, и % от ВВП) Год Сбор “налогов на грехи” (в миллиардах филиппинских песо) Темпы роста % от общих средств, собранных Управлением внутренних доходов % от ВВП 2009 49.43 6.59% 0.55% 2010 57.10 15.52% 6.94% 0.59% 2011 51.18 -10.37% 5.54% 0.53% 2012 58.32 13.95% 5.51% 0.55% 2013 103.38 77.26% 8.50% 0.87% 2014* 114.02 10.29% 8.54% 0.90% 2015 141.84 24.40% 9.84% 1.07% * Включая сборы Таможенного бюро в размере 44,85 миллионов филиппинских песо Кроме того, с момента принятия закона фактическое увеличение дополнительных доходов превзошло прогнозное. В 2013 году объем фактических дополнительных доходов от акцизного налогообложения табака составил 41,84 миллиарда филиппинских песо (0,99 миллиарда долларов США), тогда как по прогнозам он должен был составить 23,40 миллиарда филиппинских песо (0,55 миллиарда долларов США); в 2014 году эти показатели составили 39,39 миллиарда филиппинских песо (0,89 миллиарда долларов США) и 29,56 миллиарда филиппинских песо (0,67 миллиарда долларов США), соответственно. Фактический объем годового дополнительного дохода от алкогольных акцизов был немного ниже целевого показателя в 2013 г. и 2014 г. В целом, общий объем дополнительных доходов от акцизного налогообложения табака и алкоголя составил 51,17 миллиарда филиппинских песо (1,21 миллиарда долларов США), 50,23 миллиарда филиппинских песо (1,13 миллиарда долларов США) и 73,09 миллиарда филиппинских песо (1,61 миллиарда долларов США) в 2013, 2014 и 2015 годах, соответственно (таблица 2). Таблица 2: Доходы от обложения табачной и алкогольной продукции “налогом на грехи”, превышение целевых показателей и увеличение по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года Год/Продукция Прогнозируемые дополнительные поступления (в миллиардах филиппинских песо) Фактические дополнительные поступления (в миллиардах филиппинских песо) 1-й год – 2013 Табак 23.40 41.84 Алкоголь 10.56 9. 33 Всего 33.96 51.17 2-й год – 2014 Табак 29.56 39.39 Алкоголь 13.30 10.83 Всего 42.86 50.23 ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 71 3-й год – 2015 Табак 33.52 55.74 Алкоголь 17.11 17.34 Всего 50.63 73.09 Резкое увеличение налогов на табачные изделия в течение первого года реализации закона имело значительный эффект. Было отмечено снижение объема (косвенный индикатор потребления) выпускаемых сигарет на 15,55% в 2013 году (с 5,76 миллиарда пачек в 2012 году до 4,87 миллиарда пачек в 2013 году) и на 19,55% в 2014 году (с 4,87 миллиарда пачек в 2013 году до 3,92 миллиарда пачек в 2014 году). Самое весомое доказательство воздействия на здоровье – это значительное снижение распространенности курения, с 31% в 2008 году до 25,4% в 2013 году (первый год введения “налогов на грехи”). Основное объяснение, как показано на рис. 1, – это сдерживающий эффект резкого увеличения налоговой ставки на потенциальных курильщиков, особенно среди молодежи и бедных филиппинцев. Рисунок 1: Снижение распространенности курения 0 1998 Ра сп ро ст ра не нн ос ть (% ) 2003 2008 2013 10 20 30 40 50 60 54.5 32.7 12.8 Бывшие курильщики Нынешние курильщики Никогда не курившие люди 55.0 34.8 10.2 54.3 31.0 14.7 59.1 25.4 15.4 Источник: Национальное исследование состояния здоровья и питания населения (NNHeS); и д-р Antonio Dans Примечание: Распространенность курения среди никогда не куривших, текущих и бывших курильщиков. Филиппины, NNHeS, 1998-2013 гг. Воздействие на здоровье также следует измерять с точки зрения увеличения бюджета для финансирования конкретных программ здравоохранения, так как в законе о “налогах на грехи” указано, для каких именно программ предназначены налоговые поступления. Например, в период между 2013 и 2014 годами финансирование защиты от финансовых рисков увеличилось на 180% (с 12,63 миллиарда филиппинских песо в 2013 году до 35,34 миллиарда филиппинских песо в 2014 году). ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 72 С момента начала реализации закона в 2013 году бюджет Департамента здравоохранения увеличился с 53,23 миллиарда филиппинских песо (1,25 миллиарда долларов США) до 83,72 миллиарда филиппинских песо (1,89 миллиарда долларов США) в 2014 году (увеличение на 57,3% по сравнению с предыдущим годом) и 86,97 миллиарда филиппинских песо (1,91 миллиарда долларов США) в 2015 году (увеличение на 3,9%). Утвержденный бюджет на 2016 год составляет 122,63 миллиарда филиппинских песо (2,7 миллиарда долларов США) (увеличение на 41,0%). Наибольший эффект от получения дополнительных поступлений от “налогов на грехи” и использования их на нужды здравоохранения состоит в создании возможности медицинского страхования 40% беднейших филиппинских семей. Между 2012 и 2014 годами финансирование программы позволило Филиппинской корпорации медицинского страхования увеличить охват страхованием с 4,61 миллиона до 14,71 миллиона бедных филиппинцев, что составило увеличение на 219% в течение 2-летнего периода; общее число застрахованных увеличилось с 80,92 миллионов до 86,22 миллионов в 2012-2014 гг. Дополнительные доходы от “налогов на грехи” также используются для финансирования всеобщего охвата услугами здравоохранения всех филиппинских граждан в возрасте ≥ 60 лет, проживающих на Филиппинах, которые являются малоимущими, или не имеют медицинской страховки, или не могут заплатить установленные взносы, чтобы иметь право на услуги, покрываемые медицинской страховкой. Эти “граждане пожилого возраста” имеют право на многие льготы, в том числе услуги первичной медико-санитарной помощи и бесплатное обслуживание (только в аккредитованных государственных медицинских учреждениях). 5. Задачи и выводы В связи с внезапным увеличением бюджетных средств для обеспечения всеобщего доступа к услугам здравоохранения возник целый ряд новых сложных задач. Департамент здравоохранения постоянно сталкивался с проблемой неполного использования бюджетных ассигнований, а в связи с притоком новых средств эта проблема обострилась. Департамент фрагментирует программы, что ставит под вопрос эффективное использование дополнительных ресурсов. Кроме того, нехватка поставщиков медицинских услуг и неадекватность медицинских учреждений ставят под угрозу предоставление услуг, на которые были увеличены ассигнования за счет резкого увеличения бюджетных поступлений. Эта проблема может быть решена в основном путем ассигнования большей части бюджета от “налогов на грехи” на укрепление кадрового потенциала. Поступления от “налогов на грехи” сделали возможным для Филиппинской корпорации медицинского страхования финансировать медицинское страхование для 40% беднейших филиппинских домохозяйств и расширить некоторые льготы. Очень важно, чтобы застрахованные, и особенно бедные филиппинцы, использовали эти льготы. Наблюдается увеличение использования льгот различными слоями населения, хотя ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 73 богатые по-прежнему пользуются услугами здравоохранения больше, чем бедные. Страховая Корпорация внедряет систему защитных мер, в том числе аккредитацию поставщиков медицинских услуг и электронные медицинские карты, чтобы предотвратить злоупотребления в использовании льгот. Острым вопросом в отношении всеобщего охвата услугами здравоохранения является установление программных приоритетов, с учетом таких факторов, как компромиссы, экономическая эффективность и обеспечение справедливости. Гражданское общество на Филиппинах является очень активным, благодаря чему реформа “налогов на грехи” имела успех, а заинтересованные стороны могут вовлечь правительственных чиновников в обсуждение политики или в диалог актуальных вопросов. Филиппинская реформа акцизных налогов на табак и алкоголь 2012 года дает ценные уроки. Замысел закона реструктурировать систему и сделать улучшение здоровья населения основной ее целью сыграл решающую роль в его успешной реализации. Двойная цель улучшения результатов в отношении здоровья и повышения доходов была достигнута. Кроме того, налоговая реформа является основной причиной увеличения количества мероприятий по мобилизации налоговых поступлений, что привело к ряду повышений кредитного рейтинга и, как результат, повышению доверия со стороны инвесторов. Генерирование налоговых поступлений четко отлажено, с ежегодным увеличением налоговой ставки до 2017 года, когда вступит в силу единая налоговая система; после этого налоговая ставка будет увеличиваться автоматически на 4% в год с учетом уровня инфляции. Сектор здравоохранения также остался в выигрыше. Потребление табака и распространенность курения значительно снизились, и основная часть дополнительных доходов выделяется на программы в области здравоохранения, особенно на обеспечение всеобщего охвата услугами здравоохранения. Увеличение бюджета здравоохранения является значительным. Кроме того, после принятия закона расходы на здравоохранение последовательно увеличивались каждый год. Несмотря на предостережения экономической теории, целевое назначение средств является приемлемым подходом на основании как его эффективности, так и политического императива. Целевое использование доходов для программ здравоохранения приносит пользу всему населению. Программы и проекты, выигрывающие от получения дополнительных средств, уже определены, и назначение средств установлено. Порядок распределения доходов гарантирует прозрачность и подотчетность. Ассигнования на обеспечение всеобщего охвата населения услугами здравоохранения являются надежными и устойчивыми, если только в закон не будут внесены поправки. Дополнительные доходы рассчитываются на основе базового уровня 2012 года; налог будет автоматически индексироваться с учетом инфляции до 2017 года. В связи с ценовой неэластичностью табачной и алкогольной продукции, дополнительный доход можно ожидать ежегодно. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 74 После консолидации закона в 2017 году потребуется новый раунд повышения налоговых ставок для решения таких вопросов, как доступность табака и алкоголя и увеличение расходов на здравоохранение. Благодаря полученному импульсу и опыту реформы 2012 года правительство и гражданское общество имеют хорошие возможности для достижения поставленных целей. Филиппинский опыт по реформированию “налогов на грехи” заслуживает дальнейшего изучения и признания. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 75 ПОЛЬША 1. Описание целевого налога Финансирование мер борьбы против табака осуществляется в соответствии со Статьей 4 Закона о защите здоровья населения от последствий потребления табака от 9 ноября 1995 года (1). Законом создана Программа по сокращению последствий для здоровья от курения табака (на польском языке, Программа “Ograniczania Zdrowotnych Następstw Palenia Tytoniu”). Финансирование для реализации программы было предоставлено лишь в 1999 году, когда было принято постановление, вступившее в силу 1 января 2000 года, определяющее, что программа будет финансироваться из государственного бюджета посредством использования 0,5% от акцизного налога на табачные изделия. В 2014 году эта сумма составила 89,5 миллиона злотых (22,35 миллиона долларов США15), что составляет 0,5% от 17,9 миллиардов злотых (4,47 миллиарда долларов США) налоговых поступлений от акцизного налога. В соответствии с польским законодательством Совет Министров нес ответственность за создание программы. Совет министров предоставил полномочия управления программой Министерству здравоохранения, которое в 2006 году передало эти полномочия Государственной санитарной инспекции. Процедура перевода поступлений от акцизного налога в Министерство здравоохранения установлена не была. В 2000 году Министерство финансов добавило еще 21 миллион злотых в бюджет Министерства здравоохранения на проведение новой программы, исходя из того, что министр здравоохранения сформирует бюджет с учетом 0,5% акцизного налога на проведение программы. Министерство здравоохранения, однако, не выполнило это обязательство (2), без каких-либо административных или личных последствий. В интервью вышедший на пенсию сотрудник Министерства здравоохранения заявил, что в Министерстве не было политической воли для финансирования этой программы. Стратегической целью программы на 2014-2018 гг. (3) должно было быть снижение воздействия табачного дыма (от активного и пассивного курения) на польское общество. Более конкретные цели программы: • предотвратить увеличение числа людей, начинающих курить; • предотвратить воздействие табачного дыма на здоровье людей в общественных местах; • создать законодательство для обеспечения эффективной политики в области борьбы против табака; 15 Обменный курс по состоянию на конец февраля 2016 г. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 76 • повысить осведомленность детей и подростков об опасности табакокурения; • изменить отношение к курению, чтобы маргинализировать употребление табака в обществе; • увеличить число людей, бросивших курить. Цели будут достигаться с помощью таких мер, как: • мониторинг употребления и выращивания табака, • эффективная защита населения от табачного дыма, • оказание помощи в преодолении табачной зависимости, • предоставление информации и предупреждений о рисках для здоровья, связанных с употреблением табака, • устранение тех подходов и методов маркетинга, которые нарушают запрет на рекламу и стимулирование продажи табачных изделий, • использование экономических и административных стимулов для снижения потребления табачных изделий. Эти цели не были достигнуты. Верховная контрольная палата сообщила, что Государственная санитарная инспекция не проводила надежного мониторинга или оценки воздействия программы и не разработала методов оценки хода осуществления ни стратегической цели, ни большинства конкретных целей. Закон предусматривает, что Совет министров должен представлять отчет о выполнении программы на рассмотрение парламента 30 апреля каждого года, хотя формат отчета не определен; однако такой отчет ни разу не был подготовлен вовремя. Верховная контрольная палата отметила, что отчеты содержали описание проведенных мероприятий, но без какой-либо связи с намеченными целями и без оценки достигнутых результатов. Ассигнованные средства используются в соответствии с 5-летним планом, последний из которых был составлен для 2014-2018 гг.; однако этот документ не содержит бюджета. 2. События, предшествовавшие принятию закона16 В мае 1998 года Парламентская комиссия по вопросам здравоохранения предложила поправку к закону о борьбе против табака, касающуюся введения запрета на рекламу табачных изделий. Министерство здравоохранения выступило с дополнительным предложением определить пути финансирования программы борьбы против табака. Новый закон был принят в ноябре 1999 года и вступил в силу 1 января 2000 года. Министерство использовало опыт, накопленный в ходе работы над законом 1995 года, в том числе опыт совместной работы с Институтом и Фондом укрепления здоровья при 16 На основании интервью с Tadeusz Parchimowicz, бывшим старшим сотрудником, ответственным за вопросы борьбы против табака в Министерстве здравоохранения ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 77 Варшавском онкологическом центре, руководимым профессором Witold Zatoński, для разработки стратегии, включающей распространение информационно-разъяснительных материалов среди членов польского парламента, проведение индивидуальных встреч, участие в заседаниях Комиссии по вопросам здравоохранения и помощь членам парламента в составлении текста поправки. Не было проведено ни единого анализа в отношении целевых налогов. Бюджет, необходимый для проведения программы, был рассчитан на основе суммы акциза. Хотя Сенат предложил ввести налог в размере 1,5%, это предложение не было принято. Обсуждение по вопросам финансирования программы борьбы против табака также включало вопрос о введении прямого налога для табачной промышленности, но в итоге, однако, была достигнута договоренность об акцизном налоге на том основании, что он способствует социальной справедливости и является стабильным источником финансирования. Реальная проблема заключалась не в объеме бюджетных средств, так как было легко показать, на что эти средства будут потрачены, а в механизме финансирования. Министерство здравоохранения предложило создать специальный фонд, который будет финансироваться за счет прямого перевода налоговых поступлений от табачного акциза. Парламентская комиссия по вопросам здравоохранения с этим согласилась, но министр финансов был радикально против, на том основании, что доходами бюджета не следует распоряжаться, прежде чем они будут собраны (т.е. в течение финансового года). Он выступил за упразднение средств специального назначения, так как они ограничивают эффективность и гибкость управления национальным бюджетом (негибкие расходы составляют около 80% бюджета); единственным источником финансирования программы должен быть сам бюджет. Министерство финансов парировало все контраргументы и угрожало не поддержать поправку, что привело бы к ее отзыву. Было предложено создать фонд определенного объема, привязанного к налоговым поступлениям, что представлялось более безопасным для Министерства, так как он будет увеличиваться или уменьшаться в соответствии с изменениями в объеме налоговых поступлений. В первый год (2000 г.) новый закон был признан успешным, так как Министерство здравоохранения потратило 21 миллион злотых (PLN); однако впоследствии расходы резко сократились. 3. Статистические данные о целевых фондах Общие ежегодные объемы поступлений в период с 2000 по 2014 год приведены в таблице 1. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 78 Таблица 1. Общие ежегодные объемы и долгосрочные тенденции Год Доход от акцизного налога (PLN)* 0,5% от акцизного налога (PLN) Расходы на программы борьбы против табака (PLN)** 2000 6 355 981 600 31 779 908 21 000 000 2001 7 305 174 300 36 525 872 3 000 000 2002 7 927 208 100 39 636 041 500 000 2003 8 456 473 600 42 282 368 500 000 2004 9 275 760 600 46 378 803 652 557 2005 9 819 728 000 49 098 640 700 000 2006 11 247 981 500 56 239 908 1 618 000 2007 13 483 026 000 67 415 130 1 001 664 2008 13 460 100 000 67 300 500 1 227 150 2009 16 057 800 000 80 289 000 1 264 000 2010 17 436 300 000 87 181 500 1 044 967 2011 18 264 200 000 91 321 000 915 532 2012 18 578 700 000 92 893 500 1 011 196 2013 18 205 600 000 91 028 000 1 008 463 2014 17 922 709 000 89 613 545 * Данные из отчетов о выполнении государственного бюджета, Министерство финансов ** Данные из годовых отчетов Программы по сокращению последствий для здоровья от курения табака Целевой налог не перечислялся непосредственно на счет Министерства. Сумма 0,5% акцизного налога использовалась Министерством здравоохранения только в качестве руководства, чтобы подсчитать, какой объем средств должен быть выделен для программы борьбы против табака, а целевые средства тратились на другие программы Министерства здравоохранения. В таблице 2 показаны статьи расходов в рамках программы борьбы против табака в 2013 году, а в таблице 3 – статьи расходов в общем бюджете здравоохранения. Таблица 2. Статьи расходов (в злотых) в рамках программы борьбы против табака* Мероприятие Главная санитарная инспекция Местные санитарные инспекции Другие партнеры Минис- терство внутренних дел Министерство обороны Конференции, мероприятия, Всемирный день без табака и День без курения 102 370 99 474 154 061 Образовательные программы для детей и молодежи 148 775 66 554 198 449 Мероприятия по созданию рабочих мест без табачного дыма 40 000 9 209 17 862 Прочие расходы 26 858 Программы прекращения курения 56 247 90 600 * Данные из отчета о реализации программы борьбы против табака, 2013 г. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 79 Таблица 3. Сравнение ассигнований в общем бюджете здравоохранения или другом соответствующем источнике (2013 г.) * Вид расходов Сумма (PLN) Всего для сектора здравоохранения из государственного бюджета 4 317 544 000 Программы политики в области здравоохранения, финансируемые из государственного бюджета 882 851 000 Программа борьбы против табака 1 008 463 Программа скрининга на рак толстой кишки (за исключением медицинских услуг) 17 941 995 Программа первичной профилактики рака 1 800 000 Программа скрининга на рак шейки матки и рак молочной железы (за исключением медицинских услуг) 20 294 660 * Данные отчетов о выполнении Государственного бюджета и реализации национальной программы борьбы против рака, 2013 г. 4. Эффект от введения целевого налога Хотя Польша достигла значительного снижения распространенности ежедневного курения среди людей в возрасте старше 15 лет – с 33% в 1999 году до 24% в 2015 году 17, детального анализа эффекта от введения целевого налога проведено не было. В недавнем докладе Верховной контрольной палаты (2) был сделан вывод, что финансирование программы за счет целевого налога не является решающим фактором в снижении показателей распространенности курения (4), и что снижение связано с возрастной структурой курильщиков. В своем докладе Верховная контрольная палата также отметила, что судить об эффекте программы не представляется возможным из-за отсутствия надежного мониторинга и оценки ее целей и проведенных мероприятий, а также из- за отсутствия надлежащего управления и координации. Эти недостатки обусловлены главным образом тем, что ни механизм финансирования, ни сама программа не были четко сформулированы в законе, и что Министерство финансов не принимало запросы от Министерства здравоохранения о перечислении денежных средств.18 В то же время Министерство здравоохранения не считает себя обязанным выделять средства из собственного бюджета, так как ему приходится учитывать множество конкурирующих приоритетов.19 К сожалению, программа борьбы против табака не получала сильной поддержки со стороны министров здравоохранения с 2000 года. Таким образом, программа стала низким приоритетом повестки дня, и министры махнули рукой на ее финансирование в соответствии с законом. Кроме того, Министерство знает, что не будет никаких серьезных политических или правовых последствий нефинансирования данной программы. В рамках министерства здравоохранения лишь один сотрудник занимается вопросами борьбы против табака на ежедневной основе. Оппозиционные партии не были заинтересованы в использовании отчетов программы борьбы против табака для атаки на правительство, 17 Данные исследований TNS Polska SA surveys (http://tnsglobal.pl/) 18 Письмо заместителя Государственного секретаря в Министерстве финансов Jacek Kapica от 18 декабря 2009 года (CA4/8870/285/09/1331BMI8KOM). 19 Письмо Министерства здравоохранения в Верховную контрольную палату от 29 января 2013 г. (MZ-DNM-073-17539-5/KCZ/13). ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 80 а средства массовой информации считали, что этот вопрос не является интересным для их аудитории. 5. Текущий процесс реализации В марте 2015 года Министерство здравоохранения представило Закон об общественном здравоохранении, в котором содержится предложение о создании специального фонда общественного здравоохранения, куда будет отчисляться 0,5% акцизного налога на табачные изделия, 1% акцизного налога на алкоголь и 3% налога на азартные игры. Министерство финансов не согласилось с этим предложением, и фактически Закон об общественном здравоохранении, принятый в сентябре 2015 года, упразднил программу борьбы против табака, как отмечено в Законе о защите общественного здоровья от последствий потребления табака. Теперь мероприятия по борьбе против табака включены в Национальную программу здравоохранения, которая будет финансироваться из государственного бюджета. Уровень финансирования пока не установлен. Библиография 1. Art. 4 paragraph. 2 of the Act of 9 November 1995. Health protection against the consequences of tobacco use and tobacco products (Dz. U. z 1996 r. Nr 10, poz. 55, z późn. zm). 2. Supreme Audit Office. Information on the result of audit no. 145/2013/P/12/137/LKA: realization of the regulations of the Act on the Protection of Public Health against the Effects of Tobacco Use. Warsaw: 2013. 3. Programme on Reducing Health Consequences of Tobacco Smoking. Aims and task for years 2014–2018 (http://www2.mz.gov.pl/wwwfiles/ma_struktura/docs/projekt_ tyton_11032014_poppp.pdf). 4. Postawy wobec palenia papierosów [Attitudes towards tobacco smoking] (komunikat z badań BS/70/2011). Warsaw: Centrum Badania Opinii Społecznej; 2011. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 81 РУМЫНИЯ 1. Описание целевого налога Официальное назначение целевого налога на табак является мерой “содействия здоровью за счет табачных изделий и алкогольных напитков”. Этот налог также часто называют “налогом на грехи”. Он был введен в 2005 году законом о реформе здравоохранения (Закон № 95/2005) для “борьбы с чрезмерным употреблением табака и алкоголя и для финансирования расходов на здравоохранение”. Его внедрение было начато в 2006 году. Налог рассчитывается как фиксированная сумма на единицу табачной продукции: 10 евро на 1000 сигарет, сигар, сигарилл и других табачных изделий или 13 евро на кг курительного табака. Размещение на рынке табачных изделий для перорального применения - за исключением курительного и жевательного табака – запрещено, а торговля электронными сигаретами пока не регулируется. Уплата налога производится ежемесячно правовым субъектом, ответственным за торговлю (импорт или производство) табачными изделиями в Румынии, на основе количества табачных изделий, проданных в предыдущем месяце. Оплата производится в национальной валюте (леях) на счет Министерства здравоохранения в Управлении казначейства и государственного долга. Таким образом, все доходы от целевого налога на табак переводятся непосредственно в Министерство, которое управляет средствами и расходует их без постороннего вмешательства в процесс распределения, но в соответствии с законом 95/2005, предусматривающим инвестиции в инфраструктуру системы здравоохранения, национальные программы в области общественного здравоохранения (в том числе программы борьбы против табака) и другие услуги, связанные с обеспечением здоровья населения. Целевой налог является лишь частью налога на табачные изделия, и правовой субъект выплачивает разницу между причитающимися акцизами и целевым налогом на другой счет, также открытый в Управлении казначейства и государственного долга, но принадлежащий Министерству финансов. Метод расчета обменного курса между евро и румынским леем тот же, что используется для расчета стоимости акциза, и он менялся несколько раз: • В период 2006-2013 гг. налог был фиксированным и менялся только при изменении обменного курса между евро и леем, публиковавшегося в Официальном журнале (Official Journal) Европейского Союза 1 октября каждого года; • Начиная с 2014 года все акцизы и налоги рассчитываются непосредственно в леях и не подвержены влиянию изменений валютного курса. Однако, ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 82 они корректируются на инфляцию (среднегодовое значение индекса потребительских цен) в начале каждого года, в рамках закона, изменившего всю акцизную систему (все акцизы теперь ежегодно корректируются на инфляцию). Так как целевой налог на табачные изделия и акцизный налог выплачиваются импортером или производителем ежемесячно в то же время и в том же месте, но на два разных счета двух министерств, потоки доходов являются предсказуемыми и регулярными и не зависят от других мероприятий. Доходы, полученные от целевого налога, являются взаимозаменяемыми и используются в соответствии с приоритетами, установленными Министерством здравоохранения. Конкретные мероприятия и программы финансируются за счет этих доходов. Однако бюджеты и механизмы отчетности и мониторинга таких мероприятий и программ не могут быть определены. Целевые средства объединяются со “специальными (собственными) доходами” и доходами от взимания налога “возврата средств”20 (до 2011 года; начиная с 2012 года, этот налог выплачивается в Национальный фонд медицинского страхования), доходами от целевого налога на алкоголь и от различных административных налогов. Этот общий фонд не связан с государственным бюджетом. Таким образом, фонды Министерства здравоохранения состоят из фонда собственных доходов плюс средств государственного бюджета с различных счетов и с различными правилами расходования средств. Например, средства государственного бюджета должны быть израсходованы в течение одного финансового года (с 1 января по 31 декабря); любые неизрасходованные средства возвращаются в государственный бюджет. Однако неизрасходованные “собственные” средства могут быть использованы и в следующем году. 2. События, предшествующие принятию целевого налога Процесс введения целевого налога на табачные изделия, который проходил под руководством Министерства здравоохранения в рамках реформы сектора здравоохранения начиная с 2004 года, был полностью реализован и начал функционировать в 2006 году. Процессу способствовал благоприятный контекст для осуществления мер борьбы против табака как на национальном (принятие двух директив Европейского союза в отношении табачных изделий), так и на международном уровне (ратификация РКБТ ВОЗ). Таким образом, в специальной стратегии или исследованиях не было необходимости до тех пор, пока существовал консенсус между министрами финансов и здравоохранения. 20 Налог “возврата средств” представляет собой соглашение между компанией или организацией и правительством, в соответствии с которым компания обязуется погашать суммы государственных льгот с более высоким налогом в более поздний срок. В Румынии этот налог выплачивался фармацевтическими компаниями, производящими лекарственные средства, стоимость которых компенсируется компаниями медицинского страхования (возмещение варьируется от 20% до 100%) и в рамках национальных программ Министерства здравоохранения по 100% возмещению стоимости лекарственных средств. В рамках налога возврата средств на лекарства производители выплачивают квартальный взнос за компенсируемые лекарства, который рассчитывается путем взимания процента от стоимости продаж лекарственных средств каждого производителя. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 83 Первоначальное предложение о размере целевого налога сохранялось на протяжении всего процесса, но обсуждалось предложение о включении целевого налога в общий акциз. В первоначальном предложении целевой налог не являлся частью акциза, но взимался от конечной цены (после вычета НДС) для целей общественного здравоохранения, и поэтому увеличивал окончательную цену. Принятый вариант позволял взимать налог с акцизного сбора, в соответствии с положениями Директивы Европейского союза о налогообложении табачных изделий. Основная задача состояла в определении административного механизма взимания налога и перевода средств непосредственно в Министерство здравоохранения без создания чрезмерной административной нагрузки на местные налоговые органы. Сопротивление со стороны производителей и импортеров табачных изделий, поддержанное средствами массовой информации, не заставило себя ждать. В то время не было запрета на рекламу в печатных средствах массовой информации, и никаких серьезных действий или кампаний в отношении предоставления точной информации о борьбе против табака не предпринималось. Широко использовалась тактика “запугивания” с прогнозами увеличения объемов незаконной торговли и контрабанды табачных изделий и уменьшения государственного бюджета в сочетании с состраданием в отношении курильщиков, которых вынуждали бросить курить. Единственные аргументы против атаки со стороны средств массовой информации были основаны на отдельных международных данных, свидетельствующих о положительное влиянии увеличения цен на табачные изделия на распространенность курения, поскольку национальные данные не были доступны. Во время парламентских дебатов лучшим аргументом в пользу закона стал ожидаемый рост доходов для Министерства здравоохранения, которые могли быть использованы для улучшения инфраструктуры и услуг в области здравоохранения. Сильным и эффективным аргументом, использованным в ходе публичных дебатов представителями Министерства здравоохранения, был этический аспект введения меры: курильщикам придется платить больше в систему общественного здравоохранения, поскольку они чаще пользуются медицинскими услугами. В свою очередь, министерство окажет им помощь в отказе от курения. Тремя основными причинами для принятия закона были следующие: 1. Международный политический импульс. Так как Румыния готовилась к вступлению в Европейский Союз и ратификации РКБТ ВОЗ, “борьба против табака” была частью основной политической повестки дня. 2. Политический консенсус между министром финансов и министром здравоохранения. Тот факт, что оба министра были опытными экономистами, было важным преимуществом. Это позволило им найти общий язык и сосредоточиться на поиске путей преодоления сопротивления и препятствий. 3. Необходимость реформирования системы здравоохранения Румынии. Для создания новой инфраструктуры здравоохранения и обеспечения новых медицинских услуг требовались дополнительные средства. Поэтому использование доходов от налогов на табачные изделия представлялось этичным и эффективным. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 84 3. Статистические данные о целевых средствах и их использовании Суммы, собранные в период с 2006 по 2014 год, варьировались в зависимости от обменного курса евро/лей и количества проданных единиц табачных изделий (таблица 1). Доля целевых средств в общем объеме бюджета здравоохранения представлена в таблице 1. Соотношение целевых доходов и государственного бюджета, ассигнованного Министерству здравоохранения, довольно постоянно, и демонстрирует тот факт, что введение целевого налога не уменьшило объемов государственных ассигнований для сектора здравоохранения. Напротив, в 2013 и 2014 годах эти ассигнования были больше из-за увеличения расходов в связи с некоторыми внутренними особенностями. Таким образом, поступления от налога на табак просто стали добавлением к бюджету здравоохранения, формируемого непосредственно из правительственных источников. Таблица 1. Доходы Министерства здравоохранения в разбивке по источникам, 2006-2014 гг. Год Общий бюджет (млрд лей) Поступле- ния из государст- венного бюджета (млрд лей) “Собствен- ный” доход (млрд лей) Доход от целевого налога (млрд лей) Доля целевого налога в общем объеме бюджета (%) Целевой налог, деленный на поступления из государствен- ного бюджета (%) Обменный курс евро/ лей 2014 7.96 3.11 1.32 1.14 14.4 0.37 4.74 2013 9.998 2.75 1.45 1.09 10.9 0.40 4.52 2012 4.60 2.20 1.84 1.14 24.8 0.50 4.30 2011 4.41 2.61 1.63 1.08 24.5 0.41 4.27 2010 7.16 2.13 1.77 0.92 12.9 0.43 4.27 2009 4.04 2.09 1.88 1.16 28.6 0.55 3.74 2008 4.47 2.43 1.86 1.11 24.9 0.46 3.36 2007 3.94 2.66 1.51 1.15 29.3 0.51 3.54 2006 2.46 1.38 0.97 0.59 24.2 0.43 Переменная 2005 1.33 1.33 0 0 0 0 0 Источник: Министерство здравоохранения Общий бюджет средств на здравоохранение складывается из платежей в фонд национального медицинского страхования и бюджета Министерства здравоохранения. Бюджет фонда национального медицинского страхования состоит из взносов на медицинское страхование, уплачиваемых физическими и юридическими лицами, и государственных бюджетных ассигнований для покрытия расходов. Бюджет Министерства здравоохранения состоит из средств, выделяемых из государственного бюджета, “собственных” доходов министерства и других ресурсов, таких как внешние фонды. Специальные (собственные) доходы Министерства здравоохранения состоят из целевого налога на табачные изделия, целевого налога на алкогольную продукцию, целевого налога ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 85 на рекламу табачной и алкогольной продукции, налога “возврата средств” (до 2011 года) и других специальных доходов. Мероприятия, осуществляемые Министерством здравоохранения в соответствии с основной категорией расходов (персонал, услуги, товары, капитальные и финансовые затраты), финансируются из двух основных бюджетных линий – государственного бюджета и собственных доходов, независимо от вида деятельности. Несмотря на то, что невозможно точно определить ассигнованные или израсходованные суммы целевого налога по видам деятельности, более 50% общего объема специального дохода поступает от налогообложения табачных изделий. Поскольку специальные фонды расходуются в основном на инфраструктуру системы здравоохранения и программы в области здравоохранения (в том числе обеспечение доступа к новым лекарственным средствам и методам диагностики и лечения больных), можно сделать вывод, что целевой налог на табачные изделия используется для модернизации и расширения системы здравоохранения. Одним из наиболее важных преимуществ средств, полученных от налогов на табачные изделия, является их гибкость. Таким образом, Министерство здравоохранения может финансировать инновационные программы (такие как программы вакцинации подростков против папилломавирусной инфекции, программы искусственного оплодотворения, скрининг на рак шейки матки), новые методы и подходы (например, интервенционная радиология, минимально инвазивная роботохирургия, малоинвазивное хирургическое лечение резистентной эпилепсии) и социальные программы (возмещение 90% стоимости лекарственных препаратов для лечения людей с доходом ниже национального минимума заработной платы). Эти программы финансировались в течение одного или нескольких лет, и, в зависимости от их эффективности, их ответственность за их финансирование передавалась Национальном фонду медицинского страхования. Еще одним преимуществом этих средств является их доступность: их сбор и перечисление являются непрерывными и относительно предсказуемыми, так как они не зависят от политического влияния. Таким образом, средства могут быть использованы тогда, когда появляется приоритет в области здравоохранения. Например, значительные достижения в области трансплантации органов, в том числе в области исследований по применению стволовых клеток, в последние 3 года объясняется увеличением объемов финансирования этих направлений деятельности из специальных доходов (таблица 2). Таблица 2. Бюджетные ассигнования на деятельность в области трансплантации органов, 2011- 2013 гг., в разбивке по источникам поступлений Год Специальный бюджет, включая целевой налог (млн лей) Государственный бюджет (млн лей) 2013 45.95 44.25 2012 28.94 49.34 2011 71.04 8.78 Источник: ссылка 1 ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 86 Эти средства также были основным источником финансирования системы оказания скорой медицинской помощи с самого начала сбора целевого налога, так как инфраструктура развивалась каждый год (таблица 3). С 2012 года почти все расходы на скорую медицинскую помощь покрываются из этой бюджетной линии. Сегодня румынская система оказания скорой медицинской помощи является очень эффективной и представляет собой пример хорошей практики. Таблица 3. Бюджет и некоторые приобретения для системы оказания скорой медицинской помощи Год Догоспитальные расходы (лей) Число машин скорой помощи Число вертолетов скорой помощи 2013 7 400 132 3 2012 487 200 54 2 2011 102 400 203 1 Источник: ссылка 1 Источники финансирования Министерства здравоохранения и статьи расходования средств представлены на рис. 1. Рис. 1. Источники финансирования Министерства здравоохранения и статьи расходования средств Другие налоги Целевые налоги Министерство финансов Инвестиции в некоторые программы здравоохранения Некоторые программы здравоохранения Инвестиции Бюджет Министерства здравоохранения Государственный бюджет Другой источник Целевые поступления ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 87 4. Эффект от введения налога Финансирование современных методов лечения острого инфаркта миокарда (таких как чрескожные коронарные вмешательства) из целевых поступлений от табачного налога способствовало снижению общей стационарной смертности от инфаркта миокарда с 13,5% в 2009 году до 9,93% в 2011 году. Снижение показателей в центрах, обладающих возможностями проведения чрескожного коронарного вмешательства, (смертность 7,28%) было более выраженным, чем в центрах, не имеющих таких возможностей (14,2%) (2). Неопубликованные данные21 свидетельствуют об улучшении показателей общей смертности в стационарах в 2013 году, которые составили 8% на национальном уровне и 4-4,5% в специализированных лечебных учреждениях. Лечение финансируется с 2010 года, но, начиная с 2013 года, оно финансируется исключительно из специальных доходов (таблица 4), через национальную программу, охватывающую все необходимые аспекты. Стоимость медицинских услуг покрывается за счет национального медицинского страхования. Таблица 4. Бюджетные ассигнования на проведение программы борьбы с сердечно- сосудистыми заболеваниями, 2011-2013 гг., в разбивке по источникам бюджета Год Специальный бюджет (млн лей) Государственный бюджет (млн лей) 2013 124.05 0 2012 59.79 23.957 2011 41.66 34.54 Источник: Ссылка 1 В 2007-2008 гг. были реализованы многие меры борьбы против табака, но единственной мерой, предпринятой правительством после 2009 года, было постоянное повышение уровня акцизного налога, соответствующее положениям Директивы о налогообложении табачных изделий. Благодаря такому увеличению цен на табачные изделия (также дополненному введением целевого налога) распространенность ежедневного курения снизилась с 30,9% в 2008 году до 24,3% в 2011 году (3). Исследование Европейской комиссии об отношении европейцев к употреблению табака (4) также показало снижение распространенности употребления табака, хотя оценивались разные значения. Результаты показали снижение ежедневного курения с 30% в 2012 году до 27% в 2014 году. Разницу в результатах можно объяснить различиями в использованной методологии по сравнению с методологией, используемой в Глобальном опросе взрослого населения о потреблении табака (ссылка 3). 21 http://ampress.ro/sanatate/alerta-medicala-infarctul-la-tineri-a-devenit-regula-in-romania-pericolul-care-ii- pandeste-pe-copii/ ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 88 5. Проблемы в реализации политики Политика целевых налоговых отчислений стала жертвой собственного успеха: по мере уменьшения числа курильщиков, также уменьшается количество проданных легально пачек табачных изделий, и в конечном итоге, доход от целевого налога на табачные изделия, несмотря на корректировку на инфляцию. Налоги должны будут дополнительно повышаться, чтобы компенсировать уменьшение количества пользователей табака. Еще одной проблемой является увеличение административной нагрузки, так как учреждения, финансируемые Министерством здравоохранения, получают средства из двух различных бюджетов. Кроме того, поскольку курильщики и средства массовой информации знают, что часть акциза перечисляется в Министерство здравоохранения, они ожидают разъяснения о том, на что именно расходуются эти средства. Объем работы отдела по связям с общественностью, следовательно, также увеличивается. В тоже время повышается подотчетность и прозрачность для лучшего использования целевого налога. Метод расчета целевого налога позволяет легко взимать и контролировать перечисление налоговых средств в Министерство здравоохранения. Прозрачность в ассигновании средств и суммы, ассигнованные на программы борьбы против табака, могут быть увеличены, что будет способствовать получению общественной поддержки для повышения налога. Однако, поскольку целевой налог является частью акцизного, Министерство финансов не расположено к увеличению ставки налога. Библиография 1. Raport de activiate al Ministerului Sanatatii pentru anul 2011–2013 [Отчет о деятельности Министерства здравоохранения, 2011-2013 гг.]. Bucharest: Министерство здравоохранения (http://www.ms.ro/?pag=206). 2. Tau-Chitoiu G, Arafat R, Deleanu D, Vinereanu D, Udroiu C, Petris A. Impact of the Romanian national programme for interventional therapy in ST-elevation myocardial infarction. EuroIntervention 2012;6:126–132. 3. Global Adult Tobacco Survey (GATS), Romania 2011. (GATS report: http://www.who.int/ tobacco/surveillance/survey/gats/gats_romania_report_2011.pdf) 4. Attitudes of Europeans towards tobacco and electronic cigarettes (Special Eurobarometer 429). Brussels, European Commission (ec.europa.eu/public_opinion/index_en.htm). ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 89 ТАИЛАНД 1. Вводная информация Несмотря на то, что в начале 1990-х годов были разработаны и внедрены более сильные стратегии борьбы против табака, бюджет здравоохранения, ассигнованный для программ укрепления здоровья и борьбы против табака, был не только ограниченным, но даже имел тенденцию к сокращению. Это привело к началу движения за обеспечение более стабильного, регулярного и устойчивого финансирования на цели укрепления здоровья. Идея создания денежного фонда укрепления здоровья была выдвинута одновременно с идеей создания фонда всеобщего медицинского страхования. Для реализации этой идеи было начато изучение моделей финансирования здравоохранения за счет специального акцизного налога, находящегося под контролем автономного органа, учрежденного государством. После восьми лет (1993-2001 гг.) планирования, выработки стратегий и сотрудничества между заинтересованными сторонами и партнерами и при сильной поддержке со стороны движения по борьбе против табака в 2001 году был основан Тайский Фонд укрепления здоровья (ThaiHealth), который начал работать как независимая организация в соответствии с Законом о Фонде укрепления здоровья (BE 2544) (1). 2. События, предшествовавшие принятию закона о Фонде укрепления здоровья Движение за поиск инновационных механизмов финансирования программ укрепления здоровья было начато в конце 1995 года двумя преданными борцами за укрепление здоровья – д-ром Prakit Vathesatogkit и д-ром Supakorn Buasaiin. Налоговый и финансовый генеральный план (1997-2001 гг.) Министерства финансов включал предложения как по системе медицинского страхования, так и по созданию фонда укрепления здоровья. Эти предложения были приняты с оговоркой, что должен быть создан и фонд укрепления здоровья населения, и фонд медицинской помощи в соответствии с положениями налоговой и финансовой политики в области социального развития, продвигаемой Министерством финансов. Для содействия этим предложениям, 9 августа 1996 года была учреждена рабочая группа по созданию частного или государственного института укрепления здоровья и системы или фонда укрепления здоровья и медицинского страхования. Движение за укрепление здоровья населения было поддержано различными министерствами, включая министерство финансов и министерство здравоохранения, ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 90 правительственными организациями (Научно-исследовательский институт системы здравоохранения), НПО (например, Фонд “Action on Smoking and Health Foundation”), научными кругами, ВОЗ, специалистами в области здравоохранения и общественностью. Были использованы различные стратегии, чтобы убедить политиков и мобилизовать поддержку со стороны различных групп для создания фонда укрепления здоровья с устойчивым финансированием. Действия в этом направлении включали организацию серии научных конференций, совещаний, консультаций и общественных форумов с различными заинтересованными сторонами, а также участие в региональных и международных конференциях по укреплению здоровья. Учебно-ознакомительные поездки с главными сторонниками укрепления здоровья имели важное значение для получения поддержки со стороны высокопоставленных должностных лиц в министерствах финансов и здравоохранения, Финансово-налоговом бюро и Научно-исследовательском институте системы здравоохранения. Учебные поездки были также организованы в Фонд укрепления здоровья Виктории (Австралия) и в Совет спонсорской поддержки здоровья Новой Зеландии, чтобы узнать об организационной структуре, деятельности, проблемах, ограничениях и источниках доходов фондов, в особенности, об использовании “налогов на грехи” для целей укрепления здоровья. Еще одной стратегией было обращение к экспертам из Фонда укрепления здоровья Виктории с просьбой поделиться своим опытом, а также визиты вежливости к министру финансов и другим лицам, формирующим политику, с целью обсуждения вопросов укрепления здоровья. Научно-исследовательский институт системы здравоохранения собирал полученные местные и международные данные и обобщал их в виде разъяснительных сообщений в поддержку учреждения Фонда укрепления здоровья. Он также поддерживал и проводил совместные исследования (с участием ученых, профессоров и главных сторонников создания фонда) по таким вопросам, как финансовые и медицинские последствия повышения налогов, эластичность цен и анализ спроса, расходы на здравоохранение, воздействие курения на здоровье, анализ иностранного законодательства по финансированию программ укрепления здоровья, модели финансирования здравоохранения за счет целевого акцизного налога, анализ затрат и выгод от создания Тайского фонда укрепления здоровья, развитие механизмов борьбы с потреблением табака, опрос общественного мнения в отношении поддержки взимания “добавочного налога на грехи” для целей укрепления здоровья и извлеченные уроки и опыт других Фондов укрепления здоровья. В первоначальном законопроекте предлагалось учредить Фонд укрепления здоровья “ThaiHealth”, финансируемый за счет целевого налога, но он не был одобрен Министерством финансов, которое возражало против введения целевого налога. В то же время Департамент акцизов внес на рассмотрение проект закона о создании фонда для проведения кампаний по прекращению потребления алкоголя и табака, который давал полномочия Министерству финансов производить налоговые сборы с производителей и импортеров алкогольных напитков и табачных изделий. Законопроект был подготовлен после того, как Кабинет министров либерализовал торговлю алкоголем. Была выражена озабоченность по поводу последствий такой политики и необходимости создания ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 91 механизма для снижения потребления алкоголя путем введения налога на алкоголь. Заместитель министра финансов предложил объединить оба законопроекта в один. Законопроект “ThaiHealth” имел четко определенную организационную структуру, функции и механизмы управления, но не имел определенного источника финансирования, тогда как второй законопроект имел источник финансирования, но не имел оперативных деталей. В первые годы работы по продвижению идеи фонда (1995-1998 гг.) высказывалось предложение о том, что новое агентство по укреплению здоровья будет получать около 1% бюджета общественного здравоохранения ежегодно, что соответствует примерно 700 миллионам бат (19,5 миллионов долларов США22). На тот момент это составляло около 2,5% от акцизного налога на сигареты. Такое предложение основывалось на замысле, что правительство будет инвестировать 1% бюджета Министерства здравоохранения в программы укрепления здоровья. В 1999 году, когда заместитель министра финансов высказался в поддержку объединенного законопроекта, предлагаемый бюджет составлял уже 2 миллиарда (0,06 миллиарда долларов США), а не 700 миллионов бат, при условии, что ThaiHealth получит ту же сумму, что и отдел борьбы со СПИДом Министерства здравоохранения, поскольку он охватывает больше вопросов укрепления здоровья, чем только СПИД. Кроме того, прогнозируемые экономические потери, обусловленные потреблением табака и алкоголя и дорожно-транспортными происшествиями, составляли еще 200 миллиардов бат (5,58 миллиардов долларов США) в год. Если бы 2 миллиарда бат были инвестированы в программы укрепления здоровья и уменьшили проблему на 10%, это позволило бы снизить экономические потери на 10% или 20 миллиардов бат (0,56 миллиардов долларов США). Предлагаемый бюджет нового агентства в 2 миллиарда бат был эквивалентен 2% от суммы добавочного налога на табак и алкоголь; этот показатель был использован для продвижения законопроекта. В ходе кампании по продвижению 2% добавочного налога для целей укрепления здоровья, пришлось столкнуться с серьезными проблемами, в частности, со стороны Министерства финансов, которое выразило озабоченность по поводу экономической эффективности инвестиции и правомерности использования поступлений от налогов на алкоголь и табак для поддержки программ и деятельности, не связанных с этими продуктами. Министерство также выдвинуло аргумент, что средства от налога будут использоваться не по назначению, для других целей, или приведут к коррупции, и что добавочный налог создаст прецедент и может нарушить “финансовую дисциплину” страны, если он начнет тиражироваться. Заместитель министра финансов попросил провести официальное исследование и определить, существует ли закон, запрещающий введение добавочного налога. Так как такового найдено не было, предложение о введении добавочного налога было представлено на рассмотрение в Парламент в качестве полезной инвестиции для страны. Министерство здравоохранения предложило сделать Фонд укрепления здоровья 22 Обменный курс по состоянию на конец февраля 2016 г. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 92 подконтрольным Министерству здравоохранения, но выразило опасение, что Фонд может дублировать его Отдел укрепления здоровья. Эти опасения были развеяны фактическими данными местных и международных исследований и успешным опытом других фондов укрепления здоровья; программа укрепления здоровья, подконтрольная Министерству здравоохранения, нацелена на оказание услуг отдельным людям, в то время как новое агентство укрепления здоровья будет осуществлять деятельность на уровне всего населения. Частые изменения в составе правительства, Кабинета министров и государственных структур означали, что рассмотрение предложений периодически приостанавливалось, и что они рассматривались с перерывами. Интересно отметить, что наблюдалось меньше сопротивления со стороны табачной промышленности в отношении предложения ввести добавочный налог на табачные изделия для финансирования Фонда “ThaiHealth”, так как оно заменило предложение о повышении налога на табачные изделия; это также помогло ослабить противодействие со стороны Министерства финансов, так как табачная промышленность платила бы больше налога, если бы налог на табачные изделия увеличился больше, чем на сумму добавочного налога в 2%. Еще один аргумент состоял в том, что основной причиной создания фонда укрепления здоровья было желание улучшить здоровье населения в различных областях. Понимание общих целей и фактической деятельности ThaiHealth было недостаточным. Проект Королевского указа о создании Тайского агентства укрепления здоровья в соответствии с Законом об общественных организациях 1999 года был утвержден Кабинетом министров Таиланда 19 октября 1999 года и введен в действие Его Величеством Королем 30 июня 2000 года. Одновременно был предложен законопроект о создании целевого фонда налогообложения сигарет и алкоголя в качестве регулярного устойчивого источника доходов для агентства. Он был утвержден Парламентом 26 сентября 2001 года и вступил в силу 8 ноября 2001 года. Этот день стал днем рождения Фонда “ThaiHealth”, финансируемого за счет 2% добавочного целевого налога на табак и алкоголь. С момента внесения законопроекта в Парламент до принятия Закона о Фонде укрепления здоровья в 2001 году прошло около 2-х лет. В ожидании принятия законопроекта об использовании добавочного налога для целей укрепления здоровья, Фонд “ThaiHealth” работал в соответствии с Законом об общественных организациях BE 2542 (1999 г.). По оценкам, 150 миллионов бат было выделено Фонду “ThaiHealth” в первый год его работы, но только часть этих средств была израсходована, так как на первых этапах своего создания офис ThaiHealth был занят разработкой механизма финансирования и других нормативных актов. После почти 7 лет (1995-2001 гг.) совместных усилий и в результате неустанной работы высококвалифицированных и преданных людей, уважаемых за их принципиальность, занимающих высокие позиции в обществе и имеющих доступ к ключевым политикам, удалось обеспечить принятие законопроекта. Непрерывная поддержка со стороны других сторонников фонда, представителей гражданского общества и политических союзников на различных этапах процесса также помогли преодолеть различные препятствия. Научно-исследовательский институт системы здравоохранения сыграл значительную ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 93 роль в управлении приобретенными знаниями, в том числе сбором, получением, обобщением и распространением информации для пропаганды политики, обмена информацией и повышения уровня осведомленности лиц, формирующих политику, и широкой общественности. Основной принцип добавочного налога состоял в том, что производители табака и алкоголя обязаны платить дополнительно 2% акцизного налога для Фонда укрепления здоровья – нового механизма финансирования, не ограниченного финансовыми или иными правовыми актами Таиланда. 3. Фонд укрепления здоровья “ThaiHealth” Закон о Фонде укрепления здоровья (BE 2544) (2) юридически учредил “ThaiHealth” в качестве автономного государственного органа за пределами официальных правительственных структур. Таким образом, “ThaiHealth” не управляется бюрократической системой Министерства здравоохранения и находится под контролем премьер-министра. В качестве автономного учреждения “ThaiHealth” может работать с различными министерствами и агентствами как государственного, так и частного сектора. Поэтому бюрократические процессы не могут служить преградой в его работе, и он свободен от вмешательства со стороны министров и чиновников министерства. “ThaiHealth” имеет два руководящих органа: многосекторальный Управляющий совет и Совет по оценке. Управляющий совет состоит из 21 члена под председательством премьер-министра; Министр здравоохранения является первым заместителем Председателя, а независимый эксперт, назначенный Кабинетом – вторым заместителем Председателя. Из оставшихся членов Совета девять являются представителями различных министерств и еще восемь – независимыми экспертами в различных дисциплинах. Они не имеют политической принадлежности, а выбираются в качестве квалифицированных почетных членов научного сообщества. Совет определяет политику, правила, стратегии и общий бюджет и контролирует соблюдение правил управления фондом “ThaiHealth” и соблюдение других руководящих принципов. Совет также сотрудничает с рядом экспертных консультативных комитетов. Совет по оценке состоит из семи членов, являющихся экспертами в области укрепления здоровья, финансов и оценки. Он отвечает за общую оценку деятельности в области разработки политики, реализации мер и организации деятельности в целях обеспечения подотчетности, прозрачности и эффективности. Оба Совета, назначаемые Исполнительным кабинетом, имеют одинаковый статус. Руководитель “ThaiHealth” – главный исполнительный директор, являющийся членом Совета, а также выступающий в качестве секретаря (3-5). ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 94 3.1 Механизм финансирования и управление23 Закон предоставляет фонду ThaiHealth право взимать 2% надбавку на налог на алкоголь и табак. Таким образом, производители табака и алкоголя обязаны платить добавочный налог к акцизному налогу, ассигнуемый на цели Фонда укрепления здоровья. Этот тип законодательно закрепленного механизма финансирования может быть наиболее эффективным средством обеспечения устойчивого долгосрочного финансирования для программ укрепления здоровья, так как налоги на табак и алкоголь являются весьма предсказуемым и надежным источником дохода. Механизм устойчивого финансирования закреплен Парламентским актом, который предотвращает возможность его легкого аннулирования табачной промышленностью. Так как добавочный налог используется для осуществления проектов по укреплению здоровья с целью повышения уровня общественного здоровья, политик или правительственный чиновник, который попытается аннулировать этот механизм, не получит поддержки в обществе. На практике Департамент акцизов и таможня несут ответственность за сбор налога, который перечисляется непосредственно в Фонд без прохождения через Министерство финансов. Целевые средства, таким образом, перечисляются непосредственно на банковский счет “ThaiHealth” (в банке “Krung Thai Bank PCL”) и поступают в ведение отдела финансов и бухгалтерии. Целевые поступления в Фонд не подвергаются стандартным бюджетным процедурам. Управляющий совет имеет право и обязанность контролировать прозрачность и подотчетность, связанную с потоком и распределением средств, а также контролировать работу Фонда. Подкомитет по финансам содействует в осуществлении управления и надзора за решением финансовых вопросов. В широком смысле “ThaiHealth” управляется независимым советом и подвергается аудиторской проверке уполномоченным государственным органом – Офисом Генерального аудитора Таиланда. Отчет о деятельности Фонда и финансовое резюме ежегодно предоставляются в Кабинет министров и обе палаты Парламента (в Палату представителей и в Сенат). Фонд поддерживается целым рядом экспертных консультативных комитетов. На уровне проектов все грантополучатели “ThaiHealth” подвергаются финансовой и бухгалтерской проверке дипломированным бухгалтером-аудитором. Средства выделяются в качестве проактивных и открытых грантов. Некоторая часть ассигнований также выделяется на решение незапланированных или возникающих проблем здоровья населения, таких как проблема подростковой беременности. Такие проекты должны получить одобрение на финансирование от Управляющего совета “Thai- Health” под председательством премьер-министра. В 2014 году годовые инвестиции “ThaiHealth” в программы укрепления здоровья составили 4 064,74 миллиона бат (125,15 миллиона долларов США), что эквивалентно 23 Raungarreerat K. Overview of ThaiHealth. Этот документ был представлен в ходе ознакомительной поездки сотрудников Вьетнамского фонда по борьбе против табака в Фонд ThaiHealth, Бангкок, 15-16 декабря 2014 года. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 95 1,8% совокупного бюджета Министерства здравоохранения и Национального фонда безопасности в области здравоохранения (6, 7). 3.2 Сбор и распределение средств фонда “ThaiHealth” С момента создания Фонда “ThaiHealth” в конце 2001 года (2002 финансовый год), финансирование, получаемое от 2% добавочного налога на табак и алкоголь, постоянно увеличивается в результате ежегодного увеличения налогов на табачные изделия и алкогольные напитки. Годовой доход Фонда увеличился с 1,92 миллиарда бат (0,06 миллиарда долларов США) в 2003 году до 4,06 миллиарда бат (0,14 миллиарда долларов США) в 2014 году. Повышение налогов производится в основном с целью сбора дополнительных средств в государственную казну. Неустанные кампании “ThaiHealth” по денормализации табачной и алкогольной продукции повышают осведомленность общественности о вреде табака и алкоголя, поэтому общественный протест против повышения налогов, несмотря на сильное противодействие со стороны табачной и алкогольной промышленности, был минимальным. “ThaiHealth” финансирует проекты, направленные на сокращение рисков для здоровья, например, связанных с употреблением табака и алкоголя, дорожно-транспортными происшествиями и недостаточной физической активностью, включая научно- исследовательскую деятельность, общественные программы, информационно- разъяснительную деятельность и проведение кампаний в средствах массовой информации. Министерство здравоохранения не получает бюджетных ассигнований на проведение таких мероприятий. Финансовые средства “ThaiHealth” распределяются между 14 планами, охватывающими борьбу против табака и алкоголя, программы укрепления здоровья на уровне местных сообществ, социальный маркетинг и поддержку системы здравоохранения. План укрепления здоровья местных сообществ и план создания здоровых средств массовой информации (СМИ) и продвижения путей обеспечения духовного здоровья получили самые значительные бюджетные ассигнования в 683,71 миллиона бат (14,5%) и 672,84 миллиона бат (14,3%) соответственно, хотя уровень фактических отчислений средств составил лишь 11% и 11,7% прогнозированных бюджетных средств соответственно. Общий объем бюджетных ассигнований на программы профилактики трех основных факторов риска для здоровья увеличился с 264,7 до 308,9 миллиона бат (с 5,6% до 6,7%) для программ борьбы против табака, с 272,7 до 369,6 миллиона бат (с 5,8% до 8,1%) для программ борьбы с алкоголем и наркотическими веществами, и с 189,4 до 262,7 миллиона бат (с 4% до 5,7%) для программ обеспечения безопасности дорожного движения и ликвидации последствий стихийных бедствий. Аналогичные тенденции наблюдались в финансировании программ укрепления здоровья детей, молодых людей и семей, где объем ассигнований увеличился с 261,3 до 280,7 миллионов бат (с 5,6% до 6,1%), программ поощрения здорового питания, где объем ассигнований увеличился с 169,9 до 262,9 миллионов бат (с 3,6% до 5,7%), и программы создания центра образования в области здоровья, где объем ассигнований увеличился с 118 до 154,6 миллионов бат (с 2,5% до 3,4%). Общий объем бюджетных ассигнований для инновационных программ укрепления здоровья и открытых грантов возрос с 241,3 до 311,5 миллионов бат (с 5,1% до 6,8%). Работа фонда ThaiHealth в области укрепления здоровья не дублирует деятельность ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 96 Министерства здравоохранения. Программы фонда ThaiHealth проводятся на уровне местных сообществ, в основном в сотрудничестве с немедицинскими секторами и НПО, в то время как программы и мероприятия Министерства здравоохранения являются общегосударственными и проводятся на уровне лечебно-профилактических учреждений. Они включают в себя санитарное просвещение, консультирование, вакцинацию, реабилитацию и образование по вопросам здоровья, а также кампании по продвижению здорового питания и активного образа жизни, но из-за ограниченности ресурсов не включают проведение кампаний в средствах массовой информации. Министерство здравоохранения не финансирует программы на основе проектов и не может финансировать деятельность НПО по осуществлению соответствующих программ укрепления здоровья. Бюджетные ассигнования Министерства и отдела укрепления здоровья в Департаменте здравоохранения остаются неизменными, и они продолжают работать так же, как и до создания фонда ThaiHealth. Отделу укрепления здоровья в Министерстве было ассигновано менее 60 миллионов бат (2 миллионов долларов США) в 2003 году, в то время, как бюджет фонда ThaiHealth составил около 1,9 миллиарда бат (0,06 миллиарда долларов США). Фонд ThaiHealth финансирует многие проекты министерства, которым не удалось получить традиционное финансирование, а также предоставляет средства для работы офиса борьбы против табака и алкоголя. Программы и проекты фонда ThaiHealth делают акцент на информационно-пропагандистскую деятельность, направленную на принятие законов и нормативных актов в области общественного здравоохранения, в то время как Министерство может выступать за изменение политики только при политическом одобрении и может оказаться под влиянием корыстных интересов. Фонд ThaiHealth и Министерство здравоохранения совместно осуществляют деятельность по борьбе против табака и алкоголя. Фонд ThaiHealth также финансирует следующие направления деятельности: информационные кампании СМИ по повышению физической активности и улучшению питания, борьба с причинами дорожно-транспортных происшествий, научные исследования в сфере здравоохранения, развитие потенциала в области укрепления здоровья и продвижение политики по оздоровлению населения. Фонд ThaiHealth также предоставляет финансирование для программ укрепления здоровья в местных сообществах, школах и на рабочих местах. 4. Эффект от введения налога Фонд ThaiHealth выполняет большую работу по укреплению здоровья сверх деятельности Министерства здравоохранения и вносит вклад в финансирование программ профилактики и борьбы с НИЗ. За последние годы сократилось употребление табака, алкоголя и других вредных веществ. Акцизный налог на сигареты увеличивался около 10 раз в период между 1991 и 2011 гг., что привело к существенному увеличению доходов, с 15,898 миллионов бат (530 миллиона долларов США) в 1991 году до 59,914 миллионов бат (1,997 миллиона долларов США) в 2011 году, и тенденции к снижению распространенности курения среди взрослых (старше 15 лет), с 25,47% в 2001 году до ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 97 20,7% в 2009 году (8).24 Таким образом, поступления в фонд ThaiHealth увеличились с уменьшением распространенности курения. Модель “SimSmoke” (9) показывает, что к 2006 году стратегии борьбы против табака, осуществлявшиеся в период с 1991 по 2006 год, уже привели к сокращению распространенности курения на 25% по сравнению с тем, что было бы при отсутствии этих стратегий. Наибольший эффект имели такие меры, как повышение налогов на сигареты и запрет на рекламу табачных изделий. За ними следовали антитабачные кампании в СМИ, законы о чистом воздухе и предупреждения о вреде курения. Было подсчитано, что политика борьбы против табака спасла 31 867 жизней к 2006 году и обеспечит спасение 319 456 жизней к 2026 году (9). Были зарегистрированы аналогичные тенденции сокращения потребления алкоголя. Оно сократилось с 9,1% в 2004 году до 7,3% в 2009 году; смертность от дорожно-транспортных происшествий сократилась с 22,9 на 100 000 человек в 2003 году до 16,82 на 100 000 человек в 2010 году. Число тайцев, регулярно занимающихся физическими упражнениями, возросло с 29% в 2003 году до 29,6% в 2007 году (10). Более того, был продемонстрирован 18-кратный социальный возврат на инвестиции фонда ThaiHealth в программы борьбы с потреблением табака (2001-2010 гг.). Таким образом окупаемость инвестиций составила 18 бат на каждый израсходованный бат. Этот расчет основан на общей сумме прямых и непрямых затрат в 1 433 миллионов бат (47,8 миллиона долларов США) и общих результатах, оцениваемых в 189,359 миллионов бат (6 312 миллиона долларов США). Еще более высокая окупаемость была продемонстрирована программами по предотвращению дорожно-транспортных происшествий. В этом случае возврат составил 130 бат на каждый израсходованный бат, то есть при общих затратах в 1 454 миллионов бат (48,5 миллионов долларов США) расчетная прибыль составила 26 289 миллионов бат (876,3 миллионов долларов США) (11). Фонд ThaiHealth поддерживает ряд национальных и региональных стратегий и программ, направленных на повышение благополучия населения Тайланда. Были осуществлены основные законодательные изменения, касающиеся расширения зон, свободных от табачного дыма, в общественных местах, например, в таких как открытые рынки, рестораны, пабы и бары, увеличения количества и размера графических предупреждений о вреде курения для здоровья, печати на всех сигаретных пачках номера телефона службы помощи в отказе от курения (1600), запрета рекламы табачных изделий в пунктах продажи и запрещения размещения на пачках сигарет таких описаний, как “с низким содержанием смол” или “легкий сорт табака”. Программы оказания помощи в отказе от курения и в сокращении потребления алкоголя, созданные в 2008 году и включающие телефонные консультации и лечение, проводятся при поддержке правительства, частного сектора и местных сообществ. Другими изменениями являются увеличение числа антиалкогольных стратегий, введение ответственности за ущерб в соответствии с Законом об опасных продуктах, введение системы контроля качества игрушек, рейтингов телевизионных программ, создание независимого общественного телевидения, финансируемого из целевых акцизных налогов на табак и алкоголь, введение запрета на использование мобильного телефона без вспомогательного устройства, оставляющего руки свободными, во время управления автомобилем, введение политики безопасных, чистых интернет-кафе 24 Vathesatogkit P, Ritthiphakdee B. Презентация Таиланда о результатах налоговой политики в отношении табака. Эта презентация была сделана на семинаре по обмену региональным опытом по табачным налогам, 5 июля 2013 года, Halong, Quang Ninh, Вьетнам. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 98 и запрета на добавление сахара в детские смеси. Было создано несколько учреждений для содействия осуществлению программ укрепления здоровья, в том числе Центр исследований и управления информацией по борьбе против табака, национальная линия помощи в отказе курения, Фонд обеспечения качественного обучения и Управление по содействию социальному предпринимательству. Фонд ThaiHealth содействует проведению массовых общенациональных кампаний и мобилизации местных сообществ. Общенациональные кампании проводятся для всего населения и отдельных групп с целью внедрения “культуры некурения” в общественных местах, особенно в городских районах, а также в больницах; в 2011 году 80% больниц стали свободными от табачного дыма. Средства фонда ThaiHealth использовались в основном для финансирования программ укрепления здоровья, которые не поддерживались Министерством здравоохранения или лежали за пределами его бюджета. Деятельность фонда ThaiHealth дополняет деятельность Министерства, которая в основном ориентирована на оказание лечебных услуг. Таким образом, очевидно, что целевые поступления в фонд ThaiHealth не ставят под угрозу национальный бюджет здравоохранения. Национальный бюджет здравоохранения Таиланда складывается из бюджетов Министерства здравоохранения, Национального фонда безопасности в области здравоохранения и ассигнований на здравоохранение всех других правительственных учреждений, включая учреждения, обеспечивающие медико-санитарную помощь для государственных служащих и социальное обеспечение профессиональных работников, а также бюджеты университетов, военных сил, полиции и больницы “Bangkok Metropolis Hospital”. За период 2012-2014 гг. годовой бюджет фонда ThaiHealth составил 1,78-1,84% бюджета Министерства здравоохранения и Национального фонда безопасности в области здравоохранения (таблица 1), что эквивалентно всего 1% общего объема национального бюджета здравоохранения. Несмотря на то, что бюджет фонда ThaiHealth для программ укрепления здоровья меньше общего национального бюджета здравоохранения, он поддерживает множество программ и мероприятий по укреплению здоровья, которые оказывают существенное влияние на состояние здоровья тайского народа. Сам механизм финансирования является мощным инструментом укрепления здоровья населения. Таблица 1. Годовые ассигнования на здравоохранение (в млн бат), 2010-2014 гг. Фискальный год Фонд ThaiHealth Министерство здравоохранения Национальный фонд безопасности в области здравоохранения Министерство здравоохранения плюс Национальный фонд безопасности в области здравоохранения Доля фонда ThaiHealth (%) 2010 3110.30 71 625.40 89 384.80 161 010.20 1.93 2011 3391.77 86 904.50 101 057.90 187 962.40 1.80 2012 3561.27 91 996.80 107 814.10 199 810.90 1.78 2013 3811.55 99 788.20 108 744.50 208 532.70 1.83 2014 4064.74 106 102.90 115 176.70 221 279.60 1.84 Источники: Ссылки 6 и 7 ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 99 4.1 Программные приоритеты и механизм предоставления грантов 25 Для того, чтобы поднять приоритетность вопросов укрепления здоровья и профилактики заболеваний для обеспечения здорового, устойчивого развития тайского общества, планы и стратегии фонда ThaiHealth были приведены в соответствие с национальной стратегией и приоритетами в области здравоохранения. Фонд ThaiHealth также выступает в качестве катализатора процесса осуществления обязательств и программ укрепления здоровья, определенных в национальной политике и планах в области здравоохранения. Он также инициирует и координирует мероприятия по укрепления здоровья в смежных секторах, в основном с помощью таких методов, как продвижение стратегий и социальная мобилизация. Благодаря надежному финансированию фонд ThaiHealth имеет возможность поддерживать и осуществлять множество краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных программ и инновационных проектов укрепления здоровья по всей стране. Ассигнования распределяются на реализацию 14 генеральных планов: по конкретным вопросам (борьба против табака и алкоголя, дорожно-транспортный травматизм и ликвидация последствий стихийных бедствий, физические упражнения и занятия спортом для укрепления здоровья, здоровое питание и пищевой режим, контроль факторов риска для здоровья); по окружению (охрана здоровья уязвимых групп населения, укрепление здоровья на уровне местных сообществ, охрана здоровья детей, подростков и семей, укрепление здоровья в организациях); а также по системе здравоохранения (социальный маркетинг и информационное взаимодействие, мероприятия по укреплению здоровья в системах медицинского обслуживания и создание центра обучения по вопросам здоровья, вспомогательные системы и механизмы и открытые гранты и инновации). Число финансируемых планов начиналось с семи в 2002 году и выросло с течением времени. В 2014 году около 90% бюджета было израсходовано на осуществление этих 14 планов и 5% на административные расходы; большинство отчислений (36%) были направлены на реализацию мер по сокращению основных рисков для здоровья (потребление табака и алкоголя, опасное вождение) и увеличение программ содействия физической активности и безопасности пищевых продуктов. Фонд ThaiHealth расширил географию своей деятельности и реализует программы по снижению основных факторов риска в различных группах населения и в различных секторах. На реализацию планов выделяются два вида грантов: проактивные или открытые гранты. Проактивные (стратегические) гранты предоставляются крупным проектам по укреплению здоровья, инициированным фондом ThaiHealth, но осуществляемым другими агенствами и организациями. Фонд ThaiHealth определяет программу действий в рамках генерального плана. Выделение грантов зависит от цели, характера стратегии и наличия партнеров. По оценкам, в 2014 году 4 281,79 миллионов бат (133,8 миллиона долларов США) (93,2%) были выделены в качестве проактивных грантов. Открытые (или реактивные) гранты доступны для любой организации и обеспечивают возможности для участия общественности в укреплении здоровья и инновациях. В 2014 году в качестве таких грантов были выделены оставшиеся 311,49 миллиона бат (9,73 миллиона долларов США) или 6,8% ассигнований фонда. 25 Raungarreerat К. Стратегический план и партнеры фонда ThaiHealth. Этот документ был представлен в ходе ознакомительной поездки сотрудников Вьетнамского фонда по борьбе против табака в Фонд ThaiHealth, Бангкок, 15-16 декабря 2014 года. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 100 Стратегии, используемые для реализации планов, включают в себя проведение научных исследований, повышение осведомленности и информирования населения, социальную мобилизацию, развитие потенциала и разработку стратегий деятельности, ориентированной соответственно на решение конкретных проблем, улучшение условий, проведение мероприятий в различных зонах страны и оказание помощи целевым группам населения. Подходы и политика фонда ThaiHealth в отношении укрепления здоровья, в соответствии с Законом о Фонде укрепления здоровья, основаны на концепции развития потенциала местных сообществ, правительственных органов и НПО, частных и общественных организаций, государственных предприятий и других государственных учреждений в таких областях, как планирование, разработка и проведение программ укрепления здоровья населения. Фонд ThaiHealth поддерживает и дополняет, а не заменяет существующие структуры и учреждения, имеет прочные стратегические партнерства и сотрудничает со всеми секторами общества, от национальных структур до местных сетей. Прочные партнерские отношения были установлены с различными группами населения, местными сообществами, организациями, министерствами, правительственными учреждениями, частными организациями, храмами, учебными заведениями и другими сторонами. В 2013 году фонд ThaiHealth инвестировал около 140 миллионов долларов США в 1 937 проектов и мероприятий в области укрепления здоровья и в течение более десяти лет своего существования он создал сети, объединяющие 12 480 организаций и частных лиц по всей стране. Национальный законопроект о безопасности в области здравоохранения, предложенный одновременно с законопроектом об укреплении здоровья с целью организации всеобщего медицинского страхования для тайцев, был принят в 2002 году. Этот закон является хорошей основой для обеспечения безопасности в области здравоохранения и укрепления здоровья. Фонд ThaiHealth призывает заинтересованные организации подавать заявки на получение открытых грантов для инновационных проектов и обеспечивает стабильную финансовую поддержку долгосрочных проектов, соответствующих его целям. Фонд также поддерживает программы, направленные на такие изменения общественных ценностей, образа жизни и социальной среды, которые способствуют укреплению здоровья и благополучия населения. Он дополняет деятельность других учреждений, работающих в области укрепления здоровья. Фонд поделился своим опытом и предоставил наставническую помощь Монголии в процессе создания там фонда по укреплению здоровья, а также сотрудничал с Альянсом по борьбе против табака в Юго-Восточной Азии в предоставлении наставнической помощи Вьетнаму и Лаосской Народно-Демократической Республике в создании там фонда борьбы против табака, финансируемого за счет дополнительного налога. Фонд ThaiHealth становится пунктом назначения для ознакомительных поездок и провел несколько семинаров по развитию потенциала, чтобы поделится своим опытом в области использования налогов на табачные изделия. Фонд ThaiHealth также предоставляет финансирование, например, Лаосской Народно-Демократической Республике, для наращивания там потенциала в области укрепления здоровья населения. С 2011 года фонд ThaiHealth служит секретариатом Международной сети фондов укрепления здоровья и предоставляет материальную и экспертную поддержку для ее деятельности. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 101 4.2 Система мониторинга и отчетности Фонд ThaiHealth финансирует многие краткосрочные и долгосрочные программы и опирается на стратегические партнерства в процессе инициирования, разработки и реализации программ укрепления здоровья; он также имеет систему мониторинга и отчетности по проектам для обеспечения реализации проектов в соответствии с поставленными целями и графиком. Как уже упоминалось выше, финансируются 14 генеральных планов с различными программами, каждым из которых руководит “административный комитет плана”, в который входят 7-15 экспертов-представителей правительства, НПО, академических кругов и других заинтересованных групп, включая двух членов Совета. Они управляют и руководят осуществлением генеральных планов, следят за ходом реализации проектов и назначают руководителя программы для каждого плана. Фонд ThaiHealth также финансирует работу внутреннего руководителя плана, осуществляющего контроль и мониторинг выполнения каждого плана, и внешнего руководителя плана, контролирующего осуществление одного или нескольких планов. Каждая программа осуществляется посредством реализации ряда проектов внешних организаций, являющихся оперативными единицами низшего уровня. Фонд ThaiHealth выступает в качестве инициатора и координатора, и сам не участвует в реализации проектов. Частью каждого проекта является мониторинг и самооценка прогресса грантополучателем, который в рамках подписанного договора обязуется представлять ThaiHealth финансовый отчет и отчет о ходе выполнения работы по завершении каждого этапа. После принятия отчета выделяется следующая часть финансовых средств для проведения следующего этапа проекта. Если план работы или поток бюджетных поступлений изменится, то руководящий комитет может утвердить корректировку бюджета лишь на 10% в течение одного этапа. Для крупных проектов административный комитет плана формирует руководящий комитет, который осуществляет надзор за работой и отчитывается перед административным комитетом по реализации плана. Частота надзорных проверок для каждого цикла варьируется, но они могут осуществляться каждые 3-12 месяцев. Фонд ThaiHealth оценивает пользу от выделения грантов на основе промежуточных и конечных результатов каждого проекта. Кроме того, проводится углубленная оценка эффективности проектов. Внутренние оценки проводятся для проектов стоимостью 10 миллионов бат (0,33 миллиона долларов США) или более, в которых руководитель проекта обязан отчитываться перед административным комитетом по реализации плана. Для проектов стоимостью более 20 миллионов бат (0,67 миллиона долларов США) проводится внешняя оценка по каждому разделу, и отчет направляется в административный комитет по реализации плана. Для каждого проекта или программы Фонд ThaiHealth использует независимые внешние оценивающие организации или группы, которые оказывают необходимую консультативную помощь и поддержку. Для проектов по снижению основных факторов риска оценивающие организации работают в тесном контакте с административным комитетом по реализации плана и руководителем проекта с самого начала. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 102 5. Выводы Через десять лет после своего создания фонд ThaiHealth продолжает пополнять свои знания в области усовершенствования программ для реализации своей миссии и своего видения. Несмотря на использование нового финансового механизма – целевого налога – осведомленность о философии, управлении и операционной структуре фонда ThaiHealth до сих пор находится на очень низком уровне. Табачная и алкогольная промышленность пытаются подорвать доверие к результатам исследований и к целям кампаний по укреплению здоровья, проводимых фондом ThaiHealth. Кроме того, специалисты и персонал в области укрепления здоровья по-прежнему не обладают достаточным потенциалом для эффективного решения вопросов укрепления здоровья и для осуществления функциональных обязанностей, поэтому необходимо предпринимать постоянные усилия для наращивания их потенциала. Фонд ThaiHealth иногда не получает достаточной политической поддержки со стороны девяти членов Управляющего совета, большинство из которых являются высокопоставленными чиновниками министерств и обладают определенным политическим влиянием. Кроме того, он сталкивается с оппозицией со стороны отдельных отраслей и предприятий, имеющих корыстные интересы. Несмотря на эти проблемы, фонд ThaiHealth продолжает расширять свою сферу деятельности и реагировать на возникающие проблемы в области охраны здоровья населения Таиланда, разрабатывая эффективные стратегии и программы для их решения. Библиография 1. Siwaraksa P. The birth of ThaiHealth Fund. Bangkok: Thai Health Promotion Foundation; 2002. 2. Health Promotion Foundation Act, BE 2544 (2001). Bangkok: Government of Thailand; 2001. 3. Caroll A, Wood L, Tantives S. Many things to many people: a review of ThaiHealth (2001– 2006). Bangkok: World Health Organization and Thai Health Promotion Foundation; 2007. 4. Galbally R, Fidler A, Chowdhury M, Tang KC, Good S, Tantivess S. Ten-year review of ThaiHealth Promotion Foundation (Nov 2001–Nov 2011). Bangkok: Thai Health Promotion Foundation; 2012. 5. Vathesatogkit P, Tan YL, Ritthiphakdee B. Health Promotion Fund: sustainable financing and governance. Bangkok: Thai Health Promotion Foundation; 2013. 6. Thai Health Promotion Foundation. Personal communication, 2015. 7. Thailand’s budget in brief (fiscal years 2010, 2011, 2012, 2013 2014). Bangkok: Bureau of the Budget. 8. Excise Department, Ministry of Finance, Thailand. Personal communication, 2012. 9. Levy DT, Benjakul S, Ross H, Ritthiphakdee B. The role of tobacco control policies in reducing smoking and deaths in a middle income nation: results from the Thailand SimSmoke simulation model. Tobacco Control 2008;17:53–59. 10. Adulyanon S. Funding health promotion and disease prevention programmes: an ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 103 innovative financing experience From Thailand. WHO South-East Asia J Public Health 2012;1:201–207. 11. Social return on investment (SROI): selected cases from Thai Health Promotion Foundation. Bangkok: Thai Health Promotion Foundation; 2014. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 104 ВЬЕТНАМ 1. Вводная информация Тенденция роста неинфекционных заболеваний и потребления табака среди вьетнамцев в течение последних десятилетий вызывает растущее беспокойство. Несмотря на то, что опасные последствия курения хорошо известны и научно доказаны, эта вредная привычка продолжает распространяться. Текущая распространенность курения среди взрослых составляет 23,8% (15,3 миллиона), 47,4% среди мужчин и 1,4% среди женщин (1). Общая распространенность курения во Вьетнаме является одной из самых высоких в мире. Такая ситуация ведет к существенным медицинским, экономическим и социальным расходам для всей страны. В 2011 г.26 общая сумма прямых и непрямых затрат на лечение пяти заболеваний, вызванных употреблением табака (рак легких, рак верхних дыхательных путей, хроническая обструктивная болезнь легких, ишемическая болезнь сердца и инсульт) у курильщиков, по оценкам, составила 23 139,2 миллиарда вьетнамских донгов (около 1 113,7 миллионов долларов США). Поскольку цена табачных изделий остается низкой, они остаются относительно доступными по цене. Из-за ограниченного национального бюджета здравоохранения масштабы проблемы употребления табака превосходят масштабы тех мер по укреплению здоровья и профилактике, которые предпринимает правительство Вьетнама. Проблема употребления табака всегда рассматривалась в качестве низкого приоритета в повестке дня здравоохранения, и лишь небольшая часть финансирования выделялась на программы профилактики курения. Поэтому с начала 1990-х годов 90% ресурсов для инициатив по борьбе против табака предоставляется международными донорами. Однако, вклады от этих международных доноров не гарантированы или не являются регулярными (2). Ограниченный государственный бюджет для борьбы против табака и уменьшение потока международного финансирования затрудняют эффективное осуществление Вьетнамом всеобъемлющих мер по борьбе против табака в соответствии с положениями РКБТ ВОЗ, которая была ратифицирована в 2004 году. Необходимость выполнения положений РКБТ ВОЗ послужило причиной настоятельного призыва к правительству обеспечить более регулярное, стабильное и устойчивое финансирование для реализации комплексных программ борьбы против табака в масштабах всей страны. Вдохновленный примером Австралии (Фонд укрепления здоровья Виктории) и Таиланда, в 1987 году Вьетнам ввел специальный налог для обеспечения финансирования этих программ. Однако в 1997 году Верховный суд признал это решение неконституционным, и с тех пор программы борьбы против табака получают средства из государственного бюджета. 26 Pham Thi Hoang Anh, Le Thi Thu. Расходы на здравоохранение, обусловленные курением, во Вьетнаме. Неопубликованный доклад, который был представлен в Международный исследовательский центр по проблемам развития, Канада, 2012 г. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 105 Была сформирована группа специалистов в области здравоохранения и сторонников борьбы против табака, которую возглавил Руководящий комитет Вьетнама по вопросам курения и здоровья (подразделение министерства здравоохранения, ответственное за борьбу с курением). Руководящий комитет выступает за создание денежного фонда борьбы против табака во Вьетнаме с 2008 г. Широкое движение, направленное на обеспечение политической и общественной поддержки для создания фонда борьбы против табака, началось в 2009 г. с разработки проекта закона о борьбе против табака. Создание устойчивого механизма финансирования было признано необходимым для обеспечения основного и долгосрочного потока финансовых средств для реализации политики в области борьбы против табака во Вьетнаме (2). Стратегическое партнерство и многосекторальное сотрудничество между правительством и неправительственными организациями в области здравоохранения и финансовой политики привело к созданию Вьетнамского фонда борьбы против табака (VNTCF) как самодостаточного финансового ресурса, финансируемого из внутренних источников – налогов на табачные изделия. Это было достигнуто путем принятия первого всеобъемлющего закона о борьбе против табака в стране с положением об основании целевого фонда. Закон был принят Национальным собранием 18 июня 2012 года и вступил в силу 1 мая 2013 года (3). 2. События, предшествовавшие созданию Вьетнамского фонда борьбы против табака Вьетнамское правительство ратифицировало РКБТ ВОЗ в 2004 году. Три года спустя для включения в повестку дня Национального собрания был предложен закон о борьбе против табака; однако, в то время его не сочли приоритетом. В 2010 году закон попал в официальную повестку дня, открыв путь для создания VNTCF и принятия закона о борьбе против табака. После серии консультаций и внесения изменений в общую структуру и формулировку законопроекта, а также включения рекомендаций различных министерств, с тем чтобы заручиться их поддержкой, он был представлен на рассмотрение Национального собрания в августе 2011 года. После двух раундов слушаний в ноябре 2011 и в мае 2012 года, 18 июня 2012 года закон о борьбе против табака был принят Национальным Собранием. Министерство здравоохранения, и в особенности VINACOSH и Департамент законодательства, возглавили процесс принятия закона. Стратегическое партнерство между Министерством здравоохранения и Министерством финансов стало определяющим фактором в создании денежного фонда борьбы против табака на основе целевого налога. Руководящий комитет Вьетнама по вопросам курения и здоровья (VINACOSH) установил контакт с различными министерствами (например, юстиции, финансов, образования и подготовки кадров, общественной безопасности, промышленности и торговли); с комитетами Национального собрания, такими как Комитет по социальным вопросам, по законодательству и по финансам и бюджету); с общественными организациями (Профессиональный союз, Союз женщин, Союз молодежи, Отечественный фронт); с организациями гражданского общества (НПО, “HealthBridge Viet Nam”, Центр развития ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 106 сообществ, Ханойская Школа общественного здравоохранения и Ассоциация общественного здравоохранения); с местными лидерами и делегатами Национального собрания в различных населенных пунктах; с Рабочей группой по борьбе против табака, ВОЗ, международными донорами и средствами массовой информации. Он получил техническую и финансовую поддержку со стороны региональных и международных партнеров, в том числе фонда Bloomberg Philanthropies, Международного союза борьбы с туберкулезом и болезнями легких (МСБТБЛ) и Кампании “Молодежь без табака”, фонда Atlantic Philanthropies, организации “Вьетнамско-Шведское сотрудничество в области здравоохранения”, ВОЗ и Альянса Юго-Восточной Азии по борьбе против табака. VINACOSH был на переднем крае подготовки закона о борьбе против табака и способствовал его принятию. В целях укрепления сотрудничества и получения поддержки для фонда борьбы против табака со стороны ключевых заинтересованных сторон Комитет использовал различные подходы и стратегии во взаимодействии с партнерами, включая ВОЗ, HealthBridge и местные НПО. Были проведены консультации с официальными лицами соответствующих правительственных органов, чтобы заручиться их поддержкой, получить доступ к высокопоставленным чиновникам и установить контакты с вьетнамскими агентствами с аналогичными механизмами финансирования. Были использованы семинары, технические совещания, неофициальные обсуждения с глазу на глаз и последующие телефонные звонки. Двусторонние ознакомительные поездки являются еще одним средством для политиков поучиться у стран и регионов, имеющих опыт в осуществлении мер борьбы против табака, в частности у Австралии (Фонд укрепления здоровья Виктории), Гонконга (Китай) (Совет Гонконга по вопросам курения и здоровья), Малайзии (Малазийский Совет по вопросам укрепления здоровья), Сингапура (Совет по укреплению здоровья) и Таиланда (Фонд ThaiHealth). В ознакомительных поездках приняли участие высокопоставленные чиновники Национального Собрания и министерств финансов, юстиции и здравоохранения, чтобы получить более глубокие знания о различных системах налогообложения табачных изделий, финансировании борьбы против табака за счет налоговых поступлений и средствах борьбы с контрабандой сигарет, а также чтобы получить поддержку для укрепления политики налогообложения табачных изделий во Вьетнаме и новые идеи для устойчивого финансирования, которые могут быть адаптированы для Вьетнама. Региональные и международные эксперты стали основными источниками информации для проведения семинаров, технических совещаний и брифингов с высокопоставленными чиновниками, чтобы информировать их о законах о борьбе против табака и работе фондов борьбы против табака. Программы получили техническую и финансовую поддержку со стороны ВОЗ, Альянса Юго-Восточной Азии по борьбе против табака, МСБТБЛ и Кампании “Молодежь без табака”. Использование методических материалов по вопросам налогообложения табака и укрепления здоровья (презентации PowerPoint, брошюры, информационные бюллетени, буклеты), основанных на фактических данных, способствовало эффективному обсуждению вопросов, особенно с политиками, представителями общественности и средствами массовой информации. Местные и международные научно-обоснованные материалы были обобщены в качестве основы для сообщений, используемых в поддержку принятия закона о борьбе против табака. В частности, для этой цели были использованы результаты Глобальных опросов о потреблении табака среди молодежи 2003 и 2007 гг., Глобального опроса взрослого населения о потреблении табака 2010 г., исследований о расходах на здравоохранение, ценовой доступности табака и эффекте от введения налога на табак, исследований, ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 107 посвященных ценам на табачные изделия и вопросам о табаке и бедности и табаке и занятости, аналитических обзоров моделей укрепления здоровья, включая опыт работы региональных и международных фондов по укреплению здоровья и размещения графических предупреждений о вреде курения, а также опыт по созданию среды, свободной от табачного дыма. Первоначально было предложено ввести обязательный взнос в размере 2% от налогооблагаемой стоимости за пачку сигарет всех марок, производимых во Вьетнаме или импортируемых для местного потребления, который будет направляться в VNTCF. Налоговая ставка была основана на модели фонда ThaiHealth, где взимается дополнительный налог на табак и алкоголь в размере 2%. После консультации с Национальным собранием (в частности, с Комитетом по бюджету и финансам, Аппаратом Правительства и соответствующими министерствами) было сделано предложение о постепенном увеличении обязательного взноса табачной промышленности в бюджет VNTCF. Согласно этому предложению взнос будет постепенно увеличиваться в течение 3-х лет после вступления в силу закона о борьбе против табака: до 1% с 1 мая 2013 года, до 1,5% с 1 мая 2016 года и до 2% с 1 мая 2019 года. Предложенное постепенное увеличение принимало во внимание опыт работы других фондов укрепления здоровья, который показал, что фонду требуется время, чтобы создать и укрепить свой потенциал, и, следовательно, нужно начинать с небольшой суммы и постепенно ее увеличивать. Предложенные ставки налогообложения были приняты законодательно. Во время продвижения закона и включения в него положения о создании целевого фонда для борьбы против табака, конечно же, пришлось преодолевать некоторые трудности. Первоначально существовала оппозиция и сомнения по поводу включения в закон положений о фонде для борьбы против табака, а также по поводу других важных аспектов, таких как введение графических предупреждений о вреде курения, спонсорство бездымного табака и использование небольших пачек сигарет, являющихся привлекательными для детей. Было ясно, что осведомленность среди политиков, выразивших озабоченность по поводу эффективного использования поступлений фонда, коррупции, управления и структуры VNTCF, была минимальной. Некоторые министры предлагали сделать VNTCF подконтрольным министру здравоохранения, чтобы свести к минимуму административные расходы и избежать злоупотребления фондами и коррупции. Обязательный взнос представляет собой новый налоговый механизм для Вьетнама, и он был оспорен некоторыми членами Национального собрания и представителями министерств. Табачная промышленность выдвинула аргумент о том, что создание фонда борьбы против табака негативно отразится на ее прибыли, так как приведет к увеличению цен на сигареты, что в свою очередь приведет к сокращению потребления табака. VINACOSH, в сотрудничестве со своими партнерами, подготовил ряд информационно- пропагандистских материалов, основанных на фактических данных и содержащих аргументы и сообщения для противостояния оппозиции со стороны табачной промышленности. Он также попытался получить поддержку со стороны Министерства юстиции и соответствующих министерств. Основные аргументы включали следующие: • Аналогичная модель с дополнительным налогом используется в различных странах. Профессор д-р Prakit Vathesatogkit дал краткое описание работы 16 фондов укрепления ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 108 здоровья и борьбы против табака по всему миру. • Фонд укрепления здоровья является эффективным способом получения устойчивого дохода для долгосрочных инвестиций. Исследование, проведенное в США, показало, что инвестирование 1 доллара в борьбу против табака может принести возврат в 5 долларов за счет снижения числа госпитализаций по причине сердечно-сосудистых заболеваний, инсульта, заболеваний дыхательных путей и рака, обусловленных употреблением табака (4). • Средства будут взиматься с пользователей этих вредных продуктов, а не браться из карманов всего населения через государственный бюджет и налоги. • Фондом укрепления здоровья можно эффективно управлять, что подтверждают результаты работы таких учреждений, как Фонд ThaiHealth, Фонд укрепления здоровья Виктории, Совет по укреплению здоровья Сингапура и другие. • Некоторые страны Ассоциации государств Юго-Восточной Азии создали или создают фонды борьбы против табака или фонды укрепления здоровья, в том числе Лаосская Народно-Демократическая Республика, Малайзия, Сингапур и Таиланд. • 2% целевой налог на борьбу против табака окажет незначительное влияние на цену табачных изделий, так как он добавит лишь 1% к заводской цене. Таким образом, фактическая стоимость предлагаемого добавочного налога для табачной промышленности и отдельных потребителей будет незначительной, в то время как прирост налоговых поступлений для борьбы против табака и укрепления здоровья будет существенным. Для повышения уровня информированности были использованы семинары, встречи с заинтересованными сторонами и ознакомительные поездки в страны, создавшие фонды укрепления здоровья или аналогичные механизмы финансирования. Были также проведены консультации с Рабочей группой по борьбе против табака и международными партнерами, в том числе представителями Альянса Юго-Восточной Азии по борьбе против табака, ВОЗ, МСБТБЛ и Кампании “Молодежь без табака” для получения рекомендаций по вопросам стратегий борьбы против табака, а международные эксперты этих организаций были использованы в качестве источников информации в рамках проведения семинаров. Другие меры включали мобилизацию общественной поддержки через интернет-опрос общественного мнения, проведение информационных кампаний, распространение материалов по вопросам борьбы против табака и в поддержку принятия закона. Более десяти лет консолидированных усилий различных партнеров привели к принятию в 2012 году закона о борьбе против табака и созданию фонда борьбы против табака. Сильная поддержка со стороны Рабочей группы по борьбе против табака, политическое руководство на высоком уровне и приверженность лиц, формирующих политику, в том числе министра здравоохранения, министра финансов и премьер-министра, а также руководителя Комитета социальной защиты и председателя Национального собрания, привели к созданию фонда по борьбе против табака. VINACOSH и партнеры использовали комплексные стратегии для проведения информационно-пропагандистской деятельности и разработки закона, а также повышения осведомленности среди лиц, формирующих политику, и среди общественности о вредных последствиях употребления табака и по вопросам борьбы против табака. При технической и финансовой поддержке со стороны доноров и других партнеров, ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 109 перечисленных выше, была создана местная база фактических данных, использованная в разработке политики борьбы против табака и проведении эффективной информационной кампании. Информация, знания, накопленный опыт, общие проблемы и передовые практики в области инициатив и механизмов работы фонда укрепления здоровья были распространены среди целевых групп, чтобы заручиться поддержкой и иметь возможность координировать участие всех заинтересованных сторон, работавших над созданием фонда. Тесное сотрудничество строилось на основе общих целей и доверия к реформе политики в области борьбы против табака. 3. Вьетнамский фонд борьбы против табака Создание Вьетнамского фонда борьбы против табака (VNTCF) в соответствии с Законом о борьбе против табака является исторической вехой в борьбе против табака во Вьетнаме, так как это полуавтономная структура с регулярным, предсказуемым финансированием за счет целевого табачного налога позволяет проводить более эффективную противотабачную политику. Механизм финансирования был разработан министерствами финансов и здравоохранения и введен в действие Законом о борьбе против табака. Финансирование представляет собой отдельный поток поступлений и не оказывает негативного влияния на государственный бюджет. Общий бюджет VNTCF за первые 18 месяцев (в период с мая 2013 по декабрь 2014 года), по оценкам, составил 299,17 миллиардов вьетнамских донгов (13,91 миллиона долларов США), что эквивалентно 0,5% национального бюджета на здравоохранение в 2014 году (5). Он дополняет поступления в национальный бюджет здравоохранения, который используется в основном для оказания лечебных услуг. VNTCF финансирует разнообразные программы мероприятий и мер борьбы против табака на национальном уровне, которые заменяют пилотные проекты, осуществлявшиеся в отдельных областных городах до создания фонда. 3.1 Механизмы финансирования и управления (6, 7) Финансирование VNTCF основано на обязательных взносах, рассчитывающихся как процент от акцизного налога. Таким образом, с 1 мая 2013 года производители и импортеры табачных изделий обязаны вносить в фонд 1% заводской цены пачки сигарет. Этот налог будет увеличен до 1,5% с 1 мая 2016 года и до 2% с 1 мая 2019 года. Фонд также открыт для добровольных взносов национальных и международных организаций и частных лиц, хотя такие средства пока не были получены. Табачные компании платят акцизные налоги в Департамент налогов каждый месяц; 1% взимается дополнительно для перечисления на счет VNTCF, с ежемесячным уведомлением VNTCF. Отдел планирования и финансов Фонда сверяет с банком и документально фиксирует финансовое уведомление при помощи программных средств управления данными. Организация и функционирование Фонда определены в законе, в соответствии с решением премьер-министра. Фонд находится в ведении межсекторального Правления, которое включает консультативный совет, аудиторский совет и исполнительный совет. Правление возглавляет министр здравоохранения с представителем Министерства финансов в качестве заместителя Председателя. В Правление также входят представители ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 110 министерств промышленности и торговли, образования и подготовки кадров и информации и коммуникации, Профессионального союза и других соответствующих учреждений. VNTCF находится в ведении Министерства здравоохранения и подлежит государственному финансовому управлению Министерства финансов. Министерство здравоохранения ежегодно отчитывается перед правительством о работе Фонда и об использовании средств. Кроме того, два раза в год оно отчитывается перед Национальным собранием о результатах деятельности и об управлении фондом. Две основные организационные структуры, Исполнительный совет и Аудиторский совет, обеспечивают прозрачность и подотчетность потока поступлений и их целевого распределения. Деятельность Фонда ежегодно подвергается аудиту, который проводят соответственно независимое аудиторское учреждение и Государственное аудиторское управление. Отчет о расходовании всех поступлений в каждом финансовом году предоставляется в Правление и в министерства здравоохранения и финансов. Независимые организации, такие как академические институты, проводят оценки воздействия и анализ затрат и выгод плана и программ VNTCF по мере расширения деятельности фонда. Руководство по мониторингу и внутренней оценке грантов было подготовлено в соответствии с Общими принципами мониторинга и оценки, применяющимися для измерения прогресса в достижении целей Фонда и для определения как аспектов деятельности, требующих улучшения, так и направлений дальнейшей работы. 3.2 Сбор и распределение средств VNTCF Целевые доходы используются исключительно для финансирования программ борьбы против табака и ускорения реализации закона о борьбе против табака. Поскольку Фонд функционирует как полуавтономный субъект, он сохраняет гибкость в отчислении средств, и грантополучатели могут подать заявку на получение дополнительного финансирования для внеплановых мероприятий путем пересмотра их первоначального предложения и повторной его подачи в VNTCF для дальнейшего рассмотрения и изучения. Правление, которое собирается только два раза в год, имеет исключительное право предоставлять окончательное одобрение каких-либо корректировок, внесенных в первоначальное предложение. 4. Эффект от введения налога 4.1 Программные приоритеты и механизм предоставления грантов VNTCF предоставляет долгосрочные, регулярные бюджетные средства для финансирования краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных стратегий и других мероприятий по профилактике и устранению вредных последствий употребления табака в национальном масштабе. Приоритеты устанавливаются в соответствии с миссией Фонда, как определено законом, с особым акцентом на разработку целенаправленной политики, наращивание потенциала, проведение научных исследований и реализацию программ борьбы против табака. В настоящее время к числу программных приоритетов относятся следующие: • проведение кампаний по повышению информированности о вредных последствиях употребления табака, а также реализация других стратегий по профилактике и ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 111 устранению вреда, предназначенных для различных целевых групп населения; • осуществление пилотных проектов по созданию свободных от табака сообществ, учреждений и организаций; • создание и/или развитие системы помощи в отказе от курения на уровне местных сообществ; • получение новых фактических данных путем проведения научных исследований, а также наращивание потенциала в рамках сети взаимодействующих сторон; • разработка и распространение учебных материалов о вреде табака и о программах борьбы против табака; а также • создание альтернативных видов деятельности для табачных фермеров и работников табачных ферм в отраслях переработки сырья и производства иных товаров. Так как VNTCF находится на ранних стадиях своей деятельности, то финансируются пока лишь некоторые приоритеты. Годовой план борьбы против табака будет подготовлен в соответствии со сферами интересов, представленных партнерами на областном и национальном уровнях. Все планы рассматриваются Аудиторским советом и Консультативным советом, чтобы обеспечить соответствие проектов приоритетам, указанным в законе. В настоящее время финансирование предоставляется только для предложений, представленных министерствами, общественными организациями (Профессиональный союз, Союз женщин и Союз молодежи, Отечественный фронт) и народными комитетами провинций и городов. В ближайшие годы будут финансироваться и открытые гранты. По оценкам, к концу 2014 года в Фонд поступило 299,171 миллиарда вьетнамских донгов (13,94 миллиона долларов США) целевых средств, которые были равномерно распределены на различные цели. В 2015 году 47% общего бюджета было выделено на повышение осведомленности населения и лиц, формирующих политику, о вреде употребления табака и о законе о борьбе против табака. Еще 36% пошли на продвижение моделей свободных от табака государственных, провинциальных и муниципальных учреждений; 6% было ассигновано на улучшение услуг по прекращению употребления табака, создание горячей линии помощи в отказе от курения и оказанию консультационных услуг во всех медицинских учреждениях; 2% было использовано на наращивание потенциала в рамках сети взаимодействующих сторон и Исполнительном совете VNTCF, 2% на проведение исследований по программам мероприятий и их социально-экономическим последствиям, 3% на наращивание потенциала инспекторов в области мониторинга и обеспечения соблюдения закона о борьбе против табака и 4% на административную деятельность и управление VNTCF. В первые 6 месяцев работы (июль-декабрь 2014 года) VNTCF предоставил финансирование для проведения проектов, предложенных 11 провинциями или городами, шестью министерствами и Профессиональным союзом. При этом общий объем перечисленных средств составил 16,853 миллиарда вьетнамских донгов (0,8 миллиона долларов США). За первые 8 месяцев работы в 2015 году финансирование получили 92 грантополучателя; общая сумма средств, распределенных между 20 министерствами, общественными ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 112 организациями, 63 провинциями и городами и шестью больницами, составила 200 миллиардов донгов. Эти проекты в основном были связаны с проведением информационных кампаний по профилактике и борьбе с употреблением табака, продвижением свободных от табака зон, обеспечением соблюдения закона и программами по наращиванию потенциала (8). Полученные средства представляют собой огромное увеличение по сравнению с 50 000 долларов США, ежегодно выделявшимися из государственного бюджета для VINACOSH на борьбу против табака, до создания VNTCF (кроме международных грантов). Как только фонд начнет работать в полную силу, относительно небольшая сумма, выделяемая из бюджета Министерства здравоохранения для VINACOSH на проведение мероприятий по борьбе против табака, больше не потребуется. В целях обеспечения эффективного осуществления своих программ, Руководящий комитет VNTCF стратегически способствовал созданию многосекторальных партнерств и развитию сотрудничества с правительством и НПО, общественными и частными организациями, местными сообществами и другими учреждениями. Были созданы прочные партнерские отношения с 20 министерствами и общественными организациями и установлен контакт с 63 провинциями и городами. 4.2 Система мониторинга и отчетности по проектам и программам VNTCF подготовил стратегический план и общие принципы мониторинга и оценки для практической реализации целей национальной политики в области профилактики и устранения вреда, связанного с употреблением табака. Компонент мониторинга встроен в систему реализации проекта, и грантополучатели включают этот аспект с самого начала; если он не упоминается в предложении, проект не рассматривается для получения финансирования, даже если он был одобрен на начальном этапе. Публикации и любые методические материалы должны быть представлены в VNTCF для рассмотрения до подготовки их окончательного варианта к печати и распространения. Внутренний мониторинг реализации проекта осуществляется координатором отдела мониторинга и оценки VNTCF и может включать посещение объекта или постоянное участие в проекте. Грантополучатели должны предоставлять отчет о ходе работы в отдел мониторинга и оценки не позднее, чем через 20 дней после окончания каждого квартала. Большинство отчетов о проводимых мероприятиях является результатом наблюдений. Ежеквартальный отчет о ходе работы рассматривается в течение 3-х рабочих дней, чтобы предложить комментарии и получить разъяснения, если это необходимо. Далее следующая доля средств выделяется грантополучателю на продолжение реализации проекта в следующем квартале. Кроме того, независимое агентство оценивает работу VNTCF и определяет эффективность каждого проекта или программы по истечении 2-х лет (до конца 2015 года). Грантополучателям строго воспрещается получать спонсорскую поддержку со стороны табачной промышленности. Все учебные курсы и семинары должны проводиться в обстановке свободной от табачного дыма. ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАЛОГОВ НА ТАБАЧНЫЕ ИЗДЕЛИЯ 113 5. Выводы На начальных этапах деятельности Фонда были выявлены некоторые проблемы. Одной такой проблемой является частая смена руководства на уровне министерств, которая влияет на работу фонда, так как большинство членов трех Советов являются представителями министерств. Кроме того, большинство членов Советов посвящают работе в Фонде лишь часть своего времени. Отсутствие в VNTCF хорошо подготовленных кадров для управления работой и проектами и недостаточный потенциал и опыт работы в области борьбы против табака также ограничивают осуществление эффективной деятельности. Грантополучатели не имеют достаточных навыков в области планирования, составления предложений и управления проектами, а большинство должностных лиц на уровне провинций не имеют опыта и знаний в области управления фондом борьбы против табака. Все это создает трудности для обеспечения эффективного использования средств. Также имеется вмешательство со стороны табачной промышленности, в частности, со стороны Вьетнамской ассоциации производителей табачной продукции, которая подала заявку на получение финансирования для борьбы с контрабандой табачных изделий; их предложение было отклонено, поскольку борьба с контрабандой не является одной из задач и функций Фонда. Так как VNTCF существует менее 2-х лет, измерение эффекта от финансируемых проектов является преждевременным. Фонд постоянно продолжает пополнять свои знания в целях повышения эффективности финансируемых им проектов. Многое еще предстоит сделать до того, как Фонд сможет быть использован в полной мере для достижения своих целей, и поэтому необходимы согласованные, многосекторальные усилия на центральном и областном уровнях, чтобы обеспечить эффективное использование Фонда для укрепления здоровья людей и достижения целей в области общественного здравоохранения. Библиография 1. Global Adult Tobacco Survey Viet Nam 2010. Hanoi: Ministry of Health; 2010. 2. Tan YL. Tobacco Control Fund as catalyst for public health gain: Vietnam’s experience. Bangkok: Southeast Tobacco Control Alliance; 2014. 3. Law on Prevention and Control of Tobacco Harms (Law No. 09/2012/QH13). Hanoi: Socialist Republic of Viet Nam; 2012. 4. Dilley JA, Harris JR, Boyson MJ, Reid TR. Program, policy, and price interventions for tobacco control: quantifying the return on investment of a state tobacco control program. Am J Public Health 2012;102:e22–e28. 5. Vietnam National Budget 2014–2015. Hanoi: Ministry of Finance; 2015. 6. Fund for prevention and control of tobacco harms (Law No. 47/2013/QD-TTg). Hanoi: Socialist Republic of Viet Nam; 2013. 7. Vathesatogkit P, Tan YL, Ritthiphakdee B. Health promotion fund: sustainable financing and governance. Bangkok: Thai Health Promotion Foundation; 2013. 8. Steering Committee on Smoking and Health. Hanoi: Ministry of Health; 2015. Всемирная организация здравоохранения Европейское региональное бюро UN City, Marmorvej 51, DK-2100 Copenhagen Ø, Denmark Тел.: +45 45 33 70 00 Факс: +45 45 33 70 01 Эл. адрес: eurocontact@who.int Веб-сайт: www.who.int/europe