公约全球实施进展情况： 公约秘书处的报告

世界卫生组织烟草控制框架公约 缔约方会议 第七届会议 印度德里，2016 年 11 月 7-12 日 临时议程项目 4 FCTC/COP/7/4 2016 年 6 月 21 日 66 公约全球实施进展情况 公约秘书处的报告 引言和方法 1. 在第四届会议（乌拉圭埃斯特角城，2010 年 11 月 15-20 日）上，缔约方会议 (COP) 通 过了题为“世界卫生组织烟草控制框架公约报告安排的更新和协调”的 FCTC/COP4(16) 号决 定。在这项决定中，缔约方会议要求公约秘书处根据缔约方每两年一次的实施报告，提交全 球进展报告，供缔约方会议的每届常会审议。 2. 根据 FCTC/COP4(16) 号决定，秘书处开展 2016 年报告周期的工作，收到 133 个缔约方1 的答复（占 180 个应报告缔约方的 74％）。5 个缔约方（多米尼克、萨尔瓦多、几内亚、尼 加拉瓜和津巴布韦）首次报告，但仍有 7 个缔约方从未提交过实施报告（安哥拉、佛得角、 赤道几内亚、埃塞俄比亚、几内亚比绍、利比里亚和赞比亚）。 3. 缔约方报告由秘书处在世界卫生组织的协助下进行分析。本报告介绍了对缔约方工作的 初步调查结果，描述了实施公约的全球状况和趋势。这些调查结果仍然可能有所变动，因为 有关缔约方将验证这些答复。2016 年全球进展报告将对缔约方提供的信息进行更详细的分析。 1 在本报告中，除非另有说明，否则提供的信息均根据以下缔约方提交的报告分析得出；阿富汗、阿尔及利亚、安 提瓜和巴布达、澳大利亚、奥地利、阿塞拜疆、巴哈马、巴林、比利时、伯利兹、贝宁、不丹、波斯尼亚和黑塞 哥维那、巴西、布基纳法索、布隆迪、喀麦隆、加拿大、智利、中国、哥伦比亚、刚果、库克群岛、哥斯达黎加、 科特迪瓦、克罗地亚、塞浦路斯、捷克共和国、刚果民主共和国、丹麦、吉布提、多米尼克、厄瓜多尔、埃及、 萨尔瓦多、爱沙尼亚、欧洲联盟、芬兰、法国、加蓬、冈比亚、格鲁吉亚、德国、加纳、希腊、格林纳达、危地 马拉、几内亚、圭亚那、洪都拉斯、匈牙利、冰岛、印度、伊朗（伊斯兰共和国）、伊拉克、爱尔兰、意大利、 牙买加、日本、约旦、肯尼亚、基里巴斯、科威特、吉尔吉斯斯坦、拉脱维亚、黎巴嫩、利比亚、立陶宛、卢森 堡、马达加斯加、马来西亚、马尔代夫、马里、马耳他、毛里塔尼亚、毛里求斯、墨西哥、密克罗尼西亚（联 邦）、摩尔多瓦（共和国）、黑山、缅甸、荷兰、新西兰、尼加拉瓜、尼日尔、尼日利亚、挪威、阿曼、巴基斯 坦、帕劳、巴拿马、巴布亚新几内亚、巴拉圭、菲律宾、波兰、葡萄牙、大韩民国、俄罗斯联邦、圣卢西亚、萨 摩亚、圣马力诺、沙特阿拉伯、塞内加尔、塞尔维亚、塞舌尔、塞拉利昂、新加坡、斯洛伐克、南非、西班牙、 斯里兰卡、圣基茨和尼维斯、苏里南、斯威士兰、瑞典、阿拉伯叙利亚共和国、泰国、前南斯拉夫马其顿共和国、 多哥、汤加、特立尼达和多巴哥、突尼斯、土耳其、土库曼斯坦、乌干达、乌克兰、阿拉伯联合酋长国、大不列 颠及北爱尔兰联合王国、坦桑尼亚联合共和国、瓦努阿图、越南、也门和津巴布韦。 FCTC/COP/7/4 2 实施状况 烟草使用的流行情况 4. 在所有缔约方中，2014 年估算的成人平均吸烟2流行率3为 20.5%（男性 34.6%，女性 6.2%）。自 2012 年以来该数量出现统计上不显著的小幅下降，2012 年流行率为 21.1%（男 性 35.6%，女性 6.6%）。 5. 针对无烟烟草制品的使用，2014 年缔约方中的平均流行率为 7%（男性 9%，女性 5.1%）。尽管无烟烟草使用的可用数据正在慢慢增加，但目前仍有数据缺口，因此这些结果 仅供参考。 6. 关于缔约方 13-15 岁青少年的烟草使用情况，吸烟男孩的比例 (9.8%) 超过吸烟女孩 (4%) 的 2 倍。此外，约 5% 的男孩和 3% 的女孩消费无烟烟草。 各项条款的实施率 7. 实施状况根据每项实质性条款的关键指标进行评估。图 1 显示各条款的实施率有所不同。 例如，两项有时限的条款实施率最高（第 8 条和第 11 条），相反，另一项有时限的第 13 条， 实施率却很低。 图 1.2016 年实质性条款的平均实施率（与 2014 年比较） 2 吸用烟草通常包括卷烟，有时（取决于缔约方使用的方法）还包括水烟和其他形式的吸用烟草。这个标准并不 统一。针对烟草使用总量，可用数据不足以计算趋势。 3 世卫组织预防非传染性疾病司使用缔约方报告的和世卫组织全球卫生观察站得出的最新数据，计算了加权平均 流行率。 84 75 70 69 67 64 62 56 50 50 48 46 43 41 34 18 83 72 72 72 65 59 57 57 52 50 48 48 40 37 24 12 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 平 均 实 施 率 ( % ) 2016 2014 注：第 17、18 和 19 条平均实施率的计算方法与 往年不同。 FCTC/COP/7/4 3 不同报告周期的进展 8. 如图 1 所示，在过去的两个报告周期内，第 6、15、17 和 19 条的实施率至少提高了 5 个 百分点。但是，其他实质性条款的实施率没有显著变化。 公约各项规定的实施情况 一般义务（第 5 条） 9. 一些缔约方报告在巩固多部门战略、立法框架和烟草控制基础设施方面取得进展，特别 是制定新的烟草控制战略和全面的烟草控制法律以及建立或加强现有协调机制。 10. 173 个缔约方提交了至少一份实施报告，其中 83%（144 个）在批准公约后通过了新的烟 草控制法规或加强了现有法律。其中一项新法规是欧盟 (EU) 烟草制品指令 2014/40/EU，它 将影响许多缔约方的烟草控制法规。目前仍然需要取得更多进展，36 个缔约方尚未通过或加 强其法规。 11. 一些缔约方（安提瓜和巴布达、巴哈马、布隆迪、冈比亚、格鲁吉亚、圭亚那、毛里塔 尼亚、巴布亚新几内亚以及圣卢西亚）报告通过烟草控制法案有延迟，有时延迟超过五年。 12. 根据第 5.3 条，缔约方继续采取措施防止烟草业对国家法规（和其他政策文件，如战略 和行动计划）的干扰。此外，更多缔约方报告采用国家磋商或其他沟通渠道，向非卫生政府 部门告知根据第 5.3 条其应承担的义务。在某些情况下，这样的磋商最终会制定国家准则。 减少烟草需求的价格和税收措施（第 6 条） 13. 在所有报告缔约方中，有 122 个缔约方提供的信息足以分析其烟草税收政策。但是，大 部分数据与卷烟相关。对于其他烟草制品，数据不足以计算价格指数或趋势分析的平均税率。 约 115 个缔约方报告对卷烟征收某种形式的消费税，另外 7 个缔约方本地不生产卷烟，只报 告了进口关税。缔约方综合征收从量税和从价税的比例较 2014 年略有增加。自 2014 以来， 在征收从量消费税（单独征收或与从价消费税综合征收）的缔约方中，超过 50％ 提高了其税 率，包括一些（澳大利亚、巴西、新西兰）缔约方提高的税率超过通货膨胀率。一些缔约方 （哥伦比亚、哥斯达黎加和菲律宾）通过立法决定如何根据通货膨胀率或其他参数调整税率； 还有一些缔约方（正在加入欧盟的过程中）将税率调整至与欧盟税收政策和税率保持一致。 防止接触烟草烟雾（第 8 条） 14. 大约一半的缔约方报告了进展情况，主要是巩固法规、监督并延展（若适当）早期通过 的无烟政策，还有一些缔约方通过了新法规。一些缔约方（澳大利亚、加拿大、中国、马来 西亚、墨西哥）报告了地方一级的进展，5 个缔约方（法国、爱尔兰、意大利、斯洛伐克、 英国）报告了私家车内在孩子面前禁止吸烟。将禁烟令延展至室外区域（主要是海滩和游乐 场）的早期趋势继续发展。三个欧洲缔约方（匈牙利、拉脱维亚和西班牙）报告，他们已经 在有禁烟令的所有地点限制使用电子尼古丁传送系统/电子非尼古丁传送系统 (ENDS/ENNDS)。 在缔约方面临的挑战中，少数（波斯尼亚和黑塞哥维那、库克群岛、阿曼）缔约方报告无烟 规则的执行力度较弱且遵守情况不佳。 FCTC/COP/7/4 4 烟草制品成分的管制和披露（第 9 条和第 10 条） 15. 针对第 9 条，一些缔约方报告通过了新法规或修订法规，包括要求降低点燃倾向的卷烟， 降低允许的释放物标准，以及禁止烟草制品中的添加剂。尽管一些缔约方（哥伦比亚、克罗 地亚、厄瓜多尔、伊朗和巴基斯坦）报告缺少经认可的检测设施，但也有通过国际合作建立 和运行检测设施的例子，如伊朗和新加坡。与此相对的是，挑战仍然存在，巴西4和欧盟面临 烟草业对烟草制品管制提起法律诉讼。关于第 10 条，最常提到的进展是法规的制定，有些缔 约方还报告建立了烟草制品披露网站。 烟草制品的包装和标签（第 11 条） 16. 缔约方报告在修订或制定符合第 11 条的法规方面取得进展。特别是图形健康警语的大小 有所增加，例如，尼泊尔于 2015 年在烟草包装上实行了世界上最大的图形健康警语（占包装 的 90%），瓦努阿图今年要求烟草包装使用占正面和背面主要显示面 90％ 的图形健康警语。 此外，公约缔约方采用无装饰包装产生了多米诺效应。爱尔兰、法国和英国纷纷效仿澳大利 亚，包括匈牙利在内的其他缔约方已经通过法规实现这一目标。加拿大、新西兰和挪威等缔 约方已经宣布，他们计划实施无装饰包装。最后，越来越多的缔约方批准或要求并收到使用 自己图形健康警语的许可证。 教育、交流、培训和公众意识（第 12 条） 17. 一些缔约方报告推出了新的教育或公众宣传活动或计划，或成功延续了之前建立的内容。 少数缔约方还积极利用社交媒体和非传统媒体渠道，例如韩国制作“网剧”、“网络漫画” 和“病毒视频”。此外，一些缔约方提到了针对专业人员的新培训或宣传和情况介绍计划， 主要是在卫生和教育设施内。尽管整体上取得良好成绩，但仍有少数缔约方提到，由于缺乏 资源导致计划的活动削减。 烟草广告、促销和赞助（第 13 条） 18. 一些缔约方报告在制定或起草新的禁令和限制方面取得进展。其中包括新法规或全面禁 令的管理规定、无装饰包装，以及销售点陈列和广告的禁令。一些缔约方强调了针对电子烟 广告的禁令和限制。相反地，巴基斯坦报告，由于烟草业提出挑战，提议的广告法尚未实施。 对跨国界广告实施处罚及合作消除跨国界广告仍然是使用较少的措施：只有约三分之一的缔 约方报告了相关内容。 与烟草依赖和戒烟有关的措施（第 14 条） 19. 一些缔约方提到在戒烟方法培训计划和提高咨询服务方面取得进展。例如，爱尔兰建立 了新的戒烟服务协调架构和国家标准、有针对性的在线培训模块（怀孕期间吸烟、吸烟与心 理健康），以及员工接受干预方法培训的年度目标。一些缔约方还提到制定或修订临床指南， 并建立新的戒烟热线。不到一半的缔约方报告了将烟草依赖治疗纳入医疗、牙科、护理或药 学院的课程。 4 http://www.who.int/fctc/publications/Best_practices_in_implementation_of_Article_9.pdf?ua=1 FCTC/COP/7/4 5 烟草制品非法贸易（第 15 条） 20. 缔约方正在为《消除烟草制品非法贸易议定书》5的生效做准备，几乎所有第 15 条的指 标都有显著进展。其中包括通过新的跟踪和追溯系统，与 2014 年相比，这一指标提高了 10 多个百分点。一些缔约方还提供了关于通过此类系统和使用电子数据库的详细进展，可以在 供应链中监测和控制产品并共享信息。其他三个取得进展的领域包括加强海关检查、促进部 门间协调以及制定关于非法贸易的新法规。例如，英国正在考虑烟草制造设备和整个烟草供 应链的授权方案。2015 年，特立尼达和多巴哥为非法烟草制品的监督制定了框架。 向未成年人销售和由未成年人销售（第 16 条） 21. 一些缔约方报告在防止向未成年人销售和由未成年人销售的新法规或规定方面取得进展。 特别是更积极执行年龄限制的要求和指导、禁止销售小包装卷烟和禁止自动售货机销售烟草。 例如，瑞典修订烟草控制法规，以便市民可以检查零售网点是否遵守购买烟草和非处方医疗 尼古丁制品的规定，以加强年龄控制。与该修正案一同提出的还有规划和实施试购的详细建 议。一些缔约方还禁止向未成年人销售电子烟或者正在推动禁令的实施。 烟草种植和支持经济上切实可行的替代活动（第 17 条）和保护环境和人员健康（第 18 条） 22. 尽管第 17 条的整体实施率水平较低，但有些缔约方提出了向烟草种植者提供替代活动的 重要性，例如：由其他作物替代烟草、为替代计划提供激励措施（如补助），以及为烟草种 植者创造其他就业机会。与此相反，一些缔约方（如阿富汗和巴拿马）报告对此缺乏兴趣或 其他非卫生部门反对替代营生项目。另一方面，中国作为主要烟草生产地之一，报告 2012 年 至 2015 年烟草种植面积减少 23％，并在促进替代措施和提高农村基础设施水平方面取得 进展。 23. 第 18 条的实施率仍然偏低，但有些缔约方表示，已计划改进安全立法、法规和政策来保 护环境和人员健康。此外，缔约方的报告中提到采用不使用化肥的烟草种植和生产，采用植 物保护产品，并减少用水量等良好做法。 责任（第 19 条） 24. 自 2014 年报告周期开始使用第 19 条的新指标，现已具有可比性。缔约方报告中有 10 个 百分点的显著进展，包括关于烟草控制立法责任的措施。例如，韩国的国民健康保险公团于 2014 年 4 月对烟草业提起诉讼，对其产品造成的损害索赔，巴西政府也正在考虑提起此类诉 讼。此外，加拿大魁北克省也有两起集体诉讼。 研究、监测和信息交换（第 20 条） 25. 一些缔约方表示在生成新的本地烟草使用数据方面取得进展。报告中还强调了为烟草监 督建立新的监测系统或改进现有系统，例如更频繁地收集数据或纳入新的烟草制品（如电子 烟）。一些缔约方推动研究支持烟草控制法规的制定或评估、教育和宣传工作以及戒烟服务。 5 目前，已有 19 个缔约方批准或使用议定书，仍有 21 个缔约方的议定书尚未生效。 FCTC/COP/7/4 6 少数缔约方报告，由于缺乏资金，他们无法进行新的研究或不得不推迟调查。此外，烟草业 规范的信息交流仍然相对较少。 国际合作和援助（第 22 条） 26. 缔约方的报告主要仍然是接受其他缔约方、国际和非政府组织的援助，而非提供援助。 援助主要涉及建立或加强国家烟草控制计划能力，小部分涉及戒烟和规范烟草控制措施。芬 兰提供了与塞尔维亚在欧盟支持下实施双边烟草控制项目的例子，这两个国家通过此项目开 展合作，进行信息交换并和制定计划，以支持公约和欧盟指令 2014/40/EU 的实施。类似的项 目已被确立为秘书处南南合作和三角合作工作的一部分6。 实施方面的重点、需求、差距和挑战 27. 几乎所有缔约方都提出了实施重点，其中最常提到的五项重点是：戒烟；教育和宣传； 非法贸易和议定书的批准；防止接触烟草烟雾以及包装和标签。 28. 除了在每项条款中已经提到的不足之处，还确定了一些跨领域的差距。三分之一的缔约 方表示缺乏足够和可持续的财政资源用于实施公约，六分之一的缔约方报告他们需要更多的 人力资源。其他确定的差距包括：缺少提高意识的教育和媒体宣传活动，执行现有法规和促 进非卫生部门接受法规。超过三分之二的缔约方报告在实施公约方面遇到限制或障碍，如烟 草业的干扰、需要加强法规的执行、政治支持不足和跨部门协调不力。 29. 在过去的几十年中，烟草使用形式不断演变，2016 年的报告文书首次纳入有关新兴烟草 或尼古丁制品政策的具体问题。报告显示，大约三分之二缔约方的市场上销售无烟烟草制品、 水烟筒和/或电子尼古丁传送系统/电子非尼古丁传送系统。但是，通过和实施针对这些产品的 任何政策或法规的缔约方非常少。 总结性意见 30. 对 2016 年缔约方报告的初步分析提供了重要的经验教训。值得注意的是，报告在制定或 修订烟草控制法规方面取得进展的缔约方数量有所增加。加强有时限的要求仍然呈上升趋势， 缔约方推动实行无装饰包装或大型图形警语；禁止在销售点陈列烟草制品；并将无烟环境法 规延展至覆盖除室内空间之外的室外区域。第 6、15、17 和 19 条的实施措施也取得更多进展。 31. 自 2014 年以来，大部分条款的实施率未观察到进一步进展，很多缔约方仍然未确定是否 遵守有时限的措施。缺乏人力和财政资源仍然是最常提到的不足之处，而烟草业仍然是实施 公约最重要的障碍。因此，需要采用新方法进一步鼓励缔约方采取行动并支持需要实施援助 的缔约方。缔约方会议的国家援助框架可以根据情况进行进一步调整，以更好地满足缔约方 的需要；同样地，应进一步协助缔约方确定并解决其需求，可以通过与公约秘书处共同开展 需求评估，也可以通过正式的实施审查机制7，这可能产生关于如何改善缔约方实施情况的建 设性对话，包括确定缩小现有差距的方法。 6 文件 FCTC/COP/7/17。 7 文件 FCTC/COP/7/15。 FCTC/COP/7/4 7 32. 缔约方对新兴烟草制品实施具体政策的比率远低于允许销售此类制品的比率。尽管现有 一些记录良好的先进做法，但这些制品仍然需要更多的关注，包括研究、政策制定和监督实 施。新建立的无烟烟草使用和水烟筒知识中心有助于在这些领域取得进展。 缔约方会议的行动 33. 请缔约方会议注意本报告并提供进一步指导。