Всемирная организация здравоохранения ШЕСТЬДЕСЯТ ПЕРВАЯ СЕССИЯ ВСЕМИРНОЙ АССАМБЛЕИ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ Пункт 15.1 предварительной повестки дня А61/23 9 мая 2008 г.
Отчет Внешнего ревизора Ассамблее здравоохранения Генеральный директор имеет честь препроводить Шестьдесят первой сессии Всемирной ассамблеи здравоохранения Отчет Внешнего ревизора о финансовых операциях Всемирной организации здравоохранения за финансовый период 2006-2007 гг. (в Приложении).
А61/23
ПРИЛОЖЕНИЕ
Отчет Внешнего ревизора Ассамблее здравоохранения о финансовых операциях Всемирной организации здравоохранения за финансовый период с 1 января 2006 г. по 31 декабря 2007 г. 1. Проведение ревизии Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) за финансовые периоды 2004-2005 гг. и 2006-2007 гг., в соответствии с резолюцией WHA56.8 Пятьдесят шестой сессии Всемирной ассамблеи здравоохранения, было поручено Контролеру и Генеральному ревизору Индии. Эти полномочия были продлены Шестидесятой сессией Всемирной ассамблеи здравоохранения на финансовые периоды 2008-2009 гг. и 2010-2011 годов. 2. В течение финансового периода 2006-2007 гг. ревизии были проведены во всех региональных бюро Организации, помимо отдельных страновых бюро в каждом регионе. Промежуточный отчет, содержащий результаты ревизий, проведенных в первый год финансового периода и охватывающих Региональное бюро для стран Африки (АФРБ), Региональное бюро для Западной части Тихого океана (ЗТОРБ) и отдельные страновые бюро, а также обзор управления операциями ВОЗ в отношении Целевого фонда для Ирака группы Организации Объединенных Наций по вопросам развития, были переданы Шестидесятой сессии Всемирной ассамблеи здравоохранении в документе А60/31. Во второй год финансового периода ревизионные группы провели ревизии в Региональном бюро для стран Юго-Восточной Азии (ЮВАРБ), в Европейском региональном бюро (ЕРБ) и в Региональном бюро для стран Восточного Средиземноморья (ВСРБ), наряду с ревизиями в отдельных страновых бюро в каждом регионе. 3. Помимо ревизий, упомянутых выше, два углубленных обзора были также проведены в штаб-квартире Организации. В соответствии с поручением, содержащимся в Промежуточном отчете за финансовый период 2004-2005 гг., был предпринят последующий обзор функционирования в штаб-квартире подразделения службы контрактов и закупок. Кроме того, были рассмотрены контрактные и оперативные аспекты текущего осуществления проекта глобальной системы управления (ГСУ). Результаты всех этих ревизий были переданы соответствующему руководству в служебных письмах аудиторов и были с ним обсуждены. Ответы руководства были учтены при составлении настоящего Отчета. 4. Охват ревизии соответствует положению XIV Положений о финансах и Дополнительному кругу ведения, определяющему характер внешней ревизии, приложенному к этому документу. Согласно положениям этого Круга ведения,
3
А61/23
Приложение
ревизор составляет заключение по финансовым отчетам за финансовый период и сообщает о финансовых операциях и содержащихся в этих документах различных других вопросах. 5. Ревизии были проведены в соответствии с Общими стандартами бухгалтерского учета Группы внешних ревизоров Организации Объединенных Наций, специализированных учреждений и Международного агентства по атомной энергии. Ревизии были сосредоточены на таких аспектах, как финансы, соблюдение правил и добавленная стоимость. 6. Ревизия финансовых отчетов за финансовый период 2006-2007 гг. выявила недостатки или ошибки, которые я считаю существенными для точности, полноты и обоснованности финансовых отчетов в целом, и я высказал безоговорочное заключение по финансовым отчетам Организации за финансовый период, заканчивающийся 31 декабря 2007 года. Так же как и в прошлом, профессиональные связи с Секретариатом по-прежнему 7. были конструктивными, и я получал всю возможную помощь при выполнении своих обязанностей. Регулярная координация деятельности со Службами внутреннего контроля способствовала оптимизации аудиторских усилий и избежанию дублирования. В той степени, в какой это было необходимо для целей внешней ревизии, использовались результаты работы, выполненной внутренней ревизией. 8. В соответствии с указанием Комитета по программным, бюджетным и административным вопросам, настоящий отчет содержит таблицу с подробным изложением состояния выполнения важных рекомендаций, сделанных Внешним ревизором. ФИНАНСОВЫЕ ВОПРОСЫ 9. Значительное увеличение на 43% поступлений для программной деятельности Организации частично связано с изменением политики отражения поступлений, в соответствии с которой поступления за финансовый период отражаются методом начисления, то есть после подписания донорских соглашений. Увеличение финансирования заслуживает одобрения. Зарегистрировано уменьшение общего финансового исполнения с 97% в 2004-2005 гг. до 84% в 2006-2007 гг., хотя уровень исполнения регулярного бюджета продолжал оставаться на самом высоком достижимом уровне в 98%. Снижение степени исполнения, подобно поступлениям, отчасти вызвано изменением в политике отражения расходов, в соответствии с которой расходы регистрируются на основе принципа доставки, то есть когда товары и услуги доставлены фактически, а не когда взяты обязательства. 10. Положение с невыплаченными обязательными взносами изменилось незначительно по сравнению с предыдущим двухгодичным периодом, так как оставались невыплаченными 5% взносов, и общая задолженность на 31 декабря 2007 г. составляла 140 млн. долл. США. Однако общие заимствованные средства были
4
Приложение
А61/23
несколько ниже и составляли 32,8 млн. долл. США 44,03 млн. долл. США в 2004-2005 годах.
по
сравнению
с
11. Добровольные взносы продолжали сохранять высокие темпы роста и составляли 79% (71% в 2004-2005 гг.) от общих поступлений. В Отчете Внешнего ревизора Пятьдесят девятой сессии Всемирной ассамблеи здравоохранения было обращено внимание на возрастающий уровень внебюджетного финансирования и растущие расходы на поддержку внебюджетной деятельности. В связи с этим в качестве положительного явления следует отметить меры, начатые руководством в целях ликвидации пробела в финансировании для управленческой и административной функций, а именно, целевое использование поступлений от накладных расходов по программам для покрытия только фиксированных косвенных управленческих и административных расходов, финансирование переменных косвенных расходов из общей взимаемой суммы по всем фондам и подразделениям и более реалистичная оценка расходов на размещение партнерств. Составление бюджетов на основе результатов 12. В апреле 2006 г. представителям ВОЗ в ЮВАРБ было разрешено создавать новые виды деятельности/утверждать программные изменения для перемещения выделенных средств в пределах области работы с целью достижения конечных продуктов и конкретных ожидаемых результатов для Бюро (ОРБ). Это означает, что планы работы должны были быть подготовлены на основе этих ОРБ и что в исключительных случаях эти изменения могли быть реализованы. Анализ предложенных изменений показал, что в течение двухгодичного периода представитель ВОЗ в Бангладеш перепланировал деятельность таким образом, что это привело к 249 новым видам деятельности и 83 бюджетным изменениям. Перепланирование, осуществленное представителем ВОЗ в Мьянме, привело к 242 новым видам деятельности и 36 бюджетным изменениям, в отношении представителя ВОЗ в Мальдивах это привело к 91 новому виду деятельности и 145 бюджетным изменениям. Это свидетельствует о неадекватной оценке потребностей при подготовке страновых планов. Региональное бюро указало, что, поскольку впредь нет необходимости вносить незначительные изменения в деятельность, предусмотренную бизнес-правилами на 2008-2009 гг., если не произойдет никаких изменений в объеме продукций, число этих небольших изменений будет сокращено. 13. В ВСРБ руководство проинформировало ревизионную группу о том, что все требования о программных изменениях были получены через электронную почту или нарочным, контролировались на страновом уровне с помощью Системы руководства страновой деятельностью (СРСД) и Системы руководства региональной деятельностью (СРРД) и быстро обрабатывались. Однако не велись данные о количестве полученных, утвержденных, отложенных и отклоненных требований. Кроме того, денежная оценка каждой из этих категорий не могла быть сделана из-за отсутствия данных в Административно-финансовой информационной системе Регионального бюро. Ревизионная группа составила требования в отношении программных изменений для регулярного бюджета, утвержденных в выражениях первоначального бюджета на основе данных, взятых из сводных таблиц мониторинга бюджета ВСРБ,
5
А61/23
Приложение
представленных руководством. В отношении девяти представителей ВОЗ запросы на программные изменения, утвержденные Региональным бюро, привели к изменению рабочего бюджета представителей ВОЗ более чем на 20%. Такое изменение находится в диапазоне от 20,6% в случае представителя ВОЗ в Амане до 63,29% в случае представителя ВОЗ в Судане. Поскольку нынешняя система получения, регистрации и обработки запросов на программные изменения не предоставляет никаких данных о количестве полученных, возвращенных и отложенных запросов, внутренний контроль является ослабленным. 14. В своем ответе руководители указали, что процент изменения рассчитать невозможно, так как система регистрирует все увеличения и уменьшения на уровне продукции в любом запросе на изменение бюджета. Следовательно, после того как будут зарегистрированы все запросы на изменение бюджета, возникает много случаев двойного счета. Кроме того, система не может автоматически показать реальную сумму изменения рабочего бюджета для каждого продукта по сравнению с первоначально запланированной цифрой. 15. Я рекомендую, чтобы применялись более эффективные меры контроля при подготовке и обработке страновых планов, чтобы избавиться от необходимости чрезмерно большого числа запросов на изменение программ. Руководители согласились с этой рекомендацией. Отрицательные остатки и неоплаченные обязательства 16. Положения Руководства ВОЗ предусматривают, что обязательства, взятые по ассигнованию, не должны превышать имеющейся в нем суммы. Ревизионная группа в декабре 2004 г. рекомендовала ВСРБ после предыдущей ревизии, чтобы расходы тщательно контролировались для обеспечения такого положения, при котором взятые обязательства будут в пределах имеющихся ассигнований. Руководители впоследствии заверили, что обязательства берутся в пределах имеющихся ассигнований. Однако ревизия выявила, что в ВСРБ, ЕРБ и ЮВАРБ значительные отрицательные остатки появились вновь. В ЮВАРБ АФИС1 Регионального бюро с тех пор была изменена в ответ на ревизию, чтобы блокировать взятие обязательств, превышающих имеющиеся средства. Руководители ВСРБ заверили в том, что предприняты шаги для обеспечения отсутствия отрицательных остатков. Необходимо поставить больший акцент на профилактические меры, с тем чтобы соблюдать положения Руководства, а не исправлять такие позиции впоследствии. 17. Неоплаченные обязательства (НО) представляют собой обязательства Организации, которые не были выполнены. Было установлено, что в ЮВАРБ 201 случай относился к 2004-2005 годам. Некоторые из них в действительности возникли до 2004-2005 годов. Индивидуальная стоимость 137 случаев составляла менее 10 долл. США. Кроме того, 5794 случая относились к обязательствам по регулярному бюджету. Ревизия не смогла также обнаружить никаких записей о систематическом рассмотрении остатков неоплаченных обязательств, как это 1
АФИС - административно-финансовая информационная система.
6
Приложение
А61/23
предусмотрено в Руководстве. Подобные случаи значительного объема неоплаченных обязательств существовали в ВСРБ. Руководители ЮВАРБ согласились с замечанием ревизии и указали, что 137 обязательств на сумму 10 долл. США или менее с тех пор были рассмотрены и погашены. Руководители ВСРБ заверили ревизию в том, что все обязательства, относящиеся к 2004-2005 гг., будут погашены к концу 2007 года. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ 18. В Отчете Внешнего ревизора за финансовый период 2004-2005 гг. упоминается, что Секретариат работает над созданием всеобъемлющей модели делегирования полномочий. Эту модель еще предстоит официально оформить. В настоящее время большее делегирование полномочий представителям ВОЗ происходит в случаях чрезвычайных ситуаций. Дискуссии о дальнейшей передаче полномочий продолжаются. Запланированную всестороннюю политику по вопросам этики для Организации также предстоит официально принять и распространить. Секретариату предлагается завершить эти важные части разработки политики как можно скорее. Я с удовлетворением отмечаю, что принята политика в области окружающей среды. Запланированный пересмотр документа "Руководство ВОЗ" в настоящее время отложен, и его намечено провести после того, как вступит в действие Глобальная система управления и будет завершена разработка связанного с ней Комплекта эффективности работы пользователей. ЗАКУПКИ Меры обзора службы контрактов и закупок в штаб-квартире 19. Последующая ревизия была проведена по проведенному ранее в течение последнего двухгодичного периода обзору деятельности подразделения Службы контрактов и закупок (СКЗ) в штаб-квартире. Ревизия рассмотрела внутренние меры контроля и процедуры в СКЗ и проверила, являются ли они, включая недавно принятые системы обработки, транспарентными и соответствующими положениям Руководства ВОЗ. Методология ревизии включала отбор для ревизионного рассмотрения типичных операций, охватывающих нормальные, неотложные и чрезвычайные случаи. Ревизия охватила период с января 2006 г. по август 2007 года. Результаты ревизии, рекомендации и ответы Секретариата обсуждаются в следующих пунктах. 20. СКЗ осуществляет закупки по заявкам региональных бюро, а также для штабквартиры. Технические подразделения (штаб-квартиры, региональных бюро) направляют разрешения на закупку (РЗ) в СКЗ для приобретения материалов и оборудования после получения соответствующих утверждений. В РЗ указывается предполагаемая стоимость закупаемых товаров. С июня 2006 г. РЗ выдаются через систему "WebBuy" (систему закупок через Интернет), в которой содержится каталог продуктов с подробными спецификациями и ценами. 21. Затем СКЗ обрабатывает разрешения и делает призыв подавать предложения от поставщиков, подготавливает отчеты о присуждении контрактов, подготавливает
7
А61/23
Приложение
материалы для Комитета по рассмотрению контрактов (КРК) для РЗ с высокой стоимостью (более 150 000 долл. США) размещает заказы путем выдачи заказов на закупку (ЗЗ) поставщикам. ЗЗ вместе с подтверждением поставщика представляет собой контракт, имеющий юридическую силу. Страхование и отгрузка товаров грузополучателям контролируется подразделением по поддержке отгрузки и материально-технического снабжения. Счета-фактуры на товары, страхование и отгрузка тщательно проверяются СКЗ и передаются в отдел финансов для оплаты. В течение периода с января 2006 г. по август 2007 г. СКЗ выдала 9213 заказов на закупку на сумму 223 406 872 долл. США. Управление вопросами страхования 22. Содержащиеся в Руководстве ВОЗ положения предусматривают, чтобы все контракты по страхованию заключались на конкурентной основе в максимально возможной с практической точки зрения степени, за исключением продлений и пересмотров существующих контрактов, которые могут повторно обсуждаться непосредственно с теми же страховыми компаниями. Письменные предложения из квалифицированных источников обычно должны быть получены из как можно большего числа различных стран, что считается необходимым для обеспечения полной и свободной международной конкуренции, либо непосредственно от страховых компаний, либо через посредника. 23. В течение 2006 г. общая сумма страховых платежей, выплаченных СКЗ страхователю, составила 629 794, 30 долл. США. Нынешнее соглашение на пять лет с 1 января 2006 г. по 1 января 2011 г., согласно представленной информации, заключено после обсуждения предыдущего соглашения. Это соглашение может пересматриваться по истечении каждого года. Стоимость нынешнего страхового соглашения на пять лет составляет приблизительно 3 млн. долл. США. 24. В ходе ревизии было установлено, что нынешнее соглашение было возобновлено без каких-либо конкурентных предложений. Не зарегистрировано никакой оценки, которая дала бы возможность установить, были ли конкурентными новые обсужденные ставки. В Руководстве ВОЗ указывается, что все контракты по страхованию должны заключаться на конкурентной основе в максимально возможной с практической точки зрения степени. Соглашения Организации о страховании по-прежнему заключены в основном с одной и той же компанией с 1990 г. до настоящего времени, и нынешний контракт продолжается до 2011 года. Хотя положения Руководства и предусматривают сценарий, в соответствии с которым разрешается обновление таких соглашений на услуги, безусловно, идея этих положений состоит не в том, чтобы поощрять постоянное возобновление соглашения в течение четырех сроков и периода в 21 год с одной и той же компанией без процедуры выставления на конкурентные торги. 25. Я рекомендую, чтобы СКЗ рассмотрела вопрос о создании системы, которая обеспечит такое положение, при котором долгосрочные соглашения на услуги не будут возобновляться неоднократно и регулярно без выставления на конкурентные торги. Желательность продолжения нынешнего соглашения также может быть пересмотрена.
8
Приложение
А61/23
26. Если существующий контракт пересматривается, и обсуждаются новые условия с существующим страхователем, предложения об изменениях должны быть представлены и одобрены Комитетом по страхованию. Поскольку в нынешнем соглашении со страхователем были обсуждены новые условия, по сравнению с более ранним соглашением, следует выполнить требование о препровождении этого соглашения через Комитет по страхованию. Это еще предстоит сделать. 27. Я рекомендую, чтобы во всех случаях, когда новые условия включатся в соглашение со страхователем, это соглашение проходило через Комитет по страхованию. Управление вопросами перевозки грузов 28. В Руководстве ВОЗ предусмотрен процесс выставления на закрытые торги для всех закупок, сумма которых, согласно оценкам, превышает 150 000 долл. США. В ходе ревизии было установлено, что во всех случаях, когда расходы на перевозку превышали 150 000 долл. США, процесс выставления на закрытые торги не соблюдался. Руководители подтвердили, что закрытые торги для фрахтовых целей не проводились, и что нормальная практика заключалась в том, чтобы запросить три предложения в отношении расходов по перевозкам. 29. Я рекомендую, строго соблюдать положения Руководства ВОЗ, касающиеся оплаты услуг, стоимостью более 150 000 долл. США, путем выставления на закрытые торги. Руководители согласились с этой рекомендацией. 30. ВОЗ имеет дисконтное соглашение с компанией на грузы, весом менее 500 килограмм. В течение периода с января 2006 г. по август 2007 г. эта компания перевезла грузы стоимостью1 приблизительно 53 729 928 долл. США и ее услуги были оплачены на сумму приблизительно 4,5 млн. долл. США. В ходе ревизии было установлено, что этот контракт с высокой стоимостью действовал в течение 15 лет без письменного соглашения и без соблюдения требования о выставлении на конкурентные торги на какой-либо стадии, что является нарушением положений Руководства ВОЗ. Руководители указали, что прейскурант цен на стоимость перевозки грузов весом до 500 кг пересматривался ежеквартально, и СКЗ делала выборочные проверки цен. Однако СКЗ подтвердила, что выборочные проверки как таковые официально не документировались и не были отражены в регистрации. Было указано, что тендер для транспортных агентств и на фрахт предполагается выпустить в первом квартале 2008 г. после создания глобального центра обслуживания в Куала-Лумпуре, и будет заключено долгосрочное соглашение. Здесь я подчеркиваю, что весь процесс необходимо сделать более транспарентным и поощрять конкуренцию.
Оценочная стоимость грузов, перевезенных компанией "Muller and Partner", отсутствовала в ранее используемой системе АФИ, поэтому сметная стоимость груза в течение периода ревизии с января 2006 г. по май 206 г. здесь не включена. Кроме того, поскольку переходы продолжились в системе АФИ даже после мая 2006 г., они также были исключены.
1
9
А61/23
Приложение
Закупка вакцин 31. В течение периода с января 2006 г. по август 2007 г. СКЗ осуществила 422 закупки различных вакцин общей стоимостью 6 579 000 долл. США (исключая фрахт и страхование), что составило 3,07% от общих закупок, сделанных в соответствующий период. Ревизия показала, что даже несмотря на то, что "Руководящие принципы международных закупок вакцин и сывороток" предусматривали составление прогноза потребностей для предотвращения истощения запасов, СКЗ не создала никакую такую систему для прогнозирования потребностей со стороны различных регулярных подателей заявок, с тем чтобы планировать и размещать заказы заблаговременно и избегать трудностей в подборе поставщиков вакцин. Регулярное прогнозирование запросов может помочь избежать трудностей, которые испытывала СКЗ в закупках необходимого количества и в обеспечении своевременности поставок, что было обнаружено при ревизии отдельных случаев. 32. Я рекомендую предпринять усилия по составлению прогноза потребностей в консультации с региональными и страновыми бюро для предотвращения возникновения дефицитных позиций. Руководители согласились с этой рекомендацией. 33. В Руководящих принципах по международным закупкам вакцин и сывороток, опубликованных ВОЗ в 1998 г., указывается, что для обеспечения качества, а также надежности и наличия вакцин совершенно необходимо закупать вакцины только из источников, прошедших предварительную квалификацию. Кроме того, совместное исследование ВОЗ и ЮНИСЕФ признало сезонную вакцину против гриппа в качестве приоритетной вакцины. В ходе ревизии было установлено, что СКЗ не провела предварительной квалификации какого-либо изготовителя сезонных противогриппозных вакцин. В течение периода с января 2006 г. по август 2007 г. СКЗ приобрела сезонных противогриппозных вакцин на общую сумму 253 217 долл. США (29 заказов на закупку) у изготовителей, не прошедших предварительную квалификацию. Вакцины против гепатита А и гепатита А + В были закуплены на общую сумму 108 678 долл. США и вакцины против бешенства на общую сумму 230 222 долл. США от одного производителя, не прошедшего предварительную квалификацию, так как не было никаких других изготовителей, прошедших предварительную квалификацию. 34. СКЗ указала, что она работает в тесном контакте с соответствующими техническими подразделениями для обеспечения адекватного числа изготовителей, прошедших предварительную квалификацию. Однако этот процесс является длительным и в принципе основан на распространенности болезней и охвате, глобальном объеме закупок и возможностях изготовителей. Руководителям следует предпринять больше усилий в этой важной области. 35. СКЗ не соблюдала положений Руководства, касающихся призыва подавать предложения и проведения закрытых торгов в ряде закупок вакцин, таких как вакцина против желтой лихорадки. СКЗ указала, что закупки вакцин производились на основе ежегодных прейскурантов, предоставляемых изготовителями, в зависимости от наличия. Ревизия показала, что один из изготовителей, прошедших предварительную
10
Приложение
А61/23
квалификацию, у которого в течение 2007 г. были размещены четыре заказа, предоставил самую низкую ставку из трех изготовителей и выполнил все размещенные у него заказы. Однако в регистрационных записях отсутствуют фактические данные или письменные уточнения того, что с этим изготовителем был установлен контакт во всех других 14 случаях, когда закупки осуществлялись у двух других изготовителей, предлагавших вакцины по более высокой цене. СКЗ не подготовила также отчет о присуждении контрактов, оправдывающий закупку без получения предложений от всех трех изготовителей, прошедших предварительную квалификацию. 36. Для закупки вакцин против гепатита В, несмотря на то, что девять изготовителей прошли предварительную квалификацию ВОЗ, СКЗ поместила все свои заказы у одного изготовителя без призыва подавать предложения, обращенного к другим изготовителям, прошедшим предварительную квалификацию. СКЗ заявила, что предварительная квалификация не означает автоматического наличия и несколько изготовителей проявили колебания в отношении поставки небольших количеств. В этой связи она отметила, что официально не было предпринято никаких попыток проверить цены и наличие у каких-либо других изготовителей, прошедших предварительную квалификацию, до размещения заказов у одного изготовителя. 37. Я рекомендую строго выполнять положения Руководства в отношении трех предложений/закрытых торгов и в отношении направления официального запроса соответствующим изготовителям, прошедшим предварительную квалификацию. Руководители согласились с этой рекомендацией. Пределы для закрытых предложений 38. Глава VI Руководства ВОЗ, касающаяся закупок, в феврале 2007 г. была пересмотрена. Предел для призыва делать закрытые предложения был изменен с 70 000 долл. США и выше до 150 000 долл. США и выше. В течение периода с января 2006 г. по 31 августа 2007 г. это изменение повлияло на 218 заказов на закупку (2,37% случаев закупок) в штаб-квартире на сумму 21 796 635 долл. США (9,76% от общей суммы). Таким образом, 9,76% суммы, касающейся закупок, было исключено из сферы действия процедуры проведения закрытых торгов и было проведено через процедуру подачи предложений. Поскольку число таких заказов на закупку составляло лишь 218, а их сумма была значительной (21 796 635 долл. США), существует необходимость в рассмотрении мер предосторожности. 39. В пересмотренном Руководстве указано, что для всех закупок на сумму выше 15 000 долл. США и ниже 150 000 долл. США призывы подавать предложения могут направляться не по обычной почте, а по электронной почте или по факсу. Никто не должен иметь доступ к упоминаемым суммам до даты предварительного уведомления, а поставщикам не разрешается доступ к информации о конкретном приобретении до того, как такая информация не будет предоставлена деловым кругам в целом, как это указано в Руководстве. Ревизия показала, что в отношении многих заказов на закупку запросы по электронной почте участникам торгов направлялись в различные даты, и предложения также получались от участников торгов в различные даты. В действительности это означает, что ставки поставщиков, принявших участие в торгах
11
А61/23
Приложение
раньше, являются более легко доступными в системе и, следовательно, существует риск недостаточности контроля того, что на полученные (электронной почтой) предложения повлияет такое наличие информации. 40. Я рекомендую, чтобы полученные от поставщиков по электронной почте предложения блокировались на конкретном защищенном счете ВОЗ в электронной почте, с тем чтобы они открывались только в конкретную дату, указанную заранее. Руководители согласились с этой рекомендаций. Время обработки заказов на закупку 41. Было отмечено, что не установлены никакие ориентировочные сроки для различных стадий процесса закупок от стадии получения запроса до стадии окончательной поставки/приемки товаров. СКЗ не имеет никакого оцененного механизма для контроля времени, необходимого на различных стадиях, за исключением регистрации дат получения разрешений на закупку и дат выдачи заказов на закупку. Установление норм времени для процесса закупок на основе широких категорий закупок и на основе степени неотложности требования (нормальная, срочная, чрезвычайная) поможет в дельнейшем упорядочении времени обработки в СКЗ. 42. Я рекомендую, чтобы сроки для различных стадий процесса закупок были оценены на основе характера и неотложности потребности. На основе таких сроков можно составлять периодический отчет, с тем чтобы обеспечить эффективный мониторинг. Приняв эти рекомендации, СКЗ указала, что вся эта информация будет регистрироваться в будущем и регулярно контролироваться сотрудниками в СКЗ и Глобальном центре обслуживания. Кроме того, будут заключаться соглашения на уровне обслуживания, в которых будут подробно указаны сроки для обработки, а также роль и обязанности всех участников этого процесса. Система трех обоснованных предложений 43. В соответствии с Руководством ВОЗ, любая закупка товаров, работ и услуг в максимально возможной с практической точки зрения степени производится на конкурентной основе, включая запрос по крайне мере трех письменных предложений от всех таких квалифицированных источников, которые считаются необходимыми для обеспечения полной и свободной конкуренции, соответствующей видам товаров и услуг, необходимых для удовлетворения потребностей Организации. Было отмечено, что в значительном числе случаев либо не запрашивались три предложения, либо не было трех обоснованных предложений для сравнения, так как одно или более полученных предложений не удовлетворяли требуемой спецификации или стандартам качества. Подобные случаи неполучения трех обоснованных предложений были отмечены даже в случае закупок на высокую стоимость, которые требовали выполнения процедуры закрытых торгов (на сумму 150 000 долл. США и выше). Это свидетельствует о том, что либо количество продавцов в базе данных продавцов было недостаточным, либо подходящим продавцам, уже включенным в базу данных, не был направлен запрос делать предложения. В отсутствие трех обоснованных предложений для сравнения невозможно обеспечить полную свободную конкуренцию,
12
Приложение
А61/23
соответствующую Организации.
услугам,
необходимым
для
удовлетворения
потребностей
44. В Руководстве ВОЗ предусмотрено соблюдение формальных методов направления запросов при обращении призыва делать предложения. Формальный метод требует одновременного направления запросов подавать предложения с достаточной информацией и указанием последней даты для получения предложений. СКЗ обращалась с призывом подавать предложения через электронную почту без указания какой-либо конечной даты для получения предложений. Во многих случаях первоначальный запрос не включал требования указывать информацию об упаковке, объеме, весе и так далее. Ничем не ограниченные запросы без какого-либо стандартного формата и указанной даты для представления предложения создают задержки в получении точной информации о продукте и ведут к последующим задержкам в процессе закупок. 45. Я рекомендую соблюдать положения Руководства ВОЗ, касающиеся получения трех предложений для закупки товаров, а также услуг, таких как фрахт, посредством обеспечения получения для целей сравнения по крайней мере трех обоснованных предложений. Я также рекомендую, чтобы СКЗ приняла формальные методы запроса с помощью стандартной формы, если предложения получаются по электронной почте. Согласившись с этой рекомендацией, СКЗ отметила, что получение трех обоснованных предложений может выходить за пределы контроля со стороны СКЗ. Для учета этого фактора можно приглашать к участию в торгах адекватное число поставщиков. Единственные источники снабжения 46. Все закупки товаров и услуг осуществляются на конкурентной основе в максимально возможной с практической точки зрения степени, если только не имеется лишь один источник снабжения или если проведение конкурса невозможно. Ревизия показала, что значительное число заказов на закупку, выборочно проверенных в ходе ревизии, были характеризованы либо как единственный, либо как "рекомендованный" источник, и процесс приглашения трех обоснованных предложений от поставщиков проведен не был. Было также показано, что в большинстве случаев никакого обоснования или подробной информации для характеризации продавца или продукта в качестве единственного источника, или для "рекомендации", или для стандартизации не регистрировалось в файле систематическим образом. Существует потребность в транспарентности в отношении абсолютной необходимости закупки из единственного источника, несмотря на тот факт, что такая закупка не дает ВОЗ преимуществ проведения торгов на конкурентной основе. Наличие сертификата, выданного подателем заявки/сотрудником по закупкам, обеспечит такое положение, при котором отсутствие предписанной процедуры закупок будет полностью оправданным и транспарентным. СКЗ указала, что письменное подтверждение от технического подразделения или подателя заявки считалось формальным сертификатом. Следует подчеркнуть, что сертификат ассоциируется с взятием ответственности, является более приемлемым с юридической точки зрения и не может реально заменять подтверждение.
13
А61/23
Приложение
47. Я рекомендую, чтобы причина закупки из единственного источника или у рекомендованного поставщика была официально подтверждена сертификатом по установленной форме. СКЗ согласилась с этой рекомендацией и указала, что она обеспечит, чтобы (а) Руководство по закупкам правильно отражало требование в отношении подателей заявок и содержало объяснение различий между "единственным источником" и "рекомендованным", и (b) оправдательные коды заказов на закупку ГСУ правильно отражали эти положения. Заказы на закупку на небольшие суммы и местные закупки 48. В Отчете Внешнего ревизора за двухгодичный период 2004-2005 гг. было рекомендовано, чтобы СКЗ рассмотрела вопрос высокой доли заказов на закупку на небольшие суммы в консультации с региональными бюро, с тем чтобы обеспечить надлежащий баланс в стоимости разрешений на закупку, выдаваемых им штаб-квартирой. Секретариат согласился с этой рекомендацией и указал (пункт 45), что он будет работать с региональными бюро над увеличением объема закупок на небольшие суммы непосредственно ими. 49. Было отмечено, что 35% (в предыдущий двухгодичный период 33%) заказов, размещенных СКЗ, были на сумму менее 1000 долл. США и 67% (в предыдущий двухгодичный период 69%) заказов были на сумму менее 5000 долл. США. Стоимость заказов на сумму менее 5000 долл. США составляла 3,71% (в предыдущий двухгодичный период 6,43%) от общей стоимости закупок, сделанных в этот период. Таким образом, высокая доля заказов на закупку на небольшие суммы продолжает преобладать. Было отмечено также, что в 535 случаях1 закупок (27,69% от всех заказов на закупку на сумму менее 1000 долл. США), расходы по перевозке превысили стоимость самой закупки. Одной из основных причин этого был тот факт, что многие закупки небольшой стоимости закупались в Европе и отправлялись в Африку и Азию, что еще более увеличивало высокие расходы. Высокие расходы по перевозке из-за такого межконтинентального перемещения товаров подчеркивают необходимость в сокращении практики небольших закупок путем поощрения соответствующих региональных бюро к выявлению более близких к ним поставщиков. 50. Я рекомендую предложить региональным бюро пересмотреть свои разрешения на закупки и политику в области закупок, с тем чтобы увеличить объем местных закупок, особенно закупок на небольшие суммы. Региональные бюро следует поощрять к тому, чтобы они выявляли более близких к ним поставщиков. Согласившись с этой рекомендацией, СКЗ указала, что после начала функционирования ГСУ и Глобального центра обслуживания все заказы для стран, регионов и штаб-квартиры будут обрабатываться в Глобальном центре обслуживания, что рационализирует использование ресурсов во всей Организации.
Исключая заказы на закупки нулевой стоимости и заказы на закупки, объединенные для целей поставки.
1
14
Приложение
А61/23
Эффективность поставщиков 51. Было отмечено, что отсутствуют конкретные написанные руководящие принципы для регулярного рассмотрения списка продавцов. Обычно распространенные продукты пересматриваются каждый пять лет для обновления регистрационных записей. Однако обсуждение с СКЗ подтвердило, что список продавцов в ВОЗ в последний раз пересматривался во время перехода от системы АФИ к закупкам через Интернет (WebBuy) в 2005 г. и вновь будет пересмотрен во время перехода от WebBuy к ГСУ. 52. Что касается справочной и другой подробной информации для оценки новых поставщиков, которые были приглашены для участия в торгах, СКЗ указала, что система регистрации такой информации отсутствует. СКЗ заявила также, что в настоящее время у нее нет системы оценки эффективности поставщиков, но что ГСУ сможет осуществлять мониторинг ряда параметров, по которым будет оцениваться эффективность продавцов. Однако наши обсуждения с группой проекта ГСУ свидетельствовали о том, что будут контролироваться только сроки поставок продавцами, и никакой другой отчетности для мониторинга качественных аспектов эффективности продавцов создано не будет. 53. Кроме того, в ходе ревизии было отмечено, что СКЗ не имеет процедуры занесения в "черный список", и поставщики являются либо "активными", либо "неактивными". В течение текущего двухгодичного периода СКЗ не исключила ни одного продавца из списка "активных". Отсутствие систематической регулярной оценки эффективности продавцов в действительности не поощряет к большему выбору, лучшей учрежденческой памяти и большей конкуренции во всем процессе закупок. 54. Я рекомендую, по возможности, обновлять список продавцов в существующей базе данных и пересматривать его ежегодно, а также внедрить контрольный перечень оценки эффективности продавцов, учитывающий качество, своевременность и другие необходимые параметры. Руководители согласились с этой рекомендацией. Планы на будущее 55. В ответ на результаты рассмотрения, СКЗ указала, что выводы ревизии будут рассмотрены в контексте того факта, что в течение последних нескольких лет кластер Общего руководства, частью которого является СКЗ, подвергся значительной перестройке, что привело к ряду видов деятельности, которые ранее были распределены между несколькими департаментами, объединяемыми в один. Это было сделано в контексте Обзора стратегического направления и компетентности, предпринимаемого Организацией с целью упорядочения процессов и процедур, и рационализации использования основных компетенций и ресурсов. После глобального развертывания Глобальной системы управления и создания отдаленного Глобального центра обслуживания многие оперативные процессы закупок в 2008 г. изменятся. По этой причине ряд обновлений или изменений процесса, которые были предусмотрены СКЗ в существующей старой системе закупок (WebBuy), оставались в состоянии неопределенности до реализации ГСУ.
15
А61/23
Приложение
56. СКЗ также активно рассматривает новые способы оказания услуг в глобальных масштабах, включая заключение подрядов на некоторые виды деятельности, предпринимаемые подразделением СКЗ по перевозке грузов. Запланировано, что в 2008 г. будут открыты глобальные торги на услуги по отгрузке и транспортировке грузов и будут приняты различные варианты политики страхования, с тем чтобы актуализировать их и придать им корпоративную ориентацию. Предполагалось, что таким образом будет достигнута эффективность, снижение стоимости и экономия от масштабов. Признавая все сложности, с которыми сталкивалась СКЗ в прошлом, я, тем не менее, поддерживаю усилия руководства по упорядочению их деятельности. 57. Изложенным выше рекомендациям для Службы контрактов и закупок в штабквартире придается высокий приоритет. Руководители согласились с этими рекомендациями. Вывод 58. Ревизия выявила потенциальные риски в области управления, то есть, среди прочего, в отношении страхования, перевозки грузов, закупки вакцин и работы с предложениями. Существует также необходимость в большей транспарентности и поощрении большей конкуренции. Руководители согласились с рекомендациями Ревизии и планами по внедрению более сильных мер предосторожности в этих областях, главным образом используя преимущества ГСУ после того, как она начнет функционировать. Это окажет положительное воздействие в результате повышения эффективности и уменьшения рисков в процессе закупок. ЗАКУПКИ НА МЕСТАХ 59. В Руководстве ВОЗ говорится, что Региональный директор уполномочен утверждать местные закупки на сумму до 100 000 долл. США. В случае местных закупок на сумму, превышающую 100 000 долл. США, разрешение должно быть получено в штаб-квартире. Однако было отмечено, что закупки в ЕРБ на денежную стоимость, превышающую 100 000 долл. США, в ряде случаев совершались на месте без получения необходимого утверждения со стороны штаб-квартиры 60. Я рекомендую соблюдать процедуру, указанную в Руководстве в отношении местных закупок, денежная стоимость которых превышает 100 000 долл. США. Руководители согласились с этой рекомендацией. 61. В ходе ревизии были выявлены значительные недостатки в регистрационных записях в ряде файлов по закупкам, которые повлияли на транспарентность и независимую проверку. Руководители заявили, что система регистрации будет пересмотрена и усилена. В ряде случаев, касающихся Комитета по рассмотрению контрактов, ревизией было отмечено, что авансовые выплаты были произведены без утверждения КРК. В случаях, когда имеется менее трех предложений, должен составляться отчет о присуждении контракта, объясняющий выбор одного участника торгов. Однако были отмечены случаи, когда менее трех предложений оформлялись
16
Приложение
А61/23
без отчета о присуждении контракта. Руководители заверили в том, что в этой области будут приняты исправительные меры. Комитет по контролю имущества (ККИ) 62. Ревизия случаев в ККИ за двухгодичный период 2006-2007 гг. в ЮВАРБ показала, что отсутствует система для регистрации текущего положения случаев, переданных ККИ; регистрационные записи показали только способ ликвидации, предложенный для ККИ, и принятое решение. Последующие действия не регистрировались. Полученные предложения часто были неполными и не содержали подробной информации, такой как номер инвентарной позиции, ссылка на инвентарные записи и стоимость. В нескольких случаях инвентарные перечни с отмеченными в них позициями прилагались к предложению вместо указания реквизитов в самом предложении. Другие содержали расхождения в ссылках на инвентарные записи. Существовали задержки в принятии мер соответствующим подразделением для выполнения решений ККИ, и инвентарные записи после решений ККИ не обновлялись. Руководители заявили, что отклонения от решений ККИ допускаться не будут, и по результатам ревизии произведено обновление инвентарных записей. СТРАХОВАНИЕ 63. В Руководстве ВОЗ предусмотрено, что здания, принадлежащие Организации, и здания, которые не принадлежат Организации, но за безопасность и эксплуатацию которых отвечает Организация, должны быть застрахованы соответствующим региональным или иным бюро против рисков нанесения ущерба от огня и воды и против таких дополнительных рисков, как местные обстоятельства (например, землетрясения, лавины и так далее). Застрахованная стоимость зданий должна быть установлена по текущей восстановительной стоимости и, следовательно, должна периодически (обычно один раз в год) корректироваться на текущую стоимость сооружения с помощью ссылки на соответствующий принятый индекс увеличения стоимости здания. Ревизия показала, что в ЮВАРБ застрахованная стоимость не была установлена по текущей восстановительной стоимости и периодически не пересматривалась. Руководители заверили в том, что восстановительная стоимость будет проверена независимым органом в ходе двухгодичной проверки. СТРАХОВАНИЕ ЗДОРОВЬЯ СОТРУДНИКОВ 64. В Правилах страхования здоровья сотрудников указано, что предварительное утверждение Комитета штаб-квартиры по надзору за страхованием здоровья следует запрашивать в случаях крупных хирургических вмешательств, стоимость которых, по оценке, составляет 40 000 долл. США или более и в случаях, когда медицинские расходы могут достичь 30 000 долл. США. В этих Правилах указано также, что, помимо неотложных случаев, неполучение предварительного утверждения со стороны Комитета штаб-квартиры по надзору за страхованием здоровья приведет к ограничению возмещения лишь 40 000 долл. США или 30 000 долл. США, в зависимости от случая. Предварительное утверждение необходимо как в
17
А61/23
Приложение
штаб-квартире, так и в региональных бюро. Ревизия показала, что в штаб-квартире предварительное утверждение этого Комитета не было получено, было допущено полное возмещение, и только шестимесячный доклад был составлен и представлен Комитету штаб-квартиры по надзору за страхованием здоровья для информации и утверждения задним числом. Эта практика нарушает положение, требующее обязательного предварительного утверждения этим Комитетом. Руководители заявили, что эти случаи были представлены Комитету задним числом из-за чрезвычайных ситуаций. Изменение этого Правила не предусматривалось, однако для обоснования этой практики необходимо получить официальное подтверждение Комитета штаб-квартиры по надзору за страхованием здоровья сотрудников. В контексте нынешней практики соответствующие правила необходимо пересмотреть и сделать ссылку на чрезвычайные ситуации. 65. Из-за ошибок при обработке требований иногда возмещения производились ошибочным получателям. В тех случаях, когда о таком факте сообщалось подразделению либо получателем, либо лицом, направившим первоначальное требование, выплаченная сумма определялась как аванс, и предпринимались попытки к ее возмещению или корректировке по отношению к последующим требованиям о возмещении, представленным получателем. В некоторых случаях, когда возмещение было невозможно, авансы списывались как невозмещаемые. Отмеченная ревизией практика обработки ошибочных возмещений в качестве авансов с тех пор прекращена. 66. Сотрудники должны указывать в требовании о возмещении ту валюту, в которой были произведены расходы, и ВОЗ делает возмещения сотрудникам в той же валюте. В ходе ревизии было установлено, что некоторые принятые требования о возмещении впоследствии были отменены. На дату, указанную для ревизии, 323 случая на сумму 1,1 млн. долл. США были отменены и обработаны вторично. Ревизионной группе было объяснено, что одной из главных причин отмены оплаченных требований было то, что эти требования были обработаны в швейцарских франках, несмотря на то, что они были представлены соответствующими сотрудниками в евро или долларах США. Эти требования были пересмотрены, когда получатель обратил внимание подразделения на недоплату и на то, что они были учтены в иной валюте, чем произведена оплата. Руководители, в частности, указали, что этот вид субъективной ошибки, например регистрация в неправильной валюте, не могла быть выявлена информационной системой страхования здоровья (ИССЗ) и большинство ошибок - это были ошибки персонала. Несмотря на то, что, как было указано руководителями, число таких случаев составляло 15% от всех отмененных случаев и 0,1% от общего числа случаев, это является областью риска, и возможность переплаты в такой системе исключить нельзя. УПРАВЛЕНИЕ КАДРОВЫМИ РЕСУРСАМИ 67. В январе 2007 г. ВОЗ утвердила со вступлением в силу с 1 июля 2007 г. поправки к Правилам о персонале ВОЗ, касающиеся пересмотра рамок контрактных соглашений. Исправленная статья 420.4 Правил о персонале предусматривает, что временные назначения обычно производятся для лиц, принимаемых на работу для выполнения
18
Приложение
А61/23
функций, в отношении которых не предполагается, что они продлятся длительное время (например, более 24 месяцев). Эта статья предусматривает также, что временные функции должны быть определены таковыми в утвержденном Плане по кадровым ресурсам. Кроме того, если временная функция необходима в течение более двух лет, руководитель должен заранее указать, что она будет создана в качестве долгосрочной должности; если какая-либо функция необходима в течение более двух лет, она должна быть создана и утверждена в качестве долгосрочной должности, как это отражено в Плане по кадровым ресурсам. 68. В ходе ревизии было установлено, что ЮВРБ не подготовило плана по кадровым ресурсам, указывающего краткосрочные и долгосрочные позиции, и поэтому ревизия не смогла определить, являлись ли назначения, произведенные в течение двухгодичного периода, предназначенными для краткосрочных или иных функций. Руководители заверили в том, что план по кадровым ресурсам будет разработан для двухгодичного периода 2008-2009 годов. В ВСРБ руководители проинформировали участников ревизии о том, что план ВСРБ по кадровым ресурсам является динамичным документом, обновляемым на основе материалов, представляемых представителями ВОЗ, по мере их получения. Однако план по кадровым ресурсам в широком понимании, то есть определяющий кадровые потребности и содержание работ, распределяющий их на краткосрочные работы и работы с фиксированными сроками и оправдывающий преобразование краткосрочных функций в функции с фиксированным сроком и так далее, ревизии представлен не был. 69. Для временных назначений сроком менее шести месяцев вакантные должности не объявлялись, некоторые письма с приглашением на должность были неполными, а некоторые документы о согласии на должность от назначенных лиц отсутствовали в подвергшихся ревизии страновых бюро в Регионе Юго-Восточной Азии. Были отмечены случаи, когда условия контрактов неоднократно пересматривались после начала их действия без четкого указания обоснований для этого. Не производилась оценка потребности в сотрудниках для работы по краткосрочным контрактам, и четко не были определены функции для таких сотрудников. Это было вызвано тем, что бюро представителей ВОЗ не имели краткосрочного плана и определения краткосрочных функций. В Плане действий для этой области работы определены некоторые сферы для краткосрочных контрактов; однако в ряде случаев были отмечены отклонения от него. Сотрудники, которые работали на 1 июля 2007 г. были охвачены новыми Правилами о персонале и им должны были быть сделаны предложения для продолжения работы по ранее пересмотренному или вновь пересмотренному правилу. Почти во всех случаях, когда контракты были продлены после 1 июля 2007 г., такое предложение сделано не было. Вместо этого, во всех случаях новые контракты были выданы с 1 июля на период продления. 70. Не производилась оценка целей работы в начале действия контракта. Никаких оценок в рамках Системы управления деятельностью и развитием (СУДР) сотрудниками и никакого рассмотрения руководителями первого и второго уровня ни в одном из случаев в конце контрактного периода не производилось. Последующие назначения производились без оценки деятельности за предыдущий срок.
19
А61/23
Приложение
71. Я рекомендую, чтобы всеобъемлющие планы по кадровым ресурсам были зафиксированы официально и чтобы в соответствующих бюро были упорядочены процедуры назначений и продлений. Соответствующие руководители заверили в том, что будут приняты исправительные меры. ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ПРОГРАММ Составление программных бюджетов 72. Рассмотрение финансового исполнения программного бюджета в ЕРБ выявило, что, хотя рабочий бюджет был меньше запланированных расходов, почти во всех областях работы существовали неизрасходованные остатки. Это подчеркивает необходимость в более реалистичном распределении ресурсов, с тем чтобы хорошо прогрессирующая работа не страдала от недостатка средств. Руководители указали, что перемещение средств определялось ограничениями, установленными в донорских соглашениях. ВОЗ предпринимает усилия к тому, чтобы поощрять страны-доноры и учреждения предоставлять Организации нецелевое финансирование для обеспечения максимальной гибкости бюджета. 73. Поддерживая усилия руководителей, я, тем не менее, рекомендую осуществлять распределение ресурсов между областями работы реалистично, с тем чтобы избежать ситуаций, при которых в некоторых областях наблюдается значительная нехватка, а в других заметные излишки. 74. Анализ достижения ожидаемых результатов по областям работы показал, что исполнение бюджета составило менее 70% в отношении 34 ожидаемых результатов. Рассмотрение в ходе ревизии достижения окончательных результатов показало, что в двухгодичный период 2006-2007 гг. из общего числа 1359 проектов, которые должны были быть завершены в течение 2006-2007 гг., только 186 из них, что составляет 14%, были завершены и 1049 (77%) продолжают осуществляться. Четыре вида деятельности были аннулированы. 75. Низкое финансовое исполнение связано с некоторыми добровольными пожертвованиями, намеченными для деятельности в следующий двухгодичный период, с пересмотром донорских соглашений для переноса деятельности на следующий двухгодичный период, средства для которой уже были получены, с нехваткой сотрудников, с уменьшением масштабов и/или прекращением некоторых видов деятельности и с экономией ресурсов из-за взносов натурой, сделанных государствамичленами. Для усиления исполнения рекомендуется регулярная координация с донорами. Прямое финансовое сотрудничество (ПФС) 76. Начиная с 6 июня 2006 г. прежняя система субсидирования местных расходов была заменена прямым финансовым сотрудничеством. Все авансы соответствующим правительствам впредь должны были покрываться в соответствии с процедурами ПФС. Однако было установлено, что в ВСРБ в течение 2006-2007 гг. были приняты
20
Приложение
А61/23
104 случая субсидирования местных расходов (СМР). Руководители заявили, что это было вызвано инструкциями и меморандумом для представителей ВОЗ, выпущенными в течение двухгодичного периода 2006-2007 годов. В Бюро представителя ВОЗ в Афганистане на 2007 г. было разрешено 520 новых СМР. Региональный директор ВСРБ после этого приостановил делегирование полномочий представителям ВОЗ в отношении выдачи субсидий на местные расходы. 77. Необходимо, чтобы предложения, полученные от правительства, анализировались Бюро представителя ВОЗ для обеспечения их соответствия плану работы и финансированию. Несмотря на то, что предложения являются четкими с технической и финансовой точек зрения, нет зарегистрированного свидетельства того, что такой анализ был проведен в Бюро представителя ВОЗ в Индонезии. Проверенные в ходе ревизии случаи показали, что не только доклады и отчеты о расходах были получены поздно, что противоречило условиям, но и не было зарегистрированных свидетельств их тщательной проверки Бюро представителя ВОЗ для определения выполнения требований плана работы. Помимо утверждения ответственным техническим подразделением, подробные технические и финансовые аспекты не были подготовлены, и предложения для ПФС были приняты без проверки круга ведения и ожидаемых результатов по каждому плану работы. В данных регистрации отсутствует утверждение техническими и финансовыми подразделениями и утверждение представителем ВОЗ, и ни на каком этапе не было проверки технической и финансовой осуществимости и связи с планом работы. В некоторых случаях все предложенные суммы предоставлялись Бюро представителя ВОЗ одним платежом без зарегистрированных обоснований. В ходе ревизии в записях не было обнаружено подтверждения получения доклада о завершении работ и не было зарегистрированной оценки Бюро представителя ВОЗ достижения ожидаемых результатов. Руководители согласились усилить процессы анализа, одобрения и утверждения. 78. Я рекомендую, чтобы соглашения, заключаемые представителем ВОЗ, неизменно включали конкретные технические и финансовые условия. Технические и финансовые отчеты, которые должны быть представлены правительствами, следует контролировать и проверять на соблюдение требований и плана работы для достижения ожидаемых результатов. Руководители согласились с этой рекомендацией. ГЛОБАЛЬНАЯ СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ 79. Ранее применявшиеся компьютерные прикладные программы, используемые ВОЗ, во все большей степени признавались неспособными предоставить своевременным образом информацию, необходимую для эффективного и действенного управления и руководства программами Организации. Для улучшения оперативной эффективности, упорядочения процессов и эффективной децентрализации полномочий и ответственности было решено заменить раздробленные компьютерные информационные системы Глобальной системой управления (ГСУ) - комплексной системой для глобального руководства и управления, основанной на пакете бизнесприложений Oracle E-Business Suite. Решение о создании ГСУ было принято на Пятьдесят шестой сессии Всемирной ассамблеи здравоохранения в мае 2003 г. с
21
А61/23
Приложение
бюджетом в 55,5 млн. долл. США. Позднее, в марте 2007 г., было решено принять модель глобального оказания услуг в виде Глобального центра обслуживания, реализация которой осуществлялась одновременно с ГСУ. Глобальная служба технической поддержки предназначена для оказания функциональной и технической помощи пользователям ГСУ. Кампания Сатьям была выбрана в качестве системного интегратора (СИ) для этого проекта, ввод в эксплуатацию которого намечен на 3 июня 2008 года. 80. Подробное исследование процессов этого проекта и готовности к осуществлению ГСУ было проведено в штаб-квартире ВОЗ в январе-феврале 2008 г. для изучения вопроса о том, соответствуют ли разработка прикладного применения ГСУ и процессы ее осуществления наилучшей практике и процедурам, включая управление рисками и меры контроля, а также для рассмотрения готовности к осуществлению практического применения ГСУ. Ревизия основывалась на детальном анализе риска и была проведена в соответствии с рамками CoBIT1. По завершении ревизии в Секретариат было направлено служебное письмо аудиторов, содержащее результаты ревизий и рекомендации, и от Секретариата был получен ответ. Эти результаты, рекомендации и ответы Секретариата обсуждаются в следующих пунктах. Руководство проектом 81. Для крупных бизнес-проектов, таких как ГСУ, который направлен на замену существующих процессов работы в ВОЗ путем использования технологии и значительной перестройки бизнес-процессов, важно обеспечить, чтобы этот проект достигал свои результаты, не теряя функциональности в рамках сметных расходов и установленных сроков. Сроки необходимо определять с учетом процессов критического пути. Было установлено, что проект, ввод в эксплуатацию которого первоначально был намечен на сентябрь 2007 г., в первый раз был отложен до декабря 2007 г., затем во второй раз - до марта 2008 г. и в третий раз - до июня 2008 года. Руководители проекта заявили, что задержка в осуществлении проекта такого масштаба на девять месяцев не считается неудачей. Однако три пересмотренных срока в течение одного года налагают огромное давление на вспомогательный персонал и структуры для этого проекта, так как они должны постоянно пересматривать свои планы и распределение ресурсов. 82. Основным подходом, используемым для руководства проектом, была методология PRINCE22, так как, согласно документу о начале проекта, необходимо было, чтобы осуществление этапов этого проекта определялось методикой внедрения готовых приложений (Oracle’s Application Implementation Method (AIM)) и Методом управления проектом (Project Management Method (PJM)). В ходе ревизии было отмечено, что методология PRINCE2 выполнялась не полностью и что велись только CoBIT - это международно-признанные рамки управления ИТ, которые позволяют руководителям заполнить пробелы между требованиями контроля, техническими вопросами и деловыми рисками. Проекты в контролируемой среде (PRINCE) - это методология управления проектом. Она охватывает управление, контроль и организацию проекта. 2 1
22
Приложение
А61/23
несколько форм и регистров; метод AIM для внедрения приложений системы Oracle также не применялся полностью, и ключевые фазы получения результатов, рекомендованные Системным интегратором (СИ), не полностью соответствовали этапам AIM. Поэтому проект был переведен в стадию испытаний без удовлетворительного завершения предшествующих стадий. Руководители указали, что проект ГСУ использует лучшие части методологий PRINCE2, AIM и ´Satyam´. Они признали, что ключевые этапы получения результатов, рекомендованные СИ, не полностью соответствовали этапам AIM. 83. Я рекомендую рассмотреть возможность независимой технической приемки решения третьей стороной до начала функционирования с учетом того, что проект вступает в стадию тестирования без удовлетворительного завершения предыдущих этапов. Руководители согласились с этой рекомендацией. 84. Этот проект осуществляется в рамках бюджета в сумме 55,49 млн. долл. США. Однако расходы на многие виды деятельности, непосредственно относящиеся к осуществлению ГСУ, включая, в частности, организационные изменения, Глобальную службу технической поддержки и так далее, в сумме 28,4 млн. долл. США, не были отражены в проектной смете расходов ГСУ, но были предусмотрены в регулярном бюджете Организации. Руководители проекта согласились с тем, что расходы, упомянутые ревизией, не были включены в бюджет ГСУ, составляющий 55 млн. долл. США. Они далее указали, что Глобальная служба технической поддержки и Глобальный центр обслуживания в действительности являются отдельными проектами, и другие расходы считались частью обычных оперативных бюджетов. Однако эти расходы были осуществлены для ГСУ и, следовательно, непосредственно относятся к расходам по проекту и должны быть показаны как таковые. Операционные расходы на ГСУ и ее вспомогательные службы на следующие два двухгодичных периода, согласно оценке, составляют 48,8 млн. долл. США, а для операций Центра обслуживания - 3,5 млн. долл. США на каждый двухгодичный период. 85. Согласно документу о начале проекта, допуск определяется как отклонение от требуемого срока или качества (например, допустимые задержки/качество программного обеспечения) для группы по проекту ГСУ и соответствующих продавцов. Уровень допуска должен быть определен на каждой стадии проекта, а результаты должны регулярно контролироваться. Ревизия показала, что допуск не был определен в виде допустимых задержек или качества программного обеспечения на каждом этапе проекта и что это не было отражено в протоколах Совета по проекту. Это несет в себе риск неудачи в отношении получения желаемого качества программного обеспечения в пределах предполагаемых сроков. 86. Участники ревизии были проинформированы о том, что группа программного руководства принимала непосредственное участие в работе технического подразделения по действиям здравоохранения в условиях кризиса (ДЗУК), которое несет наибольшую ответственность за чрезвычайные ситуации во время разработки своих стандартных оперативных процедур, и в 2007 г. на ряде семинаров, проведенных с техническими подразделениями по здравоохранению (ТПЗ), были
23
А61/23
Приложение
продемонстрированы системные и коммуникационные изменения. Однако в отношении взаимодействий с ТПЗ ревизия выявила, что мнение руководителей в отношении того, что ТПЗ принимали активное участие, сами подразделения не разделяли. Они считали, что их уровень готовности был неудовлетворительным; их участие в пилотных проектах и в испытании приемлемости для пользователей было минимальным, и ответ на их обеспокоенность относительно желаемой гибкости и приоритезации их операций для действий в ответ на чрезвычайные ситуации им дан не был. 87. Цель регрессивного тестирования состоит в тщательной проверке решения ГСУ со всеми зафиксированными кодами, конфигурациями, профилями безопасности и ответственностью. Это предоставляет возможность выполнить сквозное тестирование (End to End)1 интеграции бизнес-операций (в рамках пакета безнес-приложений) для стабилизации решения до вступления в следующие этапы, включая тестирование приемлемости для пользователей. Ревизия показала, что результат регрессивного тестирования с точки зрения перспективы сквозной интеграции бизнес-операций, основанной не сценарии, определенном и взаимно согласованным с системными интеграторами, не будет определен в отсутствие подробных ожидаемых результатов до начала функционирования. Это является фактором риска для стабильности принятого решения ГСУ. Руководители заявили, что подробные результаты для регрессивного тестирования были теми же, что и для проекта Pilot2, и подтвердили, что некоторые сценарии не были испытаны с точки зрения сквозной перспективы. Однако здесь можно отметить, что подробные ожидаемые результаты для функциональных характеристик, которые даже не были предусмотрены в проекте Pilot, невозможно экстраполировать на регрессивный тест. 88. Я рекомендую, чтобы решение ГСУ было полностью проверено со всеми профилями безопасности и фиксированными кодами, конфигурациями, ответственностью для подтверждения стабильности этого решения до начала функционирования. Руководители согласились с этой рекомендацией. 89. В ходе ревизии было установлено, что во время осуществления ГСУ не запланировано никаких параллельных прогонов любого модуля, за исключением Системы выплаты заработной платы. Но даже параллельное осуществление Системы выплаты заработной платы с помощью данных за более ранние месяцы и программы Instance3 в целом отличается от того, что использовалось в тесте приемлемости для пользователей или того, что преобладает в реальной ситуации. Прежние данные используются для тестирования точности расчетов системы ГСУ и не являются полным
"End to End" относится к началу процесса и его завершению, например к запросу на командировку или запросу на закупку. "Pilot" относится к экспериментальному проекту зала заседаний, осуществленному на ранней стадии проекта ГСУ. "Instance" - это программное обеспечение (и память), которое манипулирования данными в базе данных. 3 2
1
"Oracle" использует для
24
Приложение
А61/23
прогоном логистики с точки зрения времени и объема. Это несет в себе риск того, что результаты решения ГСУ не будут проверены по отношению к реальным сценариям. 90. Я рекомендую, чтобы проверка других модулей, помимо Системы расчета заработной платы, была проведена по отношению к прежним результатам до начала функционирования для обеспечения точности результатов функционирования прикладных модулей ГСУ. Руководители согласились с этой рекомендацией. Управление в области контрактов 91. Во время заключения соглашения о технологии Oracle было признано, что потребуются "услуги по размещению" на период до привлечения системного интегратора для проведения мероприятия по "подгонке продавца" и что эта потребность может продолжиться. Этого попытались достичь с помощью системы Oracle On Demand (системы Oracle по требованию). Впоследствии было признано, что можно достичь экономии расходов и улучшить оперативный контроль и ответственность посредством отделения размещения разработки от прикладной поддержки и расширения ответственности компании "Сатьям" для включения поддержки разработки. На деле Организация выбрала вариант размещения прикладных функций в Международном компьютерном центре, а ответственность за разработку прикладных программ была возложена на "Сатьям". Это было сделано с помощью "запроса на изменение" в рамках контракта. Руководители указали на то, что в результате этого ежемесячные расходы были значительно уменьшены, и выставление на конкурентные торги не имело смысла. 92. В этом контексте следует помнить о том, что в соответствии с контрактом "запрос на изменение" является запросом на изменение или добавление услуг или стандартов эффективности. Услуги по размещению полностью отличаются от внесения какихлибо изменений или добавления услуг. Кроме того, в Руководстве ВОЗ говорится, что только Комитет по рассмотрению контрактов уполномочен допускать отклонения от любых правил по закупкам. Хотя ревизия и признает, что перепоручение работ дало возможность сэкономить деньги, заключение такого крупного контракта, как контракт об услугах по размещению, в качестве изменения технически является нарушением правил ВОЗ, а также не соответствует контракту с Системным интегратором. 93. Контракт на сумму 27 195 000 долл. США с фирмой "Сатьям" включил выполнение услуг, то есть выполнение технической деятельности в течение 15 000 человеко-дней. Согласно первоначальному плану работы, периоды инициации программы, завершения и окончания гарантийного срока были установлены на октябрь 2005 г., июль 2008 г. и октябрь 2008 г. (ориентировочно), соответственно. Начало функционирования для штаб-квартиры с тех пор было перенесено на 1 июня 2008 года. До настоящего время фирма "Сатьям" провела техническую деятельность в течение 21 131 дня и, следовательно, может потребовать в общей сложности 28,6 млн. долл. США, что превышает контрактную сумму на 1,4 млн. долл. США. Существует возможность того, что в случае дальнейших задержек эта сумма увеличится еще больше. Руководители, хотя и признали риски дальнейших расходов в результате потенциальных требований, связанных с задержками, заверили, что
25
А61/23
Приложение
контракт с фирмой "Сатьям" является контрактом с фиксированной ценой и требования в случае задержек не удовлетворяются автоматически. Однако остается фактом то, что имеется риск эскалации расходов в результате связанных с задержками требований по контракту с системным интегратором. 94. Утвержденный бюджет для проекта ГСУ в сумме 55,49 млн. долл. США включает 17,6 млн. долл. США на персонал. Существует риск дальнейших расходов, связанных с последующими задержками. Любая задержка в первоначальном сроке начала функционирования потребует продолжения работы всего персонала (по приблизительной стоимости в 340 000 долл. США в месяц). Любая задержка после первоначального срока начала функционирования потребует продления работы меньшей группы (по приблизительной стоимости 250 000 долл. США в месяц). Кроме того, существуют текущие расходы по размещению, вспомогательные расходы на программное обеспечение третьих сторон и общие расходы, которые, согласно оценке, составляют 60 000 долл. США в месяц. Заслуживают одобрения усилия руководителей проекта по преодолению таких рисков посредством планирования потребностей в персонале с надлежащим образом установленными сроками уменьшения численности соответствующего персонала. Готовность решения и Тест приемлемости для пользователя 95. Тест приемлемости для пользователя (ТПП) является очень важным этапом всего проектного цикла крупных проектов по ИТ и должен начинаться после того, как решение будет полностью подготовлено для проверки всех взаимосвязей и отчетов, так как пользователи принимают это решение на основе этой проверки. В ходе ревизии было установлено, что ТПП был начат, когда решение не было готово на 100%. Решения касались мониторинга рабочего процесса, создания условий для безопасности проекта, приспособления к требованиям по ССУ1, а также восьми важных отчетов, которые не были предоставлены для ТПП. Еще тринадцать отчетов должны были быть предоставлены для ТПП через три недели после начала ТПП. Согласие производителей работ с отсутствием этих функциональных характеристик для ТПП создает риск получения такого решения, которое не будет полностью и по всем аспектам проверено пользователями. Руководители заявили, что эти компоненты окажут минимальное воздействие на все решение и со временем дополнительные компоненты и привязки продолжат дополняться к ГСУ даже после того, как она будет передана в пользование. 96. Этот ответ необходимо рассматривать в свете того факта, что изменения до выпуска и изменения, внесенные в систему ИТ после выпуска, полностью отличаются по характеру, так как одни являются частью общего дизайна системы и связаны взаимозависимостями между различными компонентами, а другие, как правило, являются инкрементными и ограниченными по характеру уже принятым и работающим решением. Необходимо, чтобы срок ввода в эксплуатацию учитывал периоды подготовки различных этапов и предпосылки для перехода от одного этапа к другому.
1
ССУ - Соглашение о специальных услугах.
26
Приложение
А61/23
97. В ТПП используются только частично конвертированные и в значительной степени сконструированные тестовые данные, и производители работ согласились провести ТПП без полностью конвертированных данных. Это привело к риску испытания решения без реальных данных, которые невозможно повторить в реальной ситуации. Свое отделение Организации по информационной технологии и телекоммуникациям (ИТТ) также выразило обеспокоенность и указало на риски использования не полностью конвертированных данных для ТПП, так как тщательно проведенный ТПП должен быть отражением продукции. Руководители в своем ответе заявили, что ТПП был основан на статистически достаточной и репрезентативной группе данных, полученных из комбинации конвертированных прежних данных и сконструированных тестовых данных. Однако ревизия показала, что в ТПП даже для такого важного модуля, как Система расчета заработной платы для сотрудников, работающих по краткосрочным контрактам, только 25-30 случаев использовались на регион. Таким образом, ТПП, в котором использовались частично сконструированные тестовые данные без крайних границ, которые фактически могут встретиться после начала функционирования, может не обеспечить всей гарантии в отношении полной функциональности этого решения. Это является важным, так как в процессе переключения (сutover)1 и в других испытаниях не будут принимать участие пользователи, а это является последней возможностью для фактических пользователей принять участие в испытании. 98. Поскольку ТПП проводится с частично созданными для теста и частично преобразованными данными, я рекомендую рассмотреть возможность использования при переключении и до ввода в эксплуатацию полностью преобразованных, согласованных и проверенных данных. Руководители согласились с этой рекомендацией. 99. Во время ТПП некоторым пользователям было дано более одной роли - в качестве как инициатора операции, так и лица, утверждающего эту операцию. Это не дает возможности проверить принцип распределения обязанностей, так как с помощью этой методологии невозможно проверить объективность утверждения операции ее инициатором. Эта мера контроля является жизненно важным элементом в системе проверок и балансов в сценарии после ввода в эксплуатацию, и отсутствие его проверки ведет к рискам. В своем ответе руководители указали, что во время ТПП проверяется и процесс утверждения, включая принцип распределения обязанностей, но не изучается вопрос о том, как это делается. 100. Ревизия показала, что только нормальные процессы функционирования ГСУ были представлены сквозными сценариями. ТПП не дает возможности введения никаких новых сквозных сценариев, и данные должны проверяться в обычных пределах. Это сильно ограничивает ТПП для нормальных условий с нормальными данными, тогда как сценарий реальной жизни из-за характера деятельности ВОЗ может потребовать работы
Переключение (cutover) - процесс переноса существующих данных, функций или пользователей компьютерной системы в новые средства или оборудование синхронизированным образом.
1
27
А61/23
Приложение
в экстремальных обстоятельствах, например, мобилизации значительных сумм денег в короткое время для чрезвычайных ситуаций. Готовность Организации и профессиональная подготовка 101. Технические подразделения здравоохранения используют несколько своих собственных систем ИТ, которые были разработаны и эксплуатируются этими подразделениями. Эти системы ИТ необходимо связать с Глобальным концентратором данных для получения информации из ГСУ, чтобы иметь возможность функционировать/составлять отчеты. Ревизия показала, что состояние корректировки прикладных программ, используемых в ТПЗ, которые должны считываться из глобального концентратора данных, было нечетким, и что они не будут испытываться во время ТПП с использованием реальных данных. Руководители указали, что они стремились свести к минимуму риски для Организации путем обеспечения широких и регулярных коммуникаций и поддержки в этом вопросе. Однако, как показала ревизия, соответствующие важные вопросы и исправительные действия для них определены не были. Если эти вопросы не будут рассмотрены вовремя, то риск этих систем, составляющих отчеты для ТПЗ, не способных функционировать в сценарии после ввода в эксплуатацию, остается непреодоленным. 102. Обязанности Глобального центра обслуживания (ГЦО) включают глобальную обработку административных данных, то есть глобальные платежи, глобальные выплаты заработной платы, глобальные кадровые ресурсы, глобальные закупки, глобальную поддержку прикладных программ (включая введение базы данных ГСУ и обслуживание прикладных программ ГСУ), работу Глобальной службы технической поддержки (включая функциональную и техническую поддержку и слежение на первом и втором уровнях ГСУ) и системное администрирование ГСУ. В ходе ревизии было установлено, что в ГЦО не было проведено планирования потенциала для прикладных программ Глобальной службы технической поддержки. Существующая полоса пропускания является достаточной только для сбора диагностической информации. Если потребуются скриншоты с удаленных персональных компьютеров, то для этого необходимо будет выделить большую полосу пропускания. Кроме того, никакого увеличения полосы пропускания не было сделано ни для региональных, ни для страновых бюро, и отсутствует документированный план для проведения профилирования сетевого приложения для прикладных программ Глобального концентратора данных, без которого потребности в полосе пропускания не могут быть оценены для ГЦО и других удаленных бюро. 103. Следует признать положительным решение руководителей о том, что обоснованный план обеспечения непрерывности деятельности для ГЦО будет в наличии до ввода в эксплуатацию в июне 2008 года. Однако необходимо, чтобы плану обеспечения непрерывности деятельности предшествовала оценка риска для определения критически важных функций и данных, поддерживающих их систем и воздействия их отсутствия на ВОЗ. Он требует также координации с внешними сторонами, такими как поставщики аппаратного оборудования, программного обеспечения и коммуникационных услуг и оборудования. Ревизия показала, что в отсутствие официального документированного и проверенного плана аварийно-
28
Приложение
А61/23
восстановительных работ непрерывность деятельности по автоматической обработке в ГСУ в случае крупной катастрофы продолжает оставаться на высоком уровне риска со значительными последствиями для работы в критически важных областях Организации. 104. Я рекомендую, чтобы был создан четкий, документированный и испытанный план аварийно-восстановительных работ и обеспечения непрерывности деятельности для Глобального центра обслуживания до ввода в эксплуатацию ГСУ и ГЦО. Руководители согласились с этой рекомендаций. 105. Глобальная служба технической поддержки (ГСТП) была создана в качестве единственного контактного пункта для информации, касающейся глобальной обработки административных данных и решения проблем. Поскольку ГСТП будет предоставлять через удаленный доступ обслуживание как связанного с бизнесом, так и технического характера, персонал ГСТП должен обладать техническими навыками решения проблем, а сам этот центр должен располагать достаточной полосой пропускания. В ходе ревизии было обнаружено, что сотрудники, которые будут работать для ГСТП, в значительной мере являлись вновь набранным персоналом, имеющим ограниченные технические знания. Поэтому их учрежденческие знания относительно прежней системы также являются ограниченными. Предлагается решить эту проблему посредством подготовки по ГСУ, системам Oracle и отдельным темам с помощью экспертов по отдельным предметным областям, однако сотрудники в значительной степени будут обучаться путем практического решения проблем. Однако ревизия показала, что ГСТП не принимала участия в тесте приемлемости для пользователей. Руководители заявили, что они рассматривают предложение фирмы "Сатьям" в отношении второго, третьего и четвертого уровня поддержки ГСУ в течение переходного периода после переключения, и сотрудники в течение этого периода ГСТП будут работать в тесной связи с фирмой "Сатьям". Региональные бюро также создают службы технической поддержки на переходный период для оказания поддержки в период после перехода к эксплуатации. Этот ответ подчеркивает риск чрезмерной зависимости Организации от Системного интегратора в условиях после начала эксплуатации. 106. Ревизия отметила отсутствие документированного анализа потребностей в отношении профессиональной подготовки сотрудников (например, анализа потребностей в квалификациях и анализа недостатка квалификаций) и определения потребностей в подготовке (например, числа сотрудников, которых необходимо подготовить для ГСУ, ролевой подготовки сотрудников и так далее) для официальных должностных лиц ВОЗ, чтобы подготовить их к периоду после ввода в эксплуатацию. Ревизия далее показала, что подготовка сотрудников Глобального центра обслуживания началась с принятия подхода "подготовка инструкторов", в соответствии с которым подготовленные сотрудники будут обучать других сотрудников в ГЦО. Однако на время проведения ревизии не было составлено никакого руководства для инструкторов со структурированными модулями проведения подготовки или комплектов принципов работы пользователей (КПРП) для переходного периода. Это свидетельствует об отсутствии единообразия в подходе к методологии проведения подготовки. Руководители заявили, в частности, что руководство для инструкторов
29
А61/23
Приложение
является продуктом КПРП, и инструкторам по ГСУ будут предоставлены руководящие принципы. Однако участники ревизии хотели бы указать здесь на то, что КПРП является руководством для обучающихся, а не для инструкторов и что руководящие принципы не могут заменить подробные руководства. 107. Я рекомендую, чтобы документированный анализ потребностей в подготовке, определение потребностей в подготовке, руководство для инструкторов и комплект принципов работы пользователей были разработаны до ввода в эксплуатацию вместе с адекватной подготовкой пользователей ГСУ для сценария после ввода в эксплуатацию. Руководители согласились с этой рекомендацией. Управление в области знания 108. Учитывая повторяющийся большой объем текущей работы при эксплуатации прежних систем, персонал ИТТ Организации не может быть полностью знаком с проектом ГСУ. Таким образом, существует ограниченная и недостаточная передача знаний о решениях ГСУ по каналам ГСУ и Системного интегратора в ИТТ. В ВОЗ существуют ограниченные организационные знания функциональных возможностей ГСУ, помимо группы по разработке проекта ГСУ и Системного интегратора; отсутствует свидетельство наличия официально оформленного подробного плана для передачи знаний между нынешним Системным интегратором и ИТТ, которое будет отвечать за ГСУ после ввода в эксплуатацию. Руководители приняли к сведению замечания ревизии и указали, что долгосрочная стратегия ВОЗ заключается в продолжении передачи третьей стороне выполнение задач (оффшор) по технической поддержке этого решения и в сведении тем самым к минимуму необходимости передавать и поддерживать детальные технические знания этого решения внутри Организации. Они заверили в том, что, поскольку они ведут переговоры по заключению контракта на техническую поддержку, риски чрезмерной зависимости от Системного интегратора, отмеченные ревизией, будут полностью учтены. 109. Я рекомендую, чтобы был разработан официально оформленный детальный и ограниченный во времени план для подробной передачи знаний между Системным интегратором и ИТТ. Согласившись с этой рекомендаций, руководители заявили, что требуемая передача знаний будет осуществляться в период внедрения и стабилизации. Преобразование данных, переключение и переход 110. Ревизия показала, что сложность и масштабы работы в отношении преобразования данных были недооценены или надлежащим образом не приоритезированы руководителями проекта по ГСУ; стратегия преобразования не выполнялась последовательно и фактическая работа не выполнялась по методам, изложенным в документе о преобразовании. Руководители заявили, что преобразования, требуемые для ГСУ, действительно являются сложными и ограничения в ресурсах задержали завершение некоторых документов о детальном преобразовании. Она далее заявили, что стратегия преобразования, изложенная в документе о преобразовании данных, выполнялась за некоторыми исключениями.
30
Приложение
А61/23
Однако ревизия показала, что ряд критически важных документов все еще не подготовлен. 111. Ревизия выявила, что наличие данных по бизнес-направлениям включает наличие новых данных, которые должны были быть созданы и которые не существовали в прежних системах. Это требует манипулирования, а также создания/производства/объединения электронных данных. Конкретно, стоят задачи по преобразованию данных подразделения по программе и финансам, план работы которого нуждается в завершении, одобрении и увязке с расходами на кадровые ресурсы, а также в подготовке для тестирования преобразования. Отставание в этих областях может оказать отрицательное воздействие на переход к эксплуатации и сроки ввода в эксплуатацию. Руководители указали, что изложенный выше факт подчеркнут в качестве риска для всех участников. 112. Ревизия установила, что никакие исторические данные не будут преобразовываться/передаваться из системы Web-Buy - существующего программного обеспечения в ВОЗ для закупок; они по-прежнему будут в наличии в этой системе и будут доступны вплоть до ликвидации системы Web-Buy. По мнению руководителей, через несколько лет в ГСУ будет создана база данных. Это сопряжено с риском того, что анализ тенденций прошлых заказов, а также оценка эффективности продавцов и поставщиков станут невозможными. Руководители указали, что, помимо ограниченных преимуществ, преобразование прошлых заказов на закупки в ГСУ является непростой задачей, и в результате этой сложности данные о заказах на закупки в системе Web-Buy будут в наличии в качестве части стратегии по прекращению эксплуатации прежней системы и архивированию данных. Однако поскольку для исторической информации, содержащейся в ГСУ, не предлагается никакого функционального хранения и в связи с тем, что стратегию прекращения функционирования прежней системы и архивирования данных еще предстоит завершить, потеря институциональной памяти Организации является реальным риском в сценарии после ввода в эксплуатацию, и этот риск необходимо приняться к сведению. 113. Я рекомендую рассмотреть возможность предоставления в наличие исторической информации ответственным за бизнес-процессы посредством подходящего механизма интерфейса между прежней системой Web-Buy и ГСУ в консультации с теми, кто отвечает за эти процессы. Руководители согласились с этой рекомендацией. 114. В ходе ревизии было установлено, что проверка данных четко не включена в проект ГСУ и отсутствует формальное тестирование непротиворечивости данных. Обычно данные должны согласовываться и подтверждаться ответственными за бизнеспроцессы. Было отмечено, что на эту деятельность в плане проекта выделено недостаточно времени. В результате проведенного в ходе ревизии взаимодействия с пользователями было установлено, что некоторые проверки предполагались, но детали о размере выборок и периоде, за который должна была быть проведена проверка, были нечеткими. Не было подтверждения проведения оценки и планирования в отношении того, что будет обеспечено качество преобразованных данных (то есть проверки на достоверность и непротиворечивость ответственными за бизнес-процессы).
31
А61/23
Приложение
115. Хотя руководители и заявили, что риск в отношении качества данных уменьшается в процессах перехода к эксплуатации, изучение официального документа о переходе к эксплуатации выявило, что во многих случаях для таких объектов, которые определяют важные операции (официальные места службы, места размещения, поездки, поставщики, позиции, заказы на закупку, ассигнования, программный бюджет и т.д.), критерии приемлемости были описаны в общих выражениях и в большинстве случаев зависели от единиц подсчета и случайной выборки. Бизнес-планы в отношении того, как осуществлять детальное согласование и списание, были нечеткими. Поскольку это будет последней возможностью до окончательной загрузки данных в ГСУ для фактической работы в сценарии после ввода в эксплуатацию, такая ограниченная проверка качества данных представляет собой риск, который впоследствии может потребовать корректировок, когда система начнет функционировать. 116. Я рекомендую, чтобы руководители рассмотрели возможность определения в конкретных и подробных выражениях методологию согласования и проверки преобразованных данных с конкретными статистическими вкладами, которые будут приняты теми, кто отвечает за бизнес-процессы, до передачи преобразованных данных в ГСУ для целей ввода в эксплуатацию. Руководители согласились с этой рекомендацией. 117. Прекращение эксплуатации прежней системы является практикой перемещения системы (прикладных программ, базы данных и/или платформы) из службы, сохраняя при этом доступ к важным для бизнес-процессов данным, хранящимся в этой системе. Не было никакого подтверждения завершения стратегии в отношении прекращения эксплуатации прежней системы и архивирования базы данных. Если прежние системы не будут прекращены эффективными и действенным образом, в будущем могут возникнуть значительные дополнительные расходы для ВОЗ с точки зрения аппаратного оборудования, программного обеспечения, кадровых ресурсов и инфраструктуры. Кроме того, учитывая тот факт, что для некоторых функциональных направлений в систему переносятся только остатки, а не полные исторические данные (например, в области закупок), риск потери институциональной памяти и воздействия такой потери на процессы принятия решений остается высоким. Руководители заверили в том, что они работают над завершением этой стратегии и что отмеченные ревизией риски будут рассмотрены и будет разработана промежуточная стратегия для содействия переходу к эксплуатации ГСУ и для разработки среднесрочной стратегии архивирования. Безопасность системы 118. Ревизия показала, что, хотя и был в наличии документ о глобальной информационной безопасности ВОЗ, который охватывал политику в области безопасности на самом высоком уровне, связанные с этим процессы не были детально разработаны, и не была создана официальная Система управления информационной безопасностью (СУИБ) для среды ГСУ, включая Глобальный центр обслуживания. Это является областью большого риска, особенно для ГЦО, где будет происходить обработка крупных операций, имеющих связи с серверами ГСУ, а также с
32
Приложение
А61/23
региональными и страновыми бюро. Руководители заявили, что ВОЗ находится в процессе разработки СУИБ и заверили в том, что они вскоре разработают, скоординируют и получат утверждение ряда политических направлений, которые создадут основу для повседневных решений и процессов в области безопасности. 119. Система планирования ресурсов предприятия (ПРП), подобная ГСУ, имеет значительное число пользователей, обладающих доступом к системе, и большой объем операций на одного служащего. Существуют риски, связанные с обменом информацией с третьими сторонами, такими как поставщики, в результате необходимости увязки систем. В связи с вышесказанным, системы ПРП, хотя и содействуют повышению эффективности посредством упорядочения бизнес-процессов и значительного сокращения или ликвидации обработки вручную, нуждаются в том, чтобы в них были встроены надлежащие меры контроля безопасности. 120. Ревизия высоко оценила тот факт, что разработка и испытание систем безопасности всегда считалась руководителями в качестве неотъемлемой части различных этапов проекта, в рамках которого компоненты безопасности были внедрены и испытаны в качестве части как пилотного проекта, так и Теста приемлемости для пользователей. Кроме того, руководители указали, что в системе Oracle имеется встроенный механизм обеспечения безопасности, установлен уровень безопасности базы данных и уровень доступа к оперативной системе находится под контролем и является ограниченным. Однако в отсутствие надлежащим образом документированного и испытанного плана еще предстоит оценить эффективность характеристик безопасности системы, а также выявить и устранить любые недостатки, включая тест на защиту от несанкционированного доступа для обеспечения безопасности сети. 121. Я рекомендую тщательно провести и документировать оценку безопасности системы, включая проведение теста на защиту от несанкционированного доступа. Для этой цели можно рассмотреть возможность привлечения независимой третьей стороны. Руководители согласились с этой рекомендаций. Вывод 122. Ревизия указала на ряд рисков в областях управления проектом и проведения мероприятий по подготовке и испытаниям, ведущим к вводу в эксплуатацию ГСУ. Хотя на этой стадии и невозможно с полной уверенностью сказать, что риски сами проявятся при поломке или остановке системы после ввода в эксплуатацию, если они останутся невыявленными, они могут сделать систему уязвимой и потребовать дорогостоящих исправительных работ на более поздней стадии. Руководители выразили свое согласие с этими рекомендациями, что является положительным шагом в направлении уменьшения этих рисков. 123. Приведенным выше рекомендациям, управления, придается высокий приоритет. рекомендациями. касающимся Глобальной системы Руководители согласились с этими
33
А61/23
Приложение
СЛУЧАИ МОШЕННИЧЕСТВА И ПРЕДПОЛАГАЕМОГО МОШЕННИЧЕСТВА 124. В течение двухгодичного периода были выявлены семь случаев доказанного мошенничества на сумму 235 235 долл. США. Я с удовлетворением отмечаю, что необходимые административные меры были завершены в отношении этих случаев и два случая находятся на рассмотрении. Были зарегистрированы другие случаи предполагаемого мошенничества, и руководители начали расследование этих случаев. Ход расследования и принятые меры будут контролироваться Внешней ревизией. ВЫРАЖЕНИЕ ПРИЗНАТЕЛЬНОСТИ 125. Я хотел бы выразить признательность за сотрудничество и помощь, оказанную во время ревизии Генеральным директором, региональными директорами и сотрудниками Всемирной организации здравоохранения.
Vinod Rai Контролер и Генеральный ревизор Индии Внешний ревизор 28 марта 2008 г.
34
А61/23
ДОБАВЛЕНИЕ Комитет Исполкома по программным, бюджетным и административным вопросам на своем втором совещании в мае 2005 г. рекомендовал включить в отчет Внешнего ревизора таблицу, показывающую состояние выполнения важных рекомендаций Внешней ревизии. В соответствии с этим ниже указано состояние выполнения важных рекомендаций Внешней ревизии по состоянию на конец марта 2008 года. СОСТОЯНИЕ ВЫПОЛНЕНИЯ РЕКОМЕНДАЦИЙ ВНЕШНЕЙ РЕВИЗИИ РЕКОМЕНДАЦИИ А. Контроль ассигнований и расходов Было рекомендовано выполнять требования Финансовых правил и распорядителям ассигнований предложено не создавать возможности для возникновения отрицательных остатков. В. Авансы сотрудникам Было рекомендовано активизировать усилия по урегулированию остающихся невыплаченными авансов и применять санкции и возмещение в соответствии с правилами. СОСТОЯНИЕ ВЫПОЛНЕНИЯ Это постоянный процесс, который попрежнему будет контролироваться Внешней ревизией. Случаи отрицательных остатков были отмечены и доведены до сведения руководителей.
Произошел значительный прогресс в урегулировании невыплаченных авансов. Руководители поставили особый акцент на строгое соблюдение правил в отношении санкций и возмещения. Внешняя ревизия продолжит контролировать прогресс в ходе будущих ревизий. Руководители предлагают выполнить эти рекомендации после внедрения ГСУ. Внешняя ревизия продолжит контролировать ход выполнения. Выполнено.
С. Закупки Было рекомендовано, чтобы был обеспечен остаток стоимости разрешений на закупки, предъявленных региональными бюро штаб-квартире. Было также рекомендовано создать базу данных продавцов. Было рекомендовано, чтобы существовал официально оформленный мониторинг продолжительности объявления чрезвычайных ситуаций. Было рекомендовано, чтобы практика закупок, основанная на квотах, полученных в ответ на запрос на предварительный расчет цен, был пересмотрен.
Выполнено.
35
А61/23
Приложение
D. Соглашения о технических услугах Было рекомендовано, чтобы такие соглашения были официально оформлены до начала действия контракта. Было рекомендовано обеспечить получение технических и финансовых отчетов. Было рекомендовано принять к сведению предыдущие финансовые отчеты до заключения последующих контрактов. Было рекомендовано, чтобы отклонения от условий контрактов изучались Комитетом по рассмотрению контрактов. Было рекомендовано, чтобы ВОЗ рассмотрела вопрос о том, являются ли СТУ надлежащими механизмами для финансирования деятельности, не имеющей исследовательского компонента. E. Стипендии (ВСРБ) ВСРБ было рекомендовано потребовать неполученные отчеты и укрепить внутренние меры контроля. F. Инвентарный перечень (ЮВАРБ) ЮВАРБ было рекомендовано пересмотреть и модернизировать внутренние меры контроля для регистрации предметов одноразового использования и управления в этой области. G. Составление программных бюджетов (ЕРБ) Было рекомендовано, чтобы распределение ресурсов между областями работы производилось таким образом, чтобы избежать значительной нехватки в некоторых областях и значительных избытков в других.
Информация о мерах, принятых для выполнения этих рекомендаций, еще не получена от руководителей.
Руководители дали соответствующие указания. Внешняя ревизия будет контролировать ход выполнения. Руководители начали принимать меры для выполнения. Внешняя ревизия будет контролировать ход выполнения.
Эта постоянная деятельность и Внешняя ревизия продолжит контролировать выполнение.
=
=
=
36