Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac Conférence des Parties Organe intergouvernemental de négociation d’un protocole sur le commerce illicite des produits du tabac Première session Genève, 11-16 février 2008
Point 6 de l’ordre du jour provisoire
FCTC/COP/INB-IT/1/INF.DOC./1 12 décembre 2007
Accords et systèmes existants en rapport avec l’objectif de l’organe intergouvernemental de négociation Note du Secrétariat de la Convention
1. Comme il l’a été demandé à la Conférence des Parties à la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac dans la décision FCTC/COP2(12), le présent document passe en revue les accords et systèmes existants en rapport avec l’objectif de l’organe intergouvernemental de négociation institué par la Conférence des Parties pour rédiger et négocier un protocole sur le commerce illicite des produits du tabac. L’objectif est d’élaborer un protocole qui s’appuiera sur les dispositions de l’article 15 de la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac et qui les complétera. 2. La Conférence des Parties a demandé qu’un rapport soit soumis à l’organe intergouvernemental de négociation à sa première session afin de tenir compte des accords et systèmes existants en rapport avec son objectif pour parvenir à une synergie et à une complémentarité maximales et éviter les répétitions inutiles entre le protocole et lesdits accords et systèmes. Les accords et systèmes internationaux et régionaux ainsi que les accords et systèmes nationaux pouvant avoir une portée internationale sont passés en revue. 3. Le texte tient compte du fait que les accords et systèmes existants ne couvrent pas toutes les questions examinées dans le rapport établi par le groupe d’experts que la Conférence des Parties a chargé d’élaborer le modèle de protocole.1 Le présent document complète le rapport du groupe d’experts ; ensemble, ils sont destinés à faciliter les négociations de l’organe intergouvernemental de négociation.
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Document A/FCTC/COP/2/9.
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DOUANES 4. L’une des conditions nécessaires pour éliminer le commerce illicite des produits du tabac est que les administrations douanières coopèrent étroitement entre elles, car elles jouent un rôle central dans l’importation et l’exportation des produits. 5. L’Organisation mondiale des Douanes, qui représente 171 administrations douanières, s’occupe depuis quelque temps déjà de la contrebande de tabac et de cigarettes en collaboration avec l’OMS. Elle rassemble et valide des données de saisies et seconde ses Etats Membres dans leurs travaux courants d’évaluation des risques, de renseignement et de formation. Elle suit également les saisies de produits du tabac dans le monde et recueille des données à ce sujet auprès des administrations douanières. Elle établit en outre des comptes rendus annuels de la contrebande de tabac d’après les rapports de saisies présentés par les pays Membres. Ces rapports sont destinés à fournir aux pays Membres des renseignements stratégiques sur les tendances les plus récentes concernant la contrebande et un aperçu des nouveaux modes opératoires. Un ensemble d’indicateurs « drapeau rouge » sont ensuite mis au point, qui tiennent compte des résultats initiaux de l’analyse des saisies importantes effectuées. Les outils de communication sécurisés de l’Organisation mondiale des Douanes sont largement utilisés pour les opérations douanières communes lancées aux niveaux interrégional, régional et sous-régional pour détecter la contrebande de tabac et de cigarettes.
Assistance mutuelle en matière douanière 6. Toutes sortes d’activités courantes de coopération internationale (y compris une application renforcée de la loi ainsi que l’assistance et la coopération techniques) passent par une entraide qui n’entre pas nécessairement dans le cadre des enquêtes ou des procédures judiciaires. L’échange d’informations et les autres types d’assistance visant à garantir la bonne application de la législation douanière, à prévenir, rechercher et réprimer les infractions douanières, y compris le trafic de produits du tabac, sont normalement désignés par le terme d’« assistance mutuelle administrative », qui diffère de l’« entraide judiciaire » à laquelle on a recours, par exemple, pour obtenir des éléments de preuve dans le cadre de poursuites judiciaires. 7. Les administrations douanières fonctionnent conformément à la législation nationale, qui leur confère normalement des pouvoirs étendus mais limités au territoire national et aux besoins internes. Les systèmes juridiques et les compétences des administrations douanières diffèrent parfois beaucoup d’un Etat à l’autre. Les pratiques en matière d’assistance mutuelle administrative et d’entraide juridique concernant les infractions douanières diffèrent elles aussi, ce qui peut compliquer l’échange d’informations. Un instrument bilatéral ou multilatéral d’échange d’informations et d’assistance est souvent nécessaire pour faciliter et asseoir juridiquement cet échange. 8. L’Organisation mondiale des Douanes a adopté deux conventions internationales dans ce domaine : la Convention internationale d’assistance mutuelle administrative en vue de prévenir, de rechercher et de réprimer les infractions douanières, qui compte 50 Parties, et la Convention internationale d’assistance mutuelle administrative en matière douanière (Convention de Johannesburg). Sur un plan plus général, l’Organisation mondiale des Douanes a élaboré en juin 2004 le modèle d’accord bilatéral sur l’assistance mutuelle administrative en matière douanière. Ces instruments contiennent des dispositions sur l’échange d’informations concernant, entre autres, les nouvelles techniques d’investigation et de répression qui ont fait leurs preuves ; l’évolution de la contrebande de tabac et de cigarettes et les nouvelles méthodes employées ; les méthodes de transport et de stockage utilisées pour la contrebande ; les personnes dont on sait qu’elles ont exercé un commerce illicite de tabac et de cigarettes ou que l’on soupçonne d’avoir l’intention d’exercer un tel 2
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commerce ; et toute autre donnée pouvant aider les administrations douanières et les autres autorités chargées de faire appliquer la loi à évaluer les risques en vue d’y parer. 9. S’inspirant de l’expérience et des modèles de l’Organisation mondiale des Douanes, les gouvernements des Etats Membres de l’Association sud-asiatique de Coopération régionale (ASACR)1 ont négocié en 2005 l’Accord de l’ASACR sur l’assistance mutuelle administrative en matière douanière. Aux termes de cet Accord, les administrations douanières des Etats Membres s’entraident sur le plan administratif, sur demande ou de leur propre chef, en se communiquant des informations et des renseignements pour la bonne application de la législation douanière et pour la prévention, la recherche et la répression des infractions douanières. Ces informations peuvent porter sur : a) les nouvelles techniques d’investigation et de répression qui ont fait leurs preuves ; b) l’évolution des infractions douanières et les nouveaux moyens ou les nouvelles méthodes employés pour les commettre ; c) les produits connus pour faire l’objet d’infractions douanières ainsi que les méthodes de transport et de stockage employées pour ces produits ; d) les personnes dont on sait qu’elles ont commis des infractions douanières ou que l’on soupçonne d’avoir l’intention d’en commettre ; et e) toute autre donnée pouvant aider les administrations douanières à évaluer les risques en vue d’y parer et de faciliter l’action. 10. Au sein de l’Union européenne, l’Office européen de Lutte antifraude, en tant que direction générale de la Commission européenne chargée de prévenir les fraudes douanières ayant des répercussions sur le budget de l’Union européenne, de les déceler et d’enquêter sur elles, entretient des contacts quotidiens avec les autorités douanières du monde entier. Cette coopération peut être ponctuelle selon les besoins opérationnels, mais l’Office entretient des relations officielles avec les principaux partenaires opérationnels dans le cadre d’accords et de protocoles avec 37 pays et territoires, et d’autres accords devraient bientôt être signés. Ces instruments ont pour principal objet de créer et de maintenir des circuits de communication et de garantir une bonne coordination entre les autorités douanières. Ils permettent l’échange rapide d’informations, à la demande de l’une ou l’autre Partie ou spontanément, sur les personnes (et les transactions) soupçonnées d’avoir enfreint la législation douanière. Le groupe spécial sur les cigarettes de l’Office utilise beaucoup les accords de coopération et d’assistance mutuelle en matière douanière pour enquêter sur la contrebande à grande échelle avec les autorités douanières de pays extérieurs à l’Union européenne. Une législation (Règlement (CE) N° 515/97 du Conseil) habilite les Etats Membres de l’Union européenne à échanger des informations entre eux et avec la Commission européenne pour lutter contre les fraudes, y compris la contrebande de cigarettes de contrefaçon et de contrebande.
Autres systèmes relatifs aux douanes 11. La forte augmentation du nombre de produits du tabac contrefaits dans l’Union européenne est un motif de préoccupation pour l’Office européen de Police. En mai 2005, l’Office a mis en route un projet, auquel participent 29 partenaires – Etats Membres de l’Union européenne, autres pays et organisations internationales –, et qui vise principalement le trafic de cigarettes contrefaites et la production illicite de cigarettes dans l’Union européenne. L’idée est de mettre en commun les renseignements obtenus par les autorités douanières de l’Union européenne et de les communiquer aux responsables concernés afin de faciliter les enquêtes et les poursuites judiciaires. Les rapports établis dans le cadre du projet cherchent à identifier les réseaux criminels et les principales personnes impliqués dans le commerce illicite des produits du tabac dans l’Union européenne.
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Bangladesh, Bhoutan, Inde, Maldives, Népal, Pakistan et Sri Lanka.
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SUIVI ET TRACABILITE 12. En vertu de l’article 15.2.b) de la Convention-cadre, les Parties doivent envisager, selon qu’il conviendra, la mise en place d’un régime pratique permettant de suivre et de retrouver la trace des produits de manière à rendre le système de distribution de cigarettes plus sûr et de contribuer aux enquêtes sur le commerce illicite. L’Accord d’une durée de 12 ans entre, d’un côté, la Commission européenne et, actuellement, 26 des Etats Membres de l’Union européenne et, de l’autre côté, Philip Morris International, qui est administré par l’Office européen de Lutte antifraude, contient des dispositions précises concernant le suivi et la traçabilité.1 Philip Morris International est ainsi tenu de marquer certaines caisses de cigarettes (une caisse contient 10 000 cigarettes) ; de marquer les cartouches et les paquets de cigarettes ; de créer une base de données sur les caisses et de définir des calendriers pour la mise en oeuvre des programmes permettant d’enregistrer les informations dans la base de données ; et de donner instantanément accès aux représentants désignés de la Commission européenne et des Etats Membres aux informations enregistrées dans la base de données sur les caisses saisies. Aux termes de l’Accord, Philip Morris International est également tenu d’entreprendre des recherches supplémentaires en vue d’améliorer les techniques existantes de suivi et de traçabilité, d’en élaborer de nouvelles et d’employer les nouvelles techniques de scannage et de codage à mesure qu’elles deviennent applicables. Le but ultime est d’identifier les clients qui, dans la chaîne d’approvisionnement, sont à l’origine du détournement des cigarettes vers le marché illicite afin que les services de répression puissent prendre les mesures voulues. L’Accord prévoit des mécanismes pour exclure ces clients de la chaîne de distribution. 13. Dans la même ligne mais au niveau national, le Secrétariat du Trésor public fédéral du Brésil a constitué, de concert avec l’administration de la monnaie, une entité publique chargée de fabriquer un timbre (ou cachet) de contrôle pour les produits du tabac. Ce cachet doit permettre de suivre les paquets de produits du tabac tout au long de la chaîne de production, de distribution et de vente. Il contient un code unique identifiable par les autorités compétentes qui est apposé sur les paquets de cigarettes. Le code, imprimé sur le timbre à l’encre invisible, permet d’enregistrer de multiples champs de données concernant le produit ; il doit être validé par un processus d’enregistrement et n’est activé que lorsqu’il est apposé sur le produit dans une unité de production de cigarettes. Si un fabricant de cigarettes utilise des timbres dont le code électronique n’est pas détectable, ne lui a pas été attribué ou n’est pas conforme à la catégorie fiscale du produit, cette anomalie est enregistrée par le système, le Secrétariat du Trésor public fédéral en est avisé et il ouvre une enquête. 14. D’autres protocoles de convention contiennent des éléments de suivi et de traçabilité. Aux termes du Protocole contre la fabrication et le trafic illicites d’armes à feu, de leurs pièces, éléments et munitions adopté en 2001, les Parties sont tenues d’exiger, au moment de la fabrication de chaque arme à feu, un marquage unique indiquant le nom du fabricant, le pays ou le lieu de fabrication et le numéro de série permettant à tous les Etats d’identifier facilement le pays de fabrication. Les Parties sont en outre tenues d’exiger un marquage approprié simple sur chaque arme à feu importée permettant d’identifier le pays importateur et, si possible, l’année d’importation et rendant possible le traçage de l’arme à feu par les autorités compétentes. Les Parties doivent aussi assurer, au moment du transfert d’une arme à feu, des stocks de l’Etat en vue d’un usage civil permanent, le marquage approprié unique permettant à tous les Etats Parties d’identifier le pays de transfert.
L’Accord met simultanément un terme à tous les différends antérieurs entre les Parties, y compris l’affaire Philip Morris International contre la Communauté européenne. Il prévoit en outre le versement de sommes substantielles par Philip Morris International, se montant au total à US $1,25 milliard environ, qui peuvent être utilisées pour des initiatives de lutte contre la contrebande et la contrefaçon.
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15. De nombreuses industries, y compris l’industrie alimentaire, pharmaceutique, l’industrie du papier et de l’électronique, utilisent avec succès des moyens de suivi et de traçabilité. Les postes nationales et les sociétés privées d’expédition du courrier utilisent elles aussi des systèmes de traçabilité au moyen de codes barres constamment mis à jour pour l’expéditeur et le destinataire. Les étiquettes de suivi et de traçabilité n’enfreignent pas l’Accord de l’OMC sur les obstacles techniques au commerce, qui vise à faire en sorte que les normes imposées par les pays soient utiles, ne revêtent pas de caractère arbitraire et ne créent pas d’obstacles non nécessaires au commerce. L’Accord reconnaît le droit des pays d’adopter les normes qu’ils jugent appropriées, par exemple pour la protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux, la préservation des végétaux, la protection de l’environnement, ou pour défendre d’autres intérêts du consommateur, sous réserve que ces normes ne constituent pas un moyen de discrimination entre les produits étrangers et les produits nationaux. Dans la mesure où les étiquettes figurant sur les produits du tabac aux fins de suivi et de traçabilité sont véritablement utiles, ne revêtent pas de caractère arbitraire et n’avantagent pas injustement les produits nationaux, l’obligation de les faire figurer sur l’emballage des produits du tabac n’est pas en contradiction avec cet Accord ni avec les accords analogues.
CRIMINALITE INTERNATIONALE ET APPLICATION DE LA LOI 16. La criminalité organisée, qui englobe la corruption et le blanchiment d’argent, est associée au commerce illicite des produits du tabac. Venir à bout de la contrebande et de la contrefaçon est considéré comme l’une des tâches les plus importantes pour éliminer ce commerce. L’entraide judiciaire est l’une des armes les plus puissantes employées par les gouvernements pour lutter contre la criminalité internationale. Les accords internationaux dont il a été question plus haut attestent que les pays sont conscients de la nécessité d’une coopération et d’une assistance internationales pour combattre la criminalité internationale.
Criminalité organisée 17. Il est largement admis au niveau international qu’une coopération et une assistance internationales sont nécessaires pour lutter contre la criminalité organisée. L’un des principaux instruments internationaux dans ce domaine est la Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée, qui impose des obligations à ses 137 Parties concernant l’activité criminelle transnationale organisée, laquelle englobe le commerce illicite des produits du tabac. Son champ d’application est limité à la prévention, aux enquêtes et aux poursuites concernant les infractions établies conformément au texte et, plus particulièrement, les « infractions graves » (actes constituant une infraction passible d’une peine privative de liberté dont le maximum ne doit pas être inférieur à quatre ans ou d’une peine plus lourde) lorsque ces infractions sont « de nature transnationale » et qu’un « groupe criminel organisé » y est impliqué. Il est intéressant de noter que les infractions de nature transnationale sont définies au sens large et comprennent non seulement les infractions commises ou planifiées dans plus d’un Etat, mais aussi celles commises dans un Etat mais qui ont des effets substantiels dans un autre Etat. La Convention définit un « groupe criminel organisé » comme un groupe structuré de trois personnes ou plus existant depuis un certain temps et agissant de concert dans le but de commettre une ou plusieurs infractions graves ou infractions établies conformément à la Convention, pour en tirer, directement ou indirectement, un avantage financier ou un autre avantage matériel. 18. Si l’on examine rapidement les éléments de la Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée qui peuvent s’appliquer au commerce illicite des produits du tabac, les Parties à ladite Convention doivent, entre autres, ériger en infraction distincte la participation à un groupe criminel organisé dans le but de commettre une infraction grave ; adopter des 5
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mesures législatives et autres pour ériger en délit en droit interne le blanchiment de l’argent ; ériger en délits un vaste ensemble d’actes considérés comme des actes de corruption ; adopter des mesures contre la corruption ; établir des infractions eu égard aux entraves à la justice, y compris les influences exercées sur les témoins et les agents de la fonction publique ; et adopter des mesures autorisant la confiscation des profits tirés des infractions visées par le traité. Aspect essentiel de cet examen, chacun de ces éléments impose des conditions à l’application de la Convention pouvant limiter la mesure dans laquelle le traité s’applique actuellement au commerce illicite des produits du tabac. Il se peut, par exemple, que seuls soient couverts les cas de commerce illicite des produits du tabac qui constituent une infraction grave de nature transnationale commise par un groupe criminel organisé (d’après les définitions de chacun de ces trois termes). En fait, ces conditions créent des vides juridiques dans l’application de la Convention au commerce illicite des produits du tabac au niveau international.
Corruption 19. Des moyens de lutte contre la corruption ont été mis en place aux niveaux mondial et régional, et le problème continue de retenir l’attention aux niveaux national et international. La corruption a été reconnue comme l’un des éléments qui contribuent au commerce illicite de tous les produits, y compris les produits du tabac. 20. La Convention des Nations Unies contre la corruption porte sur la prévention, les enquêtes et les poursuites concernant la corruption dans le secteur public et complète d’autres initiatives de l’Organisation des Nations Unies.1 La Convention, qui compte actuellement 103 Parties, regroupe un grand nombre d’actes sous le terme de corruption : soustraction, détournement ou autre usage illicite de biens par un agent public ; trafic d’influence ; abus de fonctions ; blanchiment d’argent ; participation comme complice, assistant ou instigateur et tentative de commettre une infraction ; enrichissement illicite ; financement de partis politiques ; et entrave au bon fonctionnement de la justice. 21. Cette Convention est le premier instrument qui vise à normaliser les définitions des conduites liées à la corruption. Outre qu’elle renforce la coopération entre les pays par l’entraide judiciaire concernant les enquêtes et l’extradition, elle exige des Etats qu’ils prennent des mesures préventives dans les secteurs public et privé et qu’ils établissent des infractions spécifiques concernant les différents actes de corruption. 22. La Convention interaméricaine contre la corruption, élaborée sous les auspices de l’Organisation des Etats américains, a été adoptée pour encourager et renforcer le développement, par chaque Partie, des mécanismes nécessaires pour prévenir, dépister, sanctionner et éliminer les actes de corruption dans l’exercice de la fonction publique et les actes de corruption spécifiquement liés à l’exercice de cette fonction, et pour encourager, faciliter et réglementer la coopération entre les Parties afin d’assurer l’efficacité de ces mesures. La Convention, qui compte actuellement 33 Parties, porte à la fois sur l’offre ou l’octroi à un fonctionnaire et la demande, l’acceptation ou la réception par un fonctionnaire d’objets de valeur en échange d’actes ou d’omissions favorables ; la réalisation, par un fonctionnaire, d’actes ou d’omissions pour recevoir pareil objet de valeur ; la jouissance dolosive de biens provenant desdits actes ou omissions. Le champ d’application de la Convention est large et il couvre la participation à titre d’auteur, de coauteur, d’instigateur, de complice et de receleur à la commission, à la tentative de commission, ou à un complot pour la commission des actes de 1 Au nombre desquelles le Code de conduite pour les responsables de l’application des lois (résolution 34/169 de l’Assemblée générale des Nations Unies) et le Code international de conduite des agents de la fonction publique (résolution 51/59).
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corruption visés par la Convention. De plus, la Convention est aussi applicable par accord mutuel entre deux ou plusieurs Parties à tout autre acte de corruption qui ne serait pas décrit dans ses dispositions. 23. Toutefois, bien que la Convention des Nations Unies contre la corruption et la Convention interaméricaine contre la corruption soient rédigées en des termes généraux, elles visent à combattre la corruption dans le secteur public. Pour ce qui est de la lutte contre le commerce illicite des produits du tabac, il faut donc passer en revue d’autres instruments internationaux ayant trait à la corruption dans le secteur privé. L’OCDE notamment joue un rôle prépondérant dans la lutte contre la corruption depuis une dizaine d’années en élaborant des normes et des principes normatifs anticorruption qui régissent les activités du secteur public et du secteur privé (principalement des entreprises multinationales). 24. Aux termes de la Convention sur la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales adoptée en 1997 par l’OCDE et de ses deux recommandations connexes,1 les Parties doivent prendre des mesures politiques aux fins de prévention, de dépistage, d’enquêtes, de poursuites et de sanctions concernant la corruption d’agents publics étrangers. Si possible dans les conditions fixées par le droit national, l’instrument et les produits de la corruption font l’objet d’une saisie et d’une confiscation. Par ailleurs, la Convention prévoit un mécanisme d’examen collégial en deux phases. La première phase consiste à faire le bilan de la mise en oeuvre de la Convention dans le droit interne des Parties afin de déterminer si la législation nationale est conforme au minimum exigé. Lors de la deuxième phase, un groupe de travail est chargé d’étudier dans quelle mesure les Parties appliquent leurs lois anticorruption. En raison de la pression que ce mécanisme d’examen collégial exerce sur les Etats, cette Convention est reconnue comme l’un des instruments internationaux anticorruption les plus influents. 25. L’OCDE a également entrepris de lutter plus efficacement contre la corruption en adoptant des mesures concernant les crédits à l’exportation, la déductibilité fiscale, la transparence et l’obligation redditionnelle, en particulier dans le secteur public. 26. Les Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales sont des recommandations non contraignantes que les gouvernements adressent aux entreprises multinationales. Ils énoncent des principes et des normes volontaires de comportement responsable des entreprises dans différents domaines, notamment pour éviter la corruption. Des mesures spécifiques ont été prises pour promouvoir l’application des Principes, notamment la désignation des points de contact nationaux (services gouvernementaux chargés d’appliquer et de promouvoir les Principes). Ces Principes sont l’un des premiers instruments internationaux à reconnaître les entreprises multinationales comme des acteurs internationaux. Ils présentent donc un intérêt tout particulier pour la lutte contre le commerce illicite des produits du tabac, car ces recommandations peuvent s’appliquer directement aux fabricants de produits du tabac.
Blanchiment d’argent 27. Plusieurs organisations consacrent des ressources à la lutte contre le blanchiment d’argent, dans la mesure où il relève de la criminalité organisée et il est lié au commerce illicite des produits du tabac. Face au problème de plus en plus préoccupant de blanchiment d’argent, le Groupe d’action financière 1 La Recommandation révisée du Conseil sur la lutte contre la corruption dans les transactions commerciales internationales (1997) et la Recommandation de l’OCDE sur la déductibilité fiscale des pots-de-vin versés à des agents publics étrangers (1996).
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sur le blanchiment de capitaux a été créé au Sommet du G-7 tenu à Paris en 1989. Organisme intergouvernemental composé de 34 membres, le Groupe entend élaborer et promouvoir des politiques nationales et internationales afin de lutter contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. C’est un organe de décision qui s’efforce de susciter la volonté politique nécessaire pour réformer les lois et réglementations dans ce domaine. Il a publié plus de 40 recommandations en vue d’atteindre ses objectifs, dont neuf recommandations spéciales sur le financement du terrorisme. 28. Le Réseau international d’information sur le blanchiment de l’argent est un réseau Internet assistant les gouvernements, les organisations et les personnes privées dans la lutte contre le blanchiment d’argent. Il a été créé en 1998 par l’Organisation des Nations Unies en partenariat avec des organisations internationales contribuant à la lutte contre le blanchiment de capitaux. Le Groupe de la lutte contre le blanchiment d’argent de l’Office des Nations Unies contre la Drogue et le Crime gère et met à jour le Réseau pour le compte de 11 organisations partenaires. 29. En tant que principale organisation internationale de police, l’Organisation internationale de Police criminelle (Interpol) facilite la coopération transfrontières entre les polices, soutient et assiste toutes les organisations, toutes les autorités et tous les services qui ont pour mission de prévenir ou de combattre la criminalité internationale. Quand il sera opérationnel, le service de recherche automatisée sur le blanchiment de fonds conçu par Interpol permettra aux enquêteurs et aux analystes s’occupant d’affaires de blanchiment de fonds et de financement du terrorisme, partout dans le monde, de comparer automatiquement le contenu des demandes sur les activités présumées de blanchiment d’argent et de financement du terrorisme avec le contenu des bases de données alimentées par les pays membres d’Interpol. La première version du service de recherche devrait être expérimentée officieusement par certains pays à la fin de 2007.
Contrebande et contrefaçon 30. Les accords et systèmes conçus pour combattre la contrebande et la contrefaçon sont parmi les instruments les plus utiles pour éliminer le commerce illicite des produits du tabac. L’un des meilleurs exemples en est l’Accord entre, d’un côté, la Commission européenne et 26 Etats Membres de l’Union européenne et, de l’autre côté, Philip Morris International. L’Accord reconnaît que la contrebande et la contrefaçon de produits du tabac posent un problème important pour la perception des recettes fiscales et douanières, ainsi que pour la réglementation générale du tabac dans l’Union européenne, et il vise à mettre en place un système complet et efficace pour lutter contre la contrebande et la contrefaçon de cigarettes. 31. En signant l’Accord, Philip Morris International a accepté de suivre des pratiques de vente et de distribution offrant la garantie que ses cigarettes sont vendues, distribuées, stockées et expédiées conformément à toutes les dispositions juridiques, notamment l’obligation de prendre des mesures énergiques pour établir clairement l’identité des clients, de prendre des initiatives contre le blanchiment d’argent et de se plier aux exigences en matière de tenue des registres. L’Accord oblige Philip Morris International à vendre ses cigarettes sous les marques et dans des quantités correspondant à la demande légitime sur le marché visé. En outre, en cas de saisie de ses produits dans l’Union européenne, Philip Morris International accepte de coopérer en examinant les produits saisis pour déterminer s’ils sont contrefaits, en fournissant une documentation et les résultats des examens, et en communiquant des informations pertinentes sur les produits de contrebande saisis. De surcroît, Philip Morris International devra verser des sommes supplémentaires équivalant à 100 % au moins des droits et taxes dus sur les cigarettes de contrebande saisies. Si le nombre de cigarettes saisies en un an dépasse une quantité de référence prédéterminée, les versements comprennent en plus une somme égale à 400 % des droits et taxes dus sur les cigarettes saisies. Entre l’entrée en vigueur de l’Accord et la fin juin 2007, plus de 1000 saisies ont été signalées, ce qui représente plus de 900 millions de 8
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cigarettes, dont 80 % environ étaient contrefaites. (Ces mesures s’ajoutent à celles mentionnées plus haut au sujet du suivi et de la traçabilité des produits.) 32. Le groupe spécial sur les cigarettes de l’Office européen de Lutte antifraude est un autre exemple intéressant de système d’application de la loi. L’Office reconnaît que le commerce illicite des produits du tabac est lourd de conséquences pour le budget de l’Union européenne et pour celui des Etats Membres. Créé en 1994, son groupe spécial s’occupe du problème de plus en plus répandu de la contrebande de cigarettes. Il compte aujourd’hui 11 enquêteurs chevronnés employés à plein temps pour mener des investigations sur les opérations de contrebande de cigarettes de grande envergure partout dans le monde. En plus de mener ses propres enquêtes, le groupe analyse les données de saisie en provenance des 27 Etats Membres de l’Union européenne, analyse les risques et suit l’évolution du marché illicite des produits du tabac en coopération avec d’autres organes et organisations, et supervise l’Accord avec Philip Morris International au nom de la Commission européenne. 33. Autre initiative de lutte contre la contrebande et la contrefaçon : le Gouvernement du RoyaumeUni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord a adopté en 2000 une stratégie particulière, dont l’un des éléments clés consiste à collaborer avec les fabricants de produits du tabac pour limiter l’offre de cigarettes de fabrication locale que peuvent se procurer les contrebandiers. A cette fin, le Département des Douanes et des Droits (devenu le Département des Recettes et des Douanes) a signé en 2001 des mémorandums d’accord avec les principaux cigarettiers approvisionnant le marché national. Ont été signés en 2006 des mémorandums prévoyant des engagements plus fermes, dans lesquels les fabricants ont accepté de vendre leurs produits sous des marques et dans des quantités correspondant à la demande légitime sur le marché d’exportation ; de répondre aux demandes après d’importantes saisies de leurs produits afin de retracer le parcours de la marchandise ; et de cesser d’approvisionner les clients quand ils ne peuvent apporter la preuve qu’ils exercent une surveillance efficace du produit. En ce qui concerne la contrefaçon, les mémorandums d’accord exigent notamment des fabricants qu’ils prennent des mesures contre les contrefaçons de marques en intentant une action en justice quand ils ont des chances d’obtenir gain de cause. Une législation imposant des obligations aux fabricants et les sanctionnant s’ils ne s’en acquittent pas est venue s’ajouter aux nouveaux mémorandums. Par exemple, les fabricants de produits du tabac sont passibles d’amendes pouvant aller jusqu’à £5 millions si, après une mise en garde officielle, ils ne prennent pas les mesures nécessaires pour surveiller leur chaîne d’approvisionnement. 34. En ce qui concerne les futurs accords possibles, le Bureau du Représentant des Etats-Unis pour le Commerce a annoncé en octobre 2007 que le Canada, les Etats-Unis d’Amérique, le Japon, le Mexique, la Nouvelle-Zélande, la République de Corée, la Suisse et l’Union européenne avaient entamé des négociations en vue de conclure un accord commercial contre la contrefaçon. Le but est d’établir un système plus strict de répression auquel les pays peuvent participer volontairement. L’accord ne sera négocié sous les auspices d’aucune organisation internationale.
Entraide judiciaire 35. L’entraide judiciaire désigne les procédures officielles par lesquelles un pays sollicite d’un autre pays ou lui fournit une assistance pour faciliter les enquêtes, la répression et les poursuites judiciaires. S’agissant du commerce illicite des produits du tabac, elle englobe tout un ensemble de mesures de coopération qui aident à faire appliquer la loi et à exercer des poursuites en cas d’infractions établies par différentes législations nationales. Il peut s’agir de réunir et d’échanger des informations, de procéder à des saisies et à des perquisitions, et d’aider à rassembler des preuves et à recueillir des dépositions.
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36. Le commerce illicite des produits du tabac peut entrer dans le champ d’application des instruments internationaux relatifs à l’entraide judiciaire, parmi lesquels un petit nombre de traités multilatéraux régissant l’assistance mutuelle en matière pénale au niveau régional et un nombre important d’accords bilatéraux s’appliquant dans différents contextes. Les accords étant très nombreux, il est difficile de les examiner un par un. Toutefois, ils présentent généralement des caractéristiques communes reprises dans le Traité type d’entraide judiciaire en matière pénale. Adopté par l’Assemblée générale des Nations Unies en 1990,1 ce Traité type est utilisé pour les traités bilatéraux d’entraide judiciaire en matière pénale. 37. Le Traité type prévoit une série de mesures de coopération, parmi lesquelles le recueil de témoignages ou de dépositions ; la fourniture d’une aide pour mise à la disposition des autorités judiciaires de personnes détenues ou d’autres personnes, aux fins de témoignages ou d’aide dans la conduite de l’enquête ; la remise de documents judiciaires ; les perquisitions et les saisies ; la fourniture de renseignements et de pièces à conviction, y compris de relevés bancaires, de pièces comptables, de registres montrant le fonctionnement de l’entreprise ou ses activités commerciales. Mais le Traité type ne s’applique pas à l’arrestation ou à la détention d’une personne en vue de son extradition, à l’exécution de sentences pénales (sauf dans la mesure autorisée par la législation nationale ou par les obligations concernant les fruits d’activités criminelles dans certains cas), au transfèrement de prisonniers aux fins d’exécution d’une peine, ni au transfert d’actes de procédure judiciaire en matière pénale. C’est une approche étroite de l’entraide judiciaire qui diffère de celle adoptée dans certains traités bilatéraux sur ces questions. 38. Les engagements en matière d’entraide judiciaire aux termes du Traité type s’appliquent aux infractions qui relèvent des autorités judiciaires de l’Etat requérant une assistance. La gravité d’une infraction (habituellement déterminée par la durée maximum d’emprisonnement) peut entraîner l’application du Traité type. De même, la « double incrimination » – qui signifie que l’acte en question constitue une infraction dans les deux Etats participants – peut être une condition préalable à l’octroi d’une assistance. De plus, les Etats peuvent refuser l’entraide pour différents motifs, notamment pour des considérations de sécurité et d’intérêt public et pour des raisons politiques, mais le secret bancaire ou imposé à des institutions analogues ne peut être à lui seul un motif de refus. 39. Outre les traités régionaux et bilatéraux qui portent spécifiquement sur l’entraide judiciaire, d’autres traités multilatéraux contiennent des dispositions qui régissent l’assistance judiciaire concernant la matière sur laquelle porte le traité, dispositions qui peuvent s’appliquer au commerce illicite des produits du tabac. C’est le cas, par exemple, de l’article 18 de la Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée, aux termes duquel les Parties sont tenues de s’accorder mutuellement l’entraide judiciaire lors des enquêtes, poursuites et procédures judiciaires concernant les infractions visées par la Convention. Autre exemple : l’article 46 de la Convention des Nations Unies contre la corruption, qui crée des obligations en matière d’entraide judiciaire concernant les infractions visées par la Convention.
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Résolution 45/117.
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PROPRIETE INTELLECTUELLE 40. Les produits contrefaits enfreignent généralement directement les lois sur la propriété intellectuelle protégeant les marques de fabrique ou de commerce,1 mais peuvent également supposer des infractions en matière de droits d’auteur, de dessins et modèles industriels, de brevets et de renseignements non divulgués. Comme indiqué dans le rapport du groupe d’experts convoqué par la Conférence des Parties à la Convention-cadre de l’OMS,2 les produits du tabac contrefaits constituent un obstacle important à l’élimination du commerce illicite des produits du tabac
Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce 41. L’Accord de l’OMC sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce fixe une norme minimum de protection de la propriété intellectuelle, mais laisse dans une certaine mesure les Membres de l’OMC libres de déterminer comment mettre en oeuvre les dispositions de l’Accord dans leur cadre juridique. Il couvre les principaux domaines de la propriété intellectuelle, y compris ceux qui concernent les produits du tabac contrefaits. L’article 51 de l’Accord exige des Membres de l’OMC qu’ils permettent aux propriétaires de marques de présenter une demande pour éviter que les autorités douanières ne mettent en circulation des marchandises de marque contrefaites. L’article 61 exige des Membres de l’OMC qu’ils prévoient des procédures pénales et des peines pour les actes délibérés de contrefaçon de marques de fabrique ou de commerce et des sanctions suffisantes pour être dissuasives.
La Convention de Paris pour la protection de la propriété industrielle 42. La Convention de Paris pour la protection de la propriété industrielle est antérieure à l’Accord de l’OMC sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce et énonce des obligations fondamentales concernant la protection des marques de fabrique ou de commerce, applicables au conditionnement et à l’étiquetage des produits du tabac. Elle est administrée par l’OMPI et compte 171 Etats Membres contractants, ce qui en fait un des traités les plus largement adoptés au niveau mondial. Bien que les obligations relatives aux marques de fabrique ou de commerce découlant de la Convention ne soient pas aussi étendues que celles contenues dans l’Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce, certaines Parties à la Convention ne sont pas Membres de l’OMC, aussi leurs obligations sont-elles régies uniquement par la Convention de Paris. 43. Les dispositions de la Convention de Paris les plus pertinentes s’agissant du commerce illicite des produits du tabac ont trait à la saisie de produits au moment de leur importation et après leur importation dans un pays. L’article 9.1) prévoit que tout produit portant illicitement une marque de fabrique ou de commerce ou un nom commercial sera saisi à l’importation dans les pays où cette marque ou ce nom commercial ont droit à la protection légale. De même, en vertu de l’article 9.2), la saisie sera également effectuée dans le pays où l’apposition illicite aura eu lieu ou dans les pays où aura été importé le produit. Si la législation nationale n’admet pas la saisie à l’importation, l’article 9.5) prévoit que la saisie sera remplacée par la prohibition d’importation ou la saisie à
1 Les marques de fabrique ou de commerce sont des mots, des noms, des symboles, des formules ou des associations de plusieurs de ces éléments utilisés par les fabricants et les commerçants pour identifier leurs produits et les distinguer de ceux des concurrents. 2
Document A/FCTC/COP/2/9.
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l’intérieur. En tant que telles, ces dispositions autorisent la saisie de produits du tabac contrefaits qui ont été importés ou sont en cours d’importation dans un autre pays. 44. En vertu de l’article 10.1) de la Convention de Paris, ces obligations relatives à la saisie seront également applicables en cas d’utilisation directe ou indirecte d’une « indication fausse concernant la provenance du produit ou l’identité du producteur, fabricant ou commerçant ». Plus important, l’article 10.2) reconnaît comme « partie intéressée » tout producteur, fabricant ou commerçant « engagé dans la production, la fabrication ou le commerce de ce produit et établi soit dans la localité faussement indiquée comme lieu de provenance, soit dans la région où cette localité est située, soit dans le pays faussement indiqué, soit dans le pays où la fausse indication de provenance est employée ». Cela signifie que tout fabricant de produits du tabac établi dans la localité faussement indiquée comme lieu de provenance des produits contrefaits peut demander qu’une saisie soit opérée ou que l’autorité compétente d’un membre contractant interdise l’utilisation d’une marque de fabrique ou de commerce susceptible de créer une confusion avec la propre marque du fabricant.
Organisation de forums et de groupes 45. Depuis 2004, l’Organisation mondiale des Douanes, l’OMPI et Interpol ont institué un forum international destiné aux gouvernements et aux représentants du secteur privé. Ce forum, connu sous le nom de Congrès mondial sur la Lutte contre la Contrefaçon et le Piratage, vise à améliorer, aux niveaux international et régional, l’application de la législation et la mise en oeuvre des programmes consacrés à l’élimination de la contrefaçon et de la contrebande. Il s’y emploie principalement à travers des recommandations. Bien que celles-ci portent sur des domaines autres que l’élimination du commerce illicite des produits du tabac, le succès de ce forum a eu des incidences importantes sur le renforcement et l’élargissement de la coopération entre les principaux intervenants de la communauté internationale. 46. En octobre 2000, l’Assemblée générale d’Interpol a approuvé l’ajout des atteintes à la propriété intellectuelle au mandat officiel de l’Organisation. Peu après, le Groupe d’action d’Interpol sur la criminalité liée à la propriété intellectuelle a été constitué en tant que partenariat public-privé. Les principaux membres du Groupe sont des représentants des autorités nationales de la police et des douanes, des organisations intergouvernementales internationales, des représentants du secteur privé toutes industries confondues et des organismes de protection des brevets. La mission du Groupe d’action consiste à assurer une fonction consultative, à aider Interpol à élaborer des stratégies de lutte contre la criminalité organisée au niveau transnational contre la propriété intellectuelle, et à encourager les bureaux centraux nationaux et les autorités nationales chargées de l’application des lois des pays membres d’Interpol à consacrer davantage de ressources à la lutte contre la criminalité liée à la propriété intellectuelle.
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