突发事件和灾害

W O R L D H E A L T H ORGANIZATION 世界卫生组织 REGIONAL OFFICE FOR THE WESTERN PACIFIC 西太平洋区域办事处 区域委员会 WPR/RC65/9 第六十五届会议 2014 年 8 月 28 日 菲律宾马尼拉 2014 年 10 月 13-17 日 原文：英文 临时议程项目 14 突发事件和灾害 西太平洋区域是卫生安全威胁多发地区，包括各种突发事件和台风、地震、海 啸、洪水等自然灾害相关的灾难，造成了巨大的生命损失和严重的健康和社会经济 后果。 全球正在努力确保将灾害管理重点从单纯应对（受灾时和灾后短期为受害者提 供食品、水、医疗服务和庇护所）转向基于预防、防范、应对和恢复的主动应对。 为响应世界卫生大会决议 WHA64.10 关于会员国应加强灾害卫生风险管理 （DRM-H）规划并将其作为其国家与省级卫生系统组成部分的呼吁，以及满足西太 平洋区域亟待采取行动加强灾害卫生风险管理的需要，在磋商后制定了《西太平洋 区域灾害卫生风险管理行动框架》草案（附件 1）。该框架着眼于灾害卫生风险管 理的所有阶段：预防、防范、应对和恢复，以避免和减轻灾害相关风险。 提请区域委员会考虑批准《西太平洋区域灾害卫生风险管理行动框架》草案。 WPR/RC65/9 第 2 页 1.现况 西太平洋区域有着全世界 1/4 的人口，是全世界最易发生灾害的区域。近年来，台风、洪 水、地震、海啸及其他自然灾害和人类活动导致的灾害夺去了数万人的生命，让数千万人流离 失所。在重视以提供食品、水、医疗服务和庇护所等紧急服务为主的灾害应对的同时，会员国 还认识到应将重点从灾害管理转向灾害风险管理（DRM）。卫生系统在管理和减轻灾害影响方 面所发挥的关键作用，使得人们不断加大在加强灾害卫生风险管理（DRM-H）方面的努力。 1.1 灾害多发的西太平洋区域 台风（因发生地不同又可称为气旋或飓风）是西太平洋区域最常见的自然灾害。2013 年 11 月的台风“海燕”，让人们对台风造成的惨重损失记忆犹新。此次台风横扫东南亚部分地 区，尤其是在菲律宾造成 6000 多人死亡，1600 万人受灾，其中 400 万人流离失所。 频发于太平洋的海啸造成的死亡更为惨重。2011 年 3 月，距日本海岸 70 公里处发生的 9.0 级地震引发了海啸，掀起 40 米高的巨浪冲上海岸。在这个世界上防范最严的国家之一，此 次海啸导致了 15 000 多人死亡。 日本的地震和海啸也引起了技术灾害，给福岛第一核电站造成了巨大破坏，级别达到“国 际核事件和放射事件分级表”的最高级——7 级。技术灾害并非仅限于工业化国家。过去几十 年中，发生在发展中国家的包括化学事故及泄露在内的此类灾害越来越多。 西太平洋区域近期发生的其他灾害有：2008 年发生在中国汶川的地震造成约 70 000 人死 亡；2011 年新西兰克赖斯特彻奇市的地震导致 185 人死亡。 自然灾害影响到所有国家，但贫困和边缘人群因其高度脆弱性和应对能力较弱，面对灾害 时是最脆弱的人群，在资源有限的国家尤其如此。 1.2 逐渐转为灾害卫生风险管理的方法 本区域在重视卫生系统做好灾害应对准备的同时，还更加重视确保预防及减少自然灾害相 关风险的卫生措施得到实施。 《2005–2015 年兵库行动框架》是更为全面地管理灾害相关风险的转折点，重点放在明确 潜在的危害，评估脆弱性和让可能受灾的人群做好准备。 WPR/RC65/9 第 3 页 在制定灾害管理后兵库议程的过程中，卫生是灾害风险管理的重要组成部分。人们日益认 识到卫生系统在突发事件或灾害之前、之中和之后的作用。在许多国家，卫生系统已成为国家 灾害管理网络的组成部分。 2011 年 5 月，关于“增强国家卫生突发事件和灾害的管理能力以及卫生系统的应变能 力”的 WHA64.10 号决议敦促会员国“加强全危害卫生突发事件和灾害风险管理规划，改善 健康结果，减少发病和死亡，保护卫生基础设施，提高卫生系统和整个社会的应对能力”。该 决议还指示世卫组织秘书处“在建立国家、省级和地方层面的卫生应急与灾害风险管理规划方 面，向会员国及合作伙伴提供必要的技术指导和支持”。 2011 年 10 月，西太平洋区域委员会第 62 届会议讨论了突发事件与灾害，分享了 2011 年 新西兰地震和 2011 年日本地震、海啸及核事故的卫生应对工作的经验教训，强调了应急防范 和卫生系统恢复的重要性。 根据世界卫生大会的决议和会员国制定或更新国家计划的需要，区域办事处制定了《西太 平洋区域灾害卫生风险管理行动框架》草案（附件 1）。与会员国和国际专家就灾害卫生风险 管理磋商后的结果为该草案的制定提供了信息。 2.问题 为响应世界卫生大会的讨论与行动，同时会员国也认识到从应对进而转为主动的灾害管理 以及动员必需的技术与资金的必要性，西太平洋区域办事处举办了一系列会议、研讨会和磋商 会，以制定一个在各种风险管理措施内强调卫生的灾害卫生风险管理的框架草案。该框架旨在 为会员国确定灾害卫生风险管理的优先行动，以及在本国更宏观的国家灾害管理部门的工作中 如何解决灾害中的卫生问题，提供指导。 2.1 应将卫生作为灾害风险管理的核心内容 卫生系统在灾害风险管理的各阶段都发挥着核心作用。尽管我们在灾害卫生应急和恢复方 面取得了不少进展，但在预防及防范阶段实施卫生措施方面尚有大量工作要做。健康水平和卫 生服务水平较高且人人都能负担得起的社会，遭遇极端自然事件时，脆弱性更小一些。自然灾 害风险人群对灾害的敏感性和应对能力受到其卫生能力的影响，也受到当地卫生系统对台风、 地震或海啸等事件的防范水平的影响。在风险管理的卫生方面，仍有大量工作要做，包括适宜 WPR/RC65/9 第 4 页 的日常预防措施，让人们更好地了解怎样做才能尽可能地减少极端事件对其生活和健康不良影 响，同时建立高效的早期预警系统和开展适宜的针对具体灾害的风险沟通活动等。此外，医疗 机构的安全至关重要，这样，医院才能在灾害发生后继续发挥功能。上述所有工作都有赖于卫 生部门在促进公私部门合作方面发挥新作用，以及社会团体和受自然灾害影响的社区的参与。 2.2 应加强灾害卫生风险管理 卫生系统需要一种更主动的思路来支持灾害风险管理。灾害卫生风险管理的总目的是减少 灾害给人员生命和维持生计所必需的系统带来的风险，以最大程度地减少死亡、发病和残疾。 其基础是在众多卫生学科领域所形成的能力，包括《国际卫生条例（2005）》所规定的能力。 灾害卫生风险管理是包含了制定并实施预防、防范、应对和恢复战略的全灾害应对手段。这四 个阶段在时间和范畴上往往有重叠。我们需要制定有效的战略来加强灾害卫生风险管理所有 4 个阶段的能力。 2.3 应确定优先行动 灾害卫生风险管理是一个复杂的过程，需要投入大量的财力、人力和技术资源。因此，采 取分步骤地方法和确定国家与地方的优先行动，就显得十分重要，尤其是在资源有限的国家。 《西太平洋区域灾害卫生风险管理行动框架》草案旨在提高各国和本区域的能力，从而能够在 灾害卫生风险管理周期的 4 个阶段，对自然灾害和人类活动导致的危害相关的风险管理的卫生 优先事项进行计划和实施。该框架为卫生部及其他各利益相关方在灾害风险的有效管理方面， 提供了重要政策考量的概述。以此，政府可确定其优先采取的行动，以根据国情和具体需要， 减少灾害给健康带来的影响。 通过使用统一的术语、强调多部门行动、倡导可持续的投入、寻求现有的区域、国家和国 际协定、框架及机构的通力合作，该框架采用了一种利用国家和区域现有能力的战略思路。该 框架的四个关键组成部分是：治理、政策、计划与协调；信息与知识管理；卫生及相关服务； 资源（人力、物资和资金）。应根据推荐的优先战略领域实施上述各部分。 3.建议采用的行动 提请区域委员会考虑批准《西太平洋区域灾害卫生风险管理行动框架》草案。 WPR/RC65/9 第 5 页 附件 1   西太平洋区域灾害卫生风险管理行动框架 草案 世界卫生组织西太平洋区域 WPR/RC65/9 第 6 页 附件 1   WPR/RC65/9 第 7 页 附件 1   目 录 概要 ................................................................................................................................................... 9  1.  介绍 .......................................................................................................................................... 11  2.  西太平洋区域的灾害风险 ...................................................................................................... 12  3.  全球和区域发展 ...................................................................................................................... 13  3.1  与灾害卫生风险管理相关的全球框架 ......................................................................... 13  3.2  与灾害卫生风险管理相关的区域框架 ......................................................................... 13  3.3  区域磋商过程 ................................................................................................................ 14  3.4  灾害风险管理的可持续发展......................................................................................... 14  4.  灾害风险管理周期的四个阶段 .............................................................................................. 14  4.1  预防 ................................................................................................................................ 15  4.2  防范 ................................................................................................................................ 16  4.3  应对 ................................................................................................................................ 17  4.4  恢复 ................................................................................................................................ 17  5.  西太平洋区域灾害卫生风险管理框架介绍 .......................................................................... 17  5.1  愿景 ................................................................................................................................ 17  5.2  使命 ................................................................................................................................ 17  5.3  范围 ................................................................................................................................ 17  5.4  受众 ................................................................................................................................ 19  5.5  时间表 ............................................................................................................................ 19  6.  框架组成 .................................................................................................................................. 19  6.1  治理、政策、规划和协调............................................................................................. 21  6.2  信息和知识管理 ............................................................................................................. 23  6.3  卫生和其他服务 ............................................................................................................ 25  6.4  资源 ................................................................................................................................ 28  7.  框架实施 .................................................................................................................................. 30  8.  框架监测 .................................................................................................................................. 32  附录 1:  灾害术语表 ................................................................................................................... 34  附录 2:西太平洋区域的地质和水文气象灾害 ............................................................................ 36  附录 3: 关键术语定义表 38,39 ....................................................................................................... 40     WPR/RC65/9 第 8 页 附件 1     WPR/RC65/9 第 9 页 附件 1   概要 西太平洋区域是世界灾害发生的中心。根据 2013 年世界风险报告，最易受到如地 震、洪水、海啸和台风等自然灾害威胁的前 20 个国家中有 10 个国家在西太平洋区域。 此外，蓬勃发展的经济也使这片地广人密的区域暴露于技术危害中，如空气污染、结构 倒塌、交通意外和农作物的危险化学品污染。 近年来，灾害应对发生了转变，从被动反应到强调主动应对，包括四个阶段的灾害 风险管理（DRM）周期：预防、防范、应对和恢复。此外，承认所有灾害风险管理中卫 生部门的核心作用，并因此制定灾害卫生风险管理（DRM-H）计划。响应世界卫生大会 关于呼吁成员国把灾害卫生风险管理方案纳入其国家级和次国家级卫生体系中的决议 （WHA64.10），并与成员国、有关专家和合作伙伴磋商，制定了西太平洋区域灾害卫生 风险管理行动框架草案。该框架旨在用作灾害风险管理周期中实现卫生风险管理的通用 区域性工具。 本框架确定了以下四个关键组成部分： 治理、政策、计划与协调：在灾害应对过程中，政策和治理构建了问责制和决策结 构机制。更重要的是，针对发生在成员国的不同地区的灾害，这些方面有助于扩大预防 和减灾活动。同样，有效的规划和协调可以确保工作既不重复也无漏洞。卫生部门必须 保证国家灾害卫生风险管理的政策到位，在紧急情况卫生应对方面发挥领导作用，并作 为本国国家灾害管理机构的主要成员，这是因为一切灾害都会对健康产生影响。 信息与知识管理：收集和整理现有信息以记录和了解不同地理区域内的危害和当地 敏感性情况是规避新风险和缓解现有风险的关键职责，对于卫生部门来说尤其如此。数 据的可用性在应对大灾害的早期阶段也尤为关键。在灾害管理周期的四个阶段中，可靠 的信息是做出有效决策的必要条件。 卫生和相关服务:灾害过后，随之而来的是灾害卫生风险管理要面对的大量工作、 应对双重挑战，包括既要满足由于灾害造成的人民新的健康需求，同时还要在新出现的 困难情况下，确保预防和治疗服务的正常提供。当地的服务能力必须得到加强，使病人 能够得到照顾，并确保医疗服务提供者可以继续工作并能够应对灾后卫生服务需求的增 加。 WPR/RC65/9 第 10 页 附件 1   资源:人力资源、供给和财务资源对实施灾害卫生风险管理至关重要。应急过程中 的每个阶段可能会需要不同的物资，因此关注需要（特别是从灾害应对转向恢复时的需 要）非常重要。 《西太平洋区域灾害卫生风险管理行动框架》草案指导政府决策者、利益相关者和 国际组织在灾害风险管理周期制定卫生部门战略、计划和实施过程中确定了一系列优先 领域。该框架旨在通过建立通用语言使灾害卫生风险管理标准化；为卫生部门提出优先 行动;促进区域、国家和国际灾害卫生风险管理协议和框架间的互动;促进多部门协调; 并倡导可持续的投资和资源动员。最终，该框架旨在改善区域和国家的灾害卫生风险管 理计划和实施能力，以促进区域内的健康和人类安全。 WPR/RC65/9 第 11 页 附件 1   1. 介绍 四五十年以前，灾害管理大多是在某一个事件发生后采取的被动应对行动，主要是 解决受灾人民的需要。20 世纪 70 年代出现了更加积极的应对灾害的迹象，开始关注各 种灾害的风险管理，包括灾害风险管理四个阶段的具体行动：预防、防范、应对和恢 复。事实上，自从 1990 年联合国大会通过关于减少自然灾害的国际十年宣言，国际上 对灾害风险管理的关注就与日俱增。 近几十年来，随着与水文气象灾害有关的灾害越来越频繁，强度越来越高，特别是 给发发展中国家造成破坏性影响 1,2。穷人易受到这些灾害的影响，而在这些国家里的弱 势和边缘人群更是首当其冲 3,4。世界范围内，发展中国家由于自然灾害和技术灾害造成 的死亡远高于发达国家。穷人在任何国家都是受影响最严重的人群，即使是在发达国家 也是一样 5,6。 灾害风险的增加促使应对模式的转变，从纯粹的被动应对到采取更加积极主动的方 式。事实上，灾害风险管理关注风险降低，预防和预警已经成为《兵库行动框架 （2005-2015）》的核心内容 7。现在，各国正在应用更加全面、更有远见的方法来识别 危险、评估不足，并在灾害发生前为暴露于危险的社区做好准备。一项灾害风险降低的 后兵库日程已经浮出水面，旨在应对新出现的风险并尽量减少现有风险。显然，卫生部 门必须在降低灾害风险中与其他部门加强联系，发挥更加积极的作用，并将重点放在建 立政府、社区和各组织之间的伙伴关系上。近年来，灾害风险管理（DRM）已经成为可 持续发展的核心要素 8。降低风险需要长期参与国家发展进程 9，而灾害风险降低的实际 工作在很大程度上对当地参与者来说是一项艰巨的任务 10。有两方面需要考虑及妥善协 调。 向灾害卫生风险管理转变，对于西太平洋区域 37 个国家和整个区域来说都至关重 要。干旱、地震、洪水、海啸和台风经常影响这些国家，在最近数十年里已夺去上万人 的生命，并造成数千亿美元的损失。这些灾害也抑制了可持续发展。由于气候变化、环 境恶化和人类对危险的脆弱性增加，全球灾害的发生预计会持续增加（附录 1 给出了灾 害和危害的定义和分类。） 根据第 64 届世界卫生大会关于加强国家卫生应急、灾害管理能力和卫生系统的应 变能力的决议，并为应对各会员国相关需求的日益增加，我们起草了《西太平洋区域灾 WPR/RC65/9 第 12 页 附件 1   害卫生风险管理行动框架》，以指导和加强国家和地区在灾害卫生风险管理方面的工 作。该框架的形成经过与会员国、技术专家和合作伙伴的系列磋商，其中包括 2011 年 在日本神户召开的第一届关于人道主义紧急情况区域卫生论坛，2012 年 12 月在菲律宾 马尼拉举行的关于灾害卫生风险管理区域会议，以及 2014 年召开的太平洋研讨会。该 框架概述了值得关注的战略优先领域，并在其所涵盖的范围内提出一整套建议的行动， 以指导政府部门特别是卫生部门，通过努力实现提高本区域卫生健康水平及维护人类安 全的终极目标。 2. 西太平洋区域的灾害风险 西太平洋区域是世卫组织六个区域中最大的，人口超过 18 亿，占世界总人口的四 分之一以上。西太平洋区域地理面积广，西至中国，南至新西兰，东至法属波利尼西 亚。西太平洋区域的 37 个国家和地区也各具特色，既有国土面积广泛的国家，也有偏 远的珊瑚环岛国，有位于人类发展指数最低的四分之一分位的国家，也有位于最高分位 的国家。 西太平洋区域是世界上最易受到灾害危胁的地区。世界上灾害风险最严重的前 20 个国家中有 10 个国家都在本区域内 11。 西太平洋区域比其他区域更易出现台风。在西太平洋区域，每年会发生 25 次以上 的热带风暴，其中有 18 次会转变成台风 12,13。在过去的 100 年里，世界上 7/10 的较大 洪涝灾害都发生在西太平洋区域，并导致 98.%的死亡出现在西太平洋区域 14。 90％有记载的海啸发生在太平洋地区。这一地区被由地质俯冲带构成的所谓“火 环”包围，世界上 75％的死火山和活火山都分布于此。跨越太平洋海啸通常是由位于 这些俯冲带发生的大地震引起的，平均发生间隔为每十年一次 15。在 1895 年-1995 年的 100 年间，太平洋区域发生了 454 次海啸，其中最致命的 94 次海啸死亡人数超过 5.1 万人 16。2004 年，在印尼海岸由 9.0 级地震引发的海啸造成大约 24 万人死亡，超过 100 万人流离失所 17。 直到 20 世纪 70 年代，化学事故主要发生在工业较为集中的工业化国家。此后尽管 发达国家的工业行业数量仍然较大，但发展中国家化学事故发生量稳步上升 14。在过去 的 100 年中，世界最大的 10 次致命技术灾害中有 4 次发生在西太平洋地区，导致的死 亡占所有 10 次灾害的 47.7％14。（附录 2 列出了全球和西太平洋区域地质和水文气象 WPR/RC65/9 第 13 页 附件 1   灾害的发生和影响。） 3. 全球和区域发展 2011 年 5 月，世界卫生大会通过了关于加强国家卫生应急、灾害管理能力和卫生 系统应变能力的 WHA64.10 决议。该决议“敦促各成员国加强各种危害卫生突发事件和 灾害风险管理计划（包括减少灾害风险，应急准备和响应），使其为国家和地方的卫生 系统的组成部分，以改善健康状况，降低死亡率和发病率，保护卫生基础设施，加强卫 生系统和社会的适应能力......”。决议呼吁世卫组织秘书处为“各会员国和合作伙伴 提供发展卫生突发事件和灾害风险管理国家、省级和地方层面项目必要的技术指导和支 持。” 3.1 与灾害卫生风险管理相关的全球框架 90 年代以来，灾害管理已经超越了简单的应急响应，而涵盖了更广泛的灾害风险 管理（DRM），强调预防、防范、响应和恢复。近年来，大家清楚地认识到，卫生部门 需要在减少灾害风险方面发挥更积极的作用，制定具体计划和方案，以管理和减轻灾害 对健康的影响。为使管理计划更加有效，需要将灾害卫生风险管理（DRM-H）纳入国家 灾害管理部门或类似机构的现有国家计划和方案中。 成员国认识到，急需从简单的应急响应转变为灾害卫生风险管理，并长期投入到改 善卫生体系能力，以应对自然和人为危害。 附录 1 给出了联合国国际减灾战略组织在自然和人为危害这两个通用组的灾害类 别 14,18,19。地质、水文气象和生物灾害属于自然灾害；而科技和社会灾害属于人为造成 的灾害类别。 会员国关于加强管理灾害风险的国家和全球承诺体现在各种国际框架和条约中，如 《2005-2015 年兵库行动框架》20、《国际卫生条例（2005）》21、《联合国气候变化框 架公约》22 以及 1998 年的《京都议定书》（2005 年生效）23。如《人道主义应急审查 （2005 年）》24等战略文件为人道主义改革提供了重点分析和考量依据。 3.2 与灾害卫生风险管理相关的区域框架 根据《国际卫生条例（2005 年）》要求，又称为国际卫生条例（2005），《亚太 WPR/RC65/9 第 14 页 附件 1   地区新发疾病防治战略》（APSED）于 2005 年制定，以迎接严重威胁区域及全球卫生安 全的新兴疾病的挑战。 2010 年，对 APSED 进行了更新，以扩大其能力发展范围，从原 来五个能力建设领域（监测和反应、实验室、人畜共患病、感染控制和风险沟通），扩 大到包括突发公共卫生事件应急准备和区域防范、预警和应对，以及监控和评估。 APSED 促使区域各国加强《国际卫生条例（2005）》中要求的核心能力，包括建立基于 事件的监测系统，建立卫生部内紧急行动中心，并加强应急响应物流与风险沟通。所有 的这些能力都与灾害卫生风险管理相关。《西太平洋区域灾害卫生风险管理行动框架》 的起草有助于有步骤地应对各种危害，注重自然和人为灾害，并与国内现有风险管理能 力协同，以符合《国际卫生条例（2005 年）》要求。 3.3 区域磋商过程 世卫组织西太平洋区域办事处，与各会员国、技术专家和合作伙伴密切合作与协 作，进行了一系列的技术磋商，回顾灾害卫生风险管理的经验教训，确定行动的共同要 素和优先领域，包括 2011 年首届人道主义紧急情况区域医疗论坛，以及关于风险评 估、医疗卫生服务和安全医院的非正式磋商。2012 年召开了起草《西太平洋区域灾害 卫生风险管理行动框架》的区域会议，2014 年又多次召开关于国家规划的多国研讨 会，包括太平洋岛国和地区研讨会。这一磋商过程的结果直接促成了该草案的制订。 3.4 灾害风险管理的可持续发展 西太平洋区域的国家一般都有很强的政府系统，具有良好的卫生应急和灾害管理能 力。许多成员国都制定了卫生部门的防范和应对国家计划，这些计划可能是独立的，或 作为国家灾害管理计划的一部分。然而，在将这些国家计划转化为灾害卫生风险管理能 力过程中挑战仍然存在，特别是地方层面。 在西太平洋地区，成员国及合作伙伴已经认识到需要从被动应急的做法转变为积极 主动的灾害卫生风险管理，确保风险管理的可持续投资。 4. 灾害风险管理周期的四个阶段 风险管理活动包括风险评估、预防、控制和监控。目前这些风险管理的战略运用在 社会的许多部门，包括行政、金融、工业和安全部门。这些措施的目的是防止新风险发 生并减少现有风险。这可能涉及风险转移，从而避免风险，降低风险的负面影响，或接 WPR/RC65/9 第 15 页 附件 1   受某些特定风险的全部或某些后果。 ISO31000是近期由国际标准化组织（ISO）编纂的风险管理国际标准25。 该框架的目的是指导所有灾害风险管理四个阶段的能力建设：预防，防范，应对 和恢复。这些阶段通常在时间和范围彼此重叠。 灾害风险被定义为“在特定社区或社会未来某个时间里，生命、健康状况、生计、 资产和服务中潜在的灾害损失”。灾害风险的发生是由下述因素综合作用造成的26：  人群危害暴露  存在易受灾害影响的情况；以及  降低和处理潜在负面影响的能力措施较差等因素。 灾害风险管理的主要驱动力是降低对人类生命以及对人类生活至关重要的体系的风 险 9。灾害卫生风险管理是应对所有风险的综合措施，包含灾害风险周期每个阶段的战 略开发和实施，并强调卫生部门在风险管理中的作用。 灾害风险管理包括风险评估、 分析监测及风险预防、缓解、控制、减低和转移 27等灾害影响前后的各项措施 10。 4.1 预防 预防是“完全避免危害和相关灾害的不良影响。”。与灾害相关的负面健康影响预 防主要是通过减少暴露和/或降低人体对可能会导致疾病或伤害危害的敏感性。 表 1. 灾害风险管理周期及其四个阶 段：预防、防范、应对和恢复。   WPR/RC65/9 第 16 页 附件 1   当人们靠近任何可能导致疾病或伤害的危害时就是危险暴露。例如，人们暴露于洪 水可能就存在溺水风险，或暴露于化学品泄漏就可能存在中毒风险。因此。暴露可能通 过规避风险（灾害风险排除）或减少接触来防止（移除或保护那些处于危害的风险）。 规避危险也被认为是一级预防的一种手段，因为它试图彻底消除隐患。规避危险的 一个例子是洪水管理，其首要目的是防止洪水危险的发生。另外，减少暴露被认为是二 级预防的一种手段，它的目的是将人们从不可消除的灾害中转移或是保护人群。减少暴 露。 然而，并非暴露于相同危险的人们面临一样的风险。换句话说，人们对相同危险的 敏感度或是脆弱程度不同。例如，当暴露于洪水危险时，不会游泳的人就更易被淹；而 在化学品泄漏时暴露于相同剂量化学品中时，儿童比成年人就更易发生中毒。 4.2 防范 防范包括有效地预见和应对可能即将发生或已发生的危害事件或状况的影响，并自 影响中恢复而获得的知识和能力。防范意味着强调在灾害发生前或在灾害发生初期采取 行动，以减少其影响。在这个意义上讲，防范可以被看作是二级预防的方法。有效防范 能提高人口应变能力。 防范措施主要包括以下行动：  危害监测;  早期预警系统开发和应用;  紧急行动计划，包括关键卫生设施确认和准备;  教育和培训;  联系和演练;  基金装备和供给采购和储备；以及  避难场所的确认和准备。 WPR/RC65/9 第 17 页 附件 1   4.3 应对 应对是在灾害发生期间或灾害发生后立即提供应急服务和公共援助，以抢救生命、 降低卫生影响、确保公共安全以及满足受影响人群的基本生存需要。应对通常包括立即 将受灾人群从危害风险中转移。与防范一样，有效应对可以提高人口的应变能力。 4.4 恢复 恢复是受灾地区在适当情况下设施、生活和生活条件的恢复和改善，包括努力减少 灾害风险因素。由于涉及到卫生系统，恢复不仅包括个人和人群健康的康复，还包括卫 生服务、系统以及保障健康的生活和经济的恢复。恢复也可能成为“重建更加美好生 活”的机遇，进一步将灾害风险降低到比灾前水平还要低，并同时解决灾前的健康不平 等或不公平。 灾害卫生风险管理周期往往呈现出跨越四个阶段不同程度的重叠。如果以某个事件 发生作为参考，这种重叠尤其会发生在整个应对和恢复阶段。而预防和防范阶段有一个 日常唯独，既它们都是发展议程的一部分，也是防止新风险或减轻现有风险的关键，并 且对建设抵御灾害的社区至关重要。 5. 西太平洋区域灾害卫生风险管理框架介绍 5.1 愿景 实现处于风险或受灾害影响的人群的福祉，最大限度地减少相关死亡、伤害、疾病 和残疾。 5.2 使命 加强区域、国家、省级应对灾害风险卫生方面管理的能力，以加强卫生和人类安 全。 5.3 范围 本框架涵盖加强有助于灾害风险管理卫生部门能力的战略和系统措施。 本框架的范围包括以下维度： WPR/RC65/9 第 18 页 附件 1    多危害：本框架涉及存在健康风险的社区或是有造成灾害的潜在风险的各种危 害。  多层次：框架包括地方、省级、国家和区域层面的行动。  多部门：框架承认灾害风险管理要依赖于许多不同部门和不同社会系统的互 动，它由包括卫生部门在内的许多部门以及行业内多种学科给自然和人为灾害 健康风险管理提供措施。 该框架给卫生部门指出了加强自然和人为灾害风险管理的优先行动。该框架为各国 采取共同战略方针提供了统一语言。利用现有国家和区域能力减少灾害风险，并促进与 国家、区域和国际相关灾害风险管理的现有协议和框架之间的协调。 5.4 指导原则 该框架由以下原则指导：  采用全社会、多部门、多机构方法。这就需要在灾害卫生风险管理实施的各 个阶段进行协调合作和建立伙伴关系，体现出灾害卫生风险管理中多部门共 同努力，以及卫生部门在提供医疗服务时与其他部门的相互依存度，如通信 和后勤。  考虑到不同类型灾害应对的许多关键风险管理活动都非常相似，可以建立开 发符合国际卫生条例（2005 年）要求及进加强灾害卫生风险管理的能力，促 进所有灾害应对方式发展。例如，风险评估和交流以及紧急应对行动。  认识到灾害风险管理周期（预防、防范、应对和恢复）每个阶段对处于风 险、正经受灾害或灾害恢复中的人群相互联系，对人群健康至关重要，因此 要采取积极方式应对。  在协调一致的区域行动支持下，依赖国家所有、承诺和投入实现灾害卫生风 险管理使命。  将社区赋权及应变能力视为灾害卫生风险管理的驱动力，因为社区成员是灾 害卫生风险管理最主要的参与者，建立包括当地政府、公民社会组织、私营 部门和个人在内的地方伙伴关系。 WPR/RC65/9 第 19 页 附件 1    确保规划、行动和资源管理基于框架提出的地质、水文气象和技术灾害风险 评估，依据涉及其他危险的《国际卫生条例（2005）》和 APSED 实施的结 果。  通过改善卫生信息系统，确认并监测易受风险人群的健康状况，以及发现自 然灾害高风险且基本医疗服务覆盖率较低地区，加强国家和地方卫生体系职 能并促进公平。  将灾害卫生风险管理视为卫生安全的基石之一，同时与经济、粮食、环境、 个人、社区和政治安全一样是人类安全的核心组成部分 28,29,30。 5.4 受众 《西太平洋区域灾害卫生风险管理行动框架》草案主要为西太平洋区域国家和地区 卫生部门负责自然和其他灾害风险管理的中高级管理者提供指导。 本框架也旨在为各国国家灾害管理机构或类似机构以及灾害风险管理相关的政府部 门和技术机构的政策决策者或中高级管理者提供对话、协调合作的基础，以便促进采取 必要的多部门措施。 文件也是为世界卫生组织和其他国际和区域利益相关者参与灾害卫生风险管理国家 能力建设提供技术、行动和财务支持。 5.5 时间表 该框架为西太平洋区域未来 5年或更长时间提供了指导灾害卫生风险管理国家能力 发展的指导。本框架可以根据各种全球举措，包括被称为 HFA2 的《2015 年后降低灾害 风险框架》以及为灾害卫生风险管理开发的全球框架进行更新及实施。 6. 框架组成 为实现愿景、使命，扩大投入，《西太平洋区域灾害卫生风险管理行动框架》草案 推荐以下优先行动的四个关键组成：  治理、政策、规划和协调 WPR/RC65/9 第 20 页 附件 1    信息和知识管理  卫生和相关服务  资源 (人力、药品和补给、财务) 为确保灾害卫生风险管理的关键组成到位，确定了一些战略和行动优先领域以指导 国家行动。 图 2. 区域灾害卫生风险管理行动框架：愿景、使命和组成 表 1 说明了框架每个组成的优先行动，表下面的部分说明每个优先行动具体活动。 表 1: 框架每个组成部分的优先行动 框架组成 优先行动 治理、政策、规划 和协调 (见表 5.1) 优先行动 1:确保卫生部门致力于从灾害管理向灾害风险管理的转变，并将这 种转变体现在相关政府部门中。 优先行动 2: 设计并修改灾害卫生风险管理周期四个阶段的相关国家卫生政 策。 优先行动 3: 加强卫生部门负责规划和协调灾害风险管理四个阶段的卫生相关 活动。 WPR/RC65/9 第 21 页 附件 1   信息和知识管理 (见表 5.2) 优先行动 4: 投入到国家、省级和地方的卫生信息和多部门卫生风险评估。 优先行动 5: 建立卫生和其他部门风险评估信息和知识管理和使用程序。 优先行动 6: 制定公众、媒体风险交流的政策、机制和流程。 卫生和相关服务 （见表 5.3) 优先行动 7: 根据国家和省级评估和监测将卫生项目和服务与灾害和风险情况 相匹配。 优先行动 8:确定或修订和调整已有的用于常规行动和灾害应对的卫生服务包 优先行动 9:制定卫生服务提供连续性策略以及应对和恢复行动机制，并将其 作为国家卫生部门防范计划的一部分 优先行动 10: 开展或加强安全医院行动 资源 (人力、财 务、药品和供给) (见表 5.4) 优先行动 11:总结并发展国家、省级和地方现有的灾害卫生风险管理技能和经 验 优先行动 12:制定国家和省级计划和机制以满足应急需要时的人员配备需求 优先行动 13:通过风险评估和分析确定关键的医疗物资和设备，以确保适宜地 点的最低储备水平。 优先行动 14:制定紧急签订卫生物资和服务合同的程序 优先行动 15:确保关于筹资机制的政策涵盖灾害卫生风险管理周期的所有组成 部分（预防、防范、应对和恢复） 优先行动 16:建立或加强灾害应急筹资 6.1 治理、政策、规划和协调 管理灾害风险是一个复杂而持续的过程，需要一个功能型的治理结构，更新国家政 策和制度，以协调多个利益相关者。 灾害卫生风险管理是国家卫生政策以及其它政策 和战略的一个重要方面。这些政策应为国家和省级负责实施灾害卫生风险管理的现有或 新部门明确职责，并建立问责制和透明机制。立法应该与具有法律约束力的国际协定和 公约相一致。此外，灾害卫生风险管理应纳入到解决风险管理周期的预防、防范、应对 和恢复各阶段的国家卫生规划和跨部门计划中。这些规划应体现出地方、国家和国际层 面和司法的一致性和连续性。跨部门协调机制和业务连续计划也被推荐。正上所指，这 样的计划需要定期进行测试。 优先行动1.确保卫生部门致力于从灾害管理向灾害风险管理的转变，并将这种转变体现 在相关政府部门中。 WPR/RC65/9 第 22 页 附件 1    卫生部门需要与灾害风险管理的其他部委、部门和机构建立联系和协调机制， 确保卫生部门参与到国家灾害风险管理委员会或类似平台中去。  卫生部应该确定国家层面现有结构或委员会，或是考虑建立一个新的负责灾害卫 生风险管理的委员会。这个委员会应该负责解决灾害风险管理周期四个阶段的 卫生问题，以保证从灾害管理转向灾害风险管理，并让卫生部所有相关部门协 力工作。  委员会领导应该也是国家灾害风险管理委员会或类似机构中代表卫生部门的成 员。 优先行动 2. 设计并修改灾害卫生风险管理周期四个阶段的相关国家卫生政策。  卫生部灾害卫生风险管理委员会或同类机构的职权范围在国家层面包括以下几 个方面：  制定灾害卫生风险管理国家政策、指南和标准；监测灾害卫生风险管理规划 实施；建立经验记录机制并将以应用在规划和培训中；  制定国家专用的灾害卫生风险管理计划，或将灾害卫生风险管理纳入适宜国 家卫生部门规划的适宜部分；  基于多部门风险和易感评估，在暴露于风险的社区参与下，制定灾害风险管 理周期各阶段的计划；  确保受灾害影响的群众可持续获得卫生服务，包括服务提供和确保使用者费 用的机制；  建立并监督省级灾害卫生风险管理协调和管理机构或机制；  定义并更新各种具体危害的医疗设施设立规范，并在新卫生设施建设和根据 需要改造设施过程中，明确负责监督这些设施使用的国家监管机构的职责；  在卫生部内制定一个单位负责监督所有灾害卫生风险管理的主要参与者的职 责，最大限度地利用资源，提高在国家和国际层面的跨部门协调和协作; WPR/RC65/9 第 23 页 附件 1    确定外国医疗队（FMT)和国际非政府组织的国家级事前注册系统，以及主要 灾害应对和恢复过程中的协调机制；  明确并建立相关国家和国际合作平台、战略、框架或相关工作计划，包括 《国际卫生条例（2005 年）》和《适应气候变化》（CCA)。  为省级制定和实施灾害卫生风险管理规划提供与国家规划相一致的标准和指 南，并按照当地风险和敏感方面提供优先支持。  协调灾害卫生风险管理培训课程的开发，并为国家和省级利益相关者提供培 训项目支持。  将灾害卫生风险管理活动纳入世界卫生组织国家合作战略（CCS)、共同国家 评估和联合国发展援助框架中。 优先 行动 3: 加强卫生部门负责规划和协调灾害风险管理四个阶段的卫生相关活动。  卫生部门的负责单位有职责和资源负责灾害风险管理周期的全部阶段，并与 国家灾害管理办公室或类似利益相关者协调行动。  与负责国家灾害风险管理的适宜国家部门或机构建立紧密联系，重点关注包 括降低现有风险或避免新风险的早期预警、撤离计划和运动等公共问题中的 卫生部分。  通过与民间社会、非政府组织和社区领袖建立战略伙伴关系，以社区为基础 的预防和治疗保健为重点，促进社区的抗灾能力。  加强卫生部内已有的紧急行动中心，并在事件发生时利用它进行协调应对。  与联合国国家小组和人道主义国家工作组专门机构建立联系，如卫生和跨部 门协调小组，共同制定与灾害卫生风险管理相关的战略和规划，在国际机 构、非政府组织和其他多部门伙伴的之下进行实施。 6.2 信息和知识管理 信息和知识管理是收集、处理和分析数据，以及经过分析得出的知识。灾害管理知 识的传播，可以通告并影响国家和省级灾害卫生风险管理计划的实施和监测。完善可靠 WPR/RC65/9 第 24 页 附件 1   的信息对灾害风险管理四个阶段的灾害卫生风险管理活动的制定和实施至关重要。信息 管理是风险趋势评估，早期预警系统巩固，应对规划，各参与者协调和响应过程中可用 资源，各种干预措施监测，以及评估绩效的基础。必须有一个操作系统负责收集，整理 和分析数据，并以这样的方式可以使跨部门数据协调统一。此外还应有充足的机制，确 保正确的信息在正确的时间传递给正确的人。有效的方法应该再向下传递到地方各级， 让当地从业者可以收集数据。 无论在卫生部门、其他部门和伙伴还是大众中，有效的交流是非常关键的。媒体 机构对于信息的及时发布是很重要的渠道，因此在灾害风险管理的整个阶段都应是积 极参与者。 优先行动 4:投入到国家、省级和地方的卫生信息和多部门卫生风险评估。  卫生部灾害卫生风险管理单位应该与国家灾害管理运行部门合作，为自 然和人为引发的灾害进行风险评估。  卫生部灾害卫生风险管理单位应该在风险评估的基础上，确定对特定灾 害高风险的暴露人群，以及易受这种灾害引发卫生结果影响的当地卫生 系统。  根据可获得的不同服务水平和行政区域的人力资源和卫生服务信息，不断更 新国家卫生设施注册地。  制定省级和地方风险地图，标明特定灾害的高风险地区，以及卫生预防和防范 措施的需要。  为所有利益相关者确认灾害卫生风险管理活动的资源。. 优先行动 5:建立卫生和其他部门风险评估信息和知识管理和使用程序。  建立一个强大的信息技术和通信平台，能够在灾害期间和灾后向所有利益相关 者传达重要的信息。  与国家灾害管理机构和主要伙伴合作，开发并维持协调信息管理系统；收集， 整合，共享，集成和维护灾害风险管理相关卫生和其他部门信息，并优先关注 危险和脆弱性评估结果。 WPR/RC65/9 第 25 页 附件 1    开发协商一致的系统，根据紧急事件的阶段收集、存储和使用评估和应急信 息，包括： - 事前信息 (基线数据) - 初步场景设定和多集群快速/初始评估 - 持续评估和监测  建立卫生部门机制，分析来自评估和监测的信息和数据，形成和分享知识，可 为决策者用来确定灾害卫生风险管理周期各个阶段的工作重点和规划。  制定人员培训和装备的评估和调查、调查和报告准则，特别是在应对大型灾害 的早期阶段。  确保国家适应并接纳卫生部门核心投入和过程及产出和结果指标，以监测受灾 人群的健康需求反应和变化。  设计流程，以监督实施规划活动、当地灾害演变，以及当地卫生系统根据受灾 人群健康需求演变的能力。 优先行动 6: 制定公众、媒体风险交流的政策、机制和流程。  在评估事件影响和其引发的风险基础上，建立或应用信息开发、传播和评估系 统，并向特定受众提出建议。  检测通过媒体和其他渠道信息传播的流程、主管部门和机制并使其合法化  灾害卫生风险管理单位应预先制定、测试、评估风险沟通信息模板，使他们能 够在事件发生时立即公布。每条信息应该根据风险评估并针对所有确定的弱势 群体发布。  确保受众有接受信息并就与他们健康、安全和保障相关风险反馈的途径。 6.3 卫生和其他服务 所有卫生机构、系统、项目和服务需要有结构保障，在任何灾害影响和面临紧急情 况造成工作负荷加大的情况下，又安全又可持续有效的运行。 WPR/RC65/9 第 26 页 附件 1   为抵御突发事件并确保有效应对，需要更安全准备良好的卫生设施。这些都需要由 稳固的物流和通信系统支持。医疗保健各学科都可为灾害卫生风险做出贡献，从公共卫 生和基层医疗，到如传染病、急诊内科、外科、麻醉和医学人类学等专科。这些不同专 科的代表都应参与到灾害卫生风险管理中来。还要特别注意健康促进和行为改变，尤其 在预防或减轻不同灾害现存风险的计划活动时，需要对暴露在风险中的人群采取具体行 动。 在灾害期间，医疗服务准备需要国家和省级具体活动的规划和实施活。这些活动应 着眼于解决民众的安全漏洞风险，并且必须考虑到当地卫生系统的能力，以应对受灾人 群的健康需求。活动可能包括但不限于，识别高风险和低医疗服务覆盖领域，努力填补 服务空白，制定应急预案，并建立一种机制，以快速评估卫生部门在灾害发生后持续提 供服务的能力。当地的能力将作为一个整体确保患者可以就医并让医疗服务提供者能应 对灾后卫生服务需求增加。 优先行动 7. 根据国家和省级评估和监测将卫生项目和服务与灾害和风险情况相匹配。    确定特定灾害的高风险地区，并评估和监测关键预防项目和医疗服务的覆盖 情况。  确定为满足基本卫生需求（全民健康覆盖）和应对特定灾害事件发生导致的 需求增加而需要加强的卫生项目和服务。  根据上述两项行动要点确定的当地灾害和脆弱性，确保基本卫生服务覆盖和 关键卫生设施的完成好状态得以改善。 优先行动 8. 确定或修订和调整已有的用于常规行动和灾害应对的卫生服务包。  加强常规卫生服务的供给并制定或修订用于受灾人群的卫生服务包，在开展 此项工作时应考虑和适应当地实际情况和国际上已有的服务包，如最常使用 的服务包，包括： (a) 紧急情况中最基本、最初始生殖健康服务包  (b) 机构间常设委员会（IASC）紧急情况下艾滋病毒/艾滋病应对措施指南 (c) 机构间常设委员会紧急情况下精神卫生和社会心理支持指南；以及 WPR/RC65/9 第 27 页 附件 1   (d) 必需的新生儿护理和综合性的儿童疾病管理。 优先行动 9. 制定卫生服务提供连续性策略以及应对和恢复行动机制，将其作为国家卫 生部门防范计划的一部分  制定标准、建立机制和标准操作程序，以预先安置和设置临时性（帐篷）和/ 或过渡性卫生基础设施，并向当地卫生系统失灵的地区派遣专业化或多用途的 流动医疗队。  基于风险分析、选定人力资源的可用性以及预先确定的物资和设备的储备情 况，制定国家和省级应急机制，并将其作为国家和当地应急预案的一部分。  基于不足分析以及当地灾害和脆弱性评估，根据不同的医疗服务水平制定应 急预案。制定与风险管理机制各阶段涉及的其它机制或实体开展协作的机制 和方案（部委、军队、警察、消防、非政府组织等）。 优先行动 10. 开展或加强安全医院行动  确保安全医院行动不仅覆盖医院，还要覆盖灾害易发区的所有关键卫生设 施。  采取多部门协作机制制定国家和省级的安全医院行动相关政策、指南、标准 和程序，以确保角色和职责明晰，避免重复，降低成本并优化流程。  确定和了解高危地区的关键卫生设施，并使其优先执行安全医院指标（结 构、非结构和功能性部分），以确定灾害发生后机构继续提供服务的能力， 并应对（根据服务地区内灾害类型）选定的服务需求增加情况。  在安全医院指标评估后，优先设置规划和资金用于修复/翻新关键卫生设施。  制定机制快速评估卫生设施受灾害影响后继续提供服务的能力。  通过风险分析和风险评估确定新医院所在位置，并根据特定风险的建筑规范 建立新医院。 WPR/RC65/9 第 28 页 附件 1   6.4 资源 《西太平洋区域灾害卫生风险管理行动框架》草案中的资源指的是实施灾害卫生风 险管理所需的人员技能和人力资源，以及资金、设备和物资等。能够可靠地获取资源对 于实施灾害卫生风险管理至关重要。必须建立专家快速布署机制，并以可持续和有效的 方式向医务人员和社区成员提供培训机会，并建立其基本能力。必须设立相应的机制以 确认突发事件发生时哪些属于关键医疗物资和设备，从而确保在适当位置达到最低储备 水平。应急响应的各个阶段有不同的资源需求，尤其是由应对措施向恢复期过渡时。因 此，在规则资源和专家布署时考虑应急响应所处的阶段则显得非常重要。卫生部门预算 应为灾害卫生风险管理分配专用资金，包括用于预防干预、规划、人员配备和演练的资 金。建议指定专门人员负责管理灾害卫生风险管理项目和开展相关行动。为培训、开发 和维持应急响应人员的待命和布署能力提供适当的资源和基础设施也非常重要。  人力资源 优先行动 11. 总结并发展国家、省级和地方现有和/或需要的灾害卫生风险管理技能和 经验  建立卫生部和其它机构或组织（如国家红十字会和红新月会、国内和国际非 政府组织、公民社会、国际组织、军队、警察和民防系统）中经培训和有经 验人员的数据库。  基于风险评估开展教育和培训需求分析。  基于灾害卫生风险管理国家优先行动计划，加强国家灾害卫生风险管理教育项 目以及岗前和在职培训。  基于当地的风险评估和计划方案（当地早期预警系统、疏散计划等）向社区 提供培训和教育 优先行动 12. 制定国家和省级计划和机制以满足应急需要时的人员配备需求  根据优先卫生问题和危害类型，建立后来人员快速布署和接收机制。机制中包 括外国医疗队的注册和管理能力建设。  在卫生系统各级计划和开展定期模拟演练。 WPR/RC65/9 第 29 页 附件 1    基于危害地区分布和确定的优先卫生服务，在当地设立和开展在职培训课程。  建立机制确保应急人员在事件发生之前、期间和之后的福利和支持。  将外国医疗队和国际非政府组织国家注册系统告知潜在的国际伙伴。 药品和物资 优先行动 13. 通过风险评估和分析确定关键的医疗物资和设备，以确保适宜地点的最 低储备水平。  建立国家和省级计划中确定的战略位置储备。  建立供应链管理系统和指南，确保关键物资和设备的质量、替换和安全储存。  根据危害和风险评估，针对不同的卫生项目，基于当地情况修订、调整并储备 不同的卫生应急包。 优先行动 14. 制定紧急签订卫生物资和服务合同的程序  建立国家和省级卫生物资快速采购和供给机制。  建立提前确定货物、价格、供给次数和可靠性技术规格的机制。  确定主管部门并建立请求和接受——或拒绝——国际伙伴提供的药品、人员、 野战医院和其它服务的相关程序。  制定医疗物资进口时的免税规定和快速清关程序。 资金 优先行动 15. 确保关于筹资机制的政策涵盖灾害卫生风险管理周期的所有组成部分 （预防、防范、应对和恢复）  将一定百分比的国家卫生预算分配给灾害卫生风险管理。  确保资金可用于多部门风险映射和评估。  包含向所有灾害卫生风险管理项目提供用于监测和评价的预算。 WPR/RC65/9 第 30 页 附件 1   优先行动 16. 建立或加强灾害应急筹资  建立快速通道程序，以在需要时可获得应急资金。  清楚说明负责应急资金分配和支出的主管部门  制定国际资金的接受、支出和会计政策、程序和机制，如人道主义行动计 划、紧急呼吁等。  7. 框架实施 在国家层面，并没有严格的灾害卫生风险管理规划和实施计划，因必须基于当地的 危害和脆弱性情况确定实际的优先行动。但《2015 年后灾害风险降低框架（HFA2）》 草案中将卫生和福利作为明确的产出纳入了框架，确定要优先确保卫生设施在灾害发生 期间和灾害发生后可运行。本质上，HFA2 是在呼吁卫生部门在灾害风险管理中发挥比 原《兵库行动框架（2005-2015）》中部分作用更加积极和密切的作用。 《西太平洋区域灾害卫生风险管理行动框架》草案中，在灾害风险管理周期的 4 个 阶段（预防、防范、应对和恢复）需要执行的所有 4 个组成部分中均纳入了一系列优先 行动。 区域框架中建议通过渐进式方法逐步实现全危害方法，重点关注与自然危害相关的 风险管理，如地质和水文气象危害。优先行动领域将基于西太平洋区域通过实施《亚太 地区新发疾病防治战略》（2010）已经实现的针对不同危害的防控能力，与国家加强 《国际卫生条例》（2005）中要求的核心能力一同实施。 尽管通常情况下鼓励各国制定和实施与区域框架草案相一致的专门的国家灾害卫 生风险管理行动计划，但部分国家可基于其特有的政府结构和体系、当前的能力建设 水平、现有资源以及其它因素考虑其它选择。对于太平洋岛国和地区来说，这一点尤 其重要，因为这些国家的人口较少，地理位置隔离，基础设施和资源有限，其面临的 挑战尤其不同。 以下是部分可考虑的选择： (1) 制定（或更新）和实施专门的国家灾害卫生风险管理行动计划； WPR/RC65/9 第 31 页 附件 1   (2) 在国家整体灾害风险管理计划中纳入专门的卫生部分； (3) 在国家卫生战略计划中纳入专门的灾害卫生风险管理部分； (4) 在已有的国家卫生项目或行动中纳入灾害卫生风险管理优先行动； (5) 适当时考虑其它创新性选择。 上述各项选择均有其优缺点。鼓励各国开展分析和利益相关方磋商，以基于国情 和当地实际确定最佳方法。在各个层面，与不同行为体和其他部门开展政策对话和其 它磋商以讨论卫生部门在灾害风险管理中的作用至关重要。在确定灾害风险管理 4 个 阶段的优先干预措施时，必须考虑国家和省级水平的危害类型。 鼓励各国建立或加强年度利益相关方计划和审查机制，以确定或更新优先行动， 监测实施并记录和共享国家和地区的最佳实践。每次灾害同时也是自应对中学习，通 过实践经验改善灾害卫生风险管理的机会。 图 3 显示的是灾害风险管理周期 4 个阶段之间的关系：预防、防范、应对和恢复 （PPRR）。所有部门（包括卫生部门），尤其是暴露于不同灾害风险的当地社区和公 民社会，必须结成合作伙伴关系，在该伙伴关系中，公共、私营和非正式部门合作开 展灾害卫生风险管理具体活动的规划和实施。 伙伴关系可在国家以及次区域、区域和全球层面。尤其是在区域和次区域层面， 将有必要定期组织伙伴关系论坛讨论框架活动实施过程中的紧迫问题并共享获得的经 验和教训。 图 3. DRM 周期和框架组成部分 WPR/RC65/9 第 32 页 附件 1   表 2 列出了灾害风险管理各阶段框架组成部分的矩阵模板。该矩阵可用作确定国 家和省级灾害卫生风险管理计划中需要考虑的优先活动的支持工具。 表 2 灾害卫生风险管理计划矩阵模板 治理、政策、规划 和协调 信息和知识管理 卫生和相关服务 资源（人力、资 金、药物和物资） 预防暴露和降低敏 感性 防范 应对 恢复 8. 框架监测 《兵库行动框架（2005-2015）》在 5 个优先行动领域中提出了一组共 22 个核心指 标。各国政府在 2009、2011 和 2013 年通过在线工具评估了这些指标的进展，2013 年 有 133 个国家报送了相关评估结果。 《2015 年后灾害风险降低框架（HFA2）》草案的制订过程采用了评估中形成的分 析结果和经验教训，其中提供了一种经修订的衔接投入、产出和结果指标的监测框架。 公共政策指标被分成不同组，可反映《2015 年后灾害风险降低框架（HFA2）》草 案的转换，该框架正要求各国政府制定相应的政策，不仅涉及降低已有风险，还涉及新 风险的预防。 《兵库行动框架（2005-2015）》降低灾害风险的战略目标——“大幅降低灾害导 致的社区和国家生命以及社会、经济和环境财产损失”——保持不变，达成该目标需要 公共卫生主管部门证明其是否已制定了具有风险弹性的卫生设施建设的建筑规范。如果 国家已经制定了相关规范，其必须报告这些规范是否得到了应用，已经基于新规范建设 了多少新的卫生设施，以及多少卫生设施得以改进从而可以在今后的灾害中保持安全。 WPR/RC65/9 第 33 页 附件 1   此外，在确定国家灾害卫生风险管理计划时，选择和采用关键的灾害卫生风险管理 投入、产出和结果指标以及确定基线是必不可少的步骤，基于确定的基线将可以衡量取 得的进展。 卫生部门在下述活动中具有领导责任：协助确定基线，开发指标并进行监测；衡量 灾害死亡的降低、灾害后受损和无法运行的卫生设施数量，以及灾害对人群福利和健康 的整体影响。 《西太平洋区域灾害卫生风险管理行动框架》草案主张西太平洋区域所有国家的卫 生部门加强其相应职责，记录关键灾害卫生风险管理指标选择和使用期间取得成就和面 临挑战。框架推动和支持根据需要开展技术磋商，以基于接下来几年的新进展确定和应 用一组核心的灾害卫生风险管理指标。                                 WPR/RC65/9 第 34 页 附件 1 附录 1     附录 1: 灾害术语表 1. 灾害的定义 为了准确地衡量、汇总、分析和报告与灾害相关的科学数据，所有组织必须采用一 种通用、标准的灾害和风险管理术语。正是该迫切需要推动了联合国《国际公认灾害管 理相关基本术语汇编》的早期开发 31。联合国和 ISO 31000 目前已被用于扩展术语的标 准化工作，以同时纳入灾害风险管理（DRM）领域的相关内容 25。 灾害是“社区或社会功能的严重中断，导致广泛的人员、物资、经济或环境损失， 超过了受影响社区或社会采用自身资源的应对能力”18。灾害的不良卫生影响可能包括 生命损失、损伤、疾病以及对人身体、精神和社会福祉产生的其它不良影响。 灾害还可被分类为集中风险和广泛风险事件 18。当强烈的灾害（如地震、海啸、火 山暴发、洪水和大风暴袭击易感性水平较高的人群密集地区时），灾害被分类为集中风 险。当分散的人群重复或持续性暴露于强度较低或中等的灾害导致广泛的风险时，灾害 被分类为广泛风险。这些事件（如旱涝循环）通常具有较高的局限性，但仍可能导致使 整个西太平洋区域灾害应对能力减弱的累积性灾害影响。 附录 3中提供的一份术语集定义了灾害风险管理中使用的关键术语。 2.危害分类 根据危害的因果性质将灾害分为自然危害或人为危害。科学文献（以及全球的政 府、非政府和国际组织）一致同意，自然危害类别包括地质危害、水文气象危害和生物 危害 1,2,14,32。 技术或人为危害——复合型突发事件/冲突、饥荒、人群流离失所、工业事故和交 通事故——指的是由人类导致且发生在人类居住区以内或附近的事件 14,33。该类事件可 能包括环境退化、污染和交通事故。 图 A1.1 列出了基于最新的自然（地质、水文气象和生物）和人为（技术和社会） 危害组定义的危害分类。图 A1.1 还列出了水文气象危害（水文、气象和气候）的亚组 以及危害各组或亚组的主要类别、亚类和子类。在采用相同语言以及对经常同时存在多 WPR/RC65/9 第 35 页 附件 1 附录 1   种危害的灾害进行分类时，分类非常重要。 图 A1.1.  根据通用组、组、亚组、主要类别和亚类显示的灾害危害分类及子类的少量实例   WPR/RC65/9 第 36 页 附件 1 附录 2   附录 2:西太平洋区域的地质和水文气象灾害 1. 西太平洋区域地质和水文气象灾害负担 在过去 10 年，中国、美国、菲律宾、印尼和阿富汗是最经常受到自然危害所致灾 害袭击的国家。2011 年，菲律宾经受了历史上有记载以来最多数量的自然灾害。该国共 遭受了 18 次洪水和土崩、12 次风暴、2次火山暴发和 1次地震的袭击 2。 图 A2.1 显示的是过去 20 年全球以及西太平洋区域国家地质和水文气象危害导致 的自然危害所致灾害的发生趋势。尽管在全球和区域层面因自然危害所致灾害数量各 年度的差异不大，但在全球和区域水平，水文气象危害所致灾害的发生频率在观察的 时期内逐年升高。在过去 20 年，西太平洋区域水文气象灾害的发生情况显示出升高 趋势。实际情况也的确如此，1994 年和 2003 年之间，西太平洋区域每年平均发生 45 起水文气象事件，而 2004 年和 2013 年之间，每年平均发生 60 起事件。 图 A2.1. 1994-2013 年全球和西太平洋区域国家每年发生的地质灾害数 图 A2.2. 1994–2013 年全球和西太平洋区域国家每年发生的水文气象灾害数 WPR/RC65/9 第 37 页 附件 1 附录 2   图 A2.3 显示的是西太平洋区域与世界其它地区相比自然灾害的总数、受影响人 群、死亡数和估计的总体经济损失。在过去 20 年，所有自然灾害中 22%发生于西太平 洋区域，但在相同时期内，全球受灾害影响的人群中有 62%生活在该区域。因此，西 太平洋区域的灾害影响以及该区域对灾害风险降低政策的需求均超过其应有的程度。 过去 20 年全球因自然危害所致灾害的影响导致的总经济损失约为 2.2 万亿美元， 其中西太平洋区域约为 8830 亿美元（40%）。西太平洋区域因自然危害所致灾害导致 的人员和经济负担与其人口和经济情况不成比例，图 A2.2 中饼图所显示的过去 20 年 的数据再次确认了上述情况。 1994 年和 2013 年之间，西太平洋区域受自然灾害影响的人群比例以及估计的因 自然灾害导致的经济损失（40%）较高，在看待该情况时必须考虑到这样一个实际情 况，即同一时期内该区域遭受的灾害比例要低得多（22%）。 图 A2.3. 1994–2013 年全球和西太平洋区域因地质和水文气象灾害导致的累计事件数、 报告死亡数、受影响人群和估计的经济损失 WPR/RC65/9 第 38 页 附件 1 附录 2   2. 地质灾害 西太平洋区域最近发生的与地质危害相关的灾害已经形象地显示了这些事件所导致 卫生影响的严重性。2008 年发生于中国的汶州地震夺去了接近 7 万人的生命，导致 480 万人无家可归。东日本大地震、海啸和核事故则导致近 2 万人死亡，440 万户家庭断 电，150 万户家庭断水。世界银行估计此次地震的经济损失为 2350 亿美元，这使得此次 事件成为世界历史上付出代价最高的自然危害所致灾害。2010 年和 2011 年期间发生于 新西兰的克赖斯特彻奇地震，尽管导致的人员伤亡要低得多，但造成的经济损失仍达 27.5 至 35 亿新西兰元。 最近于 2013 年 10 月发生于菲律宾保和的地震导致 223 人死亡，损坏或损 毁了 367760 人的家园。2014 年 1 月，仍有共 1910 人停留在政府提供的疏散 中心 34。 3. 水文气象灾害 本区域过去 20 年内，水文气象灾害的数量和强度增加，如图 A2.1 所示。如，2012 年 12 月菲律宾棉兰老岛发生的台风“宝霞”造成了生命损失，对基础设备也造成了广泛的 损害和破坏，包括当地的卫生设施。2013 年 11 月发生的台风海燕夺去了近 7000 条生 命，受影响人群估计达 1600 万，导致许多人无家可归（CRED, 2014）。近期发生于柬 埔寨、斐济、老挝人民民主共和国和越南的洪水进一步显示了该组危害导致人员流离失 所，严重破坏经济的能力。此外，1997 年和 1998 年东南亚因干旱导致的森林火灾使文 莱、印尼、马来西亚、菲律宾、新加坡和泰国等 2 亿人受到影响 35。2014 年 4 月，所罗 门群岛洪水暴发导致 22 人死亡，5 万人受灾。 4. 西太平洋区域的新发灾害风险 4.1 气候变化 多项研究已表明，气候变化将在未来几年中对西太平洋区域产生影响。洪水、干 旱、破坏性风灾、极高气温和海平面升高的发生频率和强度有可能升高。预计在 2050 年 左右，热带气旋的最大强度可能增加 5-10%，使气旋导致的降雨率峰值升高 25%。低于高 潮水位和风暴潮水位的面积分别占整个西太平洋区域陆地面积的 0.48%和 0.94%；如果海 平面升高 1 米，上述面积将分别增加至 0.98%和 1.32%。部分国家和地区（如柬埔寨、越 WPR/RC65/9 第 39 页 附件 1 附录 2     南和太平洋岛国）超过 10%的人口将可能因此受到影响。部分太平洋岛国已经明确记录 了海平面升高灾害导致的不良健康影响 36。灾害卫生风险管理是对气候变化进行卫生相 关适应的主要手段之一。 4.2 复合型和混合型灾害 当一个灾害合并第二个灾害时将发生复合型灾害：如，地震后发生的滑坡。当一种 类型的灾害导致了不同类型的第二个灾害时，我们称之为混合型灾害。例如，自然灾害 导致继发性的技术性灾害。2011 年发生的东日本大地震即是两组不同灾害发生可能的相 互作用的例子，此次事件发生时，地震引发了海啸并导致一家核电站受到破坏。由于存 在发生混合型灾害以及技术性危害的可能性，从而表明需要对当地的易感性进行评估和 监测，与此同时应考虑高度工业化区域内自然灾害相互作用导致出现新风险的可能性。 当技术性灾害引发自然灾害时也可能发生混合型灾害。例如，大坝结构性损坏导 致洪水暴发，从而造成电力损失和溺水风险。在过去几十年中，工业化、环境退化、 污染和城市化趋势正逐步增加自然危害和技术性危害产生可能的协同作用从而导致混 合型灾害风险的可能性。 4.3 社会政治不稳定 尽管西太平洋区域内的政府总体来说较有力，管理的突发事件应对体系行之有效， 但部分国家仍面临政府不稳定，从而使国家对于突发事件和灾害有较强的易感性和敏感 性。例如，过去 40 年来，菲律宾棉兰老岛上发生的冲突已夺去 15 万人的生命，使接近 300 万人流离失所 37。2012 年 12 月，台风“宝霞”袭击的部分区域位于冲突区，使得 部分市政当局的应对和恢复困难重重。 WPR/RC65/9 第 40 页 附件 1 附录 3   附录 3: 关键术语定义表 38,39 吸收能力：影响的速度或数量能够吸收（或适应）而不超过发布灾害声明界限的限 值。 全风险方法：对所有可能出现的突发事件或灾害，包括自然灾害和技术性灾害 （还包括恐怖主义和战争等利益相关危害），制定和实施应急管理策略。 建筑规范：用于控制建筑结构的设计、建造、材料、变更和占地等对于确保人员安 全和福祉（包括抵御坍塌和损坏的能力）所必需的各方面的一系列条例或规章及相关的 标准。 能力（Capability）：在特定标准和条件下，通过联合采用不同的方法和途径开展 一系列任务以达到期望执行效果的能力。 能力（Capacity）：社区、社会或组织内所有现有的可用于实现一致目标的优势、 特性和资源的总和。 关键设施：在常规情况和突发事件紧急情况下，对于社会或社区功能运行在社会、 经济或运行方面至关重要的主要实体结构、技术设施和系统。 灾害:社区或社会功能的严重破坏，涉及广泛的人员、物资、经济或环境损失和影 响，超过了受影响社区或社会使用其自身资源应对的能力。 灾害风险:在今后特定的时期内，特定社区或社会可能发生的生命、健康状况、生 活、财产和服务方面的潜在灾害损失。 灾害风险管理：使用行政指令、组织和行动技巧和能力实施策略、政策和改善应对 能力，以降低危害不良影响和灾害可能性的系统性过程。 灾害风险降低：通过系统性措施分析和控制灾害成因降低灾害风险的概念和实践， 包括通过降低危害暴露，降低人群和财产的易感性，合理的管理土地和环境，以及改善 不良事件的防范。 早期预警系统：及时地生成和传播有意义的预警信息以使受危害威胁的个体、社区 和组织能够适当的准备和应对危害并有充足的时间降低危害或损失发生的可能性的一系 WPR/RC65/9 第 41 页 附件 1 附录 3   列能力。 突发事件:社区或社会功能的严重破坏，涉及广泛的人员、物资、经济或环境损失 和影响，超过了受影响社区或社会使用其自身资源应对的能力。 暴露：人员、财产、系统或其它组成元素出现在危险区域内从而可能遭受损失。 预测：明确陈述或统计估计特定领域今后可能发生某项事件或状况。 危害:可能导致生命损失、损伤或其它卫生影响、财产损失、生活和服务受损、社 会和经济破坏或环境破坏的危险现象、物质、人类活动或状况。 缓解:危害和相关灾害的不良影响减轻或受到限制。 非结构性措施:为降低风险和影响而采取的使用知识、实践或协议的任何不涉及物 理建设的措施，尤其是通过采用政策和法律、提高公众认识以及培训和教育。 防范：政府、专业应对和恢复组织、社区和个人为有效地预见和应对可能即将发生 或已发生的危害事件或状况的影响，并自影响中恢复而获得的知识和能力。 预防：完全避免危害和相关灾害的不良影响。 公众认知：公众对于涉及灾害风险、导致灾害的因素以及为降低危害暴露和易感性 可单独或集体采取的措施等公共知识的认知范围。 恢复：灾害影响社区的设施、生计和生活条件（适当时）的恢复和改善，其中包括 为降低灾害风险因素而付出的努力。 残余风险：在已采取有效的灾害风险降低措施后仍无法控制的风险，对于此类风险 必须维持应急响应和恢复能力。 恢复：暴露于危害的系统、社区或社会及时和有效地抵御、吸收、适应以及自灾害 影响中恢复的能力，包括通过维持和恢复其必需的基本结构和功能。 应对：在灾害发生期间或灾害发生后立即提供应急服务和公共援助，以抢救生命、 降低卫生影响、确保公共安全以及满足受影响人群的基本生存需要。 风险：自然或人为危害和易感状况相互作用导致有害后果或预期损失（死亡、损 WPR/RC65/9 第 42 页 附件 1 附录 3   伤、财产、生活、经济活动受影响或环境被破坏）的可能性。 风险评估：通过分析潜在危害和评价现有的易感性状况（共同作用时可能危害暴露 人群）、财产、服务、生活及其依赖的环境确定风险性质和范围的方法。 风险管理:通过管理不确定性因素而尽可能降低潜在危害和损失的系统性方法和实 践。 风险降低：为降低风险发生消极后果可能性而采取的措施。 结构性措施：用于降低或避免灾害可能影响的物理建筑，或为实现抵御灾害目的在 建筑或系统中采用的工程技术。 敏感性：（如暴露于灾害）处于风险中的状态。 可持续发展：既满足当前需要又不会损害后代满足其需要能力的发展。 易感性：社区、系统或财产的特征和环境使其容易受到灾害破坏的影响。 WPR/RC65/9 第 43 页 附件 1   参考文献 1 Noji E. 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