执 行 委 员 会 第一三二届会议 临时议程项目 5
EB132/5 Add.5 2013 年 1 月 18 日
世卫组织在全球卫生治理中的作用 总干事的报告 1. 执行委员会在其第131届会议上要求总干事“向其第132届会议提交一份文件，确定
并且评估 A65/5 号文件所述内容的特定选择方案，尤其是关于世卫组织的内部治理问 题，包括总部、区域和国家办事处在世卫组织在全球卫生治理方面的作用方面以及理 事机构的工作方法方面做到一致的问题1。 ” 2. 世卫组织在全球卫生治理方面的作用能够切实体现《组织法》为其规定的职能， 即充任“国际卫生工作之指导及调整机关” 。本报告确定这方面工作的范围，同时就世 卫组织能够发挥积极治理作用的广泛活动和领域向执委会成员提供最新信息。报告还 力求消除一种看法，即全球卫生治理仅指由总部单独开展的活动。报告阐明了本组织 所有三个层面在卫生治理中发挥的作用，显示整个组织在实际工作中如何分配责任和 协调立场。本报告还确认了卫生治理与世卫组织改革的其它方面，包括与文件A65/5所 载内容之间的联系。 全球卫生治理的范围扩大了 3. 支撑全球卫生治理的基本理念是，世界目前可用于增进人民健康的资产能够得到 更有效和公平地部署。卫生治理意味着“国家、政府间组织以及非国家行动者通过正 式和非正式机构、规则及程序来应对需要采取跨国界集体行动加以有效解决的卫生挑 战”2。 4. 卫生治理起源于国家之间为寻求保护或促进人民健康而进行的协商。最初是临时
权宜性举措，主要是为了遏制传染病威胁，之后通过国际机构和协定，以及可以说通 过世界卫生组织的成立，变得更加正式。协商可以促使达成文书以协助减少跨越国境 1 2
见 EB131(10)号决定。 Fidler DP, Calamaras JL.《全球卫生治理挑战》 。对外关系理事会。纽约，2010 年 5 月。
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的健康威胁（例如《国际卫生条例（2005） 》以及关于共享流感病毒以及获得疫苗和其 它利益的大流行性流感防范框架） ；采取共同方法和策略来解决全球、区域或次区域的 共同问题（例如， 《世界卫生组织全球卫生人员国际招聘行为守则》或载有全球、区域 以及特别是次区域内容的控制青蒿素耐药性全球计划） ；并为共同目标团结奋斗（例 如，与卫生有关的千年发展目标，以及在非传染性疾病预防控制方面建议的自愿目标 和指标） 。 5. 在扩大卫生治理议程方面，若干因素起了推动作用： (a) 多种声音： 卫生治理不再专门由国家独揽。在信息技术和社会媒体的助推 下，民间社会网络、国际和社区层面的个别非政府组织、专业团体、慈善基金 会、贸易协会、媒体、国家和跨国公司以及个人和非正式的松散社区现在有了发 言权和影响力 – 所有这些行动者均能影响关涉卫生的决策。现在特别重要的是， 世卫组织应如何发挥其卫生治理作用，以确保会员国在决策中的首要地位并保证 世卫组织的规范工作不受任何既得利益的影响，同时仍要设法与其它利益攸关方 积极交往。 (b) 新行动者： 全球卫生的体制结构日益复杂；而鼓励建立新组织、新筹资渠道 和新监测系统，却不优先对已有的机制进行改革，可能使情况恶化。对于拥有许 多发展伙伴的低收入和中等收入国家的卫生治理而言，这个问题尤其重要。 (c) 更广泛的关切： 治理方面许多讨论的焦点是保护人类健康与尽量不中断旅 行、贸易和发展之间的紧张关系。虽然实现这方面平衡仍是一个关键问题，但讨 论又增添了新的内容，最引人注目的是对公正和平等的关注，关于大流行性流感 防范框架的谈判以及关于研究与开发方面筹资和协调问题的磋商性专家工作小组 报告的持续讨论便是这方面极好的例证。 (d) 从卫生治理到以促进卫生为目的进行治理1：如里约政治宣言所阐明，健康问题 的社会决定因素方针内含两个不同的概念：一是针对上述许多问题的 卫生治理 – 主要涉及协调、指导和保持内部一致几方面职能。二是以促进卫生为目的进行治理 – 这涉及宣传和公共政策方面的职能，力求影响其它部门的治理，以便积极促进人 类健康。卫生治理的这个方面通过世卫组织防治非传染性疾病的工作得到充分体现 （见下面第15段） 。 《21 世纪中以促进卫生为目的进行治理》 ，世界卫生组织欧洲区域办事处，文件 EUR/RC61/Inf.Doc./6，结合欧 洲区域的情况列举了许多实例，说明加强不同卫生行动者之间的合作如何能解决健康问题社会决定因素并改善卫生 结果。 1
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卫生治理是世卫组织的一项战略重点 6. 第十二个工作总规划草案将卫生治理确认为八项战略重点之一。具体说，这项重 点就是要加强全球卫生的一致性，并且世卫组织应发挥协调和指导作用，促使各种不 同的行动者更有效地为各国人民健康作贡献。 7. 这方面作用有许多实际表现形式。本报告从三个不同角度来审视世卫组织的卫生
治理作用。第一，从努力在各种全球、区域和国家进程中给卫生工作定位并加以促进 这一角度来审视。第二，强调工作总规划草案中其它战略重点所内含的治理问题。第 三，将卫生治理分析、会员国对世卫组织的治理以及可加强世卫组织在卫生治理方面 有效性的改革要素联系起来。 卫生工作的定位与促进 8. 2015年后发展议程：如何制定下一代全球目标将对未来若干年的发展重点和筹资产
生重大影响。确保卫生工作占据突出位置并明确阐明其作用是卫生治理方面的一项主要 挑战，也是世卫组织的一项重点。各种谈判在易变、复杂且充满竞争的环境中展开，许 多部门利益争相得到体现。目前正在进行的磋商工作需要本组各个层面协调一致，并且 当世卫组织在100多次国家磋商会议以及计划举行的一系列区域和全球专题磋商会议中 与会员国及其它利益攸关方进行互动时，要保证以一致的方式传递讯息。世卫组织应对 这方面挑战的方法将在执行委员会议程项目7.1下予以更详细的讨论1。 9. 卫生与可持续发展： 回顾2012年6月里约 +20 会议的筹备工作，体现了世卫组织治 理工作的一个相关方面：在秘书处、会员国和其它利益攸关方之间实现有效的协同作 用以促进卫生利益。里约+20会议结果文件的第一份草案只顺带提及了卫生问题。世卫 组织总部和各区域的职员与日内瓦和纽约的会员国，以及非政府组织团体一起开展工 作，以便就卫生的作用编制一份具有说服力的立场文件，并最终得到里约会议谈判代 表们的接受。结果文件的定稿中包含几乎所有世卫组织关切的卫生问题 2 。在就里约 +20会议采取后续行动时，卫生成为制定可持续发展目标进程与 2015年后议程之间的一 个重要环节。此外，与可持续能源等其它部门的合作日益表明卫生指标的价值，这些 指标是衡量可持续发展三大支柱进展情况的手段。
见文件 EB132/11。 里约+20 会议的结果文件： 《我们想要的未来》含有关于卫生和人口问题的九个段落。文件开始写道“我们认 识到卫生是可持续发展所有三个方面的先决条件并且是其结果和指标” 。这个开篇句之后提及了全民健康覆盖、艾 滋病、结核病、疟疾、脊灰和其它传染病、非传染性疾病、药品可及性、加强卫生系统、性和生殖卫生、在这种情 况中保护人权以及对降低孕产妇和儿童死亡率的承诺等问题的重要性。 2
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10. 卫生与联合国改革 ：世卫组织致力于以更一致的方法在国家层面开展联合国工 作，协调对国家重点的支持并促进卫生在联合国发展援助框架和“一个联合国”计划 中的地位。最近对“一体行动，履行使命 ”项目的试点国家进行的独立评价1表明，联合 国行动改革在国家层面已取得一定进展，但进一步进展将取决于会员国是否准备支持 在总部实现更大整合。鉴于这些情况，世卫组织的重点是加强各国家办事处的作用， 使其作为联合国国家工作队的一员开展工作，此外，还着重在联合国发展集团区域小 组和区域协调机制能有效运作的区域为这些小组和机制提供支持。在总部，重点是保 证行政首长理事会（和方案问题高级别委员会）的高级别代表性并更有选择地与联合 国发展集团的诸多不同工作组进行交往。 11. 釜山后发展合作关系： 2011年11月在大韩民国举行了第四次援助实效问题高级别 论坛，之后形成了釜山有效发展合作伙伴关系 2。有关结果文件表明基于“援助”的框 架已让位给更广泛、更具包容性的国际共识，强调通过建立伙伴关系的办法来开展合 作，尤其是通过南南合作和三角合作关系。在《援助实效问题巴黎宣言》和《阿克拉 行动议程》框架内，卫生具有领导和跟踪作用，通过国际卫生伙伴关系（ IHP+）等倡 议来证明，尽管有许多不同的行动者，但仍可围绕国家卫生战略加强协调。 IHP+的成 果，即《2012年度绩效报告》便证明了所取得的进展 3。这类方法超越了联合国范畴， 将双边组织、开发银行以及非政府组织包括在内，而且能够加强效率和卫生结果。随 着新的釜山后伙伴关系在 2013年中初具规模，将必须重振国际卫生伙伴关系及类似的 倡议，以便汇集不同的资金来源，支持国家卫生重点。 12. 卫生与区域经济一体化： 在世界各地，区域和次区域一体化是个日益明显的趋 势。虽然这些机制中许多往往主要侧重于经济发展，但它们在卫生和社会政策方面有 可能发挥同等的影响力。世卫组织各区域办事处在建立与区域开发银行、区域和次区 域政治集团以及联合国各经济委员会的关系网络方面发挥越来越大的作用。开发银行 和经济委员会具有一种特别的优势，能够将卫生部长和财政部长汇集在一起，例如在 非洲开发银行举行了一次财政部长和卫生部长之间关于 卫生部门的资金效益、可持续 性和问责制问题的高级别对话（突尼斯，2012年7月4-5日） ，此次对话由非洲卫生协调 伙伴关系下的伙伴们召集，世卫组织是该伙伴关系的一个主要成员。
关于最后的主报告见：http://www.un.org/en/ga/deliveringasone/mainreport.shtml。 结果文件见： http://www.aideffectiveness.org/busanhlf4/images/stories/hlf4/OUTCOME_DOCUMENT_-_FINAL_ EN.pdf 3 国际卫生伙伴关系和相关行动（IHP+）方面的进展。 2
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卫生治理和世卫组织的战略重点 13. 本节阐述的卫生治理作用和责任与关于世卫组织改革问题的文件A65/5中所述世卫 组织不同层面之间的分工相一致。 14. 考虑到卫生挑战的多样性以及与日俱增的行动者数量，治理情况复杂便不足为 奇。对卫生治理情况的更确切描述是“各种[治理]体制相互重叠并且有时相互竞争，其 中牵涉到众多行动者，他们通过各种不同的原则和程序来处理不同的问题”1。就完成 卫生相关千年发展目标方面的工作 而言，这一描述特别恰当，在这方面，由各种联合 国机构、伙伴关系、宣传团体以及筹资机制实行的治理层层重叠，相互争夺控制权， 并不可避免地争夺资源。这种状况对下面将讨论的世卫组织与伙伴关系及其它利益攸 关方之间的互动方式具有若干影响。世卫组织改革的一个重要内容是确保本组织有能 力帮助那些拥有许多外部发展伙伴的国家管理这种复杂局面并削减其交易费用。 15. 对比之下， 非传染性疾病 方面的工作显示了以促进卫生为目的进行治理的重要 性。虽然许多卫生状况受到其它部门治理决定的影响，但对非传染性疾病的根源和社 会决定因素进行的分析指明了一系列范围特别广泛、多层面且相互关联的社会、经济 和环境决定因素 ，包括环境接触有害毒素、饮食、烟草使用、过度消费盐和酒精以及 日益久坐不动的生活方式等。这些反过来与收入、住房、就业、交通、农业和教育政 策密切相关，而这些政策本身受到国际商业，贸易，金融，广告，文化和通信模式的 影响。虽然可以就这些因素逐一确定政策杠杆，但组织所有社会协调一致的对策仍是 最重要的全球卫生治理挑战之一。 16. 全民健康覆盖是世卫组织的一个新战略重点 2，其中综合了两个基本组成部分：获 取实现良好健康所必需的服务（促进、预防、治疗和康复） ；提供经济保护以防止健康 不良导致贫穷。从卫生治理角度看，全民健康覆盖在两方面是重要的。在国家层面， 这是各国力求加强或改革其卫生系统时的一项目标，对所有国家而言都具有相关性。 此外，在讨论如何在 2015年后议程中给卫生定位时，可以将此作为一个统一目标，既 注重完成当前千年发展目标方面的工作，同时又满足对解决非传染性疾病及其它健康 不良根源的需要。 17. 两个其它战略重点强调世卫组织卫生治理作用的另外一个方面，即国际文书的谈 判需要与各国的能力建设挂钩。这一点在 《国际卫生条例（2005）》的情况中尤为明 显。 《条例》为实现集体卫生安全提供了必须的重要法律文书。但其影响取决于各国能 1
Fidler DP, Calamaras JL.《全球卫生治理挑战》 。对外关系理事会，印刷中。纽约，2010 年 5 月。
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见文件 EB132/22。
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否满足必要的能力要求以便发现和报告任何新的或新出现的，引起国际关注的公共卫 生威胁并采取相关行动。同样，增加获取医疗产品 方面的工作一直受到若干国际协定 的影响，包括《关于与贸易有关的知识产权协定和公共卫生的多哈宣言》以及随后的 《公共卫生、创新和知识产权全球战略和行动计划》 。其它一些治理程序仍在进行当 中，具体涉及劣质、假造、标签不当、伪造、假冒医疗产品，以及关于研究与开发方 面筹资和协调问题的磋商性专家工作小组报告的后续事宜。但是，与《条例》的情况 一样，治理决定的全面影响将取决于能否在国家和区域层面建立或加强必要的机构以 便将有关协定付诸实践。 卫生治理与世卫组织改革 18. 第十二个工作总规划草案结合治理方面的战略重点确定了两项衡量成就的标准。 (a) 在世卫组织确立精简而有效的治理系统，能够加强整个组织的协同作用，提 供战略监督，并且就世卫组织所关注的广泛问题而言具有包容性。 (b) 对明确界定的多部门全球卫生议程采取更协调的办法，具体体现为向国家卫 生政策和战略提供更协调的财政和技术支持。 19. 第一项衡量标准着重于会员国在全球和区域层面对世卫组织的内部治理。第二项 衡量标准注重世卫组织的协调和指导作用。目前若干要素已经到位，旨在确保世卫组 织具备实现这些目标的必要能力。 20. 内部治理议程将首先着重于理事机构的工作：即世界卫生大会、执行委员会和各 区域委员会的工作。就执委会而言，将包括加强其执行和监督作用；增加其战略作 用；并精简其工作方法。关于卫生大会，更具战略性的重点将有助于确保通过决议促 进更好地确定重点。各区域委员会的工作将与世卫组织的全球治理工作，尤其是执行 委员会的工作更密切地联系起来并且将使不同区域的最佳做法标准化。为配合这些改 变，秘书处将通过向新成员介绍情况以及提供更好和更及时的文件，改进其对治理职 能的支持。 21. 由于对卫生问题给予越来越多的政治关注并且认识到卫生与许多其它社会和经济 政策领域之间存在关联，导致的一个主要后果是对政府间程序，而非单纯技术程序的 需求不断增加，目的是要达成持久和包容性的协定。因此，世卫组织的召集作用可能 加强并将需要为此具备充足的能力以支持、管理和促进治理程序。
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22. 卫生治理议程中出现的另一项挑战是，可以通过变革对卫生产生积极影响的许多 领域是那些现有规则和制度由不同国际机构掌管的领域。因此，世卫组织必须在全 球、区域和国家层面其它机构的治理中倡导卫生问题。考虑到所涉机构范围广泛，为 了尽量扩大影响，将必须有战略有选择地使用稀缺资源。 23. 对全球卫生治理挑战的分析再次强调世卫组织需要与一系列其它利益攸关方进行 交往。在关于改革问题的执行委员会特别会议上，执委会通过EBSS2(2)号决定，商定 了如下原则：治理程序需要具有充分包容性，并遵循多元化原则，而且应按下述要求 与其它利益攸关方交往： 必须始终保持世卫组织决策的政府间性质； 在制定作为世卫组织工作核心的规范、标准、政策和战略时，必须继续依赖 对证据的系统使用，并且不受任何形式既得利益的影响； 任何新举措都必须具有明显的效益和增值作用，能从公共卫生角度丰富政策 或加强国家能力； 应优先利用现有机制而不是创建新论坛、会议或结构，同时应提供明确的分 析，说明增加的任何费用如何能带来更好的结果；
24. 现在的挑战是从原则转向政策并建立机制以促进有建设性的交往，同时维护世卫 组织的完整性。世卫组织与其它利益攸关方交往的总体政策将包括一些常见要素。但 目前，与各类利益攸关方有关的工作正处于不同的成熟阶段。 25. 关于数量日益增多的卫生伙伴关系，世卫组织具有双重治理作用：一方面，本身 是伙伴关系的积极成员，另一方面，作为伙伴关系委员会的成员，负责伙伴关系自身 的治理。但是，在这方面，改革的直接重点是世卫组织与其所代管的伙伴关系之间的 关系。执委会将在临时议程项目 5下讨论这方面的建议1 。执委会还将审议一份关于与 非政府组织关系的初步文件 2 。2013 年5 月执委会将审议关于与私营商业实体关系的初 步文件。
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见文件 EB132/5 Add.1 和 EB132/INF./2。 文件 EB132/5 Add.2。
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26. 卫生治理议程各个方面所具有的共性是都需要在整个世卫组织建设能力，以便更 有效地管理这一议程并确保职员有积极的动力，愿意在关注卫生问题的各类组织开展 工作。具体说，这将意味着要在本组织各个层面进行更有效的内部协调，以便使世卫 组织能够以一致和有说服力的立场支持上述各领域中的卫生工作。这还将需要部署一 系列不同的工具以便结合卫生治理议程加强职员技能和系统。目前针对世卫组织代表 的强制性卫生外交培训已经到位，并将逐步扩展至本组织其它部分。
执行委员会的行动 27. 请执行委员会注意本报告。
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