Оценка воздействия РКБТ ВОЗ: доклад Группы экспертов

Конференция Сторон Рамочной конвенции ВОЗ по борьбе против табака Седьмая сессия Дели, Индия, 7–12 ноября 2016 г. Пункт 5.2 предварительной повестки дня FCTC/COP/7/6 27 июля 2016 г. Оценка воздействия РКБТ ВОЗ Доклад Группы экспертов "РКБТ – это замечательный договор, поскольку в нем прописано, что следовало бы делать каждому, и даются указания, которые всем помогут сделать это". "Без эффективного осуществления РКБТ на всех уровнях и во всех секторах правительства едва ли все эти меры по борьбе против табака реализовывались бы столь всеобъемлющим и согласованным образом и так эффективно". ВВЕДЕНИЕ 1. На своей пятой сессии (Сеул, Республика Корея, 12−17 ноября 2012 г.) Конференция Сторон (КС) признала необходимость проведения общей оценки и анализа эффективности осуществления РКБТ ВОЗ. На своей шестой сессии (Москва, Россия, 13–18 октября 2014 г.) КС приняла решение FСTС/COP6(13), озаглавленное "Оценка воздействия РКБТ ВОЗ" в целях дальнейшей оценки воздействия. 2. В соответствии с решением FCTC/COP6(13) Президиум КС отобрал семь независимых экспертов из кандидатов, направленных Сторонами и наблюдателями, для учреждения группы по оценке воздействия 1. 3. В настоящем докладе обобщаются результаты оценки воздействия, проведенной Группой экспертов. МЕТОДОЛОГИЯ 4. Группа экспертов собиралась три раза и разработала методы сбора, анализа и интерпретации соответствующих фактических данных систематическим и прозрачным образом, признавая необходимость отличать воздействие РКБТ2 от возможных других причин, 1 Группа экспертов хотела бы выразить признательность за отличную поддержку со стороны Секретариата Конвенции и команды проекта МБТ в Университете Ватерлоо. 2 В соответствии с общепринятым применением РКБТ ВОЗ в настоящем докладе большинстве случаев указывается как РКБТ. FCTC/COP/7/6 2 а также определить, состоялись бы конкретные изменения в области борьбы против табака в случае ее отсутствия так же быстро и интенсивно или их вообще не было бы. 5. В консультации с Президиумом Группа экспертов отобрала 12 Сторон по три от каждой группы по уровню дохода в соответствии с классификацией Всемирного банка и по два от каждого из регионов ВОЗ для их посещения в рамках оценки воздействия. Группа выражает благодарность этим Сторонам за помощь и поддержку. 6. Для настоящего доклада использовались три основных источника фактических данных: 1) глобальный обзор фактических данных в научных исследованиях в рамках проекта Международной борьбы против табака (МБТ); 2) заказанные доклады, правительственные документы и другие соответствующие материалы; и 3) поездки членов Группы экспертов в 12 отобранных стран, которые включали встречи с широким кругом заинтересованных сторон, в том числе с министрами, сотрудниками государственных ведомств, членами парламента, представителями гражданского общества, научными экспертами, средствами массовой информации и другими. 7. На рисунке 1 представлен процесс подготовки настоящего доклада Группой экспертов. Методика работы Группы и ее материалы, включая глобальный обзор фактических данных, см. на сайте3. Рисунок 1 8. Во время завершения работы над настоящим докладом шестой доклад о глобальном прогрессе находился в стадии разработки. На рисунке 2 представлены уровни осуществления каждой статьи по состоянию на 24 мая 2016 г. в основе собственных данных об осуществлении (но не интенсивности осуществления) в 133 из 180 Сторон4. 3 http://www.who.int/fctc/implementation/impact/ 4 Документ FCTC/COP/7/4. FCTC/COP/7/6 3 Рисунок 2. Средний уровень реализации существенных статей в 2016 г. ВОЗДЕЙСТВИЕ РКБТ Результаты глобального обзора фактических данных 9. С тех пор как РКБТ вступила в силу, в действиях по борьбе против табака наблюдаются значительные достижения, несмотря на различия между странами и различия в области политики.  РКБТ содействовала значительному и быстрому прогрессу в области обеспечения защиты от воздействия табачного дыма (Статья 8); упаковки и маркировки табачных изделий (Статья 11); просвещения, передачи информации, подготовки и информирования населения (Статья 12); продажи несовершеннолетним и несовершеннолетними (Статья 16); отчетности и обмена информацией (Статья 21).  РКБТ содействовала прогрессу в реализации ценовых и налоговых мер (Статья 6); регулировании раскрытия состава табачных изделий (Статья 10); в отношении рекламы, стимулирования продажи и спонсорства табачных изделий (Статья 13); мер сокращения табачной зависимости и прекращения употребления табака (Статья 14); незаконной торговли (Статья 15); научных исследований, эпиднадзора и обмена информацией (Статья 20), хотя по этим мерам общие темпы прогресса были более медленными, а достижения нередко частичными.  Широко распространена осведомленность о Статье 5.3 (вмешательство табачной промышленности), усилия по осуществлению которой предприняли несколько Сторон с разной степенью успеха. Табачная промышленность продолжает многими путями оказывать противодействие осуществлению РКБТ и ее статей, а также препятствовать, подрывать и задерживать осуществление всех мер, способных привести к сокращению продаж и рекламной деятельности.  РКБТ создала импульс для принятия мер в следующих областях: регулирование состава табачных изделий (Статья 9); альтернативные виды экономически жизнеспособной деятельности (Статья 17); охрана окружающей среды и здоровья людей (Статья 18); ответственность (Статья 19); и международное сотрудничество (Статья 22). Несмотря на свидетельства о достижениях последнего времени в некоторых странах в целом темпы прогресса были относительно медленными. FCTC/COP/7/6 4  Как неизменно свидетельствуют результаты исследований, принимаемые Сторонами меры по борьбе против табака наиболее эффективны, когда они соотносятся с РКБТ и ее Руководящими принципами.  Текст договора и Руководящие принципы прямо цитировались во многих странах в поддержку новых мер по борьбе против табака и в защиту мер по решению проблем внутреннего законодательства и международного права. Воздействие РКБТ на распространенность курения 10. Во вновь проведенном анализе5 по 107 Сторонам с использованием имеющихся данных изучалась взаимосвязь между усилением мер по осуществлению РКБТ в основных областях сокращения спроса (Статьи 6, 8, 11, 13, 14) в период 2007–2014 гг. и изменениями в распространенности курения в 2005–2015 гг. Этот анализ показывает, что произошло общее снижение распространенности курения и Стороны, осуществляющие большее количество из указанных статей и на более высоком уровне, добились значительно большего снижения (рисунок 3). Каждая дополнительная мера, реализованная на самом высоком уровне в указанных пяти основных областях, была связана с сокращением распространенности курения в среднем на 1,57 процентного пункта. Рисунок 3 5 Gravely et al. (2016). The association between increasing strong implementation of the WHO FCTC and reductions in smoking prevalence over the first ten years of the Treaty. Manuscript in preparation, University of Waterloo. FCTC/COP/7/6 5 11. Осуществление РКБТ на высоком уровне было и будет приводить к сокращению употребления табака, тем самым безусловно содействуя сокращению бремени связанных с табаком заболеваемости и смертности, а также трудностей в экономике и обществе. ДАННЫЕ ПО ИТОГАМ ПОСЕЩЕНИЙ СТРАН И ИЗ ДРУГИХ ИСТОЧНИКОВ 12. В поездках в страны Группа экспертов получила однозначное подтверждение значения и использования РКБТ и ее Руководящих принципов в обеспечении программы действий, благоприятных условий, инструмента для разработки и осуществления правительствами политики и программ, а также в расширении поддержки борьбы против табака во всем многообразии правительств и политического спектра. Эти поездки обеспечили бесценный источник информации и прочную основу для выводов Группы. 13. Если прежде политика борьбы против табака рассматривалась как функция министерства здравоохранения, то РКБТ превратила ее в объект коллективной ответственности всех секторов правительства. На основе Статей 5.1 и 5.2 многие страны создали структуры по координации и сотрудничеству, применяя многосекторальный подход к борьбе против табака. 14. Посредством Статьи 4.7 РКБТ обеспечила официальное признание коалиций НПО и гражданского общества в целом, также предоставив солидный фундамент для оказания давления на правительства и ориентир для мобилизации поддержки со стороны местных сообществ. 15. Налицо существенные свидетельства того, что РКБТ оказывает воздействие на перспективы деятельности табачных фирм. Представленные табачными компаниями документы по обязательному раскрытию информации о ценных бумагах обнаруживают их обеспокоенность в связи с тем, что активное осуществление РКБТ отрицательно скажется на их доходах. Есть также свидетельства возрастающей тенденции к оттоку инвестиций из табачных компаний. 16. Статья 5.3 имеет важное значение в противодействии усилиям табачной промышленности, направленным на подрыв борьбы против табака и осуществления РКБТ. Тем не менее роль и деятельность глобальной табачной индустрии в значительной мере остаются наиболее серьезным препятствием для действий по всем аспектам РКБТ. 17. Как следствие осуществления РКБТ, а также как отмечалось при посещении стран и в материале, подготовленном Группой экспертов6, табачная промышленность, судя по всему, активизировала свое противодействие борьбе против табака, применяя все более агрессивные методы. Наблюдается заметное усиление таких методов, как:  использование третьих сторон и подставных организаций и лозунга о "социальной ответственности";  оспаривание в суде и другие меры юридического характера в целях противодействия и затягивания принятия мер, основанных на фактических данных;  использование международной торговли и связанных с ней соглашений в целях противодействия нормативно-правовым подходам; 6 "The impact of implementation of the WHO FCTC on the tobacco industry’s behaviour". Материал, подготовленный Stella Bialous по поручению Секретариата РКБТ, май 2016 г. FCTC/COP/7/6 6  попытки представить табачную промышленность как партнера, в частности используя стратегию предложения новых изделий. 18. Несмотря на то что во всех странах большее внимание уделяется сигаретам, все шире признается необходимость регулирования возрастающей распространенности в ряде стран употребления бездымного табака и курения табака через водяную трубку. Слабый контроль и принятие обществом курения табака через водяную трубку и бездымного табака повышают риск приобщения к ним, особенно для уязвимых групп. Наличие пробелов в мерах борьбы было признано лишь недавно, в результате чего в рамках осуществления Конвенции принимаются некоторые более строгие нормы, например запрет на ввоз бездымного табака, надписи, предупреждающие о вреде для здоровья, а также усиление законодательства о чистом воздухе в помещениях путем включения запрета на курение табака через водяную трубку наряду с ограничениями на продажу несовершеннолетним и рекламу в местах продажи. Также расширяется просветительская деятельность и растет осведомленность об употреблении бездымного табака и курения табака через водяную трубку. 19. Однако в некоторых странах распространена поштучная продажа сигарет, которая препятствует осуществлению эффективных мер борьбы; при этом, несмотря на повышение налога на все табачные изделия, бездымный табак, табачная продукция для курения табака через водяную трубку и биди остаются доступными по цене для групп низкого социально- экономического уровня, а в большинстве налоговых систем они облагаются более низким налогом, чем сигареты. 20. Существуют убедительные доказательства того, что Конвенция оказала воздействие на ряд глобальных институтов управления и программ действий, в особенности на глобальную повестку дня в отношении неинфекционных заболеваний (НИЗ) и Повестку дня в области устойчивого развития на период до 2030 года. Конвенция служит основой для участия других учреждений системы ООН в борьбе против табака в рамках Межучрежденческой целевой группы ООН, инициатив по сотрудничеству с ЮНОДК и ПРООН в целях содействия национальным стратегиям в области развития, включая борьбу против табака. 21. В целом РКБТ оказывает воздействие в области международного сотрудничества, взаимодействия и связей между странами и международными учреждениями в целях борьбы против табака, которая также должна играть важную роль в профилактике НИЗ и борьбе с ними. РКБТ укрепляет обмен информацией в международном масштабе, формирует глобальный импульс для политических действий и создает форумы для обмена наилучшей практикой и достижениями на региональном и международном уровнях. ВЫВОДЫ Основные результаты 22. За десятилетие, прошедшее после вступления в силу РКБТ, в области глобальной борьбы против табака произошли некоторые выдающиеся события. Хотя никогда не удастся точно определить количество мер, прямо или косвенно связанных с Конвенцией, а степень ее осуществления неизбежно различается среди Сторон, причем некоторые статьи осуществляются лишь частично, РКБТ безусловно играет важнейшую роль в качестве авторитетного и согласованного катализатора и основы для действий. 23. Фактические данные из научных материалов, докладов Сторон, ВОЗ и других органов в области здравоохранения, а также из дополнительных источников свидетельствуют, что РКБТ FCTC/COP/7/6 7 внесла значительный вклад в разработку и реализацию политики борьбы против табака, укрепляя существующие стратегии и содействуя "денормализации" курения. 24. Также Стороны, осуществлявшие политику РКБТ на высоком уровне, в целом достигли большего сокращения распространенности курения. 25. В частности, РКБТ:  предоставила дорожную карту для выработки политики и способствовала активизации действий и эффективной борьбе против табака;  сыграла центральную роль в странах, где эффективные меры по борьбе против табака прежде отсутствовали, и укрепила политику в странах, где они существовали до ратификации;  содействовала сокращению распространенности курения среди тех Сторон, которые осуществляют политику РКБТ на высоких уровнях, способствуя тем самым сокращению смертности и заболеваемости, вызванных курением;  помогла привлечь правительственные секторы, не связанные со здравоохранением;  послужила важной опорой и ориентиром для правительств в рамках правовой защиты в отношении вызовов со стороны табачной промышленности;  поддержала неправительственный сектор в настоятельном требовании действий и мобилизации общественной поддержки;  способствовала взаимодействию между правительствами, НПО и гражданским обществом;  обеспечила повышение уровня информированности о вмешательстве табачной промышленности, послужила побуждающим фактором для противодействия ей и оказывала влияние на глобальные действия табачной индустрии;  послужила стимулом для действий в рамках системы ООН и иных действий на глобальном и национальном уровнях; дала импульс для регионального сотрудничества. ПРЕПЯТСТВИЯ 26. Несмотря на обнадеживающий прогресс в осуществлении РКБТ, сохраняющиеся препятствия включают:  агрессивные мероприятия глобальной табачной индустрии по противодействию мерам борьбы против табака и ослаблению влияния Статьи 5.3;  необходимость дальнейшего признания безотлагательности действий со стороны всех заинтересованных сторон с акцентом на меры, которые будут оказывать максимальное воздействие на уровне населения;  все еще нередкое неполное признание того факта, что Конвенция распространяется на все секторы правительств, а не только на ведомства, занимающиеся вопросами здравоохранения;  недостаточность поддержки для стран с низким и средним уровнем дохода;  недостаточность специальных мер в отношении уязвимых групп, на которые нередко конкретно нацелена табачная промышленность; FCTC/COP/7/6 8  использование табачной промышленностью обеспокоенности по поводу средств к существованию табаководов;  отсутствие устойчивых национальных систем контроля в отношении борьбы против табака;  малочисленность исследований для изучения воздействия РКБТ с учетом гендерного аспекта и среди неблагополучных групп населения;  низкий уровень информированности о том, что в действиях правительств серьезное внимание следует также уделять несигаретным табачным изделиям. РЕКОМЕНДАЦИИ 27. Признавая, что несмотря на большое число проблем РКБТ ВОЗ внесла важнейший вклад в глобальную борьбу против табака, Независимая группа экспертов рекомендует Сторонам решительно поддерживать меры, направленные на ускорение и активизацию осуществления Конвенции, по-прежнему признавая, что употребление табака остается одной из первоочередных проблем для общественного здравоохранения. 28. Признавая важное значение Статьи 5.3, Конференции Сторон и отдельным Сторонам настоятельно рекомендуется обеспечить соблюдение в полной мере Статьи 5.3 и ее руководящих принципов всеми секторами правительства. Активное, согласованное и прозрачное применение Статьи 5.3 на всех уровнях правительства является высшим приоритетом для достижения прогресса в осуществлении. 29. Отмечая, что увеличение акцизного налога является наиболее эффективной мерой по борьбе против табака, Стороны настоятельно призываются обеспечить постоянное и существенное повышение налога, соотнося структуру и уровень акцизного налога с положениями Статьи 6 Руководящих принципов. 30. Отдельным Сторонам следует усилить координацию политических мер по борьбе против табака между различными секторами и уровнями правительства. 31. Стороны должны разработать национальные системы надзора в целях определения тенденций, оценки воздействия мер по борьбе против табака и в полной мере использовать эту информацию. 32. Сохраняется необходимость проведения исследований по оценке воздействия политики борьбы против табака. 33. Необходимо увеличить техническую поддержку, предоставляемую отдельным странам, в особенности СНСД, Секретариатом Конвенции, ВОЗ и наблюдателями на КС от соответствующих международных правительственных организаций (МПО), в целях осуществления РКБТ в основных областях (например, налогообложение), а также реагировать на вновь возникающие проблемы (например, несигаретные или новые табачные изделия). 34. Секретариату Конвенции следует оказывать поддержку сетям НПО и гражданскому обществу для усиления их роли как побуждающего фактора для своих правительств в отношении мер по борьбе против табака в соответствии с Конвенцией и в обеспечении подотчетности правительств. FCTC/COP/7/6 9 35. Необходимо периодическое проведение оценки воздействия РКБТ в целях систематического отслеживания прогресса и выявления проблем в отношении Договора, а также рассмотрение вопроса о дальнейших процессах оказания содействия в проведении оценки воздействия по запросу Сторон. ДЕЙСТВИЯ КОНФЕРЕНЦИИ СТОРОН 36. Конференции Сторон предлагается принять к сведению настоящий доклад и сформулировать дальнейшие указания, в том числе относительно следующих шагов и продолжения распространения результатов оценки воздействия и извлеченных уроков (например, специальный выпуск журнала с экспертными обзорами, электронный инструмент для оценки воздействия, оказание поддержки дополнительным Сторонам, желающим провести оценку воздействия, сохранение функций Группы экспертов у экспертной группы, формируемой по запросу Сторон).