Обозреватель состояния кадровых ресурсов здравоохранения
Выпуск 3
Модели и инструменты планирования и прогнозирования потребности в кадровых ресурсах здравоохранения
WHO Library Cataloguing-in-Publication Data Models and tools for health workforce planning and projections. (Human Resources for Health Observer, 3) 1.Health personnel - organization and administration. 2.Health manpower - trends. 3.Strategic planning. 4.Health planning organization and administration. 5.Models, Organizational. 6.Health planning technical assistance. 7.Case reports. 8.Guinea. 9.Australia. I.World Health Organization. II.Series. ISBN 978 92 4 459901 3 (NLM classification: W 76)
© Всемирная организация здравоохранения, 2010г. Все права защищены. Публикации Всемирной организации здравоохранения могут быть получены в Отделе прессы ВОЗ, Всемирная организация здравоохранения, 20 Avenue Appia, 1211 Geneva 27, Switzerland (тел.: +41 22 791 3264; факс: +41 22 791 4857; эл. почта: bookorders@who.int). Запросы на получение разрешения на воспроизведение или перевод публикаций ВОЗ - как для продажи, так и для некоммерческого распространения - следует направлять в Отдел прессы ВОЗ по указанному выше адресу (факс: +41 22 791 4806; эл. почта: permissions@who.int). Обозначения, используемые в настоящей публикации, и приводимые в ней материалы не отражают какого-либо мнения Всемирной организации здравоохранения относительно юридического статуса какой-либо страны, территории, города или района или их органов власти, либо относительно делимитации их границ. Пунктирные линии на географических картах обозначают приблизительные границы, в отношении которых пока еще может быть не достигнуто полное согласие. Упоминание конкретных компаний или продукции некоторых изготовителей не означает, что Всемирная организация здравоохранения поддерживает или рекомендует их, отдавая им предпочтение по сравнению с другими компаниями или продуктами аналогичного характера, не упомянутыми в тексте. За исключением случаев, когда имеют место ошибки и пропуски, названия патентованных продуктов выделяются начальными прописными буквами. Всемирная организация здравоохранения приняла все разумные меры предосторожности для проверки информации, содержащейся в настоящей публикации. Тем не менее, опубликованные материалы распространяются без какой-либо четко выраженной или подразумеваемой гарантии. Ответственность за интерпретацию и использование материалов ложится на пользователей. Всемирная организация здравоохранения ни в коем случае не несет ответственности за ущерб, возникший в результате использования этих материалов.
Graphic design: Atelier Rasmussen / Geneva 2010 Printed in Switzerland October 2010
1
Выражение признательности Настоящий документ был подготовлен по согласованию с Департаментом по кадровым ресурсам здравоохранения, Отделом информации и управления трудовыми ресурсами здравоохранения при содействии следующих партнеров (в алфавитном порядке): Mario R Dal Poz (Всемирная организация здравоохранения, Швейцария), Norbert Dreesch (Всемирная организация здравоохранения, Швейцария), Susan Fletcher (Сиднейский университет, Австралия), Gulin Gedik (Всемирная организация здравоохранения, Швейцария), Neeru Gupta (Всемирная организация здравоохранения, Швейцария), Peter Hornby (Университет города Кил, Соединенное Королевство), Deborah Schofield (Сиднейский университет, Австралия). Marie-Gloriose Ingabire, Catherine Joyce, Jenny Liu,. Serpil Nazlıoğlu обогатили полезными предложениями предыдущие проекты настоящего доклада. Мы признательны Gilles Dussault за рецензирование доклада и представленные в связи с этим конструктивные замечания. Выражаем также благодарность Rebecca Peters за помощь в проведении исследований и Австралийское бюро статистики за содействие в приобретении матрицы данных переписи для медицинских специалистов. Мы выражаем признательность Европейскому союзу за финансовую поддержку публикации настоящего доклада в рамках проекта "Укрепление развития кадровых ресурсов здравоохранения и преодоление критической нехватки работников здравоохранения" (SANTE/2008/153-644).
Модели и инструменты планирования и прогнозирования потребности в кадровых ресурсах здравоохранения Содержание 1. Введение 2. Обзор моделей прогнозирования трудовых ресурсов 3. Тематические исследования прогнозных моделей 4. Продвижение вперед Ссылки 3 5
10
15 17
Список рисунков и таблиц Рисунок 1. Рамки действий в области кадровых ресурсов здравоохранения Рисунок 2. Концептуальная схема увязки потребностей в кадровых ресурсах здравоохранения с прогнозами их предложения Рисунок 3. Прогнозируемые потери к 2015 году квалифицированных кадров здравоохранения и соответствующих расходов на образование из-за смертности, связанной с ВИЧ/СПИДом, согласно трем сценариям будущего развития эпидемии, Республика Гвинея Рисунок 4. Прогнозируемый суммарный уровень убыли за пять лет с разбивкой по профессиям, Австралия, 2000–2005 годы
5
6
9
Аббревиатуры и акронимы ВВП ВОЗ КРЗ ПРООН валовой внутренний продукт Всемирная организация здравоохранения кадровые ресурсы здравоохранения Программа Развития Организации Объединенных Наций СКУ суммарный коэффициент убыли ЮСАИД Агентство международного развития США
15
Таблица 1. Суммарная убыль кадровых ресурсов врачей (общего профиля) и медицинских сестер, Австралия, 1985–2005 годы
14
2
3
1
Введение По ряду причин многие государства испытывают нехватку кадровых ресурсов, необходимых для проведения мероприятий общественного здравоохранения, включая ограниченную пропускную способность, эмиграцию работников здравоохранения, слабую профессиональную подготовку и демографический дисбаланс. Все большее признание получает тот факт, что неспособность обеспечить эффективную мобилизацию кадровых ресурсов здравоохранения – это единственное наиболее значительное препятствие на пути повышения производительности систем здравоохранения и достижения ключевых целей в отношении здоровья, особенно в странах с низкими и средними доходами. Кроме того, большинство стран – развитых и развивающихся – стакиваются с проблемой ограничения государственного финансирования услуг в области здравоохранения, несмотря на рост уровня общественного спроса и ожиданий. Разработка национальной политики и стратегии в области кадровых ресурсов здравоохранения (КРЗ) нуждается в основанном на фактических данных планировании для принятия обоснованных решений. Для оказания помощи странам в разработке национального стратегического плана обеспечения кадровых ресурсов здравоохранения существует набор инструментов и вспомогательных средств (Capacity Project, 2008a; Nyoni et al., 2006; World Health Organization, 2008a; Birch, S. et al., 2007). Такие планы обычно включают краткосрочные и долгосрочные цели и экономические расчеты, необходимые для расширения возможностей образования и профессиональной подготовки медико-санитарного персонала, сокращения дисбаланса в профессиональной структуре кадровых ресурсов, повышения производительности труда персонала, сокращения текучести кадров и обеспечения способности приспосабливаться к любым крупным реформам в секторе здравоохранения (например, децентрализации), но вместе с тем они должны быть приведены в соответствие с более широкими стратегиями социального и экономического развития (например, с национальным документом по стратегии сокращения масштабов нищеты). Они также должны обеспечивать потребности в развитии кадровых ресурсов для приоритетных программ в области здравоохранения и быть нацелены на их интеграцию в систему первичной медико-санитарной помощи на основе эпидемиологических данных. Наиболее важным компонентом является определение набора конкретных контрольных показателей и индикаторов и средств для их измерения. Разработка планов должна начинаться со сбора точных и всеобъемлющих данных о ситуации в области кадровых ресурсов здравоохранения и о первоочередных задачах в области здравоохранения и составлении прогноза на следующие 5–20 лет на основе этих данных. Результаты прогнозирования должны использоваться для разработки плана действий и соответствующей модели мониторинга на основе всей имеющейся информации. Подборка рекомендательных материалов, подсказывающих, как должен идти процесс определения и утверждения соответствующей модели мониторинга и оценки, имеется на сайте http://www.who.int/hrh/tools/en/index.html. Многие министерства здравоохранения занимаются прогнозированием или по крайней мере составляют краткосрочные прогнозы своих будущих потребностей в кадровых ресурсах1. Однако нередко они составляются без конкретной привязки к текущим или перспективным планам медицинского обслуживания или потенциалу системы образования в данной стране. Немногие развивающиеся страны, которые сталкиваются с проблемой нехватки медико-санитарных работников, разработали детальную политику и стратегические планы в области кадровых ресурсов здравоохранения, которыми следует руководствоваться при определении инвестиций в образование и здравоохранение для создания необходимой кадровой инфраструктуры их систем здравоохранения (Adano, 2006). Планирование зачастую состоит из поэтапного, от года к году, изменения штатного расписания на основе использования статических стандартов и норм в сочетании с кратковременным (тактическим) регулированием объема предоставляемых услуг и укомплектованности персоналом в качестве мер реагирования на зарождающийся кризис в области здравоохранения. Нередко это приводит к тому, что министерство здравоохранения работает, не имея последовательного или компетентного руководства, а кадровые ресурсы здравоохранения безразличны к потребностям в медицинской помощи населения, которое они обслуживают. Ориентированные на КРЗ подходы также могут внедряться с учетом потребностей целевых программ или проектов, например тех, что удовлетворяют Целям развития тысячелетия. Подобные подходы, нередко не будучи основанными на анализе потребностей в первичной медико-санитарной помощи и кадровых ресурсах, как правило, усиливают существующий дисбаланс в географическом и профессиональном распределении трудовых ресурсов с учетом их квалификации по медицинским учреждениям. В основе всего этого лежит общее неправильное понимание того, что такое перспективное планирование. Когда составляются прогнозы будущих потребностей и предложения кадровых ресурсов здравоохранения, то это делается на основе, во-первых, прошлой и планируемой ___________________ 1
Прогнозирование трудовых ресурсов можно определить как оценки того, что произойдет в будущем, с использованием расчетов на основе допущений. Потребности в трудовых ресурсах можно определить как численность и тип необходимого персонала (в отношении спроса или потребностей).
4
производительности и движения трудовых ресурсов и лишь во-вторых – на прогнозах в отношении того, как в будущем изменятся внутригосударственная обстановка, потребности в медицинской помощи и предоставление услуг. При составлении таких прогнозов разработчики планов в системе министерства здравоохранения или другого заинтересованного учреждения сталкиваются со значительными неопределенностями, включая: ▪ характер перемен в ситуации в стране (демографической, эпидемиологической, экономической и т. д.); ▪ потенциал (текущий и прогнозируемый) для осуществления предлагаемых мер; ▪ противоречащие друг другу приоритеты разных правительственных ведомств/министерств; и ▪ сменяемость руководства, а также изменение действий правительства, гражданского общества и других заинтересованных сторон, что может оказать влияние на развитие систем здравоохранения. В связи с этим крайне важно, чтобы планы содержали механизмы регулирования с поправкой на изменения текущей ситуации. Составление прогнозов – это необходимое условие процесса формирования политики, но оно также должно сопровождаться регулярной переоценкой и корректировкой. Основная цель прогнозов заключается не в том, чтобы ставить отдаленные цели, но в том, чтобы определить, какие меры необходимо принять в ближайшем будущем для обеспечения продвижения в направлении достижения долгосрочных целей. Настоящая публикация имеет целью дать критическую оценку имеющимся методам и инструментам планирования и прогнозирования кадровых ресурсов здравоохранения и рассказать о процессах и ресурсах, необходимых для их осуществления. Данная работа, включая это введение, состоит из четырех разделов. В следующем разделе представлен обзор прогнозных моделей оценки трудовых ресурсов и их применения. Затем довольно подробно рассказывается о практическом применении отдельных моделей. Наконец, в последнем разделе обсуждаются пути оптимального использования результатов прогнозирования для принятия решений по вопросам политики и программ на основе всей имеющейся информации. Настоящий обзор не претендует на то, чтобы быть исчерпывающим, но он дает представление об имеющихся инструментах и ресурсах, широко используемых в странах, с особым вниманием общедоступным автоматизированным инструментам. Кроме того, рассматриваются также некоторые общие проблемы, связанные с получением важных данных, а также результаты отдельных эмпирических исследований, проведенных в разных странах и условиях. Хотя многие из представленных здесь инструментов
разработаны в надежде на то, что они будут применяться в странах с низкими и средними доходами, при проведении тематических исследований также использовались примеры стран с развитой рыночной экономикой, с тем чтобы оптимизировать обмен между странами их опытом и передовыми методами обучения. Всесторонний подход к планированию кадровых ресурсов здравоохранения В эпоху развития здравоохранения с помощью партнерских отношений, когда вновь основной упор делается на совершенствование первичной медико-санитарной помощи, необходимо, чтобы планы развития трудовых ресурсов во все большей степени разрабатывались совместными усилиями в рамках сотрудничества. Министерства здравоохранения сегодня должны заниматься планированием кадровых ресурсов здравоохранения для плюралистических систем здравоохранения, что невозможно сделать без участия других секторов. Для обеспечения методического применения этого метода ВОЗ с несколькими партнерами разработала Рамки действий в области кадровых ресурсов здравоохранения (см. рисунок 1). Они призваны оказать помощь правительствам и руководителям здравоохранения в разработке и осуществлении стратегий, направленных на обеспечение эффективных и устойчивых кадровых ресурсов здравоохранения. Рамки действий в области кадровых ресурсов здравоохранения представляют собой основу для глобальных усилий по применению комплексного подхода и ресурсов к решению сложных проблем в области кадровых ресурсов здравоохранения на страновом уровне. Они отражают достижение общего согласия между заинтересованными сторонами на глобальном и страновом уровнях в отношении применения всестороннего подхода к кадровым ресурсам здравоохранения (Dal Poz et al., 2006). Рамки действий в области кадровых ресурсов здравоохранения включают шесть сфер деятельности (системы управления людскими ресурсами, руководство, партнерские отношения, финансирование, образование и политику) и цикл действий, наглядно показывающий, какие шаги и этапы необходимо пройти, применяя Рамки действий в области КРЗ (ситуационный анализ, планирование, осуществление, а также мониторинг и оценку). Для обеспечения всестороннего подхода к решению конкретной проблемы в области КРЗ должны быть рассмотрены все сферы деятельности и этапы цикла действий с уделением особого внимания комплексу критических факторов успеха. (Инструкции в отношении привлечения различных секторов к разработке плана развития трудовых ресурсов см. на сайте http://www.capacityproject.org/framework/, где также приводятся справочные материалы для каждой области.)
5
Рисунок 1. Рамки действий в области кадровых ресурсов здравоохранения Подготовка и планирование
Политика
Критические факторы успеха
Национальный контекст, включая рынок труда
Осущест-вление
Руководство
Ситуационный анализ
Финансирование Системы управления людскими ресурсами Образование
Улучшенные результаты в отношении КРЗ
Партнерские отношения
УЛУЧШЕННОЕ МЕДИЦИНСКОЕ ОБСЛУЖИВАНИЕ Справедливость Эффективность Результативность Доступность
УЛУЧШЕННЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ МЕРОПРИЯТИЙ ПО ОХРАНЕ ЗДОРОВЬЯ
Мониторинг и оценка
Другие компоненты системы здравоохранения
2
Обзор моделей прогнозирования трудовых ресурсов Отправной точкой при разработке любого плана по кадровым ресурсам здравоохранения является анализ ситуации в области кадровых ресурсов здравоохранения, который включает основные факторы, способные оказать влияние на их численность и формирование в будущем. Этим создается основа, отталкиваясь от которой лица, принимающие решения, и руководители могут изучать воздействие внутренних и внешних изменений на потребность и предложение трудовых ресурсов в системе здравоохранения.. Процесс моделирования – это основной инструмент оценки потенциального воздействия разных изменений на будущие характеристики кадровых ресурсов здравоохранения. В рамках моделирования, возможно, потребуется решать следующие типичные вопросы: ▪ Каковы последствия увеличения размера заработной платы и пособий для численности и профессиональной структуры персонала, если изменения в бюджет не вносятся? ▪ Каковы последствия для организации подготовки и кадрового обеспечения замены одной категории медицинского работника другой для улучшения укомплектованности персоналом конкретного типа? Какова политическая целесообразность такой замены? ▪ Как повлияет расширение частного сектора здравоохранения на профессиональную подготовку и набор нового персонала и на имеющийся персонал в государственном секторе? Модели кадровых ресурсов здравоохранения, используемые в качестве основы для составления прогнозов, сосредоточены на различных аспектах динамики КРЗ, включая прогнозы потребностей, предложения, рабочей нагрузки и производственной деятельности, а также развития и движения персонала. Для оказания поддержки
2.1 Увязка планов и прогнозов в отношении кадровых ресурсов Целью прогнозирования трудовых ресурсов является обоснованный выбор вариантов политики на основе возможной с финансовой точки зрения картины будущего, когда ожидаемое предложение кадровых ресурсов здравоохранения соответствует потребностям в кадрах в рамках общих планов медицинского обслуживания. На рисунке 2 представлена схема определения элементов, с помощью которых обеспечивается баланс между предложением и потребностями.
6
Рисунок 2. Концептуальная схема увязки потребностей в кадровых ресурсах здравоохранения с прогнозами их предложения Будущие потребности в кадрах Будущее предложение кадров
Текущий демографический состав и эпидемиология населения
Текущие потребности и спрос на медицинскую помощь • Заработная плата и льготы • Условия трудового договора • Управление и мотивация
Существующий персонал
Существующие услуги
Новые выпускники
Требуемая в настоящее время численность персонала разного кадрового состава и квалификации
ИЗМЕНЕНИЕ
Возвращение на работу обученного персонала
Вернувшиеся мигранты Будущий демографический состав и эпидемиология населения Будущие потребности и спрос на медицинскую помощь ИЗМЕНЕНИЕ Будущие услуги НЕТ Эмигранты
Требуемая в будущем численность персонала разного кадрового состава и квалификации ИЗМЕНЕНИЕ НЕТ
Одинаковая ДА Допустимо?
Доступный в будущем персонал
НЕТ
Источник: Hornby 2007
ДА
Привести в исполнение
министерствам здравоохранения и другим заинтересованным сторонам в их усилиях по планированию КРЗ был разработан и использовался целый ряд прогнозных моделей. Такие модели привлекают возможностью использовать их для изучения различных сценариев будущего. В зависимости от основных допущений, расчетные модели можно разделить на детерминированные и стохастические. Детерминированные модели исходят из предположения, что результат известен; другими словами, они всегда дают одинаковый результат для одних и тех же входных показателей. Несомненно, они гораздо чаще используются для прогнозирования КРЗ по ряду причин, включая следующие: • они дают однозначный результат, который легко поддается толкованию; • они могут быть созданы с использованием общедоступного программного обеспечения; и • они, как правило, не требуют высокой квалификации в области программирования с использованием передовых информационных технологий (достаточно навыков, которыми обычно владеет работник, занимающийся обработкой и анализом данных). Стохастические (недетерминированные) модели позволяют вносить случайные изменения и служат в некотором роде
средством внесения неопределенности в процесс планирования. Каждый раз, когда реализуется этот тип модели, она дает разные результаты, и цикл модельных экспериментов показывает наиболее вероятные результаты и устойчивый ряд входных переменных. Эти модели создают более сложные проблемы в области программирования и анализа. Примеры использования стохастических моделей для прогнозирования КРЗ можно найти в литературе, включая: Joyce et al., 2006; Song et al., 1994. Независимо от типа модели, их использование является основной чертой составления прогнозов и обеспечивает механизм для определения характера проблем, которые подлежат решению, и для проверки и передачи возможных решений. В разделе 3 дается оценка наиболее широко используемых детерминированных моделей.
2.2 Определяющие факторы потребностей и предложения кадровых ресурсов В качестве первого шага необходимо установить переменные, которые играют роль в определении будущих потребностей в кадровых ресурсах здравоохранения. Обычно они включают: демографический рост и демографические изменения; политику в области
7
здравоохранения и соответствующее законодательство; изменения в технологиях; бремя болезней; пользование услугами и загруженность поставщиков услуг; относительные стандарты качества обслуживания; эффективность организационной структуры; профессиональную структуру; показатели работы конкретного поставщика услуг; потребности и ожидания общества; и наличие источников финансирования. Например, изменения коэффициента рождаемости и политики в области предоставления услуг по охране здоровья матерей, новорожденных и детей оказывают влияние на возрастной состав конкретного населения, а также на условия предоставления услуг и их укомплектованность персоналом (такие, как изменения потребностей в акушерском персонале и его расстановке, а также в специалистах по обслуживанию стареющего населения). Хотя значение этих переменных для будущих потребностей в КРЗ вряд ли вызывает сомнение, страны с разным уровнем развития имеют разные возможности для сбора и анализа данных, необходимых для оценки степени влияния изменений на эти переменные в динамике по времени. Различия в потенциале определят тип подхода для прогнозирования будущих потребностей в кадровых ресурсах. Подходы, широко используемые для прогнозирования будущих потребностей в кадровых ресурсах здравоохранения, включают: i) Метод определения соотношения "трудовые ресурсы – население": это простой прогноз будущей численности требуемых медико-санитарных работников на основе предполагаемых предельных значений плотности кадровых ресурсов (например, число врачей на 10 000 человек). Это требовательный подход, по крайней мере в отношении данных, но он явно почти не затрагивает другие основные переменные, за исключением роста численности населения, которые, как предполагается, могут повлиять на тип и объем предоставляемых в будущем услуг в области здравоохранения, а также на тип и численность соответствующих трудовых ресурсов. Данный подход основывается на допущении однородности на всех уровнях числителя (все врачи одинаково продуктивны и такими останутся) и знаменателя (все группы населения имеют одинаковые потребности, которые останутся неизменными). Очевидна рискованность подобного допущения. ii) Метод определения потребностей в медицинской помощи: это более глубокий подход, который анализирует вероятные изменения в потребностях населения в услугах здравоохранения на основе изменений в структуре заболеваемости, формах инвалидности и видах травматизма, а также объеме и видах услуг, необходимых для обеспечения этих результатов. Данный подход предполагает сбор и
анализ совокупности демографических, социокультурных и эпидемиологических данных. iii) Метод определения спроса на услуги: этот подход опирается на регистрируемые коэффициенты пользования услугами здравоохранения для разных групп населения, экстраполирует их на будущие демографические тенденции для определения уровня и характера предполагаемого спроса на услуги и преобразует их в показатели потребностей в кадрах здравоохранения с помощью установленных стандартов или нормативов производительности. Более того, данный подход требует рассмотрения множества переменных, а также сбора и использования данных, имеющих отношение к этим переменным. iv) Метод установления целевых показателей по предоставлению услуг: это альтернативный подход, который определяет контрольные показатели оказания (и предполагаемого использования) разных типов услуг в области здравоохранения и учреждений, предоставляющих их, на основе ряда допущений и определяет, как должны изменяться их число, объем и кадровое обеспечение в соответствии с нормами производительности. По оценке Дреша и его коллег (Dreesch et el., 2005), каждый из этих подходов имеет свои преимущества и недостатки. Неизменно встречаются проблемы с получением данных, и необходимо идти на определенные компромиссы в отношении степени точности, с которой задаются переменные. В какой-то момент разработчики планов для систем здравоохранения и их руководители должны определить, какие переменные будут основными при любой оценке будущих потребностей, в том числе какие из них в наибольшей степени восприимчивы к политическим мерам. Прогнозирование трудовых ресурсов с точки зрения их предложения принципиально более простая задача, но для ее решения требуется тщательный учет: численности новых контингентов, пополняющих кадровые ресурсы здравоохранения; потенциала для обеспечения большего числа, меньшего числа или разных типов медикосанитарных работников в будущем и их набора в систему служб здравоохранения; и коэффициентов потерь в результате выхода на пенсию, эмиграции, смерти или увольнения до наступления пенсионного возраста. Для этого требуется углубленный анализ того, кто уволился и почему, а также кадровая политика, которая влияет на движение персонала внутри, на разных уровнях и за пределы сектора здравоохранения. Проблема предложения трудовых ресурсов не сводится просто к числу имеющихся в наличии учреждений, предоставляющих медицинские услуги, но также касается способов их мобилизации, организации и мотивации.
8
2.3 Избранные модели и инструменты Существует ряд моделей прогнозирования кадровых ресурсов здравоохранения, включая широкодоступные инструменты для компьютерных приложений. Любая из этих и связанных с ними моделей начинается с описания имеющихся услуг и персонала с последующим их анализом применительно к будущему, но с использованием другого подхода к тому, как должны определяться будущие потребности и предложение кадров. Модели, широко используемые в странах с низкими и средними доходами, включают: i) Модель прогнозирования предложения и потребности в трудовых ресурсах Всемирной организации здравоохранения: пакет компьютерных программ, предназначенный для обеспечения перспективного планирования кадровых ресурсов здравоохранения (WHO, 2001). Данное приложение для работы с электронными таблицами предоставляет различные возможности выбора в зависимости от исходного технического потенциала и политических решений, включая соотношение "трудовые ресурсы – население" и основанный на нуждах подход к прогнозированию упомянутых выше потребностей. Разработанная Томасом Холлом (Hall, 1998), эта модель является одной из самых эффективных и полезных из существующих широкодоступных моделей прогнозирования КРЗ, так как она предоставляет автоматизированные средства для расчета последствий изменений между связанными элементами. Возможности данного программного обеспечения позволяют легко моделировать альтернативные варианты институционального развития и кадрового обеспечения, улучшая способность органов здравоохранения изучать вопросы типа "что, если". Эта модель используется для оказания помощи в планировании кадровых ресурсов здравоохранения в различных контекстах (Lexomboon and Punyashingh, 2000). Разработка сценариев возможного будущего обеспечивает основу для изучения воздействия создания потенциала и управления им в целях определения оптимального увеличения или изменения численности трудовых ресурсов в жестких рамках расчетов потребностей и предложения персонала. ii) Модель планирования кадровых ресурсов здравоохранения Регионального учебного центра при Региональном бюро ВОЗ для стран западной части Тихого океана: автоматизированная "подшивка" электронных таблиц, кратко описывающая поэтапный процесс составления плана по трудовым ресурсам (Dewdney, 2001). Эта модель, разработанная по поручению Регионального учебного центра, содержит как текстовые, так и табличные файлы и применялась в
ряде стран Африки, Азии и Карибского бассейна (Dewdney and Kerse, 2000). Первоначально она разрабатывалась для островных развивающихся государств, но считается наиболее полезной в условиях небольшой численности населения и числа категорий персонала, в отношении которых должны составляться прогнозы. iii) Модель интегрированной медицинской помощи Программы развития Организации Объединенных Наций: приложение для работы с электронными таблицами, разработанное для оказания помощи странам в оценке потребностей в ресурсах для достижения Целей развития тысячелетия в области здравоохранения (UN Millennium Project, 2007). Эту модель можно использовать при планировании систем здравоохранения с помощью прогнозирования и расчета себестоимости всех потребностей в ресурсах общественного здравоохранения, включая трудовые ресурсы, для предоставления интегрированного пакета медицинских услуг. В последнее время в дополнение к вышеперечисленным инструментам ВОЗ были разработаны другие модели, которые включают инструмент прогнозирования трудовых ресурсов для стран западной части Тихого океана (WHO, 2008b) и пакет программ iHRIS Plan (Capacity Project, 2008b). Инструмент прогнозирования трудовых ресурсов для стран западной части Тихого океана – это прикладное программное обеспечение, предназначенное для облегчения составления сравнительных, сводных обзоров кадрового обеспечения для прогнозирования кадровых ресурсов здравоохранения и стоимостных показателей. Эта модель охватывает ограниченный ряд переменных, включая рост численности населения, а также затраты на обучение, заработную плату и показатели текучести медико-санитарных кадров. Результаты, полученные с использованием этого упрощенного инструмента, могут служить для стран основой при разработке планов и стратегий в области кадровых ресурсов здравоохранения. В настоящее время она проходит полевые испытания в ряде стран западной части Тихого океана по классификации ВОЗ. iHRIS Plan – это прикладное программное обеспечение с открытым доступом, предназначенное для укрепления информационных систем по кадровым ресурсам, которое было разработано в рамках проекта "Потенциал" при финансовой поддержке Агентства международного развития Соединенных Штатов (ЮСАИД). "Открытый доступ" указывает на то, что программное обеспечение свободно предоставляется по лицензии, которая разрешает любому изучать, копировать и изменять исходный код без каких-либо ограничений. Это означает,
9
что пользователи могут продолжать использовать и совершенствовать свои системы программного обеспечения, не оплачивая обременительные лицензионные сборы и не внося непомерную плату за обновление. Демонстрационная версия программы планирования и моделирования КРЗ, разработанной в сотрудничестве с ВОЗ, Всемирным банком и другими заинтересованными сторонами, стала доступна в сентябре 2008 года.
2.4 Специальные исследования и прикладные программы Модели не могут учитывать все многочисленные сложности реальной системы здравоохранения, поэтому неизбежно приходится идти на многие компромиссы и упрощения. Уровень детализации и сложности в значительной степени отражает как имеющиеся в наличии данные, так и основные допущения в отношении технического потенциала и первоочередности мероприятий по осуществлению политики и программ. Необходимо и важно принять во внимание те ресурсы и виды деятельности, которые в совокупности определяют основные характеристики системы здравоохранения и ее рынка труда. Специальные исследования могут выполняться с целью
Рисунок 3. Прогнозируемые потери к 2015 году квалифицированных кадров здравоохранения и соответствующих расходов на образование из-за смертности, связанной с ВИЧ/СПИДом, согласно трем сценариям будущего развития эпидемии, Республика Гвинея 6 5 4 3 150 2 100 1 0 Сценарий 1 Сценарий 2 Сценарий 3 50 0 350 300 250 200 Потеря расходов на образование и подготовку квалифицированных медико-санитарных работников (в млн. гвинейских франков) Процентная доля потери исходного контингента квалифицированных медико-санитарных работников из-за связанной со СПИДом смертности
прогнозирования потребностей специальных или быстро изменяющихся программ и/или небольших, но особо важных профессиональных групп. В контексте планирования и прогнозирования кадровых ресурсов и при принятии решений в целях разработки политики и программ были использованы, в частности, следующие методы и инструменты: i) Методика определения кадровых потребностей с учетом индикаторов рабочей нагрузки: инструмент, разработанный и опробованный на местах ВОЗ, для установления нормативов работы (временных нормативов) медицинского персонала и их последующего перевода в показатели рабочей нагрузки, используемый как рациональный метод установления укомплектованности штатов в медицинских учреждениях (WHO, 1998). Когда имеет место дисбаланс между кадровым обеспечением и объемом рабочей нагрузки, это значит, что укомплектованность штатов определялась на основе пропускной способности медицинского учреждения (например, число койко-мест в стационаре), а не на показателях пользования услугами. Министерства здравоохранения уделяют все больше внимания методам повышения эффективности при расстановке персонала, а методика определения кадровых потребностей с учетом индикаторов рабочей нагрузки позволяет определить нормы укомплектованности персоналом на основе индикаторов рабочей нагрузки, сочетая профессиональное мнение и количественную оценку производственной деятельности. Этот метод использовался для совершенствования планирования КРЗ в некоторых странах, таких как Бангладеш, Турция, Уганда и Индонезия (Hossain and Alam, 1999; Namaganda, 2004; Ozcan and Hornby, 1999; Kolehmainen-Aitken, RL et al., 2009). ii) Анализ тенденции изменения: использование наблюдаемых тенденций в качестве допущений для прогнозирования будущего. Такие методы использовались для прогнозирования вероятного роста частного сектора здравоохранения, как показано в канадском исследовании, опирающемся на данные о расходах домохозяйств на здравоохранение, и в частности доли государственного сектора по сравнению с долей частного сектора (Health Canada, 2001). Обычно областью неопределенности являются число, размер и кадровое обеспечение медицинских учреждений частного сектора. Во многих странах серьезной проблемой остается оценка того, как будет расти частный сектор, что зависит от изменений в экономическом положении и ожиданиях населения в отношении медицинской помощи, а также от того, в какой степени перед кадрами здравоохранения открываются новые возможности для трудоустройства.
Процентная доля потери квалифицированных медико-санитарных работников Потеря расходов на образование медико-санитарных работников Примечание: в зависимости от сценария, коэффициент распространенности ВИЧ среди взрослого населения в 2015 году предположительно будет колебаться от 2,8 до 6,5 процента. Источник: Dioubate et al., 2004
10
iii) Регрессионный анализ: это метод моделирования и анализа числовых данных, состоящих из значений зависимых переменных (переменных реакции) и одной или более независимых переменных (каузальных переменных). Этот метод может использоваться для создания, например, информационной базы и базы данных в помощь разработчикам планов и управляющим по КРЗ. Прогнозирование будущих потребностей в кадровых ресурсах различных категорий осуществляется на основе ряда индикаторов рабочей нагрузки в целях удовлетворения потребностей и спроса клиентов и персонала (Queensland Health, 2007). iv) Метаанализ: метод оценки и устранения возможных расхождений в охвате, классификации и представлении данных с помощью объединения, сведения и оценки всей имеющейся информации по конкретному аспекту и применения статистических методов для измерения результатов по одной шкале. Хотя метаанализ чаще всего использовался в медицинских исследованиях для оценки клинической эффективности мероприятий по оказанию медицинской помощи путем объединения данных двух или более контрольных исследований методом случайной выборки, он также способен обеспечить более качественное измерение показателей кадровых ресурсов здравоохранения. В частности, Бакан и Колман (Buchan and Calman, 2005) утверждали, что самые надежные данные об эффективности различных профессиональных структур были получены в результате исследований, в которых использовался метаанализ, хотя в настоящее время имеется довольно мало примеров этого. С тем чтобы облегчить задачу проведения метаанализа, можно использовать ряд автоматизированных инструментов, включая имеющееся открытое прикладное программное обеспечение (Rothstein et al., 2001). v) Эконометрический анализ: это прикладная программа на основе применения статистических методов для тщательного изучения рыночных факторов, которые, предположительно, оказывают влияние на долю участия в рабочей силе и уровень пользования медицинскими услугами, такими как доступ к услугам и предпочтения пациентов. Например, эконометрический анализ использовался Шеффлером и коллегами (Scheffler et al., 2008) для прогнозирования спроса населения на врачей с учетом прогнозируемого будущего роста национального дохода конкретной страны. Данный тип приложения обычно используется для исследований отдельных медицинских профессий; но при этом зачастую не рассматриваются другие факторы, такие как организация медицинской практики, недостаточные уровни обслуживания или последствия совместительства и
замены работников одних медицинских профессий другими (O’Brien-Pallas et al., 2001). vi) Простые модели изучения других проблем здоровья, таких как влияние ВИЧ на состояние кадровых ресурсов: специализированный анализ конкретной проблемы на основе имеющихся данных может также помочь сосредоточить внимание (нередко относительно недорого) лиц, принимающих решения, и партнеровразработчиков на необходимости принять безотлагательные меры для урегулирования ситуации с кадровыми ресурсами здравоохранения, с тем чтобы смягчить возможные сценарии будущего. Опираясь на административные данные министерств здравоохранения и финансов об активных кадровых ресурсах здравоохранения и оценке затрат на обучение профессионалов, Диубате с коллегами (Dioubate et al., 2004) в качестве иллюстрации применили базовые демографические и эпидемиологические модели для прогнозирования потерь квалифицированных медикосанитарных работников и соответствующих расходов на обучение и подготовку из-за связанной со СПИДом смертности, согласно трем разным сценариям будущего развития эпидемии в Республике Гвинея (рисунок 3). Эти сценарии были составлены по итогам консультации с разными заинтересованными сторонами в области здравоохранения, изучения ВИЧ, образования и развития.
3
Тематические исследования прогнозных моделей В данном разделе рассматриваются конкретные шаги и потребности в данных для практического применения отдельных моделей прогнозирования кадровых ресурсов. Во-первых, будет кратко изложена модель потребностей и предложения ВОЗ. Затем будет представлен подход к прогнозированию предложения с особым вниманием конкретному этапу трудового цикла. Это делается не с целью подробно охарактеризовать статистические методы, используемые при прогнозировании трудовых ресурсов, а с тем, чтобы привлечь внимание к некоторым прикладным программам, которые использовались в одной или более странах и которые можно легко приспособить для использования в других странах. Эти тематические исследования дают достаточно информации для того, чтобы читатели могли принять решения, стоит ли затрачивать дополнительное время на обучение для овладения методикой решения конкретного вопроса планирования КРЗ в их контексте.
11
3.1 Практическое применение модели ВОЗ для прогнозирования потребностей и предложения кадровых ресурсов Модель ВОЗ для прогнозирования кадровых ресурсов, особенно ее разновидность, включающая подход по установлению целевых показателей предоставления услуг для оценки будущих потребностей в КРЗ, является одним из наиболее полезных инструментов, используемых для планирования и прогнозирования КРЗ большинством стран с низкими и средними доходами. Элементы метода определения целевых показателей используются для составления прогнозов в отношении развития услуг и учреждений. Функционально модель состоит из ряда таблиц, которые количественно оценивают элементы основного подхода, описывая существующие услуги в области здравоохранения и ситуацию в области кадровых ресурсов, а также целый ряд предполагаемых будущих изменений, которые в конечном счете ведут к прогнозированию будущих потребностей и вероятного предложения КРЗ. Электронная версия модели также облегчает исследование различных сценариев будущего. Это важная особенность, поскольку нередко существуют самые разнообразные взгляды, политические и технические, на то, какой путь развития системы здравоохранения необходим. Прикладное программное обеспечение ВОЗ включает две проверки правильности сделанных прогнозов: обоснованность предполагаемого возможного контингента медико-санитарных работников проверяется, во-первых, с учетом вероятных имеющихся финансовых средств и, во-вторых, с учетом способности систем здравоохранения и образования предоставлять кадровые ресурсы предполагаемого типа и численности. Благодаря этим проверкам руководство гарантированно получает практически выполнимые политические предложения. Хотя для выработки конструктивных политических рекомендаций все прогнозные модели нуждаются в данных, количество и качество этих данных непосредственно определяет, насколько точно модель отражает реальную ситуацию и, следовательно, насколько надежными будут прогнозы потребностей и предложения кадровых ресурсов. Существуют многочисленные источники этих данных, включая публикуемые исследования, доклады и базы данных, а также непубликуемую информацию министерств здравоохранения, образования и финансов, центрального статистического управления, органов, контролирующих конкретные профессиональные сферы, и др.
Обычно существуют потребности в следующих данных: • Демографические данные: общая численность населения в начальный (базовый) год; распределение населения по возрасту и полу; ожидаемые средние темпы роста населения в период планирования/ прогнозирования; распределение населения между городскими/сельскими районами и характер его изменения. • Эпидемиологические данные: современные основные причины заболеваемости и смертности; ожидаемые изменения в структуре болезней и заболеваемости за период планирования. • Запасы и динамика кадровых ресурсов здравоохранения: общая численность персонала для каждого кадрового состава в государственном и частном секторах здравоохранения; распределение персонала по возрасту и полу; ожидаемый годовой процентный показатель текучести кадров для каждой категории персонала за период планирования; число новых выпускников учреждений санитарного просвещения и обучающих учреждений (как государственных, так и частных учреждений); чистый приток или отток квалифицированных медико-санитарных работников в/из системы служб здравоохранения (как для государственного, так и для частного сектора здравоохранения). • Расходы на выплату вознаграждения и другие текущие издержки: диапазоны заработной платы для каждого типа персонала (минимальный – для персонала в государственном секторе здравоохранения); текущий размер среднегодового вознаграждения для каждой категории персонала, включая все выплаты и другие льготы; прогнозируемые изменения в расходах на годовую реальную заработную плату (за исключением любых изменений с поправкой на инфляцию). • Экономический рост: валовой внутренний продукт (ВВП) за базисный год; прогнозируемое среднегодовое процентное изменение ВВП за плановый период; общие текущие периодические расходы на государственный сектор здравоохранения в целом и в разбивке на расходы, финансируемые национальным правительством, и расходы, оплачиваемые организациями-донорами (если таковые имеются); текущие периодические расходы государственного сектора здравоохранения на персонал, а также в разбивке по национальным и международным источникам их финансирования; текущие периодические расходы государственного сектора здравоохранения, не связанные с персоналом, в разбивке по источникам финансирования; прогнозируемые изменения в этих расходах за плановый период. • Экономические данные частного сектора здравоохранения: процентные отчисления из источников финансирования государственного сектора здравоохранения на расходы, не связанные с персоналом, в частный сектор здравоохранения; предполагаемые
12
расходы частного сектора на здравоохранение; расходы на персонал в виде процента расходов частного сектора здравоохранения. Что касается будущего предложения кадровых ресурсов, то обычно более доступны данные о конечных результатах программ медицинского образования и подготовки. В то же время большую проблему представляет получение подробных данных для количественной оценки коэффициентов текучести кадров и движения персонала между государственным и частным секторами здравоохранения, а также выхода из системы здравоохранения в целом. При отсутствии достоверных данных могут потребоваться предположения на основе имеющейся информации и профессиональной оценки ключевых заинтересованных сторон. Кроме того, можно использовать более общий и чувствительный метод определения вероятного изменения предложения кадровых ресурсов, известный как когортный анализ. Тематическое исследование с использованием модели прогнозирования предложения кадровых ресурсов с помощью когортного анализа для оценки потери трудовых ресурсов вследствие выхода на пенсию представлено в разделе 3.2. В дополнение к необходимым данным о конечных результатах базового образования и подготовки может потребоваться дополнительная информация о потенциале обучающих учреждений, включая данные о текущих и ожидаемых коэффициентах охвата образованием и показателях доли выпускников для каждого кадрового состава медицинского учреждения, предоставляющего квалифицированную помощь, а также о соотношении "студенты – преподаватели". Требуемые данные, специфичные для составления прогнозов относительно развития услуг и учреждений, касаются: • Медицинских учреждений: существующее и прогнозируемое число медицинских учреждений каждого типа, как имеющих стационар (такие, как больницы общего профиля, лечебные учреждения для хронических больных и психиатрические лечебницы), так и не имеющих стационара (поликлиники и поликлинические отделения, центры по охране здоровья матери и ребенка, здравпункты и т. п.) на всех уровнях государственного и частного секторов здравоохранения; средняя пропускная способность учреждения каждого типа (например, число коек, средний показатель занятости койки, число пациентов, выписавшихся из медицинских учреждений, в год, коэффициенты активности, например амбулаторные посещения, количество сделанных операций и т. д.).
• Персонала медицинских учреждений: текущая численность персонала с разбивкой по типу и профилю учреждения, а также по категории персонала; текущие коэффициенты укомплектованности персоналом (то есть количество персонала на учреждение, на койку, показатель профессиональной структуры персонала); прогнозируемые изменения в нормативах укомплектованности персоналом По возможности, данные также должны включать предполагаемую численность населения, обслуживаемого медицинским учреждением каждого типа. Кроме того, кадровые ресурсы здравоохранения включают большое количество персонала, работающего вне системы медицинских учреждений. К ним относятся медицинские работники, работающие в: • правительственных министерствах и ведомствах; • региональных или районных управлениях здравоохранения; • отделах общественного здравоохранения; • медицинских службах вооруженных сил; • подразделениях управления и оперативнофункционального обслуживания неправительственных организаций, предоставляющих медицинские услуги (или коммерческих, или некоммерческих); ▪ службах, оказывающих медицинскую помощь на дому и в общине; • исследовательских институтах; • сфере образования и подготовки; • сфере самостоятельной занятости. Все эти работники важны и необходимы для функционирования систем здравоохранения. Несмотря на возможные трудности с получением точных данных по всем этим категориям, представленные оценки значений могут служить для модели ориентиром при определении будущих потребностей в персонале. Весьма вероятно, что общая система здравоохранения будет включать большое число, даже сотни, различных наименований должностей. Обычно принято группировать работников по категориям, например по уровню образования, профессиональной специализации или диапазону заработной платы. Нередко упор делается на определенное число профессий, которые требуют более высокого уровня образования и профессиональной подготовки (главным образом врачи, медсестры, акушерки, стоматологи и фармацевты). В какой-то момент потребуется разложить окончательный прогноз для выделения большего числа категорий кадровых ресурсов здравоохранения (таких, как ученые-медики, техники- лаборанты, практикующие врачи традиционной и дополнительной
13
медицины или старший управленческий персонал) или на региональные и районные прогнозы.
3.2 Оценка и прогнозирование убыли трудовых ресурсов вследствие выхода на пенсию: тематическое исследование из Австралии Несмотря на неопределенность с определением потенциала и конечных результатов учреждений медицинского образования и подготовки, а также степени, в которой можно будет контролировать будущее производство, возможно, самая большая трудность в прогнозировании наличия и движения трудовых ресурсов связана с определением текущей производительности кадровых ресурсов и показателей их убыли из системы здравоохранения, а также с прогнозированием будущих потерь персонала. В частности, потери кадров вследствие выхода на пенсию обычно можно оценить на основании возрастной структуры работников. Проблема старения населения и кадровых ресурсов здравоохранения давно признается во многих странах. Однако точные данные о фактическом коэффициенте выбытия медико-санитарных работников крайне скудны (WHO, 2006). Скорее, принято оценивать выбытие персонала на основании условного возраста выхода на пенсию, например установленного законом пенсионного возраста, хотя средний возраст выхода на пенсию может быть выше или ниже, в связи с чем в определении пенсионных возрастов могут быть значительные расхождения. Таким образом, необходимо разработать метод оценки времени выхода на пенсию, охватывающий как возраст, так и распределение по группам увольняющихся на пенсию кадровых ресурсов здравоохранения, в целях содействия эффективному планированию преемственности. В настоящем разделе приводится австралийское тематическое исследование, демонстрирующее подход, который использовался для оценки убыли кадровых ресурсов в пенсионном возрасте. Впервые эти методы применялись в исследовании, посвященном выходу на пенсию врачей и медсестер (Schofield and Beard, 2005). Минимальные требуемые данные касаются имеющихся в наличии медико-санитарных работников с разбивкой по кадровому составу в разные периоды времени, а также их распределения по возрастным группам и виду производственной деятельности. Здесь представлено приложение, применимое к ряду медицинских профессий, с использованием данных, полученных из двух основных источников.
Данные о временных тенденциях по врачам получены из профессиональных реестров (таблиц ежегодных данных "Медикер" за период 1984–2005 годов) и из обследований (проводимых ежегодно с 1995 по 2003 год) медицинских кадровых ресурсов, а по другим медицинским профессиям – из нескольких проводившихся друг за другом национальных переписей населения. К счастью, включение в анкету переписи вопросов о роде занятий позволило установить полный спектр медицинских профессий в Австралии наряду с их социально-демографическими характеристиками (включая возраст, пол и отработанное время). Из переписей 1986, 1991, 1996 и 2001 годов были получены выдержки микроданных. Для сохранения конфиденциальности данных респондентов Австралийское бюро статистики (2006) опубликовало лишь ограниченное число переменных и сгруппировало некоторые данные. В связи с невозможностью проследить за отдельными людьми от одной переписи к следующей, возрастные группы представлены в виде когорт. Для оценки чистого коэффициента убыли или совокупного эффекта прироста либо сокращения кадровых ресурсов осуществлялось отслеживание данных по пятилетним когортам работников здравоохранения в возрасте 45 лет и старше от одного пятилетнего периода к другому. Число недавно обученных новых сотрудников в старших возрастных группах, за счет которых пополняются кадровые ресурсы здравоохранения, как правило, небольшое, а кроме того, эти возрастные группы практически не подвержены миграции (Департамент иммиграции Австралии, 2005). Сокращение трудовых ресурсов может происходить в силу различных факторов, включая выход на пенсию, миграцию, смену профессии, плохое состояние здоровья и смерть. В австралийском контексте убыль персонала в возрасте 45 лет и старше была в широком смысле классифицирована как выход на пенсию. Чистые коэффициенты убыли персонала рассчитывались для данных за каждые пять лет в виде процентного сокращения общей численности работников здравоохранения за предыдущие пять лет. Суммарная чистая убыль определялась как совокупная убыль за все предыдущие годы 2. Затем данные за базисный (или исходный) 2000 год "состаривали", с тем чтобы они представляли кадровые ресурсы здравоохранения в возрасте 45 лет и старше через 5, 10, 15, 20 и 25 лет. С этой целью, а также для прогнозирования будущего уровня убыли трудовых __________________ 2
Суммарные коэффициенты убыли рассчитываются следующим образом: СКУ = 1–Nti/Nt1, где СКУ – суммарный коэффициент убыли, N – число людей, ti – временной отрезок i и t1 – первый год получения таких данных.
14
ресурсов коэффициенты убыли были применены к когортам лиц в возрасте 45 лет через пятилетние интервалы вплоть до 2025 года. В таблице 1 приведен пример расчета убыли применительно к врачам и медсестрам. Результаты показывают довольно низкий чистый коэффициент убыли кадровых ресурсов врачей (врачи общего профиля) в возрасте до 65 лет; из числа врачей в возрасте 45–49 лет в базисном году (1985) всего два процента вышли бы из состава трудовых ресурсов до достижения этого возраста (то есть в течение следующих 15 лет). Хотя чистые коэффициенты убыли неуклонно росли среди лиц в возрасте старше 65 лет, большая часть врачей общего профиля продолжают работать и в более старших возрастных группах. Более половины (52 процента) врачей в возрасте 50–54 года в базисном году все еще находились в составе трудовых ресурсов через 20 лет, когда им было 70–74 года, а 28 процентов врачей в возрасте 65–69 лет в базисном году продолжали работать после достижения ими 80-летнего возраста. Медсестры, напротив, выходят на пенсию гораздо раньше. Всего 12 процентов дипломированных медицинских сестер в возрасте 50–54 лет в базисном году оставались в составе трудовых ресурсов через 20 лет, и ни одна из таких медсестер в возрасте 65–69 лет в базисном году не работала в возрасте старше 80 лет. В результате перенесения этого анализа на другие кадры здравоохранения было установлено, что приблизительно 40–70 процентов работников здравоохранения
предположительно выйдут на пенсию к 2025 году (рисунок 3). По прогнозам, в большинстве случаев более низкий чистый коэффициент выхода на пенсию, особенно до периода в районе 2015 года, имеют преимущественно мужские профессии, такие как врачи общего профиля и врачи-специалисты, а также фармацевты. По прогнозам, более высокие коэффициенты выхода на пенсию за тот же период будут иметь преимущественно женские профессии, такие как медсестры, – отчасти вследствие старения населения (60 процентов медсестер в 2001 году были старше 40 лет) и отчасти потому, что в среднем женщины раньше выходят на пенсию, чем мужчины (Schofield, 2007; Schofield, Fletcher and Johnston, 2007). Применение этих же методов для изучения гендерных различий убыли персонала показало, что женщины-врачи в Австралии, как оказалось, выходят из состава трудовых ресурсов раньше, чем мужчины, но почти не было выявлено никаких различий в коэффициентах убыли между медсестрами и медбратьями (Schofield and Beard, 2005). Хотя физиотерапевтами работают преимущественно женщины, коэффициент выхода на пенсию среди них, по прогнозам, не будет таким высоким, как среди медсестер, в значительной степени потому, что большая часть физиотерапевтов в начале периода прогнозирования были моложе 40 лет. Кроме того, физиотерапия отличается от сестринского ухода за больными тем, что эти специалисты, занимаясь частной практикой, имеют возможности для получения более высокого вознаграждения, тем самым способствуя удержанию кадров.
Таблица 1. Суммарная убыль кадровых ресурсов врачей (общей практики) и медицинских сестер, Австралия 1985–2005 годы Число последующих лет Возрастная группа 45–49 50–54 55–59 60–64 65–69 70–74 15
75–79
Врачи (общепрактикующие врачи) Базисный год 5 лет спустя 10 лет 15 лет 20 лет 0% 0% 2% 20% 1% 6% 21% 48% 2% 15% 40% 67% 10% 32% 59% 78% 23% 49% 72% 100% 39% 63% 100% 100% 20% 100% 100% 100%
Медсестры (дипломированные) Базисный год 5 лет спустя 10 лет 15 лет 20 лет 12% 34% 60% 78% 28% 66% 86% 88% 51% 88% 96% 100% 78% 93% 100% 100% 74% 81% 100% 100% 55% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Примечание: Суммарные коэффициенты убыли рассчитываются с использованием данных о медицинских профессиях, взятых из последовательного ряда национальных переписей населения (1986, 1991, 1996 и 2001 годы) и статистических данных «Медикер» (профессиональные реестры в каждом государстве и территории).
Источник: Schofield, 2007; Schofield and Fletcher, 2007.
15
Рисунок 4. Прогнозируемый суммарный уровень убыли за пять лет с разбивкой по профессиям, Австралия, 2000–2005 годы 70 Суммарный процент кадровых ресурсов в базисном году
60
50
кадровым ресурсам в целях разработки на основе всей имеющейся информации рекомендованной стратегии и оперативного плана, который включал бы как долговременные, так и кратковременные меры. Управленческие решения должны приниматься с учетом того, какая модель (модели) предпочтительна для использования страной, но при этом необходимо обязательно располагать основными данными (Nyoni et al., 2006). Прогнозирование кадровых ресурсов не может проводиться в отрыве от других факторов. Такие прогнозы сильно зависят от других событий, происходящих в системе здравоохранения, и даже от общего социальноэкономического контекста страны. Таким образом, прогнозы трудовых ресурсов обычно являются частью определенного масштабного процесса стратегического планирования. Для обеспечения успеха процесса стратегического планирования, то есть процесса, извлекающего пользу из вероятных прогнозов, среди факторов, которые должны учитываться, и связанных с этим процессов, которые должны координироваться, на начальных его этапах выделяются следующие: • Обеспечение руководства и ответственности со стороны высокопоставленных должностных лиц. ▪ Уделение первоочередного внимания развитию и управлению КРЗ. ▪ Наличие ресурсов (кадровых, финансовых и технических) для сбора, обработки и анализа данных. ▪ Доступность и использование надлежащих данных и инструментов для прогнозирования КРЗ. ▪ Определение и достижение общего согласия по стратегическим целям в области КРЗ. ▪ Наличие ресурсов для осуществления стратегического плана по КРЗ. ▪ Согласование с другими национальными планами медицинского обслуживания и развития. ▪ Создание межведомственной рабочей группы для объединения усилий министерств здравоохранения, финансов, образования и труда, а также профессиональных ассоциаций и комиссии по вопросам государственной службы для своевременного согласования основных расходов. ▪ В контексте стран с низким уровнем доходов также рекомендуется привлекать партнеров-разработчиков и основные неправительственные организации, работающие в сфере предоставления медицинских услуг. Для этого необходимо создать рабочую группу с участием многих заинтересованных сторон, которая будет регулярно встречаться. В частности, при разработке стратегических целей в области КРЗ должен быть достигнут консенсус среди всех основных заинтересованных сторон в области здравоохранения и развития по ряду целевых и контрольных показателей на краткосрочную и долгосрочную перспективу. Этот период
40
30
20
10
0 2000-2005 2006-2010 2011-2015 2016-2020 2021-2025
Врачи общей практики Медсестры Фармацевты
Врачи-специалисты Стоматологи Физиотерапевты
Источник: Schofield, 2007; Schofield and Fletcher, 2007; Schofield, Fletcher and Johnston, 2007
Продвижение вперед Во многих странах ограниченный в прошлом успех в планировании и осуществлении стратегий в области кадровых ресурсов здравоохранения объяснялся несколькими причинами, включая: уделение недостаточного внимания процессу планирования (то есть тому, как готовится план); отсутствие доступа и недоиспользование методов и инструментов планирования, пригодных для решения проблем, с которыми сталкиваются многие страны с низким и средним уровнем доходов; отсутствие отвечающих требованиям и точных данных и информации относительно предложения кадровых ресурсов, их расстановки, удержания и убыли, производительности персонала, потребностей в услугах и их эффективности и частного сектора здравоохранения; низкие уровни участия заинтересованных сторон в процессе планирования; и недостаточную информационно- пропагандистскую деятельность для привлечения ресурсов, необходимых для реализации стратегий и планов. Первым важным шагом на пути планирования кадровых ресурсов должна стать разработка всесторонней документации о ситуации с подготовкой КРЗ в стране. На основе использования ключевых выводов такого ситуационного анализа можно составлять прогнозы по
4
16
должен составлять как минимум 10–15 лет, поскольку любой существенно более короткий срок не обеспечивает достаточного времени для того, чтобы многие изменения дали желаемый результат. Это особенно касается установления контрольных показателей в области образования с учетом того, что для подготовки высококвалифицированного медицинского персонала требуется продолжительное время. Официальные политические обязательства важны потому, что они обеспечивают необходимые указания в отношении создания целевой группы (или национального координационного механизма) для осуществления плана и руководящего комитета (консультативного органа) для надзора за его выполнением. В функцию руководящего комитета, как правило, состоящего из представителей высшего руководства соответствующих департаментов и партнерских организаций всех уровней, будет входить выдача разрешения и утверждение работы целевой группы. Она будет устанавливать, как должно осуществляться управление процессом и как должны проводиться назначение и расстановка персонала для выполнения соответствующей работы. Крайне важны обязательства на высоком уровне и разумная структура управления, так как разработка и мониторинг осуществления национального плана – это основной вид деятельности, к которому нельзя относиться как к второстепенному делу, которым люди занимаются в свободное от другой работы время. Весьма вероятно, что костяк целевой группы будут составлять специалисты по планированию систем здравоохранения и медицинских услуг, специалисты по планированию кадровых ресурсов и специалисты по анализу данных. Их первой задачей должен стать сбор всей необходимой информации для составления прогнозной модели (моделей). В большинстве контекстов маловероятно, что ранее собранные данные будут удовлетворять определенным потребностям выбранной модели, поэтому нередко требуется дальнейшая работа по дополнению, проверке и корректировки существующих данных. На первоначальной стадии составления прогнозов важно и необходимо, чтобы целевая группа встретилась с руководящим комитетом для уточнения стратегических целей, определяющих направление и масштабы желательных изменений в предоставлении медицинских услуг и укомплектовании персоналом медицинских учреждений. Нередко с этой целью проводится крупный национальный семинар для определения приоритетов в области политики. Кроме того, такой семинар или ряд семинаров может проводиться для достижения консенсуса по вопросу об исходной информации, на основе которой будет составляться прогнозная модель, особенно это касается случаев, когда отсутствует текущая достоверная информация.
После того как согласованный перечень целей и задач составлен, необходимо определить, как они будут осуществляться. Для этого необходимо определить, как будет проходить планирование и повторное планирование в системе министерства здравоохранения и какие из направлений текущей политики, если таковые имеются, нуждаются в изменении для достижения поставленных целей. Таким образом, неотъемлемой частью описанного выше анализа должны быть обзор и анализ всех направлений политики, которые потенциально могут оказать влияние на КРЗ. Наконец, результаты и выводы сводятся воедино в один краткий документ, в котором излагается стратегический план и процессы его осуществления, мониторинга, оценки и представления отчетности, например с помощью использования управленческой структуры, ориентированной на достижение результатов, для увязки поставленных целей с конечными результатами. При решении вопроса о том, какой уровень детализации данных требуется, разработчики должны руководствоваться собственной оценкой, при этом рассмотрев такие вопросы, как существует ли такая информация где-либо еще (и, следовательно, ее не нужно дублировать), и повысив вероятность того, что этот документ будут читать и им будут пользоваться, сократив его до удобочитаемого размера (Treasury Board of Canada, 2001). Потенциальных пользователей информации по планированию и управлению деятельностью КРЗ много, и методы отчетности должны учитывать все их потребности, будь они разработчиками политики, руководителями программ, практикующими врачами или другими (национальными или международными) заинтересованными сторонами. Способы использования этой информации будут зависеть от типа пользователя и могут включать принятие решений по вопросам управления, представление отчетности, передачу и обмен информацией (Treasury Board of Canada, 2001). Необходимо четко охарактеризовать допущения, на которых основываются инструменты планирования, придерживаться гибкого подхода и при необходимости изменять стратегию планирования. План не должен быть совершенным. Для обеспечения наиболее эффективного планирования и прогнозирования кадровых ресурсов здравоохранения они должны рассматриваться как циклический процесс, в рамках которого способность измерять эффективность деятельности КРЗ и представлять эту информацию со временем совершенствуется.
17
Ссылки • Adano U (2006), Collection and analysis of human resources for health (HRH) strategic plans. Chapel Hill, NC: Capacity Project (http://www.capacityproject.org/images/stories/files/resourcepaper _strategicplans.pdf, по состоянию на 19 ноября 2009 года). Australian Bureau of Statistics (2006), Australian Bureau of Statistics (http://www.abs.gov.au, по состоянию на 19 ноября 2009 года). Australian Department of Immigration, Multicultural and Indigenous Affairs (2005), Immigration data extract (personal communication). Birch, S et al.(2007) Human resources planning and production of health: A needs-based analytical framework. Canadian Public Policy -Analyse de public politiques, Volume XXXIII, Supplement/Numero special Buchan J, Calman L (2005), Skill-mix and policy change in the health workforce: nurses in advanced roles. OECD Health Working Papers, no. 17. Paris: Organisation for Economic Co-operation and Development. Capacity Project (2008a), HRH Action Framework (http://www.capacityproject.org/framework, по состоянию на 19 ноября 2009 года). Capacity Project (2008b), iHRIS Plan: workforce planning and modeling software (http://www.capacityproject.org/hris/suite/ihris_plan.php, по состоянию на 19 ноября 2009 года). Dal Poz, M., Quain, E., O'Neil, M., McCaffery, J., Elzinga, G., Martineau, T. Addressing the health workforce crisis: towards a common approach. Human Resources for Health 2006, 4:21 http://www.human-resources-health.com/content/4/1/21 • • Dewdney J (2001), WPRO/RTC Health workforce planning workbook. Sydney, Australia: Centre for Public Health, University of New South Wales (http://www.who.int/hrh/tools/planning_workbook.pdf). Dewdney J, Kerse L (2000), Health workforce planning: developing expertise in Eastern Asia and the Pacific Islands. Human Resources Development Journal, 4(3) (http://www.who.int/hrh/hrdj, по состоянию на 19 ноября 2009 года). Dioubaté Y et al. (2004), Impact socioéconomique du VIH/SIDA en République de Guinée. Québec: Programme des Nations Unies pour le Développement and Institut IDEA International. • • • Dreesch N et al.(2005), An approach to estimating human resource requirements to achieve the Millennium Development Goals. Health Policy and Planning, 20(5):267–276 (http://heapol.oxfordjournals.org/cgi/content/full/20/5/267, по состоянию на 19 ноября 2009 года). Hall, TL. (1998). Why Plan Human Resources for Health? Human Resources for Health Development Journal 2 (2): 77–86 Health Canada (2001), Health expenditures in Canada by age and sex, 1980–81 to 2000–01. Ottawa: Health Canada (http://www.hc-sc.gc.ca/hcs-sss/pubs/expen-depens/2001-exp-de pen-1980/index_e.html, по состоянию на 19 ноября 2009 года). Hornby P (2007), Exploring the use of the World Health Organization human resources for health projection model. Presented at the HRH Workforce Planning Workshop, Washington, DC, 13–14 December 2007 (http://www.capacityproject.org/workforce_planning_workshop/p resentations/WHO_hornby.ppt, по состоянию на 19 ноября 2009). Hossain B, Alam SA (1999), Likely benefit of using workload indicators of staffing need (WISN) for human resources management and planning in the health sector of Bangladesh. Human Resources Development Journal, 3(2) (http://www.who.int/hrh/hrdj/en/index4.html, по состоянию на 19 ноября 2009 года). Joyce CM, McNeil JJ, Stoelwinder JU (2006), More doctors, but not enough: Australian medical workforce supply 2001–2012. Medical Journal of Australia; 184(9):441–446 (http://www.mja.com.au/public/issues/184_09_010506/joy10149 _fm.html, по состоянию на 19 ноября 2009 года). Kolehmainen-Aitken, RL et al. (2009) Case study on decentralised dpplication of the WISN Methodology in the Nusa Tenggara Timur Province, Indonesia. http://www.epos.de/uploads/media/WISN_TOOLKIT_English_01.pd f Lexomboon D, Punyashingh K (2000), Supply projections for dentists, Thailand (2000–2030). Human Resources Development Journal, 4(2) (http://www.who.int/hrh/en/HRDJ_4_2_05.pdf, по состоянию на 19 ноября 2009 года). Namaganda G (2004), Determining staffing levels and mix of UCMB affiliated hospitals. Health Policy and Development, 2(3):236–242 .
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
• •
18
•
Nyoni J et al. (2006), Policies and plans for human resources for health: guidelines for countries in the WHO African region. Brazzaville: WHO Regional Office for Africa (http://www.afro.who.int/hrh-observatory/documentcentre/policie s_plans_guidelines.pdf, по состоянию на 19 ноября 2009 года). O'Brien-Pallas L et al. (2001), Forecasting models for human resources in health care. Journal of Advanced Nursing, 33(1), 120–129 (http://www.blackwell-synergy.com/doi/pdf/10.1046/j.1365-2648. 2001.01645.x, по состоянию на 19 ноября 2009 года). Ozcan S, Hornby P (1999), Determining hospital workforce requirements: a case study. Human Resources Development Journal, 3(3) (http://www.who.int/hrh/hrdj/en/index5.html, по состоянию на 19 ноября 2009 года). Punyasingh K, Udompanich S, Lexomboon D (1997), Base projection of requirements for dental health manpower in Thailand (1995–2015). Human Resources Development Journal, 1(1) (http://www.who.int/hrh/en/HRDJ_1_1_05.pdf, по состоянию на 19 ноября 2009 года). Queensland Health (2007), Workforce planning toolkit: planning tools. Brisbane: Queensland Northern Area Health Service Rothstein HR, McDaniel MA, Borenstein M (2001), Meta-analysis: a review of quantitative cumulation methods. In: Measuring and analyzing behavior in organizations: advances in measurement and data analysis, edited by Drasgow F, Schmitt N. San Francisco, Jossey-Bass. Scheffler RM et al. (2008), Forecasting the global shortage of physicians: an economic- and needs-based approach. Bulletin of the World Health Organization, 86(7):497–576 (http://www.who.int/bulletin/volumes/86/7/07-046474/en/index.ht ml, по состоянию на 19 ноября 2009 года). Schofield D (2007), Replacing the projected retiring baby boomer nursing cohort 2001–2026. BMC Health Services Research, 7:87 (http://www.biomedcentral.com/1472-6963/7/87, по состоянию на 19 ноября 2009 года). Schofield DJ, Beard JR (2005), Baby boomer doctors and nurses: demographic change and transitions to retirement. Medical Journal of Australia, 183(2):80–83 (http://www.mja.com.au/public/issues/183_02_180705/sch10269 _fm.html, по состоянию на 19 ноября 2009 года). Schofield D, Fletcher S (2007a), Medical retention and retirement in Australia, 2000 to 2025. Presented at the International Medical Workforce Conference, Vancouver, Canada, 20–25 March 2007.
•
Schofield D, Fletcher S (2007b), The physiotherapy workforce is ageing, becoming more masculinised, and is working longer hours: a demographic study. Australian Journal of Physiotherapy, 53:121–126 (http://www.physiotherapy.asn.au/AJP/vol_53/2/volume53_numbe r2.cfm). Schofield D, Fletcher S (2007c), Baby boomer retirement and the future of dentistry. Australian Dental Journal, 52(2):138-–143 ([http://www.ada.org.au/publications/adjarchives/Issue,documentI d,82908.aspx, по состоянию на 19 ноября 2009 года). Schofield DJ, Fletcher SL, Johnston N (2007), Baby boomer pharmacists: ageing and projections of retirement. International Journal of Pharmacy Practice, 15(3):161–166. Song F, Rathwell T, Long A, Clayden D (1994), "Three value estimates of input variables and health manpower projections." Journal of the Operational Research Society, 45(5):559-566. Treasury Board of Canada (2001), Guide for the development of results-based management and accountability frameworks. Ottawa, Treasury Board of Canada Secretariat (http://www.tbs-sct.gc.ca/eval/pubs/RMAF-CGRR/rmafcgrr_e.asp, по состоянию на 19 ноября 2009 года). United Nations Millennium Project (2007), MDG needs assessment methodology: integrated health costing tool. New York, UNDP (http://www.gm.undp.org/Reports/Preparing%20national%20stra tegies%20to%20achieve%20the%20MDGs.pdf). World Health Organization (1998), Workload indicators of staffing need (WISN): a manual for implementation. Geneva, WHO (http://www.who.int/hrh/tools/workload_indicators.pdf, по состоянию на 19 ноября 2009). World Health Organization (2001), Human Resources for Health: models for projecting workforce supply and requirements. Geneva, WHO (http://www.who.int/hrh/tools/models.pdf, по состоянию на 19 ноября 2009). World Health Organization (2006), World Health Report 2006: working together for health, Geneva, WHO (http://www.who.int/whr/2006/en/index.html, по состоянию на 19 ноября 2009 года). World Health Organization (2008a), Tools and guidelines for human resources for health (http://www.who.int/hrh/tools/en, по состоянию на 19 ноября 2009 года). World Health Organization (2008b), WWPT: WPRO workforce projection tool, version 1.0. Manila, WHO Western Pacific Regional Office (http://www.wpro.who.int/sites/hrh/, по состоянию на 19 ноября 2009 года).
•
•
•
•
• •
•
•
•
•
• •
•
•
•
•
•
•
•
Для определения национальной политики и стратегии в области кадровых ресурсов здравоохранения (КРЗ) необходимо основанное на фактических данных планирование в целях принятия обоснованных решений. Для оказания помощи странам в разработке национальных стратегических планов в области КРЗ существуют разнообразные инструменты и ресурсы. Такие планы обычно включают краткосрочные и долгосрочные цели и оценки затрат, необходимых для расширения возможностей образования и подготовки работников здравоохранения, сокращения дисбаланса в структуре кадровых ресурсов, повышения производительности персонала, улучшения показателей удержания персонала и способности приспосабливаться к любым крупным реформам в секторе здравоохранения, и они также должны быть приведены в соответствие с общими стратегиями социально-экономического развития. Настоящий документ имеет целью дать критическую оценку имеющимся методам и инструментам планирования и прогнозирования кадровых ресурсов здравоохранения и рассказать о процессах и ресурсах, необходимых для их осуществления. Данный обзор не претендует на то, чтобы быть исчерпывающим, но он дает представление об имеющихся инструментах и ресурсах, широко используемых в странах.
О бюллетене "Обозреватель состояния кадровых ресурсов здравоохранения" Финансируемые за счет ВОЗ региональные обсерватории кадровых ресурсов здравоохранения – это основанные на сотрудничестве механизмы, посредством которых стороны, заинтересованные в кадровых ресурсах здравоохранения, обмениваются опытом, информацией и фактическими данными в целях укрепления процесса принятия решений по вопросам политики на основе всей имеющейся информации. Серия публикаций "Обозреватель состояния кадровых ресурсов здравоохранения" знакомит самую широкую публику с последними результатами, выводами и исследованиями различных обсерваторий. В данной серии публикаций освещается широкий круг технических вопросов в различных форматах, включая тематические исследования, сообщения о консультациях, обследованиях и аналитических исследованиях. В тех случаях, когда информация была выработана на местных языках, предоставляется ее перевод или резюме на английском языке.
Данная публикация имеется на веб-сайте: http://www.who.int/hrh/resources/observer/en/
ISBN 978 92 4 459901 3