Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac Conférence des Parties Organe intergouvernemental de négociation d’un protocole sur le commerce illicite des produits du tabac Première session Genève, 11-16 février 2008 Point 6 de l’ordre du jour
FCTC/COP/INB-IT/1/7 15 février 2008
Elaboration et négociation d’un protocole sur le commerce illicite des produits du tabac La présente note présente l’analyse personnelle que fait le Président du contenu général des débats qui ont eu lieu pendant la première session de l’organe intergouvernemental de négociation d’un protocole sur le commerce illicite des produits du tabac. Conformément à la décision FCTC/COP2(12) de la Conférence des Parties à la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac, le modèle de protocole sur le commerce illicite des produits du tabac établi par le groupe d’experts (convoqué en application de la décision FCTC/COP1(16)) a servi de base à ces travaux. La présente note n’est pas et ne prétend pas être un compte rendu des débats. Il s’agit plutôt d’un aide-mémoire pour le Président dans lequel il cherche à restituer l’essentiel des vues exprimées pendant la première session de l’organe intergouvernemental de négociation. Conformément à la décision FCTC/COP2(12), un projet de texte du Président sera soumis à l’organe intergouvernemental de négociation pour examen à sa deuxième session.
DEBAT GENERAL ET DEBAT DE HAUT NIVEAU 1. Dans le segment de haut niveau, toutes les délégations qui ont pris la parole se sont prononcées en faveur d’un protocole sur le commerce illicite des produits du tabac. Un certain nombre de délégations ont donné des exemples de mesures que leurs gouvernements respectifs avaient prises pour mettre fin au commerce illicite des produits du tabac, mais elles ont reconnu qu’une approche mondiale coordonnée était nécessaire pour résoudre intégralement le problème. Enfin, certaines délégations ont estimé que le protocole devrait être souple et avoir recours, si possible, aux institutions et aux mécanismes juridiques existants, tandis que d’autres étaient d’avis que le protocole devrait imposer des obligations substantielles. 2. Différentes observations d’ordre général ont été formulées au sujet du modèle de protocole sur le commerce illicite des produits du tabac annexé au document FCTC/COP/INB-IT/1/4, Elaboration et négociation d’un protocole sur le commerce illicite des produits du tabac : Modèle de protocole sur
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le commerce illicite des produits du tabac proposé par le groupe d’experts convoqué en application de la décision FCTC/COP1(16) de la Conférence des Parties. Plusieurs délégations ont indiqué que la structure du modèle devrait peut-être être revue à mesure que les questions thématiques seraient définies. La nécessité de faire figurer la coopération et l’assistance techniques et des mécanismes financiers dans le protocole définitif a été soulignée. 3. De nombreuses délégations ont insisté sur la nécessité d’imposer d’importantes obligations. Il a été noté toutefois que les mesures devraient compléter les dispositions des accords pertinents de l’Organisation mondiale du Commerce, ainsi que les accords de libre-échange spécifiques des pays ou des régions. Il a été vivement recommandé que le protocole soit suffisamment souple pour que les Parties puissent appliquer d’autres mesures en plus des obligations qui y sont énoncées.
OBLIGATIONS Obligations générales 4. L’organe intergouvernemental de négociation a débattu de la nécessité de définir clairement les termes employés dans le protocole et sur la possibilité d’adopter des définitions comparables à celles figurant dans la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac. Il a été suggéré de définir le lien entre le protocole et la Convention-cadre au début du protocole plutôt qu’à la fin. Il a également été suggéré d’étudier la possibilité d’y faire figurer une déclaration d’intention pour énoncer clairement la mission et l’orientation du protocole. 5. Il a été proposé d’indiquer clairement dans le protocole que tous les produits du tabac, tant licites qu’illicites, sont nocifs et que ceux qui font l’objet d’un commerce illicite sont particulièrement nocifs. Un tel énoncé pourrait empêcher toute tentative, de l’industrie du tabac par exemple, d’interpréter l’attention que l’organe intergouvernemental de négociation porte au commerce illicite des produits du tabac comme signifiant que seuls les produits du tabac faisant l’objet d’un commerce illicite sont nocifs. 6. Il a été noté que le commerce des produits du tabac n’est pas en lui-même illicite et il a été proposé de le stipuler dans l’introduction du protocole.
Licence 7. De nombreuses délégations ont souhaité que le protocole contienne des obligations claires et fermes en matière de licences, par exemple concernant le renouvellement périodique des licences. Toutefois, on s’est préoccupé du fait que la charge économique imposée aux preneurs de licences pourrait en réalité entraîner une augmentation du commerce illicite. On a craint également que des échappatoires ne réduisent l’efficacité des objectifs du protocole. Compte tenu de cette situation, il conviendrait d’étudier plus spécifiquement les moyens d’assurer une unité et une cohérence entre le protocole et les autres accords ou législations, lorsque cela est possible. 8. Une discussion a aussi eu lieu, à propos des licences, sur les liens entre les autorités de santé publique et les autorités financières et douanières. Parmi les points soulevés, on a évoqué la nécessité d’une coopération et d’une définition des rôles respectifs, y compris des responsabilités et des compétences en matière de délivrance des licences.
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9. Un autre sujet qui a été longuement débattu est celui des recettes dérivées du régime de licences. De nombreuses Parties ont estimé que le protocole devrait être rédigé de manière à laisser plus de souplesse aux gouvernements concernant l’utilisation de ces recettes. 10. Deux points de vue divergents ont été exprimés quant à la possibilité de rendre les licences transférables ou cessibles. D’un côté, on a estimé que les licences ne devraient être ni transférables ni cessibles car cela affaiblirait le contrôle exercé par les gouvernements sur le régime de licences et son application. Mais d’autres Parties ont noté que pour protéger les titulaires de licences économiquement vulnérables et reconnaître la réalité d’activités commerciales authentiques, telles que les fusions d’entreprises, les licences devraient être transférables ou cessibles. Des préoccupations ont été exprimées concernant les coûts administratifs des procédures de délivrance des licences en général ; en particulier, les pays en développement Parties ainsi que les Parties à économie en transition se sont inquiétés des conséquences du renouvellement périodique des licences proposé. 11. Plusieurs délégations ont évoqué la possibilité d’opter dans le protocole pour un système d’enregistrement dans un registre public, en lieu et place de régime de licences. Cela pourrait faciliter la tâche à la fois des pouvoirs publics et des petits détaillants en réduisant les charges administratives liées aux procédures de licence. L’établissement d’un registre public pourrait aussi réduire la possibilité de délivrance de fausses licences. 12. La question de l’extension du régime de licences à toute la chaîne de distribution du tabac a été débattue. Le cas des très petits détaillants a été évoqué, notamment s’agissant des vendeurs occasionnels ou de ceux qui vendent des produits à la pièce, compte tenu de l’impact de leur activité sur l’accès des jeunes aux produits du tabac. La difficulté d’appliquer un régime de licences aux petits détaillants a été prise en compte. Il a été proposé d’imposer aux détaillants l’obligation d’obtenir une licence pour pouvoir vendre des produits du tabac et, afin d’éliminer la vente à la pièce, de n’autoriser la délivrance d’une licence qu’aux détaillants vendant des produits du tabac dans des emballages appropriés. 13. En ce qui concerne la chaîne de l’offre, il a été suggéré que les obligations en matière de licence fassent référence aux planteurs de tabac, aux producteurs et aux négociants ainsi qu’aux services de transport, aux machines et aux produits essentiels pour la production de cigarettes, comme les fibres d’acétate de cellulose. Pour ce qui est des détaillants, il a été proposé que les obligations en matière de licence figurant dans le protocole s’appliquent aux détaillants qui ne vendent pas seulement du tabac tels que les supermarchés et les kiosques à journaux au même titre qu’à ceux qui vendent spécifiquement du tabac. 14. On a recommandé que les procédures de délivrance de licences ou d’enregistrement fassent mention de la conception et du nom des produits. On a aussi noté qu’il pourrait être utile que le protocole traite également des marques qui sont spécialement conçues pour et exclusivement destinées à l’exportation. 15. Il a été demandé tout au long de la discussion que certains termes soient explicités, afin de rendre le texte du protocole plus clair, plus complet et plus efficace. Il s’agissait notamment des termes « commerce illicite », « tous les participants », « périodiquement », « diligence », « enregistrement », « licence » et « entités ».
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Dispositions visant à lutter contre le blanchiment d’argent 16. Il a été noté que le modèle comprend une série de concepts distincts mais voisins traitant du blanchiment d’argent. Il a été suggéré d’élaborer plus clairement et séparément ces concepts afin d’assurer une structure plus logique.
Suivi et traçabilité 17. La majorité des délégations ont généralement souscrit à un système de suivi et de traçabilité comme celui proposé dans le modèle. Plusieurs délégations ont présenté un certain nombre d’exemples tirés de leur expérience dans ce domaine, en mettant l’accent sur l’application des lois et règlements sur leur territoire et en faisant ressortir les avantages offerts par le suivi et la traçabilité en matière civile et en matière pénale. 18. On a relevé que le mot « système » tel qu’il est utilisé dans le modèle se réfère à un système à mettre en place par les Parties qui se traduirait par un arrangement international de suivi et de traçabilité. Il faudrait peut-être examiner les accords conclus entre l’industrie du tabac et des organismes publics mais le protocole devrait contenir des dispositions strictes et claires dans ces domaines et concernant de tels accords. 19. Il a été suggéré qu’un consensus s’impose concernant les normes internationales de traçabilité afin de garantir leur caractère pratique et applicable. Plusieurs délégations ont toutefois fait part de leurs préoccupations en matière de faisabilité et quant à la capacité des pays en développement Parties et des Parties à économie en transition d’appliquer un système de suivi et de traçabilité complexe ou élaboré. Diverses délégations ont estimé qu’il fallait tenir compte des Parties qui ne sont pas en mesure de contrôler des portions importantes de leurs frontières nationales, ainsi que des difficultés qu’elles pourraient éprouver pour tenir leurs engagements en matière de suivi et de traçabilité. 20. Plusieurs observations ont été formulées concernant la façon de marquer les produits du tabac pour faciliter le suivi et la traçabilité. On a évoqué par ailleurs la possibilité d’apposer un code-barres sur le produit pour permettre à l’usager en bout de chaîne d’en vérifier l’authenticité. 21. Une demande a été présentée au Secrétariat de la Convention concernant l’établissement d’une liste d’indicateurs pouvant être utilisés dans un système international uniforme de suivi et de traçabilité avant la deuxième session de l’organe intergouvernemental de négociation. Eu égard à la complexité et aux difficultés inhérentes à cette question, il a été demandé qu’un groupe de travail soit créé pour examiner les points soulevés au cours de la discussion et soumettre des propositions.
Tenue de registres 22. De nombreuses délégations ont répété que cette section devrait comporter de fermes obligations et ont évoqué leurs expériences respectives concernant l’intérêt que ces informations présentent pour leurs gouvernements. 23. Il y a eu une discussion sur le fait que le protocole devait établir une ferme obligation pour les fabricants et les organismes de distribution de se conformer aux dispositions relatives à la tenue de registres. Plusieurs délégations ont recommandé que des sanctions puissent être imposées si ces obligations n’étaient pas respectées. Il a également été suggéré que les obligations relatives à la tenue de registres puissent être étendues aux planteurs de tabac et aux autres participants à la chaîne de distribution. 4
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24. Plusieurs délégations se sont inquiétées du délai proposé pour la conservation des registres et de l’incompatibilité éventuelle de celui-ci avec leur législation nationale. On a toutefois noté qu’il s’agissait d’un délai minimum, que les Parties étaient libres d’allonger, en tant que de besoin, pour que celui-ci soit conforme à leur législation nationale. 25. On a noté que les pays en développement Parties ainsi que les Parties à économie en transition peuvent avoir des capacités limitées en matière de tenue de registres, notamment en ce qui concerne l’accès au matériel nécessaire pour tenir des registres informatisés et permettre d’y accéder en temps réel. Ce problème concerne aussi, pour les mêmes raisons, les petits fabricants et distributeurs de toutes les entités concernées. On a toutefois envisagé que cette obligation puisse être étendue aux registres non informatisés.
Mesures préventives et de sécurité 26. Un débat général a eu lieu sur la sécurité de la chaîne de distribution, l’objectif étant d’assurer que tous ceux qui y participent agissent de manière responsable afin d’empêcher que les produits du tabac ne soient détournés au cours de la production, du stockage et de l’acheminement. Il a été suggéré qu’en cas de non-respect des obligations prévues dans le protocole, des sanctions pénales et/ou civiles devraient être infligées. On a aussi suggéré que des participants autres que les fabricants, par exemple les expéditeurs et les transporteurs, soient inclus dans la définition de la chaîne de distribution et soient visés par ces sanctions. 27. On a beaucoup débattu des niveaux et des types de sanctions qui pourraient être infligées et de l’opportunité de recourir à des mesures pénales, civiles et administratives à cette fin. Les principes de la responsabilité pénale ont été discutés et des distinctions entre négligence et manque de diligence ont été établies.
Ventes par Internet 28. Des délégations ont noté qu’il importait d’éliminer le commerce illicite des produits du tabac par Internet, mais ont reconnu les problèmes de réglementation que posait ce commerce, en particulier en ce qui concerne les licences et les taxes. Il a été proposé que les ventes par Internet soient incluses dans les régimes de licences. En ce qui concerne la taxation des ventes par Internet de produits du tabac, certaines délégations ont estimé que le protocole devrait comporter des dispositions concernant les taxes applicables à la fois aux vendeurs et aux acheteurs. On a fait valoir que le régime de suivi et de traçabilité, ainsi que les obligations qu’il imposerait aux distributeurs, contribuerait à résoudre ce problème de réglementation. De nombreuses délégations ont demandé que le protocole traite de la question du transport et de la livraison des produits du tabac commercialisés par Internet. Il n’est peut-être pas possible de contrôler les livraisons locales effectuées directement par les entreprises mais on a reconnu que les commandes par la poste pouvaient être incluses dans les dispositions d’un protocole. Des délégations ont noté qu’à la fois les ventes par Internet et les ventes par la poste de produits du tabac devraient être incluses dans le protocole. 29. Les délégations ont exprimé des avis différents sur la question de savoir si les ventes de produits du tabac par Internet devaient être entièrement prohibées. Plusieurs délégations ont souhaité une interdiction complète des ventes de produits du tabac par Internet, compte tenu de la difficulté de surveiller ces ventes et les questions de compétence juridictionnelle qui pourraient se poser. D’autres délégations ont estimé qu’une telle interdiction poserait problème. Il a été recommandé d’inclure dans le protocole une interdiction des ventes par Internet de produits du tabac aux mineurs.
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30. De nombreuses délégations ont réaffirmé qu’il existait un lien entre les articles 13 et 15 de la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac et ont fait valoir que les travaux relatifs à l’article 13 sur la publicité par Internet pourraient fournir de précieux éléments d’orientation en vue de l’élaboration de cette disposition du protocole sur le commerce illicite des produits du tabac. En outre, les délégations ont noté qu’une disposition sur les ventes par Internet figurant dans un protocole sur le commerce illicite devrait tenir compte des obligations relatives à la publicité, à la promotion et au parrainage par Internet au titre de l’article 13 de la Convention-cadre de l’OMS. 31. On a noté que l’organe intergouvernemental de négociation pourrait établir un groupe de travail pour traiter de la question des ventes par Internet lors d’une session ultérieure.
Renforcement de la capacité de faire respecter la loi 32. La discussion concernant le renforcement de la capacité de faire respecter la loi a porté sur la nécessité de dispositions claires et fermes dans les domaines de l’assistance technique, du soutien financier, de la coopération internationale et du renforcement des capacités. Il a été souligné que la lutte contre le commerce illicite des produits du tabac devrait bénéficier du même soutien international que celle concernant le commerce illicite en matière d’armes et de produits pharmaceutiques. En outre, il a été demandé d’expliciter les termes « produits du tabac illicites », « transactions illicites » et « fonctionnaires des services répressifs ». 33. On a fait valoir qu’un protocole pourrait imposer aux Parties d’accroître l’efficacité des services de police et de douane, et autres autorités compétentes par un renforcement des capacités et l’investissement de ressources appropriées. Une telle mesure contribuerait à assurer le succès de la mise en oeuvre du protocole et le respect de ses dispositions. Toutefois, on a fait remarquer qu’une obligation de renforcer les capacités de faire respecter la loi pourrait faire peser une énorme charge sur les pays en développement Parties ainsi que les Parties à économie en transition. 34. Un débat général a eu lieu concernant les méthodes de coopération internationale possibles qui pourraient être utilisées pour renforcer la capacité de faire respecter la loi, telles que la collaboration avec des organisations non gouvernementales, la sensibilisation du public, la possibilité de mettre en place des services d’assistance téléphonique, l’organisation de formations sur les pratiques en matière de suivi et de traçabilité, et le partage des données entre les régions et au niveau international. On a craint que sans ce soutien les pays en développement Parties et les Parties à économie en transition ne soient la proie du crime transnational organisé. 35. On a fait valoir qu’un protocole devrait prévoir une extension des activités douanières afin d’inclure non seulement l’importation et l’exportation des produits du tabac, mais aussi leur transit. On a aussi proposé que le protocole prenne en compte les effets des accords et instruments internationaux existants afin d’éviter les doubles emplois. Délits 36. On a craint qu’en maintenant dans le texte les mots « commis intentionnellement », on offre sur le plan juridique une échappatoire qui pourrait être exploitée par l’industrie du tabac et on a soulevé à cet égard la question de la charge de la preuve concernant le caractère intentionnel. 37. On a suggéré de scinder cette section par thèmes en distinguant, d’une part, les aspects se rapportant à la culture et à la production de produits du tabac et d’autre part, ceux ayant trait à la
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fabrication, à la vente ou à l’offre. Des préoccupations ont été exprimées concernant la possibilité de considérer comme un délit le fait de cultiver du tabac sans licence. 38. On a noté que les références à des activités non autorisées devraient toujours faire mention de l’organisme d’habilitation pertinent. Des délégations ont suggéré d’inclure dans le protocole d’autres délits que ceux proposés dans le modèle. Ces délits pourraient être par exemple : la vente de semences de tabac sans licence, le fait de ne pas tenir de livres comptables, la falsification de licences et de documents comptables, la vente de produits du tabac ou de timbres fiscaux contrefaits, la vente de produits du tabac illicites à et par des mineurs, la présentation d’informations incomplètes à un fonctionnaire des douanes et la vente de produits du tabac sur Internet. Des préoccupations ont par ailleurs été exprimées concernant les actes entraînant une responsabilité sans faute. 39. Plusieurs délégations ont indiqué que, pour pouvoir décider que le commerce illicite constitue un délit, il faudrait commencer par en proposer une définition claire. On a fait observer qu’il n’était peut-être pas approprié de mentionner des délits pénaux dans le protocole et que les Parties devraient plutôt envisager d’y faire figurer des délits administratifs ou civils. 40. On a fait remarquer que l’expression « produits du tabac » avait une très large portée et que des dénominations telles que « tabac naturel en feuilles » pouvaient être considérées comme couvertes par cette expression. 41. On a reconnu qu’il fallait respecter une cohérence entre les sections du protocole relatives aux licences et aux délits. On a examiné la nécessité d’inclure dans le protocole des mesures efficaces visant à dissuader le commerce illicite et on a indiqué que, dans la rédaction du texte du Président, il faudrait tenir compte des systèmes juridiques déficients et des accords et arrangements pertinents existants. On a noté qu’il faudrait définir et fixer des normes minimales concernant les délits, les peines correspondantes devant, elles, être fixées par les Parties. Sanctions et peines applicables 42. De nombreuses délégations se sont déclarées favorables à l’application de sanctions et de peines sévères pour le commerce illicite de produits du tabac. Toutefois, on a aussi indiqué que les gouvernements devraient disposer d’une certaine souplesse pour décider des peines à appliquer et on a souhaité que tout un ensemble de mesures de réparation soient examinées, et non pas uniquement des sanctions. L’inclusion des sanctions pénales en plus de sanctions civiles a été proposée. Il a aussi été suggéré de ne pas mentionner des types de peines spécifiques. On a fait remarquer qu’il fallait envisager avec prudence l’inclusion de nouvelles sanctions qui n’étaient pas couvertes par la Convention-cadre de l’OMS et on a recommandé que les sanctions et les peines applicables soient fondées sur la gravité du délit. 43. On a suggéré que les dispositions relatives aux sanctions et peines applicables fassent référence à l’article 15.4.c) de la Convention-cadre de l’OMS. 44. Des explications complémentaires ont été demandées concernant divers termes et concepts, notamment ceux de « restitution », « mise à l’épreuve » et « condamnations antérieures ». Plusieurs délégations ont indiqué que le titre « Sanctions et peines applicables » devrait être revu compte tenu des disparités existant entre les systèmes pénaux et administratifs des Parties. Ce titre pourrait être remplacé par « Conduite illicite » ou simplement « Peines applicables ».
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45. Certaines délégations ont posé la question de savoir comment des condamnations antérieures pourraient influer sur les sanctions et les peines applicables. Des préoccupations ont en particulier été exprimées concernant l’inclusion dans le protocole d’une référence aux « condamnations antérieures » et l’effet que cela pourrait avoir sur les poursuites internes. 46. Une discussion a eu lieu sur le point de savoir à qui les peines devraient s’appliquer. La possibilité d’infliger des peines plus lourdes aux fonctionnaires des douanes qui auraient participé au commerce illicite a été évoquée. 47. On a noté que la question de l’annulation des contrats et la nécessité de reconnaître la responsabilité d’une entreprise se livrant au commerce illicite de produits du tabac devraient être prises en compte dans le texte du Président. Perquisitions, confiscation et saisies 48. De nombreuses délégations se sont déclarées favorables à l’inclusion dans le protocole de dispositions accordant aux fonctionnaires des douanes et des services répressifs des pouvoirs de perquisition et de saisie. On a suggéré que le protocole fixe des normes minimales concernant ces pouvoirs. Toutefois, plusieurs délégués ont noté que ces normes devraient rester suffisamment souples pour permettre aux Parties de les refléter dans leur propre législation. On a fait remarquer que tous les fonctionnaires des douanes devraient être légalement habilités à effectuer des perquisitions et à confisquer des produits du tabac. 49. Certaines délégations ont recommandé que la question des perquisitions et celle des saisies soient traitées séparément. Il a été proposé qu’en cas de saisie et de confiscation de tabac de contrebande, les produits soient détruits pour éviter qu’ils ne soient réintroduits sur le marché illicite. 50. Au cours de la discussion, des délégations ont insisté à nouveau sur le fait que le protocole devrait contenir une définition claire des biens qui pourraient être saisis et confisqués. Destruction et élimination 51. Les délégations étaient généralement d’avis d’inclure des dispositions relatives à la destruction et à l’élimination des produits du tabac après une saisie. Un certain nombre de délégations ont exprimé leur préoccupation au sujet de la revente des produits du tabac aux fabricants. Il a été jugé qu’une telle pratique serait contraire à l’esprit de la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac et pourrait encourager la corruption. 52. Les délégations ont été nombreuses à se déclarer en faveur de la destruction immédiate de tous les biens saisis, y compris du matériel de fabrication et éventuellement des moyens de transport. Toutefois, certaines se sont inquiétées du cas exceptionnel où l’on pourrait faire valoir des prétentions civiles après l’échec des poursuites. Certaines délégations ont en outre estimé qu’il pourrait être utile de conserver les biens saisis ou des échantillons des biens saisis pour la formation et pour des opérations policières. 53. Il a également été proposé de faire une distinction entre les produits du tabac, les outils de fabrication et tout autre matériel afin de prévoir différentes options d’élimination selon ces catégories. 54. De nombreuses délégations ont noté que toutes précisions supplémentaires en la matière devraient être compatibles avec l’article 15.4.c) de la Convention-cadre de l’OMS. 8
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Profits dérivés de l’activité délictueuse et saisie d’actifs 55. Il a été généralement admis qu’il était primordial de priver les malfaiteurs de leurs gains acquis frauduleusement. 56. De l’avis général, le protocole devrait laisser aux Parties une flexibilité dans le traitement, en droit national, des profits dérivés de l’activité délictueuse et de la saisie d’actifs s’agissant du commerce illicite des produits du tabac. 57. Compte tenu des nombreux travaux menés par d’autres organisations internationales sur les profits dérivés de l’activité délictueuse et la saisie d’actifs, il a été suggéré que, pour rédiger le protocole, les Parties tiennent compte des accords internationaux existants afin d’éviter des répétitions inutiles. Certaines délégations ont noté que plusieurs Parties avaient peut-être déjà une législation en la matière. 58. Plusieurs délégations ont exprimé leur préoccupation quant à l’inclusion de dispositions pouvant renverser la charge de la preuve. Techniques spéciales d’investigation 59. Il a été précisé que certaines formules du modèle n’étaient pas prescriptives mais donnaient plutôt des exemples de méthodes que peuvent employer les Parties pour atteindre les buts du protocole. Plusieurs délégations ont suggéré de ne pas énumérer dans le protocole d’exemples précis de techniques spéciales d’investigation, dont les moyens de surveillance électronique. Les délégations ont indiqué que l’application des mesures relatives aux techniques spéciales d’investigation devrait être flexible et ont rappelé que les dispositions devaient tenir compte des prescriptions de la législation nationale. 60. Certains se sont inquiétés de ce que les pays en développement Parties et les Parties à économie en transition n’ont pas forcément les moyens de mettre en place des systèmes élaborés de surveillance électronique. Il a été estimé que les Parties concernées pourraient tirer avantage d’une coopération et d’une assistance internationales dans ce domaine. 61. Les principes de respect de la vie privée et de présomption d’innocence consacrés dans différents accords internationaux et dans les lois nationales ont été évoqués à plusieurs reprises et il a été généralement admis que cette section du protocole devrait être rédigée à la lumière de ces principes. La volonté de nombreuses Parties de soumettre à une autorisation judiciaire préalable l’utilisation d’un certain nombre de techniques pouvant porter atteinte à la vie privée a été prise en considération. Compétence 62. Un certain nombre de délégations ont évoqué la possibilité de s’inspirer d’autres instruments internationaux contenant des clauses juridictionnelles exhaustives, comme la Convention des Nations Unies contre la corruption. L’avantage serait qu’on reprendrait la terminologie dont sont déjà convenues de nombreuses Parties. Toutefois, certaines délégations ont rappelé qu’il fallait tenir compte du fait que toutes les Parties à la Convention-cadre n’étaient pas Parties aux autres accords internationaux pertinents.
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63. Plusieurs délégations ont souhaité que le protocole prévoie l’obligation pour les Parties de conclure des accords bilatéraux d’extradition ou d’autres arrangements pour que les délinquants soient poursuivis. Il a été noté que la question de la compétence était complexe et qu’il serait peut-être impossible de la traiter de façon exhaustive dans le protocole. Il a donc été suggéré d’adopter une démarche prudente en la matière.
Coopération internationale Echange d’informations Statistiques commerciales 64. Il a été communément admis que le protocole devait obliger les Parties à échanger des informations en temps voulu et devait prévoir une coopération avec d’autres organismes, tels que l’Organisation mondiale des Douanes et l’Office européen de Lutte antifraude. Il a également été suggéré que les informations déjà échangées dans le cadre des accords internationaux existants pourraient être exploitées au titre de l’échange d’informations prévu par le protocole. 65. Les délégations ont envisagé la nécessité de créer une base de données centralisée, sécurisée et simple à utiliser. Cette base de données devrait être facilement accessible et une formation pour son utilisation devrait être dispensée. Il a été suggéré qu’elle soit administrée par le Secrétariat de la Convention, par les bureaux régionaux ou par un autre organe centralisé, les Parties fournissant les informations en ligne. 66. Les pays en développement Parties et les Parties à économie en transition ont exprimé des préoccupations quant à leur capacité à rassembler et à analyser les données dans la mesure où ils ne disposeront peut-être pas de ressources suffisantes. 67. Il a été proposé de réunir un groupe de travail chargé d’étudier sous quelle forme les informations pourraient être échangées, comment la législation nationale relative à la protection des données et de la vie privée pourrait être respectée et quelles seraient les problèmes que poseraient les capacités limitées de certaines Parties. Il a été suggéré que ce groupe de travail envisage de relier les pratiques en matière d’échange d’informations aux procédures générales de notification prévues dans la Convention-cadre de l’OMS. Il a également été proposé que le Secrétariat de la Convention évalue le coût des propositions présentées par ce groupe de travail. Données opérationnelles obtenues au cours d’enquêtes et protection et sauvegarde des données opérationnelles 68. Il a été largement admis que les données obtenues au cours d’enquêtes et la protection des données sont des éléments indispensables de la lutte contre le commerce illicite. Il a été noté que plusieurs accords et conventions internationaux prévoient déjà une coopération entre un grand nombre des Parties et il a été suggéré que le protocole réaffirme cette coopération. Il a également été proposé qu’Europol, Interpol, l’Organisation mondiale des Douanes et d’autres institutions prêtent leur concours pour les données obtenues au cours d’enquêtes. 69. Plusieurs autres dispositions ont été proposées, dont une serait destinée à éviter l’évasion fiscale relative aux produits en franchise d’impôts et une autre imposant de recueillir des données auprès des producteurs de tabac. Il a toutefois été souligné qu’il ne faudrait procéder à des ajouts que s’ils étaient pertinents dans le protocole. 10
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70. Les délégations ont appuyé l’établissement de normes optimales dans le domaine de la protection des données, à condition qu’elles soient conformes à la législation nationale relative à la confidentialité et au respect de la vie privée. Elles ont en outre évoqué la nécessité de conclure des accords bilatéraux solides et de mettre éventuellement en place une législation nationale supplémentaire en vue de renforcer la coopération internationale dans ce domaine. Assistance technique et coopération dans les domaines scientifique, technique et technologique 71. Il a été reconnu qu’un système sûr et efficace de notification du commerce illicite était essentiel.
72. Les délégations ont répété que les pays en développement Parties et les Parties à économie en transition auront besoin d’une assistance technique et devront recourir à la coopération internationale dans des domaines tels que le suivi et la traçabilité. Il a en outre été rappelé que, sans cette coopération internationale entre toutes les Parties, l’efficacité du protocole serait sérieusement limitée. Il a été suggéré que les Parties mettent en commun les technologies, directement ou par l’intermédiaire des organes internationaux appropriés. 73. Les délégations ont noté que les obligations relatives à l’assistance technique et à la coopération dans les domaines scientifique, technique et technologique sont étroitement liées à la coopération en matière de formation et il a donc été recommandé de regrouper ces deux sections. Coopération concernant les enquêtes et la poursuite des contrevenants 74. Diverses délégations ont demandé des éclaircissements sur les mesures de coopération proposées dans le modèle et sur la façon de distinguer ces mesures de celles figurant dans d’autres sections du modèle et dans d’autres conventions des Nations Unies relatives à la criminalité transnationale. On a relevé que même si les Parties ont déjà des accords de coopération sur les enquêtes qui sont en vigueur, il serait possible de prévoir de nouvelles obligations dans le protocole. 75. Plusieurs délégations ont évoqué la nécessité pour les Parties d’échanger leurs données d’expériences sur la poursuite de participants au commerce illicite de produits du tabac afin d’analyser les politiques, les systèmes et les mesures ayant donné des résultats concluants et de s’en inspirer au niveau international. 76. En ce qui concerne la coopération en matière de poursuite de contrevenants, des préoccupations ont été soulevées concernant le caractère admissible des preuves réunies sur d’autres territoires. Il a été proposé que les autorités douanières et d’autres organes compétents soient encouragés à conclure des accords d’assistance administrative mutuelle pour garantir que les preuves réunies soient admises. Coopération en matière de formation 77. Les délégués ont exprimé qu’il serait souhaitable d’enrichir l’éventail des compétences des organes chargés de l’exécution et de définir des centres régionaux de données. On a estimé qu’un examen des accords internationaux pourrait être utile pour définir des méthodes supplémentaires de coopération en matière de formation.
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Assistance juridique et administrative mutuelle 78. Plusieurs délégations ont suggéré que les Parties devraient pouvoir refuser d’accorder une assistance administrative mutuelle en l’absence d’une double incrimination. 79. Des préoccupations ont été exprimées quant aux obligations qui feraient double emploi avec celles d’autres accords internationaux. On a toutefois fait valoir que les Parties à de tels accords pourraient ne pas être exactement les mêmes que les Parties au protocole. Il pourrait donc être utile de répéter certains des éléments pertinents dans le protocole tout en veillant à ce qu’ils ne s’opposent pas à des obligations ou à des arrangements existant par ailleurs. Il a également été suggéré qu’on devrait encourager dans le protocole les Parties à conclure des accords d’assistance juridique et administrative mutuelle. Extradition 80. L’examen de la question de l’extradition a suscité des opinions divergentes. Certaines délégations pensaient que le protocole devrait promouvoir le recours à des accords internationaux. D’autres estimaient qu’il appartenait à chaque Partie de trancher compte tenu de son droit interne. On a relevé qu’il pourrait s’avérer difficile de dégager un consensus sur ce point en raison de la complexité des questions relatives à l’extradition.
Cadre institutionnel international Secrétariat de la Convention et comités 81. Il a été généralement reconnu que le Secrétariat de la Convention devrait assurer le secrétariat du protocole et on a réaffirmé la nécessité de tenir compte du problème de la représentation entre les sexes et de la représentation géographique. Les délégations ont également indiqué que le Secrétariat de la Convention devrait se concentrer sur ses compétences fondamentales. Financement du protocole (mécanisme financier) et contributions 82. En ce qui concerne le financement du protocole, on a examiné la question de savoir si les contributions devaient être obligatoires ou volontaires. Il a été proposé de consulter la Conférence des Parties à la Convention-cadre de l’OMS sur cette question. 83. Les délégations ont également évoqué la complexité d’une structure financière et la possibilité d’utiliser un seul mécanisme financier au lieu de mécanismes multiples pour tous les protocoles possibles. Cette approche pourrait poser un problème en ce sens que toutes les Parties à la Conventioncadre de l’OMS ne deviendront pas nécessairement Parties au protocole. Il a été proposé d’analyser d’autres instruments tels que les conventions sur l’environnement pour déterminer comment les arrangements financiers avaient été déterminés pour leurs protocoles respectifs.
INSTITUTIONS, MECANISMES DE NORMATIFS ET CLAUSES FINALES
MISE
EN
OEUVRE,
PROCESSUS
84. La question de savoir si des réserves au protocole devaient ou non être admises a été soulevée et discutée, de même que la question de l’utilisation des clauses finales de la Convention-cadre de l’OMS comme modèle pour le protocole d’une manière générale. 12
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85. Il a été proposé que le protocole contienne une référence à toutes les décisions de la Conférence des Parties à la Convention-cadre de l’OMS conduisant à l’élaboration du protocole ainsi qu’aux articles pertinents de la Convention-cadre de l’OMS.
CONCLUSION 86. Les Parties ont réaffirmé la nécessité d’un protocole sur le commerce illicite des produits du tabac. Il a été reconnu d’une manière générale que le protocole devrait comprendre des dispositions permettant aux Parties de sécuriser la chaîne de distribution, par certaines formes de licences, le suivi et la traçabilité, la tenue de registres et d’autres mesures de prévention et de sécurité améliorées. Certaines Parties étaient d’avis que le texte du Président devrait tenir compte de préoccupations et d’exigences spécifiques des Parties et notamment de leur capacité de mettre en place les dispositions proposées. On a également appuyé d’une manière générale l’idée de prévoir des dispositions fortes sur la coopération internationale, sur l’échange d’informations et sur les questions concernant l’assistance technique et la coopération entre les Parties. De nombreuses délégations estimant qu’une approche plus prudente s’imposerait peut être sur les questions liées à l’assistance juridique mutuelle et à l’extradition, il a été entendu que les dispositions pertinentes des traités existants et d’autres accords internationaux seraient examinés et reflétés dans le projet de protocole établi par le Président. Le Président estime que le contenu et l’esprit global des discussions constituent une bonne base et une bonne orientation pour l’élaboration du texte du Président qui sera soumis à la deuxième session de l’organe intergouvernemental de négociation.
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