ВСЕМИРНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ МЕЖПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЙ ОРГАН ПО ПЕРЕГОВОРАМ В ОТНОШЕНИИ РАМОЧНОЙ КОНВЕНЦИИ ВОЗ ПО БОРЬБЕ ПРОТИВ ТАБАКА Шестая сессия Пункт 3 предварительной повестки дня A/FCTC/INB6/3 13 января 2003 г.
Рамочная конвенция ВОЗ по борьбе против табака Письмо от посла Luiz Felipe de Seixas Corrêa, Председателя Межправительственного органа по переговорам
Период между настоящим временем и временем проведения Пятьдесят шестой сессии Всемирной ассамблеи здравоохранения представляет собой очень важный период времени в истории общественного здравоохранения: государства – члены Всемирной организации здравоохранения будут утверждать проект текста рамочной конвенции ВОЗ по борьбе против табака, которая будет представлена для ее принятия Ассамблеей здравоохранения в мае 2003 года. Рамочная конвенция представляет собой ключевой аспект глобальной стратегии по освобождению от неприемлемого бремени смертей и болезней, непосредственно связанных с употреблением табака. Невозможно преувеличить значение решений, которые будут приняты на шестой сессии Межправительственного органа по переговорам в отношении рамочной конвенции. Я был вдохновлен согласованными переговорами, которые состоялись на пятой сессии Органа по переговорам (с 15 по 25 октября 2002 г.), которые привели к определению надлежащих формулировок посредством консенсуса в некоторых областях, особенно примечательно в отношении положения по незаконной торговле. В других областях, имеющих особое значение, были в значительной степени сокращены различия. На основе откровенных и открытых дискуссий, проведенных во время пятой сессии, делегации в настоящее время пожинают плоды лучшего понимания проблем, стремлений и обязательств друг друга. Насколько помнят члены Органа по переговорам, на восьмом пленарном заседании во время пятой сессии было принято решение о том, что Председатель подготовит пересмотренный вариант нового текста Председателя для шестой и заключительной сессии переговоров в отношении рамочной конвенции1. Это решение было основано на
1
Документ A/FCTC/INB5/2.
A/FCTC/INB6/3
результатах дискуссий, состоявшихся во время этой сессии, предложениях и консультациях с отдельными делегациями или группами делегаций. Было согласовано, что пересмотренный текст, как и первоначальный текст, не будет содержать квадратные скобки или варианты, но будет предпринята попытка учесть все выраженные точки зрения. В соответствии с этим решением я представляю вам пересмотренный вариант этого текста1. При подготовке этого текста основное внимание уделялось мною следующим исходным материалам и информации:
• неофициальным предложениям, представленным различными государствамичленами Секретариату;
• предварительным протоколам пятой сессии Органа по переговорам и примечания неофициальных совещаний, подготовленным Секретариатом во время пятой сессии;
• неофициальным документам, представленным ведущими неформальных групп, созванных во время пятой сессии по областям: рекламе, стимулированию продажи на рынок и спонсорству; финансовым ресурсам; незаконной торговле табачными изделиями; ответственности и компенсации; упаковке и маркировке; а также торговле и охране здоровья;
• неофициальному документу, составленному Председателем во время пятой сессии, для областей текста, неформальными группами; группы по этому вопросу; неохваченных вышеуказанными шестью
• документу по использованию терминов, представленному ведущим неформальной • докладу ведущего для контактной группы по правовым, учрежденческим и процедурным вопросам;
• общим результатам различных консультативных совещаний, проведенных Председателем во время и после пятой сессии. При рассмотрении различных предложений, выдвинутых государствами-членами, я был поражен числом конструктивных и полезных предложений. Я старался отразить как можно большее число таких существенных предложений. У меня создается впечатление, что в ходе переговоров постоянно выражаются два различных подхода к рамочной конвенции:
1
Документ A/FCTC/INB6/2.
2
A/FCTC/INB6/3
• первый подход основан на ожидании того, что конвенция должна служить в качестве замены для зарождающегося или несуществующего законодательства на национальном уровне; этот подход ведет к выражению предпочтения в отношении очень конкретной конвенции с основной целью удовлетворения национальных, субрегиональных или региональных потребностей;
• второй подход способствует глобальным рамкам решения посредством принятия более общих положений, транснациональных проблем, связанных с борьбой против табака, и поощряет широкое участие государств-членов в целях стимулирования международного сотрудничества в области борьбы против табака. При составлении пересмотренного текста Председателя я пытался совместить эти две взаимодополняющие концепции рамочной конвенции. Поступая таким образом, я составил текст, в котором изложены твердые принципы и рамка, в соответствии с которыми от стран потребуется принятие всеобъемлющих и эффективных законов и мер по борьбе против табака на национальном уровне. В то же самое время я особо выделил обязательства транснационального характера; они составляют основу для международного сотрудничества по широкому кругу вопросов, начиная от рекламы, стимулирования продажи и спонсорства, до незаконной торговли табачными изделиями. При составлении этого пересмотренного текста я сохранил прогрессивные варианты, рекомендованные ведущими неформальных групп, созванных во время пятой сессии, например в области "легких" и "мягких" дескрипторов на этикетках с предупреждением о вреде для здоровья, а также в области рекламы, стимулирования продажи и спонсорства. Я убежден, что такие обязательства создадут эффективную основу для поддержки всесторонних мер на национальном уровне. Этот текст не является ни мягким, ни твердым, ни слабым, ни сильным; он, по моему мнению, является полезным текстом. Этот текст составлен на основе надежных принципов общественного здравоохранения и твердых обязательств, касающихся взаимосвязанных аспектов национального законодательства и международного сотрудничества. Ниже приводится резюме основных новых характеристик этого текста.
• Статья 2, пункт 1. Слова "и окружающую среду" были исключены, потому что основная цель рамочной конвенции заключается в охране здоровья. Вопросы окружающей среды затрагиваются в других документах. Я, таким образом, решил сохранить ссылки на окружающую среду лишь в конкретном контексте, связанном со здоровьем.
• Статья 2, пункт 3; Статья 4, пункт 5. Эти пункты, касающиеся взаимосвязи между рамочной конвенцией и другими международными договорами, которые появились в первоначальном новом тексте Председателя, были исключены. Хотя в этих пунктах особо выделяется важный вопрос, тем менее, нет необходимости включать их в качестве конкретных положений в рамочную конвенцию, поскольку эти вопросы адекватным образом разрешены в рамках Венской конвенции о праве международных договоров. Кроме того, в преамбуле опять
3
A/FCTC/INB6/3
подчеркивается важное значение здоровья. В число прецедентов для невключения такой формулировки входит Стокгольмская конвенция по стойким органическим загрязняющим веществам, Роттердамская конвенция по процедуре предварительного информированного согласия в отношении определенных опасных химических веществ и пестицидов в международной торговле и Картагенский протокол по биобезопасности.
• Статья 4, пункт 1. Я решил заменить слово "некурящих" словами "всех людей". Это изменение было произведено во всем тексте с целью защиты курящих и некурящих. Была выбрана эта фраза, а не взят альтернативный вариант "все население" в связи с трудностью использования ссылки на меры, которые будут приниматься на национальном, региональном и международном уровнях.
• Статья 4, пункт 2. Термин "законные ожидания" был исключен и заменен более четким термином "потребность". С юридической точки зрения "законные ожидания" являются чрезвычайно трудным термином для определения. Кроме того, в данном случае и во всем тексте была исключена ссылка на "уязвимые группы" в связи с обеспокоенностью, связанной с тем, что включение этого термина создаст различные виды ответственности.
• Статья 5, пункт 3. Была выбрана новая формулировка, связанная с влиянием промышленности на политику в рамках общих обязательств, с тем чтобы подчеркнуть значение того, что нужно избегать вовлечения коммерческих интересов в разработку политики общественного здравоохранения.
• Статья 5, пункт 5. В данном случае и во всем тексте я решил использовать термин "компетентными", а не "соответствующими" при ссылке на отношения с другими органами и организациями. В международном праве термин "компетентный" является наилучшим термином для передачи идеи о том, что орган или организация занимается конкретным вопросом в рамках своих полномочий. Прецеденты существуют в Картагенском протоколе по биобезопасности, Рамочной конвенции об изменении климата и Роттердамской конвенции по процедуре предварительного информированного согласия в отношении определенных опасных химических веществ и пестицидов в международной торговле.
• Статья 6. Новая формулировка, касающаяся ценовой и налоговой политики, подтверждает суверенные права Сторон и снимает обеспокоенность в связи с тем, что Конференция Сторон может создать de novo обязательства. Поменяв слова "могут быть" на слово "являются", я изменил формулировку преамбулы на формулировку, в большей степени соответствующую обязательству. Слово "координация" было исключено в связи с обеспокоенностью, связанной с возможной координацией в направлении снижения стандарта.
• Статья 6, пункт 2(b). В данном случае слово "рекомендации" было исключено; во всем тексте термин "стандарты" был заменен термином "руководящие
4
A/FCTC/INB6/3
принципы". Оба эти изменения направлены на то, чтобы избежать создания Конференцией Сторон новых обязательств для Сторон.
• Статья 6, пункт 2(с). В связи с проведением поляризованных дискуссий по данному вопросу я считаю, что целесообразно оставить первоначальный текст.
• Статья 8. Фраза "пассивное курение" была исключена из заголовка и из текста этой статьи и во всем тексте и заменена термином "воздействие табачного дыма". Это изменение касается обеспокоенности, вызванной воздействием табачного дыма на курящих, а также некурящих. Кроме того, в Статье 8 (и во всем тексте) была включена ссылка на соответствующие правительственные уровни, с тем чтобы разрешить проблемы федеральных государств.
• Статья 10. Были расширены требования, связанные с передачей информации: первое предложение касается передачи информации соответствующим правительственным органам, второе предложение касается информирования населения. Поскольку большинство стран фактически не имеет регулирующих положений, касающихся передачи информации, я предпочел разделить это обязательство на два этапа. Кроме того, были добавлены слова "правительственные органы", потому что немногие страны в настоящее время требуют от компаний передачи информации правительству; это является первым этапом процесса, изложенного выше.
• Статья 11, пункт 1. Была добавлена фраза, касающаяся размера предупреждения о вреде для здоровья. Данный текст основан на тексте ведущего и попытках отразить состояние дискуссий посредством сообщения данных об оптимальном размере предупреждения о вреде для здоровья при установлении соответствующих минимальных стандартов.
• Статья 13. Новая формулировка, предложенная для Статьи 13, отражает состояние дискуссий на пятой сессии: в ней вновь подтверждается, что каждый привержен принципу ограничения, и она позволяет тем, кто хочет ликвидировать трансграничную рекламу, сделать это в соответствии со своим внутренним законодательством. Кроме того, в ней поощряются страны к тому, чтобы приступить к полному запрету и преобразовать свою приверженность в международное обязательство.
• Статья 14. Эта Статья в настоящее время включает ссылку на доступные фармацевтические препараты для диагностирования и лечения табачной зависимости; большинство таких препаратов недоступны в развивающихся странах.
• Статья 15, пункт 2. Был исключен один пункт, который не был согласован на неформальном заседании, по вопросам незаконной торговли во время пятой сессии; он касается Статьи 2, пункта 3 и Статьи 4, пункта 5, которые в настоящее время исключены из текста (см. логическое обоснование выше).
5
A/FCTC/INB6/3
• Статья 16. Во всей Статье 16 слово "несовершеннолетние" заменено словами "несовершеннолетние в соответствии с внутренним законом" (определение термина "несовершеннолетние" для целей настоящей Конвенции было добавлено в Статью 1: Использование терминов). В связи со значительной поддержкой, выраженной в пользу включения положения о продаже несовершеннолетними в Статью 16, я предпочел сделать это. Новый пункт 8 направлен на ограничение продажи несовершеннолетними. В пунктах 5 и 6 Статьи 16 подчеркивается обязательство Конвенции в отношении того принципа, что автоматы для продажи табачных изделий должны быть недоступны для совершеннолетних и не должны способствовать стимулированию продажи табачных изделий, а это позволит тем, кто желает запретить автоматы по продаже табачных изделий, воплотить свою приверженность в международное обязательство. Такой подход имеет преимущество признания того, что эта проблема воздействует на разные страны по-разному, и что практика, существующая в одной стране, необязательно действует в других.
• Статья 17. Ссылка на субсидии была исключена из заголовка и текста этой Статьи. Субсидии являются исключительно техническим вопросом, и он выходит за пределы сферы действия рамочной конвенции, касающейся детального рассмотрения этого вопроса.
• Статья 18. Большая часть формулировки этого текста была исключена в ответ на результаты общей дискуссии, включая обеспокоенность тем, что этот текст является новой статьей, и существует мало времени для проведения адекватных переговоров и консультаций по сложным вопросам окружающей среды. Кроме того, первоначальный вступительный пункт вызвал обеспокоенность в связи с тем, что в рамочную конвенцию не следует включать суждение в отношении соответствия другим договорам.
• Статья 19. Хотя решение вопросов ответственности на международном уровне является сложным, большинство делегаций согласилось с тем, что необходимо включить данный вопрос в рамочную конвенцию, с тем чтобы подчеркнуть как существенную роль ответственности в общем режиме борьбы против табака, так и значение создания структуры на страновом уровне для решения этого вопроса внутренними средствами и для сотрудничества в области обмена информацией. Логическое обоснование включения этой Статьи, таким образом, заключается в том, чтобы указать значение ответственности и компенсации для борьбы против табака. Заголовок был изменен на "Ответственность". Ссылка на компенсацию была исключена с учетом того, что ответственность является широкой концепцией, включающей идею компенсации. Статья 12 Базельской конвенции "Консультации по вопросам ответственности" предоставляет прецедент для такого заголовка. Кроме того, в пункте 2(b) был выбран термин "соответствующая юриспруденция", с тем чтобы снять обеспокоенность делегаций, которые считают, что сбор и передача всех судебных решений на всех уровнях создадут чрезмерное административное бремя, и что передача всех судебных решений другим странам не является обычной практикой.
6
A/FCTC/INB6/3
• Статья 21, пункт 1(е). Этот подпункт был исключен, с тем чтобы не создавалось ex ante впечатления о том, что разрабатываются дополнительные обязательства посредством Конференции Сторон.
• Статья 23. В пункте 3 я решил указать, что Конференция Сторон должна принять консенсусом правила процедуры, как этого требовало большинство делегаций. Прецеденты для такого выбора включают Статью 23, пункт 3 Конвенции о биологическом разнообразии, Статью 7, пункт 2 Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата, Статью 18, пункт 4 Роттердамской конвенции по процедуре предварительного информированного согласия в отношении определенных опасных химических веществ и пестицидов в международной торговле и Статью 19, пункт 4 Стокгольмской конвенции по стойким органическим загрязняющим веществам. Был добавлен дополнительный пункт 4; это положение находится на уровне подробностей и обычно включается в финансовые правила конвенции путем принятия решения Конференции Сторон. Конференцией Сторон должен приниматься бюджет на регулярной основе, то есть на каждый бюджетный период; принятие бюджета должно быть постоянным пунктом в повестке дня Конференцией Сторон. Кроме того, был изменен пункт 4(i) из нового текста Председателя, с тем чтобы лучше определить полномочия Конференции Сторон (пункт 5(h) пересмотренного текста).
• Статья 26. Изменения, внесенные в пункт 4, отражают тот факт, что многие страны обеспокоены в отношении руководства и создания нового бюрократического аппарата. Хотя конвенция будет действовать в качестве средства для генерирования как новых ресурсов, так и доброй воли среди доноров, объем имеющихся ресурсов еще неизвестен. Этот процесс находится на начальном этапе, и поэтому Конференции Сторон нецелесообразно рассматривать данный вопрос. Эта формулировка отражает усилие по выдвижению конструктивного решения в области, в которой существуют противостоящие точки зрения.
• Статья 27, пункт 2. Правила арбитража должны быть приняты консенсусом. Такой важный вопрос должен требовать высокого уровня согласия.
• Статья 28, пункт 3. Условие принятия поправок к рамочной конвенции в настоящее время требует большинства в три четверти Сторон, присутствующих на сессии и участвующих в голосовании. Идея состоит в том, что более высокий уровень согласия укрепит конвенцию. Статья 15, пункт 3 Рамочной конвенции об изменении климата представляет прецедент для этой формулировки.
• Статья 29. Были исключены пункты 3 и 4 из нового текста Председателя, с тем чтобы процесс внесения поправок в приложения соответствовал процессу внесения поправок в конвенцию.
• Статья 35, пункт 3.
Я включил термин "присоединении" после слов "официальном одобрении". Концепция о том, что международные организации
7
A/FCTC/INB6/3
могут присоединяться к договорам, является обычной договорной практикой и отражена в Статье 15 Венской конвенции 1986 года о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями. * * *
Дополнительно к этим более существенным поправкам я сделал несколько мелких исправлений, которые не меняют существенным образом первоначальные обязательства, содержащиеся в новом тексте Председателя. Хотя мы официально не рассматривали предложенную формулировку преамбулы из нового текста Председателя, я решил предложить несколько изменений, с тем чтобы они в большей степени согласовывались с выходящим текстом конвенции. Я также сделал несколько исправлений в Статье 1 (Использование терминов) на основе данных, поступивших от неформальной группы, по этому вопросу. В ожидании шестой сессии Органа по переговорам (17–28 февраля 2003 г.) – окончательного раунда переговоров по рамочной конвенции – у нас есть причина для оптимизма. К настоящему времени мы сделали замечательный прогресс, и я уверен, что мы сможем продвинуть этот процесс далее и подготовить конвенцию для принятия ее Ассамблеей здравоохранения. Наступило время для совместного применения изобретательности и навыков всех тех, кто занимался задачей составления текста, который в целом является приемлемым. Для завершения этой задачи нам необходимо выйти за пределы страновых, субрегиональных и региональных перспектив и трудиться в коллективных интересах, воплощая все, что необходимо и желательно в плане общественного здравоохранения, в область возможного. Я твердо убежден в том, что поиск консенсуса не будет бесполезным и не понизит эффективности этой конвенции. Консенсус является приемлемой практикой в многосторонних переговорах по договорам, и я убежден в том, что мы сможем достичь эффективного глобального консенсуса в отношении текста к концу шестой сессии. Для достижения консенсуса по тексту все делегации должны стремиться найти творческие решения, которые предоставят твердую основу странам для совершенствования плана борьбы против табака. Я не согласен с точкой зрения о том, что поиски консенсуса вызовут понижение эффективности рамочной конвенции. Договора, и особенно рамочные конвенции, нельзя заменить национальным законодательством; их также нельзя включить во все местные и региональные планы. То, что они могут и для чего предназначены, заключается в том, чтобы предоставить основу для стимулирования международного сотрудничества и национальных действий. Как я подчеркивал во время пятой сессии, важно помнить о том, что принятие рамочной конвенции не будет являться окончанием процесса. Его следует рассматривать скорее как первый официальный учрежденческий шаг на долгом пути к консолидации многостороннего режима борьбы против табака. Это является основной идеей, лежащей в основе подхода к рамочной конвенции, которая была успешно осуществлена в области окружающей среды, где она значительно развилась за последние два десятилетия. Принятие этого текста в мае следует рассматривать в качестве отправной точки, а не в
8
A/FCTC/INB6/3
качестве окончания процесса. Помня об этом, мы провели продуктивную дискуссию о возможных переговорах, связанных с одним или бóльшим числом исходных протоколов к рамочной конвенции, после принятия конвенции в мае. Значительное число государствчленов поддерживает продолжение этого процесса в период между принятием рамочной конвенции и ее вступлением в силу. Мы полны решимости продолжить эту дискуссию в конце шестой сессии, и я уверен в том, что мы примем правильное решение. Мы должны бережно относиться к этому процессу, с тем чтобы достичь его успешного завершения в мае 2003 г., осуществляя как можно бóльшую работу на основе консенсуса, с тем чтобы окончательным результатом явилась конвенция, которая имела бы большое значение для установления международных стандартов в области общественного здравоохранения и была бы ратифицирована большинством государств. Я хочу выразить благодарность д-ру Брундтланд и ее персоналу за их приверженность и ценные предложения, а также за ценный вклад в дело составления этого текста. Я надеюсь на ваше активное и конструктивное участие в работе во время шестой сессии и ожидаю, что мы сможем согласовать окончательный текст, который будет представлен на рассмотрение Пятьдесят шестой сессии Всемирной ассамблеи здравоохранения, для официального принятия в мае 2003 года. Со своей стороны, я остаюсь приверженным идее целостности этого процесса и полагаюсь на вашу коллективную мудрость и сотрудничество, с тем чтобы привести его к успешному завершению.
Luiz Felipe de Seixas Corrêa
= = =
9