От предупреждения к готовности и реагированию: работа Программы ВОЗ по чрезвычайным ситуациям в области здравоохранения (WHE)

13 ТОМ 4 | ВЫПУСК 1 | МАРТ 2018 Г. | 1-146ПАНОРАМА ОБЩЕСТВЕННОГО ЗДРАВООХРАНЕНИЯ ОТ РЕДАКЦИИ Государства-члены ВОЗ сталкиваются с  растущим числом чрезвычайных ситуаций в  области здравоохранения, вы- званных множеством угроз, таких как вспышки инфекцион- ных заболеваний, конфликты, стихийные бедствия, утечки химических, радиологических и  ядерных веществ, а  так- же загрязнение пищевых продуктов и  окружающей среды. Многие чрезвычайные ситуации могут иметь комплексный характер, быть вызваны несколькими причинами одновре- менно и  оказывать значительное воздействие на здоровье людей, социально-экономическую и  политическую ситуа- цию. Обновленную информацию о странах, где имеются вы- зывающие обеспокоенность проблемы в  области здоровья населения, о  кризисах и  чрезвычайных ситуациях можно найти на сайте ВОЗ: http://www.who.int/hac/crises/ru/. Статья 2 (d) Устава Всемирной организации здравоохране- ния (ВОЗ) говорит о том, что организация «окажет нужное техническое содействие и  в экстренных случаях необходи- мую помощь по просьбе или с  согласия соответствующего правительства». В Статье 28 (i) ВОЗ наделяется мандатом «в пределах круга ведения и  финансовых возможностей при- нимать чрезвычайные меры в  случаях, требующих немед- ленного действия. В  частности, она может уполномочить Генерального директора принимать необходимые меры по борьбе с  эпидемиями, принимать участие в  организации медицинской помощи жертвам народных бедствий и пред- принимать изучение и исследование вопросов, на крайнюю срочность которых обращено внимание Комитета любым членом Организации или Генеральным директором». Более того, в Статье 58 говорится о том, что «для экстренных слу- чаев и  непредвиденных положений учреждается специаль- ный фонд, который может быть использован по усмотрению Комитета» (1). Кроме того, ВОЗ наделена особыми обязатель- ствами и несет ответственность за осуществление операций в  чрезвычайных ситуациях в  соответствии с  Международ- ными медико-санитарными правилами (ММСП) (2005 г.) (2), Сендайской рамочной программой (3), а также в рамках глобальной гуманитарной системы в  качестве ведущей ор- ганизации Глобального кластера здравоохранения в составе Межучрежденческого постоянного комитета (МПК) (4). Эти инструменты подчеркивают необходимость сосре- доточить внимание на полном цикле работы примени- тельно к  чрезвычайным ситуациям, включая преду- преждение, обеспечение готовности, ответные меры и  восстановление. Предупреждение и  эффективное плани- рование могут препятствовать превращению вспышек в эпи- демии, конфликтов  – в  гуманитарные кризисы, стихийных От предупреждения к готовности и реагированию – работа Программы ВОЗ по чрезвычайным ситуациям в области здравоохранения (WHE) Недрет Эмироглу, директор по управлению программами, директор Отдела по чрезвычайным ситуациям в области здравоохранения и инфекционным болезням Дорит Нитцан, координатор по вопросам чрезвычайных ситуаций в области здравоохранения, руководитель программного направления по проведению экстренных мероприятий 14 VOLUME 4 | ISSUE 1 | MARCH 2018 | 1-146PUBLIC HEALTH PANORAMA бедствий  – в  источник хаоса. Подготовка к  принятию мер в случае необходимости меняет ход развития чрезвычайной ситуации, не позволяя ей превратиться в полномасштабный кризис. По этой причине на Шестьдесят девятой сессии Всемирной ассамблеи здравоохранения государства-члены ВОЗ догово- рились о  создании новой Программы ВОЗ по управлению чрезвычайными ситуациями в  области здравоохранения (WHE), предназначенной для обеспечения быстрого, гибко- го и эффективного воздействия с целью удовлетворения по- требностей пострадавшего населения в области здоровья (5). Эта программа включает единый штат кадровых ресурсов, единый бюджет, единый свод правил и принципов, а также единую четкую систему подотчетности. Отчеты о ее деятель- ности должны быть представлены руководящим органам ВОЗ (6). Это позволяет ВОЗ более системно реагировать на различные кризисные ситуации, лучше сочетая свои тех- нические и нормотворческие сравнительные преимущества с обновленными оперативными возможностями. ВОЗ также стала более предсказуемым партнером в  числе участников гуманитарного реагирования. Программа WHE, будучи в  центре партнерских отношений в  сфере здраво- охранения, играет сильную объединяющую и координиру- ющую роль, а  также служит оплотом в  наиболее сложных ситуациях. Совместно с Управлением ООН по координации гуманитарных вопросов (УКГВ ООН) в рамках работы Меж- учрежденческого постоянного комитета (МПК) был разра- ботан набор процедур. Он содержит критерии для определе- ния того, когда УКГВ ООН (по итогам консультаций с ВОЗ, заинтересованными странами и агентствами, предоставля- ющими гуманитарную поддержку) следует активировать систему гуманитарного реагирования в  ответ на вспышки инфекционных заболеваний. Эти процедуры позволяют объединить два мира  – гуманитарной поддержки и  реаги- рования на вспышки инфекционных заболеваний. В  рам- ках новой системы роли кластера здравоохранения и  дру- гих кластеров МПК прописаны с самого начала, и с самого начала понятно, следует ли их приводить в действие. Программа WHE включает пять основных элементов: 1. управление в случае инфекционных опасностей; 2. готовность к  чрезвычайным ситуациям в  области здравоохранения на уровне стран и  Международные медико-санитарные правила (2005 г.); 3. информация и  оценка рисков в  случае чрезвычайных ситуаций в области здравоохранения; 4. операции в случае чрезвычайных ситуаций; 5. управление и административное сопровождение. Основное внимание уделяется достижению результатов на уровне стран, укреплению партнерского взаимодействия, а  также подотчетности и  воздействия. Укрепляя основ- ные возможности в соответствии ММСП (2005 г.) и систем здравоохранения, страны смогут достичь Целей в  области устойчивого развития (ЦУР), целевых ориентиров полити- ки Здоровье-2020, а также реализовать политические обяза- тельства, принятые государствами-членами, например, на саммитах G7 и  G20. Действительно, задача 3.d ЦУР  – «На- ращивать потенциал всех стран, особенно развивающихся стран, в  области раннего предупреждения, снижения ри- сков и  регулирования национальных и  глобальных рисков для здоровья» – позволяет рационализировать необходимые действия и связать всеобщий охват услугами здравоохране- ния с обеспечением безопасности в здоровья. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОТОВНОСТИ – УКРЕПЛЕНИЕ ВОЗМОЖНОСТЕЙ В СООТВЕТСТВИИ С ММСП И СИСТЕМ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ Программа WHE предназначена для удовлетворения неот- ложных потребностей в области здоровья групп населения, пострадавших от чрезвычайных ситуаций в области здраво- охранения, наряду с устранением исходных причин их уязви- мости. Все, что делается в рамках WHE, должно способство- вать достижению более высоких результатов на страновом уровне. Эта идея заложена в ММСП (2005 г.), которые требу- ют, чтобы все государства-члены ВОЗ «обладали возможно- стями для быстрого и эффективного реагирования на риски для здоровья населения и чрезвычайные ситуации в области общественного здравоохранения, имеющие международное значение (ЧСЗМЗ)» (Статья 13, приложение 1). В 2016 г. Комитет ВОЗ по обзору роли ММСП (2005 г.) по-преж- нему сообщал о  том, что большинство государств-членов во всех регионах удовлетворяют лишь минимальным тре- бованиям по готовности к чрезвычайным ситуациям и едва ли могут в полном объеме осуществить ММСП (2005 г.). Ко- митет рекомендовал «Секретариату ВОЗ возглавить работу по подготовке Глобального стратегического плана повыше- ния уровня готовности систем общественного здравоохра- нения совместно с  государствами-участниками и  другими ОТ РЕДАКЦИИ 15 ТОМ 4 | ВЫПУСК 1 | МАРТ 2018 Г. | 1-146ПАНОРАМА ОБЩЕСТВЕННОГО ЗДРАВООХРАНЕНИЯ основными заинтересованными сторонами в целях осущест- вления ММСП (2005 г.), в  особенности создания и  монито- ринга основных возможностей. Глобальный стратегический план должен послужить основой для разработки планов ре- гиональных бюро и национальных планов». Кроме того, было заявлено, что «государства-участники должны обновить свои национальные планы действий в  течение одного года после оценки с использованием Инструмента совместной внешней оценки (ИСВО) при поддержке региональных и  страновых бюро ВОЗ в случае необходимости. Такой план должен предус- матривать устранение выявленных недостатков в отношении возможностей в соответствии с национальными приоритета- ми и приоритетными задачами общественного здравоохране- ния в соответствии с ММСП (2005 г.). Для устранения недо- статков в  отношении возможностей, которые не могут быть устранены с  использованием национальных ресурсов, госу- дарства-участники должны установить активные партнер- ские отношения с государствами-партнерами или с другими международными партнерами в области развития...» (7). В рамках последующих действий ВОЗ разработала Меха- низм мониторинга и  оценки ММСП (2005 г.), основываю- щийся на качественных и  количественных оценках, а  так- же анализе документации и  функциональных оценках возможностей для предупреждения, выявления и реагиро- вания. Один из компонентов механизма, ежегодные отчеты государств-участников на сессиях Всемирной ассамблеи здравоохранения (ВАЗ), является обязательным, в  то вре- мя как остальные  – добровольными, в  том числе Совмест- ная внешняя оценка (СВО), Анализ принятых мер (AAR) и Имитационные учения (SIMEX) (табл. 1). Всем странам ре- комендуется участвовать и разрабатывать конкретные пла- ны действий с  целью устранения пробелов применительно к безопасности в области здоровья (8) (9) (10). Возможности в соответствии ММСП (2005 г.) особенно важ- ны в  чрезвычайных ситуациях, когда доступ к  основным услугам здравоохранения и их качество могут серьезно по- страдать. ВОЗ продолжает операции по спасению жизней в рамках двух долгосрочных гуманитарных кризисов в Ев- ропейском регионе; в Украине, а также в Турции и с терри- тории Турции в рамках «общесирийского» подхода (чрезвы- чайные ситуации 3 уровня, У3) (11). Персонал Европейского регионального бюро ВОЗ содействовал созданию системы управления в  чрезвычайных ситуациях в  Эфиопии, Ираке и Бангладеш. Кроме того, ВОЗ обеспечила доставку стандар- тизированных наборов лекарственных средств и предметов медицинского назначения из Италии в  Албанию с  целью удовлетворить потребности в области здоровья лиц, постра- давших от наводнения в декабре 2017 г. Пробелы, выявленные с помощью инструментов мониторин- га и оценки, позволяют получить комплексное, многосекто- ральное понимание возможностей стран применительно к выявлению, уведомлению и реагированию на чрезвычай- ные ситуации в области здравоохранения. Каждый из ком- понентов по-своему способствует распознаванию сильных сторон, пробелов и  приоритетных направлений, которые затем учитываются при разработке многосекторальных На- циональных планов действий по обеспечению безопасности здоровья (НПДБЗ). Укрепление потенциала в соответствии с ММСП (2005 г.) не может осуществляться странами в одиночку, поскольку у ка- ждой страны имеется собственный набор ценностей и норм; социальные, политические и  финансовые условия; спец- ифические функции системы здравоохранения и  вызовы в области охраны здоровья. Каждая из стран, как правило, по-своему видит приоритетные направления применитель- но к  совершенствованию возможностей для обеспечения национальной и  глобальной безопасности здоровья. Соот- ветственно, каждый из их национальных планов действий должен носить как индивидуализированный так и межсек- торальный характер. Действительно, системы здравоохра- нения и программы готовности к чрезвычайным ситуациям объединяют, дополняют и  усиливают друг друга, а  также способствуют устойчивости сообществ и  стран. С  этой це- лью Программа WHE совместно с Отделом систем здравоох- ранения и охраны общественного здоровья ВОЗ объединяют и приводят в соответствие меры поддержки, адресованной государствам-членам. Приоритетное внимание вопросам ОТ РЕДАКЦИИ ТАБЛИЦА 1. СОСТОЯНИЕ РЕАЛИЗАЦИИ ДОБРОВОЛЬНЫХ МЕХАНИЗМОВ МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКИ ММСП (2005 Г.) В МИРЕ ЗА ПЕРИОД ДО ДЕКАБРЯ 2017 г. Инструмент Число завершивших стран Число стран, ожидающих завершения СВО Пилотная оценка осуществлена Инициативой в области глобальной безопасности общественного здоровья (GHSA) 62 6 29 AAR 11 11 SIMEX 48 12 16 VOLUME 4 | ISSUE 1 | MARCH 2018 | 1-146PUBLIC HEALTH PANORAMA ОТ РЕДАКЦИИ всеобщего охвата услугами здравоохранения, функциям систем здравоохранения и  служб охраны общественного здоровья, а  также обеспечению межсекторального участия служит ключом к обеспечению готовности к чрезвычайным ситуациям, поскольку конкретные участники и  меропри- ятия, а  также их необходимые взаимосвязи должны быть четко определены и  синхронизированы. В  основе готовно- сти к  чрезвычайным ситуациям лежат отлаженные систе- мы здравоохранения, охраны здоровья животных, защиты окружающей среды и иные общественные системы. В то же время, повышение готовности к  чрезвычайным ситуациям укрепляет жизнестойкость этих систем на общемировом, национальном и местном уровне. Для выявления сильных сторон и  пробелов, а  также для разработки комплексных НПДБЗ специалистами Програм- мы WHE и  Отдела систем здравоохранения и  охраны об- щественного здоровья используются различные оценочные инструменты. Результаты, планы и  мероприятия находят отражение на Портале по стратегическим партнерствам в  рамках WHE, а  также в  новом открытом инструменте оценки WHE/ЕРБ ВОЗ – SHIELDS. Таким образом, Меха- низм мониторинга и  оценки ММСП (2005 г.) используется в целях оценки, направления, укрепления и масштабирова- ния возможностей государств-членов посредством синерге- тической работы в рамках сектора здравоохранения и за его пределами. Межсекторальные партнеры в  правительствах, а  также международные партнеры, такие как Программа оценки деятельности ветеринарных служб под эгидой Все- мирной организации здоровья животных (ВОЗЖ), играют ключевую роль в обеспечении успеха мероприятий, направ- ленных на устранение пробелов в сфере основных возмож- ностей в рамках ММСП (2005 г.). Весь процесс, от оценки до разработки и  осуществления стратегических планов и  ме- роприятий, согласуется также с  инициативами Всемирно- го банка, такими как обеспечение финансирования в целях повышения готовности. По состоянию на декабрь 2017 г. 14 стран в мире завершили подготовку НПДБЗ, 11 находились в процессе разработки и 18 готовились ее начать. Странам, не нуждающимся в  поддержке Программы WHE для разработки НПДБЗ, тем не менее необходимо пройти процесс валидации в рамках Программы WHE с целью обе- спечения совместимости с  НПДБЗ других стран. Странам, требующим приоритетного внимания в  связи с  повышен- ным риском, например, столкнувшимся с  чрезвычайными ситуациями в  области здравоохранения, либо с  угрозами и/или пробелами в  их устойчивости перед внешними воз- действиями, предлагается полный пакет наставничества и поддержки. ЗАКЛЮЧЕНИЕ Новая Программа WHE тесно связана с  мероприятиями, направленными на укрепление систем здравоохранения с  целью обеспечения всеобщего охвата услугами здравоох- ранения. Ключом к достижению ЦУР служат: обеспечение го- товности; предоставление услуг здравоохранения беженцам, мигрантам и уязвимым группам населения в кризисных си- туациях; предотвращение краха системы здравоохранения в  нестабильных, пострадавших от конфликтов и  уязвимых государствах; использование возможностей восстановления для возрождения и улучшения систем здравоохранения. ММСП (2005 г.), а также глобальные и региональные целевые ориентиры находятся в центре внимания Программы WHE в  Европейском регионе, содействующей государствам-чле- нам в  преодолении пробелов на пути к  осуществлению ММСП (2005 г.), а  также обеспечению качественных услуг здравоохранения и  безопасности в  области здоровья для всех, не оставляя никого без внимания. БИБЛИОГРАФИЯ 1. Устав (Конституция) Всемирной организации здравоохранения. Женева: Всемирная организация здравоохранения; 2006 (http://apps.who.int/gb/bd/PDF/ bd48/basic-documents-48th-edition-ru.pdf?ua=1#page=9, по состоянию на 7 марта 2018 г.). 2. Международные медико-санитарные правила, 3-е издание. Женева: Всемирная организация здравоохранения; 2005 (http://www.who.int/ihr/ publications/9789241580496/ru/, по состоянию на 7 марта 2018 г.). 3. Сендайская рамочная программа по снижению риска бедствий на 2015–2030 гг., 2015 (https://www.preventionweb. net/files/resolutions/N1516719.pdf, по состоянию на 7 марта 2018 г.). 4. Health Cluster Guide. Geneva: World Health Organization; 2009 (http://www.who.int/hac/network/global_health_cluster/ health_cluster_guide_6apr2010_en_web.pdf, accessed 18 February 2018). 5. Всемирная ассамблея здравоохранения принимает новую Программу по чрезвычайным ситуациям в области здравоохранения [веб-сайт]. Женева: Всемирная организация здравоохранения; 2016 (http://www.who.int/ mediacentre/news/releases/2016/wha69-25-may-2016/ru/, по состоянию на 7 марта 2018 г.). 17 ТОМ 4 | ВЫПУСК 1 | МАРТ 2018 Г. | 1-146ПАНОРАМА ОБЩЕСТВЕННОГО ЗДРАВООХРАНЕНИЯ ОТ РЕДАКЦИИ 6. Заявление Глобальной группы по политике о  реформах в  деятельности ВОЗ во время вспышек заболеваний и  чрезвычайных ситуаций. Женева: Всемирная организация здравоохранения; 2016 (http://www.who.int/ dg/speeches/2016/reform-statement/ru/, по состоянию на 7 марта 2018 г.). 7. Осуществление международных медико-санитарных правил (2005 г.). Доклад Комитета по обзору о  роли Международных медико-санитарных правил (2005 г.) в  связи со вспышкой Эболы и  реагированием на нее. В: Шестьдесят девятая сессия Всемирной ассамблеи здравоохранения, Женева, 27 мая 2016 г. Женева: Всемирная организация здравоохранения; 2016 (A69/21 Add.1 Rev.1, http://apps.who.int/gb/ebwha/pdf_files/WHA69/ A69_21-ru.pdf, по состоянию на 7 марта 2018 г.). 8. Joint external evaluation tool: International Health Regulations (2005). Geneva: World Health Organization; 2016 (http://apps. who.int/iris/bitstream/10665/204368/1/9789241510172_ eng.pdf?ua=1, accessed 18 February 2018). 9. Sustainable Development Goal 3 [website]. Sustainable Development Knowledge Platform. United Nations (https://sustainabledevelopment.un.org/sdg3, accessed 18 February 2018). 10. Международные медико-санитарные правила (2005 г.). 2-е издание. Женева: Всемирная организация здравоохранения; 2008 (http://www.who.int/ihr/publications/9789241596664/ ru/, по состоянию на 7 марта  2018 г.). 11. A Strategic Framework for Emergency Preparedness. Geneva: World Health Organization; 2017 (http://apps.who.int/iris/bits tream/10665/254883/1/9789241511827-eng.pdf, accessed 18 February 2018). 12. 2015 Syria Response Plan: Syrian Arab Republic.  Geneva: United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs; 2014 (https://docs.unocha.org/sites/dms/ Syria/RM_Syria_20141217_upd20150223.pdf, accessed 13 January 2017). n