联合国系统内及与其它政府间组织的合作: 联合国发展系统改革和对世卫组织的影响: 总干事的报告

第七十三届世界卫生大会 A73/30 临时议程项目 22 2020年 5月 8日 联合国系统内及与其他政府间组织的合作 联合国发展系统改革和对世卫组织的影响 总干事的报告 1. 2019年初开始实施联合国发展系统改革（联合国改革）。秘书处向执行委员会第一 四四届会议提供了详细信息1，并在规划、预算和行政委员会第二十九次会议上也进行了 讨论，后来还向第七十二届世界卫生大会提供了详细信息2。这些报告概述了不同改革工 作流程的进展情况以及世卫组织的拟议下一步措施。 2. 在实地实施一年后，联合国改革的实施进入初期阶段到中期阶段，最终确定和调整 概念框架、政策指导和业务指南方面的活动仍在继续。本报告介绍了最新发展情况，特 别是全球一级的最新发展情况，并描述了复杂工作中固有的机遇与挑战，这些工作使得 联合国改革成为加速实现可持续发展目标方面取得进展的一种手段。 3. 世卫组织继续主动且建设性地参与联合国改革，既积极参与机构间协调机制，参与 编制全球和区域一级的政策文件，又致力于加强世卫组织的内部能力和系统，并且与驻 地协调员和联合国国家工作队（特别是在国家层面上）一直在交往。 4. 指定一名助理总干事担任世卫组织总干事联合国改革问题特别代表并自 2019 年底 起在纽约长期任职，有助于提高与设在纽约的联合国发展协调办公室（联合国秘书处中 负责联合国改革的部门）互动的质量和频率。 5. 与联合国发展协调办公室加强协作，最终起草并向世卫组织各区域办事处颁布了关 于与联合国国家工作队交往的临时指导意见。该指导意见仍然是暂定形式，允许定期更 新，以反映联合国改革方面的动态和经验。本组织的所有三个级别都为编写临时指导意 1文件 EB144/31；另见文件 EB144/2019/REC/2，第二次会议摘要记录，第 4节。 2 文件 A72/49。 A73/30 2 见提供了投入。此外，还咨询了联合国发展协调办公室，并请它就指导意见的内容及其 与联合国改革进程的一致性发表评论。 6. 与世卫组织代表定期举行线上会议，以审查指导意见的落实情况，接受国家一级的 反馈，就关切的问题进行实时调解，并分享联合国改革的经验。 7. 很显然，联合国改革现在已经过了高级别战略和宣传阶段，在本组织的工作中日益 制度化。联合国各组织之间在国家层面上加强协作和简化合作的好处正在显现。例如， 在埃及和约旦，世卫组织代表和国家办事处工作队确定，实施联合国改革头一年的主要 好处包括：确定了联合国合作框架内的卫生重点；卫生部以外的多个政府部门进一步参 与和交往。这使得联合国各组织在卫生相关活动方面加强了协调，并在与财政部或农业 部等部委的讨论中纳入了卫生信息。在东地中海区域的其他国家，驻地协调员还通过应 对整体环境带来的风险（包括工作人员和联合国行动的安保风险）支持世卫组织的工作。 8. 2019年 9月，在全民健康覆盖问题高级别会议之后，在联合国大会高级别周期间启 动了《人人享有健康生活和福祉的全球行动计划》1。12 个签署机构中有 8 个联合国机 构和 4个重要的卫生伙伴机构，这些机构在制定计划期间加强了在国家层面上的共同工 作。在 2019年 4月加纳卫生峰会之后2，该计划的若干签署机构还支持加纳政府和国家 利益攸关方在 2019年 11月题为“实现全民健康覆盖的可持续卫生筹资”的加纳卫生筹 资论坛上确定关键集体行动领域。2019年 10月，世卫组织和儿童基金会在吉布提开展 合作，支持举行全国磋商，商讨将《全球行动计划》加速器纳入国家卫生发展计划。 9. 2020年初，世卫组织与联合国发展协调办公室进行交往，确定驻地协调员和联合国 国家工作队可将《全球行动计划》用作确保采取多部门行动的平台的国家，从而获得东 道国政府的政治支持。该计划是到 2030 年实现可持续发展目标行动十年的先锋行动之 一。该十年是联合国秘书长在 2019 年 9 月通过《为在今后十年采取行动并落实可持续 发展做好准备：可持续发展目标首脑会议政治宣言》之后发起的。 10. 在现阶段，联合国改革产生的效率和节约难以量化。量化需要一种专门的监测机制， 其中包含明确的指标和基准，以确认单个组织和整个系统的效益和节省。目前尚未开发 出这种机制。 1 更强有力的协作、更好的卫生：人人享有健康生活和福祉的全球行动计划：加强多边组织之间的协作，加快各 国朝卫生相关可持续发展目标取得进展。日内瓦：世界卫生组织；2019年（https://www.who.int/sdg/global-action-plan， 2020年 3月 30日访问）。 2《全球行动计划》，第 29页（https://www.who.int/sdg/global-action-plan，2020年 3月 30日访问）。 A73/30 3 支持新的驻地协调员系统 11. 在实施的头一年，在加强融资安排的助力下，确定驻地协调员办公室的最低编制为 五个专业员额，从而强化了新的驻地协调员系统。管理和问责框架1国家一级相关内容已 经到位。虽然计划于 2019年进行初次审查，但现在推迟到 2020年晚些时候进行，届时 应以区域和全球一级相关内容来补充。一旦会员国完成对区域架构审查的讨论并核准全 部拟议修改内容，便将制定区域一级相关内容。 12. 世卫组织与驻地协调员开展日常合作。驻地协调员的知名度提高和作用明确，使得 包括世卫组织在内的联合国发展系统的政治能见度和支持度得到提高；并加强了联合国 国家工作队成员在更广泛的筹资机制中的各自参与和集体参与。 13. 为应对 COVID-19大流行的公共卫生威胁和社会经济影响所做的努力表明，协调联 合国各级的应对行动产生了巨大的增值。由世卫组织主持的联合国危机管理工作队将联 合国主要组织高级别成员聚集在一起，经证明是信息共享、政策制定和决策的有效平台。 此外，世卫组织还利用联合国驻地协调员系统应对 COVID-19大流行，并充分动员联合 国系统对付这一历史性威胁。在疫情暴发初期，世卫组织安排了几次与联合国发展协调 办公室驻地协调员和联合国国家工作队的初步通话，以通报情况并讨论驻地协调员在实 施《支持国家做好准备和应对的业务规划指南》方面的领导作用2。驻地协调员固定的每 周网播研讨会经常有世卫组织代表以及联合国国家工作队的其他主要成员参加，在世卫 组织的技术投入下，继续讨论 COVID-19问题。本组织各区域办事处正在与联合国国家 工作队合作，为会员国制定关于公共卫生相邻部门的指导意见，例如，平民保护机构应 对 COVID-19的指导意见。COVID-19大流行的应对工作真实地体现了联合国在国家层 面改革的价值主张。 14. 2020 年初，推出了过渡期业绩评价体系，使所有驻地协调员的业绩指标实现标准 化。在国家一级，世卫组织代表就联合国国家工作队集体成果成就以及驻地协调员的业 绩发表评论意见。在联合国可持续发展集团工作队区域会议讨论联合国国家工作队的成 就期间，这些评论意见正在区域层面上合并。在全球层面，所有联合国组织都与联合国 发展协调办公室进行了个别讨论，探讨哪些方式适合于从驻地协调员那里获得有关其国 家代表在联合国合作框架内的集体成果和共同活动的意见。这一进程应当有助于应对驻 1 联合国可持续发展集团管理和问责框架：https://unsdg.un.org/sites/default/files/UNDS-MAF-2019-country-level- component-FINAL-editorial-rev-26APR.pdf。 2 《COVID-19战略防备和应对计划：支持国家做好准备和应对的业务规划指南》。日内瓦；世界卫生组织，2020 年（https://www.who.int/docs/default-source/coronaviruse/covid-19-sprp-unct-guidelines.pdf，2020年 3月 30日访问）。 A73/30 4 地协调员超越商定协调职责的情形，并将为在下一时期加强协作建立信任。世卫组织也 正在完成这些讨论。 15. 联合国发展协调办公室同意让世卫组织参与新任驻地协调员入职和上岗工作，包括 在世卫组织纽约办事处为新任驻地协调员通报全面情况。世卫组织还为驻地协调员学习 需求的摸底工作提供投入。 与新一代联合国国家工作队的交往 16. 新的联合国可持续发展合作框架1（联合国合作框架）将为与联合国国家工作队共同 工作提供基础。虽然 2019 年发布了相关的指导意见，但有关其姊妹篇的补充工作预计 将在 2020 年年中完成。姊妹篇包括关于编制共同国家分析、联合国国家工作队配置、 人道主义发展网络和经济转型的详细指导意见。定稿前，全部一揽子指导意见已在 2020 年和 2021 年将要推出联合国合作框架的国家中试用。世卫组织为相关的姊妹篇提供了 重要投入。 17. 最新的《2020年国家合作战略指南》不仅为联合国合作框架与国家合作战略保持一 致提供了指导，还为利用联合国合作框架编制的不同阶段为国家合作战略提供依据提供 了指导，例如，根据更广泛的共同国家分析制定国家背景分析；将驻地协调员纳入国家 合作战略制定的重要阶段；利用对联合国合作框架和国家合作战略的评价等。 18. 制定新的联合国合作框架的初步经验突显了共同国家分析的重要性。世卫组织提倡 驻地协调员及其办公室应特别关注分析的质量和包容性。我们注意到，此项工作越来越 多地由联合国国家工作队成员领导，并且很少使用顾问。但在某些情况下，世卫组织需 要由总部和各区域办事处投入更多力量，以支持共同国家分析并确保更充分反映国家的 卫生机遇与挑战。 19. 例如，2019年 9月对东帝汶进行了一次共同国家分析。从总部派出技术人员来加强 共同国家分析中的卫生工作，作为对新的《联合国合作框架》的一项投入。此项分析为 制定《联合国合作框架》的成果提供了依据。此项任务的另一个目的是，确保这一情况 分析也为国家合作战略提供依据，该战略与制定《联合国合作框架》相一致，并在几个 月后得到遵循。 1 联合国可持续发展合作框架，联合国可持续发展集团，2019 年 6 月。（https://unsdg.un.org/sites/default/files/2019-10/ UN-Cooperation-Framework-Internal-Guidance-Final-June-2019_1.pdf，2020年 4月 14日访问）。 A73/30 5 20. 世卫组织与教科文组织和联合国人权事务高级专员办事处共同领导了联合国可持 续发展小组《不让任何一个人掉队业务指南》1的制定工作。此项工作由副总干事牵头， 目前正在若干国家开展试点工作。 21. 共同业务活动的要素，包括共用工作地点和共同后勤办公室，计划在 2021年落实， 因此将继续开发和测试。《业务活动战略指南》2（BOS 2.0）已定稿，并且正在努力培训 国家级同事落实该指南。通过用于修改初始方法和工具的任务和试点工作，共同房地和 共同后勤办公室方面的工作在缓慢推进。 22. 世卫组织总部现在有专职人力来领导其参与业务活动的开展。与发展协调办公室业 务战略科以及难民署和粮食计划署领导的业务创新工作组项目团队持续进行定期讨论。 世卫组织参加了市场调查，旨在确定联合国单个机构已经或可能购买或提供供分享使用 的服务。世卫组织表示愿意从位于马来西亚吉隆坡的本组织全球服务中心向联合国其他 实体提供后台服务。 23. 世卫组织还参与了制定联合国可持续发展集团业务部门伙伴关系前景研究和尽职 调查的共同方法。世卫组织秘书处在为提高联合国系统的协调性、效率和透明度做贡献 时，试图确保共同方法符合本组织规范与私营部门实体交往及其尽职调查和风险评估的 政策，会员国已通过理事机构明确商议并批准了这些政策3。 区域和次区域一级的联合国改革 24. 2019年下半年，联合国秘书长启动了区域审查最后阶段。在该阶段，每个区域在一 个专门机构间团队的领导下，就五个主要变革领域进行了讨论：创建联合国区域协作平 台；建立强大的知识管理中心；在区域层面增强透明度和加强成果管理制；启动变革管 理进程；确定可通过共同后台方法提供的行政服务。 25. 基于这些逐区域讨论，联合国秘书长改革事务特别顾问将与会员国在纽约进行磋 商，以期在 2020 年 5 月将提案提交经济及社会理事会业务活动部分审议。世卫组织在 全球和区域层面为此项工作做贡献，交流总部与区域办事处在技术工作（如全球和区域 公共卫生产品）方面进一步协调的经验；调整内部结构。世卫组织与联合国组织在区域 1《不让任何一个人掉队：联合国可持续发展集团国家工作队业务指南》。联合国可持续发展集团；2019 年 3 月 （临时草案）。（https://unsdg.un.org/resources/leaving-no-one-behind-unsdg-operational-guide-un-country-teams-interim-draft， 2020年 3月 30日访问）。 2《业务活动战略：2019年指南》。联合国可持续发展集团；2019年（https://unsdg.un.org/resources/business-operations- strategy-bos-20-guidance，2020年 3月 31日访问）。 3 见文件 EB146/34。 A73/30 6 层面上交往的实例包括在欧洲区域领导基于问题的健康与福祉联盟，在非洲区域共同主 持基于问题的利用人口红利、性别和青年促进发展联盟。 26. 正在采用类似方法审查多国办事处，并在纽约进行深入磋商。审查以在国家层面上 与政府当局、区域、次区域和政府间组织进行的磋商为依据。整个进程由联合国最不发 达国家、内陆发展中国家和小岛屿发展中国家高级代表办公室牵头。 联合国改革对世卫组织的财务影响 27. 联合国改革对世卫组织具有重要的财务影响。经 2019 年核准，世卫组织对资助驻 地协调员系统的费用分摊协议的捐款额从 2018年的 260万美元增至 2019年以来的每年 近 700万美元。世卫组织已经缴清了 2020年的应缴总额。 28. 此外，2019年，世卫组织按 1%协调费率向提供严格指定用途发展捐款的捐助者收 取的款项总额为 17.5 万美元，另有 2019 年所签署协议的应收欠款 164,000美元，将转 入驻地协调员系统特别用途信托基金。款项总额仍然很低，主要有两个原因：首先，征 费在 2019 年期间分阶段缴纳，许多捐助者在宣布征费之前已提出建议；第二，许多捐 款，主要是专题和人道主义基金的捐款，均不征费。 29. 尽管如此，2019年驻地协调员系统的资金缺口为 5700万美元，预计 2020年将增至 7700万美元。 30. 采用 1%协调费率和推出《筹资契约》条款对捐助者方法和筹资模式产生了积极的 和消极的影响。2019年，世卫组织与若干捐助者进行了错综复杂的谈判，要求修改关于 1%费率的联合国商定措辞，从而提高世卫组织的征费管理费用。必须强调的是，在大多 数情况下，世卫组织发现捐助者选择只基于赠款计算该 1%，而不是按照大会第 72/279 号决议设想的赠款加 1%来计算。这导致直接向世卫组织规划捐助的款项减少，这也是 若干联合国最大组织报告的一种情况。 31. 世卫组织仍在评估管理该征费的交易费用，包括将其纳入捐助者协议，以及其对世 卫组织工作资金保证的长期影响。世卫组织花费了大量时间按照全系统指导意见进行征 费。事实证明这具有挑战性，因为资源筹集权利已经下放，实施征费意味着向参与该进 程的许多人，包括规划、财务和法律人员通报适用的指导意见。实施征费的交易费用和 行政费用总额难以估算，但相当可观。 A73/30 7 32. 《筹资契约》于 2019 年初定稿，同年 7 月经济及社会理事会对此表示欢迎。其主 要原则为应瑞典政府盛情邀请于 2019 年 4 月在斯德哥尔摩举行的世卫组织伙伴论坛的 筹备工作提供了依据。2019年下半年，许多捐助者将这些原则纳入了对包括世卫组织在 内的联合国组织的供资办法中。 33. 世卫组织参与统一报告《筹资契约》承诺的指标、方法和衡量标准。除四年期全面 定期审查的定期年度调查外，本组织为关于《筹资契约》指标的联合国具体合并报告提 供了数据。世卫组织还通过联合国数据立方体报告财务数据。 34. 正如许多会员国所强调的，这一进程不应增加额外的报告负担，世卫组织将认真审 查由此产生的报告要求，以确保报告将重点放在与本组织具体相关的联合国发展系统承 诺上。 35. 另一个需要更加关注的领域是世卫组织国家办事处获得多捐助方信托基金的途径。 由于会员国承诺通过集合资金增加对联合国系统活动的供资，这很可能成为国家一级的 重要资金来源。为更好地理解集合资金，世卫组织邀请纽约多伙伴信托基金办公室执行 主任向世卫组织国家代表通报情况，作为定期举行的联合国改革参与虚拟会议的一大特 色。世卫组织也在为国家代表制定指导意见，指导他们如何最好地利用多伙伴信托基金， 加快实现可持续发展目标 3（确保健康的生活方式，促进各年龄段所有人的福祉）方面 的进展。世卫组织联合国办事处将遵循该指导意见，为国家代表组织几场虚拟讲习班， 讨论集合资金的资金申请方案制定。 卫生大会的行动 36. 请卫生大会注意到本报告。 = = =