健康的回报: 实现世卫组织可持续筹资的投资论证

健康的 回报 实现世卫组织可持续筹资的 投资论证 健康的回报: 实现世卫组织可持续筹资的投资论证 [A healthy return: investment case for a sustainably financed WHO] ISBN 978-92-4-005560-5 （网络版） ISBN 978-92-4-005561-2 （印刷版） © 世界卫生组织 2022年 保留部分版权。本作品可在知识共享署名——非商业性使用——相同方式共享3.0政府间组织 (CC BY-NC-SA 3.0 IGO; https://creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/3.0/igo）许可协议下 使用。 根据该许可协议条款，可为非商业目的复制、重新分发和改写本作品，但须按以下说明妥善引 用。在对本作品进行任何使用时，均不得暗示世卫组织认可任何特定组织、产品或服务。不允许使用世 卫组织的标识。如果改写本作品，则必须根据相同或同等的知识共享许可协议对改写后的作品发放许 可。如果对本作品进行翻译，则应与建议的引用格式一道添加下述免责声明：“本译文不由世界卫生 组织（世卫组织）翻译，世卫组织不对此译文的内容或准确性负责。原始英文版本为应遵守的正本”。 与 许 可 协 议 下 出 现 的 争 端 有 关 的 任 何 调 解 应 根 据 世 界 知 识 产 权 组 织 调 解 规 则 进 行 (https://www.wipo.int/amc/zh/mediation/rules). 建议的引用格式。健康的回报: 实现世卫组织可持续筹资的投资论证 [A healthy return: investment case for a sustainably financed WHO] 。日内瓦：世界卫生组织；2022年。许可协 议：CC BY-NC-SA 3.0 IGO。 在版编目（CIP）数据。在版编目数据可查阅 http://apps.who.int/iris. 销售、版权和许可。购买世卫组织出版物，参见http://apps.who.int/bookorders。提交商业 使用请求和查询版权及许可情况，参见https://www.who.int/zh/copyright。 第三方材料。如果希望重新使用本作品中属于第三方的材料，如表格、图形或图像等，应自行决 定这种重新使用是否需要获得许可，并相应从版权所有方获取这一许可。因侵犯本作品中任何属于第 三方所有的内容而导致的索赔风险完全由使用者承担。 一般免责声明。本出版物采用的名称和陈述的材料并不代表世卫组织对任何国家、领地、城市或 地区或其当局的合法地位，或关于边界或分界线的规定有任何意见。地图上的虚线表示可能尚未完全 达成一致的大致边界线。 凡提及某些公司或某些制造商的产品时，并不意味着它们已为世卫组织所认可或推荐，或比其它 未提及的同类公司或产品更好。除差错和疏忽外，凡专利产品名称均冠以大写字母，以示区别。 世卫组织已采取一切合理的预防措施来核实本出版物中包含的信息。但是，已出版材料的分发无 任何明确或含蓄的保证。解释和使用材料的责任取决于读者。世卫组织对于因使用这些材料造成的损 失不承担责任。 鸣谢 世卫组织非常感谢澳大利亚墨尔本维多利亚大学维多利亚战略经济研究所工作人员所做的贡献， 他们的工作是本文件的基础。还要感谢Michael Bartos先生为起草本文件所做的工作，以及Daniel Graymore先生为本项目提供的战略指导。 照片来源 封面页：© 世卫组织/Yoshi Shimizu、© 世卫组织/博灵克传媒 – Natalie Naccache、©世卫 组织、© 世卫组织/Lorenzo Pezzoli、© 世卫组织/博灵克传媒 – Fabeha Monir、© 世卫组织/Mark Nieuwenhof、封二：© 世卫组织/博灵克传媒 – Natalie Naccache、第2页：© 世卫组织/玛格 南图片社/Paolo Pellegrin、第3页：© 世卫组织/玛格南图片社/Paolo Pellegrin、第5页：© 世卫组 织/Eduardo Soteras Jalil、第9页：© 世卫组织/Ismail Taxta、第10页：© 世卫组织/Ain Media、 第13页：© 泛美卫生组织/世卫组织/Karen González、第14页：© 世卫组织/Sarah Pabst、第15 页：© 世卫组织/Etinosa Yvonne、第17页：© 世卫组织/Mark Nieuwenhof、第19页：© 世卫组织/ Yoshi Shimizu、第21页：© 世卫组织/Fabeha Monir、第23页：©泛美卫生组织/世卫组织/Karina Zambrana、第24页：©世卫组织/Agata Grzybowska 版式设计：arekibo 健康的回报：实现世卫组织可持续筹资的投资论证 1 执行摘要 5 前言 2 8第1章： 投资于卫生的理由 当前背景：COVID-19大流行和对全球卫生的持续挑战 10第2章： 15对投资于世卫组织回报率的新估算第3章： 19世卫组织《第十三个工作总规划》第4章： 23投资于“三个十亿”目标第5章： 29世卫组织的筹资现状第6章： 34世卫组织第二份投资论证采用的方法附件： 目录 2健康的回报：实现世卫组织可持续筹资的投资论证 总干事前言 世界需要一个更强大的、获得进一步授 权且有可持续资金的世界卫生组织（世卫组 织）活跃在全球卫生架构的中心。为了确保我 们在结构、流程和文化上能够当此重任，世卫 组织在过去五年中实施了影响深远的改革。 然而，尽管我们在努力加强世卫组织， 我们的筹资模式却让我们力不从心，因为这种 模式过度依赖占到我们预算的80%以上的自愿 捐款，且其中大部分是指定用途的捐款。这限 制了我们提供会员国所期望的高质量的规范性 和技术性工作的能力，难以招聘和留住最优秀 的人才，无法如世界所愿成为独立和权威的全 球卫生领导机构。 从2021年1月至2022年5月第七十五届世 界卫生大会召开期间，会员国的可持续筹资工 作组一直在处理这一问题。感谢他们决心为这 一长期困扰我们的问题寻找一个长久的解决方 案，包括可能增加评定会费。在上一个两年 期，评定会费仅占我们预算的16%。这样做会 拓宽世卫组织的供资基础，按各国的缴付能力 分摊资金负担。 本文件是秘书处为支持会员国进行审议 做出的又一贡献。2018年，我发布了世卫组 织首个投资于卫生的全组织投资论证文件1， 特别是投资于世卫组织的“三个十亿”目标和 卫生方面的可持续发展目标。我不无悲伤地注 意到，COVID-19大流行强化了那个文件的调 查结论；卫生投入不仅是一项好的投资，而且 如果我们忽视对卫生的投资必将会自食苦果。 世界卫生组织总干事 谭德塞博士 世界需要一个更强大 的、获得进一步授权 且有可持续资金的世 界卫生组织（世卫组 织）活跃在全球卫生 架构的中心。为了确 保我们在结构、流程 和文化上能够当此重 任，世卫组织在过去 五年中实施了影响深 远的改革。1 更健康的人类：2019-2023年世卫组织投资论证。 日内瓦：世界卫生组织; 2018年(WHO/DGO/CRM/18.2; https://apps.who.int/iris/handle/10665/274710) 。 3健康的回报：实现世卫组织可持续筹资的投资论证 这 第 二 份 投 资 论 证 量 化 了 投 资 于 世 卫组织将产生的经济回报。投资论证采用 了非常严谨的方法计算了未来10年投资于 世卫组织的收益，并与同期为规划预算全 额供资的预计成本进行了对比。结论非常 明确：投资于世卫组织将产生很高的经济 回报率。为了取得最佳效果，我们需要一 个可预测和可持续的筹资模式。 我理解许多国家由于大流行都面临着艰 难的财政选择。但我也知道，投资加强世卫 组织和其他国内及全球的卫生机构的成本与 大流行给全球造成的总代价相比相形见绌， 后者估计到2024年将达到13.8万亿美元。所 有专家的评论都说明了这一点；在我们经历 了过去两年所发生的一切之后，如果我们现 在不能为了更大的全球利益做出这个决定， 那还要等到什么时候？ 我们面临着一个为子孙后代捍卫和发展世 卫组织独特的专门知识、全球使命、影响力和 合法性的历史机遇。摆在我们面前的问题不是我 们是否负担得起世卫组织的筹资模式的转型， 而是我们是否愿意为拒绝这样做而付出代价。 我们面临着一个为子 孙后代捍卫和发展世 卫组织独特的专门知 识、全球使命、影响 力和合法性的历史机 遇。摆在我们面前的 问题不是我们是否负 担得起世卫组织的筹 资模式的转型，而是 我们是否愿意为拒绝 这样做而付出代价。 健康的回报：实现世卫组织可持续筹资的投资论证 4 没有资金充足的世卫组织， 就没有全球卫生安全的解决 方案。 “没有资金充足的世卫组织，就没有全球卫生安全的解决方 案。我们都希望世卫组织在监测方面发挥关键作用，填补从监测 到行动的空白，确保国家卫生系统具有韧性，确保在大流行真正 来袭时做出快速的全球应对，特别是快速采取医疗对策。我们希 望世卫组织做所有这些事情，但这意味着我们要为它提供充足、 可靠的资金。 向世卫组织提供资金与普遍加强多边融资以实现全球卫生安 全，这两者实为一体。这不是一个“非此即彼”的问题，不是该 供资给世卫组织还是该提供资金普遍加强全球卫生安全的问题。 两者必须齐头并进。 我们每个人，无论是在富国、中等收入国家还是穷国，即 便不从道德和流行病学的角度出发，出资加强以世卫组织为中心 的多边体系都符合我们的经济利益。我们投入资金以加强世卫组 织、给予其进一步授权并加强全球卫生安全，即使从财务角度来 看，也将使我们受益。我们付出相对少量的资金，就能帮助避免 COVID大流行持久蔓延而带来的更大的持续成本，并避免下一 次大流行将产生的巨大人员和经济代价。” 新加坡国务资政兼二十国集团防范和应对大流行全球 公域筹资问题高级别独立小组共同主席 尚达曼阁下 健康的回报：实现世卫组织可持续筹资的投资论证 5 根据本文所载的新的分析， 向世卫组织每投资1美元可获 得35美元的回报。 执行摘要 投资回报率 1: 35 6健康的回报：实现世卫组织可持续筹资的投资论证 如果世卫组织要如世界所愿发 挥其作用，就需要获得资源和 授权。 “目前，我们驻国代表处只有四名工作人员的工资来自世卫组织 最稳定和可预测的资源——评定会费。在过去三个两年期中，评定 会费仅能覆盖世卫组织伊拉克规划预算的不到5%，使得我们50%以 上的员工都是拿短期合同的人员。我们的人力资源是为服务于我们 的使命而部署的资本，然而我们只能为工作人员提供基于自愿捐款 的合同，而这些合同会随着赠款到期而解除。如果世卫组织要如世 界所愿发挥其作用，就需要获得资源和授权。” Ahmad Zouiten博士 世卫组织驻伊拉克代表 长期问题需要长期解决方 案——以及维持这些解决 方案的资金。 “长期问题需要长期解决方案——以及维持这些解决方案的资 金。例如，精神卫生的挑战因大流行而加剧，但是，通过使用世卫 组织全球的同事们制定的规范性指导文件，并与卫生部密切合作实 施指导文件，我和我的团队决心大力扭转这种发展态势。” Eva Jané Llopis博士 世卫组织/泛美卫生组织驻阿根廷代表 7健康的回报：实现世卫组织可持续筹资的投资论证 70多年来，世卫组织一直是全球卫生架 构的基石，并在人类福祉和寿命取得空前进步 的时期，在改善全球卫生方面发挥了领导作 用。今天，人们越来越多地从经济角度认识到 改善卫生结果的重要性，卫生资本的整体价值 可能至少相当于所有其他形式资本的价值总 和。卫生支出是支撑生活质量、幸福和繁荣的 投资。 世卫组织的《2019-2023年第十三个工作 总规划》2,3 着重于对所有国家人民的健康产生 可衡量的影响。其“三个十亿”目标为世卫 组织确定了向世界提供支持的方向，即确保 到2023年，全民健康覆盖受益人口新增10亿 人，面对突发卫生事件得到更好保护的人口新 增10亿人，健康和福祉得到改善的人口新增 十亿人。 然而，随着COVID-19造成的破坏加剧了 实现“三个十亿”目标的进展踟蹰不前，世界 远没有走上实现这些全球目标的轨道。有必要 将《第十三个工作总规划》的时间表从2023 年延长至2025年以实现这些目标。 投资于世卫组织本质上具有催化作用， 这意味着投资于世卫组织的资金被用于支持会 员国在卫生问题上采取行动。这是通过世卫组 织的三个关键职能实现的——领导力、技术产 品开发和对国家进行支持。催化行动的一个例 子是开发技术产品，如药物、疫苗和医疗器械 的指南和资格预审，使得通过一个流程就可以 实现全部194个会员国受益。 根据本文所载的一项新的分析，对世卫 组织进行投资的可量化回报非常可观。未来 10年（2022-2031年）期间的世卫组织净现值 成本为330亿美元，而根据最保守的估计，这 项投资创造的公共价值可能高达1.155万亿至 1.46万亿美元。因此，每投资1美元给世卫组 织，可获得35美元的投资回报。 2 2019-2023年第十三个工作总规划：增进健康，维护世界安全，为弱势人群服务。日内瓦：世界卫生组织；2019年（WHO/ PRP/18.1；https://apps.who.int/iris/handle/10665/324775/）。 3 在决议EB150.R4中，世卫组织执行委员会建议2022年5月的第七十五届世界卫生大会将《第十三个工作总规划》的终点延长两 年，从2023年延至2025年 。 现在是时候为世卫组织 提供可持续的筹资，并 为全人类的健康回报进 行投资了。 COVID-19 大流行的破坏性冲击使全球 各地的人们猛然认识到卫生的价值和投资于 卫生的必要性。尽管如此，在2020-2021两年 期，所有会员国提供的全部评定会费只占世卫 组织预算中的16%。提高评定会费的比例以涵 盖世卫组织规划预算中更多的基本预算支出， 将形成稳定、可持续的资金流，从而能够更加 集中力量来实现本组织的核心目标。 现在是投资于世卫组织并加强其在全球 卫生中的独特作用的前所未有的关键时刻。现 在是时候为世卫组织提供可持续的筹资，并为 全人类的健康回报进行投资了。 执行摘要 健康的回报：实现世卫组织可持续筹资的投资论证 8 投资于卫生的理由 第1章： 良好的健康是人类福祉的重要组 成部分，使个人和社群能过上令 人满足和丰富多彩的生活。 自1948年世卫组织成立以来，人类福祉和寿命得到了前所 未有的提高。全球出生时平均预期寿命从1950-1955年的47岁增 加到2015-2020年的72岁 ，增加了25岁，即54%。尽管许多因 素促成了全球卫生的重大进步，包括经济的日益繁荣、医学知 识的快速增长以及卫生系统和机构能够更有效地将医学知识应 用于全体人民，但世卫组织在催化和确保实现这些卫生成果方 面一直发挥着关键作用。 过去一个世纪里全球卫生状况改善的价值是毋庸置疑的， 经济学家也越来越认识到卫生相对于其他因素的重要性。目前 的估算表明，每年用于卫生的开支为8.5万亿美元，几乎占全球 国内生产总值的10% 5 。对五个国家（巴西、中国、印度、美利 坚合众国和委内瑞拉玻利瓦尔共和国）做出的估算表明，卫生 资本的价值比所有其他形式资本总和的两倍还要多 6。 随着对卫生价值的认知的转变，人们也将卫生重新定位， 视之为一项投资。同时在更大范围上，人们对能够长期惠益公 民的领域里的支出的认识也发生了同样的变化。全球卫生中广 泛使用全球目标和相关的资源需求估算来调动资源和推动进 展。但传统上一直将卫生视为一种商品，把卫生开支看作是消 费支出 7。这种视角往往侧重于扩大各项干预措施时需要多少 资源，而不是着重于总体上能产生什么样的成果和结果（如提 高健康预期寿命），并可能无法对卫生问题形成整体的视角， 认为它只是各项相互争夺资金份额的干预措施的集合。 4 联合国《2019年世界人口展望》， https://population.un.org/wpp/ DataQuery/ 5 全球卫生支出：公共支出在增加？ 日内瓦：世界卫生组织；2021年 (https://apps.who.int/iris/rest/ bitstreams/1400583/retrieve) 2022年3月17日访问）。 7 Schwartländer B、 Stover J、Hallett T、Atun R、 Avila C、Gouws E等人. 改进投资方法， 有效应对艾滋病毒/艾滋病。柳叶 刀。2011年；377(9782):2031-41. doi: https://doi.org/10.1016/ S0140- 6736(11)60702-2。doi: https://doi.org/10.1016/S0140- 6736(11)60702-2. 6 Arrow KJ、Dasgupta P、Goulder LH、 Mumford KJ、 Oleson K. 可持续发展和财富的 衡量. 环境与发展经济学. 2012年; 17:317–353. 健康的回报：实现世卫组织可持续筹资的投资论证 9 8 世卫组织人人享有健康经济学 理事会。为人人享有健康筹资： 增加、转型和重新定向。日内 瓦：世界卫生组织；2021年（理 事会简报第2号；https://www. who.int/publications/m/item/ councilbrief-no-2)，2022年3月17 日访问）。 寿命增加 54% 全球出生时平均预期寿命从1950-1955年的 47岁增加到2015-2020年的72岁，增加了25 岁，即54%。 全球卫生年度支出 8.5万亿美元 过去100年里全球卫生状况改善的价值是毋庸 置疑的，经济学家也越来越认识到卫生相对于 其他因素的重要性。目前的估算表明，每年用 于卫生的开支为8.5万亿美元，几乎占全球国内 生产总值的10%。 世卫组织人人享有健康经济学理事会一直在牵头重新评估 人人享有健康这一公共政策目标，以及需要进行哪些结构性变 革以确保国家和全球的经济和金融能够实现这一宏伟目标。理 事会认为，卫生投资的特点在于具有很强的正外部性，即社会 的收益超出了投资者得到的直接回报，因为产生的收益不仅仅 是货币化的收益，而且这些收益是长期收益。政府层面的财政 空间对于为包括卫生在内的公共产品投资筹措资金至关重要 8。 10健康的回报：实现世卫组织可持续筹资的投资论证 当前背景：COVID-19大流行和 对全球卫生的持续挑战 第2章： 这份投资论证诞生于全球卫生的一 个非常时期。COVID-19大流行是 过去一个世纪以来最为极端的卫生 和经济联合危机。 这是世卫组织成立70多年以来世界面临的最重大的卫生挑 战。因此，全球卫生受到了史无前例的审视，也面临着前所未有的 变革机遇，因为对新的大流行病的后果及其对生活各方面的影响的 认识被放在了这次突发卫生事件的最前沿。大流行陡然提升了政策 关注度，但这只是全球卫生必须应对的众多挑战之一，其他挑战还 有气候变化及其影响、日益严重的抗微生物药物耐药性问题、与艾 滋病毒、结核病和疟疾有关的千年发展目标卫生议程尚未完成，以 及城市化的后果和对环境和动物卫生的威胁，这些都需要采取协调 一致的“同一健康”对策。 11健康的回报：实现世卫组织可持续筹资的投资论证 9 COVID-19的真实死亡人 数：估算全球超额死亡率。日 内瓦：世界卫生组织；2021 年(https://www.who.int/ data/stories/the-true-death- toll-of-covid-19-estimating- global-excess-mortality), 2022年3月17日访问）。 10 COVID-19对卫生和护理工作 者的影响：死亡的近距离观察。 日内瓦：世界卫生组织；2021 年 (https://apps.who.int/iris/ handle/10665/345300), 2022年3 月17日访问）。 11 Agarwal R、Gopinth G、 Farrar J、Hatchett R、 Sands P. 管理COVID-19长期风险的全球战 略。华盛顿特区：国际货币基金组 织；2022年（国际货币基金组织 工作文件22/68； https://www. imf.org/en/Publications/WP/ Issues/2022/04/04/A-Global- Strategy-to-Manage-the-Long- Term-Risks-of-COVID-19-516079). 12 2021年可持续发展目标报告. 纽 约：联合国；2021年 (https:// unstats.un.org/sdgs/report/2021/ The-Sustainable-Development- Goals-Report-2021.pdf), 2022年3 月17日访问）。 13 Yonzan N、 Lakner C、Mahler DG、 Castaneda Aguillar RA、Wu HY. COVID-19大流行对 全球贫困影响的现有数据和估计 值。纽约：联合国经济和社会事 务部；2021年（ (https://www. un.org/development/desa/ dspd/wpcontent/uploads/ sites/22/2021/05/Mahler_Paper. pdf), 2022年3月17日访问）。 COVID-19给全球造成了巨大的损失。截至2021年底，累计 报告确诊病例超过2.82亿例、死亡540万例，而真实的病例和死亡 人数几乎肯定比这些数据要高很多9。一波又一波的疫情给富裕国 家和资源有限的国家的卫生系统都带来了巨大压力。除了患者数量 增加，卫生工作者本身也处于SARS-CoV-2 暴露的前线。世卫组织 估计，2020年1月至2021年5月期间，有11.6万名卫生工作者死于 COVID-1910。 大流行对民生、教育和社会保护带来的扰动也造成了间接的 卫生影响。国际货币基金组织估计，到2024年，大流行造成的累 计经济损失将达到13.8万亿美元11。大流行使得在所有领域实现可 持续发展目标的进展倒退了几十年12。人们感受到的影响也不一 样，最脆弱和处境最不利的人受到的影响最直接，遭受的损害也最 持久，而且随着童工率的上升，过多的女童错失了上学的机会，早 婚的风险增加，基于性别的暴力激增，不平等加剧，新兴和发展中 国家经济体的基尼系数预计将增加6%13。 这次新的大流行创造了对快速可用、值得信赖的科学建议的 巨大需求。世卫组织顺应形势，在COVID-19应对的关键领域建立 了新的快速审查机制，以确保发布的临时指导文件和其他产出具有 一致性和高质量。世卫组织将给其技术团队做出批准或点评的时间 缩短到24至48小时内，并在大流行的前18个月内审核了1000多份 文件。世卫组织应世界各国的请求派遣了考察团，支持各国的行动 中审查，以总结经验和改进应对措施，并与联合国系统的23个伙 伴合作，协调联合国系统的整体应对。除了直接应对大流行之外， 在确保基本卫生服务提供的连续性方面，世卫组织一直是许多国家 值得信赖的合作伙伴。 过去两年的经历突显了初级卫生保健在大流行后复苏中的核 心作用14。作为世卫组织转型议程的一部分，初级卫生保健特别规 划于2020年启动，其内容包括全民健康覆盖伙伴关系和加强卫生 筹资、卫生人力、药物和技术、数据和卫生信息等系统。初级卫生 保健将“三个十亿”目标联系起来，强化了卫生系统、基本公共卫 生功能和多部门政策方法。促进卫生公平、人权和社区赋权也是建 立更强大和有效的初级卫生保健的不可分割的内容。 14 说到做到：COVID-19后重新设 想初级卫生保健。华盛顿特区： 世界银行集团；2021年 (https:// openknowledge.worldbank.org/ handle/10986/35842?cid=hnp_ tt_health_en_ext), 2022年3月17 日访问）。 健康的回报：实现世卫组织可持续筹资的投资论证 12 世卫组织筹资状况非常不稳定， 给其工作的廉正和独立性造成 重大风险。 “世卫组织在预防、防范和应对大流行这样的全球突发卫生事件的国际 体系中发挥着不可或缺的领导作用。世卫组织必须处于全球卫生系统的中心 地位。多年来，世卫组织被赋予了新的任务，但却没有足够的权威或资源来 全面完成这些任务。世卫组织向世界提供的技术建议和指导的质量、时机和 明确性极为重要。 世卫组织的规划应聘用最了解情况的相关高质量专家，并辅以必要的财 务、组织和管理系统支持。世卫组织的一个核心技术职能是将成功的国家应 对模式转化为可在其他地方应用的战略。世卫组织目前的筹资方式严重影响 着其工作质量。世卫组织筹资状况不稳定，给其工作的廉正和独立性造成重 大风险。近几十年来，逐步尝试改善其目前的供资模式的努力并不成功。 小组建议，我们应该建立世卫组织的财务独立性，以完全不指定用途的 资源为主。” 新 西 兰 前 总 理 ， 大 流 行 防 范 和 应 对 独立小组共同主席 海伦· 克拉克阁下 利 比 里 亚 前 总 统 ， 大 流 行 防 范 和 应 对 独立小组共同主席 埃伦·约翰逊· 瑟利夫阁下 13健康的回报：实现世卫组织可持续筹资的投资论证 世卫组织已在其所有活动领域加紧努力应对COVID-19大流 行。卫生的各个领域都直接或间接地受到了大流行的影响。世卫组 织的每一级——全球、区域和国家级别——都以本组织历史上前所 未有的力度交付了成果。虽然目前的形势带来了巨大的挑战，但也 使人们更加清楚地认识到对世卫组织进行投资的必要性和收益。在 COVID-19大流行的背景下，对世卫组织在大流行防范和应对方面 的表现进行了内部和外部审查，审查结果一致呼吁增加向世卫组织 突发卫生事件规划提供资金，并向世卫组织整体提供更加灵活和持 续的资金。 这次大流行突出揭示了对大流行防范投资不足的危险，暴露 了国家层面在监测和大流行情报、病例发现和隔离等基本卫生系统 能力以及领导力和国家协调能力方面的重大缺口。当大流行来袭， 在预先部署的应急物资、病例激增时的人力安排和协调结构方面出 现了重大的区域和全球缺口，这加剧了国家脆弱性。 到2024年的经济损失 13.8万亿美元 国际货币基金组织估计，到2024年，COVID-19 大流行造成的累计经济损失将达到13.8万亿美元。 1 14健康的回报：实现世卫组织可持续筹资的投资论证 世卫组织具体活动的投资回 报示例：药物资格预审和抗 微生物药物耐药性。 世卫组织的药物资格预审既方便了药物获取又节省了资金—— 由于资格预审市场竞争加剧，特别是来自发展中国家厂家的竞争， 每投入1美元可节省30至40美元。资格预审支持了创新——例如儿 科结核病产品或艾滋病毒自我检测技术，并通过使低收入和中等收 入国家获得可信赖的药物、疫苗和诊断以及通过其在提高生产标准 方面的溢出效应16，加强了安全性。 在2016年联合国抗微生物药物耐药性高级别会议之前，世界银 行估计，到2050年，在低影响的乐观情景下，抗微生物药物耐药 性如果不受抑制可能会使全球年度国内生产总值减少1.1%，在产 生严重影响的情景下，可能会减少3.8%。遏制抗微生物药物耐药性 的成本估计为每年90亿美元，而且即使这只能避免50%的代价，世 界银行估计2017-2050年期间遏制工作产生的净现值会达到9.8万亿 到26.8万亿美元。遏制抗微生物药物耐药性投资的经济回报率估计 为每年31%（如果只可以减少10%的抗微生物药物耐药性造成的代 价）到88%（如果可以减少75%的代价）17。 16 世卫组织资格预审和系统支持活动的影响评估：2019年6月对药品以及卫生技术监管 司的其他规划的外部评估报告，日内瓦：世界卫生组织；2019年 (https://cdn.who. int/media/docs/default-source/inaugural-who-partners-forum/report_impact- assessment_who-pq-reg-systemsba35d3ce-f35d-465d-8ae9-8e8b1049b1fe.pdf). 17 Jonas OB、Irwin A、Berthe FCJ、Le Gall FG、Marquez PV。抗药性感染： 对我们经济前景的威胁。华盛顿特区：世界银行集团；2017年 (http://documents. worldbank.org/curated/en/323311493396993758/final-report). 15健康的回报：实现世卫组织可持续筹资的投资论证 对投资于世卫组织回报率的 新估算 第3章： 世 卫 组 织 的 第 一 份 投 资 论 证 于 2018年发布，估计了所有行动者 在实现每个“三个十亿”目标方 面所做的净努力的回报率。此第二 份投资论证在此基础上，采用归因 法来估算投资于世卫组织本身的回 报率。 这份对投资于世卫组织的回报的分析量化了世卫组织创造的 公共价值，并使用了对未来十年世卫组织供资成本的一个可能的估 计值，计算出了投资的回报率。世卫组织创造的公共价值是通过世 卫组织在开发和实施全球公共产品（包括全球计划、指南和其他支 持行动）以实现其“三个十亿”目标时使用的一套颇为独特的工具 和技能来实现的。 这些工具包括领导力、伙伴关系和召集活动、开发连贯的知 识基础、建立标准以及制定和支持使用规范性指南。在世卫组织设 有驻国代表处的150多个国家、地区和领地，世卫组织通过政策对 话与国家当局合作发展卫生系统来满足未来需求，并为建立高效系 统提供战略支持，为建设国家机构提供技术援助。 18 增进人类健康：2019-2023年 世卫组织投资论证。日内瓦： 世界卫生组织；2018年（WHO/ DGO/CRM/18.2；(WHO/DGO/ CRM/18.2; https://apps.who. int/iris/handle/10665/274710). 16健康的回报：实现世卫组织可持续筹资的投资论证 以每年3%的贴现率计算出世卫组 织在2021年至2030年期间可获得 的资金流总水平的净现值。模型由 此计算出未来十年供资的净现值为 330亿美元。 在 脆 弱 的 、 受 冲 突 影 响 和 易 受 伤 害 的 国 家 ， 健 康 风 险 不 断加剧，但凡世卫组织在这些国家有存在，都必须提供服务，以填 补突发事件中的关键缺口。 进行回报率估算面临几个挑战：世卫组织工作的许多领域所 创造的健康收益的价值都没有被计算过，而且对世卫组织通过本组 织全部工作长期积累而形成的收益的任何计算都存在不确定性。此 外，世卫组织创造的公共价值本身就是不断发展变化的，因为不同 地区、不同时间的卫生需求和产生的收益都是不一样的。 因此，在这份投资论证中采用了保守的方法——只有在有好 的数据可以利用并且在方法上可以进行精确和一致的计算的情况 下，才对投资回报进行估算。因此，这是对投资于世卫组织的总回 报的严重低估。 投资分析的核心成本论证从世卫组织最新获批的2022-2023两 年期规划预算着手，其中已经纳入了加强世卫组织活动的资金考 虑。设这一预算以不变价格计算每年增长5%，直至2031年19。然 后以每年3%的贴现率计算出世卫组织在2021年至2030年期间可获 得的资金流总水平的净现值20。模型由此计算出未来十年供资的净 现值为330亿美元。 为了估算投资于世卫组织所创造的收益的价值，我们首先估 算通过扩大有助于实现“三个十亿”目标的一系列干预措施，在国 家一级改善卫生成果产生的未来经济收益。再通过估算国家政府、 世卫组织和其他全球卫生行动者在实现相关成果中的贡献，计算出 归因于世卫组织的收益。 19 请注意，10%的数字是根据过去 几个两年期的业绩而选择的建模数 字。实际上请求增加预算都必须经 过相关两年期的全面预算编制过 程，需要得到世界卫生大会的批 准。 20 Bertram MY、 Lauer JA、Stenberg K、Tan-Torres Edejer T。卫生系统中对卫生保 健干预措施进行优先设定的经济 评价方法：来自世卫组织具有成 本效益的干预措施项目的更新。 国际卫生政策与管理杂志。2021 年；10(11):673–7. doi: 10.34172/ ijhpm.2020.244。 17健康的回报：实现世卫组织可持续筹资的投资论证 各规划领域的归因维度各不相同，包括在加强领导力和治 理、加强国家能力、实施战略应对措施、倡导采取行动、支持 研发以及支持监测和评价系统等方面发挥的作用。归因率从世 卫组织在实施免疫规划中发挥的作用占5%到世卫组织在大流行 防范中发挥的作用占16%不等 21。 通过对世卫组织在一系列卫生领域的行动所创造的公共价 值进行估算，可以计算出投资于世卫组织的效益成本比，即未 来十年可归因于世卫组织的收益的净现值与世卫组织总支出的 比率。从2022-2031年期间实施的规划中获得的可归因于世卫组 织的收益估计为1.155万亿至1.46万亿美元。这两个估计值为净 现值（3%的贴现率），分别对应一个较低的和一个较高的世卫 组织归因率。 投资于世卫组织的可量化回报非常可观。未来10年期间 （2022年至2031年）世卫组织的成本净现值为330亿美元，按 最保守的估计，这一投资创造的公共价值可能在1.155万亿至 1.46万亿美元之间。因此，向世卫组织每投资1美元，可获得35 美元的投资回报。 投资回报率 1:35 未 来 1 0 年 期 间 （ 2 0 2 2 年 至 2031年）世卫组织的成本净现 值为330亿美元，按最保守的 估计，这一投资创造的公共价 值可能在1.155万亿至1.46万 亿美元之间。因此，向世卫组 织每投资1美元，可获得35美 元的投资回报。 21 世卫组织投资论证2.0：技术报 告。墨尔本：维多利亚战略经济研 究所；2022年 2022 (https://www. vu.edu.au/sites/default/files/ who-investment-case-technical- report-march-2022.pdf). 健康的回报：实现世卫组织可持续筹资的投资论证 18 致力于不断提高透明度和问责。 在透明度方面，世卫组织的规划预算门户网站在联合国系统各组织中处于领先 地位 。该门户网站根据国际援助透明度倡议的标准，提供关于预算、收入和支出的 最新信息，包括在驻国代表处一级。在该门户网站上各捐助方可以跟踪世卫组织如 何和在哪里落实资金的使用。 在问责方面，世卫组织将其结果框架作为向会员国报告的年度业绩评估的核 心。2020-2021年的结果报告 使用一个看板来跟踪和报告“三个十亿”目标 及其基 本指标的进展情况。关于对秘书处工作的报告，世卫组织实施了一个独特的产出记 分卡评估工具，根据战略转变（规范性工作、领导力和国家支持）评估其工作，并 考虑了规划设计和交付的资金效益以及性别、公平、人权和残疾方面。2020-2021年 的结果报告包含“三个十亿”看板和产出记分卡；此外，报告还包括一个国家一级 的主要成就摘要。 世卫组织加入了联合国全系统效率报告倡议，正在使用联合国可持续发展集团 的方法来估算其效率的提高。自2018年以来，秘书处推出了大量增效举措，通过避 免成本和节约时间节省了近1亿美元。效率提高大部分来自行政管理流程的自动化 （例如，发票处理）；将业务运行转移到低成本环境；更好和更有效地进行采购规 划；外汇购买和其他资金交易的集中化以及改变旅行政策和旅行待遇。 世卫组织秘书处致力于与会员国合作，在这些举措的基础上，进一步改善预算 监督、透明度和问责。 22 世卫组织规划预算门户网站。日内瓦：世界卫生组织(https://open.who.int/2022-23/home). 23 2020–2021年规划预算结果报告执行摘要（中期）。日内瓦：世界卫生组织；2021年 (https://www.who. int/publications/m/item/executive-summary-who-results-report-programme-budget-2020 2021-mid- term-review), 2022年3月17日访问）。 24“三个十亿”看板。日内瓦：世界卫生组织；2022年 (https://www.who.int/data/triple-billiondashboard), 2022年3月17日访问）。 19健康的回报：实现世卫组织可持续筹资的投资论证 可 衡 量 的 影 响 是 世 卫 组 织 增 进 健 康、维护世界安全和为弱势人群服 务的使命核心。《2019–2023年第 十三个工作总规划》反映了对各国 人民的健康产生影响这一中心点25。 世卫组织 《第十三个工作总规划》 第4章： 20健康的回报：实现世卫组织可持续筹资的投资论证 《规划》的“三个十亿”目标（到2023年，全民健康覆盖受 益人口新增10亿人，面对突发卫生事件得到更好保护的人口新增 10亿人，健康和福祉得到改善的人口新增10亿人）为加快实现与 健康相关的可持续发展目标提供了统一的方法。世卫组织的“三 个十亿”目标从根本上说是相互关联的。正如COVID-19大流行所 示，更健康、更有韧性的社会能够更有效地应对突发卫生事件。必 须向所有人提供基本卫生服务，因为如果不这样做，疾病将沿着社 会不平等的断层线蔓延。卫生问题需要采取一种全社会参与的方 法，同时对全球团结做出相应承诺，以确保能够提供有效的卫生系 统和挽救生命的商品，这些都是基本的公共产品。 尽管世卫组织侧重于协调和支持在全球、区域和国家各级应 对大流行和其他突发事件，但秘书处一直在继续实施其当前工作总 规划中商定的大部分行动计划，以增进健康、建立有韧性的系统和 保护民众（特别是最脆弱的人群）免受突发事件的影响26。 目前实现“三个十亿”目标的进展速度不够理想。到2023 年，全球预计将再有2.7亿人获得全民健康覆盖——即能够获得卫 生服务而不产生财务困难27。这一数字表明，要实现到2023年全 民健康覆盖受益人口新增10亿人的目标，还存在7.3亿人的巨大缺 口，预计 COVID-19还会把这一缺口扩大到8亿至8.4亿人27。当时 预计2023年面对突发卫生事件得到更好保护的人口与2018年的基 线值相比将新增10亿人，但实现该目标的行动不够大胆，无法确 保提供所需的保护。此外，衡量系统需要改进，现在正在通过制定 动态的防范指标以及采取普遍的卫生和防范审查来进行改进。 如果不考虑COVID-19的影响，与2018年的基线值相比，针 对健康和福祉得到改善的人口新增10亿人这一目标所采取的行动 预计将在2023年使享有更好的健康和福祉的人口新增9亿人。 这是充满希望的进步，但总体进展掩盖了国家之间的重大差 异，与2023年为了实现可持续发展目标3（确保健康的生活方式， 促进各年龄段人群的福祉）的各项具体目标世界所需要达到的水平 相比，仍有20多亿人的缺口。鉴于世界在实现“三个十亿”目标 和可持续发展目标方面偏离轨道的程度,28 将《第十三个工作总规 划》延长至2025年的建议 应能促成采取迅速和持续的努力以克服 COVID-19大流行带来的倒退，并巩固进展和填补实现目标方面的 缺口。 27 三个十亿看板。日内瓦： 世界卫生组织；2022年 (https://www.who.int/data/ triplebillion dashboard), 2022年3月17日访问）。 25 2019-2023年第十三个工作总 规划：增进健康，维护世界安 全，为弱势人群服务。日内瓦： 世界卫生组织；2019年（WHO/ PRP/18.1; (WHO/PRP/18.1; https://apps.who.int/iris/ handle/10665/328843/). 26 2020–2021年规划预算结果报 告执行摘要（中期）。日内瓦： 世界卫生组织；2021年 (https:// www.who.int/publications/m/ item/executive-summary- who-resultsreport-programme- budget-2020-2021-mid-term- review), 2022年3月17日访问 28 在第EB150.R4号决议中，世卫 组织执行委员会建议2022年5月的 第七十五届世界卫生大会将《第十 三个工作总规划》的终点延长两 年，从2023年延至2025年。 21健康的回报：实现世卫组织可持续筹资的投资论证 关注投资必然 要致力于提高 实现结果的效 率和透明度。 为了更有力地推动世卫组织履行其核心职能，《第十三个 工作总规划》提出了三个战略转变：加强领导能力，推动在每 个国家发挥公共卫生影响，以及重视提供有影响力的全球公共 产品。这些战略转变是当前世卫组织转型的必要组成部分，将 继续提高本组织履行其使命的效率、效力和能力。 关注投资必然要致力于提高实现结果的效率和透明度。结 合《第十三个工作总规划》，推出了新的、数据驱动的衡量工 具和机制，展现了世卫组织对结果的问责。这包括重新设计了 规划预算流程，使其更加自下而上、更加注重成果，建立了一 个门户网站提高资金流向的可见性，与会员国一起制定了一个 结果框架，使用平衡计分卡方法，定期进行“交付盘点”以跟 踪实现“三个十亿”目标和可持续发展目标的进展情况，以及 通过年度结果报告加强对结果的问责。 22健康的回报：实现世卫组织可持续筹资的投资论证 有了更直接的支持，世卫组织 可以利用必不可少的资源来帮 助最弱势的人群。 “灵活和可预测的供资至关重要，因为这将使我们能够处理 既定的优先事项、进行创新、推广成功的干预措施，并在发生突发 事件时迅速应对。专门用于特定疾病的供资方式往往会导致重复工 作，不成系统。有了更直接的支持，世卫组织可以利用必不可少的 资源来帮助最弱势的人群，并帮助完成本组织的任务。” Djamila Cabral博士 世卫组织驻安哥拉代表 23健康的回报：实现世卫组织可持续筹资的投资论证 2018年的第一份世卫组织投资论证 29 显 示了通过投资于全民健康覆盖、保护人 们免受突发卫生事件影响和改善人口健 康可以取得的成就。 投资于“三个十亿”目标 第5章： 29 增进人类健康：2019-2023年世卫组织投资论证。日内瓦：世界卫生组织；2018年 8 (WHO/DGO/CRM/18.2; https://apps.who.int/iris/handle/10665/274710). 24健康的回报：实现世卫组织可持续筹资的投资论证 在大流行中制定标准 由于大流行，对世卫组织关于COVID-19和其他基本卫生服 务的规范性指导文件的需求急剧增加。截至2021年底，通过一 个新机制对1600多份关于COVID-19的出版物进行了质量和一致 性审查，平均周转时间为3个工作日。在大流行发生的第一年， 世卫组织的信息共享数据库（IRIS）记录了8000万次下载。世卫 组织的一个合作中心进行的实施评价审查表明，各国信任世卫组 织的指南，用来帮助制定国家政策、战略、计划和临床指南。 制定全球规范和标准是世卫组织的一项核心职能和任务。 在大流行开始的时候，世卫组织的投资有助于优化规范和对 质量保证、开发和交付进行标准化。这促进了从纸面的科学证据 评估转向基于技术的科学证据评估，并采用了“动态”指南发布 的方法来帮助监管者和决策者实时获得最新的科学信息。世卫组 织提供指导文件所用的时间从几个月缩短到几周。世卫组织提供 的政策和实践建议（从疫苗到其他预防性公共卫生和社交措施） 使所有政府，无论收入水平如何，都能在获得信息的情况下制定 公平的经济和社会政策。 30 Reddy S、Saluja K、Wang Q、Zhu Y、 Li Y、Chu X等人，（正在审查中，准备 在实施科学杂志上发表）提高世卫组织对会员国采纳和使用世卫组织指南的了解：快 速回顾。 25健康的回报：实现世卫组织可持续筹资的投资论证 2018年的第一份世卫组织投资论证31表明，到2023年，由于 全民健康覆盖的发展，可以挽救2440万人的生命，每投资1美元 的市场价值回报率为1.4美元，如果将人的生命的内在价值包括进 来，每投资1美元的市场价值回报率将上升到9美元。 世卫组织在推动实现全民健康覆盖方面可以添加独特的价 值，特别是在非传染性疾病和精神卫生疾病领域，在这两个领域世 卫组织是制定规范性标准和全球卫生部门战略的唯一全球行为者。 抑郁症和焦虑症造成的全球经济代价中仅生产力损失一项每年就约 为1.15万亿美元32。然而，不同收入组的国家的抑郁症治疗率只有 7%到28%不等，焦虑症为5%到20%不等。 鉴于几乎所有国家都存在巨大的治疗缺口，提高覆盖率将带 来很大收益，预计每投入1美元可获得高达5.7美元的投资回报。作 为唯一一个将精神卫生成果纳入其任务的全球卫生机构，世卫组织 的2013-2030年精神卫生综合行动计划33、精神卫生治疗指南以及 秘书处为支持将精神卫生服务纳入国家战略计划而向会员国提供的 技术援助，将有助于缩小治疗缺口。 2021年至2030年期间实施的疫苗接种可以避免5100万例死 亡，其中数量最多的是麻疹和乙型肝炎，分别能够避免1900万和 1400万例死亡34。中低收入和低收入国家将成为疫苗接种的主要受 益国。由于避免了死亡和残疾，免疫规划所创造的健康收益能够产 生经济和社会效益。 世卫组织负责在其免疫战略咨询专家组的指导下制定关于免 疫的立场文件，并就所有年龄组的常规免疫提出建议。通过疫苗资 格预审规划，世卫组织可以对生产过程中应用国际标准的情况进行 定期监测，以确保免疫规划中使用的疫苗安全有效。通过《2030 年免疫议程》实施计划，世卫组织旨在未来十年缩小全球范围内公 平获得免疫接种方面的缺口。 全民健康覆盖的十亿目标 31 增进人类健康：2019-2023年世 卫组织投资论证。日内瓦：世界 卫生组织；2018年(WHO/DGO/ CRM/18.2; https://apps.who.int/ iris/handle/10665/274710). 33 2013–2030年精神卫生综合 行动计划。日内瓦：世界卫生组 织；2021年(https://apps.who.int/ iris/handle/10665/345301). 34 Carter A、 Msemburi W、Sim SY、 Gaythorpe KAM、 Lindstrand A、 Hutubessy RCW。 为《2030年免疫议程》的疫苗接种 影响建模：2021-2030年间194个 国家因接种14种病原体疫苗而避免 的死亡。社会科学研究网络电子期 刊。2021年。doi: http://dx.doi. org/10.2139/ssrn.3830781. 32 Chisholm D、Sweeny K、 Sheehan P、 Rasmussen B、 Smit F、Cuijpers P等人。扩大 对抑郁症和焦虑症的治疗：全 球投资回报分析。柳叶刀-精神 病学。2016年；3(5):P415–24 https://doi.org/10.1016/S2215- 0366(16)30024-4. 健康的回报：实现世卫组织可持续筹资的投资论证 26 可持续筹资是世卫组织继续发展 的先决条件。 “可持续筹资是世卫组织继续发展成为如世界所愿的组织的先决条 件。我们认为，现在是为世卫组织提供可预测和灵活的资金的时候了， 这对于世卫组织执行任务和满足日益增长的需求至关重要，包括预防和 应对性剥削、性虐待和性骚扰。 我们认为，这也是一个解决会员国的财务捐助与对世卫组织的期望之 间的巨大差距的机会，特别是满足各国对世卫组织突发卫生事件规划的 需求，以应对突发事件和人道主义危机，并处理全球大流行。” 世 卫 组 织 突 发 卫 生 事 件 规 划 独立监督咨询委员会共同主席 Fel icity Harvey博士 27健康的回报：实现世卫组织可持续筹资的投资论证 在2018年的第一份世卫组织投资论证39中，改善人口健康的 十亿目标预计将在随后的5年内挽救至少380万人的生命，在不同 地区，每投资1美元的投资回报从1.5美元到121美元不等。最近在 2021年进行的与烟草、酒精、健康饮食和体育活动有关的干预措 施的分析40 估计，到2030年，低收入和中等收入国家每人每年只需 投入0.84美元，就可以挽救700万人的生命，每投资1美元，就可 以获得7美元的投资回报。例如，如果仅考虑低收入和中等收入国 家的烟草控制干预措施，保守估计10年期产生的经济收益为175亿 美元，而实施成本约为23亿美元。同样，其他干预措施也显示出 可观的投资回报，包括酒精（1:8）和健康饮食（1:12）。此外， 为实现全球营养目标而进行的投资会给低收入和中等收入国家的儿 童和妇女的生活带来很大的经济回报和收益，包括控制消瘦的回报 率为1:4，促进、保护和支持母乳喂养的回报率为1:3541。 面对突发卫生事件得到保护的十亿目标 改善人口健康的十亿目标 39 增进人类健康：2019-2023年世 卫组织投资论证. 日内瓦：世界卫 生组织；2018年（ (WHO/DGO/ CRM/18.2; https://apps.who.int/ iris/handle/10665/274710). 40 挽救生命，减少支出：投资于非传 染性疾病的论证。日内瓦：世界卫生 组织；2021年(https://apps.who. int/iris/rest/bitstreams/1399949/ retrieve). 41 Meera S、 Kakietek J、 Eberwein JD、 Walters D。营养投 资框架：实现有关发育迟缓、贫血、 母乳喂养和消瘦的全球目标。华盛顿 特区：世界银行；2017年（发展的 方向）。doi:10.1596/978-1-4648- 1010-7。 2018年的第一份世卫组织投资论证35估计，如果能够实现这一 目标，则意味着每投资1美元，平均回报率为8.4美元，将能够挽救 150万人的生命。由于做出这个分析后出现了COVID-19大流行， 这些回报估算值不太可能仍然成立。 在COVID-19大流行期间进行的新的分析显示了面对突发卫生 事件得到更好保护所带来的更加宏观的潜在经济收益。据估计，未 来十年出现另一场与COVID-19类似的大流行的概率为25%36，保 守估计这样的大流行造成的代价为10万亿美元，预防大流行的概 率调整收益为2.5万亿美元37。 最新的估算表明，加强防范的成本每年超过311亿美元 。一旦 流行出现，更好地控制和管理疫情所带来的收益可以通过比较应对 COVID-19大流行时表现最好和最差的国家来估算，得出第一年的 概率调整收益为7500亿美元，三年期为1.2万亿美元38。 全民健康覆盖、面对突发卫生事件得到保护和改善人口健康 的三个十亿目标下的活动的许多惠益将在《第十三个工作总规划》 的时间框架之后很久才能看到，卫生和财务方面的投资回报将持续 数年不断累积。因此，投资于这些目标不仅具有成本效益，而且具 有影响力和可持续性。 全民健康覆盖、面对突发卫生事件得到保护和改善人口健康的三个十亿目标下的活动的许多 惠益将在《第十三个工作总规划》的时间框架之后很久才能看到，卫生和财务方面的投资回报将 持续数年不断累积。因此，投资于这些目标不仅具有成本效益，而且具有影响力和可持续性。 35 增进人类健康：2019-2023年 世卫组织投资论证.日内瓦：世界 卫生组织；2018年 (WHO/DGO/ CRM/18.2; https://apps.who.int/ iris/handle/10665/274710). 36 Marani M、Katulb GG、Pan WK、 Parolari AJ。极端新型流行 病的强度和频率。美国科学院院 报。2021年；118: e2105482118。 https://doi.org/10.1073/ pnas.2105482118. 37 Clarke L、Patouillard E、Mirelman AJ、Jie ZH、Ho M、Tan-Torres Edejer T、Kandel N。改善突发卫生事件防范的成本： 多国研究的系统综述和分析. 电子 临床医学杂志。2022年;44:101269 (https://www.thelancet.com/ pdfs/journals/eclinm/PIIS2589- 5370(21)00550-2.pdf), 2022年3月 17日访问）。 38 世卫组织投资论证2.0：技术报 告. 墨尔本：维多利亚战略经济 研究所；2022年 (https://www. vu.edu.au/sites/default/files/ who-investment-case-technical- report-march-2022.pdf). 健康的回报：实现世卫组织可持续筹资的投资论证 28 灵活的供资将会改变游戏规则。 “世卫组织驻印度代表处服务超过10亿人口，在23个邦有业务存在并 通过全国247个单位在另外14个邦有业务网络。我们每天处理的需求和优 先事项千差万别，用途狭窄的资金流并没有考虑到这一现实。我们想方设 法通过与政府联合筹资或者与提供灵活资金的机构合作来调动资源、填补 缺口。但是你可以想象一下，如果我们有一个更可预测和适应性更强的供 资模式，世卫组织将能够发挥什么样的作用？ 我们将能够更有效地满足我们每天看到的需求。只有进行实地交付才 能实现“三个十亿”目标和可持续发展目标，而灵活的供资将改变游戏规 则，使之成为可能。” Roderico Ofr in博士 世卫组织驻印度代表 29健康的回报：实现世卫组织可持续筹资的投资论证 世卫组织的筹资现状 第6章： 向世卫组织提供资金的方式 限制了本组织的效率及其实 现投资回报最大化的能力。 在本组织历史的大部分时间里，其大部分资金都来自会员国 缴纳的评定会费，但近几十年来，这部分资金就不再增长，目前仅 占世卫组织总预算的16%。由于按不变价格计算的评定会费不断下 降，就慢慢地被占比越来越多的自愿捐款所取代，即捐助方根据自 己的优先事项直接提供资金。 对世卫组织的捐款主要来自公共资金。在评定会费和自愿捐 款中，会员国直接捐助了将近60%的规划预算，另有14%来自联合 国系统的其他组织、伙伴关系组织和开发银行（这些机构本身也主 要由政府供资）。世卫组织近10%的资金来自慈善基金会，主要是 比尔及梅林达·盖茨基金会42。通过《第十三个工作总规划》的结 果框架，世卫组织对来自政府或慈善机构的资金的使用负责，并确 保资金用来支持重大成果。 尽管各国越来越认识到卫生筹资作为一种对人民福祉的全面 和持续的投资是有价值的，但这一观点尚未转化为各国对全球卫生 的供资，因为世卫组织的资金来源主要是相对短期的指定用途捐 款。这份投资论证旨在通过对投资于世卫组织的回报进行更具体的 量化，进一步论证世卫组织为全球卫生成果取得进步做出了贡献。 这一结论将加强会员国和其他资金捐助者评估其投资于世卫组织的 回报的基础。 增加评定会费以加强对世卫组织基础规划预算的投资，将使 世卫组织能够投资于提供全球卫生领导力所需的专门知识，并以可 持续的方式直接支持会员国发展和维持尽可能好的卫生保健服务。 42 有关世卫组织筹资方式的详细 描述，包括资金来源、去向以及所 支持的成果，参见“资金流动”。 日内瓦：世界卫生组织；2022年 (http://open.who.int/2020-21/ budget and-financing/flow), 2022年3月17日访问）。 健康的回报：实现世卫组织可持续筹资的投资论证 30 世卫组织驻国代表处是我们业 务的核心，但可预测和可持续 的资金有限，这阻碍了我们的 工作。 “当COVID出现在摩尔多瓦共和国时，政府首先求助于世卫组织。 我们提供了证据和指导意见以帮助制定国家应对计划，改进了监测系 统，建设了实验室和检测能力，评估了卫生系统的需求。我们还通过采 购个人防护装备和耗材、培训医生和护士以及支持风险沟通和社区参与 来提供帮助。我们的工作远非独一无二。世卫组织驻国代表处是我们业 务的核心，但可预测和可持续的资金有限，这阻碍了我们的工作。虽然 我们感谢迄今为止提供的所有支持，但我们需要可持续的筹资和您的希 望之手来帮助我们帮助那些最有需要的人。” Mil jana Grbic博士 世卫组织驻摩尔多瓦共和国代表 31健康的回报：实现世卫组织可持续筹资的投资论证 43 第EB148(12)号决定. 可持续筹 资。载于：执行委员会第148届会 议，日内瓦，2021年1月18日至 26日。决议和决定，附件。日内 瓦：世界卫生组织；2021:128–9 (EB148/2021/REC/1; https:// apps.who.int/gb/ebwha/pdf_ files/EB148-REC1/B148_REC1-sp. pdf). 44 迫切需要使世卫组织有资金保 障以胜任其职：没有来自会员国 的可持续资金，世界卫生组织就 无法成功实现人人享有健康的使 命。半岛电视台，2022年1月24日 (https://www.aljazeera.com/ opinions/2022/1/24/there-is- anurgent-need-to-make-who- financiallyfit-for-purpose), 2022年3月17日访问）。 这还将确保本组织有资源来发现和应对突发事件，加强世卫 组织的治理，以便会员国在理事机构预算、决议和决定中确定的技 术优先事项得到充分的资金保证，并可以集中精力完成这些事项和 维持对关键优先事项的资助。这包括支持发展基于以人为本的初级 保健的卫生系统，并更好地支持急需长期可预测供资的至关重要的 领域，包括突发事件防范、防治非传染性疾病、精神卫生和脊灰过 渡。 世卫组织资金来源缺乏灵活性所带来的限制在本组织的各级 都很明显，但在国家一级感受更为强烈。展望2020-2021两年期的 中点，灵活供资仅占世卫组织国家一级活动资金总额的10.2%。如 此低比例的灵活供资妨碍了世卫组织与各国开展持续有效的技术合 作和实现“三个十亿”目标的能力，特别是在全民健康覆盖和增进 人口健康方面，因为这些领域传统上获得的指定用途捐款支持就比 较少。向会员国提供持续的技术援助和政策建议是世卫组织的一项 重要职能，有助于使世卫组织和国家的全部活动产生健康收益。 增加对世卫组织的灵活和可预测的筹资会使其能够应对全球 在未来几十年将面临的更广泛的卫生挑战。在所有工作领域和优先 事项上都有可预测和充足的资金保障将有助于改进计划和交付结 果，不再出现因资金不足而被忽视的卫生领域，并支持发展可靠的 招聘能力，以确保世卫组织能够招聘和留住世界一流的专业人才。 以一致的方式进行筹资符合本组织在实现会员国确定的战略优先事 项和方向时所需的治理方式和自主性，并减少因资金驱动而损害公 正性的风险，而公正性是世卫组织开展规范性工作、进行研究和制 定标准所必需的。 在COVID-19大流行的背景下，关于采取更好方式保护世界免 受未来健康威胁的审查工作一致建议，应通过提供更可持续和更灵 活的资金等方式来加强世卫组织。会员国通过执行委员会2021年 第148届会议上确立的程序审议了世卫组织的可持续筹资问题43。 投资于世卫组织会给投资者带来巨大的回报。全世界的纳税 人和公民都是投资者，他们可以完全相信其在世卫组织的投资正得 到数倍的回报。世界需要世卫组织“有资金保障以胜任其职”，这 样才能“完成其广泛的——且不断增加的——任务，成为全球卫生 中的世界领先权威44。” 健康的回报：实现世卫组织可持续筹资的投资论证 32 在我们严重依赖指定用途、 不可预测的短期资金的情况 下，面向未来而有效和高效 地开展工作是不可能的。 “西太平洋区域并非面临着新的卫生挑战，但确实需要采用 新的方法和新的工作方式。我们的会员国要求我们确定今天的工 作重点，以应对明天的挑战。他们还要求我们加快实施愿景，包 括加强面向未来和应对长期挑战而做出的集体努力。然而，在我 们严重依赖指定用途、不可预测的短期资金的情况下，面向未来 而有效和高效地开展工作、采用更长期的系统方法以及与卫生以 外的伙伴进行合作都是不可能的。” Mark Jacobs博士 世卫组织驻太平洋岛国代表 33健康的回报：实现世卫组织可持续筹资的投资论证 资助世卫组织是对我们共同 人性的考验。 “在我看来，无论哪里存在着不公正，都会威胁到所有地方 的公正，而这正是世卫组织可以帮助转变生活的地方。因此，我 们必须问我们所有的潜在供资方：我们真对南方的人民的生命如 此不屑一顾吗？以至于即使我们有疫苗和药物可以创造奇迹，实 现由世卫组织领导的全球卫生协调，但我们却不准备在南方投入 占全球北方支出的哪怕一小部分的资金吗？ 资助世卫组织是对我们共同人性的考验。联合国维和行动每 年获得的100亿美元就来自公平的费用分担。国际货币基金组织 和世界银行的资金来自基于更新的认缴份额的公平费用分摊。世 卫组织初期工作的大部分资金也来自基于评定会费的公平的费用 分担。而最纯粹的全球公共产品——疾病控制——却得到最少的 费用分担，最为依赖慈善机构，这是不对的。” 戈登·布朗阁下 大不列颠及北爱尔兰联合王国前首相、 世卫组织全球卫生筹资大使 34健康的回报：实现世卫组织可持续筹资的投资论证 世卫组织第二份投资论证 采用的方法 世卫组织的第二份投资论证列出与投资回报相关的 两个主要数据： 本附件概述了计算每一组数据所依据的方法。可查 阅做出每个分析的详细方法46,47。 1 2 通过实现世卫组织《2019-2023年第十三个工作总规划》45的 “三个十亿”目标得到的投资回报 世卫组织为实现这些目标发挥催化作用的投资回报。 45 2019-2023年第十三个工作总规划：增进健康，维护世界安全，为弱势人群服务。日内瓦：世界卫生组织；2019年(WHO/ PRP/18.1; https://apps.who.int/iris/handle/10665/324775/). 46 投资全球，投资本地：支持实现健康相关可持续发展目标的资金效益。日内瓦：世界卫生组织；2018年（世卫组织工作文件 https://www.who.int/docs/default-source/investment-case/value-for-money.pdf). 47 世卫组织投资论证2.0：技术报告。墨尔本：维多利亚战略经济研究所；2022年 (https://www.vu.edu.au/ sites/default/files/ who-investment-case-technical-report-march-2022.pdf). 附件 35健康的回报：实现世卫组织可持续筹资的投资论证 世卫组织《2019-2023年第十三个工作总规划》旨在确保到 2023年，全民健康覆盖受益人口新增10亿人，面对突发卫生事件 得到更好保护的人口新增10亿人，健康和福祉得到改善的人口新 增10亿人45。工作总规划是在COVID-19大流行之前形成的，而大 流行导致基本卫生服务大面积中断，进一步延迟了对这些目标的实 现。在编写本报告时，将时间延长至2025年的建议正在等待2022 年5月第七十五届世界卫生大会的审议。 世卫组织的第一份投资论证“增进人类健康：2019-2023年世 卫组织投资论证”48 报告了实现工作总规划目标的经济论证。世卫 组织秘书处的一份随附的技术报告《投资全球，投资本地：支持实 现健康相关可持续发展目标的资金效益》49 公布了完整的方法。这 第二份投资论证涉及同样的数据和方法。 第一份投资论证的分析使用了一系列现有模型和出版物，并酌 情进行了调整。作者们首先估算了在2019-2023年的时间框架内加 强“三个十亿”目标中每一个目标的干预措施的成本和收益，重点 关注全球疾病负担比较集中的、以及需要在实现全民健康覆盖方面 取得进展的低收入和中等收入国家。尽量避免了重复计算，并排除 了缺乏必要方法细节的研究。在第一份投资论证中，实现每个十亿 目标所需的成本是在某一个特定年份对每个领域实施干预措施的超 出既定基线水平的财务成本总和，即额外的投资需求。 每项投资都与一个健康影响相关。健康收益仅作为健康成果来 衡量（以挽救的生命数量来表示），不转换为货币价值。对于实现 全民健康覆盖所需的投资，其健康收益也表示为获得的健康寿命年 数和作为汇总指标的预期寿命的增加值。 分析人员还计算了扩大实施干预措施预计会带来的经济收 益。由于工作总规划五年期内进行的一些投资所带来的经济收 益将在2023年后继续积累，因此如果这方面存在已发表的估算 值，这些收益就也会被考虑在内。实现“成本节约”的投资被列 为“成本抵消”，但没有被添加到其他的估计收益中。 “三个十亿”目标的投资回报 48 增进人类健康：2019-2023年世 卫组织投资论证。日内瓦：世界 卫生组织；2018年 (WHO/DGO/ CRM/18.2; https://apps.who.int/ iris/handle/10665/274710). 49 投资全球，投资本地：支持实现 健康相关可持续发展目标的资金效 益。日内瓦：世界卫生组织；2018 年（世卫组织工作文件； https:// www.who.int/docs/default- source/investment-case/value- for-money.pdf). 36健康的回报：实现世卫组织可持续筹资的投资论证 计算投资于世卫组织带来的收益 估算全球收益 归因于世卫组织的收益 这里所列出的分析是首次尝试计算现在投资于世卫组织所带来 的经济和社会回报。此前第一份投资论证确定了在全球一级的投资 和回报，这里的分析更进一步，研究了投资于世卫组织的全部三个 级别时在国家一级的收益。 采用的方法包含三个主要步骤：估算全球公共收益、计算归因 于世卫组织的收益以及估算效益成本比。 在文献中找到了扩大实施100多项世卫组织建议的干预措施所 产生的收益的估计值。通过使用针对特定疾病的确定性预测模型并 将覆盖值从当前水平提高到达到实现与健康相关的可持续发展目标 或其他具体目标的更高水平，计算出每项干预措施所创造的公共收 益。每项干预措施产生多少影响取自文献，主要由随机对照试验的 系统综述组成。可归因的健康收益被定义为两种情景下健康成果之 差：扩大覆盖范围的情景和一切照旧的情景。对于这些干预措施中 的每一项，以挽救的生命和获得的健康寿命年数衡量的健康收益均 来自针对2022-2031年（即从现在起的10年期间）所做的已发表研 究。然后根据达成率对公共收益进行调整，以容纳过于乐观的扩大 实施情景，例如假设到2030年就能够实现可持续发展目标指标的 情景。 由于世卫组织与各国政府和其他合作伙伴，如其他联合国组织 （如联合国人口基金（人口基金））、全球卫生伙伴关系（如全球 疫苗和免疫联盟、全球抗击艾滋病、结核病和疟疾基金）以及非政 府组织合作，可归因于世卫组织的公共收益份额通过计算归因率来 确定。归因于世卫组织的收益份额很可能依世卫组织不同的活动领 域有所差异，这取决于特定领域中活动的性质，以及世卫组织与其 他参与该领域活动的各方相比带来了多少技能、专门知识和沟通能 力。 利用《第十三个工作总规划》中确定的三个战略转变，结合世 卫组织履行的七个规范性职能，可以确定世卫组织在国家一级创造 公共收益时所使用的一套通用的影响工具（表1）。 37健康的回报：实现世卫组织可持续筹资的投资论证 影响工具 通用战略 加强领导能力 提供领导力 Æ 发布最初的提高认识报告 Æ 与合作伙伴磋商 Æ 世界卫生大会要求制定一项全球计划 Æ 世界卫生大会通过一项决议 Æ 国际条约 Æ 各国卫生部门的应对措施 召集和协调 Æ 与合作伙伴开会 Æ 与高资质的技术专家开会 Æ 让会员国参与广泛的磋商 Æ 在高级别合作伙伴的支持下推出全球计划 Æ 疫情监测 推动在每个国家发挥公共卫生影响 驻国代表处网络 Æ 协助会员国实施和采纳世卫组织的计划和战略 Æ 支持会员国更新和/或修订国家指南、条例和立法 Æ 协助提高认识和建立国家监控和监测系统 Æ 协助制定国家一级的卫生计划 伙伴关系 Æ 与联合国系统其他组织、开发银行、国际私人和慈善机构以及其他会员国参与的政 府间组织建立伙伴关系 重视提供有影响力的全球公共产品 知识基础 Æ 世卫组织员工的高质量专业知识的投入 Æ 世卫组织合作中心 Æ 通过与世卫组织的全球卫生观察站和世卫组织世界卫生数据中心世界一流专家定期 联系，不断更新知识 Æ 整合会员国收集的数据 制定标准，提供指南 Æ 制定干预框架 Æ 提供正式批准的世卫组织指南和标准 Æ 发布实况报道 Æ 线上参考出版物 Æ 会员国通过的全球卫生战略和行动计划 国际规范 Æ 通过和实施国际条约和协定 表1. 世卫组织的战略转变及相关的影响工具 38健康的回报：实现世卫组织可持续筹资的投资论证 估计的收益仅反映了世卫组织一部分活动所创造的卫生系统总 成果。由于缺乏数据和建模的局限性，无法估算出世卫组织的全部 价值。然而，使用通用方法进行估算时所涵盖的领域之间具有可比 性，因此分析人员预计这一方法可用来分析世卫组织所涉及的所有 卫生领域。可归因于世卫组织的额外收益取决于分配多少资源用于 使用世卫组织确定的影响工具，并最终取决于在每一个领域中提议 的干预规划所产生的卫生成果的价值。 为了计算每个活动领域的归因率，使用了两种方法： 1 2 在不存在全球卫生行动计划的领域，则对整个规划领域使用影响工具的情况进行定性评估，以确定世卫组织在制定 国家一级实施的政策和干预措施中的总体参与水平。 全 球 卫 生 行 动 计 划 的 方 法 用 在 了 三 个 领 域 ： 精 神 卫 生（7.5-14%） 50、非传染性疾病（5.0-7 .5%）和道路安全 （5.0-7.5%）。对以下领域中使用影响工具的价值进行了评估： 非COVID-19疫苗（7.5%归因率）、大流行防范（15-20%） 和生殖、孕产妇、新生儿、儿童和青少年健康（7.5-10%）以及防 止童婚（3-5%）。 50 括号中的数字表示每个领域中 计算出的归因率范围。 给关键行为者（包括会员国、联合国系统其他组织、世卫组 织秘书处、全球卫生伙伴关系和非政府组织）分配角色和责 任的全球卫生行动计划被作为归因分配的基础 。 a. 对于计划中提出的每一项活动，都要评估活动的各个行为者做出的相对贡献 的价值。 b. 对每项活动，都根据其对实施计划里的建议所带来的预期公共收益的相对贡 献赋予权重，分值范围为0-100。 39健康的回报：实现世卫组织可持续筹资的投资论证 表2总结了上述100多项干预措施的结果。第一行显示了模 型得出的各领域创造的收益的全球价值结果，以净现值表示， 贴现率为每年3%。世卫组织做出贡献的109项干预措施（不包 括大流行管理）在全球一级的全部公共价值为15.9万亿美元。 两个关键变量影响着归因于世卫组织的净收益计算：达成 率和归因率。第一个是达成率，代表了可以合理假设作为估算 基础的那些研究中的目标成果在多大程度上可以实现。对于投 资论证而言，对干预措施和成果适用一个实践中可能无法实现 的高目标值是不合适的，因此对模型输出的公共收益进行了调 整，以反映实现覆盖目标的概率。第二个是归因率，计算了归 因率的下限和上限，以反映这个指标的不确定性。 加权平均归因率为7.3%（低）和9.2%（高），由此分别得 出归因于世卫组织公共收益的净现值为1.155万亿美元和1.460万 亿美元。这两个数字都是贴现率为3%时的净现值。由于这一归 因分析的高度不确定性，归因率下限被用作计算投资于世卫组 织的回报的基础情形。较低的估计值对应于所研究的100多项干 预措施的平均归因率为7.3%，相当于15.9万亿美元的全球公共 净收益中有1.155万亿美元归因于世卫组织的活动。 表2. 将实施世卫组织影响工具所创造的公共收益归因于世卫组织 大流行 生殖、孕产 妇、新生儿 和儿童健康 青少年 健康 抑郁症和 焦虑症 童婚 疫苗 非传染性 疾病 道路安全 总计 2021年至 2030年的全 球净收益 9 700 757 392 702 1 800 866 1 690 15 907 达成率 70% 70% 100%a 80% 90% 80% 80% 76.5% 达成的 净收益 3 700 6 790 530 392 562 1 620 693 1 352 15 880 属于 世卫组织的 归因率 16.6% 7.5% 7.5% 7.5% 3.0% 7.5% 9.0% 5.0% 7.3% 归因于 世卫组织的 净收益 308 509 40 29 17 122 62 68 1 155 属于 世卫组织的 归因率 10% 10% 14% 5% 7.5% 16.5% 7.5% 9.2% 归因于 世卫组织的 净收益 308 679 53 55 28 122 114 101 1 460 RMNCH: 生殖、孕产妇、新生儿和儿童健康 a 达成率设为100%，因为这一项的基础分析使用了覆盖未满足需求30%的这一偏保守的目标覆盖率，而其他卫生领域的模型则使 用了更高的目标。 40健康的回报：实现世卫组织可持续筹资的投资论证 投资分析的核心成本论证从世卫组织最新的2022-2023两年期 的规划预算着手，其中已经纳入了加强世卫组织活动的资金考虑。 假设两年预算在2022-2023年之后每两年期按不变价格增长10%， 约等于每年增长5%，这与世卫组织2021年全球卫生筹资报告 的结 论一致，即在过去二十年里，卫生支出翻了一番还多，大约平均每 年增长5%。然后，以每年3%的贴现率计算这一资金流的净现值， 得出世卫组织在2021-2030年期间可获得的资金总额。据此得出， 未来十年世卫组织获得的资金的净现值为330亿美元。 按投资成本的净现值为330亿美元计算，得出表2中收益估计 值的效益成本比为35.0-44.3。其中的下限35.0被作为基础情形的结 论，即在世卫组织每投资1美元，就能够带来35美元的收益。这是 一个低估计值，因为尽管分母包含了投资于世卫组织的全部成本， 但在计算分子时，只包括了一部分的世卫组织相关活动的收益。 即便如此，每投资1美元就得到35美元的回报已经很高了，是极为 出色的投资回报。 总之，预计未来十年世卫组织的330亿美元的预算投资将有助 于产生15.9万亿美元的全球公共净收益，其中至少1.155万亿美元 可以直接归因于世卫组织的行动。这意味着每投资1美元，将获得 至少35美元的公共收益。 计算投资于世卫组织的回报 51 全球卫生支出：公共支出 在增加？日内瓦：世界卫 生组织；2021年, (https:// apps.who.int/iris/rest/ bitstreams/1400583/retrieve), 2022年3月17日访问）。