COMPARATIVE REVIEW OF THE LEGAL AND STRATEGIC FRAMEWORK OF THE CIVIL PROTECTION SYSTEM IN SERBIA AND THE EU Author: Christian Resch Disclaimer: The views herein expressed are solely those of the author and contributors and do not necessarily reflect the official position of the OSCE Mission to Serbia.
ISBN 978-92-9271-031-6 Comparative Review of the Legal and Strategic Framework of the Civil Protection system in Serbia and the EU TABLE OF CONTENTS 1. LIST OF ABBREVATIONS.....................................................................................4 2. BACKGROUND AND INTRODUCTION:............................................................5 2.1. Scope of the review.....................................................................................................................................5
2.2. Methodology.................................................................................................................................................6
2.3. Country profile .............................................................................................................................................7
3. FINDINGS.............................................................................................................11 3.1. National policy and legal framework .................................................................................................11
3.2. Institutional arrangements and capacities.......................................................................................21
3.3. International cooperation.......................................................................................................................29
4. CONCLUSIONS AND KEY RECOMMENDATIONS.........................................31
COMPARATIVE REVIEW OF THE LEGAL AND STRATEGIC FRAMEWORK OF THE CIVIL PROTECTION SYSTEM IN SERBIA AND THE EU 3 1. LIST OF ABBREVATIONS CCA Climate change adaptation
DRM Disaster risk management
DRR Disaster risk reduction
EMS Emergency medical services
HNS Host Nation Support
MEP Ministry of Environmental Protection
MoI Ministry of Interior
NDRA National Disaster Risk Assessment
NDRMP National Disaster Risk Management Program
NEMH National Emergency Management Headquarters
OSCE Organization for Security and Co-operation in Europe
PIMO Public Investment Management Office
RGA Republic Geodetic Authority
RHMSS Republic Hydrometeorological Service of Serbia
SCTM Standing Conference of Towns and Municipalities
SEM Sector for Emergency Management
UCPM Union Civil Protection Mechanism
UNDP United Nations Development Programme
UNDRR United Nations Office for Disaster Risk Reduction
RWD Republic Water Directorate
MAFWM Ministry of Agriculture, Forestry and Water Management
4 COMPARATIVE REVIEW OF THE LEGAL AND STRATEGIC FRAMEWORK OF THE CIVIL PROTECTION SYSTEM IN SERBIA AND THE EU 2. BACKGROUND AND INTRODUCTION 2.1. Scope of the review The purpose of the Comparative Review of the Legal and Strategic Framework of Civil Protection system in Serbia and the EU (the Review) is to identify areas within the legal and strategic framework of Republic of Serbia that require further alignment with EU requirements and to provide a set of clear and detailed recommendations on how to better align the legal and strategic framework of Republic of Serbia with EU require- ments related to Civil Protection is a concrete objective and output of this Review. It is important to highlight that the scope of this Review is high level strategic documents of the Republic of Serbia and legislation at the state level.
The 2014 OSCE Ministerial Council Decision No. 6/14 (MC.DEC/6/14) on Enhancing Dis- aster Risk Reduction encourages participating States to foster security and resilience and to strive to adopt an integrated approach to disaster risk management including measures for prediction, prevention, mitigation, preparedness, response and recovery at all levels1. The Decision also tasks the Office of the Coordinator of OSCE Economic and Environmental Activities (OCEEA), and where possible in co-operation with the OSCE field operations, to support participating States upon their request in strengthening disaster risk reduction and management at all levels.
In light of its mandate, the OCEEA in partnership with the OSCE Mission to Serbia and in cooperation with the Serbian Public Investment Management Office (PIMO), commis- sioned this Review to support state authorities responsible for managing risks of natu- ral hazards in the Republic of Serbia to strengthen the legal and institutional framework related to Civil Protection.
The review analyses the state of the current disaster risk reduction and emergency man- agement system, designed and implemented in accordance with the national strategic
1 https://www.osce.org/files/f/documents/8/6/130406.pdf
COMPARATIVE REVIEW OF THE LEGAL AND STRATEGIC FRAMEWORK OF THE CIVIL PROTECTION SYSTEM IN SERBIA AND THE EU 5 framework, and develops recommendations to align it with the Civil Protection system of the EU.
In drafting the Review, the expert focused on:
• Reviewing and improving the national institutional and legal framework on civil protection, including the National Disaster Reduction Management Pro- gramme (NDRMP), its Action Plan for 2016-2020 and the Law on Disaster Risk Reduction and Emergency Management and other pertinent legislation;
• Drafting recommendations to align the Serbian with the EU legal framework for civil protection;
• Proposing awareness raising activities about disasters (natural and man- made), their prevention and response, among civil protection professionals, volunteers and within the population in general;
• Identifying good practices and areas for improvement and propose a series of recommendations to contribute to its policy goals.
2.2. Methodology This Review is produced based upon a desk review and a comparative analysis of rele- vant strategic documents, frameworks, legislation and available recent assessments and analysis with EU policy documents, laws and regulations. Collecting, reviewing and syn- thesizing data and findings from previous research and existing reference documents, with the aim of gaining a broader knowledge and understanding of the country context as well as updating the latest findings.
The following documents were reviewed and analyzed:
• The Law on Disaster Risk Reduction and Emergency Management
• The Law on Reconstruction following Natural and Other Hazards
• The Peer review report – Republic of Serbia 2019
6 COMPARATIVE REVIEW OF THE LEGAL AND STRATEGIC FRAMEWORK OF THE CIVIL PROTECTION SYSTEM IN SERBIA AND THE EU 2.3. Country profile The Republic of Serbia is located in the central Balkans in southern Europe. The country consists of plains in the north, hills and rivers in the center, while mountains shape the south of the country. Serbia’s climate ranges from continental in the north to Mediterra- nean and continental in the other regions. Summers in the north are generally hot and humid and winters quite cold. Away from the north, summers tends to be hot and dry and winters relatively cold with heavy snowfall. The country’s population is about 7 mil- lion (2016) and the capital, Belgrade, is home to 1.3 million people. The largest ethnic group comprises Serbs (83.3%) and smaller ethnic groups are Hungarians, Roma, Bos- niaks and others2.
Serbia is an upper-middle income EU candidate country. Following the conflict and sharp economic decline in the 1990s, associated with the breakup of the Socialist Fed- eral Republic of Yugoslavia, Serbia enjoyed an average annual gross domestic product (GDP) growth of 5 per cent between 2001 and 2008 and a decline in poverty. How- ever, average annual real GDP growth dropped to almost zero, with economic contrac- tions in 2009, 2012 and 2014. Considering the human development trends between 1990 and 2014, the country’s human development index (HDI) increased from 0.726 to 0.745, mainly due to increases in life expectancy at birth and mean years of schooling3. The socioeconomic challenges stem from the fragile growth pattern and the frequent occurrence of disasters, as evidenced by the May 2014 floods, which caused an esti- mated loss of 5 per cent of GDP to the economy, and set back the yearly growth to the negative rate of minus 2 per cent, according to the National Bank of Serbia.
According to the INFORM Risk Index of 20194, Serbia’a Risk Index is 3.5 as Serbia is highly exposed and vulnerable to natural hazards. The major natural hazards to which the country is exposed to are (flash and river) flooding, storms, drought, landslides and earthquakes.
The risks are not equal across the entire territory and vary depending on the type of hazard, exposure, vulnerability and coping capacity. Floods are the main hydrometeor- ological hazard in the country which occur most frequently in the Vojvodina region and
2 https://eacea.ec.europa.eu/national-policies/eurydice/content/population-demographic-situation-langu- ages-and-religions-66_en 3 Country programme document for Serbia (2016-2020) 4 https://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/Inform%202019%20WEB%20spreads.pdf
COMPARATIVE REVIEW OF THE LEGAL AND STRATEGIC FRAMEWORK OF THE CIVIL PROTECTION SYSTEM IN SERBIA AND THE EU 7 along the river courses of the Sava, Drina, Velika Morava, Juzna Morava and Zapadna Morava. Flash floods can occur in the smaller river basins and are caused by short inten- sive rainfall, mostly due to summer storms. Extreme rainfall during April and May 2014 led to the worst flooding in over a century and significantly affected 24 municipalities. The total damage and loss to all sectors was estimated at EUR 1.5 billion, of which EUR 228 million or 15 percent was the impact of the floods on the agriculture sector. Serbia has a range of flood protection and control infrastructure, which aims to prevent and mitigate the impacts of flooding. The country’s flood–prone areas cover around 1.6 mil- lion hectares, which includes over 500 larger settlements, more than 500 large commer- cial buildings, around 1 200 km of railway and more than 4 000 km of roads. In order to protect against flooding, over 3 400 km of embankments have been built and river reg- ulation of about 420 km has been completed. However, in recent years, investment for the maintenance of facilities and riverbeds have reduced. As a result, due to the lack of maintenance of the riverbeds, the embankments of waterways are highly exposed and at risk of flooding.
Droughts are most prevalent in the eastern part of the country and the Pannonian Basin in the north. Catastrophic droughts have occurred in Serbia three times in the past 20 years. According to temperature and precipitation data during the period of 1991-2010 as well as the average maize yields, the extremely dry years included 1992, 1993, 1998 and especially 2000, 2003 and 20075. In 2012, the country was again hit by a drought during the summer, with estimated losses in agricultural production of round USD 2 bil- lion. Drought has caused more economic losses than flooding during the period 1990- 2014 in Serbia. Mainly triggered by drought, but also due to human causes, wildfires are equally frequent and widespread during the dry summer season, threatening the 28 percent of the Serbian territory that is covered by forests. Between 1998 and 2008, 853 forest fires burned an area of 16 357 ha and 258 forest fires were counted in 2007 alone, causing damage of approximately EUR 40 million and burning more than 5200 ha6.
5 WMO/UNCCD/FAO and UNW-DPC, 2013 6 http://botanicaserbica.bio.bg.ac.rs/arhiva/pdf/2009_33_2_499_full.pdf
8 COMPARATIVE REVIEW OF THE LEGAL AND STRATEGIC FRAMEWORK OF THE CIVIL PROTECTION SYSTEM IN SERBIA AND THE EU X Figure 1: Combined economic losses by type of hazards in Serbia, 1990-2014
The average annual loss caused by all hazards is estimated at nearly USD 400 million per year7. The highest mortality losses by hazards are caused by fires, followed by snow- storms and flooding as observed during the 1990-2014 period.
Landslide risks in the country are considered low. Earthquake risk is considered moder- ate for the entire country except for the north of the country.
Climate change projections estimate the increase in frequency and intensity of natural hazards, such as flooding and drought as well as in terms of scope and duration. A sub- stantial number of studies predict an increase in intensity and frequency of flooding, particularly in the winter season. Climate change is expected to affect water resources. An assessment of the effects on water resources indicates a general decrease of water flow at the national level of 3 percent per 10 years8, caused by a decrease in annual pre- cipitation. However, at the same time the number of extreme weather events, including heavy and excessive rainfall is expected to increase due to climate change.
7 http://www.preventionweb.net/countries/srb/data/ 8 http://www.klimatskepromene.rs/uploads/useruploads/Documents/Da-li-je-casa-pola-puna-ili-prazna.pdf
COMPARATIVE REVIEW OF THE LEGAL AND STRATEGIC FRAMEWORK OF THE CIVIL PROTECTION SYSTEM IN SERBIA AND THE EU 9 In the aftermath of the extraordinary floods that hit Serbia and the neighboring coun- tries in May 2014, which were considered the worst floods since record-keeping began 120 years ago, the focus was targeted at strengthening capacities in emergency man- agement, at both state and local levels. Since then, the country has placed strong efforts in shifting away from a reactive emergency response-oriented approach towards one that is more focused on proactive disaster risk reduction.
To that end, a new Law on Disaster Risk Reduction and Emergency Management was adopted at the end of 2018, which is fully aligned with Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030.
The key institution responsible for civil protection, prevention, risk management, fire and rescue is the Sector for Emergency Management (SEM), which is directly under the Minister of Interior. The coordinating entity for disaster recovery and for the allocation of international aid is the Public Investment Management Office of the Government of the Republic of Serbia (PIMO). It coordinates implementation of Serbia’s National Disas- ter Risk Management Program across all state (national, regional and local) authorities.
10 COMPARATIVE REVIEW OF THE LEGAL AND STRATEGIC FRAMEWORK OF THE CIVIL PROTECTION SYSTEM IN SERBIA AND THE EU 3. FINDINGS 3.1. National policy and legal framework
X Overall Legal Framework: Serbia has made important steps during the past few years in strengthening the leg- islative, policy and strategic framework that governs disaster risk reduction and emer- gency management. The most important in this respect is the new Law on Disaster Risk Reduction and Emergency Management (the Law) that was adopted in November 2018. There are however also laws from different sectors relevant to disaster risk reduc- tion and emergency management such as: the Law on Reconstruction following Natu- ral or Other Hazards, Law on Fire Protection, Law on Voluntary Fire-Fighting Service, Law on Critical Infrastructure, Law on Defence, Law on Water Management, Law on Meteor- ological and Hydrological Activity, Law on Protection from Hail, Law on Water, Law on Environmental Protection, Law on Protection of Population from Infectious Diseases, Law on Forests etc. Under overall coordination by SEM each ministry works to incorpo- rate preventive measures into the specific legislation for which it is responsible.
The new Law on Disaster Risk Reduction and Emergency Management is based on the Sendai Framework for Disaster Risk Reduction and puts a strong emphasis on preven- tion along with preparedness and response in line with the latest developments within EU. The Law is comprehensive, providing overall framework for risk assessments, pre- vention and preparedness plans and strategic plans, response operations, penalties, etc. The responsibilities of and cooperation among all entities and resources of the DRR and emergency management system are detailed within the Law. Emergency response operations, requirements and capacities are representing largest part of the Law. The Law also defines a National DRR Platform that passes official conclusions and recom- mendations, which carry legal weight. However, the 43 bylaws that need to accompany the Law have not been developed yet.
The Law on Reconstruction following Natural and Other Hazards regulates recovery phase by defining the procedure of reconstruction and aid allocation to the citizens and business entities which have sustained pecuniary damages due to natural and other hazards. Importantly this law establishes Public Investment Management Office (PIMO).
COMPARATIVE REVIEW OF THE LEGAL AND STRATEGIC FRAMEWORK OF THE CIVIL PROTECTION SYSTEM IN SERBIA AND THE EU 11 The Republic of Serbia also signed and ratified the most important international frame- works and agreements in this area such as the Sendai Framework for Disaster Risk Reduction and the Paris Agreement. Serbia ratified the Paris Agreement in 2017 with the Ministry of Environmental Protection (MEP) responsible for its implementation. The Law on Climate Change and National Adaptation Plan were adopted and local adapta- tion plans are already being drafted in some local governments.
Serbia is a Participating State of the EU Civil Protection Mechanism (EUCPM) which entails certain obligations as well as rights stemming from EUCPM related acquis. The overall objective of the EU Civil Protection Mechanism is to strengthen cooperation between EU Member States, the 6 Participating States and the UK, in the field of civil protection and promote solidarity. Through the Mechanism, the European Commission plays a key role in coordinating the response to disasters in Europe and beyond and contributes to at least 75% of the transport and/or operational costs of deployments. The European Union lays down a number of directives, decisions, guidelines and stand- ards that Member States and candidate countries should implement in order to har- monize legal and institutional framework with other Member States and thus achieve mutual compatibility required for the overall functioning of the EUCPM.
X Risk Assessments: The Law on Disaster Risk Reduction and Emergency Management regulates risk assess- ment process, prescribing that each level of government is required to develop risk assessment and update it every three years and also when additionally required. Enti- ties of special importance for protection and rescue and other relevant entities (such as company units providing critical infrastructure, healthcare facilities, schools, etc.) are also required to develop relevant risk assessments. Risk assessments are prepared by companies and other legal entities authorized by the MoI and approved by the MoI.
For the coordination of development of the National Disaster Risk Assessment (NDRA) the deputy prime minister and the Minister of the Interior formed the main working group made of representatives of the line ministries and other relevant organizations for these purposes. For each risk, working group is created with task to develop risk assessment for that specific risk. As part of this process, so far, 11 hazards have been identified and the working groups have produced 27 risk scenarios, of which 10 have been deemed unacceptable.
12 COMPARATIVE REVIEW OF THE LEGAL AND STRATEGIC FRAMEWORK OF THE CIVIL PROTECTION SYSTEM IN SERBIA AND THE EU At the local level, 84 out of 174 local self-government units have carried out a risk assess- ment, 76 of which have been approved.
The Law also defines the establishment of the Disaster Risk Register containing relevant data in respect of risk. The law prescribes the content, the manner of establishment and the maintenance of the Risk Register, and tasks the SEM with the coordination of data collection. It also obliges all the relevant ministries and stakeholders to provide their data and to keep them up to date. The Risk Register is still not in the development phase. The Republic Geodetic Authority (RGA) will have the role of establishing and maintain- ing the technical infrastructure for access and use of data from the Risk Register, follow- ing the regulations governing the area of national geospatial data infrastructure.
In Serbia, the Desinventar database has been functioning for many years which rep- resents an important factor in the recoding of disaster loss data in accordance with UNDRR requirements and is an important starting point for meeting EU requirements in recording loss data.
Decision No 1313/2013/EU on a Union Civil Protection Mechanism calls participating states to develop risk assessments periodically (by 22 December 2015 and every three years thereafter) and make a summary of their National Risk Assessment (NRA) availa- ble to the European Commission every three years. In order to reach a common under- standing among stakeholders of the risks faced in a country, NRAs identify and assess natural and man-made disaster risks that require a response at national or supra-na- tional level. The aim of the periodic reporting is to promote an effective and coherent approach to the prevention of and preparedness for disasters by sharing non-sensitive risk information and best practices within the Union Mechanism.
In order to facilitate Member States' actions in these areas, the Commission has devel- oped the "EU Risk Assessment and mapping guidelines for disaster risk management" in a concerted action with Member States to ensure better comparability between meth- ods and results.
X Sectoral Risk Assessments: After the devastating flooding of 2014, the Water Law was amended to include several articles addressing flood risk and other potential threats arising from water. Currently a new Water Law is in development that will include the entire principle of the EU Floods Directive.
COMPARATIVE REVIEW OF THE LEGAL AND STRATEGIC FRAMEWORK OF THE CIVIL PROTECTION SYSTEM IN SERBIA AND THE EU 13 In 2012, the Preliminary Flood Risk Assessment including only fluvial floods was com- pleted in accordance with EU Flood directive. It identifd 99 Areas of Potentially Signifi- cant Flood Risk. 27 of the 99 defined Areas of Potentially Significant Flood Risk (APSFR) are already mapped within the framework of several different projects through differ- ent methodologies. An updated version of the Preliminary Flood Risk Assessment is in preparation as well as preparation of flood hazard and flood risk maps. Based on these hazard and risk maps the Flood Risk Management Plan will be prepared.
The primary law for the protection of forestry is the Law on Forest. Different methodol- ogies exist for forest fire risk related to the preparation of the Forest Management Plan, which contains mitigation actions. The Forest Fires Protection Plan has been imple- mented and already approved by the SEM. Each forest should also have a fire protec- tion plan.
One of the most important hazards for Serbia is drought which, in particular, affects the agriculture sector. The Republic Hydrometeorological Service of Serbia (RHMSS) has conducted a complete and detailed risk assessment and analysis for drought, providing a risk matrix with the most probable and worst scenarios. Nevertheless, as of May 2019, the impacts of climate change have not yet been incorporated into the risk assessment.
The Seismological Survey of Serbia produces earthquake hazard maps for Serbia. An assessment of the vulnerability of buildings was performed in 2017 using indirect data, according to the results of the last census in 2011.
Serbia has about 110 Seveso facilities that are required to prepare a Safety Report and a Plan of Accident Protection, or an Accident Prevention Policy. These documents are approved by the Ministry of Environmental Protection (MEP). The MEP is currently pre- paring the Law on the Control of Major Accident Hazards Involving Dangerous Sub- stances for the full transposition of the EU Seveso III Directive. The Ministry of Interior, Sector for Emergency Situations, is the competent authority for the prevention of acci- dents with hazardous materials within non-seveso establishments.
The assessment of landslide risk and development of geological hazard and risk maps are responsibility of the State Geological Survey.
14 COMPARATIVE REVIEW OF THE LEGAL AND STRATEGIC FRAMEWORK OF THE CIVIL PROTECTION SYSTEM IN SERBIA AND THE EU X Protection and Rescue Plans: The Law on Disaster Risk Reduction and Emergency Management prescribes the devel- opment of a Disaster Risk Reduction Plan and Protection and Rescue Plan for all govern- mental levels. In addition, certain facilities need to develop protection External Accident Plans. All these plans are to be based on risk assessments and be regularly updated. Dis- aster Risk Reduction Plans contain preventive, organizational, technical, financial and similar measures aimed at reducing risk of disaster. Protection and Rescue Plans and External Accident Plans should comprise the following: early warning and prepared- ness, mobilisation and activation, protection and rescue by type of hazard, civil protec- tion measures and use of forces and objects for protection and rescue. The emergency situation headquarters reviews protection and rescue plans and other planning docu- ments and provides recommendations for improvement, which ensures broad stake- holder involvement. The National Protection and Rescue Plan is to be passed by the government, the protection and rescue plans at the provincial and local levels are to be approved by the MoI and the external accident plans are to be adopted by the local self-government units.
The National Protection and Rescue Plan is still in preparation and 15 out of 174 local self-government units have developed a protection and rescue plan, of which 10 have been approved. The Ministry of Health is currently developing its Emergency Response Plan.
With support of PIMO, the National Disaster Risk Management Program (NDRMP) and the action plan for its implementation for the 2016-2020 period were developed in 2015. The action plan contains short-, medium- and long-term activities, all with clear goals, budgets, targets, indicators and time frames.
X Analysis of national policy and legal framework: As mentioned, the European Union lays down a number of directives, decisions, guide- lines and standards in the area of Civil Protection. Member States and candidate coun- tries should adopt and implement these instruments in order to harmonize their legal and institutional framework with other Member States. This harmonization is the basis for full functioning and further development of EUCPM. Some of the most important EU directives, decisions and guidelines that have been adopted in the past in terms of pro- tection against major accidents are:
COMPARATIVE REVIEW OF THE LEGAL AND STRATEGIC FRAMEWORK OF THE CIVIL PROTECTION SYSTEM IN SERBIA AND THE EU 15 • Decision N°1313/2013/EU on a Union Civil Protection Mechanism
• Seveso III Directive
• Directive (91/396 / EEC) introducing a unified emergency number 112
• Directive (2008/114 / EC) on the identification and designation of European Critical Infrastructure (ECI) and the assessment of the need to improve their protection
• Commission Decision 2010/481/EU on composition and capacities of EUCPM modules
• EU Host Nation Support Guidelines 2012
• EU Risk Assessment and mapping guidelines for disaster risk management
• Council Decision 87/600 / Euratom (Annex 1) applies to all EU participating countries and concerns the establishment of a system for the rapid exchange of information on radiological hazards (ECURIE).
It is obvious that Serbia has made important steps forward when it comes to legislation and the formulation of a strategic framework for disaster risk reduction and emergency management. As a Participating State within the UCPM, Serbia is fully committed to EU values and goals concerning cooperation and mutual assistance within this EU pro- gram. The system is based on a distribution of competences in relation to the adoption of three main policy documents: Risk Assessments, Disaster Risk Reduction Plan and Protection and Rescue Plans. Each level of government is expected to develop these documents and this approach seems to tackle the issue of disaster risk governance from the right perspective and also aligns the legislation to the European Union civil protec- tion Mechanism legislative provisions on prevention. However, further steps are needed for full alignment with requirements of the EUCPM and EU acquis and full development of the efficient and functional system.
Decision N°1313/2013/EU on a Union Civil Protection Mechanism requires excellent cooperation and coordination of EUCPM between Member States. This is first of all based on good cooperation and a robust system within Member States themselves.
16 COMPARATIVE REVIEW OF THE LEGAL AND STRATEGIC FRAMEWORK OF THE CIVIL PROTECTION SYSTEM IN SERBIA AND THE EU In this respect, Serbia’s new legislation is comprehensive, puts emphasis on disaster pre- vention and is aligned with international frameworks, however it requires further sim- plification with clearer roles and responsibilities among the different civil protection actors and across administrative levels.
X Recommendations: • Serbia should transpose into its legislation the relevant EU Directives and Deci- sions (Decision N°1313/2013/EU, Seveso III Directive, etc.) listed above. Some actions in this sense are already on-going (Seveso III Directive) and should be completed. This is a very important overall recommendation that would pro- vide a strong basis for full alignment with EU civil protection related acquis.
• The new Law on Disaster Risk Reduction and Emergency Management should further elaborate the functioning of the subsidiarity principle as an important principle for the functioning of the system. This would mean finding a clear balance between the distribution of competences and tasks among the differ- ent levels of government and the assignment of adequate financial resources. Certain types of disasters can be faced with ordinary powers at the local level, and some need to be faced in a coordinated manner by several administra- tive units and operational forces across different administrative levels. A clearer definition in this respect would allow a clearer distribution of competences and responsibilities across different levels of government in case of accident and would provide further clearance for the concrete implementation of sub- sidiarity principle.
• The matter of the organization of civil protection operational units should be reviewed and harmonized with a distribution of competences among the dif- ferent levels of government. Furthermore, in order to gradually approximate relevant entity level legislation to the Union Civil Protection Mechanism Deci- sion, it is advised that a reference in the Law to the European classification of civil protection module and response capacities be made while the details on the organization of the civil protection units should be regulated by bylaws and/or operational procedures.
• The conscription-based system for protection and rescue defined in the Law appears obsolete nowadays if we look at the most common approaches in Europe on this matter. It is therefore suggested to progressively move away
COMPARATIVE REVIEW OF THE LEGAL AND STRATEGIC FRAMEWORK OF THE CIVIL PROTECTION SYSTEM IN SERBIA AND THE EU 17 from such a conscription-based system and to invest more resources, in the medium and long run, on a system that would involve citizens in the protec- tion and rescue activities exclusively on the basis of voluntary participation by building a strong volunteers-based system accompanied by a set of protective measures for the volunteers.
• Although the EU Host Nation Support Guidelines (EU HNSG) are of a non-bind- ing nature, Participating States are encouraged to apply them during EU Civil Protection Mechanism operations inside EU and when possible in case of bilat- eral assistance from an EU or non-EU country. Non-EU states are encouraged to take the EU HNSG into account when they request and receive international assistance via the EU Civil Protection Mechanism. Host Nation Support implies all actions undertaken in the preparedness phase and the disaster response management by a Participating State, receiving or sending assistance, or the Commission, in order to remove as much as possible any foreseeable obstacle to international assistance so as to ensure that disaster response operations proceed smoothly. It also includes the support that Participating States can provide to facilitate international assistance transiting through their territory by land, sea, or air. Serbia should fully align itself with EU Host Nation Support Guidelines.
• Serbia should create all prerequisites for the full establishment and function- ing of the European unified emergency number 112 including development and adoption of an Ordinance on the single European emergency number.
• To complete a legal and strategic framework it is required to finalize develop- ment and adoption of 43 bylaws as well as Risk Assessments, the Disaster Risk Reduction Plan and Protection and Rescue Plans at all levels of government and ensure their regular update including the development of National Protec- tion and Rescue Plan and The Risk Register.
• In order to facilitate Member States' actions for risk assessments, the Commis- sion developed the "EU Risk Assessment and mapping guidelines for disaster risk management" in a concerted action with Member States to ensure better comparability between methods and results. Serbia should align its methodol- ogies for risk assessments with these EU guidelines.
• The collaboration between the Republic Geodetic Authority (RGA) and the SEM should be strengthened in order to accelerate the process of establish-
18 COMPARATIVE REVIEW OF THE LEGAL AND STRATEGIC FRAMEWORK OF THE CIVIL PROTECTION SYSTEM IN SERBIA AND THE EU ing and defining the requirements of the Risk Register and to define the tech- nical infrastructure. In accordance with EU INSPIRA all spatial data should be set in one place. Also, Serbia should follow and align itself with developments related to The Risk Data Hub initiative of the Disaster Risk Management Knowl- edge Centre (DRMKC) that consists of a publicly available web-GIS platform intended to improve the access and sharing of curated European-wide risk data and methodologies for fostering DRM related actions. It consists of mul- tiple steps, including the definition of the type of analysis to be presented, the design of methodologies to compute data needed, the design of the database architecture and software tools and, finally, the development of software.
• The key role of the scientific community (for example Universities, hydro-geo- logical institutes and research centers on different hazards) in supporting dis- aster risk management is strongly underestimated in the Law. It is advised to include specific provisions aimed at recognizing the role of the scientific com- munity within the protection and rescue and civil protection system. The basic provisions that could find space in the Law should then be further implemented with bylaws. In this respect EU Science for Policy Handbook on evidence based policy should be consulted as well as the EU Civil Protection Knowledge Net- work that is currently under development. The Knowledge Network will sup- port experts, practitioners, policy-makers, researchers, trainers and volunteers at every stage of the disaster management cycle through networking, part- nerships, collaborative opportunities, and access to expertise and good prac- tices. It will facilitate the active participation of knowledge holders and foster an inclusive approach to ensure that the Knowledge Network addresses key concerns and needs of its members.
• The National Disaster Risk Management Program is expiring and a new strat- egy and action plan for the next four-year period should be adopted.
• Methodology prescribing the content of the Protection and Rescue plans should contain instructions on the clear roles and responsibilities of all actors, capacities, coordination, information management and communication as well as risk monitoring, early warning and operation actions. They should define mechanisms of coordination and their interaction. Risk monitoring indi- cators, alert levels, appropriate early action, and response operations defined in the plans should draw up a system that allows for gradual augmentation of response: from everyday emergencies to large-scale disasters requiring
COMPARATIVE REVIEW OF THE LEGAL AND STRATEGIC FRAMEWORK OF THE CIVIL PROTECTION SYSTEM IN SERBIA AND THE EU 19 international resources. Within such a system, risk monitoring indicators trig- ger predefined alert levels and activate plans. Within each plan at each level, there should be predetermined thresholds (such as area, objects or popula- tion affected) linked to precisely defined resources to be deployed (as specific as possible, e.g. what type of unit from which area). It would be beneficial to develop a draft protection and rescue plan template in order to help the pro- vincial and local levels draft their plans and supplement the plans with easy- to-use and adaptable standard operating procedures, checklists and templates for all relevant stakeholders.
• Serbia should continue working on the full implementation of the EU Floods Directive. In particular by finalizing the updating of a Preliminary Flood Risk Assessment and preparation of flood hazard and flood risk maps that will ena- ble creation of Risk Management Plan
• The Law on the Control of Major Accident Hazards Involving Dangerous Sub- stances that is intended to fully transform the EU Seveso III Directive should be finalized and adopted.
• Current funding represents a big obstacle in achieving an efficient and fully functional disaster risk reduction and emergency management system. The challenge is both legislative provisions on funding but also lack of funding. All levels lack funds to secure implementation of all the responsibilities pre- scribed by law and in this respect, it should consider establishing legal and financial solutions to face extraordinary situations. This would mean establish- ing a two-track system: one track for ordinary spending and development of the system, one track to finance extraordinary situations after declaration of state of emergency. Additionally, it is necessary to find solutions to secure a sufficient budget and qualified personnel to manage, in a sustainable way, pre- vention, reconstruction and other DRM activities.
• Consideration should be given to regulating the relationship between the SEM and the PIMO which would provide the safeguard to a good working relation- ship between the PIMO and the SEM, for example through a memorandum of understanding or a steering committee.
20 COMPARATIVE REVIEW OF THE LEGAL AND STRATEGIC FRAMEWORK OF THE CIVIL PROTECTION SYSTEM IN SERBIA AND THE EU 3.2. Institutional arrangements and capacities Overview of overall disaster risk reduction and emergency management institu- tional arrangement:
The disaster risk reduction and emergency management system in Serbia consists of a large number of stakeholders responsible for different segments of the system. This is in line with the nature of disaster risk reduction and emergency management. However, in order for a system that entails numerous stakeholders, to be efficient, effective and perform its function, in this case the protection of people and livelihoods, it is essen- tial that roles for each stakeholder are clear, that cooperation among stakeholders is smooth and that institutions possess capacities that match the duties they have. Such systems are proven as best practices for fulfilment of disaster risk reduction and emer- gency management functions in Europe but also throughout the world. Therefore, the European Civil Protection Mechanism, which is based on the good cooperation of vari- ous stakeholders, urges Member States to invest in the continuous building of efficient coordination and capacities of the involved institutions. Strong systems and institutions of Member States make strong and efficient European Civil Protection Mechanism.
As mentioned, the disaster risk reduction and emergency management system in Ser- bia consists of a large number of stakeholders including: the Ministry of Interior/Sector for Emergency Management, the Public Investment Management Office, the Ministry of Mining and Energy/Serbia Geological Institute, the Ministry of Agriculture, the For- estry and Water Management/Republic Water Directorate, the Ministry of Environmen- tal Protection, the Ministry of Health, the Ministry of Agriculture, Forestry and Water Management, the Ministry of Construction, Transport and Infrastructure, the Ministry of Defence, the Seismological Institute of Serbia, the Republic Hydro- meteorological Insti- tute of Serbia, the Serbian Radiation and Nuclear Safety and Security Directorate (SRBA- TOM), academia, civil society organizations, private companies and citizens.
X Sector for emergency management and operational capacities: The Sector for Emergency Management, part of the Ministry of Interior, is in charge of disaster risk reduction and emergency management. The SEM coordinates preven- tion, preparedness and response to disasters across all levels of government (munic- ipality, city, district, national) and is de facto implementing the principle of subsidiar- ity. To ensure this, the SEM has offices and representatives at municipal, city, district and national level and operational capacities that comprise approximately 4,000 profession-
COMPARATIVE REVIEW OF THE LEGAL AND STRATEGIC FRAMEWORK OF THE CIVIL PROTECTION SYSTEM IN SERBIA AND THE EU 21 als, of which 3,300 are specialized fire and rescue units and emergency first respond- ers. Based on the principle of subsidiarity, when the SEM cannot cope adequately, other resources of the national protection and rescue system should be activated, including equipment and personnel of specialized or general-purpose civil protection units as well as personnel, vehicles, construction machinery and specialized police equipment, specialized companies or armed forces. They are also supported by the Red Cross of Ser- bia, the Mountain Rescue Service of Serbia and other humanitarian organizations and associations and civil society organizations. All citizens are obliged to perform the tasks of protection and rescue when required.
Specialized and general civil protection units are established, equipped, and trained as operational forces for the execution of civil protection measures by local self-govern- ment units. If a local self-government unit has a voluntary firefighters association on its territory, which is financed by the local self-government unit, the local self-government is then exempted from forming a general civil protection unit.
Specialized civil protection units are formed for the following operations: fire protec- tion, water rescue, inaccessible terrain, first aid, unexploded ordnance detection and destruction, RHB protection, urban search and rescue, monitoring, alerting, telecom- munications and care. General-purpose civil protection units are established for simpler tasks such as protection and rescue, including: helping to construct and reinforce dams to protect against floods (filling and setting sandbags), snow clearing, helping to sani- tize terrain and facilities, helping to extinguish open fires, clearing debris.
In addition to professional firefighters, there are also several volunteer fire-fighting units throughout the Republic of Serbia.
Additionally, companies and other legal entities in accordance with the assessment of risks that represent a potential threat to the territory (e.g. Seveso establishments) have to form specialized civil protection unit and/or industrial fire-fighting units.
X Emergency Management Headquarters: The National Emergency Management Headquarters (NEMH) is an expert and oper- ational state body formed to monitor disaster risk reduction activities and manage emergency response. Given its importance, the commander-in-chief of the NEMH is the minister of the interior, while the head of the NEMH is the head of the SEM. The other members of the NEMH are ministers or representatives of all relevant state min-
22 COMPARATIVE REVIEW OF THE LEGAL AND STRATEGIC FRAMEWORK OF THE CIVIL PROTECTION SYSTEM IN SERBIA AND THE EU istries, institutions and organizations in the field of: administration and local self-gov- ernment, defence, health, agriculture, water management and forestry, labor and social policies and environmental protection, foreign affairs, transport and telecommunica- tions, construction, mining, energy, information, meteorology, seismology, hydromete- orology, finance, trade and service as well as representatives of the Red Cross of Serbia, the Mountain Rescue Service of Serbia, public enterprises, companies and other legal entities, humanitarian organizations and associations of citizens. Regular meetings are convened three to four times per year, while ad hoc operational meetings are arranged before and sometimes during emergencies.
Its main functions relate to the management and coordination of entities of disaster risk reduction and emergency management and the implementation of measures and tasks related to civil protection and in particular during emergency response. It has the power to request engagement and use of any disaster risk reduction and emergency management force in the country as well as dismiss lower level emergency level head- quarters. Additionally, the NEMH reviews strategic documents such as risk assessments, plans and strategies. The SEM performs the professional and administrative–technical tasks necessary for the work of the NEMH. In 2011, the NEMH was incorporated into the National Platform for Disaster Risk Reduction of Serbia.
Similar emergency headquarters are established at lower levels of government (munic- ipal, city, district and provincial). They also play a primary role in prevention and pre- paredness and during major emergencies and disasters affecting their respective area. Local level emergency headquarters are led by the local mayor with support from the regional SEM office.
In a large-scale event that affects several municipalities or districts, the province, district or even national level will step in to coordinate emergency management. At all levels, there is the option to officially declare an emergency situation, which provides the man- date to take special measures or add additional resources. In effect, it means that capac- ities can be redistributed among different parts of the affected area.
X Public Investment Management Office (PIMO): The Public Investment Management Office was established during early the recovery period following the Ma The PIMO identifies recovery needs through needs assess- ments, mobilizing resources, it coordinates state and international aid and other involved organizations, and implements recovery actions through procurement of
COMPARATIVE REVIEW OF THE LEGAL AND STRATEGIC FRAMEWORK OF THE CIVIL PROTECTION SYSTEM IN SERBIA AND THE EU 23 goods and services. Additionally, the PIMO is in charge of coordinating all authorities and other institutions in the Republic of Serbia in the implementation of the National Disaster Risk Management Program (NDRMP), adopted by the government in Decem- ber 2014. In 2017, the government adopted the PIMO’s Action Plan for the Implemen- tation of the NDRMP for the period 2017-2020; the action plan is fully aligned with the Sendai Framework for the period 2015-2030.
X Standing Conference of Towns and Municipalities: The Standing Conference of Towns and Municipalities (SCTM) is a national association of local authorities. The SCTM coordinates the establishment of river basin protocols in cooperation with towns and municipalities. Overall, four protocols have been signed so far. Two are among the 26 towns and municipalities belonging to two river basins: Zapadna Morava and Kolubara and other two are among the 20 towns and municipal- ities from Velika Morava and Upper Danube Banat. Additionally, the Drina River Basin signed a protocol with 10 municipalities in 2018. There are 10 river basins in Serbia and all 10 protocols are expected to be signed by the end of 2020.
X Early Warning and Emergency Alerting: The early warning system entails the cooperation of various institution, from different levels of government to hydrometeorological services, water agencies to seismologi- cal institutions, depending on the type of hazard. For flooding, the Republic Hydrome- teorological Service of Serbia (RHMSS) issues meteorological and hydrological warn- ings, ranging from early announcements to emergency alerts. Alerts are distributed via email, SMS and on the RHMSS website. Part of the RHMSS website is the meteoalarm.rs website, developed as part of the European meteoalarm.eu project. The criteria for issu- ing an alert is predefined and in line with neighboring countries.
For earthquakes, the Institute of Seismology of Serbia produces reference hazard maps for the entire Serbian territory and manages the real-time seismological network, which automatically relays information about earthquakes over Magnitude 5 on the Richter scale to the NEMH.
Warnings are collected at the NEMH, and from there forwarded to the respective local entities activating the sirens. A few years ago, responsibility for the sirens was delegated to the municipalities who should develop an acoustic study on the coverage of the pub- lic warning system for their territory by 2021 and install and maintain sirens accordingly.
24 COMPARATIVE REVIEW OF THE LEGAL AND STRATEGIC FRAMEWORK OF THE CIVIL PROTECTION SYSTEM IN SERBIA AND THE EU The RHMSS provides the fire weather index, used to identify meteorological conditions in which forest fires can develop. However, this index does not take into account other important parameters (such as vegetation type) and it is mainly used as a starting point in a forecasting system. Peers suggest improving the fire early warning system by devel- oping a more sophisticated index and using the Copernicus European Forest Fire Infor- mation System.
X Institutions responsible for risk assessments: As mentioned, each level of government should develop risk assessments for their own respective area. Also, entities of special importance for protection and rescue should have their own risk assessments. These risk assessments can be prepared by companies and other legal entities authorized by the Ministry of Interior, following strict require- ments and training stipulated in the Law on Disaster Risk Reduction and Emergency Management.
To support municipalities in assessing disaster risk and rescue planning, the Disaster Risk Information System (DRIS) is being developed. The DRIS is a digital database that ena- bles the collection, in one place, of data on potential risks from local self-governments.
Different institutions are additionally responsible for scientific sectoral risk assess- ments. For the flood risk of major rivers, the primary responsibility lies with the Minis- try of Agriculture, Forestry and Water Management in the form of Republic Water Direc- torates (RWD), for risk assessment on forest fires to the Ministry of Agriculture, Forestry and Water Management – Department of Forestry. The RHMSS provides the risk assess- ments for all the relevant meteorological hazards: among others, extreme tempera- tures, drought, hail, storm and heavy rain, The RHMSS has conducted a complete and detailed risk assessment and analysis for drought, providing a risk matrix with the most probable and worst scenarios. The Seismological Survey of Serbia is the lead institute responsible for evaluating seismic risks.
X Analysis of institutional arrangements and capacities: As presented, the disaster risk reduction and emergency management system in Serbia is a comprehensive system involving numerous institutions. And while efforts and com- mitments by all these stakeholders are evident, shortcomings are preventing full oper- ationalization of the system. Functioning and collaboration are often dependent on the competencies and dedication of individuals, rather than the result of an effective long-
COMPARATIVE REVIEW OF THE LEGAL AND STRATEGIC FRAMEWORK OF THE CIVIL PROTECTION SYSTEM IN SERBIA AND THE EU 25 term policy based on an institutional approach. The SEM faces challenges in terms of funding, personnel and premises. The current shortage of staff and funding arrange- ments do not allow for the planning and flexibility required for all SEM tasks and respon- sibilities. Municipalities, that have a long list of responsibilities related to prevention and also response to disasters lack funding, personnel, equipment, expertise, training. Local self-governments dedicate only 0.01-1.7 % funding from their budget to DRR and emer- gency management. These deficiencies represent a serious issue in the functioning of the whole disaster risk reduction and emergency management system.
Everyday response capacities are limited and overstretched even for everyday response. Although, some improvement in capacity has been made in recent years mainly through international projects, an already overstretched system is even further challenged dur- ing disasters. There are currently 3,300 professional firefighters and plan is to increase this number by 1,200 more. There are 173 specialized civil protection units with around 4,400 members, of which only 1,900 members have completed their training. Generally, there is a lack of voluntary personnel due to limited reimbursement of employers and insurance problems.
Voluntary fire departments are not available throughout the country. Specialized civil protection units are limited to a support role, joining the existing specialised teams to increase their numbers. Medical response capacities are overstretched during disasters due to there being no specific preclinical mass casualty incident structures. The national Red Cross society of Serbia seems to have good capacities with over 7,500 active vol- unteers were used in the 2014 floods for water pumping and technical aid, water res- cue, evacuation, shelter, global water sanitation and hygiene, first aid, relief goods and tracing.
These deficient capacities jeopardize the functioning of the system which is often visi- ble during disasters that go beyond everyday response. Due to lack of trained personnel in larger disasters response personnel may then work on a 24/7 basis. For longer-last- ing disasters, this is clearly unsustainable. These issues should be tackled though build- ing stronger voluntary system or creation of regional reserves of ordinary fire and res- cue personnel to be deployed to other parts of the country. This lack of elasticity in the system diminishes the ability to scale up response levels.
As mentioned, a general lack of training is evident for both specialized civil protection units as well as for general civil protection units and volunteers. Training opportuni- ties are limited and there is no strong basis for a training system. In the Law on Disaster
26 COMPARATIVE REVIEW OF THE LEGAL AND STRATEGIC FRAMEWORK OF THE CIVIL PROTECTION SYSTEM IN SERBIA AND THE EU Risk Reduction and Emergency Management, the establishment of a National Training Centre was envisaged, however the Center has still not been established. In the mean- time, an overall lack of training facilities, trainers and funding affect capabilities of the responders. Current training resources are used for the training of firefighters and then to civil protection volunteers.
For the early warning system to fully function, there seems to be relatively limited fore- casting capability available, except for flooding. Further investment is needed in equip- ment, human capacities and IT tools of both the Hydrometeorological Services and the Institute of Seismology. Although municipalities are to develop an acoustic study on the coverage of the public warning system for their territory by 2021 and install and main- tain sirens accordingly, funds have not been secured. Therefore, the public siren system is incomplete in particular in many rural municipalities. The Law on Disaster Risk Reduc- tion and Emergency Management prescribes the creation of the European emergency number 112. However, there is still no functioning Centre to receive incoming emer- gency calls via the emergency number 112 which is one of the EU requirements.
Municipalities struggle with the development of strategic documents (risk assessments, disaster risk reduction plans, protection and rescue plans) required by law and needed for the overall functioning of the system.
There are good examples of data sharing and communication. However, despite a number of portals and systems for information management, data sharing remains a challenge.
The main improvements throughout the years since the establishment of the EUCPM relate to a better coordination of civil response forces. In this respect, the European Civil Protection Pool (ECPP) was established to advance European cooperation in civil pro- tection and enable a faster, better-coordinated and more effective European response to man-made disasters and natural hazards. The Pool brings together resources from 25 Member States and Participating States, ready for deployment to a disaster zone at short notice. These resources can be rescue or medical teams, experts, specialised equipment or transportation. Whenever a disaster strikes and a request for assistance via the EU Civil Protection Mechanism is received, assistance is drawn from this Pool. In 2019, the EU reinforced and strengthened components of its disaster risk management by further upgrading the EU Civil Protection Mechanism.
The latest element introduced - rescEU - has the objective of enhancing both the pro- tection of citizens from disasters and the management of emerging risks. In addition,
COMPARATIVE REVIEW OF THE LEGAL AND STRATEGIC FRAMEWORK OF THE CIVIL PROTECTION SYSTEM IN SERBIA AND THE EU 27 rescEU establishes a new European reserve of resources (the ‘rescEU reserve’) which includes a fleet of firefighting planes and helicopters, medical evacuation planes, as well as a stockpile of medical equipment and field hospitals that can respond to health emergencies, and chemical, biological, radiological, and nuclear incidents. As of today, Serbia has not offered any capacity to the ECPP nor to rescEU.
X Recommendations: • The issue of funding needed for the overall functioning of the system should be tackled as a priority. This would entail securing sufficient funds for the func- tioning of the SEM, a training system, response units, etc.
• Serbia as an EUCPM Member State has opportunities to access more EU fund- ing opportunities for building response capacities (International Search and Rescue Advisory Group certification, training of specialised teams or other capacity-building measures).
• It is important to continue building response capacities across the board and also building a stronger volunteer system. Develop a response capacity that allows for gradual augmentation of response, from everyday emergencies to full-scale disasters and adapt funding and capacity building accordingly. It is also advisable to create regional reserves of ordinary fire and rescue capac- ity to be deployed to other parts of the country and consider blending reserve teams with voluntary fire departments.
• Serbia should build its civil protection capacities in line with the Union Civil Protection Mechanism Decision on the classification of civil protection mod- ules and response capacities and subsequently consider making its capacities available to the ECPP or to rescEU.
• Existing volunteer systems should be promoted and new approaches to vol- unteer contribution in civil protection measures should be examined. All civil protection stakeholders and the civil protection administrations at all levels of governance should aim to recruit new volunteers to serve their communities.
• Serbia should further strengthen inspection capacities that are an important wheel in ensuring vertical and horizontal functioning of the system.
• Serbia should increase emergency medical support (EMS) capacity and estab-
28 COMPARATIVE REVIEW OF THE LEGAL AND STRATEGIC FRAMEWORK OF THE CIVIL PROTECTION SYSTEM IN SERBIA AND THE EU lish systematic cooperation between fire and EMS regarding the development of matching standard operating procedures, training, etc.
• Serbia should establish the National Training Centre and invest in building training capacities that would be used by all stakeholders throughout the country.
• To build inter-institutional cooperation it is important to design fixed struc- tures to facilitate communication between different levels of government as well as between stakeholders on the same level and to establish a formal rela- tionship among different national and local administrations and the SEM for information management and sharing.
• Further develop methodologies for prevention and preparedness plans as well as for risk assessments in line with EU guidelines for risk assessments. In par- ticular, put emphasis on multi-risk analysis and climate change induced risks. Also, integrate the cascading effect as part of multi-risk analysis including crit- ical structures failures, Natech risks of large industrial Seveso-type facilities, power plants and other critical infrastructure and cascading effects result- ing from pandemics. The development of templates and guidelines is recom- mended as well as training on risk assessments especially for lower levels of government.
• Strengthen the participation of the scientific community as well as civil society in overall disaster risk reduction and emergency management system and in particular in the area of risk assessment and risk management planning.
• Invest in building awareness on preventive actions especially for local commu- nities and citizens.
• Further investment in structural and non-structural disaster prevention meas- ures in accordance with Disaster Risk Reduction Plans should be ensured.
3.3. International cooperation International cooperation is an important aspect of disaster risk reduction and emer- gency management in any country. Serbia has been an EUCPM Participating State since 2015. The EUCP is an operational framework that fosters the efficient mobilization of assistance for disaster management but also the strengthening of prevention and pre-
COMPARATIVE REVIEW OF THE LEGAL AND STRATEGIC FRAMEWORK OF THE CIVIL PROTECTION SYSTEM IN SERBIA AND THE EU 29 paredness. Solidarity and cooperation are essential principles of this framework. The CPM became a key tool in ensuring immediate and coordinated response from Member States to the most serious disasters occurring both inside and outside the EU.
Participating States of the EUCPM are encouraged to cooperate and conclude bilateral agreements with other states and international organizations. Serbia has wide coopera- tion with other states as well as relevant organizations. Cooperation agreements in the field of emergency situations have been signed with: Ukraine (2004), Russian Federation (2009), Bosnia and Herzegovina (2010), Montenegro (2010), Azerbaijan (2011), Slovakia (2011), Hungary (2013), Croatia (2014), Slovenia (2015), Bulgaria (2019). Serbia is also part of the Disaster Preparedness and Prevention Initiative for South Eastern Europe.
Different institutions are also collaborating, on a horizontal level, with similar institu- tions from the region or are part of international organizations. All institutions involved in the early warning system in Serbia actively communicate with similar services in other countries via official channels. This cross-border cooperation facilitates risk moni- toring and assessments, early warning and disaster response.
Through international cooperation Serbia is participating in different civil protection related projects, mainly financed by the EU, OSCE, UNICEF, UNDP, World Bank, Switzer- land, Japan or the Disaster prevention and preparedness initiative for South-eastern Europe (DPPI SEE). Different international training and exercises have been conducted in Serbia and civil protection professionals from Serbia participate on a regular basis in international training and exercises (e.g. NATO, EU, DPPI). Still it is not clear how these different projects and international engagement experience is transferred to and imple- mented into the disaster risk reduction and emergency management of Serbia.
However, this rich international cooperation represents a true opportunity for Serbia to learn from other civil protection systems and secure means for addressing deficiencies in Serbia’s system. To ensure knowledge transfer from this international cooperation.
30 COMPARATIVE REVIEW OF THE LEGAL AND STRATEGIC FRAMEWORK OF THE CIVIL PROTECTION SYSTEM IN SERBIA AND THE EU 4. CONCLUSIONS AND KEY RECOMMENDATIONS Serbia is on the right path to building a strong disaster risk reduction and emergency management system in line with EU requirements. This review compared the cur- rent strategic and legislative framework of Serbia with EU requirements and provided detailed recommendations for improvement.
Below is a summary of the main recommendations organized as short, mid and long term recommendations:
X SHORT-TERM: • Transpose into its legislation the relevant EU Directives and Decisions (Decision N°1313/2013/EU, Seveso III Directive, etc.) listed above. This is a very important overall recommendation that would provide a strong basis for full alignment with EU civil protection related acquis.
• Fully align itself with EU Host Nation Support Guidelines.
• Create all prerequisites for the full establishment and functioning of the Euro- pean unified emergency number 112 including development and adoption of Ordinance on the single European emergency number
• Align methodologies for risk assessments with the "EU Risk Assessment and mapping guidelines for disaster risk management". In particular put empha- sis on a multi-risk analysis and climate change induced risks. Also, integrate the cascading effect as part of multi-risk analysis including critical structures fail- ures, Natech risks of large industrial Seveso-type facilities, power plants and other critical infrastructure and cascading effects resulting from pandemics
• Develop a new strategy and action plan for the next four-year period in light of the fact that the National Disaster Risk Management Program is expiring .
COMPARATIVE REVIEW OF THE LEGAL AND STRATEGIC FRAMEWORK OF THE CIVIL PROTECTION SYSTEM IN SERBIA AND THE EU 31 • Adopt and finalize the Law on the Control of Major Accident Hazards Involv- ing Dangerous Substances that is intended to fully transform the EU Seveso III Directive.
• Update methodology prescribing the content of the Protection and Rescue plans outlining instructions on the clear roles and responsibilities of all actors, capacities, coordination, information management and communication as well as risk monitoring, early warning and operation actions.
X MID-TERM: • Finalize development and adoption of 43 bylaws as well as Risk Assessments, the Disaster Risk Reduction Plan and Protection and Rescue Plans at all levels of government and ensure their regular update including the development of National Protection and Rescue Plan and The Risk Register.
• Build civil protection capacities in line with the Union Civil Protection Mecha- nism Decision on classification of civil protection modules and response capac- ities and subsequently consider making its capacities available to the ECPP or to rescEU.
• Update the current Law on Disaster Risk Reduction and Emergency Manage- ment and to further elaborate the functioning of the subsidiarity principle and review the organization of civil protection operational having in mind distribu- tion of competences among the different levels of government.
• Examine new approaches to volunteer contribution in civil protection meas- ures and promote the existing volunteer systems. .
• Further strengthen inspection capacities, emergency medical support capac- ities, build inter-institutional cooperation and invest in building awareness on preventive actions especially for local communities and citizens.
• Establish the National Training Centre and invest in building training capacity that would be used by all stakeholders throughout the country.
• Address the issue of funding needed for the overall functioning of the system as a priority. This would entail securing sufficient funds for the functioning of the SEM, training system, response units, etc.
32 COMPARATIVE REVIEW OF THE LEGAL AND STRATEGIC FRAMEWORK OF THE CIVIL PROTECTION SYSTEM IN SERBIA AND THE EU • Continue working on the full implementation of the EU Floods Directive. In particular, finalize the updating of Preliminary Flood Risk Assessment and the preparation of flood hazard and flood risk maps that will enable the creation of a Risk Management Plan.
• Accelerate the process of establishing and defining the requirements of the Risk Register and to define the technical infrastructure aligned with The Risk Data Hub initiative of the Disaster Risk Management Knowledge Centre (DRMKC).
X LONG-TERM: • Further investment in structural and non-structural disaster prevention mea- sures in accordance with Disaster Risk Reduction Plans.
• The conscription-based system for protection and rescue defined in the Law appears obsolete nowadays if we look at the most common approaches in Europe on this matter. It is therefore suggested to progressively move away from such a conscription-based system and to invest more resources, in the medium and long run, on a system that would involve citizens in the protec- tion and rescue activities exclusively on the basis of voluntary participation by building a strong volunteers-based system accompanied by a set of protective measures for the volunteers.
• Strengthen the participation of scientific community as well as civil society in overall disaster risk reduction and emergency management system and in par- ticular in the area of risk assessment and risk management planning. In this respect, consult the EU Science for Policy Handbook on evidence based pol- icy as well as EU Civil Protection Knowledge Network that is currently under development.
COMPARATIVE REVIEW OF THE LEGAL AND STRATEGIC FRAMEWORK OF THE CIVIL PROTECTION SYSTEM IN SERBIA AND THE EU 33
УПОРЕДНИ ПРЕГЛЕД ПРАВНОГ И СТРАТЕШКОГ ОКВИРА СИСТЕМА ЦИВИЛНЕ ЗАШТИТЕ У СРБИЈИ И ЕУ Аутор: Кристијан Реш Напомена: Ставови изречени у књизи припадају искључиво аутору и његовим сарадницима и не представљају нужно званичан став Мисије ОЕБС-a у Србији.
ISBN 978-92-9271-032-3 Упоредни преглед правног и стратешког оквира система цивилне заштите у Србији и ЕУ САДРЖАЈ 1. СПИСАК СКРАЋЕНИЦА.....................................................................................4 2. ПОЗАДИНА ПРОЈЕКТА И УВОД:......................................................................5 2.1. Обухват прегледа.......................................................................................................................................5
2.2. Методологија...............................................................................................................................................6
2.3. Профил земље ............................................................................................................................................7
3. НАЛАЗИ...............................................................................................................11 3.1. Национална политика и правни оквир .........................................................................................11
3.2. Институционално уређење и капацитети....................................................................................21
3.3. Међународна сарадња..........................................................................................................................31
4. ЗАКЉУЧЦИ И КЉУЧНЕ ПРЕПОРУКЕ...........................................................33
УПОРЕДНИ ПРЕГЛЕД ПРАВНОГ И СТРАТЕШКОГ ОКВИРА СИСТЕМА ЦИВИЛНЕ ЗАШТИТЕ У СРБИЈИ И ЕУ 3 1. СПИСАК СКРАЋЕНИЦА ПКП Прилагођавање климатским променама
УРК Управљање ризиком од катастрофа
СРК Смањење ризика од катастрофа
ЕМС Хитна медицинска служба (Emergency Мedical Services)
ХНС Подршка земље домаћина (Host Nation Support)
МЗЖС Министарство заштите животне средине
МУП Министарство унутрашњих послова
Национална процена ризика од катастрофа (National Disaster Risk НДРА Assessment)
Национални програм управљања ризиком од елементарних НПУРЕН непогода
РШВС Републички штаб за ванредне ситуације
Организација за европску безбедност и сарадњу (Organization for ОЕБС Security and Co-operation in Europe)
КУЈУ Канцеларија за управљање јавним улагањима
РГЗ Републички геодетски завод
РХМЗ Републички хидрометеоролошки завод
СКГО Стална конференција градова и општина
СВС Сектор за ванредне ситуације
Механизам цивилне заштите ЕУ (European Union Civil Protection ЕУЦПМ Mechanism)
Програм Уједињених нација за развој (United Nations Development УНДП Programme)
Канцеларија Уједињених нација за смањење ризика од катастрофа УНДРР (United Nations Office for Disaster Risk Reduction)
РДВ Републичка дирекција за воде
МПШВ Министарство пољопривреде, шумарства и водопривреде
4 УПОРЕДНИ ПРЕГЛЕД ПРАВНОГ И СТРАТЕШКОГ ОКВИРА СИСТЕМА ЦИВИЛНЕ ЗАШТИТЕ У СРБИЈИ И ЕУ 2. ПОЗАДИНА ПРОЈЕКТА И УВОД 2.1. Обухват прегледа Сврха Упоредног прегледа правног и стратешког оквира система цивилне заштите у Србији и ЕУ (Преглед) је да се утврде области правног и стратешког оквира Репу- блике Србије које захтевају даље усклађивање са захтевима ЕУ. Конкретан циљ и резултат овог Прегледа је скуп јасних и детаљних препорука о томе како боље ускла- дити правни и стратешки оквир Републике Србије који се односи на цивилну заштиту са захтевима ЕУ. Важно је нагласити да су овим прегледом обухваћени највиши стра- тешки документи Републике Србије и законодавство на националном нивоу.
Одлука Министарског савета ОЕБС-а бр. 6/14 (МЦ.ДЕЦ/6/14) о Смањењу ризика од катастрофа из 2014. године, подстиче државе учеснице да јачају безбедност и отпорност, да настоје да усвоје интегрисани приступ управљања ризиком од ката- строфа, који укључује мере предвиђања, превенције, ублажавања, приправности, реаговања и обнове на свим нивоима1. Одлука такође обавезује ОЕБС-ову Канце- ларију координатора за економске и еколошке активности (ОЦЕЕА) да на основу захтева подржи државе учеснице у јачању система смањења и управљања ризи- ком од катастрофа на свим нивоима, у сарадњи са теренским операцијама ОЕБС-а, где је то могуће.
У оквиру свог мандата, ОЦЕЕА је у партнерству са Мисијом ОЕБС-а у Србији и у сарадњи са Канцеларијом за управљање јавним улагањима (КУЈУ), наручила овај Преглед као подршку државним органима Републике Србије надлежним за управљање ризицима од природних непогода у јачању правног и институционал- ног оквира цивилне заштите.
Преглед анализира стање система смањења ризика од катастрофа и управљања ванредним ситуацијама, који је осмишљен и спроведен у складу са националним
1 https://www.osce.org/files/f/documents/8/6/130406.pdf
УПОРЕДНИ ПРЕГЛЕД ПРАВНОГ И СТРАТЕШКОГ ОКВИРА СИСТЕМА ЦИВИЛНЕ ЗАШТИТЕ У СРБИЈИ И ЕУ 5 стратешким оквиром, и формулише препоруке за његово усклађивање са систе- мом цивилне заштите ЕУ.
Приликом израде Прегледа, експерт се фокусирао на:
• Разматрање и унапређење националног институционалног и правног оквира цивилне заштите, укључујући Национални програм управљања ризиком од елементарних непогода (НПУРЕН) са пратећим Акционим планом за период 2016-2020 и Закон о смањењу ризика од катастрофа и управљању ванредним ситуацијама и друге релевантне законе;
• Израду препорука за усклађивање правног оквира цивилне заштите Србије и ЕУ;
• Предлагање активности на подизању свести о катастрофама (природним или оним изазваним људским фактором), превенцији и реаговању међу професионалцима из области цивилне заштите, добровољцима и међу становништвом уопште;
• Идентификовање примера добре праксе и области за побољшање, као и пред- лагање низа препорука које ће допринети циљевима политике у овој сфери.
2.2. Методологија Овај преглед је припремљен на основу истраживања докумената и компара- тивне анализе релевантних стратешких аката, оквира, законодавства и доступ- них процена и анализа новијег датума са политикама, законима и прописима ЕУ. Прикупљање, преглед и синтеза података и налаза из претходних истраживања и постојећих референтних докумената има за циљ стицање ширег знања и разуме- вања контекста земље, као и ажурирање најновијих података.
Следећи документи су разматрани и анализирани:
• Закон о смањењу ризика од катастрофа и управљању ванредним ситуацијама
• Закон о обнови након елементарне и друге непогоде
• Извештај о стручном прегледу – Република Србија 2019
6 УПОРЕДНИ ПРЕГЛЕД ПРАВНОГ И СТРАТЕШКОГ ОКВИРА СИСТЕМА ЦИВИЛНЕ ЗАШТИТЕ У СРБИЈИ И ЕУ 2.3. Профил земље Република Србија се налази у јужној Европи на централном Балкану. Земљу сачиња- вају равница на северу, брда и реке у централном делу, док планине одликују југ земље. Клима Србије се креће од континенталне на северу до медитеранске и кон- тиненталне у осталим деловима. На северу су лета углавном топла и влажна, а зиме прилично хладне. Јужније, лета су топла и сува, а зиме релативно хладне са обил- ним снежним падавинама. Земља има око 7 милиона становника (2016), а у глав- ном граду Београду живи 1,3 милиона људи. Највећа етничка група су Срби (83,3%), а мање етничке групе чине Мађари, Роми, Бошњаци и други2.
Србија је земља кандидат за чланство у ЕУ са вишим средњим приходима. Након сукоба и значајног економског пада током 1990-их повезаног са распадом Соција- листичке Федеративне Републике Југославије, Србија је имала просечни годишњи раст бруто домаћег производа (БДП) од 5 процената између 2001. и 2008. године и пад сиромаштва. Међутим, просечни годишњи реални раст БДП-а пао је скоро на нулу, уз економске контракције 2009, 2012. и 2014. године. Узимајући у обзир трендове хуманог развоја у периоду између 1990. и 2014. године, индекс хуманог развоја (Human Development Index, HDI) земље порастао је са 0,726 на 0,745, углав- ном због пораста очекиваног животног века при рођењу и просечних година шко- ловања3. Друштвено-економски изазови проистичу из осетљивог обрасца раста и честих катастрофа, о чему сведоче поплаве у мају 2014. године, које су проузроко- вале процењени економски губитак од 5 процената БДП-а и вратиле годишњи раст на негативну стопу од минус 2 одсто, према подацима Народне банке Србије.
Према ИНФОРМ индексу ризика за 2019. годину (INFORM Risk Index)4, индекс ризика Србије је 3,5 јер је Србија високо изложена и рањива на природне непо- годе. Највеће природне непогоде којима је земља изложена су (бујичне и речне) поплаве, олује, суше, клизишта и земљотреси.
Ризици нису једнаки на целој територији и варирају у зависности од врсте непо- годе, изложености, рањивости и способности суочавања. У Србији поплаве су главна хидрометеоролошка непогода и најчешће се дешавају у региону Војво-
2 https://eacea.ec.europa.eu/national-policies/eurydice/content/population-demographic-situation- languages-and-religions-66_en 3 Country programme document for Serbia (2016-2020) 4 https://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/Inform%202019%20WEB%20spreads.pdf
УПОРЕДНИ ПРЕГЛЕД ПРАВНОГ И СТРАТЕШКОГ ОКВИРА СИСТЕМА ЦИВИЛНЕ ЗАШТИТЕ У СРБИЈИ И ЕУ 7 дине и дуж речних токова Саве, Дрине, Велике Мораве, Јужне Мораве и Западне Мораве. Бујичне поплаве могу се појавити у мањим речним сливовима и узроко- ване су кратким интензивним падавинама, углавном као последица летњих олуја. Екстремне падавине током априла и маја 2014. довеле су до најгорих поплава у периоду дужем од једног века и значајно су погодиле 24 општине. Укупне штете и губици за све секторе процењени су на 1,5 милијарди евра, од чега је 228 мили- она евра или 15 одсто представља последице поплава по сектор пољопривреде. Србија има бројну инфраструктуру за контролу и заштиту од поплава, чији је циљ спречавање и ублажавање утицаја поплава. Подручја земље подложна плављењу покривају око 1,6 милиона хектара, што укључује преко 500 већих насеља, више од 500 великих пословних објеката, око 1.200 км железничке пруге и више од 4.000 км путева. У циљу заштите од плављења изграђено је преко 3.400 км насипа и зав- ршена регулација река у дужини од око 420 км. Међутим, током протеклих година смањена су улагања у одржавање објеката и речних корита. Као резултат тога, због неодржавања речних корита, насипи пловних путева су веома изложени и у ризику од поплава.
Суше су најзаступљеније у источном делу земље и Панонском басену на северу. У Србији су се у последњих 20 година три пута догодиле катастрофалне суше. Према подацима о температури и падавинама у периоду 1991-2010, као и просеч- ним приносима кукуруза, екстремно сушне године обухватале су 1992, 1993, 1998, а посебно 2000, 2003. и 2007. годину5. Земљу је поново погодила суша током лета 2012.године, са процењеним губицима у пољопривредној производњи од око 2 милијарде долара. У Србији су суше изазвале веће економске губитке него поплаве у периоду 1990-2014. Пожари су подједнако чести и распрострањени током сушне летње сезоне, угрожавајући 28 одсто територије Србије која је покривена шумама, а углавном су изазвани сушама, али и људским фактором. Између 1998. и 2008. године, 853 шумска пожара спалила су површину од 16.357 ха, а само у 2007. години избројано је 258 шумска пожара, који су проузроковали штету од око 40 милиона евра, а изгорело је више од 5.200 ха6.
5 WMO/UNCCD/FAO and UNW-DPC, 2013 6 http://botanicaserbica.bio.bg.ac.rs/arhiva/pdf/2009_33_2_499_full.pdf
8 УПОРЕДНИ ПРЕГЛЕД ПРАВНОГ И СТРАТЕШКОГ ОКВИРА СИСТЕМА ЦИВИЛНЕ ЗАШТИТЕ У СРБИЈИ И ЕУ X Графикон 1: Комбиновани економски губици по врстама непогоде у Србији, 1990-2014
Просечан годишњи губитак као последица свих напогода процењује се на скоро 400 милиона долара годишње7. У периоду 1990-2014, највећи људски губици од непогода су узроковани пожарима, па затим снежним мећавама и поплавама.
Сматра се да је у Србији ризик од клизишта низак. Ризик од земљотреса се оцењује као умерен за целу територију, осим на северу земље.
Пројекције климатских промена педвиђају повећање учесталости и интензитета природних непогода, попут поплава и суша, како у смислу њиховог обима тако и трајања. Значајан број студија прогнозира повећање интензитета и учесталости поплава, посебно у зимској сезони. Очекује се да ће климатске промене утицати на водне ресурсе. Процена утицаја на водне ресурсе указује на опште смањење протока воде на националном нивоу од 3%/10 година8, узроковано смањењем годишњих падавина. Међутим, у исто време се очекује да ће се број екстремних временских појава, укључујући велике и прекомерне падавине, повећати због кли- матских промена.
7 http://www.preventionweb.net/countries/srb/data/ 8 http://www.klimatskepromene.rs/uploads/useruploads/Documents/Da-li-je-casa-pola-puna-ili-prazna.pdf
УПОРЕДНИ ПРЕГЛЕД ПРАВНОГ И СТРАТЕШКОГ ОКВИРА СИСТЕМА ЦИВИЛНЕ ЗАШТИТЕ У СРБИЈИ И ЕУ 9 Након ванредних поплава које су погодиле Србију и суседне земље у мају 2014. године, а које се сматрају највећим поплавама од када је почела да се води еви- денција пре 120 година, пажња је била усредсређена на јачање капацитета за управљање ванредним ситуацијама на државном и локалном нивоу. Од тада, земља је уложила снажне напоре да пређе са приступа оријентисаног на реаго- вање у ванредним ситуацијама ка приступу који је више фокусиран на проактивно смањење ризика од катастрофа.
У том циљу, крајем 2018.године усвојен је нови Закон о смањењу ризика од ката- строфа и управљању ванредним ситуацијама, који је у потпуности усклађен са Сен- дајским оквиром за смањење ризика од катастрофа 2015-2030.
Кључна институција одговорна за цивилну заштиту, превенцију, управљање ризи- цима и ватрогасно-спасилачке активности је Сектор за ванредне ситуације (СВС), који је под директном ингеренцијом министра унутрашњих послова. Координаци- оно тело за обнову након елементарних и других непогода и за расподелу међуна- родне помоћи је Канцеларија за управљање јавним улагањима Владе Републике Србије (КУЈУ). Ово тело координира свим државним (националним, регионалним и локалним) органима у спровођењу Националног програма управљања ризиком од елементарних непогода.
10 УПОРЕДНИ ПРЕГЛЕД ПРАВНОГ И СТРАТЕШКОГ ОКВИРА СИСТЕМА ЦИВИЛНЕ ЗАШТИТЕ У СРБИЈИ И ЕУ 3. НАЛАЗИ 3.1. Национална политика и правни оквир
X Општи правни оквир: Последњих година Србија је направила важне кораке у јачању својих законодав- них, политичких и стратешких оквира који регулишу смањење ризика од ката- строфа и управљање ванредним ситуацијама. Најважнији у овом погледу је нови Закон о смањењу ризика од катастрофа и управљању ванредним ситуацијама (Закон) који је усвојен у новембру 2018.године. Међутим, постоје и закони из дру- гих сектора који су релевантни за смањење ризика од катастрофа и управљање ванредним ситуацијама као што су: Закон о обнови након елементарне и друге непогоде, Закон о заштити од пожара, Закон о добровољном ватрогаству, Закон о критичној инфраструктури, Закон о одбрани, Закон о режиму вода, Закон о мете- оролошкој и хидролошкој делатности, Закон о одбрани од града, Закон о водама, Закон о заштити животне средине, Закон о заштити становништва од заразних болести, Закон о шумама, итд. Свако министарство ради на увођењу превентивних мера у специфично законодавство у оквиру своје надлежности, под општом коор- динацијом СВС-а.
Нови Закон о смањењу ризика од катастрофа и управљању ванредним ситуацијама заснован је на Сендајском оквиру за смањење ризика од катастрофа и, поред при- правности и реаговања, ставља посебан нагласак на превенцију, у складу са нај- новијим трендовима у ЕУ. Закон је свеобухватан и пружа општи оквир за процену ризика, планове превенције и приправности, као и стратешке планове, операције реаговања, казне, итд. У Закону су детаљно прописане надлежности и сарадња између свих субјеката и ресурса система за смањење ризика од катастрофа и управљања ванредним ситуацијама. Операције реаговања у ванредним ситуа- цијама, захтеви и капацитети представљају највећи део Закона. Закон такође дефи- нише Националну платформу за смањење ризика од катастрофа која доноси зва- ничне и правно обавезујуће закључке и препоруке. Међутим, 43 подзаконска акта која Закон предвиђа још нису формулисана.
УПОРЕДНИ ПРЕГЛЕД ПРАВНОГ И СТРАТЕШКОГ ОКВИРА СИСТЕМА ЦИВИЛНЕ ЗАШТИТЕ У СРБИЈИ И ЕУ 11 Закон о обнови након елементарне и друге непогоде регулише фазу обнове дефи- нисањем процедура реконструкције и доделе помоћи грађанима и привред- ним субјектима који су претрпели материјалну штету услед елементарних и дру- гих непогода. Посебно је важно је да се овим законом оснива Канцеларија за управљање јавним улагањима (КУЈУ).
Република Србија је такође потписала и ратификовала најважније међународне оквире и споразуме из ове области, као што су Сендајски оквир за смањење ризика од катастрофа и Париски споразум. Министарство заштите животне средине (МЗЖС) има надлежност над применом Париског споразума који је Србија рати- фиковала 2017. године. Закон о климатским променама и Национални план при- лагођавања су усвојени, а у неким локалним самоуправама већ се ради на нацрту локалних планова прилагођавања.
Србија је држава учесница ЕУ Механизма цивилне заштите ЕУЦПМ (EU Civil Protection Mechanism) који подразумева одређене обавезе као и права која проис- тичу из дела правних тековина ЕУ који се односи на ову област. Општи циљ Меха- низма цивилне заштите ЕУ је јачање сарадње између држава чланица ЕУ, 6 држава учесница и Велике Британије, у области цивилне заштите и неговање солидарно- сти. Кроз Механизам, Европска комисија игра кључну улогу у координацији реаго- вања на катастрофе у Европи и шире и доприноси са најмање 75% транспортних и/ или оперативних трошкова ангажовања. Европска унија прописује низ директива, одлука, смерница и стандарда које би државе чланице и земље кандидати требало да примењују како би ускладиле правни и институционални оквир са другим држа- вама чланицама и на тај начин постигле међусобну компатибилност потребну за целокупно функционисање Механизма цивилне заштите ЕУ.
X Процене ризика: Закон о смањењу ризика од катастрофа и управљању ванредним ситуацијама регу- лише поступак процене ризика, и прописује да је сваки ниво власти дужан да изради процену ризика и да је ажурира сваке три године и када је то додатно потребно. Субјекти од посебног значаја за заштиту и спасавање и други релевантни субјекти (као што су организационе целине привредних друштава које представљају кри- тичну инфраструктуру, здравствене установе, школе, итд.) такође су у обавези да израде релевантне процене ризика. Привредна друштва и друга правна лица израђују процене ризика на основу овлашћења и прибављене сагласности МУП-а.
12 УПОРЕДНИ ПРЕГЛЕД ПРАВНОГ И СТРАТЕШКОГ ОКВИРА СИСТЕМА ЦИВИЛНЕ ЗАШТИТЕ У СРБИЈИ И ЕУ Потпредседник Владе и министар унутрашњих послова формирали су главну радну групу за координацију израде Процене ризика од катастрофа у Републици Србији, коју чине представници ресорних министарстава и других релевантних организација. За сваки ризик формира се радна група са задатком да изради про- цену за тај специфични ризик. У оквиру овог процеса до сада је идентификовано 11 опасности, а радне групе су израдиле 27 сценарија, од којих је 10 оцењено као неприхватљив ризик.
На локалном нивоу, 84 од 174 јединице локалне самоуправе извршиле су процену ризика, од којих је 76 одобрено.
Законом је такође дефинисано и успостављање Регистра ризика од катастрофа који садржи податке од значаја за управљање ризиком. Закон прописује садр- жину, начин успостављања и одржавања Регистра ризика, а СВС има надлежност над координацијом прикупљања података. Такође, сва релевантна министарства и субјекти система су обавезни да доставе своје податке и да их редовно ажури- рају. Регистар ризика још није фази реализације. Републички геодетски завод (РГЗ) имаће водећу улугу у успостављању и одржавању техничке инфраструктуре за приступ и коришћење података из Регистра ризика, у складу са прописима којима се уређује област националне инфраструктуре геопросторних података.
У Србији је ДесИнвентар база података функционална већ дуги низ година, што представља важан фактор у евидентирању података о губицима проузрокованим катастрофама у складу са захтевима Канцеларије Уједињених нација за смањење ризика од катастрофа (УНДРР), а такође и важну полазну основу за испуњавање захтева ЕУ кад је реч о евидентирању података о губицима.
Одлука бр. 1313/2013/ЕУ о механизму цивилне заштите Уније позива државе учес- нице да периодично израђују процене ризика (до 22. децембра 2015. године и након тога на трогодишњој основи) и достављају Европској комисији сажетак своје националне процене ризика (НПР) на сваке три године. У циљу постизања зајед- ничког разумевања међу субјектима о ризицима са којима се сусрећу, НРА иден- тификује и процењује ризике од природних непогода и катастрофа које проузро- кује човек, а које захтевају реаговање на националном или наднационалном нивоу. Циљ периодичног извештавања је да промовише ефикасан и кохерентан при- ступ превенцији и приправности за катастрофе разменом примера добре праксе и података о ризицима, који не спадају у осетљиве информације, у оквиру Меха- низма ЕУ.
УПОРЕДНИ ПРЕГЛЕД ПРАВНОГ И СТРАТЕШКОГ ОКВИРА СИСТЕМА ЦИВИЛНЕ ЗАШТИТЕ У СРБИЈИ И ЕУ 13 Да би се олакшало деловање држава чланица у овим областима, Комисија је раз- вила упутство „Процена ризика и мапирање смерница за управљање катастро- фама ЕУ“ које је резултат заједничке активности са државама чланицама како би се обезбедила боља упоредивост између метода и резултата.
X Секторске процене ризика: Након разорних поплава 2014. године, Закон о водама је измењен и допуњен тако да садржи неколико чланова који се баве ризицима од поплава и потенцијалним опасностима од воде. Тренутно је у изради нови Закон о водама који ће обухватити сва начела ЕУ Директиве о поплавама.
Прелиминарна процена ризика од поплава, која обухвата само флувијалне поплаве, завршена је 2012. године и усклађена је са ЕУ Директивом о поплавама. Она иден- тификује 99 подручја потенцијално значајног ризика од поплава (Areas of Potentially Significant Flood Risk - APSFR). Од тих 99 поплавних подручја, 27 је већ мапирано у оквиру неколико различитих пројеката, уз коришћење различитих методологија. У припреми је ажурирана верзија Прелиминарне процене ризика од поплава, као и израда мапа опасности и ризика од поплава. На основу ових мапа опасности и ризика биће припремљен План управљања ризиком од поплава.
Примарни закон за заштиту шума је Закон о шумама. У изради Плана газдовања шумама, који садржи активности ублажавања ризика, коришћене су различите методологије за процену ризика од шумских пожара. План заштите од шумских пожара се спроводи и већ је одобрен од стране СВС. План заштите од пожара треба да постоји за сваку шуму понаособ.
Једна од најзначајнијих опасности за Србију је суша која посебно утиче на сектор пољопривреде. Републички хидрометеоролошки завод Србије (РХМЗС) је извршио свеобухватну и детаљну процену и анализу ризика од суше, и припремио матрицу ризика са највероватнијим и најгорим могућим сценаријима. Ипак, до маја 2019. године, утицаји климатских промена још нису укључени у процену ризика.
Сеизмолошки завод Србије израђује карте опасности од земљотреса за Србију. Процена угрожености објеката извршена је 2017. године коришћењем инди- ректних података, према резултатима последњег пописа из 2011. године.
14 УПОРЕДНИ ПРЕГЛЕД ПРАВНОГ И СТРАТЕШКОГ ОКВИРА СИСТЕМА ЦИВИЛНЕ ЗАШТИТЕ У СРБИЈИ И ЕУ Србија има око 110 Севесо постројења која су у обавези да израде Извештај о без- бедности и План заштите од удеса, односно Политику превенције удеса. Ове доку- менте одобрава Министарство заштите животне средине (МЗЖС). Министраство тренутно припрема Закон о контроли опасности од великог удеса који укључује опасне супстанце, ради потпуне транспозиције Севесо III Директиве ЕУ. Сектор за ванредне ситуације при Министарству унутрашњих послова, је надлежни орган за превенцију удеса са опасним супстанцама у постројењима која нису Севесо.
За процену ризика од клизишта и израду геолошких мапа опасности и ризика заду- жен је Геолошки завод Србије.
X Планови заштите и спасавања: Закон о смањењу ризика од катастрофа и управљању ванредним ситуацијама прописује израду Плана за смањење ризика од катастрофа и Плана заштите и спасавања, за све нивое власти. Поред тога, одређена постројења морају изра- дити Екстерне планове заштите од великог удеса. Сви ови планови треба да буду засновани на проценама ризика и да се редовно ажурирају. Планови за смањење ризика од катастрофа садрже превентивне, организационе, техничке, финансијске и сличне мере које имају за циљ смањење ризика од катастрофа. План заштите и спасавања и Екстерни планови заштите од великог удеса треба да садрже: рано упозоравање и приправност, мобилизацију и активирање, заштиту и спасавање по врстама опасности, мере цивилне заштите и употребу снага и субјеката заштите и спасавања. Штаб за ванредне ситуације разматра планове заштите и спасавања и друге планске документе и даје препоруке за унапређење, чиме се обезбеђује широко учешће свих заинтересованих страна. Национални план заштите и спа- савања доноси Влада, планове заштите и спасавања на покрајинском и локалном нивоу одобрава МУП, а екстерне планове заштите од великог удеса усвајају једи- нице локалне самоуправе.
Национални план заштите и спасавања је још у припреми, а 15 од 174 јединице локалне самоуправе израдило је план заштите и спасавања, од којих је 10 одо- брено. Министарство здравља тренутно ради на свом Плану реаговања у ванред- ним ситуацијама.
УПОРЕДНИ ПРЕГЛЕД ПРАВНОГ И СТРАТЕШКОГ ОКВИРА СИСТЕМА ЦИВИЛНЕ ЗАШТИТЕ У СРБИЈИ И ЕУ 15 Уз подршку КУЈУ, 2015. године донет је Национални програм управљања ризиком од елементарних непогода и Акциони план за његову имплементацију, за период 2016-2020. Акциони план садржи краткорочне, средњорочне и дугорочне актив- ности, које све имају јасне циљеве, буџете, мере, индикаторе и временске оквире.
X Анализа националне политике и правног оквира: Као што је поменуто, Европска унија прописује низ директива, одлука, смерница и стандарда у области цивилне заштите. Државе чланице и земље кандидати треба да усвоје и спроводе ове инструменте како би ускладили свој правни и институ- ционални оквир са другим државама чланицама. Ово усклађивање је основа за потпуно функционисање и даљи развој ЕУЦПМ-а. Неке од најважнијих директива, одлука и смерница ЕУ које су усвојене у области заштите од великих удеса су:
• Одлука бр. 1313/2013/ЕУ о механизму цивилне заштите ЕУ
• Директива Севесо III
• Директива (91/396 / ЕЕЦ) о увођењу јединственог броја за хитне службе 112
• Директива (2008/114/ЕЦ) о идентификацији и означавању европске кри- тичне инфраструктуре (ЕЦИ) и процени потребе за побољшањем њихове заштите
• Одлука Комисије 2010/481/ЕУ о саставу и капацитетима ЕУЦПМ модула
• Смернице за подршку земље домаћина ЕУ 2012
• ЕУ процена ризика и смернице за мапирање управљања ризиком од катастрофа
• Одлука Савета 87/600 / Еуратом (Анекс 1) примењује се на све земље учес- нице ЕУ и односи се на успостављање система за брзу размену информа- ција о радиолошким опасностима (ЕЦУРИЕ).
Очигледно је да је Србија остварила важан напредак када је у питању законодавни и стратешки оквир за смањење ризика од катастрофа и управљање ванредним ситуацијама. Као држава учесница у ЕУЦПМ-у, Србија је у потпуности посвећена вредностима и циљевима ЕУ у погледу сарадње и узајамне помоћи у оквиру овог програма. Систем се заснива на расподели надлежности у вези са усвајањем три главна стратешка документа: Процене ризика, Плана за смањење ризика од ката-
16 УПОРЕДНИ ПРЕГЛЕД ПРАВНОГ И СТРАТЕШКОГ ОКВИРА СИСТЕМА ЦИВИЛНЕ ЗАШТИТЕ У СРБИЈИ И ЕУ строфа и Планова заштите и спасавања, који се израђују на сваком нивоу власти. Може се рећи да се овакав приступ на прави начин бави питањем управљања ризиком од катастрофа, и притом усклађује законодавство са одредбама о превен- цији из Механизма цивилне заштите Европске уније. Међутим, потребно је преду- зети даље кораке ради комплетног усклађивања са захтевима ЕУЦПМ-а и правним тековинама ЕУ, као и пуног развоја ефикасног и функционалног система.
Одлука бр. 1313/2013/ЕУ о механизму цивилне заштите Европске уније зах- тева одличну сарадњу и координацију ЕУЦПМ-а са државама чланицама која се пре свега заснива на доброј сарадњи и поузданом систему унутар самих држава чланица.
У том погледу, ново законодавство Србије је свеобухватно, ставља акценат на пре- венцију катастрофа и усклађено је са међународним оквирима, али је неопходно даље поједностављење уз јасније поделе улога и одговорности међу различитим актерима цивилне заштите и на свим административним нивоима.
X Препоруке: • Србија треба да транспонује у своје законодавство горе наведене реле- вантне директиве и одлуке ЕУ (Одлука бр. 1313/2013/ЕУ, Директива Севесо III, итд.). Неке активности у том смислу су већ у току (Директива Севесо III) и очекује се да буду завршене. Ово је веома важна општа препорука која би пружила снажну основу за потпуно усклађивање са правним тековинама ЕУ које се односе на цивилну заштиту.
• Нови Закон о смањењу ризика од катастрофа и управљању ванредним ситуацијама требало би даље да разради функционисање начела супси- дијарности као важног принципа за функционисање система. То би зна- чило успостављање јасне равнотеже између расподеле надлежности и задатака између различитих нивоа власти и доделе адекватних финан- сијских средстава. Редовна овлашћења на локалном нивоу су адекватна за суочавање са неким врстама катастрофа, док је у случају других нео- пходан координирани приступ неколико административних јединица и оперативних снага на различитим административним нивоима. Прециз- није дефинисање у овом погледу омогућило би јаснију расподелу надлеж- ности и одговорности на различитим нивоима власти у случају несрећа и дало би већа овлашћења за конкретну примену начела супсидијарности.
УПОРЕДНИ ПРЕГЛЕД ПРАВНОГ И СТРАТЕШКОГ ОКВИРА СИСТЕМА ЦИВИЛНЕ ЗАШТИТЕ У СРБИЈИ И ЕУ 17 • Питање организације оперативних јединица цивилне заштите треба преиспитати и ускладити са расподелом надлежности између различи- тих нивоа власти. Надаље, у циљу постепеног усаглашавања релевант- ног законодавства са Одлуком о Механизму цивилне заштите ЕУ, саве- тује се да се у Закону позове на европску класификацију модула цивилне заштите и капацитета за реаговање, док детаље о организацији јединица цивилне заштите треба регулисати подзаконским актима и/или оператив- ним процедурама.
• Законски дефинисан систем заштите и спасавања заснован на војној оба- вези данас се чини застарео ако погледамо најчешће европске приступе овој области. Стога се предлаже прогресивна промена оваквог система заснованог на војној обавези и улагање више средстава, како средњо- рочно тако и дугорочно, у систем који би се искључиво базирао на добро- вољном учешћу грађана у активностима заштите и спасавања, кроз изградњу чврстог система заснованог на волунтаризму, који је праћен ску- пом заштитних мера за добровољце.
• Иако су ЕУ Смернице за подршку земље домаћина (ЕУ ХНСГ) необавезујуће природе, државе учеснице се подстичу да их примењују током операција ЕУ Механизма цивилне заштите унутар Европске уније и, када је то могуће, у случају билатералне помоћи од стране друге земље, било да је реч о чла- ници ЕУ или не. Државе које нису чланице ЕУ се подстичу да узму у обзир ЕУ ХНСГ када затраже и добију међународну помоћ путем ЕУ Механизма за цивилну заштиту. Подршка земље домаћина подразумева све радње које се предузимају у фази приправности и управљања одговором на ката- строфу од стране државе учеснице која прима или шаље помоћ, или Коми- сије, како би се у највећој могућој мери отклонила свака предвидљива препрека за пружање међународне помоћи и тиме осигурало да се опе- рације реаговања на катастрофе одвијају неометано. Оне такође укључују подршку коју државе учеснице могу да пруже како би олакшале транзит међународне помоћи преко њихове територије копном, морем или ваз- духом. Србија би требало да се у потпуности усклади са ЕУ Смерницама за подршку земље домаћина.
• Србија треба да створи све предуслове за потпуно успостављање и функ- ционисање европског јединственог броја за хитне службе 112, укључујући израду и усвајање Уредбе о јединственом европском броју за хитне службе.
18 УПОРЕДНИ ПРЕГЛЕД ПРАВНОГ И СТРАТЕШКОГ ОКВИРА СИСТЕМА ЦИВИЛНЕ ЗАШТИТЕ У СРБИЈИ И ЕУ • Ради заокруживања законског и стратешког оквира потребно је завршити израду и усвајање 43 подзаконска акта, као и Процене ризика, Плана за смањење ризика од катастрофа и Планова заштите и спасавања на свим нивоима власти и обезбедити њихово редовно ажурирање, а такође и финализирати израду Националног плана заштите и спасавања и успо- стављање Регистра ризика.
• У циљу олакшавања активности држава чланица у области процене ризика, Комисија је формулисала упутство „Процена ризика и мапирање смерница за управљање ризиком од катастрофа ЕУ”, у блиској сарадњи са државама чланицама, како би се обезбедила боља упоредивост између метода и резултата. Србија треба да усклади своје методологије процене ризика са овим смерницама ЕУ.
• Треба ојачати сарадњу Републичког геодетског завода (РГЗ) и СВС како би се убрзао процес успостављања Регистра ризика као и дефинисања тех- ничке инфраструктуре и захтева за регистрацију. У складу са ЕУ ИНСПИРЕ, сви просторни подаци треба да буду сакупљени на једном месту. Такође, Србија треба да прати и да се усклађује са развојним трендовима Чво- ришта података о ризицима (Risk Data Hub), у оквиру Центра знања за управљање ризицима од катастрофа (Disaster Risk Management Knowledge Centre - DRMKC), који обухвата јавно доступну вебГИС платформу намењену унапређењу приступа и размене курираних података и методологија о ризику на европском нивоу, у циљу подстицања УРК активности. Састоји се од више корака, укључујући дефиницију типа анализе која ће бити представљена, дизајн методологија за обраду потребних података, дизајн архитектуре базе података и софтверских алата и, коначно, развој самог софтвера.
• У Закону је веома потцењена кључна улога научне заједнице у подршци управљању ризицима од катастрофа (на пример универзитета, хидрогео- лошких завода и истраживачких центара који се баве различитим опасно- стима). Саветује се да се у Закон унесу посебне одредбе које имају за циљ препознавање улоге научне заједнице у систему заштите и спасавања, као и цивилне заштите. Основне одредбе које би могле да нађу место у Закону требало би потом даље имплементирати кроз подзаконска акта. У том смислу треба консултовати Приручник ЕУ о науци за политику, који се бави доношењем политика које су засноване на доказима, као и Мрежу знања
УПОРЕДНИ ПРЕГЛЕД ПРАВНОГ И СТРАТЕШКОГ ОКВИРА СИСТЕМА ЦИВИЛНЕ ЗАШТИТЕ У СРБИЈИ И ЕУ 19 ЕУ за цивилну заштиту, која је тренутно у оснивању. Мрежа знања ће пру- жити подршку стручњацима, практичарима, креаторима политика, истра- живачима, тренерима и волонтерима у свакој фази циклуса управљања катастрофама, кроз умрежавање, партнерства, могућности за сарадњу и приступ експертизи и примерима добре праксе. То ће омогућити активно учешће носилаца знања и подстаћи инклузивни приступ како би се осигу- рало да Мрежа знања буде у могућности да одговори на кључне проблеме и потребе својих чланова.
• Националном програму управљања ризиком од елементарних непогода истиче рок и треба да се донесе нова стратегија и акциони план за наредни четворогодишњи период.
• Методологија која прописује садржај планова заштите и спасавања треба да обухвата упутства о јасним улогама и одговорностима свих актера, о капацитетима, координацији, управљању информацијама и комуникацији, као и праћењу ризика, раном упозоравању и оперативним акцијама. Пла- нови треба да дефинишу механизме координације и њихову интеракцију. Индикатори праћења ризика, степени узбуњивања, одговарајуће ране акције и операције реаговања дефинисане у плановима треба да фор- мирају систем који омогућава постепено повећање одговора - од свако- дневних ванредних ситуација до катастрофа великих размера које захте- вају међународне ресурсе. У оквиру таквог система, индикатори праћења ризика покрећу унапред дефинисане степене узбуњивања и активи- рају планове. Сваки план на сваком нивоу, требало би да садржи унапред одређене прагове (који се односе на погођену област, објекте или станов- ништво) повезане са тачно дефинисаним ресурсима који ће бити активи- рани (што је прецизније могуће, нпр. која врста јединице из које области). Било би корисно израдити нацрт обрасца плана заштите и спасавања како би се покрајинским и локалним нивоима помогло да своје планове форму- лишу и допуне прилагодљивим стандардним оперативним процедурама, контролним листама и шаблонима који су једноставни за коришћење за све релевантне актере.
• Србија треба да настави да ради на пуној имплементацији ЕУ Директиве о поплавама. Посебно треба завршити ажурирање Прелиминарне процене ризика од поплава и израду мапа опасности и ризика од поплава које ће омогућити дефинисање Плана управљања ризиком.
20 УПОРЕДНИ ПРЕГЛЕД ПРАВНОГ И СТРАТЕШКОГ ОКВИРА СИСТЕМА ЦИВИЛНЕ ЗАШТИТЕ У СРБИЈИ И ЕУ • Треба довршити и усвојити Закон о контроли опасности од великог удеса који укључује опасне супстанце, а који има за циљ пуну транспозицију ЕУ Директиве Севесо III.
• Садашње финансирање представља велику препреку у постизању ефи- касног и потпуно функционалног система смањења ризика од катастрофа и управљања ванредним ситуацијама. Изазов су како законске одредбе о финансирању, тако и недостатак средстава. Свим нивоима недостају средства да обезбеде спровођење свих обавеза прописаних законом и у том смислу треба размотрити успостављање делотворнијих законских и финансијских решења за суочавање са ванредним ситуацијама. То би значило успостављање система на два колосека: један колосек за уоби- чајене трошкове и развој система, а други колосек за финансирање посеб- них тошкова након проглашења ванредне ситуације. Поред тога, потребно је пронаћи решење за обезбеђивање довољног буџета и квалификова- ног особља за одрживо управљање превенцијом, обновом и другим УРК активностима.
• Требало би размотрити регулисање односа између СВС и КУЈУ како би се обезбедиле гаранције за њихову добру међусобну сарадњу, на пример путем меморандума о разумевању или кроз управни одбор.
3.2. Институционално уређење и капацитети Општи преглед уређења институција из области смањења ризика од ката- строфа и управљања ванредним ситуацијама:
Систем смањења ризика од катастрофа и управљања ванредним ситуацијама у Србији предвиђа велики број субјеката одговорних за различите сегменте система. Ово је у складу са природом смањења ризика од катастрофа и управљања ванред- ним ситуацијама. Међутим, да би систем који укључује бројне субјекте био ефи- касан, делотворан и вршио своју функцију, што је у овом случају заштита људи и њихове имовине, неопходно је да улоге сваког субјекта буду јасне, да се сарадња међу њима одвија неометано и да институције поседују капацитете који су у складу са дужностима које имају. Системи који поседују такве особине су се дока- зали као најбоља пракса за спровођење функција смањења ризика од катастрофа и управљања ванредним ситуацијама, како у Европи тако и широм света. Стога,
УПОРЕДНИ ПРЕГЛЕД ПРАВНОГ И СТРАТЕШКОГ ОКВИРА СИСТЕМА ЦИВИЛНЕ ЗАШТИТЕ У СРБИЈИ И ЕУ 21 Механизам цивилне заштите ЕУ, који је и сам заснован на доброј сарадњи различи- тих актера, подстиче државе чланице да улажу у континуирану изградњу ефикасне координације и капацитете релевантних институција. Јаки системи и институције држава чланица чине снажан и ефикасан Механизам цивилне заштите ЕУ.
Као што је поменуто, систем за смањење ризика од катастрофа и управљање ван- редним ситуацијама у Србији предвиђа велики број субјеката који укључују: Мини- старство унутрашњих послова/ Сектор за ванредне ситуације, Канцеларију за управљање јавним улагањима, Министарство рударства и енергетике/ Геолошки завод Србије, Министарство пољопривреде, шумарства и водопривреде / Репу- бличка дирекција за воде, Министарство заштите животне средине, Министар- ство здравља, Министарство пољопривреде, шумарства и водопривреде, Мини- старство грађевинарства, саобраћаја и инфраструктуре, Министарство одбране, Сеизмолошки завод Србије, Републички хидрометеоролошки завод Србије, Дирек- торат за радијациону и нуклеарну сигурност и безбедност Србије (СРБАТОМ), ака- демску заједницу, организације цивилног друштва, приватне компаније и грађане.
X Сектор за ванредне ситуације и оперативни капацитети: Сектор за ванредне ситуације у саставу Министарства унутрашњих послова је задужен за смањење ризика од катастрофа и управљање ванредним ситуа- цијама. СВС координира превенцијом, приправношћу и одговором на катастрофе на свим нивоима власти (општине, града, округа и државе) и де факто имплемен- тира начело супсидијарности. Да би се то осигурало, СВС има управе и одељења на општинском, градском, окружном и националном нивоу и оперативне капаци- тете који се састоје од приближно 4.000 професионалаца, од којих су 3.300 при- падници специјализованих ватрогасно-спасилачких јединица и тимова за пру- жање прве помоћи. На основу начела супсидијарности, када СВС не може сам да одреагује нa адекватан начин, неопходно је активирати и друге ресурсе национал- ног система заштите и спасавања, укључујући опрему и припаднике како општих тако и специјализованих јединица цивилне заштите, људство, возила, грађевинску механизацију и посебну полицијску опрему, специјализоване компаније или ору- жане снаге. Подршку пружају и Црвени крст Србије, радио-аматери Горске службе спасавања Србије и друге хуманитарне организације и удружења, као и организа- ције цивилног друштва. Сви грађани су дужни да по потреби учествују у изврша- вању задатака заштите и спасавања.
22 УПОРЕДНИ ПРЕГЛЕД ПРАВНОГ И СТРАТЕШКОГ ОКВИРА СИСТЕМА ЦИВИЛНЕ ЗАШТИТЕ У СРБИЈИ И ЕУ Специјализоване и опште јединице цивилне заштите се образују, опремају и оспо- собљавају као оперативне снаге локалне самоуправе за спровођење мера цивилне заштите. Ако јединица локалне самоуправе на својој територији има добровољно ватрогасно друштво које сама финансира, онда је изузета од формирања јединице цивилне заштите опште намене.
Специјализоване јединице цивилне заштите образују се за следеће операције: гашење пожара, заштита и спашавање на води и под водом, заштита и спашавање на неприступачним теренима, прва помоћ, откривање и уништавање неекспло- дираних убојних средстава, РХБ заштита, урбана потрага и спасавање, праћење, узбуњивање, телекомуникације и збрињавање. Јединице цивилне заштите опште намене оснивају се за једноставније задатке, као што су заштита и спасавање, укљу- чујући: помоћ у изградњи и ојачавању насипа за заштиту од поплава (пуњење и постављање врећа песка), чишћење снега, помоћ у дезинфекцији терена и обје- ката, помоћ у гашењу пожара на отвореном, рашчишћавање рушевина.
Поред професионалних ватрогасаца, широм Републике Србије постоји и неколико добровољних ватрогасних јединица.
Такође, предузећа и друга правна лица (нпр. Севесо постројења) морају да фор- мирају специјализовану јединицу цивилне заштите и/или индустријску ватрогасну јединицу, у складу са проценом ризика и потенцијалне опасности по територију.
X Штаб за ванредне ситуације: Републички штаб за ванредне ситуације (РШВС) је стручни и оперативни државни орган формиран за праћење активности смањења ризика од катастрофа и управљање реаговањем у ванредним ситуацијама. С обзиром на значај овог тела, командант штаба је министар унутрашњих послова, док је начелник Сектора за ванредне ситуације такође и начелник РШВС. Остали чланови РШВС-а су мини- стри или представници свих релевантних државних министарстава, институција и организација из области: управе и локалне самоуправе, одбране, здравства, пољопривреде, водопривреде и шумарства, рада и социјалне политике, заштите животне средине, спољних послова, саобраћаја и телекомуникација, грађевинар- ства, рударства, енергетике, информисања, метеорологије, сеизмологије, хидро- метеорологије, финансија, трговине и услуга као и представници Црвеног крста Србије, Горске службе спасавања Србије, јавних предузећа, привредних друштава и других правних лица, хуманитарних организација и удружења грађана. Редовни
УПОРЕДНИ ПРЕГЛЕД ПРАВНОГ И СТРАТЕШКОГ ОКВИРА СИСТЕМА ЦИВИЛНЕ ЗАШТИТЕ У СРБИЈИ И ЕУ 23 састанци се сазивају три до четири пута годишње, док се посебни оперативни састанци договарају пре, а понекад и током ванредних ситуација.
Главне функције штаба се односе на управљање и координацију телима за смањење ризика од катастрофа и управљање ванредним ситуацијама и спровођење мера и задатака цивилне заштите, а посебно током реаговања у ванредним ситуацијама. Штаб има овлашћења да захтева ангажовање и коришћење било којих снага за смањење ризика од катастрофа и управљање ванредним ситуацијама у земљи, као и да распусти штаб за ванредне ситуације нижег нивоа. Поред тога, РШВС реви- дира стратешке документе као што су процене ризика, планови и стратегије. СВС обавља стручне и административно-техничке послове неопходне за рад РШВС. Од 2011. године, Републички штаб за ванредне ситуације је инкорпориран у Нацио- налну платформу за смањење ризика од катастрофа Србије.
Слични штабови за ванредне ситуације оснивају се на нижим нивоима власти (општинском, градском, окружном и покрајинском). Они такође играју примарну улогу у превенцији и приправности, као и током ванредних ситуација и катастрофа већих размера које су погодиле њихову област. Локални штаб за ванредне ситуа- ције води председник општине, уз подршку регионалне управе СВС.
У случају непогоде великих размера која погађа неколико општина или округа, укључује се штаб на покрајинском, окружном или чак републичком нивоу како би координирао управљањем ванредном ситуацијом. На свим нивоима постоји опција званичног проглашења ванредне ситуације, што подразумева овлашћење за предузимање посебних мера или ангажовање додатних ресурса. Заправо, то значи да се капацитети могу прерасподелити међу различитим деловима погође- ног подручја.
X Канцеларија за управљање јавним улагањима (КУЈУ): Канцеларија за управљање јавним улагањима основана је током почетног периода обнове након поплава у мају 2014. године. То је главни орган надлежан за реали- зацију фазе обнове након катастрофе. КУЈУ спроводи процену потреба, мобилише ресурсе, координира државну и међународну помоћ и друге ангажоване орга- низације, као и имплементира активности обнове кроз набавку добара и услуга. Поред тога, КУЈУ је задужен за координацију свих органа управе и других институ- ција у Републици Србији у спровођењу Националног програма управљања ризи- ком од елементарних непогода (НПУРЕН), који је Влада усвојила у децембру 2014.
24 УПОРЕДНИ ПРЕГЛЕД ПРАВНОГ И СТРАТЕШКОГ ОКВИРА СИСТЕМА ЦИВИЛНЕ ЗАШТИТЕ У СРБИЈИ И ЕУ године. Такође, 2017. године Влада је усвојила Акциони план за имплементацију НПУРЕН за период 2017-2020, који је у потпуности усклађен са Сендајским окви- ром за период 2015-2030.
X Стална конференција градова и општина: Стална конференција градова и општина (СКГО) је национално удружење локалних власти. СКГО координира успостављање протокола о сарадњи градова и општина у подручјима речних сливова. Свеукупно до сада су потписана четири протокола. Два обухватају 26 градова и општина који припадају подручју слива река Западна Морава и Колубара, а друга два су потписана између 20 градова и општина из слива Велике Мораве и горњег Дунава-Банатски водотокови. Поред тога, 2018. године протокол је потписало и 10 општина у сливу реке Дрине. У Србији постоји 10 речних сливова и очекује се да ће свих 10 протокола бити потписано до краја 2020. године.
X Рано упозоравање и узбуњивање: Систем раног упозоравања подразумева сарадњу бројних институција, од раз- личитих нивоа власти, хидрометеоролошких завода, агенција за воде до сеизмо- лошких завода, у зависности од врсте опасности. Републички хидрометеоролошки завод Србије (РХМЗС) издаје метеоролошка и хидролошка упозорења за поплаве, како рана тако и хитна упозорења. Упозорења се достављају путем е-поште, СМС-а и на веб страници РХМЗС. Део сајта РХМЗ-а је и веб-сајт Метеоаларм (meteoalarm. rs), развијен у оквиру европског пројекта meteoalarm.eu. Критеријуми за издавање упозорења су унапред дефинисани и усклађени са суседним земљама.
Кад је реч о земљотресима, Републички сеизмолошки завод израђује референтне карте опасности за целу територију Србије и управља мрежом сеизмолошких ста- ница у реалном времену, које аутоматски преносе информације о земљотресима преко 5 степени Рихтерове скале Републичком штабу за ванредне ситуације .
Упозорења се прикупљају у РШВС, а одатле се прослеђују одговарајућим локалним субјектима који активирају сирене. Пре неколико година надлежност над сиренама је делегирана општинама, које би до 2021. године требало да израде акустичку сту- дију о покривености система за јавно узбуњивања за своју територију и да у складу са тим инсталирају и одржавају сирене.
УПОРЕДНИ ПРЕГЛЕД ПРАВНОГ И СТРАТЕШКОГ ОКВИРА СИСТЕМА ЦИВИЛНЕ ЗАШТИТЕ У СРБИЈИ И ЕУ 25 РХМЗС објављује индекс опасности од појаве шумских пожара, који се користи за идентификацију метеоролошких услова у који погодују настанку шумских пожара. Међутим, овај индекс не узима у обзир друге важне параметре (као што је тип вегетације) и углавном се користи као полазна тачка у систему прогнозирања. Стручњаци предлажу побољшање система раног упозорења на пожар развојем софистициранијег индекса и коришћењем Европског информационог система за шумске пожаре Коперникус.
X Институције надлежне за процену ризика: Као што је поменуто, сваки ниво власти треба да изради процене ризика за своју област. Такође, субјекти од посебног значаја за заштиту и спасавање треба да имају сопствене процене ризика. Ове процене ризика израђују и привредна друштва и друга правна лица овлашћена од Министарства унутрашњих послова, у складу са строгим захтевима и обуком коју прописује Закон о смањењу ризика од ката- строфа и управљању ванредним ситуацијама.
Да би се подржале општине у процени ризика од катастрофа и планирању спа- савања, развија се информациони Систем за интегрисано управљање ванред- ним ситуацијама СИУВС. То је дигитална база података која омогућава да се на јед- ном месту прикупе подаци о потенцијалним ризицима које достављају локалне самоуправе.
Различите институције имају додатне одговорности за научне секторске процене ризика. За ризик од поплава великих река примарну одговорност има Министар- ство пољопривреде, шумарства и водопривреде, преко Републичке дирекције за воде (РДВ), док је за процену ризика од шумских пожара надлежно Министарство пољопривреде, шумарства и водопривреде – Управа за шуме. РХМЗС даје процене ризика за све релевантне метеоролошке опасности, између осталог екстремне температуре, сушу, град, олују и јаку кишу. РХМЗС је спровео потпуну и детаљну процену и анализу ризика од суше, и израдио матрицу ризика са највероватнијим и најгорим могућим сценаријем. Сеизмолошки завод Србије је водећа институција задужена за процену сеизмичког ризика.
X Анализа институционалног уређења и капацитета: Као што је речено, систем смањења ризика од катастрофа и управљања ванред- ним ситуацијама у Србији представља свеобухватан систем који укључује бројне
26 УПОРЕДНИ ПРЕГЛЕД ПРАВНОГ И СТРАТЕШКОГ ОКВИРА СИСТЕМА ЦИВИЛНЕ ЗАШТИТЕ У СРБИЈИ И ЕУ институције. Иако су труд и посвећеност свих ових атера евидентни, недостаци онемогућавају пуну операционализацију система. Функционисање и сарадња често зависе од компетенција и преданости појединаца, а нису резултат ефективне дугорочне политике засноване на институционалном приступу. Сектор за ван- редне ситуације се суочава са изазовима у погледу финансирања, особља и про- сторија. Тренутни недостатак особља и финансијских ресурса не омогућавају адек- ватно планирање и флексибилност која је неопходна за остваривање свих задатака и одговорности СВС. Општинама, које имају дуги списак надлежности у вези са превенцијом и реаговањем на ванредне ситуације, недостају финансијска сред- ства, људство, опрема, стручност, обука. Локалне самоуправе издвајају само 0,01- 1,7% средстава из свог буџета за СРК и управљање ванредним ситуацијама. Ови недостаци представљају озбиљан проблем у функционисању читавог система за смањење ризика од катастрофа и управљање ванредним ситуацијама.
Капацитети служби за реаговање су ограничени и преоптерећени чак и кад је реч о редовним активностима. Иако су последњих година постигнута одређена побољ- шања капацитета, углавном кроз међународне пројекте, ионако преоптерећен систем је додатно изожен притиску током ванредних ситуација. Професионалних ватрогасаца тренутно има 3.300, а план је да се тај број повећа за још 1.200. Постоје 173 специјализоване јединице цивилне заштите са око 4.400 припадника, од којих је само 1.900 завршило обуку. Опште гледано, постоји недостатак добровољаца због лимитиране рефундације послодавцима и проблема са осигурањем.
Добровољна ватрогасна друштва нису успостављена свуда у земљи. Специјализо- ване јединице цивилне заштите су ограничене на улогу подршке, и ангажују се за попуну постојећих специјализованих тимовима. Капацитети за медицинску помоћ су преоптерећени током ванредних ситуација зато што не постоје посебне пред- болничке ургентне структуре за реаговање у случајевима инцидената са масовним жртвама. Чини се да Црвени крст Србије има солидне капацитете, са преко 7.500 активних волонтера који су били ангажовани у поплавама 2014. године на испум- павању воде и техничкој помоћи, спасавању на води, евакуацији, склањању, обе- збеђивању пијаће воде, хигијене и санитарних потреба, пружању прве помоћи, хуманитарној помоћи и тражењу несталих лица.
Наведени недовољни капацитети угрожавају функционисање система, што је често евидентно током ванредних ситуација које превазилазе ниво редовног реаговања. Услед недовољног броја обученог људства, у ситуацијама катастрофа већих раз-
УПОРЕДНИ ПРЕГЛЕД ПРАВНОГ И СТРАТЕШКОГ ОКВИРА СИСТЕМА ЦИВИЛНЕ ЗАШТИТЕ У СРБИЈИ И ЕУ 27 мера особље је принуђено да ради 24 сата дневно, седам дана у недељи. У слу- чају дуготрајније ванредне ситуације, то је очигледно неодрживо. На ове проблеме треба одговорити изградњом снажнијег волонтерског система или формирањем резервног састава ватрогасно-спасилачких јединица на регионалном нивоу, који може бити распоређен у друге делове земље. Овај недостатак флексибилности система умањује капацитете за шири спектар реаговања.
Као што је поменуто, општи недостатак обуке је евидентан, како кад је реч о специја- лизованим јединицама цивилне заштите, тако и за јединице цивилне заштите опште намене и добровољце. Могућности за обуку су ограничене и не постоји чврсто уте- мељени систем обуке. Законом о смањењу ризика од катастрофа и управљању ван- редним ситуацијама предвиђено је формирање Националног центра за обуку, али он још увек није основан. У међувремену, општи недостатак објеката за обуку, тре- нера и финансија утиче на способности припадника снага реаговања. Тренутни ресурси користе се за обуку ватрогасаца, као и за обуку добровољаца цивилне заштите.
Чини се да постоје релативно ограничени капацитети за предвиђање да би систем раног упозорења у потпуности функционисао, осим у случају поплава. Потребна су даља улагања у опрему, људске капацитете и ИТ алате, како Хидрометеоролошког тако и Сеизмолошког завода. Иако су општине дужне да израде акустичку студију покривености система за јавно узбуњивање за своју територију до 2021. године и да сходно томе инсталирају и одржавају сирене, средства за то нису обезбеђена. Стога је систем јавних сирена непотпун, посебно у многим руралним општинама. Закон о смањењу ризика од катастрофа и управљању ванредним ситуацијама про- писује увођење европског броја за хитне службе 112, али још увек није профункци- онисао центар који би примао хитне позиве преко броја за хитне службе 112, што је један од захтева ЕУ.
Општине се боре са израдом стратешких докумената (процене ризика, планови за смањење ризика од катастрофа, планови заштите и спасавања) предвиђених зако- ном и неопходних за целокупно функционисање система.
Постоје добри примери размене података и комуникације, али упркос броју пор- тала и система за управљање информацијама, размена података остаје изазов.
У годинама од успостављања ЕУЦПМ-а, највећи постигнути напредак се односи на бољу координацију цивилних снага за реаговање. У том смислу основан је
28 УПОРЕДНИ ПРЕГЛЕД ПРАВНОГ И СТРАТЕШКОГ ОКВИРА СИСТЕМА ЦИВИЛНЕ ЗАШТИТЕ У СРБИЈИ И ЕУ Европски фонд за цивилну заштиту- ЕЦПП (European Civil Protection Pool) са циљем да унапреди европску сарадњу у области цивилне заштите и омогући бржи, боље координисани и ефикаснији европски одговор на елементарне непогоде и ката- строфе изазване људским фактором. Фонд окупља ресурсе из 25 држава чланица и држава учесница, спремне за распоређивање у погођеној зони у кратком року. Ови ресурси могу бити спасилачки или медицински тимови, стручњаци, специја- лизована опрема или транспорт. Кад год се догоди катастрофа и стигне захтев за помоћ преко Механизма цивилне заштите ЕУ, помоћ се црпи из овог фонда. Током 2019. године, ЕУ је ојачала и учврстила своје компоненте управљања ризиком од катастрофа даљим унапређењем Механизма цивилне заштите ЕУ.
Најновији уведени елемент – ресцЕУ (rescEU) - има за циљ да побољша како заштиту грађана од катастрофа, тако и управљање ризицима у настајању. Поред тога, рес- цЕУ успоставља нову европску резерву ресурса („резерва ресцЕУ“) која укљу- чује флоту противпожарних авиона и хеликоптера, авиона за медицинску евакуа- цију, као и залихе медицинске опреме и теренских болница које могу да одговоре на хитне здравствене ситуације, и хемијске, биолошке, радиолошке и нуклеарне инциденте. Србија до данас није понудила своје капацитете на добровољној бази ни ЕЦПП, нити ресцЕУ.
X Препоруке: • Питање финансијских средстава потребних за свеукупно функционисање система треба поставити као приоритет. То би подразумевало обезбеђи- вање довољно средстава за функционисање СВС, система обуке, јединица за реаговање, итд.
• Србија као држава учесница ЕУЦПМ има шире могућности приступа фон- довима ЕУ за изградњу капацитета за реаговање (сертификација Међуна- родне саветодавне групе за трагање и спасавање, обука специјализованих тимова или друге мере за изградњу капацитета).
• Важно је наставити изградњу капацитета за реаговање на свим нивоима, као и јачање волонтерског система. Потребно је развити капацитета за реаговање који омогућавају постепено повећање одговора, од нивоа сва- кодневних ванредних ситуација до катастрофа великог обима, и у складу с тим прилагодити финансирање и развој капацитета. Такође је препорука да се формирају резервни састави ватрогасних и спасилачких јединица на
УПОРЕДНИ ПРЕГЛЕД ПРАВНОГ И СТРАТЕШКОГ ОКВИРА СИСТЕМА ЦИВИЛНЕ ЗАШТИТЕ У СРБИЈИ И ЕУ 29 регионалном нивоу, који могу бити распоређени у друге делове земље и да се размотрити спајање резервних снага са добровољним ватрогасним јединицама.
• Србија треба да изгради своје капацитете цивилне заштите у складу са Одлуком Механизма цивилне заштите Уније о класификацији модула цивилне заштите и капацитета за реаговање, а затим размотри стављање својих капацитета на располагање ЕЦПП и ресцЕУ.
• Треба промовисати постојеће волонтерске системе и размотрити нове начине на који добровољци могу да допринесу мерама цивилне заштите. Сви актери и органи управе цивилне заштите на свим нивоима власти, треба да имају за циљ да регрутују нове добровољце за помоћ заједници.
• Србија треба да додатно ојача инспекцијске капацитете који су важан елемент у обезбеђивању вертикалног и хоризонталног функционисања система.
• Србија треба да повећа капацитете хитне медицинске помоћи (ЕМС) и успостави систематску сарадњу између ватрогасаца и службе хитне помоћи у погледу развоја одговарајућих стандардних оперативних про- цедура, обуке, итд.
• Србија треба да успостави Национални центар за обуку и улаже у изградњу капацитета за обуку који би били на располагаљу свим актерима широм земље.
• У циљу развијања међуинституционалне сарадње, важно је креирати фиксне структуре како би се олакшала комуникација између различитих нивоа власти и између актера на истом нивоу, као и да се успостави фор- мални однос између различитих националних и локалних управа и СВС-а ради управљања и размене информација.
• Даље развијати методологије за превенцију и планове приправности, као и за процену ризика у складу са смерницама ЕУ за процену ризика. Посебно треба ставити нагласак на анализу вишеструких ризика и ризике изазване климатским променама. Такође, потребно је интегрисати каскадни ефе- кат као део анализе вишеструких ризика, укључујући кварове на кључним системима, Natech ризике код великих индустријских Севесо постројења, електрана и других критичних инфраструктура, као и каскадне ефекте
30 УПОРЕДНИ ПРЕГЛЕД ПРАВНОГ И СТРАТЕШКОГ ОКВИРА СИСТЕМА ЦИВИЛНЕ ЗАШТИТЕ У СРБИЈИ И ЕУ који су резултат пандемије. Препоручује се да се израде обрасци и смер- нице, и спроведу обуке о процени ризика, посебно за ниже нивое власти.
• Потребно је поспешити учешће научне заједнице као и цивилног друштва у укупном смањењу ризика од катастрофа и систему управљања ванред- ним ситуацијама, а посебно кад је реч о проценама ризика и планирању управљања ризиком.
• Треба улагати у подизање свести о превентивним акцијама, посебно за локалне заједнице и грађане.
• Треба обезбедити даља улагања у структурне и неструктурне мере пре- венције, у складу са Плановима за смањење ризика од катастрофа.
3.3. Међународна сарадња Међународна сарадња је важан аспект смањења ризика од катастрофа и управљања ванредним ситуацијама у свакој земљи. Србија је држава учесница ЕУЦПМ од 2015. године. ЕУЦП је оперативни оквир који подстиче ефикасну моби- лизацију помоћи за управљање катастрофама, али и јачање превенције и приправ- ности. Солидарност и сарадња су суштинска начела овог оквира. ЦПМ је постао кључно оруђе у обезбеђивању хитног и координираног одговора држава чланица на најтеже катастрофе које се дешавају унутар и ван ЕУ.
Државе учеснице ЕУЦПМ-а се подстичу да сарађују и склапају билатералне спо- разуме са другим државама и међународним организацијама. Србија има широку сарадњу са другим државама као и релевантним организацијама. Споразуми о сарадњи у области ванредних ситуација потписани су са: Украјином (2004), Руском Федерацијом (2009), Босном и Херцеговином (2010), Црном Гором (2010), Азер- бејџаном (2011), Словачком (2011), Мађарском (2013), Хрватском (2014), Слове- нијом (2015), Бугарском (2019). Србија је такође део Иницијативе за превенцију и спремност у случају катастрофа за регион Југоисточне Европе (Disaster Preparedness and Prevention Initiative for South Eastern Europe - DPPI SEE).
Различите институције такође сарађују на хоризонталном нивоу са сличним инсти- туцијама из региона, или су део међународних организација. Све институције укључене у систем раног упозоравања у Србији активно комуницирају са слич- ним службама у другим земљама путем званичних канала. Ова прекогранична
УПОРЕДНИ ПРЕГЛЕД ПРАВНОГ И СТРАТЕШКОГ ОКВИРА СИСТЕМА ЦИВИЛНЕ ЗАШТИТЕ У СРБИЈИ И ЕУ 31 сарадња олакшава праћење и процену ризика, рано упозоравање и реаговање на катастрофе.
Кроз међународну сарадњу Србија учествује у различитим пројектима који се односе на цивилну заштиту, а који се углавном финансирају од стране ЕУ, ОЕБС-а, УНИЦЕФ-а, УНДП-а, Светске банке, Швајцарске, Јапана или Иницијативе за превен- цију и спремност у случају катастрофа за регион Југоисточне Европе. У Србији су спроведене различите међународне обуке и вежбе, а професионалци цивилне заштите из Србије редовно учествују у међународним обукама и вежбама (нпр. НАТО, ЕУ, ДППИ). Још увек није јасно како се ови различити пројекти и међуна- родни ангажмани транспонују и спроводе у систем смањења ризика од катастрофа и управљања ванредним ситуацијама у Србији.
Међутим, ова богата међународна сарадња представља праву прилику за Србију да учи од других система цивилне заштите, обезбеди средства за отклањање недо- статака српског система и обезбеди неопходан трансфер знања.
32 УПОРЕДНИ ПРЕГЛЕД ПРАВНОГ И СТРАТЕШКОГ ОКВИРА СИСТЕМА ЦИВИЛНЕ ЗАШТИТЕ У СРБИЈИ И ЕУ 4. ЗАКЉУЧЦИ И КЉУЧНЕ ПРЕПОРУКЕ Србија је на добром путу да изгради снажан система смањења ризика од ката- строфа и управљања ванредним ситуацијама, у складу са захтевима ЕУ. Овај пре- глед је упоредио тренутни стратешки и законодавни оквир Србије са захтевима ЕУ и пружио детаљне препоруке за побољшање.
Доле је сажетак главних препорука организованих као краткорочне, средњорочне и дугорочне препоруке:
X КРАТКОРОЧНЕ: • Транспоновати у српско законодавство горе наведене релевантне дирек- тиве и одлуке ЕУ (Одлука бр. 1313/2013/ЕУ, Директива Севесо III, итд.). Ово је веома важна општа препорука која би обезбедила снажну основу за потпуно усклађивање са правним тековинама ЕУ које се односе на цивилну заштиту.
• У потпуности се ускладити са Смерницама ЕУ за подршку земље домаћина.
• Створити све предуслове за потпуно успостављање и функционисање европског јединственог броја за хитне службе 112, укључујући израду и усвајање Уредбе о јединственом европском броју за хитне службе.
• Ускладити методологије за процену ризика са ЕУ смерницама „Процена ризика и мапирање смерница за управљање ризиком од катастрофа“. Посебно ставити нагласак на анализу вишеструких ризика и ризике иза- зване климатским променама. Потребно је интегрисати каскадни ефекат као део анализе вишеструких ризика, укључујући кварове на кључним системима, Natech ризике код великих индустријских Севесо постројења, електрана и других критичних инфраструктура, као и каскадне ефекте који су резултат пандемије.
• Израдити нову стратегију и акциони план за наредни четворогодишњи период јер Националном програму управљања ризицима од елементар- них непогода истиче рок.
УПОРЕДНИ ПРЕГЛЕД ПРАВНОГ И СТРАТЕШКОГ ОКВИРА СИСТЕМА ЦИВИЛНЕ ЗАШТИТЕ У СРБИЈИ И ЕУ 33 • Довршити и усвојити Закон о контроли опасности од великог удеса који укључује опасне супстанце, а који има за циљ да у потпуности транспонује ЕУ Директиву Севесо III.
• Ажурирати методологију којом се прописује садржај планова заштите и спасавања који треба да садрже упутства о јасним улогама и одговорно- стима свих актера, капацитетима, координацији, управљању информа- цијама и комуникацији, као и праћењу ризика, раном упозоравању и опе- ративним акцијама.
X СРЕДЊОРОЧНЕ: • Завршити израду и усвајање 43 подзаконска акта, као и Процене ризика, Плана за смањење ризика од катастрофа и Планова заштите и спасавања на свим нивоима власти и обезбедити њихово редовно ажурирање, и финализирати израду Националног плана заштите и спасавања и успо- стављање Регистра ризика.
• Изградити капацитете цивилне заштите у складу са Одлуком Механизма цивилне заштите Уније о класификацији модула цивилне заштите и капа- цитета за реаговање, а затим размотри стављање својих капацитета на располагање ЕЦПП и ресцЕУ.
• Ажурирати важећи Закон о смањењу ризика од катастрофа и управљању ванредним ситуацијама, како би се даље разрадило функционисање начела супсидијарности и ревидирала оперативна организација цивилне заштите, имајући у виду расподелу надлежности између различитих нивоа власти.
• Размотрити нове начине на који добровољци могу да допринесу мерама цивилне заштите и промовисати постојеће волонтерске системе.
• Додатно јачати инспекцијске капацитете, капацитете хитне медицинске помоћи, градити међуинституционалну сарадњу и улагати у подизање свести о превентивним акцијама, посебно за локалне заједнице и грађане.
• Успоставити Национални центар за обуку и улаже у изградњу капацитета за обуку који би били на располагању свим актерима широм земље.
34 УПОРЕДНИ ПРЕГЛЕД ПРАВНОГ И СТРАТЕШКОГ ОКВИРА СИСТЕМА ЦИВИЛНЕ ЗАШТИТЕ У СРБИЈИ И ЕУ • Поставити као приоритетно питање финансијских средстава потребних за целокупно функционисање система. То би подразумевало обезбеђење довољно средстава за функционисање СВС, система обуке, јединица за реаговање, итд.
• Наставити рад на пуној примени директиве ЕУ о поплавама. Посебно треба завршити ажурирање Прелиминарне процене ризика од поплава и израду мапа опасности и ризика од поплава, које ће омогућити формули- сање Плана управљања ризиком.
• Убрзати процес успостављања и утврђивања захтева за Регистар ризика и дефинисати техничку инфраструктуру неопходну за усклађивање са иницијативом Чворишта података о ризицима, у оквиру Центра знања за управљање ризицима од катастрофа (ДРМКЦ).
X ДУГОРОЧНЕ: • Даље улагање у структурне и неструктурне мере превенције катастрофа у складу са Плановима за смањење ризика од катастрофа.
• Законски дефинисан систем заштите и спасавања заснован на војној оба- вези данас се чини застарео ако погледамо најчешће европске приступе овој области. Стога се предлаже прогресивна промена оваквог система заснованог на војној обавези и улагање више средстава, како среднњо- рочно тако и дугорочно, у систем који би се искључиво базирао на добро- вољном учешћу грађана у активностима заштите и спасавања, кроз изградњу чврстог система заснованог на волунтаризму, који је праћен ску- пом заштитних мера за добровољце.
• Поспешити учешће научне заједнице као и цивилног друштва у укупном смањењу ризика од катастрофа и систему управљања ванредним ситуа- цијама, а посебно кад је реч о проценама ризика и планирању управљања ризиком. У том смислу треба консултовати Приручник ЕУ о науци за поли- тику, који се бави доношењем политика које су засноване на доказима, као и Мрежу знања ЕУ за цивилну заштиту, која је тренутно у оснивању.
УПОРЕДНИ ПРЕГЛЕД ПРАВНОГ И СТРАТЕШКОГ ОКВИРА СИСТЕМА ЦИВИЛНЕ ЗАШТИТЕ У СРБИЈИ И ЕУ 35