Lund Recommendations (ky)

Rekomandimet e Lundit për Pjesëmarrje Efektive të Pakicave Kombëtare në Jetën Publike & Sqarime

shtator 1999 ISBN 90 – 7598905 – 9

OSCE High Commissioner on National Minorities Prinsessegracht 22 2514 AP The Hague The Netherlands

Tel: + 31 70 312 5500 Fax: +31 70 363 5910 E-mail: hcnm@hcnm.org  Rekomandimet e Lundit

PËRMBAJTJA

Hyrje 3

Rekomandimet e Lund-it... I. Parimet e përgjithshme 7 II. Pjesëmarrja në sjelljen e vendimeve 8 A. Aranzhmanet në nivel të Qeverisë Qëndrore B. Zgjedhjet C. Aranzhmanet në nivel regjional dhe lokal D. Trupat këshillues dhe konsultativ

III. Vetëqeverisja Lokale 10 A. Aranzhmanet joteritoriale B. Aranzhmanet teritoriale

IV. Garancitë 12 A. Garancitë kushtetuese dhe ligjore B. Masat ligjore

Sqarime rreth Rekomandimeve të Lund-it … I. Parimet e përgjithshme 15 II. Pjesëmarrja në sjelljen e vendimeve 21 A. Aranzhmanet në nivel të Qeverise Qëndrore B. Zgjedhjet C. Aranzhmanet në nivel regjional dhe lokal D. Trupat këshillues dhe konsultativ

III.Vetëqeverisja Lokale 25 A. Aranzhmanet joteritoriale B. Aranzhmanet teritoriale

IV.Garancitë 30 A. Garancitë kushtetuese dhe ligjore B. Masat ligjore

1 Rekomandimet e Lundit

2  Rekomandimet e Lundit

HYRJE

Me vendimet e Helsinkit në korrik 1992, Organizata për Siguri dhe Bashkëpunim në Europë (OSBE) e vendosi postin e Komisarit të Larte për Pakica Kombëtare si “instrument për parandalim të konflikteve në fazën sa më të hershme“. Ky mandat u krijua kryesisht si reagim ndaj situatës në ish-Jugosllavi nga e cila u paraqit frika se ajo mund të përsëritet dikund tjetër në Evropë, në veçanti në shtetet në transicion kah demokracia, që do të shkatrronte tendencat për paqë dhe prosperitet të parashikuara në deklaratën e Parisit për Evropë të Re, e miratuar nga kryetarët e shteteve dhe qeverive në nëntor 1990.

Më 1 janar të vitit 1993, z. Max van der Stoel e mori detyrën si Komisar i Lartë i Pakicave Kombëtare (KLPK) i OSBE. Duke absorbuar nga përvoja e tij e madhe si ish deputet në parlament, si Ministër i Punëve të Jashtme të Holandës, si përfaqësues i vazhdueshëm në Kombet e Bashkuara dhe një kohë të gjatë avokat për të drejtat e njeriut, z. van der Stoel përqëndroi vëmendjen e tij në shumë mosmarrveshje mes pakicave dhe pushteteve qëndrore në Evropë të cilat sipas tij kishin potencial për të eskaluar. Duke vepruar qetë me mënyra diplomatike, KLPK u involvua në një varg shtetesh, duke përfshirë Shqipërinë, Kroacinë, Estoninë, Hungarinë, Kazahstanin, Kirgistanin, Lituaninë, ish Republikën Jugosllave të Maqedonisë, Rumaninë, Sllovakinë dhe Ukrainën. Angazhimi i tij është përqëndruar kryesisht në situata të tilla që involvojnë persona që u takojnë grupeve kombëtare/etnike të cilat përbëjne shumicën numerike në një shtet por pakicën numerike në shtet tjetër, duke përfaqësuar kështu interesin e autoriteteve shtetërore në çdo shtet dhe duke krijuar burim potencial të tensioneve ndërshtetërore qoftë edhe konflikte. Në të vërtetë këto tensione kanë definuar një pjesë të madhe të istorisë evropiane.

Gjatë definimit te esencës së tensioneve që përfshijnë pakicat kombëtare, KLPK iu qaset çështjeve në mënyrë të pavarur, neutrale dhe me bashkëpunim. Gjersa KLPK nuk është mekanizëm mbikqyrës, ai përdor standarde ndërkombëtare ndaj të cilave është obliguar çdo shtet dhe të cilat ai i përdorë si kornizë kryesore për analiza dhe formulim të rekomandimeve të tij specifike. Rrjedhimisht është e rëndësishme të përkujtohen obligimet të marra nga të gjitha shtetet anëtare të OSBE-së, sidomos shtetet nënshkruese të dokumentit të Kopenhagës më 1990 nga konferenca për dimenzionet njerëzore i cili në pjesën IV, i artikulon obligimet e detajshme që kanë të bëjnë me pakicat kombëtare. Është me rëndësi të përmendet se të gjitha shtetet e OSBE-së janë gjithashtu të detyruara nga obligimet që kanë ndaj Kombeve të Bashkuara dhe që kanë të bëjnë me të drejtat

3  Rekomandimet e Lundit

e njeriut duke përfshirë të drejtat e pakicave. Pjesa më e madhe e shteteve të OSBE-së janë edhe mëtej të detyruara nga standardet e Këshillit të Evropës.

Pas një aktiviteti intensiv gjashtëvjeçar, KLPK ka identifikuar çështje dhe tema të caktuara periodike që janë bërë objekt i vëmendjes së tij në një numër të konsiderueshëm të shteteve në të cilat ai është i involvuar. Në mesin e tyre janë arsimi si dhe përdorimi i gjuhëve të pakicave veçanërisht si çështje të rëndësishme për rruajtjen dhe zhvillimin e identitetit të personave që u takojnë pakicave kombëtare. Për tu arritur aplikim i qëlluar dhe koherent i të drejtave relevante të pakicave në hapsirën e OSBE-së, në vjeshtë të vitit 1995 KLPK kërkoi nga Fondacioni për Marëdhënie Ndëretnike- një organizatë joqeveritare e formuar në 1993 për t’i realizuar aktivitetet e specializuara në përmbajtje të KLPK- që të angazhojë dy grupe të ekspertëve me reputacion të pavarur ndërkombëtarë që të elaborojnë dy rekomandime: Rekomandimet e Hagës për të Drejtat e Pakicave për Arsim (1996) dhe Rekomandimet e Osllos për të Drejtat Gjuhësore të Pakicave Kombëtare (1998). Në shumë shtete, këto dy rekomandime u kanë shërbyer si politikanëve ashtu edhe ligjdhënësve. Rekomandimet e përkthyera nga Fondacioni për Marëdhënie Ndëretnike në disa gjuhë mund te jipen në përdorim pa kurrfarë kompenzimi.

Tema e tretë dhe e përhershme në një numër situatash ku ka qenë i involvuar KLPK është ajo e pjesëmarrjes së pakicave kombëtare në qeverisjen e shteteve. Për informim më të mirë rreth botëkuptimeve të shteteve të OSBE-së për këtë çështje dhe me qëllim që t’u lejohet shteteve të këmbejnë përvojat njëra me tjetrën, KLPK dhe zyra e OSBE-së për Institucione Demokratike dhe të Drejtat e Njeriut, organizuan konferencë të të gjitha shteteve të OSBE-së si dhe organizatave relevante ndërkombëtare të titullar “Qeverisja dhe Pjesmarrja: Integrimi i Dallimeve” që u mbajt prej 18 deri më 20 tetor, në qytetin Lokarno të Konfederatës së Zvicrës. Në deklaratën e dhënë në fund nga kryetari i konferencës u rrumbullaksuan temat e takimit dhe u cek dëshira për ”aktivitete konkrete rrjedhimore, duke ngërthyer elaborim të mëtejshëm të mekanizmave dhe koncepteve të ndryshme të qeverisjes të mirë me pjesëmarrje efektive të pakicave që do të mundësojë integrimin e dallimeve brenda shtetit”. Rrjedhimisht KLPK angazhoi Fondacionin për Raporte Ndëretnike, në bashkëpunim me Institutin për të Drejtat e Njeriut dhe të Drejtën Humanitare të quajtur Raoul Wallenberg, për të bashkuar ekspertë të pavarur ndërkombëtar me qëllim të elaborimit të rekomandimeve dhe zgjidhjeve alternative në përputhshmëri me standardet relevante ndërkombëtare.

Rezultati i iniciativës së lartëpërmendur janë Rekomandimet e Lund-it për Pjesëmarrje Efektive të Pakicave Kombëtare në Jetën Publike-e quajtur sipas

4  Rekomandimet e Lundit

qytetit suedez ku ekspertët u tubuan dhe i kompletuan rekomandimet për herë të fundit. Në mesin e tyre kishte ekspertë dhe juristë - specialistë për të drejtën ndërkombëtare, shkencëtarë politik - specialistë për sistemin kushtetues dhe zgjedhor dhe sociologë - specialistë për të drejtat e pakicave. Ekspertët që punonin nën udhëheqjen e profesorit Gudmundur Alfredsson që njëherit ishte edhe drejtor i Institutit Raoul Wallenberg ishin :

Profesor Gudmundur Alfredsson (islandez), Drejtor i Institutit Raoul Wallenberg për të Drejtat e Njeriut dhe të Drejtën Humanitare, Universiteti Lund; profesor Vernon Bogdanor (britanez), Profesor për qeverisje shtetrore, Universiteti Oxford; Profesor Vojin Dimitrijevic (jugosllav), Drejtor i Qendrës së Beogradit për të Drejtat e Njeriut; Dr. Asbjorn Eide (norvegjez), bashkëpunëtor i lartë në Institutin Norvegjez për të Drejtat e Njeriut; Profesor Yash Ghai (kenian), Sir YK Pao Profesor i të Drejtës Publike, Univesiteti Hong Kong; Profesor Hurst Hannum (amerikan), Profesor i së Drejtës Ndërkombëtare, Fakulteti Fletcher për Drejtësi dhe Diplomaci, Universiteti Tufts; z. Peter Harris (jugafrikan), Drejtor egzekutiv i lartë në Institutin Ndërkombëtar për Demokraci dhe Ndihmë gjatë zgjedhjeve; Dr. Hans-Joachim Heintze (gjerman), Drejtor i Institutit për të Drejtën e Sigurimit të Paqës dhe për të Drejtën Humanitare Kombëtare, Ruhr-Universiteti Bochum; Profesor Ruth Lapidoth (izraelit), Profesor i të Drejtës Ndërkombëtare dhe Kryetar i Komitetit Akademik i Institutit për Studime Evropiane, Universiteti Hebreik në Jerusalem; Profesor Rein Müllerson (estonian), ligjerues i te Drejtës Ndërkombëtarte, Kolegji Mbretëror, Universiteti i Londrës; Dr. Sarlotta Pufflerova (slovake), drejtore e Fondacionit për Qytetarë dhe Pakica/Grupi për të Drejtat e Pakicave; Profesor Steven Ratner (amerikan), Profesor i të Drejtës Ndërkombëtare, Universiteti Texas; Dr. Andrew Reynolds (anglez), profesor-asistent për Qerverisje Shtetërore, Universiteti Notre Dame; Mr. Miquel Styrubell (spanjol), Drejtor i Institutit për Gjuhë Katalane dhe Sociologjike; Prof. Markku Suksi (finlandez), Profesor i të Drejtës publike në Universitetin Akademik Abo; Prof. Danilo Türk (slloven), Profesor i të Drejtës Ndërkombëtare, Universiteti Lublanë; Dr. Fernand de Varennes (kanadez), ligjerues i lartë i Drejtësisë dhe Drejtor i Qendrës Aziatiko-Pacifike për Parandalim të Konfliktit Etnik, Universiteti Murdoch; Prof. Roman Wieruszewski (polak), Drejtor i Qendrës në Poznan për të Drejtat e Njeriut, Akademia Poljake e Shkencave.

Në pjesën ku standardet egzistuese të të drejtave të pakicave janë pjesë e të drejtave njerzore, fillimi i konsultimeve mes ekspertëve ishte të vërtetohet shkalla e përputhshmërisë së shteteve me të gjitha obligimet tjera rreth të drejtave të

5  Rekomandimet e Lundit

njeriut duke përfshirë sidomos jo-diskriminimin. Gjithashtu u vërtetua se qëllimi përfundimtar i të gjitha të drejtave të njeriut është zhvillimi i plotë dhe i lirë i çdo personaliteti në kushte të barazisë. Rrjedhimisht, u vërtetua se shoqëria qytetare duhet të jetë e hapur dhe fluide dhe prandaj t’i integrojë të gjithë njerëzit duke i përfshirë edhe ata që u takojnë pakicave kombëtare. Për më tepër në pjesët ku qëllimi i qeverisjes së mirë dhe demokratike eshtë të shërbejë për nevojat dhe interesat e të gjithë popullatës, nënkuptohet se të gjitha qeveritë synojnë kah sigurimi i mundësive maksimale për kontributet e atyre që janë të goditur nga organet vendim-marrëse.

Qëllimi i Rekomandimeve të Lund-it si dhe atyre të Hagës dhe Oslos paraprakisht, është të inkurajohet dhe mundësohet aprovimi i masave specifike nga shtetet për të zvogluar tensionet lidhur me pakicat kombëtare dhe kështu t’i shërbejë qëllimit kryesor të KLPK për parandalim të konflikteve. Rekomandimet e Lund-it për Pjesëmarrje Efektive të Pakicave Kombëtare në Jetën Publike tentojnë të sqarojnë në mënyrë të hapur përmbajtjen e të drejtave të pakicave dhe standardeve të tjera në situata ku inkuadrohet KLPK. Këto standarde janë miratuar në mënyrë specifike për të siguruar koherencën e aplikimit të tyre në shtetet e hapura dhe demokratike. Rekomandimet ndahen në katër pjesë të cilat i përmbledhin 24 rekomandimet në parime gjenerale, pjesëmarrja në sjelljen e vendimeve, vetëqeverisja lokale dhe forma të garancës për pjesëmarrje efektive në jetën publike. Ndarja themelore dhe konceptuale në kuadër të rekomandimeve të Lund-it ndjek dy kahje: pjesëmarrja në qeverisjen e shtetit si një tërësi, dhe vetëqeverisja lokale në çështje lokale ose të brëndshme. Shumëllojshmëria e gjerë e aranzhmaneve është e mundshme dhe e njohur. Në disa rekomandime sugjerohen edhe alternativa. Të gjitha rekomandimet duhet të interpretohen në përputhshmëri me Parimet e Përgjithshme në Pjesën e I-rë . Sqarim më i detajshëm për çdo rekomandim është dhënë në shtojcën me titullin ”Sqarime” të bëra në pajtim me standarde relevante ndërkombëtare.

6  Rekomandimet e Lundit

REKOMANDIMET E LUND-it PËR PJESËMARRJE EFEKTIVE TË PAKICAVE KOMBËTARE NË JETËN PUBLIKE

I. PARIMET E PËRGJITHSHME

1) Pjesmarrja efektive e pakicave kombëtare në jetën publike është një komponentë kyçe e çdo shoqërie paqëdashëse dhe demokratike. Përvoja në Evropë dhe më gjërë tregon se, për t’i avansuar pjesëmarrjet e këtilla, qeveritë shpeshherë duhet të miratojnë norma të posaçme për pakicat kombëtare. Rekomandimet e këtilla kanë për qëllim përfshirjen e pakicave në shoqëri, mundësimi i ruajtjes së identitetit dhe veçantive të tyre nëpërmes avansimit të qeverisjes së mirë shtetërore si dhe integritetin e shtetit.

2) Këto rekomandime bazohen në parimet themelore dhe rregullat e të drejtës ndërkombetare, siç është respektimi i dinjitetit njerëzor, të drejta të barabarta dhe jo-diskriminimi, meqë këto pengojnë të drejtat e pakicave kombëtare për pjesëmarrje në jetën publike si dhe të gëzojnë të drejtat e tjera politike. Shtetet kanë obligim t’i respektojnë të drejtat ndërkombëtare humanitare, si dhe rregullat ligjore të cilat mundësojnë zhvillim të tërësishëm të një shoqërie qytetare në kushte tolerance, paqe dhe prosperiteti.

3) Kur krijohen institucione specifike, që kanë për qëllim sigurimin e pjesëmarrjes efektive të pakicave në jetën publike, e cila mund të përfshijë ushtrimin e autoritetit ose përgjegjësisë nga këto institucione, ato me doemos duhet t’i respektojnë të drejtat njerëzore të pakicave në fjalë.

4) Individët e identifikojnë vetëvehten në mënyra të ndryshme krahas identifikimit të tyre si anëtare të një pakice kombëtare. Vendimi i personit të jetë anëtar i pakicës, i shumicës ose i asnjerës është e drejtë e tij dhe nuk duhet t’i imponohet. Për më tepër askush nuk duhet të përjetojë zbrapje si rezultat i këtij vendimi.

5) Si përmbajtja ashtu edhe proçesi janë të rëndësishme gjatë krijimit të institucioneve dhe proçedurave në përputhje me këto Rekomandime. Organet qeveritare dhe pakicat duhet t’i përmbahen proçesit inkluziv, transparent dhe adekuat për të mirëmbajtë atmosferë besimi. Shteti duhet

7  Rekomandimet e Lundit

t’i inkurajojë mjetet për informim publik që t’a forcojnë mirëkuptimin ndërkulturor dhe t’i theksojnë problemet e pakicave.

II. PJESËMARRJA NË SJELLJEN E VENDIMEVE

A. Aranzhmanet në nivel të Qeverisë Qëndrore

6) Shtetet duhet të sigurojnë mundësi për pozitë efektive të pakicave në qeverisjen qëndrore bile edhe nëpërmjet aranzhmaneve të posaçme nëse ka nevojë. Varësisht nga rrethanat, këto mund të perfshijnë:

* përfaqësim të veçantë të pakicave si p.sh. nëpërmjet sigurimit të numrit te caktuar të vendeve në njëren ose dy dhomat e parlamentit ose në komisionet parlamentare; si dhe formave të pjesëmarrjes të garantuar në proçesin legjislativ;

* marrëveshje formale ose joformale për emërimin e anëtarëve të pakicave në funkcione qeveritare, pozita në gjygjin suprem ose kushtetues ose gjygje të nivelit më të ulët, dhe pozita në komisione këshilluese, ose në organe tjera të niveleve më të larta;

* mekanizma për të siguruar se interesat e pakicave janë përqëndruar në ministritë relevante si p.sh. personeli që do të merret me çështjet e pakicave ose marrjen e udhëzimeve dhe vendimeve adekuate; dhe

* masa të veçanta për pjesëmarrjen e pakicave në shërbimet publike si dhe sigurimin e shërbimeve publike në gjuhën e pakicës kombëtare.

B. Zgjedhjet

7) Përvoja në Evropë dhe më gjërë tregon rëndësinë e proçesit zgjedhor për sigurimin e pjesëmarrjes se pakicave në sferën politike. Shtetet duhet të garantojnë të drejtat e personave që u takojnë pakicave kombëtare për pjesëmarrje në jetën publike duke përfshirë të drejtën për votim dhe kandidim për funkcion publik pa asnjë diskriminim.

8) Rregullimi i formimit dhe aktivitetit të partive politike duhet të përputhet me parimet e ligjit ndërkombëtar për lirinë e shoqërimit. Ky parim përfshin lirinë e formimit të partive politike të bazuara në identitetet e bashkësive si dhe të atyre që nuk identitifikohen vetëm me interesat e ndonjë komuniteti.

8  Rekomandimet e Lundit

9) Sistemi zgjedhor duhet të mundësojë përfaqësimin dhe ndikimin e pakicave.

* Në teritoret ku janë te koncentruara pakicat, njësitë zgjedhore njëanëtarëshe mund të sigurojnë përfaqësim të mjaftueshem të pakicës.

* Sistemi proporcional ku pjesëmarrja e partisë politike në votën kombëtare reflektohet në pjesëmarrjen e saj në trupat legjislativ, mund të ndihmojë në përfaqësimin e pakicave.

* Disa forma te votimit të preferuar, ku votuesit i rangojnë kandidatët sipas zgjedhjes së tyre, mund t’a ndihmojnë përfaqësimin e pakicës dhe t’a promovojë bashkëpunimin ndërkomunal.

* Pragu më i vogël për përfaqesim në trupat ligjdhënës mund të zmadhojë përfaqësimin e pakicave në qeverisje me shtetin.

10) Kufijtë gjeografik të njësive zgjedhore duhet të mundësojnë përfaqësim të barabartë të pakicave kombëtare.

C. Aranzhmanet në nivel Regjional dhe Lokal

11) Shtetet duhet të miratojnë masa për promovimin e pjesëmarrjes së pakicave kombëtare në nivel regjional dhe lokal, konform masave të lartpërmendura në lidhje me raportet në nivel te qeverisjes qëndrore (pika 6 deri 10). Strukturat dhe procesi i sjelljes së vendimeve në organet regjionale dhe lokale duhet të bëhen transparente dhe të afërta, për t’a inkurajuar pjesëmarrjen e pakicave.

D. Trupat Këshillues dhe Konsultativ

12) Shtetet duhet të themelojnë trupa këshillues ose konsultativ në kuadër të kornizave adekuate institucionale që do të shërbenin si kanale për dialog mas autoriteteve qeveritare dhe pakicave. Këta trupa mund të përfshijnë edhe komisione me qëllime të caktuara për të shqyrtuar çështje të ndryshme siç janë banimi, raportet e pronësisë, shkollimi, gjuha dhe kultura. Përbërja e këtyre trupave duhet të reflektojë qëllimin dhe kontributin e tyre për komunikim më efektiv dhe avansim të interesave të pakicës.

9  Rekomandimet e Lundit

13) Këta trupa duhet të shqyrtojnë çështje së bashku me marrësit e vendimeve, të përgadisin rekomandime, të formulojnë propozime ligjore dhe të ngjajshme, të mbikqyrin zhvillimet dhe të sigurojnë qëndrime në vendimet e propozuara nga qeveria të cilat në menyrë direkte ose indirekte kanë të bëjnë me pakicat. Autoritetet qeveritare duhet që rregulisht të konsultojnë këta trupa lidhur me aktet juridike të pakicave dhe masat administrative që të kënaqin kërkesat e pakicave dhe të ndërtojnë besim. Funkcionimi efektiv i këtyre trupave kërkon edhe resurse adekuate.

III. VETËQEVERISJA LOKALE

14) Pjesëmarrja efektive e pakicave në jetën publike mund të kërkojë aplikimin e aranzhmaneve joteritoriale ose teritoriale të vetëqeverisjes ose kombinim të të dyjave. Shtetet duhet të sigurojnë resurse të duhura për këto aranzhmane.

15) Per suksesin e këtyre aranzhmaneve është qenësore që autoritetet qeveritare dhe pakicat të njohin nevojën për vendime qëndrore dhe uniforme në disa fusha të qeverisjes së bashku me përparsitë dhe dallimet në vendimet tjera.

* Funkcionet e ushtruara nga autoritetet qëndrore përfshijnë mbrojtjen, punët e jashtme, imigrimin dhe doganën, politikën makroekonomike dhe çështjet monetare.

* Funkcionet tjera, si ato te poshtëpërmendurat, mund të udhëhiqen nga pakicat ose administratat lokale ose së bashku me organet qëndrore.

* Funkcionet mund të realizohen në mënyrë asimetrike që t’iu përgjigjen situatave të ndryshme të pakicave në të njejtin shtet.

16) Institucionet e vetëqeverisjes, qofshin ato joteritoriale ose teritoriale, duhet të bazohen në parime demokratike për të siguruar se ato me të vërtetë i reflektojnë qëndrimet e popullatës në fjalë.

A. Aranzhmanet Joteritoriale

17) Këto forma të qeverisjes janë të dobishme për mbarvajtjen dhe zhvillimin e identitetit dhe kulturës së pakicave kombëtare.

10  Rekomandimet e Lundit

18) Çështjet më të ndijshme në këto aranzhmane përfshijnë shkollimin, kulturën, përdorimin e gjuhëve të pakicës, fenë dhe çështje tjera qenësore për identitetin dhe mënyrën e jetës të pakicave kombëtare.

* Personat dhe grupet kanë të drejtë t’i përdorin emrat në gjuhën e pakicave dhe të kenë njohje zyrtare të tyre.

* Duke marrë parasysh përgjegjësinë e organeve qeveritare për të caktuar standardet e shkollimit, institucinet e pakicave mund t’a caktojnë programin e mësimit të gjuhës dhe kulturës së pakicës ose të të dyjave.

* Pakicat i përcaktojnë dhe i gëzojnë të drejtat e siomboleve të tyre dhe format tjera të shprehjeve kulturore.

B. Aranzhmanet Teritoriale

19) Të gjitha shtetet demokratike kanë aranzhmane për qeverisje në nivele te ndryshme teritoriale. Përvoja në Europë dhe më gjërë thekson vlerën e zhvendosjes të funkcioneve të caktuara legjislative dhe egzekutive nga niveli qëndror në atë regjional, krahas decentralizimit të plotë të administrimit qëndror shtetëror prej shërbimeve qëndrore në ato regjionale ose lokale. Varësisht nga parimi plotësues, shtetet në mënyrë të favorshme duhet t’i konsiderojë këto ndarje teritoriale të qeverisjes duke përfshirë këtu funkcione të veçanta te vetëqeverisjes, sidomos aty ku ato do t’i përmirsonin mundësitë e pakicave për të qeverisur rreth çështjeve të lidhura me to.

20) Administrimi i duhur lokal, regjional ose autonom që korespondon me rrethanat e caktuara historike dhe teritoriale të pakicave kombëtare, mund të ndërmerr shumë funkcione për t’iu përgjigjur në mënyrë më efikase kërkesave të këtyre pakicave.

* Qeverisjet ku ky administrim ka arritur suksese me funkcionet e tij përfshijnë shkollimin, kulturën, përdorimin e gjuhës së pakicave, ambientin jetësor, planifikimin lokal, resurset natyrore, zhvillimin ekonomik, funkcionet e policisë lokale, banimin, shëndetësinë dhe shërbime tjera shoqërore.

* Funkcionet e ndara nga qeverisja qëndrore dhe ajo regjionale përfshijnë tatimin, administratën juridike, turizmin dhe transportin.

11  Rekomandimet e Lundit

21) Autoritetet lokale, regjionale, dhe autonome janë të detyruara t’i respektojnë dhe t’i sigurojnë të drejtat e njeriut duke përfshirë të drejtat e çdo pakice në kuadër të jurisdikcionit të tyre.

IV. GARANCITË

A. Garancitë Kushtetuese dhe Ligjore

22) Aranzhmanet për vetëqeverisje duhet të themelohen me ligj dhe ato nuk duhet të ndërrohen në të njejtën mënyrë si ligjet e zakonshme. Aranzhmanet që promovojnë pjesëmarrjen e pakicave në sjelljen e vendimeve mund të përcaktohen me ligj ose me forma tjera adekuate.

* Aranzhmanet e përvetsuara si provizione kushtetuese miratohen me një shumicë më të madhe votash në organet ligjëdhënëse ose gjatë votimit nga ana e popullatës, kur duhet te mirret pëlqimi për sjelljen ose ndryshimin e tyre.

* Ndryshimet e aranzhmaneve për vetëqeverisje të themeluara nga institucionet ligjore shpesh kërkojnë aprovim nga mazhoranca e kualifikuar e trupave ligjdhënës, trupave autonom ose trupave që përfaqësojnë pakicat kombëtare ose e të dyjave.

* Shqyrtimi periodik i aranzhmaneve për vetëqeverisje dhe pjesëmarrja e pakicave në sjelljen e vendimeve mund të sigurojnë mundësi të dobishme për të përcaktuar se vallë këto aranzhmane duhet ndryshuar sipas përvojës paraprake dhe rrethanave të ndryshuara.

23) Gjithashtu mund të merret parasysh mundësia e aranzhmaneve të përkohshme ose sukcesive që lejojnë kontrollimin dhe zhvillimin e formave të reja për pjësëmarrje. Këto aranzhmane mund të themelohen nëpërmjet trupave ligjdhënëse ose mjeteve joformale me periudhë të caktuar kohore të cilat mund të zgjerohen, ndryshojnë ose të zgjasin varësisht nga suksesi i arritur.

B. Masat Ligjore

24) Pjesëmarrja efektive e pakicave kombëtare në jetën publike kërkon kanale te definuara të konsultimit për parandalim të konflikteve dhe zgjidhje të

12  Rekomandimet e Lundit

mosmarrëveshjeve, si dhe mundësi për ad hoc mekanizma ose mekanizma alternativ sipas nevojës. Këto metoda përfshiejnë:

* zgjidhje gjygjësore të konflikteve, siç janë shqyrtimi gjygjësor i ligjeve ose masave administrative. Për këtë shteti duhet të posedojë gjykatë të pavarur, adekuate dhe neutrale, vendimet e së silës do të respektohen; dhe

* maknizma shtues për zgjidhje të mosmarrëveshjeve, si p.sh. negociatat, vërtetimi i fakteve, ndëmjetësimi, arbitrimi, ombudsmani për pakica kombëtare dhe komisione speciale të cilat mund të shërbejnë si pika kryesore dhe mekanizma për zgjidhje të ankesave rreth qeverisjes shtetërore.

13 Rekomandimet e Lundit

14  Rekomandimet e Lundit

SQARIME RRETH REKOMANDIMEVE TË LUND-it PËR PJESËMARRJE EFEKTIVE TË PAKICAVE KOMBËTARE NË JETËN PUBLIKE

I. PARIMET E PËRGJITHSHME

1) Deklarata e Kombeve të Bashkuara (në tekstin e mëposhtem “Deklarata e KB”) si dhe dokumentet themelues të KSBE/OSBE-së kanë për qëllim të mirëmbajnë dhe të forcojnë paqën ndërkombëtare nëpërmjet zhvillimit të raporteve shoqërore dhe bashkëpunuese në mes shteteve me sovranitet të barabartë të cilat i respektojnë të drejtat e njeriut, duke i përfshirë edhe të drejtat e personave që u takojnë pakicave. Historia me të vërtetë tregon se mosrespektimi i të drejtave njerëzore, duke i përfshirë të drejtat e pakicave, mund ta minojë stabilitetin brenda shtetit dhe të ndikojë negativisht në raportet mes shteteve, duke rrezikuar kështu paqën ndërkombëtare dhe sigurinë.

Duke filluar me Parimin e VII të Aktit Final të Helsink-it më 1975, shtetet e OSBE-së e kanë potencuar lidhjen qenësore mes respektimit të interesave legjitime të personave që u takojnë pakicave kombëtare dhe mirëmbajtjen e paqës dhe stabilitetit. Kjo lidhje është ritheksuar në dokumentet e mëtejshme bazë siç janë: Dokumenti Përfundimtar i Madridit i vitit 1983 (Parimi 15), Dokumenti Përfundimtar i Vienës i vitit 1989 (Parimet 18 dhe 19), dhe Deklarata e Parisit për Evropë të Re e vitit 1990, dhe pastaj Dokumentet tjera të Samitit si p.sh. Dokumenti i Helsinkit i 1992 (pjesa IV, paragrafi 24) dhe Dokumenti i Lisabonit i 1996 (pjesa I, Deklarata e Lisabonit për Modelin e Përbashkët dhe të Gjithëmbarshëm të Sigurisë në Evropë për Shekullin 21, paragrafi 2). Në nivel të Kombeve të Bashkuara, lidhja mes mbrojtjes dhe promovimit të të drejtave te pakicës nga njëra anë dhe mirëmbajtja e paqës dhe stabilitetit nga ana tjetër është shprehur mes tjerash në preaumbulën e Deklaratës së KB për të Drejtën e Personave që u takojnë Pakicave Kombëtare ose Etnike, Fetare dhe Gjuhësore nga viti 1992 (në tekstin e mëposhtëm “Deklarata e KB mbi Pakicat”). Përveç kësaj, të gjitha shtetet e OSBE-së që kanë përvetësuar Deklaratën e Parisit për Evropë të Re, janë zotuar për qeverisje demokratike.

Mundësi të plota për gëzuarje të barabartë të të drejtave njerëzore të personave që u takojnë pakicave, sigurohet nëpërmjet pjesëmarrjes së tyre

15  Rekomandimet e Lundit

efektive në proceset e sjelljes së vendimeve, sidomos në vendimet që jane të lidhura me ta. Gjersa situatat shumë ndryshojnë dhe proceset e zakonshme demokratike mund të jenë adekuate që t’u përgjigjen nevojave dhe aspiratave të pakicave, përvoja gjithashtu tregon se nevojiten masa të veçanta për të ndihmuar pjesëmarrjen e pakicave në sjelljen e vendimeve. Standardet ndërkombëtare vijuese i obligojnë shtetet të ndërmarrin aktivitete të këtilla në situata sa vijon: sipas paragrafit 35 të Dokumentit nga Mbledhja e Kopenhagës mbi Dimenzionet Njerëzore i 1990 (në tekstin e mëposhtëm “Dokumenti i Kopenhagës”), shtetet e OSBE-së “do të respektojnë të drejtën e personave që u takojnë pakicave kombëtare për pjesëmarrje efektive në çështjet publike, duke përfshirë pjesëmarrjen në çështjet që kanë të bëjnë me mbrojtjen dhe promovimin e identitetit të këtyre pakicave”; sipas nenit 2, paragrafeve 2 dhe 3, të Deklaratës të KB mbi Pakicat të 1992 “personat që u takojnë pakicave kanë të drejtën të marrin pjesë në jetën publike” dhe “ të drejtë të marrin pjesë në vendime në nivel kombëtar dhe regjional, varësisht nga pakica të cilës ata i takojnë ose regjionit në të cilin jetojnë”; dhe sipas nenit 15 të Deklaratës Kornizë për Mbrojtjen e Pakicave Kombëtare të Këshillit të Evropës nga 1994 (në tekstin e mëposhtëm “Deklarata Kornizë”), partitë shtetërore “duhet të krijojnë kushte të nevojshme për pjesëmarrje efektive të personave që iu takojnë pakicave kombëtare në jetën kulturore, sociale dhe ekonomike dhe në çështjet publike”.

Krijimi i mundësive për pjesëmarrje efektive nënkupton se ajo do të jetë në baza vullnetare. Dhe me të vërtetë mendimi se integrimi politik dhe social dallohet nga proceset dhe rezultatet të cilat përmbajnë asimilim me dhunë siç theksohet në nenin 5 të Deklaratës Kornizë. Vetëm me ndihmën e proceseve vullnetare është i mundur plotësimi i interesave legjitime të personave që u takojnë pakicave që ai të jetë proces paqësor i cili siguron kushte për fitimin e rezultateve optimale në politikën shtetërore dhe përgaditjen e ligjit. Këto procese inkluzive dhe pjesëmarrëse i shërbejnë qëllimit të qeverisjes së mirë shtetërore duke marrë parasysh interesat e gjithë popullatës - duke i bashkuar të gjithë interesat në jetën publike dhe duke forcuar kështu integritetin e shtetit. Standardet ndërkombëtare të lidhura me pjesëmarrjen efektive të pakicave në jetën publike e theksojnë faktin se ato nuk ndërmarrin aktivitete të kundërta me qëllimet dhe parimet e Kombeve të Bashkuara ose OSBE-së ose Këshillin e Evropës duke përfshirë sovranitet të barabartë, integritet teritorial dhe pavarësi politike të shteteve (shiko paragrafin 37 të Dokumentit të Kopenhagës, neni 8 (4) të Deklaratës së KB mbi Pakicat, dhe preambula e Deklaratës Kornizë).

16  Rekomandimet e Lundit

2) Në frymën e paragrafit 25 të Pjesës 6 të Dokumentit të Helsinkit nga viti 1992, këto rekomandime i kanë për bazë obligimet e shteteve të OSBE-së në atë shkallë në të cilën të njejtat ofrojnë rrugë të mëtejshme për implementim më efektiv të obligimeve të marra nga KSBE, sidomos ato të lidhura me mbrojtjen dhe krijimin e kushteve për promovimin e identitetit etnik, kulturor, gjuhësor dhe fetar të pakicave kombëtare.

Neni 1 (3) të Deklaratës së KB qartëson se njëra nga qëllimet e kësaj organizate është ”të arrihet bashkëpunim në zgjidhjen e problemeve ndërkombëtare të karakterit ekonomik, shoqëror, kulturor ose humanitar dhe në promovimin dhe inkurajimin e respektit për të drejtat njerëzore dhe liritë fundamentale për të gjithë pa marrë parasyshë racën, gjininë, gjuhën ose fenë” – gjë e cila më tutje specifikohet në nenin 55(c) duke përfshirë “respekt univerzal dhe mbikqyrje të të drejtave të njeriut dhe liritë fundamentale për të gjithë pa marrë parasysh racën, gjininë, gjuhën ose fenë”. Deklarata bazohet në lidhjen e ngushtë mes respektit për të drejtat e njeriut dhe paqës ndërkombëtare dhe sigurisë, dhe vlerat fundamantale të dinjitetit njerëzor më tej shprehen në nenin 1 të Deklaratës Univerzale për të Drejtat e Njeriut nga viti 1948 dhe të preambulave të Marrëveshjes Ndëkombëtare për të Drejtat Civile dhe Politike të vitit 1966 dhe Marrëveshjes Ndërkombëtare për të Drejtat Ekonomike, Shoqërore dhe Kulturore nga viti 1966 dhe Marrëveshja Ndërkombëtare për Eliminimin e të gjitha Formave të Diskriminimit Racor nga 1965. Ky dinjitet është njëlloj prezent te të gjithë njerëzit dhe është i shoqëruar nga të drejta të barabarta dhe të patjetërsueshme.

Fakti për dinjitet të barabartë dhe të drejta të patjetërsueshme formulon principin e jodiskriminimit siç është shprehur pothuajse në të gjitha aktet ndërkombëtare, sidomos në nenin 2 të Deklaratës Univerzale për të Drejtat e Njeriut, neni 2 dhe 26 i Marrëveshjes Ndërkombëtare për të Drejtat Civile dhe Politike, dhe neni 2 i Marrëveshjes Ndërkombëtare për të Drejta Ekonomike, Sociale dhe Kulturore. Neni 1 i Marrëveshjes Ndërkombëtare për Eliminimin e të gjitha Formave të Diskriminimit Racor qartëson se ky akt ndalon diskriminimin gjithashtu edhe në baza të “origjinës teritoriale, kombëtare ose etnike”. Neni 14 i Marrëveshjes Evropiane për Mbrojtjen e të Drejtave të Njeriut dhe Lirive Fundamentale i 1950 (në tekstin e mëposhtëm “Marrëvshja Europiane për të Drejtat e Njeriut”) gjithashtu zgjëron parimin e jodiskriminimit edhe në fusha të “origjinës kombëtare ose sociale ose asocimin me pakicë kombëtare”, në raste kur këto të drejta dhe liri

17  Rekomandimet e Lundit

garantohen me këtë marrëveshje. Kushtetutat e shumicës së shteteve të OSBE-së i kanë inkorporuar këto obligime dhe parime.

Personat që u takojnë pakicave kombëtare kanë të drejtë në pjesëmarrje efektive në jetën publike, ata njëkohësisht mund ta gëzojnë këtë të drejtë pa diskriminim, siç është theksuar në alinenë 31 të Dokumentit të Kopenhagës, ne nenin 4 të Konventës Kornizë si dhe në nenin 4 alinea 1 të Deklaratës së KB mbi Pakicat. Sipas nenit 4 alinea 2 të Konventës Kornizë, kujdesja për dinjitet të barabartë zgjërohet jashtë parimeve të jodiskriminimit në drejtim të “barazisë së plotë faktike mes personave që i takojnë pakicës kombëtare dhe personave që i takojnë shumicës”, për të cilat shtetet duhet, “sipas nevojës, të miratojnë masa adekuate... në të gjitha fushat e ...jetës... politike”, dhe në lidhje me këtë “ata do t’i marrin parasyshë rrethanat konkrete lidhur me personat që u takojnë pakicave kombëtare”.

Lidhja e dhënë në rekomandimin në mes respektimit të të drejtave të njeriut dhe zhvillimit të shoqërisë civile paraqet shprehje për një “demokraci efektive politike” e cila, sipas preambulës së Marrëveshjes Evropiane për të Drejtat e Njeriut, është ngushtë e lidhur me drejtësinë dhe paqën në botë. Shtetet e OSBE-së në Deklaratën e Parisit për Evropë të Re më tutje afirmuan se qeverisja demokratike duke respektuar të drejtat e njeriut është bazë për prosperitet.

3) Kur themelohen institucionet e veçanta për të siguruar pjesëmarrjen efektive të pakicave kombëtare në jetën publike, kjo nuk duhet bërë në dëm të të drejtave të tjerëve. Të gjitha të drejtat e njeriut duhet respektuar në çdo kohë duke përfshirë edhe ato institucione mbi të cilat qeveria ka deleguar kompetenca. Sipas paragrafit 33 të Dokumentit të Kopenhagës, kur shtetet anëtare do të ndërmarrin masa për ruajtjen e identitetit të personave të pakicave kombëtare, “masat e këtilla do të jenë në përputhshmëri me parimet e barazisë dhe jodiskriminimit të shtetasve tjerë të shtetit anëtarë në fjalë”. Mëtej Dokumenti i Kopenhagës vërteton në paragrafin 38 se ”shtetet e OSBE-së në përpjekjet e tyre ti mbrojnë dhe promovojnë të drejtat e personave që u takojnë pakicave kombëtare, plotësisht do t’i respektojnë veprimet e tyre sipas konventave egzistuese për të drejtat e njeriut dhe instrumenteve të tjera relevante ndërkombëtare”. Konventa Kornizë ka theks të ngjajshëm në nenin 20: “Gjatë realizimit të të drejtave dhe lirive që rjedhin nga Konvenca Kornizë e tanishme, çdo person që i takon një pakice kombëtare do të respektojë të drejtën ndërkombëtare dhe drejtat e të tjerëve sidomos ato të personave që u

18  Rekomandimet e Lundit

takojnë shumicës ose të pakicave tjera kombëtare”. Kjo në veçanti ka të bëjë me rastin “pakicë në kuadër të pakicave”, sidomos në kontekst teritorial (shih rekomandimet 16 dhe 21 më poshtë). Kjo gjithashtu përfshin të drejtat e grave, lirinë nga diskrinimin në lidhje me “jetën politike dhe publike të shtetit” si është theksuar në nenin 7 të Konventës për Eliminimin e të gjitha Formave të Diskriminimit kundër Femrave.

4) Parimet e vetëidentifikimit të personave që u takojnë pakicave kombëtare bazohen në disa obligime fundamentale. Paragrafi 32 i Dokumentit të Kopenhagës specifikon se “t’i takosh një pakice kombëtare është çështje e zgjidhjes individuale dhe asnjë dëm nuk mund t’i shkaktohet atij nga kjo zgjidhje”. Neni 3 (1) nga Marrëveshja Kornizë e përmban të ngjajshmen se “çdo person që i takon pakicës kombëtare ka të drejtë të zgjedhë të jetë ose mos të jetë i trajtuar si i tillë dhe asnjë dëm nuk do të rezultojë nga kjo zgjidhje ose nga të drejtat e lidhura me të. Neni 3 (2) i Deklaratës së KB mbi pakicat përfshin disa ndalesa të dëmit që del nga “çdo person që i takon një pakice të caktuar si pasojë e përdorimit ose jopërdorimit të të drejtave të përcaktuara në këtë Deklaratë”.

Liria e një individi për t’u përcaktuar ashtu si vendosë ai është e nevojshme për të siguruar respekt për autonomi individuale dhe liri. Një individ mund të posedojë më shumë identitete që janë relevante, jo vetëm në jetën private, por gjithashtu edhe në sferën e jetës publike. Dhe me të vërtetë në shoqëritë e hapura me lëvizje të zgjeruar të personave dhe ideve, shumë individë kanë identitete të shumëfishta të cilat përputhen, koegzistojnë ose sëndërtohen (në një mënyre kierarkike ose jokierarkike) duke i reflektuar asociasionet e tyre të ndryshme. Nënkuptohet, identitetet e këtilla nuk bazohen vetëm në etnicitet, e as që janë uniforme në kuadër të shoqërisë së njejtë; dhe ata mund t’a shprehin identitetin e tyre nga anëtarë të ndryshëm në nivele dhe niansa të ndryshme. Varësisht nga momenti konkret, identitetet e ndryshme mund te jenë më pak ose më shumë i theksuar. Si pasojë, i njëjti person mund të identifikohet në mënyra të ndryshme për qëllime te ndryshme, varësisht nga shkalla e potencimit të identifikimit dhe rrethanat për të. Për shembull, në disa shtete një person mund të zgjedhë një gjuhë të caktuar për të dorëzuar formular tatimi, por nga ana tjetër të identifikohet ndryshe në komunitetin lokal për qëllime tjera.

5) Në kuadër të demokracisë, procesi i sjelljes së vendimeve eshtë njëlloj i rëndësishëm si përmbajtja e vendimit. Meqenëse qeverisja e mirë nuk varet vetëm nga njerëzit por gjithashtu edhe egziston për njerëzit, proceset e saj duhet të jenë inkluzive për njerëzit në fjalë, transparente që të gjithë t’i

19  Rekomandimet e Lundit

shikojnë dhe t’i gjykojnë si dhe adekuate për ta. Vetëm kësilloj procesesh do t’a inspirojnë dhe mirëmbajnë besimin publik. Proceset inkluzive mund të përmbajnë konsultime, hulumtime të opinionit publik, negociata por edhe pëlqime nga personat në fjalë. Vendimet që dalin nga këto procese mund të sjellin në kryerje vullnetare të të njejtave. Në situata kur qëndrimet e autoriteteve publike dhe komunitetit në fjalë mund të dallohen shumë, qeverisja e mirë mund të sugjerojë përdorimin e shërbimeve nga një palë e tretë që do të asistonte në gjetjen e aranzhmanit më të pëlqyer.

Në lidhje me pakicat kombëtare, paragrafi 33 i Dokumentit të Kopenhagës i obligon shtetet e OSBE-së të marrin masa për të “mbrojtur identitetin kulturor, etnik, gjuhësor dhe fetar të pakicave kombëtare në teritorin e tyre dhe të krijojë kushte për promovimin e tij [...] pas konsultimeve duke përfshirë këtu kontakte me organizata ose asociacione të këtyre pakicave”. Në pjesën VI paragrafi 26 i Dokumentit të Helsinkit , shtetet e OSBE-së u zotuan që t’i “shqyrtojnë çështjet e pakicave kombëtare në mënyrë konstruktive, me metoda paqësore dhe nëpërmjet dialogut përmes anëve në fjalë në baza të parimeve dhe të obligimeve të KSBE-së”. Në lidhje me shprehjen “të gjitha palët në fjalë”, paragrafi 30 i Dokumentit të Kopenhagës e njeh “rolin e rëndësishëm të organizatave joqeveritare, partitë politike, sindikatet, organizatat për të drejtat e njeriut dhe grupet fetare në promovimin e tolerancës, dallimeve kulturore dhe në zgjidhjen e pyetjeve të lidhura me pakicat kombëtare”.

Proceset inkluzive kërkojnë kushte për tolerancë. Klimë shoqërore dhe politike që përmban respekt dhe barazi të ndërsjellë duhet siguruar me ligj dhe duhet të jetë e mësuar si standard etik shoqëror nga e tërë popullata. Në këtë drejtim mediat duhet të kenë rol të veçantë. Neni 6 (1) i Konventës Kornizë vërteton se “partitë duhet t’a inkurajojnë ndjenjën e tolrancës dhe dialogut ndërkulturor dhe të ndërmarrin masa efektive për të promovuar respekt, mirëkuptim dhe bashkëpunim të ndërsjellë përmes të gjithë personave që jetojne në teritorin e tyre, pa marrë parasysh identitetin e tyre etnik, kulturor ose gjuhësor në veçanti në fushat e shkollimit, kulturës dhe mediave”. Në veçanti këto shtete duhet t’a ndalojnë përdorimin publik të emrave nënçmues ose ofendues dhe duhet të ndërmarrin hapa për të vepruar kundër stereotipeve negative. Do të kishte qenë ideale që bashkësitë që kanë kërkesa të kenë përfaqësues të cilët do të marrin pjesë në zgjidhjen dhe krijimin e hapave për t’i tejkaluar këto probleme.

20  Rekomandimet e Lundit

II. PJESËMARRJA NË SJELLJEN E VENDIMEVE

A. Aranzhmanet në nivel të Qeverisjes Qëndrore

6) Duke u thirrur në paragrafin 35 të Dokumentit të Kopenhagës, paragrafi 1 të Pjesës 3 të Raportit të Mbledhjes të KSBE-së në Gjenevë i Ekspertëve për Pakicat Kombëtare nga viti 1991 nënvizon se “kur diskutohen çështje për situatën e pakicave kombëtare në shtetet e tyre, ata vetë duhet të kenë mundësi efektive të marin pjesë në biseda...[edhe] ajo se [kësi lloj] pjesëmarrje demokratike e personave që iu takojnë pakicave kombëtare ose përfaqësuesve të tyre në sjelljen e vendimeve ose në trupat konsultativ, përbën një element të rëndësishëm për pjesëmarrje efektive në çështjet publike”. Paragrafi 24 pjesa 4 i Dokumentit të Helsinkit i obligoi shtetet e OSBE-së t’i “intensifikojnë në këtë drejtim përpjekjet e tyre për të siguruar mundësitë e lira nga personat që iu takojnë pakicave kombëtare, individualisht ose në bashkësi me të tjerët, të të drejtave të tyre njerëzore dhe lirive fundamentale, duke përfshirë pjesëmarrjen e tyre të plotë në përputhshmëri me vendimet e marra nga çdo shtet në jetën politike, ekonomike, shoqërore dhe kulturore të shteteve të tyre duke përfshirë nëpërmjet pjesëmarrjes demokratike në sjelljen e vendimeve edhe trupat konsultativ në nivel nacional, regjional dhe lokal, mes tjerash edhe nëpërmjet partive politike dhe asociasioneve”.

Esenca e pjesëmarrjes qëndron në involvimin, si në kuptim të dhënies të kontributeve të rëndësishme në sjelljen e vendimeve ashtu edhe në kuptim të efektit nga këto kontrtibute. Nocioni qeverisje e mirë don të thotë se nuk mjafton vetëm marrja e vendimeve nga shumica e thjeshtë. Nga këndvështrimi i strukturës së shtetit, forma të ndryshme të decentralizimit mund të jenë adekuate me qëllim qe të sigurohet relevancë maksimale dhe maturi në procesin e sjelljes së vendimeve për nevojat e personave në fjalë, si në nivel të shtetit ashtu edhe në nivele të nënqeverisjes shtetërore. Kjo mund të arrihet nëpërmjet mënyrave të ndryshme në kuadër të një shteti unitar ose në kuadër të sistemeve federale dhe konfederale. Pjesëmarrja e pakicave në organet ku sillen vendimet mund të sigurohet nëpërmes vendeve të rezervuara (nëpërmjet kuotave, promovimeve ose masave të tjera), kurse forma tjera të pjesëmarrjes përfshijnë anëtarësi të siguruar në komisione relevante me ose pa të drejtë vote. Përfaqësia në organet egzekutive, gjygjsore, administrative dhe të tjera mund të sigurohet nëpërmjet mënyrave të ngjajshme qoftë nëpërmjet kërkesave formale ose nëpërmjet praktikës së zakonshme. Gjithashtu mund të themelohen organe speciale që do t’i shtjellojnë çështjet e pakicave. Mundësitë e plota për

21  Rekomandimet e Lundit

realizimin e të gjitha të drejtave të pakicave kërkojnë marrjen e hapave të veçantë në shërbimin publik, duke përfshirë sigurimin e ”qasjes së barabartë në shërbimet publike si është vërtetuar në nenin 5(c) të Konventës Ndërkombëtare për Eliminimin e të gjitha Formave të Diskriminimit Racor.

B. Zgjedhjet

7) Përfaqësimi qeveritar nëpërmjet zgjedhjeve të lira, fer dhe periodike është gurthemel i demokracisë bashkëkohore. Qëllimi kryesor sipas fjalëve të nenit 21(3) të Deklaratës Univerzale për të Drejtat e Njeriut është se “vullneti i njerëzve do të jetë baza për kryerjen e qeverisjes”. Ky standard kryesor artikulohet në marrëveshjet univerzale dhe evropiane, respektivisht në nenin 25 të Konventës Ndërkombëtare për të Drejtat Civile dhe Politike dhe neni 3 i Protokolit I, shtojcë e Konventës Evropiane për të Drejtat e Njeriut. Për shtetet e OSBE-së, paragrafet 5 dhe 6 të Dokumentit të Kopenhagës vërtetohet se “përmes elementeve të drejtësisë që janë qenësore për shprehjen e dinjitetit dhe për të drejtat e barabarta dhe të patjetërsueshme të të gjitha qenieve njerëzore”, “vullneti i njerëzve i shprehur lirë dhe fer nëpërmjet zgjedhjeve periodike dhe të vërteta, është baza e autoritetit dhe legjitimitetit të çdo qeverisjeje”.

Përderisa shtetet kanë liri të konsiderueshme në zgjedhjen e mënyrave për t’i përmbushur këto obligime, ato janë të detyruara ta bëjnë këtë pa asnjë diskriminim dhe për qëllim kryesor duhet ta kenë përfaqësimin sa më të madh të mundshëm. Me të vërtetë Komisioni për të Drejtat e Njeriut pranë Kombeve të Bashkuara ka sqaruar në paragrafin 12 të Komentit të Përgjithshëm 25 në nenin 25 (në mbledhjen e 57 në 1996) se “liria e të shprehurit, tubimit dhe asociasionit janë kushte esenciale për ushtrim efektiv të së drejtës për votim dhe e njejta duhet të jetë plotësisht e mbrojtur. [...] Informacionet dhe materialet rreth votimit duhet të jenë në dispozicion në gjuhën e pakicave”. Përveç kësaj, paragrafi 5 i Komentit të Përgjithshëm 25 qartëson se “kryerja e çështjeve publike [...] është koncept i gjërë i cili lidhet me ushtrimin e forcës politike, në veçanti me ushtrimin e forcave legjislative, egzekutive dhe administrative. Ky koncept i mbulon të gjitha aspektet e administrimit publik si dhe formulimin dhe implementimin e politikës në nivele ndërkombëtare, nacionale, regjionale dhe lokale”.

Meqenëse asnjë sistem zgjedhor nuk është i lirë nga mundësia e ndërrimit të qëndrimeve dhe interesave, shteti duhet të përvetësojë sistem i cili do të

22  Rekomandimet e Lundit

përfshinte pjesëmarrjen më të madhe të popullatës në qeverisje në situatë të caktuar. Kjo është sidomos e rëndësishme për persona që u takojnë pakicave kombëtare të cilët përndryshe nuk do te kishin qenë të përfaqësuar në mënyrë adekuate.

8) Në parim shtetet demokratike nuk duhet të përzihen në mënyren në të cilën njerëzit organizohen politikisht—nëqoftëse mënyrat e tyre janë paqësore dhe i respektojnë të drejtat e të tjerëve. Parimisht, këtu bëhët fjalë për lirinë e asociasionit siç është artikuluar në një shumëllojshmëri të instrumenteve ndërkombëtar duke përfshirë nenin 20 të Deklaratës Univerzale për të Drejtat e Njeriut, neni 22 i Konventës Ndërkombëtare për të Drejta Civile dhe Politike; neni 11 i Konventës Europiane për të Drejtat e Njeriut; dhe paragrafi 6 i Dokumentit të Kopenhagës. Liria për asociasion u është garantuar personave që u takojnë pakicave kombëtare me paragrafin 32.6 të Dokumentit të Kopenhagës dhe neni 7 i Konventës Kornizë. Në mënyrë të veçantë paragrafi 24 i Pjesës VI i Dokumentit të Helsinkit i obligon shtetet e OSBE-së “të sigurojnë personave që u takojnë pakicave kombëtare në menyrë individuale ose së bashku me të tjerët t’i gëzojnë të drejtat e tyre të njeriut dhe të drejtat themelore, duke përfshirë pjesëmarrjen e plotë të tyre, [...] në jetën politike [...] të shteteve të tyre nëpërmjet [...] partive politike dhe asociasioneve”.

Përderisa respektimi i plotë i të drejtave të barabarta dhe jodiskriminimit do ta zvogëlojnë ose eliminojnë kërkesën dhe nevojat që partitë politike të formohen në baza etnike, në disa situata të caktuara këto parti lokale mund të jenë e vetmja shpresë për të përfaqësuar interesat specifike dhe kështu për pjesëmarrje efektive. Nënkuptohet partitë mund të formohen edhe në baza të tjera si p.sh. duke u bazuar në interesat regjionale. Në raste ideale partitë duhet të jenë të hapura dhe t’i tejkalojnë çështjet e ngushta etnike; kështu partitë kryesore duhet të përfshijnë anëtarë të pakicave për të redukuar nevojën dhe dëshirën për parti etnike. Në këtë aspekt është e rëndësishme zgjedhja e sistemit zgjedhor. Për çdo rast, asnjë parti politike ose asociasion tjetër nuk guxon të krijojë urejtje racore, e cila është e ndaluar me nenin 20 të Konventës Ndërkombëtare për të Drejta Civile dhe Politike dhe neni 4 i Konventës për Eliminimin e të gjitha Formave të Diskriminimit Racor.

9) Sistemi zgjedhor mund të përdoret për zgjedhjen e legjislaturës dhe trupa dhe institucioe të tjera duke përfshirë edhe zgjedhjen e përfqësuesve të tjerë zyrtarë. Përderisa zgjedhja e një anëtari mund të sigurojë nivel të mjaftueshëm të përfaqësimit të pakicave, varësisht nga rregullimi i modelit

23  Rekomandimet e Lundit

zgjedhor dhe nga koncentrimi i pakicave në komunat e caktuara, modeli zgjedhor proporcional mund të ndihmojë në sigurimin e garancive për pjesëmarrjen e pakicave. Në shtetet e OSBE-së praktikohen forma të ndryshme të pjesëmarrjes proporcionale, duke i përfshirë edhe vijueset: „votim preferencial“, ku votuesit i rangojnë kandidatët sipas zgjedhjes së tyre; „sistemi i listës së hapur“, ku elektorati shpreh preferencë për kandidat në listën partiake, si dhe votim për partinë; „panachage”, ku votuesi mund të votojë për më shumë se një kandidat në listat e ndryshme partiake; dhe „cumulation“, ku votuesi mund të jep më shumë se një votë për kandidatin. Hapësirat për kandidatët nuk duhet të jenë aq të larta për t’a ndaluar përfaqësimin e pakicave.

10) Gjatë kufizimit të rretheve zgjedhore, interesat dhe çështjet e pakicave kombëtare duhet të merren parasysh me mundësi që ato të përfaqësohen në trupat që sjellin vendime. Nocioni „barazi“ don të thotë se askush nuk duhet të ketë paragjykime rreth metodës së zgjedhur dhe çdo interesi dhe çështjeje është konsideruar në mënyrë të duhur. Do të kishte qenë ideale që trupat udhëheqës të përcaktohen nga ndonjë trup i pavarur dhe neutral për të siguruar respekt për të gjitha të drejtat e pakicave. Kjo shpesh arrihet në shtetet e OSBE-së me themelimin e komisioneve zgjedhore profesionale.

Në çdo rast shtetet nuk duhet t’i ndërrojnë kufijtë zgjedhore ose t’a ndryshojnë proporcionin e popullatës në ndonjë hapsirë për t’a zvogëluar ose zmadhuar përfaqësimin e pakicave. Kjo gjë është rreptë e ndaluar me nenin 16 të Konventës Kornizë, gjersa neni 5 i Marrëveshjes Evropiane për Vetëqeverisje Lokale thekson se „ndryshimet në njësitë e vetëqeverisjes lokale nuk mund të bëhen pa konsultim paraprak të bashkësive lokale në fjalë, mundësisht me ndihmë të referendumit kur kjo është e lejuar me statut“ (shih rekomandimin 19 në lidhje me aranzhmanet teritoriale).

C. Aranzhmanet në nivele Regjionale dhe Lokale

11) Ky Rekomandim vlen për të gjitha nivelet e qeverisjes nën qeverisjen qëndrore (p.sh. provinca, departamente, rrethe, prefektura, komuna, qytete, varësisht nga ajo se a bëhet fjalë për njësi të një shteti unitar ose për njësi konstitutive të një shteti federal duke i përfshirë regjionet autonome dhe regjionet tjera). Gëzimi konsistent i të gjitha të drejtave të njeriut nga të gjithë don të thotë se të drejtat e gëzuara në nivel të qeverisjes qëndrore duhet gëzuar nëpërmjet strukturave të mëposhtme. Prapseprap, kriteret e përdorura për krijimin e strukturave në nivel regjional dhe lokal mund të

24  Rekomandimet e Lundit

ndryshojnë nga ato të përdorura në qeverisjen qëndrore. Strukturat mund të krijohen edhe në mënyrë asimetrike, me ndryshime verësisht nga nevojat e ndryshme dhe deshirat e shprehura.

D. Trupat Këshillues dhe Konsultativ

12) Paragrafi 24 i Pjesës 6 të Dokumentit të Helsinkit i obligon shtetet e OSBE-së „të sigurojnë ushtrimin e lirë nga ana e personave që u takojnë pakicave kombëtare, në mënyrë individuale ose në bashkësi me të tjerët, të drejtat e tyre të njeriut dhe liritë elementare duke përfshirë të drejtën që të marrin pjesë plotësisht [...] në jetën politike [...] të shteteve të tyre nëpërmjet pjesëmarrjes demokratike në [...] trupat konsultativ, nacional, dhe lokal“. Këta trupa mund të jenë të përhershëm ose ad hoc, si pjesë e qeverisjes legjislative ose egzekutive të lidhura me të ose krejtësisht të pavarura. Komitetet e lidhura me trupat parlamentarë, siç janë tryezat e rrumbullakëta për të drejtat e pakicave, janë të njohura në shumë shtete të OSBE-së. Ato mund të funkcionojnë në të gjitha nivelet qeveritare duke i përfshirë edhe aranzhmanet për vetëqeverisje. Që të jenë efektiv, këta trupa duhet të jenë të formuar nga përfaqësues të pakicave dhe të tjerë të cilët mund të ofrojnë aftësi të veçanta profesionale, duke poseduar resurse adekuate dhe atyre duhet t’u kushtohet vëmendje serioze nga ana e marrësve të vendimeve. Përveç dhënies së këshillave, këta trupa mund të përfaqësojnë institucion të dobishëm në mes marrësve të vendimeve dhe pakicave. Ata gjithashtu mund të stimulojnë veprime në nivel të qeverisë dhe në mes të pakicave. Të njejtët trupa mund të kryejnë veprime të veçanta të lidhura me implementimin e programeve si për shembull në fushën e arsimit. Gjithashtu qëllimi i tyre do të ketë kuptim të veçantë nëqoftëse pakicat e caktuara do të ishin përfaqësuar në to.

13) Mundësitë për përdorim konstruktiv të këtyre trupave ndryshojnë me situatat. Prapseprapë, në të gjitha rastet qeverisja e mirë shtëtërore kërkon hapa pozitiv nga ana e qeverisë me qëllim që trupat e themeluar këshillues dhe konsultativ të angazhohen që në rast nevoje të japin kontributin e tyre. Një qëndrim i hapur i qeverisë kah trupat dhe anëtarët e tij kontribuon për vendime më të mira dhe besim më të madh më gjërë në shoqëri.

III. VETËQEVERISJA LOKALE

14) Termi „vetëqeverisja“ nënkupton një masë kontrolli nga një bashkësi mbi çështjet që e tangojnë atë. Zgjidhja e shprehjes „qeverisje“ jo me çdo kusht

25  Rekomandimet e Lundit

implikon jurisdikcionin ekskluziv. Rrjedhimisht ajo mund t’i ngërthejë në vetë termet qeveri administrative, udhëheqje dhe kompetenca të veçanta legjislative dhe juridike. Shteti mund t’a arrijë këtë nëpërmjet sistemit të delegimit ose decentralizimit, ose në rast të federacionit me ndarje të kompetencave kushtetuese. Përmes shteteve të OSBE-së, aranzhmanet e vetëqeverisjes janë të definuara në forma të ndryshme si delegime të autonomisë, vetëqeverisje, dhe e drejtë lokale. Në asnjë rast nuk përdoren kriteriume etnike për rregullim teritorial të shtetit.

Në paragrafin 35 të Dokumentit të Kopenhagës shtetet e OSBE-së kanë cekur se „përpjekjet e ndërmarra për t’i mbrojtur dhe për të krijuar kushte për promovimin e identitetit etnik kulturor dhe religjioz të pakicave të caktuara kombëtare, nëpërmjet krijimit të administrimit adekuat lokal ose autonom si një prej mënyrave të mundshme që korespondon me rrethanat historike dhe teritoriale të këtyre pakicave dhe në pajtim me politikën e shtetit në fjalë“. Si rezultat i kësaj, Raporti i Takimit në Gjenevës i Ekspertëve të KSBE-së për Pakica Kombëtare vërtetoi në paragrafin 7 të Pjesës IV se „janë arritur rezultate pozitive nga disa shtete në mënyrë adekuate demokratike, me ndihmë të administrimit lokal dhe autonom, si dhe autonomi në baza teritoriale, duke përfshirë egzistimin e trupave konsultativ, legjislativ dhe egzekutiv të zgjedhur nëpërmjet zgjedhjeve të lira dhe periodike si dhe me vetëadministrim nga një pakicë kombëtare për çështje të lidhura me identitetin e saj ku autonomia në baza teritoriale nuk aplikohet; nëpërmjet formave të decentralizuara ose lokale të qeverisjes; [...] nëpërmjet sigurimit të ndihmës financiare dhe teknike për personat që iu takojnë pakicave kombëtare të cilët në këtë mënyrë dëshirojnë t’a themelojnë dhe t’i mirmbajnë institucionet organizatat dhe asociasionet e tyre arsimore, kulturore dhe fetare“. Preambula e Marrëveshjes Evropiane për Qeverisje Lokale i shpreh në mënyrë më të përgjithshme „parimet e demokracisë dhe decentralizimit të forcës“ si kontribut i „sigurimit dhe i forcimit të vetëqeverisjes lokale në shtetet e ndryshme evropiane“. Kështu, Marrëveshja Evropiane për Vetëqeverisje Lokale cekë sigurimin e resurseve adekuate financiare për ushtrimin e qeverisjes së këtillë të decentralizuar.

15) Përderisa qeveria e mban përgjegjësinë për fusha të caktuara që e tangojnë gjithë shtetin, atëherë ajo duhet t’a sigurojë rregullimin e tyre nëpërmjet organeve qëndrore shtetërore. Këtu zakonisht përfshihen: mbrojtja e cila është qenësore për mirëmbajtjen e integritetit teritorial të shtetit; politika makroekonomike e cila është e rëndësishme meqenëse qeveria qëndrore shërben si njëlloj balance të dallimeve ekonomike të regjioneve; dhe

26  Rekomandimet e Lundit

çështjet klasike të diplomacisë. Nëqoftëse fushat tjera kanë rëndësi kombëtare, atëherë ato duhet të rregullohen sëpaku deri në një shkallë nga autoritetet qëndrore. Rregullimet e këtyre fushave mund të ndahen gjithashtu duke i përfshier edhe njësitë teritoriale në fjalë ose grupet e pakicave (shih rekomandimet 18 dhe 20). Kjo lloj ndarje e qeverisjes duhet të përputhet me standardet e të drejtave njerëzore dhe të arrihet në mënyrë të koordinuar dhe praktike.

Arsimi është një fushë ku rregullisht ndahen kompetencat në baza teritoriale ose joteritoriale, ose në të dyja dhe ka rëndësi të veçanta për shtetin në përgjithësi por gjithashtu edhe për grupet e pakicave. Neni 5.1 i Konventës së UNESCO-s kundër Diskriminimit në Arsim i shpreh në detaje mënyrat se si ndarja e kompetencave në këtë fushë duhet të arrihet: Shtetet pjesëmarrëse në këtë konventë pajtohen se: [...]

(b) Qenësor është respektimi i lirisë së prindërve dhe nëqoftëse është e aplikueshme për përfaqësuesit ligjor, së pari, të zgjedhin për fëmijët e tyre institucione të tjera perveç atyre të udhëhequra nga ana e autoriteteve publike, por të cilat sigurojnë përputhshmëri të minimumit të standardeve arsimore të vërtetuara ose të aprovuara nga autoritetet kompetente dhe së dyti, të sigurojnë në mënyrë e cila është konsistente me procedurat e vërtetuara në shtet për aplikimin e legjislacionit të saj, shkollim fetar dhe moral të fëmijëve sipas bindjeve të tyre; dhe gjithashtu asnjë person ose grup personash nuk duhet të jetë i detyruar të pranojë udhëzime fetare që nuk përputhen me bindjen e tyre;

(c) Është qenësore te njihet e drejta e anëtarëve të pakicave kombëtare për t’i realizuar aktivitetet e tyre arsimore, duke përfshirë mbarëvajtjen e shkollave dhe varësisht nga politika arsimore e çdo shteti dhe përdorimi i mësimit në gjuhën e tyre me kusht që: (i) kjo e drejtë mos të realizohet në mënyrë që do t’u ndalonte anëtarëve të këtyre pakicave kuptimin e kulturës dhe gjuhës të komunitetit në përgjithësi, dhe pjesëmarrjen në aktivitete të saj ose në mënyrë e cila kufizon me paragjykime sovranitetin kombëtar; (ii) standardi i arsimit mos të jetë më i ulët nga standardi i përgithshëm i aprovuar nga ana organeve kompetente; dhe (iii) pjesëmarrja në këto shkolla të jetë opcionale“.

16) Parimi i qeverisjes demokratike, si që është artikuluar në nenin 21 të Deklaratës Univerzale për të Drejtat e Njeriut, neni 25 i Konventës

27  Rekomandimet e Lundit

Ndërkombëtare për të Drejtat Civile dhe Politike, neni 3 i Protokolit I i Konventës Evropiane për të Drejtat e Njeriut dhe në standardet e OSBE-së është e aplikueshme për të gjitha nivelet dhe elementet e qeverisjes. Kur nevojiten dhe dëshirohen institucionet të vetëqeverisjes lokale, gëzimi i të drejtave nga të gjithë dhe në mënyrë të barabartë kërkon aplikim të parimeve të demokracisë në këto institucione.

A. Aranzhmanet Joteritoriale

17) Kjo pjesë i dedikohet autonomisë joteritoriale—shpeshherë quhet “personale” ose “autonomi kulturore”—e cila është më e dobishme kur grupi është gjeografikisht i shpërndarë. Kjo ndarje e qeverisë, duke përfshirë kontroll mbi çështje të veçanta, mund të kryhet në nivel të shtetit ose në kuadër të rregullimeve teritoriale. Në të gjitha rastet, duhet te sigurohet respekti për të gjitha të drejtat e njeriut. Pastaj për këto forma të rregullimeve duhet të sigurohen resurse adekuate financiare për të mundësuar realizimin e funkcioneve të tyre publike dhe ky organizim duhet të rezultojë nga proceset inkluzive (shih rekomandimin 5).

18) Kjo nuk është lista përfundimtre e funkcioneve të mundshme. Shumë gjëra varen nga situata, duke përfshirë në veçanti nevojat dhe dëshirat e shprehura të pakicës. Në situata të ndryshme, tema të ndryshme mund të jenë me interes më të madh ose më të vogël për pakicat, dhe vendimet në këto fusha do të ndikojnë mbi to në shkallë të ndryshme. Disa fusha mund të ndahen. Një fushë e interesit të veçantë të pakicave është kontrolli i emrave të tyre, edhe atë si i institucioneve përfaqësuese ashtu edhe i anëtarëve individual, siç është parashikuar në nenin 11(1) të Konventës Kornizë. Sa i përket fesë, në këto rekomandime nuk parashikohet përzierja e qeverisë në çështjet fetare në mënyrë tjetër përveç asaj që është e rregulluar në lidhje me kompetencat (p.sh. që kanë të bëjnë me statusin personal civil) të deleguara në institucionet fetare. Ky rekomandim gjithashtu nuk e thekson faktin se pakicat duhet t’i kontrollojnë mediat— edhe pse personat që u takojnë pakicave duhet të kenë mundësinë ta krijojnë dhe ta përdorin mediumin e tyre, siç është garantuar me nenin 9(3) të Konventës Kornizë. Nënkuptohet se kultura ka shumë aspekte që shtrihen në fusha siç janë mirëqenja, banimi dhe kujdesi për fëmijët; shteti duhet t’i marrë parasysh interesat e pakicave në qeverisjen me këto fusha.

28  Rekomandimet e Lundit

B. Aranzhmane Teritoriale

19) Egziston një trend i përgjithshëm në shtetet evropiane në drejtim të decentralizimit të qeverisë sipas parimit të subsidiaritetit në mënyrë që e njëjta të sillet sa më afër personave të përfshirë nga e njejta qeveri. Neni 4(3) i Marrëveshjes Evropiane për Vetëqeverisje Lokale e shpreh këtë qëllim me sa vijon: “Obligimet publike sipas mundësisë kryhen nga ana e organeve që janë më afër qytetarit. Zhvendosja e obligimit në organ tjetër do t’a zmadhojë vëllimin dhe natyrën e detyrës, efikasitetin dhe ekonomitetin.” Vetëqeverisja teritoriale ndihmon mbajtjen e unitetit të shtetit dhe njëherit zmadhimin e nivelit të pjesëmarrjes dhe involvimin e pakicave duke u dhënë atyre një rol më të madh në nivel të qeverisjes i cili reflekton koncentrimin e popullatës së tyre. Federata mund t’a arrijë këtë qëllim, si do të kishin mundur t’a arrijnë edhe rregullime të veçanta të njësive autonome në kuadër të shteteve unitare ose federatave. Gjithashtu është e mundshme të ketë administrata të përziera. Siç është theksuar në rekomandimin 15, aranzhmanet nuk duhet të jenë uniforme në tërë shtetin, por ato mund të ndryshojnë varësisht nga nevojat dhe dëshirat e shprehura.

20) Organet autonome duhet të posedojnë forcë të vërtetë për të sjellë vendime në nivele legjislative, egzekutive ose juridike. Qeverisja shtetërore mund të ndahet përmes organeve qëndrore, regjionale dhe lokale dhe nepërmjet funkcioneve. Paragrafi 35 i Dokumentit të Kopenhagës i thekson alternativat e „administratave adekute, lokale ose autonome që korespondojnë me rrethanat specifike istorike dhe teritoriale”. Kjo qartëson faktin se nuk ka nevojë të ketë uniformitet në shtet. Përvoja tregon se qeveria mund të ndahet edhe sipas fushave të autoritetit publik tradicionalisht të ushtruara nga qeverisja qëndrore, duke përfshirë këtu decentralizimin e organeve juridike (substantive dhe procedurale), dhe në fushat e ekonomisë tradicionale. Si një minimum, popullata në fjalë duhet në mënyrë sistematike të inkuadrohet në ushtrimin e kësaj qeverisje. Në të njejtën kohë, qeverisja qëndrore duhet t’i mbajë kompetencat me të cilat sigurohet drejtësia dhe barazia në shtet.

21) Me rastin e zhvendosjes së qeverisë në baza teritoriale për t’u përmirësuar pjesëmarrja efektive e pakicave, kjo qeveri duhet të ushtrohet me kjdes të veçantë për pakicat në kuadër të këtyre kompetencave. Autoritetet administrative dhe egzekutive duhet të mbajnë obligim për gjithë popullatën në teritor. Kjo rrjedh nga paragrafi 5.2 Dokumentit të Kopenhagës i cili obligon të gjitha shtetet e OSBE-së që t’iu sigurojë të gjitha niveleve dhe personave “formë të qeverisjes e cila është

29  Rekomandimet e Lundit

përfaqësuese në karakter në të cilën egzekutiva mban përgjegjësi për legjislativën e zgjedhur ose elektoratin”.

IV. GARANCITË

A. Garancitë Kushtetuese dhe Ligjore

22) Kjo pjesë merret me çështjen e “themelimit”, respektivisht fiksimit të aranzhmaneve në ligj. Aranzhmanet legale shumë të detajizuara mund të jenë të dobishme në disa raste, kurse kornizat mund të jenë të mjaftueshme në raste tjera. Në të gjitha rastet, siç është cekur në rekomandimin 5, aranzhmanet duhet të rezultojnë prej proceseve të hapura. Nënkuptohet, njëherë i konstatuar, sistemi kërkon stabilitet me qëllim që të sigurohet siguri e caktuar për njerëzit në fjalë, sidomos për personat që u takojnë pakicave kombëtare. Neni 2 dhe 4 i Marrëveshjes Evropiane për Vetëqeverisje Lokale shpreh preference për aranzhmanet kushtetuese. Të arriturit e ekuilibrit të dëshiruar mes stabilitetit dhe fleksibilitetit, mund të jetë i dobishëm për vërtetimin e mendimeve të reja në intervale të fiksuara duke depolitizuar paraprakisht procesin e ndryshimit dhe duke bërë më pak kundërshtues procesin e mbikqyrjes së të arriturave.

23) Ky rekomandim ndryshon nga Rekomandimi 22 gjer në atë shkallë që inkurajon testimin e regjimeve të reja dhe inovative, në vend të vërtetimit të kushteve për ndërrimin e aranzhmaneve egzistuese. Autoritetet përgjegjëse mund të dëshirojnë qasje tjera në situata të ndryshme përmes autoriteteve qëndrore dhe përfaqësuesve të pakicave. Pa i rrezikuar pozitat përfundimtare kjo qasje mund të sjellë përvoja të mira, edhe atë jo vetëm nëpërmjet proceseve të inovacionit dhe implementimit.

B. Masat Ligjore

24) Në paragrafin 30 të Dokumentit të Kopenhagës, shtetet e OSBE-së „njohin faktin se pyetjet e lidhura me pakicat kombëtare në mënyrë optimale mund të zgjidhen vetëm në kornizë demokratike dhe politike të bazuar në rregulla ligjore dhe me funkcionimin e gjygjsisë të pavarur”. Idea për masat efektive ligjore është parashikuar gjithashtu në nenin 2(3) të Konventës Ndërkombëtare për të Drejta Politike dhe Civile, gjersa “masat juridiko-gjygjsore” janë vërtetuar në nenin 11 të Marrëveshjes Evropiane për Vetëqeverisje Lokale.

30  Rekomandimet e Lundit

Shqyrtimi gjyqësor mund të kryhet nga gjygjet kushtetuese dhe rrjedhimisht nga trupat ndërkombëtarë relevant për mbrojtjen e të drejtave të njeriut. Mekanizmat dhe institucionet jogjyqësore siç janë komisionet nacionale, ombudsmanët, bordet për raporte ndëretnike ose “racore” etj. mund të të luajnë role kyçe si është parashikuar me paragrafin 27 të Dokumentit të Kopenhagës, neni 14(2) i Konventës Ndërkombëtare për Eliminimin e të gjitha Formave të Diskriminimit Racor, dhe paragrafit 36 i Deklaratës së Vienës dhe Programit për Akcion e aprovuar nga Konferenca Botërore për të Drejtat e Njeriut në 1993.

31

Ëóíä Òþâñèéÿëÿðè

ÌÖÍÄßÐÈÆÀÒ Ýèðèø ....................................................................................................2

Ìèëëè àçëûãëàðûí èæòèìàè-ñèéàñè ùÿéàòäà åôôåêòëè èøòèðàêûíà äàèð Ëóíä Òþâñèéÿëÿðè

Û. Öìóìè ïðèíñèïëÿð ..........................................................................7

ÛÛ. Ãÿðàðëàðûí ãÿáóëóíäà èøòèðàê åòìÿ ................................................8 À. Ìÿðêÿçè ùàêèìèééÿò ñÿâèééÿñèíäÿ ìåõàíèçìëÿð Á. Ñå÷êèëÿð Æ. Ðåãèîíàë âÿ éåðëè ñÿâèééÿëè ìåõàíèçìëÿð ×. Ìöçàêèðÿ âÿ ìÿñëÿùÿò îðãàíëàðû

ÛÛÛ. Þçöíöèäàðÿåòìÿ..........................................................................11 À. Ãåéðè-òåððèòîðèàë ìåõàíèçìëÿð Á. Òåððèòîðèàë ìåõàíèçìëÿð

ÛÂ. Çÿìàíÿòëÿð ..................................................................................13 À Êîíñòèòóñèéà âÿ ùöãóãè çÿìàíÿòëÿð Á. Ùöãóãè ìöäàôèÿ

Ìèëëè àçëûãëàðûí èæòèìàè-ñèéàñè ùÿéàòäà åôôåêòëè èøòèðàêûíàáàðÿñèíäÿ Ëóíä Òþâñèéÿëÿðèíÿ äàèð èçàùåäèæè ãåéäëÿð

Û. Öìóìè ïðèíñèïëÿð ........................................................................15

ÛÛ. Ãÿðàðëàðûí ãÿáóëóíäà èøòèðàê åòìÿ ..............................................22 À. Ìÿðêÿçè ùàêèìèééÿò ñÿâèééÿñèíäÿ ìåõàíèçìëÿð Á. Ñå÷êèëÿð Æ. Ðåãèîíàë âÿ éåðëè ñÿâèééÿëè ìåõàíèçìëÿð ×. Ìöçàêèðÿ âÿ ìÿñëÿùÿò îðãàíëàðû

ÛÛÛ. Þçöíöèäàðÿåòìÿ..........................................................................29 À. Ãåéðè-òåððèòîðèàë ìåõàíèçìëÿð Á. Òåððèòîðèàë ìåõàíèçìëÿð

ÛÂ. Çÿìàíÿòëÿð ................................................................................34 À. Êîíñòèòóñèéà âÿ ùöãóãè çÿìàíÿòëÿð Á. Ùöãóãè ìöäàôèÿ

1  Ñåíòéàáð 1999 èë

ÝÈÐÈØ

1992-æè èëèí èéóë àéûíäà Ùåëñèíêèäÿ ãÿáóë îëóíìóø ãÿðàðà ìöâàôèã îëàðàã Àâðîïàäà òÿùëöêÿñèçëèê âÿ ÿìÿêäàøëûã öçðÿ òÿøêèëàò (ÀÒßÒ) ìèëëè àçëûãëà- ðûí èøè öçðÿ Àëè Êîìèññàð âÿçèôÿñèíè òÿñèñ åòäè. Àëè Êîìèññàðûí ÿñàñ âÿçèôÿ- ñè “èìêàí äàõèëèíäÿ ìöíàãèøÿëÿðèí ÿí åðêÿí ìÿðùÿëÿäÿ ãàðøûñûíû àëìàüà éàðäûì ýþñòÿðìÿêäÿí “ èáàðÿò èäè. Áó àääûì áèð ÷îõ ùàëëàðäà êå÷ìèø Éó- ãîñëàâèéàäà ìþâæóä îëàí âÿçèééÿòÿ ãàðøû ðåàêñèéà îëóá, Àâðîïàíûí äèýÿð þëêÿëÿðèíäÿ, õöñóñèëÿ äÿ äåìîêðàòèê æÿìèééÿò ãóðóëóøóíà êå÷èäè éàøàéàí þëêÿëÿðäÿ òÿêðàðëàíìàìàñûíû òÿìèí åäèðäè. Îíëàðûí èôàäÿñè êèìè 1990-æû èëèí íîéàáð àéûíäàí Éåíè Àâðîïà ö÷öí ùþêöìÿò âÿ äþâëÿò ðÿùáÿðëÿðèíèí ãÿáóë åòäèêëÿðè Ïàðèñ õàðòèéàñû ÷ûõûø åäèð.

1993-æö èëèí éàíâàð àéûíûí 1-äÿ ìèëëè àçëàãëûðàí èøè öçðÿ ÀÒßÒ-èí áèðèíæè Àëè Êîìèññàðû (ÌÀÀÊ) Ìàêñ âàí äåð Ñòóë îëìóøäóð. Ïàðëàìåíòèí êå÷- ìèø öçâö. Íèäåðëàíäûí õàðèæè èøëÿð íàçèðè, ÁÌÒ-íèí äàèìè íöìóéÿíäÿñè âÿ ÿí ÿñàñû èíñàí ùöãóãëàðûíûí ìöäàôèÿ÷èñè îëàí æÿíàá âàí äåð Ñòóë ôÿà- ëèééÿò ýþñòÿðäèéè äþâð ÿðçèíäÿ òîïëàäûüû òÿæðöáÿéÿ ÿñàñëàíàðàã, áèð ÷îõ þùäÿëèêëÿðè þç öçÿðèíÿ ýþòöðìöøäöð. Îíóí òÿùëèë åòäèéè âÿçèééÿòëÿðäÿ ìöõòÿëèô àâðîïà þëêÿëÿðèíèí ìÿðêÿçè ùàêèìèééÿò îðãàíëàðû âÿ ìèëëè àçëûã- ëàðû àðàñûíäàêû ìöáàùèñÿëÿð êÿñìèëÿøìÿ èëÿ íÿòèæÿëÿíÿ áèëÿð. ÌÀÀÊ (ìèë- ëè àçëûãëàðûí àëè êîìèññàðû) “ñöëùìÿðàìëû äèïëîìàòèéà“íûí öñóëëàðû èëÿ ñè- ëàùëàíàðàã 10-äàí àðòûã äþâëÿòèí ïðîáëåìëÿðèíèí ùÿëëèíÿ ãîøóëäó. Áó äþöëÿòëÿðèí ñûðàñûíà Àëáàíèéà, Ìàæàðûñòàí, Ãàçàõûñòàí, Ãûðüûçûñòàí, Ëàò- âèéà, êå÷ìèø Éóãîñëàâèéà Ðåñïóáëèêàñû Ìàêåäîíèéà, Ðóìûíèéà, Ñëîâà- êèéà. Óêðàéíà, Õîðâàòèéà âÿ Åñòîíèéà äàõèëäèð. Î, èëê íþâáÿäÿ áèð þëêÿ- íèí ÿùàëèñèíèí êÿìèééÿòæÿ áþéöê áèð ùèññÿñèíè òÿøêèë åäÿí ìèëëè âÿ éà åòíèê ãðóïëàðûí íöìàéÿíäÿëÿðèíÿ âÿ äèýÿð þëêÿíèí àçëûãëàðûíà àèäèééàò îëàí âÿ- çèééÿòëÿðÿ ÿñàñ äèããÿòèíè éþíÿëäèðäè. Áó âÿçèééÿòëÿð ùÿð èêè äþâëÿòèí ùàêè- ìèééÿò ìàðàãëàðûíà òîõóíóðäó. Áåëÿ âÿçèééÿòëÿð äþâëÿòëÿðàðàñû ýÿðýèíëè- éèí íÿòèæÿëÿðè êå÷ìèøäÿ àâðîïà òàðèõèíèí ýåäèøàòûíû ìöéÿÿíëÿøäèðèðäè.

ÌÀÀÊ ìèëëè àçëûãëàð èëÿ ìöíàñèáÿòëÿðäÿ ïðîáëåìëÿð èëÿ ìÿøüóë îëàðàã, ÿìÿêäàøëûüà ùàçûð îëàí ìöñòÿãèë, ÿäàëÿòëè, ãÿðÿçñèç òÿðÿô ðîëóíäà ÷ûõûø åäèð. ÌÀÀÊ íÿçàðÿò ôóíêñèéàñûíû éåðèíÿ éåòèðìÿñÿ äÿ, øÿõñè ôÿàëèééÿòèíäÿ áöòöí äþâëÿòëÿð òÿðÿôèíäÿí ãÿáóë åäèëìèø áåéíëÿõàëã íîðìàëàðäàí òÿäãè-

2  Ëóíä Òþâñèéÿëÿðè

ãàò âÿ òþâñèéÿ ÿñàñû êèìè èñòèôàäÿ åäèð. Ìèëëÿòëÿðàðàñû íîðìàëàðûí òÿùëèëè çà- ìàíû îíóí òÿðÿôèíäÿí ÷ûõûø þçöë êèìè ãÿáóë îëóíóð âÿ èðÿëè ñöðöëìöø êîíêðåò òþâñèééÿëÿðèí ÿñàñûíû òÿøêèë åäèð. Áóíóíëà ÿëàãÿäàð îëàðàã, ÀÒßÒ èí áöòöí äþâëÿòëÿðè òÿðÿôèíäÿí ãÿáêë îëóíìóø, õöñóñèëÿ äÿ, 1990-æû èëäÿ (èíñàíè ùöãóãëàðû öçðÿ) Êîïåíùàýåí Êîíôåðåíñèéàñû ñÿíÿäèíäÿ ðàçûëàø- äûðìûø þùäÿëèêëÿðèíè íÿçÿðäÿ òóòìàã âàæèáäèð. Êîïåíùàýåí ñÿíÿäèíèí IV æö áÿíäèíäÿ ìèëëè àçëûãëàðà àèä îëàí íîðìàëàð ÿòðàôëû øÿêèëäÿ èçàù îëóí- ìóøäóð. ÀÒßÒ-èí èøòèðàê÷ûëàðû âÿ åëÿæÿ äÿ áèðëÿøìèø Ìèëëÿòëÿð Òÿøêèëàòûíûí ÷ÿð÷èâÿñè äàõèëèíäÿ ãÿáóë îëóíìóø àçëûãëàðûí çöãóãëàðûíà äàèð þùäÿëèêëÿð äàøûéûðëàð; ÀÒßÒ èí èøòèðàê÷ûñû îëàí þëêÿëÿðèí áþéöê ÿêñÿðèééÿòè Àâðîïà øóðàñûíûí íîðìàëàðû èëÿ äÿ ñûõ áàüëûäûðëàð.

Ìààê 6 èëëèê ýÿðýèí èø ôÿàëèééÿòè ÷ÿð÷èâÿñèíäÿ áèð ÷îõ þëêÿëÿðäÿ òÿêðàð îëà- ðàã äèããÿòè æÿëá åäÿí ìÿñÿëÿëÿðè àøêàð åäÿ áèëìèøäèð. Îíëàðûí àðàñûíäà ìèëëè àçëûãëàðûí íöìàéÿíäÿëÿðè ö÷öí òÿùñèë ìÿñÿëÿëÿðè âÿ ìèëëè àçëûãëàðûí äèëèíèí èñòè ôàäÿñè ïðîáëåìè ìöùöì éåð òóòóð. Áó ïðîáëåìëÿð ìèëëè àçëûã- ëàðà àèä îëàí øÿõñëÿðèí õöñóñèééÿòëÿðèíèí ãîðóíìàñûíäà âÿ èíêèøàôûíäà õö- ñóñè ÿùÿìèééÿò êÿñá åäèð. ÀÒßÒ- èí ðåýèîíëàðûíäà ìèëëè àçëûãëàðûí ìöâà- ôèã ùöãóãëàðûíûí äöçýöí âÿ àðäûæûë ðåàëëàøäûðûëìàñû ìÿãñÿäèíè ðÿùáÿð òó- òàðàã ÌÀÀÊ-ðû åòíèê ãðóïëàð àðàñû ìöíàñèáÿòëÿð öçðÿ Ôîíäà (Áó ôîíä ãåéðè ùàêèìèééÿò òÿøêèëàòû îëóá, ÌÀÀÊ-à éàðäûì ìÿãñÿäèëÿ êîíêðåò òàïøûðûãëàðû éåðèíÿ éåòèðìÿê ö÷öí 1993-æö èëäÿ éàðàäûëìûøäûð) èêè òþâñèé- éÿëÿðè ïàêåòèíèí èøëÿíèá ùàçûðëàíìàñû ö÷öí áåéíÿëõàëã ñÿâèééÿäÿ ãÿáóë îëóíìóø ìöñòÿãèë åêñïåðòëÿðèí èêè ãðóïóíó ÷àüûðìàã èñòÿéèíè èëÿ ìöðàæè- ÿò åòìèøäèð. Èøëÿíèá ùàçûðëàíìàñû îëàí 2 ÿñàñ òþâñèééÿëÿðè ïàêåòè áóíëàð- äûð: 1) Òÿùñèë ñàùÿñèíäÿ ìèëëè àçëûãëàðûí ùöãóãëàðûíà äàèð Ùààãà òþâñèééÿ- ëÿðè (1996-æû èë) âÿ 2) Ìèëëè àçëûãëàðûí äèë, ùöãóãëàðûíà äàèð Îñëî òþâñèééÿ- ëÿðè. Ùÿð èêè òþâñèéÿëÿð íÿòèæÿäÿ ñèéàñè ðÿùáÿðëèê âÿ áèð ÷îõ þëêÿëÿðèí ãà- íóíâåðèæè îðãàíëàðû òÿðÿôèíäÿí îðèéåíòèð êèìè èñòèôàäÿ îëóíóðäó. Òþâñèéÿ- ëÿðèí ìÿòíèíè (áèð íå÷ÿ äèëäÿ) åòíèê ãðóïëàð àðàñûíäàêû ìöíàñèáÿòëÿð öçðÿ Ôîíääàí ïóëñóç àëìàã îëàð.

Àëè êîìèññàðûí áèð ÷îõ âÿçèééÿòëÿðäÿ òÿêðàðÿí ìöðàæèÿò åòäèéè ö÷öíæö ìþâçó äþâëÿòèí èäàðÿîëóíìàñûíäà ìèëëè àçëûãëàðûí èøòèðàêûíûí åôôåêòëè ôîð- ìàëàðûíà àèääè. ÌÀÀÊ âÿ äåìîêðàòèê èíñòèòóòëàð âÿ èíñàí ùöãóãëàðû öç- ðÿ ÀÒßÒ èí áöðîëàðû ÀÒßÒ-èí èøòèðàê÷ûëàðû îëàí äþâëÿòëÿðèí áó ñàùÿäÿ

3  Ñåíòéàáð 1999 èë

ìþâãåëÿðè âÿ òÿæðöáÿñè ùàããûíäà ìöÿééÿí òÿñÿââöðëÿð ÿëäÿ åòìÿéÿ âÿ îí- ëàðà ãàðøûëûãëû ñóðÿòäÿ òÿæðöáÿëÿðèíèí ìöáàäèëÿñèíÿ èìêàí âåðìÿéÿ ñÿé ýþñòÿðÿðÿê, ÀÒßÒ èí áöòöí þëêÿëÿðè âÿ ìöâàôèã áåéíÿëõàëã òÿøêèëàòëàðûí èøòèðàêû âàñèòÿñèëÿ “Èäàðÿåòìÿ òÿæðöáÿñè âÿ èæòèìàèééÿòèí èøòèðàêû; ìöõòÿëèô øÿðàèòäÿ èíòåãðàñèéà“ ìþâçóñóíäà êîíôåðåíñèéà êå÷èðìÿéè ãÿðàðà àëìûø- äûëàð. Áó Êîíôåðåíñèéà èñâå÷ðÿ êîíôåðåíñèéàñû òÿðÿôèíäÿí Ëîêàðíî øÿùÿ- ðèíäÿ 1998-æè èëèí îêòéàáð àéûíûí 18-20-äÿ òÿøêèë îëóíìóøäóð. Êîíôåðåí- ñèéàíûí éåêóíëàðû ùàããûíäà áÿéàíàòäà ñÿäð áó êîíôåðåíñèéàäà ìöçàêèðÿ îëóíàí ìÿñÿëÿëÿðèí ãûñàæà õöëàñÿñèíè âåðìèøäèð. Î “ýÿëÿæÿê êîíêðåò àä- äûìëàðûí àòûëìàñû èëÿ (áóðàéà ìèëëè àçëûãëàðûí åôôåêòè èøòèðàêû âàñèòÿñèëÿ äþâëÿòèí èäàðÿîëóíìàñûíûí îïòèìàë ìåõàíèçìëÿðè âÿ ìöõòÿëèô êîíñåïñè- éàëàðûí èøëÿíèá ùàçûðëàíìàñûíûí äàâàì îëóíìàñû äàõèë åòìÿêëÿ) æÿìèééÿ- òè áöòöí ìöõòÿëèôëèéè èëÿ öìóìè äþâëÿò èíòåãðàñèéàñûíà àïàðìàñûíà äàèð“ àðçóëàðûíû ãåéä åòìèøäèð. Áó ìÿãñÿäëÿðëÿ ÌÀÀÊ åòíèê ãðóïëàð àðàñûíäà ìöíàñèáÿòëÿð öçðÿ Ôîíääàí Ðàóë Âàëëåíáåðã àäûíà èíñàí ùöãóãëàðû âÿ ùóìàíèòàð ùöãóã Èíñòèòóòó èëÿ ìöøòÿðÿê îëàðàã áåéíÿëõàëã ñÿâèééÿäÿ òà- íûíìûø ìöñòÿãèë åêñïåðòëÿð ãðóïóíó ÷àüûðìàüû õàùèø åòìèøäèð. Áó åêñ- ïåðòëÿð ãðóïó ìöâàôèã áåéíÿëõàëã ñòàíäàðòëàð ÿñàñûíäà òþâñèééÿëÿðèí èøëÿ- íèá ùàçûðëàíìàñû âÿ ìöìêöí àëòåðíàòèâëÿðèí ìöÿééÿí åäèëìÿñè èëÿ ìÿøüóë îëìàëû èäèëÿð.

Áó òÿøÿááöñöí íÿòèæÿñè êèìè ìèëëè àçëûãëàðûí èæòèìàè-ñèéàñè ùÿéàòäà åôôåêò- ëè èøòèðàêûíà äàèð Ëóíä òþâñèééÿëÿðè ÷ûõûø åäèð. Áó òþâñèééÿíèí àäû èñâå÷ øÿ- ùÿðèíèí àäûíäàí ýþòöðöëìöøäöð. Áó øÿùÿðäÿ òþâñèééÿëÿíèí ìÿòíèíè éåêóí îëàðàã ðàçûëàøäûðìàñûíà ùÿñð îëóíìóø ìöòÿõÿññèññëÿðèí ýþðöøö òÿøêèë åäèë- ìèøäèð. Åêñïåðòëÿð ñûðàñûíà áó ñàùÿäÿ èõòèñàñëàøìûø áåéíÿëõàëã ùöãóã ìöòÿõÿññèñëÿðè, ñå÷êè ñèñòåìëÿðè âÿ êîíñòèòóñèéà ãóðóëóøóíóí ïðîáëåìëÿðè èëÿ ìÿøüóë îëàí ïîëèòîëîãëàð, ìèëëè àçëûãëàðûí ïðîáëåìëÿðèíè òÿñäèã åäÿí ñî- ñèîëîãëàð äàõèë èäèëÿð. Àøàüûäà Ðàóë Âàëëåíáåðã àäûíà Èíñòèòóòóíóí ìö- äöðö ïðîôåññîð Ãóäìóíäóð Àëôðåäññîíóí ðÿùáÿðëèê åòäèéè èøòèðàê÷ûëàð ãðóïóíóí ñèéàùûñû âåðèëìèøäèð:

Ðàóë Âàëëåíáåðã àäûíà ùóìàíèòàð âÿ èíñàí ùöãóãó Èíñòèòóòóíóí ðåêòîðó (Ëóíä óíèâåðñèòåòè) ïðîô. Ãóäìóíáóðã Àëôðåäññîí (Èñëàí- äèéà); Îêñôîðä óíèâåðñèòåòèíèí äþâëÿò èäàðÿåòìÿñè êàôåäðàñûíûí

4  Ëóíä Òþâñèéÿëÿðè

ïðîôåññîðó Âåðíîí Áîäãàíîð (Áþéöê Áðèòàíèéà); Èíñàí ùöãóãëà- ðû öçðÿ Áåëãðàä ìÿðêÿçèíèí ìöäèðè ïðîô. Âîèí Äèìèòèéåâè÷ (Éóãîñ- ëàâèéà); Èíñàí ùöãóãëàðû öçðÿ Íîðâå÷ èíñòèòóòóíóí áàø åëìè èø÷èñè äð. Àñáéîðí Åéäå (Íîðâå÷); ïðîô. Éàø. Ãõàé (Êåíèéà); êöòëÿâè ùö- ãóã Ùîíêîðã óíèâåðñèòåòèíèí ïðîôåñ. Ñåð É.Ê. Ïàî; Ôëåò÷åð àäûíà ùöãóã âÿ äèïëîìàòèéà óíèâåðñèòåòèíèí áåéíÿëõàëã ùöãóã ôàêöëòÿñè- íèí ïðîô. Õåðñò Õåííåì (ÀÁØ); Äåìîêðàòèéà âÿ ñå÷êèëÿðÿ éàðäûì Áåéíÿëõàëã èíñòèòóòóíóí ðåêòîðó Ïèòåð Ùàððèñ (ÆÀÐ); Ðóð óíèâåð- ñèòåòèíèí (Áîùóì) ùóìàíèòàð ùöãóã âÿ ñöëùöí áÿðãÿðàðûíûí (ãî- ðóíìàñûíûí) ùöãóãè àñïåêòëÿðè ôàêóëÿòñèíèí äåêàíû ä-ã. Ùàíñ Èî- àùèì Ùàéèòñå (Àëìàíèéà); Áåéíÿëõàëã ùöãóãøöíàñ, ïðîôåññîð, Éå- ðóñàëèì óíèâåðñèòåòèíèí Àâðîïà èíñòèòóòó êîëëåýèéàñûíûí ñÿäðè Ðóô Ëàïèäîò (Èñðàèë); Ëîíäîí óíèâåðñèòåòè Êèíã êîëëåæèíèí áåéíÿëõàëã ùöãóã êàôåäðàñûíûí ïðîôåññîðó Ðåéí Ìöëëåðñîí (Åñòîíèéà); “Ìèë- ëè àçëûãëàð âÿ âÿòÿíäàøëàð“ ôîíäóíóí ìöäöðö (Ìèëëè àçëûãëàðöçðÿ ãðóï) ä-ð Øàðëîòòà Ïóôëåðîâà (Ñëîâàêèéà); Òåõàñ áåéíÿëõàëã óíè- âåðñèòåòèíèí ïðîôåññîðó Ñòèâåí Ðàòíåð (ÀÁØ); Íîòðäàì óíèâåðñèòå- òèíèí äþâëÿò èäàðÿåòìÿñè êàôåäðàñûíûí äîñåíòè ä-ð Åíäðö Ðåéíîëäñ (Áþéöê Áðèòàíèéà); Êàòàëîíèéà âèëàéÿòèíèí êàòàëîí ñîñèîëèíãâèñòè- êà èíñòèòóòóíóí ìöäöðö æÿíàá Ìèãåë Ñòðóáåëë (Èñïàíèéà âÿ Áþéöê Áðèòàíèéà); Âÿòÿíäàø ùöãóãó Àêàäåìèê óíèâåðñèòåòèíèí ïðîôåññî- ðó Àáî Ìàðêêó Ñóêñè (Ôèíëàíäèéà); Áåéíÿëõàëã ùöãóã Äéöáëéàí óíèâåðñèòåòèíèí ïðîôåññîðó Äàíèëî Òöðê (Ñëîâåíèéà); Ùöãóã åëìè öçðÿ áàø ìöÿëëèì, èíñàí ùöãóãó öçðÿ Àñèéà ñàêèòîêåàíû ìÿðêÿçè- íèí âÿ åòíèê ìöíàãèøÿëÿðèí ãàðøûñûíû àëìàã öçðÿ Ìåðäîê óíèâåðñè- òåòèíèí ìöäöðö ä-ð Ôåðíàí äå Âàðåíí (Êàíàäà); Ïîëøà åëìëÿð àêà- äåìèéàñûíûí èíñàí ùöãóãëàðû öçðÿ Ïîçíàí Ìÿðêÿçèíèí ìöäöðö ïðîô. Ðîìàí Âåðóøåâñêè (Ïîëøà).

Ìèëëè àçëûãëàðûí ùöãóãëàðû ñàùÿñèíäÿ ìþâæóä îëàí íîðìàëàð èíñàí ùöãó- ãó ñàùÿñèíÿ àèä îëäóüóíäàí, åêñïåðòëÿð þç èø ôÿàëèééÿòèíäÿ èíñàí ùöãóã- ëàðûíà àèäèééÿòè îëàí áöòöí äèýÿð þùäÿëèêëÿðÿ äþâëÿòèí ðèàéÿò åòìÿñèíÿ ÿñàñëàíûðäûëàð. Áóðàäà èíñàí ùöãóãëàðûíà àçàäëûã âÿ ùöãóãëàðûí òàïäà- ëàíìàñû äèõàëäèð. Åêñïåðòëÿð åëÿæÿäÿ, áó íþãòåéè íÿçÿðè ðÿùáÿð òóòóðëàð êè, ñîí íÿòèæÿäÿ èíñàíûí áöòöí ùöãóãëàðû áÿðàáÿðëèê øÿðàèòèíäÿ ùÿð áèð

5  Ñåíòéàáð 1999 èë

øÿõñèééÿòèí òàì âÿ àçàä èíêèøàôûíû òÿìèí åäèð. Áóíà ìöâàôèã îëàðàã, áåëÿ ýöìàí åäèëèð êè, âÿòÿíäàø æÿìèééÿòè à÷ûã âÿ äèíàìèê îëìàëûäûð. Äåìÿëè î, áöòöí èíñàíëàðû, î æöìëÿäÿí äÿ ìèëëè àçëûãëàðà ìÿíñóá îëàí øÿõñëÿðè òÿð- êèáèíäÿ áèðëÿøäðìÿëèäèð. Èäàðÿåòìÿíèí îïòèìàë äåìîêðàòèê òÿæðöáÿñè áö- òöí ÿùàëèíèí ìàðàãëàðû âÿ åùòèéàæëàðûíà æàâàá âåðäèéèíäÿí, äþâëÿòèí ãÿ- áóë åòäèéè ãÿðàðëàðûí íÿòèæÿëÿðèíè ùèññ åäÿí èíñàíëàðà áöòöí þëêÿëÿð òÿðÿôèí- äÿí âåðèëìÿñè ÷ûõûø éîëó êèìè ãÿáóë îëóíìóøäóð.

ßââÿëëÿð Ùààãà âÿ Îñëîäà ãÿáóë îëóíàí òþâñèééÿëÿð êèìè Ëóíä òþâñèééÿ- ëÿðèíèí äÿ òÿéèíàòû äþâëÿòëÿðèí êîíêðåò ãÿðàðëàðûí ãÿáóëóíó ÿñàñëàøäûðìàã âÿ ñòèìóëëàøäûðìàãäàí, ìèëëè àçëûãëàðà ìöíàñèáÿòäÿ ýÿðýèíëèéèíè çÿèôëÿò- ìÿêëÿ, ìöíàãèøÿíèí ãàðøûñûíûí àëûíìàñûíà éàðäûì åòìÿêäÿí èáàðÿòäèð. Áöòöí áóíëàð ÌÀÀÊ äà ÿñàñ ìÿãñÿääèð. Ìèëëè àçëûãëàðûí èæòèìàè ùÿéàò- äà åôôåêòëè èøòèðàêûíà äàèð Ëóíä òþâñèééÿëÿðè ÌÀÀÊ-ûí òÿùëèë åòäèéè âÿçèé- éÿòëÿðÿ àèäèééÿòè îëàí ìèëëè àçëûãëàðûí ùöãóã ñàùÿñèíäÿ âÿ äèýÿð ñàùÿñèíäÿ ñàäÿ äèëëÿ ìöãàéèøÿëè øÿêèëäÿ öìóìèãÿáóë îëóíìóø íîðìàëàðû àéäûíëàø- äûðìàã âÿ áó íîðìàëàðûí ìÿçìóíóíó äÿãèãëÿøäèðìÿê æÿùäèäèð. Áó òþâ- ñèééÿëÿðäÿ õöñóñè îëàðàã à÷ûã äåìîêðàòèê äþâëÿòëÿðäÿ âàùèä òÿòáèãèíè íÿ- çÿðäÿ òóòàí íîðìàëàðûí èçàùû âåðèëìèøäèð. 24 òþâñèééÿëÿðäÿí èáàðÿò ìÿòí 4 éàðûìôÿñèëäÿí èáàðÿòäèð. Áó éàðûìôÿñèëëÿð öìóìè ïðèíñèïëÿðÿ, ãÿðàðëàðûí ãÿáóëóíäà èøòèðàêà, þçöíöèäàðÿåòìÿéÿ âÿ òÿäáèðëÿðÿ ùÿñð îëóíóð. Áöòöí áóíëàð èæòèìàè ùÿéàòäà èøòèðàêûí åôôåêòëè ôîðìàëàðûíûí ùÿéàòà êå÷èðèëìÿñè- íÿ çÿìàíÿò âåðèð. Êîíñåïòóàë ìöíàñèáÿòëÿðäÿ Ëóíä òþâñèééÿëÿðè èêè ÿñàñ õÿòò öçðÿ òÿðòèá îëóíóð: äþâëÿòèí òÿìàìèëÿ èäàðÿîëóíìàñûíäà èøòèðàê åò- ìÿ; éåðëè âÿ äàõèëè õàññÿëè áÿçè ìÿñÿëÿëÿðäÿ þçöíöèäàðÿåòìÿ. Áó ïëàíäà àðòûã ìÿëóì îëàí ìöõòÿëèô ñõåìëÿðèí ìþâæóäëóüó ìöìêöíäöð. Áöòöí òþâñèéÿëÿð 1-æè ùèññÿäÿ èçàù åäèëìèø öìóìè ïðèíñèïëÿðÿ óéüóí îëàðàã òÿô- ñèð åäèëìÿëèäèð. Òþâñèééÿëÿðèí äàùà ÿòðàôëû øÿðùèíè ùàøèéÿëÿðäÿ òàïìàã îëàð. Áóðàäà ìöâàôèã áåéíÿëõàëã íîðìàëàðà êîíêðåò ñèòàò ýÿòèðèëèð.

6  Ëóíä Òþâñèéÿëÿðè

ÌÈËËÈ ÀÇËÛÃËÀÐÛÍ ÈÆÒÈÌÀÈ ÑÈÉÀÑÈ ÙßÉÀÒÄÀ ÅÔÔÅÊÒËÈ ÈØÒÈÐÀÊÛÍÀ ÄÀÈÐ ËÓÍÄ ÒÞÂÑÈÉßËßÐÈ

I. ÖÌÓÌÈ ÏÐÈÍÑÈÏËßÐ

1) Ìèëëè àçëûãëàðûí èæòèìàè-ñèéàñè ùÿéàòäà åôôåêòëè èøòèðàêû ñöëùìÿðàì- ëû äåìîêðàòèê æÿìèééÿòèí òÿðêèáèíè òÿøêèë åäÿí ôÿàëèééÿò íþâöíäÿí áèðèäèð. Àâðîïà âÿ îíóí ùöäóäëàðûíäà òîïëàíûëàí òÿæðöáÿéÿ ÿñà- ñÿí äþâëÿòëÿð áó æöð èøòèðàê íþâöíö ñòèìàëëàøäûðìàã ö÷öí ÿêñÿð ùàëëàðäà ìèëëè àçëûãëàðûí ìàðàãëàðûíû òÿìèí åäÿí õöñóñè ìåõàíèçì- ëÿð éàðàäûðëàð. ßñë òþâñèééÿëÿðèí ìÿãñÿäè ìèëëè àçëûãëàðûí öìóìè- äþâëÿò ùÿéàòûíà æÿëá îëóíìàñûíû àñàíëàøäûðìàãäàí, ìèëëè àçëûãëàðà øÿõñè õöñóñèééÿòëÿðèíè âÿ îðèúûíàëëûüûíû ãîðóìàüà èæàçÿ âåðìÿêäÿí âÿ áóíóíëà äà äþâëÿòèí èäàðÿîëóíìàñûíû âÿ áöòþâëöéöíö òÿìèí åò- ìÿéÿ éàðäûì ýþñòÿðìÿêäÿí èáàðÿòäèð.

2) ßñë òþâñèéÿëÿð ÿñàñâåðÿí ïðèíñèïëÿðè âÿ áåéíÿëõàëã ùöãóãóí íîð- ìàëàðûíà èñòèíàä åäèð. ßñàñâåðÿí ïðèíñèïëÿðÿ âÿ áåéíÿëõàëã ùöãóã íîðìàëàðûíäà èíñàí ëÿéàãÿòèíÿ ùþðìÿò åòìÿéÿ, ùöãóãëàðûí áÿðà- áÿðëèéè âÿ òàïäàëàíìàìàñû äàõèëäèð. Îíëàð èæòèìàè ñèéàñè ùÿéàòäà èøòèðàê åäÿí ìèëëè àçëûãëàðûí ùöãóãëàðûíà âÿ áàøãà ñèéàñè ùöãóãëà- ðà ãàðøû òÿòáèã îëóíóð. Äþâëÿòèí ÿñàñ âÿçèôÿñè, áîðæó áåéíÿëõàëã ìèãéàñäà ãÿáóë îëóíìóø èíñàí ùöãóãëàðûíà âÿ ãàíóíóí öñòöíëö- éöíÿ ùþðìÿò åòìÿêäèð. Ãàíóíóí ùàêèìëèéè âÿòÿíäàø æÿìèééÿòèíèí òÿìêèíëè, ñöëùöí áÿðãÿðàðû âÿ ÷è÷ÿêëÿíìÿñè øÿðàèòèíäÿ ùÿðòÿðÿôëÿè èíêèøàôûíû òÿìèí åäèð.

3) Ìèëëè àçëûãëàðûí èæòèìàè ñèéàñè ùÿéàòäà åôôåêòëè èøòèðàêûíû òÿìèí åäÿí õöñóñè èíñòèòóòëàðûí éàðàíìàñû çàìàíû (áó èíñòèòóòëàð âàñèòÿ- ñèëÿ ùàêèì ôóíêñèéà âÿ ñÿëàùèééÿòëÿð ùÿéàòà êå÷èðèëìÿëèäèð) èíñòèòó- òó ôÿàëèééÿòèíÿ àèä ùÿð áèð øÿõñèí ùöãóãëàðûíà ùþðìÿò åòìÿëèäèð.

4) Ìèëëè àçëûãëàðûí ìÿíñóáèééÿòäÿí áàøãà ôÿðäèí ñÿðÿíæàìûíäà þçöíö- åéíèëÿøäèðìÿíèí äèýÿð ôîðìàëàðû äà àèääèð. Áó âÿ éà äèýÿð øÿõñèí ìèë-

7  Ñåíòéàáð 1999 èë

ëè àçëûãëàðà âÿ éï ÷îõëóãëàðà ìÿíñóáèééÿòè âÿ éà ãåéðè-ìÿíñóáèééÿ- òè ùàããûíäà ãÿðàð áó øÿõñ òÿðÿôèíäÿí ñÿðáÿñò øÿêèëäÿ ãÿáóë îëóíóá âÿ êÿíàðäàíäà äåéèëÿ áèëìÿ èìêàíûíà ìàëèêäèð. Áó çàìàí áó æöð ñå÷èì âÿ éà ñå÷èìäÿí èìòèíà áó øÿõñèí ìàðàãëàðûíà òîõóíìàëûäûð.

5) Èíñòèòóò âÿ ïðîñåäóðëàðûí òÿøêèëè çàìàíû ÿñë òþâñèééÿëÿðÿ ìöâàôèã îëàðàã íÿèíêè áó ïðîñåñèí òÿðêèáèíÿ, åëÿæÿ äÿ ôîðìàñûíà äèããÿò àé- ðûëìàëûäûð. Åòèìàä øÿðàèòèíèí ãîðóíìàñû ö÷öí äþâëÿò ùàêèìèééÿòè âÿ ìèëëè àçëûãëàð àðàñûíäàêû ìÿñëÿùÿòëÿøìÿ ïðîñåñè ýåíèø êöòëÿíèí èøòèðàêû èëÿ ÿëàãÿäàð à÷ûã, òðàíñôàðåíòëè îëìàëû âÿ ùåñàá ïðèíñèïèíÿ ÿñàñëàíìàëûäûð. Êöòëÿâè èíôîðìàñèéàíûí èæòèìàè âàñèòÿëÿðèíèí ìÿäÿ- íèééÿòàðàñû ãàðøûëûãëû àíëàøìàéà äàõèë îëìàëàðûíû âÿ îíëàðûí ìëëè àçëûãëàðûí ïðîáëåìëÿðèíèí èøûãëàíäûðìàëàðûíû äþâëÿò ìöêàôàòëàí- äûðìàëûäûð.

II. ÃßÐÀÐËÀÐÛÍ ÃßÁÓËÓÍÄÀ ÈØÒÈÐÀÊ ÅÒÌß

À. Ìÿðêÿçè ùàêèìèééÿò ñÿâèééÿñèíäÿ ìåõàíèçìëÿð

6) Äþâëÿò ìèëëè àçëûãëàðà ìÿðêÿçè ùàêèìèééÿòèí ñÿâèééÿñèíäÿ ðåàë “ñö- êàíëàðà“ òÿñèð åòìÿñèíÿ èìêàí éàðàòìàëûäûð. Çÿðóðè ùàëëàðäà áó- íóí ö÷öí õöñóñè ìåõàíèçìëÿð éàðàíìàëûäûð. Âÿçèééÿòäÿí âÿ øÿðà- èòäÿí àñûëû îëàðàã áó ìåõàíèçìëÿðèí òÿðêèáèíÿ àøàüûäàêûëàð äàõèë îëà áèëÿð:

* ìèëëè àçëûãëàðûí íöìàéÿíäÿëèêëÿðèíèí õöñóñè ôîðìàñû. ìÿñÿ- ëÿí: îíëàð òÿðÿôèíäÿí ìèëëè ìÿæëèñäÿ, ïàðëàìåíò êîìèòÿëÿðèí- äÿ éåðëÿðèí òóòóëìàñû, åëÿæÿ äÿ ãàíóíâåðèæèëèê ïðîñåñèíäÿ çÿ- ìàíÿòëè èøòèðàêûí áàøãà ôîðìàëàðû;

* ìèëëè àçëûãëàðûí íöìóéÿíäÿëÿðè èëÿ ðÿñìè âÿ ãåéðè-ðÿñìè ðàçû- ëàøìàëàð. Ìèëëè àçëûãëàðûí íöìóéÿíäÿëÿðèíèí íàçèðëÿð êàáè- íåòèíäÿ, àëè âÿ éà êîíñòèòóñèéà ìÿùêÿìÿñèíäÿ, àøàüû èíñòàí- ñèéàëàðäà, òÿéèí îëóíìóø ìÿøâÿðÿò îðãàíëàðûíäà âÿ éöêñÿê ñÿâèééÿëè äèýÿð îðãàíëàðäà ùÿð ùàíñû áèð âÿçèôÿ èëÿ òÿìèí îëóíìàñû áó ðàçûëàøìàëàð èëÿ ìþùêÿìëÿíäèðèëèð;

* ìöâàôèã íàçèðëèêëÿðèí íÿçäèíäÿ ìèëëè àçëûãëàðûí ìàðàãëàðû- íûí íÿçÿðÿ àëûíìàñûíû òÿìèí åäÿí ìåõàíèçìëÿð. ìÿñÿëÿí:

8  Ëóíä Òþâñèéÿëÿðè

ìèëëè àçëûãëàðûí èøè öçðÿ ÿìÿêäàøëàðûí òÿéèíàòû âÿ ùÿð çàìàí ãöââÿäÿ îëàí òÿëèìàòûí íÿøðè; * ìèëëè àçëûãëàðûí íöìàéÿíäÿëÿðèíèí äþâëÿò îðãàíëàðûíäà èñÿ æÿëá îëóíìàñûíà äàèð õöñóñè òÿäáèðëÿðèí ðåàëëàøäûðûëìàñû, åëÿæÿ äÿ êöòëÿâè èäàðÿëÿðèí õèäìÿòëÿðèíèí ìèëëè àçëûãëàðûí äè- ëèíäÿ òÿãäèì îëóíìàñû.

Á. Ñå÷êèëÿð

7) Àâðîïàäà âÿ îíóí ùöäóäëàðûíäàí êÿíàðäà òîïëàíûëàí òÿæðöáÿ ìèëëè àçëûãëàðûí ñèéàñè ùÿéàòäà èøòèðàê åòìÿñè ö÷öí øÿðàèòèí éàðàäûë- ìàñûíäà ñå÷êè ïðîñåñèíèí ÿñàñ ðîëóíà øÿùàäÿòëèëèê åäèð. Äþâëÿòëÿð ìèëëè àçëûãëàðà ìÿíñóá îëàí øÿõñëÿðèí ùöãóãëàðûíûí ãîðóíìàñûíà çÿìàíÿò âåðìÿëèäèð. Áóðàäà äþâëÿò èøëÿðèíäÿí éàõûíäàí èøòèðàê åò- ìÿ, ñÿñ ùöãóãó âÿ áÿðàáÿð ÿñàñëàðäà ñå÷êè âÿçèôÿëÿðèíÿ ñå÷èëìÿê ùöãóãóíóí âåðèëìÿñè íÿçÿðäÿ òóòóëóð.

8) Ñèéàñè ïàðòèéàëàðûí ôÿàëèééÿòèíèí òÿøêèëè äÿ àññîñàñèéàëàðûí àçàëäûüû- íûí áåéíÿëõàëã ùöãóãè ïðèíñèïëÿðèíÿ ìöâàôèã îëàðàã íèçàìà ñàëûí- ìàëûäûð. Áó ïðèíñèï âÿòÿíäàøëàðûí áó âÿ éà äèýÿð èæìàéà, ïàðòèéà- éà ìÿíñóáèééÿòè ÿëàìÿòè ÿñàñûíäà (àéðûæà ýþòöðöëìöø èæìàíûí ìà- ðàãëàðûíû èôàäÿ åòìÿìÿê øÿðòèëÿ) òÿðêèáèíäÿ áèðëÿøäèðÿí ñèéàñè ïàðòè- éàíûí àçàä òÿøêèëèíäÿ èáàðÿòäèð.

9) Ñå÷êè ñèñòåìè ìèëëè àçëûãëàðûí òÿãäèìàòûíà âÿ þç íöôóçóíó ðåàëèçÿ åòìÿéÿ øÿðàèò éàðàòìàëûäûð.

* Ìèëëè àçëûãëàðûí òîïëó øÿêëèíäÿ éàøàìàëàðû çàìàíû îíëàðûí íöìàéÿíäÿëÿðè áèðìÿíçèëëè ãÿñÿáÿíèí éàðàäûëìàñûíà éàðäûì åäÿðÿê, ìèëëè àçëûãëàðûí åâ èëÿ òÿìèí åäÿ áèëÿð.

* Ìèëëè àçëûãëàðûí òÿãäèìàòû ïðîïîðñèîíàë ñå÷êè ñèñòåìëÿðèíèí òÿøêèëèíÿ éàðäûì ýþñòÿðÿ áèëÿð. Áóðàäà ãàíóíâåðèæè ìÿæëèñäÿ ùÿð ùàíñû áèð ïàðòèéàéà àéðûëàí éåðèí òóòóëìàñû áó ïàðòèéà- íûí öìóìèëëè ñå÷êèëÿðäÿ òîïëàäûüû ñÿñäÿí àñûëûäûð.

* Ïåðåôåðåíñèàë ñÿñâåðìÿíèí áÿçè íþâëÿðè ìèëëè àçëûãëàðûí òÿã- äèìàòûíà âÿ èæìàëàð àðàñûíäà ÿìÿäàøëûüûí ýåíèøëÿíìÿñèíÿ éàðäûì ýþñòÿðÿ áèëÿð. Áó çàìàí ñå÷èæèëÿð íàìèçÿäëÿðè èñòÿíè- ëÿí ãàéäàäà éåðëÿøäèðèðëÿð.

9  Ñåíòéàáð 1999 èë

* Ïàðëàìåíòÿ êå÷ìÿê ö÷öí ôàèçëè ìàíåéÿíèí àðàäàí ýþòöðöë- ìÿñè éîëó èëÿ þëêÿíèí èäàðÿîëóíìàñûíäà ìèëëè àçëûãëàðûí èøòè- ðàêû èìêàíëàðû ýåíèøëÿíäèðèëìÿëèäèð.

10) Ñå÷êè äàèðÿëÿðèíèí ñÿðùÿäëÿðè ìèëëè àçëûãëàðûí íöìàéÿíäÿëÿðèíèí ÿäàëÿòëè ìàðàãëàðûíà æàâàá âåðÿæÿê òÿðçäÿ ìöÿééÿíëÿøäèðèëìèøäèð.

Æ. Ðåýèîíàë âÿ éåðäè ñÿâèééÿëè ìåõàíèçìëÿð

11) Ìèëëè àçëûãëàðûí èæòèìàè ñèéàñè ùÿéàòäà èøòèðàêûíûí ðåýèîíàë âÿ éåðëè ñÿâèééÿäÿ ýåíèøëÿíäèðèëìÿñèíÿ äàèð äþâëÿò òÿðÿôèíäÿí þë÷ö ýþòöðöë- ìÿëèäèð. Áóíà îõøàð ùàë ìÿðêÿçè ùàêèìèééÿòÿ ãàðøû òÿòáèã îëóí- ìóøäóð (áÿíä 6-10). Èäàðÿåòìÿíèí ðåýèîíàë âÿ éåðëè îðãàíëàðûíûí ñòðóêòóðóíó âÿ ãÿðàðûí ãÿáóëóíäà áó îðãàíëàðûí òÿòáèã åòäèéè ïðî- ñåäóðëàðûí ÿùàëè ö÷öí àéäûíëûüûíû, ùÿì÷èíèí ìèëëè àçëûãëàðûí èøòèðà- êûíû òÿìèí åòìÿê ëàçûìäûð.

×. Ìöçàêèðÿ âÿ ìÿñëÿùÿò îðãàíëàðû

12) Äþâëÿò ìöâàôèã èíñòèòóñèîíàë ñòðóêòóðëàðûí ÷ÿð÷èâÿñè äàõèëèíä÷ ìö- çàêèðÿ âÿ ìÿñëÿùÿò îðãàíëàðû éàðàòìàëûäûð. Áó îðãàíëàð äþâëÿò ùà- êèìèééÿòè èëÿ Ìèëëè àçëûãëàð àðàñûíäà öíñèééÿò ö÷öí ÿëàãÿ êèìè õèä- ìÿò åäÿæÿêäèð. Áó îðãøàíëàð áÿçè ìÿñÿëÿëÿð èëÿ ìÿøüóë îëàí õöñó- ñèëÿøäèðèëìèø êîìèòÿëÿðÿ ìàëèê îëà áèëÿðëÿð. Õöñóñèëÿøäèðèëìèø êîìè- òÿëÿð ìÿíçèë èëÿ òÿìèí îëóíìà, òîðïàã ôîíäó, òÿùñèë, äèë âÿ ìÿäÿ- íèééÿò êèìè ìÿñÿëÿëÿð èëÿ ìÿøüóë îëóð. Áó îðãàíëàðûí öçâëöê òÿðêè- áè îíëàðûí òÿéèíàòûíà æàâàá âåðìÿëè âÿ Ìèëëè àçëûãëàðûí ìàðàãëàðû- íûí äàùà åôôåêòëè èôàäÿ âÿ òÿìèí îëóíìàñûíà éàðäûì ýþñòÿðìÿëèäèð.

13) Áó îðãàíëàð ðÿùáÿðëèê ãàðøûñûíäà ìÿñÿëÿ ãàëäûðìàëû, òþâñèééÿëÿðè ùàçûðëàìàëû, ãàíóíè âÿ äèýÿð íþâëö òÿêëèôëÿð èøëÿéèá ùàçûðëàìàëû, âÿ- çèééÿòèí èíêèøàôûíà íÿçàðÿò åòìÿëè âÿ Ìèëëè àçëûãëàðûí öìóìè âÿçèé- éÿòäÿ ÿêñ îëóíàí ùàêèìèééÿòèí ùàçûðëàíìûø ãÿðàðëàðûíà äàèð èçàùàò òÿãäèì åòìÿëèäèð. Äþâëÿòèí ùàêèìèééÿò äàèðÿëÿðè áó îðàãíëàð èëÿ ãàíóíâåðèæè âÿ èíçèáàòè òÿäáèðëÿðÿ äàèð ìÿñëÿùÿòëÿøìÿëèäèð. Ìÿñëÿ- ùÿòëÿøìÿëÿð ìÿñÿëÿëÿðèí ùÿëëèíè òÿìèí åäèð âÿ åòèìàäû ìþùêÿìëÿí- äèðèð. Áó îðãàíëàðûí åôôåêòëè ôÿàëäèééÿòè êèôàéÿò ãÿäÿð åùòèéàòëàð èëÿ òÿìèí îëóíìàüáû òÿëÿá åäÿæÿêäèð.

10  Ëóíä Òþâñèéÿëÿðè

III. ÞÇÖÍÖÈÄÀÐßÅÒÌß

14) Ìèëëè àçëûãëàðûí èæòèìàè ñèéàñè ùÿéàòäà àêòèâ èøòèðàêû ö÷öí ãåéðè òåððèòîðèàë âÿ éà òåððèòîðèàë þçöíöèäàðÿåòìÿ ìåõàíèçìëÿðè àéðû-àé- ðû âÿ éà ìöøòÿðÿê øÿêèëäÿ ëàçû ìîëà áèëÿð. Áó æöð ìåõàíèçìëÿð èëÿ ÿëàãÿäàð åùòèéàæëàðà äþâëÿò ÿëàâÿ åùòèéàòëàð àéûðìàëûäûð.

15) Éóõàðûäà àäû ÷ÿêèëÿí ìåõàíèçìëÿðèí óüóðëó ôÿàëèééÿòèíèí ìöòëÿã èëêèí øÿðòè êèìè äþâëÿò ùàêèìèééÿòèíèí âÿ Ìèëëè àçëûãëàðûí äþâëÿò èäàðÿåòìÿñèíèí áÿçè ñàùÿëÿðèíäÿ âàùèä, ìÿðêÿçëÿøäèðèëìèø ãÿðàðëà- ðûí ãÿáóëó, äèýÿð ñàùÿëÿðäÿ ÷îõøàõÿëèëèéèí ãîðóíìàñû öñòöíëöéö ùàããûíäà åòèðàôû ÷ûõûø åäèð.

* Àäÿòÿí ùàêèìèééÿòèí ìÿðêÿçè îðãàíëàðûíûí êîìïåòåíñèéà- ñûíà àä îëàí ôóêíñèéàëàð ìöäàôèÿäÿí, õàðèæè ÿëàãÿëÿðäÿí, ìöùàæèðÿò âÿ ýþìðöê ðåúèìèíäÿí, ìàêðîèãòèñàäè âÿ êðåäèò ïóë ñèéàñÿòèíäÿí èáàðÿò îëóð.

* Äèýÿð ôóíêñèéàëàð, ñàäàëàíàíëàðû äàõèë åòìÿêëÿ Ìèëëè àçëûã- ëàð âÿ éà èäàðÿåòìÿíèí òåððèòîðèàë îðãàíëàðû òÿðÿôèíäÿí éà ñÿðáÿñò øÿêèëäÿ, éà äà ìÿðêÿçè ùàêèìèééÿò èëÿ ìöøòÿðÿê øÿ- êèëäÿ ùÿéàòà êå÷èðèëèð.

* Ôóíêñèéàëàðûí ïàéëàíìàñû áó âÿ éà äèýÿð äþâëÿòèí ÷ÿð÷èâÿñè äàõèëèíäÿ Ìèëëè àçëûãëàðûí âÿçèééÿòëÿðèíèí ìöõòÿëèôëèéèíäÿí àñûëû îëàðàã àññèìåòðèê îëà áèëÿð.

16) Éà òåððèòîðèàë, éà äà ãåéðè-òåððèòîðèàë þçöíöèäàðÿåòìÿ èíñòèòóòëàðû äåìîêðàòèê ïðèíñèïëÿðÿ ÿñàñëàíìàëûäûð êè, ÿùàëèíèí ìöâàôèã ãðó- ïóíóí ôèêðèíè èôàäÿ åòñèí.

À. Ãåéðè òåððèòîðèàë ìåõàíèçìëÿð

17) Þçöíöèäàðÿåòìÿíèí ãåéðè-òåððèòîðèàë ôîðìàëàðû Ìèëëè àçëûãëàðûí ìÿäÿíèééÿòè âÿ õöñóñèééÿòëÿðèíèí èíêèøàôû âÿ ãîðóíìàñûíûí ÿí ñÿ- ìÿðÿëè âàñèòÿñèäèð.

18) Áó ìåõàíèçìëÿðèí âàñèòÿ÷èëèéè èëÿ, åôôåêòèâ øÿêèëäÿ ùÿëë îëóíàí ìÿ- ñÿëÿëðè òÿùñèë, ìÿäÿíèééÿò, äèí âÿ äèýÿð ñàùÿëÿðè, Ìèëëè àçëûãëàðûí äè-

11  Ñåíòéàáð 1999 èë

ëèíäÿí èñòèôàäÿ ñàùÿñèíÿ àèä åäèðëÿð. Áó ñàùÿëÿð ìèëëè àçëûãëàðà õàñ îëàí õöñóñèééÿòëÿðè âÿ ùÿéàò òÿðçè ö÷öí ÿñàñ îëóð.

* Øÿõñëÿð âÿ åòíèê ãðóïëàð þç àðçóëàðû èëÿ øÿõñè àä âÿ ëÿãÿáëÿðè- íè ðÿñìè îðãàíëàðà ãÿáóë åòäèðìÿê ùöãóãóíà ìàëèêäèð.

* Ñòàíäàðòëàðûí òÿùñèë ñàùÿñèíäÿ òÿéèí îëóíìàñû ìÿñóëèééÿòèíè äþâëÿòèí ùàêèìè äàèðÿëÿðèí äàøûäûüûíû íÿçÿðÿ àëñàã, ìèëëè àç- ëûãëàðûí äèëèíèí ìÿäÿíèééÿòèíè òÿùñèë ñàùÿñèíäÿ òÿäðèñ îëóí- ìàñûíà äàèð ìöâàôèã òÿøêèëàòëàðûí òÿäðèñ ïðîãðàìûíûí ìöí- äÿðèæàòûíû ìöÿééÿí åòìÿñèíèí øàùèäè îëàðûã.

* Ìèëëè àçëûãëàð øÿõñè ñèìâîëëàðûíû âÿ ìÿäÿíè þçöíöèôàäÿíèí äèýÿð ôîðìàëàðûíäàí ñå÷ ÿâÿ éà èñòèôàäÿ åäÿ áèëÿð.

Á. Òåððèòîðèàë ìåõàíèçìëÿð

19) Áöòöí äåìîêðàòèê æÿìèééÿòëÿðäÿ ìöõòÿëèô òåððèòîðèàë ñÿâèééÿëè äþâëÿòèí èäàðÿåòìÿ ìåõàíèçìëÿðè ìþâæóääóð. Àâðîïàäà âÿ îíóí ùöäóäëàðûíäàí êÿíàðäà òîïëàíàí òÿæðöáÿ ãàíóíâåðèæè âÿ èæðà ùà- êèìèééÿòèíèí áÿçè ñÿëàùèééÿòëÿðèíèí ìÿðêÿçè ñÿâèééÿäÿí ðåýèîíàë ñÿâèééÿéÿ âåðèëìÿñèíèí ìÿãñÿäÿóéüóíëóüóíà ìøàðÿ åäèð. Áóíà äþâëÿò àïïàðàòûíûí áÿñèò øÿêèëäÿ äåñåíòðàëèçàñèéà åäèëìÿñè âÿ ôóíê- ñèéàëàðûíûí ðåýèîíàë éåðëè éåðàìøþáÿëÿðÿ ïàéëàíìàñû, éåðëÿøäèðèë- ìÿñè âàñèòÿñèëÿ ìÿùäóäèééÿò ãîéóëìàëûäûð. Ìàëèééÿ éàðäûìû ïðèí- ñèñïèíÿ ÿñàñÿí äþâëÿòëÿð ìöñáÿò íþãòåéè íÿçÿðäÿí þçöíöèäàðÿåò- ìÿíèí êîíêðåò ôóêíñèéàëàðûíû äàõèë åòìÿêëÿ ñÿëàùèééÿòëÿðèí òåððèòî- ðèàë øÿêèëäÿ ïàéëàíìàñû ìöìêöíëöéöíö íÿçÿðäÿí êå÷èðìÿëèäèð. Õöñóñèëÿ äÿ, áó ìèëëè àçëûãëàðûí ÿñàñ ìÿñÿëÿëÿðè ñÿðáÿñò øÿêèëäÿ ùÿëë åò ÿòìÿê èìêàíëàðûíûí ýåíèøëÿíäèðèëìÿñè çàìàíû ðåàë ùÿëëèíè üàïûð.

20) Éåðëè, ðåýèîíàë âÿ éà ìóõòàð âèëàéÿòèí ìöâàôèã èíçèáàòè îðãàíëàðû êîíêðåò ìèëëè àçëûãëàðûí òàðèõè âÿ òåððèòîðèàë ñïåñèôèê õöñóñèééÿòÿëðè- íè íÿçÿðÿ àëìàãëà, ïðîáëåìëÿðÿ äàùà åôôåêòèâ ñóðÿòäÿ æàâàá âåð- ìÿê ìàðàüû èëÿ áó ìèëëè àçëûãëàðûí áèð ñûðà ôóêíñèéàëàðûíû þùäÿëÿðè- íÿ ýþòöðÿ áèëÿðëÿð.

* ßñàñÿí áó îðãàíëàðûí êîìïåòåíñèéàñûíà àèä îëàí ôóíêñèéà- ëàð âÿ áó ôóêíñèéàëàð èæðàñû âàñèòÿñèëÿ òîïëàíàí òÿæðöáÿ òÿù-

12  Ëóíä Òþâñèéÿëÿðè

ñèë, ìÿäÿíèééÿò, ìèëëè àçëûãëàðûí äèëèíäÿí èñòèôàäÿ, ÿòðàô ìö- ùèòèí ìöùàôèçÿñè, éåðëè ïëàíëàøäûðìà, òÿáèè åùòèéàòëàðûí ìÿ- íèìñÿíèëìÿñè, èãòèñàäè èíêèøàô, éåðëÿðäÿ ùöãóãìöùàôèçÿ ôÿà- ëèééÿòèíÿ, åëÿæÿ äÿ ìÿíçèëëÿ òÿìèí îëóíìà, ñÿùèééÿ âÿ ñîñèàë õèäìÿòèí äèýÿð íþâëÿðèíÿ èíòèøàð åäèëèð.

* Ìÿðêÿçè âÿ ðåýèîíàë ùàêèì äàèðÿëÿð òÿðÿôèíäÿí ìöøòÿðÿê øÿ- êèëäÿ ùÿéàòà êå÷èðèëÿí ôóíêñèéàëàð âåðýèãîéóëóøóíà, ÿäàëÿò ìÿùêÿìÿñèíÿ, òóðèçì âÿ íÿãëèééàòûí èíêèøàôûíà àèä åäèëèð.

21) Éåðëè, ðåýèîíàë âÿ ìóõòàð âèëàéÿòèí ùàêèì äàèðÿëÿðè õöñóñè àéðûëàí ÿðàçèëÿðäÿ éàøàéàí ùÿð áèð ìèëëè àçëûãëàðûí ùöãóãëàðûíû äàõèë åò- ìÿêëÿ áöòöí øÿõñëÿðèí ùöãóãëàðûíà ùþðìÿò åòìÿëè âÿ òÿìèíàò÷ûñû- íà ÷åâðèëìÿëèäèð.

IV. ÇßÌÀÍßÒËßÐ

À. Êîíñòèòóñèéàëû âÿ ùöãóãè çÿìàíÿòëÿð

22) Þçöíöèäàðÿåòìÿ ìåõàíèçìëÿðè ãàíóí âàñèòÿñèëÿ ìöÿééÿí îëóíìà- ëûäûð. Îíëàðûí éåíèäÿí éîõëàíûëìàñû ãàéäàñû, áèð ãàéäà îëàðàã àäè ãàíóíâåðèæèëèéÿ äàèð èñòèôàäÿ îëóíàí ãàéäàëàðäàí ôÿðãëÿíìÿëèäèð. Ìèëëè àçëûãëàðûí ãÿðàðëàðûí ãÿáóëóíäà èøòèðàêûíû òÿøâèã åäÿí ìåõà- íèçìëÿð ãàíóíâåðèæè ãàéäàäà âÿ éà äèýÿð ìöâàôèã öñóëëàð âàñèòÿñè- ëÿ ìöÿééÿíëÿøäèðèëÿ áèëÿð.

* Êîíñòèòóñèéàíûí ìöääÿàëàðû èëÿ òÿùêèì åäèëìèøè ìåõàíèçì- ëÿðèí ãÿáóëó âÿ éåíèäÿí éîõëàíûëìàñû àäÿòÿí, äèýÿð âÿçèé- éÿòëÿðäÿí ôÿðãëè îëàðàã ãàíóíâåðèæè îðãàíëàð èëÿ åëåêòðîðàò àðàñûíäà ðàçûëàøìàíûí éöêñÿê äÿðÿæÿñèíÿ îëàí òÿëÿáàò èëÿ øÿðòëÿøäèðèëèð.

* Ãàíóíâåðèæè ãàéäàäà òÿñèñ îëóíàí þçöíöèäàðÿåòìÿíèí ìå- õàíèçìëÿðèíèí äÿéèøäèðèëìÿñè ÷îõ çàìàí ãàíóíâåðèæè èæìà- ëàðäà, þçöíöèäàðÿåòìÿ îðãàíëàðûíäà âÿ éà ìèëëè àçëûãëàðû òÿìñèë åäÿí îðãàíëàðäà èõòèñàñëû ñÿñ ÷îõëóüóíóí òÿñäèãèíè òÿ- ëÿá åäèð.

13  Ñåíòéàáð 1999 èë

* Äþâðö îëàðàã þçöíöèäàðÿåòìÿ ìåõàíèçìëÿðèíèí âÿ ìèëëè àç- ëûãëàðûí ãÿðàðëàðûí ãÿáóëóíäà èøòèðàê åòìÿ ìåõàíèçìëÿðèíèí ôÿàëèééÿòèíèí íÿçÿðäÿí êå÷èðèëìÿñè òîïëàíìûø òÿæðöáÿ ñàùÿ- ñèíäÿ âÿ äÿéèøèëìèø øÿðàèòäÿ áó ìåõàíèçìëÿðèí éåíèäÿí éîõ- ëàíûëìàñûíà îëàí åùòèéàæû àøêàð åòìÿéÿ äÿéÿðëè èìêàí âåðèð.

23) Ìèëëè àçëûãëàðûí èøòèðàêûíûí éåíè ôîðìàëàðûíûí èíêèøàôûíà âÿ éîõëà- íûëìàñûíà èæàçÿ âåðÿí ìöâÿããÿòè âÿ éà ìÿðùÿëÿëè ìåõàíèçìëÿðèí èñòèôàäÿñèíÿ äàèð ìÿñÿëÿ íÿçÿðäÿí êå÷èðèëÿ áèëÿð. Áó æöð ìåõàíèçì- ëÿð êîíêðåò ìöääÿòÿ ãàíóíâåðèæè âÿ éà ãåéðè-ðÿñìè ãàéäàäà òÿøêèë îëóíà áèëÿð. ßëäÿ îëóíàí íàèëèééÿòëÿðäÿí àñûëû îëàðàã áó ìåõà- íèçìëÿðèí ìöääÿòè óçàëäûëà, éåíèäÿí éîõëàíûëà âÿ éà èõòèñàðà ñàëû- íà áèëÿð.

Á. Ùöãóãè ìöäàôèÿ

24) Ìèëëè àçëûãëàðûí èæòèìàè ñèéàñè ùÿéàòäà åôôåêòëè èøòèðàêû ìöíàãèøÿëÿ- ðèí àðàäàí ãàëäûðûëìàñû âÿ ìöáàùèñÿëÿðèí ùÿëë îëóíìàñûíà äàèð ìÿñëÿùÿò êàíàëëàðûíûí òÿøêèëè çÿðóðèäèð. Áåëÿ ùàëëàðäà áèðäÿôÿëèê âÿ àëòåðíàòèâ ìåõàíèçìëÿðèí òÿòáèãè ìöìêöíëöéöíö äÿ íÿçÿðÿ àëìàã ýÿðÿêäèð. Ìöâàôèã ìåòîäëàðà áóíëàð àèääèð:

* Ìöíàãèøÿëÿðèí ìÿùêÿìÿ ñÿâèééÿñèíäÿ ùÿëë åäèëìÿñè. Õöñó- ñèëÿ äÿ, ìÿùêÿìÿ èíñòàíñèéàëàðûíäà ãàíóíâåðèæè âÿ èíçèáàòè ãÿðàðëàðûí õÿòì îëóíìàñû äþâëÿòèí íÿçíèíäÿ ÿùàëè ö÷öí ÿë- âåðèøëè îëàí ìöñòÿãèë, ãÿðÿçñèç ìÿùêÿìÿ îðãàíëàðûíûí ìþâ- æóä îëìàñûíû âÿ îíóí ãÿáóë åòäèéè ãÿðàðëàðà ùþðìÿò áÿñëÿí- ìÿñèíè òÿëÿá åäèð;

* Ìöáàùèñÿëÿðèí ùÿëëè èëÿ ìÿøüóë îëàí äàíûøûãëàð, ôàêòëàðûí ìöÿééÿíëÿøäèðèëìÿñè, âàñèòÿ÷èëèê, àðáèòðàæ, ìèëëè àçëûãëàðûí èøè öçðÿ îìáóäñìåíëÿð êèìè ìåõàíèçìëÿð, õöñóñè êîìèñèéàëà- ðà ãÿáóë òàïøûðûãëàðûíû èæðà åòìÿê âÿ äþâëÿò èäàðÿåòìÿñè ìÿ- ñÿëÿëÿðè öçðÿ æèíàéÿòëÿðè íÿçÿðäÿí êå÷èðìÿê ãàáèëèééÿòèíÿ ìàëèêäèðëÿð.

14  Ëóíä Òþâñèéÿëÿðè

ÌÈËËÈ ÀÇËÛÃËÀÐÛÍ ÈÆÒÈÌÀÈ ÑÈÉÀÑÈ ÙßÉÀÒÄÀ ÅÔÔÅÊÒËÈ ÈØÒÈÐÀÊÛ ÁÀÐßÑÈÍÄß ËÓÍÄ ÒÞÂÑÈÉÉßËßÐÈÍß ÄÀÈÐ ÈÇÀÙÅÄÈÆÈ ÃÅÉÄËßÐ

I. ÖÌÓÌÈ ÏÐÈÍÑÈÏËßÐ

1) Ùÿì Áèðëÿøìèø Ìèëëÿòëÿð Òÿøêèëàòûíûí Íèçàìíàìÿñè, (“ÁÌÒ Íè- çàìíàìÿñè“ àäëàíäûðûëàæàãäûð) ùÿì äÿ ÀÒßÒ èí ÿñàñâåðèæè ñÿíÿä- ëÿðè ìèëëè àçëûãëàðà ìÿíñóá îëàí øÿõñëÿðèí ùöãóãëàðûíû äàõèë åòìÿê- ëÿ èíñàí ùöãóãëàðûíà ùþðìÿò áÿñëÿéÿí áÿðàáÿðùöãóãëó ìöñòÿãèë äþâëÿòëÿð àðàñûíäà ÿìÿêäàøëûüûí âÿ äîñòëóã ìöíàñèáÿòëÿðèíèí èíêè- øàôû ñàéÿñèíäÿ áåéíÿëõàëã ñöëùöí âÿ òÿùëöêÿñèçëèéèí âÿ äîñòëóã ìö- íàñèáÿòëÿíäèðèëìÿñèíÿ éþíÿëäèëìèøäèð. Ùÿãèãÿòÿí äÿ, òàðèõäÿí ýþ- ðöíäöéö êèìè èíñàí ùöãóãëàðûíà, î æöìëÿäÿí äÿ ìèëëè àçëûãëàðûí ùöãóãëàðûíà ùþðìÿòñèçëèê äþâëÿòäàõèëè ñòàáèëëèéèí ìÿùâèíÿ ñÿáÿá îëà áèëÿð. Î äþâëÿò àðàñûíäà ìþâæóä îëàí ìöíàñèáÿòëÿðÿ ìÿíôè òÿ- ñèð ýþñòÿðìÿêëÿ, áåéíÿëõàëã ñöëùöí âÿ òÿùëöêÿñèçëèéèí ïîçóëìàñûíà ýÿòèðèá ÷ûõàðà áèëÿð.

1975-æè èëäÿ Ùåëñåíêè Éåêóí àäû àëòûíäà òÿíòÿíÿ èëÿ áÿéàí åäèëìèø äåêàëîãäàí ýþòöðöëìöø VII æè ïðèíñèïäÿí áàøëàéàðàã ÀÒßÒ-èí èøòèðàê÷û äþâëÿòëÿðè ìèëëè àçëûãëàðà ìÿíñóá îëàí øÿõñëÿðèí ãàíóíè ìàðàãëàðûíà ùþðìÿò áÿñëÿíèëìÿñè èëÿ ìöëùöí âÿ ñòàáèëëèéèíè ãîðóí- ìàñû àðàñûíäà ôóíäàìåíòàë ÿëàãÿíè ãåéä åäèðäèëÿð. Ñîíðàêû ÿñàñ- âåðèæè ñÿíÿäëÿðäÿ áó ÿëàãÿëÿðÿ òÿêðàðÿí èøàðÿ îëóíóðäó. Îíëàð áó ñÿíÿäëÿðäèð:

1. Ìàäðèä ýþðöøëÿðèíèí Éåêóí ñÿíÿäè (1983 èë) (15-æè ïðèíñèï); 2. Âåíà ýþðöøöíöí Éåêóí ñÿíÿäè (1989) (18 âÿ 19-æó ïðèíñèïëÿð); 3. Éåíè àâðîïà ö÷öí Ïàðèñ õàðòèéàñû (1990); Áóðàéà êå÷èðèëÿí ñîí ýþðöøëÿðèí ñÿíÿäëÿðè äÿ äàõèëäèð: 1. Ùåëñèíêè ñÿíÿäè (1992) (IV æö ùèññÿíèí 24-æö áÿíäè); 2. Ëèññàáîí ñÿíÿäè (1996) (I æè ùèññÿ, XXI æè ÿñðèí Àâðîïàñû ö÷öí öìóìè âÿ ÿùàòÿëè òÿùëöêÿñèçëèéèí ìîäåëè ùàããûíäà Ëèññàáîí äåê- ëàðàñèéàñû, 2-æè áÿíä). Áèðëÿøìèø Ìèëëÿòëÿð Òÿøêèëàòû ñÿâèééÿñèíäÿ ìèëëè àçëûãëàðûí ìöäàôèÿ- ñè âÿ òÿìèíàòû èëÿ ñöëùöí ãîðóíìàñû âÿ áÿðãÿðàðû àðàñûíäàêû ÿëàãÿ

15  Ñåíòéàáð 1999 èë

õöñóñèëÿ ìèëëè âÿ åòíèê, äèíè âÿ äèë àçëûãëàðûíà ìÿíñóá îëàí øÿõñëÿ- ðèí ùöãóãëàðû ùàããûíäà ÁÌÒ Äåêëàðàñèéàñûíûí 1992-æè èë ïëåàì- áóëàñûíäà ãåéä îëóíóð (î äàùà ñîíðà “Àçëûãëàð ùàããûíäà ÁÌÒ Äåêëàðàñèéàñû“ àäëàíäûðûëàæàãäûð). Áöòöí áóíëàðäàí ÿëàâÿ îëàðàã, éåíè Àâðîïà ö÷öí Ïàðèñ õàðòèéàñûíû ãÿáóë åäèá èìçàëàéàí ÀÒßÒ èí áöòöí èøòèðàê÷û äþâëÿòëÿðè áóíóíëà èäàðÿåòìÿíèí äåìîêðàòèê ïðèíñèïëÿðèíÿ øÿõñè ñÿäàãÿòèíè èôàäÿ åòäèëÿð.

Ìèëëè àçëûãëàðà ìÿíñóá îëàí øÿõñëÿðèí èíñàí ùöãóãëàðû áÿðàáÿðëèéè- íè òÿìèí åòìÿê ö÷öí ùÿðòÿðÿôëè èìêàíëàðûí éàðàäûëìàñû, ìèëëè àçëûã- ëàðûí ãÿðàðëàðûí ãÿáóëóíäà ÿí åôôåêòëè øÿêèëäÿ èøòèðàêû äåìÿêäèð. Ìèëëè àçëûãëàðûí åùòèéàæ âÿ àðçóëàðûíà æàâàá âåðÿí êîíêðåò âÿçèé- éÿòëÿð ìöõòÿëèô îëñàëàð äà, àäè äåìîêðàòèê ïðîñåäóðàëàðäàí ôÿðãëè îëàðàã êèôàéÿò ãÿäÿðäèð. Òÿæðöáÿ ýþñòÿðèð êè, ìèëëè àçëûãëàðûí ãÿðàð- ëàðûí ãÿáóëóíäà åôôåêòëè èøòèðàê åòìÿñè ìÿãñÿäèëÿ áèð ÷îõ ùàëëàðäà õöñóñè òÿäáèðëÿð ýþðìÿê ëàçûì ýÿëèð. Äþâëÿòèí þùäÿñèíäÿ äóðàí ÿñàñ âÿçèôÿëÿðäÿí áèðè áóíà îõøàð âÿçèééÿòëÿðäÿ áèð ñûðà áåéíÿëõàëã íîðìàëàðûí ãåéäÿ àëûíìàñûäûð (èíñàí ùöãóãëàðû öçðÿ 1990-æû èë Êî- ïåíùàýåí ìöøàâèðÿëÿðèíèí ñÿíÿäëÿðèíèí 35-æè áÿíäèíÿ óéüóí îëà- ðàã (äàùà ñîíðà áó “Êîïåíùàýåí ñÿíÿäè“ àäëàíäûðûëàæàãäûð)).

ÀÒßÒ-èí èøòèðàê÷û äþâëÿòëÿðè “ìèëëè àçëûãëàðà ìÿíñóá îëàí øÿõñëÿ- ðèí ùöãóãëàðûíà, îíëàðûí äþâëÿò èøëÿðèíäÿ åôôåêòëè ñóðÿòäÿ èøòèðàêû- íà, ìèëëè àçëûãëàðûí õöñóñèééÿòëÿðèíè ìöäàôèÿ åäÿí èøëÿðäÿ èøòèðàêûíà ùþðìÿòëÿ éàíàøìàëûäûðëàð“. Ìèëëè àçëûãëàð ùàããûíäà Äåêëàðàñèéà- íûí 2-æè ìàääÿñèíèí 2-æè âÿ 3-æö áÿíäíÿ óéüóí îëàðàã (1992) “ìèë- ëè àçëûãëàðà ìÿíñóá îëàí øÿõñëÿð äþâëÿòèí ùÿéàòûíäà ôÿàë èøòèðàê åò- ìÿê ùöãóãóíà...“, åëÿæÿ äÿ “...ìèëëè ìÿñÿëÿëÿð èëÿ ÿëàãÿäàð èøëÿðäÿ èøòèðàê åòìÿê ùöãóãóíà äà ìàëèêäèðëÿð. Áó ìÿñÿëÿëÿð èøòèðàê÷ûëàðûí ìÿíñóá îëäóüëàðû ìèëëè àçëûãëàðà, éàøàéûø ìÿíòÿãÿëÿðèíèí éåðëÿøäè- éè ðåýèîíëàðà àèä îëóðñà, áó çàìàí ñþçñöç êè. áèëàâàñèòÿ éàõûíäàí èøòèðàê åòìÿê ìöìêöíäöð“; ìèëëè àçëûãëàðûí ìöäàôèÿñè ùàããûíäà 1994-æö èë Àâðîïà Øóðàñûíûí ×ÿð÷èâÿ êîíñåïñèéàñûíûí 15-æè ìàä- äÿñèíÿ óéüóí îëàðàã (î “×ÿð÷èâÿ êîíâåíñèéàñû“ àäëàíäûðûëàæàãäûð) èøðàê÷û äþâëÿòëÿ “ìèëëè àçëûãëàðà ìÿíñóá îëàí øÿõñëÿðèí ìÿäÿíè, èä- òèìàè, èãòèñàäè ùÿéàòäà èøòèðàê åòìÿñè, îíëàðà àèä îëàí äþâëÿò èøëÿðè- íèí èæðàñûíäà åôôåêòëè èøòèðàêû ö÷öí çÿðóðè øÿðàèòè éàðàòìàüû þùäÿñè- íÿ ýþòöðöðëÿð“.

16  Ëóíä Òþâñèéÿëÿðè

Åôôåêòëè ñóðÿòäÿ èøòèðàê åòìÿê ö÷öí çÿðóðè øÿðàèòèí éàðàäûëìàñû çà- ìàíû áó æöð èøòèðàê ïðîñåñè êþíöëëö õàññÿ äàøûéàæàãäûð. Ñîñèàë ñè- éàñè èíòåãðàñèéà àíëàéûøû òÿùðèê åòìÿê çàññÿñè äàøûéàí ïðîñåñëÿðäÿí (×ÿð÷èâÿ êîíâåíñèéàñûíûí 5-æè ìàääÿñè òÿùðèê åòìÿ ïðîñåñëÿðèíäÿí ìöäàôèÿ åäèð) ÷îõ ôÿðãëèäèð. Éàëíûç êþíöëëö øÿðàèòäÿ ìèëëè àçëûãëàðà ìÿíñóá îëàí øÿõñëÿðèí ãàíóíè ìàðàãëàðûíûí ðåàëèçÿñè ñöëùìÿðàìëû îëóá, äþâëÿò ñèéàñÿòè âÿ ãàíóíâåðèæèëèéè ñàùÿñèíäÿ îïòèìàë åôôåêò ÿë- äÿ åäÿ áèëÿð. Áåëÿëèêëÿ, ÿùàëèíèí ìöõòÿëèô çöìðÿëÿðèíèí ôÿàë èøòèðàêû- íû íÿçÿðäÿ òóòàí áóíà îõøàð ïðîñåñëÿð æÿìèééÿòèí äàùà åôôåêòëè øÿ- êèëäÿ èäàðÿ îëóíìàñûíà éàðäûì ýþñòÿðèð. Áó ïðîñåñëÿð ÿùàëèíèí ìà- ðàãëàðûíà æàâàá âåðèð, áó ìàðàãëû èæòèìàè ùÿéàòäà âàùèä øÿêèëäÿ áèðëÿøäèðèð âÿ éåêóí íÿòèæÿäÿ äþâëÿòèí áöòþâëöéöíö ìþùêÿìëÿäèð. Ìèëëè àçëûãëàðûí èæòèìàè ñèéàñè ùÿéàòäà åôôåêòëè èøòèðàêûíà àèä îëàí áåéíÿëõàëã íîðìàëàðäà ÁÌÒ, ÀÒßÒ âÿ Àâðîïà Øóðàñûíûí ìÿã- ñÿä âÿ ïðèíñèïëÿðèíÿ çèää îëàí ôÿàëèééÿò íþâö èëÿ ìÿøüóë îëìàã ùö- ãóãó íÿçÿðäÿ òóòóëìóð. Áóðäà ìöñòÿãèë áÿðàáÿðëèê ïðèíñèïëÿðè, ÿðàçè áöòþâëöéö âÿ äþâëÿòëÿðèí ñèéàñè ñÿðáÿñòëèéè ÿñàñ éåð òóòóð (×ÿð÷èâÿ êîíâåíñèéàñûíûí ïðåàìáóëàñûíà âÿ ìèëëè àçëûãëàð ùàããûí- äà ÁÌÒ Äåêëîðàñèéàñûíûí 8-æè ìàääÿñèíèí 4-æö áÿíäèíÿ, Êîïåí- ùàýåí ñÿíÿäèíèí 37-æè áÿíäèíÿ áàõ).

2) 1992-æè èëäÿ èìçàëàíàí Ùåëñèíêè ñÿíÿäèíèí IV æö ùèññÿñèíèí 25-æè áÿíäèíÿ óéüóí îëàðàã ÿñë òþâñèééÿëÿð áóíóíëà ÿëàãÿäàð îëàðàã ãÿ- áóë îëóíìóø, þùäÿëèêëÿðÿ ÿñàñëàíûð. Î ÀÒßÒ-èí èøòèðàê÷û äþâëÿòëÿ- ðèíÿ “ìèëëè àçëûãëàðûí åòíèê, ìÿäÿíè, äèë âÿ äèí õöñóñèééÿòëÿðèíè ãèé- ìÿòëÿíäèðìÿéÿ äàèð øÿðàèòèí òÿøêèëè âÿ ìöäàôèÿñè èëÿ ÿëàãÿäàð þùäÿ- ëèêëÿðè äàõèë åòìÿêëÿ ÀÒßÒ öçðÿ ìöâàôèã þùäÿëèêëÿðèíèí åôôåêòëè èæ- ðàñû ö÷öí ýåíèø èìêàíëàð“ òÿêëèô åäèð.

ÁÌÒ Íèçàìíàìÿñèíèí 1-æè ìàääÿñèíèí 3-æö áÿíäèíäÿ äåéèëèð: ÁÌÒ-íèí ÿñàñ ìÿãñÿäëÿðèíäÿí áèðè “èãòèñàäè, ñîñèàë. Ìÿäÿíè âÿ ùóìàíèòàð õàññÿëè áåéíÿëõàëã ïðîáëåìëÿðèí ùÿëëèíÿ âÿ èðã, æèíñ, äèë âÿ äèí ìöõòÿëèôëèéèíè íÿçÿðÿ àëìàìàãëà èíñàí ùöãóãëàðûíà ùþðìÿò áÿñëÿíìÿñèíèí èíêèøàôûíà, ãèéìÿòëÿíäèðèëìÿñèíÿ äàèð áåéíÿëõàëã ÿìÿêäàøëûüû ùÿéàòà êå÷èðìÿêäèð“. Áó ìàääÿ Íèçàìíàìÿíèí 55-æè ìàääÿñèíäÿ äàùà ýåíèø à÷ûãëàíûð, “èíñàí ùöãóãëàðûíà èðã, æèíñèé- éÿò, äèë âÿ äèí ìÿíñóáèééÿòèíäÿí àñûëû îëìàéàðàã öìóìè ùþðìÿò áÿñëÿíìÿñèíÿ“ éàðäûì ýþñòÿðìÿëèäèð. Íèçàìíàìÿ èíñàí ùöãóãëà- ðûíà ùþðìÿò, åùòèðàì èëÿ áåéíÿëõàëã ñöëù âÿ òÿùëöêÿñèçëèéèíè ãîðóí-

17  Ñåíòéàáð 1999 èë

ìàñû àðàñûíäà ñûõ ãàðøûëûãëû ÿëàãÿëÿðÿ ÿñàñëàíàðàã: èíñàí ëÿéàãÿòè- íèí ÿñàñâåðèæè ìàùèééÿòèíäÿí áÿùñ åäèð: 1) Èíñàí ùöãóãó ùàããûíäà Öìóìè äåêëàðàñèéàíûí 1-æè ìàääÿñè (1948); 2) Âÿòÿíäàø âÿ ñèéàñè ùöãóãëàð ùàããûíäà Áåéíÿëõàëã ïàêòûí ïðå- àìáóëàñû (1966); 3) Èãòèñàäè, ñîñèàë âÿ ìÿäÿíè ùöãóã ùàããûíäà Áåéíÿëõàëã ïàêò (1966); 4) Èðãè äèñêðèìèíàñèéàíûí (àéðû-ñå÷èêëèéèí) áöòöí ôîðìàëàðûíûí ëÿü- âè ùàããûíäà Áåéíÿëõàëã Êîíâåíñèéà (1965).

Áÿðàáÿð äÿéÿðëÿð âÿ àëûíìàñû ìöìêöí îëìàéàí ùöãóãëàð èäåéà- ñûíäàí ïðàêòèêè îëàðàã èíñàí ùöãóãó ùàããûíäà áöòöí áåéíÿëõàëã ñÿíÿäëÿðäÿ ÿêñ îëóíàí áÿðàáÿðëèê ïðèíñèïè äîüóð. Áóíà ìèñàë êèìè èíñàí ùöãóãëàðû ùàããûíäà öìóìè äåêëàðàñèéàíûí 2-æè ìàääÿñèíè, âÿòÿíäàø âÿ ñèéàñè ùöãóã ùàããûíäà Áåéíÿëõàëã ïàêòûí 2-æè âÿ 26- æû ìàääÿñèíè, èãòèñàäè, ñîñèàë âÿ ìÿäÿíè ùöãóãëàð ùàããûíäà Áåé- íÿëõàëã ïàêòûí 2-æè ìàääÿñèíè ýþñòÿðìÿê îëàð. Èðãè àéðû ñå÷êèëèéèí áöòöí ôîðìàëàðûíûí ëÿüâè ùàããûíäà Áåéíÿëõàëã êîíâåíñèéàíûí 1-æè ìàääÿñèíäÿ áó ñÿíÿäèí àéðû ñå÷êèëèéè ãàäàüàí åòìÿñè äÿãèã òÿñâèð îëóíìóøäóð. Àéðû-ñå÷êèëèê äåäèêäÿ èñÿ, èëê íþâáÿäÿ “ìèëëè, åòíèê âÿ ñîó ìÿíøÿëè“ ÿëàìÿòëÿð öçðÿ àéðû ñå÷êèëèê íÿçÿðäÿ òóòóëóð. Èíñàí ùöãóãó âÿ ÿñàñ àçäàëûüûíûí ìöäàôèÿñè ùàããûíäà 1950-æè èë Àâðîïà êîíâåíñèéàñûíûí 14-æö ìàääÿñèíäÿ (äàùà ñîíðà î “èíñàí ùöãóãó ùàããûíäà Àâðîïà êîíâåíñèéàñû“ àäëàíäûðûëàæàãäûð) áèðìÿíàëÿû øÿ- êèëäÿ ÿëàìÿòëÿð öçðÿ àéðû ñå÷êèëèê äåéèë, ìÿùç àéðû ñå÷êèëèéèí éîë- âåðèëìÿçëèéè ïðèíñèïè ýåíèø òÿòáèã îëóíóð. ßëàìÿòëÿð öçðÿ àéðû ñå÷- êèëèêäÿ “ìèëëè âÿ éà ñîñèàë ìÿíøÿëè, ìèëëè àçëûãëàðà ìÿíñóáèééÿò“ èëÿ ÿëàãÿäàð àéðû ñå÷êèëèê íÿçÿðäÿ òóòóëóð. Áóðàäà áöòöí ùàëëàðäà ñþùáÿò Êîíâåíñèéàíûí çÿìàíÿò âåðäèéè ùöãóã âÿ àçäëûãäàí ýåäèð. Áó ìöääÿà âÿ ïðèíñèïëÿð ÀÒßÒ-èí áèð ÷îõ èøòèðàê÷û äþâëÿòëÿðèíèí êîíñòèòóñèéàëàðûíäà þç ÿêñèíè òàïìûøäûð.

Ìèëëè àçëûãëàðà ìÿíñóá îëàí øÿõñëÿðÿ èæòèìàè ñèéàñè ùÿéàòäà åôôåêò- ëè ñóðÿòäÿ èøòèðàê åòìÿ ùöãóãó òÿæèëè øÿêèëäÿ âåðèëìèøäèðñÿ, áó çà- ìàí îíëàð ìÿùäóäèééÿò ãîéìàéàí áó ùöãóãëàðäàí èñòèôàäÿ åò- ìÿê èìêàíëàðûíäàí áÿùðÿëÿíìÿéè áàæàðìàëûäûðëàð. Áóíà Êîïåí- ùàýåí ñÿíÿäèíèí 31-æè áÿíäè, ×ÿð÷èâÿ Êîíâåíñèéàñûíûí 4-æö ìàä- äÿñè, âÿ ìèëëè àçëûãëàð ùàããûíäà ÁÌÒ Äåêëàðàñèéàñûíûí 4-æö ìàä-

18  Ëóíä Òþâñèéÿëÿðè

äÿñèíèí 1-æè áÿíäè èøàðÿ åäèð. Áóíóíëà áÿðàáÿð, ×ÿð÷èâÿ Êîíâåíñè- éàñûíûí 4-æö ìàääÿñèíèí 2-æè áÿíäèíÿ ìöâàôèã îëàðàã ëÿéàãÿòÿ ùþðìÿò åòìÿéÿ äàèð áÿðàáÿð ùöãóãëàðûí òÿìèí îëóíìàñûíû íÿèíêè àéðû-ñå÷êèëèêäÿí èìòèíà ïðèíñèïè, åëÿæÿ äÿ “ìèëëè àçëûãëàðà ìÿíñóá îëàí øÿõñëÿð èëÿ ÿùàëèíèí ÿñàñ ãðóïóíà ìÿíñóá îëàí øÿõñëÿð àðàñûí- äà òàì âÿ ùÿãèãè áÿðàáÿðëèê“ íÿçÿðäÿ òóòóð. Áóíóí ö÷öí äþâëÿò “çÿðóðè âÿçèééÿòëÿðäÿ ëàçûìè òÿäáèðëÿð ýþðìÿéÿ, ñèéàñè ùÿéàòûí áö- òöí ñàùÿëÿðèíäÿ áó òÿäáèðëÿðè òÿòáèã åòìÿéÿ“ áîðæëóäóð. Áóíóíëà ÿëàãÿäàð îëàðàã, îíëàð “ÿñàñëû øÿêèëäÿ ìèëëè àçëûãëàðà ìÿíñóá îëàí øÿõñëÿðèí õöñóñè âÿçèééÿòèíè íÿçÿðÿ àëûðëàð“.

Òþâñèéÿëÿðäÿ èíñàí ùöãóãëàðûíà åùòèðàì èëÿ âÿòÿíäàø æÿìèééÿòè èíñòèòóòëàðûíûí èíêèøàôû àðàñûíäà íÿçÿðäÿ òóòóëàí óéüóíëóã “åôôåê- òèâ ñèéàñè äåìîêðàòèéàíûí“ òÿëÿáëÿðèíè ÿêñ åòäèðèð. Èíñàí ùöãóãëàðû ùàããûíäà Àâðîïà êàíâåíñèéàñûíûí ïðåàìáóëàñûíäà äåéèëäèéè êèìè áó áöòöí äöíéàäà ñöëùöí ÿäàëÿòëè øÿêèëäÿ òÿìèíàòû èëÿ ñûõ ÿëàãÿäàð- äûð. Éåíè Àâðîïà ö÷öí èìçàëàíàí Ïàðèñ õàðòèéàñûíäà ÀÒßÒ-èí èø- òèðàê÷û äþâëÿòëÿðè áåëÿ áèð ôèêðè áÿéàí åòìèøäèëÿð êè, “Èäàðÿåòìÿíèí äåìîêðàòèê ñèñòåìè âÿ õöñóñèëÿ äÿ èíñàí ùöãóãëàðûíà åùòèðàì èíêè- øàôûí, ïðîãðåñèí ÿñàñûíû òÿøêèë åäèð “.

3) Ìèëëè àçëûãëàðûí èæòèìàè ñèéàñè ùÿéàòäà åôôåêòëè èøòèðàêûíû òÿìèí åäÿí õöñóñè èíñòèòóòëàð äèýÿðëÿðèíèí ùöãóãëàðûíûí ìÿùäóäëàøäûðûë- ìàìàñû ñàéÿñèíäÿ éàðàäûëìàëûäûð. Èíñàí ùöãóãëàðû áöòöí âÿçèé- éÿòëÿðäÿ èíñòèòóòëàð òÿðÿôèíäÿí ýþçëÿíèëìÿëèäèð. Áó èíñòèòóòëàðà äþâ- ëÿò ìöâàôèã ñÿëàùèééÿòëÿðè ïàéëàéà áèëÿð. Êîïåíùàýåí ñÿíÿäèíèí 33-æö áÿíäèíÿ ìöâàôèã îëàðàã èøòèðàê÷û äþâëÿòëÿð òÿðÿôèíäÿí ìèëëè àçëûãëàðûí îðèúèíàëëûüûíûí ãîðóíìàñû öçðÿ çÿðóðè þë÷öëÿðèí ýþòöðöë- ìÿñè çàìàíû, “áó æöð þë÷öëÿðèí ùÿð áèðè ìöâàôèã èøòèðàê÷û äþâëÿò- ëÿðè äèýÿð âÿòÿíäàøëàðûíà ìöíàñèáÿòäÿ áÿðàáÿðëèê ïðèíñèïëÿðèíÿ óé- üóí ýÿëÿæÿêäèð“. Äàùà ñîíðà, Êîïåíùàýåí ñÿíÿäèíèí 38-æè áÿí- äèíäÿ äåéèëèð êè, “èøòèðàê÷û äþâëÿòëÿð ìèëëè àçëûãëàðà ìÿíñóá îëàí øÿõñëÿðèí ìöêàôàòëàíäûðûëìàñû âÿ ìöäàôèÿñè öçðÿ øÿõñè ñÿéëÿðèíäÿ èíñàí ùöãóãó öçðÿ êîíâåíñèéàéà âÿ äèýÿð ìöâàôèã áåéíÿëõàëã âà- ñèòÿëÿðÿ óéüóí îëàðàã þç þùäÿëèêëÿðèíÿ ðèàéÿò åäÿæÿêëÿð“. Áóíà îõ- øàð âÿçèééÿò ×ÿð÷èâÿ êîíâåíñèéàñûíûí 20-æè ìàääÿñèíäÿ ìþâæóä- äóð. “ßñë ×ÿð÷èâÿ Êîíâåíñèéàñûíäà õöëàñÿñè âåðèëìèø ïðèíñèïëÿðäÿí èðÿëè ýÿëÿí ùöãóã âÿ àçàäëûüûí ùÿéàòà êå÷èðèëìÿñè çàìàíû ìèëëè àç-

19  Ñåíòéàáð 1999 èë

ëûãëàðà ìÿíñóá îëàí ùÿð áèð øÿõñ ìèëëè ãàíóíâåðèæèëèéÿ ðèàéÿò åäèð âÿ ÿùàëèíèí ÿñàñ ãðóïóíà, åëÿæÿ äÿ äèýÿð ìèëëè àçëûãëàðà ìÿíñóá îëàí øÿõñëÿðÿ åùòèðàì ýþñòÿðèð “. Áó, õöñóñèëÿ ÿðàçè ìóõòàðèééÿòè èëÿ ÿëàãÿäàð îëàí “ìèëëè àçëûãëàðà“ àèä âÿçèééÿòëÿðÿ øàìèë åäèëèð (16 âÿ 21-æè èë òþâñèééÿëÿðèí ãåéäëÿðèíÿ áàõ). Áóðàéà ãàäûí ùöãóãëàðûíà åùòèðàìû, “þëêÿíèí ñèéàñè âÿ èæòèìàè ùÿéàòûíäà“ àéðû ñå÷êèëèêäÿí àçàä îëìà êèìè ùàëëàðû äàõèë åòìÿê îëàð. Ãàäûíëàðà ìöíàñèáÿòäÿ àéðû ñå÷êèëèéèí áöòöí ôîðìàëàðûíûí ëÿüâè áàðÿñèíäÿ Êîíâåíñèéàíûí 7-æè ìàääÿñè áÿùñ åäèð.

4) Ìèëëè àçëûãëàðà ìÿíñóá îëàí øÿõñëÿðèí þçöíöåéíèëÿøäèðìÿ ïðèíñèïè- íèí ÿñàñûíäà áèð ñûðà ôóíäàìåíòàë þùäÿëèêëÿð äóðóð. Êîïåíùàýåí ñÿíÿäèíèí 32-æè áÿíäèíäÿ äåéèëèð. “ìèëëè àçëûãëàðà øÿõñèí ìÿíñóáèé- éÿòè, îíóí øÿõñè ñå÷èìèíèí ìþâçóñó îëà áèëÿð âÿ ÿëâåðèøñèç íÿòèæÿëÿ- ðèí ùå÷ áèðè áó æöð ñå÷èìèí ùÿéàòà êå÷èðèëìÿñèíäÿí éàðàíà áèëìÿç“. ×ÿð÷èâÿ Êîíâåíñèéàñûíûí 3 ìàääÿñèíèí 1-æè áÿíäè àíàëîúè øÿêèëäÿ íÿçÿðäÿí êå÷èðèëìèøäèð. Áóðàäà äåéèëèð: “ìèëëè àçëûãëàðà ìÿíñóá îëàí ùÿð ùàíñû áèð øÿõñ àçàä ñå÷êè ùöãóãóíà ìàëèêäèð. Ñå÷èæèíèí ñå÷êè ùöãóãó îíóí øÿõñèééÿòèíè áîüìàìàëûäûð. Ìèëëè àçëûãëàð ùàã- ãûíäà ÁÌÒ Äåêëàðàñèéàñûíûí 3-æö ìàääÿñèíèí 2-æè áÿíäèíäÿ Äåê- ëàðàñèéàäà õöëàñÿñè âåðèëìèø ùöãóãëàðûí ùÿéàòà êå÷èðèëèá êå÷èðèëìÿ- ìÿñè íÿòèæÿñèíäÿ ìèëëè àçëûãëàðà ìÿíñóá îëàí ùÿð ùàíñû áèð øÿõñ ö÷öí õîøàýÿëìÿç ùàëëàðûí áóðàõûëìàìàñûíäàí ñþùáÿò à÷ûëûð “.

Ùÿð ùàíñû áèð ôÿðäÿ øÿõñèééÿòèíè èäèíòèôèêàñèéà åòìÿê ùöãóãó âåðèë- ìÿçñÿ, î çàìàí áóðàäà èíñàí øÿõñèééÿòèíèí àçàäëûüûíà âÿ ñÿðáÿñò- ëéèèíÿ åùòèðàìû òÿìèí åòìÿê ìöìêöí îëìàç. Èíñàí íÿèíêè øÿõñè, åëÿæÿ äÿ èæòèìàè ùÿéàòûíäà ìöõòÿëèô æöð þçöíöåéíèëÿøäèðèëäèéè à÷ûã íþâëö æÿìèééÿòëÿðäÿ þçöíöåéíèëÿøäèðìÿ áèð íå÷ÿ òÿðçäÿ ÷ûõûø åäÿ áèëÿð. Áó äà þç íþâáÿñèíäÿ, ìöõòÿëèô ñîñèàë ÿëàãÿëÿðÿ óéüóí îëàðàã áó âÿ éà äèýÿð ãàéäàäà óçëàøûð, åéíè çàìàíäà ìþâæóä îëóð âÿ éà ãóðóëóð. Øöáùÿñèç, èíñàíûí þçö ö÷öí ñå÷äèéè îáðàçû íÿèíêè åòíèê ìÿíøÿ òÿéèí åäèð, î åëÿæÿ äÿ åéíè ãðóïóí ÷ÿð÷èâÿñè äàõèëèíäÿ ìöõ- òÿëèô øÿêëÿ äöøöð, áó ãðóïóí ìöõòÿëèô öçâëÿðèíäÿ î ìöõòÿëèô äÿðèí- ëèê âÿ ÷àëàðëàðà ìàëèê îëà áèëèð. Íÿäÿí ñþùáÿò ýåòäèéèíäÿí àñûëû îëà- ðàã, ìöõòÿëèô îáðàçëàðûí íèñáè ÿùÿìèééÿòè äÿéèøèëÿ áèëÿð. Áóíà ìö- âàôèã îëàðàã, åéíè øÿõñ þçöíöáÿíäåòìÿíèí òÿðêèáèíèí êîíêðåò ìÿ- ñÿëÿëÿðèíäÿí àñûëû îëàðàã þçöíö ìöõòÿëèô æöð èäåíòèôèêàñèéà åäÿ áè-

20  Ëóíä Òþâñèéÿëÿðè

ëÿð. Ìÿñÿëÿí: áÿçè äþâëÿòëÿðäÿ âåðýè äåêëàðàñèéàñûíû äîëäóðìàã âÿ ãîíøóëàð èëÿ ýöíäÿëèê ÿëàãÿéÿ ýèðìÿê ö÷öí äèë ÷åñèìè çàìàíû î þçöíö ìöõòÿëèô æöð ìöÿééÿíëÿøäèðèð.

5) Äåìîêðàòèê æÿìèééÿòäÿ ãÿðàðëàðûí ãÿáóëó ãàéäàñû ìÿçìóíëó ãÿ- ðàðäàí ôÿðãëè îëàðàã àç ÿùÿìèééÿò êÿñá åòìèð. Èäàðÿåòìÿ òÿæðöáÿñè íÿèíêè õàëãà ìöíàñèáÿòäÿ, åëÿæÿ äÿ õàëãûí ðèôàùû íàìèíÿ òÿòáèã îëóíóð. Ìöâàôèã ãàéäàëàð àèä îëäóãëàðû èíñàíëàðûí èøòèðàêûíû íÿ- çÿðäÿ òóòìàëû, èæòèìàèééÿòèí íÿçÿðè òÿðÿôèíäÿí ãèéìÿòëÿíèäèðèëìÿëè- äèð. Éàëíûç áó æöð ãàéäà æÿìèééÿòèí äàèìè åòèìàäûíû ãàçàíûð. Ìö- âàôèã ãàéäàëàð öçðÿ èøòèðàê åòìÿ ìÿñëÿùÿò, ñîðüó, ðåôåðåíäóì, äà- íûøûãëàð âÿ àèäèééÿòè îëàí øÿõñëÿðäÿí ñàíêñèéàíûí àëûíìàñû âàñèòÿñè- ëÿ òÿìèí îëóíóð. Áó æöð ãàéäàëàðûí òÿòáèãè èëÿ ÿëàãÿäàð ãÿáóë îëó- íàí ãÿðàðëàðûí êþíöëëö ñóðÿòäÿ èæðàñû ìöìêöíäöð. Äþâëÿò îðãàí- ëàðû âÿ àèäèééÿòè îëàí ãðóïóí éàíàøìàëàðûíûí ÿùÿìèééÿòëè äÿðÿæÿäÿ ùà÷àëàíäûüû âÿçèééÿòäÿ, ìöâàôèã ãàéäàëàðûí èäàðÿîëóíìàñû íþãòå- éè íÿçÿðèíäÿí äàùà êàôè ãÿðàðû àõòàðàðêÿí ö÷öíæö òÿðÿôëè õèäìÿò- ëÿðÿ ìöðàæèÿò åòìÿê äàùà äöçýöí îëàðäû.

Áó ãàéäàëàðûí ìèëëè àçëûãëàðà ãàðøû êîíêðåò øÿêèëäÿ òÿòáèãè çàìàíû Êîïåíùàýåí ñÿíÿäèíèí 33-æö áÿíäè ÀÒßÒ èí èøòèðàê÷û äþâëÿòëÿðè- íè áÿçè þë÷öëÿð ýþòöðìÿéÿ âàäàð åäèð. Áó þë÷öëÿð “ìèëëè àçëûãëàðûí þç ÿðàçèëÿðèíäÿ åòíèê, ìÿäÿíè, äèë âÿ äèíè îðèúèíàëëûüûíû ãîðóìàüà âÿ ìèëëè àçëûãëàðûí òÿøêèëàòëàðû èëÿ ÿëàãÿëÿðè äàõèë åòìÿêëÿ ìöâàôèã ìÿñëÿùÿòëÿøìÿëÿðèí òÿøêèëèíäÿí ñîíðà îðèúèíàëëûüûí òÿø÷èãè ö÷öí øÿ- ðàèò éàðàòìàüà“ õèäìÿò åäèð. Ùåëñåíêè ñÿíÿäèíèí VI æè ôÿñëèíèí 26- æû áÿíäèíÿ ìöâàôèã îëàðàã ÀÒßÒ-èí èøòèðàê÷û äþâëÿòëÿðè “ìèëëè àç- ëûãëàðûí ïðîáëåìëÿðè êîíñòðóêòèâ ãðóïäà, ñöëùïÿðâÿð âàñèòÿëÿð èëÿ âÿ ÀÒßÒ-èí ïðèíñèïëÿðè, þùäÿëèêëÿðè ÿñàñûíäà ìàðàãëàíàí òÿðÿôëÿð èëÿ öíñèééÿò éîëó èëÿ èëÿ ùÿëë åòìÿéè“ þùäÿñèíÿ ýþòöðöð. “Áöòöí ìàðàã- ëàíàí òÿðÿôëÿðÿ“ ýÿëäèêäÿ èñÿ Êîïåíùàýåí ñÿíÿäèíèí 30-æó áÿíäèí- äÿ “ñèéàñè ïàðòèéàëàðû, ùÿìêàðëàð øöðàëàðûíû, èíñàí ùöãóãëàðû öçðÿ òÿøêèëàòëàðû âÿ äèíè äÿñòÿëÿðè äàõèë åòìÿêëÿ ãåéðè ùàêèì òÿøêèëàòëà- ðûí ìèëëè àçëûãëàðà àèä îëàí ìÿñÿëÿëÿðèí ùÿëëèíäÿ, ìÿäÿíè äÿéèøêÿí- ëèéèí, òÿìêèíëèéèí ìöêàôàòëàíäûðûëìàñûíäà âàæèá ÿùÿìèééÿòè ðîëó“ åòèðèàô åäèëèð.

Ãàéäàëàðûí ýåíèø òÿòáèãèíÿ ÿñàñëàíàí ôÿàëèééÿòèí çÿðóðè øÿðòëÿðèí- äÿí áèðè òÿìêèíäèð. Ãàðøûëûãëû åòèìàäûí âÿ áÿðàáÿðëèéèí ñîñèàë ñèéà-

21  Ñåíòéàáð 1999 èë

ñè èãëèìèíè ãóíàíâåðèæè ãàéäàäà òÿìèí åòìÿê ëàçûìäûð. Áóðàäà åé- íè çàìàíäà áöòöí ÿùàëè öçÿðèíäÿ ñîñèàë åòèêàíûí òÿñäèã åäèëìÿñè ö÷öí òÿðáèéÿâè èøù àïàðûëìàëûäûð. Áóíóíëà ÿëàãÿäàð îëàðàã, áóðàäà õöñóñè ÿùÿìèééÿòÿ êöòëÿâè èíôîðìàñèéà âàñèòÿëÿðè ìÿõñóñäóð. ×ÿð- ÷èâÿ Êîíâåíñèéàñûíûí 6-æû ìàääÿñèíèí 1-æè áÿíäèíäÿ “òÿðÿôëÿðèí ìÿäÿíèééÿò íöìàéÿíäÿëÿðè àðàñûíäà ñÿáð âÿ öíñèééÿòè òÿø÷èã åòìÿ- ëÿðè, åëÿæÿ äÿ åòíèê, ìÿäÿíè, äèíè âÿ äèë ìÿíñóáèééÿòèíäÿí, õöñóñèëÿ äÿ òÿùñèë ñàùÿñèíäÿ ìÿäÿíèééÿò âÿ èíôîðìàñèéà âàñèòÿëÿðèíäÿí áÿù- ðÿëÿíÿðÿê òÿðÿôëÿðèí ÿðàçèñèíäÿ éàøàéàí øÿõñëÿð àðàñûíäà ãàðøûëûãëû åùòèðàìà. Àíëàøìàéà âÿ ÿìÿêäàøëûüà éàðäûì ýþñòÿðìÿéÿ äàèð åô- ôåêòëè øÿêèëäÿ þë÷ö ýþòöðìÿñè“ íÿçÿðäÿ òóòóëóð. Õöñóñÿí äÿ, äþâëÿò êöòëÿâè ÷ûõûøëàðäà ñàéãûñûç, àë÷àëäûæû åïèòåò âÿ ñþçëÿðäÿí èñòèôàäÿñè- íèí ãàðøûñûíû àëìàüà âÿ ìÿíôè ñòåðåîòèïëÿðèí êþíöëëö ñóðÿòäÿ êÿñ- ìÿéÿ áîðæëóäóð. ßñëèíäÿ èñÿ àèäèééàòëû ãðóïëàðûí íöìàéÿíäÿëÿðè áóíà îõøàð ïðîáëåìëÿðèí ùÿëëèíÿ éþíÿëäèëìèø ùÿð ùàíñû áèð òÿäáèð- ëÿðèí èøëÿíèá ùàçûðëàíìàñûíäà âÿ ìöÿééÿíëÿíäèðèëìÿñèíäÿ èøòèðàê åòìÿëèäèðëÿð.

II. ÃßÐÀÐËÀÐÛÍ ÃßÁÓËÓÍÄÀ ÈØÒÈÐÀÊ ÅÒÌß À. Ìÿðêÿçè ùàêèìèééÿò ñÿâèééÿñèíäÿ ìåõàíèçìëÿð

6) Êîïåíùàýåí ñÿíÿäèíèí 35-æè áÿíäèíèí ìöääÿàëàðûíûí òÿêìèëëÿøäè- ðèëìÿñè èëÿ ìèëëè àçëûãëàðûí ìÿñÿëÿëÿðè öçðÿ ÀÒßÒçèí åêñïåðòëÿðèíèí ìöøàâèðÿñèíäÿ ñþéëÿíèëÿí ìÿðóçÿíèí III æö ôÿñëèíèí 1-æè ïàðàãðà- ôûíäà äåéèëèð (Æåíåâðÿ 1991): “ÀÒßÒ-èí åêñïåðòëÿðèíèí ìÿõñóñ îë- äóãëàðû þëêÿëÿðäÿ ìèëëè àçëûãëàðûí öìóìè âÿçèééÿòè ìöçàêèðÿ îëóí- äóüó çàìàí, ìöòÿõÿññèñëÿðÿ áó ïðîñåñäÿ åôôåêòèâ ñóðÿòäÿ øÿõñÿí èø- òèðàê åòìÿéÿ èìêàí âåðèëìÿëèäèð. Äþâëÿò èøëÿðèíäÿ ñÿìÿðÿëè øÿêèëäÿ èøòèðàê åòìÿíèí âàæèá åëåìåíòëÿðèíäÿí áèðè ìèëëè àçëûãëàðûí íöìà- éÿíäÿëÿðèíèí ìÿñëÿùÿò âÿ éà ðÿùáÿð îðãàíëàðûíûí èø ïðîñåñèíäÿ èøòè- ðàê åòìÿñèäèð“. Ùåëñåíêè ñÿíÿäèíèí IV æö ôÿñëèíèí 24-æö áÿíäèíäÿ ÀÒßÒ-èí èøòèðàê÷û-äþâëÿòëÿðèíèí þùäÿëèêëÿðèíÿ ýþòöðäöêëÿðè âÿçèôÿ- ëÿð þç ÿêñèíè òàïìûøäûð: “éóõàðûäà ãåéä îëóíàí ìöääÿà èëÿ ÿëàãÿ- äàð îëàðàã...èøòèðàê÷û äþâëÿòëÿð ìèëëè àçëûãëàðà ìÿíñóá îëàí øÿõñëÿ- ðèí ôÿðäè ÿñàñëàð èëÿ ñÿðáÿñò øÿêèëäÿ ôÿàëèééÿòèíè òÿìèí åòìÿê ö÷öí ãöââÿëÿðèíè ñÿôÿðáÿð åäèð. Áóðàéà åëÿæÿ äÿ, ìèëëè àçëûãëàðà ìÿíñóá îëàí øÿõñëÿðèí èíñàíè ùöãóãëàðû, ÿñàñ ñÿðáÿñòëèéè, þëêÿíèí ñèéàñè, èã- òèñàäè, ñîñèàë âÿ ìÿäÿíè ùÿéàòûíäà ùÿð áèð äþâëÿòèí äåìîêðàòèê

22  Ëóíä Òþâñèéÿëÿðè

ãàéäàëàðà ìöâàôèã îëàðàã ãÿðàð ãÿáóë åòìÿñè ïðîñåñèíäÿ òàì øÿ- êèëäÿ ìèëëè àçëûãëàðûí èøòèðàê åòìÿ ùöãóãó, åëÿæÿ äÿ ìèëëè àçëûãëàðûí äåìîêðàòèê èøòèðàê ïðîñåñè ÿñàñûíäà ðÿùáÿð âÿ éåðëè ñÿâèééÿäÿ, õö- ñóñèëÿ äÿ, ñèéàñè ïàðòèéà âÿ àññîñèàñèéàëàðûí ÷ÿð÷èâÿñè äàõèëèíäÿ èøòè- ðàê åòìÿê ùöãóãó äàõèëäèð“.

Èøòèðàê åòìÿ èøèí ìàùèééÿòèíÿ ÿñàñÿí ùÿì ãÿðàðëàðûí ãÿáóëóíäà èìêàí äàõèëèíäÿ ñàìáàëëû òþùôÿëÿðèí âåðèëìÿñè öçðÿ, ùÿì äÿ áó æöð ôÿàëèééÿòèí íÿòèæÿëÿðèíÿ ýþðÿ ìÿñóëèééÿò äàøûìàã ïëàíûíà ÿñàñÿí âàæèá èø ôÿàëèééÿòèíÿ æÿëá îëóíìà äåìÿêäèð. Ëàçûìè èäàðÿåòìÿ êîíñåïñèéàñûíûí ìÿíòèãè ìöùàêèìÿëÿðèíäÿí áèðè ùÿð çàìàí îõøàð îëìàéàí öñóë âàñèòÿñèëÿ, áþéöê ñÿñ ÷îõëóüó èëÿ ìöâàôèã ãÿðàðëàðûí ãÿáóë îëóíìàñû ìåòîäóäóð. Äþâëÿòèí ñòðóêòóð ãóðóëóøó íþãòåéè íÿçÿðèíäÿí ìÿðêÿçè îðãàíëàðûí áÿçè âÿçèôÿëÿðèíèí éåðëè îðãàíëàðà âåðèëìÿñèíèí (äåñåíòðàëèçàñèéàñûíûí) ìöõòÿëèô ôîðìàëàðûíäàí èñòèôà- äÿ åòìÿê ìöìêöíäöð. Äåñåíòðàëèçàñèéàñûíûí ìöõòÿëèô ôîðìàëàðû ìàêñèìàë äÿðÿæÿäÿ ãÿðàðëàðûí ãÿáóë åäèëìÿñè ïðîñåñèíèí àèäèééÿòè îëäóüó ãðóïëàðà áàüëàíìàñûíû âÿ îíóí òÿðêèáèíäÿ ìþâæóä îëàí òþðÿìÿëÿðèí äþâëÿò ñÿâèééÿñèíäÿ ìöâàôèã òÿìÿë ùåñàáûíû òÿìèí åäèð. Óíèòàð äþâëÿòëÿðäÿ, ôåäåðàñèéàëàðäà âÿ êîíôåðàñèéàëàðäà áó òàïøûðûãëàð ìöõòÿëèô æöð ùÿëë îëóíà áèëÿð. Ìèëëè àçëûãëàðûí íöìàéÿí- äÿëÿðè ðÿùáÿð îðãàíëàðäà îíëàðà àéðûëàí éåðëÿð èëÿ òÿìèí îëóíóðëàð. Èøòèðàê åòìÿíèí äèýÿð ôîðìàëàðû äà ìþâæóääóð. Ìÿñÿëÿí: ñÿñ ùö- ãóãó âÿ éà ñÿñ ùöãóãóíóí îëìàìàñû âàñèòÿñèëÿ áó âÿ éà äèýÿð êî- ìèòÿëÿðäÿ çÿìàíÿòëè öçâëöéöí ÿëäÿ îëóíìàñûäûð. Åéíè ãàéäàäà, ùöãóãè áàõûìäàí ìþùêÿìëÿíäèðèëÿí âÿ éà ìþâæóä òÿæðöáÿ âàñè- òÿñèëÿ ÿñàñëàíäûðûëàí íöìàéÿíäÿ ñå÷ìÿ ãàéäàñû èëÿ èæðà, ìÿùêÿìÿ, èíçèáàòè âÿ äèýÿð îðãàíëàðäà ÿñàñëàíäûðûëàí íöìàéÿíäÿ ñå÷ìÿ ãàé- äàñû èëÿ èæðà, ìÿùêÿìÿ, èíçèáàòè âÿ äèýÿð îðãàíëàð òÿìèí îëóíóð. Ìèëëè àçëûãëàðûíûí ìàðàãëàðûíû íÿçÿðÿ àëìàã ìÿãñÿäèëÿ õöñóñè îð- ãàíëàð éàðàäûëà áèëÿð. Ìèëëè àçëûãëàðûí øÿõñè ùöãóãëàðûíû ðåàëèçÿ åò- ìÿéÿ äàèð ðåàë èìêàíëàðû ÿëäÿ åòìÿê ö÷öí “äþâëÿò õèäìÿòèíÿ áÿðà- áÿðùöãóãëó øÿêèëäÿ êå÷ìÿëè“, “äàõèë åòìÿêëÿ“ äþâëÿò õèäìÿòè õÿòòè öçðÿ êîíêðåò þë÷ö ýþòöðìÿê çÿðóðèäèð. Èðãè àéðû ñå÷êèëèéèí áöòöí ôîðìàëàðûíûí ëÿüâè ùàããûíäà Áåéíÿëõàëã êîíâåíñèéàíûí 5-æè ìàä- äÿñèíèí “C“ áÿíäè áóíäàí áÿùñ åäèð.

23  Ñåíòéàáð 1999 èë

Á. Ñå÷êèëÿð

7) Ìöàñèð äåìîêðàòèéàíûí ÿñàñ àòðèáóòëàðûíäàí áèðè àçàä âÿ ÿäàëÿòëè ñå÷êèëÿðèí äþâðö øÿêèëäÿ êå÷èðèëìÿñèíÿ ÿñàñëàíàí èäàðÿåòìÿíèí ñÿ- ëàùèééÿòëè ñèñòåìèäèð. Áóíóíëà ÿëàãÿäàð ùÿëë îëóíàí âàæèá òàïøûðûã- ëàð èíñàí ùöãóãëàðûíûí Öìóìè äåêëàðàñèéàíûí 21-æè ìàääÿñèíèí 3-áÿíäèíäÿ ãûñàæà îëàðàã þç èôàäÿñèíè òàïìûøäûð: “Õàëãûí èðàäÿñè äþâëÿò ùàêèìèééÿòèíèí ÿñàñûíû òÿøêèë åòìÿëèäèð“. Áó ôóíäàìåíòàë íîðìà áèð ñûðà áåéíÿëõàëã âÿ Àâðîïà ìöãàâèëÿëÿðèíèí ìöíäÿðèæÿ- òûíäà äàùà ìöôÿññÿë øÿêèëäÿ èôàäÿ îëóíìóøäóð. Îíóí:

1) Âÿòÿíäàø âÿ ñèéàñè ùöãóã ùàããûíà Áåéíÿëõàëã ïàêòûí 25-æè ìàääÿñèíäÿ 2) Èíñàí ùöãóãó ùàããûíäà Àâðîïà êîíâåíñèéàñûíûí 1 ëè Ïðîòîêî- ëóíóí 3-æö ìàääÿñèíäÿ õöëàñÿñè âåðèëìèøäèð. ÀÒßÒ-èí èøòèðàê÷û äþâëÿòëÿðèíÿ ìöíàñèá îëàðàã Êîïåíùàýåí ñÿíÿäèíèí 5 âÿ 6-æû áÿíäëÿðèíäÿ “èíñàí øÿõñèééÿòèíÿ õàñ îëàí, áöòöí èíñàíëàðûí áÿðà- áÿð âÿ àëûíìàñû ìöìêöí îëìàéàí ùöãóãëàðûíûí òàì øÿêèëäÿ èôàäÿ îëóíìàñû ö÷öí ÿùÿìèééÿòëè äÿðÿæÿäÿ çÿðóðè îëàí ÿäàëÿòëèëèê åëå- ìåíòëÿðè“ ñàäàëàíìûøäûð. Åëÿæÿ äÿ, áó ñÿíÿääÿ äåéèëèð: “Äþâðö âÿ ÿñë ñå÷êèëÿðäÿ àçàä âÿ äöçýöí øÿêèëäÿ èôàäÿ îëóíàí õàëã èðàäÿëè ùÿð áèð äþâëÿò îðãàíëàðûíûí ùàêèìèééÿò âÿ ãàíóíàóéüóíëóüóíóí ÿñà- ñûíû òÿøêèë åäèð“.

Äþâëÿòëÿð áó þùäÿëèêëÿðè íÿ æöð èæðà åäÿæÿéèíè ìöÿééÿí åòìÿê àçàäëûüûíà ìàëèêäèðëÿð; ëàêèí îíëàð ùå÷ áèð àéðû ñå÷êèëèê ãîéìàäàí ìöâÿêêÿêëèéèí ìàêñèìàë äÿðÿæÿäÿ éöêñÿê ñÿâèééÿäÿ îëìàñûíû òÿ- ìèí åòìÿéÿ ñÿé ýþñòÿðìÿëèäèðëÿð. ÁÌÒ íèí ÷ÿð÷èâÿñè äàõèëèíäÿ èí- ñàí ùöãóãëàðû öçðÿ Êîìèòÿ øÿõñè Ãåéäèíèí 12-æè áÿíäèíäÿ 25¹-ëè öìóìè ãàéäàéà ÿñàñÿí (57-æè ñåññèéà 1996 èë) 25-æè áÿíäèíäÿ 25¹- ëè öìóìè ãàéäàéà ÿñàñÿí (57-æè ñåññèéà 1996 èë) 25-æè ìàääÿ öçðÿ íþâáÿòè èçàùàòû òÿãäèì åòìèøäèð: “Øÿõñè ôèêðèíè ñÿðáÿñò øÿêèëäÿ èôà- äÿ åòìÿê ùöãóãó, ñöëùìÿðàìëû èæëàñëàðûí âÿ àññîñàñèéàëàðûí òÿøêè- ëèíÿ âåðèëÿí èõòèéàð ñÿñ ùöãóãóí ñÿìÿðÿëè øÿêèëäÿ ìþâæóä îëìàñû ö÷öí ÿñàñâåðèæè øÿðòëÿðäÿí áèðè îëóá, òàì ìöäàôèÿ ñèñòåìèíÿ ìàëèê îëìàëûäûð. ...... Ñÿñâåðìÿ ãàéäàëàðû ùàããûíäà ìÿëóìàò âÿ ÿâñàèòëÿð ìèëëè àçëûãëàðûí äèëèíäÿ íÿøð åäèëìÿëèäèð“. Äàùà ñîíðà, 25 ¹-ëè öìóìè ãàéäàéà óéüóí Ãåéäëÿðèí 5-æè áÿíäèíäÿ áåëÿ áèð ìöëàùèçÿ à÷ûãëàíûð: “äþâëÿò èøëÿðèíèí ùÿéàòà êå÷èðèëìÿñè ýåíèø àíëàéûø îëóá,

24  Ëóíä Òþâñèéÿëÿðè

ñèéàñè ñÿëàùèééÿòëÿðèí èæðàñû, õöñóñèëÿ äÿ ãàíóíâåðèæè, èæðàåäèæè âÿ èíçèáàòè ñÿëàùèééÿòëÿðèí ðåàëèçÿñè èëÿ ÿëàãäàðäûð. Î äþâëÿò èäàðÿåò- ìÿñèíèí áöòöí àñïåêòëÿðèíè, åëÿæÿ äÿ áåéíÿëõàëã, ìèëëè, ðåýèîíàë âÿ éåðëè ñÿâèééÿòÿëÿðäÿ ñèéàñÿòèí ùÿéàòà êå÷èðèëìÿñèíè âÿ èøëÿíèá ùàçûð- ëàíìàñûíû ÿùàòÿ åäèð“.

Ìöõòÿëèôìÿíøÿëè ôèêèðëÿðèí âÿìàðàãëàðûí âàðëûüû øÿðàèòèíäÿ Ñå÷êè ñèñòåìëÿðèíäÿí ùå÷ áèðè íåéòðàë ñèñòåì êèìè ãÿáóë îëóíìàäûüûíäàí, äþâëÿò êîíêðåò øÿðàèòäÿ èäàðÿåòìÿíèí ìàêñèìàë íöôóçóíó òÿìèí åäÿí ñèñòåìè ñå÷ìÿëèäèð. Áó ýöñóñÿí äÿ ìèëëè àçëûãëàðà ìÿíñóá îëàí øÿõñëÿð ö÷öí âàæèáäèð. Áó øÿõñëÿð ÿêñ òÿãäèðäÿ àäåêâàò íöôóçäàí ìÿùðóì îëà áèëÿðëÿð.

8) Ïðèíñèïæÿ äåìîêðàòèê æÿìèééÿò þç âÿòÿíäàøëàðûíà ñèéàñè þçöíöòÿø- êèëèí öñóëëàðûíû ìÿæáóðÿí ãÿáóë åòäèðìÿìÿëèäèð. Áó éàëíûç äåìîê- ðàòèê æÿìèééÿòèí ñöëùïÿðâÿð âàñèòÿëÿðäÿí èñòèôàäÿ åòäèéè âÿ èíñàíëà- ðûí ùöãóãóíà ùþðìÿò áÿñëÿäèéè äþâðÿ êèìè ìöìêöí îëóð. Ìàùèé- éÿò åòèáàðèëÿ áóðàäà ñþùáÿò ìöõòÿëèô áåéíÿëõàëã ñÿíÿäëÿðäÿ ìöÿé- éÿí îëóíìóø àññîñèàñèéàëàðûí àçàäëûüûíäàí ýåäèð. Áó:

1) Èíñàí ùöãóãëàðû ùàããûíäà Öìóìè äåêëàðàñèéàíûí 20-æè ìàääÿ- ñèíäÿ 2) âÿòÿíäàø âÿ èéàñè ùöãóãëàð ùàããûíäà Áåéíÿëõàëã ïàêòûí 22-æè ìàääÿñèíäÿ 3) Èíñàí ùöãóãëàðû ùàããûíäà Àâðîïà Êîíâåíñèéàñûíûí 11-æè ìàä- äÿñèíäÿ âÿ 4) Êîïåíùàýåí ñÿíÿäèíèí 6-æû áÿíäèíäÿ þç ÿêñèíè òàïìûøäûð.

Áöòöí áóíëàðäàí ÿëàâÿ îëàðàã, ìèëëè àçëûãëàðà ìÿíñóá îëàí øÿõñëÿð ö÷öí àññîñàñèéà àçàäëûüûíà ×ÿð÷èâÿ Êîíâåíñèéàñûíûí 7-æè ìàääÿ- ñèíÿ âÿ Êîïåíùàýåí ñÿíÿäèíèí 32-æè ìàääÿñèíèí 6-æû áÿíäèíÿ óé- üóí òÿðçäÿ õöñóñè îëàðàã çÿìàíÿò âåðèëìèøäèð. Ùÿìÿí ñÿíÿäèíèí IV ôÿñëèíèí 24-æö áÿíäèíäÿ ÿëàâÿ îëàðàã ÀÒßÒ-èí èøòèðàê÷û äþâëÿò- ëÿðèèíí þùäÿëèêëÿðè êîíêðåòëÿøäèðèëèð. Áó þùäÿëèêëÿð “ìèëëè àçëûãëàðà ìÿíñóá îëàí øÿõñëÿðèí ôÿðäè ÿñàñëàð âàñèòÿñèëÿ âÿ äèýÿð èíñàíëàðèëÿ ìöøòÿðÿê ãàéäàäà ñÿðáÿñò øÿêèëäÿ éàøàìàñûíû, þëêÿíèí ñèéàñè ùÿéà- òûíäà, åëÿæÿ äÿ ñèéàñè ïàðòèéà âÿ àññîñèàñèéàëàðûí ÷ÿð÷èâÿñè äàõèëèíäÿ òàì ñóðÿòäÿ èøòèðàê åòìÿê ùöãóãóíó äàõèë åòìÿêëÿ èíñàíè ùöãóã- ëàðûíû âÿ ÿñàñ àçàäëûüûíûí ãîðóíìàñûíû“ òÿìèí åäèð.

25  Ñåíòéàáð 1999 èë

Áÿðàáÿðùöãóãëóëóã âÿ áÿðàáÿðëèê ïðèíñèïèíÿ òàì øÿêèëäÿ ðèàéÿò îëóíìàñû çàìàíû åòíèê ÿëàìÿòëÿð öçðÿ òÿøêèë îëóíàí ñèéàñè ïàðòèéà- ëàðà áèðëÿøìÿäÿ îëàí îáéåêòèâ âÿ ñóáéåêòèâ òÿëÿáàò éà àçàëà, éà äà òÿìàìèëÿ éîõ îëà áèëÿð. Áóíóëà áÿðàáÿð, áÿçè ùàëëàðäà åòíèê èæìà- ëàð òÿðÿôèíäÿí áó æöð òÿøêèë îëóíàí ïàðòèéàëàð îíëàðûí ñïåñèôèê ìà- ðàãëàðûíûí ñÿìÿðÿëè ñöðÿòäÿ òÿãäèìàòûíûí âÿ æÿìèééÿòèí ùÿéàòûíäà ðåàë øÿêèëäÿ èøòèðàê åòìÿíèí éåýàíÿ éîëó îëà áèëÿð. Øöáùÿñèç êè, èí- ñàíëàð ïàðòèéàíûí òÿðêèáèíäÿ äèýÿð ÿñàñëàð âàñèòÿñèëÿ áèðëÿøÿ áèëÿðëÿð. Ìÿñÿëÿí? Ðåýèîíàë ìàðàãëàðû ðÿùáÿð òóòìàãëà. ßñëèíäÿ èñÿ ïàðòè- éàëàð þç òÿðêèáèíÿ ýþðÿ à÷ûã îëìàëû âÿ äàðûñãàë åòíèê ÷ÿð÷èâÿëÿðÿ ãà- ïàíàðàã æÿìèééÿòäÿí òÿæðèä îëóíìàìàëûäûðëàð. Áóíà ìöâàôèã îëà- ðàã, íöôóçëó ïàðòèéàëàð åòíèê ÿëàìÿòëÿð öçðÿ ïàðòéèàëàðûí òÿøêèëèíÿ îëàí òÿëÿáàòû çÿèôëÿòìÿê ìÿãñÿäèëÿ ìèëëè àçëûãëàðûí íöìàéÿíäÿëÿðè- íè þç òÿðêèáèíäÿ áèðëÿøäèðìÿéÿ íàèë îëìàëûäûðëàð. Áóíóíëà ÿëàãÿäàð îëàðàã, ñå÷êè ñèñòåìèíèí ñå÷èìè áþéöê ÿùÿìèééÿò êÿñá åäèð. Ìöõ- òÿëèô âÿçèééÿòëÿðäÿ ñèéàñè ïàðòèéàëàðà âÿ äèýÿð àññîñàñèéàëàðà èðãè íèôðÿòè îéàòìàã ãàäàüàí åäèëìÿëèäèð. Áó ìÿñÿëÿäÿí áÿùñ åäÿí íþâáÿòè ñÿíÿäëÿð ìþâæóääóð.

1) âÿòÿíäàø âÿ ñèéàñè ùöãóãëàð ùàããûíäà Áåéíÿëõàëã ïàêòûí 20-æè ìàääÿñè âÿ 2) Èðãè àéðû ñå÷êèëèéèí áöòöí ôîðìàëàðûíûí ëÿüâè ùàããûíäà Êîíâåí- ñèéàíûí 4-æö ìàääÿñè.

9) Ñå÷êè ñèñòåìèíèí ôÿàëèééÿòè àéðû-àéðû âÿçèôÿëè øÿõñëÿðèí ñå÷èëìÿñèíè äàõèë åòìÿêëÿ ãàíóíâåðèæè èæëàñëàðäà ñå÷êèëÿðÿ âÿ äèýÿð îðàãí âÿ èíñòèòóòëàðà èíòèøàð åäèëÿ áèëÿð. Áèð ùàëäà î ñå÷êè äàèðëÿðèíèí ùàíñû éîëëà ìöÿééÿí îëóíìàñû ìÿëóì îëìàéàí ñÿðùÿäëÿðèíäÿí, áó ñÿð- ùÿäëÿðäÿ éàøàéàí ìèëëè àçëûãëàðûí éûüæàìëûüûíäàí (ìèëëè àçëûãëàð ëà- çûìè íöìàéÿíäÿëèéè áèð îòàãëû äàèðÿëÿð èëÿ òÿìèí îëóíà áèëÿð) àñûëû- äûð. Äèÿð âÿçèééÿòëÿðäÿ èñÿ ìèëëè àçëûãëàðûí ëàçûìè íöôóçóíóí çÿìà- íÿòè êèìè ïðîïîðñîíàë ñå÷êè ñèñòåìè ÷ûõûø åäÿ áèëÿð. ÀÒßÒ-èí èøòè- ðàê÷û äþâëÿòëÿðèíäÿ ïðîïîðñèîíàë ñóðÿòäÿ íöìàéÿíäÿ ñå÷ìÿ ãàé- äàëàðûíûí ìöõòÿëèô ôîðìàëàðû òÿòáèã îëóíóð. Áóðàéà “ïðåôåðåíñèàë ñÿñâåðìÿ çàìàíû ñå÷èæèëÿð ïàðòèéà ñèéàùûíà äàõèë îëàí áó âÿ éà äè- ýÿð íàìèçÿäè ìöñáÿò ìöíàñèáÿòèíè áèëäèðèð, åëÿæÿ äÿ ïàðòèéàéà ñÿñ âåðèðëÿð; “ãàðûøûã ñå÷êè ñèñòåìè“ - áó çàìàí ìöõòÿëèô ïàðòèéàëàðû òÿìñèë åäÿí íàìèçÿäëÿðäÿí áèðèíÿ ñÿñ âåðìÿéÿ èæàçÿ âåðèëèð; “êó- ìóëéàòèâ ñèñòåì“ - áó çàìàí ñå÷èæèëÿð öñòöíëöê âåðäèêëÿðè íàìèçÿ-

26  Ëóíä Òþâñèéÿëÿðè

äÿ áèð ñÿñäÿí ÷îõ îëàðàã ñÿñ âåðìÿ ãàáèëèééÿòèíÿ ìàëèêäèðëÿð. Ôàèç ìàíåÿñèíèí éöêñÿê îëìàñûíà èìêàí éàðàòìàã îëìàç.ÿêñ òÿãäèðäÿ î ìèëëè àçëûãëàðûí òÿãäèì îëóíìàñûíà ìàíå îëàæàãäûð.

10) Ñå÷êè äàèðÿëÿðèíèí ñÿðùÿäëÿðèíè ìöÿééíëÿøäèðÿðêÿí ìèëëè àçëûãëàðûí ðÿùáÿð îðãàíëàðäà òÿãäèì îëóíìàñûíû òÿìèí åòìÿê íÿçÿðè àëòûíäà ïðîáëåì âÿ ìàðàãëàðûíû íÿçÿðÿ àëìàã çÿðóðèäèð. “Áÿðàáÿðùöãóã“ àíëàéûøû áó æöð òÿìèíàòûí ñå÷èëìèø ìåòîäóíóíó äèããÿò ìÿðêÿçèíäÿ ñàçëàìàñû äåìÿêäèð. ßñëèíäÿ, ñå÷êè äàèðÿëÿðèíèí ñÿðùÿäëÿðè ìöñòÿ- ãèë âÿ áîø âÿäëÿð âåðìÿéÿí îðãàí òÿðÿôèíäÿí ìöÿééÿíëÿøäèðìÿëè- äèð. Ñå÷êè äàèðÿëÿðèíèí ñÿðùÿäëÿðèíèí òÿéèí åäèëìÿñè äèýÿð òàïøûðûãëà- ðûí ùÿëëè èëÿ áÿðàáÿð ìèëëè àçëûãëàðûí ùöãóãëàðûíà åùòèðàì ýþñòÿðìÿ- éè òÿìèí åäÿæÿêäèð. ÀÒßÒ èí áèð ÷îõ èøòèðàê÷û äþâëÿòëÿðèíäÿ áó ìÿñÿëÿ èõòèñàñëû ìöòÿõÿññèñëÿð èëÿ êîìïëåêòëÿøäèðèëìèø äàèìè ñå÷êè êîìèññèéàëàðûíûí éàðàäûëìàñû éîëó èëÿ ùÿëë îëóíóð.

Ùÿð áèð âÿçèééÿòäÿ äþâëÿò ñå÷êè äàèðÿëÿðèíèí ñÿðùÿäëÿðèíè éåíèäÿí íÿçÿðäÿí êå÷èðìÿìÿëè, ìèëëè àçëûãëàðûí òÿãäèìàòûíû àçàëòìàã ìÿã- ñÿäèëÿ áó âÿ éà äèýÿð âèëàéÿòäÿ ÿùàëèíèí ìöõòÿëèô ãðóïëàðûíûí ïðî- ïîðñèîíàë øÿêèëäÿ ãàðøûëûãëû ìöíàñèáÿòèíè áó âÿ éà äèýÿð öñóëëàð âà- ñèòÿñèëÿ äÿéèøìÿìÿëèäèð. Áó ×ÿð÷èâÿ Êîíâåíñèéàñûíûí 16-æû ìàääÿ- ñè èëÿ áèëàâàñèòÿ ãàäàüàí îëóíóð. Éåðëè þçöíöèäàðÿåòìÿíèí Àâðîïà õàðòèéàñûíûí 5-æè ìàääÿñèíäÿ èñÿ äåéèëèð: “Éåðëè òåððèòîèàë òÿøêèëàò ïðîñåñèíèí ñÿðùÿäëÿðèíèí äÿéèøäèðèëìÿñè ãàíóíóí èæàçÿ âåðäèéè ðåôå- ðåíäóì éåðëè èæìàëàð èëÿ èëêèí ìÿñëÿùÿòëÿøìÿëÿð àïàðûëìàäàí ùÿéà- òà êå÷èðèëÿ áèëìÿç“ (òåððèòîðèàë ìåõàíèçìëÿðÿ àèä îëàí 19-æó òþâñè- éÿíèí ãåéäèíÿ áàõ).

Æ. Ðåýèîíàë âÿ éåðëè ñÿâèééÿëè ìåõàíèçìëÿð

11) Áó òþâñèééÿ ìÿðêÿçè ùàêèìèééÿòäÿí àøàüû ïèëëÿäÿ éåðëÿøÿí ùÿð ùàí- ñû áèð ñÿâèééÿëè ùàêèìèééÿò îðãàíëàðûíà àèääèð. Î ÿéàíÿòëÿðäÿ, äå- ïàðòàìåòëÿðäÿ, ðàéîíëàðäà, ïðåôåêòóðàëàðäà, áÿëÿäèééÿ èäàðÿëÿðèí- äÿ, øÿùÿðëÿðäÿ âÿ ãÿñÿáÿëÿðäÿ þç ðåàë ÿêñèíè òàïûð. Àäû ÷ÿêèëÿí ÿðà- çèëÿð ùÿì óíèòàð äþâëÿòèí òÿðêèáèíè òÿøêèë åäÿí, ùÿì äÿ ìóõòàð âè- ëàéÿòëÿðè äàõèë åòìÿêëÿ ôåäåðàñèéàíûí ñóáéåêòè îëàí ÿðàçèëÿðäèð. Áö- òöí èíñàíëàðà áÿðàáÿð øÿêèëäÿ èíñàí ùöãóãëàðûíû ðåàëèçÿ åòìÿéÿ èæà- çÿ âåðÿí øÿðàèòèí àðäûæûë øÿêèëäÿ òÿøêèëè òàïøûðûüû áåëÿ ùåñàá åäèð êè, èíñàí ùöãóãëàðûíà åùòèðàì áÿñëÿíìÿñè íÿèíêè ìÿðêÿçè ùàêèìèééÿò,

27  Ñåíòéàáð 1999 èë

åëÿæÿ äÿ àøàüû ñÿâèééÿäÿ òÿìèí îëóíìàëûäûð. Ëàêèí, ðåýèîíàë âÿ éåð- ëè ñÿâèééÿëè ñòðóêòóðëàðûí òÿøêèëè çàìàíû òÿòáèã îëóíàí ìåéàðëàð ìÿðêÿçè ùàêèìèééÿò ñÿâèééÿñèíäÿ òÿòáèã îëóíàí ìåéàðëàðäàí ôÿðã- ëÿíìÿëèäèð. Ìöâàôèã ñòðóêòóðëàðûí éàðàíìàñû çàìàíû, òÿëÿá âÿ èôà- äÿ îëóíàí àðçóëàðûí ìöõòÿëèô ìÿíøÿëè øÿðòëÿøäèðèëÿí àñèììåòðèéà- íûí ìþâæóäëóüó ìöìêöíäöð.

×. Ìöçàêèðÿ âÿ ìÿñëÿùÿò îðãàíëàðû

12) Ùåëñåíêè ñÿíÿäèíèí VI ôÿñëèíèí 24-æö áÿíäè ÀÒßÒ èí èøòèðàê÷û äþâëÿòëÿðèíè “ìèëëè àçëûãëàðà ìÿíñóá îëàí øÿõñëÿðèí ôÿðäè ÿñàñäàð âàñèòÿñèëÿ âÿ äèýÿð èíñàíëàð èëÿ ìöøòÿðÿê ãàéäàäà ñÿðáÿñò øÿêèëäÿ éàøàìàñûíû, þëêÿëÿðèí ñèéàñè ùÿéàòûíäà, åëÿæÿ äÿ ìèëëè. Ðåýèîíàë âÿ éåðëè ñÿâèééÿäÿ äåìîêðàòèê èøòèðàê ÿñàñûíäà ìÿñëÿùÿò îðãàíëàðûíûí èøèíäÿ éàõûíäàí èøòèðàêûíû“ òÿìèí åòìÿéè þùäÿñèíÿ ãîéóð. Áó æöð îðãàíëàð äàèìè âÿ éà ìÿãñÿäëè îëà áèëÿð. Î, ùàêèìèééÿòèí ãàíóí- âåðèæè âÿ éà èæðàåäèæè áóäàüûíà àèä îëà, éà ñÿðáÿñò øÿêèëäÿ, éà äà àñûëû ñóðÿòäÿ ôÿàëèééÿò ýþñòÿðÿ áèëÿð. ÀÒßÒ-èí èøòèðàê÷û äþâëÿòëÿðè ñûðàñûíäà ïàðëàìåíò îðãàíëàðû íÿçäèíäÿ ôÿàëèééÿò ýþñòÿðÿí êîìèòÿ- ëÿð éåð òóòóð. Áó êîìèòÿëÿðÿ ÿí ïàðëàã ìèñàë ìèëëè àçëûãëàðûí íöìà- éÿíäÿëÿðèíèí èøòèðàêû èëÿ òÿøêèë îëóíàí “äÿéèðìè ìàñàëàð“äûð. Îíëàð þçöíöèäàðÿåòìÿíè äàõèë åòìÿêëÿ, ùàêèìèééÿòèí áöòöí ñÿâèééÿëÿ- ðèíäÿ òÿøêèë îëóíóð âÿ àðòûã ðåàë ñóðÿòäÿ ôÿàëèééÿò ýþñòÿðèð. Áó îð- ãàíëàðûí åôôåêòèâëèéè îíëàðûí òÿðêèáèíäÿ ìèëëè àçëûãëàðûí íöìàéÿí- äÿëÿðèíèí, âÿ õöñóñè áèðëèêëÿðÿ ìàëèê îëàí øÿõñëÿðè äàõèë åòìÿêëÿ, åëÿæÿ äÿ îíëàðûí ñÿðÿíæàìûíà àäåêâàò ðåñóðñëàðû àéûðìàãëà âÿ ðÿù- áÿð îðãàíëàð òÿðÿôèíäÿí õöñóñè äèããÿò àéðûëìàñû âàñèòÿñèëÿ òÿìèí îëóíóð. Ìÿñëÿùÿò÷è ôóíêñèéàëàðûí èæðàñûíäàí âÿ òþâñèééÿëÿðèí èøëÿ- íèá ùàçûðëàíìàñûíäàí ÿëàâÿ áó æöð îðãàíëàð äþâëÿò ðÿùáÿðëèéè âÿ ìèëëè àçëûãëàð àðàñûíäà ÿëâåðèøëè ÿëàãÿ âàñèòÿñè êèìè õèäìÿò ýþñòÿðÿ áèëÿð. Îíëàð åëÿæÿ äÿ, ìèëëè àçëûãëàðûí éàøàäûãëàðû ÿðàçèëÿðäÿ ùàêè- ìèééÿò âÿ èæìà ñÿâèééÿñèíäÿ þë÷ö ýþòöðöëìÿñèíè ñòèìóëëàøäûðà áè- ëÿð. Áó æöð îðãàíëàð áöòöí áóíëàðäàí ÿëàâÿ îëàðàã, ìèñàë ö÷öí òÿùñèë ñàùÿñèíäÿ ïðîãðàìëàðûí ðåàëèçÿñè öçðÿ êîíêðåò òàïøûðûãëàðû ùÿëë åäÿ áèëÿð. Áó âÿ éà äýÿð õöñóñèëÿøäèðèëìèø êîìèòÿëÿðèí èøè áÿçè ìèëëè àçëûãëàð ö÷öí õöñóñè ÿùÿìèééÿò êÿñá åäÿ áèëÿð. Áóíà ýþðÿ äÿ ìèëëèàçëûãëàð áó êîìèòÿëÿð òÿðÿôèíäÿí òÿãäèì îëóíìàëûäûð.

28  Ëóíä Òþâñèéÿëÿðè

13) Áó æöð îðãàíëàðûí êîíñòðóêòèâ èñòèôàäÿñèíèí èìêàíëàðû êîíêðåò âÿ- çèééÿòäÿí àñûëûäûð. Ëàêèí, ùÿð áèð âÿçèééÿòäÿ èäàðÿåòìÿíèí ëàçûìè òÿæðöáÿñè íöôóçëó ìÿñëÿùÿò âÿ ìöçàêèðÿ îðãàíëàðûíûí èøÿ æÿëá îëóí- ìàñû âÿ çÿðóðè ùàëëàðäà îíëàðà ìöðàæèÿò åòìÿê öçðÿ ìÿãñÿäéþíëö þë÷öëÿð ýþòöðöð. Áóðàéà åëÿæÿ äÿ ìöâàôèã ìÿñÿëÿëÿð èëÿ ÿëàãÿäàð èø ïðîñåñèíÿ òþùôÿëÿðèí âåðèëìÿñè äàõèëèäð. Áó îðãàíëàðà âÿ îíëàðûí öçâëÿðèíÿ ãàðøû ùàêèìèééÿò äàèðÿëÿðèíèí à÷ûã ìþâãåéè âÿ áó îðãàí- ëàð èëÿ ÿìÿêäàøëûü åòìÿéÿ ùàçûð îëìàñû äàøùà îïòèìàë ãÿðàðëàðûí ãÿáóë îëóíìàñûíûí òÿìèíàò÷ûñû îëóá, æÿìèééÿòäÿ ùàêèìèééÿò äàèðÿ- ëÿðèíèí íöôóçóíó àðòûðàæàãäûð.

III. ÞÇÖÍÖÈÄßÐßÅÒÌß

14) “Þçöíöèäàðÿåòìÿ“ òåðìèíè èæëàñûí áó âÿ éà äèýÿð ñÿâèééÿäÿ îíà àèä îëàí ìÿñÿëÿëÿðèí ùÿëëèíÿ íÿçàðÿò åäèð. “Þçöíöèäàðÿåòìÿ“ èôàäÿñè ìöñòÿñíà ñÿëàùèééÿòëÿðäåìÿê äåéèëäèð. Î ÿñàñÿí èíçèáàòè âÿ òÿøêè- ëàòè ñÿëàùèééÿòëÿðè, åëÿæÿ äÿ êîíêðåò øÿêèëäÿøÿðòëÿøäèðèëìèø ãàíóíâå- ðèæèëèê âÿ ìÿùêÿìÿ ôóíêñèéàëàðû äåìÿêäèð. Áóíà äþâëÿòèí ôóíêñè- éàëàðûíûí áèð ùèññÿñèíèí ïàéëàíìàñû âÿ éà áàøãà îðãàíëàðà âåðèëìÿ- ñè âàñèòÿñèëÿ íàèë îëìàã îëàð. Ìÿñÿëÿí: ôåäåðàñèéà òÿðêèáèíäÿ ÿñàñ ñÿëàùèééÿòëÿðèí èëêèí áþëöøöäöðëìÿñè. ÀÒßÒ-èí èøòèðàê÷û äþâëÿòëÿ- ðèíäÿ èäàðÿåòìÿíèí ôîðìàëàðû ìöõòÿëèô æöð àäëàíäûðûëûð ìóõòàðèé- éÿòèí ïàéëàíìàñû, þçöíöèäàðÿåòìÿ âÿ éà äàõèëè èäàðÿåòìÿ. Áó çà- ìàí åòíèê ìåéàðëàð ùå÷ áèð øÿðàèòäÿ òåððèòîðèàë ìåõàíèçìëÿðèí òÿø- êèëè çàìàíû ìöÿééÿíëÿøäèðèæè îëìóð.

Êîïåíùàýåí ñÿíÿäèíèí 35-æè áÿíäèíäÿ ÀÒßÒ-èí èøòèðàê÷û äþâëÿò- ëÿðè “ìèëëè àçëûãëàðûí êîíêðåò òàðèõè âÿ ÿðàçè øÿðòëÿðèíÿ æàâàá âåðÿí, ìàðàãëàíàí äþâëÿòèí, èäàðÿåòìÿíèí ëàçûìè éåðëè âÿ éà ìóõòàð îð- ãàíëàðûíûí ñèéàñÿòèíÿ ìöâàôèã îëàðàã ãàðøûéà ãîéóëàí ìÿãñÿäëÿðÿ íàèë îëìàã ö÷öí ìöìêöí âàñèòÿëÿðèí òÿøêèëè éîëó èëÿ ìöÿééÿí ìèë- ëè àçëûãëàðûí åòíèê, ìÿäÿíè, äèë âÿ äèí õöñóñèééÿòëÿðèíè ãèéìÿòëÿí- äèðìÿéÿ äàèð çÿðóðè øÿðàèòè éàðàòìàã âÿ ìöäàôèÿ åòìÿê ìÿãñÿäèëÿ àéûðä åäèëìèø øåéëÿðè“ ãåéä åäèðäèëÿð. Áóíóíëà ÿëàãÿäàð îëàðàã, ìèëëè àçëûãëàðûí ìÿñÿëÿëÿðè öçðÿ ÀÒßÒ-èí åêñïåðòêëÿðèíèí ìöçàêè- ðÿëÿðèíäÿ ñþéëÿíèëÿí ìÿðóçÿíèí IV ôÿñëèíèí 7-æè ïàðàãðàôûíäà äåéè- ëèð (Æåíåâðÿ): “èøòèðàê÷û - äþâëÿòëÿðèí áÿçèëÿðè ìöâàôèã äåìîêðàòèê éîë èëÿ ìöñáÿò íÿòèæÿëÿðÿ, õöñóñèëÿ èäàðÿåòìÿíèí éåðëè âÿ ìóõòàð îð- ãàíëàðûíûí, åëÿæÿ äÿ ñÿðáÿñò âÿ äþâðö ñå÷êèëÿð ÿñàñûíäà ñå÷èëÿí ìÿñ-

29  Ñåíòéàáð 1999 èë

ëÿùÿòè, ãàíóíâåðèæè âÿ èæàðåäèæè îðãàíëàðû äàõèë åòìÿêëÿ òåððèòîðèàë ÿñàñëàð èëÿ ìóõòàðèééÿòèí ìþâæóä îëìàäûüû âÿçèééÿòëÿðäÿ ìèëëè àç- ëûãëàðûí þçöíöèäàðÿåòìÿñè; èäàðÿåòìÿíèí äåñåíòðàëèçàñèéà âÿ éåðëè ôîðìàëàðû; .... ìèëëè àçëûãëàðûí õöñóñè òÿùñèë, ìÿäÿíèééÿò âÿ äèíè èäà- ðÿëÿðèíèí, òÿøêèëàòëàðûíûí âÿ éà àññîñèàñèéàëàðûíûí éàðàäûëìàñû âÿ äÿñòÿêëÿíìÿñèíÿ äàèð ùöãóãëàðûíûí ùÿéàòà êå÷èðèëìÿñè ö÷öí ìèëëè àçëûãëàðà ìÿíñóá îëàí øÿõñëÿðÿ, îíëàðûí àðçóëàðûíà ìöâàôèã îëàðàã ìàääè âÿ òåõíèêè éàðäûìûí ýþñòÿðèëìÿñè ...“. Öìóìè ïëàíäà éåðëè þçöíöèäàðÿåòìÿíèí Àâðîïà õàðòèéàñûíûí ïðåàìáóëàñûíäà ùàêè- ìèééÿòèí, äåñåíòðàëèçàñèéà âÿ äåìîêðàòèéà ïðèíñèïëÿðè ùàããûíäà äåéèëèð: “áó ïðèíñèïëÿð ìöõòÿëèô àâðîïà þëêÿëÿðèíëäÿ éåðëè þçöíöèäà- ðÿåòìÿíè ìþùêÿìëÿòìÿéÿ âÿ òÿìèí åòìÿéÿ éàðäûì åäÿí àìèëäèð“. Áó âÿçèééÿò èëÿ ÿëàãÿäàð îëàðàã éåðëè þçöíöèäàðÿåòìÿíèí Àâðîïà õàðòèéàñûíûí 9-æó ìàääÿñèíäÿ ïàéëàíìûø ñÿëàùèééÿòëÿðèí ðåàëèçÿñè ö÷öí ÿëàâÿ ìàëèééÿ âàñèòÿëÿðèíèí àëûíìàñûíà äàèð ùöãóãëàðû íÿçÿð- äÿ òóòóëóð.

15) Öìóìèééÿòëÿ äþâëÿòèí ìàðàãëàðûíà òîõóíàí ñàùÿëÿðäÿ ìÿñóëèééÿ- òè þùäÿñèíÿ ýþòöðÿí äþâëÿò îðãàíëàðû áó ñàùÿëÿðäÿ ìÿðêÿçè ùàêè- ìèééÿò ñÿâèééÿñèíäÿ ëàçûìè òÿäáèðëÿðèí ùÿéàòà êå÷èðèëìÿñèíè òÿìèí åòìÿëèäèðëÿð. Àäÿòÿí áó ñàùÿëÿðÿ áóíëàð àèääèð: ìàùèééÿòèíÿ ýþðÿ äþâëÿòèí ÿðàçè áöòþâëöéöíöí òÿìèíàòûíà æàâàá âåðÿí ìöäàôèÿ ìÿ- ñÿëÿëÿðè; èãòèñàäè áþùðàíäà éåðëÿøÿí ðàéîíëàð àðàñûíäà áÿðàáÿðëÿ- øÿí ôóíêñèéàëàðû èæðà åäÿí ìÿðêÿçèùàêèìèééÿòèí ìàêðîèãòèñàäè ñè- éàñÿòäÿ ÿñàñ ÿùÿìèééÿò êÿñáåòìÿñè; åëÿæÿ äÿ äèïëîìàòèéàíûí ÿíÿ- íÿâè ñàùÿñè. Äèýÿð àìèëëÿð æèääè öìóìèëëè íÿòèæÿëÿðÿ ñÿáÿá îëäó- üóíäàí, îíëàðûí ìöÿééÿí ãÿäÿð ìÿðêÿçëÿøäèðèëìèø òÿíçèìëÿíìÿ ïðîñåñè ìöøòÿðÿê øÿêèëäÿ, åëÿæÿ äÿ àèäèééàòû îëäóüó òåððèòîðèàë âà- ùèäëèêëÿðèí âÿ éà ìèëëè àçëûãëàðûí èøòèðàêû âàñèòÿñèëÿ ùÿéàòà êå÷èðèëÿ áèëÿð (18 âÿ 20 æè òþâñèééÿëÿðÿ áàõ). Áóíóíëà áÿðàáÿð, òÿíçèìëÿéè- æè ñÿëàùèééÿòëÿðèí áó æöð áþëöíìÿñè ùöãóãìöäàôèÿ íîðìàëàðûíà ãàðøû çèääèééÿò òÿøêèë åòìÿìÿëè âÿ ëàçûìè èøýöçàðëûã âàñèòÿñèëÿ óé- üóí øÿêèëäÿ ùÿéàòà êå÷èðèëìÿëèäèð.

Ìóõòàðèééÿòèí òåððèòîðèàë âÿ éà ãåéðè òåððèòîðèàë ôîðìàëàðûíäàí àñûëäû îëìàéàðàã ùÿð êÿñèí ìàðàãëàðûíûí óéüóí ýÿëäèéè âÿ ùÿì äþâëÿò, ùÿì äÿ ìèëëè àçëûãëàð ö÷öí õöñóñè ÿùÿìèééÿò êÿñáåòäèéè ñà- ùÿëÿðäÿí áèðè òÿùñèë ñàùÿñèäèð. Òÿùñèë ñàùÿñèíäÿ àéðû ñå÷êèëèê èëÿ ìö- áàðèçÿ ùàããûíäà ÉÓÍÅÑÊÎ êîíâåíñèéàñûíûí 5 ìàääÿñèíèí 1-æè

30  Ëóíä Òþâñèéÿëÿðè

áÿíäèíäÿ éóõàðûäà ýþñòÿðèëÿí ìÿãñÿäëÿðÿ ùàíñû éîë èëÿ íàèë îëìàüà äàèð áèð ñûðà ìöôÿññÿë ãàéäàëàð þç ÿêñèíè òàïìûøäûð: “ÉÓÍÅÑÊÎ Êîíâåíñèéàñû èìçàëàéàí äþâëÿòëÿð áåëÿ ùåñàá åäèðäèëÿð: ...

á) âàëèäåéíëÿð âÿ ìöâàôèã ùàëëàðäà ãàíóíè ùèìÿééàäàðëàð áèð ñûðà èì- êàíëàðà ìàëèê îëìàëûäûðëàð; áèðèíæèñè, ùÿð áèð äþâëÿòèí ìöÿééÿí ãà- íóíâåðèæèëèéèíèí ÷ÿð÷èâÿñè äàõèëèíäÿ âàëèäåéíëÿð ñÿëàùèééÿòëè òÿùñèë îðãàíëàðû òÿðÿôèíäÿ éàéûëìûø â òÿñäèã îëóíìóø ìèíèìàë òÿëÿáëÿðÿ æàâàá âåðÿí äþâëÿò âÿ þçÿë òÿùñèë ìöÿññèñÿëÿðèíÿ þâëàäëàðûíû ñÿðáÿñò øÿêèëäÿ òÿùñèë àëìàüà ýþíäÿðìÿëèäèðëÿð; èêèíæèñè, óøàãëàðûí øÿõñè ãÿ- íàåòèíÿ ìöâàôèã îëàðàã îíëàðûí äèíè âÿ ìÿíÿâè òÿðáèéÿñèíè òÿìèí åòìÿëèäèðëÿð. Ùå÷ áèð êÿñ àéðû àéðûëûãäà âÿ éà ãðóï øÿêëèíäÿ ãàðøû òÿðÿôèí ìÿñëÿêèíÿ óéüóí ýÿëìÿéÿí äèíè òÿðáèééÿíè ìÿæáóðÿí ãÿáóë åòäèðÿ áèëìÿç;

æ) ìèëëè àçëûãëàðà ìÿíñóá îëàí øÿõñëÿðèí þçöíö ìààðèôëÿíäèðìÿê èøèíè èæðà åòìÿê ùöãóãóíó ãÿáóë åòìÿê ëàçûìäûð. Áóðàéà åëÿæÿ äÿ ìÿê- òÿáëÿðÿ ðÿùáÿðëèê âÿ ùÿð áèð äþâëÿòèí òÿùñèë ñàùÿñèíäÿ ùÿéàòà êå÷èð- ëèéè ñèéàñÿòÿ ìöâàôèã îëàðàã ìöíáèò øÿðàèòäÿ þç äèëèíè òÿäðèñ åòìÿê âÿ èñòèôàäÿ åòìÿê ùöãóãó äàõèëäèð. Ëàêèí: 1) áó ùöãóãëàðûí ðåàëè- çÿ îëóíìàñû ìèëëè àçëûãëàðà ìÿíñóá îëàí øÿõñëÿðÿ êîëëåêòèâèí äèë âÿ ìÿäÿíèééÿòèíè áàøà äöøìÿéÿ âÿ áó êîëëåêòèâèí ôÿàëèééÿòèíäÿ èøòè- ðàê åòìÿéÿ ìàíåÿ÷èëèê ýþñòÿðìèð. Î þëêÿíèí ñóâåðåíëèéèíè ñàðñûò- ìûð; 2) áó æöð ìÿêòÿáëÿðäÿ òÿùñèëèí ñÿâèééÿñè ñÿëàùèééÿòëè îðãàíëàð òÿðÿôèíäÿí òÿðòèá âÿ òÿñäèã îëóíóø öìóìè ñÿâèééÿäÿí àç îëìóð; âÿ 3) áó æöð ìÿêòÿáëÿðèí ìþâæóäëóüó ãåéðè ìÿæáóðè îëóð“.

16) Èíñàí ùöãóãó ùàããûíäà Öìóìè äåêëàðàñèéàíûí 21-æè ìàääÿñèí- äÿ, Âÿòÿíäàø âÿ ñèéàñè ùöãóã ùàããûíäà Áåéíÿëõàëã ïàêòûí 25-æè ìàääÿñèíäÿ, Èíñàí ùöãóãó ùàããûíäà Àâðîïà êîíâåíñèéàñûíûí 1¹- ëè Ïðîòîêîëóíóí 3 ìàääÿñèíäÿ âÿ ÀÒßÒ-èí íîðìàëàðûíäà õöëàñÿ åäèëìèø äåìîêðàòèê èäàðÿåòìÿíèí ïðèíñèïëÿðè èäàðÿåòìÿíèí áöòöí ñÿâèééÿëÿðèíÿ âÿ ùèññÿëÿðèíÿ àèääèð. Þçöíöèäàðÿåòìÿ èíñòèòó- òóëàðûíûí òÿøêèëè ìÿãñÿäÿóéüóí âÿ çÿðóðèëèðñÿ, áó çàìàí áöòöí âÿ- òÿíäàøëàðûí þç ùöãóãëàðûíûí áÿðàáÿð ãàéäàäà ðåàëèçÿ åòìÿñèíèí èë- êèí øÿðòè áó èíñòèòóòëàðàäà äåìîêðàòèéà ïðèíñèïëÿðèíÿ ðèàéÿò îëóí- ìàñûäûð.

31  Ñåíòéàáð 1999 èë

À. Ãåéðè òåððèòîðèàë ìåõàíèçìëÿð

17) Áó ôÿñèë ãåéðè òåððèòîðèàë ìåõàíèçìëÿðÿ ùÿñð îëóíìóøäóð. Îíó áÿ- çÿí “øÿõñè“ âÿ éà “ìÿäÿíè“ ìóõòàðèééÿò àäëàíäûðûðëàð. Ãåéðè òåððè- òîðèàë ìåõàíèçìëÿð äèýÿð ãðóïà àèä îëàí öçâëÿðè æîüðàôè áàõûìäàí àéðû àéðûëûãäà éàøàìàëàðû çàìàíû òÿòáèã îëóíóð. Êîíêðåò ñàùÿëÿð- äÿ èøèí àïàðûëìàñûíà äàèð ñÿëàùèééÿòëÿðèí ìöâàôèã øÿêèëäÿ áþëöøäö- ðöëìÿñè öìóìèäþâëÿò ñÿâèééÿñèíäÿ âÿ éà òåððèòîðèàë òÿøêèëè öçðÿòÿ- ìèí îëóíà áèëÿð. Ùÿð ùàëäà áó òÿäáèðëÿðèí ÿùàòÿ åòìÿäèéè øÿõñëÿðÿ ùþðìÿò áÿñëÿíìÿñèíÿ çÿìàíÿò âåðìÿê çÿðóðèäèð. Áó æöð ôîðìàëàð- äà ìóõòàðèééÿò èæòèìàè ôóíêñèéàëàðûíû ðåàëèçÿ åòìÿê ö÷öí çÿðóðè îëàí àäåêâàò ìàëèééÿëÿøäèðìÿ èëÿ ìþùêÿìëÿíäèðèëìÿëè âÿ ðÿñìè ãàéäàëàðûí öñóëëàðûí ýåíèø òÿòáèãèíÿ ÿñàñëàíìàëûäûð (5-ëè òþâñèéÿéÿ áàõ).

18) Áóíóíëà ìöìêöí ôóíêñèéàëàðûí ñèéàùûñû áèòèá òöêÿíìèð. Áóðàäà áèð ÷îõ ìÿñÿëÿëÿð êîíêðåò âÿçèééÿòäÿí, èëê íþâáÿäÿ èñÿ ìèëëè àçëûã- ëàðûí òÿëÿáàòûíäàí âÿ àðçóëàðûíäàí àñûëûäûð. Ìöõòÿëèô øÿðàèòäÿ áó âÿ éà äèýÿð ìÿñÿëÿëÿð ìèëëè àçëûãëàðûí ìöÿééÿí ñÿâèééÿäÿ ìàðàüûíà ñÿ- áÿá îëàæàãäûð âÿ îíëàðûí äöçýöí ùÿëëè ìèëëè àçëûãëàðûí ùÿéàò âÿ ôÿà- ëèééÿòèíÿ ìöõòÿëèô æöð òÿñèð åäÿæÿêäèð. Áÿçè ñàùÿëÿð ìöøòÿðÿê ôÿàëèé- éÿò ìåéäàíû îëà áèëÿð.ìèëëè àçëûãëàð ö÷öí õöñóñè ÿùÿìèééÿò êÿñá åäÿí ìÿñÿëÿëÿðäÿí áèðè ìèëëè àçëûãëàðà èæòèìàè èäàðÿëÿðè âÿ éà àéðû àéðû âÿòÿíäàøëàðû àäëàíäûðìàã ùöãóãóíóí âåðèëìÿñèäèð. Áóíà ìö- âàôèã ãàéäàëàð ÷ÿð÷èâÿ êîíâåíñèéàñûíûí 11-æè ìàääÿñèíèí 1-æè áÿí- äèíäÿ þç ÿêñèíè òàïìûøäûð. Áó òþâñèééÿëÿðèí ìöÿëëèôëÿðè äèíäÿí ñþù- áÿò ýåòäèéè çàìàí äèíè òÿøêèëàòëàð âàñèòÿñèëÿ ïàéëàíàí áÿçè ñÿëàùèé- éÿòëÿðè èñòèñíà åòìÿêëÿ äþâëÿòèí áó ñàùÿéÿ ìöäàõèëÿñèíÿ ãàðøû åòèðà- çûíû áèëäèðèð. Òþâñèééÿëÿðäÿ åëÿæÿ äÿ ìèëëè àçëûãëàðà ìÿõñóñ îëàí èäàðÿëÿðèí êöòëÿâè èíôîðìàñèéà âàñèòÿëÿðèíÿ íÿçàðÿòè íÿçÿðäÿ òóòóë- ìóøäóð. Ùÿð÷ÿíä êè, ìèëëè àçëûãëàðûí íöìàéÿíäÿëÿðè õöñóñè ÊÈ (êöòëÿâè èíôîðìàñèéà âàñèòÿëÿðèíè) éàðàòìàã âÿ èñòèôàäÿ åòìÿê èì- êàíûíà ìàëèê îëìàëûäûðëàð. Áóíà ×ÿð÷èâÿ êîíâåíñèéàñûíûí 9-æó ìàääÿñèíèí 3 áÿíäè èëÿ çÿìàíÿò âåðèëìèøäèð. Ñþçñöç êè, ìÿäÿíèééÿò ñîñèàë òÿìèíàò, óøàãëàðà ãóëëóã âÿ ìÿíçèë ñàùÿëÿðèíè ÿùàòÿ åäÿí ÷îõøàõÿëè àíëàéûøäûð; äþâëÿò áó ñàùÿëÿðäÿ ðÿùáÿðëèéè ùÿéàòà êå÷èðÿð- êÿí ìèëëè àçëûãëàðûí äà ìàðàãëàðûíû íÿçÿðÿ àëìàëûäûð.

32  Ëóíä Òþâñèéÿëÿðè

Á. Òåððèòîðèàë ìåõàíèçìëÿð

19) Àâðîïà þëêÿëÿðè ö÷öí ñÿëàùèééÿòëÿðèí âåðèëìÿñèíÿ âÿ ìàääè éàðäûì ïðèíñèïëÿðèíèí ðåàëèçÿñèíÿ äàèð öìóìè òåíäåíñèéàëàð õàðàêòåðèêäèð. Áó æöð ñàùÿäÿ áó âÿ éà äèýÿð ñàùÿëÿðÿ ìàêñèìàë àèäèééÿòè îëàí ãÿ- ðàðëàð îïåðàòèâ øÿêèëäÿ ãÿáóë îëóíóð. Éåðëè þçöíöèäàðÿåòìÿíèí Àâðîïà õàðòèéàñûíûí 4-æö ìàääÿñèíèí 3-æö áÿíäèíäÿ áó ìÿãñÿä íþâáÿòè æöð èçàù îëóíìóøäóð. Ïðèíñèïæÿ. Èæòèìàè ôóíêñèéàëàð èëê íþâáÿäÿ ÿùàëèéÿ éàõûí îëàí ùàêèìèééÿò äàèðÿëÿðè òÿðÿôèíäÿí ðåàëèçÿ îëóíìàëûäûð. Èæòèìàè ôóêíñèéàëàðûí äèýÿð ùàêèìèééÿò äàèðÿëÿðè òÿðÿ- ôèíäÿí ðåàëèçÿ îëóíàëûäûð. Èæòèìàè ôóêíñèéàëàðûí äèýÿð ùàêèìèééÿò îðãàíëàðûíà âåðèëìÿñè çàìàíû áó òàïøûðûüûí ìèãéàñû, õàññÿñè, åëÿæÿ äÿ åôôåêòèâëèê òÿëÿáëÿðè âÿ ãÿíàÿò ðÿúèìè áó îðãàíëàð òÿðÿôèíäÿí íÿ- çÿðÿ àëûíìàëûäûð. Òåððèòîðèàë þçöíöèäàðÿåòìÿ äþâëÿòèí âàùèäëèéèíèí ãîðóíìàñûíà éàðäûì ýþñòÿðÿ áèëèð âÿ åéíè çàìàíäà ìèëëè àçëûãëàðûí èäàðÿåòìÿ ïðîñåñèíäÿ ðîëóíó àðòûðàðàã, îíëàðûí æÿëá îëóíìàñû âÿ èøòèðàêû ñÿâèééÿñèíè ãàëäûðûð. Áó òàïøûðûüà ôåäåðàòèâ ãóðóëóø, õöñóñè ìóõòàðèééÿò òÿøêèëè ïðîñåñè óíèòàð äþâëÿò âÿ éà ôåäåðàñèéàëàðûí ÷ÿð- ÷èâÿñè äàõèëèíäÿ æàâàá âåðÿ áèëÿð. Ìöõòÿëèô ìèëëè àçëûãëàðûí íöìà- éÿíäÿëÿðèíäÿí èáàðÿò îëàí ìöäðèééÿòèí ìþâæóäëóüó äà ìöìêöí- äöð. 15-æè òþâñèéÿäÿ ãåéä îëóíäóüó êèìè äþâëÿòèí áöòöí ÿðàçèñèí- äÿ òÿøêèëàò ïðîñåñèíèí åéíèêþêëö îëìàñû ëàáöä äåéèëäèð âÿ òÿëÿáàò- ëàðà, àðçóëàðà óéüóí îëàðàã øÿêëèíè äÿéèøÿ áèëÿð.

20) Ìóõòàðèééÿò ùàêèì îðãàíëàðû ãàíóíâåðèæèëèê, èæðàåäèæè âÿ ìÿùêÿ- ìÿ ñÿâèééÿëÿðèíäÿ ãÿðàðëàðûí ãÿáóëó öçðÿ ðåàë ñÿàùèééÿòëÿðÿ ìàëèê îëìàëûäûðëàð. Äþâëÿò òÿðêèáèíäÿ ñÿëàùèééÿòëÿð ôóíêñèîíàë ÿëàìÿòëÿð öçðÿ ìÿðêÿçè, ðåýèîíàë âÿ éåðëè ùàêèìèééÿò îðãàíëàðû àðàñûíäà áþ- ëöøäöðöëÿ áèëÿð. Êîïåíùàýåí ñÿíÿäèíèí 35-æè áÿíäèíäÿ “ìèëëè àçëûã- ëàðûí êîíêðåò òàðèõè âÿ òåððèòîðèàë øÿðòëÿðèíÿ æàâàá âåðÿí èäàðÿåäèæè- ëèê ëàçûìè éåðëè âÿ ìóõòàð îðãàíëàðû“ êèìè àëòåðíàòèâ èäàðÿåòìÿ ôîð- ìàëàðûíäà ñþùáÿò à÷ûëûð. Äåéèëÿíëÿðäÿí áåëÿ ãÿíàÿòÿ ýÿëìÿê îëàð êè, äþâëÿòèí ÷ÿð÷èâÿñè äàõèëèíäÿ âàùèäëèëèê ìöòëÿã õàññÿ äàøûìûð. Òÿæðöáÿ ýþñòÿðèð êè, ñÿëàùèééÿòëÿðèí áþëöíäöðöëìÿñè ìÿðêÿçè ùàêè- ìèééÿòèí áÿðãÿðàðûíà ÿíÿíÿâè ñóðÿòäÿ éàíàøàíèæòèìàè ôÿàëèééÿò ñà- ùÿëÿðèíäÿ, ìÿùêÿìÿ ñàùÿñèíäÿ ñÿëàùèééÿòëÿðèí ïàéëàíìàñûíäà âÿ òÿñÿððöôàòûí ÿíÿíÿâè ñàùÿëÿðèíÿ ìöíàñèáÿòè ïðîñåñèíäÿ ìöìêöí- äöð (ùÿì ÿñàñ, ùÿì äÿ ïðîñåñóàë ìÿùêÿìÿ ñàùÿëÿðè). Àèäèééàòû îëàí ÿùàëèíèí ìöÿééÿí ãðóïó ñèñòåìàòèê îëàðàã áó æöð ñÿëàùèééÿò-

33  Ñåíòéàáð 1999 èë

ëÿðèí ùÿéàòà êå÷èðèëìÿñèíÿ æÿëá îëóíìàëûäûðëàð. Åéíè çàìàíäà ìÿð- êÿçè ùàêèìèééÿò äþâëÿòèí áöòöí ÿðàçèñèíäÿ ÿäàëÿòèí âÿ áÿðàáÿðëèéèí òÿìèíàòûíà äàèð ñÿëàùèééÿòëÿðè ãîðóéóá ñàõëàìàëûäûð.

21) Ìèëëè àçëûãàëûðí åôôåêòëè èøòèðàêûíûí òÿìèíàòû ö÷öí òåððèòîðèàë ÿñàñëàð âàñèòÿñèëÿ ïàéëàíûëàí ìöìêöí îëàí ñÿëàùèééÿòëÿð áó ïðîñåñÿ àèäèé- éÿòè îëàí ìèëëè àçëûãëàðûí ìàðàãëàðûíû íÿçÿðÿ àëìàãëà ùÿéàòà êå÷è- ðèëìÿëèäèð. Èíçèáàòè èæðàåäèæè ùàêèìèééÿò ìöâàôèã ÿðàçèíèí ÿùàëèñè- íÿ ùåñàáàò âåðìÿëèäèð. Áó Êîïåíùàýåí ñÿíÿäèíèí 5-æè ìàääÿñèíèí 2-æè áÿíäèíäÿí èðÿëè ýÿëèð. Áó ñÿíÿä ÀÒßÒ èí áöòöí èøòèðàê÷û äþâ- ëÿòëÿðèíÿ áöòöí øÿõñëÿð ö÷öí ìöõòÿëèô ñÿâèééÿäÿ “íöôóçëó õàññÿ äà- øûéàí èäàðÿåòìÿ ôîðìàñûíäà èøòèðàêûíû òÿìèí åòìÿéÿ äàèð ñÿðÿíæàì âåðèð. Áó çàìàí èæðà ùàêèìèééÿòè ñå÷èëìèø ãàíóíâåðèæè îðãàíëàðà âÿ ñå÷èæèëÿðÿ ùåñàáàò âåðèð“.

IV. ÇßÌÀÍßÒËßÐ

À. Êîíñòèòóñèîí âÿ ùöãóãè çÿìàíÿòëÿð

22) Áó ôÿñèëäÿ ìöâàôèã ãàéäàëàðûí “ìþùêÿìëÿíäèðèëìÿñè“äÿí âÿ îíëà- ðûí ãàíóíâåðèæè ãàéäàäà òÿñáèò åäèëìÿñèíäÿí ñþùáÿò ýåäèð. Áóðàäà áèð ùàëäà ùöãóãè ìåõàíèçìëÿð ñÿìÿðÿëèîëäóüó çàìàí, äèýÿð ùàë- ëàðäà ÷ÿð÷èâÿ ãàéäàëàðû êèôàéÿò îëà áèëÿð. 5-æè òþâñèéÿäÿ ãåéä îëóí- äóüó êèìè, áöòöí ùàëëàðäà ìåõàíèçìëÿðèí ãÿáóëó à÷ûã ãàéäàëàðûí âàñèòÿ÷èëèéè èëÿ ùÿéàòà êå÷èðèëìÿëèäèð. Ìåõàíèçìëÿðèí ãÿáóëóíäàí ñîíðà ñòàáèëëèéè òÿìèí åòìÿê çÿðóðèäèð. Áóíóíëà ìèëëè àçëûãëàðà ìÿíñóá îëàí øÿõñëÿðèí ìöÿééÿí ãÿäÿð ìöäàôèÿñèíÿ çÿìàíÿò âåð- ìÿê îëàð. Éåðëè þçöíöèäàðÿåòìÿíèí Àâðîïà õàðòèéàñûíûí 2 âÿ 4-æö ìàääÿëÿðèíäÿ êîíñòèòóñèîí ìåõàíèçìëÿðÿ öñòöíëöê âåðèëèð. Ñòàáèë- ëèê âÿ óéüóíëàøìà àðàñûíäà àðçóëàíàí áÿðàáÿðëèéÿ íàèë îëìàã ö÷öí éîõëàìà ïðîñåñèíè ÿââÿëæÿäÿí ïëàíëàøäûðìàã ìÿãñÿäÿóéüóí îëàðäû. Áóíóíëà äà áèð ñûðà äÿéèøèêëèêëÿðèí ÿëàâÿ åäèëìÿñè ïðîñåñèíè äåïîëéàðèçàñèéà åòìÿêëÿ èçàùàò ãàéäàëàðûíûí çèääèééÿòëèéèíè àçàëò- ìàã îëàð.

23) Áó òþâñèéÿ 22-æè òþâñèééÿäÿí ôÿðãëÿíèð. ×öíêè î ìþâæóä ìåõà- íèçìëÿðèí äÿéèøäèðèëìÿñèíÿ äàèð øÿðòëÿðèí ìöÿééÿíëÿøäèðèëìÿñèíè äå- éèë, éåíè. ßââÿëëÿð òÿòáèã îëóíìàéàí ðåúèìëÿðèí éîçëàíûëìàñûíû íÿ- çÿðäÿ òóòóð. Ñÿðèøòÿëè ùàêèì äàèðÿëÿðè ìèëëè àçëûãëàðûí íöìàéÿíäÿëÿ-

34  Ëóíä Òþâñèéÿëÿðè

ðè èëÿ ìÿðêÿçè îðãàíëàðûí ìöíàñèáÿòè íÿòèæÿñèíäÿ ìåéäàíà ÷ûõàí ìöõòÿëèô éàíàøìàëàðû òÿòáèã åòìÿê èìêàíû âåðèëèð. Éåêóí íÿòèæÿëÿ- ðèí ÿââÿëæÿäÿí ìöÿééÿí åäèëìÿìÿñè, éåíèëèéèí ùÿéàòà êå÷èðèëìÿñè ñàéÿñèíäÿ ôàéäàëû òÿæðöáÿíèí ìÿíáÿéè îëà áèëÿð.

Á. Ùöãóãè ìöäàôèÿ

24) Êîïåíùàýåí ñÿíÿäèíèí 30-æó áÿíäèíäÿ ÀÒßÒ-èí èøòèðàê÷û äþâëÿò- ëÿðè “ìèëëè àçëûãëàðà àèä îëàí ìÿñÿëÿëÿðèí ìöñòÿãèë ìÿùêÿìÿ ñèñòå- ìèíèí ôÿàëèééÿò ýþòÿðäèéè øÿðàèòäÿ, ãàíóíóí àëèëèéèíÿ ÿñàñëàíàðàã, äåìîêðàòèê ñèéàñè ÷ÿð÷èâÿ äàõèëèíäÿ ñÿìÿðÿëè øÿêèëäÿ ùÿëë îëóíàæà- üûíû“ åòèðàô åäèðëÿð. Ùöãóãè ìöäàôèÿíèí åôôåêòèâ âàñèòÿëÿðèíäÿí Âÿ- òÿíäàø âÿ ñèéàñè ùöãóã ùàããûíäà Áåéíÿëõàëã ïàêòûí 2-æè ìàääÿñè- íèí 3-æö áÿíäíäÿ ñþùáÿò à÷ûëûð. “Ìÿùêÿìÿíèí ìöäàôèÿ âàñèòÿëÿðè“ èëÿ éåðëè þçöíöèäàðÿåòìÿíèí Àâðîïà õàðòèéàñûíûí 11-æè ìàääÿñèí- äÿ õàòûðëàíûëûð.

Ìÿùêÿìÿ íÿçàðÿòè êîíñòèòóñèéà ìÿùêÿìÿñè âÿ ôàêòèêè îëàðàã, èí- ñàí ùöãóãëàðû öçðÿ ìöâàôèã áåéíÿëõàëã îðãàíëàð òÿðÿôèíäÿí ùÿéà- òà êå÷èðèëèð. Ìèëëè êîìèññèéàëàðà, îìáóäñìåíëÿð, åòíèê âÿ “èðãè“ ìöíàñèáÿòëÿð öçðÿ øóðàëàð êèìè ìÿùêÿìÿäÿí êÿíàð ìåõàíèçì âÿ èíñòèòóòëàð äà áþéöê ÿùÿìèééÿò êÿñá åäÿ áèëÿð. Áó ìÿñÿëÿ ùàããûí- äà ÿòðàôëû ìÿëóìàò èëÿ íþâáÿòè ñÿíÿäëÿð âàñèòÿñèëÿ òàíûø îëìàã îëàð:

1) Êîïåíùàýåí ñÿíÿäèíèí 27-æè ìàääÿñè; 2) Èðãè àéðû ñå÷êèëèéèí áöòöí ôîðìàëàðûíûí ëÿüâè ùàããûíäà Áåéíÿë- õàëã êîíâåíñèéàíûí 14-æö ìàääÿñèíèí 2-æè áÿíäè; 3) Âåíà äåêëàðàñèéàñûíûí 36-æû áÿíäè; âÿ 4) 1993-æö èëäÿ èíñàí ùöãóãëàðû öçðÿ Öìóìäöíéà êîíôåðåíñèéà- ñûíäà ãÿáóë îëóíìóø ôÿàëèééÿò ïðîãðàìëàðû.

35 Ñåíòéàáð 1999 èë

36

PREPORUKE IZ LUNDA O UČINKOVITOM SUDJELOVANJU NACIONALNIH MANJINA U JAVNOM ŽIVOTU S OBRAZLOŽENJEM

rujan 1999. godine Dozvoljeno je kopiranje bilo koje informacije iz ove brošure; preporučuje se navođenje izdavača.

Orginalno izdanje na engleskom jeziku izradila i objavila je Zaklada za multietničke odnose, ISBN 90 – 7598905 – 9.

Za dalje informacije, molimo kontaktirajte: Ured visokog povjerenika za nacionalne manjine Prinsessegracht 22, Hag Tel: +31 (0)70 312 5555 Fax: +31 (0)70 346 5213 E-mail: hcnm@hcnm.org  Preporuke iz Lunda...

SADRŽAJ Uvod .................................................................................................................3

Preporuke iz Lunda...

I. Opća načela...............................................................................................7

II. Sudjelovanje u donošenju odluka .............................................................8 A. Rješenja na razini središnjih vlasti B. Izbori С. Rješenja na regionalnoj i lokalnoj razini D. Savjetodavna i konzultativna tjela

III. Samouprava ............................................................................................ 10 A. Neteritorijalna rješenja B. Teritorijalna rješenja

IV. Jamstva ................................................................................................... 12 A. Ustavna i pravna zaštita B. Pravni lijekovi

Objašnjenje uz Preporuke iz Lunda...

I. Opća načela............................................................................................. 15

II. Sudjelovanje u donošenju odluka ........................................................... 21 A. Rješenja na razini središnjih vlasti B. Izbori C. Rješenja na regionalnoj i lokalnoj razini D. Savjetodavna i konzultativna tjela

III. Samouprava ............................................................................................ 26 A. Neteritorijalna rješenja B. Teritorijalna rješenja

IV. Jamstva..................................................................................................... 30 А. Ustavna i pravna zaštita B. Pravni lijekovi

1 rujan 1999. godine

2  Preporuke iz Lunda...

UVOD Organizacija za sigurnost i suradnju u Europi (OESS) u svojim Helsinškim odlukama donijetim u srpnju 1992. godine ustanovila je položaj Visokog povjerenika za nacionalne manjine kao “instrument za spriječavanje sukoba u najranijoj mogućoj fazi”. Ovaj mandat u velikoj mjeri nastao je kao odgovor na situaciju u bivšoj Jugoslaviji koja bi se, kao što su neki strahovali, mogla ponoviti bilo gdje u Europi, osobito među državama u procesu tranzicije prema demokraciji i koja je mogla potkopati obećanja o miru i napretku predviđena Pariškom poveljom za novu Europu prihvačenoj od šefova država i Vlada u studenom 1990. godine.

Gospodin Max van der Stoel, 1. siječnja 1993. godine, stupio je na dužnost prvog Visokog povjerenika OESS-a za nacionalne manjine (VPNM). Temeljem svog ogromnog osobnog iskustva kao bivšeg člana Parlamenta, ministra vanjskih poslova Nizozemske, stalnog predstavnika pri Ujedinjenim narodima i dugogodišnjeg pobornika za ljudska prava, gospodin Van der Stoel usmjerio je svoju pažnju na mnoge sporove između manjina i središnjih vlasti u Europi koji su, po njegovom mišljenju, mogli prerasti u ozbiljnije sukobe. Radeći tiho, diplomatskim sredstvima, Visoki povjerenik razvio je svoju aktivnost u više od deset zemalja, uključujuci Albaniju, Hrvatsku, Estoniju, Mađarsku, Kazahstan, Kirgizstan, Latviju, Bivšu jugoslavensku republiku Makedoniju, Rumunjsku, Slovačku i Ukrajinu. Njegove su aktivnosti najprije bile usredotoćene na situacije vezane za pripadnike nacionalnih/etničkih skupina koje čine večinsko stanovništvo u jednoj, a manjinsko stanovništvo u drugoj državi, i na taj način uključuju interese vlasti svake države, predstavljajući mogući izvor međudržavnih napetosti, pa čak i sukoba. Doista, takve napetosti definirale su veći dio europske povijesti.

Baveći se suštinom napetosti vezanih za nacionalne manjine, VPNM pristupa problemu kao nezavisan, nepristran i kooperativan akter. Iako djelatnost VPNM ne predstavlja nadzorni mehanizam, on se koristi međunarodnim standardima na koje su sve države pristale kao svoj temeljni okvir analize i temelj svojih specifičnih preporuka. S tim u svezi, važno je podsjetiti se obveza koje su prihvatile sve države sudionice OESS-a, osobito Dokumenta iz Kopenhagena usvojenog na Konferenciji o ljudskoj dimenziji OESS 1990. godine koji, u dijelu IV, razrađuje detaljne standarde koji se odnose na nacionalne manjine. Sve države OESS-a takođe su vezane obvezama Ujedinjenih naroda koje se odnose na ljudska prava uključujuci manjinska prava, a velika većina država OESS-a dodatno je obvezana standardima Vijeća Evrope.

3  rujan 1999. godine

Tijekom više od šest godina intenzivnih aktivnosti VPNM je uočio određena pitanja i teme koje se ponavljaju i koje su postale predmetom njegove pažnje u velikom broju država u kojima djeluje. Među njima su pitanja obrazovanja manjina i upotrebe manjinskih jezika, posebno kao teme od velikog značaja za očuvanje i razvoj identiteta pripadnika nacionalnih manjina. Kako bi ostvario odgovarajuču i cjelovitu primjenu manjinskih prava u podrucju OESS-a, VPNM zatražio je od Fondacije za međuetničke odnose - nevladine organizacije koja je utemeljena 1993. godine s ciljem da pruži posebnu pomoć VPNM - da okupi dvije skupine međunarodno priznatih nezavisnih stručnjaka kako bi izradili dvije zbirke preporuka: Haške preporuke o pravu nacionalnih manjina na obrazovanje iz 1996. godine i Preporuke iz Osla o jezičnim pravima nacionalnih manjina iz 1998. godine. Obje zbirke preporuka kasnije su poslužile kao okvir za uobličavanja politike i zakonskih tekstova u mnogim zemljama. Tekstovi preporuka prevedeni su na nekoliko jezika i mogu se besplatno dobiti od Zaklade za međuetnicke odnose.

Treća tema, koja se pojavljuje u većem broju situacija kojima se bavio VPNM jesu oblici učinkovitog sudjelovanja nacionalnih manjina u upravljanju državom. Kako bi stekao dojam o stavovima i iskustvima država sudionica OESS-a o ovom problemu i kako bi omogućio državama međusobnu razmjenu svojih iskustava, VPNM i Ured za demokratske institucije i Ijudska prava OESS- a, sazvali su od 18. do 20. listopada 1998. godine konferenciju svih država OESS- a i relevantnih međunarodnih organizacija, pod nazivom “Upravljanje i sudjelovanje - ujedinjavanje raznolikosti” u Locarnu, u Švicarskoj konfederaciji. Izjava predsjedavajućeg, koja je objavljena na kraju konferencije, sažela je teme sastanka i naznačila kako je poželjno razviti “konkretne aktivnosti koje bi trebale uslijediti, uključujući daljnju razradu različitih koncepata i mehanizama dobrog upravljanja s učinkovitim sudjelovanjem manjina, a koje vodi k ujedinjevanju raznolikosti unutar države”. U tom cilju, VPNM pozvao je Zakladu za međuetničke odnose da u suradnji s Raoul Wallenberg Institutom za ljudska prava i humanitarno pravo, okupi grupu međunarodno priznatih, nezavisnih stručnjaka kako bi razradili preporuke i predstavili alternative u skladu s odgovarajučim međunarodnim standardima.

Rezultat ove inicijative jesu Preporuke iz Lunda o učinkovitom sudjelovanju nacionalnih manjina u javnom životu koje su dobile ime po švedskom gradu u kojem su se stručnjaci pos1jednji put susreli i gdje su zgotovljene Preporuke. Među stručnjacima bilo je pravnika specijaliziranih za pojedina područja međunarodnog prava, politologa specijaliziranih za ustavni poredak i izborne sustave i sociologa specijaliziranih za pitanja manjina. Skupinu stručnjaka, kojom

4  Preporuke iz Lunda...

je predsjedavao profesor Gudmundur Alfredsson, direktor Raoul Wallenberg Instituta, činili su kako slijedi:

Profesor Gudmundur Alfredsson (Islanđanin), direktor, Raoul Wallenberg Instituta za Ijudska prava i humanitarnog pravo, Lund University; profesor Vernon Bogdanor (Britanac), profesor javne uprave, Oxford University; Profesor Vojin Dimitrijević (Jugoslaven), direktor Beogradskog centra za ljudska prava; dr. Asbjorn Eide (Norvežanin), viši suradnik, Norwegian Institute of Human Rights; Profesor Yash Ghai (Kenijac), Sir YK Pao, profesor javnog prava, University of Hong Kong; Profesor Hurst Hannum (Amerikanac), profesor međunarodnog prava, Fletcher School of Law and Diplomacy, Tufts University; g. Peter Harris (Južna Afrika) viši saradnik, International Institute for Democracy and Electoral Assistance; dr. Hans-Joachim Heintze (Njemac), Director of the Institut für Friedenssicherungsrecht und Humanitares Vdikerrecht, Ruhr-Universitat Bochum; profesor Ruth Lapidoth (Izraelac), profesor međunarodnog prava i predsjedatelj Akademskog odbora, Institute for European Studies, The Hebrew University of Jerusalem; profesor Rein Miillerson (Estonac), šef katedre za medunarodno pravo, King's College, University of London; dr. Sarlotta Pufflerova (Slovakinja), direktor, Foundation Citizen and Minority/ Minority Rights Group; profesor Steven Ratner (Amerikanac), profesor međunarodnog prava, University of Texas; dr. Andrew Reynolds (Britanac), docent na katedri javne uprave, University of Notre Dame; g. Miquel Strubell (Španjolac i Britanac), direktor, Institute of Catalan SocioLinguistics, Generalitat de Catalunya; Profesor Markku Suksi (Finac), profesor javnog prava, Abo Akademi University; profesor Danilo Turk (Slovenac), profesor međunarodnog prava, Ljubljana University; dr. Fernand de Varennes (Kanađanin), viši predavač pravnih znanosti i direktor, AsiaPacific Centre for Human Rights and the Prevention of Ethnic Conflict, Murdoch University; profesor Roman Wieruszewski (Poljak), direktor, Poznan Human Rights Centre, Polish Academy of Sciences.

S obzirom na to da su postojeći standardi manjinskih prava sastavni dio ljudskih prava, početno polazište konzultacija medu stručnjacima bila je pretpostavka da države poštuju sve ostale obveze iz oblasti ljudskih prava, uključujući, osobito zabranu diskriminacije. Također, pretpostavljalo se da je konačni cilj svih ljudskih prava, pun i slobodan razvoj svake ljudske osobe pod jednakim uvjetima. Slijedom toga, podrazumijevalo se da bi građansko društvo trebalo biti otvoreno i pokretljivo i stoga, obuhvatiti sve pojedince, uključujući i

5  rujan 1999. godine

pripadnike nacionalnih manjina. Nadalje, kako je cilj dobrog i demokratskog upravljanja služiti potrebama i interesima cjelokupne populacije, pretpostavilo se kako sve vlade nastoje osigurati maksimalni broj prigoda za moguće sudjelovanje onih na koje se odnosi javno donošenje odluka.

Svrha je Preporuka iz Lunda, kao i prethodnih iz Haaga i Osla, ohrabriti i omogučiti državama usvajanje posebnih mjera kako bi se ublažile napetosti koje se odnose na nacionalne manjine, te na taj način doprinijeti spriječavanju sukoba kao konačnom cilju VPNM. Preporuke iz Lunda o učinkovitom sudjelovanju nacionalnih manjina u javnom životu predstavljaju pokušaj razjašnjavanja, relativno jednostavnim jezikom, i nadogradnje sadržaja manjinskih prava i ostalih standarda, koji se primijenjuju u situacijama kojima se bavi VPNM. Standardi su protumačeni posebno, da bi osigurali cjelovitost svoje primjene u otvorenim i demokratskim državama. Preporuke su podijeljene u četiri podnaslova koji okupljaju dvadeset i četiri preporuke - opća načela, sudjelovanje u donošenju odluka, samouprava i načini osiguravanja takvog učinkovitog sudjelovanja u javnom životu. Osnovna konceptualna podijela unutar Preporuka iz Lunda slijedi dva pravca - sudjelovanje u upravljanju državom kao cjelinom i samoupravu u odredenim lokalnim i unutarnjim pitanjima. Moguća je i poznata široka lepeza rješenja. U nekoliko preporuka predložene su odredene alternative. Sve preporuke trebaju se tumačiti u skladu s Općim načelima iz Dijela I. Detaljnije objašnjenje svake preporuke nalazi se u priloženim Objašnjenjima u kojima se izričito ukazuje na relevantne međunarodne standarde.

6  Preporuke iz Lunda...

PREPORUKE IZ LUNDA O UČINKOVITOM SUDJELOVANJUNACIONALNIH MANJINA U JAVNOM ŽIVOTU

І. OPĆA NAČELA

1) Učinkovito sudjelovanje nacionalnih manjina u javnom životu predstavlja bitnu sastavnicu miroljubivog i demokratskog društva. Europska i druga iskustva pokazala su da vlade, u cilju unapređivanja ovog sudjelovanja, često moraju ustanoviti posebna rješenja za nacionalne manjine. Ove Preporuke nastoje olakšati uključivanje manjina u državne okvire i omogućiti im održavanje vlastitog identiteta i karakteristika, promičući time upravljanje i integritet države.

2) Ove Preporuke temelje se na osnovnim načelima i pravilima među- narodnog prava, kao što su poštivanje ljudskog dostojanstva, jednakih prava i nediskriminacije, u mjeri u kojoj utjeću na pravo nacionalnih manjina na sudjelovanje u javnom životu i uživanje drugih političkih prava. Države su obvezne poštivati međunarodno priznata ljudska prava i vladavinu prava, što omogučava puni razvitak građanskog društva u uvjetima tolerancije, mira i napretka.

3) Kad budu stvorene posebne institucije s ciljem osiguravanja učin- kovitog sudjelovanja manjina u javnom životu, što može uključivati obavljanje vlasti ili odgovornost ovih institucija, one će morati poštivati ljudska prava onih na koje se budu odnosila.

4) Uz identitet koji imaju kao pripadnici određene nacionalne manjine, pojedinci se identificiraju na različite načine. Odluka o tome je li pojedinac pripadnik manjine, večine ili ni jednog ni drugog, prepuštena je pojedincu i ona mu/joj ne može biti nametnuta. Nadalje, nitko ne smije biti doveden u nepovoljniji položaj kao rezultat takvog izbora ili odbijanja da se opredijeli.

5) Kada se stvaraju ustanove i postupci u skladu s ovim Preporukama, jednako su važni i sadržaj i postupak. Predstavnici vlade i manjina trebali bi započeti sveobuhvatne, transparentne i odgovorne

7  rujan 1999. godine

konzultacije kako bi očuvali klimu poverenja. Država bi trebala poticati javne medije u unapređivanju međukulturnog razumijevanja, kao i da se bave pitanjima važnim za manjine.

II. SUDJELOVANJE U DONOŠENJU ODLUKA

А. Rješenja na razini središnjih vlasti

6) Države moraju manjinama omogućiti da se čuje njihov učinkoviti glas na razini središnjih vlasti što se, prema potrebi, može ostvariti poseb- nim rješenjima. Ovisno o okolnostima, takva rješenja mogu obuhvatiti:

● posebnu zastupljenost nacionalnih manjina, na primjer, postojanjem utvrđenog broj mjesta u jednom ili oba doma parlamenta ili u parlamentarnim odborima, kao i druge oblike zajamčenog sudjelovanja u zakonodavnom procesu;

● formalne ili neformalne dogovore o tome da se pripadnicima nacionalnih manjina osigura određeni broj mjesta u vladi, vrhovnom ili ustavnom sudu, odnosno nižim sudovima, kao i mjesta u savjetodavnim tijelima i drugim tijelima visoke razine;

● mehanizine koji bi osigurali da se interesi manjina razmatraju unutar odgovarajučih ministarstava, na primjer, postojanjem službenika koji bi se bavili pitanjima manjina ili izdavanjem trajnih uputstava; i

● posebne mjere za sudjelovanje manjina u državnoj službi, kao i objavljivanje propisa o javnim službama na jezicima nacionalnih manjina.

В. Izbori

7) Europska i druga iskustva pokazuju važnost izbornog procesa za olakšavanje sudjelovanja manjina u političkoj sferi. Države će jamčiti pravo osobama koja pripadaju nacionalnim manjinama sudjelovanja u

8  Preporuke iz Lunda...

provođenju javnih poslova, uključujući pravo da glasuju i da se kandidiraju za javne službe bez diskriminacije.

8) Propisi o osnivanju i aktivnostima političkih stranaka moraju biti u skladu s međunarodnopravnim načelom o slobodi udruživanja. Ovo načelo uključuje slobodu osnivanja stranaka temeljem pripadnosti zajednici, kao i stranaka koje se ne identificiraju isključivo interesima određene zajednice.

9) Izborni sustav mora manjinama omugućiti predstavljanje i utjecaj.

● Tamo gdje su manjine teritorijalno koncentrirane, izborne jedinice u kojima se bira po jedan predstavnik mogle bi osigurati njihovu dovoljnu zastupljenost.

● Proporcionalni izborni sustav, u kojem udio glasova koje jedna stranka dobije odlučuje o broju osvojenih mjesta u parlamentu, može pomoci boljoj zastupljenosti manjina.

● Neki oblici preferencijalnog glasovanja u kojima glasači rangiraju kandidate po vlastitom izboru, mogu omogućiti bolju zastupljenost manjina u vlasti i mogu olakšati suradnju među zajednicama.

● Niži brojčani prag zastupljenosti u parlamentu može ojačati uključivanje nacionalnih manjina u proces upravljanja.

10) Teritorijalne granice izbornih jedinica trebale bi omogućiti pravednu zastupljenost nacionalnih manjina.

С. Rješenja na regionalnoj i lokalnoj razini

11) Države bi trebale usvojiti mjere za unapređivanje sudjelovanja nacionalnih manjina na regionalnoj i lokalnoj razini kao što su već spomenute u svezi s razinom središnjih vlasti (stavaki 6.-10.). Strukture i postupci donošenja odluka regionalnih i lokalnih vlasti moraju biti transparentne i dostupne kako bi ohrabrile sudjelovanje manjina.

9  rujan 1999. godine

D. Savjetodavna i konzultativna tijela

12) Države bi trebale osnovati savjetodavna ili konzultativna tijela u prikladnim institucionalnim okvirima, koja bi služila kao kanali za dijalog izmedu vladinih tijela i nacionalnih manjina. Takva tijela bi, također mogla uključivati i odbore za posebne namjene koji bi se bavili takvim pitanjima kao što su stambeni problemi, zemljište, obrazovanje, jezik i kultura. Sastav ovih tijela trebao bi odražavati njihovu namjenu i pridonositi ucinkovitijoj komunikaciji i unapredivanju interesa manjina.

13) Ova bi tijela trebalo ovlastiti da pokrecu pitanja kod donositelja odluka, pripremanju preporuke, formuliraju zakonodavne i druge prijedloge, nadziru proces i prezentiranje stavova o prijedlozima vladinih odluka koje mogu, izravno ili neizravno, utjecati na manjine. Predstavnici vlasti trebali bi redovito konzultirati ova tijela u svezi sa zakonodavnim i ad- ministrativnim mjerama koje se odnose na manjine, kako bi bile u skladu sa stavovima manjina i doprinosile izgradnji povjerenja. Za učinkovito funkcioniranje ovih tijela potrebno je osigurati odgovarajuča sredstva.

III. SAMOUPRAVA

14) Učinkovito sudjelovanje manjina u javnom životu može tražiti neteritorijalna ili teritorijalna rješenja samouprave, odnosno njihovu kombinaciju. Države bi, u ovu svrhu, trebale osigurati odgovarajuća sredstva.

15) Za uspjeh ovih rješenja presudno je da predstavnici vlade i manjina utvrde u kojim područjima upravljanja postoji potreba za donošenjem središnjih i jedinstvenih odluka, a u kojim treba dati prednost raznolikosti.

● Funkcije koje u pravilu obavljaju središnje vlasti uključuju obranu, vanjske poslove, useljeništvo i carinu, makroekonomsku politiku i monetarna pitanja.

● Ostale funkcije (koje se niže navode) mogu obavljati manjine ili teritorijalne uprave, samostalno ili zajedno sa središnjim vlastima.

10  Preporuke iz Lunda...

● Funkcije mogu biti asimetrično rasporedene, ovisno o različitim situacijama u kojima se nalaze manjine u okviru iste države.

16) Institucije samouprave, bilo teritorijalne ili neteritorijalne, moraju se temeljiti na demokratskim načelima kako bi se osiguralo da one zaista odražavaju gledišta dotičnog pučanstva.

А. Neteritorijalna rešenja

17) Neteritorijalni oblici uprave korisni su za održavanje i razvitak identiteta i kulture nacionalnih manjina.

18) Područja na kojima bi se najbolje moglo utjecati takvim rješenjima uključuju obrazovanje, kulturu, upotrebu manjinskog jezika, religiju i druga pitanja ključna za identitet i način života nacionalnih manjina.

● Pojedinci i skupine imaju pravo korištenja vlastitih imena na manjinskom jeziku i pravo dobivanja službenog priznanja svog imena.

● Uzimajući u obzir da je odgovornost za utvrđivanje obrazovnih standarda na vladinim tijelima, institucijama predstavnika manjina može se prepustiti određivanje nastavnih programa u područjima manjinskih jezika, kulture ili u oba ova podrućja.

● Manjine mogu odrediti i upotrebljavati vlasitite simbole i uživati druge oblike kulturnog izražavanja.

В. Teritorijalna rješenja

19) Sve demokratske države imaju rješenja za upravljanje na različitim teritorijalnim razinima. Europska i druga iskustva dokazuju vrijednost prijenosa vlasti određenih zakonodavnih i izvršnih funkcija sa središnje na regionalnu razinu, koja prelazi obićnu decentralizaciju uprave središnjih vlasti iz glavnog grada na regionalne ili lokalne urede. Oslanjajući se na načelo supsidijarnosti, države bi trebale razmotriti takav teritorijalni prijenos ovlasti, uključujuci i specifične funkcije samouprave,

11  rujan 1999. godine

osobito tamo gdje bi to poboljšalo ovlasti manjina u pitanjima koja se na njih odnose.

20) Prikladne lokalne, regionalne ili autonomne uprave, koje odgovaraju posebnim povijesnim i teritorijalnim okolnostima u kojima se nalaze nacionalne manjine, mogu preuzeti određeni broj funkcija kako bi učinkovitije odgovarale na zahtjeve manjina.

● Funkcije u kojima takva administracija može preuzeti primarnu ili značajnu ovlast uključuju obrazovanje, kulturu, upotrebu manjinskog jezika, zaštita okoliša, lokalno planiranje, prirodne resurse, gospodarski razvitak, funkciju lokalne policije i stanovanje, zdravstvo i druge socijalne službe.

● Funkcije koje se dijele sa središnjim i regionalnim vlastima uključuju poreze, organizaciju sudova, turizam i transport.

21) Lokalne, regionalne i autonomne vlasti moraju poštivati i osiguravati ljudska prava svih osoba, uključujucći i prava svake manjine unutar svoje nadležnosti.

IV. JAMSTVA

А. Ustavna i pravna zaštita

22) Rješenja kojima se regulira samouprava trebalo bi utvrditi zakonom s time da se ne mijenjaju kao obićni propisi. Rješenja za unapređivanjem sudjelovanja manjina u postupku donošenja odluka mogu se utvrditi zakonom ili na drugim prikladan način.

● Rješenja koja su prihvaćena kao ustavne odredbe u pravilu su predmetom višeg stupnja društvenog ili parlamentarnog konsenzusa za njihovo usvajanje, te izmjene i dopune.

● Promjene rješenja koja reguliraju samoupravu, a koja su ustanov ljena zakonom, cesto zahtijevaju donošenje kvalificiranom večinom zakonodavnog tijela, autonomnog

12  Preporuke iz Lunda...

tijela ili tijela koje predstavlja nacionalne manjine, odnosno oboje.

● Praćenje rješenja koja reguliraju samoupravu i sudjelovanje manjina u donošenju odluka može biti korisna prilika za razmatranje eventualnih izmjena na osnovi stečenih iskustava i promijenjenih okolnosti.

23) Mogu se razmotriti privremena ili postupna rješenja koja bi omogućavala provjeru i razvitak novih oblika sudjelovanja. Ovakva rješenja mogu se ustanoviti zakonskim putem ili neformalnim sredstvima u odredenom vremenskom razdoblju, s time da se mogu produžavati, mijenjati ili završiti ovisno o postignutom uspjehu.

В. Pravni lijekovi

24) Učinkovito sudjelovanje nacionalnih manjina u javnom životu zahtijeva uspostavljanje konzultacijskih kanala za spriječavanje sukoba i rješavanje sporova, kao i mogucnost ad hoc ili alternativnih mehanizama kada je to nužno. Ove metode uključuju:

● sudsko rješavanje sporova, kao što je sudski nadzor zakonodavnih ili upravnih djelovanja vlasti, što podrazumijeva da država ima nezavisno, dostupno i nepristrano sudstvo čije se odluke poštuju; i

● dodatne mehanizme za rješavanje sporova, kao što su: pregovori, utvrdivanje činjenica, posredovanje, arbitraža, ombudsman za nacionalne manjine, te specijalne komisije koje mogu biti središnje mjesto i mehanizam za rješavanje pritužbi u svezi s pitanjima upravljanja.

13 rujan 1999. godine

14  Preporuke iz Lunda...

OBJAŠNJENJE UZ PREPORUKE IZ LUNDA O UČINKOVITOM SUDJELOVANJU NACIONALNIH MANJINAU JAVNOM ŽIVOTU

I. OPĆA NAČELA

1) I Povelja Ujedinjenih naroda (nadalje “Povelja UN-a”), kao i temeljni dokumenti KESS/OESS-a teže očuvanju i jačanju međunarodnog mira i sigurnosti razvojem prijateljskih odnosa i suradnje među suverenim država koje poštuju ljudska prava, uključujući i prava osoba koja pripadaju manjinama. Doista, povijest pokazuje da neusjpeh u poštivanju ljudskih prava, uključujući i prava manjina, može potkopati stabilnost unutar države i negativno utjecati na odnose među državama, te na taj način ugroziti rneđunarodni mir i sigurnost.

Polazeći od načela VII sadržanog u deset osnovnih načela Helsinškog završnog akta iz 1975. godine, države sudionice OESS naglašavale su suštinsku vezu izmedu poštivanja legitimnih interesa osoba koje pripadaju nacionalnim manjinama i očuvanja mira i sigurnosti. Ova veza je ponavljana i u kasnijim osnovnim dokumentima kao što su Zaključni dokument iz Madrida, 1983. godine (pravilo 15.), Zaključni dokument iz Beča 1989. godine (pravila 18. i 19.) i Pariška povelja za novu Europu iz 1990. godine, kao i u svim dokumentima sa Summita, kao što su, Helsinški dokument iz 1992. godine (Dio IV, stavak 24.) i Lisabonski dokument iz 1996. godine (Dio I Lisabonska deklaracija o zajedničkom i sveobuhvatnom sigurnosnom modelu za Europu u XXI stoljeću, stavak 2.). Na razini Ujedinjenih naroda, veza izmedu zaštite i unapređenja manjinskih prava i održavanja mira i stabilnosti izražena je, inter alia, u preambuli Deklaracije UN o pravima osoba pripadnika nacionalnih ili etničkih, vjerskih i jezičnih manjinama (nadalje “Deklaracija UN-a o manjinama”) iz 1992. godine. Nadalje, nakon usvajanja Pariške povelje za novu Europu sve države sudionice OESS-a opredijelile su se za demokratski način vladavine.

Potpuna mogućnost za jednakim uživanjem ljudskih prava osoba koje pripadaju manjinama podrazumijeva njihovo učinkovito sudjelovanje u postupku donošenja odluka, osobito onih koje se na njih odnose. Iako

15  rujan 1999. godine

postoje različite situacije, a uobičajeni demokratski postupci mogu adekvatno odgovoriti potrebama i težnjama manjina, iskustva, također, pokazuju da su često potrebne posebne mjere kako bi se omogućilo učinkovito sudjelovanje manjina pri donošenja odluka. Sljedeći međunarodni standardi obvezuju države na poduzimanje takvih djelovanja u takvim situacijama: slijedom stavaka 35. Dokumenta sa sastanka posvećenog ljudskoj dimenziji održanog u Kopenhagenu 1990. godine (nadalje “Dokument iz Kopenhagena”), države sudionice OESS-a “poštivat će pravo osoba, pripadnika nacionalnih manjina da učinkovito sudjeluju u javnim poslovima, uključujuci i sudjelovanje u poslovima koji se odnose na zaštitu i unapredenje identiteta tih manjina”; slijedom članka 2., stavaki 2. i 3., Deklaracije UN o manjinama iz 1992. godine, “osobe koje pripadaju manjinama imaju pravo na učinkovito sudjelovanje u [...] javnom životu” i “pravo učinkovitog sudjelovanja u donošenju odluka na nacionalnoj i, gdje je to moguće, regionalnoj razini u svezi s manjinom kojoj pripadaju ili regijama u kojima žive”; i slijedom članka 15. Okvirne konvencije o zaštiti nacionalnih manjina, Vijeća Europe iz 1994. godine (nadalje “Okvirna konvencija”), države članice “stvorit ce nužne uvjete za učinkovito sudjelovanje osoba koja pripadaju nacionalnim manjinama u kulturnom, društvenom i gospodarskom životu, kao i u javnim poslovima, osobito onim koji se na njh odnose”.

Stvaranje mogućnosti za učinkovito sudjelovanje podrazumijeva da će takvo sudjelovanje biti dobrovoljno. Doista, osnovni pojam društvene i političke integracije razlikuje se od procesa i ishoda koji predstavljaju prisilnu asimilaciju, kako je na to upozoreno i u članku 5. Okvirne konvencije. Samo dobrovoljnim postupanjem može ostvarivanje legitimnih interesa pripadnika manjinama postati miran proces s izgledom za optimalna rješenja u javnoj politici i donošenju zakona. Takav sveobuhvatan proces sudjelovanja služi ciljevima dobrog upravljanja na način koji odgovara interesima cjelog pućanstva - objedinjavajući sve interese u tkivo javnog života i konaćno jačajući integritet države. Međunarodni standardi u svezi s učinkovitim sudjelovanjem manjina u javnom životu naglašavaju činjenicu da oni ne podrazumijevaju nikakvo pravo uključivanja u aktivnosti koje su suprotne ciljevima i načelima Ujedinjenih naroda, OESS-a i1i Vijeća Europe, uključujuci suverenu jednakost, teritorijalni integritet i političku neovisnost država (vidi stavak 37. Dokumenta iz

16  Preporuke iz Lunda...

Kopenhagena, članak 8(4) Deklaracije UN-a o manjinama i preambulu Okvirne konvencije).

2) U duhu stavaka 25. Dijela VI Helšinskog dokumenta iz 1992. godine ove preporuke zasnovane na odgovarajućim obvezama nude državama sudionicama OESS-a “širi pristup za još učinkovitiju primjenu njihovih obveza iz KESS-a, uključujući i one koje se odnose na zaštitu i stvaranje uvjeta za unapređenje etničkog, kulturnog, jezičnog i vjerskog identiteta nacionalnih manjina”.

Članak 1(3) Povelje UN-a određuje da je jedan od ciljeva organizacije “ostvarivati međunarodnu saradnju u rješavanju međunarodnih problema gospodarskog, društvenog, kulturnog i humanitarnog karaktera i u unapređivanju i poticanju poštivanja ljudskih prava i osnovnih sloboda svih, bez obzira na rasu, spo1, jezik ili vjeru”, što je dodatno pojašnjeno člankom 55(c) koji navodi, “univerzalno poštivanje i nadzor Ijudskih prava i osnovnih sloboda svih bez obzira na razliku u rasi, spolu, jeziku i vjeri”. Povelja se temelji na uskoj vezi izmedu poštivanja ljudskih prava i međunarodnog mira i sigurnosti, a temeljna vrijednost ljudskog dostojanstva dodatno je izracena u članku 1. Opće deklaracije o ljudskim pravima iz 1948. godine i preambulama Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima i Međunarodnog pakta o gospodarskim, socijalnim i kulturim pravima iz 1966. godine, kao i Međunarodne konvencije o eliminaciji svih oblika rasne diskriminacije iz 1965. godine. Takvo dostojanstvo podjednako je svojstveno svim Ijudskim bićima i povezano s jednakim i neotuđivim pravima.

Načelo nediskriminacije proizlazi od pretpostavke o jednakom dosto- janstvu i neotuđivim pravima koje je navedeno u gotovo svim međuna- rodnim instrumentima za zaštitu ljudskih prava, uključujući osobito članak 2. Opće deklaracije o ljudskim pravima, članke 2. i 26. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima i članak 2. Međunarodnog pakta o gospodarskim, socijalnim i kulturnim pravima. Članak 1. Međunarodne konvencije o ukidanju svih oblika rasne diskriminacije izričito navodi kako ovaj instrument zabranjuje diskriminaciju na temelju, “porijekla ili nacionalne ili etničke pripadnosti”. Članak 14. Europske konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda iz 1950. godine (nadalje “Europska konvencija o ljudskim pravima”) također izričito proširuje načelo nediskriminacije

17  rujan 1999. godine

kako bi pokrila osnove vezane za, “nacionalno ili socijalno porijeklo, ili pripadnost nacionalnoj manjini”, u svim slučajevima u kojima su prava i slobode zajamčene Konvencijom. Doista, ustavi većine država sudionica OESS-a sadrže ove stavove i načela.

U mjeri u kojoj osobe koje pripadaju nacionalnim manjinama imaju pravo na učinkovito sudjelovanje u javnom životu, one to pravo moraju uživati bez diskriminacije, kao što je navedeno u stavaku 31. Dokumenta iz Kopenhagena, članku 4. Okvirne konvencije i članku 4(1) Deklaracije UN-a o manjinama. Međutim, prema članku 4(2) Okvirne konvencije briga za jednakim dostojanstvom nadilazi načelo nediskriminacije prema “punoj i učinkovitoj jednakosti među osobama koja pripadaju nacionalnoj manjini i onih koji pripadaju večini” zbog čega bi države trebale “usvojiti, tamo gdje je to nužno, odgovarajuće mjere... u svim područjima... političkog... života” u kojima “će uzeti u obzir posebne uvjete osoba pripadnika nacionalnih manjina”.

Veza, na koju je u preporuci ukazano, izmedu poštivanja ljudskih pra- va i razvoja građanskog društva odražava zahtjev za, “učinkovitom političkom demokracijom” koja je, u skladu s preambulom Europske konvencije o ljudskim pravima, tijesno povezana s pravdom i mirom u svijetu. Države sudionice OESS-a su dalje u Pariškoj povelji za novu Europu potvrdile da je demokratsko upravljanje, uključujući poštivanje ljudskih prava, osnova napretka

3) Osnivanje posebnih institucija za osiguravanje učinkovitog sudjelovanja nacionalnih manjina u javnom životu ne smije ići na štetu prava drugih. Sva ljudska prava moraju se uvijek poštivati, a to se odnosi i na ove institucije kojima država daje odgovarajuća ovlaštenja. Slijedom stavaka 33. Dokumenta iz Kopenhagena, kada države sudionice poduzimaju nužne mjere za zaštitu identiteta osoba koja pripadaju nacionalnim manjinama, “bilo koja takva mjera bit će u skladu s načelima ravnopravnosti i nediskriminacije u odnosu spram ostalih građana države sudionice”. Dokument iz Kopenhagena nadalje predviđa, u stavaku 38, da će, “države sudionice u svojim naporima da štite i unaprijede prava pripadnika nacionalnih manjina, u potpunosti poštivati svoje obveze iz postojećih konvencija o ljudskim pravima i drugih odgovarajučih međunarodnih instrumenta”. Okvirna konvencija predvida slično u svom članku 20: “U ostvarivanju prava i sloboda koji proizilaze iz načela ustanovljenih ovom Okvirnom

18  Preporuke iz Lunda...

konvencijom, svaki pripadnik nacionalne manjine mora poštivati nacionalno zakonodavstvo i prava drugih, posebno pripadnika većine ili drugih nacionalnih manjina”. To se posebno odnosi na slučajeve “manjina unutar manjine”, osobito u teritorijalnom kontekstu (vidi preporuke 16. i 21.). Ovo bi, također, uključivalo poštivanje ljudskih prava žena, uključujući i zabranu diskriminacije u svezi s “političkim i javnim životom zemlje”, kako je predvideno clankom 7. Konvencije o eliminaciji svih oblika diskriminacije prema ženama iz 1979. godine.

4) Načelo samoodređenja osoba koje pripadaju manjinama temelji se na nekoliko osnovnih obveza. Stavak 32. Dokumenta iz Kopenhagena precizira da je “pripadnost nacionalnoj manjini stvar osobnog izbora pojedinca iz kojeg ne mogu proizaći nikakve štetne posljedice”. Članak 3(1) Okvirne konvencije slično predviđa da, “svaki pripadnik nacionalne manjine ima pravo slobodno izabrati da se prema njemu odnose ili ne odnose kao takvom, te da nikakve štetne posljedice neće rezultirati iz takvog izbora i1i iz uživanja prava koja su povezana s tim izborom”. Članak 3(2) Deklaracije o manjinama UN-a sadrži istu zabranu ikakvih štetnih posljedica, za bilo koju osobu koja pripada nacionalnoj manjini, koje bi bile rezultat ostvarivanja ili neostvarivanja prava utvrđenih u ovoj Deklaraciji.

Pojedinačna sloboda osobe da se opredijeli kako sama izabere nužna je kako bi se osiguralo poštivanje individualne autonomije i slobode. Pojedinac može imati nekoliko identiteta koji su značajni ne samo za njegov privatni život, nego također, i u sferi javnog života. U otvorenim društvima s povečanim prometom osoba i ideja mnogi pojedinci imaju višestruke identitete koji se poklapaju, koegzistiraju ili su slojeviti (na hijerarhijski ili nehijerarhijski način), odražavajući tako njihove različite pripadnosti. Naravno, identiteti nisu utemeljeni isključivo na etničkoj pripadnosti, niti su oni jedinstveni u okviru iste zajednice; njih mogu imati različiti članovi u različitim oblicima i stupnjevima. Ovisno o specifičnim pitanjima, različiti identiteti mogu biti više ili manje izraženi. Posljedica može biti da se ista osoba može različito identificirati iz različitih razloga, ovisno o važnosti određenog identiteta i rješenja koja se nude. Na primjer, u nekim državama pojedinac može odabrati jezik na kojem će regulirati poreznu obvezu, a da se

19  rujan 1999. godine

istovremeno na drugi način predstavi u lokalnoj zajednici za neku drugu svrhu.

5) U demokratskom okružju, postupak donošenja odluka podjednako je važan kao i sadržaj odluka koje se donose. Kako dobro upravljanje nije samo nad narodom, nego i za narod, ovaj postupak bi uvijek trebao obuhvaćati one na koje se odnosi, za sve otvoren da vide i presude, te odgovoran za one na koje se odnosi. Samo takvi procesi mogu potaknuti i očuvati javno povjerenje. Takvi postupci uključivanja mogu se sastojati od konzultacija, ispitivanja javnog mišljenja, referenduma, pregovora pa čak i posebnih pristanaka onih na koje se odnose. Ima izgleda da ce odluke koje proizađu iz takvih postupaka biti dobrovoljno prihvaćene. U situacijama u kojima se stavovi vlasti i zajednica na koje se odnose bitno razlikuju, dobra uprava može predložiti korištenje usluga treće strane u pomoganju pronalaženja zadovojavajučeg rješenja.

Posebno, u odnosu na nacionalne manjine, stavak 33. Dokumenta iz Kopenhagena nalaže državama sudionicama OESS-a da poduzmu mjere kako bi “zaštitile etnički, kulturni, jezični i vjerski identitet nacionalnih manjina na svom teritoriju i stvorile uvjete za unapređivanje tog identiteta [...] nakon potrebnih konzultacija, uključujuci i kontakte s organizacijama ili udruženjima tih manjina”. U Dijelu VI, stavak 26. Helsinškog dokumenta države sudionice OESS-a dalje su se obvezale na “pokretanje pitanja nacionalnih manjina na konstruktivan način, mirnim sredstvima i dijalogom svih strana na temelju načela i obveza KES-a”. U svezi sa “svim zainteresiranim stranama” stavak 30. Dokumenta iz Kopenhagena priznaje “značajnu ulogu nevladinih organizacija, uključujuci i političke stranke, sindikate, organizacije iz područja ljudskih prava i vjerske grupe, u unapređenju tolerancije, kulturne raznolikosti i rješavanju pitanja koja se odnose na nacionalne manjine”.

Postupci uključivanja pretpostavljaju toleranciju. Društvena i politička klima međusobnog uvažavanja i jednakosti mora se osigurati zakonskim putem, ali također i učiti kao oblik društvenog morala koji prihvaća cjelokupno pučanstvo. Sredstva javnog informiranja imaju posebnu ulogu u odnosu prema navedenom. Članak 6(1) Okvirne konvencije govori da će “države ugovorne stranke poticati duh tolerancije i međukulturnog dijaloga, te poduzimati učinkovite mjere za

20  Preporuke iz Lunda...

unapređivanjem međusobnog poštivanja i rezumijevanja, te suradnjom između svih osoba koja žive na njihovom teritoriju, bez obzira na njihov etnički, kulturni, jezični ili vjerski identitet, posebno u području obrazovanja, kulture i medija”. Osobito, države bi trebale djelovati na sprječavanju javnog korištenja nedoličnih ili podrugijivih imena i izraza, te preduzeti mjere za borbu protiv negativnih stereotipa. Idealno bi bilo da predstavnici dotične zajednice sudjeluju u izboru i stvaranju svih mjera koji se poduzimaju kako bi se prevladali ovi problemi.

II. SUDJELOVANJE U DONOŠENJU ODLUKA

А. Rješenja na razini središnje vlasti

6) Polazeći od stavka 35. Dokumenta iz Kopenhagena, stavak 1. Dijela III Izviješće sa sastanaka strucnjaka KESS-a o nacionalnim manjinama (Ženeva) 1991. naglašava “kada se razmatraju pitanja koja se tiču nacionalnih manjina unutar njihovih država, one same će imati učinkovitu mogućnost sudjelovanja te da [takvo] demokratsko sudjelovanje osoba koje pripadaju nacionalnim manjinama ili njihovih predstavnika u donošenju odluka ili u radu savjetodavnih tijela predstavlja važan element učinkovitog sudjelovanja u javnom životu”. Stavak 24. Dijela VI Helsinškog dokumenta obvezuje države sudionice OESS-a na “intenziviranje u tom smislu napora kako bi osiguralo da osobe koje pripadaju nacionalnim manjinama, pojedinačno ili u zajednici s drugima, slobodno uživaju svoja ljudska prava i osnovne slobode, uključujuci pravo da u potpunosti sudjeluju, u skladu s demokratskim postupcima donošenja odluka svake države, u političkom, gospodarskom, socijalnom i kulturnom životu svoje države, uključujuci i demokratsko sudjelovanje u donošenju odluka i u radu savjetodavnih tijela na nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini, inter alia, aktivnostima političkih stranaka i udruženja”.

Bit sudjelovanja je uključivanje, kako u pogledu bitnog doprinosa postupku donošenja odluka, tako i učinkovitost sudjelovanja. Pojam do- brog upavljanja podrazumijeva da obićno većinsko donošenje odluka nije uvijek dovoljno. Ovisno o strukturi države, različiti oblici decentralizacije mogu biti prikladni za osiguravanje maksimuma primjerenosti i odgovornosti zainteresiranih strana u postupku

21  rujan 1999. godine

donošenja odluka, kako na razini države tako i na nižim razinama. To se može postići na različite naćine u unitarnoj državi ili u federalnim i konfederalnim sustavima. Zastupljenost manjina u tijelima odlučivanja može se osigurati određenim brojem rezerviranih mjesta (kvotama, imenovanjima ili na druge načine), dok drugi oblici ovog sudjelovanja podrazumijevaju zajamčeno članstvo u odgovarajućim odborima, sa ili bez prava glasa. Zastupljenost u izvršnim, sudskim, upravnim i drugim tijelima može se osigurati na sličan nacin, bilo formalnim zahtjevom ili uobičajenom praksom. Također, mogu se osnovati posebna tijela koja bi odgovarala zahtjevima manjina. Učinkovite mogućnosti za ostvarenja svih manjinskih prava zahtijeva pretpostavlja mjere koje treba poduzeti u javnoj službi, uključujući osiguravanje “jednakog pristupa javnim službama” kako što je navedeno u članku 5(c) Međunarodne konvencije o eliminaciji svih oblika rasne diskriminacije.

B. Izbori

7) Predstavnička vlast izabrana na slobodnim, poštenim i periodičnim izborima predstavlja temelj suvremene demokracije. Osnovni je cilj, prema članku 21(3) Opće deklaracije o ljudskim pravima, da “volja naroda mora biti osnova autoriteta vlasti”. Ovaj standard je artikuliran u univerzalnim i europskim ugovorima, kao što je članak 25. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima i članak 3. Protokola I uz Europsku konvenciju o ljudskim pravima. Za države sudionice OESS-a stavaki 5. i 6. Dokumenta iz Kopenhagena preciziraju da “među onim elementima pravde koji su ključni za potpuno izražavanje svojstvenog dostojanstva i jednakih i neotuđivih prava svih ljudskih bića”, “volja naroda, slobodno i pošteno izražena na periodičnim i pravim izborima, predstavlja temelj autoriteta i legitimiteta svake vlade”.

Iako države imaju značajan raspon u izboru specifićnog načina na koji će ispunjavati ove obveze, one to moraju činiti bez diskriminacije i moraju težiti što većem stupnju zastupljenosti. Doista, unutar konteksta Ujedinjenih naroda, Odbor za ljudska prava objasnio je u svom stavaku 12. Općeg komentara članka 25. (57. zasjedanje 1996. godine) da “slobode izražavanja, okupljanja i udruživanja predstavljaju bitne preduvjete za učinkovito uživanje prava glasa i moraju biti potpuno zaštićene. [...] Informacije i materijali o glasovanju moraju

22  Preporuke iz Lunda...

biti dostupni na jezicima manjina”. Nadalje, stavak 5. Općeg komentara članka 25. pojašnjava da je “provođenje javnih poslova [...] široki koncept koji se odnosi na provođenje političke moci, osobito provođenje zakonodavne, izvršne i upravne vlasti. Ono pokriva sve aspekte javne uprave, te stvaranje i provođenje politike na međunarodnoj, nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini”.

S obzirom na to da ni jedan izborni sustav nije neutralan, sa stanovišta razlicitih gledišta i interesa, države bi trebale usvojiti takav sustav koji bi rezultirao najboljom zastupljenosti vlasti u njihovoj specificnoj situaciji. Ovo je osobito važno za pripadnike nacionalnih manjina, koji možda na drugi način ne bi mogli biti odgovarajuče zastupljeni.

8) U načelu, demokracije se ne bi trebale miješati u način na koji se ljudi politički organiziraju, sve dok to čine na miran naćin, poštujuci prava drugih. U biti, ovdje se radi o pitanju slobode udruživanja, koja je artikulirana brojnim međunarodnim instrumentima među kojima člankom 20. Opće deklaracije o ljudskim pravima; člankom 22. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima; člankom 11. Europske konvencije o ljudskim pravima i stavkom 6. Dokumenta iz Kopenhagena. Sloboda udruživanja je na poseban nacin zajamčena pripadnicima nacionalnih manjina u skladu sa stavakom 32. točka 6. Dokumenta iz Kopenhagena i člankom 7. Okvirne konvencije. Stavak 24. Dijela VI Helsinškog dokumenta još preciznije obvezuje države sudionice OESS-a, “da osiguraju slobodno izražavanje pripadnosti nacionalnoj manjini, pojedinačno ili u zajednici s drugima, slobodno uživanje svojih ljudskih prava i osnovnih sloboda, uključujuci pravo da u potpunosti sudjeluju, [...] u političkom [...] životu svojih država uključujući i [...] aktivnosti političkih stranaka i udruženja”.

Iako puno poštivanje jednakih prava i nediskriminacije umanjuje ili uklanja zahtjev i potrebu za stvaranjem političkih stranaka temeljem etničkih veza, u nekim situacijama ovakve stranke, predstavnice zajednica, mogu biti. jedina nada učinkovitog predstavljanja pojedinaćnih interesa i, na taj način, učinkovitog sudjelovanja. Stranke se, naravno, mogu stvarati na drugim temeljima, na primjer na temelju regionalnih interesa. Idealno bi bilo da stranke budu otvorene i da nadilaze uska etnička pitanja; stoga bi najjače stranke trebale težiti uključivanju pripadnika manjina kako bi se umanjila potreba ili želja za etničkim strankama. Odluka o izbornom sustavu može biti u ovom

23  rujan 1999. godine

smislu vrlo važna. U svakom slucaju, ni jedna politička stranka ili drugo udruženje ne smije poticati rasnu mržnju, što je zabranjeno člankom 20. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima i člankom 4. Konvencije o eliminaciji svih oblika rasne diskriminacije.

9) Izborni sustav može predvidjeti izbor zakonodavnog i ostalih tijela i ustanova, uključujuci i pojedinačne dužnosnike. Dok izborne jedinice u kojima se bira jedan predstavnik mogu osigurati dovoljnu zastupljenost manjina, ovisno o tome kako su izborne jedinice određene, te ovisno o koncetraciji manjinske zajednice, proporcionalno predstavljanje može pomoci u jamčenju prikladne zastupljenosti manjina. U državama sudionicama OESS-a prisutni su razni oblici proporcionalne zastupljenosti uključujući i “preferencijalno glasovanje”, gdje glasaći rangiraju kandidate prema svom izboru; “sustav otvorenih lista”, gdje glasaći izabiru kandidata u okviru stranačke liste, glasajući istovremeno; sustav “panachage” gdje glasaći mogu glasati za više od jednog kandidata s različitih stranačkih lista; i sustav “kumulacije”, gdje glasaći mogu dati više od jednog glasa odabranom kandidatu. Pragovi ne smiju biti previsoki kako ne bi sputavali zastupljenost manjina.

10) Prilikom stvaranja izbornih jedinica moraju se uzeti u obzir briga i interesi nacionalnih manjina kako bi se osigurala njihova zastupljenost u tijelima koja donose odluke. Pod “pravičnom” zastupljenošću smatra se da nitko ne može biti doveden u podređeni položaj odabranom metodom i da se sva pitanja i interesi moraju uzeti u obzir. Najbolje bi bilo da izbornih jedinica određuje nezavisno i nepristrasno tijelo kako bi se osiguralo, pored svih ostalih interesa, i interes poštivanja prava manjina. To se u državama sudionicama OESSS-a najčešće postiže radom stalinih i profesionalnih izbornih komisija.

U svakom slučaju, države ne smiju mijenjati granice izbornih jedinica niti na drugi način mijenjati odnos stanovništva u tim jedinicama, s namjerom umanjivanja ili isključenja zastupljenosti manjina. Ovo je izričito zabranjeno člankom 16. Okvirne konvencije, dok članak 5. Europske povelje o lokalnoj samoupravi predviđa da se “izmjene granica lokalnih vlasti ne mogu obavljati bez prethodnih konzultacija s lokalnim vlastima na koje se promjene odnosi, po mogućnosti

24  Preporuke iz Lunda...

organiziranjem referenduma kada je to dopušteno statutom” (vidi preporuku 19. koja se odnosi na teritorijalna rješenja).

C. Rješenja na regionalnoj i lokalnoj razini

11) Ova Preporka odnosi se na sve razine upravljanja ispod središnjih vlasti (dakle na pokrajine, departmane, okruge, prefekture, općine, gradove, bez obzira na to jesu li one jedinice unutar jedinstvene države ili konstituvne jedinice federalne države, uključujući autonomne pokrajine i druge oblike organizovanja nadležnosti). Dosljedno uživanje svih ljudskih prava pojednakog za svakog znači da ovlaštenja koja postoje na razini središnje vlasti moraju postojati i na nižim razinama strukture vlasti. Međutim, kriteriji za stvaranje struktura na regionalnoj i lokalnoj razini mogu se razlikovati od onih koji se koriste na razini središnje vlade. Strukture se mogu stvoriti asimetrično s razlika ovissno o potrebama i izraženim željama.

D. Savjetodavna i konzultativna tijela

12) Stavak 24, Dijela VI Helsinškog dokumenta obvezuje države OESS-a da “pripadnicima nacionalnih manjina osiguraju slobodno ostvarivanje ljudskih prava i osnovnih sloboda, pojedinačno ili u zajednici sa drugima, uključujući pravo da u potpunosti sudjeluju […] u političkom […] životu svoje zemlje i putem demokrtatskog sudjelovanja u […] konzultativnim tijelima na nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini.” Ta tijela mogu biti stalnog ili ad hoc karaktera, kao dio ili pridružena zakondavnim ili izvršnim tijelima, odnosno nezavisna u odnosu na njih. Odbori povezani s parlamentarnim tijelima, kao što su, na primjer, okrugli stolovi manjina, postoje u nekim zemljama OESS-a. Oni mogu i dijeluju na svim razinama upravljanja, uključujući samoupravnu. Kako bi bila učinkovita, u tijela bi trebalo uključiti predstavnike manjina i druge koji mogu pružiti stručno znanje, moraju raspolagati odgovrajućim sredstvima i mora im se pridati dužna pažnja prilikom donošenja odluka. Osim savjetodavne funkcije, ovakva tijela mogu predstavljati korisnu posredničku instituciji između donositelja odluka i manjinskih grupa. Ona, također, mogu poticati djelovanje, na razini vlade i između manjinskih zajednica. Takva tijela mogu obavljati i posebne zadatke pri ostvarivanju programa, na primjer u područu obrazovanja. Nadalje, odbori s posebnom svrhom mogu imati

25  rujan 1999. godine

posebno značenje za određene manjine, koje bi u njima trebale biti zastupljene.

13) Mogućnosti konstruktivne upotrebe ovakvih tijela ovise o prilikama. Ipak, u svakom slucaju, dobro upravljanje zahtijeva poduzimanje pozitivnih koraka od strane vlasti, kako bi se ta osnovana savjetodavna i konzultativna tijela angažirala, te kako bi se njima po potrebi obratilo i tražilo njihove usluge. Otvoren i svrhovit pristup vlasti prema ovim tijelima i njihovim članovima pridonijet će kvalitetnijem donošenju odluka i stvaranju većeg povjerenja u društvu kao cjelini.

III. SAMOUPRAVA

14) Pojam “samouprave” podrazumijeva mjeru kontrole zajednice nad poslovima koji se na nju odnose. Izbor termina “uprava” ne mora nužno podrazumijevati isključivu nadležnost. Njime također mogu biti obuhvaćena administrativna i upravna ovlaštenja, kao i posebna zakonodavna i sudska nadležnost. Država to može postići delegiranjem ili devolucijom svojih ovlaštenja ili, u slučaju federacije, prethodnim utvnTivanjem nadležnosti svojih konstitutivnih jedinica. U državama sudionicama OESS-a, rješenja o “samouopravi” se, ovisno o slučaju, nazivaju delegiranje autonomije, samouprava, odnosno lokalna nadležnost. Ni u jednom slučaju ona ne sadrži bilo kakav etnički kriterij korišten za teritorijalna rješenja.

U stavaku 35. Dokumenta iz Kopenhagena, država sudionica OESS-a konstatira se da “napori za zaštitu i stvaranje uvjeta za unapređenje etničkog, kulturnog, jezičnog i vjerskog identiteta određenih nacionalnih manjina (mogu se ostvariti) osnivanjem, kao jednim od mogućih nacina ostvarivanja ovih ciljeva, prikladnih lokalnih ili autonomnih uprava koje odgovaraju konkretnim povijesnim i teritorijalnim uvjetima tih manjina i koji su u skladu s politikom odnosne države.” Nakon toga, u stavaku 7, Dio IV Izvješća sa ženevskog sastanka strucnjaka KESS-a o nacionalnim manjinama konstatira se “da su neke od [država sudionica] postigle pozitivne rezultate na odgovarajući demokratski način, izmedu ostalog putem: [...] lokalne i autonomne uprave, te autonomije na teritorijalnoj osnovi, uključujući postojanje konzultativnih, zakonodavnih i izvršnih tijela izabranih na slobodnim i periodičnim izborima; samouprave nacionalne

26  Preporuke iz Lunda...

manjine u svezi s pitanjima identiteta u situacijama kada je autonomija na teritorijalnoj osnovi neprimjenjiva; decentraliziranih ili lokalnih oblika vlasti; [...] osiguravanjem financijske i tehničke pomoći pripadnicima nacionalnih manjina koji žele ostvariti svoje pravo na osnivanje i vođenje vlastitih obrazovnih, kulturnih i vjerskih ustanova, organizacija i udruženja;” Općenito, u preambuli Europske povelje o lokalnoj samoupravi istiću se “načela demokracije i decentralizacije vlasti” kao doprinos “očuvanju i jačanju lokalne samouprave u raznim europskim zemljama”. S tim u vezi, člankom 9. Europske povelje o lokalnoj samoupravi predviđeno je da se odgovarajuča financijska sredstva namijene za funkcioniranje tako decentraliziranih vlasti.

15) S obzirom na to da država ima ovlaštenja u određenim područjima koja se odnose na čitav teritorij, ona mora osigurati njihovo provođenje na razini središnjih vlasti. To, u pravilu, obuhvaća: pitanja obrane, koja su od bitnog značaja za očuvanje teritorijalnog integriteta države; makroekonomsku politiku, koja je značajna utoliko što središnja vlada nastoji izjednačiti gospodarski različite regije; kao i klasične diplomatske aktivnosti. U dijelu u kojem ostala pitanja mogu imati značenje za čitavu državu, njih također, u određenom stupnju, mogu regulirati središnje vlasti. Rješavanje ovih pitanja može se dijeliti na razne načine, na primjer posebno zainteresiranim teritorijalnim jedinicama ili manjinskim skupinama (vidi preporuke 18. i 20.). Ovakva podjela nadležnosti mora, u svakom slučaju, biti u skladu sa standardima ljudskih prava i provedena na praktičan i koordiniran način.

Područje u kojem je ustanovljeno dijeljenje, bilo na teritorijalnim ili neteritorijalnim osnovama, ili po obje ove osnove, a koje je od posebnog značaja za državu kao cjelinu tako i za manjinske grupe, je područje obrazovanja. Članak 5. točka 1. Konvencije UNESCO-a protiv diskriminacije u obrazovanju detaljnije iznosi kako bi trebalo postici ovakvu podjelu: “Države članice ove Konvencije sporazumjele su se da: [...]

(b) Važno je poštivanje slobode roditelja i, kada je to moguće, staratelja, prvo u izboru obrazovne ustanove, za svoju djecu, drugačije od onih kojima rukovode javne vlasti ali koje zadovoljavaju takav minimum obrazovnih standarda i koje su osnovane ili odobrene od strane

27  rujan 1999. godine

nadležnih vlasti i, drugo, u osiguravanju načina koji bi bio u skladu s odgovarajučim postupanjima unutar države za primjenu ovoga zakonodavstva, vjersko i moralno obrazovanje djece u skladu sa svojim vlasitim uvjerenjima; i da nijedna osoba ili skupina osoba ne smije biti priseljena na vjersko obrazovanje koje nije u skladu s njegovim ili njihovim uvjerenjima;

(c) Važno je priznavanje prava pripadnika nacionalnih manjina na obavljanje svoje obrazovne aktivnosti uključujući i osnivanje škola, te ovisno o obrazovnoj politici svake države, upotreba vlastitog jezika i1i orga- niziranje nastave na svom jeziku pod uvjetom: (i) da se to pravo ne obavlja na način koji onemogućava pripadnike tih manjina na razumijevanje kulture i jezika čitave zajednice i sudjelovanje u njenim aktivnostima, ili koji dovodi u pitanje nacionalni suverenitet; (ii) da standard obrazovanja nije niži od opceg standarda koji su postavile ili odobrile nadležne vlasti i (iii) da je pohađanje takvih škola fakultativno”.

16) Načelo demokratskog upravljanja predvideno člankom 21. Opće deklaracije o ljudskim pravima, člankom 25. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, člankom 3. Prvog protokola uz Europsku konvenciju o ljudskim pravima i standardima OESS-a primenjivo je nasvim razinama i za sve elemente upravljanja. Tamo gdje su potrebne ili poželjne institucije samouprave, zahtjev za podjednakim uživanjem ovih prava podrazumijeva primjenu načela demokracije unutar tih institucija.

А. Neteritorijalna rješenja

17) Taj dio odnosi se na neteritorijalnu autonomiju - koja se često naziva “personalna” ili “kulturna autonomija” - koja je najkorisnija u sluča- jevima gdje je skupina zemljopisno rasprostranjena. Takve podjele ovlaštenja, uključujući i kontrolu nad specifičnim tematskim pitanjima, mogu se provesti na razini države ili u okviru teritorijalnih rješenja. U svakom slučaju, mora se osigurati poštivanje ljudskih prava drugih. Nadalje, za takva rješenja moraju sa prikladni financijski izvori kako bi

28  Preporuke iz Lunda...

se omogućilo provođenje javnih funkcija, te ona moraju proizilaziti iz sveobuhvatnih i otvorenih procesa (vidi preporuku 5.).

18) Ovo nije iscrpan popis svih mogućih funkcija. Mnogo će ovisiti o konkretnoj situaciji, uključujući posebne potrebe i izražene želje manjine. U različitim situacijama različita pitanja bit će od većeg ili manjeg interesa za manjine, a odluke u ovim područjima odnosit će se na njih u različitim stupnjevima. Neka područja mogu se dijeliti. Područje posebnog značaja za manjine je kontrola upotrebe njihovih imena, kako njihovim predstavničkih institucija tako i pojedinačnih članova, kako to predviđa članak 11(1) Okvirne konvencije. U pitanjima vjere, Preporuka ne zagovara vladino mješanje u vjerska pitanja osim u ona kojima su delegirane vjerske nadležnosti (na primjer, u slučaju osobnog građanskog položaja). Preporuka, također, nema namjeru da manjinske institucije trebaju kontrolirati sredstva javnog informiranja, iako pripadnici manjina imaju mogućnost stvaranja i korištenja svojih medija, kako je to zagarantovano člankom 9(3) Okvirne konvencije. Naravno, kultura ima mnogo vidova koji se protežu na područja kao što su socijalna zaštita, stanovanje i zaštita djece; država bi trebala uzeti uobzir interese manjina prilikom upravaljanja u ovim područjima.

В. Teritorijalna rješenja

19) U europskim državama postoji opći trend devolucije autoritieta i primjene načela supsidijarnosti, kako bi se odluke donosile što bliže onima, i od strane onih, na koje se te odluke naizravnije odnose. Članak 4(3) Europske povelje o lokalnoj samoupravi ovaj cilj izražava na sljedeći način “Javnu odgovornost trebale bi obavljati vlasti koje su najbliže građanima. Prijenos odgovornosti drugim vlastima trebao bi zavisiti od stupnja i prirode zadatka i zahtjeva efikasnosti i ekonmičnosti.” Teritorijalna samouprava može pomoći očuvanju jedinstva država i podići razinu sudjelovanja i uključenosti manjina tako što će im dati veću uloguna razini vlasti koja odražava konceentraciju njihove populacije. Federacije, također mogu ostvariti ovaj cilj, kao i posebna rješenja autonomije u okviru unitarnih država ili federacija. Također, moguća je mješovita uprava. Kako je već spomenuto u preporuci 15, rješenja ne moraju biti ista na čitavom teritoriju države, mogu se razlikovati u skladu s potrebama i izraženim željama.

29  rujan 1999. godine

20) Autonomne vlasti moraju imati stvarnu moć za donošenje odluka na zakonodavnoj, izvršnoj ili sudskoj razini. Nadležnosti u državi mogu biti podijeljene izmedu središnjih, regionalnih i lokalnih vlasti, kao i među različitim službama. Stavak 35. Dokumenta iz Kopenhagena spominje moguće alternative “odgovarajučih lokalnih i autonomnih uprava koje bi odgovarale posebnim povijesnim ili teritorijalnim okolnstima”. Iz ovoga jasno proizilazi kako ne mora postojati uniformnost u okviru države. Iskustva pokazuju da se ovlaštenja mogu podijeliti čak i u pogledu javnih poslova koje tradicionalno obavlja središnja vlast, uključujući i podjelu nadležnosti u sudstvu (kako sadržajnu, tako i proceduralnu) i nadležnosti nad tradicionalnim gospodarskim aktivnostima. Minimalni zahtjev je da stanovništvo o kojem je riječ bude sustavno uključeno u obavljanje tih ovlasti. U isto vrijeme, središnja vlada mora zadržati ovlasti za osiguravanjem pravičnih i jednakih mogućnosti na čitavom teritoriju države.

21) Tamo gdje se nadležnosti mogu podijeliti na teritorijalnoj osnovi, u cilju učinkovitijeg sudjelovanja manjina, prilikom obavljanja tih nadležnosti mora se voditi dužna pažnja o manjinama u okviru tih nadležnosti. Upravne i izvršne vlasti moraju biti odgovorne čitavom stanovništvu teritorija. To slijedi iz stavaka 5. točka 2. Dokumenta iz Kopenhagena koji obvezuje države sudionice OESS-a da osiguraju na svim razinama i za sve osobe “oblik vlade koja ima predstavnički karakter, u kojoj je izvršna vlast odgovorna izabranoj zakonodavnoj vlasti ili biračkom tijelu”.

IV. JAMSTVA

А. Ustavna i pravna zaštita

22) Ovaj dio odnosi se na pitanje “osiguravanja” tj. učvršćivanja pravnih rješenja. U nekim slučajevima mogu biti korisna vrlo detaljna pravna rješenja, dok u nekim drugim mogu biti dovoljna tek okvirna rješenja. U svakom slučaju, kao što je navedeno u preporuci 5, rješenja moraju biti rezultat otvorenih postupaka. Međutim, kada su rješenja jednom donesena, nužna je stabilnost kako bi se osigurala određena sigurnost osoba na koje se odnosi, osobito pripadnika nacionalnih manjina. Članci 2. i 4. Europske povelje o lokalnoj samoupravi daju prednost ustavnim rješenjima. Kako bi se ostvarila željena ravnoteža između

30  Preporuke iz Lunda...

stabilnosti i fleksibilnosti, korisno je predvidjeti određena preispitivanja u točno određenim vremenskim razmacima, čime se unaprijed depolitizira proces promjena, a proces preispitivanja oslobađa negativnog naboja.

23) Ova se Preporuka razlikuje od Preporuke 22. utoliko što potiče testiranje novih rješenja, umjesto da precizira uvjete promjene postoječih. Odgovorni mogu primjenjivati različite pristupe u različitim prilikama kad je u pitanju odnos izmedu središnjih vlasti i manjinskih predstavnika. Bez prejudiciranja konačnih stajališta, takav pristup može ponuditi dobra iskustva, posebno u procesima inovacije i primjene.

В. Pravni lijekovi

24) U stavaku 30. Dokumenta iz Kopenhagena države su sudionice OESS-a “priznale da se pitanja koja se odnose na nacionalne manjine mogu riješiti na zadovoljavajuči način u demokratskom političkom okviru utemeljenom na vladavini prava uz funkcioniranje neovisnog sudstva”. Ideja učinkovitih pravnih lijekova, također postoji i u članku 2(3) Međunarodnog prakta o građanskim i političkim pravima, dok je “sudski nadzor” preciziran člankom 11. Europske povelje o lokalnoj samoupravi.

Sudski nadzor mogu provoditi ustavni sudovi, te odgovarajuća međunarodna tijela iz područja ljudskih prava. Značajnu ulogu također mogu imati i nesudski mehanizmi i institucije, kao što su državne komisije, ombudsmani, odbori za međuetnicke ili rasne odnose i slična tijela, kao što je predviđeno stavkom 27. Dokumenta iz Kopenhagena, člankom 14(2) Međunarodne konvencije o eliminiranju svih oblika rasne diskriminacije i stavakom 36. Bečke deklaracije i Programa akcije koji je usvojen na Svjetskoj konferenciji o ljudskim pravima 1993. godine.

31

LUNDSKÁ DOPORUČENÍ TÝKAJÍCÍ SE ÚČINNÉ ÚČASTI NÁRODNOSTNÍCH MENŠIN NA VEŘEJNÉM ŽIVOTĚ A VYSVĚTLUJICÍ ZPRÁVA

Září 1999 Informace uvedené v této brožuře mohou být kopírovány; oceníme, jestliže uvedete odkaz na příslušný zdroj. Anglický originál byl vypracován a vydán Nadací pro mezietnické vztahy, ISBN 90-7598905-9. Pro další informace se můžete obrátit na Oddělení projektů úřadu Vysokého komisaře pro národnostní menšiny.

The High Commissioner on National Minorities, Project Unit Prinsessegracht 22 2514 AP The Hague Tel. + 31 (0) 70 312 5555 Fax: + 31 (0) 70 346 5213 E-mail: pu@hcnm.org  Lundská doporučení

OBSAH

Úvod xx

Lundská doporučení

I. Všeobecné zásady xx

II. Účast na rozhodování xx A) Opatření na úrovni centrální vlády B) Volby C) Opatření na regionální a místní úrovni D) Poradní a konzultační orgány

III. Samospráva xx A) Neteritoriální opatření B) Teritoriální opatření

IV. Záruky xx A) Ústavní a právní záruky B) Opravné prostředky

Vysvětlujicí zpráva k Lundským doporučením

I. Všeobecné zásady xx

II. Účast na rozhodování xx A) Opatření na úrovni centrální vlády B) Volby C) Opatření na regionální a místní úrovni D) Poradní a konzultační orgány

III. Samospráva xx A) Neteritoriální opatření B) Teritoriální opatření

IV. Záruky xx A) Ústavní a právní záruky B) Opravné prostředky

1 Lundská doporučení

2  Lundská doporučení

ÚVOD

Ve svých Helsinských rozhodnutích z července 1992 zřídila Organizace pro bezpečnost a spolupráci v Evropě (OBSE) pozici Vysokého komisaře pro národnostní menšiny (HCNM) jako „nástroje prevence konfliktů v jejich počátečním stadiu.“ Tento mandát byl vytvořen z velké části v reakci na situaci v bývalé Jugoslávii, která vyvolala obavy, že by se mohla opakovat kdekoli v Evropě, zejména v zemích, přecházejících k demokracii, a vážně tak narušit příslib míru a prosperity v duchu Pařížské charty pro novou Evropu, přijaté hlavami států a předsedy vlád v listopadu 1990.

Funkce prvního Vysokého komisaře OBSE pro národnostní menšiny (dále jen Vysoký komisař pro národnostní menšiny) se 1. ledna 1993 ujal Max van der Stoel. Vzhledem k bohatým osobním zkušenostem bývalého člena parlamentu, ministra zahraničních věcí Nizozemska a stálého zástupce v OSN a dlouhodobého zastánce lidských práv, Max van der Stoel soustředil svou pozornost na spory mezi menšinami a státními autoritami v Evropě, o kterých soudil, že by se mohly stupňovat. Vysoký komisař, používajíc prostředků tiché diplomacie, se angažoval v řadě států včetně Albánie, Chorvatska, Estonska, Maďarska, Kazachstánu, Kyrgyzstánu, Lotyšska, bývalé Jugoslávské republiky Makedonie, Rumunska, Slovenska a Ukrajiny. Soustředil se především na situaci osob patřících k národnostním/etnickým skupinám, které v jednom státě představují početní většinu a v druhém početní menšinu, čímž vzbuzují zájem vládních orgánů v těchto státech a stávají se možným zdrojem vzájemného napětí - ne-li přímo konfliktů. Právě toto napětí bylo v mnoha případech určujícím prvkem evropských dějin.

Ve snaze proniknout k samé podstatě napětí, týkajícího se národnostních menšin, přistupuje Vysoký komisař pro národnostní menšiny k jednotlivým otázkám jako nezávislý, nestranný a vstřícný činitel. Přestože funkce Vysokého komisaře pro národnostní menšiny nepředstavuje kontrolní mechanismus, využívá jako základního rámce pro analýzu a formulaci svých specifických doporučení mezinárodních norem, schválených příslušnými státy. V tomto ohledu je třeba připomenout závazky, přijaté všemi členskými státy OBSE, a zvláště pak ty, přijaté v roce 1990 v Kodaňském dokumentu Konference o lidské dimenzi, jehož IV. část podrobně upravuje standardy, týkající se národnostních menšin. Všechny členské státy OBSE jsou rovněž vázány dohodami, které se týkají lidských práv včetně práv menšin. Valná většina těchto států je dále vázána příslušnými normami Rady Evropy.

V průběhu své více než šestileté činnosti Vysoký komisař pro národnostní menšiny identifikoval řadu opakujících se otázek a témat, které se staly předmětem jeho

3  Lundská doporučení

pozornosti v řadě států, kde působil. Z těchto otázek jde především o problém vzdělání a užívání jazyka menšin jež jsou mimořádně důležité pro rozvoj identity osob patřících k národnostním menšinám. Aby umožnil vhodnou a koherentní aplikaci příslušných práv menšin v rámci OBSE, požádal Vysoký komisař pro národnostní menšiny Nadaci pro mezietnické vztahy - nevládní organizaci, založenou roku 1993 s cílem vyvíjet speciální činnost na podporu Vysokého komisaře pro národnostní menšiny - aby pověřila dvě skupiny mezinárodně uznávaných nezávislých odborníků vypracovat dva soubory doporučení: Haagská doporučení, týkajících se práva národnostních menšin na vzdělání (1996), a Doporučení z Oslo, týkajících se jazykových práv národnostních menšin (1998). Oba soubory doporučení jsou zdarma (a v několika jazycích) k dispozici prostřednictvím Nadace pro mezietnické vztahy.

Třetím, periodicky se opakujícím tématem, které se promítlo v řadě situací, v nichž se Vysoký komisař pro národnostní menšiny angažoval, je otázka forem účinné účasti národnostních menšin na řízení státu. Aby získali přehled o názorech a zkušenostech členských zemí OBSE a umožnili výměnu těchto zkušeností mezi nimi, svolali Vysoký komisař pro národnostní menšiny a Úřad pro demokratické instituce a lidská práva při OBSE konferenci všech členských států a příslušných mezinárodních organizací na téma „Vláda a účast na ní: integrace diversity“, která se konala ve švýcarském Locarnu od 18. do 20. října 1998. Prohlášení předsedy, vydané na závěr konference, shrnulo jednotlivá témata konference a zdůraznilo naléhavou potřebu „konkrétních následných opatření, včetně vypracování různých koncepcí a mechanismů dobré vlády s efektivní účastí národnostních menšin, které by vedlo k integraci diversity v rámci daného státu.“ Za tím účelem Vysoký komisař pro národnostní menšiny vyzval Nadaci pro mezietnické vztahy ve spolupráci s Institutem Raoula Wallenberga pro lidská práva a humanitární právo, aby pověřili skupinu mezinárodně uznávaných nezávislých odborníků společně vypracovat doporučení a nastínit perspektivy v souladu s příslušnými mezinárodními normami.

Výsledkem výše uvedené iniciativy jsou Lundská doporučení, týkající se účinné účasti národnostních menšin na veřejném životě - nazvané tak podle švédského města, ve kterém se příslušní odborníci naposledy setkali a daná doporučení dopracovali. Mezi těmito oborníky byli právníci, kteří se specializují na mezinárodní právo, politologové, zabývající se ústavními pořádky a volebními systémy, a sociologové, kteří se věnují otázkám menšin. Za předsednictví ředitele Institutu Raoula Wallenberga, profesora Gudmundura Alfredssona, se konference zúčastnili následující odborníci:

profesor Gudmundur Alfredsson (Island), ředitel Institutu Raoula Wallenberga pro lidská práva a humanitární právo, Lundská univerzita; profesor Vernon

4  Lundská doporučení

Bognanor (Velká Británie), profesor ústavního práva, Oxfordská univerzita; profesor Vojin Dimitrijević (Federální republika Jugoslávie), ředitel Bělehradského centra pro lidská práva; dr. Asbjøern Aide (Norsko), člen Norského institutu pro lidská práva; profesor Yash Ghai (Keňa); Sir Yk Pao, profesor veřejného práva, Univerzita Hong-Kong; profesor Hurst Hannum (USA), profesor mezinárodního práva, Fletcherova škola práva a diplomacie, Univerzita Tufts; Peter Harris (Jihoafrická republika), řídící pracovník Mezinárodního institutu pro demokracii a volební podporu; dr. Hans Joachim Heintze (Německo), ředitel Institutu pro zajištění práva na mír a humanitární právo, Ruhr-Univerzität Bochum; profesorka Ruth Lapidoth (Izrael), profesorka mezinárodního práva a předsedkyně Akademického výboru Institutu pro evropská studia, Hebrejská univerzita Jeruzalém; profesor Rein Müllerson (Estonsko), Katedra mezinárodního práva, King's College, Londýnská univerzita; dr. Šarlota Pufflerová (Slovensko), ředitelka Nadace pro práva občanů a menšin; profesor Steven Ratner (USA), profesor mezinárodního práva, Texaská univerzita; dr. Andrew Reynolds (Velká Británie), docent ústavního práva, Univerzita Notre Dame; Miguel Strubell (Španělsko/Velká Británie), ředitel Katalánského socio-linguistického institutu, Generalitat de Catalunya; profesor Markku Suksi (Finsko), profesor veřejného práva, Abo Akademi University; profesor Danilo Turk (Slovinsko), profesor mezinárodního práva, Lublaňská univerzita; dr. Fernand de Varennes (Kanada), lektor práva a ředitel Asijsko-pacifického centra pro lidská práva a prevenci etnických konfliktů, Murdoch University; profesor Roman Wieruszewski (Polsko), ředitel Poznaňského centra pro lidská práva, Polská akademie věd.

Jelikož stávající normy, týkající se práv menšin, spadají do sféry lidských práv, startovní čárou pro konzultace mezi odborníky byl předpoklad, že příslušné státy dodržují veškeré závazky, vztahující se k ostatním lidským právům, včetně osvobození od diskriminace. Za konečný cíl lidských práv byl označen plný a svobodný rozvoj individuální lidské osobnosti v rovnoprávných podmínkách. Dále bylo konstatováno, že občanská společnost by měla být otevřená a proměnlivá a integrovat všechny osoby bez rozdílu včetně příslušníků národnostních menšin. Protože cílem objektivní a demokratické vlády je sloužit potřebám a zájmům celé populace, bylo konstatováno, že veškeré vlády by měly zajistit maximální možnost podílet se na řízení pro ty, jež jsou veřejným rozhodováním dotčeni.

Smyslem Lundských doporučení - stejně jako Haagských a doporučeni z Oslo, která jim předcházela - je napomoci jednotlivým státům v procesu přijetí příslušných opatření, která by zmírnila napětí týkající se národnostních menšin a pomohla splnit základní cíl mandátu Vysokého komisaře pro národností menšiny, tj. prevence

5  Lundská doporučení

konfliktů. Lundská doporučení, týkající se účinné účasti národnostních menšin na veřejném životě, se pokoušejí srozumitelným jazykem vysvětlit obsah menšinových práv a ostatních norem, obecně aplikovaných v situacích, ve kterých se Vysoký komisař pro národnostní menšiny angažuje. Jednotlivé normy byly vykládány s ohledem na nutnost jejich jednotného užití v otevřených a demokratických státech. Dokument je rozdělen do čtyř záhlaví, která seskupují čtyřiadvacet dílčích doporučení do kapitol podle všeobecných principů, účasti na rozhodování, samosprávě a zárukách účinné účasti menšin na veřejném životě. Základní koncepční dělení sleduje dva ústřední pilíře: účast na řízení státu jako celku a samosprávu v určitých místních a vnitřních záležitostech. Možných a všeobecně známých opatření je celá řada. V některých doporučeních jsou navrženy možné alternativy. Všechna doporučení je třeba vykládat v souladu s Všeobecnými zásadami v I. části. Podrobnější výklad jednotlivých doporučení je obsahem Vysvětlující zprávy k Lundským doporučením, obsahující odkazy na příslušné mezinárodní normy.

6  Lundská doporučení

LUNDSKÁ DOPORUČENÍ TÝKAJÍCÍ SE ÚČINNÉ ÚČASTI NÁRODNOSTNÍCH MENŠIN NA VEŘEJNÉM ŽIVOTĚ

I. VŠEOBECNÉ ZÁSADY

1. Účinná účast národnostních menšin na společenském životě je jednou ze základních součástí mírové a demokratické společnosti. Zkušenosti v Evropě i kdekoli jinde ukázaly, že k tomu, aby mohly takovouto účast prosadit, musí vlády často ve vztahu k národnostním menšinám přijmout specifická opatření. Cílem těchto Doporučení je usnadnit začlenění menšin do daného státu a umožnit jim zachovat vlastní identitu a charakteristické rysy a zároveň podpořit dobrou vládu a integritu tohoto státu.

2. Tato doporučení stavějí na základních zásadách a pravidlech mezinárodního práva jako respektování lidské důstojnosti, rovných práv a nediskriminace, protože mají vliv na právo národnostních menšin účastnit se veřejného života a užívání dalších politických práv. Státy mají povinnost respektovat mezinárodně uznávaná lidská práva a právní stát, jež umožňují plný rozvoj občanské společnosti v podmínkách tolerance, míru a prosperity.

3. Pokud jsou zřízeny zvláštní instituce, které mají zajistit účinnou účast národnostních menšin na společenském životě a byla jim svěřena odpovídající pravomoc a odpovědnost, musí respektovat lidská práva všech, kdo jejich vlivu podléhají.

4. Jednotlivci sami sebe identifikují mnoha způsoby. Vedle identifikace s příslušnou národnostní menšinou má sebeurčení jednotlivců různé formy. Rozhodnutí jednotlivce, zda být členem menšiny nebo většiny, či žádné ze skupin, je na něm samotném a nelze mu ho vnutit. Kromě toho žádná osoba nesmí být v důsledku své volby ani v případě, že tuto odmítne, nijak znevýhodňována.

5. Při zakládání institucí a aplikaci příslušných postupů v souladu s těmito Doporučeními jsou důležité, jak obsah, tak proces. Vládní orgány a menšiny by měly zvolit inklusivní, otevřený a zodpovědný způsob vedení dialogu, aby zachovaly atmosféru vzájemné důvěry. Stát pak by měl vyzvat veřejná média, aby napomohla rozvíjení vzájemného pochopení a zabývala se záležitostmi menšin.

7  Lundská doporučení

II. ÚČAST NA ROZHODOVÁNÍ

A) Opatření na úrovni centrální vlády

6. Jednotlivé státy by měly zajistit, aby menšiny měly efektivní hlas na úrovni centrální vlády, včetně, podle potřeby, existence zvláštních opatření. Tato podle situace mohou zahrnovat:

- zvláštní zastoupení národnostních menšin, např. prostřednictvím vyhrazeného počtu křesel v jedné nebo obou komorách parlamentu či parlamentních výborech, a další formy garantované účasti na legislativním procesu;

- formální i neformální shodu v otázce přidělování vládních funkcí, křesel v nejvyšším nebo ústavním soudu, nebo nižších soudních orgánech, a dále v jmenovaných poradních nebo jiných orgánech na vyšší úrovni, příslušníkům národnostních menšin;

- mechanismy, které zajistí, že příslušná ministerstva budou přihlížet k zájmům menšin, a to prostřednictvím pracovníků, kteří budou vyřizovat jejich záležitosti a zajistí vydání odpovídajících směrnic;

- zvláštní opatření, zajišťující účast menšin ve veřejných službách, a dále poskytování veřejných služeb v jazyce dané národnostní menšiny.

B) Volby

7. Zkušenosti v Evropě i kdekoli jinde ukazují, jak důležitý je pro usnadnění účasti menšin v politické sféře volební systém. Jednotlivé státy by měly zajistit právo osob, patřících k národnostním menšinám, aby se mohly podílet na správě věcí veřejných, a to mj. prostřednictvím práva volit a kandidovat do úřadu bez projevů diskriminace.

8. Úprava zřizování a činnosti politických stran by mělo být v souladu se zásadou mezinárodního práva svobody sdružování. Daný princip zahrnuje svobodu zakládat politické strany založené na zájmech určité skupiny, jakož i strany jež nerepresentují zájmy pouze jedné specifické skupiny.

9. Volební systém by měl usnadnit zastoupení a vliv příslušné menšiny.

8  Lundská doporučení

- Tam, kde jsou menšiny teritoriálně soustředěny, odpovídající zastoupení příslušné menšině je možno zajistit prostřednictvím jednomandátových obvodů.

- Zastoupení menšin mohou napomoci systémy poměrného zastoupení, kde se podíl hlasů jednotlivé politické strany v celonárodních volbách odrazí v počtu křesel v zákonodárných orgánech.

- Usnadnit zastoupení menšin a napomoci spolupráci mezi skupinami mohou některé formy preferenčního volebního systému, kde voliči určují pořadí kandidátů na kandidátní listině na základě vlastního výběru.

- Zvýšit podíl národnostních menšin na vládě mohou nižší kvóty nezbytné pro zastoupení v legislativních orgánech.

10. Organizace geografických hranic by měla přispět spravedlivému zastoupení národnostních menšin.

C) Opatření na regionální a místní úrovni

11. Jednotlivé státy by měly přijmout opatření na podporu účasti národnostních menšin rovněž na regionální a místní úrovni, např. Již výše zmíněná opatření, vztahující se k centrální vládě (paragrafy 6-10). Struktura a rozhodovací procesy regionálních a místních orgánů by měly být otevřené a přístupné, což by mělo podnítit účast menšin.

D) Poradní a konzultativní orgány

12. Jednotlivé státy by měly v odpovídajícím institucionálním rámci ustavit poradní a konzultativní orgány, které by sloužily jako kanály pro dialog mezi vládními orgány a národnostními menšinami. Součástí těchto orgánů by mohly být rovněž zvláštní výbory pro řešení dílčích problémů jako bytová výstavba, půda, vzdělání, jazyk a kultura. Složení těchto orgánů by pak mělo odrážet jejich účel a přispět k účinné komunikaci a podpoře zájmů menšin.

13. Tyto orgány by měly mít možnost vznášet dané otázky k orgánům s rozhodovací pravomocí, připravovat doporučení, formulovat legislativní a jiné návrhy, sledovat daný vývoj a vyjadřovat se k navrhovaným vládním rozhodnutím, která se přímo nebo nepřímo dotýkají menšin. Vládní orgány by s těmito orgány měly pravidelně konzultovat legislativu a administrativní

9  Lundská doporučení

opatření týkající se menšin, což by mělo přispět k uspokojování potřeb menšin a vytvoření atmosféry vzájemné důvěry. Účinné fungování těchto orgánů si vyžádá přidělení odpovídajících prostředků .

III. SAMOSPRÁVA

14. Účinná účast menšin na veřejném životě si může vyžádat přijetí neteritoriálních nebo teritoriálních opatření, týkajících se samosprávy, či eventuelně jejich kombinaci. Bude třeba, aby jednotlivé státy na tato opatření uvolnily odpovídající prostředky.

15. Tato opatření budou úspěšná, pokud vládní orgány a menšiny uznají, že zatímco některé oblasti řízení vyžadují centrální a jednotná rozhodnutí, v jiných je výhodnější využít rozhodnutí diversifikovaných/dílčích.

- Funkce, které obecně vykonávají centrální orgány, zahrnují obranu, zahraniční věci, imigrační a celní politiku, makroekonomickou politiku a měnové záležitosti.

- Ostatní funkce, uvedené níže, mohou vykonávat menšinové či územní administrativní orgány, nebo tyto spolu s centrálními orgány.

- Funkce lze rozdělit i nesouměrně, a to tak, aby odpovídaly situaci různých menšin v daném státě.

16. Samosprávné instituce - neteritoriální i teritoriální - musí být založeny na demokratických principech, které zajistí, že tyto instituce budou skutečně odrážet názory dotyčné populace.

A) Neteritoriální opatření

17. Neteritoriální formy samosprávy jsou vhodné pro zachování a rozvoj identity a kultury národnostních menšin.

18. Mezi oblasti, jejichž úprava těmito opatřeními je nejvhodnější, patří vzdělání, kultura, užívání jazyka menšin, náboženství a další oblasti, důležité z hlediska identity a způsobu života národnostních menšin.

- Jednotlivci a skupiny mají právo volby užívat své jméno v jazyce menšiny a dosáhnout jeho oficiálního uznání.

10  Lundská doporučení

- S přihlédnutím k odpovědnosti vládních orgánů za stanovení vzdělávacích standardů, mohou instituce, zastupující menšiny, stanovit učební plán výuky menšinových jazyků a kultur nebo obojího.

- Menšiny mohou určit a užívat vlastní symboly i jiné formy kulturního vyjádření.

B) Teritoriální opatření

19. Všechny demokracie vykonávají vládu na různých územních úrovních. Zkušenosti v Evropě a kdekoli jinde ukazují, jaký význam má převádění jistých zákonodárných a výkonných funkcí z centrální na regionální úroveň, jež jde za pouhou decentralizaci ústřední administrativní působnosti z hlavního města na regionální nebo místní úroveň. Berouce v úvahu princip subsidiarity, státy by měly pozitivně zvážit především takové územní přenesení pravomocí včetně specifických funkcí samosprávy, především tam, kde to umožní zvýšit možnosti menšin vykonávat pravomoc v záležitostech, které se jich bezprostředně týkají.

20. Příslušné místní, regionální i autonomní správní orgány, které odpovídají specifickým historickým a územním podmínkám národnostních menšin, mohou převzít řadu funkcí pro účinnější řešení záležitostí těchto menšin.

- Funkce, k jejichž výkonu tyto správní orgány úspěšně převzaly primární či rozhodující pravomoci, zahrnují vzdělání, kulturu, užívání jazyka menšin, životní prostředí, místní plánování, přírodní zdroje, ekonomický rozvoj, funkce místní policie, bydlení, zdravotnictví a jiné sociální služby.

- Funkce, vykonávané společně centrálními a regionálními orgány, zahrnují daně, soudnictví, turismus a dopravu.

21. Místní, regionální a autonomní orgány musí respektovat a zajistit lidská práva všech osob, včetně práv všech menšin v rámci jejich jurisdikce.

IV. ZÁRUKY

A) Ústavní a právní záruky

22. Opatření, týkající se samosprávy, by měly být upraveny zákonem, a v principu by je nemělo být možno změnit stejným způsobem jako běžnou legislativu.

11  Lundská doporučení

Opatření na podporu účasti menšin na rozhodování lze stanovit ze zákona nebo pomocí jiných vhodných prostředků.

- Opatření přijatá ve formě ústavní normy, k tomu, aby byla přijata nebo změněna, vyžadují vyšší stupeň legislativního nebo obecného souhlasu.

- Změny opatření, týkajících se samosprávy, jež jsou upravena zákonem, vyžadují ke schválení kvalifikovanou většinu parlamentu, autonomních orgánů nebo orgánů zastupujících menšiny, nebo obou.

- Pravidelná revize opatření, týkajících se samosprávy a účasti menšin na rozhodování může stanovit, zda je třeba na základě získané zkušenosti tato opatření změnit.

23. V úvahu je třeba vzít možnost přechodných a postupných opatření, která dovolí testovat a dále rozvíjet nové formy účasti menšin na veřejném životě. Tato opatření lze přijmout prostřednictvím legislativy nebo neformálních prostředků na dobu určitou, s možností prodloužení, změny nebo ukončení v závislosti na dosaženém úspěchu.

B) Opravné prostředky

24. Účinná účast národnostních menšin na veřejném životě vyžaduje vytvoření konzultačních kanálů, které umožní předcházet konfliktům a řešit spory, jakož i využití ad hoc nebo alternativních mechanismů, kde je to nezbytné. Tyto metody zahrnují:

- soudní řešení konfliktů, např. soudní přezkum zákonů a administrativních rozhodnutí. Zde je nezbytné, aby příslušný stát disponoval nezávislým, přístupným a nezaujatým soudnictvím, jehož rozhodnutí budou respektována;

- pomocné mechanismy pro řešení konfliktů, např. vyjednávání, shromažďování faktů, zprostředkování, smírčí řízení, zavedení funkce ombudsmana pro národnostní menšiny a vytvoření zvláštních komisí, která mohou sloužit jako centra pro shromažďování dat a pro řešení stížností, týkajících se oblasti účasti na vládě.

12  Lundská doporučení

VYSVĚTLUJÍCÍ ZPRÁVA K LUNDSKÝM DOPORUČENÍM, TÝKAJÍCÍM SE ÚČINNÉ ÚČASTI NÁRODNOSTNÍCH MENŠIN NA VEŘEJNÉM ŽIVOTĚ

I. VŠEOBECNÉ ZÁSADY

1. Jak Charta OSN, tak zakládací dokumenty OBSE usilují o zachování a posílení mezinárodního míru a bezpečnosti formou rozvoje přátelských vztahů založených na vzájemné spolupráci mezi rovnoprávnými suverénními státy, respektujícími lidská práva včetně práv osob patřících k národnostním menšinám. Historie ukazuje, že nerespektování lidských práv včetně práv menšin, může podrýt stabilitu daného státu a negativně ovlivnit vztahy mezi ním a ostatními státy, a v důsledku toho ohrozit mezinárodní mír a bezpečnost.

Na základě zásady VII. „desatera“ Helsinského závěrečného dokumentu z roku 1975 členské státy OBSE zdůraznily těsné spojení mezi respektováním legitimních zájmů osob patřících k národnostním menšinám a procesem zachování míru a stability. Tato vzájemná vazba byla znovu zdůrazněna v následných základních dokumentech, např. Madridském závěrečném dokumentu z roku 1983 (zásada 15), Vídeňském závěrečném dokumentu z roku 1989 (zásady 18 a 19), Pařížské chartě pro novou Evropu a příslušných následných dokumentech, tj. Helsinském dokumentu z roku 1992 (část IV, paragraf 24) a Lisabonském dokumentu z roku 1996 (část I, Lisabonské deklarace o společném a komplexním bezpečnostním modelu pro Evropu v XXI. století, paragraf 2). Na úrovni OSN je vzájemná vazba mezi ochranou a podporou práv menšin a zachováním míru obsahem inter alia preambule k Deklaraci OSN o právech osob patřících k národnostním, etnickým, náboženským a jazykovým menšinám z roku 1992 (dále jen Deklarace OSN o menšinách). Přijetím Pařížské charty pro novou Evropu se všechny členské země OBSE zavázaly k dodržování zásad demokratického řízení.

Dát osobám patřícím k menšinám plnou možnost plnoprávného požívání lidských práv, znamená umožnit jim účinnou účast na rozhodování, zejména pokud jde o taková rozhodnutí, která se jich bezprostředně týkají. Přestože se jednotlivé situace vzájemně liší, a demokratické procesy obvykle náležitě pokrývají potřeby aspirace menšin, zkušenosti rovněž ukazují, že často je třeba přijmout zvláštní opatření, která by účinnou účast národnostních menšin na rozhodování usnadnila. Následující mezinárodní normy ukládají jednotlivým

13  Lundská doporučení

státům učinit odpovídající kroky v příslušných situacích: podle paragrafu 35 Dokumentu z Kodaňské schůzky o lidské dimenzi z roku 1990 (dále Kodaňského dokumentu) budou členské státy OBSE „respektovat práva osob patřících k národnostním menšinám na účinný podíl na správě věcí veřejných, včetně záležitostí, týkajících se ochrany a podpory identity těchto menšin“; podle článku 2, paragrafů 2 a 3 Deklarace OSN o menšinách z roku 1992 mají „osoby patřící k národnostním menšinám právo účinně se /…/ podílet na veřejném životě“ a dále „právo účinně se podílet na rozhodnutích na národní, a kde je to vhodné na regionální úrovni, jež se týkají menšiny, ke které patří, nebo regionu, ve kterém žijí“; a konečně podle článku 15 Rámcové úmluvy o ochraně národnostních menšin Rady Evropy z roku 1994 (dále jen Rámcové úmluvy) jednotlivé smluvní státy „vytvoří podmínky, nezbytné pro účinnou účast osob patřících k národnostním menšinám na kulturním, společenském a hospodářském životě a správě věcí veřejných, a to zejména těch, které se jich bezprostředně týkají.“

Při vytváření podmínek pro účinnou účast menšin na veřejném životě je pokládáno za samozřejmé, že tato účast bude dobrovolná. Vlastní pojem společenské a politické integrace je ostře oddělen od procesů, které vedou k násilné asimilaci, jak uvedeno v článku 5 Rámcové úmluvy. Jen na základě principu dobrovolnosti bude sledování legitimních zájmů osob, patřících k národnostním menšinám, poklidným procesem, který nabídne perspektivu optimálních výsledků v oblasti veřejné politiky a zákonodárství. Tyto inklusivní procesy, jež umožňují účast na vládě, slouží k dosažení dobré vlády, protože reagují na zájmy celé populace a začleňují zájmy všech do struktury veřejného života a v konečném důsledku posilňují integritu daného státu. Mezinárodní standardy, týkající se účinné účasti menšin na veřejném životě, podtrhují skutečnost, že nezahrnují právo angažovat se v činnostech, které by byly v rozporu s cíli a zásadami OSN, OBSE a Rady Evropy, mj. zásadou svrchované rovnosti, územní celistvosti a politické nezávislosti jednotlivých států (viz paragraf 37 Kodaňského dokumentu, článek 8(4) Deklarace OSN o menšinách a preambule Rámcové úmluvy).

2. V duchu paragrafu 25 části VI. Helsinského dokumentu z roku 1992 jsou tato doporučení založena na odpovídajících závazcích tak, aby nabízela členským státům OBSE „další cesty k ještě efektivnějšímu plnění jejich závazků, včetně těch, které se týkají ochrany a vytváření podmínek pro podporu etnické, kulturní, jazykové a náboženské identity národnostních menšin.“

Článek 1(3) Charty OSN uvádí, že jedním z cílů této organizace je „dosáhnout mezinárodní spolupráce při řešení problémů ekonomické, společenské,

14  Lundská doporučení

kulturní či humanitární povahy, a dále podporovat a posilovat respekt k lidským právům a základním svobodám bez rozdílu rasy, pohlaví, jazyka nebo náboženství“, toto dále specifikuje článek 55 „ všeobecný respekt a dodržovaní lidských práv a základních svobod bez rozdílu rasy, pohlaví, jazyka a náboženství.“ Charta OSN je založena na úzkém vztahu mezi respektováním lidských práv a mezinárodním mírem a bezpečností. Základní hodnotu lidské důstojnosti dále vyzdvihuje článek 1 Všeobecné deklarace lidských práv z roku 1948, preambule Mezinárodního paktu o občanských a politických právech z roku 1966, Mezinárodní pakt o hospodářských, společenských kulturních právech z roku 1966 a Mezinárodní úmluva o odstranění všech forem rasové diskriminace roku 1965. Tato důstojnost je vrozená všem lidským bytostem bez rozdílu a doprovází ji rovná a nezcizitelná práva.

Na předpoklad rovné důstojnosti a nezadatelných práv navazuje princip nediskriminace, jak dokládají veškeré mezinárodní dokumenty o lidských právech, jmenovitě článek 2 Všeobecné deklarace lidských práv, články 2 a 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech a článek 2 Mezinárodního paktu o hospodářských, společenských a kulturních právech. Článek 1 Mezinárodní úmluvy o odstranění všech forem rasové diskriminace vysvětluje, že uvedený dokument rovněž zakazuje diskriminaci na základě „rodového, národnostního či etnického původu“. Článek 14 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod z roku 1950 (dále Evropské úmluvy o lidských právech) rozšiřuje princip nediskriminace do oblasti „národnostního nebo sociálního původu, (nebo) příslušnosti k národnostní menšině“ ve všech případech, kdy jde o práva a svobody, zaručené uvedenou konvencí. Tato prohlášení a tyto zásady tvoří součást ústav většiny členských států OBSE.

Pokud osoby, patřící k národnostním menšinám, mají právo účinné účasti na veřejném životě, měly by ho požívat bez diskriminace, jak uvedeno v paragrafu 31 Kodaňského dokumentu, článku 4 Rámcové úmluvy a článku 4(1) Deklarace OSN o menšinách. Nicméně podle článku 4(2) Rámcové úmluvy zachování lidské důstojnosti může vyžadovat víc než dodržování principu nediskriminace, k dosažení „naprosté a účinné rovnosti osob patřících k národnostním menšinám s příslušníky většiny“, by jednotlivé státy měly „v případě potřeby přijmout odpovídající opatření /.../ ve všech oblastech /.../ politického /…/ života“, a zvláště pak ta, která „odpovídajícím způsobem přihlížejí ke specifickým podmínkám osob patřících k národnostním menšinám.“

15  Lundská doporučení

Vztah, do kterého dané doporučení spojuje respektování lidských práv a rozvoj občanské společnosti, odráží potřebu „účinné politické demokracie“, která se v souladu s preambulí Evropské úmluvy o lidských právech bezprostředně týká spravedlnosti a míru na celém světě. Členské státy OBSE dále v Pařížské chartě pro novou Evropu potvrdily, že demokratický způsob vlády včetně respektování lidských práv je základem prosperity.

3. Tam, kde jsou pro účinnou účast národnostních menšin ve veřejném životě ustaveny zvláštní instituce, nesmí to být na úkor práv ostatních občanů. Veškerá lidská práva musí být trvale respektována i včetně institucí, kterým stát svěří příslušnou pravomoc. Podle paragrafu 33 Kodaňského dokumentu platí, že pokud účastnické státy přijímají opatření, nezbytná pro ochranu identity osob patřících k národnostním menšinám, „musí tato opatření být v souladu se zásadami rovnosti a nediskriminace ve vztahu k ostatním obyvatelům dotyčných států“. Kodaňský dokument dále v paragrafu 38 stanoví, že „členské státy Organizace pro bezpečnost a spolupráci v Evropě budou ve svém úsilí chránit a podporovat práva osob patřících k národnostním menšinám, plně respektovat závazky, plynoucí z existujících konvencí o lidských právech a dalších mezinárodních dokumentů“. Rámcová úmluva obsahuje podobné smluvní ustanovení v článku 20: „Během požívání práv a svobod, plynoucích ze zásad, obsažených ve stávající Rámcové úmluvě, bude každá osoba patřící k národnostní menšině respektovat národní legislativu a práva ostatních, zejména příslušníků většiny nebo jiné národnostní menšiny.“ To se týká především případu „menšin v rámci menšin“, zejména v teritoriálním kontextu (viz doporučení 16 a 21 níže). Toto rovněž zahrnuje respektování lidských práv žen, včetně osvobození od diskriminace ve vztahu k „politickému a veřejnému životu dané země“, jak uvedeno v článku 7 Úmluvy o odstranění všech forem diskriminace žen z roku 1979.

4. Zásada vlastní identifikace osob patřících k menšinám je založena na několika základních závazcích. Paragraf 32 Kodaňského dokumentu stanoví, že „příslušnost k národnostní menšině je záležitostí individuální volby každé osoby. Z této volby pak nesmí plynout žádné znevýhodnění.“ Článek 3(1) Rámcové úmluvy podobně stanoví, že „každá osoba patřící k národnostní menšině bude mít právo svobodně zvolit, zda jako s takovou s ní bude nebo nebude jednáno, a z této volby či požívání práv, spojených s touto volbou, nevyplyne žádné znevýhodnění.“ Článek 3(2) Deklarace OSN o menšinách zahrnuje tentýž zákaz jakéhokoli znevýhodňování „osoby patřící k národnostní menšině v důsledku požívání, ale i nepožívání, práv uvedených ve stávající Deklaraci.“

16  Lundská doporučení

Svoboda jedince identifikovat se podle vlastní volby je nezbytná pro zajištění respektu vůči individuální autonomii a svobodě. Jednotlivec může mít mnohonásobnou identitu, která je relevantní nejen v životě soukromém, ale i v oblasti veřejného života. V otevřených společnostech s rostoucím pohybem osob a idejí má řada jednotlivců současně nebo rozděleně (odstupňovaně nebo neodstupňovaně) několikerou identitu, která odráží členství v různých komunitách. Tyto identity nejsou založené výhradně na etnické příslušnosti, ani nejsou jednotné v rámci téže komunity; pro různé členy této komunity mají různé odstíny a stupně. V závislosti na dané věci, o kterou se jedná, může být jedna identita více či méně rozhodující. V důsledku toho se může tatáž osoba identifikovat různým způsobem za různým účelem podle toho, která identita či opatření je pro danou osobu rozhodující. Například v některých státech si může daná osoba zvolit určitý jazyk pro vyplnění daňových formulářů, i když v místní komunitě se za jiným účelem identifikuje jinak.

5. V rámci demokracie rozhodovací proces je stejně důležitý jako obsah samotného rozhodnutí, které má být učiněno. Jelikož dobrá vláda není jen vládou nad lidmi ale i pro lidi, měly by její postupy být ve vztahu k zainteresovaným osobám inklusivní, otevřené - a to jak z hlediska přístupnosti tak možnosti vyslovit o nich úsudek - a vysvětlitelné. Pouze takové postupy vyvolají a udrží důvěru veřejnosti. Inklusivní postupy s možností kontroly těmi, jichž se rozhodnutí dotýkají mohou zahrnovat konzultace, průzkumy veřejného mínění, referenda, jednání a dokonce zvláštní souhlas těch, kterých se bezprostředně týkají. Rozhodnutí, plynoucí z těchto postupů, mohou vést k dobrovolnému plnění. V situacích, kdy se stanoviska veřejných správních orgánů a dotyčné komunity zásadně liší, lze v rámci dobré vlády navrhnout využití třetí strany, která pomůže najít optimální řešení.

Ve vztahu k národnostním menšinám ukládá paragraf 33 Kodaňského dokumentu členským státům OBSE, aby přijaly opatření na „ochranu etnické, kulturní, jazykové a náboženské identity národnostních menšin na jejich území, a vytvořily podmínky pro podporu této identity /.../ po náležitých konzultacích včetně kontaktů s organizacemi a sdruženími uvedených menšin“. V části IV., paragrafu 26 Helsinského dokumentu se členské státy OBSE zavazují, že „otázky národnostních menšin budou řešit konstruktivně, mírovými prostředky a formou dialogu se všemi zainteresovanými stranami na základě principů a závazků Organizace.“ Ve vztahu ke „všem zainteresovaným stranám“ uznává paragraf 30 Kodaňského dokumentu „důležitou roli nevládních organizací včetně politických stran, odborových svazů, organizací pro lidská práva a náboženských skupin na podporu tolerance, kulturní různorodosti a řešení otázek, týkajících se národnostních menšin.“

17  Lundská doporučení

Inklusivní postupy vyžadují podmínky tolerance. Společenské a politické klima vzájemné úcty a rovnosti je třeba zajistit ze zákona a vyučovat jej jako princip společenské etiky, uznávaný celou populací. V tomto ohledu hrají specifickou úlohu masové sdělovací prostředky. Článek 6(1) Rámcové úmluvy stanoví, že „jednotlivé strany podpoří atmosféru tolerance a dialogu mezi příslušníky odlišných kultur a přijmou účinná opatření, která podpoří vzájemnou úctu, pochopení a spolupráci všech osob, žijících na jejich území bez ohledu na etnickou, kulturní, jazykovou a náboženskou identitu, zejména v oblasti vzdělání, kultury a médií.“ Zvláště by jednotlivé státy měly zamezit veřejnému užívání znevažujících, hanlivých jmen a termínů, a učinit kroky, které by pomohly odstranit negativní stereotypy. V ideálním případě by se zástupci dotyčné komunity měli podílet na volbě a realizaci všech kroků, namířených na vyřešení uvedených problémů.

II. ÚČAST NA ROZHODOVÁNÍ

A) Opatření na úrovni centrální vlády

6. Na základě paragrafu 35 Kodaňského dokumentu, paragraf 1 části III. Zprávy o ženevské schůzce expertů OBSE o národnostních menšinách z roku 1991 podtrhuje, že „pokud budou otázky, týkající se situace národnostních menšin, diskutovány v rámci jejich zemí, měly by tyto menšiny mít možnost se do nich účinně zapojit, (a) že (tato) demokratická účast osob patřících k národnostním menšinám či jejich zástupců - při rozhodování nebo v konzultativních orgánech tvoří důležitý aspekt účinné účasti národnostních menšin na správě věcí veřejných.“ Paragraf 24 části IV. Helsinského dokumentu ukládá členským zemím OBSE, aby „v tomto směru zvýšily úsilí a zajistily, že osoby patřící k národnostním menšinám budou individuálně nebo v kolektivu svobodně požívat lidských práv a základních svobod, včetně práva podílet se v plném rozsahu, a v souladu s demokratickými rozhodovacími procesy v jednotlivých státech, na politickém, hospodářském, společenském a kulturním životě svých zemí, a dále práva demokraticky se podílet na rozhodování a činnosti konzultativních orgánů na národní, regionální a místní úrovni, inter alia prostřednictvím politických stran a sdružení.“

Základ této účasti tvoří angažovanost, a to jak pokud jde o možnost podílet se na rozhodovacích procesech, tak o dopad, jaký tento podíl bude mít. Dobrá vláda vychází z předpokladu, že prosté většinové rozhodování vždy nestačí. V rámci uspořádání daného státu mohou být určité formy decentralizace vhodným prostředkem zajištění maximálně smysluplného a odpovědného

18  Lundská doporučení

rozhodování ve vztahu k zainteresovaným osobám, a to nejen na celostátní, ale i nižší úrovni. Toho lze dosáhnout nejrůznějším způsobem jak v unitárním státě tak státě s federativním nebo konfederativním uspořádáním. Zastoupení menšin v orgánech s rozhodovací pravomocí lze zajistit prostřednictvím vyhrazených míst (na základě kvót, nominace nebo jiných opatření), zatímco jiné formy účasti mohou zahrnovat garantované členství v příslušných výborech, s volebním právem nebo bez něho. Zastoupení ve výkonných, soudních, administrativních či jiných orgánech lze zajistit podobnými prostředky, a to buď na základě formálního požadavku nebo obvyklé/zavedené praxe. Kromě toho lze vytvořit speciální orgány, které by se zabývaly záležitostmi menšin. Aby menšiny mohly smysluplně požívat veškerých práv, je v oblasti veřejných služeb třeba učinit zvláštní kroky, mj. „zajistit k těmto službám rovnoprávný přístup“, jak uvedeno v článku 5(c) Mezinárodní úmluvy o odstranění všech forem rasové diskriminace.

B) Volby

7. Representativní způsob vlády na základě svobodných, řádných a pravidelných voleb je charakteristickým rysem soudobé demokracie. Základním cílem je, aby se - v souladu s článkem 21(3) Všeobecné deklarace lidských práv - „základem autority vlády stala vůle lidu.“ Tato základní norma je odražena v rámci všeobecných i evropských smluv, jmenovitě v článku 25 Mezinárodního paktu o občanských s politických právech a článku 3 protokolu I, tvořícího dodatek Evropské úmluvy o lidských právech. Pokud jde o členské státy OBSE, paragrafy 5 a 6 Kodaňského dokumentu uvádějí, že „mezi ty aspekty spravedlnosti, které jsou zásadně důležité pro plné vyjádření vrozené důstojnosti, rovných a nezadatelných práv všech lidských bytostí“ „je základem autority a legitimity vlády vůle lidu, vyjádřená svobodně v pravidelných a regulérních volbách“.

Jakkoli mají jednotlivé státy značně široké pole možností zvolit způsob jak dostát těmto závazkům, vždy tak musí činit bez diskriminace a sledovat přitom princip co možná nejširšího zastoupení. V rámci OSN Výbor pro lidská práva vysvětlil v paragrafu 12 Všeobecného komentáře č. 25 k článku 25 (27. zasedání, 1996) že „svoboda vyjadřování, sdružování a shromažďování tvoří základní podmínky pro účinné požívání volebního práva a musí být plně chráněna /.../. Informace a materiály, týkající se voleb by měly být k dispozici v jazycích menšin.“ Kromě toho paragraf 5 Všeobecného komentáře č. 25 uvádí, že „řízení veřejných záležitostí /.../ je široký pojem, který se týká výkonu politické moci, zejména legislativních, výkonných a administrativních

19  Lundská doporučení

pravomocí. Zahrnuje veškeré aspekty veřejné správy a formulování a provádění politiky na mezinárodní, národní, regionální a místní úrovni.“

Protože žádný volební systém není z hlediska různých pohledů a zájmů neutrální, měly by jednotlivé státy přijmout takový systém, který by vedl k maximálně reprezentativnímu způsobu vlády v dané situaci. To je důležité zejména ve vztahu k osobám patřícím k národnostním menšinám, které by jinak nemusely mít odpovídající zastoupení.

8. Demokracie by v zásadě neměly zasahovat do způsobu, jakým se lidé politicky organizují - pokud jejich prostředky jsou mírové a respektují práva ostatních. V podstatě jde o otázku svobody sdružování, zmiňovanou různými mezinárodními dokumenty včetně článku 20 Všeobecné deklarace lidských práv, článku 22 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, článku 11 Evropské úmluvy o lidských právech a paragrafu 6 Kodaňského dokumentu. Svoboda sdružování je rovněž zaručena osobám patřícím k národnostním menšinám v paragrafu 32.6. Kodaňského dokumentu a článkem 7 Rámcové úmluvy. Paragraf 24 části VI Helsinského dokumentu ukládá členským státům OBSE „zajistit, aby osoby, patřící k národnostním menšinám, požívaly jednotlivě, i v kolektivu, lidských práv a základních svobod včetně práva plně se podílet /.../ na politickém životě svých zemí /.../ prostřednictvím politických stran a sdružení.“

Jelikož plné uznání rovných práv a absence jakékoli formy diskriminace omezí nebo zcela odstraní požadavek a potřebu politických stran, vytvářených na základě etnických svazků, mohou být komunální strany v jistých situacích jedinou zárukou účinného zastupování specifických zájmů, a tím i účinné účasti na politickém životě. Strany mohou mít přirozeně i jiný základ, např. regionální zájmy. V ideálním případě budou strany otevřené a přesáhnou úzký etnický rámec; strany, tvořící hlavní proud, by měly zařazovat příslušníky menšin do svých řad, a tak omezovat potřebu a snahu vytvářet etnické strany. Z tohoto hlediska může být důležitý výběr volebního systému. V každém případě však žádná politická strana nebo sdružení nesmí podněcovat rasovou nenávist, kterou zakazuje článek 20 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech a článek 4 Úmluvy o odstranění všech forem rasové diskriminace.

9. Volební systém by měl umožnit výběr jak zákonodárného sboru, tak ostatních orgánů a institucí včetně jednotlivých vládních úředníků. Zatímco jednomandátové obvody mohou zajistit dostatečné zastoupení menšin, v závislosti na tom jak jsou organizovány volební obvody a na koncentraci

20  Lundská doporučení

menšinových komunit, zaručit reprezentaci menšin umožní systém poměrného zastoupení. Členské státy OBSE využívají různých forem poměrného zastoupení včetně: „preferenční volby“, kdy voliči určují pořadí kandidátů podle svého výběru, „systému otevřeného seznamu“, kdy voliči mohou dát přednost určitému kandidátovi ze stranického seznamu, jakož volit i danou stranu, „panachage“, kdy voliči mohou volit víc než jednoho kandidáta z různých stran a „cumulation“, kdy voliči mohou přidělit více než jeden hlas preferovanému kandidátovi. Kvóty by neměly být příliš vysoké, aby neomezily zastoupení menšin.

10. Při vymezování hranic volebních obvodů je třeba vzít v úvahu záležitosti a zájmy národnostních menšin z hlediska zajištění jejich zastoupení v orgánech s rozhodovací pravomocí. Pojem „rovnost“ znamená, že by nikdo neměl být zvolenou metodou poškozen a že je třeba brát náležitý ohled na všechny záležitosti a zájmy. V ideálním případě vymezí hranice volebních obvodů nezávislý a nezaujatý orgán, který zajistí mj. respektování práv menšin. V členských zemích OBSE tuto úlohu často plní stálé profesionální volební komise.

Jednotlivé státy by v žádném případě neměly měnit hranice volebních obvodů ani poměr populace v daném obvodu s cílem omezit nebo dokonce znemožnit zastoupení menšin. To je vysloveně zakázáno článkem 16 Rámcové úmluvy. Článek 5 Evropské charty místní samosprávy stanoví, že „změny hranic místní správy nelze provádět bez předchozí konzultace s dotyčnými místními komunitami, např. formou referenda, dovoluje-li to zákon (viz doporučení 19, týkající se teritoriálních opatření).

C) Opatření na regionální a místní úrovni

11. Toto Doporučení se týká všech úrovní řízení, nižších než centrální orgány (tj. provincií, departmentů, obvodů, prefektur, samosprávných měst a měst buď v rámci jednotného státu či správních jednotek federálního státu včetně autonomních regionů a jiných úřadů). To, že každý rovným dílem požívá veškerých lidských práv, znamená, že nároky, které lze uplatňovat na úrovni centrální vlády, lze stejnou měrou uplatňovat i na nižších stupních. Nicméně kriteria pro vytváření orgánů na regionální a místní úrovni se mohou lišit od kriterií, uplatňovaných na úrovni centrální vlády. Tyto struktury lze vytvářet rovněž asymetricky, různým způsobem, podle různých potřeb a požadavků.

21  Lundská doporučení

D) Poradní a konzultativní orgány

12. Paragraf 24 části VI Helsinského dokumentu ukládá členským státům OBSE „zajistit, aby osoby patřící k národnostním menšinám požívaly jednotlivě nebo v kolektivu lidských práv a základních svobod včetně práva plně se podílet /.../ na politickém životě svých zemí prostřednictvím demokratického zastoupení /.../ v konzultativních orgánech na národní, regionální nebo místní úrovni.“ Tyto orgány mohou být stálé nebo ad hoc, fungovat jako součást nebo být připojeny k systému zákonodárné nebo výkonné moci nebo zůstat nezávislé. Výbory, připojené k parlamentním orgánům, např. kulaté stoly o menšinách, jsou známy z řady členských zemí OBSE. Mohou fungovat na všech úrovních vlády, včetně v rámci samosprávných opatření. Aby byly účinné, měly by zahrnovat představitele menšin a jednotlivce, kteří mohou nabídnout speciální odbornost, a měly by být zajištěny odpovídajícími prostředky, a mít patřičnou pozornost osob s rozhodovací pravomocí. Kromě poskytování poradenských služeb mohou tyto orgány sloužit i jako vhodná zprostředkující instituce mezi osobami s rozhodovací pravomocí a menšinovými skupinami. Kromě toho mohou stimulovat činnost na úrovni vlády a mezi menšinovými komunitami a zabývat se specifickými úkoly, které se týkají plnění příslušných programů, zejména v oblasti vzdělání. Pro určité menšiny mají nesporný význam výbory se speciálním zaměřením, v nichž by tyto měly mít své zastoupení.

13. Míra, do jaké lze podobných orgánů konstruktivně využít, se liší podle konkrétní situace. V každém případě však dobrá vláda vyžaduje, aby vládní úřady učinily pozitivní kroky a příslušné poradní a konzultativní orgány náležitě zainteresovaly, obracely se na ně v případě potřeby a využívaly jejich informací. Otevřený a inklusivní přístup vládních úřadů k těmto orgánům a jejich členům přispěje k progresivnějším rozhodnutím a posílí důvěru široké veřejnosti.

III. SAMOSPRÁVA

14. Termín „samospráva“ označuje způsob kontroly dané komunity nad záležitostmi, které se jí týkají. Termín „vláda“ nutně nepředpokládá výhradní jurisdikci. Kromě toho může zahrnovat správu, řízení a specifickou zákonodárnou a soudní jurisdikci. Daný stát toho může dosáhnout buď delegováním či převedením nebo, v případě federativního uspořádání, rozdělením ústavodárných pravomocí. V rámci členských států OBSE se „samosprávná“ opatření vztahují k delegování autonomie, samosprávy a politické samosprávy. V žádném případě pro teritoriální opatření toto nezahrnuje etnická kriteria.

22  Lundská doporučení

V paragrafu 35 Kodaňského dokumentu ocenily členské státy OBSE „snahu vynaloženou pro zabezpečení a vytváření podmínek na podporu etnické, kulturní, jazykové a náboženské identity jistých národnostních menšin, prostřednictvím, jako jednoho z možných prostředků pro dosažení tohoto cíle, zakládání vhodných místních či autonomních orgánů, jež odpovídají specifickým historickým a územním podmínkám těchto menšin a politice dotyčných států.“ Zpráva o ženevské schůzce expertů OBSE o národnostních menšinách v paragrafu 7 části IV. dále uvádí, že „[některé členské státy] dosáhly pozitivních výsledků, a to demokratickou cestou, inter alia: /…/ prostřednictvím místních a autonomních orgánů, autonomie na územním základě včetně konzultativních, zákonodárných a výkonných orgánů, vzešlých ze svobodných a pravidelných voleb; samosprávy příslušné národnostní menšiny v záležitostech, týkajících se její identity v situacích, kdy není využito autonomie na územním základě; decentralizovaných nebo místních forem vlády, /.../ poskytování finanční a technické pomoci osobám patřícím k národnostním menšinám, které hodlají využít svých práv k zakládání a zachovávání svých vzdělávacích, kulturních a náboženských institucí, organizací a sdružení.“ V obecnější rovině pak Evropská charta místní samosprávy zdůrazňuje „zásady demokracie a decentralizace moci“ jako podmínky „ochrany a posílení místní samosprávy v různých evropských zemích“. A v této spojitosti Evropská charta místní samosprávy v článku 9 zajišťuje právo získat adekvátní finanční prostředky na činnost těchto decentralizovaných úřadů.

15. Pokud daný stát má odpovědnost v určitých oblastech, které se jej dotýkají jako celku, musí zajistit jejich správu prostřednictvím centrálních orgánů. Tyto oblasti obvykle tvoří obrana, která má zásadní význam pro zachování územní celistvosti státu, makroekonomická politika, která je důležitá tehdy, pokud centrální vláda slouží jako vyrovnávací faktor ekonomicky různorodých regionů, a klasické diplomatické záležitosti. Pokud jsou z celonárodního hlediska důležité ještě jiné oblasti, pak i ony musí být alespoň do určité míry spravovány centrálními orgány. Úprava těchto oblastí muže být rovněž dělena a měla by zahrnovat i územní jednotky a menšinové skupiny, jichž se tyto oblasti týkají (viz doporučení 18 a 20). Společné řízení příslušného regulativního orgánu pak musí vyhovovat požadavkům lidských práv, být praktické a koordinované.

Jednou z oblastí, která podléhá společnému řízení jak na teritoriální tak neteritoriální bázi a má zvláštní význam pro stát jako celek a rovněž menšinové skupiny, je vzdělávání. Článek 5.1. Úmluva UNESCO proti

23  Lundská doporučení

diskriminaci ve vzdělávání podrobně rozvádí způsob, jak lze společného řízení na tomto poli dosáhnout: „Signatářské státy této úmluvy se dohodly, že /.../

(b) je zásadně důležité respektovat svobodu rodičů, a kde to připadá do úvahy zákonných zástupců, zvolit pro své děti instituce, které nejsou řízeny státními úřady, nicméně odpovídají minimálním vzdělávacím standardům, stanoveným a schváleným kompetentními orgány a jsou v souladu s postupy uplatňovanými ve státě; jež umožní náboženskou a morální výchovu dětí podle jejich vlastního přesvědčení; žádná osoba ani skupina by neměla být nucena k tomu, aby přijala náboženské učení, které jejímu přesvědčení neodpovídá;

(c) je třeba uznat právo příslušníků národnostních menšin vyvíjet vlastní vzdělávací činnost včetně vlastních škol a v závislosti na vzdělávací politice příslušného státu užívat nebo vyučovat svůj rodný jazyk, a to za předpokladu, že (i) tohoto práva není požíváno způsobem, který by bránil příslušníkům uvedených menšin osvojovat si kulturu a jazyk komunity jako celku a podílet se na jejích činnostech nebo který by měl nepříznivý vliv na národní svrchovanost; (ii) vzdělávací standard není nižší než jeho obecná úroveň ve státě, stanovená a schválená kompetentními orgány; a (iii) účast ve školách tohoto typu je dobrovolná.“

16. Princip demokratického způsobu vlády, jak uvádí článek 21 Všeobecné deklarace lidských práv, článek 25 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, článek 3 protokolu I Evropské úmluvy o lidských právech a normy OBSE, je použitelný na všech úrovních a ve všech složkách vlády. Pokud je třeba samosprávných institucí, pak rovné požívání veškerých práv jednotlivci vyžaduje, aby uvnitř těchto institucí byl důsledně uplatňován princip demokracie.

A) Neteritoriální opatření

17. Tato kapitola se týká neteritoriální autonomie - často označované jako „osobní“ nebo „kulturní“ - která je zvláště užitečná v případě, že daná skupina je geograficky rozptýlená. Rozdělení pravomoci včetně kontroly specifických záležitostí lze uplatnit jak na úrovni státu tak formou teritoriálních opatření. V každém případě musí být respektována lidská práva ostatních osob. Tato opatření by měla být podložena odpovídajícími finančními prostředky. Tak bude zajištěno, že budou schopny splnit své veřejné funkce a budou výsledkem inklusivních postupů (viz Doporučení 5).

24  Lundská doporučení

18. Toto není vyčerpávající seznam možných funkcí. Mnohé bude záviset na situaci a zvláště pak na potřebách a požadavcích dané menšiny. V různých situacích budou předmětem menšího či naopak většího zájmu menšin rozdílné věci a rozhodování o nich je bude ovlivňovat různou měrou. Některé oblasti lze řídit společně. Jednou z oblastí, která se menšin zvláště dotýká, je kontrola nad jejich jmény, a to jak nad názvy institucí, které je zastupují, tak nad jmény příslušníků menšiny, jak uvádí článek 11(1) Rámcové úmluvy. Pokud jde o náboženství, Doporučení odmítá vládní zásahy do náboženských záležitostí kromě těch, které se týkají pravomocí (např. rozhodnutí týkající se civilního statusu), svěřených náboženským institucím státem. Rovněž tak Doporučení nepodporuje, aby menšinové instituce kontrolovaly masové sdělovací prostředky - třebaže by osoby patřící k národnostním menšinám měly mít možnost vytvářet a užívat vlastní media, jak zaručuje článek 9(3) Rámcové úmluvy. Kultura má přirozeně mnoho aspektů, zasahujících do různých oblastí, mj. sociální péče, bydlení a péče o dítě. I v této sféře řízení by měl stát přihlédnout k zájmům menšin.

B) Teritoriální opatření

19. V evropských státech převládá tendence k převádění pravomocí a uplatňování principu subsidiarity, který znamená, že rozhodnutí jsou přijímána pokud možno ve prospěch těch a těmi, jichž se nejbezprostředněji týkají. Článek 4(3) Evropské charty místní samosprávy tento cíl vyjadřuje následovně: „Veřejné funkce budou zpravidla vykonávány těmi orgány, které jsou nejblíže občanovi. K převedení odpovědnosti na jiný orgán by mělo dojít po zvážení rozsahu a povahy daného úkolu a dále požadavků účinnosti a úspornosti.“ Územní samospráva může pomoci udržet jednotu daného státu a zároveň zvýšit míru účasti menšin ve veřejném životě, přisuzujíc jim v procesu řízení větší roli, která bude odrazem koncentrace jejich populace. Tento cíl mohou stejně dobře splnit federace, stejně jako autonomie v rámci jednotného státu nebo federace. Státní správa může být i smíšená. Jak uvádí doporučení 15, v rámci státu nemusí být příslušná opatření jednotná, nýbrž se mohou lišit podle dílčích potřeb a požadavků.

20. Autonomní úřady musí disponovat skutečnou rozhodovací pravomocí na legislativní, výkonné nebo soudní úrovni. Pravomoc v rámci státu lze rozdělit mezi centrální, regionální a místní správní orgány a rovněž v rámci funkcí. Paragraf 35 Kodaňského dokumentu uvádí alternativy „vhodných místních a autonomních forem správy, odpovídajících specifickým historickým a územním podmínkám.“ Z toho plyne, že v rámci státu není nutná uniformita. Zkušenosti ukazují, že pravomoci lze rozdělit dokonce i s ohledem na

25  Lundská doporučení

jednotlivé oblasti veřejné úřední moci, obvykle vykonávané centrální vládou, včetně převedených soudních pravomocí (jak formálních, tak procedurálních) a dále pravomocí ve sféře tradiční ekonomiky. Minimálně platí, že dotčené populace by se na výkonu této úřední moci měly systematicky podílet. Centrální vláda však zároveň musí udržet pravomoci pro zajištění spravedlivých a rovnoprávných možností v rámci celého státu.

21. Tam, kde jsou pravomoci na územní úrovni za účelem zvýšení účasti národnostních menšin na veřejném životě převedeny, v rámci výkonu těchto pravomocí musí být brán ohled na všechny menšiny, jež jsou předmětem této jurisdikce. Správní a výkonné orgány musí být odpovědné celé populaci daného území. Tato zásada vyplývá z paragrafu 5.2. Kodaňského dokumentu, který členským zemím OBSE ukládá na všech úrovních a pro všechny osoby bez výjimky zajistit „representativní formu vlády, ve které je exekutiva odpovědná volené legislatuře či voličům.“

IV. ZÁRUKY

A) Ústavní a právní záruky

22. Tato kapitola řeší otázku „zakotvení“, neboli zajištění úpravy prostřednictvím práva. Velmi podrobná zákonná opatření mohou být prospěšná v jistých případech, zatímco v jiných stačí opatření rámcového charakteru. Ve všech případech, jak uvádí doporučení 5, by tato opatření měla být výsledkem otevřených postupů. Nicméně, jakmile jsou tato schválena, je nezbytné zajistit určitou stabilitu pro dotčené osob, zejména příslušníky národnostních menšin. Články 2 a 4 Evropské charty místní samosprávy dávají přednost ústavním opatřením. Pro dosažení požadované rovnováhy mezi stabilitou a přizpůsobivostí je vhodné vést nová jednání v pevně stanovených intervalech, a tímto také příslušnou změnu odpolitizovat a učinit kontrolu méně kontroverzní.

23. Toto Doporučení se liší od Doporučení 22 v tom smyslu, že spíše dává podnět k tes-tování nových a novátorských režimů, než aby specifikovalo podmínky změny stávajících opatření. Odpovědné správní orgány by měly mít zájem na tom sledovat různé přístupy v různých situacích, a to jak v rámci centrálních úřadů tak národnostních menšin. Bez kompromitujících konečným stanovisek, může tento přístup přinést dobré zkušenosti, přinejmenším díky inovačním a implementačním procesům.

26  Lundská doporučení

B) Opravné prostředky

24. V paragrafu 30 Kodaňského dokumentu členské státy OBSE „uznávají, že otázky, týkající se národnostních menšin, lze úspěšně řešit jedině v demokratickém politickém rámci, založeném na právním státě s funkčním a nezávislým soudnictvím.“ Myšlenka účinných opravných prostředků je rovněž uvedena v článku 2(3) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, sám termín „soudní opatření“ je pak specifikován v článku 11 Evropské charty místní samosprávy.

Soudní dohled může vykonávat ústavní soud a prakticky i orgány, zabývající se lidskými právy. Významnou roli mohou sehrát mimosoudní mechanismy a instituce, např. komise pro národnosti, ombudsmani, rady pro mezietnické či „rasové“ vztahy atd., jak uvádí paragraf 27 Kodaňského dokumentu, článek 14(2) Mezinárodní úmluvy o odstranění všech forem rasové diskriminace a paragraf 36 Vídeňské deklarace a Akčního programu, přijatého Světovou konferencí o lidských právech v roce 1993.

27

The Lund Recommendations on the Effective Participation of National Minorities in Public Life & Explanatory Note September 1999 The Lund Recommendations on the Effective Participation of National Minorities in Public Life & Explanatory Note

September 1999 Published and disseminated by the OSCE High Commissioner on National Minorities (HCNM).

Please feel free to copy any information from this booklet; reference to the source would be appreciated.

ISBN/EAN 978–90–75989–05–2 © OSCE High Commissioner on National Minorities 1999

Reprinted in 2009 in the Netherlands

Other language editions available in hard copy and/or electronic form at http://www.osce.org/hcnm/:

Albanian Azerbaijani Croatian Czech English Estonian French Georgian German Hungarian Italian Kyrgyz Macedonian Romanian Romany Russian Serbian Spanish Turkish Ukrainian Uzbek

For further information, please contact:

Office of the High Commissioner on National Minorities Prinsessegracht 22 2514 AP The Hague Tel: +31 (0)70 312 5555 Fax: +31 (0)70 346 5213 E-mail: hcnm@hcnm.org www.osce-hcnm.org  The Lund Recommendations

CONTENTS

Introduction .................................................................................................... 3

The Lund Recommendations...

I. General Principles..................................................................................... 7

II. Participation in Decision-Making............................................................. 8 A. Arrangements at the Level of the Central Government B. Elections C. Arrangements at the Regional and Local Levels D. Advisory and Consultative Bodies

III. Self-Governance ..................................................................................... 10 A. Non-Territorial Arrangements B. Territorial Arrangements

IV. Guarantees............................................................................................... 12 A. Constitutional and Legal Safeguards B. Remedies

Explanatory Note to the Lund Recommendations...

I. General Principles................................................................................... 15

II. Participation in Decision-Making........................................................... 21 A. Arrangements at the Level of the Central Government B. Elections C. Arrangements at the Regional and Local Levels D. Advisory and Consultative Bodies

III. Self-Governance ..................................................................................... 26 A. Non-Territorial Arrangements B. Territorial Arrangements

IV. Guarantees............................................................................................... 31 A. Constitutional and Legal Safeguards B. Remedies

1 September 1999

2  The Lund Recommendations

INTRODUCTION

In its Helsinki Decisions of July 1992, the Organization for Security and Cooperation in Europe (OSCE) established the position of High Commissioner on National Minorities to be “an instrument of conflict prevention at the earliest possible stage”. This mandate was created largely in reaction to the situation in the former Yugoslavia which some feared would be repeated elsewhere in Europe, especially among the countries in transition to democracy, and could undermine the promise of peace and prosperity as envisaged in the Charter of Paris for a New Europe adopted by the Heads of State and Government in November 1990.

On 1 January 1993, Mr. Max van der Stoel took up his duties as the first OSCE High Commissioner on National Minorities (HCNM). Drawing on his considerable personal experience as a former Member of Parliament, Foreign Minister of The Netherlands, Permanent Representative to the United Nations, and long-time human rights advocate, Mr. van der Stoel turned his attention to the many disputes between minorities and central authorities in Europe which had the potential, in his view, to escalate. Acting quietly through diplomatic means, the HCNM has become involved in over a dozen States, including Albania, Croatia, Estonia, Hungary, Kazakstan, Kyrgyzstan, Latvia, the Former Yugoslav Republic of Macedonia, Romania, Slovakia and Ukraine. His involvement has focused primarily on those situations involving persons belonging to national/ethnic groups who constitute the numerical majority in one State but the numerical minority in another State, thus engaging the interest of governmental authorities in each State and constituting a potential source of inter-State tension if not conflict. Indeed, such tensions have defined much of European history.

In addressing the substance of tensions involving national minorities, the HCNM approaches the issues as an independent, impartial and cooperative actor. While the HCNM is not a supervisory mechanism, he employs the international standards to which each State has agreed as his principal framework of analysis and the foundation of his specific recommendations. In this relation, it is important to recall the commitments undertaken by all OSCE participating States, in particular those of the 1990 Copenhagen Document of the Conference on the Human Dimension which, in Part IV, articulates detailed standards relating to national minorities. All OSCE States are also bound by United Nations obligations relating to human rights, including minority rights, and the great

3  September 1999

majority of OSCE States are further bound by the standards of the Council of Europe.

Through the course of more than six years of intense activity, the HCNM has identified certain recurrent issues and themes which have become the subject of his attention in a number of States in which he is involved. Among these are issues of minority education and use of minority languages, in particular as matters of great importance for the maintenance and development of the identity of persons belonging to national minorities. With a view to achieving an appropriate and coherent application of relevant minority rights in the OSCE area, the HCNM requested the Foundation on Inter-Ethnic Relations – a non- governmental organization established in 1993 to carry out specialized activities in support of the HCNM – to bring together two groups of internationally recognized independent experts to elaborate two sets of recommendations: The Hague Recommendations regarding the Education Rights of National Minorities (1996) and the Oslo Recommendations regarding the Linguistic Rights of National Minorities (1998). Both sets of recommendations have subsequently served as references for policy- and law-makers in a number of States. The recommendations are available (in several languages) from the Foundation on Inter-Ethnic Relations free of charge.

A third recurrent theme which has arisen in a number of situations in which the HCNM has been involved is that of forms of effective participation of national minorities in the governance of States. In order to gain a sense of the views and experiences of OSCE participating States on this issue and to allow States to share their experiences with each other, the HCNM and the OSCE’s Office for Democratic Institutions and Human Rights convened a conference of all OSCE States and relevant international organisations entitled “Governance and Participation: Integrating Diversity”, which was hosted by the Swiss Confederation in Locarno from 18 to 20 October 1998. The Chairman’s Statement issued at the end of the conference summarized the themes of the meeting and noted the desirability of “concrete follow-up activities, including the further elaboration of the various concepts and mechanisms of good governance with the effective participation of minorities, leading to integration of diversity within the State.” To this end, the HCNM called upon the Foundation on Inter- Ethnic Relations, in co-operation with the Raoul Wallenberg Institute of Human Rights and Humanitarian Law, to bring together a group of internationally recognized independent experts to elaborate recommendations and outline alternatives, in line with the relevant international standards.

4  The Lund Recommendations

The result of the above initiative is The Lund Recommendations on the Effective Participation of National Minorities in Public Life – named after the Swedish city in which the experts last met and completed the recommendations. Among the experts were jurists specializing in relevant international law, political scientists specializing in constitutional orders and election systems, and sociologists specializing in minority issues. Specifically, under the Chairmanship of the Director of the Raoul Wallenberg Institute, Professor Gudmundur Alfredsson, the experts were:

Professor Gudmundur Alfredsson (Icelandic), Director of the Raoul Wallenberg Institute of Human Rights and Humanitarian Law, Lund University; Professor Vernon Bogdanor (British), Professor of Government, Oxford University; Professor Vojin Dimitrijevi (Yugoslavian), Director of the Belgrade Centre for Human Rights; Dr. Asbjørn Eide (Norwegian), Senior Fellow at the Norwegian Institute of Human Rights; Professor Yash Ghai (Kenyan), Sir YK Pao Professor of Public Law, University of Hong Kong; Professor Hurst Hannum (American), Professor of International Law, Fletcher School of Law and Diplomacy, Tufts University; Mr. Peter Harris (South African), Senior Executive to the International Institute for Democracy and Electoral Assistance; Dr. Hans-Joachim Heintze (German), Director of the Institut für Friedenssicherungsrecht und Humanitäres Völkerrecht, Ruhr-Universität Bochum; Professor Ruth Lapidoth (Israeli), Professor of International Law and Chairman of the Academic Committee of the Institute for European Studies, The Hebrew University of Jerusalem; Professor Rein Müllerson (Estonian), Chair of International Law, King’s College, University of London; Dr. Sarlotta Pufflerova (Slovak), Director, Foundation Citizen and Minority/Minority Rights Group; Professor Steven Ratner (American), Professor of International Law, University of Texas; Dr. Andrew Reynolds (British), Assistant Professor of Government, University of Notre Dame; Mr. Miquel Strubell (Spanish and British), Director of the Institute of Catalan Socio-Linguistics, Generalitat de Catalunya; Professor Markku Suksi (Finnish), Professor of Public Law, Åbo Akademi University; Professor Danilo Türk (Slovene), Professor of International Law, Ljubljana University; Dr. Fernand de Varennes (Canadian), Senior Lecturer in Law and Director of the Asia-Pacific Centre for Human Rights and the Prevention of Ethnic Conflict, Murdoch University; Professor Roman Wieruszewski (Polish), Director of the Poznan Human Rights Centre, Polish Academy of Sciences.

5  September 1999

Insofar as existing standards of minority rights are part of human rights, the starting point of the consultations among the experts was to presume compliance by States with all other human rights obligations including, in particular, freedom from discrimination. It was also presumed that the ultimate object of all human rights is the full and free development of the individual human personality in conditions of equality. Consequently, it was presumed that civil society should be open and fluid and, therefore, integrate all persons, including those belonging to national minorities. Moreover, insofar as the objective of good and democratic governance is to serve the needs and interests of the whole population, it was presumed that all governments seek to ensure the maximum opportunities for contributions from those affected by public decision-making.

The purpose of the Lund Recommendations, like The Hague and Oslo Recommendations before them, is to encourage and facilitate the adoption by States of specific measures to alleviate tensions related to national minorities and thus to serve the ultimate conflict prevention goal of the HCNM. The Lund Recommendations on the Effective Participation of National Minorities in Public Life attempt to clarify in relatively straight-forward language and build upon the content of minority rights and other standards generally applicable in the situations in which the HCNM is involved. The standards have been interpreted specifically to ensure the coherence of their application in open and democratic States. The Recommendations are divided into four sub-headings which group the twenty-four recommendations into general principles, participation in decision-making, self-governance, and ways of guaranteeing such effective participation in public life. The basic conceptual division within the Lund Recommendations follows two prongs: participation in governance of the State as a whole, and self-governance over certain local or internal affairs. A wide variety of arrangements are possible and known. In several recommendations, alternatives are suggested. All recommendations are to be interpreted in accordance with the General Principles in Part I. A more detailed explanation of each recommendation is provided in an accompanying Explanatory Note wherein express reference to the relevant international standards is found.

6  The Lund Recommendations

THE LUND RECOMMENDATIONS ON THE EFFECTIVE PARTICIPATION OF NATIONAL MINORITIES IN PUBLIC LIFE

I. GENERAL PRINCIPLES

1) Effective participation of national minorities in public life is an essential component of a peaceful and democratic society. Experience in Europe and elsewhere has shown that, in order to promote such participation, governments often need to establish specific arrangements for national minorities. These Recommendations aim to facilitate the inclusion of minorities within the State and enable minorities to maintain their own identity and characteristics, thereby promoting the good governance and integrity of the State.

2) These Recommendations build upon fundamental principles and rules of international law, such as respect for human dignity, equal rights, and nondiscrimination, as they affect the rights of national minorities to participate in public life and to enjoy other political rights. States have a duty to respect internationally recognized human rights and the rule of law, which allow for the full development of civil society in conditions of tolerance, peace, and prosperity.

3) When specific institutions are established to ensure the effective participation of minorities in public life, which can include the exercise of authority or responsibility by such institutions, they must respect the human rights of all those affected.

4) Individuals identify themselves in numerous ways in addition to their identity as members of a national minority. The decision as to whether an individual is a member of a minority, the majority, or neither rests with that individual and shall not be imposed upon her or him. Moreover, no person shall suffer any disadvantage as a result of such a choice or refusal to choose.

5) When creating institutions and procedures in accordance with these Recommendations, both substance and process are important. Governmental authorities and minorities should pursue an inclusive, transparent, and accountable process of consultation in order to

7  September 1999

maintain a climate of confidence. The State should encourage the public media to foster intercultural understanding and address the concerns of minorities.

II. PARTICIPATION IN DECISION-MAKING

A. Arrangements at the Level of the Central Government

6) States should ensure that opportunities exist for minorities to have an effective voice at the level of the central government, including through special arrangements as necessary. These may include, depending upon the circumstances:

• special representation of national minorities, for example, through a reserved number of seats in one or both chambers of parliament or in parliamentary committees; and other forms of guaranteed participation in the legislative process;

• formal or informal understandings for allocating to members of national minorities cabinet positions, seats on the supreme or constitutional court or lower courts, and positions on nominated advisory bodies or other high-level organs;

• mechanisms to ensure that minority interests are considered within relevant ministries, through, e.g., personnel addressing minority concerns or issuance of standing directives; and

• special measures for minority participation in the civil service as well as the provision of public services in the language of the national minority.

B. Elections

7) Experience in Europe and elsewhere demonstrates the importance of the electoral process for facilitating the participation of minorities in the political sphere. States shall guarantee the right of persons belonging to national minorities to take part in the conduct of public affairs, including through the rights to vote and stand for office without discrimination.

8  The Lund Recommendations

8) The regulation of the formation and activity of political parties shall comply with the international law principle of freedom of association. This principle includes the freedom to establish political parties based on communal identities as well as those not identified exclusively with the interests of a specific community.

9) The electoral system should facilitate minority representation and influence.

• Where minorities are concentrated territorially, single- member districts may provide sufficient minority representation.

• Proportional representation systems, where a political party's share in the national vote is reflected in its share of the legislative seats, may assist in the representation of minorities.

• Some forms of preference voting, where voters rank candidates in order of choice, may facilitate minority representation and promote inter-communal cooperation.

• Lower numerical thresholds for representation in the legislature may enhance the inclusion of national minorities in governance.

10) The geographic boundaries of electoral districts should facilitate the equitable representation of national minorities.

C. Arrangements at the Regional and Local Levels

11) States should adopt measures to promote participation of national minorities at the regional and local levels such as those mentioned above regarding the level of the central government (paragraphs 6-10) The structures and decision-making processes of regional and local authorities should be made transparent and accessible in order to encourage the participation of minorities.

9  September 1999

D. Advisory and Consultative Bodies

12) States should establish advisory or consultative bodies within appropriate institutional frameworks to serve as channels for dialogue between governmental authorities and national minorities. Such bodies might also include special purpose committees for addressing such issues as housing, land, education, language, and culture. The composition of such bodies should reflect their purpose and contribute to more effective communication and advancement of minority interests.

13) These bodies should be able to raise issues with decision makers, prepare recommendations, formulate legislative and other proposals, monitor developments and provide views on proposed governmental decisions that may directly or indirectly affect minorities. Governmental authorities should consult these bodies regularly regarding minority-related legislation and administrative measures in order to contribute to the satisfaction of minority concerns and to the building of confidence. The effective functioning of these bodies will require that they have adequate resources.

III. SELF-GOVERNANCE

14) Effective participation of minorities in public life may call for non- territorial or territorial arrangements of self-governance or a combination thereof. States should devote adequate resources to such arrangements.

15) It is essential to the success of such arrangements that governmental authorities and minorities recognize the need for central and uniform decisions in some areas of governance together with the advantages of diversity in others.

• Functions that are generally exercised by the central authorities include defence, foreign affairs, immigration and customs, macroeconomic policy, and monetary affairs.

10  The Lund Recommendations

• Other functions, such as those identified below, may be managed by minorities or territorial administrations or shared with the central authorities.

• Functions may be allocated asymmetrically to respond to different minority situations within the same State.

16) Institutions of self-governance, whether non-territorial or territorial, must be based on democratic principles to ensure that they genuinely reflect the views of the affected population.

A. Non-Territorial Arrangements

17) Non-territorial forms of governance are useful for the maintenance and development of the identity and culture of national minorities.

18) The issues most susceptible to regulation by these arrangements include education, culture, use of minority language, religion, and other matters crucial to the identity and way of life of national minorities.

• Individuals and groups have the right to choose to use their names in the minority language and obtain official recognition of their names.

• Taking into account the responsibility of the governmental authorities to set educational standards, minority institutions can determine curricula for teaching of their minority languages, cultures, or both.

• Minorities can determine and enjoy their own symbols and other forms of cultural expression.

B. Territorial Arrangements

19) All democracies have arrangements for governance at different territorial levels. Experience in Europe and elsewhere shows the value of shifting certain legislative and executive functions from the central to the regional level, beyond the mere decentralization of central government administration from the capital to regional or local offices. Drawing on the principle of subsidiarity, States should favourably

11  September 1999

consider such territorial devolution of powers, including specific functions of self-government, particularly where it would improve the opportunities of minorities to exercise authority over matters affecting them.

20) Appropriate local, regional, or autonomous administrations that correspond to the specific historical and territorial circumstances of national minorities may undertake a number of functions in order to respond more effectively to the concerns of these minorities.

• Functions over which such administrations have successfully assumed primary or significant authority include education, culture, use of minority language, environment, local planning, natural resources, economic development, local policing functions, and housing, health, and other social services.

• Functions shared by central and regional authorities include taxation, administration of justice, tourism, and transport.

21) Local, regional, and autonomous authorities must respect and ensure the human rights of all persons, including the rights of any minorities within their jurisdiction.

IV. GUARANTEES

A. Constitutional and Legal Safeguards

22) Self-governance arrangements should be established by law and generally not be subject to change in the same manner as ordinary legislation. Arrangements for promoting participation of minorities in decision-making may be determined by law or other appropriate means.

• Arrangements adopted as constitutional provisions are normally subject to a higher threshold of legislative or popular consent for their adoption and amendment.

• Changes to self-governance arrangements established by legislation often require approval by a qualified majority of

12  The Lund Recommendations

the legislature, autonomous bodies or bodies representing national minorities, or both.

• Periodic review of arrangements for self-governance and minority participation in decision-making can provide useful opportunities to determine whether such arrangements should be amended in the light of experience and changed circumstances.

23) The possibility of provisional or step-by-step arrangements that allow for the testing and development of new forms of participation may be considered. These arrangements can be established through legislation or informal means with a defined time period, subject to extension, alteration, or termination depending upon the success achieved.

B. Remedies

24) Effective participation of national minorities in public life requires established channels of consultation for the prevention of conflicts and dispute resolution, as well as the possibility of ad hoc or alternative mechanisms when necessary. Such methods include:

• judicial resolution of conflicts, such as judicial review of legislation or administrative actions, which requires that the State possess an independent, accessible, and impartial judiciary whose decisions are respected; and

• additional dispute resolution mechanisms, such as negotiation, fact finding, mediation, arbitration, an ombudsman for national minorities, and special commissions, which can serve as focal points and mechanisms for the resolution of grievances about governance issues.

13 September 1999

14  The Lund Recommendations

EXPLANATORY NOTE TO THE LUND RECOMMENDATIONS ON THE EFFECTIVE PARTICIPATION OF NATIONAL MINORITIES IN PUBLIC LIFE

I. GENERAL PRINCIPLES

1) Both the Charter of the United Nations (hereafter the “UN Charter”) and the foundational documents of the CSCE/OSCE seek to maintain and strengthen international peace and security through the development of friendly and co-operative relations between equally sovereign States respecting human rights, including the rights of persons belonging to minorities. Indeed, history shows that failure to respect human rights, including minority rights, can undermine stability within the State and negatively affect relations between States, thus endangering international peace and security.

Beginning with Principle VII of the decalogue of the 1975 Helsinki Final Act, the OSCE participating States have emphasised the fundamental link between respecting the legitimate interests of persons belonging to national minorities and the maintenance of peace and stability. This link has been reiterated in subsequent basic documents such as the 1983 Concluding Document of Madrid (Principle 15), the 1989 Concluding Document of Vienna (Principles 18 and 19), and the 1990 Charter of Paris for a New Europe, in addition to subsequent Summit Documents, e.g. the 1992 Helsinki Document (Part IV, paragraph 24) and the 1996 Lisbon Document (Part I, Lisbon Declaration on a Common and Comprehensive Security Model for Europe for the Twenty-First Century, paragraph 2). At the level of the United Nations, the link between protection and promotion of minority rights and maintenance of peace and stability is expressed, inter alia, in the preamble to the 1992 UN Declaration on the Rights of Persons Belonging to National or Ethnic, Religious and Linguistic Minorities (hereafter the “UN Declaration on Minorities”). Moreover, following adoption of the Charter of Paris for a New Europe, all OSCE participating States are committed to democratic governance.

15  September 1999

Full opportunities for the equal enjoyment of the human rights of persons belonging to minorities entails their effective participation in decision-making processes, especially with regard to those decisions specially affecting them. While situations vary greatly and ordinary democratic processes may be adequate to respond to the needs and aspirations of minorities, experience also shows that special measures are often required to facilitate the effective participation of minorities in decision-making. The following international standards commit States to take such action in such situations: according to paragraph 35 of the 1990 Document of the Copenhagen Meeting on the Human Dimension (hereafter the “Copenhagen Document”), OSCE participating States “will respect the right of persons belonging to national minorities to effective participation in public affairs, including participation in the affairs relating to the protection and promotion of the identity of such minorities”; according to Article 2, paragraphs 2 and 3, of the 1992 UN Declaration on Minorities, “[p]ersons belonging to minorities have the right to participate effectively in […] public life” and “the right to participate effectively in decisions on the national and, where appropriate, regional level concerning the minority to which they belong or the regions in which they live”; and, according to Article 15 of the Council of Europe’s 1994 Framework Convention for the Protection of National Minorities (hereafter the “Framework Convention”), States Parties “shall create the conditions necessary for the effective participation of persons belonging to national minorities in cultural, social and economic life and in public affairs, in particular those affecting them.”

The creation of opportunities for effective participation takes for granted that such participation will be voluntary. Indeed, the underlying notion of social and political integration is distinguished from processes and outcomes which constitute coerced assimilation, as cautioned in Article 5 of the Framework Convention. Only through voluntary processes may the pursuit of the legitimate interests of persons belonging to minorities be a peaceful process which offers the prospect of optimal outcomes in public policy- and law-making. Such inclusive, participatory processes thus serve the objective of good governance by responding to the interests of the whole population – weaving all interests into the fabric of public life and ultimately strengthening the integrity of the State. The international standards referring to effective participation of minorities in public life

16  The Lund Recommendations

underscore the fact that they do not imply any right to engage in activities contrary to the purposes and principles of the United Nations, OSCE or Council of Europe, including sovereign equality, territorial integrity and political independence of States (see paragraph 37 of the Copenhagen Document, Article 8(4) of the UN Declaration on Minorities, and the preamble of the Framework Convention).

2) In the spirit of paragraph 25 of Part VI of the 1992 Helsinki Document, these recommendations build upon the relevant commitments insofar as they offer OSCE participating States “further avenues for more effective implementation of their CSCE commitments, including those related to the protection and the creation of conditions for the promotion of the ethnic, cultural, linguistic and religious identity of national minorities”.

Article 1(3) of the UN Charter specifies that one of the purposes of the organisation is “To achieve international co-operation in solving international problems of an economic, social, cultural, or humanitarian character, and in promoting and encouraging respect for human rights and for fundamental freedoms for all without distinction as to race, sex, language, or religion” – which is further specified in Article 55(c) as including “universal respect for, and observance of, human rights and fundamental freedoms for all without distinction as to race, sex, language, or religion.” The Charter is based upon the intimate relationship between respect for human rights and international peace and security, and the fundamental value of human dignity is further expressed in Article 1 of the 1948 Universal Declaration of Human Rights and the preambles of the 1966 International Covenant on Civil and Political Rights, the 1966 International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, and the 1965 International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination. Such dignity is equally inherent in all human beings and accompanied by equal and inalienable rights.

Following from the premise of equal dignity and inalienable rights is the principle of non-discrimination as expressed in virtually all international human rights instruments, including notably Article 2 of the Universal Declaration of Human Rights, Articles 2 and 26 of the International Covenant on Civil and Political Rights, and Article 2 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural

17  September 1999

Rights. Article 1 of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination makes clear that this instrument prohibits discrimination also on the basis of “descent, or national or ethnic origin”. Article 14 of the 1950 European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (hereafter the “European Convention on Human Rights”) also expressly extends the principle of non-discrimination to cover grounds of “national or social origin, [or] association with a national minority”, whenever the rights and freedoms guaranteed by the convention are engaged. Indeed, the constitutions of most OSCE participating States incorporate these affirmations and principles.

Insofar as persons belonging to national minorities are entitled to the right to effective participation in public life, they are to enjoy this right without discrimination, as expressed in paragraph 31 of the Copenhagen Document, Article 4 of the Framework Convention, and Article 4(1) of the UN Declaration on Minorities. However, according to Article 4(2) of the Framework Convention, concern for equal dignity extends beyond the principle of non-discrimination towards “full and effective equality between persons belonging to a national minority and those belonging to the majority” for which States should “adopt, where necessary, adequate measures [...] in all areas of [...] political [...] life” in respect of which “they shall take due account of the specific conditions of the persons belonging to national minorities.”

The connection made in the recommendation between respect for human rights and the development of civil society reflects the call for an “effective political democracy” which, according to the Preamble of the European Convention on Human Rights, is intimately related to justice and peace in the world. OSCE participating States have further affirmed in the Charter of Paris for a New Europe that democratic governance, including respect for human rights, is the basis for prosperity.

3) When specific institutions are established to ensure the effective participation of national minorities in public life, this must not be at the expense of others’ rights. All human rights must be respected at all times, including by such institutions which may be delegated authority by the State. According to paragraph 33 of the Copenhagen Document, when participating States take measures necessary for the

18  The Lund Recommendations

protection of the identity of persons belonging to national minorities, “Any such measures will be in conformity with the principles of equality and non-discrimination with respect to the other citizens of the participating State concerned.” The Copenhagen Document further stipulates at paragraph 38 that OSCE “participating States, in their efforts to protect and promote the rights of persons belonging to national minorities, will fully respect their undertakings under existing human rights conventions and other relevant international instruments”. The Framework Convention has a similar stipulation in Article 20: “In the exercise of the rights and freedoms flowing from the principles enshrined in the present framework Convention, any person belonging to a national minority shall respect the national legislation and the rights of others, in particular those of persons belonging to the majority or to other national minorities.” This addresses in particular the case of “minorities within minorities”, especially in the territorial context (see recommendations 16 and 21 below). This would also include respect for the human rights of women, including freedom from discrimination in relation to “the political and public life of the country” as stipulated at Article 7 of the 1979 Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women.

4) The principle of self-identification of persons belonging to minorities is based on several fundamental commitments. Paragraph 32 of the Copenhagen Document specifies that “To belong to a national minority is a matter of a person’s individual choice and no disadvantage may arise from the exercise of such choice”. Article 3(1) of the Framework Convention provides similarly that “Every person belonging to a national minority shall have the right freely to choose to be treated or not to be treated as such and no disadvantage shall result from this choice or from the exercise of the rights which are connected to that choice.” Article 3(2) of the UN Declaration on Minorities includes the same prohibition against any disadvantage resulting “for any person belonging to a minority as the consequence of the exercise or non-exercise of the rights set forth in the present Declaration.”

An individual’s freedom to identify oneself as one chooses is necessary to ensure respect for individual autonomy and liberty. An individual may possess several identities that are relevant not only for private life, but also in the sphere of public life. Indeed, in open societies with increasing movements of persons and ideas, many individuals have

19  September 1999

multiple identities which are coinciding, coexisting or layered (in an hierarchical or non-hierarchical fashion), reflecting their various associations. Certainly, identities are not based solely on ethnicity, nor are they uniform within the same community; they may be held by different members in varying shades and degrees. Depending upon the specific matters at issue, different identities may be more or less salient. As a consequence, the same person might identify herself or himself in different ways for different purposes, depending upon the salience of the identification and arrangement for her or him. For example, in some States a person may choose a certain language for submission on tax forms, yet identify herself or himself differently in a local community for other purposes.

5) In the framework of democracy, the process of decision-making is as important as the substance of decisions made. Since good governance is not only of the people but also for the people, its processes should always be inclusive of those concerned, transparent for all to see and judge, and accountable to those affected. Only such processes will inspire and maintain public confidence. Inclusive processes may comprise consultation, polling, referenda, negotiation and even the specific consent of those directly affected. Decisions resulting from such processes are likely to inspire voluntary compliance. In situations where the views of the public authorities and the affected community may differ substantially, good governance may suggest using the services of a third party to assist in finding the most satisfactory arrangement.

In relation specifically to national minorities, paragraph 33 of the Copenhagen Document commits OSCE participating States to take measures to “protect the ethnic, cultural, linguistic and religious identity of national minorities on their territory and create conditions for the promotion of that identity [...] after due consultations, including contacts with organizations or associations of such minorities”. In Part VI, paragraph 26, of the Helsinki Document, OSCE participating States further committed themselves to “address national minority issues in a constructive manner, by peaceful means and through dialogue among all parties concerned on the basis of CSCE principles and commitments”. In connection with “all parties concerned”, paragraph 30 of the Copenhagen Document recognizes “the important role of non-governmental organizations, including political parties,

20  The Lund Recommendations

trade unions, human rights organizations and religious groups, in the promotion of tolerance, cultural diversity and the resolution of questions relating to national minorities.”

Inclusive processes require conditions of tolerance. A social and political climate of mutual respect and equality needs to be assured by law and also taught as a social ethic shared by the whole population. The media have a special role in this regard. Article 6(1) of the Framework Convention provides that “the Parties shall encourage a spirit of tolerance and intercultural dialogue and take effective measures to promote mutual respect and understanding and co-operation among all persons living on their territory, irrespective of those persons’ ethnic, cultural, linguistic or religious identity, in particular in the fields of education, culture and the media.” In particular, States should act to stop the public use of derogatory or pejorative names and terms and should take steps to counteract negative stereotypes. Ideally, the representatives of the affected community should participate in the choice and design of any steps taken to overcome such problems.

II. PARTICIPATION IN DECISION-MAKING

A. Arrangements at the Level of the Central Government

6) Building upon paragraph 35 of the Copenhagen Document, paragraph 1 of Part III of the 1991 Report of the CSCE (Geneva) Meeting of Experts on National Minorities underlines that “when issues relating to the situation of national minorities are discussed within their countries, they themselves should have the effective opportunity to be involved [...] [and] that [such] democratic participation of persons belonging to national minorities or their representatives in decision- making or consultative bodies constitutes an important element of effective participation in public affairs.” Paragraph 24 of Part VI of the Helsinki Document committed OSCE participating States to “intensify in this context their efforts to ensure the free exercise by persons belonging to national minorities, individually or in community with others, of their human rights and fundamental freedoms, including the right to participate fully, in accordance with the democratic decision- making procedures of each State, in the political, economic, social, and cultural life of their countries including through democratic

21  September 1999

participation in decision-making and consultative bodies at the national, regional, and local level, inter alia, through political parties and associations.”

The essence of participation is involvement, both in terms of the opportunity to make substantive contributions to decision-making processes and in terms of the effect of those contributions. The notion of good governance includes the premise that simple majoritarian decision-making is not always sufficient. In terms of the structure of the State, various forms of decentralization may be appropriate to assure the maximum relevance and accountability of decision-making processes for those affected, both at the level of the State and at sub- State levels. This may be accomplished through various ways in a unitary State or in federal and confederal systems. Minority representation in decision-making bodies may be assured through reserved seats (by way of quotas, promotions or other measures), while other forms of participation include assured membership in relevant committees, with or without voting rights. Representation on executive, judicial, administrative and other bodies may be assured through similar means, whether by formal requirement or by customary practice. Special bodies may also be established to accommodate minority concerns. Meaningful opportunities to exercise all minority rights require specific steps to be taken in the public service, including ensuring “equal access to public service” as articulated in Article 5(c) of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination.

B. Elections

7) Representative government through free, fair and periodic elections is the hallmark of contemporary democracy. The fundamental objective is, in the words of Article 21(3) of the Universal Declaration of Human Rights, that “The will of the people shall be the basis of the authority of government”. This basic standard is articulated in universal and European treaties, namely Article 25 of the International Covenant on Civil and Political Rights and Article 3 of Protocol I additional to the European Convention on Human Rights. For OSCE participating States, paragraphs 5 and 6 of the Copenhagen Document specify that, “among those elements of justice which are essential to the full expression of the inherent dignity and of the equal and inalienable

22  The Lund Recommendations

rights of all human beings”, “the will of the people, freely and fairly expressed through periodic and genuine elections, is the basis of the authority and legitimacy of all government”.

While States have considerable latitude in choosing the specific manner in which to comply with these obligations, they must do so without discrimination and should aim for as much representativeness as possible. Indeed, within the context of the United Nations, the Human Rights Committee has explained in paragraph 12 of its General Comment 25 on Article 25 (57th Session 1996) that “Freedom of expression, assembly and association are essential conditions for the effective exercise of the right to vote and must be fully protected. [...] Information and materials about voting should be available in minority languages.” Moreover, paragraph 5 of General Comment 25 clarifies that “The conduct of public affairs [...] is a broad concept which relates to the exercise of political power, in particular the exercise of legislative, executive and administrative powers. It covers all aspects of public administration, and the formulation and implementation of policy at international, national, regional and local levels.”

Insofar as no electoral system is neutral from the perspective of varying views and interests, States should adopt the system which would result in the most representative government in their specific situation. This is especially important for persons belonging to national minorities who might otherwise not have adequate representation.

8) In principle, democracies should not interfere with the way in which people organize themselves politically – as long as their means are peaceful and respectful of the rights of others. Essentially, this is a matter of freedom of association, as articulated in a wide variety of international instruments including: Article 20 of the Universal Declaration of Human Rights; Article 22 of the International Covenant on Civil and Political Rights; Article 11 of the European Convention on Human Rights; and paragraph 6 of the Copenhagen Document. Freedom of association has also been guaranteed specifically for persons belonging to national minorities under paragraph 32.6 of the Copenhagen Document and Article 7 of the Framework Convention. More specifically, paragraph 24 of Part VI of the Helsinki Document commits OSCE participatin g States “to ensure the free exercise by persons belonging to national minorities,

23  September 1999

individually or in community with others, of their human rights and fundamental freedoms, including the right to participate fully, [...] in the political [...] life of their countries including [...] through political parties and associations.”

While full respect for equal rights and non-discrimination will reduce or eliminate the demand and need for political parties formed on the basis of ethnic ties, in some situations such communal parties may be the only hope for effective representation of specific interests and, thus, for effective participation. Of course, parties may be formed on other bases, e.g. regional interests. Ideally, parties should be open and should cut across narrow ethnic issues; thus, mainstream parties should seek to include members of minorities to reduce the need or desire for ethnic parties. The choice of electoral system may be important in this regard. In any event, no political party or other association may incite racial hatred, which is prohibited by Article 20 of the International Covenant on Civil and Political Rights and Article 4 of the Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination.

9) The electoral system may provide for the selection of both the legislature and other bodies and institutions, including individual officials. While single member constituencies may provide sufficient representation for minorities, depending upon how the constituencies are drawn and the concentration of minority communities, proportional representation might help guarantee such minority representation. Various forms of proportional representation are practised in OSCE participating States, including the following: “preference voting”, whereby voters rank candidates in order of choice; “open list systems”, whereby electors can express a preference for a candidate within a party list, as well as voting for the party; “panachage”, whereby electors can vote for more than one candidate across different party lines; and “cumulation”, whereby voters can cast more than one vote for a preferred candidate. Thresholds should not be so high as to hamper minority representation.

10) In drawing the boundaries of electoral districts, the concerns and interests of national minorities should be taken into account with a view to assuring their representation in decision-making bodies. The notion of “equity” means that no one should be prejudiced by the chosen

24  The Lund Recommendations

method and that all concerns and interests should be given fair consideration. Ideally, boundaries should be determined by an independent and impartial body to ensure, among other concerns, respect for minority rights. This is often accomplished in OSCE participating States by means of standing, professional electoral commissions.

In any event, States should not alter electoral boundaries, or otherwise alter the proportions of the population in a district, for the purpose of diluting or excluding minority representation. This is expressly prohibited by Article 16 of the Framework Convention, while Article 5 of the European Charter of Local Self-Government stipulates that “Changes in local authority boundaries shall not be made without prior consultation of the local communities concerned, possibly by means of a referendum where this is permitted by statute” (see recommendation 19 regarding territorial arrangements).

C. Arrangements at the Regional and Local Levels

11) This Recommendation applies to all levels of government below the central authorities (e.g. provinces, departments, districts, prefectures, municipalities, cities and towns, whether units within a unitary State or constituent units of a federal State, including autonomous regions and other authorities). The consistent enjoyment of all human rights by everyone equally means that the entitlements enjoyed at the level of the central government should be enjoyed throughout the structures below. However, the criteria used to create structures at the regional and local level may be different from those used at the level of the central government. Structures may also be established asymmetrically, with variation according to differing needs and expressed desires.

D. Advisory and Consultative Bodies

12) Paragraph 24 of Part VI of the Helsinki Document commits OSCE participating States “to ensure the free exercise by persons belonging to national minorities, individually or in community with others, of their human rights and fundamental freedoms, including the right to participate fully [...] in the political [...] life of their countries including through democratic participation in [...] consultative bodies at the national, regional, and local level”. Such bodies can be standing or ad

25  September 1999

hoc, part of or attached to the legislative or executive branch or independent therefrom. Committees attached to parliamentary bodies, such as minority round tables, are known in several OSCE participating States. They can and do function at all levels of government, including self-government arrangements. In order to be effective, these bodies should be composed of minority representatives and others who can offer special expertise, provided with adequate resources, and given serious attention by decisionmakers. Aside from advice and counsel, such bodies can constitute a useful intermediary institution between decisionmakers and minority groups. They can also stimulate action at the level of government and among minority communities. Such bodies may also perform specific tasks related to the implementation of programs, e.g. in the field of education. In addition, special purpose committees may hold particular significance for certain minorities who should be represented therein.

13) The possibilities for constructive use of such bodies vary with the situations. However, in all cases, good governance requires positive steps on the part of the authorities to engage established advisory and consultative bodies, to refer to them as needs may arise and to invite their in-put. An open and inclusive approach on the part of the authorities vis-à-vis these bodies and their members will contribute to better decisions and to greater confidence of the wider society.

III. SELF-GOVERNANCE

14) The term “self-governance” implies a measure of control by a community over matters affecting it. The choice of the term “governance” does not necessarily imply exclusive jurisdiction. In addition, it may subsume administrative authority, management, and specified legislative and judicial jurisdiction. The State may achieve this through delegation or devolution, or, in the case of a federation, an initial division of constituent powers. Among OSCE participating States, “self-governance” arrangements are variously referred to as delegations of autonomy, self-government, and home rule. In no case is this to include any ethnic criterion for territorial arrangements.

In paragraph 35 of the Copenhagen Document, OSCE participating States have noted “the efforts undertaken to protect and create

26  The Lund Recommendations

conditions for the promotion of the ethnic, cultural, linguistic and religious identity of certain national minorities by establishing, as one of the possible means to achieve these aims, appropriate local or autonomous administrations corresponding to the specific historical and territorial circumstances of such minorities and in accordance with the policies of the State concerned.” Following upon this, the Report of the CSCE (Geneva) Meeting of Experts on National Minorities noted in paragraph 7 of Part IV “that positive results have been obtained by some [participating States] in an appropriate democratic manner by, inter alia:[...] local and autonomous administration, as well as autonomy on a territorial basis, including the existence of consultative, legislative and executive bodies chosen through free and periodic elections; self-administration by a national minority of aspects concerning its identity in situations where autonomy on a territorial basis does not apply; decentralized or local forms of government; [...] provision of financial and technical assistance to persons belonging to national minorities who so wish to exercise their right to establish and maintain their own educational, cultural and religious institutions, organizations and associations [...]”. Of a more general nature, the Preamble to the European Charter of Local Self-Government stresses “the principles of democracy and the decentralisation of power” as a contribution to “the safeguarding and reinforcement of local self-government in the different European countries”. In this last connection, the European Charter of Local Self-Government provides in Article 9 for the entitlement of adequate financial resources for the exercise of such decentralized authorities.

15) Insofar as the State holds responsibility in certain fields affecting the whole State, it must assure their regulation through the central authorities of the State. These typically include: defence, which is essential to maintain the territorial integrity of the State; macroeconomic policy, which is important insofar as the central government serves as a sort of equalizer between economically disparate regions; and the classical affairs of diplomacy. Insofar as other fields may have important national implications, these too must be regulated at least to some degree by the central authorities.

Regulation in these fields may also be shared, including with specially affected territorial units or minority groups (see recommendations 18 and 20). Such sharing of regulatory authority must nevertheless be

27  September 1999

consistent with human rights standards and be managed in a practical and coordinated manner.

One field which is well-established as being shared on either a territorial or a non-territorial basis, or both, and holds special importance both for the State as a whole and also for minority groups, is education. Article 5.1 of the UNESCO Convention against Discrimination in Education spells out in some detail how such sharing in this field should be achieved: “The States Parties to this Convention agree that: [...]

(b) It is essential to respect the liberty of parents and, where applicable, of legal guardians, firstly to choose for their children institutions other than those maintained by the public authorities but conforming to such minimum educational standards as may be laid down or approved by the competent authorities and, secondly, to ensure in a manner consistent with the procedures followed in the State for the application of its legislation, the religious and moral education of the children in conformity with their own convictions; and no person or group of persons should be compelled to receive religious instruction inconsistent with his or their conviction;

(c) It is essential to recognize the right of members of national minorities to carry on their own educational activities, including the maintenance of schools and, depending on the educational policy of each State, the use or the teaching of their own language, provided however: (i) That this right is not exercised in a manner which prevents the members of these minorities from understanding the culture and language of the community as a whole and from participating in its activities, or which prejudices national sovereignty; (ii) That the standard of education is not lower than the general standard laid down or approved by the competent authorities; and (iii) That attendance at such schools is optional.”

16) The principle of democratic governance, as articulated in Article 21 of the Universal Declaration of Human Rights, Article 25 of the International Covenant on Civil and Political Rights, Article 3 of Protocol I to the European Convention on Human Rights and in

28  The Lund Recommendations

OSCE standards is applicable at all levels and for all elements of governance. When institutions of self-governance are needed or desirable, the equal enjoyment by everyone of their rights requires application of the principle of democracy within these institutions.

A. Non-Territorial Arrangements

17) This section addresses non-territorial autonomy – often referred to as “personal” or “cultural autonomy” – which is most likely to be useful when a group is geographically dispersed. Such divisions of authority, including control over specific subject-matter, may take place at the level of the State or within territorial arrangements. In all cases, respect for the human rights of others must be assured. Moreover, such arrangements should be assured adequate financial resources to enable performance of their public functions and should result from inclusive processes (see Recommendation 5).

18) This is not an exhaustive list of possible functions. Much will depend upon the situation, including especially the needs and expressed desires of the minority. In different situations, different subjects will be of greater or lesser interest to minorities, and decisions in these fields will affect them to varying degrees. Some fields may be shared. One area of special concern for minorities is control over their own names, both for representative institutions and individual members, as provided in Article 11(1) of the Framework Convention. With regard to religion, the Recommendation does not advocate governmental interference in religious matters other than in relation to those powers (e.g. concerning personal civil status) delegated to religious authorities. This Recommendation also does not intend that minority institutions should control the media – although persons belonging to minorities should have the possibility to create and use their own media, as guaranteed by Article 9(3) of the Framework Convention. Of course, culture has many aspects extending to fields such as welfare, housing and child care; the State should take into account minority interests in governance in these fields.

B. Territorial Arrangements

19) There is a general trend in European States towards devolution of authority and implementation of the principle of subsidiarity, such that

29  September 1999

decisions are taken as close as possible to, and by, those most directly concerned and affected. Article 4(3) of the European Charter of Local Self-Government expresses this objective as follows: “Public responsibilities shall generally be exercised, in preference, by those authorities which are closest to the citizen. Allocation of responsibility to another authority should weigh up the extent and nature of the task and requirements of efficiency and economy.” Territorial self- government can help preserve the unity of States while increasing the level of participation and involvement of minorities by giving them a greater role in a level of government that reflects their population concentration. Federations may also accomplish this objective, as may particular autonomy arrangements within unitary States or federations. It is also possible to have mixed administrations. As noted in recommendation 15, arrangements need not be uniform across the State, but may vary according to needs and expressed desires.

20) Autonomous authorities must possess real power to make decisions at the legislative, executive or judicial levels. Authority within the State may be divided among central, regional and local authorities and also among functions. Paragraph 35 of the Copenhagen Document notes the alternatives of “appropriate local or autonomous administrations corresponding to the specific historical and territorial circumstances”. This makes clear that there need not be uniformity within the State. Experience shows that powers can be divided even with respect to fields of public authority traditionally exercised by central government, including devolved powers of justice (both substantive and procedural) and powers over traditional economies. At a minimum, affected populations should be systematically involved in the exercise of such authority. At the same time, the central government must retain powers to ensure justice and equality of opportunities across the State.

21) Where powers may be devolved on a territorial basis to improve the effective participation of minorities, these powers must be exercised with due account for the minorities within these jurisdictions. Administrative and executive authorities must be accountable to the whole population of the territory. This follows from paragraph 5.2 of the Copenhagen Document which commits OSCE participating States to assure at all levels and for all persons “a form of government that is representative in character, in which the executive is accountable to the elected legislature or the electorate”.

30  The Lund Recommendations

IV. GUARANTEES

A. Constitutional and Legal Safeguards

22) This section addresses the issue of “entrenchment”, that is, solidifying arrangements in law. Very detailed legal arrangements may be useful in some cases, while frameworks may be sufficient in other cases. In all cases, as noted in recommendation 5, arrangements should result from open processes. However, once concluded, stability is required in order to assure some security for those affected, especially persons belonging to national minorities. Articles 2 and 4 of the European Charter of Local Self-Government express a preference for constitutional arrangements. To achieve the desired balance between stability and flexibility, it may be useful to specify some reconsideration at fixed intervals, thereby depoliticizing the process of change in advance and making the review process less adversarial.

23) This Recommendation differs from Recommendation 22 insofar as it encourages the testing of new and innovative regimes, rather than specifying terms for alteration of existing arrangements. Responsible authorities may wish to follow different approaches in different situations among central authorities and minority representatives. Without compromising final positions, such an approach may yield good experiences, not least through the processes of innovation and implementation.

B. Remedies

24) In paragraph 30 of the Copenhagen Document, OSCE participating States “recognize that the questions relating to national minorities can only be satisfactorily resolved in a democratic political framework based on the rule of law, with a functioning independent judiciary.” The idea of effective remedies is also provided in Article 2(3) of the International Covenant on Civil and Political Rights, while “a judicial remedy” is specified in Article 11 of the European Charter of Local Self-Government.

Judicial review can be performed by constitutional courts and, in effect, by relevant international human rights bodies. Non-judicial mechanisms and institutions, such as national commissions,

31  September 1999

ombudspersons, inter-ethnic or “race” relations boards, etc., may also play critical roles, as envisaged by paragraph 27 of the Copenhagen Document, Article 14(2) of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, and paragraph 36 of the Vienna Declaration and Programme of Action adopted by the World Conference on Human Rights in 1993.

32 The Organization for Security and Co-operation in Europe works for stability, prosperity and democracy in 56 States through political dialogue about shared values and through practical work that makes a lasting difference.

LUNDI SOOVITUSED RAHVUSVÄHEMUSTE EFEKTIIVSEKS OSALEMISEKS AVALIKUS ELUS § SELETUSKIRI

September 1999 LUNDI SOOVITUSED RAHVUSVÄHEMUSTE EFEKTIIVSEKS OSALEMISEKS AVALIKUS ELUS § SELETUSKIRI

September 1999 ISBN 90 – 7598905 – 9

Käesoleva brošüüri väljaandja on Rahvussuhete Fond. Väljaande kopeerimine ja levitamine on lubatud. Palume viidata allikale.

Project Unit High Commissioner on National Minorities Princessegracht 22 2514 AP The Hague Tel: +31 (0)70 312 5555 Fax: +31 (0)70 346 5213 E-mail: pu@hcnm.org  Lundi Soovitused

SISUKORD

SISSEJUHATUS........................................................................................................ 3 LUNDI SOOVITUSED I. ÜLDPÕHIMÕTTED ........................................................................................... 7 II. OSALUS OTSUSTAMISEL............................................................................... 8 A. Kokkulepped keskvalitsuse tasandil B. Valimised C. Kokkulepped piirkondlikul ja kohalikul tasandil D. Nõuandvad ja konsultatiivsed organid

III. OMAVALITSUS...............................................................................................10 A. Mitteterritoriaalsed kokkulepped B. Territoriaalsed kokkulepped

IV. GARANTIID .....................................................................................................12 A. Põhiseaduslikud ja õiguslikud tagatised B. Õiguslikud kaitsevahendid

SELETUSKIRI LUNDI SOOVITUSTE KOHTA

1. ÜLDPÕHIMÕTTED .........................................................................................15

II. OSALUS OTSUSTAMISEL.............................................................................21 A. Kokkulepped keskvalitsuse tasandil B. Valimised C. Kokkulepped piirkondlikel ja kohalikel tasanditel D. Nõuandvad ja konsultatiivsed organid

III. OMAVALITSUS...............................................................................................25 A. Mitteterritoriaalsed kokkulepped B. Territoriaalsed kokkulepped

IV. GARANTIID .....................................................................................................29 A. Põhiseaduslikud ja õiguslikud tagatised B Õiguslikud kaitsevahendid

1 Lundi Soovitused

2  Lundi Soovitused

SISSEJUHATUS

Helsingi Otsustega 1992. aasta juulist sätestas Euroopa Julgeoleku- ja Koostöö- organisatsioon (OSCE) Rahvusvähemuste Ülemkomissari ameti kui „võimalikult varajase konfliktide ennetamise vahendi”. Ülemkomissari mandaat kujunes suurel määral reaktsioonina olukorrale endises Jugoslaavias, mille kordumist kardeti mujal Euroopas, eriti demokraatiale üleminevais maades, ning mis võinuks õõnestada rahu ja heaolu, nagu neid oli kujutatud Pariisi Uue Euroopa Hartas, mille olid vastu võtnud riigipead ja valitsusjuhid novembris 1990.

Esimesel jaanuaril 1993 asus Max van der Stoel esimesena täitma OSCE Rahvusvähemuste Ülemkomissari (HCNM) kohuseid. Toetudes rikkalikule isiklikule kogemusele parlamendi liikmena, Hollandi välisministrina, Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni alalise esindajana ja kauaaegse inimõiguste eest seisjana, pööras Max van der Stoel mitmetele erimeelsustele vähemuste ja keskvõimu vahel Euroopas, millel tema oli võimalus eskaleeruda. Töötades vaikselt diplomaatilisi kanaleid kasutades, on HCNM tegev olnud rohkem kui tosinas riigis, sealhulgas Albaania, Horvaatias, Eestis, Ungaris, Kasahstanis, Kõrgõzstanis, Lätis, endise Jugoslaavia vabariigis Makedoonias, Rumeenias, Slovakkias ja Ukrainas. Tema tegevus on eelkõige suunatud olukordadele, mis puudutavad inimesi, kes kuuluvad rahvusrühma, mis moodustab ühes riigis arvulise enamuse, kuid naaberriigis arvulise vähemuse, seega huvitades mõlema riigi valitsusi ning olles potentsiaalse riikidevahelise pinge, kui mitte konflikti, allikaks. Niisugused pinged on tegelikult paljus kujundanud Euroopa ajalugu.

Käsitledes rahvusvähemusi puudutavate pingete olemust, läheneb HCNM probleemidele sõltumatuna, erapooletuna ja koostööd tehes. Kuna HCNM ei ole järelevalveinstitutsioon, kasutab ta analüüsi raamistikuna ja alusena oma soovitustele neid rahvusvahelisi standardeid, mille asjaomased riigid on heaks kiitnud. Selles suhtes on tähtis meenutada kohustusi, mis OSCE kõik liikmesriigid on endale võtnud, eriti 1990. aasta Kopenhaageni Inimdimensioonikonverentsi Dokumendi IV osa, mis sätestab detailselt rahvusvähemusi puudutavad kohustused. Kõikide OSCE riikide suhtes on siduvad ka Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni kohustused, mis on seotud inimõigustega, sealhulgas vähemuste õigustega, ning lisaks sellele on enamiku suhtes OSCE riikidest siduvad ka Euroopa Nõukogu standardid.

Rohkem kui kuueaastase intensiivse tegevuse vältel on HNCM määratlenud korduvalt esile kerkivad küsimused ja teemad, mis said tema tähelepanu osaks

3  Lundi Soovitused

mitmetes riikides, kus ta tegutses. Nende hulka kuuluvad rahvusvähemuste hariduse ja keelekasutuse küsimused, eriti need, millel on suur tähtsus rahvusvähemuste hulka kuuluvate inimeste identiteedi säilitamisel ja arendamisel. Et saavutada rahvusvähemuste õiguste asjakohane ja järjepidev rakendamine OSCE territooriumil, palus HCNM Rahvussuhete Fondi – 1993. aastal asutatud valitsusväline organisatsioon, mis toetab HCNM-i teatud tegevustega – moodustada kaks rahvusvaheliselt tunnustatud sõltumatute ekspertide rühma, kes töötaksid välja kaks soovituste kogu: Haagi soovitused rahvusvähemuste õiguste kohta haridusele (1996) ja Oslo soovitused rahvusvähemuste keeleliste õiguste kohta (1998). Mõlemad soovituste kogud on hiljem paljudes riikides poliitika- ja seadusetegijate pädevust suurendanud. Soovitused on tasuta saadaval mitmes keeles Rahvussuhete Fondis.

Kolmandaks korduvaks teemaks, mis kajastub paljudes HCNM-i tööga seonduvates olukordades, on rahvusvähemuste efektiivne osalemine riigivalitsuse töös. Et teada saada nimetatud teema tahkude ja nendest omandatud kogemuste tähendust OSCE riikide jaoks ning võimaldada riikidel omavahel kogemusi jagada, kutsusid HCNM ja OSCE Demokraatlike Asutuste ja Inimõiguste Büroo kokku kõikide OSCE riikide ja asjakohaste rahvusvaheliste organisatsioonide konverentsi pealkirja all: „Valitsemine ja osavõtt: erinevuste integreerumine”, mis toimus Šveitsi Konföderatsioonis 18.- 20. oktoobrini 1998. aastal Locarnos. Konverentsi lõpus välja jagatud eesistuja aruandes võeti kokku konverentsi teemad ning märgiti ära „soov järgnevateks konkreetseteks tegevusteks, sealhulgas erinevate kontseptsioonide ja vähemusrahvuste efektiivse osalusega seadusliku valitsusmehhanismi üksikasjalikum väljatöötamine, mis soodustab erinevuste integreerumist riigis”. Selle tulemusena palus HCNM moodustada Rahvussuhete Fondil koostöös Raol Wallenbergi Inimõiguste ja Humanitaarõiguse Instituudiga rahvusvaheliselt tunnustatud sõltumatute ekspertide rühma, mis töötaks välja soovitused ja visandaks alternatiivid, mis on kooskõlas asjakohaste rahvusvaheliste standarditega.

Eespool nimetatud initsiatiivi tulemuseks on Lundi soovitused rahvusvähemuste efektiivseks osalemiseks avalikus elus, millele anti nimi Rootsi linna järgi, kus eksperdid kohtusid viimast korda ja viisid soovituste koostamise lõpule. Ekspertide seas olid vastavale rahvusvahelisele õigusele spetsialiseerunud õigusteadlased, põhiseadusliku korra ja valimissüsteemidega tegelevad poliitikateadlased ning rahvusvähemuste küsimusi tundvad sotsioloogid. Täpsemalt olid Raoul Wallenbergi Instituudi rektori professor Gudmundur Alfredssoni juhatusel ekspertideks:

4  Lundi Soovitused

Professor Gudmundur Alfredsson (Island), Raol Wallenbergi Inimõiguste ja Humanitaarseaduse Instituudi rektor, Lundi Ülikool; Professor Vernon Bogdanor (Briti), valitsuse professor, Oxfordi Ülikool; Professor Vojin Dimitrijevi (Jugoslaavia), Belgradi Inimõiguste Keskuse direktor; Doktor Asbjørn Eide (Norra), Norra Inimõiguste Instituudi vanem teaduslik töötaja; Professor Yash Ghai (Keenia), Sir YK Pao avaliku õiguse professor, Hong Kongi Ülikool; Professor Hurst Hannum (Ameerika), rahvusvahelise õiguse professor, Fletcheri Õiguse ja Diplomaatia Kool, Tufts’i Ülikool; Peter Harris (Lõuna-Aafrika), Rahvusvahelise Demokraatia ja Valimisabi Instituudi vastutav töötaja; Doktor Hans- Joachim Heintze (Saksamaa), Rahutagamisõiguse ja Rahvusvahelise Humanitaarõiguse Instituut, Bochumi Ruhri Ülikool; Professor Ruth Lapidoth (Iisrael), rahvusvahelise õiguse professor ja Euroopa Õpingute Instituudi akadeemilise komitee president, Jeruusalemma Heebrea Ülikool; Professor Rein Müllerson (Eesti), rahvusvahelise õiguse õppetool, King’s College, Londoni Ülikool; Doktor Sarlotta Pufflerova (Slovakkia), direktor, Kodanike ja Rahvusvähemuste Sihtasutus/Rahvusvähemuste Õiguste Rühm; Professor Steven Ratner (Ameerika), rahvusvahelise õiguse professor, Texase Ülikool; Doktor Andrew Reynolds (Briti), valitsuse abiprofessor, Notre Dame Ülikool; Miquel Strubell (Hispaania ja Briti), Kataloonia Sotsiaal-Lingvistilise Instituudi rektor, Kataloonia valitsus; Professor Markku Suksi (Soome), avaliku õiguse professor, Åbo Akademi Ülikool; Professor Danilo Türk (Sloveenia), rahvusvahelise õiguse professor, Ljubljana Ülikool; Doktor Fernand de Varennes (Kanada), õiguse vanemlektor ning Aasia Vaikse Ookeani piirkonna Inimõiguste ja Etnilise Konflikti Vältimise Keskuse direktor, Murdochi Ülikool; Professor Roman Wieruszewski (Poola), Poznani Inimõiguste Keskuse direktor, Poola Teaduste Akadeemia.

Et rahvusvähemuste õiguste kehtivad standardid on inimõiguste üks osa, põhines spetsialistide ekspertiis eeldusel, et riigid täidavad ka muid inimõigustega kaasnevaid kohustusi, sealhulgas eelkõige mittediskrimineerimise küsimuses. Lisaks leiti, et kõikide inimõiguste põhieesmärk on inimese isiksuse täielik ja vaba areng võrdsetes tingimustes. Seega eeldati, et tsiviilühiskond peaks olema avatud ja paindlik ning ühendama seetõttu kõiki inimesi, sealhulgas rahvusvähemusi. Pealegi, kuna seadusliku demokraatliku valitsuse eesmärk on teenida kogu elanikkonna vajadusi ja huve, eeldati, et kõik valitsused püüavad leida maksimaalseid koostöövõimalusi nendega, keda riiklikud otsused mõjutavad.

Nagu Haagi ja Oslo soovitustel, nii on ka Lundi soovituste eesmärgiks soodustada ja hõlbustada riigi poolt teatud meetmete vastuvõtmist,

5  Lundi Soovitused

leevendamaks rahvusvähemustega seonduvaid pingeid ning täitmaks seega HCNM-i lõpliku konflikti ennetamise eesmärki. Lundi soovitustes rahvusvähemuste efektiivseks osalemiseks avalikus elus püütakse suhteliselt lihtsalt selgitada ja aidata mõista rahvusvähemuste õigust ja muid standardeid, mis on tavaliselt rakendatavad HCNM-i poolt. Standardid olid üksikasjalikult lahti seletatud, et tagada nende kohaldamise järjepidevus avatud ja demokraatlikes riikides. Soovitused on jagatud neljaks alapeatükiks, mis rühmitavad kakskümmend neli soovitust järgmiselt: üldpõhimõtted, osalus otsustamisel, omavalitsus, ja avalikus elus efektiivse osalemise garanteerimise moodused. Lundi soovituste põhilisel kontseptuaalsel jaotusel on kaks osa: osalemine riigivalitsuses tervikuna ning osalemine teatud kohalikus või siseriiklikus omavalitsuses. Soovituste põhjal on võimalik sõlmida suur hulk erinevaid kokkuleppeid. Mitmetes soovitustes on välja pakutud alternatiivlahendusi. Kõiki soovitusi tuleb tõlgendada vastavalt I osas sätestatud üldpõhimõtetele. Iga soovituse üksikasjalikum seletus on esitatud seletuskirjas, kus on viide vastavale rahvusvahelisele standardile.

6  Lundi Soovitused

LUNDI SOOVITUSED RAHVUSVÄHEMUSTE EFEKTIIVSEKS OSALEMISEKS AVALIKUS ELUS

I. ÜLDPÕHIMÕTTED

1) Rahvusvähemuste efektiivne osalemine avalikus elus on rahumeelse ja demokraatliku ühiskonna oluliseks osaks. Kogemused Euroopas ja mujal on näidanud, et nimetatud osaluse edendamiseks on valitsustel tihti tarvis sõlmida teatud kokkulepped rahvusvähemuste jaoks. Käesolevate soovituste eesmärk on lihtsustada rahvusvähemuste riigisisesesse tegevusse kaasamist ning võimaldada neil säilitada oma identiteet ja tunnused ning selle abil edendada riigi heatasemelist valitsemist ja terviklikkust.

2) Käesolevad soovitused põhinevad rahvusvahelise õiguse põhiprintsiipidel ja reeglitel – näiteks lugupidamine inimväärikuse, võrdõiguslikkuse ja mittediskrimineerimise vastu – soodustades vähemusrahvuste õiguseid avalikus elus osalemises ja muude poliitiliste õiguste omamises. Riigid on kohustatud austama rahvusvaheliselt tunnustatud inimõigusi ja õigusnorme, mis võimaldavad tsiviilühiskonna täielikku arengut tolerantsuse, rahu ja heaolu tingimustes.

3) Kui on loodud eriasutused, mis tagavad rahvusvähemuste efektiivse osalemise avalikus elus ning mis rakendavad võimu või kannavad vastutust, peavad nendes asutustes töötavad inimesed austama kõikide nende asutustega seotud isikute inimõiguseid.

4) Üksikisikud samastavad end lisaks oma kuuluvusele rahvusvähemuste hulka ka muudel viisidel. Otsus, kas üksikisik kuulub vähemusse, enamusse või mitte kumbagi rühmitusse, sõltub indiviidist endast ning seda ei sunnita talle peale. Lisaks sellele ei kannata ükski inimene sellise valiku või valikust keeldumise tagajärjel mingil viisil kahju.

5) Käesolevate soovitustega kooskõlas olevate asutuste loomisel ja menetluste käikuandmisel on tähtsad nii nende eesmärk kui ka protsess. Valitsusasutused ja rahvusvähemused peaksid usaldusliku õhkkonna säilitamiseks algatama kaasatava, arusaadava ja aruandva omavahelise konsulteerimise protsessi. Riik peaks julgustama meediat kajastama rahvusvähemuste huve ning soodustama kultuuridevahelist mõistmist.

7  Lundi Soovitused

II. OSALUS OTSUSTAMISEL

A. Kokkulepped keskvalitsuse tasandil

6) Riigid peaksid tagama rahvusvähemuste jaoks võimalused omada mõjuvat häält keskvalitsuse tasandil, kehtestades sealhulgas vajaduse korral selleks erikokkuleppeid. Need võivad sõltuvalt olukorrast sisaldada:

* rahvusvähemuste eriesindust, näiteks piiratud kohtade arv ühes või mõlemas parlamendikojas või parlamentaarsetes komiteedes; ning muud garanteeritud osaluse vormid õigusloomes;

* ametlikke või mitteametlikke kokkuleppeid, mille alusel eraldatakse rahvusvähemuste liikmetele ametikohti valitsuskabinetis, riigi-, konstitutsiooni- või madalama astme kohtus ning nõuandvates või muudes kõrgetasemelistes organites;

* mehhanisme, mis tagavad, et rahvusvähemuste huve arvestatakse vastavates ministeeriumides, näiteks rahvusvähemuste huvidele suunatud personali töölevõtmise või kehtivate direktiivide väljalaskmise teel; ja

* erimeetmeid rahvusvähemuste osalemiseks riigiametis ning avalikku teenindamist rahvusvähemuse emakeeles.

B. Valimised

7) Kogemused Euroopas ja mujal näitavad valimisprotsessi tähtsust, mis aitab kaasa rahvusvähemuste osalemisele poliitilises sfääris. Riigid garanteerivad rahvusvähemuste hulka kuuluvate inimeste õiguse osaleda avalikus juhtimises, kaasa arvatud hääleõiguse ja õiguse kandideerida ametikohale ilma diskrimineerimata.

8) Struktuuride reguleerimine ja poliitiliste parteide tegevus peab lähtuma ühinguvabaduse rahvusvahelise seaduse põhimõttest. See põhimõte hõlmab vabadust asutada kollektiivsel identiteedil põhinevaid poliitilisi parteisid ning parteisid, mida ei samastata ainult teatud grupi huvidega.

9) Valimissüsteem peaks soodustama rahvusvähemuste esindatust ja mõjule pääsemist.

8  Lundi Soovitused

* Kohas, kus rahvusvähemused on territoriaalselt koondunud, võib ühe vähemusrahvuse kandidaadiga valimispiirkond olla rahvusvähemuse esindamiseks piisav.

* Rahvusvähemuste esindamisele võivad kaasa aidata proportsionaalsed esindamissüsteemid, milles poliitilise partei osa rahva hääletusel kajastub seadusandliku kogu kohtade arvus.

* Mõned hääletuse vormid, milles valijad järjestavad kandidaadid eelistusjärjekorras, võivad hõlbustada rahvusvähemuste esindamist ja soodustada rahvusrühmade vahelist koostööd.

* Rahvusvähemuste väiksem kohustuslik häälte arv esindatuseks seadusandlikus kogus võib suurendada nende kaasamist valitsemisse.

10) Valimispiirkondade geograafilised piirid peaksid rahvusvähemuste õiglast esindamist lihtsustama.

C. Kokkulepped piirkondlikul ja kohalikul tasandil

11) Riigid peaksid kasutusele võtma meetmed rahvusvähemuste osaluse edendamiseks piirkondlikel ja kohalikel tasanditel sarnaselt keskvalitsuse tasandi meetmetega (lõiked 6-10). Piirkondlike ja kohalike võimude struktuurid ning otsustamisprotsessid peaksid olema selged ning neile peaks olema vaba juurdepääs, et soodustada rahvusvähemuste osalemist nendes.

D. Nõuandvad ja konsultatiivsed organid

12) Riigid peaksid sobivas institutsionaalses raamistikus asutama nõuandvaid ja konsultatiivseid organeid, mis on dialoogikanaliks valitsusasutuste ja rahvusvähemuste vahel. Sellised organid võivad hõlmata endas ka sihtotstarbelisi komiteesid, mis tegelevad elamispinna, maa, hariduse, keele ja kultuuri küsimustega. Nimetatud organite ülesehitus peaks kajastama nende eesmärki ja aitama kaasa rahvusvähemuste huvide efektiivsemale edastamisele ning edendamisele.

13) Need organid peaksid suutma tõstatada otsustavate asutuste ees vaidlusküsimusi, valmistada ette soovitusi, formuleerida seadusandlikke ja muid ettepanekuid, kontrollida arengut ning avaldada arvamusi valitsuse esitatud otsuste kohta, mis võivad rahvusvähemusi otseselt või

9  Lundi Soovitused

kaudselt mõjutada. Valitsusasutused peaksid nende organitega rahvusvähemuste seadusandluse ja haldusmeetmete üle regulaarselt konsulteerima, aidates nii kaasa rahvusvähemuste huvide rahuldamisele ja usalduse loomisele. Nende organite efektiivne toimimine nõuab piisavate ressursside olemasolu.

III. OMAVALITSUS

14) Rahvusvähemuste efektiivne osalemine avalikus elus võib eeldada omavalitsuse mitteterritoriaalseid või territoriaalseid kokkuleppeid või nende koosesinemist. Riigid peaksid selliste kokkulepete jaoks võimaldama piisavaid ressursse.

15) Et nimetatud kokkulepped oleksid edukad, on oluline, et valitsusasutused ja rahvusvähemused tunnistaksid kesksete ja ühtsete otsuste vajalikkust ühtedes valitsusvaldkondades ning lahenduste mitmekesisuse eeliseid teistes valdkondades.

* Keskasutuste poolt täidetavad funktsioonid hõlmavad tavaliselt kaitset, välissuhteid, immigratsiooni ja tolli, makromajanduspoliitikat ning rahalisi suhteid.

* Muid allpool nimetatud funktsioone võivad täita rahvusvähemused või piirkondlikud valitsused, samuti võivad nad seda teha koos keskasutustega.

* Lähtudes erinevatest rahvusvähemustega seotud riigisisestest olukordadest võidakse funktsioonid jagada asümmeetriliselt.

16) Nii mitteterritoriaalsed kui ka territoriaalsed omavalitsusasutused peavad lähtuma demokraatlikest põhimõtetest, kindlustamaks küsimuse all oleva elanikkonna vaadete tõepärase kajastamise.

A. Mitteterritoriaalsed kokkulepped

17) Mitteterritoriaalsed valitsusvormid soodustavad rahvusvähemuste identiteedi ja kultuuri säilitamist ning arengut.

18) Nende kokkulepete alusel reguleeritavateks valdkondadeks on haridus, kultuur, vähemusrahvuse keelekasutus, usk ja muud rahvusvähemuste jaoks olulised, identiteeti ja eluviisi puudutavad küsimused.

10  Lundi Soovitused

* Üksikisikutel ja rahvusrühmadel on õigus kasutada oma nimesid vähemusrahvuse keeles ning saada oma nimedele ametlik tunnustus.

* Arvestades valitsusasutuste kohustusega kehtestada haridusstandardid, võivad rahvusvähemuste institutsioonid määrata õppekava rahvusvähemuse emakeele, kultuuri või mõlema õpetamiseks.

* Rahvusvähemused võivad määrata ja võtta kasutusele oma sümbolid ja muud kultuurilise väljenduse vormid.

B. Territoriaalsed kokkulepped

19) Kõikidel demokraatlikel riikidel on valitsemiskokkulepped erinevatel territoriaalsetel tasanditel. Euroopa ja muude riikide kogemused näitavad teatavate seadusandlike ja täitesaatvate funktsioonide nihutamist kesktasandilt piirkondlikule tasandile, mis ei seisne üksnes keskvalitsuse juhtimise hajutamises pealinnast piirkondlikesse või kohalikkesse asutustesse. Toetudes subsidiaarsuse põhimõttele, peaksid riigid pooldavalt suhtuma sellisesse territoriaalse võimu üleandmisesse, kaasa arvatud omavalitsuse erifunktsioonidesse, eriti kui see parandab rahvusvähemuste võimalusi võimu rakendamiseks neid puudutavates küsimustes.

20) Kohalikud, piirkondlikud või autonoomsed valitsused, mis vastavad rahvusvähemuste teatud ajaloolistele või territoriaalsetele oludele, võivad enda kanda võtta mitmeid funktsioone, et rahvusvähemuste huvidele tõhusamalt reageerida.

* Funktsioonideks, mille üle sellised valitsused on esmase või alalise võimu edukalt omandanud, on haridus, kultuur, rahvusvähemuse emakeele kasutamine, keskkond, kohalik planeerimine, loodusvarad, majanduslik areng, kohaliku poliitika funktsioonid, elamispinna probleemid, tervishoid ja muud ühiskondlikud teenused.

* Kesk- ja piirkondlike asutuste vahel jaotatud funktsioonideks on maksustamine, kohtumõistmine, turism ja transport.

11  Lundi Soovitused

21) Kohalikud, piirkondlikud ja autonoomsed asutused peavad austama kõikide isikute inimõiguseid, sealhulgas nende pädevuses olevate rahvusvähemuste õiguseid, ning tagama nende olemasolu.

IV. GARANTIID

A. Põhiseaduslikud ja õiguslikud tagatised

22) Omavalitsuse kokkulepped tuleb seadusega vastavusse viia ning üldjuhul ei tohiks need olla muudetavad samal viisil kui tavalised õigusaktid. Kokkuleppeid rahvusvähemuste osalemise soodustamiseks otsustamisprotsessis võib kindlaks määrata seaduse või muude sobivate vahendite abil.

* Põhiseadusest tulenevate sätetena vastu võetud kokkuleppeid võetakse vastu ja muudetakse üldjuhul seadusandliku kogu tavalisest suurema häälteenamusega või tavalisest suurema osa rahva nõusolekul.

* Õigusaktidega kehtestatud omavalitsuse korralduste muutused nõuavad sageli seadusandliku kogu kvalifitseeritud häälteenamuse, autonoomsete või rahvusvähemuslike organite või mõlemate heakskiitu.

* Omavalitsuse kokkulepete perioodiline läbivaatamine ja rahvusvähemuste otsustamisprotsessis osalemine pakuvad võimalust määrata, kas selliseid kokkuleppeid tuleks kogemusi ja muutunud olusid silmas pidades muuta.

23) Võidakse kaaluda ajutiste või järk-järguliste kokkulepete sõlmimise võimalust, mis soodustab uute osalemisvormide katsetamist ja arendamist. Neid kokkuleppeid võib määratud ajaperioodil kehtestada õigusaktide või mitteametlike meetmete kaudu, mida sõltuvalt saavutatud edukusest võib laiendada, muuta või lõpetada.

B. Õiguslikud kaitsevahendid

24) Rahvusvähemuste tulemuslik osalemine avalikus elus nõuab konfliktide vältimiseks ja vaidluste lahendamiseks konsultatiivsete kanalite olemasolu ning vajaduse korral ka ajutiste või alternatiivmehhanismide kasutamise võimalust. Antud meetoditeks on:

12  Lundi Soovitused

* konfliktide juriidiline lahendamine, näiteks õigusaktide või haldustoimingute juriidiline läbivaatamine, mis eeldab, et riik omab sõltumatut, vabalt juurdepääsetavat ja erapooletut kohtuvõimu, kelle otsuseid respekteeritakse; ja

* vaidluste lahendamise lisamehhanismid, näiteks läbirääkimised, faktide otsimine, vahendamine, vahekohus, rahvusvähemuste “õigusvalvur” ja erikomisjonid, mis võivad täita valitsustegevuse üle tekkinud kaebuste lahendamise mehhanismide funktsiooni.

13 Lundi Soovitused

14  Lundi Soovitused

SELETUSKIRI LUNDI SOOVITUSTE KOHTA RAHVUSVÄHEMUSTE EFEKTIIVSEKS OSALEMISEKS AVALIKUS ELUS

1. ÜLDPÕHIMÕTTED

1) Nii Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni Põhikirjas (edaspidi „ÜRO põhikiri”) kui ka CSCE/OSCE asutamisdokumentides taotletakse rahvastevahelise rahu ja turvalisuse säilitamist ning tugevdamist sõbralike koostöösuhete arendamise teel võrdselt suveräänsete riikide vahel, austades sealjuures inimõigusi, kaasa arvatud rahvusvähemuste hulka kuuluvate inimeste õigusi. Ajalugu näitab, et inimõiguste, sealhulgas rahvusvähemuste õiguste mitteaustamine võib riigi stabiilsust kahjustada ja avaldada riikidevahelistele suhetele negatiivset mõju, ohustades seega rahvusvahelist rahu ja turvalisust.

Alustades 1975. aasta Helsingi Lõppakti dekaloogi VII printsiibiga, on OSCE riigid rõhutanud ühenduslüli rahvusvähemusgruppi kuuluvate inimeste seaduslike huvide austamise ja rahu ning stabiilsuse säilitamise vahel. Seda ühenduslüli on korduvalt mainitud järgnevates baasdokumentides: 1983. aasta Madriidi Lõppdokumendis (15. põhimõte), 1989. aasta Viini lõppdokumendis (põhimõtted 18 ja 19) ning 1990. aasta Pariisi Uue Euroopa Hartas, lisaks sellistes tippkohtumiste dokumentides nagu 1992. aasta Helsingi Dokument (IV osa, lõige 24) ja 1996. aasta Lissaboni Dokument (I osa, Lissaboni Deklaratsioon Kahekümne Esimese Sajandi Euroopa Ühtse ja Ulatusliku Julgeoleku Mudeli Kohta, lõige 2). Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni tasandil on rahvusvähemuste õiguste kaitse ja edendamise ning rahu ja stabiilsuse säilitamise vahelist ühenduslüli mainitud muuhulgas 1992. aasta ÜRO Rahvus- või Etniliste, Usuliste ja Keeleliste Vähemuste Hulka Kuuluvate Isikute Õiguste Deklaratsiooni (edaspidi „ÜRO Rahvusvähemuste Deklaratsioon”) preambulas. Lisaks sellele on demokraatliku valitsuse olemasolu alates Pariisi Uue Euroopa Harta vastuvõtmisest kõikidele OSCE riikidele kohustuslik.

Täielikud võimalused rahvusvähemustesse kuuluvate inimeste õiguste võrdseks rakendamiseks eeldavad nende inimeste efektiivset osalemist otsustamisprotsessides, eriti neid ennast mõjutavates otsustes. Kuigi situatsioonid on suurel määral erinevad ning rahvusvähemuste

15  Lundi Soovitused

vajadustele ning pürgimustele reageerimiseks piisab tavalistest demokraatlikest protsessidest, näitab kogemus, et sageli nõutakse ka teatud meetmeid rahvusvähemuste efektiivse osalemise lihtsustamiseks otsustamisprotsessides. Järgnevad rahvusvahelised standardid kohustavad riike teatud olukordades selliseid samme astuma: vastavalt 1990. aasta Inimdimensioonikonverentsi Kopenhaageni nõupidamise dokumendi (edaspidi „Kopenhaageni dokument”) lõikele 35 OSCE liikmesriigid „austavad rahvusvähemusgruppi kuuluvate inimeste õigust osaleda efektiivselt avalikus elus, kaasa arvatud rahvusvähemuste identiteedi kaitsmisel ja edendamisel”; vastavalt 1992. aasta ÜRO Rahvusvähemuste Deklaratsiooni artikli 2 lõigetele 2 ja 3 on „rahvusvähemusgruppi kuuluvad isikutel õigus osaleda efektiivselt [1/4] avalikus elus” ning „õigus osaleda efektiivselt riiklikul ja sobivatel piirkondlikel tasanditel toimuvates otsustamisprotsessides, mis puudutavad rahvusvähemusgruppe, kuhu nad kuuluvad, või regioone, kus nad elavad”; ja vastavalt Euroopa Nõukogu 1994. aasta Rahvusvähemuste Kaitse Raamkonventsiooni artiklile 15 (edaspidi „Raamkonventsioon”) loovad konventsiooniga ühinenud riigid „rahvusvähemuste hulka kuuluvatele inimestele vajalikud tingimused efektiivseks osalemiseks kultuurilises, sotsiaalses ja majanduslikus elus ning riiklikes suhetes, eriti rahvusvähemusi ennast mõjutavates valdkondades.”

Efektiivseks osalemiseks võimaluste loomine eeldab, et selline osalemine on vabatahtlik. Sotsiaalse ja poliitilise integratsiooni sisu eristatakse sundassimileerimise protsessidest ja tulemustest, nagu on hoiatatud Raamkonventsiooni artiklis 5. Ainult vabatahtlikke meetodeid kasutades võib rahvusvähemusgruppi kuuluvate inimeste õiguspäraste huvide taotlemine olla rahumeelne protsess, mis pakub väljavaadet optimaalseteks tulemusteks avalikus korras ja seadusloomes. Sellised kaasavad, kollegiaalsed protsessid teenivad seadusliku valitsuse eesmärki, vastates kogu elanikkonna huvidele – “kududes kõik huvid avaliku elu kangasse” ning tugevdades lõpuks riigi terviklikust. Rahvusvahelistes standardites, kus viidatakse rahvusvähemuste efektiivsele osalemisele avalikus elus, rõhutatakse fakti, et rahvusvähemustel ei ole õigust tegutseda Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni, OSCE või Euroopa Nõukogu eesmärkide ja põhimõtetega vastuolus, mis kehtib ka riikide suveräänse üheõiguslikkuse, piirkondliku terviklikkuse ja poliitilise sõltumatuse kohta (vt Kopenhaageni dokumendi lõiget 37, ÜRO Rahvusvähemuste Deklaratsiooni artikli 8 lõiget 4 ja Raamkonventsiooni preambulat).

16  Lundi Soovitused

2) Kooskõlas 1992. aasta Helsingi Dokumendi VI osa 25 lõikega põhinevad käesolevad soovitused vastavatel kohustustel, kuivõrd need pakuvad OSCE riikidele „lisavõimalusi CSCE kohustuste, sealhulgas rahvusvähemuste etnilise, kultuurilise, keelelise ja usulise identiteedi kaitsmise ja tingimuste loomise edendamisega seotud kohustuste efektiivsemaks täitmiseks”.

ÜRO harta artikli 1 lõikes 3 määratletakse, et organisatsiooni üks eesmärkidest on „saavutada koostöö rahvusvaheliste majandus-, sotsiaal- , kultuuriliste või inimestega seotud probleemide lahendamisel ja inimõiguste ning kõigi kohta kehtiva põhivabaduse edendamisel ning julgustamisel ilma rassilise, soolise, keelelise või usulise eelistuseta” – mis vastavalt artikli 55 lõikele c hõlmab ka: „inimõiguste ning põhivabaduse üldist austamist ja järgimist ilma rassilise, soolise, keelelise või usulise eelistuseta.” Harta põhineb inimõiguste austamise ning rahvusvahelise rahu ja julgeoleku vahelisel tihedal seosel. Inimväärikuse põhiväärtust on täiendavalt kirjeldatud 1948. aasta Inimõiguste Ülddeklaratsiooni artiklis 1 ja 1996. aasta Kodaniku- ja Poliitiliste Õiguste Rahvusvahelise Pakti sissejuhatuses, 1966. aasta Majanduslike, Sotsiaalsete ja Kultuuriliste Õiguste Rahvusvahelises Paktis ning 1965. aasta Rahvusvahelises Konventsioonis Rassilise Diskrimineerimise Kõigi Vormide Likvideerimise Kohta. Selline kõikide inimeste jaoks võrdne väärikus kaasneb võrdsete ja loovutamatute õigustega.

Võrdse väärikuse ja loovutamatute õiguste eeldusest johtub mittediskrimineerimise põhimõte, mida on avaldatud peaaegu kõikides rahvusvahelistes inimõiguseid käsitlevates dokumentides, sealhulgas eelkõige Inimõiguste ülddeklaratsiooni artiklis 2, Kodaniku- ja Poliitiliste Õiguste Rahvusvahelise Pakti artiklites 2 ja 26 ning Majanduslike, Sotsiaalsete ja Kultuuriliste Õiguste Rahvusvahelise Pakti artiklis 2. Rahvusvaheline Konventsioon Rassilise Diskrimineerimise Kõigi Vormide Likvideerimise Kohta sätestab artiklis 1, et see dokument keelab ka diskrimineerimise „sünnipärase, rahvusliku või etnilise päritolu” alusel. 1950. aasta Euroopa Inimõiguste ja Põhivabaduste Kaitse Konventsioon (edaspidi „Euroopa Inimõiguste Konventsioon”) väljendab otseselt mittediskrimineerimise põhimõtte laiendamist sellistele alustele nagu „rahvuslik või sotsiaalne päritolu [või] seos vähemusrahvusega”, kui see puudutab konventsiooniga garanteeritud õiguseid ja vabadusi. Ka enamiku OSCE riikide põhiseadused sisaldavad neid avaldusi ja põhimõtteid.

17  Lundi Soovitused

Kuivõrd rahvusvähemusgruppi kuuluvatel inimestel on õigus efektiivseks osalemiseks avalikus elus, omavad nad seda õigust diskrimineerimata, nagu on kirjas Kopenhaageni Dokumendi lõikes 31, Raamkonventsiooni artikli 4 lõikes 1 ja ÜRO Rahvusvähemuste Konventsioonis. Siiski, vastavalt Raamkonventsiooni artikli 4 lõikele 2 on võrdse väärikuse küsimus laiem kui mittediskrimineerimise põhimõte, hõlmates ka „rahvusvähemuste ja -enamuste vahelist täielikku ja efektiivset võrdsust”, mille suhtes peaksid riigid „vajaduse korral võtma kasutusele piisavad meetmed … kõikides … poliitilise … elu valdkondades”, millele vastavalt „peaksid nad rahvusvähemuste hulka kuuluvate inimeste eriseisundit asjakohaselt arvestama”.

Soovituses osutatud seos inimõiguste austamise ja tsiviilühiskonna arengu vahel peegeldab vajadust „efektiivse poliitilise demokraatia” järele, mis vastavalt Euroopa inimõiguste konventsiooni preambulale on tihedalt seotud ülemaailmse õigluse ja rahuga. OSCE liikmesriigid on Pariisi Uue Euroopa Hartas täiendavalt kinnitanud, et heaolu aluseks on demokraatlik valitsus, sealhulgas austus inimõiguste vastu.

3) Eriasutuste rajamine, mis tagab rahvusvähemuste efektiivse osalemise avalikus elus, ei tohi toimuda teiste õiguste arvelt. Kõiki inimõigusi tuleb alati austada, ka nende asutuste poolt, millele riik on võimu delegeerinud. Kui liikmesriigid võtavad vastavalt Kopenhaageni Dokumendi lõikele 33 rahvusvähemusgruppi kuuluvate inimeste identiteedi kaitseks kasutusele vajalikud meetmed, siis „peavad kõik meetmed olema kooskõlas võrdsuse ja mittediskrimineerimise põhimõtetega ning austusega vastava riigi ülejäänud kodanike suhtes”. Lisaks sellele sätestatakse Kopenhaageni Dokumendi lõikes 38, et OSCE „liikmesriigid peavad oma püüetes kaitsta ja edendada rahvusvähemuste hulka kuuluvate inimeste õiguseid täiel määral kinni pidama oma kohustustest, mis on sätestatud olemasolevates inimõiguste konventsioonides ja muudes asjakohastes rahvusvahelistes dokumentides”. Raamkonventsioon sisaldab sarnast sätet artiklis 20: „Käesolevasse Raamkonventsiooni talletatud põhimõtetest tulenevate õiguste ja vabaduste rakendamisel peab iga rahvusvähemusgruppi kuuluv inimene austama rahvuslikku seadusandlust ja teiste inimeste õiguseid, eelkõige enamuse või teise rahvusvähemusgruppi kuuluvate inimeste õiguseid”. See puudutab eelkõige „vähemusi vähemuste hulgas” ning seda eriti piirkondlikus kontekstis (vt soovitusi 16 ja 21 allpool). See hõlmab ka naiste õiguste austamist, sealhulgas nende mittediskrimineerimist „riigi poliitilises ja avalikus elus”, nagu on

18  Lundi Soovitused

sätestatud 1979. aasta Konventsioonis Naiste Diskrimineerimise Kõigi Vormide Likvideerimise Kohta.

4) Rahvusvähemuste hulka kuuluvate inimeste eneseidentifitseerimise põhimõte baseerub mitmetel fundamentaalsetel kohustustel. Kopenhaageni Dokumendi lõige 32 määratleb, et „rahvusvähemusgruppi kuulumine on inimese individuaalne valik ja sellisest valikust lähtuvalt ei tohi isikule tekkida mingisugust kahju”. Raamkonventsiooni artikli 3 lõige 1 sätestab sarnaselt, et „igal rahvusvähemusgruppi kuuluval inimesel on õigus vabalt valida, kas teda koheldakse sellele vastavalt või mitte ning selle valiku või selle valikuga seoses olevate õiguste kasutamisega ei tohi isikule kaasneda mingisugust kahju”. ÜRO Rahvusvähemuste Deklaratsiooni artikli 3 lõige 2 sisaldab samasugust keeldu kahju suhtes, mis tuleneb „käesolevas deklaratsioonis sätestatud õiguste kasutamisest või mittekasutamisest iga rahvusvähemuse hulka kuuluva inimese suhtes”.

Inimese vabadus samastada end omal vabal valikul on vajalik austuse tagamiseks individuaalse iseseisvuse ja vabaduse vastu. Indiviid võib omada mitut identiteeti, mis pole olulised mitte ainult eraelus, vaid ka avaliku elu sfääris. Inimeste ja ideede kasvava dünaamikaga ühiskondades on paljudel indiviididel mitu identiteeti, mis on ühtivad, kooseksisteerivad või kihistunud (hierarhiliselt või mittehierarhiliselt), kajastades nende erinevaid omavahelisi seoseid. Muidugi ei põhine identiteedid ainult rahvuslikkusel, samuti ei ole need samas ühiskonnas ühesugused. Erinevaid identiteete võivad omada erinevad liikmed erinevates varjundites ja erineval määral. Sõltuvalt konkreetsetest asjaoludest võivad erinevad identiteedid olla rohkem või vähem väljapaistvad. Selle tagajärjel võib üks ja seesama inimene identifitseerida end erineval viisil ja erinevatel eesmärkidel sõltuvalt identifitseerimise väljapaistvusest ja tema suhtes tehtavatest korraldustest. Näiteks võib mõnes riigis inimene valida maksevormide esitamiseks teatud keele, kuid teiste eesmärkidega seoses võib ta end kohalikus ühiskonnas hoopis teisiti identifitseerida.

5) Demokraatia raames on otsustamisprotsess sama tähtis kui otsuste sisu. Et seaduslik valitsus ei koosne ainult inimestest, vaid on ka inimeste jaoks, peavad selle protsessidesse olema alati kaasatud sellega seotud inimesed, protsessid peavad olema kõikide jaoks selged ja hinnatavad ning ülevaatlikud nende jaoks, keda protsessid mõjutavad. Üksnes sel viisil läbiviidavad protsessid loovad ja säilitavad rahva usalduse. Protsessid võivad hõlmata nõustamist, valimisi, referendumeid,

19  Lundi Soovitused

läbirääkimisi ja isegi otseselt mõjutatavate isikute konkreetset nõusolekut. Antud protsessidest tulenevad otsused innustavad väga tõenäoliselt vabatahtlikku järgimist. Situatsioonides, kus riigiorganite ja mõjutatud ühiskonnagrupi vaated on oluliselt erinevad, võib valitsus teha ettepaneku kasutada kolmandat isikut, et aidata leida kõige rahuldavam kokkulepe.

Konkreetselt seoses rahvusvähemustega kohustab Kopenhaageni Dokumendi lõige 33 võtma OSCE riikides kasutusele meetmed „kaitsmaks rahvusvähemuste etnilisi, kultuurilisi, keelelisi ja usulisi identiteete nende territooriumil ning luua tingimused sellise identiteedi edendamiseks [...] pärast asjakohaseid konsultatsioone, kaasa arvatud kontakte nende rahvusvähemuste organisatsioonide või assotsiatsioonidega”. Lisaks sellele kohustuvad OSCE liikmesriigid Helsingi Dokumendi VI osa lõikes 26 „käsitlema rahvusvähemuste küsimusi konstruktiivselt, rahumeelsete meetodite ja kõikide asjaomaste isikute vahelise dialoogi abil, lähtudes CSCE põhimõtetest ja kohustustest”. Seoses „kõikide asjaomaste isikutega” tunnustab Kopenhaageni Dokumendi lõige 30 „valitsusväliste organisatsioonide, sealhulgas poliitiliste parteide, ametiühingute, inimõiguste organisatsioonide ja usuliste gruppide rolli tähtsust tolerantsuse, kultuurilise erinevuse ja rahvusvähemustega seotud küsimuste lahendamisel.”

Ülalnimetatud protsessid eeldavad tolerantsust. Vastastikuse austamise ja võrdsuse sotsiaalne ning poliitiline kliima tuleb seadusega tagada ning seda tuleb õpetada kui kogu elanikkonnale omast ühiskondlikku eetikat. Selles osas on eriline roll meedial. Raamkonventsiooni artikli 6 lõikes 1 sätestatakse: „Osapooled peavad soodustama tolerantsust ja kultuuridevahelist dialoogi ning rakendama tõhusaid meetmeid, edendamaks vastastikust austust, mõistmist ja koostööd oma piirkonnas elavate inimeste vahel iseäranis hariduse, kultuuri ja meedia valdkonnas, hoolimata nende inimeste etnilisest, kultuurilisest, keelelisest või usulisest kuuluvusest.” Eelkõige peaksid riigid takistama alandavate või halvustavate nimede ja sõnade avalikku kasutamist ning astuma samme negatiivsete stereotüüpide kaotamiseks. Ideaalolukorras peaksid mõjutatud ühiskonnagrupi esindajad selliste probleemide ületamiseks ettevõetavate sammude valikus ja kavandamises ka ise osalema.

20  Lundi Soovitused

II. OSALUS OTSUSTAMISEL

A. Kokkulepped keskvalitsuse tasandil

6) Lähtudes Kopenhaageni Dokumendi lõikest 35, rõhutatakse 1991. aasta CSCE (Genfi) Rahvusvähemuste ekspertide kohtumise aruande III osa lõikes 1: „Kui rahvusvähemuse olukorda puudutavaid küsimusi arutatakse nende kodumaal, peaks neil endil olema efektiivne võimalus selles osaleda...[ja] et rahvusvähemuse hulka kuuluvate inimeste või nende esindajate [selline] demokraatlik osalemine otsustavates või nõuandvates organites moodustaks tähtsa elemendi efektiivses osalemises avalikes suhetes”. Helsingi Dokumendi VI osa lõikes 24 kohustati OSCE liikmesriike „suurendama antud kontekstis oma jõupingutusi, et tagada rahvusvähemuse hulka kuuluvate inimeste õiguste ja põhivabaduste individuaalne või kollektiivne vaba kasutamine, sealhulgas õigus täielikult osaleda vastavalt iga riigi demokraatlikele otsustamisprotseduuridele nende riikide poliitilises, majanduslikus, sotsiaalses ja kultuurilises elus, kaasa arvatud demokraatliku osalemise kaudu otsuseid tegevates ja nõuandvates organites riiklikul, piirkondlikul ja kohalikul tasandil, muuhulgas ka poliitiliste parteide ja ühenduste tegevuse kaudu.”

Osalemise tuumaks on seotus, seda nii võimaluse poolest anda olulisi panuseid otsustamisprotsessidesse, kui ka nende panuste tulemuse seisukohalt. Seadusliku valitsuse olemus eeldab, et tavaline enamuslik otsustamine ei ole alati piisav. Riigi struktuuri seisukohalt võivad detsentraliseerimise erinevad vormid tagada mõjutatavate isikute puhul otsustamisprotsesside maksimaalse asjakohasuse ja vastutuse otsustamisprotsesside eest nii riigi kui ka kohalikel tasanditel. Ühtses riigis, liitriikides ja konföderatsioonides võib seda saavutada erinevaid teid pidi. Rahvusvähemuste esindatuse otsuseid tegevates organites võib tagada reserveeritud kohtade kaudu (kvootide, ametikõrgenduste ja muude meetmetega), aga ka hääleõigusega või ilma hääleõiguseta garanteeritud liikmekoha kaudu asjakohastes komiteedes. Esindatus täidesaatvates, kohtu-, haldus- või muudes organites võib olla garanteeritud sarnaste meetoditega ja reguleeritud kas ametlike nõuete või tavaga. Rahvusvähemuste huvide käsitlemiseks võidakse asutada ka eriorganeid. Võimalused kõikide rahvusvähemuste õiguste rakendamiseks nõuavad teatud sammude astumist avaliku teenindamise sfääris, kaasa arvatud „võrdne juurdepääs avalikule teenindamisele”, nagu sätestab Rahvusvaheline Konventsioon Rassilise Diskrimineerimise Kõigi Vormide Likvideerimise Kohta oma artikli 5 lõikes c.

21  Lundi Soovitused

B. Valimised

7) Kaasaegse demokraatia tunnuseks on rahvaesinduslik valitsus, mis on moodustatud vabade, ausate ja perioodiliste valimiste teel. Põhieesmärk on Inimõiguste ülddeklaratsiooni artikli 21 lõike 3 kohaselt on järgmine: „rahva tahe on valitsuse võimu aluseks”. Põhistandard on sõnastatud ülemaailmsetes ja Euroopa lepingutes, nimelt Kodaniku- ja Poliitiliste Õiguste Rahvusvahelise Pakti artiklis 25 ja Euroopa Inimõiguste Konventsiooni 1. protokolli artiklis 3. Kopenhaageni Dokumendi lõigetes 5 ja 6 sätestatakse OSCE liikmesriikide jaoks: „õigluse elementide hulka, mis on olulised sünnipärase väärikuse ja inimeste võrdsete ning loovutamatute õiguste täielikuks väljendamiseks”, kuulub „rahva tahe, mida väljendatakse vabalt ja ausalt perioodilistel ja õiguspädevatel valimistel, mis on kogu valitsuse võimu ja seaduslikkuse aluseks”.

Kuigi OSCE liikmesriikidel on märgatav vabadus valida teatud kohustuste täitmiseks konkreetseid meetodeid, peavad nad seda tegema ilma diskrimineerimata ning püüdlema võimalikult suure esindatuse poole. ÜRO kontekstis on inimõiguste komitee oma 25. artikli üldkommentaari 25 lõikes 12 (1996. aasta 57. istungil) selgitanud: „Sõna-, ühinemis- ja ühendusvabadus on hääletusõiguse efektiivse rakendamise olulised tingimused ning neid tuleb täielikult kaitsta. […] Valimisi puudutav informatsioon ja materjalid peavad olema kättesaadavad rahvusvähemuse emakeeles”. Lisaks selgitab 25. üldkommentaari lõige 5: „Avalike asjade juhtimine […] on avar kontseptsioon, mis on seotud poliitilise võimu teostamisega, eriti seadusandliku, täidesaatva ja haldusvõimu teostamisega. See hõlmab kõiki avaliku halduse aspekte ning poliitika formuleerimist ja rakendamist rahvusvahelisel, riiklikul, piirkondlikul ja kohalikul tasandil.”

Et ükski valimissüsteem ei ole erinevate vaadete ja huvide tõttu neutraalne, peaksid OSCE liikmesriigid vastu võtma süsteemi, mis annab konkreetses olukorras tulemuseks kõige rahvaesinduslikuma valitsuse. Eriti oluline on see rahvusvähemuste hulka kuuluvate inimeste jaoks, kellel võib vastasel korral piisav esindatus puududa.

8) Üldiselt ei tohiks demokraatlikud riigid sekkuda inimeste poliitilise organiseerumise meetoditesse – senikaua, kuni nende meetodid on rahumeelsed ja teiste õiguste suhtes austavad. Põhimõtteliselt on see ühinemisvabaduse küsimus, mida on väljendatud paljudes

22  Lundi Soovitused

rahvusvahelistes dokumentides, sealhulgas Inimõiguste Ülddeklaratsiooni artiklis 20, Kodaniku- ja Poliitiliste Õiguste Rahvusvahelise Pakti artiklis 22, Euroopa Inimõiguste Konventsiooni artiklis 11 ja Kopenhaageni Dokumendi lõikes 6. Ühinemisvabadus on rahvusvähemusgruppi kuuluvate inimeste jaoks spetsiaalselt garanteeritud Kopenhaageni Dokumendi lõikes 32.6 ja Raamkonventsiooni artiklis 7. Helsingi Dokumendi VI osa lõikes 24 kohustatakse OSCE liikmesriike veelgi konkreetsemalt „kindlustama rahvusvähemustesse kuuluvate inimeste õiguste ja põhivabaduse vaba kasutamise kas individuaalselt või koos teistega, kaasa arvatud õiguse osaleda täielikult […] oma riikide poliitilises elus, sealhulgas […] poliitiliste parteide ja ühenduste tegevuses”.

Kui võrdsete õiguste ja mittediskrimineerimise täielik aktsepteerimine vähendab või kõrvaldab nõudluse või vajaduse etniliste suhete baasil loodud poliitiliste parteide järele, siis mõnes olukorras võib selline ühiskonnagrupi partei olla ainus lootus erihuvide efektiivseks esindamiseks ja seega efektiivseks osalemiseks avalikus elus. Muidugi võib parteisid moodustada ka teistel alustel, näiteks piirkondlike huvide baasil. Ideaalolukorras peaksid parteid olema avatud ja mitte eristuma kitsaste etniliste huvide alusel; järelikult peaksid põhiparteid kaasama rahvusvähemuslasi, vähendamaks nõudlust või soovi rahvuslike parteide järele. Selles suhtes võib eriti tähtsaks osutuda valimissüsteemi valik. Mitte mingil juhul ei tohi ükski poliitiline partei ega muu ühendus õhutada rassivastast viha, mis on keelustatud Kodaniku- ja Poliitiliste Õiguste Rahvusvahelise Pakti artikliga 20 ja Rahvusvahelise Konventsiooniga Rassilise Diskrimineerimise Kõigi Vormide Likvideerimise Kohta (artikkel 4).

9) Valimissüsteem võib ette näha nii seadusandlike kui ka muude organite ja asutuste, kaasa arvatud üksikkandidaatide valiku. Kui üksikkandidaadiga valimisringkond esindab rahvusvähemusi piisavalt (sõltuvalt valimisringkondade koostamisest ja rahvusvähemuste kontsentratsioonist), võib proportsionaalne esindatus aidata garanteerida sellise rahvusvähemuse esindatust. OSCE liikmesriikides praktiseeritakse mitmeid proportsionaalse esindatuse vorme, sealhulgas „eelistushääletust”, mille puhul valijad järjestavad kandidaadid valiku järjekorras; „avatud nimekirja süsteeme”, mille puhul valijad võivad kandidaadi eelistust väljendada partei nimekirjas ja anda ka parteile oma hääle; „panachage”, mille puhul valijad võivad anda hääle rohkem kui ühele kandidaadile erinevates parteides; ja „kumulatsioon”, mille puhul valijad võivad anda eelistatud kandidaadile rohkem kui ühe hääle.

23  Lundi Soovitused

Miinimumpiir peaks olema sellisel tasemel, mis ei raskenda rahvusvähemuse esindatust.

10) Valimispiirkondade vahele piire tõmmates tuleks arvesse võtta rahvusvähemuste küsimusi ja huve, kindlustamaks nende esindatus otsuseid tegevates organites. „Võrdsuse” mõiste tähendab, et valitud meetod ei tohi seada kedagi halvemasse olukorda ning kõiki küsimusi ja huve tuleb õiglaselt kaalutleda. Ideaalolukorras peaks piirid määratlema sõltumatu ja erapooletu organ, kes tagab muude küsimuste hulgas austuse rahvusvähemuste õiguste vastu. See saavutatakse OSCE liikmesriikides sageli püsivate, professionaalsete valimiskomiteede abil.

Igal juhul ei tohiks riigid muuta valimispiirkondade piire või piirkonnas oleva elanikkonna hulka eesmärgiga vähendada või vältida rahvusvähemuste esindatust. See on otseselt keelatud Raamkonventsiooni artiklis 16. Kohaliku Omavalitsuse Euroopa Harta artikkel 5 sätestab: „Muutusi kohalike võimu piirides ei tohi teha ilma kohaliku üldsusega eelnevalt konsulteerimata, mis peaks toimuma referendumi korras, kui see on seadusega lubatud” (vt soovitust 19, milles käsitletakse piirkondlikke kokkuleppeid).

C. Kokkulepped piirkondlikel ja kohalikel tasanditel

11) Käesolev soovitus kehtib kõikide keskvõimust allpool olevate valitsustasandite kohta (näiteks maakonnad, allüksused, piirkonnad, prefektuurid, vallad, suur- ja väikelinnad nii ühtsetes riikides kui ka liitriigis, kaasa arvatud autonoomsed piirkonnad ja muud valitsustasandid). Inimõiguste järjepidev ja võrdne rakendamine tähendab, et keskvalitsuse tasandil saadavad volitused peaksid olema võimalikud ka kõikides alamstruktuurides. Ometi võivad piirkondlikel ja kohalikel tasanditel struktuuride loomisel kasutatud kriteeriumid erineda nendest, mida kasutati keskvalitsuse tasandil. Struktuure võib luua ka asümmeetriliselt – vastavalt vajaduste ja soovide erinevusele.

D. Nõuandvad ja konsultatiivsed organid

12) Helsingi Dokumendi VI osa lõikes 24 kohustatakse OSCE liikmesriike „kindlustama rahvusvähemuslaste inimõiguste ja põhivabaduse vaba kasutamine individuaalselt või koos teistega, sealhulgas õigus osaleda täielikult […] oma riigi poliitilises elus, kaasa arvatud demokraatlik osalemine konsultatiivsetes organites riiklikul, piirkondlikul ja kohalikul tasandil”. Nimetatud organid võivad olla alalised või ajutised,

24  Lundi Soovitused

seadusandliku või täidesaatva üksusega liidetud või nende osad, või nendest sõltumatud. Parlamentaarsete organitega seotud komiteesid – näiteks rahvusvähemuste ümarlauad – tuntakse paljudes OSCE liikmesriikides. Need on võimelised tegutsema ja tegutsevad kõikidel valitsustasanditel, kaasa arvatud omavalitsustes. Et olla efektiivne, tuleks need organid luua rahvusvähemuste esindajatest ja teistest isikutest, kes suudavad piisavate vahendite olemasolu korral pakkuda eriekspertiisi ja kellele otsustavad organid pööravad tõsist tähelepanu. Peale nõuannete ja soovituste võivad nimetatud organid moodustada kasuliku vahendava asutuse otsustajate ja rahvusvähemuste vahel. Nad võivad ergutada ka valitsustasandil ja rahvusvähemusgrupis toimuvaid tegevusi. Nimetatud organid võivad täita ka konkreetseid ülesandeid, mis on seotud programmide rakendamisega näiteks hariduse valdkonnas. Lisaks võivad sihtotstarbelised komiteed omada erilist tähendust teatud rahvusvähemuste jaoks, kes peaksid nendes esindatud olema.

13) Selliste organite konstruktiivse kasutamise võimalus oleneb olukorrast. Seaduslik valitsus eeldab igal juhul võimuorganite poolt astutavaid positiivseid samme loodud nõuandvate ja konsultatiivsete organite kaasamiseks, et vastavate vajaduste ilmnemise korral nende poole pöörduda ja nendega koostööd teha. Võimude avatud ja kaasav lähenemine nimetatud organitele ja nende liikmetele aitab kaasa paremate otsuste tegemisele ja kogu ühiskonna suuremale usaldusele.

III. OMAVALITSUS

14) Sõna „omavalitsus” tähendab ühiskonnagrupi poolse kontrolli meetmeid ühiskonda mõjutavate nähtuste üle. Sõna „valitsus” ei tähenda tingimata erandlikku kohtualluvust. See võib lisaks tähendada ka haldusorganit, juhtimist ning konkreetset seadusandlikku ja juriidilist kohtualluvust. Riik võib selle saavutada võimu delegeerimise või õiguste üleandmise teel. Liitriigi puhul saavutatakse see loodava võimu algse jagamise teel. OSCE liikmesriikides on „omavalitsuslikele” korraldustele viidatud kui autonoomia delegeerimistele, omavalitsusele ja isejuhtimisele. Mitte ühelgi juhul ei kaasata piirkondlikesse korraldustesse etnilisi kriteeriume.

Kopenhaageni Dokumendi lõikes 35 on OSCE liikmesriigid märkinud „jõupingutusi, mis on tehtud, kaitsmaks ja loomaks teatud rahvusvähemuste jaoks tingimusi etnilise, kultuurilise, keelelise ja usulise identiteedi rakendamiseks, rajades nende eesmärkide saavutamiseks vastavad kohalikud või iseseisvad valitsused, mis

25  Lundi Soovitused

vastavad nende rahvusvähemuste teatud ajaloolistele või territoriaalsetele oludele ja on kooskõlas antud riigi poliitikaga”. Sellest lähtuvalt on CSCE Rahvusvähemuste ekspertide (Genfi) kohtumise aruande IV osa lõikes 7 märgitud: „Mõned [liikmesriigid] on saavutanud asjakohasel demokraatlikul viisil positiivseid tulemusi, muuhulgas: [...] kohalikud ja autonoomsed valitsused ning territoriaalsed autonoomiad, kaasa arvatud vaba ja perioodilise hääletamise teel valitud konsultatiivsed, seadusandlikud ja täidesaatvad organid; rahvusvähemuste identiteediküsimusega tegelev isevalitsus kohtades, kus piirkondlikku autonoomiat ei ole; detsentraliseeritud või kohalikud valitsusvormid; [...] rahalise ja tehnilise abi osutamine rahvusvähemusgruppi kuuluvatele inimestele, kes tahavad kasutada õigust asutada ja säilitada oma haridus-, kultuuri- ja usulisi asutusi, organisatsioone ning ühendusi [...]”. Üldjoones rõhutab Kohaliku Omavalitsuse Euroopa Harta preambula „demokraatia põhimõtteid ja võimu detsentraliseerimist”, mis aitavad kaasa „kohaliku omavalitsuse tagamisele ja tugevdamisele erinevates Euroopa riikides”. Seoses viimasega näeb Kohaliku Omavalitsuse Euroopa Harta artikkel 9 ette adekvaatsete finantsallikate kasutamise õigust sellise detsentraliseeritud võimu teostamiseks.

15) Kuni riik vastutab kogu riiki puudutavate teatavate tegevusvaldkondade eest, peab ta kindlustama nende reguleerimise läbi riigi keskasutuste. Tüüpiliselt on nendeks: kaitse, mis on oluline riigi territoriaalse puutumatuse tagamiseks; makromajanduspoliitika, mis on tähtis seni, kuni riik on teatud mõttes võrdsustaja majanduslikult erinevate piirkondade vahel; ja klassikalised diplomaatiasuhted. Et muud valdkonnad omavad rahva jaoks olulist tähendust, tuleb ka neid vähemalt mingil määral keskasutuste poolt reguleerida. Nimetatud valdkondi võib reguleerida näiteks koos mõjutatud piirkondlike üksustega või rahvusvähemusgruppidega (vt soovitusi 18 ja 20). Sellest hoolimata peab reguleeriva võimu selline jaotamine vastama inimõiguste standarditele ning seda tuleb juhtida praktilisel ja kooskõlastatud viisil.

Haridus on valdkonnaks, mis on sageli jagatud kas territoriaalsel või mitteterritoriaalsel alusel või mõlemast lähtudes, mis omab erilist tähtsust nii riigi jaoks tervikuna kui ka rahvusvähemusgruppide jaoks. UNESCO Konventsioon Diskrimineerimise Vastu Hariduses sätestab oma artiklis 5.1, kuidas selline jagamine on saavutatud: „Käesoleva konventsiooni liikmeteks olevad riigid on kokku leppinud, et: […]

26  Lundi Soovitused

(b) On oluline austada lapsevanemate või vastavate seaduslike hooldajate vabadust valida: esiteks, oma laste jaoks muud haridusasutused, kui need, mida käitavad riigiasutused, kuid mis on vastavusse viidud pädevate asutuste poolt kehtestatud ja kinnitatud minimaalsete haridusstandarditega; teiseks, kindlustada riigis kooskõlas seadusandliku nõude kohaselt järgitavate protseduuridega lastele oma veendumuste kohane usuline ja moraalne haridus. Ühtegi isikut ega inimrühma ei tohi sundida omandama usulist haridust, mis on nende veendumustega vastuolus;

(c) On oluline tunnustada rahvusvähemusgrupi liikmete õigust rakendada oma haridustegevust, kaasa arvatud koolide käitamine ja, sõltuvalt iga riigi hariduspoliitikast, nende oma emakeele õpetamine või selle kasutamine tingimustel, et: (i) seda õigust ei rakendata viisil, mis takistab rahvusvähemusgrupi liikmetel antud ühiskonna keelest ja kultuurist arusaamist ning osalemist selle tegevustes, või mis kahjustab rahvusliku suveräänsuse õiguseid; (ii) haridusstandard ei ole madalam kui pädevate asutuste poolt kehtestatud ja heakskiidetud üldstandard; ja (iii) selliste koolide õppetööst osavõtmine on vabatahtlik.”

16) Nagu on sõnastatud Inimõiguste Ülddeklaratsiooni artiklis 21, Kodaniku- ja Poliitiliste Õiguste Rahvusvahelise Pakti artiklis 25, Euroopa Inimõiguste Konventsiooni 1. protokolli artiklis 3 ja OSCE standardites, on demokraatliku valitsuse põhimõte kohaldatav kõikidel valitsustasanditel ja kõikide valitsuselementide suhtes. Kui vajatakse või soovitakse omavalitsusasutuste loomist, on õiguste võrdseks omamiseks vajalik demokraatia põhimõtte rakendamine nendes asutustes.

A. Mitteterritoriaalsed kokkulepped

17) See lõik on pühendatud mitteterritoriaalsele autonoomiale, mida sageli nimetatakse „isiklikuks” või „kultuuriliseks autonoomiaks” ja mis on ilmselt kõige kasulikum inimrühma geograafilise hajumise korral. Sellised võimu jagamised, kaasa arvatud kontroll teatud valdkonna üle, võivad aset leida valitsuse tasandil või piirkondlike kokkulepete raames. Kõikidel juhtudel peab olema tagatud austus teiste inimeste inimõiguste vastu. Veel enam, selliste korralduste puhul peavad olema garanteeritud piisavad finantsallikad, võimaldamaks avalike funktsioonide täitmist, mis peaksid tulenema kaasavatest protsessidest (vt soovitust 5).

27  Lundi Soovitused

18) See ei ole võimalike funktsioonide põhjalik nimekiri. Palju sõltub olukorrast, sealhulgas eelkõige rahvusvähemuste vajadustest ja avaldatud soovidest. Erinevates olukordades on erinevad teemad rahvusvähemuste jaoks suurema või väiksema tähtsusega ning otsused nendes valdkondades mõjutavad neid erineval määral. Mõningaid valdkondi võib jagada. Üks rahvusvähemuste eriküsimus on kontroll oma nimede kasutuse üle nii esindusasutuste kui ka üksikisikute puhul, nagu on sätestatud Raamkonventsiooni artikli 11 lõikes 1. Mis puudutab usku, siis soovitus ei toeta valitsuse sekkumist usku, välja arvatud usulistele asutustele antud võimu ulatuses (näiteks seoses isikuandmetega). Käesolev soovitus ei näe ka ette rahvusvähemuslike asutuste kontrolli meedia üle, kuigi rahvusvähemusgruppi kuuluvatel inimestel peaks olema võimalus luua oma meediavaldkond ja kasutada seda, nagu on tagatud Raamkonventsiooni artikli 9 lõikega 3. Loomulikult on kultuuril palju aspekte, mis laienevad ka heaolu, elamispinna ja lastehoolduse valdkondadesse. Riik peaks rahvusvähemuste huve nendes valdkondades arvesse võtma.

B. Territoriaalsed kokkulepped

19) Euroopa riikides on võetud üldine suund võimu üleandmise ja subsidiaarsuse põhimõtte elluviimise poole selliselt, et otsused tehakse võimalikult lähedal neile ja nende poolt, keda need otseselt mõjutavad. Kohaliku Omavalitsuse Euroopa Harta artikli 4 lõige 3 sõnastab selle eesmärgi järgmiselt: „Avalikke kohustusi tuleb täita eelistatavalt nende asutuste poolt, mis seisavad kodanikule kõige lähemal. Kui kohustus määratakse muule asutusele, peab see põhjendatult üles kaaluma ülesande ulatuse ja olemuse ning efektiivsuse ja ökonoomsuse nõuded.” Piirkondlikud omavalitsused saavad aidata säilitada riikide ühtsust, suurendades samal ajal rahvusvähemuste osalemist ja kaasamist ja neile valitsuse tasandil nende elanikkonna kontsentratsiooni kajastava suurema rolli andmisega. Selle eesmärgi võivad saavutada ka liitriigid, samuti teatud autonoomsed kokkulepped ühtsetes riikides või liitriikides. Võimalik on ka segavalitsus. Nagu on märgitud 15. soovituses: kokkulepped ei pea olema riigi ulatuses ühtsed, vaid võivad varieeruda vastavalt vajadustele ja avaldatud soovidele.

20) Autonoomsetel asutustel peab olema tegelik võim teha otsuseid seadusandlikul, täidesaatval või kohtulikul tasandil. Riigivõim võib olla jagunenud kesk-, piirkondlike ja kohalike asutuste ning funktsioonide vahel. Kopenhaageni Dokumendi lõikes 35 märgitakse ära „vastavate kohalike või autonoomsete valitsuste alternatiivvõimalused, mis

28  Lundi Soovitused

vastavad teatud ajaloolistele ja piirkondlikele oludele”. See selgitab, et riigisiseselt ei pea valitsema ühetaolisus. Kogemus näitab, et võimu võib jagada isegi nende avaliku võimu valdkondade suhtes, mida traditsiooniliselt teostab keskvalitsus, sealhulgas kohtuvõimu (nii sisulise kui ka protseduurilise) ja traditsioonilise majandusvõimu üleandmine. Vähemalt peaks mõjutatud elanikkonnad olema süstemaatiliselt selle võimu täideviimisega seotud. Samal ajal peaks keskvalitsus säilitama võimu, tagamaks riigisiseselt õigluse ja võrdsed võimalused.

21) Kui rahvusvähemuste efektiivsema osalemise parandamiseks on võimalik võim piirkondlikul alusel üle anda, tuleb seda rakendada vastavas kohtualluvuses olevaid rahvusvähemusi arvestades. Haldus- ja täidesaatvad asutused peavad vastutama kogu territooriumil asuva elanikkonna eest. See järeldub Kopenhaageni Dokumendi lõikest 5.2, mis volitab OSCE liikmesriike kindlustama kõikidele inimestele kõikidel tasanditel „valitsusvorm, mis on oma loomult esindav ja milles täidesaatva võimuga isik on vastutav valitud seadusandliku kogu või valijaskonna ees”.

IV. GARANTIID

A. Põhiseaduslikud ja õiguslikud tagatised

22) Käesolevas lõigus käsitletakse „kindlustatud seisukohta”, s.o kokkulepete sätestamist seaduses. Mõnel juhul võivad kasulikud olla väga detailsed juriidilised kokkulepped, samas kui teistel juhtudel võib piisata vaid raamistikust. Nagu on märgitud soovituses 5, peavad kokkulepped kõikidel juhtudel tulenema avatud protsessidest. Siiski on stabiilsus vajalik mõjutatud elanikkonna, eriti rahvusvähemuste hulka kuuluvate inimeste turvalisuse tagamiseks. Kohaliku Omavalitsuse Euroopa Harta artiklites 2 ja 4 eelistatakse põhiseaduslikke kokkuleppeid. Stabiilsuse ja paindlikkuse vahel soovitud tasakaalu saavutamiseks võib kasulikuks osutuda teatud ajavahemike järel otsuste uuesti läbivaatamine, seega muutmisprotsessi depolitiseerimine ning ülevaatamisprotsessi vähem vastuoluliseks muutmine.

23) Käesolev soovitus erineb soovitusest 22, kuivõrd see julgustab pigem uute ja uuenduslike režiimide proovimist kui olemasolevate kokkulepete muutmise tingimuste määratlemist. Vastutavad asutused võivad soovida erinevatele keskasutuste ja rahvusvähemuste esindamisega seotud olukordadele erinevalt läheneda. Ilma lõplike seisukohtade ohustamiseta

29  Lundi Soovitused

võib selline lähenemine anda häid kogemusi, seda arvestataval määral tänu uuenduslikele ja rakendusprotsessidele.

B. Õiguslikud kaitsevahendid

24) Kopenhaageni Dokumendi lõikes 30 OSCE liikmesriigid „tõdevad, et rahvusvähemustega seotud küsimusi saab rahuldavalt lahendada vaid õigusnormil põhineva demokraatliku poliitika raames koos toimiva iseseisva kohtuvõimuga.” Efektiivseid õiguslikke kaitsevahendeid on mainitud ka Kodaniku- ja Poliitiliste Õiguste Rahvusvahelise Pakti artikli 2 lõikes 3 ning „juriidilisi kaitsevahendeid” on määratletud Kohaliku Omavalitsuse Euroopa Harta artiklis 11.

Kohtulik läbivaatamine kuulub konstitutsioonikohtute ja asjakohaste rahvusvaheliste inimõiguste organite pädevusse. Otsustavat rolli võivad mängida ka mittekohtulikud mehhanismid ja asutused – näiteks riiklikud komisjonid, “õigusvalvurid”, rahvussuhete või „rassisuhete” nõukogud jms – nagu on osutatud Kopenhaageni Dokumendi lõikes 27, Rahvusvahelises Konventsioonis Rassilise Diskrimineerimise Kõigi Vormide Likvideerimise Kohta (artikkel 14 lõige 2) ja 1993. aastal Inimõiguste Maailmakonverentsil vastuvõetud Viini Deklaratsiooni ja Tegevusprogrammi lõikes 6.4.

30

Recommandations de Lund sur la Participation Effective des Minorités Nationales a la Vie Publique & Note Explicative

Septembre 1999 Recommandations de Lund sur la Participation Effective des Minorités Nationales a la Vie Publique & Note Explicative

Septembre 1999 Toute reproduction d’extraits de ce livret est autorisée. Vous êtes prié de citer la source. La version originale du livret fut préparée et publiée en anglais pas la “Foundation on Inter-Ethnic Relations”, ISBN 90 – 759805 – 9. Veuillez contacter l’Unité des projets, Bureau du Haut Commissaire sur les minorités nationales, pour de plus amples renseignements :

Office of the OSCE High Commissioner on National Minorities Prinsessegracht 22 2514 AP The Hague Tel: +31 (0)70 312 5555 Fax: +31 (0)70 346 5213 E-mail: pu@hcnm.org Web : www.osce.org  Recommandations de Lund...

TABLE DES MATIERES

Introduction ...............................................................................................3

Les Recommandations de Lund…

I. Principes Généraux ................................................................................9

II. Participation a la Prise de Décisions................................................... 10 A. Dispositions au niveau de l’administration centrale B. Elections C. Dispositions aux niveaux régional et local D. Organes consultatifs

III. Autogestion ......................................................................................... 12 A. Dispositions non territoriaux B. Dispositions territoriaux

IV. Garanties ............................................................................................. 15 A. Garanties constitutionnelles et juridiques B. Recours

Note Explicative Relative aux Recommandations de Lund…

I. Principes Généraux ............................................................................. 17

II. Participation a la Prise de Décisions................................................... 24 A. Dispositions au niveau de l’administration centrale B. Elections C. Dispositions aux niveaux régional et local D. Organes consultatifs

III. Autogestion ......................................................................................... 30 A. Dispositions non territoriales B. Dispositions territoriales

IV. Garanties ............................................................................................. 35 A. Garanties constitutionnelles et juridiques B. Recours

1 Recommandations de Lund...

2  Recommandations de Lund...

INTRODUCTION

Par une des décisions prises à Helsinki en juillet 1992, l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) a créé le poste de Haut Commissaire de l’OSCE pour les minorités nationales, qui devait être « un instrument de prévention des conflits au stade le plus précoce possible ». Ce faisant, elle entendait surtout réagir à la situation dans l’ex-Yougoslavie qui, comme certains l’appréhendaient, pourrait se reproduire ailleurs en Europe, surtout dans les pays en transition vers la démocratie, et compromettre les perspectives de paix et de prospérité esquissées dans la Charte de Paris pour une nouvelle Europe que les chefs d’État ou de gouvernement avaient adoptée en novembre 1990.

Le 1er janvier 1993, M. Max van der Stoel, premier Haut Commissaire de l’OSCE pour les minorités nationales (HCMN), est entré en fonctions. Mettant à profit la grande expérience qu’il avait acquise comme député, Ministre néerlandais des affaires étrangères, Représentant permanent auprès de l’Organisation des Nations Unies et défenseur de longue date des droits de l’homme, M. van der Stoel a porté son attention sur les nombreux litiges opposant minorités et autorités centrales qui risquaient, à son avis, de s’aggraver en Europe. Agissant discrètement par les voies diplomatiques, le Haut Commissaire en est venu à s’intéresser à plus d’une douzaine de pays, dont en particulier l’Albanie, la Croatie, l’Estonie, l’ex-République yougoslave de Macédoine, la Hongrie, le Kazakhstan, le Kirghizistan, la Lettonie, la Roumanie, la Slovaquie et l’Ukraine. Il s’est penché en premier lieu sur la situation de personnes appartenant à un groupe national ou ethnique qui, numériquement parlant, constitue la majorité dans un Etat et la minorité dans un autre Etat, retenant ainsi l’intérêt des autorités publiques de chacun des Etats et étant une source potentielle de tensions, voire de conflits entre ces Etats. De fait, ces tensions ont largement marqué de leur empreinte l’histoire européenne.

En analysant, quant au fond, les tensions dans lesquelles sont impliquées les minorités nationales, le Haut Commissaire aborde les problèmes en acteur indépendant, impartial et coopératif. Investi d’aucune fonction de supervision, le Haut Commissaire n’en utilise pas moins les normes internationales auxquelles chaque Etat a souscrit comme principal cadre d’analyse et comme base de recommandations concrètes. A cet égard, il importe de rappeler les

3  Recommandations de Lund...

engagements auxquels tous les Etats participants de l’OSCE ont souscrit, et en particulier ceux qui sont énoncés dans le Document de la Réunion de Copenhague (1990) de la Conférence sur la dimension humaine, dont la partie IV présente de manière détaillée les règles applicables aux minorités nationales. Tous les Etats participants de l’OSCE sont également tenus de respecter les obligations relatives aux droits de l’homme, et notamment aux droits des minorités, définies dans le cadre de l’Organisation des Nations Unies et, dans leur grande majorité, également les normes arrêtées par le Conseil de l’Europe.

Au cours de plus de six ans d’intense activité, le Haut Commissaire a cerné certains problèmes et thèmes courants qui ont retenu son attention dans différents Etats auxquels il est appelé à s’intéresser. L’éducation des minorités et l’utilisation de leur langue respective revêtent à cet égard une grande importance, dans la mesure, en particulier, où elles permettent à toute personne appartenant à une minorité nationale de maintenir et de développer son identité. Afin de parvenir à la mise en œuvre judicieuse et cohérente des droits des minorités dans la région de l’OSCE, le Haut Commissaire a prié la Fondation pour les relations interethniques - organisation non gouvernementale créée en 1993, pour l’aider en exécutant des activités spécialisées - de charger deux groupes d’experts indépendants recrutés sur le plan international d’élaborer deux ensembles de recommandations : Les recommandations de la Haye relatives aux droits des minorités nationales en matière d’éducation (1996) et les Recommandations d’Oslo relatives aux droits linguistiques des minorités nationales (1998). Les deux ensembles de recommandations ont par la suite servi de référence aux dirigeants politiques et législateurs d’un certain nombre d’Etats. Les recommandations (en plusieurs langues) peuvent être obtenues gratuitement auprès de la Fondation pour les relations interethniques.

Un troisième sujet sur lequel le Haut Commissaire a été appelé périodiquement à se pencher dans différentes situations est celui des formes que la participation effective des minorités nationales à la gestion des affaires publiques d’un Etat peut prendre. Afin de se faire une idée de la manière dont les Etats participants de l’OSCE envisagent cette question et de leur expérience en la matière, et de permettre aux Etats de confronter leur expérience, le Haut Commissaire et le Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme de l’OSCE ont convoqué une conférence sur le thème « Gestion des affaires publiques et participation : intégrer la diversité », qui, accueillie par la Confédération suisse, s’est tenue à Locarno du 18 au 20 octobre 1998. Dans une déclaration faite à

4  Recommandations de Lund...

l’issue de la conférence, le Président, récapitulant les questions qui y avaient été abordées, a noté qu’il serait utile d’engager « des activités complémentaires concrètes, et notamment de définir de manière plus précise les différents concepts et dispositifs de gestion avisée des affaires publiques avec la participation effective des minorités, qui aide à intégrer la diversité à l’échelle de L’Etat ». A cette fin, le Haut Commissaire a demandé à la Fondation pour les relations interethniques, agissant en coopération avec l’Institut Raoul Wallenberg des droits de l’homme et du droit humanitaire, de réunir un groupe d’experts indépendants renommés sur le plan international, pour qu’ils formulent des recommandations et dégagent les différentes options possibles, eu égard aux normes internationales applicables.

Cette initiative a été à l’origine des Recommandations de Lund sur la participation effective des minorités nationales à la vie publique, qui doivent leur nom à la ville suédoise où les experts se sont réunis la dernière fois pour la mise au point desdites recommandations. Les experts comprenaient des spécialistes du droit international, des politologues spécialisés dans les domaines constitutionnel et électoral et des sociologues spécialistes des problèmes des minorités. Les experts dont le nom suit ont travaillé sous la direction du Professeur Gudmundur Alfredsson, Directeur de l’Institut Raoul Wallenberg des droits de l’homme et du droit humanitaire, Université de Lund :

Professeur Gudmundur Alfredsson (Islande) ; Vernon Bogdanor (Royaume-Uni), Professeur (gestion des affaires publiques), Université d’Oxford ; Vojin Dimitrijević (Yougoslavie), Directeur du Centre pour les droits de l’homme de Belgrade ; Asbjørn Eide (Norvège), associé principal de l’Institut norvégien des droits de l’homme ; professeur Yash Ghai (Kenya) ; Sir YK Pao, professeur de droit public, Université de Hong Kong ; Hurst Hannum (Etats-Unis d’Amérique), professeur de droit international, Fletcher School of Law and Diplomacy, Université de Tufts ; Peter Harris (Afrique du Sud), cadre supérieur à l’Institut international pour la démocratie et l’assistance électorale ; Hans-Joachim Heinze (Allemagne), directeur du Institut für Friedenssicherungsrecht und Humanitäres Völkerrecht, Université de la Ruhr, Bochum ; Ruth Lapidoth (Israël), professeur de droit international et Présidente du Comité universitaire de l’Institut des études européennes, Université hébraïque de Jérusalem ; Rein Müllerson (Estonie), Institut de droit international, King’s College, Université de Londres, Sarlotta Pufflerova (Slovaquie),

5  Recommandations de Lund...

directrice, Foundation Citizen and Minority/Groupement pour les droits des minorités ; Steven Ratner (Etats-Unis d’Amérique), professeur de droit international, Université du Texas ; Andrew Reynolds (Royaume-Uni), professeur adjoint (gestion des affaires publiques), Université de Notre Dame ; Miquel Strubell (Espagne-Royaume-Uni), directeur de l’Institut de socio-linguistique catalane, Generalitat de Catalunya ; Markku Suksi (Finlande), professeur de droit public, Université Åbo Akademi ; Danilo Türk (Slovénie), professeur de droit international, Université de Ljubljana ; Fernand de Varennes (Canada), maître de conférences (droit) et directeur de l’Asia-Pacific Centre for Human Rights and the Prevention of Ethnic Conflict, Université Murdoch ; Roman Wieruszewski (Pologne), directeur du Centre des droits de l’homme de Poznan, Académie polonaise des sciences.

Dans la mesure où les normes existantes en matière de droits des minorités font partie des droits de l’homme, les experts, en entamant leurs consultations, ont présumé que les Etats respectaient toutes les autres obligations intéressant les droits de l’homme, en ce qui concerne en particulier le non-assujetissement à des discriminations. Il a également été supposé que le développement intégral et libre de la personnalité individuelle dans des conditions d’égalité est le but ultime de tous les droits de l’homme. La société civile devait donc être ouverte et flexible et, par conséquent, intégrer toutes les personnes, dont celles qui appartiennent à une minorité nationale. Par ailleurs, étant donné que la gestion avisée et démocratique des affaires publiques vise à pourvoir aux besoins de la population toute entière et à en servir les intérêts, il a été supposé que tous les gouvernements cherchent à faire en sorte que les personnes que touchent les décisions des pouvoirs publics aient la possibilité de contribuer au maximum à la prise de ces décisions.

Comme les recommandations antérieures (de La Haye et d’Oslo), les Recommandations de Lund visent à encourager et à faciliter l’adoption, par les Etats, de mesures concrètes propres à réduire les tensions en rapport avec les minorités nationales et à faire ainsi avancer l’objectif final du Haut Commissaire, qui est de prévenir les conflits. Les Recommandations de Lund sur la participation effective des minorités nationales à la vie publique cherchent à préciser, dans des termes relativement univoques, et à développer la portée des droits des minorités et des autres normes généralement applicables dans les situations appelant une intervention du Haut Commissaire. Ces normes

6  Recommandations de Lund...

ont été interprétées concrètement d’une manière qui en garantit l’application cohérente dans des sociétés ouvertes et démocratiques. Les recommandations sont divisées en quatre parties qui en regroupent les 24 articles sous les rubriques « principes généraux », « participation à la prise de décisions », « autogestion » et « moyens de garantir la participation effective à la vie publique ». Les Recommandations de Lund sont divisées en deux grandes catégories de base : participation à la gestion des affaires publiques en général et gestion autonome de certaines affaires locales ou internes. Une multiplicité d’arrangements sont possibles et connus. Dans plusieurs recommandations, différentes formules sont envisagées. Toutes les recommandations doivent être interprétées conformément aux principes généraux énoncés à la partie première. Chacune des recommandations fait l’objet d’une explication plus détaillée dans une note explicative, qui se réfère expressément aux normes internationales applicables.

7 Recommandations de Lund...

8  Recommandations de Lund...

LES RECOMMANDATIONS DE LUND SUR LA PARTICIPATION EFFECTIVE DES MINORITÉS NATIONALES A LA VIE PUBLIQUE

I. PRINCIPES GENERAUX

1) La participation effective des minorités nationales à la vie publique est un élément essentiel de toute société pacifique et démocratique. L’expérience acquise, notamment en Europe, montre que, pour promouvoir cette participation, les pouvoirs publics ont souvent besoin d’arrêter des dispositions particulières à l’intention des minorités nationales. Les présentes recommandations visent à faciliter l’insertion des minorités à l’intérieur de L’Etat et à permettre aux minorités de préserver leur propre identité et leurs propres caractéristiques, favorisant ainsi une bonne gestion des affaires publiques et l’intégrité de L’Etat.

2) Les présentes recommandations se basent sur les règles et principes fondamentaux de droit international, tels que le respect de la dignité humaine, l’égalité des droits et la non-discrimination, étant donné que ces règles et principes influent sur le droit des minorités nationales de participer à la vie publique et de jouir d’autres droits politiques. Les Etats ont l’obligation de respecter les droits de l’homme et la règle de droit internationalement reconnus, qui permettent le plein développement de la société civile dans des conditions de tolérance, de paix et de prospérité.

3) Lorsque des institutions spécifiques sont créées pour garantir la participation effective des minorités à la vie publique, ce qui peut inclure l’exercice de pouvoirs ou de responsabilités par ces institutions, elles doivent respecter les droits de l’homme de tous les intéressés.

4) Toute personne se donne elle-même de maintes façons une identité en plus de son identité comme membre d’une minorité nationale. La décision de savoir si une personne est membre d’une minorité ou d’une majorité, ou ni de l’une ni de l’autre, relève de la personne elle-même et ne doit pas lui être imposée. En outre, il ne doit résulter d’un tel choix ou refus de choisir aucun désavantage pour l’intéressé.

9  Recommandations de Lund...

5) S’agissant de la création d’institutions et de procédures conformément aux présentes recommandations, tant la substance que la manière de procéder sont importantes.. Les pouvoirs publics et les minorités devraient engager un processus de consultation transparent, ouvert et responsable, de manière à préserver un climat de confiance. L’Etat devrait encourager les médias publics à favoriser la compréhension interculturelle et à traiter des préoccupations des minorités.

II. PARTICIPATION A LA PRISE DE DECISIONS

A. Dispositions au niveau de l’administration centrale

6) Les Etats devraient garantir que les minorités aient la possibilité d’avoir une voix efficace au niveau de l’administration centrale, notamment, si besoin est, par des dispositions spéciales qui, selon les circonstances, peuvent consister en :

- une représentation spéciale des minorités nationales, par exemple, grâce à un nombre de sièges qui leur sont réservés dans l’une ou l’autre ou dans les deux chambres du Parlement ou au sein des commissions parlementaires, et en d’autres formes de participation garantie au processus législatif ;

- en accords, officiels ou non, qui permettent d’attribuer aux membres des minorités nationales des postes au cabinet ministériel, des sièges à la Cour suprême ou à la Cour constitutionnelle ou encore au sein de juridictions inférieures ainsi que des postes au sein d’organes consultatifs nommés ou d’autres organes de haut niveau ;

- en mécanismes qui garantissent que les intérêts de la minorité sont pris en considération au sein des ministères compétents, grâce par exemple à un personnel qui s’occupe des problèmes des minorités ou à des directives permanentes ; et

- en mesures spéciales qui prévoient la participation de la minorité à la fonction publique de même que l’offre de services publics dans la langue de la minorité nationale.

10  Recommandations de Lund...

B. Elections

7) L’expérience acquise, notamment en Europe, démontre l’importance du processus électoral pour faciliter la participation des minorités à la vie politique. Les Etats doivent garantir le droit des personnes appartenant à des minorités nationales de prendre part à la conduite des affaires publiques, notamment grâce au droit de voter ou de se porter candidat, sans discrimination.

8) Les règlements applicables à la formation et à l’activité de partis politiques doivent être conformes au principe de droit international concernant la liberté d’association. Ce principe inclut la liberté de créer des partis politiques basés sur des caractéristiques communautaires de même que des partis qui ne sont pas identifiés exclusivement avec les intérêts d’une communauté déterminée.

9) Le système électoral devrait faciliter la représentation et l’influence des minorités.

- Lorsque des minorités sont concentrées sur le plan territorial, les circonscriptions qui n’élisent qu’un seul député peuvent assurer une représentation suffisante de la minorité.

- Des systèmes de représentation proportionnelle, selon lesquels le nombre de voix qu’obtient un parti politique dans le scrutin national se reflète dans le nombre de sièges législatifs, peuvent contribuer à assurer la représentation des minorités.

- Certaines formes de vote préférentiel, selon lesquelles les électeurs classent les candidats dans un ordre de préférence, peuvent faciliter la représentation des minorités et promouvoir une coopération intercommunautaire.

- Un abaissement du seuil fixé pour être représenté au sein du corps législatif peut renforcer l’insertion des minorités nationales dans la gestion des affaires publiques.

10) Le découpage des circonscriptions électorales devrait permettre aux minorités nationales d’être représentées de manière équitable.

11  Recommandations de Lund...

C. Dispositions aux niveaux régional et local

11) Les Etats devraient adopter des mesures visant à promouvoir la participation des minorités nationales aux niveaux régional et local, telles que celles qui sont mentionnées ci-dessus à propos de l’administration centrale (paragraphes 6 à 10). Il faudrait rendre les structures et les méthodes de prise de décisions des autorités locales et régionales transparentes et accessibles de manière à encourager la participation des minorités.

D. Organes consultatifs

12) Les Etats devraient créer, dans des cadres institutionnels appropriés, des organes consultatifs qui servent de moyens de dialogue entre les autorités gouvernementales et les minorités nationales. Ces organes pourraient également comprendre des comités spéciaux qui aient pour objectif d’aborder entre autres les questions suivantes : logement, terres, éducation, langues et culture. La composition de ces organes devrait refléter leur objectif et contribuer à une meilleure communication et faire avancer la cause des minorités.

13) Ces organes devraient être en mesure de soulever des questions auprès des décideurs, d’élaborer des recommandations, de formuler des propositions législatives et autres, de suivre l’évolution de la situation et de donner leur opinion sur les projets gouvernementaux mettant en cause des décisions qui peuvent directement ou indirectement toucher les minorités. Les autorités gouvernementales devraient consulter régulièrement ces organes en ce qui concerne la législation et les mesures administratives relatives aux minorités afin de pouvoir répondre aux préoccupations des minorités et contribuer à l’instauration de la confiance. Pour bien fonctionner, ces organes auront besoin de ressources suffisantes.

III. AUTOGESTION

14) La participation effective des minorités à la vie publique peut nécessiter des dispositions non territoriales ou territoriales en matière de gestion autonome ou une combinaison des deux. Les Etats devraient consacrer des ressources suffisantes à ces dispositions.

12  Recommandations de Lund...

15) Il est indispensable, pour le succès de ces dispositions, que les autorités gouvernementales et les minorités reconnaissent la nécessité d’une prise de décisions centralisée et uniformisée dans certains domaines de la gestion des affaires publiques en même temps que les avantages de la diversité dans d'autres domaines.

- Les fonctions généralement exercées par les autorités centrales incluent la défense, les affaires étrangères, l’immigration et les douanes, la politique macro-économique et les affaires monétaires.

- D’autres fonctions, telles que celles identifiées ci-après, peuvent être gérées par des minorités ou des administrations territoriales ou encore gérées conjointement avec les autorités centrales.

- Les fonctions peuvent être attribuées de manière asymétrique afin de répondre aux différentes situations des minorités à l’intérieur d’un même Etat.

16) Les institutions d’autogestion, qu’elles soient non territoriales ou territoriales, doivent se fonder sur des principes démocratiques afin qu’ils reflètent réellement les vues de la population concernée.

A. Dispositions non territoriales

17) Les formes non territoriales de gestion sont utiles pour sauvegarder et développer l’identité et la culture des minorités nationales.

18) Parmi les questions les plus susceptibles d’être réglementées en vertu de ces dispositions figurent l’éducation, la culture, l’utilisation des langues des minorités, la religion et d’autres questions d’importance fondamentale pour l’identité et le mode de vie des minorités nationales.

- Les individus et les groupes ont le droit de choisir d’utiliser leur nom dans la langue minoritaire et d’obtenir la reconnaissance officielle de leur nom.

- Considérant qu’il incombe aux autorités gouvernementales de définir des normes en matière d’éducation, les institutions des minorités

13  Recommandations de Lund...

peuvent définir des programmes pour l’enseignement des langues ou de la culture des minorités, ou des deux à la fois.

- Les minorités peuvent choisir leurs propres symboles et autres formes d’expression culturelle et en jouir.

B. Dispositions territoriales

19) Toutes les démocraties ont pris des dispositions pour la gestion des affaires publiques à différents niveaux territoriaux. L’expérience acquise en Europe et ailleurs montre le bien-fondé d’un transfert de certaines fonctions législatives et exécutives du niveau central au niveau régional, qui va au-delà de la simple décentralisation de l’autorité centrale de la capitale vers des bureaux régionaux ou locaux. Sur la base du principe de subsidiarité, les Etats devraient envisager favorablement de telles délégations de pouvoirs sur une base territoriale incluant des fonctions spécifiques d’autogestion, en particulier là où cela permettrait aux minorités d’améliorer leurs chances d’exercer un pouvoir sur les questions les concernant.

20) Des administrations locales, régionales ou autonomes appropriées qui correspondent à la situation historique et territoriale spécifique des minorités nationales peuvent assumer un certain nombre de fonctions afin de répondre plus efficacement aux préoccupations de ces minorités.

- Les fonctions pour lesquelles ces administrations ont assumé avec succès une partie prédominante ou significative des pouvoirs incluent l’éducation, la culture, l’utilisation des langues minoritaires, l’environnement, l’aménagement local, les ressources naturelles, le développement économique, le maintien de l’ordre sur le plan local, le logement, la santé et autres services sociaux.

- Les fonctions assurées conjointement par les autorités centrale et régionale incluent la fiscalité, l’administration de la justice, le tourisme et les transports.

21) Les autorités locales, régionales et autonomes doivent respecter et garantir les droits de l’homme de tous les individus y compris les droits de toute minorité relevant de leur compétence.

14  Recommandations de Lund...

IV. GARANTIES

A. Garanties constitutionnelles et juridiques

22) Les dispositions en matière d’autogestion devraient être fixées par la loi et, en règle générale, ne pas pouvoir être modifiées de la même manière que les lois et règlements ordinaires. Les dispositions visant à promouvoir la participation des minorités au processus de prise de décisions peuvent être définis par la loi ou par d’autres moyens appropriés.

- Les mesures de rang constitutionnel nécessitent en règle générale un seuil de consentement législatif ou populaire plus élevé pour pouvoir être adoptées et modifiées.

- La modification des dispositions en matière d’autogestion, prévues par la loi, requiert souvent l’approbation par une majorité qualifiée de l’organe législatif, des organes autonomes ou des organes représentant les minorités nationales ou des deux à la fois.

- L’examen périodique des dispositions en matière d’autogestion et de participation des minorités au processus de décision peut d’avérer utile pour déterminer si ces mécanismes devraient être amendés compte tenu de l’expérience acquise ou de l’évolution de la situation.

23) La possibilité de recourir à des dispositions provisoires ou mises en place progressivement qui permettent de mettre à l’essai et de développer de nouvelles formes de participation peut être envisagée. Ces dispositions peuvent être arrêtées par la loi ou de moyens informels pour une durée déterminée qui peut être prorogée, modifiée ou terminée en fonction des résultats obtenus.

B. Recours

24) La participation effective des minorités nationales à la vie publique requiert des moyens de consultation bien établis pour la prévention des conflits et le règlement des différends ainsi que, le cas échéant, des mécanismes ad hoc ou alternatifs. Parmi ces méthodes figurent notamment :

15  Recommandations de Lund...

- la résolution par voie judiciaire de conflits, notamment l’examen par une instance judiciaire de la législation ou des décisions administratives, ce qui exige que L’Etat possède une magistrature indépendante, accessible et impartiale dont les décisions sont respectées ; et

- des mécanismes supplémentaires pour le règlement des différends, tels que la négociation, les enquêtes, la médiation, l’arbitrage, un ombudsman pour les minorités nationales et des commissions spéciales qui peuvent servir de points de convergence pour recevoir les plaintes relatives à la gestion des affaires publiques et de mécanismes pour y donner suite.

16  Recommandations de Lund...

NOTE EXPLICATIVE RELATIVE AUX RECOMMANDATIONS DE LUND SUR LA PARTICIPATION EFFECTIVE DES MINORITES NATIONALES A LA VIE PUBLIQUE

I. PRINCIPES GENERAUX

1) Tant la Charte des Nations Unies (ci-après dénommée la « Charte ») que les documents de base de la CSCE/OSCE cherchent à maintenir et à renforcer la paix et la sécurité internationales grâce au développement de relations amicales et de coopération entre Etats également souverains respectant les droits de l’homme, notamment les droits des personnes appartenant à des minorités. En effet, l’histoire montre que le fait de ne pas respecter les droits de l’homme, notamment les droits des minorités, peut compromettre la stabilité à l’intérieur d’un Etat et nuire aux relations entre Etats, mettant ainsi en danger la paix et la sécurité internationales.

En commençant par le Principe VII des dix principes de l’Acte final de Helsinki, 1975 les Etats participants de l’OSCE ont souligné le lien fondamental qui existe entre le respect des intérêts légitimes des personnes appartenant à des minorités nationales et le maintien de la paix et de la stabilité. Cette constatation a été réitérée dans des documents de base ultérieurs tels que le Document de clôture de Madrid, 1983 (paragraphe 15 des Principes), le Document de clôture de Vienne, 1989 (paragraphes 18 et 19 des Principes), et la Charte de Paris pour une nouvelle Europe, 1990, ainsi que dans d’autres documents de réunions au sommet ultérieures, comme par exemple le Document de Helsinki 1992 (paragraphe 24 de la Partie IV) et le Document de Lisbonne 1996 (Partie I, Déclaration de Lisbonne sur un modèle de sécurité commun et global pour l’Europe du vingt et unième siècle, paragraphe 2). Au niveau de l’Organisation des Nations Unies, le lien entre la protection et la promotion des droits des minorités et le maintien de la paix et de la stabilité est exprimé, entre autres, dans le préambule de la Déclaration [des Nations Unies] des droits des personnes appartenant à des minorités nationales ou ethniques, religieuses et linguistiques de 1992 (ci-après dénommée la « Déclaration des Nations Unies sur les minorités »).En adoptant la Charte de Paris pour

17  Recommandations de Lund...

une nouvelle Europe, tous les Etats participants de l’OSCE se sont en outre déclarés attachés à la gestion démocratique des affaires publiques.

L’égalité des chances en ce qui concerne la jouissance des droits de l’homme des personnes appartenant à des minorités implique leur participation effective aux processus décisionnels, surtout pour ce qui est des décisions les concernant tout particulièrement. S’il est vrai que les circonstances varient considérablement et que les processus démocratiques habituels peuvent suffire pour répondre aux besoins et aspirations des minorités, l’expérience montre néanmoins que des mesures spéciales sont souvent nécessaires pour faciliter la participation effective des minorités à la prise de décisions. Les normes internationales ci-après obligent les Etats à prendre des mesures de ce genre dans de telles situations : selon le paragraphe 35 du Document de la Réunion de Copenhague de la Conférence sur la dimension humaine de 1990 (ci-après dénommé le « Document de Copenhague »), les Etats participants de l’OSCE « respecteront le droit des personnes appartenant à des minorités nationales de participer effectivement aux affaires publiques, notamment aux affaires concernant la protection et la promotion de l’identité de telles minorités » ; selon les paragraphes 2 et 3 de l’Article 2 de la Déclaration sur les minorités de 1992 de l’ONU, « les personnes appartenant à des minorités ont le droit de participer pleinement à [...] la vie publique » et « le droit de prendre une part effective, au niveau national et, le cas échéant, au niveau régional, aux décisions qui concernent la minorité à laquelle elles appartiennent ou les régions dans lesquelles elles vivent » ; et, selon l’Article 15 de la Convention-cadre [du Conseil de l’Europe] pour la protection des minorités nationales de 1994 (ci-après dénommée la « Convention-cadre »), les Etats Parties « s’engagent à créer les conditions nécessaires à la participation effective des personnes appartenant à des minorités nationales à la vie culturelle, sociale et économique, ainsi qu’aux affaires publiques, en particulier celles les concernant ».

L’offre de possibilités de participation effective part du principe que cette participation sera volontaire. En effet, la notion fondamentale d’intégration sociale et politique se distingue des méthodes d’assimilation forcée et de leurs résultats conformément à la mise en garde figurant à l’Article 5 de la Convention-cadre. Ce n’est que sur une base volontaire que la poursuite des intérêts légitimes des personnes appartenant à des minorités peut être

18  Recommandations de Lund...

pacifique, ce qui offre la perspective des meilleurs résultats possibles en ce qui concerne l’élaboration de politiques et de lois. Ces processus de consultation impliquant la participation de tous les intéressés servent donc l’objectif de bonne gestion des affaires publiques en répondant aux intérêts de toute la population - en intégrant l’ensemble des intérêts de la population dans le tissu de la vie publique et en renforçant en fin de compte l’intégrité de L’Etat. Les normes internationales se référant à une participation effective des minorités à la vie publique soulignent le fait qu’elles ne peuvent être interprétées comme comportant un droit quelconque d’entreprendre des activités contrevenant aux buts et principes des Nations Unies, de l’OSCE ou du Conseil de l’Europe, y compris à l’égalité souveraine, à l’intégrité territoriale et à l’indépendance politique des Etats (voir par. 37 du Document de Copenhague, par. 4 de l’Article 8 de la Déclaration sur les minorités de l’ONU, et le préambule de la Convention-cadre).

2) Dans l’esprit du paragraphe 25 de la Partie VI du Document de Helsinki 1992, ces recommandations se fondent sur les engagements correspondants dans la mesure où elles offrent aux Etats participants de l’OSCE « de nouveaux moyens d’améliorer la mise en œuvre des engagements pertinents de la CSCE auxquels ils ont souscrits, y compris ceux qui sont liés à la protection et à l’instauration de conditions propices à la promotion de l’identité ethnique, culturelle, linguistique et religieuse des minorités nationales ».

Le paragraphe 3 de l’Article 1 de la Charte des Nations Unies précise que l’un des buts de l’Organisation est de « réaliser la coopération internationale en résolvant les problèmes internationaux d’ordre économique, social, intellectuel ou humanitaire, en développant et en encourageant le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales pour tous, sans distinction de race, de sexe, de langue ou de religion » - ce qui, comme il est spécifié plus loin l’alinéa c) de l’Article 55, implique « le respect universel et effectif des droits de l’homme et des libertés fondamentales pour tous, sans distinction de race, de sexe, de langue ou de religion. » La Charte est fondée sur la relation étroite qui existe entre le respect des droits de l’homme et la paix et la sécurité internationales, et la valeur fondamentale de la dignité humaine est encore énoncée à l’Article 1 de la Déclaration universelle des droits de

19  Recommandations de Lund...

l’homme de 1948, dans les préambules du Pacte international relatif aux droits civils et politiques de 1966 et du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels de 1966, et dans la Convention internationale de 1965 sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale. Cette dignité est également inhérente à tous les être humains et assortie de droits égaux et inaliénables.

C’est du principe de dignité égale et de droits inaliénables qu’est issu le principe de non-discrimination, tel qu’il est exprimé dans presque tous les instruments internationaux concernant les droits de l’homme, notamment à l’Article 2 de la Déclaration universelle des droits de l’homme, aux Articles 2 et 26 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques et à l’Article 2 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels. L’Article premier de la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale précise que cet instrument interdit toute discrimination fondée notamment sur « l’ascendance ou l’origine nationale ou ethnique ». L’Article 14 de la Convention [européenne] de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (ci-après dénommée la « Convention européenne des droits de l’homme ») étend aussi expressément le principe de non-discrimination, pour couvrir les cas de discrimination fondée notamment sur « l’origine nationale ou sociale, [ou] l’appartenance à une minorité nationale », chaque fois qu’il s’agit des droits et libertés garantis par la Convention. En effet, la Constitution respective des principaux Etats participants de l’OSCE englobe ces affirmations et principes.

Dans la mesure où les personnes appartenant à des minorités nationales sont habilitées à exercer leur droit à une participation effective à la vie publique, elles jouissent de ce droit sans aucune discrimination, comme il est précisé au paragraphe 31 du Document de Copenhague et à l’Article 4 de la Convention-cadre ainsi qu’à l’alinéa 1) de l’Article 4 de la Déclaration des Nations Unies sur les minorités. Cependant, conformément à l’alinéa 2) de l’Article 4 de la Convention-cadre, le souci de dignité égale va au-delà du principe de non-discrimination et concerne « une égalité pleine et effective entre les personnes appartenant à une minorité nationale et celles appartenant à la majorité » pour lesquelles les Etats doivent « adopter, s’il y a lieu, des mesures adéquates... dans tous les domaines de

20  Recommandations de Lund...

a vie... politique » en tenant « dûment compte, à cet égard, des conditions spécifiques des personnes appartenant à des minorités nationales. »

Le rapport établi dans la recommandation entre le respect des droits de l’homme et le développement de la société civile reflète l’exigence de « démocratie politique effective » qui, selon le préambule de la Convention européenne des droits de l’homme, est étroitement liée à la justice et à la paix dans le monde. Les Etats participants de l’OSCE ont en outre affirmé dans la Charte de Paris pour une nouvelle Europe qu’une gestion démocratique des affaires publiques, comprenant notamment le respect des droits de l’homme, est la base de la prospérité.

3) Lorsque des institutions particulières sont établies pour garantir la participation effective des minorités nationales à la vie publique, ce ne doit pas être aux dépens des droits des autres citoyens. Tous les droits de l’homme doivent être respectés à tout moment, y compris par ces institutions auxquelles L’Etat peut déléguer des pouvoirs. Conformément au paragraphe 33 du Document de Copenhague, lorsque des Etats participants prennent les mesures nécessaires pour protéger l’identité de personnes appartenant à des minorités nationales, « de telles mesures devront être conformes aux principes de l’égalité et de la non-discrimination à l’égard des autres citoyens de L’Etat participant concerné. » Le Document de Copenhague stipule en outre, au paragraphe 38, que « les Etats participants, dans leurs efforts visant à protéger et à promouvoir les droits des personnes appartenant à des minorités nationales, respecteront pleinement les engagements pris en vertu des conventions en vigueur dans le domaine des droits de l’homme et autres instruments internationaux ». La Convention-cadre utilise une formule analogue à l’Article 20 : « Dans l’exercice des droits et des libertés découlant des principes énoncés dans la présente Convention-cadre, les personnes appartenant à des minorités nationales respectent la législation nationale et les droits d’autrui, en particulier ceux des personnes appartenant à la majorité ou aux autres minorités nationales. » Ce principe s’applique en particulier au cas des « minorités au sein d’une minorité », surtout dans le contexte territorial (voir les recommandations 16 et 21 ci-après). Il implique aussi le respect des droits fondamentaux des femmes, notamment l’élimination de toute discrimination à l’égard des femmes « dans la vie politique et publique du pays », comme il est stipulé à

21  Recommandations de Lund...

l’Article 7 de la Convention de 1979 sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes.

4) Le principe de l’auto-identification des personnes appartenant à des minorités repose sur plusieurs engagements fondamentaux. Le paragraphe 32 du Document de Copenhague précise que « L’appartenance à une minorité nationale est une question relevant d’un choix personnel, et aucun désavantage ne peut résulter d’un tel choix ». Le paragraphe 1 de l’Article 3 de la Convention-cadre prévoit de même que « Toute personne appartenant à une minorité nationale a le droit de choisir librement d’être traitée ou ne pas être traitée comme telle et aucun désavantage ne doit résulter de ce choix ou de l’exercice des droits qui y sont liés. » La même interdiction figure par ailleurs au paragraphe 2 de l’Article 3 de la Déclaration des Nations Unies sur les minorités aux termes de laquelle « Les personnes appartenant à des minorités ne doivent souffrir en aucune façon du fait qu’elles exercent ou n’exercent pas les droits énoncés dans la présente Déclaration ».

La liberté de chacun de se donner l’identité de son choix est indispensable pour garantir le respect de l’autonomie et de la liberté individuelles. Une personne peut posséder plusieurs identités dans la vie privée mais également dans la vie publique. En effet, dans les sociétés ouvertes caractérisées par des mouvements accrus de personnes et d’idées, de nombreuses personnes ont plusieurs identités qui coïncident, coexistent ou se superposent (selon un ordre hiérarchique ou non), reflétant leurs différentes formes d’appartenance. Assurément, les identités ne se fondent pas uniquement sur l’ethnicité, pas plus qu’elles ne sont uniformes au sein d’une même collectivité ; différents membres peuvent avoir chacune de ces identités à divers degrés et selon différentes nuances. Différentes identités peuvent être plus ou moins accentuées en fonction de la question considérée. Par conséquent, une même personne peut se donner une identité différente à des fins différentes en fonction de l’importance de cette identité et de ce qui lui convient le mieux. Par exemple, dans certains Etats, une personne peut choisir une langue donnée pour compléter sa feuille d’impôts et pourtant se donner, à d’autre fins, une identité différente, au sein d’une collectivité locale.

22  Recommandations de Lund...

5) Dans le cadre de la démocratie, le processus de prise de décisions est tout aussi important que la substance même des décisions prises. Etant donné qu’une collectivité n’est pas seulement l’objet mais également la bénéficiaire d’une bonne gestion, celle-ci devrait toujours faire participer les personnes concernées, être transparente et être justifiable auprès des personnes concernées afin que chacune puisse s’en faire une idée et en juger. Seules de telles méthodes de gestion inspireront au public une confiance durable. Une telle implication peut prendre différentes formes - concertation, sondage, référendum, négociations et même consentement spécifique des personnes directement concernées - et les décisions qui en résultent ont des chances d’être observées de bon gré. Lorsque le point de vue des pouvoirs publics est susceptible de différer sensiblement de celui de la communauté concernée, il peut être suggéré, conformément aux principes d’une bonne gestion des affaires publiques, de faire appel aux services d’un tiers pour aider à trouver l’arrangement le plus satisfaisant.

En ce qui concerne spécifiquement les minorités nationales, le paragraphe 33 du Document de Copenhague engage les Etats participants de l’OSCE à prendre des mesures pour « protéger l’identité ethnique, culturelle, linguistique et religieuse des minorités nationales sur leur territoire et créer des conditions propres à promouvoir cette identité [...] après avoir procédé à des consultations appropriées, et notamment après s’être mis en rapport avec les organisations ou associations de ces minorités ». Dans le paragraphe 26 de la partie VI du Document de Helsinki, les Etats participants de l’OSCE se sont en outre engagés à « traiter des problèmes de minorités nationales de manière constructive, par des moyens pacifiques et par le dialogue entre toutes les parties intéressées, sur la base des principes et engagements de la CSCE ». Eu égard à « toutes les parties intéressées », le paragraphe 30 du Document de Copenhague reconnaît « le rôle important que jouent les organisations non gouvernementales, y compris les partis politiques, les syndicats, les organisations des droits de l’homme et les groupements religieux, pour la promotion de la tolérance et de la diversité culturelle et pour la recherche de solutions aux problèmes concernant les minorités nationales ».

Cette implication des intéressés exige un climat de tolérance. Un climat social et politique de respect mutuel et d’égalité doit être instauré par la loi mais également enseigné en tant qu’éthique sociale partagée par

23  Recommandations de Lund...

l’ensemble de la population. Les médias ont un rôle particulier à jouer à cet égard. Le paragraphe 1 de l’Article 6 de la Convention-cadre prévoit que « les Parties veilleront à promouvoir l’esprit de tolérance et le dialogue interculturel, ainsi qu’à prendre des mesures efficaces pour favoriser le respect et la compréhension mutuels et la coopération entre toutes les personnes vivant sur leur territoire, quelle que soit leur identité ethnique, culturelle, linguistique ou religieuse, notamment dans les domaines de l’éducation, de la culture et des médias ». Les Etats devraient, plus particulièrement, agir en vue de faire cesser l’utilisation en public de noms et de termes désobligeants et péjoratifs et prendre des mesures afin de combattre l’usage de stéréotypes négatifs. Idéalement, les représentants de la communauté concernée devraient participer au choix et à l’élaboration des mesures prises pour maîtriser ces problèmes.

II. PARTICIPATION A LA PRISE DE DECISIONS

A. Dispositions au niveau de l’administration centrale

6) Se fondant sur le paragraphe 35 du Document de Copenhague, le premier paragraphe de la partie III du Rapport de la Réunion d’experts de la CSCE sur les minorités nationales (Genève 1991) souligne que « lorsque sont débattus dans leur pays des problèmes relatifs à la situation des minorités nationales, ces dernières devraient avoir la possibilité effective de jouer un rôle... [et] qu’une participation démocratique appropriée des personnes appartenant à des minorités nationales, ou de représentants de celles-ci, dans des organes de décision ou de consultation constitue un élément important d’une participation effective aux affaires publiques ». Le paragraphe 24 de la partie VI du Document de Helsinki engage les Etats participants de l’OSCE à « [intensifier], dans ce contexte, leurs efforts pour assurer aux personnes appartenant aux minorités nationales le libre exercice des droits de l’homme et des libertés fondamentales, que ce soit individuellement ou en commun avec d’autres, y compris le droit de pleinement participer, conformément aux procédures démocratiques de prise de décisions appliquées par chaque Etat, à la vie politique, économique, sociale et culturelle du pays dans lequel elles vivent, y compris par la participation démocratique aux instances décisionnelles et aux organes consultatifs existant à l’échelon national, régional et local, notamment par le truchement des partis politiques et des associations ».

24  Recommandations de Lund...

L’essence même de la participation réside dans l’engagement, à la fois en termes de possibilités de contribuer de manière substantielle au processus de prise de décisions et en termes d’effet de ces contributions. La notion de bonne gestion des affaires publiques englobe le principe selon lequel la prise de décisions à la majorité n’est pas toujours suffisante. En termes de structures de L’Etat, diverses formes de décentralisation peuvent permettre de garantir que, tant au niveau de L’Etat qu’aux niveaux subsidiaires, les décideurs prennent les décisions les plus pertinentes possibles et en rendent comptent aux personnes concernées. Pour y parvenir, il existe différents moyens dans un Etat unitaire ou dans des systèmes fédéraux ou confédéraux. Il est possible d’assurer la représentation des minorités au sein des organes décisionnels en leur réservant des sièges (au moyen de quotas, de promotions ou d’autres mesures) tout en prévoyant d’autres formes de participation, comme notamment une représentation assurée au sein de comités compétents, avec ou sans droits de vote. La représentation au sein d’organes exécutifs, judiciaires, administratifs ou autres peut être assurée par des moyens similaires, qu’il s’agisse d’une condition officielle à remplir ou d’une pratique courante. Des organes spéciaux peuvent également être créés pour tenir compte des préoccupations des minorités. Afin de donner aux minorités des possibilités réelles d’exercer tous leurs droits, des mesures spécifiques s’imposent dans la fonction publique, notamment pour garantir le droit « d’accéder, dans des conditions d’égalité, aux fonctions publiques » comme le prévoit l’alinéa c) de l’Article 5 de la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale.

B. Elections

7) Des pouvoirs publics représentatifs choisis au cours d’élections libres, équitables et périodiques constituent le symbole de toute démocratie contemporaine. L’objectif fondamental étant, pour reprendre les termes du paragraphe 3 de l’Article 21 de la Déclaration universelle des droits de l’homme que « la volonté du peuple est le fondement de l’autorité des pouvoirs publics ». Cette norme fondamentale est exprimée dans les traités universels et européens, à savoir à l’Article 25 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques et à l’Article 3 du Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme. En ce qui concerne les Etats participants de l’OSCE, les paragraphes 5 et 6 du Document de Copenhague précisent que « parmi les principes de la justice essentiels à

25  Recommandations de Lund...

l’expression complète de la dignité inhérente à la personne humaine et des droits égaux et inaliénables de tous les êtres humains », « la volonté du peuple, exprimée librement et équitablement dans le cadre d’élections périodiques et honnêtes, est le fondement de l’autorité et de la légitimité de tout gouvernement ».

Bien que les Etats aient une latitude considérable pour choisir la manière de se conformer à ces obligations, ils doivent le faire sans discrimination et chercher à obtenir la meilleure représentativité possible. En effet, dans le contexte de l’Organisation des Nations Unies, le Comité des droits de l’homme a expliqué, au paragraphe 12 de son Observation générale No 25 sur l’Article 25 (57ème Session 1996), que « le droit à la liberté d’expression, de réunion et d’association est une condition essentielle à l’exercice effectif du droit de vote et doit être pleinement protégé. [...] Des informations et tous les documents requis devraient être disponibles dans les langues des minorités. » En outre, selon le paragraphe 5 de l’Observation générale No 25, « la direction des affaires publiques [...] est une notion vaste qui a trait à l’exercice du pouvoir politique. Elle comprend l’exercice des pouvoirs législatif, exécutif et administratif. Elle couvre tous les aspects de l’administration publique ainsi que la formulation et l’application de mesures de politique générale aux niveaux international, national, régional et local. »

Dans la mesure où aucun système électoral n’est neutre compte tenu des différents opinions et intérêts en jeu, les Etats devraient adopter le système de gouvernement le plus représentatif dans leur situation spécifique. Ce point est particulièrement important pour les personnes appartenant à des minorités nationales qui risqueraient autrement de ne pas bénéficier d’une représentation adéquate.

8) En principe, les démocraties ne devraient pas se préoccuper de la manière dont les personnes s’organisent politiquement dans la mesure où elles utilisent des moyens pacifiques et respectueux des droits d’autrui. Il s’agit essentiellement là de liberté d’association comme l’énoncent une grande variété d’instruments internationaux, entre autres : l’Article 20 de la Déclaration universelle des droits de l’homme, l’Article 22 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, l’Article 11 de la Convention européenne des droits de l’homme, et le paragraphe 6 du

26  Recommandations de Lund...

Document de Copenhague. La liberté d’association est également garantie expressément aux personnes appartenant à des minorités nationales en vertu du paragraphe 32.6 du Document de Copenhague et de l’Article 7 de la Convention-cadre. Plus spécifiquement, le paragraphe 24 de la partie VI du Document de Helsinki engage les Etats participants de l’OSCE à « assurer aux personnes appartenant aux minorités nationales le libre exercice des droits de l’homme et des libertés fondamentales, que ce soit individuellement ou en commun avec d’autres, y compris le droit de pleinement participer, [...] à la vie politique [...] du pays dans lequel elles vivent, [...] notamment par le truchement des partis politiques et des associations ».

Le plein respect de l’égalité des droits et du principe de non-discrimination réduira ou éliminera la demande ou la nécessité de partis politiques constitués en fonction de liens ethniques, mais dans certaines conditions ces partis à assise communautaire peuvent, seuls, faire espérer une représentation effective et, partant , une participation effective d’intérêts spécifiques. Bien entendu, des partis peuvent être fondés sur d’autres bases, par exemple, des intérêts régionaux. En principe, les partis devraient être ouverts et se situer au-dessus des problèmes strictement ethniques ; les principaux partis devraient ainsi chercher à attirer les membres des minorités afin de réduire la nécessité de partis à assise ethnique ou le désir d’en créer. Le choix du système électoral peut être important à cet égard. Quoi qu’il en soit, aucun parti politique ou aucune autre association ne peut appeler à la haine raciale, ce qu’interdisent l’Article 20 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques et l’Article 4 de la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale.

9) Le système électoral peut servir à constituer les organes législatifs, et d’autres organismes ou institutions, et, notamment, à pourvoir des postes particuliers. Les circonscriptions élisant un seul député peuvent assurer la représentation adéquate des minorités, si leur découpage et la concentration des communautés minoritaires le permettent, mais la représentation proportionnelle peut elle aussi aider à garantir cette représentation. Différentes formes de représentation proportionnelle ont été adoptées dans les Etats participants de l’OSCE, dont les suivantes : « vote préférentiel » - les électeurs déterminent par leurs préférences le classement des

27  Recommandations de Lund...

candidats ; « listes ouvertes » - les électeurs peuvent exprimer leur préférence pour un candidat inscrit sur la liste d’un parti, tout en votant pour ce parti ; « panachage » - les électeurs peuvent voter pour deux candidats ou plus qui figurent sur différentes listes ; et « cumulation » - les électeurs ont la possibilité de donner deux voix ou plus à leur candidat préféré. La barre à franchir pour être élu ne devrait pas être si élevée qu’elle entrave la représentation des minorités.

10) En découpant les circonscriptions électorales, il faudrait tenir compte des préoccupations et intérêts des minorités nationales pour garantir ainsi leur représentation au sein des organes de décision. Conformément au concept « d’équité », personne ne devrait être lésé par la méthode retenue et toutes les préoccupations et tous les intérêts devraient être dûment pris en considération. Logiquement, le découpage devait être assuré par un organisme indépendant et impartial qui veillerait, notamment, au respect des droits des minorités. Dans les Etats participants de l’OSCE, cette fonction est souvent exercée par une commission électorale professionnelle permanente.

Quoi qu’il en soit, les Etats ne devraient pas modifier le découpage électoral, ni changer d’une autre manière les proportions de la population dans une circonscription, pour réduire ou empêcher la représentation des minorités, ce qui est expressément interdit par l’Article 16 de la Convention-cadre, alors que l’Article 5 de la Charte européenne de l’autonomie locale dispose ce qui suit : « Pour toute modification des limites territoriales locales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet » (voir recommandation 19 concernant les dispositions territoriales).

C. Dispositions aux niveaux régional et local

11) Cette recommandation s’applique à tous les niveaux de pouvoir au- dessous de l’administration centrale (provinces, départements, districts, préfectures, municipalités, villes ou autres agglomérations urbaines, qui font partie d’un Etat unitaire ou sont élément constitutif d’un Etat fédéral, ainsi que régions et autres entités autonomes). La jouissance systématique en toute égalité de tous les droits de l’homme signifie également que les droits qui sont exercés au niveau de l'administration centrale devraient

28  Recommandations de Lund...

pouvoir être exercés dans toutes les structures inférieures. Les critères utilisés pour créer des structures à l’échelon régional et local peuvent cependant différer de ceux appliqués au niveau de l’administration centrale. Les structures établies peuvent également être asymétriques et varier en fonction des besoins divergents et des souhaits exprimés.

D. Organes consultatifs

12) Le paragraphe 24 de la Partie VI du Document de Helsinki oblige les Etats participants de l’OSCE à « assurer aux personnes appartenant aux minorités nationales le libre exercice des droits de l’homme et des libertés fondamentales, que ce soit individuellement ou en commun avec d'autres, y compris le droit de pleinement participer [...] à la vie politique [...] du pays dans lequel elles vivent, y compris par la participation démocratique aux [...] organes consultatifs existant à l’échelon national, régional et local ». Ces organes peuvent être permanents ou répondre à des besoins spéciaux, faire partie du pouvoir législatif ou exécutif, y être attachés ou en être indépendants. Des comités attachés à des organes parlementaires, comme les tables rondes sur les minorités, existent dans plusieurs Etats participants de l’OSCE. Ces comités peuvent fonctionner et fonctionnent effectivement à tous les échelons de gouvernement, notamment dans le cadre des dispositions relatives à l’autonomie administrative. Pour être efficaces, ces organes devraient comprendre, outre les représentants des minorités, des personnes pouvant leur apporter des compétences spéciales, disposer de ressources suffisantes et retenir réellement l’attention des décideurs. Outre qu’ils donnent des avis ou des conseils, ces organes peuvent servir d’intermédiaire entre décideurs et groupes minoritaires. Ils peuvent aussi stimuler des actions au niveau du gouvernement et à l’échelon des communautés minoritaires. Ces organes peuvent aussi s’acquitter de tâches spécifiques se rattachant à l’exécution de programmes, notamment dans le domaine de l’éducation. En outre, les comités à vocation spéciale peuvent revêtir une importance particulière pour certaines minorités qui devraient y être représentées.

13) Les possibilités d’utilisation constructive de ces organes varient en fonction de la situation particulière. En tout cas, la gestion avisée des affaires publiques oblige toutefois les autorités à prendre des mesures concrètes - établir des organes consultatifs, les consulter en tant que de besoin et solliciter leurs avis. Les autorités aideront ces organes et leurs

29  Recommandations de Lund...

membres à prendre des décisions judicieuses et à inspirer confiance à la société en général, en adoptant une attitude ouverte et exempte d’idées préconçues à leur égard.

III. AUTOGESTION

14) Le terme « autogestion » implique l’exercice par la collectivité d’un certain degré de contrôle sur les affaires qui la concernent. Le choix du terme « gestion » ne signifie pas nécessairement que cette compétence soit exclusive. Peuvent y être englobées, en outre, d’autres fonctions : tutelle administrative, encadrement et certaines attributions en matière législative et judiciaire. L’Etat peut avoir recours, à cette fin, à la délégation ou à la déconcentration de pouvoirs, ou, dans le cas d’un Etat fédéral, à une répartition initiale des attributions. Les dispositions adoptées dans les Etats participants de l’OSCE sont désignées par des termes comme délégation de pouvoirs, autonomie administrative ou statut d’autonomie. Aucun critère ethnique ne doit être pris en compte dans les dispositions territoriales.

Au paragraphe 35 du Document de Copenhague, les Etats participants de l’OSCE ont pris note « des efforts entrepris pour créer et favoriser des conditions permettant de promouvoir l’identité ethnique, culturelle, linguistique et religieuse de certaines minorités nationales en mettant en place, comme l’un des moyens de réaliser ces objectifs, des administrations locales ou autonomes appropriées, correspondant à la situation historique et territoriale spécifique de ces minorités, conformément à la politique de L’Etat concerné ». Par la suite, il est noté au septième paragraphe de la Partie IV du Rapport de la Réunion d’experts de la CSCE sur les minorités nationales (Genève) « que des résultats positifs ont été obtenus par certains [des Etats participants], selon des voies démocratiques appropriées, entre autres : [...] par une administration locale et autonome, ainsi que par une autonomie sur une base territoriale, notamment grâce à l’existence d’organes consultatifs, législatifs et exécutifs constitués par voie d’élections libres et périodiques ; par la gestion autonome, par une minorité nationale, des aspects relatifs à son identité dans les cas où une autonomie sur une base territoriale n’est pas applicable ; par des formes décentralisées ou locales d’administration ; [...] par l’octroi d’une assistance financière et technique aux personnes appartenant à des minorités nationales qui désirent exercer leur droit d’établir leurs propres

30  Recommandations de Lund...

institutions, organisations et associations éducatives, culturelles et religieuses et d’en assurer le fonctionnement [...] ». Conçu dans des termes plus généraux, le préambule de la Charte européenne de l’autonomie locale souligne que « les principes de la démocratie et de la décentralisation du pouvoir » apportent une contribution à « la défense et [au] renforcement de l’autonomie locale dans les différents pays d’Europe ». A cet égard, la Charte européenne de l’autonomie locale prévoit à l’Article 9 le droit à des ressources propres et suffisantes pour l’exercice de ces pouvoirs décentralisés.

15) Dans la mesure où L’Etat conserve la responsabilité de certains domaines qui l’intéressent dans son ensemble, il doit faire en sorte que ces domaines fassent l’objet de règlements arrêtés par ses autorités centrales. Il s’agit normalement des domaines suivants : la défense, qui est essentielle pour préserver l’intégrité territoriale de L’Etat ; la politique macro-économique, qui est importante dans la mesure où l’administration centrale est appelée à jouer un certain rôle égalisateur entre des régions inégales du point de vue économique ; et les affaires diplomatiques traditionnelles. Si d’autres domaines peuvent avoir des incidences à l’échelon national, ils doivent eux aussi être soumis, au moins jusqu’à un certain degré, à une réglementation édictée par le pouvoir central. La régulation dans ces domaines peut aussi être partagée, notamment avec les unités territoriales ou les groupes minoritaires particulièrement touchés (voir recommandations 18 et 20). Ce partage d’un pouvoir réglementaire doit néanmoins être compatible avec les principes des droits de l’homme et faire l’objet d’une gestion rationnelle et coordonnée.

L’éducation est un domaine où les responsabilités sont depuis toujours partagées sur une base territoriale ou non territoriale ou sur les deux et qui a une importance particulière pour L’Etat dans son ensemble et pour les groupes minoritaires. L’Article 5.1 de la Convention de l’UNESCO concernant la lutte contre la discrimination dans le domaine de l’enseignement indique d’une manière assez détaillée comment ce partage des responsabilités devrait se faire : « Les Etats parties à la présente Convention conviennent : [...]

b) Qu’il importe de respecter la liberté des parents et, le cas échéant, des tuteurs légaux : 1° de choisir pour leurs enfants des établissements

31  Recommandations de Lund...

autres que ceux des pouvoirs publics, mais conformes aux normes minimales qui peuvent être prescrites ou approuvées par les autorités compétentes ; et 2° de faire assurer, selon les modalités d’application propres à la législation de chaque Etat, l’éducation religieuse et morale des enfants conformément à leurs propres convictions ; qu’en outre, aucune personne ni aucun groupe ne devraient être contraints de recevoir une instruction religieuse incompatible avec leurs convictions ;

c) Qu’il importe de reconnaître aux membres des minorités nationales le droit d’exercer des activités éducatives qui leur soient propres, y compris la gestion d’écoles et, selon la politique de chaque Etat en matière d’éducation, l’emploi ou l’enseignement de leur propre langue, à condition toutefois : i) que ce droit ne soit pas exercé d’une manière qui empêche les membres des minorités de comprendre la culture et la langue de l’ensemble de la collectivité et de prendre part à ses activités, ou qui compromette la souveraineté nationale ; ii) que le niveau de l’enseignement dans ces écoles ne soit pas inférieur au niveau général prescrit ou approuvé par les autorités compétentes et iii) que la fréquentation de ces écoles soit facultative. »

16) Le principe de la gestion démocratique des affaires publiques, énoncé à l’Article 21 de la Déclaration universelle des droits de l’homme, à l’Article 25 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, à l’Article 3 du Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme et dans les normes adoptées par l’OSCE, s’applique à tous les niveaux et à tous les aspects de cette gestion. Lorsque les institutions d’autogestion sont nécessaires ou souhaitables, l’application du principe démocratique au sein de ces institutions doit permettre à toute personne de jouir de ses droits sur un pied d’égalité.

A. Dispositions non territoriales

17) La présente section traite de la question de l’autonomie non territoriale - souvent désignée sous l’appellation « d’autonomie personnelle » ou « d’autonomie culturelle » - ce qui semble devoir être utile lorsqu’un groupe est éparpillé du point de vue géographique. De telles divisions du pouvoir, y compris le contrôle exercé sur un sujet donné, peuvent avoir lieu au niveau de L’Etat ou dans le cadre de dispositions territoriales. Dans

32  Recommandations de Lund...

tous les cas, il faut assurer le respect des droits fondamentaux d’autrui. En outre, il faudrait allouer les ressources financières nécessaires à l’exercice de fonctions publiques dans le cadre d’un processus de concertation faisant intervenir tous les intéressés (voir recommandation 5).

18) Ce n’est pas une liste exhaustive des fonctions possibles. Tout dépendra en grande partie de la situation, et en particulier des besoins et des souhaits exprimés de la minorité. Dans différents cas, différents sujets seront d’un plus ou moins grand intérêt pour les minorités, et les décisions prises dans ces domaines les toucheront à des degrés variés. Certaines attributions peuvent être partagées. L’un des grands sujets de préoccupation des minorités est de pouvoir utiliser, à titre individuel, leur propre nom, ou déterminer l’appellation des institutions qui les représentent, comme il est prévu au paragraphe 1 de l’Article 11 de la Convention-cadre. Pour ce qui est de la religion, la recommandation ne préconise pas d’ingérence de L’Etat dans les questions religieuses autres que celles qui sont en rapport avec les pouvoirs (concernant par exemple l’établissement de fiches individuelles d’état civil) délégués à des autorités religieuses. Cette recommandation ne prévoit pas que des institutions minoritaires contrôlent les médias - même si les personnes appartenant à des minorités doivent avoir la possibilité de créer et d’utiliser leurs propres médias, comme le garantit le paragraphe 3 de l’Article 9 de la Convention-cadre. Il est vrai que la culture a de nombreux aspects qui s’étendent à des domaines tels que la protection sociale, le logement et les soins donnés aux enfants ; L’Etat devrait tenir compte des intérêts des minorités dans la gestion administrative de ces questions.

B. Dispositions territoriales

19) On observe dans les Etats européens une tendance générale à la déconcentration des pouvoirs et à l’application du principe de subsidiarité, de sorte que les décisions sont prises autant que possible par les autorités les plus proches de ceux qui sont le plus directement concernés par ces décisions et par ces derniers. Le paragraphe 3 de l’Article 4 de la Charte européenne de l’autonomie locale exprime cet objectif comme suit : « L’exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L’attribution d’une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l’ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d’efficacité et

33  Recommandations de Lund...

d’économie. » L’autonomie territoriale peut contribuer à préserver l’unité d’un Etat tout en améliorant le niveau de participation et l’engagement des minorités, un plus grand rôle leur étant attribué à un échelon administratif qui reflète leur concentration démographique. Une fédération peut aussi permettre d’atteindre cet objectif, au même titre que des dispositions particulières d’autonomie à l’intérieur d’un Etat unitaire. Il est aussi possible d’avoir une administration mixte. Comme il est indiqué dans la recommandation 15, les dispositions prises ne doivent pas être uniformes dans tout L’Etat, elles peuvent varier en fonction des besoins et des souhaits exprimés.

20) Les autorités autonomes doivent avoir des pouvoirs réels pour prendre des décisions aux niveaux législatif, exécutif ou judiciaire. A l’intérieur de L’Etat, le pouvoir peut être partagé entre des autorités centrales, régionales et locales et aussi entre diverses fonctions. Le paragraphe 35 du Document de Copenhague fait état, au titre de solutions de rechange, « des administrations locales ou autonomes appropriées, correspondant à la situation historique et territoriale spécifique ». De toute évidence, il n’y a pas besoin pour cela d’uniformité à l’intérieur de L’Etat. L’expérience montre que les attributions peuvent être partagées même en ce qui concerne des domaines qui relèvent habituellement de l’administration centrale, y compris les compétences en matière de justice (pour les questions de fond comme pour les questions de procédure) et les fonctions intéressant les économies traditionnelles. Les populations concernées devraient, au minimum, participer systématiquement à l’exercice de cette autorité. En même temps, l’administration centrale doit conserver le pouvoir nécessaire pour assurer la justice et l’égalité des chances dans L’Etat tout entier.

21) Lorsqu’il est possible de déléguer les pouvoirs sur une base territoriale pour améliorer la participation effective des minorités, ces pouvoirs doivent être exercés compte dûment tenu des minorités relevant de ces juridictions. Les organes administratifs et exécutifs doivent être responsables devant la population tout entière du territoire, ce qui découle du paragraphe 5.2 du Document de Copenhague, qui engage les Etats participants de l’OSCE à assurer à tous les niveaux et pour toutes les personnes « une forme de gouvernement de type représentatif et dans

34  Recommandations de Lund...

laquelle le pouvoir exécutif est responsable devant le parlement élu ou le corps électoral ».

IV. GARANTIES

A. Garanties constitutionnelles et juridiques

22) Cette section traite de la question du « verrouillage », c’est-à-dire des moyens de consolider l’acquis par des dispositions législatives. Dans certains cas, il pourrait être utile de prévoir des dispositions législatives très détaillées, alors que dans d’autres cas un cadre général sera probablement suffisant. Dans tous les cas, comme il est indiqué dans la recommandation 5, les dispositions devraient résulter de processus transparents. Cependant, une fois ces dispositions prises, la stabilité est de rigueur pour assurer une certaine sécurité à ceux qui sont concernés, en particulier aux personnes appartenant à des minorités nationales. Les Articles 2 et 4 de la Charte européenne de l’autonomie locale expriment une préférence pour des dispositions constitutionnelles. Pour parvenir à l’équilibre souhaité entre stabilité et souplesse, il peut être utile d’en prévoir le réexamen à intervalles fixes, ce qui dépolitise à l’avance les opérations de modification et rend le processus de réexamen moins sujet à controverse.

23) Cette recommandation diffère de la recommandation 22 dans la mesure où elle encourage la mise à l’essai de nouveaux régimes novateurs plutôt que la fixation de conditions pour la modification d’arrangements existants. Les autorités responsables peuvent souhaiter appliquer des méthodes différentes selon les relations qui existent entre l’administration centrale et les représentants des minorités. Sans préjuger de la position finale, une telle méthode peut donner de bons résultats, surtout grâce à des processus d’innovation et de mise en œuvre.

B. Recours

24) Au paragraphe 30 du Document de Copenhague, les Etats participants de l’OSCE « reconnaissent que les questions relatives aux minorités nationales ne peuvent être résolues de manière satisfaisante que dans un cadre politique démocratique se fondant sur L’Etat de droit, avec un

35  Recommandations de Lund...

système judiciaire indépendant efficace ». L’idée de recours utile est également prévue au paragraphe 3 de l’Article 2 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, alors qu’un « recours juridictionnel » est prévu à l’Article 11 de la Charte européenne de l’autonomie locale.

Le contrôle juridictionnel peut être exercé par des cours constitutionnelles et, en réalité, par des organes internationaux compétents en matière de droits de l’homme. Des mécanismes et institutions non juridictionnels, tels que des commissions nationales, des médiateurs, des offices des relations interethniques ou inter-raciales, peuvent également jouer un rôle décisif, comme il est prévu au paragraphe 27 du Document de Copenhague, au paragraphe 2 de l’Article 14 de la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale et au paragraphe 36 de la Déclaration et [du] Programme d’action de Vienne, adoptés en 1993 par la Conférence mondiale sur les droits de l’homme.

36

lundis rekomendaciebi sazogadoebriv-politikur cxovrebaSi erovnuli umciresobebis qmediT monawileobasTan dakavSirebiT da ganmartebiTi baraTi

seqtemberi, 1999 am bukletSi mocemuli informaciis gavrceleba nebadarTulia; zemoxsenebul SemTxvevaSi gTxovT miuTiToT wyaro anu am bukletis dasaxeleba. Bbukletis originaluri gamocema inglisur enaze momzadda inter-eTnikur urTierTobaTa fondis mier, ISBN 90-7598905-9. informaciisaTvis gTxovT dagvikavSirdiT Semdeg misamarTze:

proeqtebis ganyofileba euTo-s umaRlesi komisariati erovnul imciresobaTa dargSi princesegraht 22 2514 AP haaga tel: +31 (0) 70 312 5555 faqsi: +31 (0) 70 346 5213 el-fosta: pu@hcnm.org  lundis rekomendaciebi

sarCevi

Sesavali................................................................................................................................... 3

lundis rekomendaciebi sazogadoebriv-politikur cxovrebaSi erovnuli umciresobebis qmediT monawileobasTan dakavSirebiT

I. zogadi principebi................................................................................................ 9

II. monawileoba gadawyvetilebebis miRebis procesSi................. 10 Aa. meqanizmebi centraluri xelisuflebis doneze ................... 10 Bb. arCevnebi ................................................................................................................. 11 g meqanizmebi regionul da adgilobriv doneebze................... 12 Dd saTaTbiro da sakonsultacio organoebi .................................. 12

III. TviTmmarTveloba................................................................................................ 13 Aa. arateritoriuli meqanizmebiError! Bookmark not defined. Bb. teritoriuli meqanizmebi . Error! Bookmark not defined.

IV. garantiebi ................................................................................................................. 16 Aa. konstituciuri da samarTlebrivi garantiebi........................ 16 Bb. samarTlebrivi dacva................................................................................. 17

ganmartebiTi baraTi `lundis rekomendaciebisaTvis sazogadoebriv-politikur cxovrebaSi erovnuli umciresobebis qmediT monawileobasTan dakavSirebiT~

I. zogadi principebi.............................................................................................. 19

1  lundis rekomendaciebi

II. monawileoba gadawyvetilebebis miRebis procesSi.................28 Aa. meqanizmebi centraluri xelisuflebis doneze .................28 Bb. arCevnebi .............................................................................................................. 30 g. meqanizmebi regionul da adgilobriv doneebze ................ 34 Dd. saTaTbiro da sakonsultacio organoebi............................... 34

III. TviTmmarTveloba................................................................................................ 35 Aa. arateritoriuli meqanizmebi .............................................................. 39 b. teritoriuli meqanizmebi .....................................................................40

IV. garantiebi .................................................................................................................42 Aa. konstituciuri da samarTlebrivi garantiebi .....................42 Bb. samarTlebrivi dacva................................................................................. 43

2  lundis rekomendaciebi

Sesavali

1992 wlis ivlisSi helsinkSi miRebuli gadawyvetilebiT evropaSi usafrTxoebisa da TanamSromlobis organizaciam (euTo) erovnul umciresobaTa umaRlesi komisris Tanamdeboba daawesa, rogorc `SeZlebisdagvarad adreul etapze konfliqtebis Tavidan acilebis instrumenti”. aseTi mandatis Seqmna, upirveles yovlisa, yofil iugoslaviaSi Seqmnilma viTarebam ganapiroba, romelic, rogorc bevri varaudobda, SeiZleboda evropaSi sadme sxvaganac gameorebuliyo, gansakuTrebiT ki im qveynebSi, romlebic demokratiuli weswyobilebisken gardamaval etapze imyofebodnen. es ki Zirs gamouTxrida mSvidobisa da keTildReobis perspeqtivebs, wlis noemberSi `axali evropis parizis qartiaSi~ dasaxes.

1993 wlis 1 ianvars Tavisi movaleobebis Sesrulebas Seudga batoni maqs van der stuli, romelic euTos erovnul umciresobaTa rigiT pirveli umaRlesi komisari gaxda. daeyrdno ra mdidar pirad gamocdilebas, romelic man wlebis ganmavlobaSi SeiZina, rogorc niderlandebis parlamentis wevrma da sagareo saqmeTa ministrma, qveynis mudmivma warmomadgenelma gaeroSi, agreTve mravali wlis manZilze adamianis uflebaTa aqtiurma damcvelma, batonma van der stulma Tavisi yuradReba, upirveles yovlisa, evropis qveynebis centralur xelisuflebebsa da erovnul umciresobebs Soris arsebul mravalricxovan uTanxmoebebs miapyro, rasac, misi azriT, SeiZleboda daZabulobis Semdgomi eskalacia mohyoloda. daxvewili diplomatiuri meTodebis gamoyenebiT, zedmeti xmauris gareSe, erovnul umciresobaTa umaRlesma komisarma SeZlo Cabmuliyo iseT qveynebSi mimdinare procesebSi, rogorebicaa albaneTi, xorvatia, estoneTi, ungreTi, yazaxeTi, yirgizeTi, latvia, yofili iugoslaviis respublika makedonia, rumineTi, slovakeTi da ukraina. man yuradReba gaamaxvila konfliqtur viTarebebze, romlebSic monawileobdnen im erovnuli/eTnikuri jgufebis warmomadgenlebi, romlebic erT saxelmwifoSi ricxobriv umravlesobas, xolo meoreSi – ricxobriv umciresobas Seadgenen. AseT viTarebebSi, ra Tqma unda, es xgufebi orive saxelmwifos xelisuflebebis

3  lundis rekomendaciebi

interesebis obieqtad da aRniSnul saxelmwifoebs Soris konfliqtis Tu ara, daZabulobis potenciur wyarod mainc iqcevian xolme. unda aRiniSnos, rom daZabulobis msgavsma kerebma bevri ram gansazRvres evropis istoriaSi.

erovnul umciresobebTan dakavSirebuli problemebis gamomwvev mizezTa gamorkvevisas erovnul umciresobaTa umaRlesi komisari moqmedebs, rogorc damoukidebeli, miukerZoebeli da TanamSromlobis mosurne piri. ar flobs ra sazedamxedvelo meqanizmebs, erovnul umciresobaTa umaRlesi komisari viTarebis analizisa da konkretuli rekomendaciebis ZiriTad safuZvlad iyenebs im saerTaSoriso standartebs, romlebic TiToeuli saxelmwifos mieraa gaziarebuli. amasTan dakavSirebiT, upriania gavixsenoT valdebulebebi, romlebic euTos yvela monawile saxelmwifom ikisra, kerZod ki - `adamianuri ganzomilebis Sesaxeb konferenciis kopenhagenis 1990 wlis dokumentis~ IV nawilSi mocemuli valdebulebebi erovnul umciresobebTan dakavSirebiT. mniSvnelovania imis aRniSvnac, rom euTos wevri yvela saxelmwifo adaminais uflebaTa da maT Soris, umciresobaTa uflebebis sferoSi iziarebs gaeros egidiT nakisr valdebulebebs; amasTanave, euTos wevri qveynebis didi umravlesoba SeboWilia evropis sabWos standartebiTac.

eqvs welze meti xnis intensiuri muSaobis Sedegad erovnul umciresobaTa umaRlesma komisarma gamokveTa garkveuli sakiTxebi da Temebi, romlebic misi yuradRebis mTavar sagnad iqca im qveynebSi, sadac mas saqmianoba uwevs. maT Sorisaa umciresobebis ganaTlebisa da umciresobebis enebiT sargeblobis sakiTxebi, rasac gansakuTrebuli mniSvneloba eniWeba erovnul umciresobebs mikuTvnebuli pirebis TviTmyofadobis SenarCunebisa da ganviTarebisaTvis. euTos sivrceSi umciresobebis Sesabamisi uflebebis jerovnad da Tanamimdevrulad uzrunvelyofis mizniT erovnul umciresobaTa umaRlesma komisarma TxovniT mimarTa `erovnebaTaSorisi urTierTobebis fonds~ – arasamTavrobo organizacias, romelic 1993 wels daarsda erovnul umciresobaTa umaRlesi komisris dasaxmareblad specializebuli saqmianobis gansaxorcieleblad – saerTaSoriso aRiarebis mqone eqspertTa ori jgufis Sekrebis Taobaze, raTa rekomendaciebis ori paketi SeemuSavebina: haagis rekomendaciebi erovnul umciresobaTa ganaTlebis uflebebTan

4  lundis rekomendaciebi

dakavSirebiT (1996) da oslos rekomendaciebi erovnul umciresobaTa enobriv uflebebTan dakavSirebiT (1998). SemdgomSi rekomendaciebis orive paketi mTeli rigi qveynebis politikuri xelmZRvanelobisa da kanonmdeblebisaTvis saxelmZRvanelo dokumentebad iqca. am dokumentebis (sxvadasxva enaze) miReba ufasod SeiZleba erovnebaTaSorisi urTierTobebis fondSi.

mesame Tema, romelic regularulad iCenda xolme Tavs erovnul umciresobaTa umaRlesi komisris saqmianobis sferoSi, saxelmwifos marTvaSi erovnuli umciresobebis qmediTi monawileobis formebia. am sakiTxSi euTos monawile saxelmwifoebSi arsebuli Sexedulebebisa da gamocdilebis arsSi garkvevisa da saxelmwifoebs Soris am gamocdilebis urTierTgaziarebis mizniT, erovnul umciresobaTa umaRlesma komisarma da euTos demokratiuli institutebisa da adamianis uflebaTa ofisma (ODIHR) specialuri konferencia moiwvies euTos wevri yvela qveynisa da Sesabamisi saerTaSoriso organizaciebis monawileobiT. konferencias saxelwodebiT `saxelmwifos mmarTveloba da sazogadoebis monawileoba: integracia mravalferovnebis pirobebSi~, Sveicariis konfederaciam qalaq lokarnoSi 1998 wlis 18-20 oqtombers umaspinZla. konferenciis dasasruls, Tavmjdomaris gancxadebaSi Seajamda Sexvedraze ganxiluli Temebi da aRiniSna, rom sasurvelia gadaidgas `konkretuli Semdgomi nabijebi, maT Soris, kidev ufro naTlad ganisazRvros swori mmarTvelobis koncefciebi da meqanizmebi, rac umciresobaTa qmediTi monawileobiT saxelmwifos SigniT arsebul gansxvavebul jgufebs Soris farTo integraciis safuZvels Seqmnis~. am mizniT erovnul umciresobaTa umaRlesma komisarma TxovniT mimarTa erovnebaTaSorisi urTierTobebis fonds, raTa raul valenbergis saxelobis adamianis uflebaTa da humanitaruli samarTlis institutTan TanamSromlobaSi, moewvia saerTaSoriso aRiarebis mqone damoukidebeli eqspertebi, romlebic Sesabamisi saerTaSoriso normebis safuZvelze saTanado rekomendaciebs SeimuSavebdnen da SesaZlo alternativebs gansazRvravdnen.

zemoaRniSnuli iniciativis Sedegs warmoadgens lundis rekomendaciebi sazogadoebriv-politikur cxovrebaSi erovnuli umciresobebis qmediT monawileobasTan dakavSirebiT -

5  lundis rekomendaciebi

dokumenti, romlis saxelwodeba momdinareobs SvedeTis im qalaqidan, sadac eqspertebma ukanasknelad Tavi moiyares da daasrules aRniSnuli rekomendaciebis SemuSaveba. eqspertTa Soris iyvnen iuristebi, romelTa specializaciis sagania saerTaSoriso samarTlis Sesabamisi sfero, politologebi, romelTa specialobas konstituciuri wesrigi da saarCevno sistemebi warmoadgens, agreTve umciresobaTa problemebze momuSave sociologebi. saxeldobr, raul valenbergis saxelobis institutis direqtoris, profesor gudmundur alfredsonis TavmjdomareobiT Semdegi eqspertebi Seikribnen:

profesori gudmundur alfredsoni (islandiidan), raul valenbergis saxelobis adamianis uflebaTa da humanitaruli samarTlis institutis direqtori, lundis universiteti; profesori vernon bogdanori (britaneTidan), oqsfordis universitetis saxelmwifo mmarTvelobis kaTedris profesori; profesori voin dimitrieviCi (iugoslaviidan), belgradis adamianis uflebaTa centris direqtori; doqtori asbiorn eide (norvegiidan), norvegiis adamianis uflebaTa institutis ufrosi mecnier- TanamSromeli; profesori iaS ghai (keniidan), ser iuk pao, sajaro samarTlis profesori, hong-kongis universiteti; profesori herst hanemi (aSS-dan), saerTaSoriso samarTlis profesori, fletCeris saxelobis samarTlisa da diplomatiis fakulteti, taftsis universiteti; batoni piter harisi (samxreT afrikidan), demokratiisa da arCevnebis xelSewyobis saerTaSoriso institutis ufrosi xelmZRvaneli; doqtori hans-ioaxim haince (germaniidan), humanitaruli samarTlisa da mSvidobis samarTlebrivi aspeqtebis boxumis ruris universitetis dekani; profesori ruT lapidoTi (israelidan), ierusalimis ebrauli universitetis saerTaSoriso samarTlis profesori da evropul kvlevaTa institutis profesorTa sabWos Tavmjdomare; profesori rein miulersoni (estoneTidan), londonis universitetis kingzis kolejis saerTaSoriso samarTlis kaTedris gamge; doqtori Sarlota puflerova (slovakeTidan), fondis `moqalaqe da umciresoba/umciresobaTa uflebebis jgufi~ direqtori; profesori stiven retneri (aSS-dan), texasis universitetis saerTaSoriso samarTlis profesori; doqtori endriu

6  lundis rekomendaciebi

reinoldsi (didi britaneTidan), notr-damis universitetis saxelmwifo mmarTvelobis kaTedris docenti; doqtori mikel strubeli (espaneTi, didi britaneTi), kataloniis provinciis mTavrobasTan arsebuli katalonuri sociolingvistikis institutis direqtori; profesori marku suksi (fineTidan), `abo akademi~ universitetis sajaro samarTlis profesori; profesori danilo tiurki (sloveniidan), liublianis universitetis saerTaSoriso samarTlis profesori; doqtori fernan de vareni (kanadidan), merdokis universitetis adamianis uflebaTa da eTnikuri konfliqtebis prevenciis azia-wynari okeanis regionis centris direqtori da samarTlis ufrosi leqtori; profesori roman veruSevski (poloneTidan), poloneTis mecnierebaTa akademiis poznanis adamianis uflebaTa centris direqtori.

ramdenadac umciresobaTa uflebebis sferoSi arsebuli normebi adamianis uflebaTa nawils warmoadgens, eqspertTa Soris konsultaciebis amosaval wertilad daSvebul iqna prezumfcia, rom saxelmwifoebi asruleben adamianis uflebaTa sferoSi nakisr yvela sxva valdebulebas, kerZod ki – Tavisuflebas diskriminaciisagan. aseve aRiarebul iqna, rom adamianis yvela uflebis saboloo mizans Tanasworobis pirobebSi pirovnebis sruli da damoukidebeli ganviTareba warmoadgens. aqedan gamomdinare, miCneul iqna, rom samoqalaqo sazogadoeba unda iyos Ria da moqnili, raTa gaaerTianos yvela adamiani, maT Soris isinic, vinc erovnul umciresobebs miekuTvneba. ufro metic, ramdenadac swori, demokratiuli mmarTvelobis mizans mTeli mosaxleobis moTxovnilebebisa da interesebis momsaxureba warmoadgens, miCneul iqna, rom yoveli saxelmwifos mTavroba miiswrafvis, rom maqsimaluri pirobebi Seuqmnas yvelas, vizec miRebuli saxelmwifoebrivi gadawyvetilebebis Sedegebi vrceldeba, raTa maT SeeZloT monawileoba amgvari gadawyvetilebebis SemuSavebisa da miRebis procesSi.

ufro adrindeli haagisa da oslos rekomendaciebis msgavsad, lundis rekomendaciebis daniSnulebaa waaxalison saxelmwifoebi da xeli Seuwyon maT iseTi konkretuli zomebis miRebaSi, romlebic Seamcirebs erovnul umciresobebTan dakavSirebul daZabulobas da, amgvarad, Tavis wvlils Seitans

7  lundis rekomendaciebi

konfliqtebis Tavidan acilebaSi, rac erovnul umciresobaTa umaRlesi komisris umTavres mizans warmoadgens. lundis rekomendaciebi sazogadoebriv-politikur cxovrebaSi erovnuli umciresobebis qmediT monawileobasTan dakavSirebiT SedarebiT martivi da gasagebi eniT ganmartos da ganaviTaros erovnul umciresobaTa uflebebisa da sxva normebis Sinaarsi, romlebic gamoiyeneba im viTarebebSi, romlebSic erovnul umciresobaTa umaRlesi komisari monawileobs. standartebi imgvaradaa interpretirebuli, rom uzrunvelyofilia sxvadasxva normis urTierTSeTanxmebuli moqmedebis SesaZlebloba Ria da demokratiul saxelmwifoebSi. rekomendaciebi dayofilia oTx qveTavad, sadac ocdaoTxi rekomendacia Semdegnairad dajgufda: zogadi principebi, monawileoba gadawyvetilebebis miRebaSi, TviTmmarTveloba da sazogadoebriv-politikur cxovrebaSi qmediTi monawileobis garantiebi. konceftualuri TvalsazrisiT lundis rekomendaciebi or ZiriTad xazs mihyveba: mTlianobaSi saxelmwifos mmarTvelobaSi monawileoba da TviTmmarTveloba garkveul adgilobriv an Sidajgufur sakiTxebSi. aq SesaZlebeli da cnobilicaa mravali midgoma; zog rekomendaciaSi SemoTavazebulia alternatiuli variantebic. yvela rekomendaciis interpretireba saWiroa pirvel nawilSi mocemuli zogadi principebis Sesabamisad. TiToeuli rekomendaciis ufro detaluri ganmarteba mocemulia TandarTul ganmartebiT baraTSi, sadac miTiTebulia Sesabamisi konkretuli saerTaSoriso normebi.

8  lundis rekomendaciebi

lundis rekomendaciebi sazogadoebriv-politikur cxovrebaSi erovnuli umciresobebis qmediT monawileobasTan dakavSirebiT

I. zogadi principebi

1) sazogadoebriv-politikur cxovrebaSi erovnuli umciresobebis qmediTi monawileoba mSvidobiani da demokratiuli sazogadoebis aucilebeli komponentia. evropaSi da mis farglebs gareT arsebuli gamocdileba cxadyofs, rom amgvar monawileobis xelSewyobis mizniT mTavrobebs xSirad specialuri zomebis miReba marTebT. winamdebare rekomendaciebis mizania xeli Seuwyos erovnuli ucmiresobebis Cabmas saxelmwifo cxovrebaSi, misces maT sakuTari TviTmyofadobisa da Taviseburebebis SenarCunebis SesaZlebloba da, amdenad, uzrunvelyos saxelmwifos swori mmarTveloba da mTlianoba.

2) winamdebare rekomendaciebi emyareba saerTaSoriso samarTlis iseT fundamentur principebsa da normebs, rogorebicaa adamianis Rirsebis pativiscema, Tanasworuflebianoba da diskriminaciis dauSvebloba, ramdenadac es principebi da normebi gavlenas axdens erovnuli umciresobebis uflebebze monawileoba miiRon sazogadoebriv-politikur cxovrebaSi da isargeblon sxva politikuri uflebebiT. saxelmwifoebi movaleni arian pativi scen saerTaSoriso doneze aRiarebul adamianis uflebebsa da kanonis uzenaesobas, rac Semwynareblobis, mSvidobisa da keTildReobis pirobebSi samoqalaqo sazogadoebis yovelmxrivi ganviTarebis sawindaria.

3) roca iqmneba specialuri institutebi, romelTa mizani sazogadoebriv-politikur cxovrebaSi umciresobebis qmediTi monawileobis uzrunvelyofaa, rac SeiZleba aseTi dawesebulebebis mier xelisuflebis an pasuxismgeblobis ganxorcielebal moicavdes. maTi movaleobaa pativi scen yvela im adamianis uflebebs, visac exeba maTi saqmianoba.

9  lundis rekomendaciebi

4) erovnul umciresobas mikuTvnebis garda, individebis TviTidentificireba mravali sxva formiTac vlindeba. miakuTvnebs Tu ara Tavs esa Tu is individi umciresobas Tu umravlesobas, an arcerT maTgans, TviT am individis gadasawyvetia da aravis aqvs ufleba Tavs moaxvios mas amgvari gadawyvetileba. amasTan, aravis unda miadges ziani amgvari arCevanis, an arCevanze uaris Tqmis gamo.

5) roca saqme exeba am rekomendaciebis Sesabamisad garkveuli institutebisa da procedurebis Camoyalibebas, mniSvnelovania rogorc Sinaarsi, ise procesic. urTierTndobis atmosferos SenarCunebis mizniT saxelisuflo organoebmac da umciresobebmac unda awarmoon Ria, gamWvirvale da angariSvaldebulebaze agebuli konsultaciebi. saxelmwifoebma unda waaxalison masobrivi informaciis saSualebebi, raTa maT xeli Seuwyon kulturebs Soris urTierTgagebasa da umciresobaTa problemebis asaxvas.

II. gadawyvetilebebis miRebis procesSi monawileoba

a. meqanizmebi centraluri xelisuflebis doneze

6) saxelmwifoebma umciresobebisaTvis unda uzrunvelyon centraluri xelisuflebis doneze gadawyvetilebebis miRebaSi qmediTi monawileobis SesaZlebloba, maT Soris, Tu saWiroa, sagangebo meqanizmebis Seqmnis gziTac. garemoebaTa Sesabamisad, aseT meqanizmebSi SeiZleba igulisxmebodes:

• erovnuli umciresobebis warmomadgenlobis sagangebo formebi, magaliTad – parlamentis erT an orive palataSi an saparlamento komitetebSi garkveuli raodenobis adgilebis dajavSnis gziT; agreTve, sakanonmdeblo procesSi garantirebuli monawileobis sxva formebi;

• oficialuri an araoficialuri SeTanxmebebi erovnuli umciresobebis warmomadgenlebisaTvis mTavrobaSi,

10  lundis rekomendaciebi

uzenaes an sakonstitucio sasamarTloSi, an ufro dabali instanciis sasamarTloebSi adgilebis da daniSvniT saTaTbiro an sxva maRali donis organoebSi Tanamdebobebis gamoyofis Sesaxeb;

• meqanizmebi, romlebic uzrunvelyofen umciresobaTa interesebis gaTvaliswinebas Sesabamisi saministroebis mier, magaliTad, umciresobaTa saqmeebze pasuxismgebeli pirebis daniSvnis, an mudmivmoqmedi direqtivebis gamocemis gziT;

• sagangebo zomebi samoqalaqo samsaxurSi umciresobaTa mosazidad, agreTve sajaro momsaxurebebis uzrunvelyofa erovnuli umciresobis enaze.

b. arCevnebi

7) evropaSi da mis farglebs gareT arsebuli gamocdileba cxadyofs saarCevno procesis did mniSvnelobas politikur cxovrebaSi umciresobaTa monawileobis xelSewyobisaTvis. saxelmwifoebi valdebulni arian uzrunvelyon sajaro sakiTxebis gadawyvetaSi erovnul umciresobebs mikuTvnebuli pirebis monawileobis ufleba, maT Soris, xmis uflebiT sargeblobiTa da yovelgvari diskriminaciis gareSe arCeviT Tanamdebobaze kenWisyraSi monawileobiT.

8) politikuri partiebis Camoyalibebisa da saqmianobis regulireba gaerTianebis Tavisuflebis saerTaSoriso samarTlebriv princips unda Seesabamebodes. es principi moicavs politikuri partiebis Camoyalibebis Tavisuflebas, rogorc romelime jgufTan identurobis niSniT, ise romelime konkretuli jgufis interesebTan identificirebis gareSe.

9) saarCevno sistema xels unda uwyobdes umciresobaTa warmomadgenlobasa da gavlenas.

11  lundis rekomendaciebi

• umciresobaTa kompaqturi dasaxlebis adgilebSi maTi sakmarisi warmomadgenlobis uzrunvelyofa SesaZlebelia erTmandatiani olqebis Seqmnis gziT.

• umciresobaTa warmomadgenlobas, SesaZloa, xeli Seuwyos proporciulma saarCevno sistemebma, roca sakanonmdeblo organoSi ama Tu im politikuri partiis warmomadgenloba erovnul arCevnebSi mis mier mopovebuli xmebis Sesabamisad ganisazRvreba.

• umciresobaTa warmomadgenlobasa da sxvadasxva jgufebs Soris TanamSromlobas SeiZleba xeli Seuwyos zogma preferenciulma saarCevno sistemam, roca amomrCevlebi kandidatebis ranJirebas sakuTari arCevanis Sesabamisad axdenen.

• xelisuflebaSi erovnuli umciresobebis monawileobis gazrda SesaZlebelia sakanonmdeblo organoSi mosaxvedrad aucilebeli saarCevno barieris daweviT.

10) saarCevno olqebis sazRvrebi ise unda dadgindes, rom amiT xeli Seewyos umciresobebis samarTlian warmomadgenlobas.

g. meqanizmebi regionul da adgilobriv doneebze

11) regionul da adgilobriv doneebze sazogadoebriv- politikur cxovrebaSi erovnuli umciresobebis monawileobis xelSesawyobad saxelmwifoebma unda miiRon iseTi zomebi, romlebic zemoT aRiniSna centralur xelisuflebasTan mimarTebiT (ix. punqtebi 6-10). regionuli da adgilobrivi mmarTvelobis organoebis struqtura da gadawyvetilebebis miRebis procesi Tavisi gamWvirvaleobiTa da misawvdomobiT xels unda uwyobdes masSi erovnuli umciresobebis monawileobas.

d. saTaTbiro da sakonsultacio organoebi

12) Sesabamisi instituciuri sistemis farglebSi saxelmwifoebma unda Seqmnan saTaTbiro an sakonsultacio

12  lundis rekomendaciebi

organoebi, romlebic saxelmwifo xelisuflebasa da erovnul umciresobebs Soris dialogis gamarTvas moemsaxureba. amgvar organoebSi moiazreba sagangebo daniSnulebis komitetebi iseT sferoebSi, rogorebicaa sabinao da miwis sakiTxebi, ganaTleba, ena da kultura. am organoebis Semadgenloba maTive mizans unda Seesabamebodes da xels unda uwyobdes umciresobaTa interesebis ufro qmediT gamovlenasa da dakmayofilebas.

13) am organoebs unda SeeZloT gadawyvetilebebis mimRebi organoebis winaSe sakiTxebis dasma, rekomendaciebis momzadeba, sakanonmdeblo da sxvagvari iniciativebis wardgena, mimdinare movlenebze Tvalyuris devneba da mTavrobis mier SemoTavazebul iseTi gadawyvetilebebis proeqtebze Tvalsazrisis gamoxatva, romlebsac SeuZliaT pirdapiri an arapirdapiri gavlena iqonion umciresobebze. saxelmwifo xelisuflebis organoebma regularulad unda awarmoon konsultaciebi am organoebTan yvela im sakiTxis Taobaze, romlebic umciresobebTan dakavSirebul kanonmdeblobasa Tu administraciul zomebs exeba, rac xels Seuwyobs rogorc umciresobebis interesebis dakmayofilebas, ise ndobis atmosferos Camoyalibebas. am organoebis efeqturad funqcionireba moiTxovs maTTvis saTanado resursebis gamoyofas.

III. TviTmmarTveloba

14) sazogadoebriv-politikur cxovrebaSi umciresobebis qmediTi monawileobisaTvis SeiZleba saWiro gaxdes TviTmmarTvelobis arateritoriuli an teritoriuli meqanizmebis, an orive maTganis kombinaciis Seqmna. saxelmwifoebma amisaTvis saTanado resursebi unda gamoyon.

15) amgvari meqanizmebis warmatebuli amoqmedebisaTvis aucilebelia, rom saxelmwifo xelisuflebis organoebmac da umciresobebmac aRiaron mmarTvelobis garkveul sferoebSi centralizebuli da erTgvarovani

13  lundis rekomendaciebi

gadawyvetilebebis aucilebloba, iseve, rogorc sxva sferoebSi mravalferovnebis SenarCunebis upiratesoba.

• funqciebi, romlebic, Cveulebriv, centraluri xelisuflebis gamgeblobas miekuTvneba, Semdegia: Tavdacva, sagareo saqmeebi, saimigracio da sabaJo reJimebi, makroekonomikuri da fulad-sakredito politika.

• sxva funqciebi, romelnic qvemoT iqneba moyvanili, SeiZleba umciresobebis an teritoriuli administraciebis gamgeblobas, an centralur xelisuflebasTan erTobliv kompetencias miekuTvnos.

• funqciebi SeiZleba ganawildes asimetriulad, erTsa da imave saxelmwifoSi sxvadasxva umciresobis mdgomareobis Sesabamisad.

16) TviTmmarTvelobis organoebi, arateritoriuli Tu teritoriuli principiT mowyobili, demokratiul principebs unda efuZnebodnen, raTa realurad asaxon mosaxleobis Sesabamisi nawilis Sexedulebebi.

a. arateritoriuli meqanizmebi

17) mmarTvelobis arateritoriuli formebi xels uwyoben erovnuli umciresobebis TviTmyofadobisa da kulturis SenarCuneba-ganviTarebas.

18) sakiTxebs, romlebic yvelaze ukeT SeiZleba mogvardes amgvari meqanizmebis meSveobiT, miekuTvneba ganaTleba, kultura, umciresobis eniT sargebloba, religia da sxva sferoebi, romlebsac gadamwyveti mniSvneloba eniWeba erovnuli umciresobebis TviTmyofadobisa da cxovrebis wesis SenarCunebaSi.

• calkeul individebsa da jgufebs, maTi survilisamebr, ufleba aqvT isargeblon Tavisi saxelebiT umciresobis enaze da miaRwion aseTi saxelebis oficialur aRiarebas.

14  lundis rekomendaciebi

• imis gaTvaliswinebiT, rom saganmanaTleblo standartebis dadgena saxelmwifo organoebis kompetencias Seadgens, umciresobaTa dawesebulebebs SeuZliaT Tavad daadginon maTi enebis, kulturis, an orives saswavlo programebi. • umciresobebs SeuZliaT daadginon da isargeblon sakuTari simboloebiTa da kulturuli TviTgamoxatvis sxva formebiT.

b. teritoriuli meqanizmebi

19) yovel demokratiul saxelmwifos aqvs mmarTvelobis sakuTari organizacia sxvadasxva teritoriul doneze. evropaSi da mis farglebs gareT dagrovili gamocdileba cxadyofs, Tu raoden sasargebloa garkveuli sakanonmdeblo da aRmasrulebeli funqciebis gadacema centraluridan regionuli xelisuflebis doneze, rac ar Semoifargleba mxolod centraluri saxelmwifo aparatis decentralizaciiTa da dedaqalaqidan regionul an adgilobriv samsaxurebze administraciis gadanawilebiT. subsidiarobis principidan gamomdinare saxelmwifoebma saTanado yuradReba unda miaqcion xelisuflebis teritoriuli principiT danawilebis aseT SesaZleblobas, TviTmmarTvelobis konkretuli funqciebis CaTvliT, gansakuTrebiT ki iq, sadac amiT gaizrdeba umciresobaTa SesaZleblobebi iseTi sakiTxebis damoukideblad gadawyvetaSi, romlebic uSualod maT exeba.

20) adgilobrivma, regionulma an avtonomiurma administraciulma organoebma, romlebic erovnuli umciresobebis specifiuri istoriuli da teritoriuli mdgomareobis Sesabamisad Camoyalibda, am umciresobebis problemebis ufro efeqturad gadawyvetis mizniT SeiZleba ganaxorcielon rigi funqciebisa.

• funqciebi, romlebzec aseT administraciul organoebs warmatebiT gadaecaT upiratesi an umetesi kompetencia, moicavs iseT sferoebs, rogorebicaa ganaTleba, kultura, umciresobis eniT sargebloba, garemos dacva, adgilobrivi dagegmva, bunebrivi resursebi,

15  lundis rekomendaciebi

ekonomikuri ganviTareba, wesrigis dacva adgilebze, agreTve, sabinao sakiTxebi, jandacva da sxva saxis socialuri momsaxureba.

• funqciebi, romlebic centraluri da regionuli xelisuflebebis erTobliv kompetencias miekuTvneba, moicavs gadasaxadebs, marTlmsajulebis ganxorcielebas, turizmsa da transports.

21) adgilobrivi, regionuli da avtonomiuri xelisuflebis organoebma pativi unda scen da daicvan yvela individis uflebebi, maT Soris nebismieri umciresobebis uflebebi, romelic maT iurisdiqcias eqvemdebareba.

IV. garantiebi

a. konstituciuri da samarTlebrivi garantiebi

22) TviTmmarTvelobis meqanizmebi kanoniT unda iyos dadgenili da, Cveulebriv, ar unda eqvemdebarebodes iseTi saxiT cvlilebis Setani meTods, romelic zogad kanonmdeblobaSi cvlilebaTa Setanisas gamoiyeneba. gadawyvetilebebis miRebis procesSi umciresobaTa monawileobis xelSemwyobi meqanizmebi SeiZleba ganisazRvros kanoniT an sxva saTanado saSualebebiT.

• konstituciuri normebis da meqanizmebis Secvla an gadasinjva, Cveulebriv, kanonmdebelTa an saerToerovnuli Tanxmobis ufro maRal xarisxs moiTxovs.

• kanonmdeblobiT dadgenili TviTmmarTvelobis meqanizmebis Secvla xSirad moiTxovs kvalificiuri umravlesobis mxardaWeras umaRles sakanonmdeblo organoSi, avtonomiuri xelisuflebis organoebSi an erovnuli umciresobebis warmomadgenlobiT organoebSi, anda erTSic da meoreSic.

16  lundis rekomendaciebi

• TviTmmarTvelobisa da gadawyvetilebebis miRebis procesSi umciresobaTa monawileobis meqanizmebis perioduli ganxilva, dagrovili gamocdilebisa da axal garemoebaTa gaTvaliswinebiT, SeiZleba sasargeblo iyos am meqanizmebSi cvlilebebis Setanis mizanSewonilobis dasadgenad.

23) gansaxilvelia iseTi droebiTi an etapobrivi meqanizmebi, romelic monawileobis axali formebis gamocda- ganviTarebis SesaZleblobas iZleva. amgvari meqanizmebis gansazRvruli vadiT SemoReba SeiZleba sakanonmdeblo an araformaluri wesiT. maTi moqmedebis vadis gagrZeleba, Secvla Tu Sewyveta miRebul Sedegzea damokidebuli.

b. samarTlebrivi dacva

24) sazogadoebriv-politikur cxovrebaSi erovnuli umciresobebis qmediTi monawileoba konfliqtebis Tavidan acilebisa da davebis mogvarebis mizniT sakonsultacio meqanizmebis arsebobas, agreTve, saWiroebis SemTxvevaSi, sagangebo an alternatiuli meqanizmebis Seqmnis SesaZleblobasac moiTxovs. aseTebia:

• konfliqtebis sasamarTlo wesiT mogvareba, kerZod, kanonmdeblobasa da administraciul gadawyvetilebebze sasamarTlo zedamxedveloba, rac saxelmwifoSi damoukidebeli, xelmisawvdomi da miukerZoebeli sasamarTlo xelisuflebis arsebobasa da misi gadawyvetilebebis mimarT pativiscemas moiTxovs; da

• davebis mogvarebis damatebiTi meqanizmebi, rogorebicaa molaparakebebi, faqtebis dadgena, Suamavloba, arbitraJi, erovnul umciresobaTa sakiTxebSi ombudsmenis instituti, agreTve, sagangebo komisiebi, romlebsac SeeZlebaT mmarTvelobasTan dakavSirebuli saCivrebis miReba, ganxilva da gadawyvetilebebis miReba.

17 lundis rekomendaciebi

18  lundis rekomendaciebi

ganmartebiTi baraTi lundis rekomendaciebisaTvis sazogadoebriv- politikur cxovrebaSi erovnuli umciresobebis qmediT monawileobasTan dakavSirebiT

I. zogadi principebi

1) rogorc gaerTianebuli erebis organizaciis wesdeba (qvemoT - `gaeros wesdeba~), ise euTT/euTos fuZemdebluri dokumentebi mimarTulia saerTaSoriso mSvidobisa da uSiSroebis dacvisa da ganmtkicebisaken Tanaswor, suverenul saxelmwifoebs Soris megobruli urTierTobebisa da TanamSromlobis ganviTarebis gziT. amasTan, igulisxmeba, rom es saxelmwifoebi pativs scemen adamianis uflebebs, maT Soris umciresobebs mikuTvnebuli pirebis uflebebs. marTlac, istoria adasturebs, rom adamianis uflebebis, maT Soris umciresobaTa uflebebis ugulebelyofas, SeuZlia Ziri gamouTxaros saxelmwifos stabilurobas da uaryofiTi gavlena iqonios saxelmwifoebs Soris urTierTobaze, rac safrTxes Seuqmnis saerTaSoriso mSvidobasa da usafrTxoebas.

1975 wlis helsinkis saboloo aqtis dekalogis VII principiT dawyebuli, euTos monawile saxelmwifoebi mudam xazgasmiT miuTiTebdnen Zireuli xasiaTis kavSirze, romelic erovnul umciresobebs mikuTvnebuli pirebis kanonieri interesebis pativiscemasa da mSvidobisa da stabilurobis SenarCunebas Soris arsebobs. miTiTebebi aseT kavSirze gamudmebiT meordeboda SemdgomSi miRebul fuZemdebluri xasiaTis dokumentebSic, rogorebicaa: 1983 wlis madridis daskvniTi dokumenti (me-15 principi), 1989 wlis venis daskvniTi dokumenti (me-18 da me-19 principebi) da 1990 wlis axali evropisaTvis parizis qartia, agreTve, umaRles doneze miRebuli Semdgomi dokumentebi, magaliTad: 1992 wlis helsinkis dokumenti (nawili IV, punqti 24) da 1996 wlis lisabonis dokumenti (nawili I, lisabonis deklaracia ocdameerTe saukunis evropisaTvis usafrTxoebis sayovelTao da yovlismomcveli modelis

19  lundis rekomendaciebi

Sesaxeb, punqti 2). gaerTianebuli erebis organizaciis doneze kavSiri umciresobaTa uflebebis dacva- ganmtkicebasa da usafrTxoebisa da stabilurobis SenarCunebas Soris, sxva dokumentebTan erTad, gancxadebulia erovnul an eTnikur, religiur da enobriv umciresobebs mikuTvnebuli pirebis uflebaTa Sesaxeb gaeros 1992 wlis deklaraciis (qvemoT `gaeros deklaracia umciresobaTa Sesaxeb~) preambulaSi. garda amisa, axali evropisaTvis parizis qartiis miRebiT euTos monawile yvela qveyanam demokratiuli mmarTvelobis principebis erTgulebac daadastura.

umciresobebs mikuTvnebuli pirebisaTvis adamianis uflebebis Tanasworuflebiani ganxorcielebisaTvis yovelmxrivi SesaZleblobebis Seqmna gadawyvetilebebis miRebis procesSi maT qmediT monawileobasac gulisxmobs, rac gansakuTrebiT iseT gadawyvetilebebs exeba, romlebsac uSualo gavlenis moxdena SeuZlia am umciresobebze. miuxedavad imisa, rom, SesaZloa, viTarebebi Zlier gansxvavdebodes da Cveulebrivi demokratiuli procedura SeiZleba sruliad sakmarisi aRmoCndes umciresobaTa moTxovnilebebisa da miswrafebebis dasakmayofileblad, gamocdileba imasac cxadyofs, rom gadawyvetilebebis miRebis procesSi umciresobaTa qmediTi monawileoba xSirad sagangebo zomebs moiTxovs. qvemoCamoTvlili saerTaSoriso normebi avaldebulebs saxelmwifoebs aseT situaciebSi Semdegnairad imoqmedon: adamianuri ganzomilebis Sesaxeb kopenhagenis Sexvedris dokumentis (1990) (qvemoT `kopenhagenis dokumenti~) 35-e punqtis Tanaxmad, euTos monawile saxelmwifoebi `pativs scemen erovnul umciresobebs mikuTvnebuli pirebis uflebas qmediTi minawileoba miiRon sajaro saqmeebSi, maT Soris iseT saqmeebSi, romlebic am umciresobebis TviTmyofadobis dacvasa da waxalisebas exeba~; 1992 wlis gaeros deklaracia umciresobebis Sesaxeb me-2 muxlis me-2 da me-3 punqtebSi acxadebs, rom `umciresobebs mikuTvnebul pirebs ufleba aqvT qmediTi monawileoba miiRon [...] sazogadoebriv-politikur cxovrebaSi~ da `ufleba aqvT qmediTi monawileoba miiRon erovnul da, Tu saWiroa, regionul doneze gadawyvetilebebis miRebis procesSi, Tu

20  lundis rekomendaciebi

es exeba umciresobebs, romlebsac isini miekuTvnebian, an regionebs, sadac isini cxovroben~; evropis sabWos mier 1994 wels miRebuli dokumentis - CarCo konvencia erovnul umciresobaTa dacvis Sesaxeb (qvemoT `CarCo konvencia~), - me-15 muxlis Tanaxmad, wevri saxelmwifoebi `valdebulni arian Seqmnan yvela aucilebeli piroba, erovnul umciresobebs mikuTvnebuli pirebis qmediTi monawileobisaTvis kulturul, socialur da ekonomikur cxovrebaSi da sajaro saqmeebSi, gansakuTrebiT iseTebSi, romlebic maT exeba~.

qmediTi monawileobisaTvis pirobebis Seqmna TavisTavad gulisxmobs, rom aseTi monawileoba nebayofilobiTi unda iyos. marTlac, social-politikuri integraciis Zireuli idea sruliad gansxvavdeba im procesebisa da maTi Sedegebisagan, romlebic iZulebiT asimilacias warmoadgens, ris Sesaxebac gvafrTxilebs CarCo konvenciis me-5 muxli. umciresobebs mikuTvnebuli pirebis miswrafeba maTi samarTliani interesebis dakmayofilebisken mxolod nebayoflobiTobis safuZvelze SeiZleba iyos mSvidobiani da mxolod aseT process SeuZlia gamoiRos optimaluri Sedegebi saxelmwifo politikisa da kanonSemoqmedebis sferoSi. amgvarad, sayovelTao aqtiur monawileobaze dafuZnebuli procesebi swori mmarTvelobis mizans emsaxureba, radganac exmianeba mTeli mosaxleobis interesebs – yovel calkeul interess saxelmwifo cxovrebis erTian qsovilSi aerTianebs, riTac, saboloo jamSi, saxelmwifos mTlianobis ganmtkicebas emsaxureba. saerTaSoriso normebSi, romlebic sazogadoebriv- politikur cxovrebaSi umciresobebis qmediT monawileobas exeba, xazgasmiT aRniSnulia, rom am normebSi ar igulisxmeba raime iseT saqmianobaSi monawileobis ufleba, romelic ewinaaRmdegeba gaerTianebuli erebis organizaciis, euTos, an evropis sabWos miznebsa da principebs, maT Soris saxelmwifoTa suverenuli Tanasworobis, teritoriuli mTlianobisa da politikuri damoukideblobis principebs (ix. kopenhagenis dokumentis 37-e punqti, umciresobaTa Sesaxeb gaeros deklaraciis me-8 muxlis me-4 punqti da CarCo konvenciis preambula).

21  lundis rekomendaciebi

2) 1992 wlis helsinkis dokumentis IV nawilis 25-e punqtis suliskveTebis Sesabamisad, winamdebare rekomendaciebi Sesaferis valdebulebebzea agebuli, ramdenadac isini euTos monawile saxelmwifoebs uxsnis sxva gzebs yvela im valdebulebis ufro efeqturad aRsasruleblad, romlebic maT ikisres, rogorc euTT-is monawileebma, maT Soris im valdebulebebisa, romlebic erovnuli umciresobebis dacvas da maTi eTnikuri, kulturuli, enobrivi da religiuri TviTmyofadobis xelSewyobisaTvis pirobebis Seqmnas exeba~.

gaeros wesdebis pirveli muxlis me-3 punqtSi naTqvamia, rom organizaciis erT-erTi mizania `saerTaSoriso TanamSromlobis miRweva ekonomikuri, socialuri, kulturuli an humanitaruli xasiaTis saerTaSoriso problemebis gadawyvetaSi, agreTve, adamianis uflebaTa da ZiriTad TavisuflebaTa pativiscemis xelSewyoba da waxaliseba ganurCevlad rasisa, sqesisa, enisa an sarwmunoebisa~ da, rogorc SemdgomSi 55-e muxlis `g~ punqti azustebs, xeli Seuwyos `adaminis uflebebisa da ZiriTadi Tavisuflebebis mimarT sayovelTao pativiscemas da maT uzrunvelyofas yvelasaTvis, ganurCevlad rasisa, sqesisa, enisa an sarwmunoebisa~. wesdeba efuZneba im mWidro urTierTkavSirs, romelic arsebobs adamianis uflebebis mimarT patviscemasa da saerTaSoriso mSvidobasa da usafrTxoebas Soris; adamianis Rirsebis fundamenturi mniSvnelobis Sesaxeb saubaria, agreTve, gaero-s 1948 wlis adamianis uflebaTa sayovelTao deklaraciis pirvel muxlSi da iseTi dokumentebis preambulebSi, rogorebicaa saerTaSoriso paqti samoqalaqo da politikuri uflebebis Sesaxeb (1966), saerTaSoriso paqti ekonomikuri, socialuri da kulturuli uflebebis Sesaxeb (1966) da saerTaSoriso konvencia yvela formis rasobrivi diskriminaciis aRmofxvris Sesaxeb (1965). es Rirseba Tanabrad vrceldeba uklebliv yvela adamianze da mas Tan axlavs Tanaswori da ganuyofeli uflebebi.

Tanabari Rirsebisa da ganuyofeli uflebebis ideidan gamomdinareobs diskriminaciis dauSveblobis principi,

22  lundis rekomendaciebi

romelic adamianis uflebebisadmi miZRvnil praqtikulad yvela saerTaSoriso aqtSia asaxuli. maT Soris aRsaniSnavia adamianis uflebaTa sayovelTao deklaraciis me-2 muxli, samoqalaqo da politikuri uflebebis Sesaxeb saerTaSoriso paqtis me-2 da 26-e muxlebi, da ekonomikuri, socialuri da kulturuli uflebebis Sesaxeb saerTaSoriso paqtis me-2 muxli. saerTaSoriso konvencia yvela formis rasobrivi diskriminaciis aRmofxvris Sesaxeb pirvel muxlSi acxadebs, rom es dokumenti krZalavs diksriminacias iseTi niSnebis safuZvelzec, rogorebicaa `Stamomavloba an erovnuli an eTnikuri warmomavloba~. 1950 wlis evropuli konvencia adamianis uflebebisa da ZiriTadi Tavisuflebebis dacvis Sesaxeb (qvemoT `adamianis uflebaTa evropuli konvencia~) me-14 muxliT aseve araorazrovnad ganavrcobs diskriminaciis dauSveblobis princips `erovnuli an socialuri warmomavlobis, [an] erovnuli umciresobisadmi kuTvnilebis~ niSniT yvela im SemTxvevisaTvis, roca saqme exeba konvenciis mier uzrunvelyofil uflebebsa da Tavisuflebebs. yvela es debuleba Tu principi euTos wevri qveynebis umravlesobis konstituciebSic aris asaxuli.

ramdenadac erovnul umciresobebs mikuTvnebul pirebs aqvT sazogadoebriv-politikur cxovrebaSi qmediTi monawileobis ufleba, maT unda SeeZloT am uflebiT sargebloba yovelgvari diskriminaciis gareSe, rac aRniSnulia kopenhagenis dokumentis 31-e muxlSi, CarCo konvenciis me-4 muxlSi da umciresobaTa Sesaxeb gaeros deklaraciis me-4 muxlis pirvel punqtSi. amasTanave, CarCo konvenciis me-4 muxlis me-2 punqtis Tanaxmad, Tanabari Rirsebis idea scildeba diskriminaciis dauSveblobis princips da moiTxovs `srul da realur Tanasworobas erovnul umciresobas mikuTvnebul pirebsa da umravlesobas mikuTvnebul pirebs Soris~, risTvisac saxelmwifoebma unda `miiRon, roca es saWiroa, saTanado zomebi... politikuri... cxovrebis... yvela sferoSi” da, amasTan dakavSirebiT, `isini valdebulni arian saTanado angariSi gauwion erovnul umciresobebs mikuTvnebuli pirebis gansakuTrebul mdgomareobas~.

23  lundis rekomendaciebi

rekomendaciaSi xazgasmuli kavSiri adamianis uflebaTa mimarT pativiscemasa da samoqalaqo sazogadoebis mSeneblobas Soris `efeqturi politikuri demokratiis~ aucileblobaze miuTiTebs, rac, adamianis uflebaTa evropuli konvenciis preambulis Tanaxmad, mWidro kavSirSia mTel msoflioSi samarTlianobisa da mSvidobis damkvidrebasTan. amasTanave, euTos monawile saxelmwifoebma axali evropisaTvis parizis qartiaSi daadastures, rom demokratiuli mmarTveloba, adamianis uflebebis mimarT pativiscemis CaTvliT, keTildReobis safuZvels warmoadgens.

3) sazogadoebriv-politikur cxovrebaSi erovnuli umciresobebis qmediTi monawileobis uzrunvelsayofad specialuri dawesebulebebis Seqmna sxvebis uflebebis xarjze ar unda moxdes. adamianis yvela ufleba mudam unda iyos daculi, maT Soris iseTi dawesebulebebis mierac, romelTac saxelmwifosgan aqvT delegirebuli garkveuli uflebamosilebebi. kopenhagenis dokumentis 33-e punqtis Tanaxmad, roca monawile saxelmwifoebi mimarTaven iseT zomebs, romlebic aucilebelia erovnul umciresobebs mikuTvnebuli pirebis TviTmyofadobis dasacavad, `nebismieri aseTi zoma unda Seesabamebodes mocemuli monawile saxelmwifos sxva moqalaqeebis diskriminaciis dauSveblobisa da Tanasworobis principebs~. amas garda, kopenhagenis dokumenti 38-e muxlSi imasac miuTiTebs, rom euTos `monawile saxelmwifoebi, erovnul umciresobebs mikuTvnebuli pirebis uflebebis dacvisa da xelSewyobisken mimarTul ZalisxmevaSi, srulad scemen pativs Tavis valdebulebebs, romlebic maT adamianis uflebaTa sferoSi arsebuli konvenciebisa da sxva Sesabamisi saerTaSoriso aqtebis safuZvelze aqvT nakisri~. msgavs debulebas Seicavs CarCo konvenciis me-20 muxlic: `sargeblobs ra im uflebebiTa da TavisuflebebiT, romlebic winamdebare CarCo konvenciis principebidan gamomdinareobs, romelime erovnul umciresobas mikuTvnebuli nebismieri piri valdebulia, pativi sces erovnul kanonmdeblobasa da sxvaTa uflebebs, kerZod, im pirebis uflebebs, romlebic umravlesobas an romelime sxva erovnul umciresobas miekuTvnebian~.

24  lundis rekomendaciebi

naTqvami, kerZod, exeba im SemTxvevebs, roca saqme gvaqvs `umciresobasTan umciresobaSi~, gansakuTrebiT ki teritoriul konteqstSi (ix. qvemoT me-16 da 21-e rekomendaciebi). aqve igulisxmeba pativiscema qalTa uflebebis mimarTac, maT Soris diskriminaciisgan Tavisuflebisadmi `qveynis politikur da sazogadoebriv cxovrebaSi~, rogorc amas 1979 wlis qalTa diskriminaciis yvela formis aRmofxvris Sesaxeb konvenciis me-7 muxli iTvaliswinebs.

4) umciresobebs mikuTvnebuli pirebis TviTidentificirebis principi ramdenime amosaval debulebas efuZneba. kopenhagenis dokumentis 32-e punqti acxadebs, rom `romelime erovnuli umciresobisadmi mikuTvneba piris individualur arCevanzea damokidebuli da amgvar arCevans ar SeiZleba mohyves am pirisTvis raime saxis uaryofiTi Sedegebi~. amgvaradve, CarCo konvenciis me-3 muxlis pirveli punqti acxadebs, rom `nebismier pirs, romelic romelime erovnul umciresobas miekuTvneba, ufleba aqvs Tavisuflad airCios, unda iyos Tu ar unda iyos miCneuli am umciresobis warmomadgenlad da aseTi arCevani an aseT arCevanTan dakavSirebuli raime uflebiT sargebloba ar SeiZleba iwvevdes misTvis raime uaryofiT Sedegs”. umciresobebis Sesaxeb gaeros deklaraciis me-3 muxlis me- 2 punqti aseve krZalvas yovelgvari uaryofiTi Sedegis dadgomas, romelic SeiZleba ganicados `romelime ucmiresobas mikuTvnebulma pirma am deklaraciaSi miTiTebuli uflebebiT sargeblobis an arsargeblobis Sedegad~.

individis TviTmyofadobisa da Tavisuflebis mimarT pativiscemis uzrunvelsayofad aucilebelia, rom individs hqondes Tavisufali arCevani sakuTari Tavis identificirebisas. individs, SesaZloa, ramdenime saxis TviTSegneba gaaCndes ara mxolod pirad, aramed sazogadoebriv cxovrebaSic. marTlac, Ria tipis sazogadoebebSi, sadac adamianebisa da ideebis moZraoba sul ufro mzardia, bevr individs mravali sxvadasxva saxis TviTSegneba axasiaTebs, romlebic SeiZleba erTmaneTs emTxveodes, erTmaneTTan Tanaarsebobdes an

25  lundis rekomendaciebi

erTmaneTs fenebad edebodes (ierarqiuli an araierarqiuli wyobis mixedviT), rac erTi da imave individis sxvadasxva tipis gaerTianebaSi wevrobis Sedegia. cxadia, TviTSegneba mxolod eTnikurobaze rodia damokidebuli da igi erTi jgufis SigniTac ki ar aris erTgvarovani; jgufis sxvadasxva wevris TviTSegneba sxvadasxvanairi xarisxiTa da SeferilobiT SeiZleba gamovlindes. konkretuli viTarebidan gamomdinare, individSi SeiZleba sxvadasxva TviTSegnebam imZlavros. amis Sedegia, rom pirma SeiZleba sakuTari Tavis identificireba sxvadasxva miznebisaTvis sxvadasxvagvarad moaxdinos, gamomdinare iqidan, Tu ramdenad gamokveTilia esa Tu is TviTSegneba da ramdenad Seefereba igi mocemul viTarebas. magaliTad, zog saxelmwifoSi individma SeiZleba sagadasaxado deklaraciis Sesavsebad erTi ena airCios, magram adgilobriv garemocvaSi sxva miznebisaTvis Tavis identificireba sul sxvanairad moaxdinos.

5) demokratiuli weswyobilebis pirobebSi gadawyvetilebis miRebis proceduras aranaklebi mniSvneloba aqvs, vidre sakuTriv gadawyvetilebis Sinaarss. radganac swori mmarTveloba ara mxolod xalxis saxeliT xorcieldeba, aramed xalxisTvisac, mmarTvelobis procesi unda iyos xelmisawvdomi yvela dainteresebuli pirisaTvis, gamWvirvale, raTa SeiZlebodes misTvis Tvalyuris devneba da Sefaseba, da kontrolirebadi maT mier, visac uSualod exeba. mxolod amgvarad awyobili mmarTvelobis procesisadmia SesaZlebeli sazogadoebrivi ndobis mopoveba da SenarCuneba. dainteresebul pirTa monawileobisaTvis gaxsnili mmarTvelobis procesi SeiZleba moicavdes konsultaciebs, sazogadoebrivi azris gamokiTxvas, referendumebs, molaparakebebsa da im pirebisagan winswari Tanxmobis miRebasac ki, visac uSualod exeba konkretuli gadawyvetilebebi. maRalia albaToba, rom aseTi procedurebis meSveobiT miRebuli gadawyvetilebebi sazogadoebis nebayofilobiT mxardaWeras hpoveben. maSin, roca xelisuflebis organoebis da sazogadoebis Sesabamisi nawilis Sexedulebebi mniSvnelovnad gansxvavdeba erTmaneTisagan, swori mmarTveloba SeiZleba gamovlindes mesame

26  lundis rekomendaciebi

mxarisaTvis mimarTvaSi yvelaze ufro misaRebi gadawyvetilebis mosaZebnad.

konkretulad erovnul umciresobebTan mimarTebiT kopenhagenis dokumentis 33-e punqti avaldebulebs euTos monawile saxelmwifoebs miiRon zomebi, raTa `daicvan maT teritoriaze mosaxle erovnuli umciresobebis eTnikuri, kulturuli, enobrivi da religiuri TviTmyofadoba da Seqmnan pirobebi am TviTmyofadobis wasaxaliseblad [...] saTanado konsultaciebis safuZvelze, aseTi umciresobebis organizaciebTan an gaerTianebebTan kontaqtebis CaTvliT~. helsinkis dokumentis VI nawilis 26-e punqtSi euTos monawile saxelmwifoebma valdebuleba ikisres `miudgnen erovnul umciresobebTan dakavSirebul problemebs konstruqciul safuZvelze, mSvidobiani saSualebebiT da yvela dainteresebul mxares Soris dialogis gziT, Tanaxmad euTT-is principebisa da valdebulebebisa~. rac Seexeba `yvela dainteresebul mxares~, kopenhagenis dokumentis 30-e punqti aRiarebs `arasamTavrobo organizaciebis, maT Soris politikuri partiebis, profkavSirebis, adamianis uflebaTa damcveli organizaciebisa da religiuri jgufebis umniSvnelovanes rols Semwynareblobis, kulturuli mravalferovnebis xelSewyobisa da erovnul umciresobebTan dakavSirebuli sakiTxebis gadawyvetis saqmeSi~.

farTo monawileobisaTvis gaxsnili procesebi Semwynareblur garemos moiTxovs. aucilebelia urTierTpativiscemisa da Tanasworobis socialuri da politikuri klimatis samarTlebrivi wesiT uzrunvelyofa da misi, rogorc socialuri eTikis, swavleba, raTa igi mTelma mosaxleobam gaiziaros. am TvalsazrisiT gansakuTrebuli mniSvneloba masobrivi informaciis saSualebebs eniWeba. CarCo konvenciis me-6 muxlis pirveli punqtis mixedviT, `mxareebi xels Seuwyoben Semwynareblobis suliskveTebasa da kulturaTaSoris dialogs da miiReben qmediT zomebs maT teritoriaze mcxovreb yvela adamians Soris urTierTpativiscemis, urTierTgagebisa da TanamSromlobis atmosferos Camosayalibeblad, ganurCevlad am adamianebis

27  lundis rekomendaciebi

eTnikuri, kulturuli, enobrivi an religiuri kuTvnilebisa, gansakuTrebiT ki ganaTlebis, kulturisa da masobrivi informaciis saSualebebis sferoebSi~. kerZod, saxelmwifoebma unda imoqmedon sajaro gamosvlebSi damamcirebeli an Seuracxmyofeli epiTetebisa da terminebis gamoyenebis aRsakveTad da gadadgan nabijebi uaryofiTi stereotipebis sawinaaRmdegod. idealur SemTxvevaSi dainteresebuli jgufebis warmomadgenlebi unda monawileobdnen aseTi problemebis dasaZlevad gamiznuli zomebis gansazRvrisa da SemuSavebis procesSi.

II. monawileoba gadawyvetilebebis miRebis procesSi

a. meqanizmebi centraluri xelisuflebis doneze

6) kopenhagenis dokumentis 35-e punqtis kvaldakval erovnul umciresobaTa sakiTxebSi euTT-is eqspertTa (Jenevis) Sexvedris angariSis (1991) III nawilis pirvel punqtSi xazgasmiTaa aRniSnuli, rom `roca erovnuli umciresobebis mdgomareobasTan dakavSirebuli sakiTxebi ganixileba maT qveynebSi, maT Tavad unda hqondeT realuri SesaZlebloba Caeban aseTi sakiTxebis ganxilvaSi... [da] rom erovnul umciresobebs mikuTvnebuli pirebis an maTi warmomadgenlebis [amgvari] demokratiuli monawileoba gadawyvetilebebis mimReb an sakonsultacio organoebSi sazogadoebriv-politikur saqmeebSi qmediTi monawileobis mniSvnelovan elements warmoadgens”. helsinkis dokumentis VI nawilis 24-e punqti avaldebulebs euTos monawile saxelmwifoebs `gaaqtiuron saqmianoba am mimarTulebiT, raTa uzrunvelyon erovnul umciresobebs mikuTvnebuli pirebisaTvis, cal-calke an sxvebTan erTobliobaSi, TavianTi uflebebiTa da ZiriTadi TavisuflebebiT sargebloba, maT Soris – uflebiT, TiToeul saxelmwifoSi damkvidrebuli gadawyvetilebebis miRebis demokratiuli proceduris Sesabamisad, srulfasovani monawileoba miiRon maTi qveynebis politikur, ekonomikur, socialur da kulturul cxovrebaSi, erovnul, regionul da adgilobriv doneebze gadawyvetilebebis mimReb an sakonsultacio organoebSi demokratiuli monawileobis

28  lundis rekomendaciebi

CaTvliT, maT Soris – politikuri partiebisa da gaerTianebebis meSveobiT”.

monawileoba, arsebiTad, raRac procesSi adamianis imgvar Cabmas niSnavs, roca mas SesaZlebloba aqvs, erTis mxriv, mniSvnelovani wvlili Seitanos gadawyvetilebis miRebis procesSi, xolo, meore mxriv, Tavisi wvlilis realuri Sedegebic ixilos. swori mmarTvelobis idea im wanamZRvarzea agebuli, rom gadawyvetilebis miRebisaTvis mxolod umravlesobis neba yovelTvis ar aris sakmarisi. saxelmwifos struqturuli agebulebidan gamomdinare, decentralizaciis sxvadasxva formiT SeiZleba gadawyvetilebis miRebis procesis im pirebis interesebTan maqsimaluri Sesabamisobisa da angariSvaldebulebis uzrunvelyofa, visac es gadawyvetilebebi exeba, rogorc erovnul, ise regionul doneze. es sxvadasxva gziT miiRweva unitarul saxelmwifoebSi, an federalur Tu konfederalur sistemebSi. gadawyvetilebebis mimReb organoebSi umciresobaTa warmomadgenlobis uzrunvelyofa SesaZlebelia garantirebuli adgilebis (kvotebis, samsaxurebrivi dawinaurebis an sxva zomebis) meSveobiT; arsebobs monawileobis sxva formebic, magaliTad – garantirebuli wevroba Sesabamis komitetebSi, xmis uflebiT an mis gareSe. aseTive wesiT SeiZleba warmomadgenlobis uzrunvelyofa aRmasrulebel, sasamarTlo, administraciul da sxva organoebSi, rogorc formaluri moTxovnebis, ise damkvidrebuli praqtikis safuZvelze. SesaZlebelia, agreTve, specialuri organoebis Seqmnac, romlebic umciresobaTa problematikiT iqnebian dakavebuli. umciresobebisaTvis yvela uflebiT sargeblobis realuri SesaZleblobis uzrunvelsayofad aucilebelia garkveuli zomebis miReba sajaro samsaxurTan dakavSirebiT, kerZod ki - `sajaro samsaxuri yvelasaTvis Tanabrad xelmisawvdomi unda iyos~, rogorc amas yvela formis rasobrivi diskriminaciis aRmofxvris Sesaxeb saerTaSoriso konvenciis me-5 muxlis `g~ punqti iTvaliswinebs.

29  lundis rekomendaciebi

b. arCevnebi

7) Tavisufali, samarTliani da perioduli arCevnebis gziT warmomadgenlobiTi xelisuflebis ganxorcieleba Tanamedrove demokratiis niSansvetia. ZiriTadi mizani aq, adamianis uflebaTa sayovelTao deklaraciis 21-e muxlis me-3 punqtis sityvebiT rom vTqvaT, is aris, rom `saxelmwifo xelisuflebis safuZveli xalxis neba unda iyos~. es ZiriTadi norma kidev ufro ganmtkicebulia globalur da evropul xelSekrulebebSi, kerZod samoqalaqo da politikuri uflebebis Sesaxeb saerTaSoriso paqtis 25-e muxlSi da adamianis uflebaTa evropuli konvenciis I protokolis me-3 muxlSi. euTos monawile saxelmwifoebisaTvis kopenhagenis dokumentis me-5 da me-6 punqtebSi naTqvamia, rom `samarTlianobis im elementebs Soris, romlebic aucilebelia adamianis Tandayolili Rirsebisa da Tanaswori, ganuyofeli uflebebis srulad gamosaxatad~, `xalxis neba, romlis Tavisufali da samarTliani gamoxatva perioduli da patiosani arCevnebis gziT xorcieldeba, nebismieri xelisuflebis arsebobisa da legitimurobis safuZvelia”.

miuxedavad imisa, rom aRniSnuli valdebulebis Sesasruleblad konkretuli saSualebebis SerCevisas saxelmwifoebi sakmarisi TavisuflebiT sargebloben, maT unda aRasrulon es valdebulebebi yovelgvari diskriminaciis gareSe da izrunon xelisuflebis maqsimaluri warmomadgenlobiTobisaTvis. marTlac, gaerTianebuli erebis organizaciis sistemaSi arsebulma adamianis uflebaTa komitetma 25-e muxlTan dakavSirebul Tavisi zogadi komentarebis 25-e muxlis me-12 punqtSi (miRebulia 1996 wels, 57-e sesiaze) ganmarta, rom `azris gamoxatvis, Sekrebebisa da gaerTianebis Tavisufleba xmis uflebis efeqturi ganxorcielebis aucilebeli pirobaa da srulad unda iyos daculi. [...] informacia da masalebi xmis micemis wesis Sesaxeb umciresobebis enebzec unda arsebobdes~. metic – 25-e zogadi komentarebis me-5 punqti naTelhyofs, rom `saxelmwifo saqmeebis marTva [...] farTo cnebaa, romelic politikuri xelisuflebis, kerZod sakanonmdeblo, aRmasrulebel da administraciul

30  lundis rekomendaciebi

xelisuflebaTa ganxorcielebasTan aris dakavSirebuli. igi moicavs saxelmwifo mmarTvelobis yvela aspeqts, agreTve politikis SemuSaveba-ganxorcielebas funqciebs saerTaSoriso, erovnul-saxelmwifoebriv, regionul da adgilobriv doneebze~.

radganac, gansxvavebuli Sexedulebebisa da interesebidan gamomdinare, verc erTi saarCevno sistema ver miiCneva neitralurad, saxelmwifoebma unda daamkvidron is sistema, romelic mocemul pirobebSi yvelaze ufro warmomadgenlobiT mmarTvelobas uzrunvelyofs. es gansakuTrebiT erovnul umciresobebs mikuTvnebuli pirebisTvis aris mniSvnelovani, romlebic winaaRmdeg SemTxvevaSi SeiZleba adekvatur warmomadgenlobas moklebulni aRmoCndnen.

8) principSi, demokratiuli saxelmwifo ar unda ereodes moqalaqeebis politikur TviTorganizebaSi, Tuki isini saamisod mSvidobian saSualebebs mimarTaven da pativs scemen sxvaTa uflebebs. arsebiTad, aq saqme gvaqvs gaerTianebis TavisuflebasTan, rac mravali saerTaSoriso aqtiT aris ganmtkicebuli, kerZod ki: adamianis uflebaTa sayovelTao deklaraciis me-20 muxliT; samoqalaqo da politikuri uflebebis Sesaxeb saerTaSoriso paqtis 22-e muxliT; adamianis uflebaTa evropuli konvenciis me-11 muxliT; kopenhagenis dokumentis me-6 punqtiT. konkretulad erovnul umciresobebs mikuTvnebuli pirebisTvis gaerTianebis Tavisufleba aseve garantirebulia kopenhagenis dokumentis 32-e punqtis me-6 qvepunqtSi da CarCo konvenciis me-7 muxlSi. kidev ufro konkretulad, helsinkis dokumentis VI nawilis 24-e punqti avaldebulebs euTos monawile saxelmwifoebs `uzrunvelyon erovnul umciresobebs mikuTvnebuli pirebisaTvis, cal-calke an sxvebTan erTobliobaSi, adamianis uflebebiTa da ZiriTadi TavisuflebebiT srulad sargebloba, maT Soris uflebiT SeuzRudavad miiRon monawileoba [...] maTi qveynis politikur [...] cxovrebaSi, maT Soris [...] politikuri partiebisa da gaerTianebebis meSveobiT”.

31  lundis rekomendaciebi

marTalia, Tanasworuflebianobisa da diskriminaciis dauSveblobis principebis sruli erTguleba Seamcirebs an saerTod aRmofxvris eTnikur safuZvelze politikuri partiebis Camoyalibebis moTxovnasa da saWiroebas, zog viTarebaSi am niSniT Seqmnili partiebi SeiZleba erTaderT imedadRa darCes specifikuri interesebis matarebeli jgufebis efeqturi warmomadgenlobisa da, amdenad, monawileobis uzrunvelsayofad. cxadia, partiebi SeiZleba sxva, magaliTad, regionuli interesebis safuZvelzec Seiqmnas. idealur SemTxvevaSi partia Ria unda iyos masSi gawevrianebisaTvis da misi interesebis sfero viwro eTnikuri sakiTxebiT ar unda Semoifarglebodes; Sesabamisad, wamyvani partiebi unda miiswrafodnen Tavis rigebSi umciresobaTa warmomadgenlebis gaerTianebiskenac, raTa am gziT Seamciron eTnikuri niSniT partiebis Camoyalibebis moTxovna da saWiroeba. am TvalsazrisiT saarCevno sistemis SerCevas didi mniSvneloba eniWeba. nebismier SemTxvevaSi, arcerTma politikurma partiam an sxva gaerTianebam ar unda gaaRvivos rasobrivi siZulvili, rasac krZalavs samoqalaqo da politikuri uflebebis Sesaxeb saerTaSoriso paqtis me-20 muxli da yvela formis rasobrivi diskriminaciis aRmofxvris Sesaxeb saerTaSoriso konvenciis me-4 muxli.

9) saarCevno sistema SeiZleba gavrceldes rogorc sakanonmdeblo, ise sxva organoebisa da institutebis, maT Soris calkeuli Tanamdebobis pirebis arCevazec. marTalia, zog SemTxvevaSi, saarCevno olqebis sazRvrebis dadgenisa da maTSi umciresobis koncentraciis principebidan gamomdinare, erTmandatian olqebs SeuZliaT uzrunvelyon umciresobis sakmarisi warmomadgenloba, umciresobis saTanado warmomadgenlobas proporciuli saarCevno sistema sazogadod ukeT uzrunvelyofs. euTos monawile saxelmwifoebSi sxvadasxva formis proporciuli warmomadgenlobaa gavrcelebuli, maT Soris: `preferenciuli saarCevno sistema~, roca amomrCevlebi sakuTari simpaTiebis Sesabamisad axdenen kandidatebis ranJirebas; `Ria siis sistema~, roca amomrCevlebs SeuZliaT upiratesoba mianiWon ama Tu im kandidats

32  lundis rekomendaciebi

partiuli siidan da, amasTanave, xma miscen partias; `Sereuli arCevanis sistema~, roca amomrCevlebs SeuZliaT xma miscen erTze met kandidats sxvadasxva partiuli siidan; `kumulaturi sistema~, roca amomrCevlebs SeuZliaT erTze meti xma miscen maT rCeul kandidats. saarCevno saprocento barieri ar unda iyos imdenad maRali, rom xeli SeuSalos umciresobaTa warmomadgenlobas.

10) saarCevno olqebis sazRvrebis dadgenisas aucilebelia erovnuli umciresobebis problemebisa da interesebis gaTvaliswineba gadawyvetilebebis mimReb organoebSi maTi warmomadgenlobis uzrunvelsayofad. `Tanasworuflebianobis~ cneba gulisxmobs, rom aravin unda dazaraldes specialurad SerCeuli diskriminaciuli midgomiT da rom yvelas problemebsa da interesebs saTanado yuradReba unda mieqces. idealur SemTxvevaSi sazRvrebs damoukidebeli da miukerZoebeli organo unda adgendes, rac, sxva sakiTxebis gadaWrasTan erTad, umciresobis uflebebis pativiscemas uzrunvelyofs. euTos monawile saxelmwifoebSi es xSirad mudmivmoqmedi, profesiuli kadrebiT dakompleqtebuli saarCevno komisiebis saSualebiT xorcieldeba.

yovel SemTxvevaSi, umciresobaTa warmomadgenlobis Semcirebis an gauqmebis mizniT saxelmwifoebma ar unda cvalon saarCevno olqebis sazRvrebi da arc ama Tu im olqSi mosaxleobis sxvadasxva jgufs Soris arsebuli Tanafardoba unda Secvalon raime sxva gziT. amas pirdapir krZalavs CarCo konvenciis me-16 muxli, xolo adgilobrivi TviTmmarTvelobis Sesaxeb evropuli qartiis me-5 muxlSi gancxadebulia, rom `dauSvebelia adgilobrivi xelisuflebis kompetenciis farglebSi myofi teritoriis sazRvrebis Secvla mosaxleobis dainteresebul jgufebTan saTanado konsultaciis gareSe, rac SeiZleba ganxorcieldes referendumis saSualebiT, Tuki es kanonmdeblobiT aris gaTvaliswinebuli” (ix. me-19 rekomendacia teritoriul erTeulebTan dakavSirebiT).

33  lundis rekomendaciebi

g. regionuli da adgilobrivi doneebis meqanizmebi

11) es rekomendacia exeba centralurze ufro dabla mdgom sxva yvela donis xelisuflebis organos (magaliTad, provinciebs, departamentebs, raionebs, prefeqturebs, municipalitetebs, qalaqebs, dabebs – rogorc unitaruli saxelmwifos Semadgenel nawilebs, ise federaciis subieqtebs, maT Soris – avtonomiur regionebsa da sxva warmonaqmnebs). yoveli adamianis mier Tavisi uflebebiT Tanasworad sargebloba niSnavs, rom yvela ufleba, romelic centraluri xelisuflebis donezea uzrunvelyofili, unda iyos uzrunvelyofili ufro dabal doneebzec. imavdroulad, kriteriumebi, romlebic gamoiyeneba regionul da adgilobriv doneebze struqturebis Sesaqmnelad, SeiZleba gansxvavdebodes centraluri xelisuflebis doneze dadgenili kriteriumebisagan. SesaZlebelia, agreTve, asimetriuli struqturebis Seqmnac, rac gulisxmobs garkveuli saxesxvaobebis arsebobas gansxvavebuli moTxovnebisa da gamoxatuli survilebis fonze.

d. saTaTbiro da sakonsultacio organoebi

12) helsinkis dokumentis VI nawilis 24-e punqti avaldebulebs euTos monawile saxelmwifoebs `uzrunvelyon erovnul umciresobebs mikuTvnebuli pirebis mier cal-calke an sxvebTan erTobliobaSi, TavianTi uflebebiTa da ZiriTadi TavisuflebebiT sargebloba, maT Soris uflebiT, srulfasovani monawileoba miiRon [...] TavianTi qveynebis politikur [...] cxovrebaSi, maT Soris erovnul, regionul da adgilobriv doneebze [...] sakonsultacio organoebSi demokratiuli monawileobis gziT...”. amgvari organoebi SeiZleba iyos mudmivmoqmedic da droebiTic, SeiZleba ifunqcion sakanonmdeblo an aRmasrulebeli xelisuflebis organoebis SemadgenlobaSi an maTi egidiT, an maTgan damoukideblad. euTos monawile ramdenime saxelmwifoSi sakanonmdeblo organoebTan moqmedeben specialuri komitetebi, romlebic umciresobaTa `mrgvali magidis~ saxelwodebiT arian cnobilni. maT SeuZliaT imoqmedon da moqmedeben kidec yvela donis saxelisuflo

34  lundis rekomendaciebi

struqturaSi, maT Soris TviTmmarTvelobis organoebSic. am organoebis efeqturobis uzrunvelsayofad aucilebelia maTi dakompleqteba umciresobaTa warmomadgenlebiTa da sxva, saTanado codna-gamocdilebis mqone pirebiT; es organoebi unda sargeblobdnen saTanado finansuri mxardaWeriTa da yuradRebiT gadawyvetilebebis mimRebi organoebis mxridan. rekomendaciebis SemuSavebisa da konsultaciebis gawevis garda, am organoebs sasargeblo saSuamavlo funqciebis Sesrulebac SeuZliaT xelisuflebasa da umciresobis warmomadgenlebs Soris urTierTobaSi. maTve SeuZliaT garkveuli moqmedebebisken ubiZgon rogorc xelisuflebas, ise umciresobis jgufebs. amgvar organoebs aseve SeuZliaT programebis ganxorcielebasTan dakavSirebuli specifikuri funqciebis Sesruleba.

13) am organoebis konstruqciulad gamoyenebis SesaZleblobebi icvleba viTarebis mixedviT. TumcaRa, rogoric unda iyos viTareba, swori mmarTvelobis principi moiTxovs xelisuflebisagan mizanmimarTuli nabijebis gadadgmas, raTa aqtiurad Caabas saxelmwifo saqmeebSi arsebuli saTaTbiro da sakonsultacio organoebi, mimarTos maT saWiroebis SemTxvevaSi da iTxovos maTgan rCevebi da rekomendaciebi. xelisuflebis gaxsniloba am organoebisa da maTi wevrebis mimarT da mzadyofna maTTan TanamSromlobisaTvis xels Seuwyobs ukeTesi gadawyvetilebebis miRebas da gazrdis ndobis faqtors mTlianad sazogadoebaSi.

III. TviTmmarTveloba

14) termini `TviTmmarTveloba~ gulisxmobs, rom adgilobrivi mosaxleoba garkveul zomamde akontrolebs im sakiTxebs, romlebic uSualod mas exeba. aq termini `mmarTveloba~ ar gulisxmobs maincdamainc eqskluziur kompetencias. amasTan erTad, igi SeiZleba moicavdes administraciul uflebamosilebas, marTvas da calkeul specifikur sakanonmdeblo da sasamarTlo funqciebsac ki. es yovelive SeiZleba ganxorcieldes saxelmwifos mier garkveuli

35  lundis rekomendaciebi

uflebamosilebebis delegirebis an gadacemis, xolo federaciis SemTxvevaSi – sakonstitucio uflebamosilebaTa Tavdapirveli danawilebis gziT. euTos monawile saxelmwifoebSi `TviTmmarTvelobis~ sakiTxebi sxvadasxvanairad ganisazRvreba, magaliTad – delegirebuli avtonomia, TviTmmarTveloba an “saxlidan” mmarTveloba. arc erT SemTxvevaSi ar unda gamovlindes raime eTnikuri kriteriumi, rogorc teritoriuli meqanizmebis ganmsazRvreli faqtori.

kopenhagenis dokumentis 35-e punqtSi euTos monawile saxelmwifoebma aRniSnes `Zalisxmeva, romelic mimarTulia saTanado adgilobrivi an avtonomiuri mmarTvelobis organoebis Camosayalibeblad garkveuli erovnuli umciresobebis eTnikuri, kulturuli, enobrivi da religiuri TviTmyofadobis waxalisebisaTvis aucilebeli pirobebis dasacavad da Sesaqmnelad am umciresobebis konkretuli istoriuli da teritoriuli mdgomareobisa da Sesabamisi saxelmwifos politikis gaTvaliswinebiT”. amasTan dakavSirebiT, erovnul umciresobaTa sakiTxebSi euTT-is eqspertTa (Jenevis) Sexvedris angariSis IV nawilis me-7 punqtSi aRiniSna, rom `zogma [monawile saxelmwifom], saTanado demokratiuli procesebis safuZvelze, dadebiT Sedegebs miaRwia, maT Soris, iseTi saSualebebiT rogorebicaa: [...] adgilobrivi da avtonomiuri mmarTvelobis organoebi, agreTve teritoriuli principiT Camoyalibebuli avtonomia, rac moicavs Tavisufali, perioduli arCevnebis Sedegad arCeul sakonsultacio, sakanonmdeblo da aRmasrulebel organoebs; erovnuli umciresobis TviTmmarTveloba iseT sakiTxebSi, romlebic misi TviTmyofadobis SenarCunebas exeba da im viTarebaSi, roca teritoriuli avtonomia gamousadegaria; decentralizacia an mmarTvelobis adgilobrivi formebi; [...] finansuri da teqnikuri daxmarebis gaweva umciresobebs mikuTvnebuli im pirebisaTvis, visac surT isargeblon TavianTi uflebiT daafuZnon da SeinarCunon sakuTari saganmanaTleblo, kulturuli da religiuri institutebi, organizaciebi da gaerTianebebi [...]”. ufro zogadad, adgilobrivi TviTmmarTvelobis Sesaxeb evropuli qartiis preambulaSi

36  lundis rekomendaciebi

xazgasmiT aRniSnulia, rom `demokratiisa da uflebamosilebaTa decentralizaciis principebi~ umniSvnelovanesi faqtoria `evropis sxvadasxva qveyanaSi adgilobrivi TviTmmarTvelobis dacvisa da ganmtkicebisaTvis”. amasTan dakavSirebiT, imave adgilobrivi TviTmmarTvelobis Sesaxeb evropuli qartiis me-9 muxlSi gaTvaliswinebulia saTanado finansuri resursebi adgilobrivi TviTmmarTvelobis organoebis mier aseTi decentralizirebuli uflebamosilebebis ganaxorcielebisaTvis.

15) radganac saxelmwifos ekisreba pasuxismgebloba garkveul sferoebze, romlebic mTlianad saxelmwifos exeba, igi valdebulia uzrunvelyos am sferoebis regulireba centraluri xelisuflebis organoebis meSveobiT. Cveulebriv, am sferoebs ganekuTvneba: Tavdacva, rac arsebiTia saxelmwifos teritoriuli mTlianobis SesanarCuneblad; makroekonomikuri politika, rac aucilebelia imdenad, ramdenadac centraluri xelisufleba erTgvari gamaTanabreblis rols asrulebs ekonomikurad gansxvavebul mdgomareobaSi myof regionebs Soris; agreTve, diplomatiis tradiciuli sferoebi. SeiZleba arsebobdes sxva sferoebic, romlebsac aseve erovnul-saxelmwifoebrivi mniSvneloba eniWeba da amitom maT regulirebasac, nawilobriv mainc, centraluri xelisufleba unda axdendes. am sferoebis regulireba erToblivi kompetenciebis principiTac SeiZleba iqnes gaziarebuli, maT Soris, im teritoriul erTeulebTan an umciresobaTa jgufebTan erTad, romlebsac uSualod exebaT aRniSnuli sferoebi (ix. rekomendaciebi 18 da 20). maregulirebeli uflebamosilebebis amgvari gaziareba adamianis uflebebis dacvis normebs ar unda ewinaaRmdegebodes da unda ganxorcieldes koordinirebulad, praqticizmis safuZvelze.

ganaTleba erTi im sferoTagania, romlis regulirebas, damkvidrebuli praqtikis mixedviT, centraluri xelisufleba teritoriul an arateritoriul warmonaqmnebTan an orivesTan erTad axdens da romelsac gansakuTrebuli mniSvneloba eniWeba rogorc mTlianad

37  lundis rekomendaciebi

saxelmwifosaTvis, ise umciresobis calkeuli jgufebisaTvis. ganaTlebis sferoSi disikriminaciis winaaRmdeg iuneskos konvencia me-5 muxlis pirvel punqtSi sakmaod detalurad aRwers, Tu rogor miiRweva uflebamosilebaTa gaziareba am sferoSi: `am konvenciis mxare saxelmwifoebi SeTanxmdnen, rom: [...]

b) yvela pativiscemiT unda moekidos mSobelTa da, Sesabamis SemTxvevebSi, kanonier meurveTa uflebas, pirveli: Tavisuflad miabaron bavSvebi ara saxelmwifo, aramed sxva saswavlo dawesebulebebSi, romlebic, TumcaRa, akmayofileben kompetenturi organoebis mier dadgenil an damtkicebul SesaZlo minimalur saganmanaTleblo standartebs da, meore: uzrunvelyon, saxelmwifoSi moqmedi kanonmdeblobis moTxovnaTa dacviT, bavSvebis religiuri da zneobrivi aRzrda sakuTari mrwamsis Sesabamisad; amasTan, dauSvebelia nebismieri pirisa Tu pirTa jgufisaTvis iseTi religiur aRzrdis Tavs moxveva, romelic Seusabamoa mis an maT pirad mrwamsTan;

g) aRiarebuli unda iyos erovnul umciresobebs mikuTvnebuli pirebis ufleba awarmoon sakuTari saganmanaTleblo saqmianoba, skolebis marTvis CaTvliT da, TiToeuli saxelmwifos saganmanaTleblo politikidan gamomdinare, isargeblon sakuTari eniT an aswavlon am enaze, oRond im pirobiT, rom: am uflebiT sargebloba xels ar SeuSlis am umciresobis warmomadgenlebs eziaron mTeli sazogadoebis kulturasa da enas da monawileoba miiRon mis saqmianobaSi da ar xelyofs saxelmwifo suverenitets; ganaTlebis standarti ar Camouvardeba saerTo saxelmwifoebriv standarts, romelic dadgenili an damtkicebulia kompetenturi organoebis mier; Caricxva aseT skolebSi ar atarebs savaldebulo xasiaTs”.

16) demokratiuli mmarTvelobis principi, rogorc is adamianis uflebaTa sayovelTao deklaraciis 21-e muxlSi, samoqalaqo da politikuri uflebebis Sesaxeb saerTaSoriso paqtis 25-e muxlSi, adamianis uflebaTa

38  lundis rekomendaciebi

evropuli konvenciis I protokolis me-3 muxlSi da euTos standartebSia gansazRvruli, mmarTvelobis yvela donesa da yvela elements exeba. Tuki arsebobs TviTmmarTvelobis organoebis Seqmnis saWiroeba an moTxovnileba, TiToeulis mier sakuTari uflebebiT Tanasworad sargeblobis principi moiTxovs, rom am organoebis saqmianoba demokratiis principebs daefuZnos.

a. arateritoriuli meqanizmebi

17) es nawili arateritoriul avtonomias eZRvneba, romelsac xSirad `personalur~ an `kulturul avtonomias~ uwodeben da romelic, ufro im SemTxvevaSia sasargeblo, roca jgufi geografiulad ganfenilia. xelisuflebis amgvari danawileba, garkveul sferoebze kontrolis CaTvliT, SeiZleba ganxorcieldes saxelmwifos an teritoriuli warmonaqmnebis doneze. nebismier SemTxvevaSi sxvaTa uflebebis pativiscema garantirebuli unda iyos. garda amisa, saWiroa aseTi avtonomiis saTanado finansuri uzrunvelyofa, raTa mas sakuTari sajaro funqciebis aRsruleba SeeZlos; igi, agreTve, yvelasaTvis gaxsnil procedurebs unda efuZnebodes (ix. rekomendacia 5).

18) es ar aris SesaZlo funqciebis amomwuravi nusxa. bevri ram SeiZleba iyos damokidebuli konkretul viTarebaze, gansakuTrebiT ki umciresobis moTxovnebsa da gamoxatul survilebze. sxvadasxva viTarebaSi sxvadasxva sakiTxs umciresobisaTvis meti an naklebi mniSvneloba eqneba da miRebuli gadawyvetilebebic sxvadasxva xarisxiT imoqmedebs maT mdgomareobaze. zogi sfero SeiZleba erTobliv kompetencias miekuTvnos. erT-erTi sakiTxi, romlis mimarTac umciresobebi gansakuTrebiT mgrZnobiareni arian, sakuTari saxelebisa da saxelwodebebis dadgenis uflebaa, rogorc sazogadoebrivi dawesebulebebis, ise calkeuli pirebis SemTxvevaSi, rasac CarCo konvenciis me-11 muxlis pirveli punqti iTvaliswinebs. rac Seexeba religias, rekomendacia ar iwonebs saxelmwifos Carevas religiur saqmeebSi garda im SemTxvevisa, roca saqme exeba religiuri dawesebulebebisaTvis delegirebul funqciebs (rogoricaa,

39  lundis rekomendaciebi

magaliTad, moqalaqeobrivi mdgomareobis asaxva). rekomendacia aseve ar iTvaliswinebs umciresobaTa organizaciebis mier masobriv informaciis saSualebebze kontrolis dawesebas, Tumca erovnul umciresobebs mikuTvnebul pirebs unda hqondeT SesaZlebloba, daarson da isargeblon sakuTari informaciis saSualebebiT, rac garantirebulia CarCo konvenciis me-9 muxlis me-3 punqtiT. kultura, cxadia, mraval aspeqts moicavs, romelTa Sorisaa socialuri sfero, sabinao sakiTxebi da bavSvTa movla; am sferoebis regulirebisas saxelmwifo movalea gaiTvaliswinos umciresobis interesebi.

b. teritoriuli meqanizmebi

19) evropis saxelmwifoebSi SeimCneva saerTo miswrafeba xelisuflebis adgilebze gadacemisa da subsidiarobis principis damkvidrebisaken, ise rom gadawyvetilebebi miiReba rac SeiZleba axlos im pirebTan da, SeZlebisdagvarad, uSualod im pirTa mier, visac es gadawyvetilebebi yvelaze metad exeba. adgilobrivi TviTmmarTvelobis Sesaxeb evropuli qartia me-4 muxlis me-3 punqtSi am mizans Semdegnairad gansazRvravs: `sajaro xelisufleba, sazogadod da upiratesad, im organoebma unda ganaxorcielon, romlebic yvelaze axlos arian moqalaqesTan. saxelisuflo funqciebis romelime sxva organosaTvis gadacemisas saWiroa amocanis masStabisa da xasiaTis kargad gaazreba efeqtianobisa da ekonomiurobis mosazrebebidan gamomdinare”. teritoriul TviTmmarTvelobas SeuZlia Tavisi wvlili Seitanos saxelmwifos erTianobis SenarCunebaSi. imavdroulad, umciresobaTa monawileobisa da procesebSi Cabmulobis xarisxi gaizrdeba mocemul teritoriaze maTi simWidrovis Sesabamisad mmarTvelobis mocemul doneze maTTvis meti rolis miniWebiT. am miznis miRweva SesaZlebelia rogorc federaciebSi, ise calkeul avtonomiur warmonaqmnebSi unitaruli saxelmwifoebis an federaciebis farglebSi. SesaZlebelia, agreTve, Sereuli administraciebis Camoyalibebac. rogorc me-15 rekomendaciaSia aRniSnuli, ar arsebobs meqanizmebis erTgvarovnebis aucilebloba mTeli saxelmwifos masStabiT; isini SeiZleba

40  lundis rekomendaciebi

gansxvavdebodes konkretuli moTxovnebisa da gamoxatuli survilebis mixedviT.

20) avtonomiis xelisuflebas unda hqondes realuri uflebamosileba sakanonmdeblo, aRmasrulebel da sasamarTlo doneebze gadawyvetilebebis misaRebad. xelisufleba saxelmwifos SigniT SeiZleba ganawildes centralur, regionul da adgilobriv organoebs Soris, agreTve – funqciuri datvirTvis mixedviTac. kopenhagenis dokumentis 35-e punqtSi saubaria alternativebze `saTanado adgilobrivi da avtonomiuri mmarTvelobis organoebis saxiT, romlebic konkretul istoriul da teritoriul realiebs Seesabameba~. aqedan mkafiod ikveTeba, rom erTgvarovneba saxelmwifos SigniT srulebiTac ar aris aucilebeli. gamocdileba cxadyofs, rom uflebamosilebebis ganawileba SeiZleba iseT sferoebSic ki, romlebic, tradiciulad, centraluri xelisuflebis kompetenciaSi Sedioda; maT Sorisaa marTlmsajulebis ganxorcielebis uflebamosileba (rogorc Sinaarsobrivi, ise saproceduro) da mmarTveloba ekonomikis tradiciul dargebSi. mosaxleobas, romelsac uSualod exeba es sferoebi, sul mcire, Sesabamisi mmarTvelobis ganxorcielebaSi sistematuri monawileobis SesaZlebloba mainc unda hqondes. amasTanave, centralurma xelisuflebam sakmarisi SesaZleblobebi unda SeinarCunos mTlianad saxelmwifoSi samarTlianobisa da Tanasworobis uzrunvelsayofad.

21) roca umciresobebis qmediTi monawileobis uzrunvelsayofad xdeba uflebamosilebebis teritoriuli organoebisaTvis gadacema, es uflebamosilebebi mocemul teritoriaze mcxovrebi umciresobebis interesebis gaTvaliswinebiT unda ganxorcieldes. administraciuli da aRmasrulebeli organoebi angariSvaldebulni unda iyvnen maT teritoriaze mcxovrebi mTeli mosaxleobis winaSe. es gamomdinareobs kopenhagenis dokumentis me-5 punqtis me-2 qvepunqtidan, romelic avaldebulebs euTos monawile saxelmwifoebs uzrunvelyon yvela doneze da TiToeuli pirisaTvis “saxelmwifos imgvari marTva, romelic Tavisi arsiT warmomadgenlobiTia da romlis pirobebSi

41  lundis rekomendaciebi

aRmasrulebeli Sto angariSvaldebulia arCeviTi sakanonmdeblo organos an amomrCevlebis winaSe”.

IV. garantiebi

a. konstituciuri da samarTlebrivi garantiebi

22) es nawili meqanizmebis `ganmtkicebas~, anu kanonmdeblobaSi maT asaxvas exeba. zog SemTxvevaSi sasargebloa Zalze detaluri samarTlebrivi regulireba, zogjer ki CarCo debulebebic SeiZleba aRmoCndes sakmarisi. nebismier SemTxvevaSi, rogorc es me-5 rekomendaciaSia aRniSnuli, samarTlebrivi meqanizmebi Ria procedurebis Sedegad unda dadgindes. Tumca, maTi dadgenis Semdeg saWiroa stabilobis uzrunvelyofa, rac met garantiebs miscems maT, visac es meqanizmebi uSualod exeba, gansakuTrebiT ki – erovnul umciresobebs mikuTvnebul pirebs. adgilobrivi TviTmmarTvelobis Sesaxeb evropuli qartia me-2 da me-4 muxlebSi upiratesobas konstituciur meqanizmebs aniWebs. stabilobasa da moqnilobas Soris sasurveli wonasworobis misaRwevad SesaZloa sasargeblo gaxdes arsebuli normebis gadasinjva drois winaswar fiqsirebuli intervalebSi, rac cvlilebis process winaswarve depolitizebuls, xolo gadasinjvis process naklebad winaaRmdegobrivs gaxdis.

23) es rekomendacia gansxvavdeba 22-e rekomendaciisagan, vinaidan igi axali, inovaciuri reJimebis gamocdas ufro uWers mxars, vidre arsebuli meqanizmebis Secvlis pirobebis dadgenas. sxvadasxva viTarebaSi, romelic centralur xelisuflebasa da umciresobis warmomadgenlebs Soris urTierTobaSi warmoiSveba, kompetentur organoebs SeiZleba gansxvavebuli midgomebi dasWirdeT. ise rom, raki saboloo Sedegi winaswar ganisazRvros, aseTi midgomis Sedegad SeiZleba sasargeblo gamocdileba dagrovdes, raSic inovaciebsa da maTi ganxorcielebis procesebs eniWeba didi mniSvneloba.

42  lundis rekomendaciebi

b. samarTlebrivi dacva

24) kopenhagenis dokumentis 30-e punqtSi euTos monawile saxelmwifoebi `aRiareben, rom erovnul umciresobebTan dakavSirebuli sakiTxebi SeiZleba damakmayofileblad mogvardes mxolod kanonis uzenaesobis principze dafuZnebuli damoukidebeli sasamarTlo xelisuflebis funqcionirebis pirobebSi moqmedi demokratiuli politikuri sistemis farglebSi.~ efeqturi samarTlebrivi dacvis idea asaxulia, agreTve, samoqalaqo da politikuri uflebebis Sesaxeb saerTaSoriso paqtis me-2 muxlis me-3 punqtSi, xolo `sasamarTlo wesiT dacvis~ Taobaze saubaria adgilobrivi TviTmmarTvelobis Sesaxeb evropuli qartiis me-11 muxlSi.

sasamarTlo zedamxedvelobis ganxorcieleba SeuZliaT sakonstitucio sasamarTloebs da, faqtobrivad, adamianis uflebaTa damcvel saerTaSoriso organizaciebsac. mniSvnelovani rolis Sesruleba SeuZliaT, agreTve, marTlmsajulebis sistemis gareT arsebul meqnizmebsa da organoebs, rogorebicaa erovnuli komisiebi, ombudsmenebi, erovnebaTaSoris an `inter-rasobriv~ urTierTobaTa sabWoebi da a.S., rac gaTvaliswinebulia kopenhagenis dokumentis 27-e punqtiT, yvela formis rasobrivi diskriminaciis aRmofxvris Sesaxeb saerTaSoriso konvenciis me-14 muxlis me-2 punqtiT da 1993 wels adamianis uflebaTa msoflio konferenciaze miRebuli venis deklaraciisa da samoqmedo programis 36-e punqtiT.

43

Lundi Ajánlások a nemzeti kisebbségek hatékony részvételéről a közéletben & Értelmező Jegyzék

1999. szeptember Ez a kiadvány a hágai Foundation on Inter-Ethnic Relations (Etnikai Kapcsolatok Alapítvány) gondozásában jelent meg. A kiadvány másolása és terjesztése során cselekedjék belátása szerint. Köszönettel vennénk a forrásra történő hivatkozást.

ISBN 90 – 7598905 – 9

További információkért forduljon: Nemzeti Kisebbségi Főbiztos Hivatala Office of the High Commissioner on National Minorities Prinsessegracht 22 2514 AP The Hague Tel: +31 (0)70 312 5500 Fax: +31 (0)70 346 5213 E-mail: hcnm@hcnm.org  Lundi Ajánlások…

TARTALOM

BEVEZETŐ ......................................................................................................... 4

LUNDI AJÁNLÁSOK A NEMZETI KISEBBSÉGEK HATÉKONY RÉSZVÉTELÉRŐL A KÖZÉLETBEN I. ÁLTALÁNOS ELVEK................................................................................... 9 II. RÉSZVÉTEL A DÖNTÉSHOZATALBAN ................................................ 10 A. A központi kormányzat szintjén alkalmazott megoldások ..................... 10 B. Választások.............................................................................................. 10 C. Regionális és helyi megoldások .............................................................. 11 D. Tanácsadó és konzultatív testületek ........................................................ 12 III. ÖNKORMÁNYZÁS ..................................................................................... 12 A. Nem területi megoldások ........................................................................ 13 B. Területi megoldások................................................................................ 13 IV. GARANCIÁK ............................................................................................... 14 A. Alkotmányos és jogi biztosítékok ........................................................... 14 B. Jogorvoslati lehetőségek ......................................................................... 15

LUNDI AJÁNLÁSOK A NEMZETI KISEBBSÉGEK HATÉKONY RÉSZVÉTELÉRŐL A KÖZÉLETBEN ÉRTELMEZŐ JEGYZET I. ÁLTALÁNOS ELVEK................................................................................. 17 II. RÉSZVÉTEL A DÖNTÉSHOZATALBAN ................................................ 23 A. Megoldások a központi kormányzat szintjén.......................................... 23 B. Választások.............................................................................................. 24 C. Megoldások regionális és helyi szinteken............................................... 27 D. Tanácsadó és konzultatív testületek ........................................................ 27 III. ÖNKORMÁNYZÁS ..................................................................................... 28 A. Nem területi megoldások ........................................................................ 32 B. Területi megoldások................................................................................ 32 IV. GARANCIÁK ............................................................................................... 34 A. Alkotmányos és jogi biztosítékok ........................................................... 34 B. Jogorvoslati lehetőségek ......................................................................... 34

3  Lundi Ajánlások…

BEVEZETŐ

Az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet (EBESZ) 1992. júliusában kelt Helsinki Határozataiban létrehozta a Nemzeti Kisebbségi Főbiztos intézményét azzal a céllal, hogy „a keletkező konfliktusok lehető legkorábbi megelőzésének eszköze”legyen. Ez a mandátum nagymértékben a volt Jugoszláviában kialakult helyzet hatására született, mivel sokan attól tartottak, hogy hasonló helyzet megismétlődhet bárhol az európai kontinensen, különösen a demokratikus átmenet országaiban, és megkérdőjelezheti Európa békéjének és felvirágzásának az állam- és kormányfők által 1990. novemberében Párizsban elfogadott Új Európa Chartában megfogalmazott ígéretét.

1993. január 1-jén Max van der Stoel az EBESZ első nemzeti kisebbségi főbiztosa elfoglalta hivatalát. A parlamenti képviselőként, a Holland Királyság külügyminisztereként, Állandó ENSZ Képviselőként, hosszú ideig emberi jogi aktivistaként felhalmozott tapasztalatok birtokában van der Stoel úr az európai kontinensen a kisebbségek és a központi hatóságok között kialakult és megítélése szerint az eszkaláció veszélyét magában hordozó számos vita kezelését tekintette elsődleges feladatának. Nyugodt, határozott fellépésével, elsősorban diplomáciai eszközökön keresztül a Főbiztos több mint tucatnyi államban, többek között Albániában, Horvátországban, Észtországban, Magyarországon, Kazahsztánban, Kirgizsztánban, Lettországban, Macedóniában, Romániában. Szlovákiában és Ukrajnában kapcsolódott be a viták rendezésébe. Közreműködése elsősorban azon állam kisebbségben élő nemzeti/etnikai csoportokhoz tartozó egyének hekyzetére összpontosult, amelyek egy másik államban számszerű többséget alkotnak, ezért mindkét államban kormányzati érdekeket érintenek és az államközi kapcsolatokban feszültség, adott esetben konfliktus potenciális veszélyét hordozzák. Ezek a feszültségek határozták meg Európa történetének nagyobb részét.

A nemzeti kisebbségeket érintő feszültségek lényegét illetően a Nemzeti Kisebbségi Főbiztos független, pártatlan és együttműködő szereplőként közelít ezekhez a kérdésekhez. Noha a Főbiztos intézménye nem felügyeleti mechanizmus, a konkrét helyzetek elemzése során és konkrét ajánlásainak alapjaként azokat a nemzetközi szabványokat alkalmazza, amelyeket minden állam elfogadott. E tekintetben fontos emlékeztetnünk az összes EBESZ tagállam által vállalt kötelezettségekre, különösen az Emberi Dimenzió Konferenciájának 1990. évi Koppenhágai Záróokmányára, amely a IV. részében a nemzeti kisebbségekre vonatkozó részletes előírásokat fogalmaz meg. Minden EBESZ

4  Lundi Ajánlások…

tagállam ugyanakkor vállalta az emberi jogokra, ezen belül a kisebbségi jogokra vonatkozó ENSZ kötelezettségek tiszteletben tartását, az EBESZ államok túlnyomó többsége továbbá elfogadta és tiszteletben tartja az Európa Tanács normáit.

Hatéves intenzív munkája során a Főbiztos számos, különböző helyzetekben ismételten felmerülő kérdést és témát tárt fel, amelyekkel hivatali ideje alatt több államban is szembesült. Ezek közül említést érdemel a kisebbségi oktatás és a kisebbségi nyelv használata mint olyan kérdések, amelyek különösen fontosak a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek nemzeti identitásának fenntartásához és fejlesztéséhez. Annak érdekében, hogy a vonatkozó kisebbségi jogok megfelelő és koherens alkalmazásra kerüljenek az EBESZ térségben, a Főbiztos felkérte az Etnikai Kapcsolatok Alapítványt – 1993-ban a Nemzeti Kisebbségek Főbiztosa tevékenységének szakmai támogatására létrehozott nem kormányzati szervezetet –, hogy szervezze meg két, nemzetközi körökben elfogadott, független szakértői csoport együttműködését két ajánláscsomag: a Hágai Ajánlások a nemzeti kisebbségek oktatáshoz való jogairól (1996), illetve az Oslói Ajánlások a nemzeti kisebbségek nyelvhasználati jogairól (1998) elkészítéséhez. Mindkét ajánláscsomag a későbbiekben számos országban szolgált hivatkozási alapként a politikai döntéshozók és a jogalkotók számára egyaránt. Ezek az ajánlások (több nyelven) az Etnikai Kapcsolatok Alapítványnál térítésmentesen hozzáférhetők.

Egy harmadik ismétlődő téma, amely felmerült számos olyan helyzetben, amelynek rendezésében a Nemzeti Kisebbségi Főbiztos is részt vett, a nemzeti kisebbségek hatékony részvétele az államok döntéshozatali nechanizmusaiban. Ahhoz, hogy az EBESZ részt vevő államai megismerhessék egymás véleményét és tapasztalatát és megoszthassák egymással tapasztalataikat, a Nemzeti Kisebbségi Főbiztos és az EBESZ Demokratikus Intézmények és Emberi Jogok Irodája „Irányítás és részvétel: integráló sokszínűség” címmel konferenciát hívott össze az összes EBESZ állam és az érdekelt nemzetközi szervezetek részvételével; amelynek a Svájci Konföderáció volt a házigazdája és Locarno a helyszíne 1998 október 18. és 20. között. A Levezető Elnök a konferencia végén kiadott nyilatkozata a tanácskozás témáit foglalta össze és hangsúlyozta a szükségességét „további konkrét tevékenységeknek, többek között a kisebbségek hatékony részvételével megvalósuló jó kormányzás különböző koncepcióinak és mechanizmusainak továbbfejlesztésére, ami egy államon belül elvezethet a sokféleség integrációjához.” Ezért döntött úgy a Nemzeti Kisebbségi Főbiztos, hogy felkéri az Etnikai Kapcsolatok Alapítványt: az Emberi Jogok és a Humanitárius Jogok Raoul Wallenberg Intézetével együttműködve hozzon létre egy munkacsoportot a nemzetközi szakmai körökben elismert független

5  Lundi Ajánlások…

szakértők bevonásával, amely a nemzetközi normákkal összhangban elkészítené a vonatkozó ajánlásokat és körvonalazná az alternatívákat. Ennek a kezdeményezésnek az eredménye a Lundi Ajánlások a nemzeti kisebbségek hatékony részvételéről a közéletben – azon svéd város nyomán elnevezve, ahol a szakértők utoljára találkoztak és véglegesítették az ajánlásokat. A szakértők között voltak a nemzetközi jog vonatkozó területére szakosodott jogászok, alkotmányjogra és választási rendszerekre szakosodott politológusok, valamint a kisebbségi kérdésekre szakosodott szociológusok. A Raoul Wallenberg Intézet igazgatója, Gudmundur Alfredsson elnökletével az alábbi szakértők vettek részt a közös munkában:

Gudmundur Alfredsson (izlandi), az Emberi Jogok és Humanitárius Jog Raoul Wallenberg Intézetének igazgatója, Lund Egyetem; Vernon Bogdanor professzor (brit), az államigazgatás professzora, Oxford University; Vojin Dimitrijevic professzor (jugoszláv), a Belgrádi Emberi Jogi Központ igazgatója; Dr. Asbjorn Eide (norvég), a Norvég Emberi Jogi Intézet tudományos főmunkatársa; Yash Ghai professzor (kenyai); Sir YK Pao, a közjog professzora, Hongkongi Egyetem; Hurst Hannum professzor (amerikai), a Nemzetközi jog professzora, Fletcher School of Law and Diplomacy, Tufts University; Peter Harris (dél-afrikai), a Demokrácia és Választási Jog Nemzetközi Intézetének tudományos főmunkatársa; Dr. Hans-Joachim Heintze (német), az Institut für Friedenssicherungsrecht und Humanitäres Völkerrecht, Ruhr-Universität Bochum; Ruth Lapidoth professzor (izraeli), a nemzetközi jog professzora és az Európai Tanulmányok Intézete Tudományos Tanácsának elnöke, Héber Egyetem, Jeruzsálem; Rein Müllerson (észt), a nemzetközi jog professzora, King’s College, University of London; Dr. Sarlotta Pufflerova /szlovák), igazgató, Állampolgári és Kisebbségi Jogok Alapítvány / Kisebbségi Jogok Csoportja; Steven Ratner professzor (amerikai), a nemzetközi jog professzora, University of Texas; Dr. Andrew Reynolds (brit), az államigazgatás professzora, University of Notre Dame; Miquel Strubell (spanyol és brit), a Katalán Szocio-Lingvisztikai Intézet igazgatója, Katalónia tartomány; Markku Suksi professzor (finn), a közjog professzora, Ǻbo Akademi University; Danilo Türk professzor (szlovén), a nemzetközi jog professzora, Ljubljanai Egyetem; Dr. Fernand de Varennes (kanadai), a jog egyetemi tanára és az emberi jogok védelmével és az etnikai konfliktusok megelőzésével foglalkozó Ázsiai és Csendes-óceáni Központ igazgatója, Murdoch University; Roman Wieruszewski professzor (lengyel), a Poznani Emberi Jogi Központ igazgatója, Lengyel Tudományos Akadémia.

6  Lundi Ajánlások…

Miután a kisebbségi jogokra vonatkozó létező normák rendszere része az emberi jogoknak, a szakértők a konzultációk során abból a feltételezésből indultak ki, hogy az államok eleget tesznek az összes egyéb emberi jogi kötelezettségüknek, különösen a diszkriminációmentességnek. Feltételezték továbbá, hogy az emberi jogok végső célja az egyén személyiségének teljes és szabad fejlődése az egyenlőség körülményei között. Ennek megfelelően abból a feltételezésből kell kiindulni, hogy a civil társadalomnak nyitottnak és rugalmasnak kell lennie, integrálnia kell mindenkit, többek között a nemzeti kisebbségekhez tartozókat is. Sőt, miután a jó és demokratikus kormányzás célja az egész lakosság igényeinek kielégítése és érdekeinek szolgálata, feltételezték, hogy mindegyik kormány legfőbb törekvése megadni minden lehetőséget a döntések által érintetteknek a döntési folyamatokban való részvételre.

A Lundi Ajánlások célja a korábban Hágában és Oslóban megszületett ajánlásokhoz hasonlóan ösztönözni és elősegíteni olyan konkrét állami intézkedések bevezetését, amelyek oldják a nemzeti kisebbségeket érintő feszültségeket és ezáltal elősegítik a Nemzeti Kisebbségi Főbiztos által megfogalmazott legfőbb célkitűzés megvalósítását – a konfliktusok megelőzését. A Lundi Ajánlások a nemzeti kisebbségek hatékony részvételéről a közéletben megpróbálják közérthetően tisztázni a kisebbségi jogok tartalmát és értelmezni azokat az egyéb normákat, amelyek általában érvényesek azokra a helyzetekre, amelyeknek a feloldásában a Kisebbségi Jogi Főbiztosnak részt vesz. Az ajánlások értelmezése azt a célt szolgálta, hogy elérjék ezen normák koherens alkalmazását a nyílt és demokratikus államokban. Az Ajánlások négy alcím szerint csoportosítják a huszonnégy ajánlást: általános elvek, részvétel a döntéshozatalban, önkormányzás és a közéletben való hatékony részvétel garantálásának módszerei. A Lundi Ajánlásokban az alapvető elvi megosztás két irányvonal mentén fogalmazódott meg: részvétel az állam egészének irányításában, valamint önkormányzás bizonyos helyi és belső ügyekben. A megoldások széles köre lehetséges és ismert. Számos ajánlás keretében alternatívákat javasolnak. Az összes ajánlást az I. részben megfogalmazott Általános Elvekkel összhangban kell értelmezni. Az egyes ajánlások részletes értelmezését a mellékelt Értelmező Jegyzet tartalmazza, amely kifejezetten hivatkozik a vonatkozó nemzetközi standardokra.

7 Lundi Ajánlások…

8  Lundi Ajánlások…

LUNDI AJÁNLÁSOK A NEMZETI KISEBBSÉGEK HATÉKONY RÉSZVÉTELÉRŐL A KÖZÉLETBEN

I. ÁLTALÁNOS ELVEK

1) A nemzeti kisebbségek hatékony részvétele a közéletben egyik lényeges eleme egy békés és demokratikus társadalomnak. A tapasztalatok Európában és másutt is azt igazolták, hogy az ilyen részvétel támogatásához a kormányoknak gyakorta konkrét megoldásukat kell eszközölniük a nemzeti kisebbségek számára. Ezeknek az Ajánlásoknak az a céljuk, hogy elősegítsék a kisebbségek részvételét az államéletben és lehetővé tegyék a kisebbségek identitásának és jellemzőinek fenntartását, ily módon is segítve a jó kormányzást és az állam integritását.

2) Ezek az Ajánlások a nemzetközi jog alapvető elveire és szabályaira épülnek, mint az emberi méltóság tiszteletben tartása, a jogegyenlőség és a diszkriminációmentesség, amennyiben ezek érintik a kisebbségek jogát a közéletben való részvételre és egyéb politikai jogok gyakorlását. Az államoknak kötelességük tiszteletben tartani a nemzetközileg elfogadott emberi jogokat és a jogállamiságot, amely lehetővé teszi a civil társadalom megszorításoktól mentes fejlődését olyan körülmények között, amelyek legfőbb jellemzői a tolerancia, a béke és a prosperitás.

3) Amikor speciális intézményeket hoznak létre azzal a céllal, hogy gondoskodjanak a kisebbségek hatékony részvételéről a közéletben, amibe beletartozhat az ilyen intézmények általi irányítás és felelősségvállalás, ezen intézmények kötelesek tiszteletben tartani az összes érintett emberi jogait.

4) Az egyének azon túl, hogy egy nemzeti kisebbség tagjai, még számtalan más módon azonosítják önmagukat. A döntés, hogy egy egyén egy kisebbséghez, esetleg a többségi nemzethez tartozónak vallja önmagát vagy sem, az egyén szuverén döntése, amelyet nem lehet senkire ráerőszakolni. Sőt, senki sem szenvedhet semmilyen hátrányt amiatt, hogy meghozta ezt a döntést vagy nem élt a döntés lehetőségével.

5) Az Ajánlásoknak megfelelő intézmények létrehozása és eljárások bevezetése során mind a tartalom mind az eljárás fontos. A kormányzati hatóságoknak és a kisebbségeknek kiterjesztő, áttekinthető és számon

9  Lundi Ajánlások…

kérhető konzultációt kell folytatniuk egymással annak érdekében, hogy fenntartsák a bizalom légkörét. Az államnak ösztönöznie kell a közmédiát a kultúrák közötti megértés elősegítésére és a kisebbségek aggályainak megjelenítésére.

II. RÉSZVÉTEL A DÖNTÉSI FOLYAMATOKBAN

A. A központi kormányzat szintjén alkalmazott megoldások

6) Az államok gondoskodjanak arról, hogy a kisebbségeknek lehetőségük legyen – szükség szerint különleges, kifejezetten erre a célra alkalmazott megoldásokkal- hatékonyan hallatni a hangjukat a központi kormányzatban. Ehhez a körülményektől függően az alábbi megoldásokat lehet alkalmazni:

• a nemzeti kisebbségek önálló képviselete, például a kisebbségek számára fenntartott számú mandátummal a parlament valamelyik vagy mindkét házában, vagy a parlamenti bizottságokban; továbbá egyéb garantált formája a törvényhozás folyamatában való részvételnek;

• hivatalos vagy informális megállapodások arról, hogy bizonyos kormányzati pozíciókat, legfelsőbb bírósági, alkotmánybírósági vagy alacsonyabb szintű bírósági helyeket, továbbá tisztségeket kinevezett tanácsadó testületekben vagy egyéb magas szintű pozíciókban a nemzeti kisebbségek képviselői töltsenek be;

• mechanizmusok, amelyek lehetővé teszik a kisebbségi érdekek figyelembevételét az érintett minisztériumokban, pl. a kisebbségi kérdésekkel foglalkozó személyzet foglalkoztatásával vagy állandó irányelvek kibocsátásával; valamint

• különleges intézkedések a kisebbségek részvételét illetően a közszolgálatban, valamint közszolgáltatások ellátása a nemzeti kisebbség nyelvén.

B. Választások

7) Európában és másutt felhalmozott tapasztalatok igazolják a választási folyamat fontosságát a kisebbségek politikai életben való részvételének

10  Lundi Ajánlások…

elősegítéséhez. Az államoknak garantálniuk kell a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek jogát a közügyek intézésében való részvételre, beleértve a szavazati jog és a választhatóságra vonatkozó jog diszkriminációmentes gyakorlását.

8) A politikai pártok alapítására és működésére vonatkozó szabályozásnak meg kell felelnie az egyesülési jog nemzetközi jogelvének. Ebbe az elvbe beletartozik a közösségi identitás alapján szerveződő politikai pártok, valamint magukat nem kifejezetten egy bizonyos közösség érdekeivel azonosító politikai pártok alapításának szabadsága.

9) A választási rendszernek elő kell segítenie a kisebbségi képviseletet és a kisebbségi befolyás érvényesítését.

• Ott, ahol a kisebbségek területi értelemben koncentráltan élnek, a választókerület határainak ennek megfelelő kialakítása és egyetlen képviselő megválasztása biztosíthatja az elégséges kisebbségi képviseletet.

• Az arányos képviseleti rendszerek, ahol egy politikai párt által megszerzett szavazatok határozzák meg a párt mandátumainak számát a törvényhozásban, segíthetnek a kisebbségek képviseletében.

• A preferenciális szavazás bizonyos formái, ahol a szavazók a választás sorrendjében rangsorolják a jelölteket, szintén elősegíthetik a kisebbségi képviseletet és előmozdíthatják a közösségek közötti együttműködést.

• A törvényhozásban a képviseletre vonatkozó alacsonyabb mandátum- szerzési küszöbök meghatározása fokozhatja a nemzeti kisebbségek részvételét a kormányzásban.

10) A választási körzetek földrajzi határai segítsék elő a nemzeti kisebbségek méltányos képviseletét.

C. Regionális és helyi megoldások

11) Az államok tegyenek a központi kormányzásra vonatkozó, korábban már említett intézkedésekhez (6–10. bekezdés) hasonló lépéseket annak érdekében, hogy regionális és helyi szinten is biztosítsák a nemzeti

11  Lundi Ajánlások…

kisebbségek részvételét. A regionális és helyi hatóságok struktúrái és döntési folyamatai legyenek áttekinthetőek és érthetővek, hogy ezáltal is ösztönözzék a kisebbségek részvételét.

D. Tanácsadó és konzultatív testületek

12) Az államok hozzanak létre megfelelő intézményi keretek között tanácsadó vagy konzultatív testületeket, amelyek a kormányzati hatóságok és a nemzeti kisebbségek közötti párbeszéd csatornáiként szolgálnak. Az ilyen testületeknek lehetnek konkrét feladatokkal megbízott különleges bizottságaik, amelyek többek között olyan kérdésekkel foglalkoznak, mint a lakhatás, föld, oktatás, nyelvhasználat és kultúra. Az ilyen testületek összetételének tükrözniük kell rendeltetésüket és hozzá kell járulniuk a kisebbségi érdekek hatékonyabb kommunikációhoz és érvényesítéséhez.

13) Ezen testületek jogosítványainak ki kell terjedniük többek között arra, hogy kérdéseket vessenek fel a döntéshozók előtt, ajánlásokat készítsenek, törvényi szabályozásra vonatkozó és egyéb javaslatokat fogalmazzanak meg, figyelemmel kísérjenek bizonyos fejleményeket és véleményezzék a kormánydöntések tervezeteit, amelyek a kisebbségeket közvetlenül vagy közvetve érintik. A kormányzati hatóságoknak rendszeresen kérjék ki az ilyen testületek véleményét a kisebbségekre vonatkozó törvénytervezetekről és államigazgatási intézkedésekről annak érdekében, hogy elősegítsék a kisebbségi problémák megnyugtató rendezését és a bizalom erősítését. Az ilyen testületek hatékony működése megköveteli a szükséges erőforrások biztosítását.

III. ÖNKORMÁNYZÁS

14) A kisebbségek hatékony részvétele a közéletben, szükségessé teheti az önkormányzatiság nem területi vagy területi, illetve vegyes jellegű érvényesítését. Az államoknak megfelelő erőforrásokkal segítsék elő ezen megoldásokat.

15) Az ilyen megoldások eredményes alkalmazásának lényeges feltétele, hogy a kormányzati hatóságok és a kisebbségek felismerjék a kormányzás bizonyos területein a központi és egységes döntések szükségességét, más területeken a sokféleség, sokszínűség előnyeit.

12  Lundi Ajánlások…

• Általában a központi hatóságok által ellátott funkciók közé tartozik a honvédelem, a külügy, a bevándorlási ügyek és vámigazgatás, a makrogazdasági politika és a pénzügyek.

• Egyéb, többek között az alábbiakban is említett ügyekben a kisebbségek vagy a területi közigazgatási intézmények önállóan, illetve a területi és központi hatóságok együttesen járhatnak el.

• Az egy állam határain belül fennálló különböző kisebbségi helyzeteknek megfelelően elképzelhető a funkciók aszimmetrikus elosztása.

16) A területi vagy nem területi önkormányzás intézményei demokratikus elveken kell alapuljanak, hogy biztosítva legyen az érintett lakosság nézeteinek legjobb megjelenítése.

A. Nem területi megoldások

17) A kormányzás nem területi formái hasznosak a nemzeti kisebbségek identitásának és kultúrájának fenntartásához és fejlesztéséhez.

18) Az ilyen szabályozásra leginkább alkalmas kérdések az oktatás, a kultúra, a kisebbségi nyelv használata, a vallás, valamint bizonyos egyéb, a nemzeti kisebbségek identitása és életvitele szempontjából meghatározó ügyek.

• Egyéneknek és csoportoknak jogában áll kisebbségi nyelven használni nevüket és ezeknek a neveknek az anyakönyvi bejegyzését eszközölni.

• A kormányzati hatóságok oktatási normák meghatározásáért viselt felelősségét figyelembe véve a kisebbségi intézmények meghatározhatják a kisebbségi nyelvek, kultúrák vagy mindkettő oktatására vonatkozó tananyagot.

• A kisebbségek meghatározhatják és használhatják saját szimbólumaikat és kulturális önkifejezésük egyéb formáit.

B. Területi megoldások

13  Lundi Ajánlások…

19) Minden demokráciának megvannak a kormányzás különböző területi szintjein alkalmazott megoldásai. Az Európában és másutt felhalmozott tapasztalatok jelzik, annak értékét ha – túl a központi kormányzás egyszerű decentralizációján és a főváros által ellátott funkciók regionális vagy helyi hivatalokra történő átruházásán – bizonyos törvényhozó és végrehajtó hatalmi funkciók elkerülnek a központi kormányzattól a közigazgatás regionális szintjére. A szubszidiaritás elvének tiszteletben tartásával az államnak mérlegelje a hatalom, többek között konkrét önkormányzati funkciók ilyen jellegű területi megosztásának, átruházásának megoldásait, különösen ott, ahol ez bővítené a kisebbségek lehetőségeit a hatalom gyakorlására az őket érintő ügyekben.

20) A nemzeti kisebbségek konkrét történelmi és területi körülményeinek megfelelő helyi, regionális vagy autonóm közigazgatások számos funkciót felvállalhatnak, amelyek segítségével hatékonyabban reagálhatnak ezen kisebbségeket érintő problémákra.

• Az ilyen közigazgatások elsődleges vagy jelentős mértékben ellátott funkciói, többek között, az oktatás, a kultúra, a kisebbségi nyelv használata, a környezetvédelem, a helyi tervezés, a természeti erőforrások, a gazdaság fejlesztése, a helyi igazgatási funkciók ellátása, a lakhatás, az egészségügy és az egyéb szociális szolgáltatások.

• A központi és regionális hatóságok által együttesen ellátott funkciók az adóügyek, az igazságszolgáltatás, az idegenforgalom és a közlekedés.

21) A helyi, regionális és autonóm hatóságok kötelesek tiszteletben tartani és érvényesíteni minden egyén emberi jogait, beleértve a területükön élő bármely kisebbség jogait.

IV. GARANCIÁK

A. Alkotmányos és jogi biztosítékok

22) Az önkormányzás formáiról törvényben kell rendelkezni oly módon, hogy módosításuk ne legyen lehetséges az egyszerű törvények módosításával azonos módon. A kisebbségek döntéshozatalban való részvételét

14  Lundi Ajánlások…

előmozdító megoldásokról törvényben vagy más megfelelő módon lehet rendelkezni.

• Az alkotmányos rendelkezésekként elfogadott megoldások törvénybe iktatása vagy felülvizsgálata a törvényhozás vagy népszavazás magasabb küszöbértékeinek hatálya alá tartozik.

• A törvények által létrehozott önkormányzás formáinak módosításához gyakorta van szükség a törvényhozás, az autonóm testületek vagy nemzeti kisebbségeket képviselő testületek, vagy mindkettő minősített többséggel elfogadott jóváhagyására.

• Az önkormányzatiságra és a döntéshozatalban való kisebbségi részvételre vonatkozó rendelkezések időszakos felülvizsgálata hasznos lehetőségeket kínál ahhoz, hogy a tapasztalatok és megváltozott körülmények ismeretében döntsenek az ilyen rendelkezések felülvizsgálatának szükségességéről.

23) Mérlegelés tárgyává lehet tenni a rendelkezések előzetes vagy lépésenkénti bevezetésének lehetőségét, lehetővé téve a részvétel új formáinak kipróbálását és fejlesztését. Ezeket a rendelkezéseket a törvényhozáson keresztül vagy informális eszközökkel lehet bevezetni – meghatározott időre, a sikerességüktől függően fenntartva a kiterjesztés, a módosítás vagy a megszüntetés lehetőségét.

B. Jogorvoslati lehetőségek

24) A nemzeti kisebbségek hatékony részvételéhez a közéletben feltétlenül szükség van a konfliktusok megelőzésének és a jogviták rendezésének lehetőségét megteremtő konzultációk elfogadott csatornáira, valamint – szükség esetén – az ad hoc vagy alternatív mechanizmusok alkalmazásának lehetőségére. Íme néhány a lehetséges módszerek közül:

• konfliktusok bírósági rendezése, többek között a törvényhozás vagy államigazgatási intézkedések bírósági felülvizsgálata, amelyeknek előfeltétele, hogy az állam rendelkezzen független, hozzáférhető és pártatlan bírósággal, amelynek döntéseit tiszteletben tartják; valamint

• további mechanizmusok a jogviták rendezéséhez, mint például tárgyalás, tényfeltárás, közvetítés, választott bíróság, nemzeti

15  Lundi Ajánlások…

kisebbségi ombudsman és különbizottságok, amelyek gyűjtőpontként szolgálnak és megteremtik a kormányzati kérdésekben kialakult viták rendezésének mechanizmusait.

16  Lundi Ajánlások…

LUNDI AJÁNLÁSOK A NEMZETI KISEBBSÉGEK HATÉKONY RÉSZVÉTELÉRŐL A KÖZÉLETBEN ÉRTELMEZŐ JEGYZET

I. ÁLTALÁNOS ELVEK

1) Mind az Egyesült Nemzetek Alapokmánya (a továbbiakban az „ENSZ Alapokmány”), mind az EBEE/EBESZ alapokmányok arra törekednek, hogy az egyenlő szuverén államok közötti baráti kapcsolatok és együttműködés fejlesztésével, tiszteletben tartva az emberi jogokat, beleértve a kisebbségekhez tartozó személyek jogait, fenntartsák és tovább erősítsék a nemzetközi békét és biztonságot. A történelem számos példával szolgál arra, hogy az emberi jogok, ezen belül a kisebbségi jogok megsértése kikezdheti egy állam belső stabilitását és kedvezőtlenül befolyásolhatja az államközi kapcsolatokat, veszélyeztetve ezzel a békét és biztonságot.

Az 1975. évi Helsinki Záróokmány „tízparancsolatában” megfogalmazott VII. elv elfogadása óta az EBESZ tagállamok felismerték az alapvető összefüggést a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek törvényes érdekeinek tiszteletben tartása, valamint a béke és biztonság fenntartása között. Ezt az összefüggést erősítették meg a további alapokmányok, többek között az 1983. évi Madridi Záróokmány (15. elv), az 1989. évi Bécsi Záróokmány (18. és 19. elv) és az 1990. évi Párizsi Charta az Új Európáért, valamint a további csúcstalálkozó dokumentumai, többek között az 1992. évi Helsinki Dokumentum (IV. rész, 24. bekezdés) és az 1996. évi Lisszaboni Dokumentum (I. rész, Lisszaboni Nyilatkozat a huszonegyedik század Európájának egységes és átfogó biztonsági modelljéről, 2. bekezdés). Az Egyesült Nemzetek szintjén a kisebbségi jogok védelme és érvényesítése és a béke és biztonság fenntartása közötti összefüggés kifejezésre kerül többek között a nemzeti vagy etnikai, vallási és nyelvi kisebbségekhez tartozó személyek jogairól szóló 1992. évi ENSZ Nyilatkozat (a továbbiakban „ENSZ Kisebbségi Nyilatkozat”) preambulumában. Sőt, a Párizsi Charta az Új Európáért elfogadását követően az összes EBESZ tagállam elkötelezte magát a demokratikus kormányzás mellett.

17  Lundi Ajánlások…

A kisebbségekhez tartozó személyek emberi jogainak egyenlő gyakorlásához szükséges lehetőségek teljes megteremtése jelenti többek között a kisebbségek hatékony részvételét a döntéshozatalban, különös tekintettel a kisebbségeket kifejezetten érintő döntésekre. Noha a helyzetek nagymértékben különbözhetnek egymástól, és a hagyományos demokratikus folyamatok esetenként megfelelnek a kisebbségek igényeinek és törekvéseinek, a gyakorlat azt is igazolja, hogy a kisebbségek döntéshozatalban való hatékony részvételéhez gyakorta különleges intézkedések szükségesek. Az alább felsorolt nemzetközi előírások kötelezik az államokat hasonló helyzetekben ilyen intézkedések foganatosítására: az 1990. évi az emberi dimenzióval foglalkozó Koppenhágai Értekezlet Záróokmányának (a továbbiakban a „Koppenhágai Záróokmány”) 35. bekezdése értelmében az EBESZ államok „tiszteletben tartják a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek jogát a közügyekben való hatékony részvételhez, beleértve az ilyen kisebbségek identitásának védelmére és elõmozdítására vonatkozó ügyekben való részvételt”; az 1992. évi ENSZ Kisebbségi Nyilatkozat 2. cikkének 2. és 3. bekezdése értelmében „[a] kisebbségekhez tartozó személyeknek joguk van a […] közéletben való hatékony részvételre” és „joguk van arra, hogy hatékonyan részt vegyenek az országos vagy adott esetben regionális szinten megszülető, saját kisebbségüket vagy lakóhelyüket érintő döntésekben”; az Európa Tanács 1994. évi Keretegyezménye a nemzeti kisebbségek védelméről (a továbbiakban a „Keretegyezmény”) a 15. cikkben rendelkezik arról, hogy az államok „kötelezettséget vállalnak arra, hogy megteremtik a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek számára azokat a feltételeket, amelyek a kulturális, a társadalmi és a gazdasági életben, valamint a közügyekben - különösképpen az õket érintõkben - való részvételhez szükségesek.”

A hatékony részvétel feltételeinek megteremtésénél abból indulnak ki, hogy a részvétel önkéntes. A társadalmi és politikai integráció alapgondolata értelmében ezek a folyamatok nem azonosak az erőszakos asszimiláció folyamataival és eredményeivel, lásd a Keretegyezmény 5. cikkét. A kisebbségekhez tartozó személyek jogos érdekeinek érvényesítése csak abban az esetben lehet a politikai döntésekben és törvényhozásban optimális eredményekkel kecsegtető békés folyamat, ha az önkéntesség elvének tiszteletben tartásával megy végbe. Az ilyen befogadó, részvételt ösztönző folyamatok szolgálhatják a jó kormányzás céljait, hiszen megfelelnek a teljes lakosság érdekeinek, mert a közélet egységes szövetébe integrálják az összes érdeket és megszilárdítják az állam integritását. A kisebbségek közéletben való hatékony részvételének

18  Lundi Ajánlások…

nemzetközi normái kihangsúlyozzák azt a tényt, hogy nem jogosítanak fel senkit az Egyesült Nemzetek, az EBESZ és az Európa Tanács céljaival és elveivel ellentétes tevékenységekre, többek között az államok közötti egyenloséget, a területi integritást és az államok politikai függetlenségét veszélyezteto cselekményekre (lásd a Koppenhágai Dokumentum 37. paragrafusát, az ENSZ Kisebbségi Nyilatkozata 8. cikkének (4) bekezdését és a Keretegyezmény preambulumát).

2) Ezek az ajánlások az 1992. évi Helsinki Dokumentum VI. részének 25. bekezdése szellemében építenek a hatályos kötelezettségekre, amennyiben utóbbiak „további lehetőségeket teremtenek az EBESZ államok számára EBESZ kötelezettségeik hatékony érvényesítéséhez, beleértve a nemzeti kisebbségek védelmét és az etnikai, kulturális, nyelvi és vallási identitásuk megőrzéséhez szükséges feltételek megteremtését”.

Az ENSZ Alapokmánya 1. cikkének (3) bekezdése rendelkezik arról, hogy a szervezet céljainak egyike „nemzetközi együttműködés a gazdasági, szociális, kulturális és humanitárius jellegű nemzetközi problémák megoldásában, a mindenkit megillető emberi jogok és alapvető szabadságjogok tiszteletben tartásának támogatása és ösztönzése, a faji, nemi, nyelvi vagy vallási megkülönböztetés teljes kizárásával” – amit tovább pontosít az 55. cikk (c) bekezdése: „az emberi jogok és alapvető szabadságjogok általános tiszteletben tartása és érvényesítése, mindennemű faji, nemi, nyelvi és vallási megkülönböztetés nélkül”. Az Alapokmány egyik meghatározó eleme az emberi jogok tiszteletben tartása és a nemzetközi béke és biztonság közötti szoros összefüggés, és az az emberi méltóság mint alapérték ismételten megjelenik az 1948. évi Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatának 1. cikkében, az 1966. évi Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya preambulumaiban, az 1966. évi Nemzeti Egyezményben a gazdasági, szociális és kulturális jogokról, valamint az 1965. évi Nemzetközi Egyezményben a faji diszkrimináció összes formájának felszámolásáról. A méltóság tiszteletben tartása minden emberi lényt megillet, ehhez társulnak az egyenlő és elidegeníthetetlen jogok.

Az egyenlo méltóság és elidegeníthetetlen emberi jogok premisszájából következik a diszkriminációmentesség elve, amely megjelenik gyakorlatilag minden nemzetközi emberi jogi okmányban, beleértve az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatának 2. cikkét, a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya 2. és 26. cikkét, valamint a A gazdasági, szociális és kulturális jogok Nemzetközi

19  Lundi Ajánlások…

Egyezségokmányának 2. cikkét. A Nemzetközi Egyezmény a faji diszkrimináció összes formájának felszámolásáról 1. cikke világossá teszi, hogy ez az eszköz egyaránt tiltja a „származás, vagy nemzeti vagy etnikai eredet” alapján alkalmazott diszkriminációt. Az 1950. évi Európai Egyezmény az emberi jogok és alapvető szabadságjogok védelméről (a továbbiakban „Európai Emberi Jogi Egyezmény”) 14. cikke az egyezményben garantált jogok és szabadságjogok érvényesítését illetően kifejezetten kiterjeszti a diszkriminációmentesség elvét a „nemzeti vagy szociális származásra, [vagy] egy nemzeti kisebbséghez való tartozásra”. Az EBESZ államok többségének alkotmányában szerepelnek ezek az elvek és megállapítások.

Amennyiben a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek jogosultak a közéletben való hatékony részvételre, ezt a jogot minden diszkriminációtól mentesen kell élvezniük, lásd a Koppenhágai Dokumentum 31. bekezdését, a Keretegyezmény 4. cikkét, valamint az ENSZ Kisebbségi Nyilatkozat 4. cikkének (1) bekezdését. A Keretegyezmény 4. cikkének (2) bekezdésével összhangban az egyenlő méltóság elve túlmutat a diszkriminációmentesség elvén és magában foglalja az „egy nemzeti kisebbséghez és a többséghez tartozó egyének közötti teljes és tényleges egyenlőséget”, amihez az államok kötelesek „szükség esetén megtenni a megfelelő intézkedéseket a … politikai … élet … összes területén”, és ennek során „kellõ figyelmet fordítanak a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek sajátos körülményeire.”

Az ajánlásban az emberi jogok és a civil társadalom fejlődésének összekapcsolása egy „hatékony politikai demokrácia” iránti igényt tükröz, amely az Emberi Jogok Európai Egyezményének preambuluma szerint elválaszthatatlanul összekapcsolódik az igazságossággal és a békével a világban. Az EBESZ államok az Új Európa Chartában ismételten megerősítették, hogy a demokratikus kormányzás és ezen belül az emberi jogok tiszteletben tartása a prosperitás alapja.

3) Amennyiben konkrét intézmények létrehozásával kívánnak gondoskodni a nemzeti kisebbségek közéletben való hatékony részvételéről, ez nem mehet mások jogainak rovására. Minden emberi jogot mindenkor tiszteletben kell tartani, és ez vonatkozik azokra az intézményekre is, amelyekre az állam átruházhatja bizonyos állami hatáskörök gyakorlását. A Koppenhágai Dokumentum 33. bekezdésével összhangban amikor a résztvevő államok meghozzák a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek identitásának védelmében szükséges intézkedéseket, „bármely ilyen intézkedésnek

20  Lundi Ajánlások…

összhangban kell lennie az egyenlõség és diszkriminációmentesség elveivel, az érintett résztvevõ állam többi állampolgárára tekintettel ”. A Koppenhágai Dokumentum a 38. bekezdésben arról is rendelkezik, hogy az EBESZ „résztvevõ államok a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek jogainak védelmére és elõmozdítására irányuló erõfeszítéseik során teljes körûen tiszteletben tartják kötelezettségvállalásaikat a létezõ emberi jogi egyezmények és egyéb idevágó nemzetközi okmányok alapján”. A Keretegyezmény 20. cikkében ugyancsak tartalmaz egy hasonló rendelkezést: „A jelen Keretegyezménybe foglalt elvekbõl eredõ jogok és szabadságok gyakorlása során minden, valamely nemzeti kisebbséghez tartozó személy tiszteletben tartja a nemzeti törvényhozást és mások jogait, különösen a többséghez tartozókét és más nemzeti kisebbségiekét”. Ez érinti többek között a „kisebbségek a kisebbségeken belül” esetet, különös tekintettel a területi összefüggésekre (lásd a 16. és 21. ajánlást alább). Ebbe beletartozik továbbá a nők emberi jogainak tiszteletben tartása, beleértve „az ország politikai és közéletére” vonatkozó diszkriminációmentességet, lásd az 1979. évi Egyezmény a nőkkel szembeni diszkrimináció összes formájának felszámolásáról 7. cikkét.

4) A kisebbségekhez tartozó személyek önmeghatározásának elve néhány alapvető kötelezettségen nyugszik. A Koppenhágai Dokumentum 32. bekezdése rendelkezik arról, hogy „valamely nemzeti kisebbséghez való tartozás a személy egyéni választásának kérdése, és ebből a választásból semmilyen hátránya nem származhat”. A Keretegyezmény 3. cikkének (1) bekezdése hasonlóan rendelkezik: „Minden, valamely nemzeti kisebbséghez tartozó személynek joga van szabadon megválasztani, hogy kisebbségiként kezeljék-e vagy sem és ebbõl a választásából vagy e választásával összefüggõ jogainak gyakorlásából semmiféle hátránya ne származzék”. Az ENSZ Kisebbségi Nyilatkozata 3. cikkének (2) bekezdése ugyancsak tartalmaz egy tilalmi rendelkezést arról, hogy „egy nemzeti kisebbséghez tartozó személyt az ebben a Nyilatkozatban megfogalmazott jogok gyakorlásának vagy nem gyakorlásának következményeként” semmilyen joghátrány nem érheti.

Az egyéni autonómia és szabadság tiszteletben tartásához elengedhetetlen az egyén önmeghatározásának szabadsága. Egy adott személynek több identitása is lehet, amelyek nemcsak az illető magánéletére, hanem a közéletben való részvételére is vonatkoznak. Az egyének és eszmék fokozott áramlása által jellemzett nyitott társadalmakban számos személynek van többes identitása; amelyek egybeesnek, egymás mellett léteznek vagy egymásra rakódnak (hierarchikus vagy nem hierarchikus

21  Lundi Ajánlások…

módon), így tükrözve az egyén identitásainak különböző összekapcsolódásait. Természetesen, az etnikai hovatartozás nem egyetlen alapja az identitásoknak, ezek még csak nem is egységesek egy adott közösségen belül sem, a közösség tagjainál különböző formában és mértékben jelentkezhetnek. Az éppen napirenden levő különböző ügyektől függően az eltérő identitások lehetnek többé vagy kevésbé érzékelhetők. Ennek következményeként egyazon személy eltérő célokra különböző módon határozhatja meg önmagát attól függően, mennyire fontos számára az önmeghatározás láthatósága, érzékelhetősége. Például egyes államokban egy adott személy egy bizonyos nyelven nyújthatja be az adóbevalláshoz szolgáló nyomtatványokat, ezzel szemben a helyi közösségben más célokra eltérő módon határozhatja meg önmagát.

5) A demokrácia keretei között a döntés folyamata legalább annyira fontos, mint a meghozott döntések tartalma. Miután a jó kormányzás nem csak az emberektől, de az emberekért is van, a döntési folyamatokba minden esetben be kell vonni az érintetteket, a folyamatokat mindenki számára áttekinthetővé és megítélhetővé kell tenni, ezenkívül az érintettek számára lehetővé kell tenni a számonkérést. Csak az ilyen döntési folyamatok alkalmasak a közbizalom ösztönzésére és fenntartására. A befogadó jellegű folyamatok közül említést érdemel a konzultáció, a szavazás, a népszavazás, de akár a közvetlenül érintettek kifejezett egyetértése. Az ilyen folyamatok eredményeként megszülető határozatok vélhetően ösztönözhetik az önkéntes jogkövető magatartást. Azokban a helyzetekben, ahol az állami hatóságok és az érintett közösség nézetei nagymértékben különbözhetnek egymástól, a jó kormányzás egy harmadik fél szolgálatainak igénybevételét javasolhatja annak érdekében, hogy segít a legmegfelelőbb megoldás kialakításában.

Ami kifejezetten a nemzeti kisebbségeket illeti, a Koppenhágai Dokumentum 33. bekezdése arra kötelezi az EBESZ résztvevő államait, hogy intézkedéseket tegyenek „a területeiken élő nemzeti kisebbségek etnikai, kulturális, nyelvi és vallási identitásának védelmében és megteremtsék az ilyen identitás támogatásának feltételeit […] megfelelő konzultáció után, beleértve a kapcsolattartást az ilyen kisebbségek szervezeteivel vagy egyesületeivel”. A Helsinki Dokumentum VI. részének 26. bekezdésében az EBESZ résztvevő államok további kötelezettségeket vállaltak „a nemzeti kisebbségi kérdések konstruktív kezelésére – békés eszközökkel és az összes érintett párbeszédén keresztül, az EBESZ elvek és kötelezettségek alapján”. Ami az „összes érintett felet” illeti, a Koppenhágai Dokumentum 30. bekezdése elfogadja „a nem-

22  Lundi Ajánlások…

kormányzati szervezetek, beleértve a politikai pártok, szakszervezetek, emberi jogi szervezetek és vallási csoportok fontos szerepét a tolerancia, a kulturális változatosság elõmozdításában és a nemzeti kisebbségekre vonatkozó kérdések megoldásában.”

A befogadó folyamatokhoz toleranciára van szükség. A kölcsönös megbecsülés és az egyenlőség jellemezte társadalmi és politikai légkörről törvényekben kell gondoskodni, de ezt hivatott segíteni egy, a lakosság egésze által támogatott társadalmi etika. Különleges szerepe van e tekintetben a médiának. A Keretegyezmény 6. cikkének (1) bekezdése rendelkezik arról, hogy „a felek bátorítják a tolerancia és kultúrák közötti párbeszéd szándékát, valamint hatékony intézkedéseket hoznak, hogy elõmozdítsák minden, területükön élõ személy közötti kölcsönös tiszteletet, megértést és együttmûködést, kiváltképpen az oktatás, a kultúra és a tömegkommunikációs eszközök területén, tekintet nélkül e személyek etnikai, kulturális, nyelvi vagy vallási identitására”. Az államoknak többek között véget kell vetniük a becsmérlő vagy pejoratív nevek és fogalmak nyilvános használatának és lépéseket kell tenniük a negatív sztereotípiák ellensúlyozására. Ideális esetben az érintett közösség képviselőinek is részt kell venniük az ilyen problémák áthidalását szolgáló intézkedések kiválasztásában és tervezésében.

II. RÉSZVÉTEL A DÖNTÉSI FOLYAMATBAN

A. Megoldások a központi kormányzat szintjén

6) Az EBESZ nemzeti kisebbségi szakértőinek tanácskozása (Genf) által elkészített 1991. évi Jelentés III. részének 1. bekezdése a Koppenhágai Dokumentum 35. bekezdésére támaszkodva kihangsúlyozza, hogy „amikor a nemzeti kisebbségek helyzetére vonatkozó kérdések országon belül kerülnek napirendre, a nemzeti kisebbségeknek hatékony lehetőségekkel kell rendelkezniük az ezekben a vitákban való részvételhez … [és] hogy a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek vagy képviselőik [ilyen] demokratikus részvétele a döntési folyamatokban vagy konzultatív testületekben fontos eleme a közügyek intézésében való hatékony részvételnek”. A Helsinki Dokumentum VI. részének 24. bekezdése arra kötelezi az EBESZ-ben részt vevő államokat, hogy „ezzel összefüggésben tegyenek határozottabb erőfeszítéseket annak érdekében, hogy a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek önállóan vagy másokkal egy közösségben szabadon gyakorolhassák emberi jogaikat és alapvető

23  Lundi Ajánlások…

szabadságjogaikat, beleértve az egyes államok demokratikus döntési eljárásainak megfelelő részvételt országaik politikai, gazdasági, társadalmi és kulturális életében, beleértve a demokratikus részvételt – többek között politikai pártokon és egyesületeken keresztül – az országos, regionális és helyi döntéshozó és konzultatív testületekben”.

A részvétel lényege a bevonás, mind a döntési folyamatokhoz való lényegi hozzájárulás lehetőségének megteremtése értelmében, mind pedig ezen hozzájárulások kifejtett hatásának értelmében. A jó kormányzás fogalmába beletartozik az a premissza, miszerint az egyszerű többséggel hozott döntés nem minden esetben elégséges. Az állam struktúráját illetően a decentralizáció különböző formái biztosíthatják a döntési folyamatok maximális relevanciáját és számonkérhetőségét az érintettek számára – a központi állam és a térségek szintjén egyaránt. Ez különböző módon képzelhető el egy egységes államban vagy föderációs /konföderációs rendszerekben. A döntéshozó testületekben a kisebbségi képviseletet a kisebbségek számára fenntartott helyekkel (kvótákkal, promóciókkal vagy egyéb eszközökkel) lehet biztosítani; a részvétel egyéb formái közül említést érdemel a tagság különböző bizottságokban – szavazati joggal vagy megfigyelői minőségben. Hasonló eszközökkel, formális előírásokkal vagy elfogadott gyakorlattal lehet biztosítani a részvételt a végrehajtó, bírósági, közigazgatási és egyéb testületekben. A kisebbségi problémák kezelésére különleges testületeket is fel lehet állítani. Az összes kisebbségi jog gyakorlásához szükséges lényeges lehetőségek megteremtéséhez konkrét intézkedésekre van szükség a közszolgálatban, beleértve a „közszolgáltatáshoz való egyenlő hozzáférés” lehetőségének megteremtését, ahogy azt a Nemzetközi Egyezmény a faji diszkrimináció összes formájának felszámolásáról, 5. cikk (c) pontja fogalmazza meg.

B. Választások

7) Szabad, tisztességes és időszakos választásokon megválasztott reprezentatív kormány az, ami fémjelzi a modern demokráciát. A legfontosabb cél az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatának 21. cikke (3) bekezdésében leírtak szerint, hogy „a népakarat legyen a kormány felhatalmazásának alapja”. Ez az alapvető norma fogalmazódik meg a nemzetközi és európai egyezményekben, nevezetesen a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya 25. cikkében és az Európai Emberi Jogi Egyezményhez csatolt I. Jegyzőkönyv 3. cikkében.

24  Lundi Ajánlások…

Az EBESZ tagállamok vonatkozásában a Koppenhágai Dokumentum 5. és 6. bekezdése rendelkezik arról, hogy „az igazságosság azon elemi közül, amelyek lényegesek a természetes emberi méltóság és az összes emberi lény egyenlő és elidegeníthetetlen jogainak maradéktalan kifejezésre juttatásához”, „az időszakos és valódi választásokon keresztül szabadon és tisztességesen kifejezésre juttatott népakarat az, amely az összes kormány felhatalmazásának és legitimitásának alapja”. Noha az államok szabadon dönthetnek arról, hogyan tesznek eleget ezeknek a kötelezettségeknek, ezt diszkriminációtól mentesen kell megtenniük és gondoskodniuk kell a lehető legteljesebb reprezentativitásról. Az ENSZ Emberi Jogi Bizottsága a 25. cikkre vonatkozó 25. sz. Általános Észrevétel 12. bekezdésében (57. ülésszak, 1996) közölt értelmezésében leszögezte, hogy „A szólás, a gyülekezés és az egyesülés szabadsága lényeges feltételei a szavazati jog hatékony gyakorlásának, ezeknek a jogoknak teljes védelmet kell élvezniük. […] szavazásra vonatkozó információkat és anyagokat a kisebbségi nyelveken is hozzáférhetővé kell tenni”. Sőt, a 25. sz. Általános Észrevétel 5. bekezdése úgy rendelkezik, hogy „A közügyek intézése […]tág fogalom, amely a politikai hatalom, ezen belül törvényhozó, végrehajtó és közigazgatási hatalom gyakorlására vonatkozik. Érinti a közigazgatás minden vonatkozását, a nemzetközi, nemzeti, regionális és helyi politika alakítását és végrehajtását”.

Miután a különböző nézetek és érdekek miatt egyik választási rendszer sem semleges, az államoknak egy olyan rendszer bevezetésén kell fáradozniuk, amely az adott helyzetben a lehető legszélesebb rétegek képviseletét ellátó kormány megalakulását eredményezné. Ez különösen fontos a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek számára, akik adott esetben egyéb módon nem juthatnak megfelelő képviselethez.

8) A demokráciák elvben nem lehetnek befolyással az emberek politikai szerveződésére és annak módjára – mindaddig, amíg eszközeik békések, és ameddig mindenki tiszteletben tartja mások jogait. Ez lényegét tekintve az egyesülés szabadságának kérdése, erről számos nemzetközi okmány rendelkezik: az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatának 20. cikke; a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya 22. cikke; az Európai Emberi Jogi Egyezmény 11. cikke; valamint a Koppenhágai Dokumentum 6. bekezdése. Az egyesülés szabadságának kifejezetten a nemzeti kisebbségekre vonatkozó további garanciáit tartalmazza a Koppenhágai Dokumentum 32.6. bekezdése és a Keretegyezmény 7. cikke. A Helsinki Dokumentum VI. részének 24. bekezdése arra kötelezi

25  Lundi Ajánlások…

az EBESZ résztvevő államait, hogy „gondoskodjanak arról, hogy a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek önállóan vagy másokkal egy közösségben szabadon gyakorolhassák emberi jogaikat és az alapvető szabadságjogokat, beleértve az országaik […] politikai […] életében való részvétel jogát, többek között […] politikai pártokon és egyesületeken keresztül.

Noha a jogegyenlőség és a diszkriminációmentesség maradéktalan érvényesítése csökkenti vagy megszünteti az etnikai kötelékek alapján szerveződő politikai pártok iránti igényt, bizonyos helyzetekben az ilyen, közösségi alapon szerveződő pártok jelentik az egyetlen reményt a sajátos érdekek hatékony képviseletére és ily módon a hatékony részvételre. Pártok természetesen más alapokon, például regionális érdekek mentén is szerveződhetnek. A pártoknak ideális esetben nyitottaknak kell lenniük és túl kell lépniük a szűken értelmezett etnikai kérdéseken; ezért a fő politikai áramlatok mentén szerveződő pártoknak be kell fogadniuk a kisebbségek tagjait, ezáltal csökkentve az etnikai pártok iránt megmutatkozó igényt és az ilyen jellegű törekvéseket. E tekintetben fontos lehet a választási rendszer kiválasztása. A politikai pártok semmilyen körülmények között sem szíthatnak fajgyűlöletet, ezt tiltja többek között a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya 20. cikke és A faji diszkrimináció összes formájának felszámolásáról szóló Nemzetközi Egyezmény 4. cikke.

9) A választási rendszer rendelkezhet a törvényhozó hatalom és egyéb testületek és intézmények, többek között egyéni tisztségviselők megválasztásáról. Noha a választási körzetenként megválasztott egy-egy képviselő alapján működő rendszerek biztosíthatják a kisebbségek elégséges képviseletét – attól függően, hogyan húzzák meg a választási körzetek határait és mekkora a kisebbségi közösségek koncentrációja –, az arányos képviselet további garanciákkal szolgálhat az ilyen kisebbségi képviselet biztosításához. Az arányos képviselet számos változatát alkalmazzák az EBESZ tagállamaiban. Használják többek között a „preferencia-szavazást”, ahol a szavazók a választás sorrendjében rangsorolják a jelölteket; a „nyílt listás rendszereket”, ahol a választók egy pártlistán szavazhatnak egy bizonyos jelöltre, valamint szavazhatnak a pártra; a „panachage” szavazást, ahol a választók különbözők pártlistáról egynél több jelöltre szavazhatnak; valamint a „kumulációt”, ahol a szavazók egynél több szavazatot adhatnak le egy kiválasztott jelöltre. A küszöböket úgy kell meghatározni, hogy azok ne legyenek akadályai a kisebbségi képviseletnek.

26  Lundi Ajánlások…

10) A választási körzetek határainak megállapítása során figyelembe kell venni a nemzeti kisebbségek aggályait és érdekeit, abból a szempontból, hogy megfelelő képviseletük biztosítva legyen a döntéshozó testületekben. Az „egyenlőség” fogalma azt jelenti, hogy a kiválasztott módszer senkinek az érdekeit sem sértheti, és hogy méltányolni kell az összes kifejezésre juttatott aggályt és érdeket. Ideális esetben a határokat egy független és pártatlan testületnek kell meghatároznia, amely egyéb szempontok mellett tiszteletben tartja a kisebbségek jogait. Az EBESZ tagállamaiban ezt gyakran állandó, professzionális választási bizottságokkal igyekeznek megoldani. Az államok semmilyen körülmények között sem módosíthatják a választási körzetek határait, illetve semmilyen egyéb eszközzel sem módosíthatják egy körzetben élő populáció összetételét kifejezetten azzal a céllal, hogy felhígítsák vagy kizárják a kisebbségi képviseletet. Ezt kifejezetten tiltja a Keretegyezmény 16. cikke; az Európai Önkormányzati Charta 5. cikke leszögezi, hogy „A helyhatósági választási körzetek határainak bármilyen változtatásához előzetes konzultációkat kell folytatni az érintett helyi közösségekkel, adott esetben egy népszavazással, amennyiben ezt az alkotmány lehetővé teszi” (lásd a területi rendelkezésekre vonatkozó 19. ajánlást).

C. Megoldások regionális és helyi szinteken

11) Ez az Ajánlás vonatkozik a kormányzás összes, központi hatóságok alatti szintjére (járások, megyék, körzetek, prefektúrák, helyhatóságok, nagy- és kisvárosok, legyenek ezek egységes állam egységei vagy szövetségi állam államalkotó részei, beleértve az autonóm régiókat és egyéb hatóságokat). A minden embert megillető emberi jogok következetes gyakorlása azt jelenti, hogy a központi kormányzat szintjén biztosított jogosultságokat az alacsonyabb szinten is biztosítani szükséges. A regionális és helyi szinteken létrehozott struktúrák különbözhetnek a központi kormányzat szintjén alkalmazott rendszerektől. A struktúrák létrejöhetnek továbbá aszimmetrikusan, a különböző igények és kifejezett kívánságok mentén eszközölt változtatásokkal.

D. Tanácsadó és konzultatív testületek

12) A Helsinki Dokumentum VI. részének 24. bekezdése arra kötelezi az EBESZ résztvevő államokat, hogy „gondoskodjanak arról, hogy a nemzeti

27  Lundi Ajánlások…

kisebbségekhez tartozó személyek önállóan vagy másokkal közösségben szabadon gyakorolhassák emberi jogaikat és alapvető szabadságjogaikat, beleértve a teljes részvételt a […] politikai […] életben, beleértve a demokratikus részvételt […] az országos, regionális és helyi döntéshozó és konzultatív testületekben”. Az ilyen testületek lehetnek állandó vagy ad hoc testületek, a törvényhozó vagy végrehajtó hatalom részei vagy ezek mellé rendelt intézmények, illetve azoktól független szerveződések. A parlamenti testületek mellé rendelt bizottságok, mint például a kisebbségi kerekasztalok az EBESZ számos tagállamában ismertek. Az ilyen testületek a kormányzás különböző szintjein működhetnek és működnek is ideértve a hasonló jellegű önkormányzati szerveződéseket. Ahhoz, hogy ezek a testületek hatékonyan működhessenek, a testületekben helyet kell kapniuk a kisebbségi képviselőknek és a kérdésekben jártas szakértőknek, gondoskodni kell a működéshez szükséges erőforrásokról, valamint arról, hogy a döntéshozók komolyan odafigyeljenek a testületek állásfoglalásaira. A tanácsadói és szakértői tevékenységen túl az ilyen testületek hasznos közvetítő tevékenységet is elláthatnak a döntéshozók és a kisebbségi csoportok között. Intézkedéseket ösztönözhetnek a kormányzati szinten és a kisebbségi közösségekben egyaránt. Az ilyen testületek a programok végrehajtásával kapcsolatos konkrét feladatok ellátásában is részt vehetnek, többek között az oktatás területén. Mindezek mellett egyes kisebbségek életében fontos szerepet játszhatnak a konkrét feladatokra létrejött bizottságok; az ilyen testületekben gondoskodni szükséges az érintett közösségek képviseletéről.

13) E testületek konstruktív alkalmazásának lehetőségei helyzetenként különböznek. A jó kormányzáshoz azonban minden esetben szükség van a hatóságok kezdeményező lépéseire; arra van szükség, hogy a hatóságok hivatkozzanak rájuk és szükség esetén igényeljék a testületek közreműködését. A hatóságoknak e testületekkel és tagjaikkal szemben tanúsított nyitott és befogadó magatartása hozzájárulhat jobb döntések megszületéséhez és a szélesebb társadalom bizalmának megnyeréséhez.

III. ÖNKORMÁNYZÁS

14) Az „önkormányzás” mint fogalom azt jelenti, hogy egy közösség ellenőrzést gyakorol az őt érintő ügyekben. A „kormányzás” fogalmának használata nem feltétlenül jelent kizárólagos joghatóságot. Magában foglalhatja a közigazgatási hatóságot, az irányítást, valamint a meghatározott törvényhozó és bírósági joghatóságot. Az állam bizonyos

28  Lundi Ajánlások…

jogosítványok átruházásával vagy átadásával, illetve szövetségi állam esetében az alkotmányos jogosítványok eredendő megosztásával érheti el ezt a hatalommegosztást. Az EBESZ résztvevő államok között az „önkormányzás” megoldásai eltérő módon vonatkoznak az autonómia, az önálló kormányzás és az önkormányzat átruházására. Ez a fogalom semmilyen körülmények között sem tartalmazhat etnikai kritériumokat a területi rendezésekre vonatkozó.

A Koppenhágai Dokumentum 35. bekezdésében az EBESZ résztvevő államok tudomásul vették, hogy „egyes nemzeti kisebbségek etnikai, kulturális, nyelvi és vallási identitásának védelme és feltételeinek megteremtése érdekében vállalt azon erõfeszítéseket, amelyek e célok elérésének egyik lehetséges eszközeként az ilyen kisebbségek speciális történelmi és területi körülményeinek megfelelõ helyi vagy autonóm közigazgatás megteremtését célozzák, az érintett állam politikájának megfelelõen”. Az EBESZ nemzeti kisebbségi szakértőinek tanácskozása (Genf) által elkészített Jelentés ennek megfelelően a IV. rész 7. bekezdésében leszögezte, „hogy egyes [részt vevő államok] megfelelő demokratikus eszközökkel pozitív eredményeket értek el, többek között […]helyi és autonóm közigazgatás, valamint területi alapú autonómia, beleértve a szabad és időszakos választásokon megválasztott konzultatív, törvényhozó és végrehajtó testületek működése; egy nemzeti kisebbség önigazgatása olyan, identitását érintő területek esetében, ahol a területi autonómia mint megoldás nem alkalmazható; valamint a kormányzás decentralizált vagy helyi formáinak bevezetésével; […] pénzügyi és szakmai segítségnyújtással nemzeti kisebbségekhez tartozó egyének részére, akik szeretnék gyakorolni a jogaikat saját oktatási, kulturális és vallási intézményeik, szervezeteik és egyesületeik létrehozására és fenntartására […]”. Az Európai Önkormányzati Charta preambuluma általánosabban jelleggel hangsúlyozza ki a „demokrácia és a hatalmi decentralizáció elveit” mint hozzájárulást „a helyi önkormányzatok megtartásához és megszilárdításához különböző európai országokban”. Ez utóbbival kapcsolatban az Európai Önkormányzati Charta a 9. cikkben rendelkezik az ilyen decentralizált jogosítványok gyakorlásához szükséges megfelelő pénzügyi erőforrásokra való jogosultságról.

15) Amennyiben az állam az állam egészét érintő bizonyos területekért tartozik felelősséggel, központi szervein keresztül gondoskodnia kell ezen területeknek a szabályozásáról. Itt jellemzően az alábbi területekről van szó: honvédelem, amely lényeges feltétele a területi egység fenntartásának; makrogazdasági politika, amely annyiban fontos, amennyiben a központi

29  Lundi Ajánlások…

kormányzat a gazdasági értelemben egymástól eltérő régiók közötti kiegyenlítő erőként működik; valamint a diplomácia klasszikus kérdései. Amennyiben egyéb területeknek is kiemelt szerepük lehet az állam működtetésében, ezeket a területeket – legalábbis bizonyos mértékben – a központi hatóságoknak kell szabályozniuk. Ugyanakkor ezen területek szabályozása lehet megosztott is, beleértve a kifejezetten érintett területi egységeket vagy a kisebbségi csoportokat (lásd a 18. és 20. ajánlást). A szabályozó hatalom ilyen jellegű megosztásának mindazonáltal összhangban kell lennie az emberi jogi normákkal, a szabályozást a gyakorlati szempontok figyelembevételével, összehangoltan kell végezni.

Az egyik olyan terület, ahol hagyományosan érvényesül a területi vagy nem területi alapon működő megosztott szabályozás vagy mindkettő, és amely rendkívüli jelentőséggel bír az állam egésze és a kisebbségi csoportok számára egyaránt, az oktatás. A UNESCO Egyezmény a diszkrimináció ellen az oktatásban 5. cikkének 1. bekezdése részletesebben fogalmazza meg, hogyan kell működnie a megosztásnak ezen a területen: „Az Egyezményt aláíró Felek egyetértenek abban, hogy: […]

(b) Fontos tiszteletben tartani a szülők vagy adott esetben a gyámok szabadságát, először abban, hogy nem állami hatóságok által fenntartott, de az illetékes hatóságok által megfogalmazott vagy jóváhagyott minimális oktatási előírásoknak megfelelni képes intézményeket választhassanak gyermekeiknek, valamint, másodszor, az állam által a jogalkalmazás során követett eljárásokkal összhangban, saját meggyőződésüknek megfelelően gondoskodjanak gyermekeik vallási és erkölcsi neveléséről; egyetlen személyt vagy csoportot sem lehet kényszeríteni arra, hogy saját meggyőződésével vagy meggyőződéseikkel ellentétes vallási képzésben részesüljön;

(c) fontos elfogadni és elismerni a nemzeti kisebbségek tagjainak jogát saját, önálló oktatási tevékenységre, beleértve az iskolák fenntartását, valamint – az adott állam oktatáspolitikájától függően – a kisebbség anyanyelvének használatát vagy az anyanyelvi oktatást, azzal a megkötéssel, hogy: (i) ennek a jognak a gyakorlása nem akadályozhatja az ilyen kisebbségek tagjait az egész közösség kultúrájának és nyelvének megismerésében és a közösség tevékenységeiben való részvételben, illetve nem sértheti a nemzeti szuverenitást; (ii) az oktatás színvonala nem lehet alacsonyabb az

30  Lundi Ajánlások…

illetékes hatóságok által előírt vagy engedélyezett szintnél; valamint (iii) az ilyen iskolák látogatása opcionális.”

16) A demokratikus kormányzás elve érvényes a kormányzás minden szintjére és minden egyes elemére– amely megfogalmazásra került az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatának 21. cikkében, a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya 25. cikkében és az Európai Emberi Jogi Egyezményhez csatolt I. Jegyzőkönyv 3. cikkében, valamint az EBESZ normákban. Ott, ahol szükséges vagy célszerű az önkormányzás intézményeinek felállítása, a jogok egyenlő gyakorlása ezen intézményekben is szükségessé teszi a demokrácia elvének érvényesítését.

31  Lundi Ajánlások…

A. Nem területi megoldások

17) Ebben a szakaszban a nem területi – gyakorta „egyéni” vagy „kulturális autonómiának” nevezett – autonómiával foglalkozunk, amely ott lehet leginkább hasznos, ahol egy csoport földrajzi értelemben szétszórtan él. Az hatalom ilyen megosztása, beleértve az egyes konkrét területek és ügyek fölötti ellenőrzést, elképzelhető mind az állam szintjén, mind pedig bizonyos területi egységeken belül. Minden esetben gondoskodni kell mások emberi jogainak tiszteletben tartásáról. Sőt, ezeknél a megoldásoknál gondoskodni kell a megfelelő anyagi eszközökről, hiszen csak ezek birtokában válhat lehetővé bizonyos közfunkciók ellátása; e megoldásoknak befogadó jellegű folyamatokból kell következniük (lásd az 5. ajánlást).

18) A lehetséges funkciókról készült jegyzék nem teljes. Nagyon sok függ az adott helyzettől, különösen a kisebbség igényeitől és törekvéseitől. Különböző helyzetekben eltérő kérdések többé vagy kevésbé lehetnek fontosak a kisebbségek számára, és az ezeken a területeken megszülető döntések eltérő mértékben érintik a kisebbségeket. Egyes területek megoszthatók. A kisebbségek számára különösen aggályos területek egyike a nevek anyakönyvezése, a képviseleti intézmények nevének bejegyzése, lásd a Keretegyezmény 11. cikkének (1) bekezdését. Az Ajánlás nem támogat semmilyen kormányzati beavatkozást vallási ügyekben, kivéve a vallásügyi hatóságokra átruházott jogosítványok gyakorlását (pl. az egyéb családi állapotot illetően). Ugyancsak nem támogatja az Ajánlás azt az elképzelést, hogy kisebbségi intézmények ellenőrzést gyakoroljanak a média fölött – noha a kisebbségekhez tartozó személyeknek lehetővé kell tenni saját média létrehozását és használatát, lásd a Keretegyezmény 9. cikkének (3) bekezdését. A kultúrának vannak természetesen különböző, egyéb területekre, többek között a szociális szolgáltatások, a lakásépítés és a gyermekgondozás területére átnyúló vonatkozásai; az államnak ezeken a területeken kötelessége figyelembe venni a kisebbségi érdekeket.

B. Területi megoldások

19) Az európai államokban megfigyelhető egy általános trend a jogkörök átruházására és a szubszidiaritás elvének alkalmazására; a döntések a leginkább érintettekhez a lehető legközelebb születnek, adott esetben a legérintettebbek saját maguk döntenek saját sorsukról. Az Európai Önkormányzati Charta 4. cikkének (3) bekezdése az alábbiak szerint

32  Lundi Ajánlások…

fogalmazza meg ezt a célkitűzést: „Az állami kötelezettségeket lehetőség szerint azoknak a hatóságoknak kell ellátniuk, amelyek a legközelebb vannak az állampolgárokhoz. Minden olyan esetben, amikor egy kötelezettséget egy másik hatóságra ruháznak át, mérlegelni kell a feladat terjedelmét és jellegét és a hatékonyság és a gazdaságosság követelményeit.” A területi önkormányzat segíthet az államok egységének megőrzésében, miközben fokozza a kisebbségek részvételét és bevonását, hiszen a kisebbségek a lakossági összetételt tükröző önkormányzati intézményekben jutnak nagyobb szerephez a kormányzásban. Ennek a célnak a szövetségi államok is megfelelnek, ugyanúgy, mint az egységes vagy szövetségi államok szervezetében működő autonómiák is. Elképzelhető vegyes közigazgatások létrehozása. Amint azt a 15. ajánlásban már említettük, nincs szükség az állam egész területén egységes megoldások alkalmazására; a konkrét megoldások az igényekkel és kifejezett törekvésekkel összhangban változhatnak.

20) Az autonóm hatóságoknak valós hatalommal kell rendelkezniük ahhoz, hogy a törvényhozó, végrehajtó és bírósági hatalom szintjén meghozhassák a szükséges döntéseket. Az államon belül a hatalom a központi, regionális és helyi hatóságok, valamint a funkciók közötti is megosztható. A Koppenhágai Dokumentum 35. bekezdése említést tesz „a speciális történelmi és területi körülményeinek megfelelõ helyi vagy autonóm közigazgatás” alternatíváiról. Ez világossá teszi, hogy nincs szükség az államon belül egyformaságra. A tapasztalatok jelzik, hogy még a hagyományosan a központi kormány által ellátott közigazgatási funkciók vonatkozásában is van lehetőségek a jogosítványok megosztására, beleértve a bírói (tartalmi és eljárási) hatalom és a hagyományos gazdaságok fölött gyakorolt hatalom átruházását. Minimum, hogy az érintett populációkat rendszeresen be kell vonni az ilyen hatósági jogosítványok gyakorlásába. A központi kormánynak ugyanakkor fenn kell tartania a maga számára az igazságszolgáltatásra és az esélyegyenlőségre vonatkozó jogosítványokat.

21) Ott, ahol a kisebbségek hatékony részvételének bővítése érdekében területi alapon meg lehet osztani a hatalom gyakorlását, ezeket a megosztott jogosítványokat az említett joghatóságok határain belüli kisebbségek érdekeinek figyelembevételével kell gyakorolni. A közigazgatási és végrehajtó hatalmi szerveknek a területen élő lakosság egészéért kell vállalniuk a felelősséget. Ez következik a Koppenhágai Dokumentum 5.2. bekezdéséből, amely kötelezi az EBESZ-ben részt vevő államokat, hogy minden szinten és mindenki számára gondoskodjanak „egy jellegét

33  Lundi Ajánlások…

tekintve reprezentatív kormányzás valamilyen formájáról, ahol a végrehajtó hatalom számadással tartozik a választott törvényhozó hatalomnak vagy a választóknak”. IV. GARANCIÁK

A. Alkotmányos és jogi biztosítékok

22) Ez a szakasz az „elsáncolással”, azaz a hatályos jogi rendelkezések megszilárdításával foglalkozik. A nagyon részletes jogi rendelkezések bizonyos esetekben hasznosak lehetnek, miközben egyéb esetekben elegendő lehet a keretek szabályozása. Amint azt az 5. ajánlás is említi, a rendelkezéseknek minden esetben nyitott folyamatokból kell következniük. A rendelkezések elfogadását követően azonban stabilitásra van szükség, hiszen ez biztosíthatja az érintettek, különösen a nemzeti kisebbségekhez tartozó egyének számára a biztonságot. Az Európai Önkormányzati Charta 2. és 4. cikke az alkotmányos megoldásokat részesíti előnyben. A stabilitás és a rugalmasság közötti kívánt egyensúly érdekében hasznos lehet rendelkezni arról, hogy bizonyos meghatározott időközönként sor kerüljön a rendelkezések újragondolására; ily módon a törvénymódosítás folyamata jó előre depolitizálható, és az egész eljárás kisebb ellenállásba ütközhet.

23) Ez az ajánlás annyiban különbözik a 22. ajánlástól, amennyiben a hatályos rendelkezések módosítására vonatkozó feltételek meghatározása helyett az új és innovatív rendszerek kipróbálására ösztönöz. A felelős hatóságok a központi hatóságok és a kisebbségek közötti kapcsolatokban kialakuló különböző helyzetekben eltérő módon járhatnak el. Egy ilyen megközelítés – nem utolsósorban az innováció és implementáció folyamatain keresztül – az álláspontok feladása nélkül kedvező és hasznos tapasztalatok felhalmozását eredményezheti.

B. Jogorvoslati lehetőségek

24) A Koppenhágai Dokumentum 30. bekezdésében az EBESZ tagállamok „elismerik, hogy a nemzeti kisebbségekre vonatkozó kérdések csak a joguralmon és a mûködõ független bírósági rendszeren alapuló demokratikus politikai keretben oldhatók meg kielégítõen”. A jogorvoslati lehetőségek elve a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya 2. cikkének (3) bekezdésében is felmerül; miközben az

34  Lundi Ajánlások…

Európai Önkormányzati Charta 11. cikke említést tesz a „bírósági jogorvoslatról”.

Bírósági felülvizsgálatra jogosultak többek között alkotmánybíróságok, valamint az illetékes nemzetközi emberi jogi testületek. Bíróságon kívüli mechanizmusok és intézmények, többek között nemzeti bizottságok, ombudsmanok, etnikai vagy „faji” kérdésekkel foglalkozó tanácsok stb. ugyancsak fontos szerepet vállalhatnak ezeknek a problémáknak a rendezésében, lásd a Koppenhágai Dokumentum 27. bekezdését, a Nemzetközi Egyezmény a faji diszkrimináció összes formájának felszámolásáról 14. cikkének (2) bekezdését, valamint az 1993. évi Emberi Jogi Világkonferencia által elfogadott Bécsi Nyilatkozat és Cselekvési Program 36. bekezdését.

35

Raccomandazioni di Lund

INTRODUZIONE

Nelle Decisioni di Helsinki del luglio 1992 l’Organizzazione per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa (CSCE) istituiva la carica di Alto Commissario per le Minoranze Nazionali quale “strumento per prevenire i conflitti per quanto possibile nella fase iniziale”. Tale mandato venne adottato soprattutto quale risposta alla situazione creatasi nell’ex Jugoslavia e nel timore che essa potesse ripetersi altrove in Europa, in particolare nei paesi in via di transizione democratica, vanificando le promesse di pace e prosperità previste dalla Carta di Parigi per una nuova Europa, adottata dai Capi di Stato e di Governo nel novembre 1990.

L’1 gennaio 1993 Max van der Stoel ha assunto l’incarico di primo Alto Commissario OSCE per le Minoranze Nazionali (ACMN). Avvalendosi della sua considerevole esperienza personale quale ex membro del Parlamento, Ministro degli Esteri dei Paesi Bassi, Rappresentante permanente alle Nazioni Unite e sostenitore da lungo tempo dei diritti dell’uomo, Max van der Stoel ha rivolto la sua attenzione alle numerose controversie tra minoranze e autorità centrali in Europa che, a suo parere, potevano essere suscettibili di intensificazione. Con pacata diplomazia l’ACMN ha operato in numerosi Stati, tra cui l’Albania, la Croazia, l’Estonia, l’Ungheria, il Kazakistan, il Kirghistan, la Lettonia, l’ex Repubblica jugoslava di Macedonia, la Romania, la Slovacchia e l’Ucraina. Il suo interesse si è concentrato principalmente sulle situazioni in cui persone appartenenti a gruppi nazionali/etnici costituiscono la maggioranza numerica in uno Stato ma la minoranza numerica in un altro Stato, destando così l’interesse delle autorità governative dei due Stati e costituendo fonte tensioni potenziali, se non di conflitti interstatali. Tali tensioni hanno in effetti caratterizzato gran parte della storia europea.

Trattando a fondo le tensioni che coinvolgono le minoranze nazionali, l’ACMN adotta un approccio ai problemi indipendente, imparziale e cooperativo. Pur non essendo un’istanza di supervisione, l’ACMN utilizza le norme internazionali recepite da ogni Stato quale quadro principale di analisi e fondamento delle sue specifiche raccomandazioni. È’ importante ricordare a tale riguardo gli impegni assunti da tutti gli Stati partecipanti all’OSCE e in particolare quelli contenuti nel Documento di Copenhagen 1990 della Conferenza sulla dimensione umana, nella cui Parte IV vengono delineate dettagliate disposizioni relative alle minoranze nazionali. Tutti gli Stati

3  Raccomandazioni di Lund

appartenenti all’OSCE sono altresì vincolati, nel quadro delle Nazioni Unite, da obblighi concernenti i diritti dell’uomo, inclusi i diritti delle minoranze, e la maggioranza degli Stati dell’OSCE sono ulteriormente vincolati dalle norme del Consiglio d’Europa.

In oltre sei anni di intensa attività, l’ACMN ha individuato talune questioni e tematiche ricorrenti che hanno formato oggetto della sua attenzione in alcuni degli Stati in cui è intervenuto. Tali questioni includono, fra l’altro, i problemi dell’istruzione e dell’uso delle lingue delle minoranze, questioni particolarmente importanti per il mantenimento e lo sviluppo dell’identità delle persone appartenenti a minoranze nazionali. Al fine di assicurare l’appropriata e sistematica attuazione dei pertinenti diritti delle minoranze nell’area OSCE, l’ACMN ha invitato la Fondazione per le Relazioni interetniche - un’organizzazione non governativa istituita nel 1993 per svolgere attività specializzate di supporto all’ACMN - di riunire due gruppi di esperti indipendenti riconosciuti a livello internazionale per elaborare una serie di raccomandazioni: le Raccomandazioni dell'Aia sui diritti all'istruzione delle minoranze nazionali (1996) e le Raccomandazioni di Oslo sui diritti linguistici delle minoranze nazionali (1998). Legislatori e politici in alcuni Stati si sono avvalsi in seguito delle due serie di raccomandazioni come termini di riferimento. Le raccomandazioni (in diverse lingue) possono essere richieste gratuitamente alla Fondazione per le relazioni interetniche.

Un terzo tema ricorrente, evidenziato in alcuni contesti in cui l’ACMN è stato coinvolto, riguarda le forme di un’effettiva partecipazione delle minoranze nazionali al governo degli Stati. L’ACMN e l’Ufficio per le istituzioni democratiche e i diritti dell’uomo dell’OSCE, al fine di fare un quadro delle opinioni e delle esperienze degli Stati partecipanti all’OSCE su tale questione e di consentire lo scambio di tali esperienze, hanno convocato la conferenza “Governo e partecipazione: integrazione della diversità", ospitata dalla Confederazione svizzera a Locarno, dal 18 al 20 ottobre 1998, con la partecipazione di tutti gli Stati OSCE e delle organizzazioni internazionali interessate. La dichiarazione del Presidente, rilasciata alla conclusione della conferenza, ha sintetizzato le tematiche della riunione e ha posto in rilievo “l’opportunità di susseguenti attività concrete, tra cui l’ulteriore elaborazione dei vari concetti e meccanismi di buon governo che prevedano l’effettiva partecipazione delle minoranze nazionali per l’integrazione della diversità all’interno dello Stato”. A tal fine l’ACMN ha invitato la Fondazione per le relazioni interetniche, in collaborazione con l’Istituto Raoul Wallenberg per i

4  Raccomandazioni di Lund

diritti dell’uomo e il diritto umanitario, a riunire un gruppo di esperti indipendenti riconosciuti a livello internazionale per elaborare raccomandazioni e delineare alternative in linea con le pertinenti norme internazionali.

La suddetta Conferenza ha elaborato le Raccomandazioni di Lund su un’effettiva partecipazione delle minoranze nazionali alla vita pubblica – dal nome dalla città svedese ove gli esperti si sono riuniti e hanno messo a punto le raccomandazioni. Fra i partecipanti figuravano esperti in diritto internazionale, politologi esperti in ordinamenti costituzionali e sistemi elettorali e sociologi specializzati in questioni concernenti le minoranze. Hanno partecipato i seguenti esperti sotto la presidenza del Direttore dell’Istituto Raoul Wallenberg, Prof. Gudmundur Alfredsson:

Prof. Gudmundur Alfredsson (Islanda), Direttore dell’Istituto Raoul Wallenberg per i diritti dell’uomo e il diritto umanitario, Università di Lund; Prof. Vernon Bogdanor (Inghilterra), politologo, Università di Oxford; Prof. Vojin Dimitrijević (Jugoslavia), Direttore del Centro per i diritti dell’uomo di Belgrado; Dr. Asbjørn Eide (Norvegia), docente presso l’Istituto norvegese per i diritti dell’uomo; Prof. Yash Ghai (Kenyan), Sir YK Pao, professore di diritto pubblico, Università di Hong Kong; Prof. Hurst Hannum (USA), professore di diritto internazionale, Istituto Fletcher per il diritto e la diplomazia, Università di Tufts; Peter Harris (Sudafrica), Dirigente principale dell’Istituto internazionale per la democrazia e l’assistenza elettorale; Dr. Hans-Joachim Heintze (Germania), Direttore dell’Istituto per il diritto alla sicurezza della pace e il diritto umanitario internazionale, Università Ruhr Bochum; Prof. Ruth Lapidoth (Israele), professoressa di diritto internazionale e Presidente del Comitato accademico dell’Istituto per gli studi europei, Università israelitica di Gerusalemme; Prof. Rein Müllerson (Estonia), Decano di diritto internazionale, King’s College, Università di Londra; Dr. Sarlotta Pufflerova (Slovacchia), Direttrice, Fondazione per i cittadini e le minoranze/diritti delle minoranze; Prof. Steven Ratner (USA), professore di diritto internazionale, Università del Texas; Dr. Andrew Reynolds (Inghilterra), professore associato di politologia, Università di Notre Dame; Miquel Strubell (Spagna e Inghilterra), Direttore dell’Istituto di socio-linguistica catalana, Generalitat de Catalunya; Prof. Markku Suksi (Finlandia), professore di diritto pubblico, Università Åbo Akademi; Prof. Danilo Türk (Slovenia), professore di diritto internazionale, Università di Liubiana; Dr. Fernand de Varennes (Canada), professore di diritto e

5  Raccomandazioni di Lund

Direttore del Centro Asia-Pacifico per i diritti dell’uomo e la prevenzione dei conflitti etnici, Università Murdoch; Prof. Roman Wieruszewski (Polonia), Direttore del Centro Poznan per i diritti dell’uomo, Accademia polacca delle scienze.

Considerato che le attuali norme concernenti i diritti delle minoranze sono parte dei diritti dell’uomo, le consultazioni fra gli esperti si sono basate sulla premessa del rispetto, da parte degli Stati, di tutti gli altri obblighi inerenti ai diritti dell’uomo tra cui, in particolare, la non discriminazione. Si è anche presunto che il fine ultimo di tutti i diritti dell’uomo è il pieno e libero sviluppo della personalità umana individuale in condizioni di eguaglianza. Di conseguenza, la società civile dovrebbe essere aperta e fluida e quindi integrare tutte le persone, incluse quelle appartenenti a minoranze nazionali. Inoltre, considerato che l’obiettivo del buon governo democratico è servire i bisogni e gli interessi dell’intera popolazione, si è supposto che tutti i governi cerchino di offrire la massima opportunità ai contributi di coloro che sono interessati al processo decisionale pubblico.

Scopo delle Raccomandazioni di Lund, come delle precedenti Raccomandazioni dell’Aia e di Oslo, è incoraggiare e facilitare l’adozione da parte degli Stati di specifiche misure volte a diminuire le tensioni connesse con le minoranze nazionali e servire pertanto il fine ultimo di prevenzione dei conflitti dell’ACMN. Le Raccomandazioni di Lund sull'effettiva partecipazione delle minoranze nazionali alla vita pubblica intendono chiarire con un linguaggio relativamente diretto ed elaborare i contenuti dei diritti delle minoranze e di norme applicabili in generale alle situazioni che rientrano nella sfera di interesse dell’ACMN. Le norme sono state espressamente interpretate per assicurarne una coerente applicazione negli Stati aperti e democratici. Le Raccomandazioni sono suddivise in quattro sezioni che raggruppano le ventiquattro raccomandazioni in: principi generali, partecipazione al processo decisionale, autogoverno e metodi per garantire l’effettiva partecipazione alla vita pubblica. La suddivisione concettuale di base delle Raccomandazioni di Lund è duplice: la partecipazione al governo dello Stato nel suo complesso e l’autogoverno per talune questioni locali o interne. Sono possibili e sono stati riconosciuti molteplici sistemi. In diverse raccomandazioni vengono suggerite possibili alternative. Tutte le raccomandazioni vanno interpretate sulla base dei Principi generali enunciati nella Sezione I. Una spiegazione più dettagliata di ciascuna raccomandazione viene riportata nella relativa nota esplicativa dove viene fatto specifico riferimento alle pertinenti norme internazionali.

6  Raccomandazioni di Lund

RACCOMANDAZIONI DI LUND SU UN’EFFETTIVA PARTECIPAZIONE DELLE MINORANZE NAZIONALI ALLA VITA PUBBLICA

I. PRINCIPI GENERALI

1) L’effettiva partecipazione delle minoranze nazionali alla vita pubblica è una componente essenziale di una società pacifica e democratica. In Europa e altrove l’esperienza ha mostrato che per promuovere tale partecipazione i governi devono spesso adottare specifiche disposizioni per le minoranze nazionali. Le presenti Raccomandazioni intendono facilitare l’inserimento delle minoranze nel quadro dello Stato e consentire loro di mantenere la propria identità e le proprie specificità, promuovendo in tal modo il buon governo e l’integrità dello Stato.

2) Le presenti Raccomandazioni si basano sui principi e sulle norme fondanti del diritto internazionale, quali il rispetto della dignità umana, l’uguaglianza dei diritti e la non discriminazione, in quanto elementi che influiscono sul diritto delle minoranze nazionali di partecipare alla vita pubblica e godere degli altri diritti politici. Gli Stati hanno il dovere di rispettare i diritti dell’uomo e lo stato di diritto riconosciuti internazionalmente per promuovere il pieno sviluppo della società civile in condizioni di tolleranza, pace e prosperità.

3) Specifiche istituzioni create per garantire un’effettiva partecipazione delle minoranze alla vita pubblica e per le quali sia previsto l’esercizio di poteri e l’assunzione di responsabilità devono rispettare i diritti umani di tutti gli interessati.

4) Le persone si identificano in diversi modi oltre che le loro identità come membri di una minoranza nazionale. La decisione di appartenere ad una minoranza, alla maggioranza o a nessuna delle due spetta unicamente all’individuo, e tale decisione non deve essergli imposta. Inoltre tale scelta o il rifiuto di effettuarla non devono comportare svantaggi per alcuna persona.

5) Quando si creano istituzioni e procedure conformi alle presenti Raccomandazioni, sia la sostanza che la procedura sono importanti. Le

7  Raccomandazioni di Lund

autorità governative e le minoranze dovrebbero perseguire una procedura di consultazioni globale, trasparente, rispondendone agli interessati, al fine di mantenere un clima di fiducia. Lo Stato dovrebbe incoraggiare i mezzi di informazione pubblici a favorire la comprensione interculturale e trattare i problemi relativi alle minoranze nazionali.

II. PARTECIPAZIONE AL PROCESSO DECISIONALE

A. Disposizioni del governo centrale

6) Gli Stati dovrebbero garantire alle minoranze nazionali l’opportunità di avere voce effettiva a livello di governo centrale, anche a mezzo di disposizioni speciali ove necessario. A secondo delle circostanze, ciò può comprendere:

- una rappresentanza speciale delle minoranze nazionali, ad esempio attraverso un numero di seggi riservato in una o in entrambe le camere del parlamento o in commissioni parlamentari, e altre forme di partecipazione garantita dal processo legislativo;

- intese ufficiali o informali per l’assegnazione a membri di minoranze nazionali di incarichi di gabinetto, seggi alla Corte costituzionale e alla Corte suprema o in altri organi giudiziari e incarichi in organi consultivi designati o in altri organi ad alto livello;

- meccanismi che assicurino che gli interessi delle minoranze nazionali siano presi in considerazione dai ministeri competenti, ad esempio mediante personale responsabile delle questioni delle minoranze o l’emanazione di direttive permanenti; e

- misure speciali per la partecipazione delle minoranze all’amministrazione pubblica, nonché la disponibilità di servizi pubblici nella lingua della minoranza nazionale.

B. Elezioni

7) L’esperienza in Europa e altrove ha dimostrato l’importanza del processo elettorale nella promozione della partecipazione delle minoranze nazionali

8  Raccomandazioni di Lund

alla vita politica. Gli Stati devono garantire il diritto delle persone appartenenti a minoranze nazionali di partecipare alla gestione degli affari pubblici, anche attraverso il diritto di voto, e di candidarsi senza subire discriminazioni.

8) Le norme per la costituzione e l’attività dei partiti politici devono essere conformi al principio sancito dal diritto internazionale della libertà di associazione. Tale principio comprende la libertà di costituire partiti politici fondati sull’identità di una comunità, nonché partiti che non si identificano esclusivamente con gli interessi di una specifica comunità.

9) Il sistema elettorale dovrebbe favorire la rappresentanza e l’influenza delle minoranze.

- Laddove le minoranze sono concentrate territorialmente, i collegi uninominali possono permettere una sufficiente rappresentanza delle minoranze.

- I sistemi elettorali proporzionali, dove la percentuale di un partito politico ottenuta nel voto nazionale si riflette nella quota dei suoi seggi, possono favorire la rappresentanza delle minoranze.

- Alcune forme di votazione preferenziale in cui gli elettori votano i candidati in ordine di preferenza possono facilitare la rappresentanza delle minoranze e promuovere la cooperazione fra le comunità.

- Una soglia di sbarramento più bassa per la rappresentanza nell’assemblea legislativa può favorire l’accesso al governo di minoranze nazionali.

10) I confini territoriali dei collegi elettorali dovrebbero facilitare una rappresentanza equa delle minoranze nazionali.

C. Organismi regionali e locali

11) Gli Stati dovrebbero adottare misure per promuovere la partecipazione delle minoranze nazionali a livello regionale e locale analoghe a quelle menzionate precedentemente (paragrafi 6-10). Le strutture e i processi

9  Raccomandazioni di Lund

decisionali delle autorità regionali e locali dovrebbero essere trasparenti e accessibili al fine di favorire la partecipazione delle minoranze.

D. Organi consultivi

12) Gli Stati dovrebbero istituire organi consultivi nell’ambito di appropriati quadri istituzionali che fungano da canali per il dialogo fra le autorità governative e le minoranze nazionali. Tali organi potrebbero anche comprendere commissioni ad hoc per la trattazione di questioni quali le abitazioni, i terreni, l’istruzione, la lingua e la cultura. La composizione di tali organi dovrebbe rispecchiarne le finalità e contribuire ad una comunicazione più efficace e alla promozione degli interessi delle minoranze.

13) Tali organi dovrebbero essere in grado di sottoporre problemi agli organi decisionali, elaborare raccomandazioni, formulare proposte legislative e di altro genere, verificare gli sviluppi e fornire pareri su decisioni avanzate dal governo che possano influire direttamente o indirettamente sulle minoranze. Le autorità governative dovrebbero consultare con regolarità tali organismi su questioni riguardanti la legislazione e le misure amministrative concernenti le minoranze nazionali al fine di contribuire alla soluzione delle questioni delle minoranze e al rafforzamento della fiducia. L’efficace funzionamento di tali organi richiederà che questi dispongano di risorse adeguate.

III. AUTOGOVERNO

14) L’effettiva partecipazione delle minoranze nazionali alla vita pubblica potrà richiedere organismi di autogoverno territoriali o non territoriali o una loro combinazione. Gli Stati dovrebbero mettere a disposizione adeguate risorse per tali organismi.

15) Affinché tali organismi abbiano successo è indispensabile che le autorità governative e le minoranze riconoscano la necessità che vengano adottate dal governo centrale decisioni uniformi e diversificate in alcune sfere dell’amministrazione.

10  Raccomandazioni di Lund

- Le funzioni esercitate generalmente dalle autorità centrali includono la difesa, gli affari esteri, l’immigrazione e la dogana, la politica macroeconomica e la politica monetaria.

- Altre funzioni, come quelle individuate in seguito, potranno essere gestite dalle minoranze nazionali o dalle amministrazioni territoriali o svolte congiuntamente con le autorità centrali.

- Alcune funzioni potranno essere assegnate asimmetricamente per rispondere alle diverse situazioni relative delle minoranze all’interno di uno stesso Stato.

16) Le istituzioni di autogoverno, siano esse territoriali o meno, devono basarsi su principi democratici affinché rispecchino realmente le opinioni della popolazione interessata.

A. Forme di governo non territoriali

17) Gli organismi di governo non territoriali sono utili per il mantenimento e lo sviluppo della identità e della cultura delle minoranze nazionali.

18) I settori più suscettibili di regolamentazione da parte di tali organismi comprendono l’istruzione, la cultura, l’uso della lingua della minoranza, la religione e altri aspetti essenziali dell’identità e dello stile di vita delle minoranze nazionali.

- Le persone e i gruppi hanno il diritto di scegliere le proprie denominazioni nella lingua della minoranza e di ottenerne il riconoscimento ufficiale.

- Tenendo presente la responsabilità delle autorità governative di istituire norme educative, le istituzioni delle minoranze possono definire programmi per l’insegnamento della lingua o della cultura di minoranza o di entrambe.

- Le minoranze possono definire e servirsi dei propri simboli e altre forme di espressione culturale.

11  Raccomandazioni di Lund

B. Forme di governo territoriali

19) Tutte le democrazie dispongono di organismi di governo a diversi livelli territoriali. L’esperienza in Europa e altrove dimostra il valore del trasferimento di talune funzioni legislative ed esecutive dal livello centrale a quello regionale, oltre il puro e semplice decentramento dell’amministrazione del governo centrale dagli uffici della capitale a quelli regionali o locali. In base al principio della sussidiarietà, gli Stati dovrebbero considerare positivamente tali trasferimenti di potere, comprese le funzioni specifiche di autogoverno, particolarmente laddove ciò migliorerebbe le opportunità offerte alle minoranze di esercitare poteri su questioni che le riguardino direttamente.

20) Adeguate amministrazioni locali, regionali o autonome, che corrispondano a specifiche circostanze storiche e territoriali delle minoranze nazionali, possono svolgere diverse funzioni per risolvere più efficacemente i problemi di tali minoranze.

- Le funzioni per le quali queste amministrazioni hanno assunto con successo un potere primario o rilevante comprendono l’istruzione, la cultura, l’uso della lingua della minoranza, l’ambiente, la pianificazione locale, le risorse naturali, lo sviluppo economico, la politica locale, le abitazioni, la salute ed altri servizi sociali.

- Le funzioni svolte congiuntamente dalle autorità centrali e da quelle regionali comprendono l’imposizione fiscale, l’amministrazione della giustizia, il turismo e i trasporti.

21) Le autorità locali, regionali e autonome devono rispettare e tutelare i diritti di tutte le persone, compresi quelli di tutte le minoranze sotto la loro giurisdizione.

IV. GARANZIE

A. Salvaguardie costituzionali e giuridiche

22) Le forme di autogoverno dovrebbero essere stabilite per legge e non essere soggette a modifica secondo la stessa procedura prevista per la legislazione

12  Raccomandazioni di Lund

ordinaria. Le misure per la promozione della partecipazione delle minoranze al processo decisionale possono essere definite per legge o mediante altri mezzi appropriati.

- Le misure adottate nel quadro di disposizioni costituzionali sono generalmente soggette ad una soglia più elevata di consenso legislativo o popolare per la loro adozione o il loro emendamento.

- Modifiche alle misure di autogoverno stabilite per legge richiedono spesso il consenso di una maggioranza qualificata dell’assemblea legislativa, degli organi autonomi o degli organi che rappresentano minoranze nazionali, o entrambi.

- L’esame periodico delle misure gli accordi di autogoverno e di partecipazione delle minoranze al processo decisionale può fornire utili opportunità per stabilire se necessitino di emendamenti alla luce dell’esperienza o per effetto di mutate circostanze.

23) Si può considerare la possibilità di misure provvisorie o graduali che permettano la verifica e lo sviluppo di nuove forme di partecipazione. Tali misure possono essere adottate per via legislativa o con modalità informali per un periodo di tempo determinato, prolungabile, modificabile o revocabile a seconda dei successi conseguiti.

B. Rimedi

24) L’effettiva partecipazione delle minoranze nazionali alla vita pubblica richiede canali di consultazione per la prevenzione dei conflitti e la composizione delle controversie, nonché la possibilità di meccanismi ad hoc o alternativi, se necessario. Tali metodi includono:

- soluzione giuridica dei conflitti, quale l’esame giuridico degli atti legislativi e amministrativi, che richiedono che lo Stato disponga di una magistratura indipendente, accessibile e imparziale le cui decisioni vengano rispettate; e

- meccanismi supplementari di soluzione delle controversie, quali il negoziato, l’inchiesta, la mediazione, l’arbitrato, il difensore civico per le minoranze nazionali e commissioni speciali che possano

13  Raccomandazioni di Lund

fungere da centri e meccanismi per la trattazione dei ricorsi su questioni concernenti l’attività del governo.

14  Raccomandazioni di Lund

NOTA ESPLICATIVA ALLE RACCOMANDAZIONI DI LUND SU UN’ EFFETTIVA PARTECIPAZIONE DELLE MINORANZE NAZIONALI ALLA VITA PUBBLICA

I. PRINCIPI GENERALI

1) L’intento sia dello Statuto delle Nazioni Unite (qui di seguito denominato Statuto dell’ONU) che dei documenti fondamentali della CSCE/OSCE è quello di mantenere e rafforzare la pace e la sicurezza internazionali mediante lo sviluppo di relazioni amichevoli e cooperative fra Stati di pari sovranità, rispettando i diritti dell'uomo, inclusi i diritti delle persone appartenenti a minoranze nazionali. In effetti la storia ci insegna che il fallimento del rispetto dei diritti dell'uomo, inclusi i diritti delle minoranze nazionali, può minare la stabilità interna degli Stati e influire negativamente sulle relazioni inter-statali pregiudicando così la pace e la sicurezza internazionali.

In base al Principio VII del decalogo dell’Atto Finale di Helsinki del 1975, gli Stati partecipanti all'OSCE hanno sottolineato il legame essenziale fra il rispetto dei legittimi interessi delle persone appartenenti a minoranze nazionali e il mantenimento della pace e della stabilità. Tale legame è stato ribadito in successivi documenti fondamentali quali il Documento Conclusivo di Madrid del 1983 (Principio 15), il Documento Conclusivo di Vienna del 1989 (principi 18 e 19) e la Carta di Parigi per una nuova Europa del 1990 nonché i successivi documenti di incontri al vertice, quali il Documento di Helsinki del 1992 (Parte IV, paragrafo 24) e il Documento di Lisbona del 1996 (Dichiarazione di Lisbona su un Modello di sicurezza comune e globale per l’Europa del ventunesimo secolo, paragrafo 2). A livello dell’ONU il legame fra la tutela e promozione dei diritti delle minoranze e mantenimento della pace e della stabilità viene espresso, fra l’altro nel preambolo della Dichiarazione dell’ONU del 1992 sui diritti delle persone appartenenti a minoranze nazionali, etniche, religiose e linguistiche (qui di seguito denominata “Dichiarazione dell’ONU sulle minoranze”). Inoltre, dopo l’adozione della Carta di Parigi per una nuova Europa, tutti gli Stati partecipanti all'OSCE si sono impegnati a governare democraticamente.

15  Raccomandazioni di Lund

Una piena opportunità per il godimento dei diritti umani delle persone appartenenti a minoranze nazionali ne comporta un’effettiva partecipazione al processo decisionale, in particolare per quanto riguarda le decisioni di interesse comune che le concernono direttamente. Anche se le situazioni variano notevolmente, e i processi democratici ordinari possono rispondere adeguatamente alle aspirazioni delle minoranze, l’esperienza dimostra che sono spesso necessarie misure speciali per facilitare l’effettiva partecipazione delle minoranze al processo decisionale. Le seguenti norme internazionali impegnano gli Stati a intervenire nelle situazioni qui di seguito menzionate: ai sensi del paragrafo 35 del ‘Documento della Riunione di Copenhagen della Conferenza sulla Dimensione umana’ del 1990 (qui di seguito denominato Documento di Copenhagen), gli Stati partecipanti all'OSCE “rispettano il diritto delle persone appartenenti a minoranze nazionali di partecipare effettivamente agli affari pubblici, ivi compresa la partecipazione alle questioni relative alla tutela e alla promozione dell'identità di tali minoranze”; ai sensi dell’Articolo 2, paragrafo 2 e 3 della Dichiarazione dell’ONU sulle minoranze “le persone appartenenti a minoranze hanno il diritto di partecipare effettivamente alla [....] vita pubblica” e “il diritto di partecipare effettivamente a livello nazionale e, ove appropriato, regionale, alle decisioni concernenti la minoranza a cui appartengono o le regioni in cui vivono” e, ai sensi dell’Articolo 15 della Convenzione quadro per la tutela delle minoranze nazionali del 1994 del Consiglio d’Europa (qui di seguito denominata “Convenzione quadro”), gli Stati “creeranno le condizioni necessarie per l’effettiva partecipazione delle persone appartenenti a minoranze nazionali alla vita culturale, sociale ed economica e agli affari pubblici, in particolare a quelli di loro interesse.”

La creazione di opportunità per una effettiva partecipazione da’ per scontato che tale partecipazione sia volontaria. In effetti la nozione implicita di integrazione sociale e politica si differenzia da processi ed esiti che costituiscono un’assimilazione coatta, come è evidenziato nell’Articolo 5 della Convenzione quadro. Soltanto attraverso processi volontari il perseguimento dei legittimi interessi delle persone appartenenti a minoranze nazionali potrà essere un processo pacifico che offre prospettive di risultati ottimali per le politiche pubbliche e l’opera dei legislatori. Tale processo globale di partecipazione permetterà di raggiungere l’obiettivo di un buon governo rispondendo agli interessi dell’intera popolazione inserendo tutti gli interessi nel tessuto della vita pubblica e in ultima analisi

16  Raccomandazioni di Lund

rafforzando l’integrità dello Stato. Nelle norme internazionali che richiamano l’effettiva partecipazione delle minoranze alla vita pubblica viene sottolineato il fatto che esse non implicano alcun diritto a svolgere attività contrarie agli scopi e ai principi delle Nazioni Unite, dell’OSCE o del Consiglio d’Europa, inclusi i principi dell’uguaglianza sovrana, dell’integrità territoriale e dell’indipendenza politica degli Stati (vedere paragrafo 37 del Documento di Copenhagen, l’Articolo 8(4) della Dichiarazione dell’ONU sulle minoranze, e il preambolo della Convenzione quadro).

2) Nello spirito del paragrafo 25 del Capitolo VI del Documento di Helsinki 1992, queste raccomandazioni si basano sui pertinenti impegni in quanto offrono agli Stati partecipanti all'OSCE “nuove vie per una più efficace attuazione dei loro pertinenti impegni CSCE, inclusi quelli relativi alla tutela e alla creazione di condizioni atte a promuovere l'identità etnica, culturale, linguistica e religiosa delle minoranze nazionali”.

L’Articolo 1(3) dello Statuto dell’ONU specifica che uno degli scopi dell’organizzazione è “Conseguire la cooperazione internazionale nella soluzione dei problemi di carattere economico, sociale, culturale o umanitario, e nel promuovere e incoraggiare il rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali per tutti senza distinzione di razza, di sesso, di lingua o di religione” e nell’Articolo 55(c) è ulteriormente specificato che ciò include “il rispetto universale e l’osservanza dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali per tutti senza distinzione di razza, di sesso di lingua o di religione”. Lo Statuto si basa sulla stretta relazione fra rispetto dei diritti dell’uomo e la pace e la sicurezza internazionali e il valore fondamentale della dignità umana è ulteriormente espresso nell’Articolo 1 della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo del 1948 e nei preamboli della Convenzione internazionale sui diritti civili e politici del 1966, nonché della Convenzione internazionale sull’eliminazione di tutte le forme di discriminazione razziale del 1965. Tale dignità è egualmente inerente a tutti gli esseri umani ed è associata a pari ed inalienabili diritti.

Dal presupposto della pari dignità e dei diritti inalienabili deriva il principio di non discriminazione espresso virtualmente in tutti gli strumenti internazionali in materia di diritti dell'uomo, inclusi, in particolare l’Articolo 2 della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, gli articoli 2 e 26 della Convenzione internazionale sui diritti civili e politici e

17  Raccomandazioni di Lund

l’Articolo 2 della Convenzione internazionale sui diritti economici, sociali e culturali. L’Articolo 1 della Convenzione Internazionale sull’eliminazione di tutte le forme di discriminazione razziale chiarisce che questo strumento vieta la discriminazione anche sulla base della “discendenza o dell’origine nazionale ed etnica”. Anche l’Articolo 14 della Convenzione europea per la tutela dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali del 1950 (qui di seguito denominata “Convenzione europea sui diritti dell’uomo”) estende espressamente l’applicazione del principio della non discriminazione a motivazioni connesse con “l’origine nazionale o sociale, [oppure] l’associazione con una minoranza nazionale”, ogni qualvolta siano in gioco i diritti e le libertà garantiti dalla convenzione. In effetti le costituzioni della maggior parte degli Stati partecipanti all'OSCE reiterano tali affermazioni e principi.

Tenendo conto che le persone appartenenti a minoranze nazionali hanno diritto a un’effettiva partecipazione alla vita pubblica è necessario che godano di tale diritto senza discriminazioni, come viene espresso nel paragrafo 31 del Documento di Copenhagen, nell’Articolo 4 della Convenzione quadro, e nell’Articolo 4(1) della Dichiarazione dell’ONU sulle minoranze. Tuttavia, ai sensi dell’Articolo 4(2) della Convenzione quadro l’interesse per la pari dignità va oltre il principio della non discriminazione contemplando “una piena ed effettiva parità fra le persone appartenenti a minoranze nazionali e quelle appartenenti alla maggioranza” per le quali gli Stati dovrebbero “adottare, ove necessario, adeguate misure...in tutti i settori della vita...politica”, rispetto a cui “terranno in debito conto le condizioni specifiche delle persone appartenenti a minoranze nazionali”.

La relazione stabilita nella raccomandazione fra il rispetto dei diritti dell'uomo e lo sviluppo di una società civile rispecchia l’invito ad una “effettiva democrazia politica” che secondo il Preambolo della Convenzione europea sui diritti dell'uomo è strettamente connessa con la giustizia e la pace nel mondo. Gli Stati partecipanti all'OSCE nella Carta di Parigi per una nuova Europa hanno ribadito che base della prosperità è governare democraticamente e rispettare i diritti dell'uomo.

3) Qualora vengano create specifiche istituzioni per garantire l’effettiva partecipazione delle minoranze nazionali alla vita pubblica, ciò non deve avvenire a scapito dei diritti di terzi. Tutti i diritti dell’uomo devono essere

18  Raccomandazioni di Lund

sempre rispettati anche da parte delle istituzioni a cui lo Stato possa delegare poteri. Ai sensi del paragrafo 33 del Documento di Copenhagen quando gli Stati partecipanti adottano le misure necessarie alla tutela dell’identità delle persone appartenenti a minoranze nazionali, “Tali misure saranno conformi ai principi di eguaglianza e non discriminazione nei confronti degli altri cittadini dello Stato partecipante interessato”. Inoltre il Documento di Copenhagen sancisce al paragrafo 38 che “Gli Stati partecipanti, nei loro sforzi volti a tutelare e promuovere i diritti delle persone appartenenti a minoranze nazionali, rispetteranno pienamente i propri impegni in base alle convenzioni esistenti sui diritti dell'uomo e agli altri strumenti internazionali”. Nella Convenzione quadro esiste un’analoga disposizione nell’Articolo 20; “Nell’esercizio dei diritti e delle libertà derivanti dal principio consacrato nella presente Convenzione quadro, qualsiasi persona appartenente a minoranze nazionali dovrà rispettare la legislazione nazionale e diritti di terzi, in particolare quelli delle persone appartenenti alla maggioranza o ad altre minoranze nazionali”. Tale disposizione riguarda in particolare il caso di “minoranze all’interno di minoranze” specialmente in contesto territoriale (vedere le raccomandazioni 16 e 21 in seguito) Tale punto includerebbe anche il rispetto dei diritti umani della donna, inclusa la non discriminazione in relazione alla “vita pubblica e politica del paese”, come sancito nell’Articolo 7 della Convenzione sull’eliminazione di tutte le forme di discriminazione contro la donna.

4) Il principio di autoidentificazione delle persone appartenenti a minoranze nazionali si basa su numerosi impegni fondamentali. Il paragrafo 32 del Documento di Copenhagen specifica che “L'appartenenza a una minoranza nazionale costituisce una scelta propria di ciascuna persona e l’esercizio di tale scelta non deve comportare alcun svantaggio”. L’Articolo 3 (1) della Convenzione quadro prevede analogamente che “Ogni persona appartenente a una minoranza nazionale avrà diritto di scegliere liberamente di essere trattata o meno come tale e nessuno svantaggio dovrà derivare da tale scelta o dall’esercizio dei diritti ad essa connessi”. L’Articolo 3(2) della Dichiarazione ONU sulle minoranze nazionali include lo stesso divieto contro qualsiasi svantaggio derivante “a qualsiasi persona appartenente a una minoranza come conseguenza dell’esercizio dei diritti sanciti nella presente Dichiarazione.”

19  Raccomandazioni di Lund

La libertà di una persona di identificarsi secondo una propria scelta è necessaria per assicurare il rispetto dell’autonomia e della libertà individuali. Una persona può possedere più identità rilevanti non soltanto nella vita privata, ma anche nella sfera pubblica. In effetti nelle società aperte con crescenti movimenti di persone e idee, molte persone hanno più identità concorrenti, coesistenti o stratificate (in modo gerarchico o non gerarchico) che rispecchiano le loro varie associazioni. Certamente le identità non sono basate soltanto sull’etnia, né sono uniformi nell’ambito di una stessa comunità; possono essere possedute da differenti membri in varie sfumature e gradi. A secondo delle specifiche questioni in gioco differenti identità possono essere più o meno rilevanti. Conseguentemente la stessa persona può identificarsi in diversi modi per differenti scopi, a seconda dell’importanza dell’identificazione e delle sue alternative. Ad esempio in alcuni Stati una persona può scegliere una determinata lingua per la dichiarazione dei redditi, identificandosi in maniera diversa per altre finalità in una comunità locale.

5) In ambito democratico il processo decisionale è importante quanto il contenuto della decisione adottata. Considerato che non deve esservi soltanto un buon governo del popolo, ma anche per il popolo, il relativo processo decisionale deve contemplare tutti gli interessati ed essere trasparente affinché tutti lo possano conoscere e giudicare. Inoltre deve comportare la responsabilità degli organi decisionali verso coloro che ne siano direttamente interessati. Le decisioni derivanti da tale processo dovrebbero essere tali da indurre gli interessati ad osservarle volontariamente. In situazioni in cui i pareri delle autorità pubbliche e della comunità interessata differiscano sostanzialmente il buon governo può suggerire l’impiego di servizi di una parte terza che contribuisca a reperire la soluzione più soddisfacente.

In relazione specifica alle minoranze nazionali, il paragrafo 33 del Documento di Copenhagen impegna gli Stati partecipanti all'OSCE ad adottare misure che “tuteleranno l'identità etnica, culturale, linguistica e religiosa delle minoranze nazionali sul loro territorio e creeranno condizioni per promuovere tali identità. ... una volta effettuate le debite consultazioni, ivi compresi i contatti con organizzazioni o associazioni di tali minoranze”. Nel Capitolo VI, paragrafo 26 del Documento di Helsinki, gli Stati partecipanti alla CSCE si assumono inoltre l’impegno che “affronteranno le questioni relative alle minoranze nazionali in maniera

20  Raccomandazioni di Lund

costruttiva, con mezzi pacifici e tramite il dialogo fra tutte le parti interessate sulla base dei principi e degli impegni della CSCE”. In relazione all’espressione “tutte le parti interessate”, il paragrafo 30 del Documento di Copenhagen riconosce “l'importante ruolo delle organizzazioni non governative, ivi compresi i partiti politici, i sindacati, le organizzazioni che si occupano dei diritti dell'uomo e i gruppi religiosi, per la promozione della tolleranza, delle diversità culturali, e per la soluzione delle questioni relative alle minoranze nazionali.

I processi riguardanti tutta la comunità richiedono condizioni di tolleranza. Un clima sociale e politico di rispetto e uguaglianza reciproci deve essere assicurato dalla legge e anche divulgato come etica sociale condivisa dall’intera popolazione. I mass-media hanno un ruolo speciale a tale riguardo. L’Articolo 6(1) della Convenzione quadro prevede che “le Parti incoraggeranno uno spirito di tolleranza e di dialogo interculturale e adotteranno misure efficaci per promuovere il rispetto e la comprensione reciproci nonché la cooperazione fra le persone abitanti nello stesso territorio, prescindendo dall’identità etnica, culturale, linguistica di tali persone, soprattutto nei campi dell’istruzione, della cultura e dei mezzi di informazione.” In particolare gli Stati dovrebbero adoperarsi per porre fine all’uso pubblico di nomi e termini spregevoli e peggiorativi, adottando misure per contrastare l’uso di stereotipi negativi. Idealmente i rappresentanti delle comunità interessate dovrebbero partecipare alla scelta e all’elaborazione delle misure adottate per risolvere tali problemi.

II. PARTECIPAZIONE AL PROCESSO DECISIONALE

A. Forme di governo centrali

6) In base al paragrafo 35 del Documento di Copenhagen, il paragrafo 1 della Parte III del Rapporto della Riunione di esperti della CSCE sulle minoranze nazionali del 1991(Ginevra) sottolinea che “quando nei loro paesi vengono discusse questioni relative alla situazione delle minoranze nazionali, queste ultime dovrebbero avere l'effettiva opportunità di esservi coinvolte...[e]che [tale] partecipazione democratica delle persone appartenenti a minoranze nazionali o di loro rappresentanti ad organi decisionali o consultivi costituisce un elemento importante per la partecipazione effettiva agli affari pubblici.” Il paragrafo 24 del Capitolo

21  Raccomandazioni di Lund

VI del Documento di Helsinki sancisce l’impegno che gli Stati partecipanti alla CSCE “intensificheranno i loro sforzi in tale contesto per assicurare il libero esercizio, da parte delle persone appartenenti a minoranze nazionali, individualmente o in comunità con altri, dei loro diritti umani e libertà fondamentali, incluso il diritto di partecipare pienamente, conformemente alle procedure democratiche decisionali di ciascuno Stato, alla vita politica, economica, sociale e culturale dei loro paesi, anche mediante la partecipazione democratica agli organi decisionali e consultivi a livello nazionale, regionale e locale, fra l'altro, tramite partiti politici e associazioni”.

La partecipazione si basa sul coinvolgimento sia per quanto riguarda l’opportunità di apportare contributi sostanziali ai processi decisionali che in termini di effetto di tali contributi. La nozione di buon governo si basa sul presupposto che non sempre è sufficiente un atto decisionale della maggioranza. In termini di struttura dello Stato, possono essere adeguate varie forme di decentramento per assicurare la massima rilevanza e responsabilità degli organi decisionali verso coloro che possono essere direttamente interessati, sia a livello statale che regionale. Ciò può essere attuato in vari modi in uno Stato unitario e in sistemi federali e confederativi. La rappresentanza di una minoranza negli organi decisionali può essere assicurata con una riserva di seggi (tramite quote, promozioni o altre misure), mentre altre forme di partecipazione comprendono una partecipazione garantita nelle competenti commissioni, con o senza diritto di voto. La rappresentanza in organi del potere esecutivo giudiziario, amministrativo o in altri organi può essere assicurata con mezzi analoghi sia tramite norme di legge che prassi consuetudinarie. Possono essere istituiti anche organi speciali per rispondere agli interessi delle minoranze. Valide opportunità per l’esercizio dei diritti delle minoranze richiedono l’adozione di specifiche misure nella pubblica amministrazione, compresa la garanzia di un “pari accesso ai relativi organi” come specificato nell’Articolo 5(c) della Convenzione Internazionale sull’eliminazione di tutte le forme di discriminazione razziale.

B. Elezioni

7) La democrazia contemporanea si fonda su sistemi rappresentativi garantite da elezioni libere, periodiche e giuste. L’obiettivo fondamentale ai sensi dell’Articolo 21(3) della Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo è

22  Raccomandazioni di Lund

che “la volontà popolare costituirà la base del potere del governo”. Tale norma fondamentale è sancita da convenzioni e trattati universali ed europei, precisamente dall’Articolo 25 della Convenzione internazionale sui diritti civili e politici e dall’Articolo 3 del Protocollo aggiuntivo I della Convenzione europea sui diritti dell'uomo. Per gli Stati partecipanti all'OSCE, i paragrafi 5 e 6 del Documento di Copenhagen specificano che, “fra gli elementi di giustizia, essenziali per la piena affermazione della dignità inerente alla persona umana e dei diritti paritari e inalienabili di tutti gli uomini”, “la volontà del popolo, liberamente e correttamente espressa mediante elezioni periodiche e oneste, costituisce la base dell'autorità e della legittimità di ogni governo”.

Gli Stati, pur avendo ampia discrezionalità nella scelta delle specifiche modalità con cui ottemperare a questi obblighi, devono farlo senza discriminazione mirando a conseguire la massima rappresentanza possibile. In effetti nel contesto delle Nazioni Unite, il Comitato per i diritti dell'uomo ha chiarito nel paragrafo 12 del Commento generale 25 sull’Articolo 25 (57a Sessione, 1996) che la “libertà di espressione, riunione e associazione è una condizione essenziale per l’effettivo esercizio del diritto di voto e deve essere pienamente tutelata. [...] Le informazioni e i materiali concernenti le votazioni dovrebbero essere disponibili nelle lingue delle minoranze.” Inoltre il paragrafo 5 del Commento generale 25 chiarisce che “la condotta degli affari pubblici [...] è un ampio concetto che si riferisce all’esercizio del potere politico, e in particolare all’esercizio del potere legislativo, esecutivo e amministrativo. Esso riguarda tutti gli aspetti della pubblica amministrazione, inclusa la formulazione e attuazione della politica a livello internazionale, nazionale, regionale e locale”.

Considerando che nessun sistema elettorale è neutrale dal punto di vista di diversi pareri ed interessi, gli Stati dovrebbero adottare sistemi che diano luogo a governi che abbiano la massima rappresentatività nella loro specifica situazione. Ciò è particolarmente importante per le persone appartenenti a minoranze nazionali che altrimenti potrebbero non avere un’adeguata rappresentanza.

8) In linea di principio le democrazie non dovrebbero interferire con i modi in cui il popolo si organizza politicamente - purché i suoi mezzi siano pacifici e rispettino i diritti dei terzi. Sostanzialmente si tratta della libertà di associazione come viene specificata in numerosi strumenti internazionali

23  Raccomandazioni di Lund

inclusi: l’Articolo 20 della Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo; l’Articolo 22 della Convenzione internazionale sui diritti civili e politici; l’Articolo 11 della Convenzione europea sui diritti dell'uomo e il paragrafo 6 del Documento di Copenhagen. La libertà di associazione è anche espressamente garantita per le persone appartenenti a minoranze nazionali ai sensi del paragrafo 32.6 del Documento di Copenhagen e dall’Articolo 7 della Convenzione quadro. Più specificatamente, il paragrafo 24 del Capitolo VI del Documento di Helsinki impegna gli Stati partecipanti alla CSCE ad “assicurare il libero esercizio, da parte delle persone appartenenti a minoranze nazionali, individualmente o in comunità con altri, dei loro diritti umani e delle libertà fondamentali, incluso il diritto di partecipare pienamente, [...], alla vita politica [...] dei loro paesi, anche [...] tramite i partiti politici e le associazioni”.

Mentre il pieno rispetto della parità dei diritti e della non discriminazione ridurrà o eliminerà la necessità di partiti politici a base etnica, in talune situazioni tali partiti comunitari possono rappresentare l’unica speranza per la rappresentanza di specifici interessi e quindi di un’effettiva partecipazione. Ovviamente i partiti possono essere costituiti in altri modi, ad esempio in base ad interessi regionali. Idealmente i partiti dovrebbero avere un atteggiamento aperto e recepire problemi etnici come parte di problemi più ampli; pertanto i partiti tradizionali dovrebbero cercare di accogliere membri delle minoranze per ridurre la necessità o il desiderio di costituire partiti etnici: La scelta del sistema elettorale può essere rilevante a tal riguardo. In ogni caso nessun partito politico o altra associazione politica può istigare l’odio razziale, in quanto vietato dall’Articolo 20 della Convenzione internazionale sui diritti civili e politici e dall’Articolo 4 della Convenzione sull’eliminazione di tutte le forme di discriminazione razziale.

9) Il sistema elettorale può prevedere l’elezione sia dell’assemblea legislativa che di altri organi e istituzioni, inclusi i singoli funzionari. Mentre un sistema elettorale con collegio uninominale può offrire una sufficiente rappresentanza per le minoranze, a seconda di come siano strutturati i collegi elettorali e della concentrazione delle comunità minoritarie, la rappresentanza proporzionale potrebbe contribuire a garantire la partecipazione minoritaria: Varie forme di rappresentanza minoritaria sono attuate dagli Stati partecipanti all'OSCE, inclusi fra l’altro il sistema con “voto preferenziale” con cui gli elettori votano una lista di candidati in

24  Raccomandazioni di Lund

ordine di preferenza; i sistemi a “liste aperte” con cui gli elettori possono esprimere una preferenza per un candidato di lista di un partito e votare anche per il partito; il sistema a “panachage”, con cui gli elettori possono sostituire qualsiasi candidato in una lista con altri candidati scelti in liste diverse; e il sistema a “cumulation” con cui gli elettori possono esprimere più di un voto per un candidato preferito. Le soglie di votazione non sono tanto rigorose da impedire la rappresentanza delle minoranze.

10) Nel delineare i confini dei collegi elettorali, si dovrebbe tenere conto delle preoccupazioni e degli interessi delle minoranze nazionali al fine di assicurare la loro rappresentanza in seno agli organi decisionali. Per “equità” si intende che il sistema prescelto non debba arrecare pregiudizio a nessuno e che si debbano prendere in considerazione in maniera equa tutte le preoccupazioni e tutti gli interessi. Idealmente i confini devono essere determinati da un organo indipendente e imparziale per garantire, fra l’altro, il rispetto delle minoranze nazionali: tale garanzia spesso viene attuata negli Stati partecipanti all'OSCE a mezzo di commissioni elettorali permanenti.

In ogni caso gli Stati non dovrebbero modificare i confini dei collegi elettorali, né in altro modo alterare le proporzioni della popolazione di un collegio al fine di ridurre o escludere la rappresentanza delle minoranze: Ciò è espressamente vietato dall'Articolo 16 della Convenzione quadro, mentre l’Articolo 5 della Carta europea sull’autogoverno sancisce che “Non verranno effettuate modifiche ai confini delle autorità locali senza consultare preventivamente le comunità interessate, possibilmente a mezzo di referendum quando ciò sia permesso dallo statuto” (vedere la raccomandazione 19 relativa all’organizzazione territoriale).

C. Strutture regionali e locali

11) Questa raccomandazione si applica a tutti i livelli di governo sottostanti alle autorità centrali (come province, regioni, prefetture, comuni, città, paesi, sia in collegi di uno Stato unitario che in collegi di uno Stato federale, incluse le regioni autonome ed altre autorità). Il godimento congruo di tutti i diritti dell’uomo da parte di ognuno significa parimenti che i diritti goduti a livello di governo centrale debbano essere goduti in tutte le strutture sottostanti. Tuttavia i criteri usati per la creazione di strutture a livello regionale e locale possono differire da quelli usati a

25  Raccomandazioni di Lund

livello di governo centrale. Si possono anche creare strutture asimmetriche con variazioni dipendenti dalle differenti esigenze.

D. Organi consultivi

12) Il paragrafo 24 del Capitolo VI del Documento di Helsinki impegna gli Stati partecipanti alla CSCE ad “assicurare il libero esercizio, da parte delle persone appartenenti a minoranze nazionali, individualmente o in comunità con altri, dei loro diritti umani e delle libertà fondamentali, incluso il diritto di partecipare pienamente, alla vita [...] politica dei loro paesi, anche mediante la partecipazione democratica agli organi [...] e consultivi a livello nazionale, regionale e locale”. Tali organi possono essere permanenti o ad hoc, parti del potere legislativo o esecutivo o aggregati a tali poteri, o da questi indipendenti. È noto che in numerosi Stati partecipanti all'OSCE sono previste Commissioni aggregate ad organi parlamentari, quali le tavole rotonde di minoranze. Tali commissioni possono funzionare, e in effetti funzionano, a tutti i livelli di governo incluse le amministrazioni autonome. Per essere efficaci tali organi dovrebbero essere composti da rappresentanti delle minoranze e da altri rappresentanti che abbiano particolari competenze. Essi dovrebbero anche disporre di adeguate risorse ed essere presi in considerazione dalle istanze decisionali. Oltre ad avere una funzione consultiva tali organi possono fungere da istituzioni intermediarie fra gli organi decisionali e i gruppi di minoranza. Questi organi possono anche stimolare iniziative al livello di governo e da parte delle comunità minoritarie, svolgendo compiti specifici connessi all’attuazione di programmi (ad esempio nel campo dell’istruzione). Inoltre commissioni ad hoc possono rivestire una particolare importanza per talune minoranze che dovrebbero esservi rappresentate.

13) La possibilità di un uso costruttivo di tali organi varia a seconda delle situazioni. Tuttavia, in ogni caso, il buon governo richiede iniziative positive da parte delle autorità per avvalersi degli organi consultivi costituiti, rivolgersi loro quando se ne presenti la necessità e invitarli a presentare i loro contributi: Un approccio aperto e globale da parte delle autorità rispetto a tali organi e ai loro membri contribuirà all’adozione di decisioni migliori, creando maggiore fiducia nella società nel suo insieme.

26  Raccomandazioni di Lund

III. AUTOGOVERNO

14) Il termine “autogoverno” implica una misura di controllo da parte di una comunità su questioni che la riguardano. La scelta del termine “governo” non implica necessariamente una giurisdizione esclusiva, potendo comprendere anche incarichi amministrativi, gestione e specifiche giurisdizioni legislative e giudiziarie. Lo Stato può realizzare forme di autogoverno tramite delega o trasferimento di poteri o, nel caso di uno Stato federale, tramite una divisione iniziale dei poteri costituenti. Nell’ambito degli Stati partecipanti all’OSCE si fa riferimento in vario modo alle forme di “autogoverno.” In nessun caso sono inclusi criteri etnici per le amministrazioni di autogoverno territoriali.

Nel paragrafo 35 del Documento di Copenhagen gli Stati partecipanti all’OSCE hanno rilevato “gli sforzi intrapresi per tutelare e creare condizioni idonee alla promozione dell'identità etnica, culturale, linguistica e religiosa di determinate minoranze nazionali mediante la costituzione, come uno dei possibili mezzi atti a conseguire tali finalità, di amministrazioni locali o autonome adeguate, rispondenti ai fattori specifici storici e territoriali relativi a tali minoranze e conformi alle politiche dello Stato in questione”. Facendo seguito a tale enunciazione, il Rapporto della Riunione CSCE (di Ginevra) di esperti sulle minoranze nazionali rileva nel paragrafo 7 della Parte IV “che alcuni [degli Stati partecipanti] hanno ottenuto risultati positivi in un modo democratico appropriato, fra l'altro, mediante: […] amministrazioni locali ed autonome, nonché l’autonomia su base territoriale, inclusa l’istituzione di organi consultivi, legislativi ed esecutivi scelti mediante elezioni libere e periodiche; l’amministrazione autonoma da parte di una minoranza nazionale degli aspetti concernenti la propria identità in situazioni in cui non si applichi l'autonomia su una base territoriale; forme di governo decentralizzate o locali; […] fornitura di assistenza finanziaria e tecnica alle persone appartenenti a minoranze nazionali che lo desiderino per consentire loro di esercitare il proprio diritto di creare e preservare le proprie istituzioni, organizzazioni e associazioni educative, culturali e religiose […]”. Di natura più generale, il Preambolo della Carta Europea sulle autonomie locali rileva che “i principi di democrazia e decentramento dei poteri” costituiscono un contributo alla “salvaguardia e al rafforzamento delle amministrazioni autonome locali nei diversi paesi europei”. In relazione a quest’ultimo punto la Carta Europea

27  Raccomandazioni di Lund

sulle autonomie locali prevede nell’articolo 9 il diritto ad adeguate risorse finanziarie per l’esercizio di tali poteri decentrati.

15) La responsabilità in alcuni settori di interesse nazionale spetta allo Stato che deve assicurarne la regolamentazione tramite le proprie autorità centrali. Tali settori includono in particolare la difesa, essenziale per il mantenimento dell’integrità territoriale dello Stato; e la politica macroeconomica, importante in quanto il governo centrale funge da elemento equilibratore delle regioni con disparità economiche ; inoltre le classiche questioni diplomatiche. Considerato che altri settori possono avere importanti implicazioni nazionali, sarà necessario che anche questi siano regolamentati dalle autorità centrali entro una certa misura. La regolamentazione di tali settori può essere anche attuata congiuntamente con le unità territoriali o i gruppi minoritari specificamente coinvolti (vedere le raccomandazioni 18 e 20). Una tale condivisione di poteri normativi deve essere comunque compatibile con le norme relative ai diritti dell’uomo ed essere attuata in modo concreto e coordinato.

Un settore notoriamente di gestione comune, sia a livella territoriale che non territoriale, di particolare importanza per lo Stato nel suo complesso e per i gruppi minoritari, è quello dell’educazione. L’articolo 5.1 della Convenzione dell’UNESCO contro le discriminazioni nell’educazione menziona nei dettagli le modalità con cui tale gestione comune dovrebbe essere conseguita: “Gli Stati Parte della presente Convenzione concordano che: […]

(b) È essenziale rispettare la libertà dei genitori e, ove applicabile, dei tutori legali, in primo luogo nello scegliere per i propri figli istituzioni diverse da quelle pubbliche, purché conformi agli standard educativi minimi fissati o approvati dalle competenti autorità e, in secondo luogo, di assicurare, compatibilmente con le procedure seguite dallo Stato nell’applicazione della propria legislazione, l’istruzione religiosa e morale dei figli conformemente alle proprie convinzioni; e nessun individuo o gruppo di persone dovrebbe essere obbligato a ricevere un’istruzione religiosa incompatibile con le proprie convinzioni;

(c) È essenziale riconoscere il diritto delle persone appartenenti a minoranze nazionali di esercitare le proprie attività educative, incluso il mantenimento delle proprie scuole e, a seconda della politica

28  Raccomandazioni di Lund

educativa di ciascuno Stato, di usare o insegnare la propria lingua, purché: (i) tale diritto non sia esercitato in modo da impedire ai membri di tali minoranze la comprensione della cultura e della lingua dell’intera comunità e la partecipazione alle attività di quest’ultima, o in modo da pregiudicarne la sovranità nazionale; (ii) il livello di istruzione non sia inferiore al livello generale sancito o approvato dalle autorità competenti; e (iii) la frequenza in tali scuole sia facoltativa”.

16) Il principio del governo democratico, enunciato nell’articolo 21 della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, nell’articolo 25 della Convenzione internazionale sui diritti civili e politici, nell’articolo 3 della Convenzione europea sui diritti dell’uomo e nelle disposizioni dell’OSCE, è applicabile a tutti i livelli e a tutti gli organi di governo. Quando siano necessarie o auspicabili istituzioni di autogoverno, il godimento paritario dei diritti da parte di ognuno richiede l’applicazione del principio democratico a tali istituzioni.

A. Organismi non territoriali

17) La presente sezione tratta l’autonomia non territoriale, cui spesso si fa riferimento come autonomia “personale” o “culturale”, che verosimilmente è per lo più utile quando viene applicata a gruppi geograficamente dispersi. Tale divisione di poteri, incluso il controllo su questioni specifiche, può avere luogo a livello statale o nell’ambito di organismi territoriali. In tutti i casi deve essere garantito il rispetto dei diritti umani di terzi. Inoltre, a tali organismi, che dovrebbero essere istituiti con processi concernenti l’intera comunità (vedi Raccomandazione 5) sarebbe necessario assicurare adeguate risorse finanziarie che permettano l’esercizio delle loro funzioni pubbliche.

18) Il presente paragrafo non intende riportare un elenco esaustivo delle possibili funzioni. Molto dipenderà dalla situazione, e in particolare dalle necessità e dai desideri della minoranza. A seconda delle situazioni, diverse tematiche rivestiranno maggiore o minore interesse per le minoranze e le decisioni in tali campi le riguarderanno in varia misura. Alcune funzioni possono essere condivise. Un’area di particolare interesse per le minoranze è il controllo sulle proprie denominazioni sia delle istituzioni rappresentative che dei singoli membri, come enunciato

29  Raccomandazioni di Lund

nell’articolo 11(1) della Convenzione Quadro. Per quanto riguarda la religione, la Raccomandazione non sostiene l’ingerenza del governo nelle questioni religiose se non in relazione ai poteri delegati alle autorità religiose (come quelli che concernono, ad esempio, lo stato civile delle persone). La Raccomandazione inoltre non intende stabilire che le istituzioni delle minoranze debbano avere il controllo dei mezzi di informazione, sebbene le persone appartenenti a minoranze nazionali dovrebbero avere la possibilità di istituire e usufruire di propri mezzi di informazione, come garantisce l’articolo 9(3) della Convenzione Quadro. La cultura, ovviamente, ha molteplici aspetti che interessano campi quali lo stato sociale, l’abitazione e l’assistenza all’infanzia; lo Stato dovrebbe tener conto degli interessi delle minoranze nell’attività di governo in tali campi.

B. Organismi territoriali

19) Negli Stati europei esiste una tendenza generale verso il trasferimento dei poteri e l’applicazione del principio di sussidiarietà che implica che vengano prese decisioni quanto più direttamente possibile rivolte agli interessati e da questi ultimi adottate. L’articolo 4(3) della Carta europea sulle autonomie locali esprime tale finalità nel modo seguente: “Le pubbliche responsabilità saranno in generale esercitate di preferenza dalle autorità più vicine ai cittadini. Nell’assegnazione di responsabilità ad un altra autorità si dovrebbe valutare la portata e la natura del compito e dei requisiti di efficienza e economicità”. L’autonomia territoriale può contribuire a preservare l’unità degli Stati pur incrementando il livello di partecipazione e di coinvolgimento delle minoranze affidando loro un ruolo più importante a un livello di governo che rifletta la concentrazione della loro popolazione. Anche le federazioni possono conseguire questo obiettivo, così come lo possono speciali organismi autonomi nell’ambito di Stati unitari o federali. E’ anche possibile prevedere amministrazioni miste. Come è rilevato nella Raccomandazione 15, gli organismi non devono essere uniformi in tutto lo Stato, ma possono variare a seconda delle necessità e delle esigenze manifestate.

20) Le autorità autonome devono godere di un potere reale per adottare decisioni a livello legislativo, esecutivo e giudiziario. I poteri possono essere divisi all’interno dello Stato fra autorità centrali, regionali e locali e anche fra funzioni. Il paragrafo 35 del Documento di Copenhagen enuncia

30  Raccomandazioni di Lund

le alternative “di amministrazioni locali o autonome appropriate, rispondenti a circostanze specifiche storiche e territoriali”. Ciò chiarisce il fatto che non sia necessaria un’uniformità all’interno dello Stato. L’esperienza mostra che i poteri possono essere divisi anche secondo sfere di poteri pubblici esercitati tradizionalmente dal governo centrale, incluso il trasferimento di poteri della giustizia (sia sostanziale che procedurale) e i poteri sulle economie tradizionali. Le popolazioni interessate dovrebbero almeno partecipare sistematicamente all’esercizio di tale potere. Nel contempo il governo centrale deve mantenere i poteri per garantire giustizia e pari opportunità in tutto lo Stato.

21) I poteri laddove possono essere trasferiti su base territoriale per accrescere l’effettiva partecipazione delle minoranze, devono essere esercitati tenendo debito conto delle minoranze sotto tali giurisdizioni. Le autorità amministrative ed esecutive sono responsabili delle proprie attività nei confronti dell’intera popolazione del territorio. È quanto consegue dal paragrafo 5.2 del Documento di Copenhagen che impegna gli Stati partecipanti all’OSCE a garantire a tutti i livelli e a tutte le persone “una forma di governo a carattere rappresentativo, in base alla quale l'esecutivo sia responsabile di fronte al potere legislativo eletto o all’elettorato”.

IV. GARANZIE

A. Salvaguardie costituzionali e giuridiche

22) La presente sezione riguarda la procedura intesa a recepire norme nella legislazione. Norme giuridiche molto dettagliate possono essere utili in alcuni casi, mentre in altri possono essere sufficienti leggi quadro. In tutti i casi, come rilevato nella Raccomandazione 5, le norme dovrebbero derivare da iter aperti. Tuttavia, una volta adottate, è necessaria la stabilità per garantire sicurezza agli interessati, specialmente alle persone appartenenti a minoranze nazionali. Gli articoli 2 e 4 della Carta europea sulle autonomie locali danno preferenza alle norme costituzionali. Per conseguire l’equilibrio desiderato fra stabilità e flessibilità, può essere utile stabilire riesami ad intervalli fissi, depoliticizzando così anticipatamente il processo di emendamento e rendendo il processo di riesame meno controverso.

31  Raccomandazioni di Lund

23) La presente Raccomandazione differisce dalla Raccomandazione 22 in quanto promuove l’esame di regimi nuovi e innovativi, piuttosto che specificare i termini di emendamento delle norme esistenti. Le autorità responsabili potrebbero adottare differenti approcci in situazioni diverse fra le autorità centrali e i rappresentanti delle minoranze. Senza compromettere le posizioni finali, un approccio del genere potrà dar luogo a esperienze positive, anche attraverso processi di innovazione e attuazione.

B. Rimedi

24) Nel paragrafo 30 del Documento di Copenhagen, gli Stati partecipanti all’OSCE “riconoscono che le questioni relative alle minoranze nazionali possono essere risolte in maniera soddisfacente solo in un quadro politico democratico basato sullo stato di diritto, con un sistema giudiziario indipendente e funzionante.” L’idea di rimedi efficaci è contenuta anche nell’articolo 2(3) della Convenzione internazionale sui diritti civili e politici, mentre nell’articolo 11 della Carta europea sulle autonomie locali viene specificato “un rimedio giudiziario”.

Il riesame giuridico può essere eseguito da corti costituzionali e da competenti organi internazionali per i diritti dell’uomo. Anche i meccanismi e le istituzioni non giudiziarie, come le commissioni nazionali, i difensori civici, i comitati per le questioni interetniche o razziali, ecc., possono svolgere un ruolo importante, come contemplato dal paragrafo 27 del Documento di Copenhagen, dall’articolo 14(2) della Convenzione Internazionale sull'eliminazione di tutte le forme di discriminazione razziale e dal paragrafo 36 della Dichiarazione di Vienna e del Programma di azione adottato dalla Conferenza mondiale sui diritti dell’uomo nel 1993.

32

УЛУТТУК АЗЧЫЛЫКТАРДЫН АЗЧЫЛЫКТАРДЫН КООМДУК- КООМДУК-САЯСИЙ ТУРМУШКА НА НАТЫЙЖАЛУУ КАТЫШУУСУ Ж£НYНД£ Ж£НYНД£ ЛУНД РЕКОМЕНДАЦИЯЛАРЫ РЕКОМЕНДАЦИЯЛАРЫ ТY ТYШYНДY НДYРМ¤ ЭСКЕРТYY ЭСКЕРТYYЛ¤Р YYЛ¤РY Л¤РY МЕНЕН

Сентябрь 1999-жыл УЛУТТУК АЗЧЫЛЫКТАРДЫН АЗЧЫЛЫКТАРДЫН КООМДУК- КООМДУК-САЯСИЙ ТУРМУШКА НА НАТЫЙЖАЛУУ КАТЫШУУСУ КАТЫШУУСУ Ж£НYНД£ ЛУНД РЕКОМЕНДАЦИЯЛАРЫ РЕКОМЕНДАЦИЯЛАРЫ ТY ТYШYНДY НДYРМ¤ ЭСКЕРТYY ЭСКЕРТYYЛ¤Р YYЛ¤РY Л¤РY МЕНЕН

Сентябрь 1999-жыл Сиз бул китепчеден каалаган маалыматы¾ызды эркин к¼ч³р³п алып жана тарката аласыз, булагын к¼рс¼т³п койсо¾уз ыраазы болобуз. Тексттин т³п нускасы этностор аралык мамилелер Фонду тарабынан англис тилинде даярдалган жана жарыяланган, ISBN 10: 90-7598905-9 ISBN 13: 978-90-75989-05-2

Кошумча маалымат ³ч³н т¼м¼нк³ дарекке кайрыла аласыз:

Office of the High Commissioner on National Minorities Prinsessegracht 22 2514 AP The Hague Tel: +31 (0)70 312 5555 Fax: +31 (0)70 3465213 E-mail: hcnm@hcnm.org www.osce.org/hcnm/  УЛУТТУК АЗЧЫЛЫКТАРДЫН КООМДУК-САЯСИЙ ТУРМУШКА НАТЫЙЖАЛУУ КАТЫШУУСУ Ж£НYНД£ ЛУНД РЕКОМЕНДАЦИЯЛАРЫ

МАЗМУНУ

КИРИШYY КИРИШYY ............................................................................................................3

УЛУТТУК АЗЧЫЛЫКТАРДЫН АЗЧЫЛЫКТАРДЫН КООМДУК- КООМДУК-САЯСИЙ ТУРМУШКА НАТЫЙЖАЛУУ КАТЫШУУСУ Ж£НYНД£ ЛУНД РЕКОМЕН РЕКОМЕНДАЦИЯЛАРЫ

I. ЖАЛПЫ ПРИНЦИПТЕP ...............................................................................9

II. ЧЕЧИМДЕРДИ КАБЫЛ АЛУУГА КАТЫШУУ ......................................... 10 A. Борбордук өкмөттүн деңгээлиндеги механизмдер B. Шайлоолор С. Региондук жана жергиликтіі деңгээлдеги механизмдер D. Ке¾еш бер³³ч³ жана консультациялык органдар

III. ¤ЗАЛДЫНЧА БАШКАРУ .......................................................................... 13 A. Аймактык эмес механизмдер B. Аймактык механизмдер

IV. КЕПИЛДИКТЕР .......................................................................................... 16 A. Конституциялык жана укуктук кепилдиктер B. Укуктук коргоо

УЛУТТУК АЗЧЫЛЫКТАРДЫН АЗЧЫЛЫКТАРДЫН КООМДУК- КООМДУК-САЯСИЙ ТУРМУШКА НАТЫЙЖАЛУУ КАТЫШУУСУ Ж£НYНД£ Ж£НYНД£ ЛУНД РЕКОМЕН РЕКОМЕНДАЦИЯЛАРЫ ТYШYНДY НДYРМ¤ ЭСКЕРТYY ЭСКЕРТYYЛ¤Р YYЛ¤РY Л¤РY МЕНЕН

I. ЖАЛПЫ ПРИНЦИПТЕP ............................................................................. 19

II. ЧЕЧИМДЕРДИ КАБЫЛ АЛУУГА КАТЫШУУ ......................................... 27 A. Борбордук өкмөттүн деңгээлиндеги механизмдер B. Шайлоолор C. Региондук жана жергиликтіі деңгээлдеги механизмдер D. Ке¾еш бер³³ч³ жана консультациялык органдар

1  Сентябрь 1999-жыл

III. ¤ЗАЛДЫНЧА БАШКАРУ .......................................................................... 35 A. Аймактык эмес механизмдер B. Аймактык механизмдер

IV. КЕПИЛДИКТЕР .......................................................................................... 41 А. Конституциялык жана укуктук кепилдиктер B. Укуктук коргоо

2  УЛУТТУК АЗЧЫЛЫКТАРДЫН КООМДУК-САЯСИЙ ТУРМУШКА НАТЫЙЖАЛУУ КАТЫШУУСУ Ж£НYНД£ ЛУНД РЕКОМЕНДАЦИЯЛАРЫ

КИРИШYY КИРИШYY 1992-жылы июлда Хельсинкиде кабыл алынган чечим менен Европадагы коопсуздук жана кызматташтык боюнча Уюм (ОБСЕ) “жа¾жалдарды м³мк³н болушунча баштапкы этапта болтурбоого к¼м¼к к¼рс¼т³³г¼” чакырылган улуттук азчылыктардын иштери боюнча Жогорку комиссардын кызмат ордун уюштурган. Бул кадам мурдагы Югославияда орун алган абалга мамиле кылуу иретинде жасалган, ал абал кээ бир адамдардын пикири боюнча Европанын башка ¼лк¼л¼р³нд¼ - ¼зг¼ч¼ демократиялык коомдук т³з³л³шк¼ ¼т³п жаткан ¼лк¼л¼рд¼ кайталануу жана муну менен жа¾ы Европа ³ч³н 1990-жылы ноябрда мамлекет жана ¼км¼т башчылары кабыл алган Париж хартиясында билдирилген тынчтыкка жетиш³³ жана г³лд¼п-¼н³г³³г¼ болгон ишенимди б³л³нд³рм¼к.

1993-жылы 1-январда Макс ван дер Стул ОБСЕнин улуттук азчылыктардын иштери боюнча биринчи Жогорку комиссары (ВКНМ) болуп калды. Нидерланддардын парламентинин депутаты, тышкы иштер министри, ООНдун алдындагы туруктуу ¼к³л катары иштеген жылдар ичинде, ошондой эле к¼п жылдык укук коргоо ишинде топтогон бай тажрыйбасына таянуу менен ал анын ою боюнча ар кандай европа ¼лк¼л¼р³нд¼г³ азчылыктар менен борбордук бийлик органдарынын ортосундагы талаштар курчуп кетиши м³мк³н болгон к¼п сандаган жагдайларды кароону баштаган. «Жумшак дипломатия» ыкмасын колдонуу менен ВКНМ ондон ашык мамлекеттин, анын ичинде Албаниянын, Венгриянын, Казакстандын, Кыргызстандын, Латвиянын, мурдагы югославиянын Македония Республикасынын, Румыниянын, Словакиянын, Украинанын, Хорватиянын жана Эстониянын маселелерин чече бештады. Ал ¼з к¼¾³л³н э¾ оболу бир ¼лк¼д¼г³ калктын сан жагынан к¼пч³л³г³н т³зг¼н улуттук же этностук топторго жана экинчи ¼лк¼д¼г³ азчылыктарга тиешел³³ маселелерге топтоп, муну менен мамлекеттер аралык оорчулуктун, ал т³г³л жа¾жалдардын анык булагы болуп саналган эки мамлекеттеги бийликтердин таламдарын козгоду. Мындайча айтканда мындай оорчулуктун залалдары к¼п жагынан европа тарыхынын ¼тк¼нд¼г³ ж³р³ш³н аныктады.

3  Сентябрь 1999-жыл

Улуттук азчылыктар менен мамиле жагындагы тиреш³³ маселесин аркалоо менен ВКНМ к¼зкарандысыз, калыс жана кызматташууга даяр жактын ролунда чыкты. Ал контролдук кылуу функцияларына ээ болбосо да, ал бардык мамлекеттер тааныган эларалык ченемдерге таянды, алар талдоого алууда баштапкы чекит катары кабыл алынат жана ачык-айкын сунуштарды алдыга коюууга негиз болот. Ушуга байланыштуу ОБСЕнин бардык мамлекеттери ¼зд¼р³н¼ кабыл алган, атап айтканда, 1990-жылы адамдык ¼лч¼¼ боюнча Конференциянын Копенгаген документинде макулдашылган милдеттенмелер эске алынган, анын IV б¼л³г³нд¼ улуттук азчылыктарга тиешел³³ ченемдер ке¾ири баяндалган. ОБСЕге м³ч¼-мамлекеттердин бардыгы адам укугу, анын ичинде Бириккен Улуттар Уюмунун чегинде кабыл алынган азчылыктардын укуктары боюнча милдеттенмелерди тартат, ОБСЕнин ¼лк¼л¼р³н³н к¼пч³л³г³ Европа Ке¾ешинин ченемдери менен да байланышкан.

Алты жылдан ашык чаалыкпас иштен кийин ВКНМ к¼п ¼лк¼л¼рд¼ ¼з³ туш болгон жана ¼з³н¼ к¼п к¼¾³л бурдурган бир катар маселелерди аныктай алды. Алардын ичинде азчылыктардын ¼к³лд¼р³ ³ч³н билим бер³³ маселеси жана улуттук азчылыктарга таандык болгон адамдардын ¼залдынчалуулугун сактап калуу жана ¼н³кт³р³³ ³ч³н ¼зг¼ч¼ маанил³³ болгон азчылыктардын тилин пайдалануу маселеси бар. Жогорку комиссар бир катар учурдарда бир нече курдай кайрылган ³ч³нч³ тема улуттук азчылыктардын мамлекеттик башкарууга катышуусунун натыйжалуу формасына тиешел³³. ОБСЕ регионундагы азчылыктардын тийишт³³ укуктарын туура жана ырааттуу ж³з¼г¼ ашыруу максатын жетекчиликке алуу менен ВКНМ этностор аралык мамилелер боюнча Фондго – 1993-жылы ВКНМны колдоо боюнча ачык-айкын милдеттерди аткаруу ³ч³н т³з³лг¼н ¼км¼тт³к эмес уюмга сунуштардын ³ч пакетин иштеп чыгуу ³ч³н эларалык таанылган к¼зкарандысыз эксперттердин эки тобун т³з³³ ¼т³н³ч³ менен кайрылган: билим бер³³ бер³³ жагында улуттук азчылыктардын укук укуктары ж¼н³нд¼ Гаага рекомендациясы (1996-жыл), улуттук азчылыктардын тил тилдик укуктары ж¼н³нд¼ Осло рекомендациясы (1998-жыл). ( Бул рекомендациялар кийин бир катар ¼лк¼л¼рд³н саясий жетекчилиги жана мыйзам чыгаруучулар тарабынан багыт катары пайдаланылды. Рекомендациялардын тексттерин (бир нече тилдерде) акысыз эле этностор аралык мамилелер боюнча Фонддон алууга болот.

4  УЛУТТУК АЗЧЫЛЫКТАРДЫН КООМДУК-САЯСИЙ ТУРМУШКА НАТЫЙЖАЛУУ КАТЫШУУСУ Ж£НYНД£ ЛУНД РЕКОМЕНДАЦИЯЛАРЫ

Жогорку комиссар бир катар жагдайларда бир нече жолу кайрылган ³ч³нч³ тема мамлекетти башкарууга улуттук азчылыктардын катышуусунун натыйжалуу формаларына тиешел³³. Бул жагында ОБСЕге катышкан мамлекеттердин позициялары жана тажрыйбалары ж¼н³нд¼ т³ш³н³к алуу жана аларга бири-бири менен тажрыйба алмашууга м³мк³нч³л³к бер³³г¼ умтулуп, ВКНМ жана ОБСЕнин демократиялык институттар жана адам укугу боюнча Бюросу ОБСЕнин бардык ¼лк¼л¼р³н³н жана тийишт³³ эларалык уюмдарынын катышуусу менен “Башкаруу тажрыйбасы жана коомчулуктун катышуусу: к¼п т³рд³³л³кт³н шартында интеграция” деген темада конференция ¼тк¼р³³н³ чечти, ал 1998-жылы 18-20-октябрда Локарнодо Швецария конфедерациясы тарабынан уюштурулган. Конференциянын жыйынтыгы боюнча билдир³³д¼ анын т¼рагасы талкууланган темалардын кыскача баяндамасын берди жана “андан аркы кадамдардын, анын ичинде коомдун б³тк³л к¼п т³рд³³л³г³нд¼ жалпы мамлекеттик интеграцияга алып баруучу азчылыктардын натыйжалуу катышуусу менен мамлекетти оптималдуу башкаруунун ар кандай концепцияларын жана механизмдерин иштеп чыгууну улантуу алгылыктуу болор эле” деген пикирин билдирди. Ушул максатта ВКНМ этностор аралык мамилелер боюнча Фонддон Рауль Валленберг атындагы адам укугу жана гуманитардык укуктар Институту менен бирдикте тийишт³³ эларалык стандарттардын негизинде рекомендацияларды иштеп чыгуу жана м³мк³н болуучу альтернативдерди аныктоо ³ч³н эларалык таанылган к¼зкарандысыз эксперттердин тобун т³з³³н³ ¼т³нг¼н.

Улуттук азчылыктардын коомдук- коомдук-саясий турмушка натыйжалуу катышуусу ж¼н³нд¼ Лунд рекомендациялары ушул демилгенин натыйжасы болуп калды, ал рекоменда- циялардын текстин биротоло макулдашууга арналган эксперттердин корутунду жолугушуусу болгон швециянын шаарынын аты менен аталып калды. Эксперттердин катарына ушул жагына адистешкен эларалык-юристтер, конституциялык т³з³л³ш жана шайлоо системасы жагындагы маселелерди аркалаган политологдор, азчылыктардын маселесин изилдеген социологдор кирди. Т¼м¼н жакта топтун катышуучуларынын аты- ж¼н³ жазылган тизмеси бар, ага Рауль Валленберг атындагы Инситуттун директору профессор Гудмундур Альфредссон жетекчилик кылды:

5  Сентябрь 1999-жыл

Рауль Валленберг атындагы адам укугу жана гуманитардык укуктар Институтунун директору (Лунд университети) проф. Гудмундур Альфредссон (Исландия); Оксфорд университетинин мамлекеттик башкаруу кафедрасынын профессору Вернон Богданор (Великобритания); адам укугу боюнча Белград борборунун директору проф. Воин Димитриевич (Югославия); Норвегия адам укугу институтунун улук илимий кызматкери д-р Асбьёрн Эйде (Норвегия); проф. Яш Гхай (Кения); Гонконг университетинин жалпы укуктарынын профессору сэр Ю. К. Пао; Тафтса университетинин Флетчер атындагы укук жана дипломатия факультетинин эларалык укук профессору Херст Хэннем (США); демократия жана шайлоого к¼м¼к к¼рс¼т³³ Эларалык институтунун директору Питер Харрис (ЮАР); Рур университетинин гуманитардык укук жана тынчтыкты сактоонун укуктук аспекттери факультетинин деканы (Бохум) д-р Ганс-Иоахим Хайнтце (Германия); эларалык укук профессору, Иерусалим иудей университетинин Европы институтунун коллегиясынын т¼рагасы (Израиль); Лондон университетинин Кингс-колледжинин эларалык укук кафедрасынын профессору Рейн Мюллерсон (Эстония); «Азчылыктар жана жарандар» (азчылыктардын укугу боюнча топ) фондунун директору д-р Шарлотта Пуфлерова (Словакия); Техас университетинин эларалык укук профессору Стивен Ратнер (США); Нотрдам университетинин мамлекеттик башкаруу кафедрасынын доценти д-р Эндрю Рейнолдс (Великобритания); Каталония провинциясынын каталон социолингвистика Институтунун директору Мигель Струбелл (Испания жана Великобритания); Академиялык университеттин жарандык укук профессору Або Маркку Сукси (Финляндия); Люблян университетинин эларалык укук профессору Данило Тюрк (Словения); улук укук окутуучу, Мердок университетинин адам укугу жана этностук жа¾жалдарды болтурбоо боюнча Азия-тынч океан борборунун директору д-р Фернан де Варенн (Канада); Польша илимдер академиясынын адам укугу боюнча Познань борборунун директору проф. Роман Верушевский (Польша).

6  УЛУТТУК АЗЧЫЛЫКТАРДЫН КООМДУК-САЯСИЙ ТУРМУШКА НАТЫЙЖАЛУУ КАТЫШУУСУ Ж£НYНД£ ЛУНД РЕКОМЕНДАЦИЯЛАРЫ

Азчылыктартардын укуктары жагында орун алган ченемдер адам укугу ч¼йр¼с³н¼ тиешел³³ болгондуктан эксперттер ¼з ишинде мамлекеттердин адам укугуна тиешел³³, анын ичинде кодулоодон эркин болгон бардык башка милдеттенмелерди сактоого негизденди. Алар ошондой эле акыр аягында адамдын бардык укуктары те¾чилик шартында ар бир инсандын эркиндигин жана толук ¼н³г³ш³н камсыз кылууга чакырылгандыгын т³ш³н³³н³ жетекчиликке алышты. Ага жараша жарандык коом ачык жана жандуу болууга тийиш, демек, ¼з³н¼ бардык адамдарды, анын ичинде улуттук азчылыктарга таандык адамдарды бириктир³³н³ карайт. Башкаруунун оптималдуу демократиялык тажрыйбасы б³тк³л калктын таламдарына жана муктаждыктарына жооп бер³³г¼ чакырылгандыктан баштапкы чекит катары бардык ¼лк¼л¼рд³н ¼км¼тт¼р³н³н мамлекеттик чечимдердин натыйжаларын жон териси менен сезген адамдар ал чечимдерди каьыл алууга катыша алышы ³ч³н толук м³мк³нч³л³кт¼рд³ т³з³³г¼ умтулуусу алынды.

Лунд рекомендациясынын максаты мурда Гаага менен Ослодо кабыл алынгандай эле – мамлекет тарабынан улуттук азчылыктарга тиешел³³ оорчулукту же¾илдет³³г¼ дем бер³³ жана кабыл алуу жана муну менен жа¾жалдарды болтурбоого к¼м¼к к¼рс¼т³³ болуп саналат, ВКНМнын башкы максаты мына ушунда турат. Улуттук азчылыктардын коомдук турмушка натыйжалуу катышуусу ж¼н³нд¼ Лунд рекомендациялары азчылыктардын укуктары жагында жана ВКНМ карап жаткан жагдайларга тиешеси бар башка жактарда жалпы кабыл алынган ченемдерди э¾ ж¼н¼к¼й тил менен т³ш³нд³р³³г¼ жана мазмунун тактоого аракет болуп саналат. Рекомендацияларда ачык демократиялуу мамлекеттерде аларды бир т³рд³³ колдонууга атайын эсеп кылынган ченемдер чечмеленген. Жыйырма т¼рт рекомендациядан турган бул топтом тийишт³³ жалпы принциптерге, чечимдерди кабыл алууга катышууга, ¼залдынча башкарууга жана коомдук турмушка катышуунун натыйжалуу т³рл¼р³н¼ кепилдик бер³³г¼ м³мк³нч³л³к берген чараларга арналган т¼рт б¼л³кт¼н турат. Концепция жагынан алганда Лунд рекомендациясы негизги эки линия боюнча курулат: жалпы мамлекетти башкарууга катышуу жана жергиликт³³ же ички м³н¼зд¼г³ кээ бир маселелерде ¼залдынча башкаруу. Бул жагынан алганда э¾ ар т³рд³³ схемалар м³мк³н жана эмитен эле белгил³³. Кээ бир рекомендацияларга байланыштуу

7  Сентябрь 1999-жыл

альтернативд³³ варианттар да чыгууда. Бардык рекомендациялар I б¼л³кт¼ баяндалган жалпы принциптерге ылайык чечмелен³³г¼ тийиш. Андан да рекомендациялардын ар бири боюнча кыйла кенен т³ш³нд³рм¼л¼рд³ эскерт³³л¼рд¼н табууга болот, ал жерде тийишт³³ эларалык ченемдерге шилтеме ачык берилген.

8  УЛУТТУК АЗЧЫЛЫКТАРДЫН КООМДУК-САЯСИЙ ТУРМУШКА НАТЫЙЖАЛУУ КАТЫШУУСУ Ж£НYНД£ ЛУНД РЕКОМЕНДАЦИЯЛАРЫ

УЛУТТУК АЗЧЫЛЫКТАРДЫН АЗЧЫЛЫКТАРДЫН КООМДУК- КООМДУК-САЯСИЙ ТУРМУШКА НАТЫЙЖАЛУУ КАТЫШУУСУ Ж£НYНД£ ЛУНД РЕКОМЕН РЕКОМЕНДАЦИЯЛАРЫ

І. ЖАЛПЫ ПРИНЦИПТЕР

1) Улуттук азчылыктардын коомдук-саясий турмушка натыйжалуу катышуусу д³йн¼л³к демократиялык коомдун э¾ маанил³³ курамынын бири болуп саналат. Европада жана андан сырткары жерлерде топтолгон тажрыйба к¼рс¼т³п тургандай, андай катышууга т³ртк³ бер³³ ³ч³н мамлекеттер к¼п учурда улуттук азчылыктардын таламдарын камсыз кылуучу атайын механизмдерди т³з³³г¼ туура келет. Бул рекомендациялардын максаты – азчылыктарды жалпы мамлекеттик турмушка тартууну же¾илдет³³, муну менен бирге аларга ¼з³н³н ¼залдынчалуулугун жана ¼зг¼ч¼л³кт¼р³н сактап калууга м³мк³нч³л³к бер³³ жана талаптагыдай башкарууга жана мамлекеттин б³т³нд³г³н камсыз кылууга к¼м¼к к¼рс¼т³³.

2) Бул Рекомендациялар адамдын ар-намысын урматтоо, укуктарынын те¾диги жана аларды улуттук азчылыктардын коомдук-саясий турмушка катышууга жана алардын башка саясий укуктарына карата колдонууда кодулобоо сыяктуу эларалык укуктун негизги принциптерине жана ченемдерине негизденет. Мамлекеттин парзы – адамдын эларалык таанылган укуктарын жана мыйзамдын ³ст¼мд³г³н урматтоо, алар жарандык коомдун сабырдуулуктун, тынчтыктын жана г³лд¼п ¼н³г³³н³н кырдаалында ар тараптан ¼н³г³ш³н камсыз кылуу.

3) Азчылыктардын коомдук-саясий турмушка натыйжалуу катышуусун камсыз кылуучу атайын институттар т³з³лг¼н учурда – бул андай институттардын бийлик функцияларын же ыйгарым укуктарды

9  Сентябрь 1999-жыл

ж³рг³з³ш³н карайт – ал институттар алардын ишине тартылган бардык адамдардын укуктарын урматтоого тийиш.

4) Улуттук азчылыктарга таандык болгондон тышкары индивидуумда ¼залдынча идентификациялоонун башка т³рл¼р³ да бар. Тигил же бул адамдын улуттук азчылыктарга жана к¼пч³л³кт¼рг¼ таандыктыгы ж¼н³нд¼ чечим ошол адам тарабынан ¼залдынча кабыл алынат жана сырттан к¼рс¼тм¼ берилиши м³мк³н эмес. Муну менен бирге мындай тандоо же андай тандоодон баш тартуу ошол адамдын таламдарын кандайдыр бир кысымга алууга алып келбеши керек.

5) Ушул Рекомендацияларга ылайык институттарды жана жол- жоболорду т³з³³д¼ ал процесстин мазмунуна гана эмес, ошондой эле формасына да к¼¾³л буруу керек. Ишеним кырдаалын сактоо ³ч³н мамлекеттик бийликтер менен азчылыктардын ортосундагы консультациялар ке¾ири катышуу ³ч³н ачык, транспарентт³³ болуп жана отчет бер³³ч³л³к принцибине негиздел³³г¼ тийиш. Мамлекет коомдук жалпыга маалымдоо каражаттары тарабынан маданияттар аралык ¼зара т³ш³н³ш³³г¼ к¼м¼к к¼рс¼т³³н³ жана азчылыктардын маселесин алардын чагылдырып турушун кубаттоого тийиш.

II. ЧЕЧИМДЕРДИ КАБЫЛ АЛУУГА КАТЫШУУ

А. Борбордук өкмөттүн деңгээлиндеги механизмдер

6) Мамлекет азчылыктарга борбордук ¼км¼тт³н де¾гээлинде таасир к¼рс¼т³³н³н реалдуу ¼б¼лг¼л¼р³н – зарыл болгон учурда бул атайын механизмдерди т³з³³ жолу менен бер³³г¼ тийиш. Жагдайга жараша ал механизмдер т¼м¼нк³л¼рд³ камтышы м³мк³н:

● улуттук азчылыктардын ¼к³лч³л³г³н³н атайын формасын, мисалы, парламенттин бир же эки палатасында же парламенттик комитеттерде орундардын белгил³³ санын аларга алып коюу, ошондой эле мыйзам чыгаруу процессине гарантиялуу катышуунун башка формаларын;

10  УЛУТТУК АЗЧЫЛЫКТАРДЫН КООМДУК-САЯСИЙ ТУРМУШКА НАТЫЙЖАЛУУ КАТЫШУУСУ Ж£НYНД£ ЛУНД РЕКОМЕНДАЦИЯЛАРЫ

● министрлер кабинетинде кызмат орундарын, жогорку же конституциялык соттордо же т¼м¼нк³ инстанциядагы соттордо, ошондой эле дайындалуучу ке¾еш бер³³ органдарында же жогорку де¾гээлдеги башка органдарда орундарды улуттук азчылыктардын ¼к³лд¼р³н¼ бекитип бер³³ ж¼н³нд¼ расмий жана расмий эмес келишимдерди;

● азчылыктардын таламдарын, мисалы, азчылыктардын иштери боюнча кызматкерлерди дайындоо же туруктуу ишт¼¼ч³ нускоолорду басып чыгаруу жолу менен эсепке алууну камсыз кылуучу тийишт³³ министрликтердин чегиндеги механизмдерди;

● азчылыктардын ¼к³лд¼р³н мамлекеттик органдардагы ишке тартуу боюнча атайын чараларды, ошондой эле улуттук азчылыктардын тилинде жалпы мекемелердин кызмат к¼рс¼т³³л¼р³н.

В. Шайлоолор

7) Ekspir Европда жана андан сырткары жактарда топтолгон тажрыйба азчылыктардын саясий турмушка катышуусу ³ч³н шарт т³з³³д¼ шайлоо процессинин маанил³³ ролу ж¼н³нд¼ айгинелеп турат. Мамлекет улуттук азчылыктарга таандык адамдардын мамлекеттик иштеге катышуу, анын ичинде кодулоосуз шайлануучу кызмат орундарына добушка коюлуга жана добуш бер³³г¼ болгон укуктарына кепилдик кылууга тийиш.

8) Саясий партияларды т³з³³ жана алардын иштеши ассоциациялар эркиндигинин эларалык-укуктук принциптерге ылайык ж¼нг¼ салынууга тийиш. Бул принцип жарандардын тигил же бул жамаатка таандыктык белгиси боюнча бириккен саясий партияларды, ошондой эле кандайдыр-бир ¼з³нч¼ турган жаматтын гана таламдарын билдирбеген партияны т³з³³н³ камтыйт.

11  Сентябрь 1999-жыл

9) Шайлоо системасы азчылыктардын ¼к³лд¼р³ жана алардын ¼з таасирин ж³з¼г¼ ашыруусу ³ч³н шарт т³з³³г¼ тийиш.

● Азчылыктар жыйнактуу жашаган учурда алардын жетиштүү өкүлчүлүгү бир мандаттуу округду түзүү жолу менен камсыз кылынышы мүмкүн.

● Азчылыктардын өкүл болушуна пропорционалдуу шайлоо системасы көмөк көрсөтө алат, мында тигил же бул партия мыйзам чыгаруу жыйынында бөлгөн орундар алар жалпы улуттук шайлоодо алган добуштардын үлүшүнө жараша болот.

● Азчылыктардын ¼к³лч³л³г³н¼ жана жамааттардын ортосундагы кызматташтыкты ке¾ейт³³г¼ переференциалдык добуш бер³³н³н кээ бир т³рл¼р³ к¼м¼к к¼рс¼т¼ алат, мында шайлоочулар талапкерлерди ¼зд¼р³ каалагандай тартипте жайгаштыра алат.

● Улуттук азчылыктардын ¼лк¼н³ башкарууга катышуусун ке¾ейт³³н³ парламентке ¼т³³ ³ч³н проценттик б¼г¼тт³ азайтуу жолу менен ж³рг³з³³г¼ болот.

10) G Шайлоо округдарынын чегаралары улуттук азчылыктардын адилетт³³ ¼к³лч³л³г³н³н таламдарына жооп бергидей аныкталышы керек.

С. Региондук жана жергиликтіі деңгээлдеги механизмдер

11) E Мамлекеттер региондук жана жергиликт³³ де¾гээлде улуттук азчылыктардын коомдук-саясий турмушка катышуусун ке¾ейт³³ боюнча чараларды к¼р³³г¼ тийиш, борбордук бийликке карата ушул сыяктуу эле колдонуу ж¼н³нд¼ мурда айтылган (6-10-пункттар). Башкаруунун региондук жана жергиликт³³ органдарынын структуралары жана чечимдерди кабыл алуунун алар колдонгон жол- жоболору транспарентт³³ жана калк ³ч³н жеткиликт³³ болушу

12  УЛУТТУК АЗЧЫЛЫКТАРДЫН КООМДУК-САЯСИЙ ТУРМУШКА НАТЫЙЖАЛУУ КАТЫШУУСУ Ж£НYНД£ ЛУНД РЕКОМЕНДАЦИЯЛАРЫ

камсыз кылынып жана муну менен азчылыктардын катышуусун же¾илдетиши керек.

D. Кеңеш берүүчү жана консультациялык органдар

12) E Мамлекеттер тийишт³³ институттук структуралардын чегинде мамлекеттик бийлик менен улуттук азчылыктардын ортосунда баарлашуу ³ч³н канал болуп кызмат кылган ке¾еш бер³³ч³ жана консультациялык органдарды т³з³ш³ керек. Бул органдардын туракжай менен камсыз кылуу, жер фондусу, билим бер³³, тил жана маданият сыяктуу маселелер боюнча адистешкен комитеттери болууга тийиш. Бул органдардын м³ч¼л³к курамы алардын максатына жооп берип жана азчылыктардын таламдарын кыйла натыйжалуу билдир³³г¼ жана камсыз кылууга к¼м¼к к¼рс¼т³³г¼ тийиш.

13) Аталган органдар жетекчиликтин алдына маселелерди коюп, рекомендацияларды даярдап, мыйзамдык жана башка сунуштарды иштеп чыгып, кырдаалдын ¼н³г³ш³н¼ к¼з салып жана азчылыктардын абалына тике же кыйыр таасир эте турган ¼км¼тт³н даярдалып жаткан чечимине комментарийлерди сунуш кылууга тийиш. Мамлекеттик бийлик азчылыктар ³ч³н актуалдуу маселелерди чеч³³ жана ишенимди чы¾доо таламындагы мыйзам жана администрациялык чараларга тиешел³³ маселелерди бул органдар менен туруктуу ке¾ешип турууга тийиш. Бул органдардын натыйжалуу иштеши аларды жетишт³³ ресурстар менен камсыз кылууны талап кылат.

III. ¤ЗАЛДЫНЧА БАШКАРУ

14) Азчылыктардын коомдук-саясий турмушка таасирд³³ катышуусу ³ч³н аймактык эмес же аймактык ¼залдынча башкаруу механизмдери ¼з-¼з³нч¼ же ¼зара айкалышта керек болушу м³мк³н. Мындай механизмдерге байланышкан муктаждыктарга мамлекет жетишт³³ ресурстарды б¼л³³с³ керек.

13  Сентябрь 1999-жыл

15) Мамлекеттик бийлик, ошондой эле азчылыктар мамлекеттик башкаруунун кээ бир жактарында, ошондой эле башка жактарда к¼п т³рд³³л³кт³ сактоонун артыкчылыктарын таанышы жогоруда аталган механизмдердин ийгиликт³³ иштешинин милдетт³³ ¼б¼лг¼с³ болуп саналат.

● Адатта бийликтин борбордук органдарынын компетенциясына кирген функциялар коргонууну, тышкы катнашты, иммиграциялык жана бажы режимин, макроэкономикалык жана кредит-акча саясатын камтыйт.

● Башка функциялар, анын ичинде төмөндө келтирилгендер азчылыктар же башкаруунун аймактык органдары тарабынан өзалдынча же борбордук бийлик менен биргелештикте жүргүзүлүшү мүмкүн.

● Функцияларды бөлүштүрүү бир эле мамлекеттин чегинде азчылыктардын абалындагы айырмачылыктарга жараша асимметриялуу болушу мүмкүн.

16) Мейли аймактык же аймактык эмес болсун ¼залдынча башкаруу институттары иш ж³з³нд¼ калктын тийишт³³ топторунун пикирин билдириши ³ч³н демократиялык принциптерге негизден³³г¼ тийиш.

А. Аймактык эмес механизмдер

17) £залдынча башкаруунун аймактык эмес формасы улуттук азчылыктардын ¼залдынчалуулугун жана маданиятын сактап калуунун жана ¼н³кт³р³³н³н пайдалуу каражаты болуп саналат.

18) Мындай механизмдер аркылуу кыйла натыйжалуу чечиле турган маселелерге билим бер³³, маданият, азчылыктардын тилдерин пайдалануу, дин жана улуттук азчылыктарга тиешел³³ ¼залдынчалуулук жана жашоо ы¾гайы ³ч³н кыйла маанил³³ башка жактар кирет.

14  УЛУТТУК АЗЧЫЛЫКТАРДЫН КООМДУК-САЯСИЙ ТУРМУШКА НАТЫЙЖАЛУУ КАТЫШУУСУ Ж£НYНД£ ЛУНД РЕКОМЕНДАЦИЯЛАРЫ

● Адамдар жана топтор ¼з каалоосу боюнча ¼з атын жана аталышын улуттук азчылыктардын тилинде пайдаланууга укуктуу, ошондой эле ошол ысымдар менен аталыштарды расмий органдардын таанышына укуктуу.

● Билим бер³³ жагында стандарттарды белгил¼¼ ³ч³н жоопкерчиликти мамлекеттик органдар тартат, азчылыктардын уюмдары тийишт³³ азчылыктардын тилинде алардын маданиятан окутуу ³ч³н окуу программаларынын мазмунун аныктай алат.

● Азчылыктар ¼зд¼р³н³н символикасын жана ¼зд¼р³н маданияттуу билдир³³н³н башка формаларын тандап жана пайдалана алат.

В. Аймактык механизмдер

19) Бардык демократиялык коомдордо ар кандай аймактык де¾гээлдерде мамлекеттик башкаруунун механизмдери болот. Европада жана андан сырткары жерлерде топтолгон тажрыйба мыйзамдык жана аткаруу бийлигинин кээ бир ыйгарым укуктарын борбордук де¾гээлден региондук де¾гээлге ¼тк¼р³п бер³³ максатка ылайктуу экендигин к¼рс¼т³п турат, бул мамлекеттик аппаратты ж¼н гана децентралдаштыруу жана анын функцияларын региондор же жергиликт³³ б¼л³мд¼р боюнча тарткатуу менен чектелб¼¼г¼ тийиш. Субсидиардуулук принцибине ылайык мамлекеттер ¼залдынча башкаруунун конкретт³³ функцияларын - ¼зг¼ч¼ качан бул азчылыктарга тиешел³³ маселелерди ¼залдынча чеч³³ боюнча алардын м³мк³нч³л³кт¼р³н ке¾ейт³³н³ кошуп алганда ыйгарым укуктарды мындай аймактык делегациялоо м³мк³нч³л³г³н дурус ниет менен кароого тийиш.

15  Сентябрь 1999-жыл

20) Жергиликт³³, региондук же автономдуу администрациялардын конкретт³³ улуттук азчылыктардын тарыхий жана аймактык ¼зг¼ч¼л³кт¼р³н эсепке алуу менен т³з³лг¼н тийишт³³ органдары ошол азчылыктардын маселесине кыйла натыйжалуу мамиле кылуу таламында ¼зд¼р³н¼ бир катар функцияларды ала алат.

● Негизинен же кыйла даражада ушундай органдардын компетенциясына кирген жана аларды аткарууда кыйла ийгиликт³³ тажрыйба топтолгон функциялар билим бер³³г¼, маданиятка, азчылыктардын тилдерин пайдаланууга, курчап турган ч¼йр¼н³ коргоого, жергиликт³³ пландаштырууга, жаратылыш ресурстарын ¼зд¼шт³р³³г¼, экономикалык ¼н³кт³р³³г¼, жер-жерлерде укук коргоо иштерине, ошондой эле туракжай менен камсыз кылууга, саламаттыкты сактоого жана социалдык жактан тейл¼¼н³н башка т³рл¼р³н¼ жайылтылат.

● Бийликтин борбордук жана региондук органдары биргелешип аткара турган функцияларга салык салуу, сот адилеттиги, туризмди ¼н³кт³р³³ жана транспорт кирет.

21) Жергиликт³³, региондук жана автономдуу бийлик органдары аларга таандык аймактарда жашаган бардык адамдардын, анын ичинде ар кандай азчылыктардын укуктарын урматтоого жана камсыз кылууга тийиш.

IV. КЕПИЛДИКТЕР

А. Конституциялык жана укуктук кепилдиктер

22) £залдынча башкаруу механизмдери мыйзам менен аныкталууга тийиш, ал эми аларды кайра кароо тартиби, эреже катары, адаттагы мыйзамдарга карата пайдаланылгандардан айырмаланууга тийиш. Чечимдерди кабыл алууга азчылыктардын катышуусун кубаттаган

16  УЛУТТУК АЗЧЫЛЫКТАРДЫН КООМДУК-САЯСИЙ ТУРМУШКА НАТЫЙЖАЛУУ КАТЫШУУСУ Ж£НYНД£ ЛУНД РЕКОМЕНДАЦИЯЛАРЫ

механизмдер мыйзам тартибинде же башка тийишт³³ ыкмалары менен аныкталат.

● Конституциянын жоболору менен бекемделген механизмдерди кабыл алуу жана кайра кароо адатта, башка учурларга караганда мыйзамчылар же шайлоочулар арасында макулдашуунун кыйла жогорку даражадагы талабы менен шартталат.

● Мыйзамдык тартипте уюштурулган ¼залдынча башкаруу механизмдерин ¼зг¼рт³³ мыйзам чыгаруу жыйынында, ¼залдынча башкаруу органдарында же улуттук азчылыктарга ¼к³л болгон органдарда же тигилер менен буларда квалификациялуу к¼пч³л³к добуш менен бекит³³н³ талап кылат.

● £залдынча башкаруу механизмдеринин жана чечимдерди кабыл алууга азчылыктардын катышуусунун механизмдеринин колдонулушун мезгил-мезгили менен кароо ал механизмдер топтолгон тажрыйбанын жана ¼зг¼рг¼н жагдайдын ¼¾³т³нд¼ кайра кароого муктаж же муктаж эмес экендигин аныктоо м³мк³нч³л³г³н берет.

23) Азчылыктардын катышуусунун жа¾ы формаларын сынап к¼р³³ жана ¼н³кт³р³³г¼ м³мк³нч³л³к берген убактылуу же этаптык механизмдерин пайдалануу ж¼н³нд¼ маселе каралышы м³мк³н. Мындай механизмдер мыйзамдуу же бейформал тартипте конкретт³³ м¼¼н¼тк¼ т³з³л³ш³ м³мк³н, ал жетишилген ийгилдиктерге жараша узартылып, кайра каралып же кыскартылып турушу м³мк³н.

В. Укуктук коргоо

24) Улуттук азчылыктардын коомдук-саясий турмушка натыйжалуу катышуусу ³ч³н жа¾жалдарды болтурбоо жана талаштарды чеч³³ боюнча консультациялардын ж¼нг¼ салынган каналдары, ошондой эле

17  Сентябрь 1999-жыл

зарыл болгон учурда бир жолку же альтернативд³³ механизмдерди колдонуу м³мк³нч³л³г³ зарыл. Мындай ыкмаларга т¼м¼нк³л¼р кирет:

● жа¾жалдарды сот тартибинде, атап айтканда, мыйзам же администрациялык чечимдерди сот инстанцияларына даттануу аркылуу чеч³³, бул мамлекетте к¼зкарандысыз, калк ³ч³н жеткиликт³³ жана калыс сот органдарынын болушун жана алардын чечимдерин урматтоону талап кылат; жана

● талдаштарды чеч³³н³н с³йл¼ш³³л¼р, фактыларды белгил¼¼, арачылык, арбитраж, улуттук азчылыктардын иши боюнча омбудсмен, ошондой эле мамлекеттик башкаруу маселеси боюнча даттанууларды кабыл алуу жана кароого милдеттерин аткарууга ж¼нд¼мд³³ атайын комиссиялар сыяктуу кошумча механизмдер.

18  УЛУТТУК АЗЧЫЛЫКТАРДЫН КООМДУК-САЯСИЙ ТУРМУШКА НАТЫЙЖАЛУУ КАТЫШУУСУ Ж£НYНД£ ЛУНД РЕКОМЕНДАЦИЯЛАРЫ

УЛУТТУК АЗЧЫЛЫКТАРДЫН АЗЧЫЛЫКТАРДЫН КООМДУК- КООМДУК-САЯСИЙ ТУРМУШКА НАТЫЙЖАЛУУ КАТЫШУУСУ Ж£НYНД£ ЛУНД РЕКОМЕНДАЦИЯЛАРЫ РЕКОМЕНДАЦИЯЛАРЫ ТY ТYШYНДY НДYРМ¤ ЭСКЕРТYY ЭСКЕРТYYЛ¤Р YYЛ¤РY Л¤РY МЕНЕН

I. ЖАЛПЫ ПРИНЦИПТЕР

1) Бириккен Улуттар Уюмунун Уставы (мындан ары «ООНдун Уставы»), ошондой эле СБСЕ/ОБСЕнин негизги документттери адам укугун, анын ичинде азчылыктарга таандык адамдардын укуктарын урматтаган те¾ укуктуу эгеменд³³ мамлекеттердин достук жана кызматташтык мамилелерин ¼н³кт³р³³н³н эсебинен эларалык тынчтыкты жана коопсуздукту колдоого жана чы¾доого багытталган. Чынында эле тарых далилдеп тургандай, адамдын, анын ичинде азчылыктардын укуктарын урматабай коюу ички мамлекеттик туруктуулукту бузууга алып келип жана мамлекеттер аралык мамилелерге терс таасирин тийгизип, муну менен эларалык тынчтыкка жана коопсуздукка коркунуч келтирет.

1975-жылы Хельсинки Корутунду актысы менен жарыя кылынган декалогдун VII принцибинен баштап ОБСЕге м³ч¼-мамлекеттер улуттук азчылыктарга таандык адамдардын мыйзамдуу таламдарын урматтоо менен тынчтыкты жана коопсуздукту сактоонун ортосундагы негизги байланышты баса белгилешкен. Кыйла кийинки негизги документтерде, атап айтканда Мадрид жолугушуусунун Жыйынтоочу документинде (1983-жылы) (15-принцип), Вена жолугушуусунун Жыйын Жыйынтоочу документинде (1989-жыл) (18 жана 19- принциптер) жана жа¾ жа¾ы Европа ³ч³н Париж хартиясында (1990-жыл), ошондой эле жогорку де¾гээлдеги кийинки жолугушуулардын документтеринде, мисалы Хельсинки документинде (1992-жыл) (IV б¼л³кт³н 24-пункту) жана Лиссабон документинде (1996-жыл) (I б¼л³к), XXI кылымдагы Европа ³ч³н жалпы жана бардыгын камтыган

19  Сентябрь 1999-жыл

коопсуздуктун ³лг³ лг³с³ ж¼н³нд¼ Лиссабон декларациясында (2-б¼л³к) ошол байланыштар кайра-кайра айтылган. Бириккен Улуттар Уюмунун де¾гээлинде азчылыктардын укуктарын коргоо жана сактоо менен тынчтыкты жана туруктуулукту сактоонун ортосундагы байланыш улуттук же этностук, диний жана тилдик азчылыктарга таандык адамдардын укуктары ж¼н³нд¼ ООНдун Декларациясынын (1992-жыл) (мындан ары «Азчылыктар ж¼н³нд¼ ООНдун Декларациясы») преамбуласында айтылган. Андан тышкары жа¾ жа¾ы Европа ³ч³н Па Париж хартиясын кабыл алуу менен ОБСЕге катышкан- мамлекеттер башкаруунун демократиялык принциптерин жактай тургандыктарын билдиришти.

Улуттук азчылыктарга таандык адамдардын укуктарын те¾укуктуу ж³з¼г¼ ашыруу ³ч³н ар тараптуу м³мк³нч³л³кт¼рд³ т³з³³ аларга т³зд¼н-т³з тиешеси бар чечимдерди кабыл алуу процессине натыйжалуу катышуусун талап кылат. Конкретт³³ жагдайлар ¼т¼ ар т³рд³³ болгондугуна жана азчылыктардын муктаждыктарын жана м³д¼¼л¼р³н канааттандыруу ³ч³н адаттагы эле демократиялык жол- жоболор жетишт³³ экендигине карабастан тажрыйба чечимдерди кабыл алууга азчылыктардын натыйжалуу катышуусу ³ч³н к¼п учурда ¼зг¼ч¼ чараларды кабыл алууга туура келет. Мамлекеттердин мындай учурларда эмнени жасай тургандыгынын милдеттенмелери бир катар эларалык ченемдерде белгиленген: алсак, адамдык ¼лч¼ лч¼м боюнча Копенгаген Документинин (1990-жыл) (мындан ары «Копенгаген документи») 35-пунктуна ылайык ОБСЕге м³ч¼-мамлекеттер “улуттук азчылыктарга таандык адамдардын мамлекеттик иштерге, анын ичинде азчылыктардын ¼залдынчалуулугун коргоого жана кубаттоого тиешеси бар иштерге натыйжалуу катышууга болгон укуктарын урматтайт”; азчылыктар ж¼н³нд¼ ООНдун Декларациясынын (1992-жыл) II статьясынын 2- жана 3-пункттарына ылайык “улуттук азчылыктарга таандык адамдар мамлекеттик турмушка жигерд³³ катышууга”, ошондой эле “¼зд¼р³ таандык болгон азчылыктарга тиешеси бар жана ¼зд¼р³ жашаган региондордо чечимдерди улуттук, зарыл болгон учурда, региондук

20 УЛУТТУК АЗЧЫЛЫКТАРДЫН КООМДУК-САЯСИЙ ТУРМУШКА НАТЫЙЖАЛУУ КАТЫШУУСУ Ж£НYНД£ ЛУНД РЕКОМЕНДАЦИЯЛАРЫ

де¾гээлде кабыл алууга жигерд³³ катышууга укуктуу”; улуттук азчылыктарды коргоо ж¼н³нд¼ Европа Ке¾ Ке¾ешинин Алкактык конвенциясынын (1994-жыл) (мындан ары – «Алкактык конвенция») 15-статьясына ылайык катышкан-мамлекеттер “улуттук азчылыктарга таандык адамдардын маданий, коомдук жана экономикалык турмушуна, ошондой эле мамлекеттик иштерди, ¼зг¼ч¼ аларга тиешеси бар иштерди ж³рг³з³³г¼ натыйжалуу катышуусу ³ч³н зарыл шарт т³з³³г¼ милдеттенишет”.

Албетте, натыйжалуу катышуу ³ч³н м³мк³нч³л³кт¼рд³ т³з³³ андай катышуу ыктыярдуу болушун талап кылат. Башкача айтканда, социалдык-саясий интеграция деген баштапкы т³ш³н³к мажбурлап ассимилацияга алып келишиндей к¼р³нг¼н процесстен же анын натыйжасынан айырмалып каралат, муну Алкактык конвенциянын 5- статьясы да эскертет. Улуттук азчылыктарга таандык адамдардын мыйзамдуу таламдары ыктыярдуу ж³з¼г¼ ашырылган шартта гана ал тынчтык м³н¼зд¼ болот жана мамлекеттик саясат жана мыйзам чыгаруу ч¼йр¼с³нд¼ оптималдуу натыйжага ээ болот. Ошентип, калктын ар кандай топторун ке¾ири камтууга жана жигерд³³ катышууга эсептелген ушундай процесстер коомду кыйла натыйжалуу башкарууга к¼м¼к к¼рс¼т¼т, анткени ал б³тк³л калкты коомдук турмуштун бирдикт³³ алкагына жуурулуштуруу жана акыр аягында муну менен мамлекеттин б³т³нд³г³н чы¾доо менен алардын таламдарына жооп берет. Азчылыктардын коомдук-саясий турмушка натыйжалуу катышуусуна тиешел³³ эларалык ченемдерде алар эч качан Бириккен Улуттар Уюмунун, ОБСЕнин жана Европа Ке¾ешинин максаттары менен принциптерине, анын ичинде мамлекеттердин эгеменд³³ те¾чилигинин, аймактык б³т³нд³г³н³н жана саясий к¼зкарандысыздыгынын принциптерине карама-каршы келген иштерди жасоого укуктуу дегенди т³ш³нд³рб¼й тургандыгы баса белгиленген (Копенгаген Копенгаген документинин 37-статьясын, азчылыктар ж¼н³нд¼ ООНдун ООНдун Декла Декларациясынын 8-статьясынын 4- пунктун жана Алкактык конвенциянын преамбуласын кара¾ыз).

21  Сентябрь 1999-жыл

2) 1992-жылдагы Хельсинкски документинин IV б¼л³г³н³н 25- пунктунун жоболоруна негизинде ушул Рекомендациялар ОБСЕге катышкан-мамлекеттерге “СБСЕ боюнча ¼з³н³н тийишт³³ милдеттенмелерин, анын ичинде улуттук азчылыктардын этностук, маданий, тилдик жана диний ¼залдынчалуулугун коргоо жана кубаттоо ³ч³н шарт т³з³³г¼ байланышкан милдеттенмелерди кыйла натыйжалуу аткаруу м³мк³нч³л³г³н” бер³³ менен ушуга байланыштуу кабыл алынган милдеттенмелерге негизденет.

ООНдун Уставынын 1-статьясынын 3-пунктунда Уюмдун негизги максаттарынын бири - “экономикалык, социалдык, маданий жана гуманитардык м³н¼зд¼г³ эларалык проблемаларды чеч³³д¼ эларалык кызматташтыкты жана адам укуктары менен бирге негизги эркиндиктерин анын расасына, жынысына, тилине жана динине карабастан сыйлоону ¼н³кт³р³³н³ ж³рг³з¼т”, андан ары Уставдын 55- статьясынын “с” пунктунда “адам укуктарын жана негизги эркиндиктерин анын расасына, жынысына, тилине жана динине карабастан бардыгы сыйлоого жана сактоого” чогуу аракет кылуулары керектиги такталат. Устав адам укуктарын сыйлоо менен эларалык тынчтыкты жана коопсуздукду колдоо керектигинин ¼з ара тыгыз байланышына таянат; адамдын аброюнун маанисинин зор экендиги 1- статьяда Адам укуктарынын жалпы декларациясында (1948) жана Жарандык жана саясий укуктардын эларалык пактысынын (1966), Экономикалык, коомдук жана маданияттуу укуктардын эларалык пактысынын (1966) преамбуласында, Расалык дискриминациялоонун бардык формаларын формаларын жок кылуу туурасындагы эларалык конвенцияда (1965) айтылган. Абройлук бардык адамдарга те¾ тиешел³³, ошону менен бирге те¾ жана кайта жангыс укуктарды божомолдойт.

Те¾ абройлук жана тартып алынгыс укуктардан кысымга албоо принципи келип чыгат, ал адам укуктары боюнча бардык эларалык документтерде белгиленген, алардын арасынан Адам укуктарынын жалпы декларациясынын 2-статьясын,, Жарандык жана саясий укуктардын эларалык пактысынын 2-26-статьяларын жана

22 УЛУТТУК АЗЧЫЛЫКТАРДЫН КООМДУК-САЯСИЙ ТУРМУШКА НАТЫЙЖАЛУУ КАТЫШУУСУ Ж£НYНД£ ЛУНД РЕКОМЕНДАЦИЯЛАРЫ

Экономикалык, социалдык жана маданий укуктардын эларал эларалык ык пактысынын 2-статьясын белгилеп кетсе болот. Расалык кысымга алуунун бардык т³ т³рл¼ рл¼р³н жок кылуу туурасындагы эларалык конвенциянын 1-статьясында, “теги, улуту жана уруулук азчылыктан келип чыккандыгы” белгиси боюнча кысымга алууга бул документ тыюу салгандыгы ачык айтылган. Адамдын укуктарын жана негизги эркиндиктерин коргоо туурасындагы Европалык конвенциясынын (1950) 14-статьясында (мындан ары “Адам укуктарынын Европалык конвенциясы” деп аталат) да, бардык учурда Конвенция кепил болгон укуктар жана эркиндиктер ж¼н³нд¼ с¼з болгондо “улуттук жана социалдык абалы, улуттук азчылыктарга таандык” белгилери боюнча кысымга албоону кысымга алууга тыюу салуу принцибин калыбынан жазбай таратат. Бул жоболор менен принциптер ОБСЕнин катышуучулары болгон к¼п ¼лк¼л¼рд³н конституциясында к¼рс¼т³лг¼н.

Улуттук азчылыктарга кирген жарандар коомдук-саясий турмушка активд³³ катышууга укуктары бар болгон со¾, алар бул укуктар менен чект¼¼с³з колдонууга м³мк³нч³л³кт¼р³ болуш керек жана бул туурасында Копенгаген документинин 31-пунктунда, Алкактык конвенциянын 4-статьясында жана Азчылыктар ж¼н³нд¼нд¼ ООНдун декларациясынын 1-пунктунун 4- статьясында к¼рс¼т³лг¼н. Ошону менен бирге Алкактык конвенциянын 2-пунктунун 4-статьясына ылайык абройлукту сыйлоодо те¾ укукту камсыз кылуу ³ч³н кысым кылуудан баш тартуу принциби гана эмес, ошондой эле “улуттук азчылыктарды т³зг¼н жарандар менен калктын негизги тобун т³зг¼н жарандардын ортосунда толук жана чыныгы те¾дик” болуш керек, бул ³ч³н мамлекет “саясий турмуштун бардык тармактарында тийишт³³ чараларды керект³³ учурларда кабыл алууга милдетт³³”, ушуга байланыштуу алар “улуттук азчылыктарга кирген жарандардын ¼зг¼ч¼ абалын эске алуулары керек”.

23  Сентябрь 1999-жыл

Рекомендацияда айтылган адам укугун сыйлоо менен жарандар коомунун институтун ¼н³кт³р³³н³н ортосундагы т¼п келбестик “саясий демократиянын натыйжалуулугунун” талабын чагылдырат да, Адам укуктарынын Европа конвенциясынын преамбуласында айтылгандай, ал б³тк³л д³йн¼ ж³з³нд¼ тынчтыкты жана калыстыкты камсыз кылуу менен тыгыз байланышкан. Жа¾ Жа¾ы Европа ³ч³н Париж хартиясында ОБСЕге катышкан-¼лк¼л¼рд³ башкаруунун демократиялык системасы, тагыраак айтканда адам укуктарын сыйлоо - г³лд¼п ¼н³г³³н³н негизин т³з¼т деп билдиришти.

3) Улуттук азчылыктардын коомдук-саясий турмушка натыйжалуу катышуусун камсыз кылуучу ¼зг¼ч¼ институттар башкалардын укуктарын кысымга алуунун эсебинен т³з³лб¼ш³ керек. Адамдардын укуктары бардык учурда, анын ичинде мамлекет тийишт³³ ыйгарым укуктарды берген институттар тарабынан да кармалышы керек. Копенгаген документинин 33-пунктуна ылайык, катышкан- мамлекеттер тарабынан улуттук азчылыктардын ¼зг¼ч¼л³кт¼р³н коргоо ³ч³н тийишт³³ чараларды кабыл алууда “бардык к¼р³лг¼н чаралар тийишт³³ катышкан-мамлекеттердын жарандарына карата те¾дик жана кысымга албоо принциптерине т¼п келет”. Андан ары Копенгаген документинин 38 пунктуна ылайык “катышкан- мамлекеттер улуттук азчылыктарга кирген жарандарды коргоо жана укуктарын сактоо боюнча жасаган аракеттери адам укуктары жана башка тийишт³³ эларалык инструменттерге ылайык бардык милдеттенмелерди карманышы керек”. Ушундай эле жобо Алкактык конвенциянын 20-статьясына ылайык: “Аталган Алкактык конвенцияда к¼рс¼т³лг¼н принциптерден келип чыккан укуктарды жана эркиндиктерди ж³з¼г¼ ашырууда, улуттук азчылыкка кирген ар бир жаран улуттук мыйзамды сактап жана башка адамдардын, атап айтканда, калктын негизги тобуна же башка улуттук азчылыктарга кирген жарандардардын укуктарын сыйлоого тийиш.” Бул башка учурларда да, тагыраак айтканда, “азчылыктардын курамындагы азчылыктар” ж¼н³нд¼ с¼з болгондо, ¼зг¼ч¼ аймактык автономияларга карата да байланыштуу болот. (16 жана 21-рекомендацияга карата

24  УЛУТТУК АЗЧЫЛЫКТАРДЫН КООМДУК-САЯСИЙ ТУРМУШКА НАТЫЙЖАЛУУ КАТЫШУУСУ Ж£НYНД£ ЛУНД РЕКОМЕНДАЦИЯЛАРЫ

эскерт³³н³ кара¾ыз). Бул жерге аялдардын укуктарын сыйлоону, анын ичинде “¼лк¼н³н саясий жана коомдук турмушундагы” кысымга албоо эркиндигин да кошуу керек, ал ж¼н³нд¼ Аялдарга карата кысым к¼рс¼ рс¼т³³н ³³н³н бардык т³ т³рл¼ рл¼р³н жоюу Конвенциясынын 7 статьясында айтылган (1979 –жыл).

4) Азчылыктарга кирген жарандардын ¼залдынча идентификациялоо принцибинин негизинде, бир катар т³пт³³ милдеттенмелерди белгилесе болот. Копенгаген документинин 32-статьясында “жарандын улуттук азчылыкка таандык экендиги анын ¼з³н³н гана тандоосу боюнча гана белгиленет жана мындай тандоодон эч кандай жагымсыз шарттар келип чыкпашы керектиги” к¼рс¼т³лг¼н. Алкактык конвенциянын конвенциянын 1-пунктунун 3-статьясында ушундай эле шартта, “улуттук азчылыкка кирген ар бир адам эркин тандоо укугуна ээ же ээ эмес экендиги, тандоо жана ушул тандоолорго байланыштуу укуктарды ишке ашыруу аталган жаранды кысымга алынбашы керек”. ООНдун азчылыктар туурасындагы Декларациясынын 2-пунктунун 3- статьясында азчылыкка кирген “ар бир адамга карата укуктарды ишке ашыруу же ишке ашырбоонун натыйжасындагы жагымсыз шарттарды болтурбоо ж¼н³нд¼ айтылат”.

Жеке адамга ¼залдынча аныктоо укугун бербей туруп анын ¼з алдынчалыгын сыйлоону жана адамдык жеке эркиндигин камсыз кылуу м³мк³н эмес. Адам ¼з³н ар кандай ке¾ири планда, жеке гана эмес, ошондой эле коомдук турмушта да аныктаса болот. Андыктан ачык типтеги коомдо, адамдардын ыкчамдуулугу жогору жана ой- пикирлери менен алмашуулар ке¾ири болгондуктан к¼пч³л³г³ бир нече образды бир эле учурда к¼рс¼т¼ алышат, алардын т¼п келиши же макулдашуулары же башка бир иретт³³л³кт¼ тизилиши (иерархикалык же иерархикалык эмес) ¼зд¼р³н³н социалдык байланыштарына жараша болот. Адам ¼з³ тандаган образ анын этностук тегин гана аныктабайт, албетте ал бир топтун чегинде азыраак ¼зг¼р³п турушу м³мк³н: ар кыл м³ч¼л¼р³нд¼ ар кандай т³ст¼ жана тере¾дикте болот. С¼з эмне туурасында болуп жаткандыгына

25  Сентябрь 1999-жыл

жараша ар кандай образдардын салыштырмалуу баалуулугу ¼зг¼р³п турушу м³мк³н. Демек, бир эле адам ¼з³н аталган маселеге, тигил же бул ишке аралашуусунун тере¾дигине, анда катышуу шарттарга жараша ар кандай идентифика-циялашы м³мк³н. Мисалы, кээ бир ¼лк¼л¼рд¼ адам салык декларацияларын толтур-ууда жана к³н³мд³к ко¾шу-коло¾дор менен байланышууларында кайсы тилди тандаарын ¼з³ аныктайт.

5) Демократиялык коомдордо чечимдерди кабыл алуунун жол-жобосу анын мазмунунан кем эмес мааниге ээ. Башкаруунун кабыл алынган тажрыйбасы элге гана эмес, ошол элдин жыргалчылыгына да карата болгондуктан, тийишт³³ жол-жоболорго ага тиешеси барлар да катышып, к¼зд¼н далдоо болбош керек, кимге карата болсо ошолор тарабынан к¼з¼м¼лг¼ алынышы керек. Мына ушундай гана тартипте коомдун туруктуу ишенимине ээ болот. Тийишт³³ жол-жоболордо ке¾ири катышуу консультациялардын, пикир суроолордун, референдумдардын, с³йл¼ш³³л¼рд³н эсебинен, ал тургай тиешеси бар адамдардын т³зд¼н-т³з уруксатын алгандан кийин камсыз кылынат. Мындай процедураларды колдонууда кабыл алынган чечимдер ыктыярдуулукта аткарылат деп к³тс¼ болот. Мамлекеттик органдар менен аталган топтордун мамилелери бир-биринен кескин айырмаланса, тийишт³³ башкаруу жол-жоболорунун к¼з карашынан алганда канааттандыраарлык чечимди кабыл алууда ³ч³нч³ тараптын кызматына кайрылса болот

Улуттук азчылыктарга карата колдонулган Копенгаген документинин 33 пункту ОБСЕге катышкан-¼лк¼л¼рд³ “улуттук азчылыктарга ¼зд¼р³н³н аймактарында этностук, маданий, тилдик, диний ¼зг¼ч¼л³кт¼р³н жана ошол ¼зг¼ч¼л³кт¼р³н к¼т¼рм¼л¼¼д¼ тийишт³³ консультацияларды ¼тк¼р³п, анын ичинде коомдор же ошондой азчылыктардын ассоциациялары менен байланыштарды кошо алганда шарттарды т³з³³г¼” милдеттендирет. Хельсинки документинин 26-пунктунун VI б¼л³г³нд¼ ОБСЕге катышкан-¼лк¼л¼р ошондой эле “улуттук азчылыктардын проблемаларын принциптердин жана ОБСЕнин

26 УЛУТТУК АЗЧЫЛЫКТАРДЫН КООМДУК-САЯСИЙ ТУРМУШКА НАТЫЙЖАЛУУ КАТЫШУУСУ Ж£НYНД£ ЛУНД РЕКОМЕНДАЦИЯЛАРЫ

милдеттенмелеринин негизинде конструктивд³³ духта, тынчтык каражаттары жана бардык кызыкдар тараптардын ортосунда диалог ж³рг³з³³ жолу менен чеч³³г¼ милдеттеништи”. Ал эми “бардык кызыкдар тараптар” болсо Копенгаген документинин документинин 30-пунктунда “¼км¼тт³к эмес уюмдар, саясий партиялар, кесиптик бирликтер жана адам укуктары боюнча коомдор жана диний топтор улуттук азчылыктарга карата чыдамдуулукту, маданий к¼п т³рд³³л³кт³ кубаттап, тийишт³³ маселелерди чеч³³д¼ аткарган маанил³³ ролун” тааныйт.

Жол-жоболордун ке¾ири катышуусуна негизделип ишт¼¼н³н бирден- бир шарты чыдамдуулук болуп саналат. £з ара ишенимдин жана те¾диктин социалдык-саясий климатын мыйзамдын чегинде алып баруу менен, бир эле учурда ошол социалдык этиканы б³тк³л калктын масштабында бекемд¼¼ ³ч³н тарбия иштерин ж³рг³з³³ керек.Ушуга байланыштуу жалпыга маалымдоо каражаттарына ¼зг¼ч¼ роль таандык. Алкактык конвенциянын 1-пунктунун 6-статьясында “тараптар маданияттар ортосундагы сабырдуулук духун жана диалогду кубаттайт, ошондой эле этностук, маданий, тилдик жана диний айырмачылыктарына карабастан ошол элдин жеринде жашаган бардык жарандар ¼з ара сыйлашуу, т³ш³н³³ жана кызматташууну, ¼зг¼ч¼ билим бер³³, маданият жана маалымат каражатары жагында иш ж³рг³з³³л¼рг¼ натыйжалуу чараларды кабыл алат” деп каралган. Тагыраак айтканда бардык мамлекеттер эл алдында чыгып с³йл¼г¼нд¼ кемсинт³³ч³ жана басмырлоочу эпитеттер менен с¼зд¼рг¼ жол бербей, жагымсыз стереотиптерди т³п тамырынан жок кылуулары керек. Келечекте с¼з болуп жаткан топтун ¼к³лд¼р³ аталган маселлеерди чеч³³г¼ багытталган бардык чараларды аныктоого жана иштеп чыгууга катышуулары керек.

27  Сентябрь 1999-жыл

II. ЧЕЧИМДЕРДИ КАБЫЛ АЛУУГА КАТЫШУУ

А. Борбордук өкмөттүн деңгээлиндеги механизмдер

6) Копенгаген документинин 35-пунктундагы жобону улантып III б¼л³кт¼г³ биринчи параграф Улуттук азчылыктар маселелери боюнча СБСЕ эксперттеринин ке¾ ке¾ешинин Докладында (Женева,1991) ( ): “улуттук азчылыктардын абалына байланыштуу маселелер алар жашаган ¼лк¼л¼рд¼ талкууга алынганда, алардын ¼зд¼р³н¼ бул процесске натыйжалуу катышууга м³мк³нд³к бер³³ керек...(жана) мамлекеттик иштерге натыйжалуу катышуунун маанил³³ элементи (ушундай) улуттук азчылыктарга кирген жарандардын же алардын ¼к³лд¼р³н³н директивалык же консультациялык органдардын ишине демократиялык катышуусу болуп саналат” деп айтылган. Хельсинки документинин VI б¼л³мд³н 24-пунктунда ОБСЕге катышкан- мамлекеттер “ушуга байланыштуу улуттук азчылыктарга кирген жарандарга жекече же башкалар менен бирдикт³³л³кт³н негизинде ¼зд¼р³н³н адамдык укуктарын жана эркиндиктерин ишке ашырууга болгон к³ч-аракеттерин активдештир³³н³, анын ичинде ¼зд¼р³н³н ¼лк¼л¼р³н³н саясий, экономикалык, социалдык, маданий турмушундагы чечимдерди демократиялык жол-жоболорго ылайык кабыл алууга, анын ичинде улуттук, региондук, жергиликт³³ де¾гээлдеги директивалык, консультациялык органдардын ишине саясий партиялардын жана ассоциациялардын чегинде демократиялык катышуунун негизинде толук катыштырууга” милдеттеништи.

Катышуу иш ж³з³нд¼ тартылуу - чечимдерди кабыл алуууда салмактуу ³л³ш³н кошууга м³мк³нч³л³кт¼рд³ жана ошол иш-аракеттердин натыйжалары ³ч³н жоопкерчиликти билдирет. Талаптагыдай башкаруунун концепцияларынын бири, ж¼н¼к¼й к¼пч³л³к ыкмасы менен чечимдерди кабыл алуу дайым эле адвекатуу эмес. Мамлекетти структуралык жактан куруу к¼з карашынан алганда децентралдаштыруунун ар кандай т³рл¼р³н пайдаланса болот, алар б³т³нд¼й алганда мамлекеттин, ошондой эле анын курамына кирген т³з³л³шт¼рд³н де¾гээлинде чечимдерди кабыл алуу процессин ошол

28  УЛУТТУК АЗЧЫЛЫКТАРДЫН КООМДУК-САЯСИЙ ТУРМУШКА НАТЫЙЖАЛУУ КАТЫШУУСУ Ж£НYНД£ ЛУНД РЕКОМЕНДАЦИЯЛАРЫ

чечимдердин тиешеси бар топторго жана тиешел³³ отчеттуулукка байланыштырууну толук даражада камсыз кылат. Унитардык мамлекеттерде, федерацияларда жана конфедерацияларда бул маселелер ар кандай чечилиши м³мк³н. Директивалык органдардагы азчылыктардын ¼к³лч³л³кт¼р³ аларга саналуу орундарды (квоталар, кызматынан к¼т¼р³л³³ же башка чаралар) б¼л³³ менен камсыз кылынат. Катышуунун башка формалары да м³мк³н, мисалы тигил же бул комитеттерде добуш бер³³ укугу бар же укугу жок кепилденилген м³ч¼л³кт³н болушу. Ушундай эле тартипте юридикалык жактан бекитилген же орун алган тажрыйбага негизделген аткаруу, сот, администрациялык жана башка органдарда ¼к³лч³л³к менен камсыз кылынат. Азчылыктардын кызыкчылыктарын к¼зд¼г¼н атайын органдар т³з³л³ш³ м³мк³н. Азчылыктар ¼зд¼р³н³н укуктарын реалдуу ишке ашыруулары ³ч³н мамлекеттик кызмат тарабынан конкретт³³ чараларды, анын ичинде “мамлекеттик кызматка те¾ м³мк³нч³л³кт¼рд³” камсыз кылуу керектиги Расалык дискриминациянын бардык т³т³рл¼ рл¼р³н жок кылуу боюнча Эл аралык конвенциянын 5-статьясынын “с” пунктунда айтылган.

B. Шайлоолор

7) Азыркы демократиянын маанил³³ атрибуттарынын бири эркин жана таза шайлоолорду ¼з убагында ¼тк¼р³³г¼ негизделген башкаруунун ¼к³лч³л³к системасы болуп саналат. Мындагы карала турган маселе Адам укуктарынын жалпы декларациясынын 21-статьясынын 3- пунктунда айтылган: “£км¼тт³н бийлигинин негизин элдин эрки т³з³³г¼ тийиш”. Бул негизги ченем бир катар эларалык жана европалык макулдашууларда, тагыраак айтканда Жарандык жана саясий укуктардын эларалык пактысынын 25-статьясында жана Адам укуктарынын Европа Европа конвенциясына №1 протоколдун 3-статьясында ке¾ири айтылган. ОБСЕге катышкан ¼лк¼л¼р³н¼ карата Копенгаген документинин 5 жана 6-пунктарында “адамдык инсанга тийишт³³ кадыр-баркын, бардык инсандардын те¾ жана ажырагыс укуктарын толук чагылдырыш ³ч³н керект³³ калыстык элементтери” ачык эле

29  Сентябрь 1999-жыл

к¼рс¼т³лг¼н жана “мезгилд³³ жана чыныгы шайлоолордо эркин жана адилетт³³ билдирилген элдин эрки бийликтин жана ар кандай ¼км¼тт³н мыйзамдуулугунун негизи болуп санала тургандыгы ” к¼рс¼т³лг¼н.

Мамлекет бул милдеттенмелерди кантип аткарууну аныктоодо бир катар эркиндиктерге ээ; бирок алар аны дискриминациясыз, ¼к³лч³л³кт¼рд³н максималдуу жогорку де¾гээлин камсыз кылууга умтулушу керек. Бириккен Улуттар Уюмунун адамдар укугунун чегинде ¼зд¼р³н³н №25 Жалпы б³б³т³мд¼ мд¼г³ сын пикиринин пикиринин 12-пунктунда (57-сессия, 1996-жыл) 25-статья боюнча т¼м¼нд¼г³д¼й т³ш³нд³рм¼ берет: “£з пикирин эркин билдир³³ укугу, тынч м³н¼зд¼г³ чогулуштар жана эркин ассоциациялар добуш бер³³ укугун натыйжалуу ишке ашыруунун негизги шарттарынын бири болуп саналат жана толук коргоого алынышы керек. [....] Добуш бер³³ тартиби туурасындагы маалыматтар жана материалдар азчылыктын тилинде да жарык к¼р³ш³ керек.” Андан ары №25 Жалпы б³т³мд¼г³ сын- сын-пикирлердин 5- пунктунда “мамлекеттик иштерди алып баруу саясий ыйгарым укуктарды, так айтканда мыйзамдык, аткаруу жана администрациялык ыйгарым укуктарды ишке ашырууга байланышкан ке¾ири т³ш³н³к. Ал мамлекеттик башкаруунун бардык аспектилерин камтыйт, эларалык, улуттук, региондук, жергиликт³³ де¾гээлде саясатты иштеп чыгат жана ж³з¼г¼ ашырат”.

Ар кандай к¼зкараштар жана кызыкчылыктар орун алган шартта бир дагы шайлоо системасы бейтарап деп таанылбайт, мамлекет конкретт³³ шартта башкаруунун м³н¼з³ боюнча максималдуу ¼к³лд¼р³н камсыз кылган системаны тандап алышы керек. Бул ¼зг¼ч¼ улуттук азчылыктарга кирген жарандар ³ч³н маанил³³, анткени андай болбогон учурда адекваттуу ¼к³лч³л³кт¼н кур калышы м³мк³н.

8) Демократиялык коом өз жарандарына алар тынчтык каражаттарын жана башкалардын укуктарын сыйлап турганда саясий өзалдынча уюмдашуулардын жолдорун таңуулабашы керек. Чындыгында сөз ассоциациялардын эркиндиги жөнүндө, ар кандай эларалык документтерде кандай болсо, Адам укугунун жалпы

30 УЛУТТУК АЗЧЫЛЫКТАРДЫН КООМДУК-САЯСИЙ ТУРМУШКА НАТЫЙЖАЛУУ КАТЫШУУСУ Ж£НYНД£ ЛУНД РЕКОМЕНДАЦИЯЛАРЫ

декларациясынын 20-статьясында, Жарандык жана саясий укуктардын эларалык пактысынын 22-статьясында, Адам укугунун Европа конвенциясынын 11-статьясында жана Копенгаген документинин 6-пунктунда ошондой аныкталган. Мындан тышкары улуттук азчылыктарга кирген жарандар үчүн ассоциациялардын эркиндиги Копенгаген документинин 32.6- пунктуна, Алкактык конвенциянын 7-статьясына ылайык атайы кепилдикке алынган. Хельсинки документинин 24-пунктунун VI бөлүгүндө ОБСЕге катышкан-өлкөлөр “улуттук азчылыктарга кирген жарандарга жекече жана башкалар менен бирдикте жарандык укуктары менен негизги эркиндиктерин […] өз өлкөлөрүнүн саясий [...] турмушунда, анын ичинде [...] саясий партиялардын жана ассоциациялардын чегинде толук катышуу [...] укугун камсыз кылууга кошумча милдеттенмелери так айтылган”.

Те¾дик жана кысымга албоо принциптерин толук сактаганда, этностук белгиси боюнча топтолуп, саясий партияларга бириг³³г¼ болгон обьективд³³ жана субьективд³³ талаптар т¼м¼нд¼п же такыр жок болот; ошону менен бирге кээ бир учурларда этностук жамааттардан т³з³лг¼н партиялар алардын ¼зг¼ч¼л³³ таламдарынын натыйжалуу ¼к³лч³л³г³н³н жана коомдук турмушка реалдуу катышууга бирден-бир ³м³т болуп калат. Албетте, адамдар партияга башка бир негизде, мисалы региондук кызыкчылыктары боюнча бириге алышат. Келечекте партиялар ¼з³н³н курамы боюнча ачык болуп, кууш этностун чегинде чектелбеши керек, демек ири партияларга ¼зд¼р³н³н курамына азчылыктын ¼к³лд¼р³н кошууга жетиши керек, аны менен партияны этностук белгиси боюнча т³з³³г¼ муктаждык же ага багыт алуу азаят.Ушуга байланыштуу шайлоо системасын тандоо маанил³³ ролго ээ болот. Кандай болбосун саясий партияларга жана башка ассоциацияларга расалык к¼р¼ албастыкты тутандырууга тыюу салынат, бул ж¼н³нд¼ Жарандык жана саясий укуктар туралуу Эларалык пактынын 20-статьясында жана Расалык дискриминация -нын бардык т³рл¼ рл¼р³н жоюу конвенциясынын 4-статьясында айтылган.

31  Сентябрь 1999-жыл

9) Шайлоо системасынын иш-аракети мыйзам чыгаруу жыйынынын жана башка органдардын, институттардын, ал тургай кай бир мамлекеттик кызматчыларды шайлоолорго таралат. Кээ бир учурларда шайлоо округдарынын чегаралары кандай чектелсе жана анда жыйнактуу жашаган азчылыктарга жараша, алардын тийишт³³ ¼к³лч³л³г³ бир мандаттуу округдардын жардамы менен камсыздалышы м³мк³н, кээ бир учурда азчылыктардын тийишт³³ ¼к³лч³л³г³н³н кепилдиги пропорционалдуу шайлоо системасы болуп саналат. ОБСЕге катышкан-¼лк¼л¼рд¼ пропорционалдуу ¼к³лч³л³кт³н ар т³рд³³ формалары колдонулат, анын ичинде “преференциалдык добуш бер³³”, мында шайлоочулар талапкерлерди ¼зд¼р³ каалаган иретинде жайгаштырышат; “ачык тизмелер системасы” - мында шайлоочулар партиялык тизмедеги тигил же бул талапкерди ¼зд¼р³ тандап к¼рс¼т³ш¼т жана партия ³ч³н добуш беришет; “аралаш шайлоо системасы”, мында ар кайсы партиялардан бир талапкерге добуш берсе болот; жана “кумулятивдик система” мында шайлоочулар ¼зд¼р³ каалаган талапкерге бирден добуш беришет. Азчылыктардын ¼к³лд¼р³н¼ тоскоолдукка проценттик б¼г¼т жогору болбошу керек.

10) Шайлоо округдарынын чектерин аныктоодо улуттук азчылыктардын проблемалары менен кызыкчылыктарын эске алып, алардын директивалык органдардагы ¼к³лч³л³г³н камсыз кылуу к¼з карашынан кароо керек. ”Те¾ укуктуулук” т³ш³н³г³, мындай камсыз кылуунун тандалган ыкмасы эч кимдин кызыкчылыгын кыспаш керек, мында бардыгынын маселелери менен кызыкчылыктары к¼¾³лг¼ алынат. Келечекте округдардын чек араларын к¼зкарандысыз жана ¼залдынча органдар аныкташ керек, башка маселелерди чеч³³ менен азчылыктардын укуктарын сыйлоону камсыз кылууга м³мк³н болмок. ОБСЕге катышкан-к¼пч³л³к ¼лк¼л¼рд¼ бул маселе туруктуу шайлоо комиссияларын т³з³³, кесипк¼й кадрлар менен толуктоо аркылуу чечилет.

32  УЛУТТУК АЗЧЫЛЫКТАРДЫН КООМДУК-САЯСИЙ ТУРМУШКА НАТЫЙЖАЛУУ КАТЫШУУСУ Ж£НYНД£ ЛУНД РЕКОМЕНДАЦИЯЛАРЫ

Кандай болсо да, мамлекет шайлоо округдарынын чегараларын калктын ар кайсы тобунун пропорционалдык катышын кандайдыр-бир ¼зг¼рт³³ ³ч³н, тигил же бул округда азчылыктардын ¼к³лч³л³г³н азайтуу же такыр алып салуу ³ч³н кайра карап чыкпашы керек. Бул Алкактык конвенциянын конвенциянын 16-статьясы менен тыюу салынат жана Жергиликт³³ Жергиликт³³ ¼залдынча башкаруунун Европа хартиясынын 5-статьясында, жергиликт³³ т³з³л³шт¼рд³н чегараларын ¼зг¼рт³³ жергиликт³³ жамааттардын консультациясыз ж³рг³з³лб¼йт деп айтылган, ал эми мыйзам чегинде ж³рг³з³лс¼, анда референдум формасында болуш керек (аймактык механизмдерге тиешел³³ 19-рекомендацияга т³ш³н³кт³ кара¾ыз)

C. Региондук жана жергиликтіі деңгээлдеги механизмдер

11) Аталган рекомендация борбордон т¼м¼н бардык де¾гээлдеги бийлик органдарына: бирдикт³³ мамлекетке кирген айылдарда, департаменттерде, райондордо, префектураларда, муниципалитеттерде, шаарларда жана поселоктордо да, ошондой эле автономиялык областарды жана башка т³з³л³шт¼рд³ камтыган федерациянын субьектерине да тиешел³³. Ы¾гайлуу шарттарды т³з³³ - бардык адамдарга адам укуктарын ишке ашырууга бирдей м³мк³нч³л³к берет жана бул укуктарды сыйлоо борбордук гана эмес, бардык кийинки де¾гээлдерде камсыз кылынышы керек. Бирок, региондук же жергиликт³³ де¾гээлдеги структураларды т³з³³д¼ борбордук ¼км¼тт³н де¾гээлинде колдонулуучу критерийлерден айырмаланып турат. Мындай ассиметрия талаптар менен айтылган ой-калоолордун к¼п т³рд³³л³г³н¼н тийишт³³ структураларды т³з³³д¼ толук м³мк³н.

D. Кеңеш берүүчү жана консультациялык органдар

12) Хельсинки документинин документинин VI б¼л³г³н³н 24-пунктунда ОБСЕге катышкан-¼лк¼л¼рд³ “улуттук азчылыктарга кирген жарандарга жекече жана башкалар менен бирдикте өздөрүнүн адамдык укуктарын жана негизги эркиндиктерин […] анын ичинде өз өлкөлөрүнүн саясий

33  Сентябрь 1999-жыл

турмушуна катышууга […] улуттук, региондук, жергиликтүү деңгээлдеги консультациялык органдардын ишине […] демократиялык катышуу негизинде эркин ишке ашырууну” камсыз кылууну милдеттендирет. Мындай органдар туруктуу же кандайдыр- бир максат менен т³з³л¼т да, бийликтин мыйзам чыгаруу же аткаруу бутагына караштуу болушат, алардын алдында же алардан к¼зкарандысыз иштеши м³мк³н. ОБСЕге катышкан-¼лк¼л¼рд³н бир катарында, азчылыктардын ¼к³лд¼р³ катышкан “тегерек столдор” сыяктуу парламенттик органдардын алдындагы комитеттер иштешет. Алар, ¼залдынча башкарууну кошо алганда бийликтин бардык де¾гээлдеринде т³з³л³п, реалдуу иштей алышат. Мындай органдардын натыйжалуулугу алардын курамына азчылыктардын ¼к³лд¼р³н, эксперттик атайы билими бар жарандарды киргизип жогорулатса болот жана алардын карамагына адекваттык ресурстарды б¼л³п, директивалык органдар тарабынан к¼з салынышы керек. Консультациялык иштерди жана сунуштарды иштеп чыгуудан башка мындай органдар мамлекеттик жетекчилик менен азчылыктардын ортосундагы пайдалуу байланыштыргыч аралык звено болуп кызмат кылат. Алар ошондой эле азчылыктар жашаган жерлерде мамлекетттик да, жамааттык да де¾гээлде чараларды кабыл алууга ¼б¼лг¼ болушат. Мындай органдар программаларды, мисалы билим бер³³ областында ишке ашыруу боюнча конкрет³³ маселелерди чече алышат. Анын ³ст³н¼ бул же тигил атайы комитетердин иши кээ бир азчылыктар ³ч³н зор мааниге ээ, андыктан бул азчылыктардын ¼к³лч³л³г³ анда к¼рс¼т³лг¼н.

13) Мындай органдарды конструктивд³³ пайдалануунун м³мк³нч³л³кт¼р³ конкретт³³ шарттарга к¼зккаранды. Бирок кандай болбосун башкаруунун аталган тажрыйбасы бийликтегилерге ишке кадыр- барктуу консультациялык, ке¾еш бер³³ органдарын тартуу боюнча максаттуу чараларды кабыл алууну болжолдойт жана аларга керект³³ учурда кайрылууну, анын ичинде келип чыккан маселелердин ³ст³нд¼г³ ишке ¼з салымдарын кошууну сунуштайт. Бийликтегилердин бул органдарга жана анын м³ч¼л¼р³н¼ карата ачык позициясы жана алар менен кызматташууга ар дайым даярдыгы

34  УЛУТТУК АЗЧЫЛЫКТАРДЫН КООМДУК-САЯСИЙ ТУРМУШКА НАТЫЙЖАЛУУ КАТЫШУУСУ Ж£НYНД£ ЛУНД РЕКОМЕНДАЦИЯЛАРЫ

оптималдуу чечимдерди кабыл алууга кепил боло алат жана коомдо бийликтин кадыр-баркын к¼т¼р¼т.

III. ¤ЗАЛДЫНЧА БАШКАРУ

14) “£залдынча башкаруу” термини, жамаат тигил же бул де¾гээлде ага тиешел³³ маселерди чеч³³н³ к¼з¼м¼лд¼йт деп божомолдойт. ”Башкаруу” деген с¼з анын ¼зг¼ч¼ компетенциясын билдирбейт. Мындан сырткаары, бул администрациялык жана буйруктук ыйгарым укуктарды жана конкретт³³ айтылган мыйзам чыгаруу, соттук функцияларды билдирет. Бул мамлекет тарабынан ¼з³н³н функцияларынын кандайдыр-бир б¼л³г³н бер³³ же ¼тк¼р³³ же федерациянын мисалында баштапкы базалык ыйгарым укуктарды б¼л³шт³р³³ аркылуу жетишилет. ОБСЕге катышкан-¼лк¼л¼рд³н ¼залдынча башкаруу формалары ар кандай: автономиянын ¼к³лч³л³г³, “¼залдынча башкаруу”, ички башкаруу деп аталат. Мында этностук критерийлер эч кандай шартта аймактык механизмдерди т³пт¼¼д¼ аныктоочу болбойт.

Копенгаген документинин 35-пунктунда ОБСЕге катышкан-¼лк¼л¼р “белгил³³ бир улуттук азчылыктардын этностук, маданий, тилдик жана диний ¼зг¼ч¼л³кт¼р³н коргоо жана кубаттоо ³ч³н шарттарды т³з³³ максатында жана аны ишке ашыруучу м³мк³н болгон каражаттардын бири катары мындай азчылыктардын конкретт³³ тарыхый жана аймактык шарттарын ага кызыккан ¼лк¼н³н саясатына, жергиликт³³ же автономиялык башкаруу органдарына ылайык аракеттерди ж³рг³з³³н³” белгилешти. Ушуга байланыштуу Улуттук азчылыктардын маселелери боюнча боюнча СБСЕнин эксперттеринин Ке¾ Ке¾ешинин докладынын (Женева) IV б¼л³г³н³н жетинчи параграфында “кээ бир [катышкан-¼лк¼л¼р], тагыраак айтканда жергиликт³³ жана автономиялык башкаруу органдары […], аймактык негиздеги автономиялар, анын ичинде эркин жана маал-маалы менен ¼тк¼р³³ч³ шайлоолордо шайлануучу консультациялык, мыйзам чыгаруучу, аткаруу органдарын кошо алганда тиешел³³

35  Сентябрь 1999-жыл

демократиялык жол менен о¾ натыйжаларга жетишишти; улуттук азчылыктардын ¼залдынча башкаруусу анын абалынын ¼зг¼ч¼л³кт³³л³г³н¼ тиешел³³ болгон учурларда, аймактын негизинде автономия жок болсо; башкаруунун децентрализацияланган же жергиликт³³ формасында; […] улуттук азчылыктарга кирген жарандар финансылык жана техникалык жардам каалашса, алардын билим бер³³, маданий жана диний мекемелерин, уюмдарын, ассоциацияларын т³з³³г¼ жана колдоого укуктарын ишке ашыруу болуп саналат.[…]”. Жалпы планда алганда Жергиликт³³ Жергиликт³³ ¼залдынча ¼залдынча башкаруунун Европа хартиясынын преамбуласында “демократиянын жана бийликтин децентралдаштыруусунун принциптерин” “ар кайсы европалык мамлекеттердеги жергиликт³³ ¼залдынча башкарууну камсыз кылууга жана бекемд¼¼г¼ ¼б¼лг¼ т³з³³ч³ фактор катарында каралаары айтылган”. Ушул жобого ылайык, Жергиликт³³ Жергиликт³³ ¼залдынча ¼залдынча башкаруунун Европа хартиясынын 9-статьясында ушундай берилген ыйгарым укуктарды ишке ашыруу ³ч³н жетишт³³ финансылык каражаттарды алууга укуктары каралган.

15) Мамлекеттик органдар жалпысынан алганда мамлекетке тиешеси бар бир катар жактарда ¼з³н¼ жоопкерчиликти алуу менен, ушул жактарда борбордук бийликтин де¾гээлинде тийишт³³ чараларды ишке ашырууну камсыз кылуу керек. Адатта мындай жактарга т¼м¼нк³л¼р: мамлекеттин аймактык биримдигин камсыз кылууну к¼зд¼г¼н коргоо маселелери, экономикалык жактан те¾ эмес райондордун ортосун те¾д¼¼ функциясын аткаруучу борбордук ¼км¼тт³н маанил³³ ролун аткара тургандай макроэкономикалык саясат; ошондой эле мамилелердин ч¼йр¼с³н ¼н³кт³р³³ кирет. Башка факторлордун да олуттуу жалпы улуттук кесепеттери болушу м³мк³н болгондуктан, аларды э¾ кур дегенде азыраак болсо борбордук ж¼нг¼ салуу ч¼йр¼с³н¼ кошуу керек. Бул областтарда ж¼нг¼ салуу чогуу башталышта, анын ичинде ошого тиешеси бар аймактык бирдиктердин же азчылыктардын катышуусу менен ж³з¼г¼ ашырылат. (18 жана 20-рекомендацияны кара¾ыз). Аны менен бирге ж¼нг¼ салуучу ыйгарымдарды б¼л³³ укук коргоо ченемдерине каршы

36 УЛУТТУК АЗЧЫЛЫКТАРДЫН КООМДУК-САЯСИЙ ТУРМУШКА НАТЫЙЖАЛУУ КАТЫШУУСУ Ж£НYНД£ ЛУНД РЕКОМЕНДАЦИЯЛАРЫ

келбеши керек жана бирдикт³³, сапаттуу иштикт³³л³кт³н ³л³ш³ менен ишке ашырылышы керек.

К¼пч³л³кт³н айткандары боюнча, автономиянын аймактык же аймактык эмес формасына карабастан бардыгынын кызыкчылыктары келип такалган жактардын бири жана жалпы жонунан мамлекет ³ч³н да, азчылык ³ч³н да ¼зг¼ч¼ маанил³³ болгон нерсе - бул билим бер³³ болуп саналат. Билим бер³³ бер³³ жагында кысымга алууга каршы к³ к³р¼ш³³ ж¼н³нд¼ ЮНЕСКОнун конвенциясынын 5.1-статьясында аталган максаттарга кандай жолдор менен жетиш³³ ж¼н³нд¼г³ жоболордо кенен-кесир айтылган: “Ушул Конвенциянын жактары болгон мамлекеттер т¼м¼нд¼г³д¼й эсептешет: [....]

(b) атаэнелер, тийишт³³ учурларда мыйзамдуу камкордук к¼р³³ч³л¼р биринчиден ар бир мамлекеттин аталган мыйзамдарынын чектерине ылайык ¼зд¼р³н³н балдарын мамлекеттик эмес, компетентт³³ билим бер³³ органдары тарабынан к¼рс¼т³лг¼н же бекитилген минималдык талаптарга жооп берген башка окуу жайларына эркин жибер³³г¼ м³мк³нч³л³кт¼р³ болуш керек, экинчиден ¼зд¼р³н³н к¼зкараштарына ылайык балдарына диний жана моралдык тарбия бер³³н³ камсыз кылышы керек; эч бир жеке адамга да, жалпысынан жарандар тобуна да алардын к¼зкараштары менен т¼п келишпеген диний тарбияны та¾уулаганга акылары жок;

(c) улуттук азчылыктарга кирген жарандарга ¼зд¼р³н³н агартуу иштерин, анын ичинде мектептерди жетект¼¼, ар бир мамлекеттин билим бер³³ жактарындагы саясатына ылайык ж³рг³з³³г¼ акысы бар экендигин таануу керек, эне тилдерин колдонууга же окутууга т¼м¼нк³ шартта м³мк³нд³г³н: i) бул укукту ишке ашыруу улуттук азчылыктарга кирген жарандарга б³тк³л жамааттын тилин жана маданиятын т³ш³н³³г¼ жана ишмерд³³л³г³н¼ тоскоол болбосо жана

37  Сентябрь 1999-жыл

мамлекеттин биримд³³л³г³н¼ шек келтирбесе; ii) мындай мектептердеги билим бер³³ де¾гээли компетентт³³ органдар тарабынан бекитилген же белгиленген жалпы де¾гээлден т¼м¼н болбосо; iii) мындай мектептерде окуу факультативдик болсо”.

16) Principo demokratikane governimasko, sar si sikadino/artikulishime ando Artiklo Адам укуктарынын жалпы декларациясынын 21-статьясында, Жарандык жана саясий укуктардын укуктардын Эларалык пактысынын 25- статьясында, Адам укуктарынын Европа конвенциясына карата 1- протоколдун 3-статьясында жана ОБСЕнин ченемдеринде айтылган демократиялык башкаруу принциби башкаруунун бардык де¾гээлдерине жана бардык звенолоруна тиешеси бар. Эгер ¼з³н башкаруу институттарын т³з³³ зарыл жана максатта ылайыктуу десе, анда бардык жарандар тарабынан ¼з укуктарын бирдей к¼л¼мд¼ ишке ашыруунун шарты - ушул институттарда демократия принцибин сактоо болуп саналат.

А. Аймактык эмес механизмдер

17) Бул б¼л³к аймактык эмес механизмдерге - асыресе “жекелик” же ”маданий” автономия деп аталгандарга арналган - бул же тигил топтун географиялык жактан жыйнактуу отурукташпаган учурларына ылайык келет. Ыйгарым укуктарды ¼з-¼з³нч¼ б¼л³³, анын ичинде конкретт³³ жактарда иштерди алып баруу мамлекеттик де¾гээлде да, аймактык т³з³л³шт¼ да камсыз кылынат. Кандай шарт болбосун аталган чаралар менен камтылбаган жарандар ³ч³н алардын укуктарын урматтоонун кепилдиги зарыл. Анын ³ст³н¼ мындай формадагы автономия коомдук функцияларын ишке ашыруу ³ч³н адекваттуу каржылоо менен бекемделип, каралган процедураларга ке¾ири катышууга негизделет. (5-рекомендацияны кара¾ыз)

18) Ушуну менен эле тийишт³³ функциялардын тизмеси б³тп¼йт. К¼п нерсе конкретт³³ абалдан, анын ичинде биринчи кезекте азчылыктын талаптарынан жана айтылган каалоолорунан к¼зкаранды болот. Ар

38  УЛУТТУК АЗЧЫЛЫКТАРДЫН КООМДУК-САЯСИЙ ТУРМУШКА НАТЫЙЖАЛУУ КАТЫШУУСУ Ж£НYНД£ ЛУНД РЕКОМЕНДАЦИЯЛАРЫ

кандай шарттарда тигил же бул маселе азчылыкты аз же к¼п де¾гээлде кызыктырышы м³мк³н, алар боюнча чечимдер азчылыкка ар кандай таасир бериши м³мк³н. Кай бир тармактар биргелешкен ишаракеттер ³ч³н майдан болуп калат. Азчылык ³ч³н сезимтал маселелердин бири - ¼з атын жана аталышын ¼залдынча аныктоо укугу, бул коомдук мекемелерге, ошондой эле айрым жарандарга да таандык. Тийишт³³ жобо Алкактык конвенциянын 11-статьясынын 1- пунктунда каралган. Дин ж¼н³нд¼ айта турган болсок, аталган рекомендациянын авторлору, диний уюмдарга ыйгарып берилген ыйгарым укуктардын белгил³³ ч¼йр¼с³н¼н (мисалы, жарандык абалдын актысы боюнча) тышкары бул ч¼йр¼г¼ мамлекеттин кийилиш³³с³н¼ каршы пикирин билдиришкен. Рекомендацияда азчылыктардын мекемелери жалпыга маалымдоо каражаттарын к¼з¼м¼лг¼ алуусу каралган эмес, ал эми азчылыктардын ¼к³лд¼р³ ¼зд¼р³н³н ЖМКын т³з³³г¼ жана колдонууга м³мк³нч³л³г³ болушу керек, ал Алкактык конвенциясынын 9-статьясынын 3-пунктунда кепилдикке алынган. Албетте, маданият – социалдык камсыздандыруу, туракжай, балдарды кароо сыяктуу да тармактарды камтыган к¼п кырдуу т³ш³н³к; бул тармактарга жетекчилик кылуу менен мамлекет азчылыктын кызыкчылыгын да к¼зд¼ш³ керек.

В. Аймактык механизмдер механизмдер

19) Европа мамлекеттери ³ч³н ыйгарым укуктарды ¼тк¼р³п бер³³ жана субсидиардык принцибин ишке ашыруу жалпы тендециясы м³н¼зд³³ жана ошол чечимдер кимге карата т³зд¼н-т³з же кандайдыр-бир тиешеси бар болсо, анда ошого максималдуу жакындыкта кабыл алынат. Жергиликт Жергиликт³³ ргиликт³³ ¼залдынча ¼залдынча башкаруунун Европа хартиясынын 4- статьясынын 3-пунктунда бул максат т¼м¼нд¼г³д¼й айтылган. Жалпысынан коомдук функциялар биринчи кезекте калкка барынан жакын турган бийликтер тарабынан ж³рг³з³л³ш³ керек. Бийликтин башка органдарына функцияларды ¼тк¼р³п бергенде маселенин масштабын жана м³н¼з³н, натыйжалуулугуна жана ³н¼мд³³л³г³н¼ болгон талаптарын эске алыныш керек. Аймактык ¼залдынча

39  Сентябрь 1999-жыл

башкаруучулук мамлекеттин биримд³³л³г³н сактоого ¼б¼лг¼ болот жана ошол эле маалда азчылыктын катышуу де¾гээлин к¼т¼р³³ менен калктын жалпы санынын ³л³ш³н¼ туура келген башкаруунун де¾гээлинде алардын ролун жогорулатат. Бул маселеге унитардык мамлекеттердин же федерациялардын чегиндеги ¼зг¼ч¼ автономиядагы т³з³л³шт¼р сыяктуу эле федеративд³³ т³з³л³ш жооп бере алат. Аралаш администрациялар да болушу м³мк³н. 15- рекомендацияда к¼рс¼т³лг¼нд¼й, т³з³л³шт¼р мамлекеттин бардык аймактарында с¼зс³з эле бир тилке болушу м³мк³н эмес, ал коюлган муктаждыктарга жана каалаган ой-тилектерге жараша ¼зг¼р³л³п турушу м³мк³н.

20) Автономиялардын бийликтеринин мыйзам чыгаруу, аткаруу жана соттордун де¾гээлинде чечимдерди кабыл алуу боюнча реалдуу ыйгарым укуктары болуш керек. Мамлекеттеги ыйгарым укуктарды борбордук, региондук жана жергиликт³³ бийликтегилер ортосунда жана функциялык белгилери боюнча б¼л³³ керек. Копенгаген документинин 35-пунктунда альтернативд³³ “ушундай азчылыктардын конкретт³³ тарыхый жана аймактык шарттарына жооп берген жергиликт³³ жана автономиялык башкаруу органдары” туурасында айтылат. Ушундан к¼р³н³п тургандай, мамлекеттин чегинде бир т³рд³³л³к шарттуу эмес. Тажрыйба к¼рс¼тк¼нд¼й, коомдук иштин демейде борбордук ¼км¼тт³н карамагына кирген жактарында да ыйгарым укуктар б¼л³шт³р³л³ш³ м³мк³н, анын ичинде сот адилеттиги (негизги, ошондой эле процесстик) жактарада ыйгарым укуктар жана демейки чарба тармактары жагындагы ыйгарым укуктар берилиши м³мк³н. Калктын аталган тобу мындай ыйгарым укуктарга ар дайым тартылышы керек. Ошол эле убакта борбордук ¼км¼т калыстыкты жана мамлекеттин бардык аймактарында те¾чилик м³мк³нд³кт¼р³н камсыз кылуу ыйгарым укуктарын ¼з³н³н артынан сактап турушу керек.

21) Азчылыктарга аймактык негизде ыйгарым укуктарды бер³³ менен натыйжалуу катышын камсыз кылуу ³ч³н аларга таралган ошол

40  УЛУТТУК АЗЧЫЛЫКТАРДЫН КООМДУК-САЯСИЙ ТУРМУШКА НАТЫЙЖАЛУУ КАТЫШУУСУ Ж£НYНД£ ЛУНД РЕКОМЕНДАЦИЯЛАРЫ

азчылыктардын кызыкчылыктарын эске алуу менен ишке ашырылышы керек. Администрациялык-аткаруу бийлиги тийишт³³ аймактын б³тк³л калкына отчет бер³³г¼ милдетт³³. Бул Копенгаген документинин 5.2-пунктунан келип чыгат, анда ОБСЕге катышкан бардык ¼лк¼л¼рг¼ бардык де¾гээлдерде жана бардык жарандар ³ч³н “башкаруунун формасы ¼к³лч³л³кт³³ м³н¼зд¼ болуп, мында аткаруу бийлиги шайланган мыйзам чыгаруу органдарга же шайлоочуларга отчет берип турушу керек”деп айтылат.

IV. КЕПИЛДИКТЕР

А. Конституциялык жана укуктук кепилдиктер

22) Аталган б¼л³мд¼ тийишт³³ жоболордун “бекитилиши”, так айтканда алардын мыйзам иретинде т³пт¼л³ш³ каралат. Бир жагдайларда ке¾- кесири укуктук механизмдер абдан пайдалуу болсо, башка учурда алкактык жоболор жетишээрлик болот. 5-рекомендацияда к¼рс¼т³лг¼нд¼й, бардык учурларда те¾ механизмдерди кабыл алуу ачык жол-жобо аркылуу ж³рг³з³л³ш³ керек. Ошол эле убакта аларды кабыл алган со¾ стабилд³³л³кт³ камсыз кылыш керек, анткени аталган жарандарды, ¼зг¼ч¼ с¼з болуп жаткан азчылыктарды кандайдыр-бир де¾гээлде коргоо ³ч³н кепилдикке алат. Жергиликт³³ Жергиликт³³ ¼залдынча башкаруунун башкаруунун Европа хартиясынын 2 жана 4-статьяларында конституциялык механизмдерге артыкчылык берилет. Туруктуулук менен ийкемд³³л³кт³н ортосундагы каалаган те¾ салмактуулукка жетиш³³ ³ч³н белгиленген убакыт аралыгынан кийин алдын-ала пландаштырып, кайрадан карап чыгуу менен ¼зг¼рт³³л¼рд³ киргиз³³ процесссин саясаттан алыстатып, карап чыгуу процессинин жол- жобосунун карама-каршылыгын к³ч³н майтарса болот.

23) Бул рекомендация 22-рекомендациядан айырмаланып турат, анткени ал азыркы таптагы механизмдерди ¼зг¼рт³³н³н шарттарын аныктоо эмес, мурда колдонулбаган жа¾ы режимдерди сынап к¼р³³н³ карайт. Компетентт³³ бийликтерге жа¾ы мамилелерди колдонууга

41  Сентябрь 1999-жыл

м³мк³нч³л³к берилет, алар борбордук бийликтер менен азчылыктардын ¼к³лд¼р³н³н ортосундагы мамилелерде пайда болгон ар кандай кырдаалдарда ¼зд¼р³н³н тандоолорун ишке ашырышат. Акыркы б³т³мд³ алдын-ала божомолдобостон, жа¾ылыктарды киргиз³³д¼ жана ишке ашырууда акыркы кезектеги эмес, пайдалуу тажрыйбанын булагы болушу м³мк³н.

В. Укуктук коргоо

24) Копенгаген документинин 30-пунктунда ОБСЕге катышкан-¼лк¼л¼р “улуттук азчылыктарга тиешел³³ маселелер мыйзамдын ³ст¼мд³г³нд¼, к¼зкарандысыз сот системасы иштеп турган шартка негизделген демократиялык саясий чектерде гана канаттандыраарлык чечилиши м³мк³нд³г³н таанышат.” Укуктук коргоо каражаттарынын натыйжалуулугу Жарандык жана саясий укуктардын эларалык пактысынын 2-статьясынын 3-пунктунда айтылган, ал эми “соттук коргоо каражаттары” Жергиликт³³ Жергиликт³³ ¼залдынча ¼залдынча башкаруунун Европа хартиясынын 11-статьясында эскертилет.

Соттук к¼з¼м¼л конституциялык соттор жана иш ж³з³нд¼ адам укуктары боюнча тийишт³³ эларалык органдар тарабынан ж³рг³з³л¼т. Соттон сырткаары механизмдер менен институттар, улуттук комиссия, обмудсмен, этностук жана “расалык” мамилелер аралык ке¾ештер ж.б. маанил³³ ролду ойношот, ал туурасында Копенгаген документинин 27- пунктунда, Расалык дискриминациянын бардык формаларын жок кылуу боюнча эларалык конвенциянын 14-статьясынын 2-пунктунда, ошондой эле 1993-жылдагы адам укуктары боюнча Б³тк³л д³йн¼л³к конференцияда кабыл алынган Вена Вена декларациясынын жана аракет программасынын 36-пунктунда айтылган.

42

PREPORAKI OD LUND VO VRSKA SO EFEKTIVNOTO U~ESTVO NA NACIONALNITE MALCINSTVA VO JAVNIOT `IVOT I OBJASNENIJA

Septemvri 1999 godina ISBN 90-7598905-9

Kopiraweto na bilo koja informacija od ovaa bro{ura e dozvoleno; naveduvawe na izvorot bi bilo po`elno. Originalnata bro{ura na angliski jazik e sostavena i izdadena od Fonadacijata za me|uetni~ki odnosi.

Za dopolnitelni informacii, obratete se do:

Kancelarija na Visokiot Komesar za Nacionalni Malcinstva Prinsessegracht 22 2514 AP The Hague Tel: +31 70 312 5500 Fax: +31 70 363 5910 E-mail: hcnm@hcnm.org  Preporakite Od Lund

SODR@INA

Voved 3

Preporakite od Lund...

I. Osnovni principi 9

II. U~estvo vo donesuvaweto odluki 10 A. Ureduvawe na odnosite na nivo na centralnata vlast B. Izbori C. Ureduvawe na odnosite na regionalno i lokalno nivo D. Sovetodavni i konsultativni tela

III. Lokalna samouprava 13 A. Neteritorijalni aran`mani B. Teritorijalni aran`mani

IV. Garancii 15 A. Ustavni i zakonski garancii B. Pravni lekovi

Objasnenija kon Preporakite od Lund...

I. Osnovni principi 19

II. U~estvo vo donesuvaweto odluki 26 A. Ureduvawe na odnosite na nivo na centralnata vlast B. Izbori C. Ureduvawe na odnosite na regionalno i lokalno nivo D. Sovetodavni i konsultativni tela

III. Lokalna samouprava 33 A. Neteritorijalni aran`mani B. Teritorijalni aran`mani

IV. Garancii 38 A. Ustavni i zakonski garancii B. Pravni lekovi

1 Preporakite Od Lund

2  Preporakite Od Lund

VOVED

So Helsin{kite odluki od juli 1992 godina, Organizacijata za bezbednost i sorabotka vo Evropa (OBSE) ja sozdade funkcijata Visok komesar za nacionalni malcinstva kako "instrument za spre~uvawe na konflikti vo najraniata mo`na faza". Ovaa funkcija se sozdade glavno kako reakcija na situacijata vo porane{na Jugoslavija, vo vrska so koja postoe{e stravuvawe deka }e mo`e istata da se povtori i na drugi mesta vo Evropa, osobeno vo zemjite na tranzicija kon demokratija i deka bi mo`elo da se dovedat vo pra{awe zalo`bite za mir i prosperitet na na~in kako {to istite se utvrdeni vo Pariskata povelba za nova Evropa donesena od strana na {efovite na dr`avite i vladite vo noemvri 1990 godina.

Na 1 januari 1993 godina, g-din Maks van der [tul prv go prevzede vr{eweto na funkcijata Visok komesar za nacionalni malcinstva (vo natamo{niot tekst: VKNM). Imaj}i go predvid negovoto zna~itelno li~no iskustvo kako porane{en parlamentaren pratenik, Minister za nadvore{ni raboti na Holandija, Postojan pretstavnik pri Obedinetite Nacii i dolgogodi{en advokat koj se zanimaval so ~ovekovite prava, g-din van der [tul ja naso~i svojata rabota kon mnogute sporovi me|u malcinstvata i centralnite vlasti vo Evropa koi, spored nego, poseduvaa potencijal za eskalirawe, vklu~uvaj}i gi sporovite so malcinstvata vo Albanija, Hrvatska, Estonija, Ungarija, Kazahstan, Kirgizija, Latvija, porane{nata jugoslovenska Republika Makedonija, Romanija, Slova~ka i Ukraina. Negoviot anga`man be{e naso~en voglavno kon situacii koi vklu~uvaat lica- pripadnici na nacionalni/etni~ki grupi, koi se vo zna~itelno mnozinstvo vo odredena dr`ava, no istovremeno i zna~itelno malcinstvo vo druga dr`ava, pretstavuvaj}i predmet na interes na vladinite organi vo sekoja od dr`avite i sozdavaj}i na toj na~in potencijalen izvor na me|udr`avni tenzii, duri i konflikti. Ova pred se' zaradi faktot, {to vakvite tenzii pretstavuvaat zna~aen beleg vo istorijata na Evropa.

Pri definiraweto na su{tinata na tenziite vo koi se vklu~eni nacionalnite malcinstva, VKNM se vklu~i vo temite kako nezavisen, nepristrasen i kooperativen u~esnik. So ogled na toa, deka VKNM ne pretstavuva nadzoren organ, toj vr{i primena na

3  Preporakite Od Lund

me|unarodnite standardi na koi se obvrzala sekoja od dr`avite, kako ramka na analizirawe i zasnovawe na svoite konkretni preporaki. Vo taa smisla va`no e da se istaknat zalo`bite na site dr`avi-~lenki na OBSE, osobeno na dr`avite-potpisni~ki na Kopenha{kiot dokument od Konferencijata za ~ovekovite aspekti od 1990 godina, kade {to vo Poglavje 4 se definirani detalni obvrski povrzani so nacionalnite malcinstva. Isto taka e va`no da se napomene, deka site dr`avi-~lenki na OBSE poseduvaat obvrski vo vrska so so ~ovekovite prava i preku nivnoto ~lenstvo vo Obedinetite Nacii, vklu~uvaj}i gi i malcinskite prava, kako i deka najoglem del od dr`avite-~lenki na OBSE se obvrzale na po~ituvawe na standardite na Sovetot na Evropa.

Vo periodot od pove}e od {est godini intenzivna aktivnost, VKNM identifikuva odredeni postojani temi koi stanaa predmet na negovoto vnimanie vo niza dr`avi, vo koi bil vklu~en so svojata rabota. Tuka se vbrojuvaat i obrazovanieto na malcinstvata i upotrebata na ma~iniot jazik na malcinstvoto, kako temi od osobena va`nost za odr`uvaweto i razvojot na identitetot na licata-pripadnici na nacionalnite malcinstva. So cel da se obezbedi soodvetna i koherentna primena na merodavnite malcinski prava na teritoriite na zemjite-~lenki na OBSE, VKNM pobara od Fondacijata za me|uetni~ki odnosi - edna nevladina organizacija osnovana vo 1993 godina so zada~a na sproveduvawe niza stru~ni aktivnosti kako poddr{ka na VKNM - da sostavat dve grupi sostaveni od me|unarodno priznati nezavisni eksperti koi }e izgotvat dve paket-preporaki: Ha{kite preporaki vo vrska so obrazovnite prava na nacionalnite malcinstva (1996) i Preporakite od Oslo vo vrska so jazi~nite prava na nacionalnite malcinstva (1998). Dvete paket- preporaki bea potoa dostaveni kako preporaki za politi~arite i pravnicite vo niza dr`avi. Preporakite se dostapni (na pove}e jazici) besplatno preku Fondacijata za me|uetni~ki odnosi.

Edna treta postojana tema koja se pojavi vo niza situacii, vo koi be{e vklu~en i VKNM, e pra{aweto za formite na efektivno u~estvo na nacionalnite malcinstva vo upravuvaweto so dr`avite. So cel da se dobie sogleduvawe za stavovite i iskustvata na dr`avite-~lenki na OBSE na ovaa tema, kako i so cel da im se ovozmo`i na dr`avite da gi spodelat me|usebno svoite iskustva, VKNM i Kancelarijata na OBSE za demokratski institucii i ~ovekovi prava svika konferencija na site dr`avi-

4  Preporakite Od Lund

~lenki na OBSE i na site relevantni me|unarodni organizacii pod naslovot "Vladeeewe i u~estvo: integrirawe na razli~nostite", ~ij doma}in be{e [vajcarskata Konfederacija. Konferencijata se odr`a vo Lokarno vo periodot od 18-ti do 20-ti oktomvri 1998 godina. Vo deklaracijata na Pretsedava~ot na konferencijata dadena na krajot od istata be{e ponudeno edno seopfatno sumirawe na temite od sredbata i vo nea se istakna `elbata za sproveduvawe na "konkretni posledovatelni aktivnosti, vklu~uvaj}i ja natamo{nata razrabotka na raznite koncepcii i mehanizmi na dobro dr`avni~ko upravuvawe so pomo{ na efektivno u~estvo na malcinstvata vo upravuvaweto, koe }e dovede do integrirawe na razli~nostite vo ramkite na samata dr`ava." Kako rezultat na toa, VKNM ja anga`ira Fondacijata za me|uetni~ki odnosi, vo sorabotka so Institutot za ~ovekovi prava i humanitarno pravo "Raul Valenberg", so cel da se sostavat dve grupi na me|unarodno priznati eksperti koi }e izvr{at razrabotka na preporaki i alternativni re{enija vo odnos na dadenoto pra{awe vo soglasnost so merodavnite me|unarodni standardi.

Rezultatot od gorenavedenata inicijativa se Preporakite od Lund vo vrska so efektivnoto u~estvo na nacionalnite malcinstva vo javniot `ivot, eden akt nare~en spored {vedskiot grad vo koj za posleden pat se sostanaa ekspertite i kade {to ja zavr{ija izrabotkata na preporakite. Me|u ekspertite se nao|aa pravnici specijalizirani po me|unarodno pravo, politi~ki nau~nici specijalizirani po pra{awata na ustavnoto ureduvawe i izbornite sistemi, kako i sociolozi specijalizirani po pra{awata na malcinstvata. Me|u ekspertite koi rabotea pod rakovodstvo na direktorot na Institutot "Raul Valenberg", profesor Gudmundur Alfredson se vbrojuvaa:

Prof. Gudmundur Alfredson (Island), Direktor na Institutot za ~ovekovi prava i humanitarno pravo "Raul Valenberg", Univerzitet Lund; prof. Vernon Bogdanor (Velika Britanija), Profesor po dr`avni~ko upravuvawe, Univerzitet Oksford; prof. Vojin Dimitrijevi} (Jugoslavija), Direktor na Belgardskiot centar za ~ovekovi prava; d-r Asbjorn Aide (Norve{ka), Vi{ sorabotnik pri Norve{kiot institut za ~ovekovi prava; prof. Ja{ Gai (Kenija), Ser Ik Pao, Profesor po Javno pravo pri Univerzitetot vo Hong Kong; prof. Herst Hanam (SAD),

5  Preporakite Od Lund

Profesor po me|unarodno pravo, Fle~erov fakultet za pravo i diplomatija pri Univerzitetot Tafts; g-din Piter Haris (Ju`na Afrika), Vi{ izvr{en direktor na Me|unarodniot institut za demokratija i pomo{ pri izbori; d-r Hans-Joahim Hance (Germanija), Direktor na Institutot za pravni nauki za obezbeduvawe na mirot i za Me|unarodno humanitarno pravo pri Rurskiot univerzitet vo Bohum; prof. Rut Lapidot (Izrael), Profesor po me|unarodno pravo i Pretsedatel na Akademskiot komitet na Institutot za evropski studii pri Hebrejskiot univerzitet na Erusalim; prof. Rain Milerson (Estonija), Predava~ po me|unarodno pravo pri Kralskiot univerzitet na London; d-r Sarlota Puflerova (Slova~ka), Direktor na Fondacijata za gra|ani i malcinstva i rakovoditel na Grupata za malcinski prava; prof. Stiven Ratner (SAD), Profesor po Me|unarodno pravo pri Univerzitetot na Teksas; d-r Endru Rejnolds (Velika Britanija), Profesor-asistent po dr`avni~ko upravuvawe, Univerzitet na Notredam; g-din Mikel Strubel ([panija), Direktor pri Institutot za katalanska sociolo{ka lingvistika; prof. Marku Suksi (Finska), Profesor po Javno pravo pri Akademskiot univerzitet Abo; prof. Danilo Tirk (Slovenija), Profesor po Me|unarodno pravo pri Univerzitetot vo Qubqana; d-r Ferdinand de Varens (Kanada), Vi{ predava~ po pravni nauki i Direktor na Aizsko-pacifi~kiot centar za ~ovekovi prava i prevencija na etni~ki konflikti pri Univerzitetot Merdok; prof. Roman Vieru{evski (Polska), Direktor na Poznanskiot centar za ~ovekovi prava pri Polskata akademija na naukite.

Vo delot, vo koj postoe~kite standardi povrzani so malcinskite prava pretstavuvaat i sostaven del od ~ovekovite prava, po~etokot na konsultaciite ima{e za cel da se utvrdi stepenot na usoglasenost na dr`avite so site prevzemeni obvrski povrzani so ~ovekovite prava, a osobeno pravoto na nediskriminacija. Isto taka be{e utvrdena pretpostavka, deka krajna cel na site ~ovekovi prava e obezbeduvaweto na celosen i sloboden razvoj na li~nosta na sekoj poedinec pod ednakvi uslovi. Sledstveno na toa, be{e utvrdena i pretpostavkata, deka gra|anskoto op{testvo bi trebalo da bide otvoreno i fluidno, a soglasno na toa istoto da gi integrira vo sebe site lica, vklu~uvaj}i gi i onie koi pripa|aat kon odredeni nacionalni malcinstva. Pokraj toa, vo oblastite, vo koi kako cel na dobroto i demokratsko dr`avni~ko

6  Preporakite Od Lund

upravuvawe e utvrdeno slu`eweto na potrebite i interesite na celokupnoto naselenie, be{e utvrdena pretpostavkata deka site vladi se stremat da obezbedat maksimalni mo`nosti za davawe pridones od strana na onie lica, koi se zasegnati od procesite na donesuvawe odluki.

Celta na Preporakite od Lund, isto kako i kaj Ha{kite preporaki i Preporakite od Oslo doneseni pred toa, e da se pottikne i ovozmo`i donesuvawe na posebni merki od strana na dr`avite koi }e dovedat do namaluvawe na tenziite povrzani so nacionalnite malcinstva i, pomagaj}i na toj na~in da se postigne krajnata cel vo rabotata na VKNM, a toa e spre~uvaweto na konflikti. Preporakite od Lund vo vrska so efektivnoto u~estvo na nacionalnite malcinstva vo javniot `ivot pretstavuvaat obid za ras~istuvawe na situacijata vo ovaa oblast na eden relativno jasen jazik, kako i nadgradba na sodr`inite povrzani so malcinskite prava i ostanatite standardi koi generalno se primenuvaat vrz situacii, vo koi e vklu~en i anga`manot na VKNM. Ovie standardi bea utvrdeni so specijalna cel - obezbeduvawe koherentnost vo nivnata primena vo otvorenite i demokratski op{testva. Preporakite od Lund se podeleni vo ~etiri poglavja, vo koi se sumirani 24-te preporaki vo oblastite: Op{ti principi, U~estvo vo donesuvaweto odluki, Lokalna Samouprava i Formi na garantirawe na vakvoto efektivno u~estvo vo javniot `ivot. Osnovnata koncepciska podelba izvr{ena vo ramkite na Preporakite od Lund go ima za osnova sledeweto na dve premisi: u~estvoto vo upravuvaweto so dr`avata kako edna celina i obezbeduvaweto lokalna samouprava vo pogled na odredeni lokalni ili vnatre{ni raboti. Pritoa e mo`na i poznata primenata na cela niza aran`mani. Kaj odredeni preporaki se davaat i odredeni alternativi. Site preporaki treba da se tolkuvaat vo soglasnost so Osnovnite principi dadeni vo Poglavje I. Podetalni objasnenija za sekoja preporaka se dadeni vo prilog pod naslovot "Objasnenija", kade {to mo`e da se najde i povikuvawe na merodavnite me|unarodni standardi.

7 Preporakite Od Lund

8  Preporakite Od Lund

PREPORAKITE OD LUND VO VRSKA SO EFEKTINOTO U^ESTVO NA NACIONALNITE MALCINSTVA VO JAVNIOT @IVOT

I. OSNOVNI PRINCIPI

1) Efektivnoto u~estvo na nacionalnite malcinstva vo javniot `ivot pretstavuva klu~na komponenta na sekoe miroqubivo i demokratsko op{testvo. Iskustvoto od Evropa i drugi mesta poka`a deka, so cel da se unapredi vakvoto u~estvo, na vladite im e ~estopati neophodno da utvrdat posebni normi za nacionalnite malcinstva. Ovie Preporaki imaat za cel da go ovozmo`at vklu~uvaweto na malcinstvata vo dr`avnite raboti i da im se ovozmo`i na malcinstvata da go zadr`at sopstveniot identitet kako i svoite osobenosti preku istovremeno unapreduvawe na dobroto dr`avni~ko upravuvawe i integritetot na dr`avata.

2) Ovie Preporaki gi zemaat za osnova osnovnite principi i pravila na Me|unarodnoto pravo, kako {to se po~ituvaweto na ~ovekovoto dostoinstvo, ednakvi prava i na~eloto na nediskriminacija od gledna to~ka na pravata na nacionalnite malcinstva na u~estvo vo javniot `ivot, kako i od gledna to~ka na pravoto na u`ivawe na drugi politi~ki prava. Dr`avite imaat obvrska da gi po~ituvaat me|unarodno priznatite ~ovekovi prava, kako i principot na vladeewe na pravoto, koi obezbeduvaat celosen razvoj na gra|anskoto op{testvo vo uslovi na tolerancija, mir i napredok.

3) Pri osnovawe institucii koi imaat za cel obezbeduvawe efektivnoto u~estvo na malcinstvata vo javniot `ivot, {to mo`e da go vklu~uva vo sebe vr{eweto na javna vlast ili odgovornosta na vakvite institucii, istite mora da gi po~ituvaat ~ovekovite prava na site zasegnati lica.

4) Poedincite se gledaat sebesi vo mnogu drugi ulogi, pokraj nivnata identifikacija kako ~lenovi na odredeno nacionalno malcinstvo. Odlukata za toa, dali odredeno lice e pripadnik na malcinstvo, na mnozinstvoto ili na niedno od ovie dve grupi, e li~na odluka na poedinecot i

9  Preporakite Od Lund

istata nema da bide nametnata vrz nego. Duri i pove}e od toa, niedno lice ne smee da trpi {teta kako rezultat na vakviot izbor ili kako rezultat na negovoto odbivawe da izbere pome|u grupite.

5) Pri ureduvaweto na instituciite i postapkite vo soglasnost so ovie Preporaki, od va`nost se kako su{tinata, taka i samite procesi. Vladinite organi i malcinstvata bi trebalo da sledat inkluzivni, transparentni i soodvetni procesi na me|usebno sovetuvawe, so cel da se odr`i edna klima na doverba. Dr`avite bi trebalo da gi pottiknuvaat sredstvata za javno informirawe da go jaknat razbiraweto me|u kulturite i da gi istaknuvaat potrebite na malcinstvata.

II. U^ESTVO VO DONESUVAWETO ODLUKI

A. Ureduvawe na odnosite na nivo na centralnata vlast

6) Dr`avite bi trebalo da go obezbedat postoeweto na mo`nosti za efektivno istaknuvawe na mislewa na malcinstvata vo centralnata vlada, vklu~uvaj}i go utvrduvaweto na specijalni aran`mani za taa cel, dokolku e neophodno. Vo zavisnost od okolnostite, vakvite aran`mani mo`at da vklu~uvaat:

· poseben klu~ na zastapenost na nacionalnite malcinstva, na primer preku obezbeduvawe na odreden broj na mesta vo eden ili vo dvata doma na parlamentot ili vo sobraniskite komisii, kako i drugi formi na garantirano u~estvo vo zakonodavniot proces;

· formalni ili neformalni dogovori za imenuvawe na ~lenovi na nacionalnite malcinstva na vladini funkcii, za dodeluvawe na mesta vo vrhvnite sudovi, vo ustavniot sud ili vo poniski sudovi, kako i dodeluvaweto funkcii vo sovetodavni tela ili drugi organi na visoko nivo;

10  Preporakite Od Lund

· mehanizmi za obezbeduvawe na mo`nosta da se zemaat predvid interesite na malcinstvoto vo ramkite na soodvetni ministerstva, na primer preku obezbeduvawe na personal koj }e se gri`i za interesite na malcinstvata ili za donesuvawe na soodvetni nasoki i upatstva; I

· specijalni merki za u~estvo na malcinstvata vo javnite slu`bi, kako i obezbeduvawe na javni uslugi na jazikot na nacionalnoto malcinstvo.

B. Izbori

7) Iskustvoto vo Evropa i po{iroko ja istakna neophodnosta od voveduvawe na izborni mehanizmi, preku koi }e se obezbedi u~estvo na malcinstvata vo politi~kiot `ivot. Dr`avite }e go garantiraat pravoto na licata-pripadnici na nacionalni malcinstva na u~estvo vo rakovodeweto so javnite raboti, vklu~uvaj}i go pravoto na glasawe i kandidirawe za javni funkcii bez diskriminacija.

8) Ureduvaweto na mo`nosta na osnovawe i rabotewe na politi~ki partii }e se izvr{i vo soglasnost so me|unarodno- pravniot princip na sloboda na zdru`uvawe. Ovoj princip ja vklu~uva vo sebe slobodata na osnovawe politi~ki partii, ~ija osnova na raboteweto se op{tinskite interesi kako i onie, koi ne mo`at da se spojat isklu~ivo so interesite na konkretnoto op{testvo.

9) Izborniot sistem bi trebalo da bide ureden na na~in koj }e ovozmo`i zastapenost i vlijatelnost na malcinstvata.

· Ako malcinstvata se koncentrirani na odredena teritorija, edinicite na lokalna samouprava so eden ~len mo`at da obezbedat dovolen obem na zastapenost na malcinstvoto.

· Sistemite na proporcionalna zastapenost, kade {to udelot na politi~kata partija na nacionalnite izbori se reflektira vo brojot na mesta vo zakonodavnite tela, mo`at da pomogne vo pretstavuvaweto na malcinstvata.

11  Preporakite Od Lund

· Odredeni formi na prioritetno glasawe, kade {to glasa~ite vr{at rangirawe na kandidatite po redosledot na niven izbor, mo`at da ja potpomognat soodvetnata zastapenost na malcinstvoto i da ja pottiknat me|uop{tinskata sorabotka.

· Poniski pragovi za vlez na pretstavnici vo zakonodavnite tela mo`at da da go zgolemat stepenot na vklu~enost na nacionalnite malcinstva vo organite na upravuvawe so dr`avata.

10) Geografskite ograni~uvawa na izbornite edinici bi trebalo da dovedat do soodveten stepen na zastapenost na nacionalnite malcinstva.

C. Ureduvawe na odnosite na regionalno i lokalno nivo

11) Dr`avite bi trebalo da usvojat merki za promovirawe na u~estvoto na nacionalnite malcinstva na regionalno i lokalno nivo vo soglasnost so merkite navedeni pogore vo vrska so ureduvaweto na odnosite na nivo na centralnite vlasti (stav 6 do 10). Strukturite i postapkite na donesuvawe odluki kaj regionalnite i op{tinskite organi bi trebalo da se transparentni i dostapni, so cel da se pottikne u~estvoto na malcinstvata vo niv.

D. Sovetodavni i konsultativni tela

12) Dr`avite bi trebalo da osnovaat sovetodavni ili konsultativni tela vo soodvetnite institucionalni ramki, koi }e slu`at kako kanali za dijalog me|u vladinite organi i nacionalnite malcinstva. Vakvite tela bi mo`ele isto taka da vklu~uvaat komisii za specijalni zada~i so cel preku niv da se razgleduvaat temi, kako {to se domuvaweto, zemji{nite odnosi, obrazovanieto, jazikot i kulturata. Sostavot na ovie tela bi trebalo da ja odrazuva nivnata namena i da pridonesuva kon podobra komunikacija i unapreduvawe na interesite na malcinstvoto.

13) Vakvite tela bi trebalo da imaat mo} da stavaat pra{awa na razgleduvawe pred nositelite na procesite na odlu~uvawe, da izgotvuvaat preporaki, zakonski i drugi predlozi na

12  Preporakite Od Lund

tekstovi, da go sledat razvojot i da obezbeduvaat gledi{ta vo vrska so predlo`enite vladini odluki koi mo`at posredno ili neposredno da vlijaat vrz malcinstvata. Vladinite organi bi trebalo redovno da gi konsultiraat ovie tela vo vrska so odnosnite pravni akti i administrativnite merki koi se odnesuvaat na malcinstvata, so cel tie da dadat pridones kon zadovoluvaweto na interesite na malcinstvata i kon gradeweto na doverbata. Efektivnoto funkcionirawe na ovie tela bara istite da poseduvaat i soodvetni sredstva za finansirawe.

III. LOKALNA SAMOUPRAVA

14) Efektivnoto u~estvo na malcinstvata vo javniot `ivot mo`e da bara voveduvawe na neteritorijalen ili teritorijalen princip na ureduvawe na sistemot na lokalna samouprava ili kombinacija od dvata sitema. Dr`avite bi trebalo da obezbedat soodvetni resursi za vakvite aran`mani.

15) Od klu~na va`nost za uspehot na vakvite aran`mani e vladinite organi i malcinstvata da ja sogledaat i priznaat potrebata od centralni i usoglaseni odluki vo odredeni oblasti na upravuvawe so dr`avata, kako i da gi priznaat prednostite od postoeweto na razli~ni re{enija vo drugite oblasti.

· Funkciite, koi glavno se izvr{uvaat od strana na centralnite organi se odbranata, nadvore{nite raboti, imigracijata i carinite, makroekonomskata politika i monetarnata sfera.

· Ostanatite funkcii, kako {to se onie navedeni podolu, mo`at da bidat upravuvani od strana na malcinstvata ili na lokalnite administracii ili zaedno so centralnite organi.

· Funkciite mo`at da se raspredelat asimetri~no, so cel da se odgovori na razli~nite situacii vo koi se nao|aat odredeni malcinstva vo ramkite na samata dr`ava.

13  Preporakite Od Lund

16) Instituciite na lokalnata samouprava, nezavisno dali se teritorijalni edinici ili ne, mora da bidat osnovani vrz demokratski principi so cel da se osigura deka istite vo osnova gi otslikuvaat gledi{tata na zasegnatoto naselenie.

A. Neteritorijalni aran`mani

17) Neteritorijalnite formi na upravuvawe se korisni za odr`uvawe i razvoj na identitetot i kulturata na nacionalnite malcinstva.

18) Temite koi se najprifatlivi za regulirawe so ovoj sistem se obrazovanieto, kulturata, upotrebata na jazikot na malcinstvoto, verata i drugite oblasti koi se klu~ni za identitetot i na~inot na `iveewe na nacionalnite malcinstva.

· Poedincite i grupite imaat pravo da izberat svoite imiwa da gi upotrebuvaat na jazikot na malcinstvoto i da dobijat slu`beno priznanie za toa.

· Imaj}i ja predvid nadle`nosta na vladinite organi vo utvrduvaweto na standardite vo obrazovanieto, instituciite na malcinstvata mo`at samite da gi utvrdat nastavnite programi za nastavata na nivniot maj~in jazik, kulturata ili za dvete oblasti istovremeno.

· Malcinstvata mo`at da utvrduvaat i da koristat sopstveni simboli i drugi formi na izraz vo kulturniot `ivot.

B. Teritorijalni aran`mani

19) Site demokratski op{testva poseduvaat formi na upravuvawe na razli~ni teritorijalni nivoa. Iskustvoto vo Evropa i po{iroko ja istakna vrednosta od ottrgnuvawe na odredeni zakonodavni i izvr{ni funkcii od centralnoto nivo i nivno prenesuvawe na regionalno nivo, von obemot na ~ista decentralizacija na centralnata vladina administracija od centralata kon regionalnite ili lokalnite slu`bi. Soglasno na principot na subsidiaritet,

14  Preporakite Od Lund

dr`avite bi trebalo da se stremat kon teriotirjalna raspredelba na vlasta, vklu~uvaj}i gi i konkretnite funkcii na lokalna samouprava, osobeno vo slu~ai kade so toa bi se podobrile mo`nostite na malcinstvata za da vlijaat vrz rabotite koi gi zasegaat samite niv.

20) Soodvetnata lokalna, regionalna ili avtonomna administracija koja e vo soglasnsot so konkretnite istoriski i teritorijalni okolnosti povrzani so nacionalnite malcinstva, mo`e da prevzeme odreden broj na funkcii so cel da se odgovori poefektivno na interesite na ovie malcinstva.

· Vo funkciite, preku koi vakvite administracii ja uspe{no ja sproveduvale vlasta kako osnoven ili va`en organ, se vbrojuvaat obrazovanieto, kulturata, upotrebata na jazikot na malcinstvoto, ~ovekovata okolina, lokalniot razvoj, prirodnite resursi, ekonomskiot razvoj, funkciite na lokalna policija, kako i domuvaweto, zdravstvoto i drugi op{testveni dejnosti.

· Vo funkciite, koi se vr{at zaedno so centralnite i regionalnite vlasti se vbrojuvaat odano~uvaweto, pravosudniot sistem, turizmot i prevozot.

21) Lokalnite, regionalnite i avtonomnite vlasti mora da gi po~ituvaat i garantiraat ~ovekovite prava na site lica, vklu~uvaj}i gi pravata na sekoe malcinstvo koe potpa|a pod nivna jurisdikcija.

IV. GARANCII

A. Ustavni i zakonski garancii

22) Formite na lokalna samouprava bi trebalo da bidat uredeni so zakon i, po pravilo, ne bi trebalo da bidat predmet na promena na na~in kako {to e toa predvideno za ostanatite pravni oblasti. Formite na unapreduvawe na u~estvoto na malcinstvata vo donesuvaweto odluki mo`at da bidat utvrdeni so zakon ili so drugi soodvetni akti.

15  Preporakite Od Lund

· Rabotite od ovaa oblast utvrdeni kako ustavno- pravna materija se donesuvaat voobi~aeno so pogolemo mnozinstvo glasovi vo zakonodavnite organi ili pri glasawe od strana na naselenieto, koga treba da se dobie soglasnsot za nivno donesuvawe ili izmena.

· Za promeni vo formite na lokalnata samouprava utvrdeni od strana na zakonodavnite institucii ~estopati neophodna e soglasnost dobiena od strana na kvalifikuvano mnozinstvo vo zakonodavnite tela, avtonomnite tela ili vo telata koi gi pretstavuvaat nacionalnite malcinstva, ili vo sekoe od ovie tela.

· Periodi~noto razgleduvawe na formite na lokalna samouprava i na u~estvoto na malcinstvata vo procesite na donesuvawe odluki mo`e da obezbedi korisni mo`nosti za odgovor na pra{aweto, dali vakvite formi bi trebalo da se izmenat so ogled na steknatoto iskustvo ili zaradi promenetite okolnosti.

23) Pri seto toa mo`e da se obezbedi mo`nost za voveduvawe na privremeni ili sukcesivni formi i dogovori koi dozvoluvaat isprobuvawe i razvoj na novi formi na u~estvo. Ovie aran`mani mo`at da se utvrdat preku zakonodavnite organi ili preku neformalni sredstva so definiran rok, predmet, obem na izmeni ili vremetraewe, vo zavisnost od postignatiot uspeh.

B. Pravni lekovi

24) Efektivnoto u~estvo na nacionalnite malcinstva vo javniot `ivot bara postoewe na utvrdeni kanali na me|usebno sovetuvawe zaradi spre~uvawe na konfilikti i razre{uvawe na sporovi, kako i postoewe na mo`nosta od ad hoc-mehanizmi ili alternativni mehanizmi, vo slu~aj na potreba. Vo vakvite metodi se vbrojuvaat:

16  Preporakite Od Lund

· Sudsko razre{uvawe na konflikti, kako {to se razgleduvaweto na zakonite i administrativnite merki od strana na sudovite, {to bara dr`avite da imaat nezavisno, dostapno i nepristrasno sudstvo, ~ii odluki }e se po~ituvaat; I

· Dopolnitelni mehanizmi za razre{uvawe na sporovi, kako {to se pregovorite, utvrduvaweto na fakti, posreduvaweto, arbitra`ni postapki, voveduvaweto na Ombudsman za nacionalni malcinstva i posebni komisii, pri {to seto ova mo`e da slu`i kako mehanizam za razre{uvawe na poplaki vo vrska so dr`avni~koto upravuvawe.

17 Preporakite Od Lund

18  Preporakite Od Lund

OBJASNENIJA KON PREPORAKITE OD LUND VO VRSKA SO EFEKTIVNOTO U^ESTVO NA NACIONALNITE MALCINSTVA VO JAVNIOT @IVOT

I. OSNOVNI PRINCIPI

1) Povelbata na Obedinetite Nacii (vo natamo{niot tekst: "Povelba na ON") i osnova~kite dokumenti na KEBS/OBSE imaat za cel odr`uvawe i jaknewe na me|unarodniot mir i stabilnost preku razvoj na prijatelski i dobrososedski odnosi me|u suverenite dr`avi na ramnopravno nivo, preku po~ituvawe na ~ovekovite prava, vklu~uvaj}i gi pravata na licata-pripadnici na malcinstvata. I navistina, istorijata poka`uva deka nepo~ituvaweto na ~ovekovite prava, vklu~uvaj}i gi pravata na malcinstvata, mo`e da ja potkopa stabilnosta vo samite dr`avi i da vlijae negativno vrz odnosite me|u dr`avite, zagrozuvaj}i gi na toj na~in me|unarodniot mir i stabilnosta.

Zapo~nuvaj}i so 4-ot postulat od Finalniot akt od Helsinki od 1975 godina, dr`avite-~lenki na OBSE uka`aa na osnovnata vrska me|u po~ituvaweto na legitimnite interesi na licata-pripadnici na nacionalnite malcinstva i odr`uvaweto na mirot i stabilnosta. Ovaa vrska be{e istaknuvana i vo posleduvatelnite osnovni dokumenti, kako {to se Zavr{niot dokument od Madrid od 1983 godina (Postulat 15), Zavr{niot dokument od Viena od 1989 godina (Postulat 18 i 19), i Pariskata povelba za nova Evropa od 1990 godina, a potoa i vo posleduvatelnite dokumenti od samitite, kako {to se na primer Helsin{kiot dokument od 1992 godina (Poglavje 4, stav 24) i Lisabonskiot dokument od 1996 godina (Poglavje 1), Lisabonska deklaracija za zaedni~ki i seopfaten bezbednosen model za Evropa za 21-ot vek, stav 2). Na nivo na Obedinetite Nacii, vrskata me|u za{titata i unapreduvaweto na malcisnkite prava i odr`uvaweto na mirot i stabilnosta e izrazena, me|u drugoto, vo preambulata od Deklaracijata na ON za pravata na licata koi pripa|aat kon nacionalni ili etni~ki, verski i jazi~ni malcinstva od 1992 godina (vo

19  Preporakite Od Lund

natamo{niot tekst: "Deklaracija na ON za malcinstvata"). Pokraj toa, so donesuvaweto na Pariskata povelba za nova Evropa, site dr`avi-~lenki na OBSE se obvrzaa na vladeewe na demokratijata.

Potpolni mo`nosti za ednakvo u`ivawe na ~ovekovite prava od strana na licata-pripadnici na malcinstvata se obezbeduvaat preku nivnoto efektivno u~estvo vo procesite na donesuvawe odluki, osobeno vo slu~ai na donesuvawe odluki koi vlijaat osobeno vrz niv. Dodeka, od edna strana, postojat golemi razliki vo opkru`uvaweto i vo voobi~aenite demokratski procesi, vo ramkite na koi mo`e soodvetno da se odgovori na potrebite i aspiraciite na malcinstvata, iskustvoto istovremeno poka`uva deka ~estopati se neophodni posebni merki za da se obezbedi efektivno u~estvo na malcinstvata vo donesuvaweto na odluki. Me|unarodnite standardi koi sledat vo prodol`enie gi obvrzuvaat dr`avite da prevzemat takvi merki vo dadenite situacii: soglasno stav 35 od Dokumentot od sostanokot vo Kopenhagen vo vrska so ~ovekovata dimenzija od 1990 godina (vo natamo{niot tekst: "Kopenha{ki dokument"), dr`avite-~lenki na OBSE "}e gi po~ituvaat pravata na licata-pripadnici na Obedinetite Nacii na efektivno u~estvo vo javnata vlast, vklu~uvaj}i go i u~estvoto vo rabotite povrzani so za{titata i unapreduvaweto na identitetot na vakvite malcinstva"; soglasno ~len 2 stav 2 i 3 od Deklaracijata na ON za malcinstvata, "licata- pripadnici na malcinstvata imaat pravo na efektivno u~estvo vo /edna ~etvrtina od/ javniot `ivot" i "imaat pravo na efektivno u~estvo vo donesuvaweto na odlukite nacionalno i, kade {to se smeta za soodvetno, na regionalno nivo koi se od interes za malcinstvata kon koi pripa|aat ili za regionite vo koi `iveat"; i na krajot, soglasno ~len 15 od Ramkovnata konvencija za za{tita na nacionalnite malcinstva donesena od Sovetot na Evropa vo 1994 godina (vo natamo{niot tekst: "Ramkovna konvencija"), dr`avite- dogovara~i" }e gi obezbedat uslovite koi se neophodni za efektivno u~estvo na licata-pripadnici na nacioanlnite malcinstva vo kulturniot, op{testveniot i ekonomskiot `ivot kako i vo dr`avnite raboti, osobeno vo oblastite koi gi zasegnuvaat vakvite malcinstva."

20  Preporakite Od Lund

Sozdavaweto mo`nosti za efektivno u~estvo bara postoewe na pretpostavkata, deka vakvoto u~estvo }e bide dobrovolno. I navistina, idejata za socijalna i politi~ka integracija se razlikuva od procesite i rezultatite koi sodr`at prisilna asimilacija, kako {to se opomenuva i vo ~len 5 od Ramkovnata konvencija. Samo so pomo{ na dobrovolni procesi mo`e ispolnuvaweto na opravdanite intresi na lica-pripadnici na malcinstva da bide vo forma na eden miren proces koj obezbeduva uslovi za dobivawe na optimalni rezultati pri izgradbata na dr`avnata politika i javnoto pravo. Vakvite u~esni~ki procesi pridonesuvaat kon podobro dr`avni~ko upravuvawe, zemaj}i gi predvid interesite na celokupnoto naselenie odmeruvaj}i gi site interesi vo javniot `ivot i jaknej}i go na toj na~in integritetot na dr`avata. Me|unarodnite standardi povrzani so efetkivnoto u~estvo na malcinstvata vo javniot `ivot go istaknuvaat faktot deka tie ne sodr`at drugi prava na vklu~uvawe vo aktivnosti sprotivni na celite i principite na Obedinetite Nacii, OBSE ili Sovetot na Evropa, sprotivni na principite na suverenost i ednakvost, teritorijalen integritet i politi~ka nezavisnost na dr`avite (vidi stav 37 od Kopenha{kiot dokument, ~len 8 stav 4 od Deklaracijata na ON za malcinstvata i preambulata od Ramkovnata konvencija).

2) Soglasno smisolot na Poglavje 4 stav 25 od Helsin{kiot dokument od 1992 godina, ovie preporaki gi imaat za osnova zalo`bite na dr`avite-~lenki na OBSE vo obem, vo koj istite nudat "natamo{ni pati{ta za poefektivno sproveduvawe na obvrskite prevzemeni vo ramkite na KEBS, vklu~uvaj}i gi i obvrskite povrzani so za{tita i sozdavawe uslovi za unapreduvawe na etni~kiot, kulturniot, jazi~niot i verskiot identitet na nacionalnite malcinstva".

^len 1 stav 3 od Povelbata na ON utvrduva, deka edna od celite na organizacijata e "postignuvawe na me|unarodna sorabotka so cel razre{uvawe na me|unarodnite problemi od ekonomski, socijalen, kulturen ili humanitaren karakter, kako i unapreduvawe na po~ituvaweto na ~ovekovite prava i osnovnite slobodi sprema sekogo, bez ogled na rasata, polot, jazikot ili verata", a koe {to e podetalno utvrdeno vo ~len 55 alinea (c), vbrojuvaj}i ja i "univerzalnata po~it i

21  Preporakite Od Lund

zapazuvaweto na ~ovekovite prava i osnovni slobodi za site lica bez ogled na rasata, polot, jazikot ili verata." Povelbata na ON se zasnova na tesnata vrska me|u po~ituvaweto na ~ovekovite prava i me|unarodniot mir i bezbednost, dodeka osnovnata vrednost na ~ovekovoto dostoinstvo e podetalno uredena vo ~len 1 od Univerzalnata deklaracija za ~ovekovite prava od 1948 godina, kako i vo preambulite na Me|unarodnata spogodba za gra|anskite i politi~kite prava od 1966 godina, Me|unarodnata spogodba za ekonomskite, socijalnite i kulturnite prava od 1966 godina, i Me|unarodnata konvencija za eliminirawe na site formi na rasna diskriminacija od 1965 godina. Navedenoto ~ovekovo dostoinstvo e podednakvo vkoreneto vo sekoe lice i e pridru`uvano od ednakvi i neotu|ivi prava.

Kako posledica na pretpostavkata na ednakvo dostoinstvo i neotu|ivi prava se doa|a do principot na nediskriminacija, koj kako takov e istaknat re~isi vo site me|unarodni akti za ~ovekovite prava, vklu~uvaj}i gi osobeno ~len 2 od Univerzalnata deklaracija za ~ovekovite prava, ~len 2 i 26 od Me|unarodnata spogodba za gra|anskite i politi~kite prava i ~len 2 od Me|unarodnata spogodba za ekonomksite, socijalnite i kulturnite prava. ^len 1 od Me|unarodnata konvencija za eliminirawe na site vidovi na rasna diskriminacija istaknuva jasno, deka ovoj akt zabranuva diskriminacija i vrz osnova na "teritorijalno, nacionalno ili etni~ko poteklo". ^len 14 od Evropskata konvencija za za{tita na ~ovekovite prava i osnovnite slobodi (vo natamo{niot tekst: "Evropska konvencija za ~ovekovi prava") isto taka izre~no go pro{iruva principot na nediskriminacija vrz osnova na "nacionalno ili socijalno poteklo /ili vrz osnova na/ zdru`uvawe so nacionalno malcinstvo", vo slu~ai koga se raboti za prava i slobodi garantirani so ovaa Konvencija. I na krajot, ustavite na najgolemiot broj na dr`vi-~lenki na OBSE gi imaat vo sebe vklu~eno ovie zalo`bi i principi.

Vo oblasti, vo koi licata-pripadnici na nacionalni malcinstva imaat pravo na efetkivno u~estvo vo javniot `ivot, tie se ovlasteni istovremno da go u`ivaat ova pravo bez diskriminacija, kako {to e i istaknato vo stav 31 od

22  Preporakite Od Lund

Kopenha{kiot dokument, ~len 4 od Ramkovnata konvencija i ~len 4 stav 1 od Deklaracijata na ON za malcinstvata. Soglasno ~len 4 stav 2 od Ramkovnata konvencija, gri`ata za ednakvo dostoinstvo se pro{iruva nadvor od principite na nediskriminacija vo pravec na "celosna i fakti~ka ednakvost me|u licata-pripadnici na nacionalno malcinstvo i licata koi pripa|aat kon mnozinstvoto" za koi dr`avite bi trebalo "da donesat, vo slu~aj na potreba, soodvetni merki... vo site oblasti od... politi~kiot... `ivot", a vo vrska so toa "tie }e gi zemat predvid konkretnite okolnosti povrzani so licata koi pripa|aat na nacionalnite malcinstva".

Vrskata dadena vo preporakata me|u po~ituvaweto na ~ovekovite prava i razvojot na gra|anskoto op{testvo pretstavuva izraz na povikot za sozdavawe na edna "efektivna politi~ka demokratija" {to, soglasno preambulata na Evropskata konvencija za ~ovekovite prava, e vo tesna vrska so pravdata i mirot vo svetot. Ponatamu, dr`avite-~lenki na OBSE potvrduvaat vo Pariskata povelba za nova Evropa, deka demokratskoto dr`avni~ko upravuawe, vklu~uvaj}i go i po~ituvaweto na ~ovekovite prava, pretstavuvaat osnova za prosperitetot.

3) Pri osnovaweto na posebni institucii so cel obezbeduvawe na efektivno u~estvo na nacionalnite malcinstva vo javniot `ivot, istoto ne smee da se slu~uva na {teta na pravata na drugi lica. Site ~ovekovi prava mora da se po~ituvaat vo sekoe vreme, {to gi obvrzuva i onie institucii, vrz koi dr`avata delegirala nadle`nosti. Soglasno stav 33 od Kopenha{kiot dokument, koga dr`avite-~lenki }e prevzemat merki za za{tita na identitetot na licata- pripadnici na nacionalnite malcinstva, "vakvite merki }e bidat vo soglasnost so principite na ednakvost i nediskriminacija na drugite dr`avjani na zasegnatata dr`ava-~lenka". Ponatamu, Kopenha{kiot dokument utvrduva vo Poglavje 38, deka "dr`avite-~lenki na OBSE, vo nivnite napori za za{tita i unapreduvawe na pravata na lica-pripadnici na nacionalnite malcinstva, }e gi po~ituvaat celosno nivnite dejstvija izvr{eni soglasno postoe~kite konvencii za ~ovekovite prava i drugite merodavni me|unarodni akti". Ramkovnata konvencija sodr`i sli~na odredba vo ~len 20: "pri ostvaruvaweto na pravata i

23  Preporakite Od Lund

slobodite koi proizleguvaat od principite utvrdeni vo ovaa Ramkovna konvencija, sekoe lice-pripadnik na nacionalnoto malcinstvo }e gi po~ituva nacionalnoto pravo i pravata na ostanatite, a osobeno pravata na licata-pripadnici na mnozinstvoto ili na drugi nacionalni malcinstva." Ova pokonkretno se odnesuva na slu~ai na "malcinstva vo ramkite na malcinstvata", osobeno od teritorijalna gledna to~ka (vidi podolu, preporaki br. 16 i 21). Tuka isto taka bi se vklu~ilo i po~ituvaweto na ~ovekovite prava na `enite, vklu~uvaj}i go pravoto na nediskriminacija vo "politi~kiot i javniot `ivot na zemjata", kako {to e utvrdeno vo ~len 7 od Konvencijata za eliminirawe na site vidovi na diskriminacija na `enite od 1979 godina.

4) principot na samoidentifikacija na licata-pripadnici na nacionalnite malcinstva se bazira na pove}e osnovni zalo`bi. ^len 32 od Kopenha{kiot dokument utvrduva, deka "pripadnosta kon odredeno nacionalno malcinstvo e rabota na li~en izbor na liceto i vakviot izbor ne mo`e da predizvika reperkusii". ^len 3 stav 2 od Ramkovnata konvencija sodr`i sli~na odredba spored koja "sekoe lice koe pripa|a kon odredeno nacionalno malcinstvo }e go ima pravoto na sloboden izbor da bide ili da ne bide tretiran kako pripadnik na malcinstvoto i nema da nastane nikakva {teta od vakviot izbor ili od u`ivaweto na pravata koi se povrzani so toj izbor." ^len 3 stav 2 od Deklaracijata na ON za malcinstvata ja sodr`i istata zabrana na {teta koja nastanala "za sekoe lice koe pripa|a kon odredeno malcinstvo kako posledica od koristeweto ili nekoristeweto na pravata utvrdeni vo ovaa Deklaracija."

Slobodata na liceto da se identifikuva kako {to saka e neophodno za da se obezbedi po~ituvawe na slobodata i integritetot na li~nosta. Liceto mo`e da poseduva pove}e identiteti koi mo`at, no i ne mora da bidat aktuelni vo privatniot `ivot, tuku i vo sverata na javniot `ivot. I navistina, vo otvorenite op{testva so se' pogolemi dvi`ewa na lica i idei, mnogu poedinci poseduvaat pove}e identiteti koi se preklopuvaat, postojat paralelno ili se nadgraduvaat (na eden hierarhiski ili nehierarhiski na~in) i koi pretstavuvaat izraz na nivnite razni vidovi na zdru`uvawa. Sekako, vakvite identiteti ne se zasnovani edinstveno vrz

24  Preporakite Od Lund

etni~koto poteklo, nitu pak istite se uniformni vo ramkite na istoto op{testvo; nositeli na vakvite identiteti mo`at da bidat razli~ni ~lenovi, istaknuvaj}i go identitetot na razli~ni nivoa i nijansi. Vo zavisnost od konkretniot slu~aj, raznite identiteti mo`at da bidat pove}e ili pomalku istaknati. Kako posledica na toa, istoto lice mo`e da se gleda sebesi na razli~ni na~ini za razli~ni celi, vo zavisnost od stepenot na istaknuvawe na li~nosta i okolnostite povrzni so toa lice. Na primer, vo odredeni dr`avi, odredeno lice mo`e da izbere odreden jazik za celi na podnesuvawe na dano~ni prijavi, no istovremeno liceto mo`e da se gleda sebesi na drug na~in vo lokalnata zaednica.

5) Vo ramkite na demokratijata, procesot na donesuvawe odluki e ednakvo va`en kako i su{tinata na donesenite odluki. Bidej}i dobroto dr`avni~ko upravuvawe postoi ne samo vo zavisnost od lu|eto, tuku i za potrebite na samite lu|e, procesite na upravuvawe bi trebalo sekoga{ da gi vklu~uvaat zainteresiranite lica, da bidat transparentni, za da mo`e sekoj da gi vidi i ocenuva i da bidat odmereni za zasegnatite lica. Samo vakvite procesi }e dovedat do doverba vo javnosta i }e ja zadr`at istata. Inkluzivnite procesi mo`at da dovedat do konsultacii, ispituvawa na javnoto mislewe, pregovori, pa duri i do posebni vidovi na soglasnsot dobiena od neposredno zasegnatite lica. Pritoa e verojatno deka odlukite doneseni kako rezultat na vakvite procesi }e dovedat do dobrovolnost vo izvr{uvaweto na istite. Vo situacii, kade {to, vo osnova mo`e da se razlikuvaat stavovite na javnite organi i onie na zasegnatata zaednica, dobroto dr`avni~ko upravuvawe mo`e da prepora~uva koristewe na uslugi na treta strana so cel da pomogne vo utvrduvaweto na najzadovolitelen aran`man.

Vo vrska so nacionalnite malcinstva, stav 33 od Kopenha{kiot dokument gi obvrzuva dr`vite-~lenki na OBSE da prevzemat merki za "za{tita na etni~kiot, kulturniot, jazi~niot i verskiot identitet na nacionalnite malcinstva na nivnata teritorija i da sozdadat uslovi za unapreduvawe na toj identitet /.../ po izvr{eni konsultacii, vklu~uvaj}i gi kontaktite so organizacii ili zdru`enija na vakvite malcinstva". Vo Poglavje 4, stav 26 od Helsin{kiot

25  Preporakite Od Lund

dokument, dr`avite-~lenki na OBSE se obvrzuvaat ponatamu "da gi razgledaat temite povrzani so nacionalnite malcinstva na eden konstruktiven na~in, preku miroqubivi sredstva i so dijalog me|u site strani koi se zasegnati, vrz osnova na principite i zalo`bite od KEBS". Vo vrska so "site zainteresirani strani", ~len 30 od Kopenha{kiot dokument ja priznava "bitnata uloga na nevladinite organizacii, vklu~uvaj}i gi politi~kite partii, sindikatite, organizaciite za ~ovekovi prava i verskite grupi, vo unapreduvaweto na tolerancijata, razli~nosta vo kulturite i vo razre{uvaweto na pra{awata povrzani so nacionalnite malcinstva".

Procesite na vklu~uvawe na zasegnatite lica baraat postoewe na uslovi na tolerancija. Socijalnata i politi~kata klima na vzaemen respekt i ednakvost mora da se obezbedi pravno i da se u~i od strana na celokupnoto naselenie kako socijalno-eti~ki standard. Vo ovoj kontekst, sredstvata za javno informirawe imaat posebna uloga. ^len 6 stav 1 od Ramkovnata konvencija utvrduva deka "dogovornite strani }e go pottiknuvaat duhot na tolerancija i me|ukulturen dijalog i }e prezemat efektivni merki za unapreduvawe na zaemnoto razbirawe i po~it i sorabotkata me|u site lica koi `iveat na nejzinata teritorija, nezavisno od etni~kiot, kulturniot, jazi~niot ili verskiot identitet na ovie lica, a osobeno na poleto na obrazovanieto, kulturata i sredstvata na javno informirawe". Podetalno ka`ano, dr`avite bi trebalo da dejstvuvaat vo pravec na spre~uvawe na koristeweto na derogativni ili pejorativni imiwa i nazivi vo javnosta i bi trebalo da prezemaat merki za borba protiv negativnite stereotipi. Vo idealen slu~aj, pretstavnicite na zasegnatata zaednica bi trebalo da u~estvuvaat vo izborot i ureduvaweto na sekoj ~ekor koj }e se prezeme za nadminuvawe na vakvite problemi.

II. U^ESTVO VO DONESUVAWETO ODLUKI

A. Ureduvawe na odnosite na nivo na centralnata vlast

6) Nadgraduvaj}i se na stav 35 od Kopenha{kiot dokument, Poglavje 3 stav 1 od Izve{tajot na OBSE od sredbata na

26  Preporakite Od Lund

ekspertite za nacionalni malcinstva vo @eneva istaknuva, deka "koga se diskutiraat temi povrzani so sostojbata na nacionalnite malcinstva vo nivnite zemji, samite malcinstva bi trebalo da imaat fakti~ka mo`nost da bidat vklu~eni vo takvite diskusii ... /i deka takvoto/ demokratsko u~estvo na licata-pripadnici na nacionalnite malcinstva ili nivnite pretstavnici vo donesuvaweto odluki ili vo sovetodavnite tela pretstavuva biten element na efektivno u~estvo vo javnite raboti." Poglavje 6 stav 24 od Helsin{kiot dokument gi obvrzuva dr`avite-~lenki na OBSE " vo ovoj kontekst da gi intenziviraat svoite napori za ovozmo`uvawe na mo`nosta za licata-pripadnici na nacionalnite malcinstva da gi u`ivaat, poedine~no ili vo zaednica so drugi, svoite ~ovekovi prava i osnovni slobodi, vklu~uvaj}i go pravoto na celosno u~estvo, soglasno demokratsktie proceduri, vo donesuvaweto odluki vo dr`avata, vo politi~kiot, ekonomskiot, socijalniot i kulturniot `ivot na odnosnata zemja preku demokratsko u~estvo vo donesuvaweto odluki i vo sovetodavnite tela na nacionalno, regionalno i lokalno nivo, me|u drugoto i preku politi~ki partii i asocijacii."

Su{tinata na u~estvoto e vo vklu~uvaweto, kako vo smisla na mo`nosta za davawe biten pridones vo procesot na donesuvawe odluki, taka i vo smisla na efektot od toj pridones. Zalo`bata za dobro dr`avni~ko upravuvawe ja vklu~uva vo sebe pretpostavkata deka donesuvaweto odluki so prosto mnozinstvo ne e sekoga{ dovolno. Od gledna to~ka na strukturata na dr`avata, mo`e da bidat podobni razni formi na decentralizacija so cel da se obezbedi maksimum relevantnost i odmerenost vo procesot na donesuvawe odluki za potrebite na zasegnatite lica, kako na nivo na dr`avata, taka i na nivoata pod dr`avnata vlast. Ova mo`e da se postigne na razni na~ini vo ramkite na edna unitarna dr`ava ili vo ramkite na federativni ili konfederativni sistemi. Zastapenosta na malcinstvoto vo organite, vo koi se donesuvaat odlukite, mo`e da se postigne preku obezbedeni mesta za malcinstvoto (preku kvoti ili drugi merki), a istovremeno vo drugite vidovi na u~estvo se vbrojuvaat garantiranoto ~lenstvo vo soodvetnite komisii, so ili bez pravo na glas. Zastapenosta vo izvr{nite, sudskite, upravnite i drugite organi mo`e da se obezbedi so sli~ni

27  Preporakite Od Lund

sredstva, bilo preku formalni uslovi, ili pak so posredstvo na voobi~aenata praksa. Isto taka, mo`e da se osnovaat posebni tela za razgleduvawe na malcinskite pra{awa. Obezbeduvaweto celishodni mo`nosti za ostvaruvawe na site malcinski prava bara sproveduvawe na posebni merki vo javnite slu`bi, vklu~uvaj}i go "obezbeduvaweto ednakov pristap do javnite slu`bi", kako {to e utvrdeno vo ~len 5 stav (c) od Me|unarodnata konvencija za eliminirawe na site vidovi na rasna diskriminacija.

B. Izbori

7) Vladata na pretstavnici obezbedena preku slobodni, fer i periodi~ni izbori pretstavuva kamen temelnik na modernata demokratija. Osnovna cel, soglasno odredbite od ~len 21 stav 3 od Univerzalnata deklaracija za ~ovekovite prava e, deka "voljata na lu|eto }e bide osnova za vr{ewe na vlasta". Ovoj osnoven standard nao|a svoj izraz vo univerzalnite i vo evropskite spogodbi, konkretno vo ~len 25 od Me|unarodnata spogodba za gra|anskite i politi~kite prava i vo Protokol 1 ~len 3 kon Evropskata konvencija za ~ovekovite prava. Vo stav 5 i 6 od Kopenha{kiot dokument za dr`avite-~lenki na OBSE e utvrdeno, deka "me|u elementite na pravda, koi se od klu~no zna~ewe za obezbeduvawe na celosen izraz na dostoinstvoto i ednakvosta na neotu|ivite prava na site lica", "voljata na lu|eto, izrazena slobodno i fer preku periodi~ni i neposredni izbori pretstavuva osnova na avtoritetot i legitimnosta na sekoe vladeewe".

Dodeka dr`avite imaat zna~itelna sloboda vo izborot na konkretniot na~in, na koj }e gi ispolnat ovie obvrski, tie mora da go izvr{at toa bez bilo kakva diskriminacija i bi trebalo da se stremat kon obezbeduvawe na soodvetna zastapenost vo najgolem mo`en obem. Vo ramkite na Obedinetite Nacii, Komitetot za ~ovekovi prava istakna vo stav 12 od Op{tiot komentar br. 25 kon ~len 25 (57-ma sesija, 1996 godina), deka "slobodata na mislewe, na zdru`uvawe i na sobirawe pretstavuvaat bitni uslovi za efektivno u`ivawe na pravoto na glas i istite mora celosno da bidat za{titeni. /.../ Informaciite i materijalite vo vrska so glasaweto bi trebalo da bidat dostapni na jazikot

28  Preporakite Od Lund

na malcinstvata." Pokraj toa, ~len 5 od Op{tiot komentar br. 25 utvrduva, deka "vr{eweto na javnite raboti /.../ pretstavuva edna {iroka koncepcija koja se povrzuva so vr{eweto na politi~ka vlast, a osobeno vr{eweto na zakonodavnata, izvr{nata i administrativnata vlast. Ovoj poim gi opfa}a site delovi od javnata administracija, kako i definiraweto i sproveduvaweto na politikata na me|unarodno, nacionalno, regionalno i lokalno nivo".

So ogled na toa, deka nieden izboren sistem ne e osloboden od mo`nosta na postoewe na razni gledi{ta i interesi, dr`avite bi trebalo da vovedat sistem koj bi dovel do obezbeduvawe na najgolem mo`en stepen na zastapenost na naselenieto pri upravuvaweto so dr`avata vo dadena situacija. Ova e osobeno va`no za licata koi pripa|aat kon nacionalni malcinstva, a koi vo sprotivno ne bi bile soodvetno zastapeni.

8) Vo osnova, demokratskite op{testva ne bi trebalo da se me{aat vo na~inot na koj licata }e se organiziraat politi~ki, se' dodeka nivnite sredstva se miroqubivi i se' dodeka gi po~ituvaat pravata na ostanatite. Vo osnova, tuka se raboti za slobodata na zdru`uvawe, kako {to e definirano vo edna {iroka paleta na me|unarodni akti, vklu~uvaj}i gi slednite: ~len 20 od Univerzalnata deklaracija za ~ovekovite prava; ~len 22 od Me|unarodnata spogodba za gra|anskite i politi~kite prava; ~len 11 od Evropskata konvencija za ~ovekovite prava; i stav 6 od Kopenha{kiot dokument. Slobodata na zdru`uvawe e isto taka garantirana osobeno za lica- pripadnici na nacionalni malcinstva spored stav 32.6 od Kopenha{kiot dokument i ~len 7 od Ramkovnata konvencija. Poglavje 6 stav 24 od Helsin{kiot dokument gi obvrzuva dr`avite-~lenki na OBSE "da go obezbedat slobodnoto u`ivawe od strana na lica-pripadnici na nacionalnite malcinstva, poedine~no ili vo zaednica so drugi, na svoite ~ovekovi prava i osnovni slobodi, vklu~uvaj}i go pravoto na celosno u~estvo, /.../ vo politi~kiot /.../ `ivot vo nivnite zemji, vklu~itelno /.../ preku politi~ki partii i zdru`enija".

29  Preporakite Od Lund

Dodeka celosnoto po~ituvawe na ednakvi prava i nediskriminacijata }e ja namalat ili otstranat potrebata i baraweto za politi~ki partii osnovani na etni~ka osnova, vo odredeni situacii vakvite lokalni partii mo`e da bidat edinstvena nade` za soodvetno zastapuvawe na specifi~nite interesi i za efektivno u~estvo. Se razbira, partiite mo`at da se osnovaat i na druga osnova, na primer vrz osnova na regionalni interesi. Vo idealen slu~aj, partiite bi trebalo da bidat otvoreni i da opfa}aat pove}eetni~ki temi; taka, glavnite partii bi trebalo da se stremat kon vklu~uvawe na ~lenovi na malcinstvata, so cel da se namali potrebata ili `elbata za etni~ki partii. Vo taa smisla od golemo zna~ewe mo`e da bide izborot na soodvetniot izboren sistem. Vo sekoj slu~aj, niedna partija ili asocijacija ne smee da povikuva na rasna omraza, {to e zabraneto so ~len 20 od me|unarodnata spogodba za gra|anskite i politi~kite prava i so ~len 4 od Konvencijata za eliminirawe na site formi na rasna diskriminacija.

9) Izborniot sistem mo`e da se primeni za izbor na zakonodavnite i drugite tela i institucii, vklu~uvaj}i go i izborot na poedine~ni oficijalni pretstavnici. Dodeka izborite na li~nost mo`at da obezbedat dovolen stepen na zastapenost na malcinstvata, vo zavisnost od ureduvaweto na izborniot model i od koncentracijata na malcinstvata vo odredeni op{tini, proporcionalniot izboren model mo`e da pomogne vo obezbeduvaweto na garancii za zastapenost na malcinstvoto. Vo zemjite ~lenki na OBSE se priemnuvaat razni vidovi na proporcionalna zastapenost, vklu~uvaj}i gi slednite: "preferencijalno glasawe", kade {to glasa~ot mo`e da dade prioritetni glasovi za odreden kandidat od partiskata lista, kako i da glasa za celokupnata partiska lista; "panachage", kade {to glasa~ot mo`e da glasa za pove}e od eden kandidat na razli~ni partiski listi; i "kumulativno", kade {to glasa~ot mo`e da dade pove}e od eden glas za odreden kandidat. Pragovite za izbor na kandidatite ne bi trebalo da bidat visoki do stepen do koj bi se spre~ila zastapenosta na malcinstvoto.

10) Pri utvrduvaweto na granicite na izbornite edinici, interesite na nacionalnite malcinstva bi trebalo da se

30  Preporakite Od Lund

zemaat predvid so mo`nost za obezbeduvawe na stepen na nivna zastapenost vo telata na donesuvawe odluki. Izrazot "ednakvost" zna~i, deka nikoj ne bi trebalo da bide favoriziran so izbraniot metod i deka }e im se dade ednakva va`nost na site interesi. Vo idealen slu~aj, ograni~uvawata bi trebalo da bidat utvrdeni od strana na nezavisno i nepristrasno telo so cel da se obezbedi, me|u drugoto, po~ituvawe na malcinskite prava. Ova ~estopati se postignuva vo dr`avite-~lenki na OBSE preku osnovawe na postojani, profesionalni izborni komisii.

Vo sekoj slu~aj, dr`avite ne bi trebalo da gi menuvaat izbornite ograni~uvawa ili na drug na~in da gi menuvaat proporciite na naselenieto vo soodvetniot okrug zaradi razvodnuvawe ili celosno otstranuvawe na zastapenosta na malcinstvata. Ova e izri~no zabraneto so ~len 16 od Ramkovnata konvencija, dodeka ~len 5 od Evropskata povelba za lokalna samouprava utvrduva deka "promeni vo granicite na edinicite na lokalnata samouprava nema da se vr{at bez prethodno sovetuvawe na zasegnatite lokalni zaednici, po mo`nost so pomo{ na referendum, dokolku istoto e ovozmo`eno so statutite" (vidi preporaka br. 19 vo vrska so teritorijalnoto ureduvawe na loklnata samouprava).

C. Ureduvawe na odnosite na regionalno i na lokalno nivo

11) Ovaa preporaka va`i za site nivoa na sproveduvaweto na vlasta koi se podredeni na centralnata vlast (na primer provincii, departmani, okruzi, prefekturi, op{tini, naseleni mesta i gradovi, nezavisno od toa dali se raboti za edinici vo ramkite na unitarna dr`ava ili za konstitutivni elementi na federalna dr`ava, vklu~uvaj}i gi avtonomnite regioni i drugi vlasti). Konzistentnoto u`ivawe na site ~ovekovi prava od strana na sekogo, isto taka, zna~i deka pravata koi se u`ivaat na nivo na centralnata vlast bi trebalo da se u`ivaat i vo strukturite podolu. Sepak, kriteriumite primeneti za sozdavawe na strukturite na regionalno i lokalno nivo mo`at da bidat poinakvi od onie koristeni na nivo na centralnata vlada. Strukturite mo`at isto taka da se sozdadat asimetri~no, so varijacii so ogled na razli~nite potrebi i izrazeni `elbi.

31  Preporakite Od Lund

D. Sovetodani i konsultativni tela

12) Poglavje 6 stav 24 od Helsin{kiot dokument gi obvrzuva dr`avite-~lenki na OBSE "da go obezbedat slobodnoto u`ivawe od strana na lica-pripadnici na nacionalnite malcinstva, poedine~no ili vo zaednica so drugi, na svoite ~ovekovi prava i osnovni slobodi, vklu~uvaj}i go pravoto na celosno u~estvo, /.../ vo politi~kiot /.../ `ivot vo nivnite zemji, vklu~uvaj}i ja mo`nosta za demokratsko u~estvo vo /.../ konsultativnite tela na nacionalno, regionalno i lokalno nivo". Vakvite tela mo`at da bidat postojani ili ad hoc, kako del od ili pripoeni kon zakonodavnata ili izvr{nata vlast ili nezavisni od niv. Komitetite pripoeni kon parlamentarnite tela, kako {to se trkalezni masi za malcinski pra{awa, se poznati vo pove}e dr`avi-~lenki na OBSE. Tie mo`at i vr{at funkcii na site nivoa na vlast, vklu~uvaj}i ja i lokalnata samouprava. So cel da se postigne efektivnost, vakvite tela bi trebalo da bidat sostaveni od pretstavnici od malcinstvoto i od drugi lica koi imaat posebni stru~ni sposobnosti, potoa bi trebalo da poseduvaat soodvetni resursi i bi trebalo da im se dade seriozno vnimanie od strana na donesuva~ite na odluki. Pokraj davaweto soveti, vakvite tela mo`at da pretstavuvaat korisna posredni~ka institucija me|u donesuva~ite na odlukite i malcinskite grupi. Tie, isto taka, mo`at da go stimuliraat sproveduvaweto na akcii na nivo na centralnata vlada i na nivo na malcinskite zaednici. Isto taka, vakvite tela mo`at da vr{at specifi~ni zada~i povrzani so sproveduvaweto na programite, na primer na poleto na obrazovanieto. Dopolnitelno kon toa, komitetite mo`at da bidat od osobena va`nost za odredeni malcinstva koi bi sakale da bidat pretstaveni vo niv.

13) Mo`nostite za konstruktivna upotreba na vakvite tela zavisat od konkretnite situacii. Sepak, vo site slu~ai dobroto dr`avni~ko upravuvawe bara donesuvawe na pozitivni ~ekori od strana na vlastite so cel da se anga`iraat vospostavenite sovetodavni i konsultativni tela, da se anga`iraat istite vo slu~aj na potreba i da se povikaat da dadat svoj pridones. Otvoreniot pristap na vlastite kon ovie tela i kon nivnite ~lenovi }e pridonese

32  Preporakite Od Lund

kon donesuvaweto podobri odluki i kon izgradbata na pogolema doverba od strana na po{irokoto op{testvo.

III. LOKALNA SAMOUPRAVA

14) Izrazot “lokalna samouprava” vo sebe vklu~uva merka na kontrola od strana na zaednicata vrz odredeni raboti, vo vrska so koi taa se ~uvstvuva zasegnata. Izborot na izrazot "uprava" ne mora da go isklu~uva poimot na jurisdikcija. Kako rezultat na toa, poimot mo`e da gi vklu~uva vo sebe izrazite kako {to se "administrativni vlasti", "upravuvawe" i "posebna zakonodavna i sudska nadle`nost". Dr`avata mo`e da go postigne ova preku sistemite na delegirawe i decentralizacija ili, vo slu~aj na federacija, podelba na ustavnite ovlastuvawa. Me|u dr`avite-~lenki na OBSE formite na "lokalna samouprava" se definiraat razli~no, kako prenos na avtonomija, samoupravuvawe i kako lokalno pravo. Vo nieden slu~aj ne se vklu~uvaat etni~ki kriteriumi za teritorijalno ureduvawe na zemjata.

Vo ~len 35 od Kopenha{kiot dokument, dr`avite-~lenki na OBSE gi istaknuvaat "naporite prevzemeni so cel da se za{titat i sozdadat uslovi za unapreduvawe na etni~kiot, kulturniot, jazi~niot i verskiot identitet na odredeni nacionalni malcinstva preku sozdavawe, kako edno od mo`nite sredstva za postignuvawe na ovie celi, na soodvetna lokalna ili avtonomna uprava koja odgovara na konkretnite istoriski i teritorijalni uslovi povrzani so malcinstvata i vo soglasnost so politikata na zasegnatata dr`ava". Kako rezultat na toa, Izve{tajot na OBSE od sredbata vo @eneva na ekspertite za nacionalni malcinstva utvrduva vo Poglavje 4 stav 7, "deka bea postignati pozitivni rezultati od strana na odredeni dr`avi-~lenki na soodveten demokratski na~in, me|u drugoto /.../ so pomo{ na lokalnata i avtonomnata uprava, kako i so pomo{ na avtonomijata na teritorijalna osnova, vklu~uvaj}i go postoeweto na sovetodavni, zakonodavni i izvr{ni tela izbrani na slobodni i periodi~ni izbori; preku lokalno samoupravuvawe od strana na nacionalnite malcinstva vo vrska so raboti povrzani so nivniot identitet vo situacii, kade {to ne se primenuva avtonomijata vrz teritorijalna

33  Preporakite Od Lund

osnova; preku decentralizirani ili lokalni formi na upravuvawe; /.../ preku obezbeduvawe na finansiska i tehni~ka pomo{ za lica-pripadnici na nacionalni malcinstva koi sakaat da go koristat pravoto na osnovawe i odr`uvawe na sopstveni obrazovni, kulturni i verski institucii, organizacii i zdru`enija /.../". Preambulata od Evropskata povelba za lokalna samouprava gi izrazuva na poop{t na~in "osnovite na demokratijata i na decentraliziranata vlast" kako svoj pridones kon "obezbeduvaweto i zajaknuvaweto na lokalnata samouprava vo razni zemji na Evropa". Vo taa smisla, Evropskata povelba za lokalna samouprava utvrduva vo ~len 9 obezbeduvawe na soodvetni finansiski sredstva za vr{ewe na vakvata decentralizirana vlast.

15) Ako dr`avata ja zadr`uva odgovornosta za odredeni oblasti koi ja zasegnuvaat celata dr`ava, toga{ istata mora da go obezbedi reguliraweto na tie oblasti preku centralnite dr`avni organi. Tuka voobi~aeno se vklu~uvaat: odbranata, koja e od osnovno zna~ewe za obezbeduvawe na teritorijalniot integritet na dr`avata; makroekonomskata politika, koja e dotolku va`na {to centralnite vlasti slu`at kako eden vid na poramnuva~ na ekonomskite razliki vo regionite; i klasi~nite raboti od domenot na diplomatijata. Dokolku drugi oblasti se od bitno nacionalno zna~ewe, istite moraat isto taka da se reguliraat od strana na centralnite vlasti barem do odredeno nivo. Regulativata vo ovie oblasti mo`e isto taka da se podeli, vklu~uvaj}i gi posebno zasegnatite teritorijalni edinici ili malcinski grupi (vidi preporaki br. 18 i 20). Vakvata podelba na zakonodavnata vlast mora sepak da bide vo soglasnost so standardite za ~ovekovite prava i da se vr{i na eden prakti~en i koordiniran na~in.

Edna od oblastite, za koja se vr{i redovno podelba na nadle`nostite, bilo na teritorijalna, ili na neteritorijalna osnova, i kade {to se zadr`uva osobena va`nost kako od strana na dr`avata vo celina, taka i od strana na malcinskite grupi, e obrazovanieto. ^len 5.1 od Konvencijata na UNESKO protiv diskriminacija vo obrazovanieto gi izrazuva donekade vo detali na~inite, na koi bi trebalo da se postigne vakvata podelba na

34  Preporakite Od Lund

nadle`nostite: "Dr`avite-dogovorni~ki na ovaa Konvencija se soglasuvaat, deka: /.../

(b) e od klu~na va`nost po~ituvaweto na slobodata na roditelite i, dokolku e primenlivo, na zakonskite zastapnici, za svoite deca da izberat institucii koi se poinakvi od onie odr`uvani od strana na javnite vlasti, no koi obezbeduvaat usoglasenost na minimum obrazovni standardi utvrdeni ili odobreni od nadle`nite organi i, vtoro, da obezbedat na eden na~in, koj e konzistenten so procedurite utvrdeni vo dr`avata za primena na svoeto pravo, versko i moralno obrazovanie za decata vo soglasnost so nivnite sopstveni ubeduvawa; isto taka, licata ili grupite na lica ne bi trebalo da bidat prisileni da primaat verski instrukcii koi ne se vo soglasnost so nivnoto ubeduvawe;

(c) e od klu~na va`nost da se priznae pravoto na ~lenovi na nacionalni malcinstva da sproveduvaat sopstveni obrazovni aktivnosti, vklu~uvaj}i go odr`uvaweto na u~ili{ta i, vo zavisnost od obrazovnata politika na sekoja dr`ava, upotrebata ili predavaweto na nivniot sopstven jazik, pod uslov: (i) vakvoto pravo da ne se realizira na na~in, koj }e gi popre~i ~lenovite na tie malcinstva vo razbiraweto na kulturata i jazikot na celokupnata zaednica i vo u~estvuvawe vo aktivnostite na celokupnata zaednica ili na na~in koj go ograni~uva nacionalniot suverenitet; (ii) obrazovniot standard da ne e pomal od op{tiot standard utvrden ili odobren od strana na nadle`nite organi; I (iii) zapi{uvaweto na takvite u~ili{ta da e izborno."

16) Principot na demokratsko vladeewe, kako {to e utvrdeno vo ~len 21 od Univerzalnata deklaracija za ~ovekovite prava, vo ~len 25 od Me|unarodnata spogodba za gra|anskite i politi~kite prava, vo ~len 3 od Protokolot I kon Evropskata konvencija za ~ovekovi prava kako i vo site standardi na OBSE e primenliva na site nivoa i za site elementi na dr`avni~ko upravuvawe. Vo slu~aj na izrazena potreba ili `elba od strana na institucii na lokalnata samouprava, ednakvoto u`ivawe na pravata na sekoe lice

35  Preporakite Od Lund

bara primena na principot na demokratija vo ramkite na ovie institucii.

A. Neteritorijalni dogovori

17) Ova poglavje se odnesuva na neteritorijalnata avtonomija, ~estopati narekuvana "li~na" ili "kulturna avtonomija", {to izgleda za najsoodvetno koga se raboti za grupa koja e geografski disperzirana. Vakvata podelba na vlasta, vklu~uvaj}i ja kontrolata vrz posebni tematski oblasti, mo`e da se izvr{i na nivo na dr`avata ili vo ramkite na odredeni teritorijalni formi. Vo sekoj slu~aj, mora da bide obezbedeno po~ituvawe na ~ovekovite prava na ostanatite. Ponatamu, za vakvite formi bi trebalo da bidat obezbedeni soodvetni finansiski sredstva so cel da im se ovozmo`i vr{ewe na javnite funkcii i vakvata organizacija bi trebalo da bide rezultat na tnr. inkluzivni procesi (vidi Preporaka br. 5).

18) Ova ne pretstavuva kone~na lista na mo`ni funkcii. Mnogu raboti }e zavisat od konkretnata situacija, vklu~uvaj}i gi osobeno potrebite i izrazenite `elbi na malcinstvoto. Vo razli~ni situacii, razli~ni temi }e bidat od pogolem ili pomal interes za malcinstvata, a odlukite vo tie oblasti }e vlijaat vrz niv vo razli~en stepen. Odredeni nadle`nosti }e mo`at da se podelat. Edna oblast na poseben interes za malcinstvata e kontrolata na nivnite imiwa, i toa kako za pretstavni~kite institucii, taka i za poedine~nite ~lenovi, kako {to e predvideno vo ~len 11 stav 1 od Ramkovnata konvencija. Vo pogled na verata, ovie Preporaki ne prepora~uvaat vladino me{awe vo verskite raboti na poinakov na~in, otkolku {to e toa regulirano vo pogled na ovlastuvawata delegirani na verskite institucii (na pr. vo pogled na li~niot gra|anski status). Isto taka, so ovie Preporaki ne se istaknuva namera malcinstvata da imaat kontrola vrz sredstvata za javno informirawe, iako licata- pripadnici na odredeno malcinstvo bi trebalo da imaat mo`nost za osnovawe i koristewe na sopstveni sredstva za javno informirawe, kako {to se garantira so ~len 9 stav 3 od Ramkovnata konvencija. Se razbira, kulturata ima pove}e svoi aspekti koi zafa}aat i oblasti, kako {to se socijalniot sistem, domuvaweto i detskata gri`a; dr`avata

36  Preporakite Od Lund

bi trebalo da gi zeme predvid interesite na malcinstvata pri rakovodeweto so ovie oblasti.

B. Teritorijalni aran`mani

19) Postoi eden generalen trend vo evropskite dr`avi vo pravec na decentralizacija na vlasta i primena na principot na subsidijaritet na na~in, {to istata }e se donese kolku {to e mo`no poblisku do licata, koi se zasegnati od samata vlast. ^len 4 stav 3 od Evropskata povelba za lokalna samouprava gi izrazuva celite na sledniot na~in: "Javnite nadle`nosti }e se vr{at, po mo`nost,glavno od strana na onie organi koi se najblisku do gra|anite. Dodeluvaweto na nadle`nost na drug organ bi gi zgolemilo obemot i prirodata na zada~ite, efektivnosta i eknomi~nosta." Teritorijalnata samouprava mo`e da pomogne vo zadr`uvaweto na edinstvoto na dr`avite so istovremeno zgolemuvawe na stepenot na u~estvo i vklu~enost na malcinstvata na toj na~in {to }e im se dade pogolema uloga na edno nivo od lokalnata samouprava, koe }e ja reflektira koncentracijata na naselenieto na taa teritorija. Federacijata mo`e isto taka da ja postigne ovaa cel, a toa va`i i za avtonomnite edinici vo ramkite na edna unitarna dr`ava ili vo ramkite na federaciite. Isto taka e mo`no da se vospostavi me{ovita uprava. Kako {to e navedeno vo preporakata br. 15 od ovoj akt, ureduvaweto ne mora da bide uniformno vo celata dr`ava, tuku mo`e da varira vo zavisnost od potrebite i izrazenite `elbi.

20) Avtonomnite organi mora da poseduvaat realni ovlastuvawa za donesuvawe odluki na zakonodavno, izvr{no ili pravosudno nivo. Centralniot organ vo ramkite na dr`avata mo`e da bide podelen na centralni, regionalni i lokalni organi, kako i po funkcii. Stav 35 od Kopenha{kiot dokument gi naveduva alternativite kon "soodvetnite lokalni ili avtonomni administracii koi odgovaraat na konkretnite istoriski i teritorijalni uslovi". Na ova mesto se uka`uva jasno na toa, deka ne mora da postoi uniformnost vo ramkite na samata dr`ava. Iskustvata poka`uvaat, deka vlasta mo`e da se podeli duri i od gledna to~ka na tematskite oblasti na vr{ewe javna vlast, a koi po tradicija gi vr{at centralnite vlasti, vklu~uvaj}i ja

37  Preporakite Od Lund

decentralizacijata na pravosudnite organi (kako vo pogled na materijalnoto, taka i na procesnoto pravo) i na tradicionalnite ekonomski oblasti. Kako eden minimum, zasegnatoto naselenie bi trebalo da bide sistematski vklu~eno vo izvr{uvaweto na vakvata vlast. Istovremeno, centralnata vlada mora da zadr`i ovlastuvawa so koi se obezbeduva pravda i ednakvi mo`nosti vo celata dr`ava.

21) Vo slu~aj na delegirawe na vlasta na teritorijalna osnova, so cel da se podobri efektivnoto u~estvo na malcinstvata, vakvite ovlastuvawa mora da se izvr{uvaat so dol`no vnimanie sprema malcinstvata vo ramkite na tie ovlastuvawa. Administrativnite i izvr{nite vlasti mora da snosat odgovornost pred celokupnoto naselenie na teritorijata. Ova proizleguva od stav 5.2 od Kopenha{kiot dokument, koj {to gi obvrzuva dr`avite-~lenki na OBSE na site nivoa i za site lica da obezbedat "forma na vladeewe, koja ima pretstavni~ki karakter i kade {to izvr{nata vlast snosi odgovornost pred legislativata ili pred elektoratot".

IV. GARANCII

A. Ustavni i zakonski garancii

22) Ova poglavje ja obrabotuva temata na "vkopuvawe", odnosno na zakonsko fiksirawe na sistemot. Navistina detalno pravno ureduvawe mo`e da bide korisno vo odredeni slu~ai, dodeka pak vo drugi slu~ai mo`e da bide dovolno i samoto postavuvawe na ramki. Vo sekoj slu~aj, kako {to e navedeno vo preporaka br. 5 od ovoj akt, sistemot bi trebalo da bide rezultat na eden otvoren proces. Inaku, edna{ donesen, sistemot bara stabilnost so cel da se obezbedi odredena sigurnost za zasegnatite lica, osobeno za licata-pripadnici na nacionalnite malcinstva. ^len 2 i 4 od Evropskata povelba za lokalna samouprava dava prednost na ustavnoto ureduvawe na sistemot. So cel da se postigne posakuvanata ramnote`a me|u stabilnosta i fleksibilnosta, mo`e da bide korisno da se utvrdat odredeni novi razmisluvawa vo fiksni intervali, depolitiziraj}i go na toj na~in procesot

38  Preporakite Od Lund

na promenite odnapred i pravej}i go na toj na~in pomalku protivre~en procesot na revizija.

23) Ovaa preporaka se razlikuva od preporakata br. 22 vo toj pogled {to pretstavuva poddr{ka na isprobuvaweto na novi i inovativni sistemi na upravuvawe, namesto utvrduvaweto uslovi za izmena na postoe~kite sistemi. Odgovornite vlasti mo`e da posakaat da sledat drug pristap vo razli~ni situacii zaedno so centralnite vlasti i pretstavnicite na malcinstvoto. Bez namera za kompromitirawe na krajnite stavovi, vakviot pristap mo`e da donese dobri iskustva, i toa ne samo preku procesite na inovacija i implementacija.

B. Pravni lekovi

24) Vo stav 30 od Kopenha{kiot dokument, dr`avite-~lenki na OBSE "go priznavaat faktot, deka pra{awata povrzani so nacionalnite malcinstva mo`at da se re{at na zadovolitelen na~in samo vo demokratski politi~ki ramki zasnovani na vladeeweto na pravoto, so funkcionirawe na nezavisno sudstvo". Idejata na efektivni pravni lekovi e isto taka predvidena i vo ~len 2 stav 3 od Me|unarodnata spogodba za gra|anskite i politi~kite prava, dodeka "sudskite pravni lekovi" se utvrdeni vo ~len 11 od Evropskata povelba za lokalna samouprava.

Sudskata proverka mo`at da ja vr{at ustavnite sudovi i, sledstveno, soodvetnite me|unarodni tela za ~ovekovi prava. Vonsudskite mehanizmi i institucii, kako {to se nacionalnite komisii, ombudsmani, bordovi za me|uetni~ki ili "rasni" odnosi itn. mo`at isto taka da igraat klu~na uloga, kako {to e predvideno vo stav 27 od Kopenha{kiot dokument, ~len 14 stav 2 od Me|unarodnata konvencija za eliminirawe na site formi na rasna diskriminacija i stav 36 od Vienskata deklaracija i Akcionata programa donesena od strana na Svetskata konferencija za ~ovekovi prava vo 1993 godina.

39

Lund Rekomandacija pe Efektivno Lethanipe/Participacia Nacionale Minoritetengi thaj Eksplanaciake/Sikavimaske Note

Septembri 1999-to bersh Lund Rekomandacija pe efektivno Lethanipe/Participacia Nacionale Minoritetengi thaj Eksplanaciake/Sikavimaske Note

Septembri 1999-to bersh Kava lil si tradino avri/printime katar e fondacia pala Mashkar-Etnikane Relacie. Maj shukares kamas tumendar te keren kopie thaj te keren distribucia kadale lilesko.

ISBN 90 - 7598905 - 9.

Office of the High Commissioner on Nacional Minorities Prinsessegracht 22, The Hague Tel: +31 (0)70 312 5555 Fax: +31 (0)70 346 5213 E-mail: hcnm@hcnm.org www.osce.org/hcnm/  Lund Rekomandacija...

SO SHAJ TE ARAKHEN ANDRE

Introdukcia ............................................................................................................3

Rekomandacie...

I. Sherutne/Generale Principura........................................................................7

II. Participacia ando keripe e decizijengo (decision making) ............................8 A. Aranzmanura po Centralo-Governosko Levelo B. Alosaripa/Elekcie . Aranzmanura po Regionalo thaj Lokalo Levelo D. Advetoske/Turvinjimaske thaj Konsultative Organura

III. Korko-Governipe ......................................................................................... 10 A. Na-Terotoriale Aranzmanura B. Teritoriale Aranzmanura

IV. Garancie ....................................................................................................... 13 A. Konstitucionale thaj Legale aktivitetura pala protekcia/arakhipe B. Drabura (Remedies)

Eksplanaciake/sikavimaske Lund Rekomandacija...

I. Sherutne/Generale Principura...................................................................... 15

II. Participacia ando keripe e decizijengo ........................................................ 22 A. Aranzmanura po Centralo-Governosko Levelo B. Alosaripa/Elekcie C. Aranzmanura po Regionalo thaj Lokalo Levelo D. Advetoske/Turvinjimaske thaj Konsultative Organura

III. Korko-Governipe ......................................................................................... 27 A. Na-Terotoriale Aranzmanura B. Teritoriale Aranzmanura

IV. Garancie ........................................................................................................ 32 . Konstitucionale thaj legale aktivitetura pala protekcia/arakhipe B. Drabura (Remedies)

1 Septembri 1999 – to bersch

2  Lund Rekomandacija...

INTRODUKCIA

Ando foro Helsinki kerdini si decizji ando Juli 1992-ro bersh thaj e Organizacia Pala Sekuritato thaj Ko-operacia ande Europa (OSCE) kerda nevo butjarimasko than (dia pozicia) pala Baro Komesari pe nacionale Minoritetura sar “jekh instrumento savo ka opril (kerel prevencia) e konflikton ande faza kana o konflikto shaj achavel pes”. Kadi pozicia si kerdini sar reakcia pe situacia ande phurani Jugoslavia so darada e manushen kaj kade shaj kerel pes pe varesavo aver than ande Europa, specialo ande thema save si ande tranzicia thaj si po drom te astaren demokratia. Sa kava shaj phagavel/licharel o prosperiteto/anglunipe sar si vi sikadino ande Charteri/Sherutno Lil pala nevi Europa savo si kerdino ando Parizi thaj savo si lindo/adoptuime katar themenge sherutne thaj katar e Governura ando Novembri po 1990-to bersh.

Po 1-to Januari 1993-to bersh, o rajo Max.van der Stoel lijas pe peste responsabiliteto sar angluno OSCE-sko Baro Komesari pala Nacionale Minoritetura (HCNM). Sar sasa les vi maj anglal personalo expirianca sar Mebro e Parlamentosko,sar Nederlandiako Ministro pala avrutne butja, sar permanento reprezentanto Khetanutne Naciengo thaj sar bare-vramako advokato pala manushikane xakaja/chachipa, o rajo Van der Stoel lijas sama pala but problemura save sasa mashkar minoritetura thaj centrale autoritetura/barederipe ande Europa thaj save, sar vov gindisarda, shaj avenas vi maj bare. Lokhes, sar baro diplomata, o Baro komesari pala Nacionale Minoritetura sasa involvirime (ispidino/tradino) ande importante/vasne procesura sar ande: Albania, Kroacia, Estonia, Hungaria, Kazakstan, Kyrgysztan, Latvia, Phurani Jugoslaviaki Republika Makedonia, Romania, Slovakia thaj Ukraina. Vov lijas than ande procesura save sasa fokusirime pe manusha save si nacionale/etnikane grupe thaj save si majoritetura ande jekh them vaj ande aver them si minoritetura, maj dur kava si intereso governoske barederipasko ande svako them thaj vash odi/godolese si potencialo problemo savo shaj kerel tenzie thaj problemura. Maj palal shaj phenel pes kaj gasave tenzie kerdine e Europakeri xistoria.

Po drom te dikhel pes so si esencia kadale problemosko ande relacia e nacionale minoriteturenca, o Baro Komesari pala Nacionale Minoritetura (maj dur ando teksto BKPNM) kerel analiza sar jekh independanto/korkorutni rig. O BKPNM chi khelel rola sar jekh supervizorikano mehanizmo vov numaj vazdel opre e mashkarthemutne standardura save svako them akceptuisarda/lia sar sherutno/principialo butjarimasko fremo. Ande relacia pala kava vasno si te dzanel pes pala o kontrakto kerdino katar sa OSCE thema, specialo katar e thema save lie than pe Konferencia pala Manushikane Dimenzie (savi sasa kerdini ando foro Copenhagen po 1990-to bersh), thaj ando kotor IV si ramosardino/lekhardino so si e standardura pala nacionale minoritetura.Sa OSCE thema si limitirime katar Khetanutne Naciengere obligacie ande relacia pala

3  Septembri 1999 – to bersch

manushikane xakaja, minoriteturenge xakaja kotar vaver rig, ande but thema save si OSCE membrura si limitirime e standardurenca kotar e Europako Konzilo.

Pala 6 bersh ande save kerda bare aktivitetura, o Baro Komesari pala Nacionale Minoritetura dikhla/arakhla teme save vazdina sar subjekto pire butjako ande but thema kaj kerda buti. Mashkar kadale teme si vi minoriteturengi edukacia thaj utilizacia minoriteturenge chibako, sar elemento po drom o te manush zurarel piro nacionalo identiteto. Gindosa te kerel jekh lachi strategia pala relevante minoritetoske xakaja o Baro Komesari pala Nacionale Minoritetura lia te kerel ko-operacia e Fondaciasa pala Mashkar-Etnikane Relacie na – governoske organizaciasa savi si kerdini ande 1993-to bersh kasko areslipe (golo)/cilo si te kerel speciale aktivitetura thaj kade te zutil Bare Komesarese pala Nacionale Minoritetura – te khetanil duj pinzarde expertura te keren elaboracia pala duj grupe e rekomandaciengo: Hagoske (foro Hague) rekomandacie ande relacia pala Edukaciake xakaja/chachipa Nacionale Minoriteturenge (1996) thaj Osloskere (foro Oslo) Rekomandacie ande relacia pala Lingvistikane (chibake) xakaja/chachipa Nacionale Minoriteturenge (1998). Liduj grupe e rekomandaciengo zutisarde sar referenca pala politika-thaj pala keripe e xakajengo/chachipengo ande but thema. E rekomandacie shaj arakhen pes (pe but chiba) katar Fondacia pala Mashkar-Etnikane Relacie bi lovengo.

Trinto tema savi vazda pes opre ande but situacie ande savo lia than vi o Baro Komesari pala Nacionale Minoritetura sasa participacia/lethanipe nacionale minoriteturengo ande governura e themenge. Po drom te kerel pes so maj bari expirianca mashkar OSCE thema thaj te mukel pes e themenge te pharuven expirianca mashkar peste o Baro Komesari pala Nacionale Minoritetura thaj OSCE ofiso vas Demokratikane Institucie thaj Manushikane xakaja kerde konferencia vas/pe sa OSCE thema thaj relevante mashkarthemutne organizacie savi akharda pes “Governura thaj participacia: Integracia pala Diverzitetura”. Kadi konferencia sasa kerdini katar Svicerlandiaki Konfederacia ando foro Locarno katar 18-20-to Oktobri 1998-to bersh. E sherutne po agor tradije avri vakaripe/vorba kaj kerde analiza pala e teme po mitingo/khetanipe thaj vazdije opre kaj so maj sigo trubul te “keren pes konkrete aktivitetura thaj vi ande avutni vrama elaboracia vavereder koncepturengi thaj mehanizmurengi pala lacho governipe ande savo ka len than vi e minoritetura savengo drom trubul te avel te keren integracia e diverzitetosko ando them.” Godolese/vash odi o Baro Komesari pala Nacionale Minoritetura akharda (dia sugestia) e Fondaciake Pala Mashkar-Etnikane Relacie thaj ande ko-operacia/khetani buti e Raoul Wallenber Institutosa pala Manishikano xakaj/chachipe te keren e grupa ande save ka beshen ande sasti luma pindzarde independante/korkorutne expertura te keren elaboracia rekomandaciengi ande relacia mashkarthemutne standardurenca.

4  Lund Rekomandacija...

Rezultato kadale iniciativako si i Lund Rekomodacie pala Efektivno lethanipe/ Participacia e Nacionale Minoriteturengo ando Publiko/Phutardino Dzivdipe – save kade akharen pes godolese kaj e expertura maj paluno drom beshle ande kava Shvediako foro thaj gothe agorisarde e rekomandacie. Mashkar e expertura sasa e juristura save si specialistura pala mashkarthemutno zakono/xakaj, sikavne manusha pala politika save sasa specialistura pala themengo maj baro zakono thaj pala politikano alosarimasko sistemo sar vi sociologistura save si specializirime pala minoritetura. Pasha o rajo profesori Gudmundur Alfredsson savo sasa sherutno kadale kidimasko/mitingosko thaj vi direktori Raoul Wallenberg Institutosko aver manusha sesa:

Profesori Gudmundur Alfredsson (Islandia), Direktori Raoul Wallenberg Institutosko pala Manushikane xakaja thaj mashkarthemutno zakono, Lund Univerziteto;Profesori Vernon Bogdanor (Bari Britania), Profesori pala Governo, Oxford Univerziteto; Profesori Vojin Dimitrijevic (Serbia thaj Montenegro), Direktori Beogradeske Centrosko pala Manushikane xakaja; Doktori Asbjorn Eide (Norvegia), Butjarno po Norvegikano Instituto Manushikane Xakajengo; Profesori Yash Ghai (Kenia), rajo YK Pao profesori pala publiko zakono, Univerziteto andar Hong Kong; Profesori Hurst Hannum (Amerika), Profesori pala Mashkarthemutno Zakono, Fletcher shkola pala Zakono thaj Diplomatija, Tufts Univerziteto, rajo Peter Heris (Teluni Afrika), Maj purano Egzekutivo pala Mashkarthemutno vash Demokratia thaj politikane alosarimasko azutipe; Dr. Hans-Joachim Heintze (Germania), Direktori Insitutosko pala Friedenssicherungsrecht und Humanitares Volkerrecht, Ruhr-Universitat Bochum; Profesori Ruth Lapidoth (Izrael), Profesori pala Mashkarthemutno Zakono thaj sherutno Akademiake Komitetosko e Institutosko pala Europake Studie, Hibru Univerziteto andar Jerusalem; Profesori Rein Mullerson (Estonia), Sherutno Mashkarthemutne Zakonosko katar King's koledzo, po Londonesko Univerziteto; Doktori Sarlotta Pufflerova (Slovakia), Direktori Fondaciako pala Minoritetonge xakaja/chachipa;Profesori Steven ratner (Amerika), Profesori pala mashkarthemutno zakono, Univerziteto andar o Teksas; Doktori Andrew Reynolds (Britania), Zutori e Profesorosko pala Governo, Univerziteto Notre Dame; rajo Miquel Strubell (Espania thaj Britania), Direktori Institutosko pala catalan Socio-Lingvistika, Generalitat de Catalunya; Profesori Markku Suksi (Finlandia), Profesori pala Publiko Zakono, Abo Akademiako Univerziteto; Profesori Danilo Turk (Slovenia), Profesori pala Mashkarthemutno Zakono, Ljubljana Univerrziteto; Doktori Fernand de Varennes (Kanada), Direktori pala Azikano thaj Pacifikano Centro vash manushikane Xakaja thaj prevencia katar Etnikano Konflikto, Murdoch Univerziteto; Profesori Roman Wieruszewski

5  Septembri 1999 – to bersch

(Polandia), Direktori katar Poznan manushikane xakajengo Centro, Polandiaki Bari Akademia.

E standardura pala minoriteturenge xakaja/chachipa save akana ezgistirin/dzivdinen si kotor manushikane xakajengo, thaj e ekspertura/sikavne manusha teljarde katar o fakto kaj e thema trubun te oven po levelo mashkar but manushikane xakajenge obligacie vi e slobodija katar diskriminacia. teljarda pes vi katar e teza kaj majagorutno areslipe manushikane xakajengo si sasto thaj slobodo buxljaripe manusheske personalitetosko/manushipasko ande egalutne/jekh kondicie.Maj dur kerdini si teza/gindisarda pes kaj o civilo societato trubul te avel phutardino, te kerel integracia pala svako manush thaj vi godola save si nacionale minorirertura.Sar si areslipa lache thaj demokratikane governosko te avel serviso pala trubulipa thaj interesura saste populaciako, gindisarda pes kaj o sasto governo rodel te del zor po areslimasa (golosa)/cilosar te arakhel so majbut droma pala kontribucia katar kodola save si afetuime katar publiko/phutardino keripe e decizjengo.

Areslipe (golo)/cilo e Lund Rekomandacijako, sar Hague vaj Oslo rekomandaciengo majanglal, si te del zor e themenge te astaren (adoptuin) aktivitetura po drom te lokharen e tenzie ande relacia nacionale minoriteturenca thaj te keren (sode goda shaj) prevencia e areslipengo (te keren prevencia pala golura/cilura) save khamel te astarel o BKPNM. Lund Rekomandaciko areslipe, pala Efektivo participacia/lethanipe Nacionale Minoriteturengo ando Publiko/Phutardino Dzivdipe, te vazdel e standardura pala minoriteturenge xakaja thaj te pasharel len e BKPNM. E standardura si sikadine kade te den zor lenge utilizaciake ande phutarde thaj demokratikane societatura. E rekomandacie si ulavdine ande shtar grupe save intjaren ande peste 24 rekomandacie sar generale principura, participacia ando keripe e decizjengo, korko-governipe, thaj intjaren ande peste vi e droma save den garancia pala efektivo participacia ando publiko/phutardino dzivdipe. E Lund rekomodacie dzan pe duj droma: participacia ando governipe e themesko thaj korko-governipe opral lokale thaj andrutne butja. Ande cikno numero e rekomodaciengo dinde si vi alternative/aver droma. Sa e rekomodacie trubun te interpretirin pes ande relacia e Generalne Principoncar ando Kotor I. Majbare explanacie pala svako rekomodacia si dinde ande Explanaciaki Nota ande save si dinde vi reference pala relevatntne mashkarthemutne standardura.

6  Lund Rekomandacija...

LUND REKOMANDACIE PALA EFEKTIVO PARTICIPACIA NACIONALE MINORITETONGI ANDO PUBLIKO/PHUTARDINO DZIVDIPE/TRAJO

. GENERALE PRINCIPURA

1) Efektivo participacia nacionale minoritetongi ando publiko/phutardino trajo/dzivdipe si vasno komponenta/ kotor pala lacho thaj demokratikano societato. Ekspiriance ande Europa thaj vi pe aver kontinentura sikade kaj, po drom te sikavel pes/promovishil pes gasavi participacia, e governura butivar trubun te keren speciale aranzmanura pala nacionale minoritetura. Kadale rekomandacie khamen (lengo areslipe/golo/cilo) te den zor pala inkluzia e minoritetongi ando fremo e themesko thaj te den shaipe e minoriteturenge te protektuin (keren protekcia/arakhen) piro/pesko identiteto sar vi e karakteristike, te sikaven/keren promocia pala lacho governipe thaj integriteto e themesko.

2) Kadale rekomandacia si kerdine ande relacia fundamentale principonenca andar mashkarthemutno zakono, sar o respekto pala manushikano digniteto/phutjaripe, egalutne/jekh xakaja/chachipa, thaj na- diskriminacia. Sa akava si vasno pala participacia nacionale minoritetongo ando publiko/phutardino dzivdipe thaj te astaren sa e aver politikane chachipa/xakaja. E thema musaj (si obliguime) te respektuin internacionalo pindzarde manushikane xakaja thaj paragrafura andar o zakono, save den shaipe pala sasto buxljaripe civile societatosko khetane e toleranciasa, patjasa thaj prosperitetosa.

3) Kana si specifikane institucie kerdine po drom te den zor pala efektivo participacia e minoritetongi ando publiko/phutardino dzivdipe von musaj (si obliguime) te respektuin manushikane xakaja.

4) E manusha identifikuin korkore pes ande relacia pala piro identiteto sar membrura nacionale minoritetongo. Majdur svako manush shaj avel minoriteto vaj majoriteto sar vov godo alosarel. Po agor e manushe chi trubul te avel problemo savo si rezultato katar lesko alusaripe.

7  Septembri 1999 – to bersch

5) Vi e institucie vi e procedure, ande relacia kadale Rekomodacienca, si vasne sar substanca thaj proceso. Governoske barederipa thaj minoritetura trubun te sidzaren po drom te keren jekh inkluzivo, transparento proceso pala konsultacie areslimasa te si len patja mashkar peste. E thema trubun te den zor e medienge (radio, tv, zurnala etc.) te sikaven thaj te vazden opre mashkarkulturako xatjaripe sar vi e minoritetonge interesura.

II. PARTICIPACIA ANDE DECIZJENGO KERIPE

. Aranzmanura po Centralo Governosko Levelo (nivo)

6) E thema trubun te den zor ande relacia shaipasa e minoritetonge te den efektivo glaso/krlo po centralo governosko levelo, thaj vi te kerel pes varesavo specialo aranzmano te godo trubul. Kava shaj intjarel ande peste:

specialo reprezentacia pala nacionale minoritetura, sar egzamplo/sar misal, mashkar rezervishime numerura beshimaske thanengo ande jekh vaj liduj kotora e parlamentoske vaj ande parlamentaro komiteto; vaj aver forme pala garantuime participacia ando legislativo proceso;

formalo vaj informalo xatjaripe vash muklipe e membrurenge nacionale minoiriteturengo kabinetosko poziciako, beshimasko than ando sherutno vaj konstitucionalo krisi vaj telune krisura, thaj pozicia pala alavardino (nominuime) advetoske organura (advisory bodies) vaj aver organura save si po baro levelo;

mehanizmura te den zor kaj e minoritetonge interesura si analizirime mashkar relevante ministeriumura, sar egzamplo: personalo adresirime minoriteturengo intereso vaj keripe achavimaske direktivengo;

speciale aktivitetura minoriteturengo lethanipe/participacia ando civilno serviso sar vi provizia publichne/phutardine servisongo vash e nacionale minoriteturenge chiba.

8  Lund Rekomandacija...

. Alosaripa/Elekcie

7) Ekspirianca ande Europa thaj vi pe aver thana sikavel sode/kobor si imporatanto politikano alosarimasko proceso pala deipen zor pe minoritetengi participacija ande e politika. E thema trubun te den garancia kaj pe chahcipa/xakaja e manusheske save si nacionalo minoriteto te len than ando keripe publikane butjango, sar vi xakaj/chachipe te del pes politikano glaso bi diskriminaciako.

8) Regulacia e formaciaki thaj aktivitetura politikane partiengo trubul te avel ande relacia pe mashkarthemutne zakoneske principora pala sloboda thaj asociacia. Kava principo legarel ande peste sloboda pala keripe politikane partie vi si bazirime pe komunalo identiteto sar vi kodola save naj identifikuime interesosa varesave komunitetosko.

9) Alosarimasko sistemo trubul te del zor pala reprezentacia e minoriteturengi.

Kotar e than katar so e minoritetura train po jekh than/jekh teritoria vaj jekh membro e distriktosko shaj kerel kodole minoritetoski reprezentacia.

Proporcionale reprezentative sistemura, kana politikane partiengi participacia pe nacionale alosaripa si ande relacia pala lengi participacia pe legislativene thana, shaj zutil ande reprezentacia e minoriteturengi.

Varesave forme politikane alosarimasko, kaj e manusha save alosaren (politikane alosara) keren klasifikacia e kandidaturengi po drom te shaj so maj lache alosaren, shaj del zor pala minoriteturengi reprezentacia thaj pala promocia mashkar- komunale ko-operaciako (khetane butjako).

Maj telune numerikane startura (teljaripa) pala sikavipe (reprezentacia) ande legislatura shaj vazdel opre participacia (lethanipe) nacionale minoriteturengo ando governipe.

10) Geografikane granice alosarimaske distrikturengo trubun te zuraren (den zor) pala egalutni/jekhutni reprezentacia nacionale minoriteturengi.

9  Septembri 1999 – to bersch

. Aranzmanura pe Regionale thaj Lokale Levelura

11) E thema trubun te astaren (adoptuin) aktivitetura te promovishin participacia nacionale minoriteturengi pe regionale thaj lokale levelura sar kodola save si sikadine opre ande relacia pala levelo centrale governosko (paragrafo 6-10). Strukture thaj kerimaske decizjenge procesura katar regionale thaj lokale barederipa trubun te aven (vuze) transparente/ phutardine thaj trubul te avel len akseso po drom te den zor pala participacia e minoriteturengi.

D. Advetoske thaj Konsultacijakere Organura

12) E thema trubun te keren advetoske vaj konsultacijakere organura sar kotor varesave instituciako kasko areslipe (golo/cilo) trubul te ovel zutipe sar drom vash komunikacia (vakaripe) mashkar governonge barederipa (autoritetura) thaj nacionale minoritetura. Gasave organura shaj intjaren ande peste vi komitetura pala phagavipe e problemurengo sar si urbanizmo, them, edukacia, chib thaj kultura. Gasave organongi kompozicia trubul te astarel o golo/cilo pala savo si vi kerdino, sar vi te den pengi kontribucia pala so majlachi thaj efektivo komunikacia po drom te realizuin pes minorteturengere interesura.

13) Kadala organura trubun te vazden opre e teme khetane e manushenca save keren decizja, e organura maj dur trubun te keren rekomodacie, te keren legislativa thaj aver lila, te keren monitoringo pala buxljaripe (developments/vazdipa) thaj te den piro dikhipe pala sugestije pe governoske decizje save shaj direktno thaj indirekto aven pe relacia e minoreiteturenca. Governoske barederipa trubun te konsultuin kadale organura ande relacia minoriteturenge legislaciasa thaj administartive aktiviteturenca po drom te zutin e minoriteturenge thaj te keren konfidencia.

III. KORKO-GOVERNIPE

14) Efektivo participacia e minoriteturengi ando publiko/javutno dzivdipe trubul pala na-teritorijalne vaj teritorijalne aranzmanura korkorutno- governongo vaj kombinacia vi e dujengi. E thema trubun te arakhen lache shaipa/posibilitetura pala gasave aranzmanura.

10  Lund Rekomandacija...

15) Te gasavo aranzmano avel lacho (te lache butjarel) vashno/importanto si te e governoske autoritetura thaj minoritetura pindzaren (dikhen) trubulipe (need) pala centrale decizja ande varesave aktivitetura e governipengo.

Funkcie save si generalo realizuime katar centrale barederipa si butja ande relacia e armiasa (defence), avrutne themeske butja, imigracia, makroekonomikani politika thaj butja ande relacia e lovenca (monetary affairs).

Aver funkcie, sar kodola save si identifikuime/sikadine tele, shaj aven realizuime/kerdine katar minoritetura vaj katar teritorijalo administarcia vaj kadale butja shaj keren khetane e minoritetura thaj centrale autoritetura/barederipa.

E funkcie shaj aven locirime (chudine) pe but thana thaj te aven kade adekvate pala minoroiteturengi situacia ando fremo e themesko.

16) Institucie korko-governimaske, naj vasno/importanto si von terirorijakere vaj na-teritorijakere, trubun te aven kerdine pe demokratikane principura thaj te kade keren sekuritato thaj chaches te reflektuin gindipa katar afektuime populacia.

. Na-Teritorijakere Aranzmanura

17) Na teritorijakere forme e governonge si lache pala arakhipe (prezervacia) thaj buxljaripe identitetosko thaj kulturako nacionale minoriteturengo.

18) Teme (aktivitetura) save phagaven pes mashkar gasave aranzmanura si i edukacia, kultura, utilizacia minoriteturenge chibako, religia, thaj aver aktivitetura save si vasne/importante pala identiteto thaj dzivdipe nacionale minoriteturengo.

Individuen thaj e grupen si chachipe/xakaj te alosaren te utilizin/ len pire anava pe minoriteturengi chib thaj te astaren oficialo pindzaripe lenge anavengo.

Sar si o responsabiliteto governonge barederipengo te keren edukaciake standardura, e minoriteturenge institucie trubun te

11  Septembri 1999 – to bersch

arakhen thaj keren curricula pala sichovipe lenge chibako, kulturako, vaj liduj.

E minoritetura shaj arakhen thaj utilizin pire simbolura thaj aver forme katar e kulturakoro sikavipe.

. Teritorijakere Aranzmanura

19) Sa e demokratien si lenge aranzmanura pala governipe pe averchande (different) teritorijalne levelura. Expirianca ande Europa sar vi pe aver thana sikavel sode (gatji)/kobor si vasno/importanto te pharuvel pes varesavi legislacia thaj egzekutivo/sherutni funkcia katar centralo pe regionalo levelo, pala totalo/sasti decentralizacia centrale governoske administraciako katar sherutno themesko foro (ofiso) pe regionale vaj lokalene ofisura.

20) Lokalne, regionalne vaj autonomikane administracie save si ande relacia historikane thaj teritorijalne kondicienca nacionale minoriteturengo shaj len pe peste funkcie po drom te so maj lache phagaven e problemura saven si kodole nacionale minoriteturen.

E funkcie save gasave administracie lie pe peste si i edukacia, kultura, utilizacia minoriteturenge chibango, manushesko trujalipasko, lokalo planiripmasko, naturale barvalipasko, ekonomikane buxljaripasko, lokale politikane funkcie, urbanizmo, sastipe, thaj aver socijalne servisura.

Funkcie save keren pes khetane centrale thaj regionale barederipenca intjaren ande peste (si): ucipe e taksengo (sode/gatji trubun te pokinel pes e takse), administracia e zakonoski, turizmo, thaj transporto.

21) Lokanle, regionalne thaj autonomikane barederipa musaj (trubun) te respektuin thaj den zor manushikane chachipenge/xakajenge sa e manushenge, khetane e chachipasa svakone minoriteturesko ando fremo (mashkar) lenge jurisdikciako.

12  Lund Rekomandacija...

IV. GARANCIE

. Konstitucionalne thaj Legalne arakhipa/protekcie

22) Korkrutno-governipaske aranzmanura trubun te aven kerdine katar o zakono thaj globalno chi trubun te aven subjekto pala parudipe egalno (jekh- sar- aver) dromesa sar orginalo legislacia. Aranzmanura pala promocia/sikavipe minoriteturenge participacja ando keripe e decizjengo shaj avel determinishime/xatjarel pes katar zakono vaj pe aver legalo drom..

Aranzmanura adoptuime/linde sar konstitucionale paragrafura si normalo subjekto pala maj ucho starto legislaciako vaj popularo muklipe(consent) pala linipe (adoptacia) thaj nevljaripa (amendment).

Parudipa pala korkutno-governipange aranzmanura kerdine katar legislacia butivar trubun muklipe katar kvalifikuime majoriteto e legislaturako, autonomikane organurengo vaj organurengo save reprezentuin nacionale minoriteturen vaj liduj.

Katar e vrama pe vrama (periodikane) analize e aranzmanurengo pala korkorutno-governipe/legaripe thaj minoriteturengo lethanipe (participacia) ando keripe-decizjengo shaj den lache shaipa te dikhel pes trubun vaj na gasave aranzmanura te anel pes nevipen (amendment) ande relacia pala expirianca thaj parudine kondicie.

23) E shaipa pala cikne vramako vaj lokho thaj lunge vramako aranzmano, savo mukel te kerel pes testo thaj buxljaripe neve formengo participaciako, shaj analizirin pes. Kadale aranzmanura shaj aven kerdine mashkar legislacia vaj informalo gindipe thaj definirime vramake periodosa, subjekto pala ekstenzia, alteracia, vaj terminacia savi si ande relacia e suksesosa savo si astardino.

. Juristikane Drabura

24) Efektivo participacia nacionale minoriteturengi ando publiko dzivdipe kamel te kerel peske kanalura pala konsultacia (vakaripe) so maj dur ka kerel prevencia (ka opril chi ka mukel) te putaren pes konfliktura thaj te

13  Septembri 1999 – to bersch

keren rezolucie save shaj keren problemura, peaver rig kadi participacia/lethanipe shaj kerel vi shaipe pala ad hoc vaj aver dromeske (alternative) mehanizmura kana godo trubul. Gasave metode intjaren ande peste:

juristikani rezolucia pala konfliktura sar juristikano gindipe pala legislacia vaj administrative akcie,save trubun/kamen te e themen si jekh independento, lacho juristikano sistemo saveske decizje si respektuime;

aver problematikane rezoluciake mehanizmura, sar vakaripe mashkar e riga (negotiation), arakhipe e faktonengo, mediacia, arbitraza, ombdusmano pala nacionale minoritetura, thaj speciale komisie, save shaj zutin sar sherutno punkto thaj mehanizmura rezoluciake katar rovimaske lila pala governikane teme (issues).

14  Lund Rekomandacija...

EXPLANACIAKE NOTE LUND REKOMODACIENGO PALA EFEKTIVO LETHANIPE/PARTICIPACIA NACIONALE MINORITETONGO ANDO PUBLIKO DZIVDIPE

I. GENERALE PRINCIPURA

1) Vi o Charteri (baro dokumento) Jekhthaneske Naciengo thaj vi o leripasko dokumento/lil katar CSCE/OSCE dzan po drom te arakhen (keren prezervacia) thaj te den zor mashkar themutne lachipaske/patjivake (peace)/sansari thaj sekuritatoske mashkar buxljaripe amalikane thaj ko- operative relaciengo mashkar egalutne thema respektosa pala manushikane xakaja/chachipa, khetane e chachipenca/xakajenca manushengo save si nacionale minoritetura. Kana maj laches dikhel pes, e historia sikavel kaj na-respekto manushikane chachipengo/xakajengo, minoriteturenge chachipengo/ xakajengo shaj phagavel stabiliteto ando jekh them thaj maj dur kava shaj kerel problemura ande relacia mashkar thema, thaj kava dukharel mashkarthemutno shukaripe/patjiv (peace)/sansari thaj sekuriteto.

E Principosa VII katar Helsinki Finalo Dokumento andar 1975-to bersh, e OSCE thema vazde opre fundamentalo/but vasno linko mashkar respekto pala legitime interesura e manushenge save si nacionale minoritetura thaj shukaripe (peace) thaj stabiliteto. Kava linko sasa sajekh (but droma) vazdino opre thaj sikadino ande fundavne (basic) dokumentura sar si o Konkluziengo Dokumento andar o Madrid (1983-to bersh, Principo 15), 1989-to bersh Konkluziako Dokumento andar e Vienna (Principura 18 thaj 19) thaj 1990-to bersh Sherutno Dokumento (Charter) andar o Pariz pala nevi Europa, maj dur pala aver Summit/Kedime Dokumentura, sar egzamplo/sar misalake 1992-to bersh Helsinki Dokumento (Kotor IV, paragrafo 24) thaj 1996-to bersh Lisabon Dokumento (Kotor I, Lisaboneski Deklaracia pala Lacho thaj zuralo Sekuritatesko modelo pala Europa pala XXI-to shelbershengo, paragrafo 2). Pe jekhethaneske naciengo levelo o linko mashkar protekcia thaj promocia minoriteturenge xakajengo/chachipengo thaj arakhipe/prezervacia e lachipasko (peace) thaj stabilitetosko si sikadino, inter alia, ande preambula 1992-tone Jekhethaneske Nacienge Deklaraciako pala chachipa e Manushengo save si Nacionalo, Etnikano, religiako vaj Lingvistikano Minoriteto (“UN deklaracia pala Minoritetura”). Ande relacia pala linipe (adoptacia) e

15  Septembri 1999 – to bersch

Sherutne Dokumentosko (charter) andar o Parizi pala nevi Europa, sa OSCE thema save si participantura trubun te keren demokratikano governipe.

Apsolutno shaipa manushenge save si nacionale minoritetura, pala egalno utilizacia manushikane chachipengi del posibiliteto/shaipe pala efektivo participacia ande keripe-decizjenge procesura, specialno ande relacia pala decizja save keren efekto vi pe lende.Varekana e demokratikane procesura nashti adekvato te phagaven sa e trubulipa (need) thaj aspiracie nacionale minoriteturenge thaj atoska/atunchi e expirianca sikavel kaj speciale aktivitetura butivar trubun te keren pes po drom te kerel pes facilitacia thaj efektivo participacia minoriteturengi ando keripe e decizjengo. Akanutne mashkarthemutne standardura traden/ispiden e themen te keren gasave akcie ande opre sikadine situacie: ande relacia pala paragrafo 35 katar 1990-to Dokumento katar Copenhagen Kidipe/Mitingo manushikane Dimenziako (“Copenhagen Documento”), OSCE thema save si participantura “ka respektuin chachipa e manushenge save si nacionale minoritetura pala efektivno/lachi participacia ande publichno bucha, khetane e participaciasa ande bucha save si ande relacia pala protekcia thaj promocia identitetoski gasave minoriteturengo”; ande relacia pala artiklo 2, paragrafura 2 thaj 3, 1992-tone UN Deklaraciako pala Minoritetura, “manushen save si nacionalne minoritetura si shaipe te len than/participirin efektivo 1/4-to kotor ando publiko dzivdipe” thaj “chachipe te participirin efektivo ande keripe e decizjengo po nacionalo levelo thaj kaj godo trubul vi po regiionalo levelo te trubun te phagaven pes varesave problemura ande relacia pala minoritetura”; thaj ande relacia pala Artiklo 15 Europake Konzilosko 1994 Fremutni Konvencia pala Protekcia nacionale Minoriteturengi (“Fremutne butjaki Konvencia”), politikane riga ando jekh them “trubun te keren kondicie pala efektivo participacia manushengi save si nacionale minoritetura ande kulturako, socoalo thaj ekonomikano dzivdipe thaj ande publike butja, specialo ande kodola save si ande relacia lenca.”

Keripe e shaipengo pala efektivo participacia lel sar fakto kaj gasavi participacia ka avel volontaro. Shaj phenel pes, kaj chacho gindipe pala socialo thaj politikani integracia si pharadine katar e procesura thaj rezultatura save keren pe zor si asimilacia, sar si vi sikadino ando Artiklo 5 Fremutne Konvenciako. Numaj mashkar volontarno procesura shaj traden pes legitimne interesura e manushenge save si nacionale minoritetura te aven patjivale (peaceful) procesura save den prospekto pala optimalno

16  Lund Rekomandacija...

rezultatura ande publichno politika thaj keripe e zakonengo. Gasave inkluzive procesura kade zutin te e governura astaren areslipa save si interesura pala sasti populacia-kade kaj ka shuvel/thol sa interesura ande fabrika publikane dzivdimasko thaj kade del zor pala integriteto e themesko. Mashkarthemutne standardura ande relacia pala efektivo participacia e minoriteturengi ando publiko dzivdipe vazdel opre o fakto kaj von chi intjaren ande peste varesavo chachipe te keren aktivitetura kontra katar e principura Jekhethaneske Naciengo, OSCE-esko vaj Europake Konzilosko, khetane uze egalitetosa, teritoriale integritetosa thaj politikane korkore vojako e themengo (dikh paragrafo 37 katar Copenhagen Dokumento, Artiklo 8(4) katar UN Deklaracia pala Minoritetura, thaj preambula katar Fremutni Konvencia).

2) Ande relacia pala paragrafo 25 Kotoresko VI katar 1992 Helsinki Dokumento/lil, kadale rekomodacie/turvinjipa save si kerdine telal obligacie sar dinde OSCE thema “keren drom pala maj efektivo implementacia CSCE obligaciengo, khetane kodolenca save si ande relacia pala protekcia thaj keripe e kondiciengo pala sikavipe/promocia etnikane, kulturake, lingvistikane thaj religikane indentitetosko pe nacionale minoritetura.”

Artiklo 1(3) UN Sherutne Lilesko (Charter) kerel specifikacia/uzes sikavel kaj jekh katar areslipa (golura) e organizaciaki si “te kerel mashakrthemutni ko-operacia ando phagavipe mashkarthemutne problemurengo ande ekonomikane, sociologe, kulturake vaj manushikane karaktere, thaj ande promocia thaj ando zuralipe/dinipe zorako pala respekto pala manushikane chachipa thaj pala fundamentale slobode pala vaj bi-diferenciako pe rasa, si o manush mursh vaj dzuvlji(sexo), chib vaj religia” so si maj dur uzes sikadino (kerdini si specifikacia) ando Artiklo 55(c) savo intjarel ande peste “univerzalo respekto pala, thaj observacia, manushikane chachipengo thaj fundamentale slobodengo pala sa bi-diferenciako pe rasa, sexo (dal si o manush mursh vaj dzuvlji), vaj religia.” O Sherutno Dokumento (Charter) si bazirime ando fremo amalikane relaciako mashkar respekto pala manushikane xakaja/chachipa thaj mashkar themutno lachipe (peace) thaj sekuritato, thaj fundamentalo molipe (value) manushikane dignitetosko si maj dur sikadino ando Artiklo 1 1948 Univerzalo Deklaracia pala Manushikane Chachipa/Xakaja thaj preambule katar 1966 Mashkarthemutne Konvenciako pala Ekonomikane, Sociale thaj Kulturake Chachipa/Xakaja, thaj 1965 Mashkarthemutne Konvenciako pala Phagavipe/Eliminacia Svakone Formako Rasistikane Diskriminaciako. Gasavo digniteto si jekh sar aver (egalno)

17  Septembri 1999 – to bersch

prezentirimo ande sako jekh manushikano trajo/dzivdipe thaj dzal khetane egalutne thaj nalinimaske (inalienable) chachipasa/xakajasa.

Ande relacia e premisasa pala egalutno digniteto thaj nalinimaske (inalienable) chachipasa/xakajasa si o principo pala na-diskriminacia sikadino ando virtualo svako mashkarthemutno manushikane chachimasko instrumento, khetane Artiklosa 2 katar Univerzalo Deklaracia Manushikane Chachimaski, Artiklura 2 thaj 26 katar Mashkarthemutni Konvencia pala Civile thaj Politikane Chachipa/Xakaja, thaj Artiklo 2 Mashkarthemutne Konvenciako pala Ekonomikane, Sociale thaj Kulturake Chachipa/Xakaja. Artiklo 1 Mashkarthemutne Konvenciako pala Phagavipe/Eliminacia Sa e formi katar e rasistikane Diskriminacie kerel uzes kaj kava instrumento opril/stopuil diskriminacia pe baza katar e “nacionale vaj etnikane buchimoski (origin)/avipen”. Artiklo 14 katar 1950 Europake Konvenciako Pala Protekcia/Opripe manushikane Chachimaski/Xakajengi thaj Fundamentale Slobodengi (“Europaki Konvencia pala manushikane Chachipa”) buxljaren (keren extenzia) o principo pala na-diskriminacia so si ande relacia e “nacionale vaj sociale buchimosa (origin), vaj asociacia nacionale minoritetosa”, kana aktivirin pes e chachipa thaj e slobode save si dinde (garantuime) ande kadi konvencia. Shaj phenel pes kaj e maj bare zakonura, e themengi save si OSCE membrura, intjaren ande peste kadale principura.

Sar manusha save si nacionale minoritetura si len shaipe (entitled) thaj chachipe pe efektivo (lachi) participacia (lethanipe) ando publichno dzivdipe, von shaj astaren/resljaren kadala chachipa bi diskriminaciako, sar si vi sikadino ando paragrafo 31 katar Copenhagen Document, Artiklo 4 katar Fremutni Konvencia, thaj Artiklo 4(1) UN Deklaraciako pala Minoritetura. Sar vi sajekh, ande relacia Artiklosa 4(2) Fremutne Konvenciako, intereso pala egalutno digniteto buxljarel pes pala principo na-diskriminaciako thaj dzal dromesa pala “pherdo (full) sasti thaj efektivo egaaliteto (jekh-sar-averipe) mashkar manusha save si nacionale minoritetura thaj kodola save si majoritetura” pala save e thema trubun te “linen (adoptuin), kaj trubul, varesave lache aktivitetura... pe sa umalina (areas) katar... politikane.... dzivdimasko” respektosa pala “speciale kondicie e manushengi save si nacionale minoritetura.”

E konekcia kerdini e rekomodaciasa mashkar respekto pala manushikane chachipa thaj buxljaripe civile societatosko si signali pala “efektivo politikani demokratia” savi, ande relacia Preambulasa Europake

18  Lund Rekomandacija...

Konvenciako pala manushikane Chachipa/Xakaja, si ande relacia pala chachipe (justice) thaj patja/lachipe (peace)sansari ande sasti luma. OSCE thema save si participantura maj dur vazde opre ando Sherutno Dokumento (Charter) andar O Pariz pala Nevi Europa demokratikano governipe/legaripe, khetane e respektosa pala manushikane chachipa/ xakaja, si bazichno te rerslajarel pes o prosperiteto.

3) Kana si specifichno institucie kerdine te den zor pala efektivno participacia nacionale e minoritetenge ando e publiko dzivdipe kava chi trubul te chudel pe rig aver chachipa. Sa manushikane chachipa trubun te aven respektuime pe svako vrama, khetane e instituciasa savi shaj avel delegirime katar aver them. Ande relacia pala paragrafo 33 kaatar Copenhagen Dokumento, kana e thema save si participantura keren aktivitetura palaa arakhipe identitetoske e manushengo save si nacionale minoritetura, “Sa gasave aktivitetura ka aven ando konformiteto egalutnipaske principurenca pala na-diskriminacia respektosa vi pala aver civilura (save naj minoritetura) katar e thema save si participantura”. O Copenhagen Dokumento/Lil maj dur vazdel opre ando 38-to paragrafo “e thema save si participantura, po drom te keren protekcia/arakhen thaj promocia chachipengi/xakajengi e manushengi save si nacionale minoritetura, ka respektuin lenge obligacie ande e fremo manushikane chachipenge konvenciengo thaj aver relevante mashkarthemutne dokumentura/lila”. Vi e Fremutne Konvencia si gasavo paragrafo ando artiklo 20: “Po drom te realizuin pes/keren pes e chachipa thaj slobode save si ande relacia e principurenca sikadine ande akannutni Fremutni Konvencia, svako manush savo si nacionalo minoriteto trubul te del patja/te respektuil nacionalo legislacia, sar vi averenge chachipa, specialo kodole manushenge save si majoritetura vaj kodola save si aver nacionale minoritetura.” Kava si maj vasno ande kazura kana si “minoritetura mashkar minoritetura”, specialo ando teritorialo konteksto (dikh rekomodacie/turvinjipa 16 thaj 21 tele). Kava maj dur intjarel ande peste respekto pala dzuvljikane manushikane chachipa/xakaja, sar vi sloboda katar diskriminacia ande relacia pala “politikane thaj publikane dzivdipa e themeske” sar si vi ramosardino/skrinimo ando paragrafo e Artiklosko 7 katar 1979 Konvencia pala Phagavipe/Eliminacia pe sa e formi katar e diskriminacja mamuj/kontra e dzuvlji.

4) Principo pala korkorutni-identifikacia e manushengi save si minoritetura si kerdino upral e fundamentale obligacie. Paragrafo 32 Copenhagen Dokumentosko sikavel kaj “Te san nacionalo minoriteto si manusheski individualo voja thaj lesko alosaripe so ka avel thaj khonik chi tromal te

19  Septembri 1999 – to bersch

kerel leske problemura.” Artiklo 3(1) Fremutne Konvenciako phenel “Svakone manushe savo si nacionalo minoriteto si chachipe/xakaj te slobodo alosarel so ka avel (minoriteto vaj majoriteto) thaj kava alosaripe chi trubul te kerel leske problemura vaj katar utilizacia e chachipengi save vov alosarda”. Artiklo 3(2) UN Deklaraciako pala Minoritetura intjarel ande peste varesave opripa/prohibicie/na deipe mamuj svako problemo savo si kerdino “godolese kaj si o manush minoriteto.”

Sar manusheski sloboda te identifikuil korkore pes sar lesko alosaripe trubul/musaj te del pes zor e respektose pala manusheski (individuaki) autotonomia thaj sloboda. Jekhe manushes shaj avel but identitetura save si relevante na numaj pala privatno dzivdipe/trajo, vaj vi ande publikane dzivdimaski sfera. Shaj phenel pes, ande putarde/slobode societatura e bare tradimasa/mishkipasar (movements) e manushengi thaj e ideangi, bute manushen si multiplikane identitetura save si jekh sar aver (coinciding), save koegzistirin vaj save si komplekse. Shaj phenel pes kaj e identitetura naj numaj bazirime po etniciteto, thaj naj egalutne ande jekh komuniteto; Ande relacia pala varesave problemura thaj teme (issue) averchande identitetura shaj dikhen pes maj but vaj maj cerra/zala. Sar konsekvenca, jekh manush shaj identifikuil korkore pes annde averchande droma thaj godo si ande relacia pala godo sostar kamel te identifikuil pes. Sar egzamplo/sar misal, ande varesave thema o manush shaj alosarel varesavi chib pala submisia pe taksake forme, pal kava manush shaj identifikuil korkore pes averchande ande lokalo komuniteto godolese/vash odi kaj kade ka avel lese maj lache.

5) Ande butjarimasko-fremo e demokratiako, o proceso pala keripe-decizjako si kade vasno/importanto sar vi substanca pala kerdine decizja. Sar lacho governipe (governance)/legaripe naj numaj manusha deso si vi pala manusha lenge procesura trubun te aven sajekh inkluzive kodolenge save si ande relacia lenca, maj dur kadale procesura trubun te aven transparente pala savore te dikhen len thaj te krisin les (te den piro gindo), thaj specialo trubul te lel pes sama pala kodola savenca si ande relacia. Numaj gasave procesura ka den zor thaj ka arakhen (maintain) sa e themengi/publichno konfidencia/patjiv. Inkluzive procesura shaj intjaren ande peste vakaripa/konsultacie, politikane alosaripa, vakaripe (negotiation) sar vi specifike muklipa (consent) kodolengo save si ande direkto relacia/save si afektuime. Ande situacie kana gindipa publike barederipengo thaj afektuime komunitetosko si diferento/averchando, lacho governipe shaj

20  Lund Rekomandacija...

turvinjil/del sugestia te utilizin pes servisura (te rodel pes zutipe) katar trito rig areslimasa te arakhel pes maj lachi solucia/maj lacho drom.

Specialo ande relacia nacionale/minoriteturenca, paragrafo 33 katar Copenhagen Dokumento/Lil ob liguil OSCE thema save si participantura te keren aktivitetura thaj te kade “arakhen/protektuin etnikano, kulturako, lingvistikano thaj religikano identiteto nacionale minoriteturengo pe lengi teritoria thaj te keren kondicie pala promocia/sikavipe kodole identitetosko/manushipasko, ana keren pes e konsultacie, khetane e kontakturenca, organizacienca thaj asociacienca e minoriteturengi”. Ando Kotor VI, paragrafo 26 katar Helsinki Dokumento, OSCE thema save si participantura lie pe peste obligacia te “len sama pe nacionale- minoriteturenge teme (issues) ande jekh konstruktivo maniro, mashakar dialogo ande savo ka len than sa e riga saven si intereso pe baza CSCE principonengi thaj obligaciengi”. Ande relacia sa e rigenca “saven si intereso”, paragrafo 30 katar Copenhagen Dokumento/Lil sikavel “sode/gatji si vasno rola na-governoske organizaciengi, khetane politikane partienca, kin-bikinimaske unienca (trade unions), manushikane chachimaske/xakajenge organizacienca thaj religiake grupenca, ande promocia/sikavipe e toleranciaki, kulturake diverzitetoski thaj rezolucie e puchipaske ande relacia nacionale-minoriteturenca.”

Inkluzive procesura nashti keren pes bi toleranciako. Socialo thaj politikani klima/vrama pala respekto thaj egaliteto trubul te avel dindo zakonosa thaj vi te sitjuvel pes katar sasti populacia. E medien si specialo rola ande relacia pala kava. Artiklo 6(1) andar Fremutni Konvencia del shaipe “te e riga (parties) den zor te vazdel pes opre e tolerancia thaj inter-kulturalo dialogo thaj keripe efektive aktiviteturengo te promovishil respekto thaj xatjaripe thaj ko-operacia mashkar sa manusha save dzivdinen pe lengi teritoria bi-diferenciako pala etniciteto, kultura, lingvistikano vaj religiako identiteto, specialo ando fremo e edukaciako, kulturako thaj mediengo.” E thema trubun te achaven/muken avri publikani utilizacia derogative thaj pedzurative/dzungale anavengo thaj terminurengo thaj trubun te keren pes aktivitetura po drom te phagaven pes negative stereotipura. Avelas maj lache, te e reprezentantura afektuime komunitetongo participirin/len than ando alosaripe thaj dizajno svakone aktiviteturesko po drom te nakhaven pes thaj phagaven pes gasave problemura.

21  Septembri 1999 – to bersch

II. PARTICIPACIA/LETHANIPE ANDO KERIPE E DECIZJENGO

. Aranzmanura po Centralno-Governosko Levelo

6) Ando fremo paragrafosko 35 katar Copenhagen Dokumento, paragrafo 1 Katar kotor III andar 1991 Raporto katar CSCE (Geneva) Kidipe Eksperturengo/sikavne manushengo pala Nacionale Minoritetura zurales vazdel opre kaj “kana e teme (issues) ande relacia pala e situacia nacionale minoriteturengi diskutuin pes ando fremo lenge themengo, len korkoren si efektivo shaipete aven involvirime/chuvdine andre, thaj gasavi demokratikani participacia e manushengi save si nacionale minoritetura vaj lenge reprezentanturengi ando keripe e decizjengo vaj konstitutive organengo keren jekh vazhno/importanto elemento pala e efektivno participacija ande publikane bucha.” Paragrafo 24 Kotoresko VI katar Heksinki Dokumento obliguisarda OSCE thema save si participantura te “zuraren/vazden opre e tenzia po drom te den shaipe pala slobodo utilizacia manushenge save si nacionale minoritetura, korkore vaj khetane averenca, lenge manushikane chachipengo thaj fundamentale slobodengo, khetane e chachipasa/xakajasa te len than /participirin, ande relacia e demokratikane keripe-decizjenge procedurengo svakone themesko, ande politikano, ekonomikano, socialo, thaj kulturako dzivdipe lenge themengo khetane mashkar demokratikani participacia/lethanipe ando keripe e decizjengo thaj konsultative organengo po nacionalo, regionalo, thaj lokalo levelo, inter alia, mashkar politikane partie thaj asocoacie.”

Esencia/maj teluno kotor si chuvipen/involviripe andre (involvement), pe so duj riga, te shaj kerel pes lachi kontribucia ande e decizijake-kheripaske procesura. Ideja/areslipe lache governipasko intjarel ande peste premisa kaj semplo keripe-decizjako naj sajekh sufuciento. Ande relacia pala struktura e themeski, averchande forme e decentralizaciake shaj aven lache te den sekuritato (assure) pala maximum/but sode shaj pala relevantiteto thaj responsabiliteto pala keripe-decizjenge procesura kodolenge save si afektuime, v i po levelo e themesko vi pe sub/telal themeske levelura.Kava shaj kerel pes pe but droma ande unitaro them vaj ande federale thaj konfederale sistemura. Sekuriteto minoriteturenge reprezentaciako ande organura save keren e decizja shaj kerel pes perdal rezervishime beshipaske thana (shaj keren pes kvote, promocie vaj aver aktivitetura), pal aver forme e participaciake intjaren ande peste dinipe sekuritatosko (assured) amalikani-membro relacia ande relevante komitetura vaj bi alosarimaske chachipengo/xakajengo. Reprezentacia ande egzekutive, juristikane,

22  Lund Rekomandacija...

administrative thaj aver organura shaj sekurishil pes (del pes sekuritato) mashkar simularne gindipa, vaj mashkar formalno rodipe vaj mashkar normalo/regularo praksa. Speciale organura shaj keren pes po drom te so maj lokhes phagaven pes minoriteturenge problemura vaj te arakhen pes lenge interesura. Shaipa te astaren pes minoriteturenge chachipa/xakaja kamel speciale aktivitetura te aven kerdine ando publiko serviso, kate gindil pes vi po “egalutno akseso pala publike servisura” sar si vi sikadino thaj artikulishime ando Artiklo 5(c) Internacionale Konvenciako Pala Phagavipe/Eliminacia Svakone Formako Rasistikane Diskriminaciako.

B. Elekcie/Alosaripa

7) Reprezentativo governo mashkar slobode, amalikane thaj periodikane/katar vrama pe vrama alosaripa si esencia adjivesutne demokratiako. Sherutne/fundamentale golura/areslipa si ramosardine/skrinisarde ando Artiklo 21(3) Univerzale deklaraciako pala Manushikane Chachipa/Xakaj, kaj “O kamipe e manushengo trubul te avel baza/fundo barederipeske governosko”. Fundome (basic) standardo si artikulishime ande univerzale thaj Europake kontraktura, sar si o Artiklo 25 Mashkarthemutne Konvenciako pala Civile thaj Politikane Chachipa/Xakaja. Pala OSCE thema save si participantura, paragrafura 5 thaj 6 katar Copenhagen Dokumento/Lil vazdel opre kaj, “mashkar kodola elementura e chachipaske save si pala sasti ekspresia bipharavimaske dignitetosko thaj egelutne chachipengo sa e manushengo (human beings) ”, “kamipe e manushengo, slobodo thaj patjivales sikadino (expressed) mashkar periodikane (katar vrama pe vrama) thaj chache alosaripa, si fundo/baza pala barederipe thaj legitimiteto sa e governosko”.

Dzi kaj e thema gindin sar te alosaren drom sar te pheren e obligacie, von musaj/trubun te keren godo bi diskriminaciako thaj trubul te avel len areslipe/golo te si len sode shaj reprezentantura. Shaj phenel pes, ando fremo kontekstosko Jekhethaneske Naciengo, manushikane Chachipasko/Xakajengo Komiteto sikada (kerda eksplanacia) ando paragrafo 12 Generale Komentaresko 25 po Artiklo 25 (57-to sesia 1996- to bersh) kaj “Sloboda pala ekspresia, beshipasko (assembly) thaj asociaciengo si fundone kondicie pala lachi/efektivo utilizacia e chachipaski po dinipe politikane glasosko/alosaripe thaj musaj te avel apsoluto arakhadino/protektuime. Nevipa/Informacie thaj lila/materialura pala dinipe politikane glasosko trubul te kerel pes vi pe minoriteturenge chiba.” Maj dur paragrafo 5 Sherutne/Generale komentarosko 25 uzes

23  Septembri 1999 – to bersch

sikavel kaj “Ko-ordinacia publikane butjenca si buxlo koncepto savo si ande relacia e utilizaciasa politikane zoraki, specialo utilizacia e legislaciaki, egzekutive thaj administrative zoraki. Kodo pucharel sa aspektura publikane administraciako, sar vi formulacia thaj implementacia e politikaki pe mashkarthemutne, nacionale, regionale thaj lokale levelura.”

Sar naj alosaripasko sistemo savo si neutralo katar perspektiva pala diferente/averchande gindipa thaj interesura, e thema trubun te linen/adoptuin e sistemura save shaj keren rezultato ando maj reprezentativo govermento ande leske maj phare situacie. Kava si specialo vasno/importanto pala manusha save si nacionale minoritetura saven varekana naj adekvato/maj lachi reprezentacia.

8) Shaj phenel pes kaj e demokratia chi trubul te participiril kana e manusha politikane organizuin korkore pes-dzi kaj lenge gindipa thaj idea naj dzungale thaj dzi kaj respektuin averenge chachipa. Esencialo, kava si tema pala sloboda e asociaciaki, sar si vi artikulishime ando baro numbri mashkarthemutne instrumenturengo sar si: Artiklo 20 katar Univerzalo deklaracia Manushikane xakajengi/chachipangi; Artiklo 22 katar Mashkarthemutne Konvenciako pala Civile thaj Politikane Chachipa/Xakaja; Artiklo 11 katar Europaki Konvencia pala Manushikane Chachipa/Xakaja; thaj paragrafo 6 katar Copenhagen Dokumento/Lil. Sloboda pala keripe e asociaciengi si garantuime specialno pala manusha save si nacionale minoritetura ando fremo paragrafosko 32.6 Copenhagen Dokumentosko thaj Artiklo 7 katar Fremutni Konvencia. Maj uzes, paragrafo 24 Kotoresko VI katar Helsinki Dokumento/Lil obliguil OSCE thema save si participantura “te den zor pala slobodo utilizacia vash manusha save si nacionale minoritetura, korkore vaj khetane averenca, pala lenge manushikane chachipa/xakaja thaj fundamentale slobode, khetane e chachipasa te apsolutno len thana/participirin ande politikano dzivdipe lenge themengo mashkar keripe politikane partiengo thaj asociaciengo.”

Dzi pe chachuno respekto vi egalno chachipena vi na-diskriminacia ka xarnjarel vaj phagavel o trubulipe pala politikane partie save si kerdine pe etnikano fundo/baza, ande varesave kazura/kejsora gasave partie shaj aven jekh bari esperanca pala efektivo(zurali) prezentacia specifikane interesurengi. E politikane partie shaj keren pes vi pe aver fundo/baza, sar egzamplo pe baza regionale interesurengi. Idealo si te e partie aven putardine thaj te chinen trujal etnikane teme, gasave mainstream partie

24  Lund Rekomandacija...

trubun te muken e minoriteturenge membrura te keren redukcia e trubulipaski pala etnikane partie. Alosaripe elektorale sistemosko shaj godolese avel importanto. Pe svako manifestacia (eavent), e na-politikane partie vaj aver asociacie te shaj keren rasistikano chikamipe/na mangipe (hatred), so si oprime Artiklosa 20 katar Mashkarthemutni Konvencia pala Civile thaj Politikane Chachipa/Xakaja thaj Artiklosa 4 katar Konvencia pala Eliminacia/Phagavipe Svakone Formako Rasistikane Diskriminaciako.

9) Alosaripasko sistemo shaj arakhel pala selekcia lidujengi vi pala legislatura thaj aver organura thaj institucie, khetane individuale funkcionerurenca. Dzi kaj singlo membro alosarengo shaj kerel sufuciento reprezentacia pala minoritetura, proporcionalo reprezentacia shaj garantuil aver tipo minoriteturenge reprezentaciako. Averchande/diferente forme pala proporcionalo reprezentacia utilizin pes ande OSCE thema save si participantura, so legarel ande peste: “alosarimaski preferanca”, savesa e alosara rangirin e kandidaturen kade sar si alosardine; “putarde listenge sistemura”, savenca e alosararipen/elektorato ka shaj den piro glaso pala maj but deso jekh kandidato perdal averchande/diferente partiake linie/nivo; thaj “kulminacia”, savenca e alosarashaj den piro glasomaj but deso jelkhvar pala piro kandidato. Starto/teljaripe chi trubul te avel kade ucho po drom te kerel pes lachi minoriteturengi reprezentacia.

10) Ando keripe e granicengo pala elektorale/alosaripaske distriktura, trubul te lel pes sama pala interesura nacionale minoriteturengi golosa/areslimasa te del pes sekuritato (assuring) pala lengi reprezentacia ande keripaske- decizjenge organura/badanija. Idea pala egaliteto trubul te kerel pes kade kaj ka alosarel pes o metodo ande savo ka del pes than te kerel pes satisfakcia pala sa interesura. Maj laches/idealo, si te e granice te xatjaren pes sar jekh independanto organo, kasko areslipe si te del zor te respektuin pes minoriteturenge chachipa/xakaja. Butivar ande OSCE thema save si participantura kava hachjarel pes sar profesionalo elektoralno/alosarimaski komisia.

Trubul te dzanel pes, kaj e thema nashti paruden elektorale/alosarimaske granice vash odi kaj ka parudel pes proporcia e populaciaki/manushengi ando distrikto, godolese kaj ka kovljarel pes thaj ka kerel pes ekskluzia katar minoriteturengi reprezentacia. Kava si uzes oprime Artiklosa 16 katar Fremutni Konvencia, pal o Artiklo 5 Europake Sherutne Lilesko (Charter) pala Lokalo Korko-Governipe den eksplanacia kaj “Parudipa

25  Septembri 1999 – to bersch

ande Lokale Autoritetureske Barederipa nashti keren pes bi anglune konsultaciako lokale komunitetosa savo si ando puchipe, thaj maj lache si te kadale konsultacia kerenl pes mashkar o referendumo kaj si muklino godo statutosa” (dikh rekomondacia 19 pala e terotorijalne aranzmanurenca).

C. Aranzmanura pe Regionale thaj Lokale Levelura

11) Kadi rekomodacia si ande relacia sa levelurenca e governoske katar centrale barederipa (sar egzamplo: provincia, departmanura, distriktura, prefekture, forkoske konzilura, forura, vaj unie ando fremo unitare themesko vaj reprezentative unie katar federalo them, khetane autonomikane regionunenca thaj avere autoriteturenca). Sajekh vramaki utilizacia manushikane chachipengi/xakajengi egalutnes katar svako manush trubul te xatjarel pes kaj dinipe chachipasko/xakajesko utilizime pe sa levelura centrale governosko trubul te utilizil pes mashkar e struktura sikadini tele. Sar vi sajekh e kriteria utilizime te keren strukture po regionalo thaj lokalo levelo shaj aven averchande katar kodola save si utilizime po centralo governosko levelo. E strukture shaj aven asimetrikane kerdine, pe but droma (with variation) e varijaciencar pe diferentno trubuimatar.

D. Advetoske/Turvinjipaske thaj Konsuktative Organura

12) Paragrafo 24 Kotoresko VI katar Helsinki komiteto obliguil OSCE thema save si participantura “dinipe zorako pala slobodo utilizacia katar manusha save si nacionale minoritetura, korkore vaj khetane averenca, pala lenge manushikane chachipa/xakaja thaj fundamentale slobode, khetane e chachipasa te keren sasti participacia/lethanipe ando politikano dzivdipe ande e lenge themengo mashkar demokraatikani participacia/lethanipe ande konsultative organura po nacionalo, lokalno thaj regionalo levelo”. Gasave organura shaj aven ad hoc (numaj akana), shaj aven kotor katar e legislativa vaj egzekutivo kotor, vaj indepedanto organo. Komitetura save si ando fremo parlamentare organengo, sar minoritetenge rrotale mesaja (minority round tables), si pindzrde ande varesave OSCE participanturenge thema. gasave komitetura shaj te butjaren ande e sa e governoske levelura, sarr vi ande e korkorutne-governoske aranzmanurenca. Po drom te keren lache e buti (te aven efektivno), gasave organura trubun te aven kerdine katar e minoriteturenge reprezentatora sar vi katar aver manusha save kamen te den specialno ekspertiza, dinde katar lache resursura thaj maj

26  Lund Rekomandacija...

palal kerel pes e decizjenge (decisionmakers) trubun te len sama pe lende. Gasave Komitetura shaj den turvinjipa/advetura, konsultacie thaj shaj aven lache sar inter-mediaro institucia (institucia savi si mashkar duj aver thaj kaski rola si te phandel len) mashkar manusha vaj institucie save keren decizja thaj minoriteturenge grupe. Von shaj vi ispiden/keren stimulacia pala akcie po governosko levelo thaj mashkar minoriteturenge komunitetura. Gasave organura shaj keren varesave speciale aktivitetura ande relacia pala implementacia e programurengi, sar misalake/sar egzamplo ando fremo e edukaciako. Maj dur, specianlo kerdine komitetura shaj aven but importante/vazhno pala minoritetura save so trubun te aven reprezentuime gothe.

13) Shaipa pala konstruktivo utilizacia gasave organengo si ande relacia e situaciasar. Sar vi sajekh, ande e sa kazura/kejsora, lacho governipe/legaripe kamel pozitive/lache aktivitetura po kotor e barederipasko kade kaj ka del buti pala kerdine turvinjipaske thaj konsultative organura, te dikhel pe lende godolese kaj butivar von ka trubun lenge. O barederipe trubul te kerel buti khetane kadale organurenca thaj lenge membrurenca thaj sar rezultato ka keren pes maj lache decizje.

III. KORKORUTNO GOVERNIPE/LEGARIPE

14) Termino “korkorutno-governipe” del sugestia pala kontrolake aktivitetura save ka keren e komunitetura saven si vi intereso. O termino “governipe” chi sajkeh del sugestia pala ekskluzivo jurisdikcia. Maj dur, godo shaj lel pe peste vi administrativo barederipe, menadzmento, specialo legislativa sar vi krisikani jurisdikcia. O them shaj kerel kava mashkar delegacia vaj devolucia vaj te si godo federacia jekh inicialo divizia pala sherutni zor. Mashkar OSCE thema save si participantura, “korkorutno-governipaske” aranzmanura si ande relacia delegaciancar pe autonomia, korkorutno- governipe, thaj kherutne zakonura (home rule).

Ando paragrafo 35 katar Kopenhagen Dokumento, OSCE thema save si partcipantura sikade/vazde opre “aktivitetura save si kerdine po drom te arakhen pes/protektuin pes thaj keren pes kondicie/shaipa pala promocia etnikane, kulturake, lingvistikane thaj religiake identitetosko, varesave nacionale minoriteturengo mashkar keripe lokale vaj autonomikane administraciengo save si ande relacia pala speciale/specifike xistorikane thaj teritoriale kondicie gasave minoriteturengo ande relacia pala politike e

27  Septembri 1999 – to bersch

themengi save si ando puchipe.” Ande relacia pala kava opre phendino, Raporto savo kerda o CSCE (Geneve) pe Kidipe e Expertengo pala Nacionale Minoritetura sikada ando paragrafo 7 Kotor IV “kaj pozitive rezultatura si kerdine katar varesave thema save si participantura po jekh lacho thaj demokratikano drom katar lokalno thaj autonomikani administracia, sar vi autonomia pe teritorialo baza, khetane e konsultative, legislative thaj egzekutive organurenca save si alosardine pe slobode thaj periodikane (katar vrama dzi pe vrama) alosaripa; Korkorutni administracia katar nacionalo minoritetura pala aspektura save si ande relacia identitetosa ande situacie kana e autonomia pe teritorialno baza nashti butjarel; decentralizuime vaj lokale forme e governimaske; paragrafura pala finansiako thaj tehnikano zutipe e manushenge save si nacionale minoritetura thaj save kamen te astaren lenge chachipa/xakaja thaj te keren prezervacia pala lenge edukacionale, kulturake thaj religiake institucie, organizacie thaj asociacie”. Preambula Europake Sherutne (charter) Lilesko sikavel/vazdel opre “principura pala e demokratia thaj decentralizacia e barederipaski” sar kontribucia pala “protekcia thaj dinipe maj bare zorako pala lokalo governo ande diferente/averchande Europake thema”. Europako Sherutno (charter) Lil pala Lokalo Korko-Governipe del ando Artiklo 9 shaipe pala lache finansiake posibilitetura/shaipa po drom te crdel/keren pes gasave decentralizuime barederipa.

15) Sar si o them responsabilno pala varesave aktivitetura save si ande relacia saste themesa, trubul te kerel pes sekuritato pala regulacia mashkar themesko barederipe. Kava intjarel ande peste: armia (defence), savi si vazhno pala intjaripe/prezervacia teritoriale integritetosko jekhe themesko; makroekonomikani politika, savi si vazhno/importanto godolese kaj khelen rola sar jekh ekvilajzeri mashkar ekonomikane averchande regionura; thaj klasikane butja e diplomatiaki. Sar vi aver aktiviteturen si importante nacionale implikacie, vi kava musaj/trubul te avel regulishime pe varesavo levelo katar centralo autoriteto/barederipe. Regulacia pala varesave aktivitetura shaj avel parudino, thaj trubul te lel pes sama pala teritoriale unitetura saven si intereso vaj trubul te lel pes sama pala minoriteturenge grupe (dikh rekomodacie 18 thaj 20). Gasavo parudipe regulacie barederipasko musaj/trubul te avel ande relacia manushikane chachimaske/xakajenge standardurenca thaj trubul te avel kerdino po jekh praktiko maniri.

Jekh aktiviteto/umalin (field) savo si lache parudino po teritorialo vaj na- teritorialo fundo/baza thaj savo si but vazhno e themeske vi e minoritetenge

28  Lund Rekomandacija...

grupenge si I edukacia. Artiklo 5.1 katar UNESCO-si Konvencia mamuj/kontra Diskriminacia ande Edukacia sikavel sar gasavo parudipe trubul te avel kerdino: “E thema save somnisarde/skrinisarde kadi Konvencia vazde opre kaj: […]

(b) But si vasno te kerel pes respekto pala sloboda e dadengi thaj dejangi maj anglal te von alosaren institucie pala lenge chavre deso te godo keren e publichno barederipa vaj save pe aver rig den minimum edukaciake standardura sar si sikadino ando zakono thaj maj dur te dikhel pes, po drom so del o zakono, sar vi savi si e religiaki thaj I moralno edukacia e chavrengi thaj si godo so von mangen; godolese kaj naj manush vaj grupa e manushengi kaske vareko shaj del religiake instrukcie mamuj lengo kamipe;

(c) But si vazhno te dikhel pes thaj te pindzaren pes e chachipa/xakaja nacionale minoriteturenge membrurenge te von korkore len sama pe lenge edukacionale aktivitetura, sar egzamplo kana lel pes sama pe lenge shkole, so si ande relacia pala edukaciaki politika svakone themeski, utilizacia thaj sitjuvipe lenge chibaki.Trubul maj palal te dikhel pes (i) kaj kadala chachipa naj utilizime po drom te e minoriteturenge membrura xatjaren kultura thaj chib e komunitetosko sar kaj numaj vov egzistiril vaj te sikavel pes dinipe nacionale suverenitetosko; (ii) kaj o standardo e edukaciako naj maj teluno katar generalno standardura sikadine katar kompetente barederipa; thaj (iii) kaj participacia/lethanipe ande gasave shkole si opcionale/te o manush kamel vov shaj dzal te na naj leske musaj/chi trubul te dzal.”

16) Principo demokratikane governimasko, sar si sikadino/artikulishime ando Artiklo 21 Univerzale Deklaraciako pala Manushikane Chachipa/ Xakaja, Artiklo 25 katar Mashkarthemutni Konvencia pala Civilno thaj Politikake Chachipa/Xakaja thaj ande OSCE standardura shaj utilizin pes pe sa levelura thaj pala sa elementura e governipaske. Po drom te svako shaj egalno te resljarel pire chachipa/xakaja perdal korko-governimaske institucie trubun te utilizin pes principura e demokratiake.

29  Septembri 1999 – to bersch

. Na-Teritoriale Aranzmanura

17) Kadi sekcia si ande relacia na-teritoriale autonomiasa – thaj butivar pala late phenel pes “personalo vaj kulturaki autonomia” – savi shaj avel lachi kana e grupa chi beshel/trail po jekh than. Gasave kotora e barederipaske, intjaren ande peste kontrola pala speciale subjektura, shaj len than po levelo e themesko vaj mashkar teritoriale aranzmanura. Ande sa kazura, respekto pala manushikane chachipa/xakaja averenge trubul te avel sekurishime. Maj dur, gasave aranzmanuren trubul te avel sekuritato kade kaj ka avel len lache finansie thaj kade te den shaipe te von lache khelen rola pala lenge publichno funkcie pal rezultato trubul te avel katar inkluzive procesura (dikh rekomondacia 5).

18) Kava naj agor pala e lista funkciengi. But ka avel ande relacia e situaciasa, specialo kana si o puchipe pala trubulipa thaj kamipa/mangipa e minoriteturenge. Ande averchande situacie, averchande subjektura ka aven maj but vaj maj zala/maj cerra intereso e minoriteturengo, thaj decizje ande kadala umalina/(fields) ka aven ande relacia lenca pe averchande levelura. Varesave umalina/(fields) kotora shaj aven parudine. Jekh kotor pala minoriteturenge speciale interesura si kontrolishime opral lenge korko- anavengo vi pala speciale institucie vi pala individuale membrura sar si vi sikadino ando artiklo 11(1) katar Fremutni Konvencia. Gindosa pala religia, e rekomodacie chi keren advokatura/chi arakhen e interesura ande relacia governo thaj religiana maj but deso si godo ramosardino/lekhardinio ande kava artiklo. Kadi rekomodacia chi sikavel kaj e minoriteturenge instittucie trubun te keren kontrola opral media-sa dzi kaj e manusha save si nacionalo minoriteto chi keren korkore pirre media sar si vi garantuime ando Artiko 9(3) Fremutne Konvenciako. E kultura si but aspektura save peren ando fremo kaadale umalinako (fields) sar lacho trajo, urbanizmo, protekcia e chavrengi; o them trubul te lel sama pala minoriteturennge interesura kana si pe puchipe gasave topikora/tematora.

. Teritoriale Aranzmanura

19) Si jekh generalo trendo ande Europake thema savo kamel te kerel devolucia e barederipaski thaj implementacia e principonengi pala azutimasko barederipasko serviso (te kerel pes decentralizacia), kade te e decizja keren pes so maj pashe katar e manusha pala save trubul te keren pes decizja. Artiklo 4(3) Europake Sherutne (Charter) Lilesko pala Lokalo Korko- Governipe sikada kadale objektivura (golura) sar: “Publichno

30  Lund Rekomandacija...

responsabiliteto trubul generalno te avel utilizime katar kodola autoritetura/barederipa save si maj pashe katar e civila. Alokacia/decentralizacia e responsabilitetoski pala aver barederipa trubun te kerel pes po drom te sa avel ekonomiko thaj efikasno.” Teritorialo korkorutno-governo shaj azutil po drom te kerel pes prezervacia pala jekhipe e themesko thaj pe aver rig te bararel o levelo e participaciako e minoritetengo kade kaj ka del pes lenge maj bari rola po levelo e governosko so kerel refleksia pala populaciaki koncentracia. Vi e Federacie shaj astaren kadale objektivura/golura/areslipa, sar vi e autonomiake aranzmanura ando fremo jekhe Federaciako vaj Themesko. Si shaipe vi pala keripe miksuime administraciako. Sar si vi sikadino ande rekomodacia 15, e aranzmanura trubun te aven jekh sar aver ando fremo e themesko pal pe aver rig shaj varirin ande relacia pala trubulipa thaj sikadine kamipa.

20) Autonomikane barederipen trubul te avel chachi zor te keren decizja pe legislative, egzekutive thaj juristikane levelura. Barederipe ando fremo e themesko shaj avel pharadino mashkar centrale, regionale thaj lokale autoritetura thaj vi mashkar e funkcie. Paragrafo 35 katar Copenhagen Dokumento/Lil sikavel vi aver droma pala “lache lokale vaj autonomikane administracie ande relacia pala specifike xistorikane taj teritoriale trujalipa kondicii/(circumstances)”. I ekspirianca sikavel kaj jekh zor shaj avel ulavdini/chindi respektosa pala umalina (fields) katar publike barederipa tradicionalo utilizime katar centralo governo, khetane e juristikane zorasa (substantivo thaj proceduralo) thaj zor opral tradicionale ekonomie. E populacia save si interreso trubul sistematikane involvirime ande utilizacia gasave barederipaski. Ande jekh vrama, centralo govermento musaj/trubul te intjarel/arakhel (retain) zor po drom te del garancia/kerel sekuritato e zakonosko thaj egaliteto e shaipengo ando them.

21) Pe thana kaj e zor shaj avel buxljardini/ulavdini (developed) pe teritorialne baze thaj kade te sikavel efektivo participacia e minoriteturengi, kadi zor musaj te avel utilizime gindosa pe minoritetura ando fremo kadale jurisdikciako. Administrative thaj egzekutive barederipa trubun te aven po serviso/te zutin e populaciaki pe sasti teritoria. kava inkljel avri/vazdel pes opre katar paragrafo 5.2 andar Kopenhagen Dokumento savo kerel obligacia e OSCE themenge save si participantura te keren sekuritato pe sa levelura thaj pala sa manusha “forma e governoski savi si reprezentativo ando charteri/sherutno lil, ande savo o egzekutivo si responsabilo pala alosardini legislatura vaj elektorato”.

31  Septembri 1999 – to bersch

IV. GARANCIE PALA LEGALO PROTEKCIA/ARAKHIPE

. Konstitucionalne thaj Legalne arakhipa/protekcie

22) Kadi sekcia lel sama pala juristikane problema save zutin te phagaven pes varesave aranzmanura. Varesave legalno aranzmanura shaj aven lache utilizime ande varesave kazura, pal o butjarimasko fremo varekana (ande varesave kazura) shaj avel suficiento. Ande sa kazura, sar si sikadino ande rekomodacia 5, aranzmanura trubun te keren rezultato katar putardine procesura. Sar vi sajekh rodel pes stabiliteto po drom te del pes sekuritato kodolenge save si ande relacia e kazosa, specialo/maj but e manushenge save si nacionale minoritetura. Artiklura 2 thaj 4 katar Europake Sherutne Lilesko/Charteresko pala Korkrutne-Governipe (Self-Government)/ legaripa maj but kamel konstitucionale aranzmanura. Po drom te astarel pes balanso mashkar stabiliteto thaj fleksibiliteto, shaj avel lache te kerel pes specifikacia pala rekonsideracia varesave intervalurengi thaj kade te phagavel pes e politika/te kerel pes depolitizacia e procesurengi thaj te kerel pes palpale analiza e procesurengi save si maj cerra/maj zala pe opozite riga.

23) Averchandipe/diferenca mashakar kadi rekomodacia thaj rekomodacia 22 si kaj kadi maj palutni del zor te keren pes testura pala neve thaj inovative rezimura, maj but deso te kerel pes specifikacia e vramaki/terminurengi pala paruvipe/alteracia e aranzmaanurengi save egzistirin. Lache thaj responsabile barederipa/autoriteturavshaj keren/alosaren averchande droma ande averchande situacie mashkar centrale autoritetura/barederipa thaj minoriteturenge reprezentantura. Alosaripe gasave dromengo shaj avel lachi ekspirianca maj palal pala e procesura inovaciake thaj implementaciake.

. Juristikane Draba/Remedies

24) Ando paragrafo 30 katar Copenhagen Dokumento/Lil, OSCE partcipaciake thema “vazde opre khetane o fakto kaj nacionale- minoriteturengo problemo shaj avel lache phagardino ande demokratikano politikasko butjaripasko fremo savo ka avel khetane e zakonosar funkcionalo thaj indepedento krisimaske sistemosa.” Idea pala efektive juristikane draba si sikadini vi ando Artiklo 2(3) katar Mashkarthemutni Konvencia pala Civile thaj Politikane Chachipa/Xakaja, pal

32  Lund Rekomandacija...

“juristikano drabo” si sikadino ando Artiklo 11 Europake Charteresko/Sherutne Lilesko pala Lokalo Korko-Governipe.

Juristikani Analiza (review) shaj kerel o konstitucionalo/maj baro krisi khetane relevante mashkarthemutne manushikane chachimaske organurenca. Na-juristikane mehanizmura thaj institucie, sar si e nacionale komisie, ombdusmanura, mashkar-etnikane bordura shaj khelen jekh kritikani rola sar si vi sikadino ando paragrafo 27 katar Copenhagen Dokumento, Artiklo 14(2) Mashkartemutne Konvenciako pala Phagavipe/Eliminacia Pe sa Formi katar e rasistikane Diskriminacie, thaj paragrafo 36 andar Vienna deklaracia pala Programura thaj Akcie save si adoptuime/lendine katar Saste Lumaki Konferencia pala Manushikane Chachipa/Xakaja ande 1993-to bersh.

33

Recomandarile de la Lund cu Privire la Participarea Efectiva a Minoritatilor Nationale La Viata Publica & Nota explicativa

septembrie 1999 Orice informatie continuta în aceasta brosura poate fi copiata; referirile la sursa vor fi apreciate. Brosura originala în limba engleza a fost elaborata si publicata de Foundation on Inter-Ethnic Relations, ISBN 90-7598905 – 9.

Pentru informatii suplimentare va rugam contactati:

Office of the High Commissionar on National Minorities Prinsessegracht 22 2514 AP The Hague Tel: 00-31-(0)70 312 5500 Fax: 00-31-(0)70 363 5910 E-mail: hcnm@hcnm.org  Recomandarile de la Lund

CUPRINS

Introducere 2

Recomandarile de la Lund ...

I. Principii generale 7

II. Participarea la luarea deciziilor 8 A. Aranjamente la nivelul guvernului central B. Alegeri C. Aranjamente la nivele regionale si locale D. Organe consultative

III. Autoguvernarea 10 A. Aranjamente neteritoriale B. Aranjamente teritoriale

IV. Garantii 12 A. Garantii constitutionale si juridice B. Remedii

Nota explicativa la Recomandarile de la Lund...

I. Principii generale 15

II. Participarea la luarea deciziilor 21 A. Aranjamente la nivelul guvernului central B. Alegeri C. Aranjamente la nivele regionale si locale D. Organe consultative

III. Autoguvernarea 26 A. Aranjamente neteritoriale B. Aranjamente teritoriale

IV. Garantii 31 A. Garantii constitutionale si juridice B. Principii generale

1  Recomandarile de la Lund

INTRODUCERE

Prin Deciziile de la Helsinki din iulie 1992, Organizatia pentru Securitate si Cooperare din Europa a instituit functia de Înalt Comisar pentru Minoritatile Nationale ca “instrument de prevenire a conflictelor într-o etapa cît mai timpurie cu putinta”. Acest mandat a fost creat, în mare masura, ca reactie la situatia din fosta Iugoslavie, deoarece exista temerea ca aceste evenimente s-ar putea repeta într-o alta regiune a Europei, mai ales în tarile aflate în perioada de tranzitie spre democratie, si ar putea astfel submina perspectivele de pace si prosperitate preconizate de Carta de la Paris pentru o noua Europa, adoptata de sefii de stat si de guvern în noiembrie 1990.

Începînd cu data de 1 ianuarie 1993, domnul Max van der Stoel a devenit primul Înalt Comisar pentru Minoritatile Nationale (HCMN) al OSCE. Beneficiind de o întinsa experienta personala ca fost membru al Parlamentului, ca Ministru de Externe al Olandei, ca reprezentant permanent al Olandei la Natiunile Unite si militant pentru drepturile omului, domnul van der Stoel si-a îndreptat atentia spre numeroasele dispute existente între minoritati si autoritatile centrale din Europa, dispute care, în opinia domniei sale, puteau sa se agraveze. Actionînd pe cale diplomatica, Înaltul Comisar pentru Minoritatile Nationale, s-a implicat în problemele din peste 12 tari, printre care Albania, Croatia, Estonia, Ungaria, Kazahstan, Kirghizstan, Letonia, fosta Republica Iugoslava a Macedoniei, România, Slovacia si Ucraina. Actiunile domniei sale s-au concentrat în primul rînd asupra situatiilor în care erau implicate persoane apartinînd grupurilor nationale/etnice ce constituie majoritatea numerica într-un stat si minoritatea numerica în alt stat, reprezentînd asadar subiecte de interes pentru autoritatile guvernamentale din ambele state si constituind o potentiala sursa de tensiuni, daca nu de conflicte inter-statale. Este incontestabil faptul ca astfel de tensiuni definesc o mare parte din istoria Europei.

În abordarea continutului tensiunilor în care sînt implicate minoritatile nationale, Înaltul Comisar pentru Minoritatile Nationale trateaza problemele ca agent independent, impartial si care actioneaza în spiritul cooperarii. Desi institutia Înaltului Comisar pentru Minoritatile Nationale nu constituie un mecanism de control, ea recurge la standardele internationale acceptate de fiecare stat ca principal cadru de analiza si fundament pentru recomandari specifice. În aceasta privinta, este important sa reamintim angajamentele asumate de toate statele membre ale OSCE, mai ales cele cuprinse în Documentul de la Copenhaga a Conferintei asupra Dimensiunii Umane din 1990, care, în Partea a IV-a, defineste

2  Recomandarile de la Lund

standarde detaliate privitoare la minoritatile nationale. Toate statele membre ale OSCE au obligatia de a respecta prevederile privind drepturile omului, inclusiv cele referitoare la drepturile minoritatilor nationale ale Natiunilor Unite, si o mare majoritate a statelor membre OSCE au, de asemenea, obligatia de a respecta normele impuse de Consiliul Europei.

De-a lungul a peste sase ani de activitate intensa, Înaltul Comisar pentru Minoritatile Nationale a identificat anumite probleme si teme recurente care au devenit obiectul atentiei domniei sale într-o serie de state în ale caror probleme s- a implicat. Printre acestea, se numara problema educatiei pentru minoritatile nationale si a folosirii limbilor minoritare, ele remarcîndu-se prin importanta lor covîrsitoare în pastrarea si dezvoltarea identitatii persoanelor apartinînd minoritatilor nationale. În vederea realizarii unei aplicari adecvate si coerente a drepturilor minoritatilor nationale relevante în aria OSCE, Înaltul Comisar pentru Minoritatile Nationale a solicitat Fundatiei pentru Relatii Interetnice – organizatie neguvernamentala înfiintata în 1993 în scopul îndeplinirii unor activitati specializate care sa vina în sprijinul Înaltului Comisar pentru Minoritatile Nationale – sa reuneasca doua grupuri de experti independenti, recunoscuti pe plan international, pentru a elabora doua seturi de recomandari: Recomandarile de la Haga referitoare la drepturile minoritatilor nationale la educatie (1996) si Recomandarile de la Oslo cu privire la drepturile lingvistice ale minoritatilor nationale (1998). Ambele seturi de recomandari au devenit ulterior puncte de referinta pentru factori de decizie politica si legislativa din numeroase state. Recomandarile (în diferite limbi) pot fi procurate gratuit de la Fundatia pentru Relatii Interetnice.

O a treia problema recurenta în numeroase situatii în care s-a implicat Înaltul Comisar pentru Minoritatile Nationale, o constituie modalitatile de participare efectiva a minoritatilor nationale la guvernarea statelor. Pentru a-si forma o idee asupra viziunii si experientelor statelor membre OSCE în aceste chestiuni si pentru a permite statelor sa-si împartaseasca între ele experientele proprii, Înaltul Comisar pentru Minoritatile Nationale si Oficiul pentru institutii democratice si drepturile omului a OSCE au convocat o conferinta care sa reuneasca toate statele membre ale OSCE si organizatiile internationale relevante, sub titlul „Guvernare si participare: integrarea diversitatii”, care s-a desfasurat în Locarno, Elvetia, în perioada 18-20 octombrie 1998. Declaratia presedintelui conferintei, facuta la finele reuniunii, a trecut în revista temele conferintei si a remarcat oportunitatea “unor activitati ulterioare concrete, inclusiv dezvoltarea în continuare a diferitelor concepte si mecanisme de buna guvernare cu participarea efectiva a minoritatilor, care sa conduca la integrarea diversitatii în cadrul statului”. În acest sens, Înaltul

3  Recomandarile de la Lund

Comisar pentru Minoritatile Nationale a cerut Fundatiei pentru Relatii Interetnice, în cooperare cu Institutul de Drepturile Omului si Legislatie Umanitara Raoul Wallenberg, sa reuneasca un grup de experti recunoscuti pe plan international care sa elaboreze recomandari si sa schiteze alternative, în concordanta cu standardele internationale relevante. Rezultatul acestei initiative îl reprezinta Recomandarile de la Lund cu privire la participarea efectiva a minoritatilor nationale în viata publica – denumite dupa orasul suedez în care expertii s-au întrunit pentru ultima data si au finalizat recomandarile. În rîndul expertilor s-au numarat juristi specializati în dreptul international referitor la minoritati, politologi specializati în ordinea constitutionala si în sisteme electorale, si sociologi specializati în probleme minoritatilor. Mai concret, sub presedintia directorului Institutului de Drepturile Omului si Legislatie Umanitara Raoul Wallenberg, profesorul Gudmundur Alfredsson, expertii consultati au fost:

Profesorul Gudmundur Alfredsson (islandez), directorul Institutului Raoul Wallenber, Universitatea Lund; Profesorul Vernon Bogdanor (britanic), profesor de studii guvernamentale, Universitatea Oxford; Profesor Vojin Dimitrijevi (iugoslav), directorul Centrului pentru Drepturile Omului din Belgrad; Dr. Asbjorn Eide (norvegian), Directorul Institutului Norvegian pentru Drepturile Omului; Profesor Yash Ghai (kenian), Sir YK Pao, profesor de drept public, Universitatea din Hong Kong; Profesor Hurst Hannum (american), profesor de drept international, Fletcher School of Law and Diplomacy, Universitatea Tufts; Mr. Peter Harris (sudafrican), director executiv al Institutului International pentru Democratie si Asistenta Electorala; Dr. Hans-Joachim Heintze (german), director al Institut für Friedensicherungsrecht und Humanitäries Völkerrecht, Universitatea Ruhr, Bochum; profesor Ruth Lapidoth (israelian), profesor de drept international si presedintele Comitetului academic al Institutului pentru Studii Europene, Universitatea de Limba Ebraica din Ierusalim; profesor Rein Müllerson (estonian), Seful Catedrei de Drept International, King’s College, Universitatea din Londra; Dr. Sarlotta Pufflerova (slovac), director al Fundatiei Cetatean si Minoritatea/Minority Rights Group; Profesor Steven Ratner (american), profesor de drept international, Universitatea Texas; Dr. Andrew Reynolds (britanic), asistent universitar Studii Guvernamentale, Universitatea Notre Dame; Mr. Miquel Strubell (spaniol si britanic), directorul Institutului de Socio-Lingvistica Catalana, Guvernul Cataloniei; Profesor Markku Suksi (finlandez), profesor de drept public, Universitatea Abo Akademie; Profesor Danilo Türk (sloven), profesor de drept international, Universitatea Ljubljana; Dr. Fernand de

4  Recomandarile de la Lund

Varennes (canadian), profesor de drept si directorul Centrului Asia-Pacific pentru Drepturile Omului si Prevenirea Conflictelor Etnice, Universitatea Murdoch; Profesor Roman Wieruszewski (polonez), directorul Centrului de Drepturile Omului din Poznan, Academia poloneza de Stiinte.

Întrucît standardele existente referitoare la drepturile minoritatilor fac parte din drepturile omului, în cadrul consultarilor s-a pornit de la premiza ca statele respecta toate celelalte obligatii privitoare la drepturile omului, incluzînd, în special, dreptul la nediscriminare. S-a considerat, de asemenea, ca obiectivul suprem al tuturor drepturilor omului este dezvoltarea completa si libera a personalitatii umane individuale în conditii de egalitate. În consecinta, s-a considerat ca societatea civila ar trebui sa fie deschisa si fluida si, ca atare, sa integreze toate persoanele, inclusiv cele apartinînd minoritatilor nationale. Mai mult, întrucît obiectivul unei bune guvernari democratice este de a servi nevoile si interesele întregii populatii, s-a presupus ca toate guvernele se straduiesc sa asigure maximum de oportunitati de a se contribui la luarea de decizii de interes public de catre toti cei afectati de ele.

Scopul Recomandarilor de la Lund, ca si al Recomandarilor de la Haga si Oslo care le-au precedat, îl constituie încurajarea si facilitarea adoptarii de catre State a unor masuri specifice, menite sa micsoreze tensiunile legate de minoritatile nationale si astfel sa serveasca obiectivului fundamental al Înaltului Comisar pentru Minoritatile Nationale de a preveni conflictele. Recomandarile de la Lund cu privire la participarea efectiva a minoritatilor nationale la viata publica încearca atît sa clarifice într-un limbaj relativ direct cît si sa se întemeieze pe continutul drepturilor minoritatilor si a celorlalte standarde aplicabile în general situatiilor în care se implica Înaltul Comisar pentru Minoritatile Nationale. Standardele au fost interpretate astfel încît sa se asigure coerenta aplicarii lor în statele deschise si democratice. Recomandarile sînt împartite în patru sub-titluri care grupeaza cele 24 de recomandari în principii generale, participarea la luarea deciziilor, autoguvernare, si cai de garantare a participarii efective la viata publica. Împartirea conceptuala de baza din cadrul Recomandarilor de la Lund urmeaza doua directii: participarea la guvernarea Statului ca un întreg, si autoguvernarea în anumite chestiuni de ordin intern sau local. Sînt posibile si cunoscute o plaja larga de solutii. În cadrul mai multor recomandari sînt sugerate alternative. Toate recomandarile se vor interpreta în concordanta cu principiile generale expuse în partea întîi. O explicare mai detaliata a fiecarei recomandari se gaseste în Nota explicativa însotitoare, unde se gasesc trimiteri la standardele internationale relevante.

5 Recomandarile de la Lund

6  Recomandarile de la Lund

RECOMANDARILE DE LA LUND CU PRIVIRE LA PARTICIPAREA EFECTIVA A MINORITATILOR NATIONALE LA VIATA PUBLICA

I. PRINCIPII GENERALE

1. Participarea efectiva a minoritatilor nationale la viata publica constituie o componenta esentiala a unei societati pasnice si democratice. Experienta din Europa si din alte parti ale lumii arata ca adeseori, pentru promovarea unei astfel de participari, guvernele trebuie sa instituie reglementari specifice pentru minoritatile nationale. Aceste Recomandari au scopul de a facilita integrarea minoritatilor în cadrul statului si de a da minoritatilor posibilitatea sa-si pastreze identitatea si caracteristicile proprii, promovîndu-se prin aceasta buna guvernare si integritatea statului.

2. Aceste recomandari se întemeiaza principiile fundamentale si prevederile dreptului international, precum respectul pentru demnitatea umana, egalitatea în drepturi si nediscriminarea, deoarece ele se rasfrîng asupra drepturilor minoritatilor nationale de a participa la viata publica si de a se bucura de alte drepturi politice. Statele au datoria de a respecta drepturile omului recunoscute pe plan international precum si statul de drept, întrucît acestea fac posibila dezvoltarea plenara a societatii în conditii de toleranta, pace si prosperitate.

3. Cînd sînt create institutii specifice menite sa asigure participarea efectiva a minoritatilor la viata publica, întrucît aceste institutii pot fi investite cu exercitarea unei anumite autoritati sau responsabilitati, ele trebuie sa respecte drepturile omului tuturor persoanelor afectate.

4. Persoanele se identifica prin numeroase moduri, pe lînga identitatea lor de membru al unei minoritati nationale. Decizia în privinta apartenentei la o minoritate nationala, sau la majoritate, sau la nici una din acestea, revine individului si ea nu trebuie sa îi fie impusa. Mai mult, nici o persoana nu trebuie sa sufere din cauza unei astfel de alegeri sau din cauza refuzului de a face o astfel de alegere.

5. În crearea de institutii si proceduri conforme cu prezentele recomandari sînt importante atît substanta lor cît si procesul în sine. Autoritatile guvernamentale si minoritatile nationale ar trebui sa urmeze un proces de

7  Recomandarile de la Lund

consultare cuprinzator, transparent si responsabil pentru a mentine un climat de încredere. Statul ar trebui sa încurajeze mass media publice sa cultive cunoasterea interculturala si sa prezinte preocuparilor minoritatilor.

II. PARTICIPAREA LA LUAREA DECIZIILOR

A. Aranjamente la nivelul guvernului central

6. Statele trebuie sa asigure minoritatilor nationale posibilitatea de a se face auzite la nivelul guvernului central, inclusiv prin prevederi speciale, daca este necesar. În functie de situatie, acestea pot include:

- reprezentarea speciala a minoritatilor nationale prin acordarea, de exemplu, din oficiu a unui numar de locuri în una sau în ambele camere ale parlamentului sau în comisiile parlamentare; alte forme de garantare a participarii la procesul legislativ;

- întelegeri oficiale sau neoficiale în vederea alocarii membrilor minoritatilor nationale de functii în guvern, în curtea suprema sau constitutionala sau la nivelul curtilor inferioare, si functii în organele consultative desemnate sau în alte organe de nivel înalt;

- mecanisme menite sa asigure luarea în considerare a solicitarilor minoritatilor în cadrul ministerelor de resort, de exemplu, prin asigurarea de personal pentru rezolvarea problemelor minoritatilor sau emiterea de directive permanente; si

- masuri speciale în vederea participarii minoritatii la functiile publice, cît si asigurarea de servicii publice în limba minoritatii nationale.

B. Alegeri

7. Experientele din Europa si din alte parti ale lumii au demonstrat importanta procesului electoral în facilitarea participarii minoritatilor la sfera politica. Statele trebuie sa garanteze persoanelor apartinînd minoritatilor nationale dreptul de a lua parte la administrarea treburilor publice, inclusiv prin dreptul de a vota si de a candida fara discriminare pentru functii.

8  Recomandarile de la Lund

8. Reglementarile privind formarea si activitatea partidelor politice ar trebui sa respecte principiul liberei asocieri din dreptul international. Acest principiu include libertatea de a înfiinta atât partide politice bazate pe identitati comune, cât si partide ce nu se identifica exclusiv cu interesul unei comunitati specifice.

9. Sistemul electoral ar trebui sa faciliteze influenta exercitata de minoritati si reprezentarea minoritatilor.

- În zonele unde minoritatile sînt compacte, o singura circumscriptie electorala poate asigura reprezentarea suficient a minoritatii;

- Sistemele reprezentarii proportionale, în care cota unui partid politic la nivelul votului national se regaseste în numarul de mandate pe care acesta le detine, poate contribui la reprezentarea minoritatilor;

- Anumite forme de vot preferential, în care electorii claseaza candidatii în ordinea preferintelor, ar putea facilita reprezentarea minoritatii si promova cooperarea în interiorul comunitatii;

- Un prag electoral mai coborît pentru accederea în corpurile legiuitoare ar putea facilita includerea minoritatilor nationale în guvernare.

10. Este de dorit ca granitele geografice ale circumscriptiilor electorale sa fie stabilite astfel încît sa faciliteze reprezentarea echitabila a minoritatilor nationale.

C. Aranjamente la nivele regionale si locale

11. Statele ar trebui sa adopte masuri în vederea promovarii participarii minoritatilor nationale la nivelele regionale si locale, cum ar fi cele mentionate mai sus referitoare la nivelul guvernului central (paragrafele 6-10). Structurile si procesele de luare a deciziilor a autoritatilor regionale si locale ar trebui sa fie transparente si accesibile în vederea încurajarii participarii minoritatilor.

9  Recomandarile de la Lund

D. Organe consultative

12. Statele trebuie sa înfiinteze organe consultative într-un cadru institutional corespunzator, care sa serveasca ca si canale de dialog între autoritatile guvernamentale si minoritatile nationale. Astfel de organe ar putea, de asemenea, include comisii cu obiective specifice pentru rezolvarea diferitelor probleme — locuinte, terenuri, educatie, limba, si cultura. Compozitia acestor organe trebuie sa reflecte obiectivul lor si sa contribuie la o comunicare mai eficienta si la promovarea intereselor minoritatilor.

13. Aceste organe trebuie sa aiba posibilitatea sa ridice probleme în fata factorilor de decizie, sa elaboreze recomandari, sa formuleze propuneri legislative si de alta natura, sa monitorizeze evolutia dar si sa înainteze puncte de vedere asupra deciziilor propuse de guvern, care ar afecta direct sau indirect minoritatile. Autoritatile guvernamentale trebuie sa se consulte în mod regulat cu aceste organe în privinta legislatiei referitoare la minoritati si în privinta masurilor administrative pentru a contribui la satisfacerea nevoilor minoritatilor si la construirea unui climat de încredere. Functionarea eficienta a acestor organe necesita resurse adecvate.

III. AUTOGUVERNAREA

14. Participarea efectiva a minoritatilor la viata publica ar putea necesita aranjamente neteritoriale sau teritoriale de autoguvernare sau o combinare a acestora. Statele ar trebui sa asigure resurse adecvate pentru astfel de aranjamente.

15. Pentru succesul unor astfel de aranjamente este esential ca autoritatile guvernamentale si minoritatile sa recunoasca necesitatea unor decizii centrale si uniforme în anumite domenii a guvernarii deopotriva cu avantajul diversitatii în alte domenii.

- functii care sînt, în general, exercitate de catre autoritatile centrale includ apararea, politica externa, imigrarea si vamile, politicile macroeconomice si monetare;

10  Recomandarile de la Lund

- alte functii, cum ar fi cele identificate mai jos, pot fi administrate de minoritati sau administratii teritoriale sau pot fi împartite cu autoritatile centrale;

- functiile pot fi împartite asimetric pentru a raspunde diferitelor situatii ale minoritatilor în cadrul aceluiasi stat.

16. Institutiile autoguvernarii, fie teritoriale sau neteritoriale, trebuie sa fie cladite pe principii democratice pentru a se garanta ca ele reflecta într- adevar punctul de vedere al populatiei respective.

A. Aranjamente neteritoriale

17. Aranjamentele neteritoriale sînt utile pentru mentinerea si dezvoltarea identitatii si culturii minoritatilor nationale.

18. Domeniile care pot fi reglementste cel mai usor prin aceste aranjamente cuprind educatia, cultura, folosirea limbii minoritare, religia, si alte probelme decisive pentru identitatea si modul de viata al minoritatilor nationale.

- persoanele si grupurile au dreptul de a-si folosi numele în limba materna si de a obtine recunoasterea oficiala a numelor lor;

- luînd în considerare responsabilitatea autoritatilor guvernamentale în definirea standardelor educationale, institutiile minoritatilor pot elabora programele scolare pentru predarea limbilor minoritare, a culturii, sau a amîndurora;

- minoritatile îsi pot alege si se pot bucura de propriile simboluri si alte forme de expresie culturala.

B. Aranjamente teritoriale

19. Toate democratiile au structuri de guvernare la diferitele nivele teritoriale. Experienta în Europa si din alte parti ale lumii arata valoarea predarii anumitor functii executive si legislative de la nivelul central la cel regional, dincolo de simpla descentralizare a administratiei guvernamentale centrale, de la capitala la birouri regionale sau locale. Bazîndu-se pe principiul subsidiaritatii, Statele trebuie sa mizeze pe

11  Recomandarile de la Lund

aceasta devolutie teritoriala a puterii, inclusiv pe functii specifice ale autoguvernarii, îndeosebi în zonele în care ele ar deschide minoritatilor oportunitati de a exercita autoritate asupra chestiunilor ce le privesc.

20. Administratii locale, regionale sau autonome adecvate circumstantelor istorice si teritoriale specifice ale minoritatilor nationale ar putea prelua serie de functii pentru a raspunde mai eficient problemelor acestor minoritati.

- functii în cazul carora astfel de administratii si-au asumat cu succes o autoritate fundamentala sau semnificativa includ educatia, cultura, folosirea limbii minoritare, problemele de mediu, planificarea locala, resursele naturale, dezvoltarea economica, forte de ordine locale, precum si locuintele, sanatatea si alte servicii sociale;

- functiile împartite antre autoritatile regionale si cele centrale includ impozitarea, administrarea justitiei, turismul si tansportul.

21. Autoritatile locale, regionale si cele autonome trebuie sa respecte si sa asigure drepturile fiecarei persoane, inclusiv dreptul oricaror minoritati din jurisdictia lor.

IV. GARANTII

A. Garantii constitutionale si juridice

22. Structurile autoguvernarii trebuie stabilite prin lege si, în general, sa nu poata fi schimbate în modul în care se schimba legislatia obisnuita. Aranjamentele pentru promovarea participarii minoritatilor la luarea deciziilor pot fi hotarîte prin lege sau prin alte masuri corespunzatoare.

- Aranjamentele adoptate ca prevederi constitutionale necesita, în mod normal, un prag mai înalt de voturi ale legislativului sau populatiei pentru a fi adoptate sau amendate;

- schimbari în aranjamentele de autoguvernare stabilite de catre legislatie de cele mai multe ori necesita acordul unei majoritati calificate a legislativului, a organelor autonome sau a organismelor reprezentînd minoritatile nationale, sau a ambelor;

12  Recomandarile de la Lund

- o reanalizare periodica a aranjamentelor de autoguvernare si de participare a minoritatilor nationale la luarea deciziilor poate oferi oportunitati utile pentru a stabili daca, în lumina experientei si a evolutiei circumstantelor, aceste aranjamente trebuie amendate.

23. Poate fi luata în considerare posibilitatea aranjamentelor provizorii sau treptate care permit testarea si dezvoltarea unor noi forme de participari. Aceste aranjamente pot fi stabilite prin lege sau prin cai informale pentru o perioada determinata de timp, putînd fi extinse, modificate sau anulate în funcâie de succesul obtinut.

B. Remedii

24. Participarea efectiva a minoritatilor nationale la viata publica necesita consacrarea unor canale de consultare pentru prevenirea conflictelor si rezolvarea disputelor, cît si posibilitatea utilizarii unor mecanisme alternative sau ad-hoc daca este necesar. Aceste metode includ:

- rezolvarea judiciara a conflictelor, cum ar fi revizuirea judiciara a legislatiei sau actiunilor administrative, ceea ce face necesara existenta unei justitii independente, accesibile si impartiale în Stat, ale carei decizii sa fie respectate; si

- mecanisme suplimentare de rezolvare a disputelor, cum ar fi negocierea, constatarea faptelor, medieri, arbitraj, un avocat al poporului pentru minoritati nationale, si comisii speciale, care pot servi ca mecanisme si elemente centrale în rezolvarea revendicarilor în materie de guvernare.

13 Recomandarile de la Lund

14  Recomandarile de la Lund

NOTA EXPLICATIVA LA RECOMANDARILE DE LA LUND CU PRIVIRE LA PARTICIPAREA EFECTIVA A MINORITATILOR NATIONALE ÎN VIATA PUBLICA

I. PRINCIPII GENERALE

1. Atît Carta Natiunilor Unite (în continuare parte Carta UN) cît si documentele în virtutea carora s-a nfiintat CSCE/OSCE cauta sa mentina si sa consolideze securitatea si pacea internationala prin dezvoltarea unor relatii de prietenie si de cooperare între Statele în aceeasi masura suverane care respecta drepturile omului, inclusiv drepturile persoanelor apartinînd minoritatilor nationale. Într-adevar, istoria arata ca esecul în respectarea drepturilor omului, inclusiv a drepturilor minoritatilor, poate submina stabilitatea unui Stat si afecta relatiile dintre State, periclitînd astfel pacea si securitatea internationala.

Începînd cu Principiul VII al decalogului Actului Final de la Helsinki (1975), Statele participante OSCE au accentuat legatura fundamentala dintre respectarea intereselor legitime ale persoanelor apartinînd minoritatilor nationale si mentinerea pacii si stabilitatii. Aceasta legatura a fost reiterata în documente fundamentale ulterioare, cum ar fi Documentul Final al Reuniunii CSCE de la Madrid 1983 (Alineatul 15), Documentul Final al Reuniunii CSCE de la Viena 1989 (Aliniatele 18, 19) si Carta de la Paris pentru o Noua Europa 1990, precum si în documente ulterioare adoptate în cadrul unor reuniuni la nivel înalt, de exemplu Deciziile de la Helsinki 1992 (Partea a IV-a, paragraful 24) si Documentul de la Lisabona 1996 (Partea I, Declaratia de la Lisabona cu privire la un model de securitate comuna si cuprinzatoare pentru Europa secolului XXI, paragraful 2). La nivelul Natiunilor Unite, legatura dintre protectia si promovarea drepturilor minoritatilor nationale si mentinerea pacii si stabilitatii, este exprimata, inter alia, în preambulul la Declaratia Natiunilor Unite cu privire la drepturile persoanelor apartinînd minoritatilor nationale, etnice, religioase si lingvistice din 1992 (în continuare „Declaratia UN cu privire la minoritati”). Pe lînga aceasta, ca urmare a adoptarii Cartei de la Paris pentru o Noua Europa, toate Statele participante OSCE se angajeaza în favoarea unei guvernari democratice.

15  Recomandarile de la Lund

Oportunitatile depline pentru o exercitare egala a drepturilor omului de catre persoanele apartinînd minoritatilor nationale presupune participarea lor efectiva la procesele de luare a deciziilor, în special la cele care le afecteaza în mod direct. Chiar daca circumstantele pot diferi, iar procedurile democratice obisnuite veni în întîmpinarea nevoilor si aspiratiilor minoritatilor nationale, experienta demonstreaza totusi ca adeseori se impun masuri speciale pentru a se facilita participarea efectiva a minoritatilor la luarea deciziilor. Urmatoarele standarde internationale angajeaza Statele sa ia astfel de masuri pentru asmenea situatii: în conformitate cu paragraful 35 al Documentului Reuniunii de la Copenhaga al Conferintei asupra Dimensiunii Umane a CSCE din 1990 (mai departe „Documentul de la Copenhaga”), statele participante OSCE “vor respecta dreptul persoanelor care apartin minoritatilor nationale de a participa efectiv la treburile publice, îndeosebi la activitatile privind protectia promovarea identitatii unor astfel de minoritati”; în conformitate cu Articolul 2, paragraful 2 si 3 al Declaratiei UN cu privire la minoritati din 1992 „[...] persoanele apartinînd minoritatilor nationale au dreptul sa participe efectiv la viata publica [...]” si „[...] au dreptul de a participa efectiv la luarea deciziilor la nivel national si unde este potrivit, la nivel regional, privind minoritatea careia îi apartin sau în regiunile unde traiesc [...]”; si, în conformitate cu Articolul 15 al Conventiei-cadru pentru protectia minoritatilor nationale al Consiliului Europei din 1994 (mai departe „Conventia-cadru”), statele membre „vor crea conditiile necesare pentru participarea efectiva a persoanelor apartinînd minoritatilor nationale la viata culturala, sociala si economica si la treburile publice, în special acelea care le privesc direct”.

Crearea oportunitatilor pentru participarea efectiva considera de la sine înteles ca o astfel de participare va fi voluntara. Totusi, se face o distinctie între notiunea fundamentala de integrare sociala si politica si procesele si rezultatele care constituie o asimilare fortata, asa cum avertizeaza Articolul 5 al Conventiei-cadru. Urmarirea intereselor legitime ale persoanelor apartinînd minoritatilor nationale evolua pasnic doar prin procese voluntare, ce ofera perspective reale de obtinere a unor rezultate optime în politica publica si în legislatie. Astfel de procese integratoare, participative servesc obiectivele unei bune guvernari care sa raspunda intereselor întregii populatii – împletind toate interesele în construirea vietii publice si pîna la urma întarind integritatea Statului. Standardele internationale referitoare la participarea efectiva a minoritatilor în viata publica subliniaza faptul ca ele nu implica drepturi ce ar angaja vreun fel

16  Recomandarile de la Lund

de activitate ce ar contraveni telurilor si principiilor Natiunilor Unite, al OSCE sau al Consiliului Europei, inclusiv egalitatea în suveranitate, integritatea teritoriala si independenta politica a Statelor (vezi paragraful 37 al Documentului de la Copenhaga, articolul 8 (4) al Declaratiei Natiunilor Unite cu privire la minoritati si preambulul Conventiei-cadru.

2. În spiritul paragrafului 25 al Partii IV al Documentului de la Helsinki (1992), recomandarile de fata pleaca de la angajamentele asumate în domeniu întrucât ele ofera Statelor participante OSCE „noi cai pentru o implementare mai eficienta a angajamentelor lor din cadrul OSCE, inclusiv cele referitoare la protectia si crearea conditiilor pentru promovarea identitatilor etnice, culturale, lingvistice si religioase ale minoritatilor nationale”.

Articolul 1(3) al Cartei Natiunilor Unite specifica faptul ca unul dintre telurile acestei organizatii este „realizarea cooperarii internationale în solutionarea problemelor internationale de natura economica, sociala culturala sau umanitara si promovarea si încurajarea respectarii drepturilor omului si libertatilor fundamentale pentru toti, fara deosebire de rasa, sex, limba sau religie” — exprimata în continuare si în articolul 55 (c), imcluzînd „respectul universal pentru drepturile omului si libertatile fundamentale si respectarea acestora, fara deosebire de rasa, sex, limba sau religie”. Carta se bazeaza pe relatia profunda dintre respectarea drepturilor omului si pacea si securitatea internationala, valoarea fundamentala a demnitatii umane fiind exprimata, în continuare, în articolul 1 al Declaratiei Universale a Drepturilor Omului (1948) si în preambulul Pactului international cu privire la drepturile civile si politice (1966) si în Pactul international cu privire la drepturile economice, sociale si culturale (1966) si în Conventia internationala privind eliminarea tuturor formelor de discriminare rasiala (1965). O astfel de demnitate este în aceeasi masura inalienabila pentru orice fiinta umana si este însotita de drepturi egale si inalienabile.

Urmare a premisei demnitatii egale si drepturilor inalienabile este principiul nediscriminarii, asa cum este el exprimat, practic, în toate instrumentele internationale de drepturile omului, inclusiv îndeosebi, în articolul 2 al Declaratiei Universale a Drepturilor Omului, articolul 2 si 26 al Pactului international cu privire la drepturile civile si politice, si articolul 2 al Pactului international cu privire la drepturile economice, sociale si culturale. Articolul 1 al Conventiei internationale pentru

17  Recomandarile de la Lund

eliminarea tuturor formelor de discriminare rasiala enunta clar ca acest instrument interzice discriminarea si pe baza „descendentei, originii nationale sau etnice”. Articolul 14 al Conventiei europene pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale din 1950 (în continuare „Conventia europeana a drepturilor omului”), de asemenea, extinde explicit principiul nediscriminarii pentru a acoperi si baza de „origine nationala sau sociala, (sau) asocierea cu o minoritate nationala”, ori de cîte ori sînt vizate drepturile si libertatile garantate de Conventie. Într- adevar, constitutiile majoritatii Statelor participante OSCE includ aceste afirmatii si principii.

În masura în care persoanele apartinînd minoritatilor nationale au dreptul de a participa efectiv la viata publica, ele sînt îndreptatite sa se bucure de acest drept fara discriminare, asa cum acesta este exprimat în paragraful 31 al Documentului de la Copenhaga, articolul 4 al Conventiei-cadru, si articolul 4 (1) al Declaratiei Natiunilor Unite cu privire la minoritati. Totusi, conform articolului 4(2) al Conventiei-cadru, preocuparea pentru demnitate egala depaseste principiul nediscriminarii pentru a ajunge la „egalitatea deplina si efectiva între persoanele apartinînd unei minoritati nationale si cele apartinînd majoritatii”, fapt în vederea caruia statele vor “adopta, acolo unde este cazul, masuri adecvate..., în toate domeniile vietii... politice” si „ele vor tine seama în mod corespunzator, în aceasta privinta, de conditiile specifice în care se afla persoanele apartinînd minoritatilor nationale”.

În cadrul recomandarii, legatura dintre respectarea drepturilor omului si dezvoltarea societatii civile reflecta chemarea la o „democratie politica eficienta” care, în conformitate cu preambulul Conventiei Europene a drepturilor omului, este în strînsa legatura cu dreptatea si pacea din lume. Statele participante OSCE au reafirmat în Carta de la Paris pentru o Noua Europa ca guvernarea democratica, inclusiv respectarea drepturilor omului, este baza prosperitatii.

3. Cînd institutii specifice sînt create pentru asigurarea participarii efective a minoritatilor la viata publica, crearea acestora nu va încalca drepturile celorlalti. Drepturile omului vor fi totdeauna respectate, inclusiv de catre aceste institutii carora Statul le poate delega anumite puteri. În conformitate cu paragraful 33 al Documentului de la Copenhaga, cînd Statele participante [OSCE] iau masuri necesare în vederea protejarii identitatii persoanelor apartinînd minoritatilor nationale, „asemenea

18  Recomandarile de la Lund

masuri vor trebui sa fie conforme cu principiile egalitatii si nediscriminarii fata de ceilalti cetateni ai statului participant respectiv”. Documentul de la Copenhaga stipuleaza, în continuare, în paragraful 38 ca „Statele participante [OSCE], în eforturile lor vizînd protejarea si promovarea drepturilor persoanelor apartinînd minoritatilor nationale, vor respecta pe deplin angajamentele luate în virtutatea conventiilor în vigoare în domeniul drepturilor omului si altor instrumente internationale”. Conventia-cadru are o prevedere similara în articolul 20: „În exercitarea drepturilor si libertatilor decurgînd din principiile înscrise în prezenta Conventie-cadru, orice persoana apartinînd unei minoritati nationale va respecta legislatia nationala si drepturile celorlalti, în special ale persoanelor apartinînd majoritatii sau altor minoritati nationale”. Aceasta se refera în mod explicit la cazul „minoritatii în cadrul minoritatii”, în special în context teritorial (vezi recomandarile 16 si 21 de mai jos). Aceasta va include, de asemenea, respectarea drepturilor omului în cazul femeilor, incluzînd nediscriminarea cu privire la „viata politica si publica a tarii”, asa cum este prevazuta de articolul 7 al Conventiei privind eliminarea tuturor formelor de discriminare împotriva femeii din 1979.

4. Principiul autoidentificarii persoanelor apartinînd minoritatilor nationale este bazat pe numeroase angajamente fundamentale. Paragraful 32 al Documentului de la Copenhaga specifica ca „apartenenta la o minoritate nationala este o problema de optiune individuala si nici un dezavantaj nu poate rezulta dintr-o asemenea alegere”. Articolul 3(1) al Conventiei- cadru prevede, în mod similar, ca „orice persoana apartinînd unei minoritati nationale are dreptul sa aleaga liber daca sa fie tratata sau nu ca atare si nici un dezavantaj nu poate rezulta dintr-o asemenea alegere ori din exercitiul drepturilor legate de aceasta”. Articolul 3(2) al Declaratiei Natiunilor Unite cu privire la minoritati include aceeasi interzicere cu privire la orice fel dezavantaj rezultînd „pentru o persoana apartinînd minoritatilor nationale ca o consecinta a exercitarii sau neexercitarii drepturilor stabilite în aceasta Declaratie”.

Libertatea persoanei de a se identifica conform alegerii sale este necesara în vederea asigurarii respectului fata de autonomia si libertatea individuala. O persoana poate poseda mai multe identitati care sînt relevante nu numai pentru viata privata, dar si în sfera vietii publice. Într- adevar, în societatile deschise cu miscari crescînde de persoane si idei, multe persoane au identitati multiple care coincid, coexista sau se

19  Recomandarile de la Lund

suprapun (ierarhizat sau nu), reflectînd diferitele lor variatii. Sigur, identitatile nu sînt bazate în exclusivitate pe etnicitate, nici nu sînt uniforme în cadrul aceleiasi comunitati; ele pot fi posedate de diferiti membri în diferite masuri sau nuante. În functie de diferitele probleme în cauza, diferitele identitati pot fi mai mult sau mai putin proeminente. Ca o consecinta, aceeasi persoana se poate identifica în diferite moduri pentru diferite scopuri, depinzînd de proeminenta identificarii si planurile persoanei respective. De exemplu, în anumite state o persoana poate alege o anumita limba pentru înaintarea formularelor privind taxele, totusi identificîndu-se în mod diferit într-o comunitate locala pentru alte scopuri.

5. În cadrul democratiei, procesul de luare a deciziilor este la fel de important ca si substanta deciziilor luate. Întrucât o guvernare buna nu este numai exercitata asupra persoanelor, ci si pentru persoane, procesele ei trebuie sa fie, întotdeauna, integratoare si pentru cei în cauza, transparente pentru ca toti sa o poate vedea si judeca, si justificabila fata de cei afectati. Numai astfel de procese vor putea inspira si mentine încrederea publica. Procesele de integrare pot fi alcatuite din consultari, alegeri, referendum, negocieri si chiar consimtamîntul special al celor direct afectati. Deciziile rezultate din astfel de procese vor inspira, probabil, o încuviintare voluntara. În cazurile în care punctele de vedere ale autoritatilor publice si ale comunitatii afectate difera substantial, o buna guvernare ar presupune folosirea serviciilor unei a treia parti în vederea gasirii aranjamentului cel mai satisfacator.

În ce privsete minoritatile nationale în special, paragraful 33 al Documentului de la Copenhaga angajeaza statele participante OSCE sa ia masuri pentru a „proteja identitatea etnica, culturala, lingvistica si religioasa a minoritatilor nationale de pe teritoriul lor si vor crea conditii de natura sa promoveze aceasta identitate [...] dupa consultari corespunzatoare si în special dupa ce vor contacta organizatiile sau asociatiile acestor minoritati”. În titlul VI, paragraful 26 al Actului Final de la Helsinki, Statele participante OSCE se angajeaza în continuare sa se „ocupe de chestiunile legate de minoritatile nationale într-o maniera constructiva, prin mijloace pasnice si prin dialog între toate partile implicate pe baza principiilor si angajamentelor din cadrul CSCE”. În legatura cu „toate partile implicate” paragraful 30 al Documentului de la Copenhaga recunoaste „rolul important pe care-l joaca organizatiile neguvernamentale, inclusiv partidele politice, sindicatele, organizatiile

20  Recomandarile de la Lund

pentru drepturile omului si gruparile religioase, în promovarea tolerantei si diversitatii culturale si cautarea de solutii la problemele privind minoritatile nationale”.

Procesele de integrare presupun conditii de toleranta. Un climat social si politic de respect reciproc si egalitate trebuie asigurat prin lege si, de asemenea, trebuie învatat ca o etica sociala împartasita de catre întreaga populatie. Presa are un rol special în aceasta privinta. Articolul 6(1) al Conventiei-cadru prevede „ca partile vor încuraja spiritul de toleranta si dialogul intercultural si vor lua masuri efective pentru promovarea respectului reciproc, întelegerii si cooperarii dintre toate persoanele care traiesc pe teritoriul lor, indiferent de identitatea etnica, culturala, lingvistica ori religioasa a acestora, îndeosebi în domeniile educatiei, culturii si al mijloacelor de informare”. În mod special, Statele vor trebui sa actioneze pentru stoparea folosirii în public a numelor si termenelor înjositoare ori peiorative si vor trebui sa ia mîsuri pentru contracararea stereotipurilor negative. la modul ideal, reprezentantii comunitatilor afectate ar trebui sa participe la alegerea si elaborarea oricaror masuri luate pentru rezolvarea acestor probleme.

II. PARTICIPAREA LA LUAREA DECIZIILOR

A. Aranjamente la nivelul guvernului central

6. Bazîndu-se pe paragraful 35 al Documentului de la Copenhaga, paragraful 1 din Titlul III al Raportului întîlnirii CSCE a expertilor de minoritati nationale de la Geneva subliniaza ca „atunci cînd problemele legate de situatia minoritatilor nationale sînt dezbatute în tarile lor, ele însele trebuie sa aiba posibilitatea efectiva de a se implica, ... [si] ca [un astfel de] participare democratica a persoanelor apartinînd minoritatilor nationale sau a reprezentantilor lor, în procesul de luare a deciziilor sau organismele consultative constituie un element important al participarii efective la treburile publice”. Paragraful 24 al Titlului VI al Actului Final de la Helsinki angajeaza Statele participante OSCE „sa-si intensifice în acest context eforturile pentru a asigura exercitarea libera de catre orice persoana apartinînd minoritatilor nationale, individual sau împreuna cu ceilalti, a drepturilor omului si libertatilor fundamentale, inclusiv dreptul de a participa pe deplin, în conformitate cu procedurile democratice de luare a deciziilor din fiecare stat, în viata politica, economica, sociala si

21  Recomandarile de la Lund

culturala în tarile lor inclusiv prin participarea democratica în organismele de luare a deciziilor si cele consultative la nivel national, regional sau local, inter alia, prin partide politice sau asociatii”.

Esenta participarii este implicarea atît în posibilitatea de a aduce contributii substantiale în procesele de luare a deciziilor, cît si în materie de efecte a acestor contributii. Notiunea de buna guvernare include premisa ca luarea de decizii prin majoritate simpla nu este întotdeauna suficienta. În ce priveste structura statului, forme variate de descentralizare pot fi potrivite pentru a asigura relevanta si responsabilitatea maxima a proceselor de luare a deciziilor pentru cei afectati, atît la nivelul statului, cît si la nivele substatale. Aceasta poate fi obtinuta prin cai diferite într-un stat unitar sau în sisteme federale si confederale. Reprezentarea minoritatilor în organele de luare a deciziilor poate fi asigurata prin mandate acordate din oficiu (prin cote, promovare sau alte cai), în timp ce alte forme de participare includ asigurarea calitatii de membru în comitetele importante, cu sau fara drept de vot. Reprezentarea în institutiile executive, juridice, administrative sau altele poate fi asigurata prin mijloace similare, indiferent daca prin cerere oficiala sau prin practica obisnuita. Institutii speciale pot fi înfiintate pentru satisfacerea solicitarilor minoritatilor. Sanse semnificative pentru exercitarea tuturor drepturilor minoritare necesita luarea unor decizii specifice în privinta functiilor publice, inclusiv asigurarea „accesului egal la functiile publice”, asa cum este prevazut în articolul 5 (c) al Conventiei internationale privind eliminarea tuturor formelor de discriminare rasiala.

B. Alegerile

7. Garantia democratiei contemporane este o guvernare reprezentativa aleasa prin alegeri libere, corecte si periodice. Obiectivul fundamental este continut de textul articolului 21(3) al Declaratiei Universale a Drepturilor Omului „Vointa poporului sa constituie baza puterii de stat”. Acest standard fundamental este formulat în tratate universale si europene, si anume în articolul 25 al Pactului internationale cu privire la drepturile civile si politice si articolul 3 al Primului Protocol aditional la Conventia europeana a drepturilor omului. Pentru Statele participante OSCE, paragraful 5 si 6 al Documentului de la Copenhaga specifica ca „între acele elemente de dreptate care sînt esentiale în vederea exprimarii totale a demnitatii inerente si a drepturilor egale si inalienabile a tuturor fiintelor umane”, „vointa poporului exprimata în mod liber si corect în cadrul

22  Recomandarile de la Lund

alegerilor periodice si autentice, este baza autoritatii si legitimitatii tuturor guvernelor”.

În timp ce Statele dispun de o paleta larga pentru alegerea modalitatii prin care sa satisfaca aceste obligatii, ele vor trebui sa actioneze fara discriminare si vor trebui sa urmareasca o reprezentativitate cît se poate de larga. Într-adevar, în contextul Natiunilor Unite, Comitetul pentru Drepturile Omului a explicat în paragraful 12 al Comentariului sau General nr. 25 la articolul 25 (sesiunea nr. 57, 1996) ca „libertatea de expresie, de întrunire si asociere sînt conditiile esentiale pentru exercitarea efectiva a dreptului la vot si ele trebuie protejate de deplin”. Mai mult, paragraful 5 al Comentariului General nr. 25 clarifica ca „exercitarea functiilor publice [...] este un concept larg care sa refera la exercitarea puterii politice, în special la exercitarea puterilor legislative, executive si administrative. Acopera toate aspectele administratiei publice, si elaborarea si implementarea politicilor la nivelele internationale, nationale, regionale si locale”.

În masura în care nici un sistem electoral nu este neutru din punct de vedere al variatelor idei si interese, Statele vor adopta sistemul în urma caruia se va obtine guvernarea cea mai representativa pentru situatia lor speciala. Acest lucru este deosebit de important pentru persoanele apartinînd minoritatilor nationale care, în caz contrar, nu vor avea o reprezentare corespunzatoare.

8. În principiu, democratiile nu vor interveni în modul în care persoanele îsi organizeaza viata politica – atâta vreme cît modalitatile acestora sînt pasnice si respecta drepturile celorlalti. În esenta, acesta este o chestiune privind libertatea de întrunire, asa cum este formulata într-un numar mare de instrumente internationale, inclusiv: articolul 20 al Declaratiei Universale a Drepturilor Omului; articolul 22 al Pactului international cu privire la drepturile civile si politice; articolul 11 al Conventiei europene a drepturilor omului; si paragraful 6 al Documentului de la Copenhaga. Libertatea de întrunire este, de asemenea, garantata explicit persoanelor apartinînd minoritatilor nationale în cadrul paragrafului 32.6 a Documentului de la Copenhaga si articolul 7 al Conventiei-cadru. Mai concret, paragraful 24 din Titlul VI al Actului Final de la Helsinki angajeaza Statele participante OSCE „sa asigure exercitarea libera de catre persoanele apartinînd minoritatilor nationale, individual sau în comun cu altii, a drepturilor omului si libertatilor fundamentale, inclusiv

23  Recomandarile de la Lund

dreptul la o participare deplina, [...] în viata politica [...] a tarilor lor, inclusiv prin [...] partide politice si asociatii”.

În timp ce respectul total fata de drepturi egale si nediscriminare va reduce sau elimina solicitarea sau necesitatea formarii partidelor politice pe baze etnice, în anumite situatii aceste tip de partide ar putea fi singura sansa pentru reprezentarea efectiva a intereselor specifice si, astfel, pentru participarea efectiva. Desigur, partidele pot fi formate si pe alte baze, de exemplu pe interese regionale. În mod ideal, partidele trebuie sa fie deschise si sa treaca peste chestiunile pur etnice; astfel, marile partide vor trebui sa caute sa includa între membri sai membri minoritatilor pentru a reduce necesitatea sau dorinta formarii partidelor pe criterii etnice. Alegerea sistemului electoral poate fi important în aceasta privinta. În orice caz, nici un partid politic sau asociatie nu poate incita la ura rasiala, care este interzisa de articolul 20 al Pactului international cu privire la drepturile civile si politice si articolul 4 al Conventiei internationale privind eliminarea tuturor formelor de discriminare rasiala.

9. Sistemul electoral poate servi atît pentru alegerea celor doua camere ale legislativului, cît si a altor organe si institutii, inclusiv alegerea demnitarilor independenti. În timp ce anumite circumscriptii electorale ar putea asigura o reprezentare suficienta pentru minoritati, în functie de modul în care aceste circumscriptii electorale sînt definite si de concentrarea comunitatilor minoritare, o reprezentare proportionala ar putea ajuta la asigurarea reprezentarii minoritatilor. Diferite forme ale reprezentarii proportionale sînt utilizate în Statele participante OSCE, inclusiv urmatoarele: „sufragiul preferential”, caz în care alegatorii voteaza candidatii în ordinea preferintelor; „sistemul de liste deschise”, caz în care alegatorii îsi pot exprima atît optiunea pentru un candidat înscris pe o lista de partid, cît si pentru un partid; „panachage”, caz în care alegatorii pot vota pentru mai multi candidati din partea a mai multor partide; si „sistemul cumulativ”, caz în care alegatorii pot vota de mai multe ori pentru candidatul preferat. Pragurile electorale nu trebuie sa fie atît de ridicate încît sa împiedice reprezentarea minoritatilor.

10. În definirea circumscriptiilor electorale, trebuie luate în considerare solicitarile si interesele minoritatilor nationale în vederea asigurarii reprezentarii lor în organele de luare a deciziilor. Notiunea de „echitate” înseamna ca nici o persoana nu poate fi prejudiciata de alegerea metodelor si ca trebuie acordata aceeasi consideratie tuturor solicitarilor si

24  Recomandarile de la Lund

intereselor. La modul ideal, definirea circumscriptiilor ar trebui facuta de un organ independent si impartial pentru a asigura, între alte preocupari, respectarea drepturilor minoritatilor. Acest lucru este, de multe ori, realizat în statele participante OSCE de comisii electorale profesionale permanente.

În orice caz, Statele nu vor modifica circumscriptiile electorale, sau nu vor modifica , în alte privinte, proportia populatiei într-o regiune în vederea diluarii sau excluderii reprezentarii minoritatilor. Acest fapt este, în mod expres, interzis de catre articolul 16 al Conventiei-cadru, în vreme ce articolul 5 al Cartei europene a autonomiei locale stipuleaza ca „pentru orice modificare a limitelor teritoriale locale, colectivitatile locale în cauza trebuie sa fie consultate în prealabil, eventual pe cale de referendum, acolo unde legea permite” (vezi recomandarea 19 cu privire la aranjamentele teritoriale).

C. Aranjamente la nivel regional si local

11. Aceasta Recomandare se aplica tuturor nivelurilor de guvernare inferioare autoritatilor centrale (de exemplu provincii, departamente, districte, prefecturi, municipalitati, orase, fie ele parti al unui stat unitar, fie parti constituente al unui stat federal, inclusiv regiuni autonome si alte autoritati). Exercitarea corespunzatoare a tuturor drepturilor omului de catre oricine înseamna ca [minoritatile] trebuie sa se bucure de aceleasi functii si la nivelele inferioare de guvernare pe care le-au obtinut la nivelul guvernului central. Totusi, criteriile folosite pentru a crea structuri la nivel regional si local, pot fi diferite de cele folosite la nivelul guvernului central. Pot fi create structuri asimetrice, cu diferite variatii în concordanta cu diferitele necesitati si doleante exprimate.

D. Organe consultative

12. Paragraful 24 din Titlul IV al Actului Final de la Helsinki angajeaza Statele participante „sa asigure exercitarea libera de catre persoanele apartinînd minoritatilor nationale, individual sau în comun cu altii, a drepturilor omului si libertatilor fundamentale, inclusiv dreptul la o participare deplina, [...] în viata politica [...] a tarilor lor, inclusiv prin participare democratica în [...] organe consultative la nivel national, regional si local”. Aceste organisme pot fi permanente sau ad-hoc, parti sau anexe ale legislativului sau executivului sau independente de acestea.

25  Recomandarile de la Lund

Comitete anexate organelor parlamentare, cum ar fi mesele rotunde cu minoritati, sînt cunoscute în numeroase state participante OSCE. Ele pot avea si au functii la toate nivelele de guvernamînt, inclusiv în cele de tipul autoguvernarii. Pentru a putea fi eficiente, aceste organe vor trebui sa fie alcatuite din reprezentanti ai minoritatilor si alte persoane care pot oferi expertiza specializata, dotate cu resurse adecvate, si luate serios în considerare de catre factorii de decizie. Pe lînga oferirea de consultanta si recomandari, aceste organe se pot constitui în institutii de intermediere utila între factorii de decizie si grupurile minoritare. Ele pot, de asemenea, stimula actiuni la nivelul guvernarii centrale si în cadrul comunitatilor minoritare. Astfel de organe pot duce la împlinire sarcini speciale legate de anumite programe, cum ar fi, de exemplu, în domeniul educatiei. Mai mult, comitetele speciale pot avea o semnificatie speciala pentru anumite minoritati care vor trebui sa fie reprezentate în acestea.

13. Posibilitatile pentru utillizarea în mod constructiv a acestor organisme difera de la situatie la situatie. Totusi, în toate cazurile, o buna guvernare necesita masuri pozitive din partea autoritatilor pentru a angaja organele consultative înfiintate, pentru a se recurge la ele daca este cazul si pentru a se folosi de expertiza lor. O abordare deschisa si integratoare din partea autoritatilor fata de aceste organe si membri acestora va contribui la decizii mai bune si la obtinerea unei încrederi mai mari din partea întregii societati.

III. AUTOGUVERNARE

14. Termenul de „autoguvernare” implica masuri de control din partea unei comunitati asupra lucrurilor ce le afecteaza în mod direct. Alegerea termenului de „guvernare” nu implica, în mod necesar, jurisdictie exclusiva. În plus, ea poate însuma autoritatea administrativa, managementul si o autoritate legislativa si juridica definita. Statul poate obtine acesta prin delegarea sau devolutia, sau, în cazul unei federatii, printr-o împartire initiala a puterilor constitutive. În cadrul Statelor participante OSCE se fac diferite referiri la aranjamentele de „autoguvernare” ca fiind delegari de autonomie, autoadministrare si guvernare locala. În orice caz acesta nu va include criterii etnice pentru aranjamentele teritoriale.

26  Recomandarile de la Lund

În paragraful 35 al Documentului de la Copenhaga, Statele participante OSCE iau nota de „eforturile întreprinse pentru crearea si favorizarea conditiilor de natura sa permita promovarea identitatii etnice, culturale si lingvistice si religioase a anumitor minoritati nationale, prin crearea, ca unul din mijloacele de realizare a acestor obiective, de administratii locale sau autonome corespunzatoare, potrivit situatiei istorice si teritoriale specifice acestor minoritati, în conformitate cu politica statului respectiv”. În continuarea acestuia, Raportul întîlnirii CSCE a expertilor de minoritati nationale (Geneva) noteaza în paragraful 7 din Titlul IV ca „s-au obtinut rezultate pozitive în unele state într-o maniera democratica corepsunzatoare prin [...] administratie locala si autonoma, cît si autonomie pe criteriu teritorial, inclusiv existenta institutiilor consultative, legislative si executive alese prin alegeri libere si periodice; autoadministrarea de catre minoritatile nationale a problemelor privitoare la identitatea lor în situatii cînd autonomia pe criteriu teritorial nu se aplica; forme de guvernarea locale sau descentralizate; [...] acordarea asistentei tehnice si financiare persoanelor apartinînd minoritatilor nationale care doresc sa-si exercite dreptul de a fonda si mentine propriile institutii, organizatii si asociatii de educatie, cultura si religie [...]”. De o natura mult mai generoasa, preambulul Cartei europene a autonomiei locale subliniaza „principiul democratiei si descentralizarii a puterii” ca o contributie la „apararea si întarirea a automoniei locale în diferitele tari ale Europei”. În legatura cu cele din urma, articolul 9 al Cartei europene a autonomiei locale prevede dreptul la resurse financiare corespunzatoare pentru exercitarea unor astfel de autoritati descentralizate.

15. În masura în care statul are responsabilitati în anumite domenii ce afecteaza întregul stat, va trebui sa se asigure reglementarea acestor [domenii] prin autoritatile centrale ale statului. Acesta de obicei include: apararea, care este esentiala pentru mentinerea integritatii teritoriale a statului; politica macroeconomica, care este importanta în masura în care guvernarea centrala actioneaza ca un echilibrator între regiunile economic dispersate; si clasica diplomatie. În masura în care alte domenii pot avea implicatii nationale importante, ele vor trebui, cel putin într-o anumita masura, sa fie reglementate de catre autoritatile centrale. Reglementarile în aceste domenii pot fi împartite, inclusiv cu unitati teritoriale special delegate sau grupuri minoritare (vezi recomandarile 18 si 20). O astfel de împartire a autoritatii de reglementare trebuie, totusi, sa fie în conformitate cu standardele cu privire la drepturile omului si sa fie administrate într-o maniera practica si coordonata.

27  Recomandarile de la Lund

Un domeniu care este bine determinat ca fiind împartit fie pe baza de aranjamente teritoriale sau neteritoriale sau ambele, si are o importanta speciala atît pentru stat cît si pentru grupurile minoritare, este educatia. Articolul 5.1 al Conventiei privind lupta împotriva discriminarii în domeniul învatamîntului al UNESCO explica în detaliu cum pot fi împartitate lucrurile în acest domeniu: „statele participante la aceasta Conventie sînt de acord [...]

(b) ca este necesar sa se respecte libertatea parintilor si, daca este cazul a tutorilor legali: 1. sa aleaga pentru copiii lor institutii de învatamînt altele decît acelea ale Statului, dar corespunzatoare normelor minime care pot fi prescrise sau aprbate de catre autoritatile competente; si 2. sa asigure, conform modalitatilor de aplicare proprii legislatiei fiecarui Stat, educatia religioasa si morala a copiilor în conformitate cu propriile lor convingeri; de asemenea, nici o persoana sau nici un grup nu trebuie sa fie constrînse sa primeasca o instructie religioasa incompatibila cu convingerile lor;

(c) ca este necesar sa se recunoasca membrilor minoritatilor nationale dreptul de a exercita activitati educative proprii, inclusiv de a deschide scoli si, conform cu politica fiecarui Stat, în materie de educatie, de a utiliza sau preda în propria lor limba, înca cu conditia ca: (i) acest drept sa nu fie exercitat într-un mod care sa împiedice pe membrii minoritatilor de a întelege limba si cultura întregii colectivitati si de a lua parte la activitatile ei sau care ar compromite suveranitatea nationala; (ii) nivelul învataturii predate în aceste scoli sa nu fie inferior nivelului general prescris sau aprobat de autoritatile competente; si (iii) frecventarea acestor scoli sa fie facultativa.”

16. Principiul guvernarii democratice, asa cum este prevazut de articolul 21 al Declaratiei Universale a Drepturilor Omului, articolul 25 al Pactului international cu privire la drepturile civile si politice, articolul 3 al Primului Protocol la Conventie europeana a drepturilor omului si în standardele OSCE este aplicabila la toate nivelele si pentru toate elementele guvernarii. Cînd sînt necesare sau de dorit institutiile ale autonomiei locale, exercitarea egala de catre orice persoana a tuturor drepturilor necesita aplicarea principiului democratiei în cadrul acestor institutii.

28  Recomandarile de la Lund

A. Aranjamente neteritoriale

17. Aceasta sectiune se adreseaza autonomiei neteritoriale – deseori numita ca „autonomie personala” sau „autonomie culturala” – care este, mai degraba potrivita în cazul unui grup dispersat din punct de vedere geografic. Astfel de diviziuni ale autoritatii, inclusiv controlul asupra unor chestiuni specifice, pot avea loc la nivelul Statului sau în cadrul unor aranjamente teritoriale. În toate cazurile, trebuie asigurata respectarea drepturilor omului pentru celelalte persoane. Mai mult, trebuie asigurate resursele financiare corespunzatoare acestor aranjamente teritoriale pentru a putea satisface functiile lor publice si trebuie sa rezultate din procese integratoare (vezi Recomandarea 5).

18. Acesta nu este o lista exhaustiva a posibilelor functii. Multe depind de situatie, incluzînd, mai ales, necesitatile si solicitarile exprimate de catre minoritate. În situatii diferite, diferitele probleme vor fi de un interes mai mare sau mai mic pentru minoritati, si deciziile luate în aceste domenii le vor afecta în diferite masuri. Anumite domenii pot fi împartite. O arie de interes special pentru minoritati este controlul asupra propriilor lor nume, atît pentru institutii reprezentative cît si pentru persoane individuale, asa cum este reglementat de catre articolul 11 (1) al Conventiei-cadru. Cu privire la religie, Recomandarea nu sustine interventia guvernamentala în alte chestiuni de religie decît în cele ce tin de puterile delegate autoritatilor religioase (de exemplu, cu privire la statutul civil). Nu este în intentia Recomandarilor de fata, de asemenea, ca institutiile minoritatilor sa controleze mass media – desi persoanele apartinînd minoritatilor nationale trebuie sa aiba posibilitatea sa înfiinteze si sa se foloseasca de mass media proprii, asa cum este garantat de catre articolul 9(3) din Conventia-cadru. Bineînteles, cultura are diferite aspecte extinzîndu-se pîna la nivelul de trai, locuinte pentru populatie si protectia copiilor; Statul trebuie sa ia în considerare interesele minoritatilor în reglementarea acestor domenii.

B. Aranjamente teritoriale

19. Exista un curent general în statele europene spre devolutia puterii si implementarea principiului subsidiaritatii, cum ar fi luarea deciziilor cît se poate de aproape de cei si de catre cei mai direct afectati. Articolul 4(3) al Cartei europene a autonomiei locale exprima acest obiectiv, dupa cum urmeaza „Exercitiul responsabilitatilor publice trebuie, de maniera

29  Recomandarile de la Lund

generala, sa revina, de preferinta, acelor autoritati care sînt cele mai apropiate de cetateni. La atribuirea unei responsabilitati catre o alta autoritate trebuie sa se tina seama de amploarea si de natura sarcinii, precum si de cerintele de eficienta si economie”. Autonomia locala teritoriala ar putea ajuta la pastrarea unitatii Statului, prin cresterea nivelului de participare si implicare a minoritatilor acordînduli-se un rol mai semnificativ ce reflecta concentratia populatiei lor. Federatiile pot realiza, de asemenea, acest obiectiv, la fel ca si aranjamentele autonome distincte din cadrul statelor unitare sau federative. Este, de asemenea, posibila realizarea de administratii mixte. Asa cum este prevazut în recomandarea 15, reglementarile nu trebuie sa fie uniforme pe tot teritoriul statului, dar pot varia în conformitate cu necesitatile si solicitarile exprimate.

20. Autoritatile autonome trebuie sa dispuna de o putere reala în luarea deciziilor la nivel legislativ, executiv sau juridic. Autoritatea din cadrul statului poate fi împartita între autoritatile centrale, regionale si locale, si, de asemenea, între diferite functii. Paragraful 35 al Documentului de la Copenhaga observa alternativele pentru „administratii locale sau autonome corespunzatoare, potrivit situatiei istorice si teritoriale specifice”. Acesta exprima clar ca nu este necesara o uniformizare în cadrul Statului. Experientele ne arata ca puterile pot fi împartite în mod egal între domenii al autoritatii publice, exercitate în mod tradtional de catre guvernarea centrala, inclusiv puterile judiciare delegate (atît de substanta cît si procedural) si puteri asupra economiilor traditionale. Cel putin, populatiile afectate ar trebui sa fie implicate în mod sistematic în exercitarea acestei autoritati. În acelasi timp, guvernul central trebuie sa pastreze prerogative pentru a asigura sanse egale si echitabile pe tot teritoriul Statului.

21. În cazurile în care puterile sînt transferate pe baza teritoriala pentru a îmbunatati participarea efectiva a minoritatilor nationale, aceste puteri vor fi exercitate cu considerarea cuvenita minoritatilor în cadrul acestor jurisdictii. Autoritatile administrative si executive trebuie sa fie responsabile fata de întreaga populatie din teritoriul respectiv. Acesta decurge din paragraful 5.2 al Documentului de la Copenhaga care angajeaza Statele participante OSCE sa asigure la toate nivelele si pentru fiecare persoana „o forma de guvernamînt ce este reprezentativ în caracterul sau, unde exectivul este responsabil fata de corpurile legiuitoare alese sau fata de electorat”.

30  Recomandarile de la Lund

IV. GARANTII

A. Garantii constitutionale si juridice

22. Aceasta sectiune se adreseaza problematicii de „protectie”, cea ce înseamna codificarea aranjamentelor prin legislatie. În anumite cazuri pot fi necesare aranjamente juridice detaliatel, iar în alte cazuri pot fi suficiente reglementarile-cadru. În toate cazurile, asa cum este prevazut în Recomandarea 5, aranjamentele trebuie sa fie rezultatele unor procese deschise. Totusi, odata desavîrsite, este necesara o stabilitate în vederea asigurarii securitatii pentru cei afectati, în special pentru persoanele apartinînd minoritatilor nationale. Articolul 2 si 4 al Cartei europene a autonomiei locale exprima o preferinta pentru aranjamente constitutionale. Pentru a atinge echilibrul dorit între stabilitate si flexibilitate, ar putea fi utila specificarea unor reexaminari la intervale bine determinate, astfel depolitizînd în prealabil procesul de schimbare si, ca urmare, facînd procesul de reevaluare mai putin tensionat.

23. Aceasta recomandare difera de Recomandarea 22 în masura în care încurajeaza testarea a unor guvernari noi si înnoitoare, mai degraba decît modificarea aranjamentelor existente. Autoritatile responsabile ar putea dori abordeze în mod variat diferitele situatii dintre autoritatile centrale si reprezentantii minoritatilor. Fara a compromite pozitiile finale, o astfel de abordare poate avea ca rezultat experiente pozitive, nu în ultimul rînd prin procesele de reorganizare si reglementare.

B. Remedii

24. În paragraful 30 al Documentului de la Copenhaga, Statele participante OSCE „recunosc ca problemele privind minoritatile nationale nu pot fi rezolvate de o maniera satisifacatoare decît într-un cadru politic democratic, bazat pe un stat de drept, cu un sistem judiciar independent eficace”. Idea unor remedii eficiente este prevazuta, de asemenea, în articolul 2(3) al Pactului international cu privire la drepturile civile si politice, cînd „un remediu judiciar” este prevazut de articolul 11 al Cartei europene a autonomiei locale”.

O ancheta judiciara poate fi executata de catre curtile constitutionale si, în fapt, de organismele internationale de drepturile omului specifice. Mecanisme si institutii fara puteri juridice, cum ar fi comisii nationale,

31  Recomandarile de la Lund

institutia avocatului poporului, comitetele interetnice sau pe baza de „rasa” etc., pot avea, de asemenea, un rol critic, asa cum este prevazut în paragraful 27 al Documentului de la Copenhaga, articolul 14(2) al Conventiei internationale privind eliminarea tuturor formelor de discriminare rasiala si paragraful 36 al Declaratiei si Programului de Actiuni, adoptat de catre Conferinta mondiala asupra drepturilor omului de la Viena (1993).

32

ЛУНДСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ОБ ЭФФЕКТИВНОМ УЧАСТИИ НАЦИОНАЛЬНЫХ МЕНЬШИНСТВ В ОБЩЕСТВЕННО- ПОЛИТИЧЕСКОЙ ЖИЗНИ С ПОЯСНИТЕЛЬНЫМИ ПРИМЕЧАНИЯМИ

Сентябрь 1999 года Вы можете свободно копировать и распространять любую информацию из данного буклета, за указание на источник будем благодарны. Текст оригинала был составлен и опубликован на английском языке Фондом по межэтническим отношениям, ISBN 90-7598905.

За дополнительной информацией вы можете обращаться по адресу:

Project Unit Office of the High Commissioner on National Minorities Prinsessegracht 22 2514 AP The Hague Tel: +31 (0)70 312 5555 Fax: +31 (0)70 3465213 E-mail: pu@hcnm.org  Лундские Рекомендации

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ.......................................................................................................... 1

ЛУНДСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ОБ ЭФФЕКТИВНОМ УЧАСТИИ НАЦИОНАЛЬНЫХ МЕНЬШИНСТВ В ОБЩЕСТВЕННО- ПОЛИТИЧЕСКОЙ ЖИЗНИ

I. ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ .............................................................................. 4

II. УЧАСТИЕ В ПРИНЯТИИ РЕШЕНИЙ................................................... 4 А) Механизмы на уровне центрального правительства В) Выборы С) Механизмы регионального и местного уровня D) Совещательные и консультативные органы

III. САМОУПРАВЛЕНИЕ.............................................................................. 6 А) Нетерриториальные механизмы В) Территориальные механизмы

IV. ГАРАНТИИ ............................................................................................... 8 A) Конституционные и правовые гарантии B) Правовая защита

ПОЯСНИТЕЛЬНЫЕ ПРИМЕЧАНИЯ К ЛУНДСКИМ РЕКОМЕНДАЦИЯМ ОБ ЭФФЕКТИВНОМ УЧАСТИИ НАЦИОНАЛЬНЫХ МЕНЬШИНСТВ В ОБЩЕСТВЕННО- ПОЛИТИЧЕСКОЙ ЖИЗНИ

I. ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ ............................................................................ 10

II. УЧАСТИЕ В ПРИНЯТИИ РЕШЕНИЙ................................................. 14 A) Механизмы на уровне центрального правительства B) Выборы С) Механизмы регионального и местного уровня D) Совещательные и консультативные органы

III. САМОУПРАВЛЕНИЕ............................................................................ 18 A) Нетерриториальные механизмы B) Территориальные механизмы

1  Лундские Рекомендации

IV. ГАРАНТИИ ............................................................................................. 22 A) Конституционные и правовые гарантии B) Правовая защита

2  Лундские Рекомендации

ВВЕДЕНИЕ

Решением, принятым в Хельсинки в июле 1992 года, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) учредила пост Верховного комиссара по делам национальных меньшинств, призванного «способствовать предотвращению конфликтов по возможности на самом раннем этапе». Этот шаг во многом представлял собой реакцию на положение, сложившееся в бывшей Югославии, которое, по мнению некоторых, грозило повториться в других странах Европы – особенно, осуществляющих переход к демократическому общественному устройству – и подорвать тем самым надежды на достижение мира и процветания, выражением которых была принятая главами государств и правительств в ноябре 1990 года Парижская хартия для новой Европы.

1 января 1993 года первым Верховным комиссаром ОБСЕ по делам национальных меньшинств (ВКНМ) стал Макс ван дер Стул. Опираясь на свой богатый опыт, накопленный за годы работы депутатом парламента, министром иностранных дел Нидерландов, постоянным представителем при ООН, а также в ходе многолетней правозащитной деятельности, он взялся за рассмотрение множества ситуаций, когда споры между меньшинствами и центральными органами власти различных европейских стран были, по его мнению, чреваты обострением. Взяв на вооружение приемы «тихой дипломатии», ВКНМ подключился к решению проблем более чем десятка государств, включая Албанию, Венгрию, Казахстан, Кыргызстан, Латвию, бывшую югославскую Республику Македонию, Румынию, Словакию, Украину, Хорватию и Эстонию. Свое внимание он сосредоточивал прежде всего на случаях, которые касались представителей национальных или этнических групп, составляющих в количественном отношении большинство населения в одной стране и меньшинство – в другой, и тем самым затрагивали интересы властей обоих государств, являя собой потенциальный источник межгосударственной напряженности или даже конфликтов. Собственно говоря, последствия именно такой напряженности во многом и определяли в прошлом ход европейской истории.

Занимаясь проблемой трений в отношениях с национальными меньшинствами, ВКНМ выступает в роли независимой, беспристрастной и готовой к сотрудничеству стороны. Хотя он и не наделен контрольными функциями, он опирается на признанные всеми государствами международные нормы, которые при анализе принимаются им за отправную точку и ложатся в основу выдвигаемых конкретных рекомендаций. В связи

3  Лундские Рекомендации

с этим важно иметь в виду обязательства, принятые на себя всеми государствами ОБСЕ – в частности, по согласованному в 1990 году Копенгагенскому документу Конференции по человеческому измерению, в части IV которого подробно изложены нормы, касающиеся национальных меньшинств. Все государства – участники ОБСЕ также несут обязательства по правам человека, и в том числе по правам меньшинств, принятые в рамках Организации Объединенных Наций; подавляющее большинство стран ОБСЕ связаны также нормами Совета Европы.

Более чем за шесть лет напряженной работы ВКНМ смог выявить ряд вопросов и тем, вновь и вновь обращавших на себя внимание во многих странах, которыми ему приходилось заниматься. Среди них – вопросы образования для представителей меньшинств и проблема использования языков меньшинств, представляющие особую важность для сохранения и развития самобытности лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. Руководствуясь целью правильной и последовательной реализации соответствующих прав меньшинств в регионе ОБСЕ, ВКНМ обратился к Фонду по межэтническим отношениям – неправительственной организации, созданной в 1993 году для выполнения конкретных задач по поддержке ВКНМ, – с просьбой созвать две группы международно признанных независимых экспертов для выработки двух пакетов рекомендаций: Гаагских рекомендаций о правах национальных меньшинств в области образования (1996 год) и Ословских рекомендаций о языковых правах национальных меньшинств (1998 год). И те и другие рекомендации впоследствии использовались в качестве ориентиров политическим руководством и законодателями целого ряда стран. Текст рекомендаций (на нескольких языках) можно бесплатно получить в Фонде по межэтническим отношениям.

Третья тема, к которой Верховный комиссар неоднократно обращался в целом ряде ситуаций, касается эффективных форм участия национальных меньшинств в управлении государством. Стремясь получить представление о позициях и опыте государств – участников ОБСЕ в данной области и дать им возможность обменяться своим опытом друг с другом, ВКНМ и Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека решили провести конференцию с участием всех стран ОБСЕ и соответствующих международных организаций на тему «Практика управления и участие общественности: интеграция в условиях многообразия», которая была организована Швейцарской конфедерацией в Локарно 18-20 октября 1998 года. В заявлении по итогам конференции ее председатель дал краткий обзор обсуждавшихся тем и отметил желательность «конкретных

4  Лундские Рекомендации

дальнейших шагов – включая продолжение разработки различных концепций и механизмов оптимального управления государством при эффективном участии меньшинств, – ведущих к общегосударственной интеграции общества во всем его многообразии». В этих целях ВКНМ просил Фонд по межэтническим отношениям совместно с Институтом прав человека и гуманитарного права имени Рауля Валленберга созвать группу международно признанных независимых экспертов для выработки рекомендаций и определения возможных альтернатив на основе соответствующих международных стандартов.

Результатом этой инициативы стали Лундские рекомендации об эффективном участии национальных меньшинств в общественно- политической жизни, именуемые так по названию шведского города, где состоялась заключительная встреча экспертов, посвященная окончательному согласованию текста рекомендаций. В число экспертов входили специализирующиеся в данной области юристы-международники, политологи, занимающиеся проблемами конституционного устройства и избирательных систем, и социологи, изучающие проблемы меньшинств. Ниже следует поименный список участников группы, возглавлял которую директор Института имени Рауля Валленберга профессор Гудмундур Альфредссон:

директор Института прав человека и гуманитарного права имени Рауля Валленберга (Лундский университет) проф. Гудмундур Альфредссон (Исландия); профессор кафедры государственного управления Оксфордского университета Вернон Богданор (Великобритания); директор Белградского центра по правам человека проф. Воин Димитриевич (Югославия); старший научный сотрудник Норвежского института прав человека д-р Асбьёрн Эйде (Норвегия); проф. Яш Гхай (Кения); профессор публичного права Гонконгского университета сэр Ю. К. Пао; профессор международного права факультета права и дипломатии им. Флетчера университета Тафтса Херст Хэннем (США); директор Международного института демократии и содействия выборам Питер Харрис (ЮАР); декан факультета гуманитарного права и правовых аспектов поддержания мира Рурского университета (Бохум) д-р Ганс-Иоахим Хайнтце (Германия); профессор международного права, председатель коллегии института Европы Иерусалимского иудейского университета Руфь Лапидот (Израиль); профессор кафедры международного права Кингс-колледжа Лондонского университета Рейн Мюллерсон (Эстония); директор фонда «Меньшинства и граждане» (Группа по правам меньшинств)

5  Лундские Рекомендации

д-р Шарлотта Пуфлерова (Словакия); профессор международного права Техасского университета Стивен Ратнер (США); доцент кафедры государственного управления Нотрдамского университета д-р Эндрю Рейнолдс (Великобритания); директор Института каталонской социолингвистики провинции Каталония Мигель Струбелл (Испания и Великобритания); профессор гражданского права Академического университета Або Маркку Сукси (Финляндия); профессор международного права Люблянского университета Данило Тюрк (Словения); старший преподаватель права, директор Азиатско- тихоокеанского центра по правам человека и предотвращению этнических конфликтов Мердокского университета д-р Фернан де Варенн (Канада); директор Познаньского центра по правам человека Польской академии наук проф. Роман Верушевский (Польша).

Поскольку существующие нормы в области прав меньшинств относятся к сфере прав человека, эксперты в своей работе исходили из соблюдения государствами всех других обязательств, касающихся прав человека, включая свободу от дискриминации. Они руководствовались также тем пониманием, что в конечном счете все права человека призваны обеспечить свободное и полное развитие каждой личности в условиях равенства. Соответственно, предполагалось, что гражданское общество должно быть открытым и динамичным, а значит – объединять в себе всех людей, в том числе принадлежащих к национальным меньшинствам. Далее, поскольку оптимальная демократическая практика управления призвана отвечать интересам и нуждам всего населения, в качестве исходной посылки было принято стремление правительств всех стран создавать максимальные возможности для того, чтобы люди, ощущающие на себе последствия государственных решений, могли участвовать в их принятии.

Назначение Лундских рекомендаций, как и тех, которые были приняты ранее в Гааге и Осло, – стимулировать и облегчить принятие государствами конкретных мер, ослабляющих напряженность в отношениях с национальными меньшинствами и тем самым способствующих предотвращению конфликтов, в чем и состоит главная цель ВКНМ. Лундские рекомендации об эффективном участии национальных меньшинств в общественной жизни представляют собой попытку разъяснить сравнительно простым языком и уточнить содержание общепризнанных норм в области прав меньшинств и в других областях, имеющих отношение к ситуациям, которые рассматриваются ВКНМ. В рекомендациях дано толкование этих норм, специально рассчитанное на их единообразное

6  Лундские Рекомендации

применение в открытых демократических государствах. Набор из двадцати четырех рекомендаций включает четыре подраздела, посвященные соответственно общим принципам, участию в принятии решений, самоуправлению и мерам, позволяющим гарантировать эффективные формы участия в общественной жизни. В концептуальном отношении Лундские рекомендации строятся по двум основным линиям: участие в управлении государством в целом и самоуправление в некоторых вопросах местного или внутреннего характера. В этом плане возможны и уже известны самые разнообразные схемы. В связи с некоторыми рекомендациями приводятся альтернативные варианты. Все рекомендации подлежат толкованию в соответствии с общими принципами, изложенными в части I. Более подробные пояснения по каждой из рекомендаций можно найти в примечаниях, где дается конкретная ссылка на соответствующие международные нормы.

7 Лундские Рекомендации

8  Лундские Рекомендации

ЛУНДСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ОБ ЭФФЕКТИВНОМ УЧАСТИИ НАЦИОНАЛЬНЫХ МЕНЬШИНСТВ В ОБЩЕСТВЕННО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ ЖИЗНИ

I. ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ

1. Эффективное участие национальных меньшинств в общественно- политической жизни является одной из важнейших составляющих мирного демократического общества. Накопленный в Европе и за ее пределами опыт показывает, что для стимулирования такого участия государствам нередко приходится создавать специальные механизмы, обеспечивающие интересы национальных меньшинств. Цель настоящих рекомендаций – облегчить вовлечение меньшинств в общегосударственную жизнь, позволяя им при этом сохранить свою самобытность и свои особенности и способствуя тем самым надлежащему управлению и обеспечению целостности государства.

2. Настоящие Рекомендации опираются на основополагающие принципы и нормы международного права, такие, как уважение человеческого достоинства, равенство прав и недискриминация, в их применении к праву национальных меньшинств на участие в общественно- политической жизни и к их другим политическим правам. Долг государств – уважать международно признанные права человека и верховенство закона, которые обеспечивают всестороннее развитие гражданского общества в обстановке терпимости, мира и процветания.

3. В случае создания специальных институтов, обеспечивающих эффективное участие меньшинств в общественно-политической жизни – что может предполагать осуществление такими институтами властных функций или полномочий – эти институты должны уважать права всех лиц, затрагиваемых их деятельностью.

4. Помимо принадлежности к национальному меньшинству в распоряжении индивидуума есть и другие формы самоидентификации. Решение о принадлежности или непринадлежности того или иного лица к меньшинству или большинству принимается данным лицом самостоятельно и не может быть продиктовано извне. При этом такой выбор или отказ от такого выбора не должен приводить к какому-либо ущемлению интересов данного лица.

9  Лундские Рекомендации

5. При формировании институтов и процедур согласно настоящим Рекомендациям следует уделять внимание не только содержанию, но и форме этого процесса. Для сохранения обстановки доверия процесс консультаций между государственными властями и меньшинствами должен быть открытым для широкого участия, транспарентным и основанным на принципе подотчетности. Государство должно поощрять содействие межкультурному взаимопониманию со стороны общественных средств массовой информации и освещение ими проблем меньшинств.

II. УЧАСТИЕ В ПРИНЯТИИ РЕШЕНИЙ

А) Механизмы на уровне центрального правительства

6. Государства должны предоставлять меньшинствам доступ к реальным рычагам влияния на уровне центрального правительства, – при необходимости путем создания для этого специальных механизмов. В зависимости от обстоятельств эти механизмы могут включать:

– специальные формы представительства национальных меньшинств, например, резервирование за ними определенного числа мест в одной или в обеих палатах парламента либо в парламентских комитетах, а также другие формы гарантированного участия в законодательном процессе;

– официальные или неофициальные договоренности о закреплении за представителями национальных меньшинств постов в кабинете министров, мест в верховном или конституционном суде либо в судах нижестоящих инстанций, а также в назначаемых совещательных органах или других органах высокого уровня;

– механизмы в рамках соответствующих министерств, обеспечивающие учет интересов меньшинств, например, путем назначения сотрудников по делам меньшинств или издания постоянно действующих инструкций; и

– специальные меры по привлечению представителей меньшинств на работу в государственные органы, а также предоставление услуг публичных учреждений на языке национального меньшинства.

10  Лундские Рекомендации

В) Выборы

7. Опыт, накопленный в Европе и за ее пределами, свидетельствует о важной роли избирательного процесса в создании условий для участия меньшинств в политической жизни. Государства должны гарантировать право лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, на участие в государственных делах, включая право голоса и право баллотироваться на выборные должности на недискриминационной основе.

8. Формирование и деятельность политических партий должны регламентироваться в соответствии с международно-правовым принципом свободы ассоциации. Этот принцип включает свободу создания политических партий, объединяющих граждан по признакам принадлежности к той или иной общине, равно как и партий, не выражающих интересов только какой-либо одной отдельно взятой общины.

9. Избирательная система должна создавать условия для представленности меньшинств и реализации ими своего влияния.

– В случаях компактного проживания меньшинств их достаточное представительство может быть обеспечено путем создания одномандатных округов.

– Представленности меньшинств могут способствовать пропорциональные избирательные системы, при которых отводимая той или иной партии доля мест в законодательном собрании зависит от доли голосов, полученных ею на общенациональных выборах.

– Способствовать представленности меньшинств и расширению сотрудничества между общинами могут некоторые виды преференциального голосования, при которых избиратели располагают кандидатов в порядке своего предпочтения.

– Расширить участие национальных меньшинств в управлении страной можно путем снижения процентного барьера для прохождения в парламент.

11  Лундские Рекомендации

10. Границы избирательных округов должны определяться так, чтобы это отвечало интересам справедливого представительства национальных меньшинств.

С) Механизмы регионального и местного уровня

11. Государствам следует принимать меры по расширению участия национальных меньшинств в общественно-политической жизни на региональном и местном уровне, подобные тому, о чем уже говорилось применительно к центральной власти (пункты 6-10). Следует обеспечивать, чтобы структура региональных и местных органов управления и применяемые ими процедуры принятия решений были транспарентными и доступными для населения и облегчали, таким образом, участие меньшинств.

D) Совещательные и консультативные органы

12. Государствам следует в рамках соответствующих институциональных структур создавать консультативные или совещательные органы, способные служить каналами для диалога между государственной властью и национальными меньшинствами. Эти органы могут иметь специализированные комитеты по таким вопросам, как обеспечение жильем, земельный фонд, образование, язык и культура. Членский состав этих органов должен отвечать их назначению и способствовать более эффективному выражению и обеспечению интересов меньшинств.

13. Указанные органы должны иметь возможность ставить вопросы перед руководством, готовить рекомендации, вырабатывать законодательные и иные предложения, следить за развитием ситуации и представлять комментарии к готовящимся решениям правительства, способным прямо или косвенно отразиться на положении меньшинств. Государственные власти должны регулярно консультироваться с этими органами относительно законодательных и административных мер в интересах решения актуальных для меньшинств вопросов и укрепления доверия. Эффективное функционирование этих органов будет требовать обеспечения их достаточными ресурсами.

12  Лундские Рекомендации

III. САМОУПРАВЛЕНИЕ

14. Для действенного участия меньшинств в общественно-политической жизни могут понадобиться механизмы нетерриториального либо территориального самоуправления – по отдельности или в их сочетании. На нужды, связанные с такими механизмами, государствам следует выделять достаточные ресурсы.

15. Обязательной предпосылкой успешного функционирования вышеупомянутых механизмов является признание как государственной властью, так и меньшинствами необходимости единых, централизованных решений в некоторых областях государственного управления, равно как и преимуществ сохранения многообразия в других областях.

– Функции, обычно относящиеся к компетенции центральных органов власти, включают оборону, внешние сношения, иммиграционный и таможенный режим, макроэкономическую и кредитно-денежную политику.

– Другие функции, включая перечисленные ниже, могут осуществляться меньшинствами или территориальными органами управления самостоятельно либо совместно с центральными властями.

– Распределение функций может быть асимметричным, в зависимости от различий в положении меньшинств в рамках одного и того же государства.

16. Институты самоуправления, будь то территориального или нетерриториального , должны основываться на демократических принципах, чтобы на деле выражать мнение соответствующих групп населения.

А) Нетерриториальные механизмы

17. Нетерриториальные формы самоуправления являются полезным средством сохранения и развития самобытности и культуры национальных меньшинств.

13  Лундские Рекомендации

18. Вопросы, которые могут эффективнее всего решаться посредством таких механизмов, относятся к сфере образования, культуры, использования языков меньшинств, религии и другим областям, наиболее важным для самобытности и образа жизни, присущих национальным меньшинствам.

– Лица и группы имеют право по собственному усмотрению пользоваться своими именами и названиями на языке меньшинства, а также право на признание этих имен и названий официальными органами.

– С учетом того, что ответственность за установление стандартов в области образования несут органы государственной власти, организации меньшинств могут определять содержание учебных программ для преподавания языков соответствующих меньшинств, их культуры либо того и другого.

– Меньшинства могут выбирать и использовать собственную символику и другие формы культурного самовыражения.

В) Территориальные механизмы

19. Во всех демократических обществах имеются механизмы государственного управления различных территориальных уровней. Накопленный в Европе и за ее пределами опыт указывает на целесообразность передачи некоторых полномочий законодательной и исполнительной власти с центрального уровня на региональный, что не должно ограничиваться простой децентрализацией государственного аппарата и рассредоточением его функций по региональным или местным подразделениям. В свете принципа субсидиарности государствам следует в позитивном ключе рассматривать возможность такого территориального делегирования полномочий, включая конкретные функции самоуправления, – особенно в случаях, когда это расширяло бы возможности меньшинств по самостоятельному решению касающихся их вопросов.

20. Соответствующие органы местной, региональной или автономной администрации, сформированные с учетом исторической и территориальной специфики конкретных национальных меньшинств, могут в интересах более эффективного реагирования на проблемы этих меньшинств принимать на себя целый ряд функций.

14  Лундские Рекомендации

– Функции, которые относятся в основном или в значительной мере к компетенции таких органов и в выполнении которых ими накоплен успешный опыт, распространяются на образование, культуру, использование языков меньшинств, охрану окружающей среды, местное планирование, освоение природных ресурсов, экономическое развитие, правоохранительную деятельность на местах, а также обеспечение жильем, здравоохранение и другие виды социального обслуживания.

– Функции, совместно осуществляемые центральными и региональными властями, касаются налогообложения, правосудия, развития туризма и транспорта.

21. Местные, региональные и автономные органы власти должны уважать и обеспечивать права всех лиц, включая права любых меньшинств, проживающих на подведомственной им территории.

IV. ГАРАНТИИ

А) Конституционные и правовые гарантии

22. Механизмы самоуправления должны определяться законом, и порядок их пересмотра должен, как правило, отличаться от используемого в отношении обычного законодательства. Механизмы, поощряющие участие меньшинств в принятии решений, могут определяться в законодательном порядке или иными соответствующими способами.

– Принятие или пересмотр механизмов, закрепляемых положениями конституции, обычно обусловливается требованием более высокой степени согласия среди законодателей или электората, чем в других случаях.

– Изменение механизмов самоуправления, учрежденных в законодательном порядке, часто требует утверждения квалифицированным большинством голосов в законодательном собрании, органах самоуправления или органах, представляющих национальные меньшинства, либо тех и других.

– Периодическое рассмотрение действия механизмов самоуправления и механизмов участия меньшинств в принятии

15  Лундские Рекомендации

решений нередко дает ценную возможность выяснить, нуждаются ли эти механизмы в пересмотре в свете накопленного опыта и изменившихся обстоятельств.

23. Может быть рассмотрен вопрос об использовании временных или поэтапных механизмов, позволяющих опробовать и развивать новые формы участия меньшинств. Такие механизмы могут создаваться в законодательном или в неформальном порядке на конкретный срок, который в зависимости от достигнутых успехов может продлеваться, пересматриваться или сокращаться.

В) Правовая защита

24. Для эффективного участия национальных меньшинств в общественно- политической жизни необходимы отлаженные каналы консультаций по предотвращению конфликтов и разрешению споров, а также возможность применения, в случае необходимости, разовых или альтернативных механизмов. К соответствующим методам относятся:

– разрешение конфликтов в судебном порядке, в частности, посредством обжалования законодательных или административных решений в судебных инстанциях, что требует наличия в государстве независимых, доступных для населения и беспристрастных судебных органов и уважения их решений; и

– дополнительные механизмы разрешения споров, такие, как переговоры, установление фактов, посредничество, арбитраж, омбудсмен по делам национальных меньшинств, а также специальные комиссии, способные выполнять задачи приема и рассмотрения жалоб по вопросам государственного управления.

16  Лундские Рекомендации

ПОЯСНИТЕЛЬНЫЕ ПРИМЕЧАНИЯ К ЛУНДСКИМ РЕКОМЕНДАЦИЯМ ОБ ЭФФЕКТИВНОМ УЧАСТИИ НАЦИОНАЛЬНЫХ МЕНЬШИНСТВ В ОБЩЕСТВЕННО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ ЖИЗНИ

I. ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ

1. Как Устав Организации Объединенных Наций (далее именуемый «Уставом ООН»), так и основополагающие документы СБСЕ/ОБСЕ направлены на поддержание и укрепление международного мира и безопасности за счет развития отношений дружбы и сотрудничества между равноправными суверенными государствами, уважающими права человека, включая права лиц, принадлежащих к меньшинствам. Действительно, как показывает история, неуважение к правам человека, и в том числе к правам меньшинств, может приводить к подрыву внутригосударственной стабильности и отрицательно сказываться на отношениях между государствами, тем самым ставя под угрозу международный мир и безопасность.

Начиная с принципа VII из декалога, провозглашенного в Хельсинкском Заключительном акте 1975 года, государства – участники ОБСЕ подчеркивали фундаментальную связь между уважением законных интересов лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, и сохранением мира и стабильности. На эту связь вновь и вновь указывалось в более поздних основополагающих документах, в частности в Итоговом документе Мадридской встречи (1983 год) (принцип 15), Итоговом документе Венской встречи (1989 год) (принципы 18 и 19) и Парижской хартии для новой Европы (1990 год), а также в документах последующих встреч на высшем уровне, например в Хельсинкском документе (1992 год) (пункт 24 части IV) и Лиссабонском документе (1996 год) (часть I, Лиссабонская декларация о модели общей и всеобъемлющей безопасности для Европы XXI века, пункт 2). На уровне Организации Объединенных Наций связь между защитой и обеспечением прав меньшинств и сохранением мира и стабильности подчеркивается, в частности, в преамбуле Декларации ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам (1992 год) (далее именуемой «Декларацией ООН о меньшинствах»). Кроме того, приняв Парижскую хартию для новой Европы, все государства – участники ОБСЕ выразили

17  Лундские Рекомендации

тем самым свою приверженность демократическим принципам управления.

Создание всесторонних возможностей для равноправного осуществления прав человека лицами, принадлежащими к меньшинствам, предполагает их эффективное участие в процессе принятия решений, особенно тех, которые их непосредственно касаются. Хотя конкретные ситуации могут быть весьма различными и для удовлетворения нужд и чаяний меньшинств может быть достаточно обычных демократических процедур, опыт показывает также, что в целях эффективного участия меньшинств в принятии решений нередко приходится принимать особые меры. Обязательство государств делать это в подобных случаях зафиксировано в ряде международных норм: так, согласно пункту 35 Документа Копенгагенского совещания по человеческому измерению (1990 год) (далее именуемого «Копенгагенским документом»), государства – участники ОБСЕ «будут уважать права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, на эффективное участие в государственных делах, включая участие в делах, относящихся к защите и поощрению самобытности таких меньшинств»; согласно пунктам 2 и 3 статьи II Декларации о меньшинствах (1992 год), «лица, принадлежащие к меньшинствам, имеют право активно участвовать в [...] государственной жизни», а также «право активно участвовать в принятии на национальном и, где это необходимо, региональном уровне решений, касающихся того меньшинства, к которому они принадлежат, или тех регионов, в которых они проживают»; согласно статье 15 Рамочной конвенции Совета Европы о защите национальных меньшинств (1994 год) (далее именуемой «Рамочной конвенцией»), государства-участники «обязуются создавать необходимые условия для эффективного участия лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в культурной, общественной и экономической жизни, а также в ведении государственных дел, особенно тех, которые их затрагивают».

Создание возможностей для эффективного участия, естественно, предполагает, что такое участие будет добровольным. Собственно говоря, само исходное понятие социально-политической интеграции рассматривается как нечто отличное от процессов, которые – или последствия которых – представляют собой принудительную ассимиляцию, от чего предостерегает статья 5 Рамочной конвенции. Лишь при условии добровольности реализация законных интересов лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, может носить мирный

18  Лундские Рекомендации

характер и иметь оптимальный эффект в сфере государственной политики и законодательства. Таким образом, подобные процессы, рассчитанные на широкий охват и активное участие различных групп населения, способствуют более эффективному управлению обществом, поскольку отвечают интересам всего населения в целом, вплетая их в единую ткань общественной жизни и укрепляя этим в конечном счете целостность государства. В международных нормах, касающихся эффективного участия меньшинств в общественно-политической жизни, подчеркивается, что они никоим образом не подразумевают права заниматься деятельностью, противоречащей целям и принципам Организации Объединенных Наций, ОБСЕ и Совета Европы, включая принципы суверенного равенства, территориальной целостности и политической независимости государств (см. пункт 37 Копенгагенского документа, пункт 4 статьи 8 Декларации ООН о меньшинствах и преамбулу Рамочной конвенции).

2. В духе положений пункта 25 раздела IV Хельсинкского документа 1992 года настоящие Рекомендации основываются на принятых в этой связи обязательствах, предлагая государствам – участникам ОБСЕ «дальнейшие возможности более эффективного выполнения своих соответствующих обязательств по СБСЕ, включая обязательства, связанные с защитой и созданием условий для поощрения этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности национальных меньшинств».

Пункт 3 статьи 1 Устава ООН гласит, что одна из целей Организации – «осуществлять международное сотрудничество в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера и в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех без различия расы, пола, языка и религии и, как далее уточняется в пункте «с» статьи 55 Устава, содействовать «всеобщему уважению и соблюдению прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии». Устав исходит из тесной взаимосвязи между уважением прав человека и поддержанием международного мира и безопасности; об основополагающем значении человеческого достоинства говорится также в статье 1 Всеобщей декларации прав человека (1948 год) и в преамбулах Международного пакта о гражданских и политических правах (1966 год), Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (1966 год) и Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1965 год).

19  Лундские Рекомендации

Это достоинство одинаково присуще всем людям и предполагает равные и неотъемлемые права.

Из идеи равного достоинства и неотъемлемых прав вытекает принцип недискриминации, воплощенный практически во всех международных документах по правам человека, среди которых следует отметить статью 2 Всеобщей декларации прав человека, статьи 2 и 26 Международного пакта о гражданских и политических правах и статью 2 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. В статье 1 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации со всей ясностью указано, что этот документ запрещает дискриминацию, в частности, по признаку «родового, национального или этнического происхождения». Статья 14 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950 год) (далее именуемой «Европейской конвенцией о правах человека») также однозначно распространяет принцип недопустимости дискриминации на дискриминацию по признаку «национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам» во всех случаях, когда речь идет о правах и свободах, гарантируемых Конвенцией. Эти положения и принципы отражены и в конституциях большинства государств – участников ОБСЕ.

Коль скоро лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, наделены правом на эффективное участие в общественно-политической жизни, они должны иметь возможность пользоваться этим правом без ограничений, на что и указывается в пункте 31 Копенгагенского документа, в статье 4 Рамочной конвенции и в пункте 1 статьи 4 Декларации ООН о меньшинствах. Вместе с тем, согласно пункту 2 статьи 4 Рамочной конвенции обеспечение равных прав на уважение достоинства предполагает не только принцип отказа от дискриминации, но и «полное и действительное равенство между лицами, принадлежащими к национальному меньшинству, и лицами, принадлежащими к основной группе населения», для чего государства обязаны «принимать в необходимых случаях надлежащие меры ... во всех областях ... политической ... жизни», в связи с которыми они «должным образом учитывают особое положение лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам».

Предусматриваемая в рекомендации увязка между уважением прав человека и развитием институтов гражданского общества отражает требование «эффективной политической демократии», которая, как

20  Лундские Рекомендации

говорится в преамбуле Европейской конвенции о правах человека, неразрывно связана с обеспечением справедливости и мира во всем мире. В Парижской хартии для новой Европы государства – участники ОБСЕ заявили также о том, что демократическая система правления, и в частности уважение прав человека, составляет основу процветания.

3. Особые институты, обеспечивающие эффективное участие национальных меньшинств в общественно-политической жизни, не должны создаваться за счет ущемления прав других. Права человека должны соблюдаться полностью и во всех случаях, в том числе институтами, которым государство может делегировать соответствующие полномочия. Согласно пункту 33 Копенгагенского документа, при принятии государствами-участниками необходимых мер по защите самобытности национальных меньшинств «любые такие меры будут соответствовать принципам равенства и недискриминации в отношении других граждан соответствующих государств-участников». Далее, в пункте 38 Копенгагенского документа говорится, что «государства-участники в своих усилиях по защите и поощрению прав лиц, принадлежащих национальным меньшинствам, будут в полной мере соблюдать свои обязательства согласно существующим конвенциям по правам человека и другим соответствующим международным инструментам». Аналогичное положение содержится в статье 20 Рамочной конвенции: «При осуществлении прав и свобод, вытекающих из принципов, изложенных в настоящей рамочной Конвенции, любое лицо, принадлежащее к национальному меньшинству, соблюдает национальное законодательство и уважает права других лиц, в частности, права лиц, принадлежащих к основной группе населения или к другим национальным меньшинствам». Это, в частности, касается и тех случаев, когда речь идет о «меньшинствах в составе меньшинств», особенно в связи с территориальной автономией (см. примечания к рекомендациям 16 и 21, ниже). Сюда следует включить и уважение прав женщин, в том числе свободу от дискриминации «в политической и общественной жизни страны», о чем говорится в статье 7 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (1979 год).

4. В основе принципа самоидентификации лиц, принадлежащих к меньшинствам, лежит ряд фундаментальных обязательств. В пункте 32 Копенгагенского документа указано, что «принадлежность лица к национальному меньшинству является предметом его личного выбора, и никакие неблагоприятные последствия не могут возникать из

21  Лундские Рекомендации

осуществления такого выбора». В пункте 1 статьи 3 Рамочной конвенции аналогичным образом предусмотрено, что «любое лицо, принадлежащее к национальному меньшинству, имеет право свободного выбора рассматриваться или не рассматриваться таковым, и этот выбор или осуществление прав, которые связаны с таким выбором, не должны ущемлять данное лицо». В пункте 2 статьи 3 Декларации ООН о меньшинствах также говорится о недопущении каких-либо неблагоприятных последствий для любого лица, принадлежащего к меньшинству, в результате осуществления или неосуществления прав, изложенных в Декларации.

Без предоставления индивидууму права идентифицировать себя по собственному усмотрению нельзя обеспечить уважение самостоятельности и свободы человеческой личности. Человек может самоидентифицироваться разнопланово, причем не только в частной, но и в общественной жизни. Соответственно, в обществах открытого типа, где повышается мобильность людей и расширяется обмен идеями, многие одновременно выступают в нескольких образах, которые могут совпадать, сосуществовать или выстраиваться в том или ином порядке (иерархическом или неиерархическом), сообразно их различным социальным связям. Разумеется, не только этническое происхождение определяет выбираемый человеком для себя образ, который кстати, варьируется даже в рамках одной и той же группы: у различных ее членов он может иметь разные оттенки и глубину. В зависимости от того, о чем конкретно идет речь, относительная значимость различных образов может меняться. Соответственно, одно и то же лицо может идентифицировать себя неодинаково, в зависимости от конкретного вопроса, глубины самоотождествления с тем или иным делом и условий участия в нем. Например, в некоторых государствах человек может самоопределяться по-разному при выборе языка для заполнения налоговых деклараций и в повседневных контактах с соседями.

5. В демократических обществах процедурная сторона принятия решений имеет не меньшее значение, чем содержательная. Поскольку надлежащая практика управления применяется не только в отношении народа, но и на благо народа, соответствующие процедуры должны всегда предусматривать участие тех, кого они касаются, не должны быть скрытыми от глаз и оценки общественности и должны быть подконтрольными тем, кого они затрагивают. Только такой порядок будет пользоваться устойчивым доверием общества. Широкое участие в соответствующих процедурах может обеспечиваться за счет

22  Лундские Рекомендации

консультаций, опросов, референдумов, переговоров и даже получения конкретных санкций от непосредственно затрагиваемых лиц. Можно ожидать, что решения, принятые с применением таких процедур, будут добровольно выполняться. В случаях, когда подходы государственных органов и затрагиваемой группы существенно расходятся, с точки зрения надлежащих процедур управления было бы правильным в поисках наиболее удовлетворительного решения обращаться к услугам третьей стороны.

В конкретном применении к национальным меньшинствам пункт 33 Копенгагенского документа обязывает государства – участники ОБСЕ принимать меры по защите «этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности национальных меньшинств на своей территории и создавать условия для поощрения этой самобытности ... после проведения надлежащих консультаций, включая контакты с организациями или ассоциациями таких меньшинств». Согласно пункту 26 раздела VI Хельсинкского документа, государства – участники ОБСЕ также обязались «решать проблемы национальных меньшинств в конструктивном духе, мирными средствами и путем диалога между всеми заинтересованными сторонами на основе принципов и обязательств СБСЕ». Что касается «всех заинтересованных сторон», то в пункте 30 Копенгагенского документа признается «важная роль неправительственных организаций, включая политические партии, профсоюзы, организации по правам человека и религиозные группы, в поощрении терпимости, культурного многообразия и в решении вопросов, относящихся к национальным меньшинствам».

Необходимым условием функционирования основанных на широком участии процедур является терпимость. Социально-политический климат взаимного доверия и равенства следует обеспечивать в законодательном порядке, одновременно ведя воспитательную работу по утверждению этой социальной этики в масштабах всего населения. В этой связи особая роль принадлежит средствам массовой информации. В пункте 1 статьи 6 Рамочной конвенции предусматривается, что «стороны поощряют дух терпимости и диалог между культурами, а также принимают эффективные меры по содействию взаимному уважению, взаимопониманию и сотрудничеству между всеми лицами, проживающими на их территории, независимо от их этнической, культурной, языковой или религиозной принадлежности, особенно в области образования, культуры и средств

23  Лундские Рекомендации

информации». В частности, государства обязаны пресекать использование в публичных выступлениях пренебрежительных или уничижительных эпитетов и слов и искоренять негативные стереотипы. В идеале, представители затрагиваемых групп должны участвовать в определении и разработке любых мер, направленных на решение подобных проблем.

II. УЧАСТИЕ В ПРИНЯТИИ РЕШЕНИЙ

А) Механизмы на уровне центрального правительства

6. В развитие положений пункта 35 Копенгагенского документа в первом параграфе раздела III Доклада Совещания экспертов СБСЕ по вопросам национальных меньшинств (Женева, 1991 год) указывается, что «когда вопросы, касающиеся положения национальных меньшинств, обсуждаются в их странах, им самим следует предоставлять возможность эффективно участвовать в этом процессе ... [и] что важным элементом эффективного участия в государственных делах является [такое] демократическое участие лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, или их представителей в работе директивных или консультативных органов”. В пункте 24 раздела VI Хельсинкского документа государства – участники ОБСЕ обязались «в этой связи ... активизировать свои усилия по обеспечению свободного осуществления принадлежащими к национальным меньшинствам лицами, на индивидуальной основе и совместно с другими, своих прав человека и основных свобод, включая право участвовать в полной мере в соответствии с демократическими процедурами принятия решений каждого государства в политической, экономической, социальной и культурной жизни своих стран, в том числе на основе демократического участия в работе директивных и консультативных органов на национальном, региональном и местном уровнях, в частности, в рамках политических партий и ассоциаций».

Участие, по сути дела, означает вовлеченность – как в плане возможностей для внесения весомого вклада в принятие решений, так и в плане ответственности за последствия таких действий. Одна из посылок концепции надлежащего управления состоит в том, что метод принятия решений простым большинством не всегда является адекватным. С точки зрения структурного построения государства можно использовать различные формы децентрализации, в максимальной степени обеспечивающие привязку процесса принятия

24  Лундские Рекомендации

решений к затрагиваемым этими решениями группам и соответствующую подотчетность на уровне как государства в целом, так и входящих в его состав образований. В унитарных государствах, федерациях и конфедерациях эти задачи могут решаться по-разному. Представительство меньшинств в директивных органах может обеспечиваться за счет отведения им определенного количества мест (квоты, продвижение по службе или иные меры). Возможны и другие формы участия, например гарантированное членство в тех или иных комитетах – с правом или без права голоса. В том же порядке, закрепленном юридически или основанном на сложившейся практике, обеспечивается представительство в исполнительных, судебных, административных и иных органах. В целях учета интересов меньшинств могут создаваться и специальные органы. Для того чтобы меньшинства имели реальную возможность осуществлять все свои права, необходимы конкретные меры по линии государственной службы, включая обеспечение «равноправного доступа к государственной службе», о чем говорится в пункте «с» статьи 5 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации.

В) Выборы

7. Важнейшим атрибутом современной демократии является представительная система правления, основанная на периодическом проведении свободных и честных выборов. Решаемая при этом важнейшая задача сформулирована в пункте 3 статьи 21 Всеобщей декларации прав человека: «Воля народа должна быть основой власти правительства». Эта фундаментальная норма более развернуто сформулирована в ряде международных и европейских договоров, а именно в статье 25 Международного пакта о гражданских и политических правах и в статье 3 Протокола No. 1 к Европейской конвенции о правах человека. Применительно к государствам – участникам ОБСЕ в пунктах 5 и 6 Копенгагенского документа конкретно перечислены «элементы справедливости, которые существенно необходимы для полного выражения достоинства, присущего человеческой личности, и равных и неотъемлемых прав всех людей», и указано, что «воля народа, выражаемая свободно и честно в ходе периодических и подлинных выборов, является основой власти и законности любого правительства».

25  Лундские Рекомендации

Государства обладают немалой свободой в определении того, как именно они будут выполнять эти обязательства; однако они обязаны делать это без дискриминации, стремясь к обеспечению максимально высокой степени представительства. В рамках Организации Объединенных Наций Комитет по правам человека в пункте 12 своих Замечаний общего порядка No. 25 (57-я сессия, 1996 год) дал следующее пояснение по статье 25: “Право на свободное выражение своего мнения, мирные собрания и на свободу ассоциации является основополагающим условием для эффективного осуществления права голоса и должно пользоваться полной защитой. [...] Информация и материалы о порядке голосования должны издаваться и на языках меньшинств”. Далее, в пункте 5 Замечаний общего порядка No. 25 поясняется, что “ведение государственных дел представляет собой широкое понятие, связанное с осуществлением политических полномочий, в частности с реализацией законодательных, исполнительных и административных полномочий. Оно охватывает все аспекты государственного управления, а также разработку и осуществление политики на международном, национальном, региональном и местном уровнях”.

Поскольку в условиях существования разнородных взглядов и интересов ни одна избирательная система не может быть признана нейтральной, государствам следует избирать ту систему, которая в их конкретных обстоятельствах обеспечивала бы максимально представительный характер правления. Это особенно важно для лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, которые в противном случае могли бы оказаться лишенными адекватного представительства.

8. В принципе демократическое общество не должно навязывать способы политической самоорганизации своим гражданам – до тех пор, пока они пользуются мирными средствами и уважают права других. По существу, речь идет о свободе ассоциации, как она определена в самых разных международных документах, включая статью 20 Всеобщей декларации прав человека, статью 22 Международного пакта о гражданских и политических правах, статью 11 Европейской конвенции о правах человека и пункт 6 Копенгагенского документа. Кроме того, свобода ассоциации для лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, специально гарантирована согласно пункту 32.6 Копенгагенского документа и статье 7 Рамочной конвенции. В пункте 24 раздела VI Хельсинкского документа дополнительно конкретизируется обязательство государств –

26  Лундские Рекомендации

участников ОБСЕ обеспечивать “свободное осуществление принадлежащими к национальным меньшинствам лицами, на индивидуальной основе и совместно с другими, своих прав человека и основных свобод, включая право участвовать в полной мере [...] в политической [...] жизни своих стран, в том числе [...] в рамках политических партий и ассоциаций”.

При полном соблюдении принципов равноправия и недискриминации объективная и субъективная потребность в объединении в политические партии, формируемые по этническому признаку, будет снижаться или исчезнет вовсе; вместе с тем в некоторых случаях такие образованные этническими общинами партии могут быть единственной надеждой на эффективное представительство их специфических интересов и, таким образом, на их реальное участие в жизни общества. Разумеется, люди могут объединяться в партии и на другой основе, например, по региональным интересам. В идеале, партии должны быть открытыми по своему составу и не должны замыкаться в узких этнических рамках; соответственно, крупным партиям следует добиваться включения в свой состав представителей меньшинств, ослабляя тем самым потребность или стремление к созданию партий по этническому признаку. В этой связи важное значение приобретает выбор избирательной системы. В любом случае политическим партиям и другим ассоциациям должно быть запрещено разжигать расовую ненависть, о чем говорится в статье 20 Международного пакта о гражданских и политических правах и в статье 4 Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации.

9. Действие избирательной системы может распространяться на выборы в законодательное собрание и другие органы и институты, включая выборы отдельных должностных лиц. В одних случаях, в зависимости от того, как определены границы избирательных округов, и от компактности проживающих в них меньшинств, надлежащее представительство последних может быть обеспечено с помощью одномандатных округов; в других случаях гарантией должной представленности меньшинств может стать пропорциональная избирательная система. В государствах – участниках ОБСЕ применяются различные формы пропорционального представительства, включая: «преференциальное голосование», при котором избиратели располагают кандидатов в порядке своего предпочтения; «систему открытых списков», при которой избиратели могут высказать предпочтение тому или иному кандидату из партийного списка, а также

27  Лундские Рекомендации

голосовать за партию; «систему смешанного выбора», при которой разрешается голосовать более чем за одного кандидата от различных партий; и «кумулятивную систему», при которой избиратели могут подавать более одного голоса за предпочитаемого ими кандидата. Процентный барьер не следует делать настолько высоким, чтобы это могло воспрепятствовать представленности меньшинств.

10. При определении границ избирательных округов необходимо учитывать проблемы и интересы национальных меньшинств под углом зрения обеспечения их представленности в директивных органах. Понятие «равноправие» означает, что избранный метод такого обеспечения не должен ущемлять ничьих интересов и что во внимание будут приниматься проблемы и интересы всех. В идеале, границы округов должны определяться независимым и неангажированным органом, что наряду с решением других задач позволило бы обеспечить уважение прав меньшинств. Во многих государствах – участниках ОБСЕ эта задача решается путем создания постоянных избирательных комиссий, укомплектованных профессиональными кадрами.

Так или иначе, государствам не следует пересматривать границы избирательных округов или каким-либо иным образом изменять пропорциональное соотношение различных групп населения в том или ином округе с целью снизить представленность меньшинств или исключить ее вовсе. Это прямо запрещается статьей 16 Рамочной конвенции, а в статье 5 Европейской хартии местного самоуправления оговорено, что изменение границ местных территориальных образований не производится без предварительной консультации с затрагиваемыми этим местными общинами, которая может проводиться в форме референдума в случаях, когда это допускается законом (см. пояснение к рекомендации 19, касающееся территориальных механизмов).

С) Механизмы регионального и местного уровня

11. Данная рекомендация касается органов власти всех уровней ниже центрального: в провинциях, департаментах, районах, префектурах, муниципалитетах, городах и поселках – как входящих в состав унитарного государства, так и являющихся субъектами федерации – включая автономные области и другие образования. Задача последовательного создания условий, позволяющих всем людям в равной мере реализовать все права человека, предполагает, что

28  Лундские Рекомендации

уважение этих прав должно обеспечиваться не только на уровне центрального правительства, но и на всех нижестоящих уровнях. Однако критерии, применяемые при формировании структур регионального или местного уровня, могут отличаться от критериев, применяемых на уровне центрального правительства. Возможна также асимметрия при образовании соответствующих структур, обусловленная разнородностью потребностей и выражаемых пожеланий.

D) Совещательные и консультативные органы

12. Пункт 24 раздела VI Хельсинкского документа обязывает государства – участники ОБСЕ обеспечивать «свободное осуществление принадлежащими к национальным меньшинствам лицами, на индивидуальной основе и совместно с другими, своих прав человека и основных свобод, включая право участвовать в полной мере [...] в политической [...] жизни своих стран, в том числе на основе демократического участия в работе [...] консультативных органов на национальном, региональном и местном уровнях». Такие органы могут быть постоянными или целевыми, могут относиться к законодательной или исполнительной ветви власти либо функционировать при них или независимо от них. В ряде государств – участников ОБСЕ действуют комитеты при парламентских органах, такие, как «круглые столы» с участием представителей меньшинств. Они могут создаваться и уже реально функционируют на всех уровнях власти, включая самоуправление. Эффективность таких органов обеспечивается включением в их состав представителей меньшинств и других лиц, обладающих специальными экспертными знаниями, а также выделением в их распоряжение адекватных ресурсов и пристальным вниманием со стороны директивных органов. Помимо выполнения консультативных функций и выработки рекомендаций, такие органы могут служить полезным промежуточным звеном между государственным руководством и меньшинствами. Они могут также стимулировать принятие мер на правительственном уровне и на уровне общин, где проживают меньшинства. Такие органы могут, кроме того, решать конкретные задачи по реализации программ, например, в области образования. К тому же работа тех или иных специализированных комитетов может иметь особое значение для некоторых меньшинств, почему эти меньшинства и должны быть там представлены.

29  Лундские Рекомендации

13. Возможности конструктивного использования таких органов зависят от конкретной ситуации. Но в любом случае надлежащая практика управления предполагает принятие властями целенаправленных мер по привлечению к работе авторитетных консультативных и совещательных органов и обращение к ним по мере необходимости, в том числе с предложением внести свой вклад в работу над соответствующими вопросами. Открытая позиция властей по отношению к этим органам и их членам и готовность сотрудничать с ними станут залогом принятия наиболее оптимальных решений и повысят авторитет власти в обществе.

III. САМОУПРАВЛЕНИЕ

14. Термин «самоуправление» предполагает, что община в той или иной степени контролирует решение затрагивающих ее вопросов. Слово «управление» вовсе не подразумевает исключительной компетенции. Помимо прочего, оно может означать административные и распорядительные полномочия, а также конкретно оговоренные законодательные и судебные функции. Это может достигаться путем делегирования государством части своих функций либо передачи или, как, например, в случае федерации, первоначального разделения базовых полномочий. В государствах – участниках ОБСЕ формы самоуправления называются по-разному – делегирование автономии, самоуправление или внутреннее управление. При этом этнические критерии ни при каких обстоятельствах не являются определяющими при формировании территориальных механизмов.

В пункте 35 Копенгагенского документа государства – участники ОБСЕ отметили «усилия, предпринятые с целью защиты и создания условий для поощрения этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности определенных национальных меньшинств путем создания в качестве одного из возможных средств для достижения этих целей, в соответствии с политикой заинтересованного государства, надлежащих местных или автономных органов управления, отвечающих конкретным историческим и территориальным условиям таких меньшинств». В этой связи в седьмом параграфе раздела IV Доклада Совещания экспертов СБСЕ по вопросам национальных меньшинств (Женева) указывалось, что «некоторыми из [государств- участников] достигнуты соответствующим демократическим путем положительные результаты посредством, в частности, [...] местных и автономных органов управления, а также автономии на

30  Лундские Рекомендации

территориальной основе, включая существование консультативных, законодательных и исполнительных органов, избираемых на основе свободных и периодических выборов; самоуправления национального меньшинства в тех аспектах, которые касаются его самобытности в ситуациях, когда не существует автономии на территориальной основе; децентрализованных или местных форм правления; [...] финансовой и технической помощи лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, которые желают этого, для осуществления их права на создание и поддержание своих собственных образовательных, культурных и религиозных учреждений, организаций или ассоциаций [...]». В более общем плане в преамбуле Европейской хартии местного самоуправления о принципах демократии и децентрализации власти говорится как о факторе, содействующем обеспечению и укреплению местного самоуправления в различных европейских странах. В связи с этим положением статья 9 Европейской хартии местного самоуправления предусматривает право на получение достаточных финансовых средств для реализации таких делегированных полномочий.

15. Государственные органы, принимая на себя ответственность в ряде областей, затрагивающих государство в целом, должны обеспечивать осуществление в этих областях надлежащих мер на уровне центральной власти. Обычно к числу таких областей относятся: вопросы обороны, по существу сводящиеся к обеспечению территориальной целостности государства; макроэкономическая политика, играющая важную роль в той мере, в какой центральное правительство выполняет своего рода выравнивающие функции между районами, находящимися в экономически неравном положении; а также традиционная сфера дипломатии. Постольку, поскольку другие факторы могут иметь серьезные общенациональные последствия, они также должны, по меньшей мере частично, включаться в сферу централизованного регулирования. Регулирование в этих областях может осуществляться и на совместных началах, в том числе с участием территориальных единиц или меньшинств, которых это особенно касается (см. рекомендации 18 и 20). Вместе с тем такое разделение регулирующих полномочий не должно противоречить правозащитным нормам и должно осуществляться координированно и с надлежащей долей практицизма.

Одной из областей, в которых, по общему признанию, сходятся интересы всех, независимо от территориальной или нетерриториальной

31  Лундские Рекомендации

формы автономии, и которые представляют особую важность как для государства в целом, так и для меньшинств является образование. В статье 5.1 Конвенции ЮНЕСКО о борьбе с дискриминацией в области образования содержатся довольно подробные положения о том, каким путем следует добиваться достижения вышеуказанных целей: «государства, являющиеся сторонами настоящей Конвенции, считают, что: [...]

b) родители и, в соответствующих случаях, законные опекуны должны иметь возможность, во-первых, в рамках, определенных законодательством каждого государства, свободно посылать своих детей не в государственные, а в другие учебные заведения, отвечающие минимальным требованиям, предписанным или утвержденным компетентными органами образования, и, во-вторых, обеспечивать религиозное и моральное воспитание детей в соответствии с их собственными убеждениями; никому в отдельности и ни одной группе лиц, взятой в целом, не следует навязывать религиозное воспитание, не совместимое с их убеждениями;

c) за лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, следует признавать право вести собственную просветительную работу, включая руководство школами, и, в соответствии с политикой в области образования каждого государства, использовать или преподавать свой собственный язык, при условии, однако, что: i) осуществление этого права не мешает лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, понимать культуру и язык всего коллектива и участвовать в его деятельности, и что оно не подрывает суверенитета страны; ii) уровень образования в такого рода школах не ниже общего уровня, предписанного или утвержденного компетентными органами; и iii) посещение такого рода школ является факультативным».

16. Принцип демократического управления, сформулированный в статье 21 Всеобщей декларации прав человека, статье 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, статье 3 Протокола No. 1 к Европейской конвенции о правах человека и нормах ОБСЕ, касается управления на всех уровнях и во всех звеньях. Если необходимо или целесообразно сформировать институты самоуправления, то предпосылкой реализации всеми гражданами в равной мере своих прав является соблюдение в этих институтах принципа демократии.

32  Лундские Рекомендации

А) Нетерриториальные механизмы

17. Этот раздел посвящен нетерриториальным механизмам – зачастую именуемым «личной» или «культурной» автономией, – которые наиболее применимы в случае географически некомпактного проживания членов той или иной группы. Соответствующее разделение полномочий, в том числе по ведению дел в конкретных областях, может обеспечиваться на общегосударственном уровне или по территориальным образованиям. В любом случае необходимо гарантировать уважение прав не охватываемых этой мерой лиц. Автономия в таких формах должна к тому же быть подкреплена адекватным финансированием, необходимым для реализации ее общественной функции, и основываться на предусматривающих широкое участие процедурах (см. рекомендацию 5).

18. Этим перечень возможных функций не исчерпывается. Многое будет зависеть от конкретной ситуации, в том числе и в первую очередь от потребностей меньшинства и выраженных им пожеланий. В различных обстоятельствах те или иные вопросы будут интересовать меньшинства в большей или в меньшей степени, и решения по ним будут сказываться на меньшинствах по-разному. Некоторые области могут представлять собой поле для совместной деятельности. Один из особо чувствительных для меньшинств вопросов – это право самим определять свое имя или название, что относится как к общественным учреждениям, так и к отдельным гражданам. Соответствующее положение предусмотрено в пункте 1 статьи 11 Рамочной конвенции. Если говорить о религии, то авторы данной рекомендации возражают против государственного вмешательства в этой сфере, за исключением определения круга полномочий (например, в отношении актов гражданского состояния), делегируемых религиозным организациям. В рекомендации также не предусматривается, чтобы учреждения меньшинств осуществляли контроль над средствами массовой информации, хотя представители меньшинств должны иметь возможность создавать и использовать свои собственные СМИ, что гарантировано пунктом 3 статьи 9 Рамочной конвенции. Разумеется, культура – понятие многогранное, охватывающее и такие области, как социальное обеспечение, жилье и уход за детьми; осуществляя руководство в этих областях, государство обязано при этом учитывать также и интересы меньшинств.

33  Лундские Рекомендации

В) Территориальные механизмы

19. Для европейских государств характерна общая тенденция к передаче полномочий и реализации принципа субсидиарности, чтобы решения принимались в максимальной близости к тем и по возможности теми, кого они самым непосредственным образом касаются и затрагивают. В пункте 3 статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления эта цель изложена следующим образом. В принципе, общественные функции должны осуществляться в первую очередь теми властями, которые стоят ближе всех к населению. При передаче функций другим органам власти следует учитывать масштабы и характер задачи, а также требования эффективности и экономии. Территориальное самоуправление может способствовать сохранению единства государств и одновременно поднять уровень участия и вовлеченности меньшинств, повысив их роль на том уровне управления, который соответствует их доле в общей численности населения. Этой задаче может отвечать федеративное устройство, равно как и особые автономные образования в рамках унитарных государств или федераций. Возможно также существование смешанных администраций. Как отмечается в рекомендации 15, образования не обязательно должны быть однородными на всей территории государства и могут варьироваться сообразно потребностям и выраженным пожеланиям.

20. Власти автономий должны обладать реальными полномочиями по принятию решений на законодательном, исполнительном и судебном уровнях. Полномочия в государстве могут быть разделены между центральными, региональными и местными властями, а также по функциональному признаку. В пункте 35 Копенгагенского документа говорится об альтернативах в виде «надлежащих местных или автономных органов управления, отвечающих конкретным историческим и территориальным условиям таких меньшинств». Из этого ясно следует, что единообразие в рамках государства не является обязательным. Опыт показывает, что разделение полномочий возможно даже в тех областях общественной деятельности, которые традиционно относились к ведению центрального правительства, включая делегированные полномочия в области правосудия (как основные, так и процессуальные) и полномочия в отношении традиционных отраслей хозяйства. Как минимум, затрагиваемые группы населения должны систематически привлекаться к осуществлению подобных полномочий. В то же время центральное правительство должно сохранять за собой полномочия по обеспечению

34  Лундские Рекомендации

справедливости и равенства возможностей на всей территории государства.

21. Полномочия, которые могут делегироваться на территориальной основе для обеспечения более эффективного участия меньшинств, должны осуществляться с должным учетом интересов меньшинств, на которые они распространяются. Административно-исполнительная власть должна быть подотчетна всему населению соответствующей территории. Это вытекает из пункта 5.2 Копенгагенского документа, который предписывает всем государствам – участникам ОБСЕ обеспечить на всех уровнях и для всех лиц «представительную по своему характеру форму правления, при которой исполнительная власть подотчетна избранным законодательным органам или избирателям».

IV. ГАРАНТИИ

А) Конституционные и правовые гарантии

22. В данном разделе рассматривается вопрос о «закреплении» соответствующих положений, то есть об их фиксации в законодательном порядке. В одних случаях могут оказаться полезными весьма детальные правовые механизмы, тогда как в других может быть достаточно рамочных положений. Как указывается в рекомендации 5, во всех случаях принятие механизмов должно осуществляться посредством открытых процедур. В то же время после их принятия необходимо обеспечивать стабильность, с тем чтобы гарантировать определенную защиту затрагиваемых лиц, особенно принадлежащих к национальным меньшинствам. В статьях 2 и 4 Европейской хартии местного самоуправления предпочтение отдается конституционным механизмам. Для достижения желаемого равновесия между стабильностью и гибкостью может быть целесообразным заранее запланировать пересмотр через установленные промежутки времени, деполитизировав тем самым процесс внесения изменений и сделав процедуру обзора менее антагонистичной.

23. Эта рекомендация отличается от рекомендации 22, постольку поскольку она предусматривает опробование новых, не применявшихся ранее режимов, а не определение условий для изменения существующих механизмов. Компетентным властям предоставляется возможность применять разные подходы, осуществляя свой выбор в различных ситуациях, возникающих в отношениях центральных органов с

35  Лундские Рекомендации

представителями меньшинств. Не предопределяя окончательных результатов, это может быть источником полезного опыта, не в последнюю очередь за счет принятия и осуществления нововведений.

В) Правовая защита

24. В пункте 30 Копенгагенского документа государства – участники ОБСЕ «признают, что вопросы, относящиеся к национальным меньшинствам, могут быть удовлетворительным образом решены только в демократических политических рамках, основанных на верховенстве закона, в условиях функционирования независимой судебной системы». Об эффективных средствах правовой защиты говорится также в пункте 3 статьи 2 Международного пакта о гражданских и политических правах, а о «средствах судебной защиты» упоминается в статье 11 Европейской хартии местного самоуправления.

Судебный надзор может осуществляться конституционными судами и, фактически, соответствующими международными органами по правам человека. Внесудебные механизмы и институты, такие, как национальные комиссии, омбудсмены, советы по межэтническим или «расовым» отношениям и т.д., также могут играть важную роль, как об этом говорится в пункте 27 Копенгагенского документа, в пункте 2 статьи 14 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации и в пункте 36 Венской декларации и программы действий, принятой Всемирной конференцией по правам человека в 1993 году.

36

PREPORUKE IZ LUNDA O DELOTVORNOM UČEŠĆU NACIONALNIH MANJINA U JAVNOM ŽIVOTU SA OBJAŠNJENJIMA

septembar 1999. godine PREPORUKE IZ LUNDA O DELOTVORNOM UČEŠĆU NACIONALNIH MANJINA U JAVNOM ŽIVOTU SA OBJAŠNJENJIMA

septembar 1999. godine Dozvoljeno je kopiranje bilo koje informacije iz ove brošure; preporučuje se navođenje izdavača. Orginalno izdanje na engleskom jeziku izradila i objavila je Fondacija za multietničke odnose, ISBN 90 – 7598905 – 9.

Za dalje informacije, molimo kontaktirajte:

Odsek za projekte Kancelarija visokog komesara za nacionalne manjine Prinsessegracht 22, Hag Tel: +31 (0)70 312 5555 Fax: +31 (0)70 346 5213 E-mail: pu@hcnm.org  Preporuke iz Lunda

SADRŽAJ

Uvod ............................................................................................................................... 3

Preporuke iz Lunda

I. Opšta načela ............................................................................................................ 7

II. Učešće u donošenju odluka..................................................................................... 8 A. Rešenja na nivou centralnih vlasti B. Izbori C. Rešenja na regionalnom ili lokalnom nivou D. Savetodavna i konsultativna tela

III. Samouprava........................................................................................................... 10 A. Neteritorijalna rešenja B. Teritorijalna rešenja

IV. Garancije ............................................................................................................... 12 A. Ustavna i pravna zaštita B. Pravni lekovi

Objašnjenje uz Preporuke iz Lunda

I. Opšti principi ........................................................................................................ 15

II. Učešće u donošenju odluka................................................................................... 20 A. Rešenja na nivou centralne vlasti B. Izbori C. Rešenja na regionalnom i lokalnom nivou D. Savetodavna i konsultativna tela

III. Samouprava........................................................................................................... 25 A. Neteritorijalna rešenja B. Teritorijalna rešenja

IV. Garancije ............................................................................................................... 29 A. Ustavna i pravna zaštita B. Pravni lekovi

1 Preporuke iz Lunda

2  Preporuke iz Lunda

UVOD

U svojim Helsinškim odlukama donetim jula 1992. godine Organizacija za bezbednost i saradnju u Evropi (OEBS) ustanovila je Visokog komesara za nacionalne manjine kao "instrument za sprečavanje sukoba u najranijoj mogućoj fazi". Ovaj mandat je u velikoj meri nastao kao odgovor na situaciju u bivšoj Jugoslaviji koja bi se, prema nekim strahovanjima, mogla ponoviti bilo gde u Evropi, naročito u državama u procesu tranzicije ka demokratiji i koja je mogla da potkopa obećanja o miru i prosperitetu nagoveštena Pariskom poveljom za novu Evropu koju su šefovi država i vlada usvojili novembra 1990. godine.

Gospodin Maks van der Štul (Max van der Stoel) preuzeo je dužnost prvog Visokog komesara OEBS za nacionalne manjine (VKNM) 1. januara 1993. godine. Na osnovu svog ogromnog ličnog iskustva bivšeg člana Parlamenta, ministra inostranih poslova Holandije, stalnog predstavnika pri Ujedinjenim nacijama i dugogodišnjeg zagovornika ljudskih prava, gospodin Van der Štul je usmerio svoju pažnju na mnoge sporove između manjina i centralnih vlasti u Evropi koji su, po njegovom mišljenju, mogli da prerastu u ozbiljnije sukobe. Radeći nenametljivo, diplomatskim sredstvima, Visoki komesar je razvio svoju aktivnost u više od deset zemalja, uključujući Albaniju, Hrvatsku, Estoniju, Mađarsku, Kazahstan, Kirgiziju, Latviju, Bivšu jugoslovensku republiku Makedoniju, Rumuniju, Slovačku i Ukrajinu. Njegovo delovanje je bilo prevashodno usredsređeno na situacije vezane za pripadnike nacionalnih/etničkih grupa koji čine većinsko stanovništvo u jednoj, a manjinsko stanovnuštvo drugoj državi, i na taj način ukuljučuju interese vlasti svake od tih država, predstavljajući mogući izvor međudržavnih napetosti, pa čak i sukoba. Zaista, takve napetosti predodredile su veći deo evropske istorije.

Baveći se suštinom napetosti vezanih za nacionalne manjine VKNM pristupa problemu kao nezavistan, objektivan i kooperativan činilac. Mada delatnost VKNM ne predstavlja nadzorni mehanizam, on koristi međunarodne standarde koje su prihvatile sve države kao osnovni okvir analize i temelj svojih pojedinačnih preporuka. S tim u vezi, važno je podsetiti se obaveza koje su prihvatile sve države učesnice OEBS, a posebno Dokumenta iz Kopenhagena usvojenog na Konferenciji ljudske dimenzije OEBS 1990. godine koji, u delu IV, razrađuje detaljne standarde vezane za nacionalne manjine. Sve države OEBS takođe su vezane obavezama Ujedinjenih nacija u domenu ljudskih prava uključujući i manjinska prava, a velika većina država OEBS dodatno je obavezana standardima Saveta Evrope.

3  Preporuke iz Lunda

Tokom više od šest godina žive aktivnosti VKNM je uočio neka stalna pitanja i teme koja su postala predmet njegove pažnje u velikom broju država u kojima deluje. Među njima su pitanja obrazovanja manjina i upotrebe manjinskih jezika, posebno kao teme od velikog značaja za očuvanje i razvoj identiteta pripadnika nacionalnih manjina. Kako bi ostvario odgovarajuću i celovitu primenu manjinskih prava na području OEBS, VKNM je zatražio od Fondacije za međuetničke odnose - nevladine organizacije koja je ustanovljena 1993. godine s ciljem da pruži posebnu pomoć VKNM - da okupi dve grupe međunarodno priznatih nezavisnih stručnjaka radi izrade dve grupe preporuka: Haških preporuka o pravu nacionalnih manjina na obrazovanje iz 1996. godine i Preporuka iz Osla o jezičkim pravima nacionalnih manjina iz 1998. godine. Obe grupe preporuka kasnije su poslužile kao okvir prilikom uobličavanja politike i zakonskih tekstova u mnogim zemljama. Tekstovi preporuka prevedeni su na nekoliko jezika i mogu se dobiti od Fondacije za međuetničke odnose bez naknade.

Oblici delotvornog učešća nacionalnih manjina u upravljanju državom predstavljaju treći čest problem koji se javljao u jednom broju slučajeva kojima se bavio VKNM. Kako bi stekao utisak o stavovima i iskustvima država učesnica OEBS o ovom problemu i omogućio državama da razmene svoja iskustva, VKNM i Ured za demokratske institucije i ljudska prava OEBS sazvali su konferenciju svih država OEBS i relevantnih medjunarodnih organizacija, u Lokarnu od 17-20. oktobra 1998. godine, pod nazivom "Upravljanje i učešće - objedinjavanje raznolikosti", čiji je domaćin bila Švajcarska konfederacija. Izjava predsedavajućeg, koja je objavljena na kraju konferencije, sažela je teme sastanka i naznačila kako je poželjno razviti "konkretne aktivnosti koje bi trebalo da uslede, uključujući dalju razradu različitih koncepata i mehanizama dobrog upravljanja sa delotvornim učešćem manjina, koje vodi ka objedinjavanju raznolikosti unutar države". U tom cilju, VKNM je pozvao Fondaciju za medjuetničke odnose da u saradnji s Institutom za ljudska prava i humanitarno pravo Raoul Wallenberg, okupi grupu medjunarodno priznatih, nezavisnih stručnjaka kako bi razradili preporuke i predočili alternative u skladu s odgovarajućim medjunarodnim standardima.

Rezultat ove inicijative jesu Preporuke iz Lunda o delotvornom učešću nacionalnih manjina u javnom životu koje su dobile ime po švedskom gradu u kojem je održan poslednji sastanak stručnjaka kada su uobličene Preporuke. Medju njima su se nalazili pravni stručnjaci za odgovarajuću oblast medjunarodnog prava, politikolozi stručnjaci za pitanja ustavnog poretka i izborne sisteme i sociolozi koji se bave pitanjima manjina. Grupu stručnjaka, kojom je predsedavao profesor Gudmundur Alfredsson, direktor Raoul Wallenberg instituta, sačinjavali su:

4  Preporuke iz Lunda

Profesor Gudmundur Alfredsson (Islanđanin), Direktor, Raoul Wallenberg Institute of Human Rights and Humanitarian Law, Lund University, Profesor Vernon Bogdanor (Britanac), Profesor javne uprave, Oxford University; Profesor Vojin Dimitrijevic (Jugosloven), Direktor Beogradskog centra za ljudska prava, Dr. Asbjørn Eide (Norvežanin), Viši saradnik, Norwegian Institute of Human Rights; Profesor Yash Ghai (Kenijac), Sir YK Pao, Profesor javnog prava, University of Hong Kong; Profesor Hurst Hannum (Amerikanac), Profesor međunarodnog prava, Fletcher School of Law and Diplomacy, Tufts University; G-din Peter Harris (Južna Afrika) Viši saradnik, International Institute for Democracy and Electoral Assistance; Dr. Hans-Joachim Heintze (Nemac), Director of the Institut für Friedenssicherungsrecht und Humanitäres Völkerrecht, Ruhr-Universität Bochum; Profesor Ruth Lapidoth (Izraelac), Profesor međunarodnog prava i rukovodilac Akademskog komiteta, Institute for Evropean Studies, The Hebrew University of Jerusalem; Profesor Rein Müllerson (Estonac), Šef katedre za međunarodno pravo, King’s College, University of London; Dr. Sarlotta Pufflerova (Slovakinja), Direktor, Foundation Citizen and Minority/Minority Rights Group; Profesor Steven Ratner (Amerikanac), Profesor međunarodnog prava, University of Texas; Dr. Andrew Reynolds (Britanac), Docent na katedri javne uprave, University of Notre Dame; G-din Miquel Strubell (Španac i Britanac), Direktor, Institute of Catalan Socio-Linguistics, Generalitat de Catalunya; Profesor Markku Suksi (Finac), Profesor javnog prava, Åbo Akademi University; Profesor Danilo Türk (Slovenac), Professor međunarodnog prava, Ljubljana University; Dr. Fernand de Varennes (Kanađanin), Viši predavač pravnih nauka i Direktor, Asia-Pacific Centre for Human Rights and the Prevention of Ethnic Conflict, Murdoch University; Profesor Roman Wieruszewski (Poljak), Direktor, Poznan Human Rights Centre, Polish Academy of Sciences.

Obzirom da su postojeći standardi manjinskih prava sastavni deo ljudskih prava, početno polazište na konsultacijama stručnjaka bila je pretpostavka da države poštuju sve ostale obaveze iz oblasti ljudskih prava, posebno zabranu diskriminacije. Takođe se pošlo od pretpostavke da je konačni cilj svih ljudskih prava pun i slobodan razvoj svake pojedinačne ljudske ličnosti pod jednakim uslovima. Sledstveno tome, podrazumeva se da bi građansko društvo trebalo da bude otvoreno i pokretljivo i na taj način obuhvati sve pojedince, uključujući i pripadnike nacionalnih manjina. Osim toga, kako je cilj dobrog i demokratskog upravljanja da služi potrebama i interesima celog stanovništva, pretpostavlja se da sve vlade nastoje da obezbede što više prilika za moguće učešće onih na koje utiče javno donošenje odluka.

5  Preporuke iz Lunda

Svrha Preporuka iz Lunda, kao i prethodnih iz Haga i Osla, jeste da ohrabri države i da im pomogne prilikom usvajanja posebnih mera kako bi se ublažile sve napetosti koje se odnose na nacionalne manjine i da na taj način doprinesu osnovnom cilju VKNM na planu sprečavanju sukoba. Preporuke iz Lunda o delotvornom učešću nacionalnih manjina u javnom životu predstavljaju pokušaj da se relativno jednostavnim jezikom razjasni i nadgradi sadržaj manjinskih prava i ostalih standarda, opšteprimenljivih u situacijama kojima se bavi VKNM. Standardi su protumačeni tako kako bi osigurali celovitost svoje primene u otvorenim i demokratskim državama. Preporuke su podeljene u četiri podnaslova koji grupišu dvadesetčetiri preporuke - opšta načela, učešće u donošenju odluka, samouprava i načini da se zajemči tako delotvorno učešće u javnom životu. Osnovna konceptualna podela u okviru Preporuka iz Lunda sledi dva pravca - učešće u upravljanju državom kao celinom i samopuravu u određenim lokalnim i unutrašnjim pitanjima. Moguća su i poznata različita rešenja. U nekoliko preporuka predložene su određene alternative. Sve preporuke bi trebalo tumačiti u skladu sa Opštim načelima iz prvog dela. Detaljnije objašnjenje svake preporuke nalazi se u Objašnjenjima u kojima se izričito ukazuje na odgovarajuće međunarodne standarde.

6  Preporuke iz Lunda

PREPORUKE IZ LUNDA O DELOTVORNOM UČEŠĆU NACIONALNIH MANJINA U JAVNOM ŽIVOTU

I. OPŠTA NAČELA

1) Delotvorno učešće nacionalnih manjina u javnom životu predstavlja suštinski deo miroljubivog i demokratskog društva. Iskustva iz Evrope i šire pokazala su da je, u cilju unapređivanja ovog učešća, često potrebno da vlade ustanove posebna rešenja za nacionalne manjine. Ove Preporuke nastoje da olakšaju uključivanje manjina u državne okvire i omoguće manjinama da održe svoj sopstveni identitet i karakteristike, unapređujući na taj način dobro upravljanje i integritet države.

2) Ove Preporuke zasnovane su na osnovnim principima i pravilima međunarodnog prava, kao što je poštovanje ljudskog dostojanstva, jednakih prava i nediskriminacije, u meri u kojoj ona dotiču prava nacionalnih manjina da učestvuju u javnom životu i da uživaju druga politička prava. Države imaju obavezu da poštuju međunarodno priznata ljudska prava i vladavinu prava, što omogućava pun razvoj građanskog društva u uslovima tolerancije, mira i napretka.

3) Onda kada se stvore posebne ustanove koje imaju za cilj da obezbede delotvorno učešće manjina u javnom životu, što može da obuhvati vršenje vlasti ili odgovornost ovih ustanova, one moraju da poštuju ljudska prava svih čije interese dotiču.

4) Pored identiteta koji ima kao pripadnik odredjene nacionalne manjine, svaki pojedinac sebe odredjuje na još mnogo načina. Odluka o tome da li je pojedinac pripadnik manjine, većine ili ni jedno ni drugo, prepušta se pojedincu i ona mu/joj ne može biti nametnuta. Pored toga, niko ne sme biti doveden u položaj da snosi nepovoljne posledice koje bi bile rezultat takvog izbora ili odbijanja da se opredeli.

5) Kada se stvaraju ustanove i postupci shodno ovim Preporukama, podjednako su važni i sadržina i procedura. Predstavnici vlade i manjina trebalo bi da pristupe sveobuhvatnim, otvorenim i odgovornim konsultacijama kako bi očuvali klimu poverenja. Država mora podsticati javne medije da unapredjuju razumevanje medju različitim kulturama i da se bave pitanjima važnim za manjine.

7  Preporuke iz Lunda

II. UČEŠĆE U DONOŠENJU ODLUKA

A. Rešenja na nivou centralnih vlasti

6) Države moraju da obezbede manjinama da se čuje njihov delotvoran glas na nivou centralnih vlasti, što se, prema potrebi, može ostvariti posebnim rešenjima. U zavisnosti od okolnosti, ovakva rešenja mogu da obuhvate:

* posebnu zastupljenost nacionalnih manjina, tako što bi, na primer, postojao utvrđen broj mesta u jednom ili oba doma skupštine ili u skupštinskim odborima i druge oblike zajemčenog učešća u zakonodavnom procesu;

* formalne ili neformalne dogovore o tome da se pripadnicima nacionalnih manjina dodeli odredjeni broj mesta u vladi, u vrhovnom ili ustavnom sudu, odnosno nižim sudovima, kao i prilikom imenovanja za savetodavne i ostale više organe;

* mehanizme koji bi obezbedili da se interesi manjina razmatraju u okviru odgovarajućih ministarstava, tako što bi, na primer, postojali službenici zaduženi za pitanja manjina ili izradu trajnih uputstava; i

* posebne mere za učešće manjina u državnoj službi, kao i objavljivanje propisa javnih službi na jezicima nacionalnih manjina.

B. Izbori

7) Iskustva u Evropi i drugde pokazuju značaj izbornog procesa za olakšavanje učešća manjina u političkom životu. Države će garantovati pravo licima koja pripadaju nacionalnim manjinama da učestvuju u vodjenju javnih poslova, što obuhvata prava da bez diskriminacije glasaju i da se kandiduju za javne funkcije.

8) Propisi o osnivanju i aktivnostima političkih partija moraju da budu u skladu s načelom medjunarodnog prava o slobodi udruživanja. Ovo načelo obuhvata slobodu stvaranja partija koje se temelje na pripadnosti zajednici, kao i partija koje se isključivo ne poistovećuju sa interesima određene zajednice.

9) Izborni sistem mora da olakša manjinama predstavljanje i uticaj.

8  Preporuke iz Lunda

* Tamo gde se manjine nalaze na kompaktnoj teritoriji, izborne jedinice u kojima se bira po jedan predstavnik mogle bi da obezbede njihovu dovoljnu zastupljenost.

* Proporcionalni izborni sistem, u kojem procenat glasova koje jedna partija dobije odlučuje o broju osvojenih poslaničkih mesta, može da pomogne boljoj zastupljenosti manjina.

* Neki oblici preferencijalnog glasanja u kojima glasači rangiraju kandidate po sopstvenom izboru omogućavaju bolju zastupljenost manjina u vlasti i mogu da olakšaju saradnju između zajednica.

* Niži brojčani prag zastupljenosti u zakonodavnom telu može da ojača uključivanje nacionalnih manjina u proces upravljanja.

10) Geografske granice izbornih oblasti trebalo bi da olakšaju pravednu zastupljenost nacionalnih manjina.

C. Rešenja na regionalnom ili lokalnom nivou

11) Države bi trebalo da usvoje mere koje bi unapredile učešće nacionalnih manjina na regionalnim i lokalnim nivoima poput onih koje su već pomenute u pogledu centralnih vlasti (paragrafi 6-10). Strukture i procedure donošenja odluka regionalnih i lokalnih vlasti moraju da budu transparentne i dostupne kako bi podstakle učešće manjina.

D. Savetodavna i konsultativna tela

12) Države bi trebalo da ustanove savetodavna ili konsultativna tela u odgovarajućim institucionalnim okvirima, koji bi služila kao kanali za dijalog između vladinih organa i nacionalnih manjina. Ova tela bi takođe mogla da uključe i posebne komitete koji bi se bavili takvim pitanjima kao što su stambeni problemi, zemljište, obrazovanje, jezik i kultura. Sastav ovih tela bi trebalo da odslikava njihovu namenu i da doprinese delotvornijoj komunikaciji i unapređivanju interesa manjina.

13) Ova tela bi trebalo da budu osposobljena da pokreću pitanja kod onih koji donose odluke, pripremaju preporuke, formulišu zakonodavne i druge predloge, nadgledaju razvoj i daju stavove o predlozima vladinih odluka koje mogu

9  Preporuke iz Lunda

direktno ili indirektno uticati na manjine. Predstavnici vlasti bi trebalo da redovno konsultuju ova tela u pogledu zakonodavnih i administrativnih mera koje se tiče manjina kako bi izašli u susret stavovima manjina i doprineli izgradnji poverenja. Za delotvorno funkcionisanje ovih tela potrebno je obezbediti odgovarajuća sredstva.

III. SAMOUPRAVA

14) Delotvorno učešće manjina u javnom životu može zahtevati neteritorijalna ili teritorijalna rešenja samouprave, ili kombinaciju ta dva tipa. Države bi trebalo da za to obezbede odgovarajuća sredstva.

15) Za uspeh ovih rešenja presudno je da predstavnici vlade i manjina priznaju potrebu za jedinstvenim i centralizovanim odlukama u nekim oblastima upravljanja, ali i prednosti raznolikih odluka u nekim drugim oblastima.

* Funkcije koje po pravilu obavljaju centralne vlasti obuhvataju odbranu, spoljne poslove, imigraciju i carinu, makroekonomsku politiku i monetarna pitanja.

* Ostale funkcije, kao što su one niže pomenute, mogu da obavljaju manjine ili teritorijalne uprave, samostalno ili zajedno sa centralnim vlastima.

* Funkcije mogu da budu raspoređene asimetrično, u zavisnosti od različitih situacija u kojima se nalaze manjine u okviru iste države.

16) Bilo da su teritorijalne ili neteritorijalne, ustanove samouprave moraju se zasnivati na demokratskim načelima kako bi se osiguralo da one zaista odslikavaju stavove dotičnog stanovništva.

A. Neteritorijalna rešenja

17) Neteritorijalni oblici uprave korisni su za očuvanje i razvoj identiteta i kulture nacionalnih manjina.

18) Oblasti na koje bi se najbolje moglo uticati uspostavljanjem ovakvih rešenja obuhvataju obrazovanje, kulturu, upotrebu manjinskog jezika, veru i ostala pitanja ključna za identitet ili način života nacionalnih manjina.

10  Preporuke iz Lunda

* Pojedinci i grupe imaju pravo na izbor korišćenja svojih imena na manjinskom jeziku i pravo da dobiju zvanično priznanje svog imena.

* Uzimajući u obzir odgovornost vladinih tela da postave obrazovne standarde, ustanove predstavnika manjina mogu da odrede nastavni program u oblastima manjinskih jezika, kulture ili u obe ove oblasti.

* Manjine mogu da odrede i upotrebljavaju svoje sopstvene simbole i uživaju ostale oblike kulturnog izražavanja.

B. Teritorijalna rešenja

19) Sve demokratske države imaju rešenja za upravljanje na različitim teritorijalnim nivoima. Iskustva u Evropi i drugde pokazuju vrednost takvog premeštanja određenih zakonodavnih i izvršnih funkcija sa centralnog na regionalni nivo koje prevazilazi puku decentralizaciju administracije centralnih vlasti iz prestonice na regionalne ili lokalne urede. Oslanjajući se na princip subsidijarnosti, države bi trebalo da blagonaklono razmotre takav prenos ovlašćenja, uključujući i specifične funkcije samouprave, posebno tamo gde bi to ojačalo ovalšćenja manjina u pitanjima koja ih se tiču.

20) Odgovarajuće lokalne, regionalne ili autonomne uprave koje odgovaraju specifičnim istorijskim i teritorijalnim okolnostima u kojima se nalaze nacionalne manjine, mogu da preuzmu jedan broj funkcija kako bi delotvornije odgovorile zahtevima manjina.

* Funkcije u kojima takva administracija može preuzeti prvenstvenu ili značajnu nadležnost uključuju obrazovanje, kulturu, upotrebu manjinskog jezika, čovekovu okolinu, lokalno planiranje, prirodne resurse, ekonomski razvoj, funkciju lokalne policije i stanovanje, zdravstvo i ostale socijalne službe.

* Funkcije koje se dele sa centralnim i regionalnim vlastima obuhvataju poreze, organizaciju sudstva, turizam i transport.

21) Lokalne, regionalne i autonomne vlasti moraju da poštuju i osiguraju ljudska prava svih lica, uključujući i prava svake manjine pod njihovom nadležnošću.

11  Preporuke iz Lunda

IV. GARANCIJE

A. Ustavna i pravna zaštita

22) Rešenja koja regulišu samoupravu trebalo bi uspostaviti zakonom i ona, po pravilu, ne bi trebalo da se menjaju na isti način kao i bilo koji drugi zakon. Rešenja za unapređenje učešća manjina u procesu donošenja odluka mogu se ustanoviti zakonom ili na drugi odgovarajući način.

* Rešenja koji se usvajaju ustavnim odredbama po pravilu zahtevaju veći stepen društvene ili parlamentarne podrške za njihovo usvajanje ili izmenu.

* Promene rešenja koja regulišu samoupravu a koja su ustanovljena zakonom često zahtevaju podršku kvalifikovane većine zakonodavnog tela, autonomnog tela ili tela koje predstavljaju nacionalne manjine, ili oba ova organa.

* Periodični nadzor rešenja koja regulišu samoupravu i učešće manjina u donošenju odluka mogu da omoguće da se ustanovi da li bi takva rešenja trebalo promeniti u svetlu stečenih iskustava i izmenjenih okolnosti.

23) Mogu se razmotriti privremena ili postepena rešenja koji bi omogućila proveru i razvoj novih oblika učešća. Ovakva rešenja mogu se uspostaviti zakonskim putem ili na neformalan način u određenom vremenskom periodu, tako da se mogu produžavati, menjati ili okončati u zavisnosti od postignutog uspeha.

B. Pravni lekovi

24) Delotvorno učešće nacionalnih manjina u javnom životu zahteva ustanovljene kanale konsultacija radi sprečavanja sukoba i rešavanja sporova, kao i mogućnost ad hoc ili alternativnih mehanizama kada je to neophodno. U ove metode spadaju:

* rešavanje sporova sudskim putem, poput sudskog nadzora nad delatnostima zakonodavne ili upravne vlasti, što podrazumeva da država poseduje nezavisno, dostupno i nepristrasno sudstvo čije se odluke poštuju; i

* dodatne mehanizme za rešavanje sporova, kao što su, na primer, pregovori, utvrđivanje činjenica, posredovanje, arbitraža, ombudsman za nacionalne

12  Preporuke iz Lunda

manjine, i specijalne komisije koje mogu da posluže kao mesta i mehanizmi za rešavanje pritužbi vezanih za pitanja upravljanja.

13 Preporuke iz Lunda

14  Preporuke iz Lunda

OBJAŠNJENJE UZ PREPORUKE IZ LUNDA O DELOTVORNOM UČEŠĆU NACIONALNIH MANJINA U JAVNOM ŽIVOTU

I. OPŠTI PRINCIPI

1) I Povelja Ujedinjenih nacija (u daljem tekstu »Povelja UN«), kao i osnovni dokumenti KEBS/OEBS teže da očuvaju i ojačaju međunarodni mir i bezbednost razvojem odnosa prijateljstva i saradnje između suverenih država koje poštuju ljudska prava, uključujući i prava lica koja pripadaju manjinama. Zaista, istorija pokazuje da neuspeh u poštovanju ljudskih prava, uključujući i prava manjina, može da potkopa stabilnost unutar države i da negativno utiče na odnose između država, na taj način ugrožavajući međunarodni mir i bezbednost.

Polazeći od principa VII sadržanog u deset osnovnih načela Završnog akta iz Helsinkija iz 1975. godine, države učesnice OEBS su uvek naglašavale suštinsku vezu između poštovanja legitimnih interesa lica koja pripadaju nacionalnim manjinama i očuvanja mira i bezbednosti. Ova veza je ponavljana i kasnije donetim osnovnim dokumentima kao što su Zaključni dokument iz Madrida 1983. godine (princip 15), Zaključni dokument iz Beča 1989. godine (principi 18 i 19), i Pariska povelja za novu Evropu iz 1990. godine, kao i u svim dokumentima sa Samita kao što su Helšinski dokumenti iz 1992. godine (Deo IV, paragraf 24) i Lisabonski dokument iz 1996. godine (Deo 1, Lisabonska deklaracija o zajedničkom i sveobuhvatnom bezbednosnom modelu za Evropu u XXI veku, paragraf 2). Na nivou Ujedinjenih nacija veza između zaštite i unapređenja manjinskih prava i očuvanja mira i stabilnosti izražena je, inter alia, u preambuli Deklaracije UN o pravima lica koja pripadaju nacionalnim ili etničkim, verskim i jezičkim manjinama (u daljem tekstu »Deklaracija UN o manjinama«) iz 1992. godine. Pored toga, nakon usvajanja Pariske povelje za novu Evropu sve države učesnice OEBS su se opredelile za demokratski način vladavine.

Što potpunija mogućnost za podjednako uživanje ljudskih prava osoba koje pripadaju manjinama podrazumeva njihovo delotvorno učešće prilikom donošenja odluka, posebno onih koje ih pogađaju. Mada postoje različite situacije, a uobičajeni demokratski postupci mogu adekvatno odgovoriti potrebama i težnjama manjina, iskustva takođe pokazuju da su često potrebne posebne mere kako bi se olakšalo delotvorno učešće manjina prilikom donošenja

15  Preporuke iz Lunda

odluka. Sledeći međunarodni standardi obavezuju države da preduzmu upravo takvu akciju u tim situacijama: prema paragrafu 35. Dokumenta usvojenog na sastanku posvećenom ljudskoj dimenziji koji je održan u Kopenhagenu 1990. godine (u daljem tekstu »Dokument iz Kopenhagena«), države učesnice OEBS »će poštovati pravo osoba koje pripadaju nacionalnim manjinama da delotvorno učestvuju u javnim poslovima, uključujući i učešće u poslovima koji se tiču zaštite i unapređenja identiteta tih manjina«; prema članu 2, paragrafi 2 i 3, Deklaracije UN o manjinama iz 1992. godine, »lica koja pripadaju manjinama imaju pravo da delotvorno učestvuju u (…) javnom životu« i »pravo da delotvorno učestvuju u donošenju odluka na nacionalnom i, gde je to odgovarajuće regionalnom nivou u pogledu manjine kojoj pripadaju ili oblasti u kojima žive«; i prema članu 15. Okvirne konvencije o zaštiti nacionalnih manjina Saveta Evrope iz 1994. godine (u daljem tekstu »Okvirna konvencija«), države članice »će stvoriti neophodne uslove za delotvorno učešće lica koja pripadaju nacionalnim manjinama u kulturnom, društvenom i ekonomskom životu i u javnim poslovima, posebno onim koji se njih tiču.«

Stvaranje mogućnosti za delotvorno učešće podrazumeva da će takvo učešće biti dobrovoljno. Zaista, osnovni pojam društvene i političke integracije razlikuje se od procesa i ishoda koji predstavljaju prisilnu asimilaciju, kako je to upozoreno i u članu 5. Okvirne konvencije. Ostvarivanje legitimnih interesa lica koja pripadaju manjinama može da postane miran proces koji nudi izglede za optimalna rešenja u domenu javne politike i donošenju zakona jedino ukoliko počiva na dobrovoljnoj osnovi. Jedan takav obuhvatan proces, koji podrazumeva proces učešća, služi ciljevima dobrog upravljanja tako što odgovara interesima čitavog stanovništva – objedinjavajući sve interese u tkivo javnog života i u krajnjoj liniji ojačava integritet države. Međunarodni standardi koji se odnose na delotvorno učešće manjina u javnom životu podvlače činjenicu da oni ne podrazumevaju nikakvo pravo uključivanja u aktivnosti koje su suprotne ciljevima i načelima Ujedinjenih nacija, OEBS ili Saveta Evrope, uključujući suverenu jednakost, teritorijalni integritet i političku nezavisnost država (pogledati paragraf 37. Dokumenta iz Kopenhagena, član 8 (4) Deklaracije UN o manjinama i preambulu Okvirne konvencije).

2) U duhu paragrafa 25. Dela VI Helšinskog dokumenta iz 1992. godine ove preporuke zasnovane su na odgovarajućim obavezama utoliko što nude državama učesnicama OEBS »širi pristup za još delotvornije sprovođenje njihovih obaveza iz KEBS, uključujući i onih koje se odnose na zaštitu i

16  Preporuke iz Lunda

stvaranje uslova za unapređenje etničkog, kulturnog, jezičkog i verskog identiteta nacionalnih manjina«.

Član 1 (3) Povelje UN naglašava da je jedan od ciljeva organizacije i to »da ostvari međunarodnu saradnju u rešavanju međunarodnih problema ekonomskog, društvenog, kulturnog i humanitarnog karaktera i u unapređenju i podsticanju poštovanja ljudskih prava i osnovnih sloboda za sve bez obzira na rasu, pol, jezik ili veru« – što je dodatno pojašnjeno članom 55 (C) time što uključuje »univerzalno poštovanje i nadzor nad ljudskim pravima i osnovnim slobodama za sve bez obzira na razlike u pogledu rase, pola, jezika i vere.« Povelja se temelji na tesnoj vezi između poštovanja ljudskih prava i međunarodnog mira i bezbednosti, a osnovna vrednost ljudskog dostojanstva je dodatno istaknuta u članu 1. Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima iz 1948. godine i preambulama Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima i Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima iz 1966. godine, kao i Međunarodne konvencije o uklanjanju svih oblika rasne diskriminacije iz 1965. godine. Ovo dostojanstvo je podjednako urođeno svim ljudskim bićima i povezano sa jednakim i neotuđivim pravima.

Polazeći od premise o jednakom dostojanstvu i neotuđivim pravima proizilazi i načelo nediskriminacije koje postoji u praktično svim međunarodnim instrumentima za zaštitu ljudskih prava uključujući posebno član 2. Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima, članove 2. i 26. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima i član 2. Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima. Član 1. Međunarodne konvencije o ukidanju svih oblika rasne diskriminacije izričito kaže da ovaj instrument zabranjuje diskriminaciju na osnovu »porekla ili nacionalne ili etničke pripadnosti«. Član 14. Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda iz 1950. godine (u daljem tekstu »Evropska konvencija o ljudskim pravima«) takođe izričito proširuje načelo nediskriminacije kako bi pokrila osnove vezane za »nacionalno ili socijalno poreklo, ili pripadnost nacionalnoj manjini«, u svim slučajevima kada god se radi o pravima i slobodama zajamčenim Konvencijom. I zaista, ustavi većine država učesnica OEBS-a sadrže ove stavove i načela.

Onoliko koliko osobe koje pripadaju nacionalnim manjinama imaju pravo na delotvorno učešće u javnom životu one treba da ga uživaju bez diskriminacije, kao što je rečeno u paragrafu 31. Dokumenta iz Kopenhagena, članu 4. Okvirne konvencije i članu 4 (1) Deklaracije UN o manjinama. Međutim,

17  Preporuke iz Lunda

prema članu 4 (2) Okvirne konvencije briga za poštovanje jednakog dostojanstva prevazilazi načelo nediskriminacije idući u pravcu »pune i delotvorne jednakosti između lica koja pripadaju nacionalnoj manjini i onih koji pripadaju većini« radi čega bi države morale da »usvoje, gde je neophodno, odgovarajuće mere… u svim oblastima… političkog… života« u kojima »će uzeti u obzir posebne uslove lica koji pripadaju nacionalnim manjinama.«

Veza na koju je u preporuci ukazano između poštovanja ljudskih prava i razvoja građanskog društva odslikava zahtev za »delotvornom političkom demokratijom« koja, u skladu sa preambulom Evropske konvencije o ljudskim pravima, jeste tesno povezana sa pravdom i mirom u svetu. Države učesnice OEBS su još u Pariskoj povelji za novu Evropu potvrdile da je demokratsko upravljanje, uključujući poštovanje ljudskih prava, osnova napretka.

3) Stvaranje i delovanje posebnih ustanova koje bi osigurale delotvorno učešće nacionalnih manjina u javnom životu ne sme da bude na štetu prava drugih. Sva ljudska prava moraju se uvek poštovati, i to važi i za ove ustanove kojima država daje odgovarajuća ovlašćenja. U skladu sa paragrafom 33. Dokumenta iz Kopenhagena, kada države učesnice preduzimaju neophodne mere za zaštitu identiteta lica koja pripadaju nacionalnim manjinama, »sve takve mere biće u skladu sa principima ravnopravnosti i nediskriminacije u odnosu na ostale građane odnosne države učesnice.« Dokument iz Kopenhagena dalje zahteva, u paragrafu 38, da će »države učesnice u svojim naporima da štite i unaprede prava pripadnika nacionalnih manjina, u potpunosti poštovati svoje obaveze iz postojećih konvencija iz oblasti ljudskih prava i drugih odgovarajućih međunarodnih instrumenata«. Okvirna konvencija predviđa nešto slično u svom članu 20: »U vršenju prava i sloboda koji proizilaze iz načela ustanovljenih ovom Okvirnom konvencijom, svaki pripadnik nacionalne manjine mora poštovati nacionalno zakonodavstvo i prava drugih, posebno pripadnika većine ili drugih nacionalnih manjina.« Ovo se posebno odnosi na slučajeve »manjina unutar manjine«, naročito u teritorijalnom kontekstu (vidi preporuke 16. i 21). Ovo takođe podrazumeva poštovanje ljudskih prava žena, uključujući i zabranu diskriminacije u odnosu na »politički i javni život zemlje«, kako je predviđeno članom 7. Konvencije o uklanjanju svih oblika diskriminacije prema ženama iz 1979. godine.

4) Načelo samoodređenja osoba koje pripadaju manjinama utemeljeno je na nekoliko osnovnih obaveza. Paragraf 32. Dokumenta iz Kopenhagena precizira da je »pripadnost nacionalnoj manjini stvar opredeljenja pojedinca koje

18  Preporuke iz Lunda

ne može izazvati nikakve štetne posledice«. Član 3 (1) Okvirne konvencije na sličan način predviđa da »svaki pripadnik nacionalne manjine ima pravo da slobodno odabere da se prema njemu ophode ili ne ophode kao takvom i da neće doći ni do kakvih štetnih posledica zbog takvog opredeljenja ili kao rezultat uživanja prava koja su povezana sa tim izborom.« Član 3 (2) Deklaracije o manjinama UN sadrži istovetnu zabranu bilo kakvih štetnih posledica »po bilo koju osobu koja pripada nacionalnoj manjini, koje bi bile rezultat ostvarivanja ili neostvarivanja prava utvrđenih u ovoj Deklaraciji«.

Pojedinačna sloboda lica da se opredeli onako kako sam odabere neophodna je kako bi se obezbedilo poštovanje individualne autonomije i slobode. Pojedinac može posedovati nekoliko identiteta koji su od značaja ne samo za njegov privatni život, već takođe i u sferi javnog života. Zaista, u otvorenim društvima u kojima ima sve više prometa ljudi i ideja mnogi pojedinci imaju višestruke identitete koji se poklapaju, koegzistiraju ili su slojeviti na hijerarhijski ili nehijerarhijski način, odslikavajući tako njihove različite pripadnosti. Naravno, identiteti nisu utemeljeni isključivo na etničkoj pripadnosti, niti su oni jedinstveni u okviru istovetne zajednice; njih mogu imati različiti članovi u različitim oblicima i stepenima. U zavisnosti od specifičnih pitanja, različiti identiteti mogu da budu više ili manje izraženi. Posledica može da bude da se ista osoba može određivati na različite načine iz različitih razloga, u zavisnosti od važnosti određenog identiteta i rešenja koja se nude. Na primer, u nekim državama pojedinac može da odabere jedan jezik radi regulisanja poreskih obaveza, a da se istovremeno predstavi na drugi način u lokalnoj zajednici u neke druge svrhe.

5) U demokratskom okviru proces donošenja odluka je podjednako važan kao i sadržina odluke koja se donosi. Kako dobro upravljanje nije samo nad narodom, već i za narod, ovaj proces trebalo bi uvek da obuhvati sve one kojih se tiče, kako bi bio otvoren za sve da vide i da presude, kao i odgovoran za one na koje utiče. Samo takvi procesi mogu da pridobiju i očuvaju poverenje javnosti. Takvi sveobuhvatni procesi mogu da se sastoje iz konsultacija, ispitivanja javnog mnjenja, referenduma, pregovora pa čak i posebnih pristanaka onih kojih se direktno tiču. Odluke koje proiziđu iz ovakvih procesa verovatno će biti dobrovoljno prihvatane. U situacijama kada se stavovi vlasti i zajednica kojih se tiču suštinski razlikuju, dobra uprava može da naloži usluge treće strane koja bi pomogla u traženju najprikladnijeg rešenja.

19  Preporuke iz Lunda

U odnosu na nacionalne manjine, paragraf 33. Dokumenta iz Kopenhagena nalaže državama učesnicama OEBS da preduzmu mere da »štite etnički, kulturni, jezički i verski identitet nacionalnih manjina na svojoj teritoriji i stvore uslove za unapređenje tog identiteta (…) posle odgovarajućih konsultacija, uključujući i kontakte sa organizacijama ili udruženjima tih manjina«. U Delu 6, paragraf 26. Helsinškog dokumenta države učesnice OEBS-a su se dalje obavezale da »pokrenu pitanja nacionalnih manjina na konstruktivan način, mirnim sredstvima i dijalogom svih strana na osnovu načela i obaveza KEBS«. U pogledu »svih zainteresovanih strana« paragraf 30. Dokumenta iz Kopenhagena priznaje »značajnu ulogu nevladinih organizacija, uključujući političke partije, sindikate, organizacije iz oblasti ljudskih prava i verske grupe, u unapređenju tolerancije, kulturne raznolikosti i rešavanja pitanja koja se odnose na nacionalne manjine.«

Sveobuhvatan proces uključivanja zahteva pretpostavke tolerancije. Društvena i politička klima međusobnog uvažavanja i jednakosti mora se obezbediti zakonskim putem, ali i učiti kao vid društvenog morala koji prihvata celokupno stanovništvo. Sredstva javnog informisanja imaju posebnu ulogu na tom planu. Član 6(1) Okvirne konvencije govori da »države ugovornice moraju podsticati duh tolerancije i međukulturnog dijaloga i preduzimati delotvorne mere kako bi unapredile međusobno poštovanje i rezumevanje i saradnju među svim licima koja žive na njihovoj teritoriji, bez obzira na njihov etnički, kulturni, jezički ili verski identitet, posebno u oblastima obrazovanja, kulture i medija.« Države bi trebalo da deluju u pravcu zaustavljanja prakse da se u javnosti koriste nipodaštavajuća ili podrugljiva imena i izrazi i trebalo bi da preduzmu mere da se bore protiv negativnih stereotipa. Idealno bi bilo da predstavnici dotične zajednice učestvuju u odabiru i pripremi svih koraka koji se preduzimaju kako bi se prevladali ovi problemi.

II. UČEŠĆE U DONOŠENJU ODLUKA

A. Rešenja na nivou centralne vlasti

6) Polazeći od paragrafa 35. Dokumenta iz Kopenhagena, paragraf 1. Trećeg dela Izveštaja sa sastanaka eksperata KEBS-a o nacionalnim manjinama (Ženeva) podvlači da »kada se razmatraju pitanja koja se tiču nacionalnih manjina unutar njihovih država, tada će one same imati delotvornu mogućnost da učestvuju … (i) da (takvo) demokratsko učešće lica koje pripadaju

20  Preporuke iz Lunda

nacionalnim manjinama ili njihovih predstavnika u donošenju odluka ili u radu savetodavnih tela predstavlja važan element delotvornog učešća u javnom životu.« Paragraf 24. Šestog dela Helsinškog dokumenta obavezuje države učesnice OEBS da »pojačaju u tom smislu napore kako bi obezbedili da lica koja pripadaju nacionalnim manjinama, pojedinačno ili u zajednici sa drugima, slobodno uživaju svoja ljudska prava i osnovne slobode, uključujući pravo da u potpunosti učestvuju, u skladu sa demokratskim postupcima donošenja odluka svake države, u političkom, ekonomskom, socijalnom i kulturnom životu svoje države, uključujući i demokratsko učešće u donošenju odluka i u radu savetodavnih tela na nacionalnom, regionalnom i lokalnom nivou, inter alia, aktivnostima političkih partija i udruženja.«

Suština učešća jeste uključivanje u rad, kako u pogledu šanse da se suštinski doprinese procesu donošenja odluka, tako i u pogledu rezultata ovog učešća. Pojam dobrog upavljanja podrazumeva pretpostavku da prosto većinsko donošenje odluka nije uvek dovoljno. U zavisnosti od strukture države, mogu biti pogodni različiti oblici decentralizacije koji bi obezbedili maksimum primerenosti i odgovornosti zainteresovanih strana u procesu donošenja, kako na nivou države tako i na nižim nivoima. To se može ostvariti na različite načine u unitarnoj državi ili u federalnim i konfederalnim sistemima. Zastupljenost manjina u telima koja donose odluke može se osigurati određenim brojem rezervisanih mesta (kvotama, imenovanjima ili na druge načine), dok drugi oblici ovog učešća podrazumevaju garantovano članstvo u odgovarajućim komitetima, sa ili bez prava glasa. Zastupljenost u izvršnim, sudskim, upravnim i drugim telima može se obezbediti na sličan način, bilo formalnim zahtevom ili uobičajenom praksom. Takođe se mogu ustanoviti posebna tela koja bi odgovarala zahtevima manjina. Obezbeđivanje uslova da manjine uživaju sva manjinska prava zahteva posebne korake koje bi trebalo preduzeti u javnoj službi, uključujući obezbeđenje »jednakog pristupa javnim službama« kako se to kaže u članu 5 (c) Međunarodne konvencije o ukidanju svih oblika rasne diskriminacije.

B. Izbori

7) Predstavnička vlast izabrana na slobodnim, poštenim i periodičnim izborima predstavlja temelj savremene demokratije. Osnovni cilj je, prema rečima člana 21 (3) Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima, da »volja naroda bude osnova autoriteta vlasti«. Ovaj standard je artikulisan u univerzalnim i evropskim ugovorima, kao što su član 25. Međunarodnog pakta o građanskim

21  Preporuke iz Lunda

i političkim pravima i član 3. Protokola I uz Evropsku konvenciju o ljudskim pravima. Za države učesnice OEBS-a paragrafi 5. i 6. Dokumenta iz Kopenhagena preciziraju da »među elementima pravde koji su ključni za potpuno ispoljavanje urođenog dostojanstva i jednakih i neotuđivih prava svih ljudskih bića«, spada »volja naroda, slobodno i pošteno izražena na periodičnim i istinskim izborima, koja predstavlja osnov autoriteta i legitimiteta svake vlade«.

Mada države imaju značajan raspon u izboru načina na koji će ispunjavati ove obaveze, one to moraju činiti bez diskriminacije i moraju težiti što većem stepenu zastupljenosti. Zaista, unutar konteksta Ujedinjenih nacija, Komitet za ljudska prava je u svom paragrafu 12. Opšteg komentara člana 25. (57. sesija 1996. godine) objasnio da »sloboda izražavanja, okupljanja i udruživanja predstavljaju suštinske preduslove za delotvorno uživanje prava glasa i moraju biti zaštićene. (…) Informacije i materijali o glasanju moraju biti dostupni na jezicima manjina.« Šta više, paragraf 5. Opšteg komentara člana 25. razjašnjava da je »rukovođenje javnim poslovima (…) širok koncept koji se odnosi na sprovođenje političke moći, a posebno sprovođenje zakonodavne, izvršne i upravne vlasti. To obuhvata sve aspekte javne uprave, kao i uobličavanje i sprovođenje politike na međunarodnom, nacionalnom, regionalnom i lokalnom nivou.«

Obzirom da ni jedan izborni sistem nije neutralan sa stanovišta različitih pogleda i interesa, države bi trebalo da usvoje takav sistem koji bi doveo do najbolje zastupljenosti vlade u njihovoj specifičnoj situaciji. Ovo je posebno važno za pripadnike nacionalnih manjina, koji možda na drugi način ne bi mogli da budu adekvatno zastupljeni.

8) U načelu, demokratije ne bi trebalo da se mešaju u način na koji se ljudi politički organizuju dok god to čine na miran način i poštujući prava drugih. U suštini ovde se radi o slobodi udruživanja, kako je artikulišu brojni međunarodni instrumenti među kojima: član 20. Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima; član 22. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima; član 11. Evropske konvencije o ljudskim pravima; i paragraf 6. Dokumenta iz Kopenhagena. Sloboda udruživanja je na poseban način zajemčena pripadnicima nacionalnih manjina u skladu sa paragrafom 32. tačka 6. Dokumenta iz Kopenhagena i članom 7. Okvirne konvencije. Paragraf 24. Šestog dela Helsinškog dokumenta još preciznije obavezuje države učesnice OEBS »da osiguraju da pripadnici nacionalnih manjina, pojedinačno ili u

22  Preporuke iz Lunda

zajednici sa drugima, slobodno uživaju svoja ljudska prava i osnovne slobode, uključujući pravo da u potpunosti učestvuju, (...) u političkom (...) životu svojih država uključujući tu i (…) aktivnosti političkih partija i udruženja.«

Mada puno poštovanje jednakih prava i nediskriminacije umanjuju ili eliminišu zahtev i potrebu za formiranjem političkih partija koje bi se temeljile na etničkim vezama, u nekim situacijama ovakve partije koje predstavljalju odgovarajuće zajednice mogu biti jedina nada delotvornog predstavljanja pojedinačnih interesa i, na taj način, delotvornog učešća. Partije se, naravno, mogu stvarati na drugim osnovama, na primer na temelju regionalnih interesa. Idealno bi bilo da partije budu otvorene i da prevazilaze uske etničke teme; stoga bi najjače partije trebalo da teže da uključe pripadnike manjina kako bi se umanjila potreba ili želja za etničkim partijama. U tom smislu, opredeljenje za izborni sistem može biti vrlo važno. U svakom slučaju, ni jedna politička partija ili drugo udruženje ne smeju da podstiču rasnu mržnju, što je zabranjeno članom 20. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima i članom 4. Konvencije o ukidanju svih oblika rasne diskriminacije.

9) Izborni sistem može predvideti odabir kako zakonodavnog tako i ostalih tela i ustanova, uključujući i pojedinačne službenike. Dok izborne jedinice u kojima se bira jedan predstavnik mogu obezbeđivati dovoljnu zastupljenost manjina, u zavisnosti od toga kako su izborne jedinice određene i u zavisnosti od koncetracije manjinske zajednice, proporcionalno predstavljanje može pomoći da se zajamči odgovarajuća zastupljenost manjina. U državama učesnicama OEBS upražnjavaju se razni oblici proporcionalne zastupljenosti uključujući i: »preferencijalno glasanje«, gde se glasači rangiraju kandidate prema svom izboru; »sistem otvorenih lista«, gde glasači opredeljuju za kandidata u okviru partijske liste, glasajući istovremeno; sistem »panachage« gde glasači mogu glasati za više od jednog kandidata sa različitih partijskih lista; i sistem »kumulacije«, gde glasači mogu dati više od jednog glasa za određenog kandidata. Prag ne sme da bude tako visok da ne bi sputavao zastupljenost manjina.

10) Prilikom stvaranja izbornih jedinica moraju se uzeti u obzir briga i interesi nacionalnih manjina kako bi se osigurala njihova zastupljenost u telima koja donose odluke. Pod »pravičnom« zastupljenošću podrazumeva se da niko ne može da bude doveden u podređeni položaj odabranom metodom i da se sva pitanja i interesi moraju uzeti u obzir. Najbolje bi bilo da granice izbornih jedinica odredi nezavisno i nepristrasno telo kako bi se obezbedio, pored svih

23  Preporuke iz Lunda

ostalih interesa, i interes poštovanja prava manjina. Ovo se u državama učesnicama OEBS-a najčešće postiže radom stalnih i profesionalnih izbornih komisija.

U svakom slučaju, države ne smeju da menjaju granice izbornih jedinica niti da na drugi način menjaju odnos stanovništva u tim jedinicama u nameri da umanje ili isključe zastupljenosti manjina. Ovo je izričito zabranjeno članom 16. Okvirne konvencije, dok član 5. Evropske povelje o lokalnoj samoupravi predviđa da se »izmene granica lokalnih vlasti ne mogu vršiti bez prethodnih konsultacija sa konkretnim lokalnim vlastima po mogućnosti organizovanjem referenduma onda kada je to dopušteno statutom« (vidi preporuku 19. koja se odnosi na teritorijalna rešenja).

C. Rešenja na regionalnom i lokalnom nivou

11) Ova Preporuka se primenjuje na sve nivoe upravljanja ispod centralnih vlasti (dakle na pokrajine, srezove, okruge, prefekture, opštine, gradove, varoši, bez obzira da li su u okviru unitarne države ili konstitutivne jedinice federalne države, uključujući autonomne regione i druge oblike organizovanja nadležnosti). Dosledno uživanje svih ljudskih prava podjednako za svakog znači da ovlašćenja koja postoje na nivou centralne vlade treba da postoje i na nižim nivoima strukture vlasti. Međutim, kriterijumi za stvaranje struktura na regionalnom i lokalnom nivou mogu se razlikovati od onih koji se koriste na nivou centralne vlade. Strukture se mogu obrazovati asimetrično i razlikovati se u zavisnosti od potreba i izraženih želja.

D. Savetodavna i konsultativna tela

12) Paragraf 24, Dela VI Helsinškog dokumenta obavezuje države učesnice OEBS da "pripadnicima nacionalnih manjina obezbede slobodno ostvarivanje ljudskih prava i osnovnih sloboda, pojedinačno ili u zajednici sa drugima, uključujući pravo da u potpunosti učestvuju (...) u političkom (...) životu svoje zemlje i putem demokratskog učešća u (...) konsultativnim telima na nacionalnom, regionalnom i lokalnom nivou". Ta tela mogu biti stalnog ili privremenog karaktera, kao sastavni deo ili vezana za zakonodavne ili izvršne organe, ili nezavisna u odnosu na njih. Komiteti vezani za skupštinska tela, kao što su, na primer, okrugli stolovi manjina, postoje u nekim zemljama OEBS. Oni mogu da deluju na svim nivoima upravljanja, uključujući samoupravu. Da bi bila delotvorna, ova tela bi trebalo da su sačinjena od predstavnika manjina i drugih

24  Preporuke iz Lunda

pojedinaca koji mogu da pruže stručna znanja, moraju raspolagati odgovarajućim sredstvima i mora im se pokloniti dužna pažnja prilikom donošenja odluka. Pored savetodavne funkcije, ovakva tela mogu igrati i korisnu posredničku ulogu između donosilaca odluka i manjinskih grupa. Ona, takođe, mogu podsticati na delovanje, kako na nivou vlade, tako i među manjinskim zajednicama. Takva tela mogu izvršavati i posebne zadatke na ostvarivanju programa, na primer u oblasti obrazovanja. Osim toga, komiteti sa posebnim zadatkom mogu imati poseban značaj za određene manjine, koje bi u njima trebalo da budu zastupljene.

13) Mogućnosti da se ovakva tela upotrebe na konstruktivan način zavise od situacije. Ipak, uzevši u celini, dobro upravljanje podrazumeva da vlasti preduzmu potrebne korake u pravcu angažovanja ustanovljenih savetodavnih i konsultativnih tela, da im se obraćaju kada za to postoji potreba i da traže njihove usluge. Otvoren i svrhovit pristup vlasti prema ovim telima i njihovim članovima doprineće kvalitetnijem donošenju odluka i stvaranju šireg poverenja u društvu kao celini.

III. SAMOUPRAVA

14) Pojam "samouprave" podrazumeva da zajednica vrši kontrolu nad poslovima koji se nje tiču. Izbor termina "uprava" ne mora nužno da podrazumeva isključivu nadležnost. Njime takođe mogu biti obuhvaćena administrativna i upravna ovlašćenja, kao i posebna zakonodavna i sudska nadležnost. Država to može ostvariti delegiranjem ili devolucijom svojih ovlašćenja ili, u slučaju federacije, prethodnim utvrđivanjem nadležnosti svojih konstitutivnih jedinica. U državama učesnicama OEBS, rešenja o "samouopravi" se, zavisno od slučaja, nazivaju delegirane autonomije, samouprava, odnosno lokalna nadležnost. Nema slučaja da je bilo kakav etnički kriterijum korišćen za teritorijalna rešenja.

U paragrafu 35. Dokumenta iz Kopenhagena, države učesnice OEBS konstatuju "napore za zaštitu i stvaranje uslova za unapređenje etničkog, kulturnog, jezičkog i verskog identiteta određenih nacionalnih manjina putem uspostavljanja, kao jednog od mogućih načina za ostvarivanje ovih ciljeva odgovarajućih lokalnih ili autonomnih administrativnih organa koji odgovaraju konkretnim istorijskim i teritorijalnim uslovima tih manjina i koji su u skladu s politikom odnosne države." Nakon toga, u paragrafu 7, Deo IV Izveštaja sa Ženevskog sastanka eksperata KEBS o nacionalnim manjinama

25  Preporuke iz Lunda

konstatovano je "da su neke od (država učesnica) postigle pozitivne rezultate na odgovarajući demokratski način, između ostalog putem: (...) lokalne i autonomne administracije, kao i autonomije na teritorijalnoj osnovi, uključujući postojanje konsultativnih, zakonodavnih i izvršnih tela izabranih putem slobodnih i periodičnih izbora; samouprave nacionalne manjine u vezi sa pitanjima koja se tiču njenog identiteta u situacijama kada je autonomija na teritorijalnoj osnovi neprimenljiva; decentralizovanih ili lokalnih oblika vlasti; (...) obezbeđivanja finansijske i tehničke pomoći pripadnicima nacionalnih manjina koji žele da ostvaruju svoje pravo na osnivanje i vođenje sopstevnih obrazovnih, kulturnih i verskih ustanova, organizacija i udruženja;" Na uopšteniji način, u preambuli Evropske povelje o lokalnoj samoupravi ističu se "načela demokratije i decentralizacije vlasti" kao doprinos "očuvanju i jačanju lokalne samouprave u raznim evropskim zemljama". S tim u vezi, članom 9. Evropske povelje o lokalnoj samoupravi je predviđeno da se odgovarajuća finansijska sredstva namene za funkcionisanje tako decentralizovanih vlasti.

15) Kako država ima ovlašćenja u određenim oblastima koje se tiču čitave države, ona mora obezbediti njihovo sprovođenje na nivou centralnih vlasti. Ovo, po pravilu, obuhvata: pitanja odbrane, koja su od suštinskog značaja za očuvanje teritorijalnog integriteta države; makroekonomsku politiku, koja je značajna utoliko što centralna vlada nastoji da izjednači ekonomski različite oblasti; kao i klasičnu diplomatsku delatnost. U obimu u kom ostala pitanja mogu da imaju značaja za čitavu državu, njih takođe u određenom stepenu mogu da regulišu centralne vlasti. Rešavanje ovih pitanja može se deliti na razne načine, na primer sa posebno zainteresovanim teritorijalnim jedinicama ili manjinskim grupama (vidi preporuke 18. i 20). Ovakva podela nadležnosti mora u svakom slučaju biti u skladu sa standardima ljudskih prava i mora biti sprovedena na praktičan i usaglašen način.

Oblast u kojoj je, vrlo često, ustanovljena podela bilo na teritorijalnim ili neteritorijalnim osnovama, ili po oba ova osnova, a koja je od posebnog značaja kako za državu kao celinu tako i za manjinske grupe, jeste oblast obrazovanja. Član 5. tačka 1 Konvencije UNESCO protiv diskriminacije u oblasti obrazovanja detaljnije precizira kako bi trebalo ostvariti ovu podelu na ovom planu: »Države članice ove Konvencije su se sporazumele da: (…)

(b) Od suštinskog je značaja da se poštuje sloboda roditelja i, kada je to moguće, staratelja, prvo da odaberu svojoj deci obrazovne ustanove drugačije od onih kojima rukovode javne vlasti ali koje zadovoljavaju

26  Preporuke iz Lunda

takav minimum obrazovnih standarda i koje su ustanovljene ili odobrene od strane nadležnih vlasti i, drugo, da obezbede na način koji bi bio u skladu sa odgovarajućim procedurama unutar države za primenu ovoga zakonodavstva, versko i moralno obrazovanje dece u skladu sa svojim sopstvenim uverenjima; i da nijedno lice ili grupa lica ne sme da bude primoravana na versko obrazovanje koje nije u skladu sa njegovim ili njihovim uverenjima;

(c) Od suštinskog je značaja da se prizna pravo pripadnika nacionalnih manjina da obavljaju svoje obrazovne aktivnosti uključujući i uspostavljanje škola i, u zavisnosti od obrazovne politike svake države, da koriste svoj jezik ili da organizuju nastavu na svom jeziku pod uslovom: (i) da se ovo pravo ne vrši na način koji onemogućava pripadnike ovih manjina da razumeju kulturu i jezik čivate zajednice i da učestvuju u njenim aktivnostima, ili koji dovodi u pitanje nacionalni suverenitet; (ii) da standard obrazovanja nije niži od opšteg standarda koji su uspostavile ili odobrile nadležne vlasti i (iii) da je pohađanje takvih škola fakultativno.«

16) Načelo demokratskog upravljanja predviđeno članom 21. Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima, članom 25. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, članom 3. Prvog protokola uz Evropsku konvenciju o ljudskim pravima i standardima OEBS primenljivo je na svim nivoima i za sve elemente upravljanja. Tamo gde su potrebne ili poželjne ustanove samouprave, zahtev za podjednakim uživanjem ovih prava podrazumeva primenu načela demokratije u okviru tih ustanova.

A. Neteritorijalna rešenja

17) Ovaj odeljak se odnosi na neteritorijalnu autonomiju – koja se često naziva »personalnom« ili »kulturnom autonomijom« - koja je najkorisnija u slučajevima kada je grupa geografski rasejana. Takve podele ovlašćenja, uključujući i kontrolu nad specifičnim tematskim pitanjima, mogu se sprovesti na nivou države ili u okviru teritorijalnih rešenja. U svakom slučaju, mora se obezbediti poštovanje ljudskih prava drugih. Pored toga, ovakva rešenja moraju imati obezbeđene odgovarajuće finansijske resurse kako bi se omogućilo sprovođenje javnih funkcija i moraju proizilaziti iz sveobuhvatnih i otvorenih procesa (vidi preporuku 5).

27  Preporuke iz Lunda

18) Ovo nije iscrpna lista svih mogućih funkcija. Mnogo toga će zavisiti od konkretne situacije, uključujući posebno i potrebe i izražene težnje manjine. U različitim situacijama različita pitanja će biti od većeg ili manjeg interesa za manjine, a odluke u ovim oblastima ticaće ih se u različitom stepenu. U nekim oblastima može doći do podele. Oblast od posebnog značaja za manjine jeste kontrola nad upotrebom njihovih imena, kako njihovih predstavničkih ustanova tako i pojedinačnih članova, kako to predviđa član 11 (1) Okvirne konvencije. U pitanjima vere, preporuka ne zagovara vladino mešanje u verska pitanja osim kada su u pitanju vlasti kojima su delegirane verske nadležnosti (na primer, u slučaju ličnog građanskog statusa). Ovom preporukom takođe se ne namerava da manjinske ustanove kontrolišu sredstva javnog informisanja – mada pripadnici manjina imaju mogućnost da stvaraju i koriste svoje medije, kako je to zajemčeno članom 9 (3) Okvirne konvencije. Naravno, kultura ima mnogo aspekata i širi se na pitanja kao što su socijalna zaštita, stanovanje i dečja zaštita; država bi trebalo da uzme u obzir interese manjina prilikom upravljanja u ovim oblastima.

B. Teritorijalna rešenja

19) U evropskim državama postoji trend devolucije autoriteta i primene načela subsidijarnosti, kako bi se odluke donosile što bliže onima, i od strane onih, kojih se te odluke najdirektnije tiču. Član 4 (3) Evropske povelje o lokalnoj samoupravi ovaj cilj izražava na sledeći način: »Javnu odgovornost bi trebalo da vrše one vlasti koje su najbliže građanima. Prenos odgovornosti drugim vlastima trebalo bi da zavisi od stepena i prirode zadatka i zahteva efikasnosti i ekonomičnosti.« Teritorijalna samouprava može pomoći očuvanju jedinstva države i podići nivo učešća i uključenosti manjina tako što će im dati veću ulogu na nivou vlade koja odgovara koncentraciji njihovog stanovništva. Federacije takođe mogu ostvariti ovaj cilj, kao i posebna rešenja autonomije u okviru unitarnih država ili federacija. Postoji, takođe, mogućnost mešovite uprave. Kako je već rečeno u preporuci 15, rešenja ne moraju da budu ista na čitavoj teritoriji države, već se mogu razlikovati u skladu sa potrebama i izraženim težnjama.

20) Autonomne vlasti moraju posedovati stvarnu moć da donose odluke na zakonodavnom, izvršnom ili sudskom nivou. Nadležnosti u okviru države mogu biti podeljene između centralnih, regionalnih i lokalnih vlasti, kao i na različite službe. Paragraf 35. Dokumenta iz Kopenhagena pominje moguća rešenja »odgovarajućih lokalnih i autonomnih uprava koje bi bile primerene posebnim

28  Preporuke iz Lunda

istorijskim ili teritorijalnim okolnostima«. Iz ovoga jasno proizilazi da ne mora postojati uniformnost u okviru države. Iskustva pokazuju da se ovlašćenja mogu podeliti čak i u pogledu javnih poslova koje tradicionalno obavlja centralna vlast, uključujući i podelu nadležnosti u oblasti sudstva (kako sadržinskih, tako i proceduralnih) i nadležnosti nad tradicionalnim privrednim aktivnostima. Minimalni je zahtev da stanovništvo o kome je reč bude sistematski uključeno u vršenje ovih nadležnosti. U isto vreme, centralna vlada mora zadržati ovlašćenja kako bi obezbedila pravične i jednake mogućnosti na čitavoj teritoriji države.

21) Tamo gde se nadležnosti mogu podeliti na teritorijalnoj osnovi kako bi se poboljšalo delotvorno učešće manjina, u ostvarenju tih nadležnosti mora se voditi računa o manjinama na toj teritoriji. Upravne i izvršne vlasti moraju da budu odgovorne čitavom stanovništvu ove teritorije. Ovo prizilazi iz paragrafa 5. tačka 2 Dokumenta iz Kopenhagena koji obavezuje države učesnice OEBS da obezbede na svim nivoima i svim licima »oblik vlade koji je predstavničkog karaktera, u kojem je izvršna vlast odgovorna izabranoj zakonodavnoj vlasti ili biračkom telu«.

IV. GARANCIJE

A. Ustavna i pravna zaštita

22) Ova oblast tretira pitanje »obezbeđivanja« tj. učvršćivanja pravnih rešenja. U nekim slučajevima mogu biti veoma korisna vrlo detaljna pravna rešenja, dok u nekim drugim mogu da budu dovoljni tek odgovarajući okviri. U svakom slučaju, kao što je rečeno u preporuci 5, rešenja moraju da budu rezultat jednog otvorenog procesa. Međutim, kada se rešenja već jednom postignu, neophodna je stabilnost kako bi se osigurala određena bezbednost lica na koje se odnose, a posebno pripadnika nacionalnih manjina. Članovi 2. i 4. Evropske povelje o lokalnoj samoupravi daju prednost ustavnim rešenjima. Kako bi se ostvarila željena ravnoteža između stabilnosti i elastičnosti, korisno je predvideti određena preispitivanja u tačno određenim vremenskim intervalima, čime bi se unapred depolitizovao proces promene, a proces preispitivanja oslobodio negativnog naboja.

23) Ova preporuka se razlikuje od preporuke 22. utoliko što podstiče proveru novih i inovativnih režima, umesto da precizira uslove promene postojećih rešenja. Odgovarajuće vlasti mogu primenjivati različite pristupe u različitim situacijama

29  Preporuke iz Lunda

između centralnih vlasti i manjinskih predstavnika. Bez prejudiciranja konačnih stavova, takav pristup može ponuditi dobra iskustva, posebno u procesima inovacije i primene.

B. Pravni lekovi

24) U paragrafu 30. Dokumenta iz Kopenhagena države učesnice OEBS »su priznale da se pitanja koja se odnose na nacionalne manjine mogu rešiti na zadovoljavajući način u demokratskom političkom okviru zasnovanom na vladavini prava uz funkcionisanje nezavisnog sudstva.« Ideja delotvornih pravnih lekova takođe postoji i u članu 2 (3) Međunarodnog prakta o građanskim i političkim pravima, dok je »sudski nadzor« preciziran članom 11. Evropske povelje o lokalnoj samoupravi.

Sudski nadzor mogu sprovoditi ustavni sudovi, kao i odgovarajuća međunarodna tela iz oblasti ljudskih prava. Značajnu ulogu takođe mogu igrati nesudski mehanizmi i ustanove, kao što su državne komisije, ombudsmani, saveti za međuetničke ili rasne odnose i slična tela, kako je to predviđeno paragrafom 27. Dokumenta iz Kopenhagena, članom 14 (2) Međunarodne konvencije o ukidanju svih oblika rasne diskriminacije i paragrafom 36. Bečke deklaracije i Programa akcije koji je usvojen na Svetskoj konferenciji o ljudskim pravima 1993. godine.

30

RECOMENDACIONES DE LUND SOBRE LA PARTICIPACIÓN EFECTIVA DE LAS MINORÍAS NACIONALES EN LA VIDA PÚBLICA, Y NOTA EXPLICATIVA

Septiembre de 1999 Cualquier información de este folleto puede ser fotocopiada, aunque se agradecerá sea citada la fuente. El folleto original en inglés fue producido y publicado por la Foundation on Inter-Ethnic Relations, con ISBN 90 – 7598905 - 9.

Para más información, pónganse en contacto con:

Project Unit Office of the High Commissioner on National Minorities Prinsessegracht 22 2514 AP La Haya Países Bajos Tel. +31 (0)70 312 55 55 Fax +31 (0)70 346 52 13 e-mail: pu@hcnm.org  Recomendaciones de Lund

CONTENIDO

Introducción 3

Recomendaciones de lund …

I. Principios generales 9

II. La participación en los procesos de toma de decisiones 10 A) Disposiciones a nivel de Gobierno central B) Elecciones C) Disposiciones a nivel regional y local D) Órganos asesores y consultivos

III. Autonomía 13 A) Disposiciones de índole no territorial B) Disposiciones territoriales

IV. Garantias 15 A) Salvaguardias constitucionales y jurídicas B) Recursos

Nota explicativa de las recomendaciones de Lund…

I. Principios generales 17

II. La participación en los procesos de toma de decisiones 23 A) Disposiciones a nivel de Gobierno central B) Elecciones

1  Recomendaciones de Lund

C) Disposiciones a nivel regional y local D) Órganos asesores y consultivos

III. Autonomía 29 A) Disposiciones de índole no territorial B) Disposiciones territoriales

IV. Garantías 33 A) Salvaguardias constitucionales y jurídicas B) Recursos

2  Recomendaciones de Lund

INTRODUCCIÓN

En sus Decisiones de Helsinki de julio de 1992, la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) creó el cargo de Alto Comisionado para las Minorías Nacionales y determinó que sería "un instrumento de prevención de conflictos en la fase más temprana que sea posible". El cargo se creó principalmente como respuesta a la situación en la ex-Yugoslavia, que algunos temían se repitiera en otros lugares de Europa, especialmente entre los países que se hallaban en fase de transición a la democracia, lo que podría perjudicar la promesa de paz y prosperidad expuesta en la Carta de París para una Nueva Europa, aprobada por los Jefes de Estado y de Gobierno en noviembre de 1990.

El 1 de enero de 1993, el Sr. Max van der Stoel tomó posesión de su cargo de primer Alto Comisionado de la OSCE para las Minorías Nacionales (ACMN). Con su considerable experiencia personal como antiguo parlamentario, Ministro de Asuntos Exteriores de los Países Bajos, Representante Permanente ante las Naciones Unidas, y promotor de larga data de los derechos humanos, el Sr. van der Stoel centró su atención en las numerosas querellas entre minorías y autoridades centrales de Europa que, en su opinión, tenían la posibilidad de agravarse. Obrando discretamente por conductos diplomáticos, el ACMN ha intervenido en más de una docena de Estados, entre ellos Albania, Croacia, Estonia, Hungría, Kazajstán, Kirguistán, la ex república yugoslava de Macedonia, Letonia, Rumanía, Eslovaquia y Ucrania. Su intervención se ha centrado principalmente en las situaciones en las que están involucradas personas que pertenecen a grupos nacionales/étnicos que constituyen la mayoría numérica en un Estado pero están en minoría numérica en otro, lo que suscita el interés de las autoridades gubernamentales de cada Estado y constituye una fuente potencial de tensiones, si no de conflictos, entre Estados. De hecho, dichas tensiones han caracterizado gran parte de la historia de Europa.

Al ocuparse del fondo de las tensiones que afectan a las minorías nacionales, el ACMN aborda las cuestiones como un agente independiente, imparcial y cooperativo. El ACMN no es un mecanismo supervisor, pero utiliza las normas internacionales que cada Estado ha convenido, como marco principal de análisis y base de sus recomendaciones específicas. A este respecto es importante recordar los compromisos contraídos por todos los Estados participantes de la OSCE, en particular los del Documento de Copenhague de la Conferencia sobre la Dimensión Humana de 1990, que en su Parte IV articula normas detalladas acerca de las

3  Recomendaciones de Lund

minorías nacionales. Todos los Estados de la OSCE están vinculados también por obligaciones contraídas dentro del marco de las Naciones Unidas en materia de derechos humanos, con inclusión de los derechos minoritarios, y la gran mayoría de los Estados de la OSCE están vinculados también por las normas del Consejo de Europa.

A lo largo de más de seis años de intensa actividad, el ACMN ha identificado algunas cuestiones y temas recurrentes que han suscitado su atención en los Estados en los que desarrolla sus actividades. Entre ellos destacan asuntos como la educación de las minorías y la utilización de idiomas minoritarios, cuestiones de gran importancia para el mantenimiento y el desarrollo de la identidad de las personas que pertenecen a las minorías nacionales. Con miras a conseguir una aplicación apropiada y coherente de los derechos pertinentes de las minorías en la zona de la OSCE, el ACMN pidió a la Foundation on Inter-Ethnic Relations (Fundación sobre las Relaciones Interétnicas) - una organización no gubernamental creada en 1993 para desarrollar actividades especializadas en apoyo del ACMN - que reuniera a dos grupos de expertos independientes de renombre internacional para que elaborasen dos conjuntos de Recomendaciones: Las Recomendaciones de La Haya sobre los derechos de las minorías nacionales en materia de enseñanza (1996) y las Recomendaciones de Oslo sobre los derechos lingüísticos de las minorías nacionales (1998). Ambos conjuntos de Recomendaciones han sido utilizados posteriormente como referencias para los responsables legislativos y políticos en una serie de Estados. Las recomendaciones se pueden obtener gratuitamente, en varios idiomas, en la Foundation on Inter-Ethnic Relations.

Un tercer tema que aparece periódicamente en muchas situaciones en las que ha intervenido el ACMN es el de las diversas formas de participación efectiva de las minorías nacionales en la gobernabilidad de los Estados. A fin de hacerse una idea de las opiniones y experiencias de los Estados participantes de la OSCE acerca de esta cuestión y para que los Estados pudieran compartir entre sí sus experiencias, el ACMN y la Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos de la OSCE convocaron una conferencia de todos los Estados de la OSCE y de organizaciones internacionales pertinentes sobre "Gobernabilidad y participación: Integrar la diversidad", que tuvo lugar en Locarno del 18 al 20 de octubre de 1998 y cuyo anfitrión fue la Confederación Suiza. La Declaración del Presidente publicada al final de la Conferencia resumía los temas de la reunión y exponía la conveniencia de "desarrollar actividades de seguimiento concretas, incluyendo la elaboración más detallada de los diversos conceptos y mecanismos de la buena gobernabilidad con la participación efectiva de las minorías, destinadas a integrar a la diversidad en el

4  Recomendaciones de Lund

Estado". Con tal finalidad, el ACMN pidió a la Foundation on Inter-Ethnic Relations, en cooperación con el Raoul Wallenberg Institute of Human Rights and Humanitarian Law (Instituto Raoul Wallenberg de derechos humanos y derecho humanitario), que reuniera a un grupo de expertos independientes de renombre internacional para que elaborasen recomendaciones y sugiriesen alternativas, en consonancia con las normas internacionales pertinentes.

El resultado de la mencionada iniciativa son las Recomendaciones de Lund para la participación efectiva de las minorías nacionales en la vida pública, llamadas así porque Lund era la ciudad sueca en la que los expertos hicieron su última reunión para finalizar las Recomendaciones. Entre los expertos figuraban juristas especializados en las ramas pertinentes del derecho internacional, politólogos especializados en ordenamientos constitucionales y regímenes electorales, y sociólogos especializados en cuestiones de minorías. En concreto, bajo la presidencia del Director del Instituto Raoul Wallenberg, Profesor Gudmundur Alfredsson, los expertos fueron los siguientes:

Profesor Gudmundur Alfredsson (islandés), director del Instituto Raoul Wallenberg de derechos humanos y derecho humanitario, de la Universidad de Lund; Profesor Vernon Bogdanor (británico), catedrático de Gobernabilidad, Universidad de Oxford; Profesor Vojin Dimitrijevic (yugoslavo), director del Centro de Derechos Humanos de Belgrado; Dr. Asbjorn Eide (noruego), profesor del Instituto Noruego de Derechos Humanos; Profesor Yash Ghai (keniata), titular de la cátedra Sir YK Pao de Derecho Público, Universidad de Hong Kong; Profesor Hurst Hannum (estadounidense), catedrático de Derecho Internacional en la Facultad Fletcher, de Derecho y Diplomacia, Universidad Tufts; Mr. Peter Harris (sudafricano), alto ejecutivo del Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral; Dr. Hans-Joachim Heintze (alemán), director del Institut fur Friedenssicherungsrecht und Humanitares Volkerrecht, Universidad del Ruhr en Bochum; Profesora Ruth Lapidoth (israelí), catedrática de Derecho Internacional y presidenta del Comité Académico del Instituto de Estudios Europeos, Universidad Hebrea de Jerusalén; Profesor Rein Mullerson (estoniano), catedrático de Derecho Internacional, King's College, Universidad de Londres; Dra. Sarlotta Pufflerova (eslovaca), directora de la Fundación de Ciudadanos y Minorías/Grupo de Derechos de las Minorías; Profesor Steven Ratner (estadounidense), catedrático de Derecho Internacional, Universidad de Texas; Dr. Andrew Reynolds (británico), profesor titular de Gobernación, Universidad de Notre Dame; Sr. Miquel Strubell (español y británico), director del Instituto de Sociolingüística Catalana, Generalitat de Catalunya; Profesor Markku Suksi

5  Recomendaciones de Lund

(finlandés), catedrático de Derecho Público, Academia Universitaria de Abo; Profesor Danilo Turk (esloveno), catedrático de Derecho Internacional, Universidad de Ljubljana; Dr. Fernand de Varennes (canadiense), profesor titular de Derecho y director del Centro Asiático-Pacífico de Derechos Humanos y Prevención de Conflictos Étnicos, Universidad Murdoch, Australia; Profesor Roman Wieruszewski (polaco), director del Centro de Derechos Humanos de Poznan, Academia Polaca de Ciencias.

En la medida en que las actuales normas de derechos de las minorías forman parte de los derechos humanos, el punto de partida de las consultas entre expertos consistió en dar por sentado que los Estados cumplen todas las demás obligaciones en materia de derechos humanos, con inclusión, en particular, de la no discriminación. Se dio también por supuesto que el objetivo final de todos los derechos humanos es el desarrollo pleno y libre de la personalidad individual del ser humano en condiciones de igualdad. En consecuencia, se dio por sentado que la sociedad civil debe ser abierta y fluida y, por lo tanto, integrar a todas las personas, incluidas las que pertenecen a minorías nacionales. Además, en la medida en que el objetivo de la gobernabilidad buena y democrática consiste en atender las necesidades y los intereses de toda la población, se dio por supuesto que todos los Gobiernos procuran conseguir que haya el máximo de oportunidades para que las personas afectadas por la toma de decisiones pública hagan sus aportaciones.

La finalidad de las Recomendaciones de Lund, como la de las Recomendaciones anteriores de La Haya y de Oslo, consiste en estimular y facilitar la adopción por los Estados de medidas específicas encaminadas a aliviar las tensiones relacionadas con las minorías nacionales y, de esa manera, contribuir al objetivo último del ACMN: la prevención de los conflictos. Las Recomendaciones de Lund para la participación efectiva de las minorías nacionales en la vida pública procuran, en un lenguaje relativamente claro y directo, , exponer y desarrollar el contenido de los derechos de las minorías y otras normas de aplicación general, en las situaciones en las que interviene el ACMN. Las normas se han interpretado concretamente con el fin de asegurar la coherencia de su aplicación en Estados abiertos y democráticos. Las Recomendaciones se dividen en cuatro apartados que reúnen las 24 Recomendaciones bajo los títulos principios generales, participación en el proceso de toma de decisiones, autonomía, y formas de garantizar esa participación efectiva en la vida pública. La división conceptual básica en las Recomendaciones de Lund tiene dos aspectos: la participación en la gobernabilidad del Estado en su conjunto, y la autonomía respecto de determinadas competencias locales o internas. Existe una extensa gama de disposiciones posibles y contrastadas. En varias de las

6  Recomendaciones de Lund

Recomendaciones, se sugieren alternativas. Todas las recomendaciones deben interpretarse de conformidad con los principios generales de la Primera Parte. En la Nota Explicativa que acompaña a las recomendaciones figura una explicación más detallada de cada una de las Recomendaciones, que hace referencia concreta a las normas internacionales pertinentes.

7 Recomendaciones de Lund

8  Recomendaciones de Lund

RECOMENDACIONES DE LUND SOBRE LA PARTICIPACIÓN EFECTIVA DE LAS MINORÍAS NACIONALES EN LA VIDA PÚBLICA

I. PRINCIPIOS GENERALES

1. La participación efectiva de las minorías nacionales en la vida pública es un componente esencial de toda sociedad pacífica y democrática. La experiencia de Europa y de otros lugares ha demostrado que, a fin de promover esa participación, los Gobiernos necesitan a menudo establecer disposiciones específicas para las minorías nacionales. Las presentes Recomendaciones están encaminadas a facilitar la inclusión de las minorías en el Estado y a permitir que éstas mantengan su propia identidad y sus propias características, promoviendo de esa manera la buena gobernabilidad y la integridad del Estado.

2. Las presentes Recomendaciones se basan en principios y normas fundamentales de derecho internacional, como por ejemplo el respeto de la dignidad humana, la igualdad de derechos y la no discriminación, que afectan al derecho de las minorías nacionales a participar en la vida pública y a disfrutar de otros derechos políticos. Los Estados tienen la obligación de respetar los derechos humanos reconocidos en el plano internacional y el Estado de derecho, que permiten el pleno desarrollo de la sociedad civil en condiciones de tolerancia, paz y prosperidad.

3. Cuando se creen instituciones específicas para garantizar la participación efectiva de las minorías en la vida pública, que puede incluir el ejercicio de la autoridad o responsabilidad por parte de esas instituciones, deben respetarse los derechos humanos de todos los afectados.

4. La persona se identifica a sí misma de muchas maneras además de su identidad como miembro de una minoría nacional. La decisión de si una persona es miembro de una minoría, de la mayoría, o ni de una ni de otra, recae en dicha persona y no se le impondrá. Además, nadie sufrirá ningún tipo de desventaja como resultado de esa elección o de negarse a elegir.

9  Recomendaciones de Lund

5. Cuando se creen instituciones y procedimientos de conformidad con las presentes Recomendaciones, son importantes tanto el fondo como la forma. Las autoridades gubernamentales y las minorías deben llevar a cabo un proceso amplio, transparente y responsable de consulta a fin de mantener un clima de confianza. El Estado debe estimular a los medios públicos de comunicación para que promuevan el entendimiento intercultural y sean sensibles a las preocupaciones de las minorías.

II. LA PARTICIPACIÓN EN LOS PROCESOS DE TOMA DE DECISIONES

A) Disposiciones a nivel del gobierno central

6. Los Estados deben garantizar que haya oportunidades para que las minorías puedan dejar oír su voz a nivel del gobierno central, con inclusión de disposiciones especiales cuando sean necesarias. Entre estas últimas pueden figurar, según las circunstancias:

- una representación especial de las minorías nacionales, por ejemplo mediante un número reservado de escaños en una o en ambas cámaras parlamentarias o en comisiones parlamentarias; y otras formas de participación garantizada en el proceso legislativo;

- un entendimiento oficial u oficioso para asignar a miembros de las minorías nacionales cargos ministeriales, puestos en el Tribunal Supremo o Constitucional o en otros tribunales, y puestos en órganos consultivos designados o en otros órganos de alto nivel;

- mecanismos para garantizar que los intereses minoritarios se tengan en cuenta en los ministerios pertinentes, por ejemplo mediante la designación de personal para que atienda a los intereses de las minorías o la redacción de reglamentos permanentes; y

- medidas especiales para la participación de las minorías en la administración pública, así como la prestación de servicios públicos en la lengua de la minoría nacional.

10  Recomendaciones de Lund

B) Elecciones

7. La experiencia adquirida en Europa y en otros lugares demuestra la importancia que tiene el proceso electoral para facilitar la participación de las minorías en la esfera política. Los Estados garantizarán el derecho de las personas que pertenezcan a minorías nacionales a tomar parte en los asuntos públicos, mediante, entre otras medidas, la concesión del derecho a votar y a ser candidatos a cargos públicos sin discriminación alguna.

8. La reglamentación de la creación y actividad de los partidos políticos debe regirse por el principio de derecho internacional de la libertad de asociación. Este principio incluye la libertad de establecer partidos políticos basados en identidades comunitarias, así como partidos que no se identifiquen exclusivamente con los intereses de una comunidad concreta.

9. El sistema electoral debe facilitar la representación y la influencia de las minorías.

- Cuando las minorías estén concentradas desde el punto de vista territorial, los distritos con escaño único pueden ofrecer una representación minoritaria suficiente.

- Los sistemas de representación proporcional, en los que los votos obtenidos por un partido político en la votación nacional se reflejan en la proporción de sus escaños legislativos, pueden ser de ayuda para la representación de las minorías.

- Algunas formas de votación preferencial en las que los electores ponen a los candidatos en orden de preferencia, pueden facilitar la representación de las minorías y promover la cooperación intercomunitaria.

- Un umbral numérico más bajo para la representación en los órganos legislativos puede facilitar la inclusión de las minorías nacionales en la gobernabilidad.

11  Recomendaciones de Lund

10. Las fronteras geográficas de los distritos electorales deben facilitar la representación equitativa de las minorías nacionales.

C) Disposiciones a nivel regional y local

11. Los Estados deben adoptar medidas para promover la participación de las minorías nacionales a nivel regional y local, como las que se han mencionado anteriormente a propósito del gobierno central (párrafos 6 a 10). Hay que conseguir que las estructuras y los procesos de toma de decisiones de las administraciones regionales y locales sean transparentes y accesibles para así fomentar la participación de las minorías.

D) Órganos asesores y consultivos

12. Los Estados deben establecer órganos asesores o consultivos dentro del marco institucional apropiado para que puedan encauzar el diálogo entre las organizaciones gubernamentales y las minorías nacionales. Además, esos órganos pueden incluir comités especiales para ocuparse de cuestiones como la vivienda, la tierra, la enseñanza, el idioma y la cultura. La composición de esos órganos debe reflejar su finalidad y debe contribuir a una comunicación más efectiva y a la promoción de los intereses de las minorías.

13. Esos órganos deben estar autorizados para plantear cuestiones ante los tomadores de decisiones, preparar recomendaciones, formular propuestas legislativas y de otra índole, supervisar la evolución de la situación y dar su parecer sobre las propuestas de decisión gubernamentales que puedan afectar directa o indirectamente a las minorías. Las autoridades gubernamentales deben consultar periódicamente a esos órganos en lo que se refiere a las medidas administrativas y a la legislación relacionada con las minorías, a fin de contribuir a atender los intereses de las minorías y a fomentar la confianza. Para el funcionamiento eficaz de esos órganos será preciso que dispongan de los recursos adecuados.

12  Recomendaciones de Lund

III. AUTONOMÍA

14. La participación eficaz de las minorías en la vida pública puede que requiera disposiciones de autonomía de índole territorial o no territorial, o una combinación de unas y otras. Los Estados deben consagrar suficientes recursos a ese tipo de disposiciones.

15. Para el éxito de esas disposiciones es esencial que las autoridades gubernamentales y las minorías reconozcan la necesidad de que se adopten decisiones centralizadas y uniformes en algunas esferas de la gobernabilidad y que se tengan en cuenta las ventajas de la diversidad en otras.

- Las funciones que ejercen generalmente las autoridades centrales incluyen la defensa, los asuntos exteriores, la inmigración y las aduanas, la política macroeconómica, y la política monetaria.

- Otras funciones, como las que se indican a continuación, pueden ser gestionadas por minorías o administraciones territoriales o compartidas con las autoridades centrales.

- Las funciones pueden asignarse de forma asimétrica para responder a las diferentes situaciones de cada minoría que pueda haber dentro del mismo Estado.

16. Las instituciones de autonomía, tanto si son territoriales como si no lo son, tienen que basarse en principios democráticos para que de esa manera reflejen realmente la opinión de la población afectada.

A) Disposiciones de índole no territorial

17. Las formas no territoriales de gobernabilidad son útiles para el mantenimiento y el desarrollo de la identidad y la cultura de las minorías nacionales.

13  Recomendaciones de Lund

18. Las competencias más susceptibles de regulación mediante esas disposiciones incluyen la enseñanza, la cultura, la utilización de idiomas minoritarios, la religión, y otras cuestiones de importancia esencial para la identidad y la forma de vivir de las minorías nacionales.

- Las personas y los grupos tienen derecho a elegir sus nombres en el idioma minoritario y a que se reconozcan oficialmente sus nombres.

- Sin menoscabo de la responsabilidad de las autoridades gubernamentales en el establecimiento de las normas educativas, las instituciones minoritarias pueden determinar los programas de estudio para la enseñanza de sus idiomas minoritarios, de sus culturas, o de ambos.

- Las minorías pueden determinar sus propios símbolos y otras formas de expresión cultural y disfrutar de ellos.

B) Disposiciones territoriales

19. Todas las democracias tienen en vigor disposiciones de gobernabilidad en diferentes niveles territoriales. La experiencia de Europa y de otros lugares indica que conviene desplazar algunas funciones legislativas y ejecutivas del plano central al regional, más allá de la simple descentralización de la administración central gubernamental de la capital a oficinas regionales o locales. Basándose en el principio de la subsidiariedad, los Estados deben considerar favorablemente ese tipo de traspaso territorial de los poderes, incluídas funciones específicas de autonomía, particularmente cuando con ello se mejoren las oportunidades de las minorías para ejercer autoridad sobre las competencias que les afectan.

20. Las administraciones locales, regionales o autónomas apropiadas que correspondan a las circunstancias históricas y territoriales específicas de las minorías nacionales pueden asumir una serie de funciones a fin de responder con mayor efectividad a las preocupaciones de esas minorías.

14  Recomendaciones de Lund

- Las competencias respecto de las cuales esas administraciones han asumido con éxito una autoridad principal o importante incluyen la enseñanza, la cultura, el uso del idioma minoritario, el medio ambiente, el urbanismo, los recursos naturales, el desarrollo económico, las funciones locales de policía, así como los servicios sociales de la vivienda, la salud y otros.

- Las competencias compartidas por las autoridades centrales y las regionales incluyen los impuestos, la administración de justicia, el turismo y el transporte.

21. Las autoridades locales, regionales y autónomas tienen que respetar y garantizar los derechos humanos de todas las personas, incluidos los derechos de cualquier minoría que haya bajo su jurisdicción.

IV. GARANTIAS

A) Salvaguardias constitucionales y jurídicas

22. Las disposiciones de autonomía deben establecerse por ley, y generalmente no deben estar sujetas a cambio de la misma forma que la legislación ordinaria. Las disposiciones para fomentar la participación de las minorías en los procesos de toma de decisiones pueden ser determinadas por la ley u por otros medios apropiados.

- Las disposiciones adoptadas como disposiciones constitucionales suelen requerir un grado más elevado de consentimiento legislativo o popular para su aprobación y enmienda.

- Las modificaciones de las disposiciones de autonomía establecidas por vía legislativa requieren a menudo la aprobación de una mayoría específica del parlamento, de los órganos autónomos u órganos que representan a minorías nacionales, o de ambos.

15  Recomendaciones de Lund

- El examen periódico de las disposiciones en materia de autonomía y participación minoritaria en los procesos de toma de decisiones puede brindar oportunidades útiles para determinar si dichas disposiciones deben ser modificadas a la luz de la experiencia y del cambio de las circunstancias.

23. Puede considerarse la posibilidad de que hayan disposiciones provisionales o graduales que permitan ensayar y desarrollar nuevas formas de participación. Esas disposiciones pueden establecerse mediante la legislación o por medios oficiosos durante un plazo de tiempo definido, que podrá prorrogarse, modificarse, o darse por terminado según el éxito conseguido.

B) Recursos

24. La participación efectiva de las minorías nacionales en la vida pública requiere que haya canales de consulta establecidos para la prevención de conflictos y la solución de controversias, así como la posibilidad de que haya mecanismos especiales o alternativos cuando sea preciso. Esos métodos incluyen lo siguiente:

- la resolución judicial de conflictos, como por ejemplo el examen judicial de la legislación o de las actuaciones administrativas, que requiere que el Estado posea una judicatura independiente, accesible e imparcial, cuyas decisiones se respeten; y

- mecanismos adicionales para la solución de controversias, como por ejemplo la negociación, la determinación de hechos, la mediación, el arbitraje, un defensor para las minorías nacionales, y las comisiones especiales, que pueden servir de puntos focales y de mecanismos para la resolución de reclamaciones referentes a cuestiones de gobernabilidad.

16  Recomendaciones de Lund

NOTA EXPLICATIVA DE LAS RECOMENDACIONES DE LUND PARA LA PARTICIPACIÓN EFECTIVA DE LAS MINORÍAS NACIONALES EN LA VIDA PÚBLICA

I. PRINCIPIOS GENERALES

1. Tanto la Carta de las Naciones Unidas (denominada en adelante la "Carta") como los documentos fundacionales de la CSCE/OSCE tienen como objetivo mantener y fortalecer la paz y la seguridad internacionales mediante el desarrollo de relaciones de amistad y cooperación entre Estados igualmente soberanos que respeten los derechos humanos, incluidos los de las personas pertenecientes a minorías. Es más: la Historia nos enseña que el no respetar los derechos humanos, incluidos los derechos de las minorías, puede socavar la estabilidad dentro del Estado y repercutir negativamente en las relaciones entre los Estados, poniendo así en peligro la paz y la seguridad internacionales.

Comenzando con el Principio VII del decálogo del Acta Final de Helsinki 1975, los Estados participantes de la OSCE han hecho hincapié en el vínculo fundamental entre el respeto de los legítimos intereses de las personas pertenecientes a minorías nacionales, y el mantenimiento de la paz y la estabilidad. Ese vínculo se reitera en documentos básicos posteriores tales como el Documento de Clausura de Madrid (Principio 15), el Documento de Clausura de Viena de 1989 (Principios 18 y 19), y la Carta de París para una Nueva Europa de 1990, además de los Documentos de las sucesivas Cumbres, por ejemplo el Documento de Helsinki de 1992 (Parte IV, párrafo 24) y el Documento de Lisboa de 1996 (Parte I, Declaración de Lisboa sobre un Modelo Común y Global de Seguridad para Europa en el Siglo XXI, párrafo 2). En las Naciones Unidas, el vínculo entre la protección y la promoción de los derechos de las minorías y el mantenimiento de la paz y la estabilidad figura, entre otros, en el preámbulo de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas Pertenecientes a Minorías Nacionales, Étnicas, Religiosas o Lingüísticas, de 1992 (denominada en adelante "Declaración sobre las Minorías"). Además, tras la adopción de la Carta de París para una Nueva Europa, todos los Estados participantes de la OSCE están comprometidos a la gobernabilidad democrática.

17  Recomendaciones de Lund

La plena oportunidad para el igual disfrute de los derechos humanos por parte de las personas pertenecientes a minorías, entraña su participación efectiva en los procesos de toma de decisiones, en especial cuando las decisiones les afecten particularmente. Aunque las situaciones varían considerablemente y los procesos democráticos habituales pueden ser adecuados para responder a las necesidades y aspiraciones de las minorías, la experiencia nos enseña que a menudo hacen falta medidas especiales para facilitar la participación efectiva de las minorías en la toma de decisiones. A continuación se citan algunas normas internacionales que obligan a los Estados a adoptar medidas en dichas situaciones: según el párrafo 35 del Documento de la Reunión de Copenhague de la Conferencia sobre la Dimensión Humana, de 1990 (denominado en adelante el "Documento de Copenhague"), los Estados participantes de la OSCE "respetarán el derecho de las personas pertenecientes a las minorías nacionales a la participación activa en los asuntos públicos, incluida la participación en los asuntos relativos a la protección y promoción de la identidad de tales minorías"; de conformidad con los párrafos 2 y 3 del artículo 2 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre las Minorías, de 1992, “las personas pertenecientes a minorías tienen derecho a participar efectivamente en [...] la vida pública” y “el derecho de participar efectivamente en decisiones a nivel nacional y, cuando proceda, a nivel regional, relativas a las minorías a las que pertenecen o a las regiones en las que viven”; y según el artículo 15 del Convenio Marco para la Protección de Minorías Nacionales, de 1994, del Consejo de Europa (denominada en adelante "Convenio Marco"), los Estados Parte “crearan las condiciones necesarias para la participación efectiva de las personas pertenecientes a minorías nacionales en la vida cultural, social y económica, y en los asuntos públicos, especialmente en aquellos que les afectan”.

La creación de oportunidades de participación eficaz da por sentado que dicha participación será voluntaria. Es más: la noción subyacente de integración política y social se diferencia de los procesos y resultados que suponen una asimilación coercitiva, según se avisa en el artículo 5 del Convenio Marco. Sólo a través de unos procesos voluntarios, la consecución de los intereses legítimos de las personas pertenecientes a minorías será un proceso pacífico que ofrecerá la perspectiva de unos resultados óptimos en la política y en la elaboración legislativa. Dichos procesos integradores y participativos, respondiendo a los intereses de toda la población, contribuyen así al objetivo de buena gobernabilidad: se incorporan esos intereses en la dinámica de la vida pública, y se fortalece, en definitiva, la integridad del Estado. Las normas internacionales relativas a la participación efectiva de las minorías en la vida

18  Recomendaciones de Lund

pública subrayan el hecho de que no suponen ningún derecho a participar en actividades contrarias a los propósitos y principios de las Naciones Unidas, de la OSCE o del Consejo de Europa, incluyendo la igualdad soberana, la integridad territorial y la independencia política de los Estados (véase párrafo 37 del Documento de Copenhague, artículo 8, (4) de la Declaración de las Naciones Unidas sobre las Minorías, y el preámbulo de el Convenio Marco).

2. De acuerdo con el párrafo 25 de la Parte VI del Documento de Helsinki de 1992, esas recomendaciones se basan en los compromisos pertinentes, por cuanto ofrecen a los Estados participantes en la OSCE "otras formas de cumplir con más eficacia sus compromisos para con la CSCE, incluyendo los relativos a la protección y creación de condiciones para promover la identidad étnica, cultural, lingüística y religiosa de las minorías nacionales".

El Artículo 1 (3) de la Carta de las Naciones Unidas establece que una de las finalidades de la organización es "realizar la cooperación internacional en la solución de problemas internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario, y en el desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión", y esto se especifica aún más en el artículo 55 (c), al incluir "el respeto universal a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión". La Carta se basa en la relación íntima que existe entre el respeto de los derechos humanos, y la paz y la seguridad internacionales; el valor fundamental de la dignidad humana se menciona además en el artículo 1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, de 1948, y en los preámbulos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, de 1996, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de 1996, y la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial, de 1965. Dicha dignidad es inherente a todos los seres humanos por igual y conlleva derechos iguales e inalienables.

Una consecuencia de la premisa de igual dignidad y derechos inalienables es el principio de no discriminación, tal como figura en la práctica totalidad de los instrumentos internacionales de derechos humanos, especialmente el artículo 2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, los artículos 2 y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y políticos, y el artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. El artículo 1 de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de

19  Recomendaciones de Lund

Discriminación Racial señala que ese instrumento prohíbe también la discriminación basada en "linaje u origen nacional o étnico". El artículo 14 de la Convención Europea para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, de 1950 (denominada en adelante "Convención Europea de Derechos Humanos" en el presente documento) también amplia expresamente el principio de no discriminación para incluir motivos de “origen nacional o social, [o] asociación con una minoría nacional”, siempre que se trate de derechos y libertades garantizados por la Convención. Es más: las constituciones de la mayor parte de los Estados participantes de la OSCE incorporan esas afirmaciones y principios.

En la medida en que las personas que pertenecen a minorías nacionales tienen el derecho a la participación efectiva en la vida pública, deben disfrutar de ese derecho sin discriminación, tal como se indica en el párrafo 31 del Documento de Copenhague, en el artículo 4 del Convenio Marco, y en el artículo 4 (1) de la Declaración de las Naciones Unidas sobre las Minorías. Sin embargo, según el artículo 4 (2) del Convenio Marco, la noción de igual dignidad va más allá del principio de no discriminación, hacia la “igualdad plena y efectiva entre las personas que pertenecen a una minoría nacional y las que pertenecen a la mayoría”, para lo cual los Estados deberán “adoptar, cuando sea necesario, medidas adecuadas... en todas las esferas de... la vida política”, a cuyo respecto, “tendrán debidamente en cuenta las condiciones específicas de las personas pertenecientes a las minorías nacionales.”

El vínculo que se establece en la recomendación, entre el respeto de los derechos humanos y el desarrollo de la sociedad civil, refleja la necesidad de una "democracia política efectiva" que, de acuerdo con el preámbulo de la Convención Europea de Derechos Humanos, está íntimamente relacionada con la justicia y la paz en el mundo. Los Estados participantes de la OSCE han afirmado además, en la Carta de París para una Nueva Europa, que la gobernabilidad democrática, incluido el respeto de los derechos humanos, es la base de la prosperidad.

3. El establecimiento de instituciones específicas para asegurar la participación efectiva de las minorías nacionales en la vida pública no debe hacerse a expensas de los derechos de los demás. Todos los derechos humanos deben respetarse en cualquier circunstancia, especialmente por parte de aquellas instituciones en las que el Estado haya delegado autoridad. Según el párrafo 33 del Documento de Copenhague, cuando los Estados participantes toman las

20  Recomendaciones de Lund

medidas necesarias para proteger la identidad de las personas pertenecientes a minorías nacionales, "Todas esas medidas serán compatibles con los principios de igualdad y no discriminación con respecto a los demás ciudadanos del Estado participante de que se trate". El Documento de Copenhague estipula además en su párrafo 38 que "los Estados participantes, en sus esfuerzos para proteger y promover los derechos de las personas pertenecientes a las minorías nacionales, respetarán plenamente sus compromisos en virtud de las convenciones de derechos humanos existentes y de otros instrumentos internacionales pertinentes". El Convenio Marco estipula algo similar en su artículo 20: "En el ejercicio de los derechos y libertades que emanan de los principios consagrados en el presente Convenio Marco, toda persona perteneciente a una minoría nacional respetará la legislación nacional y los derechos de los demás, en particular los de las personas que pertenecen a la mayoría o a otras minorías nacionales". Esto se refiere en particular al caso de "minorías dentro de minorías", especialmente en el contexto territorial (véanse las Recomendaciones 16 y 21 infra). Esto incluiría también el respeto de los derechos humanos de la mujer, en especial la no discriminación en relación con "la vida pública y política del país", según estipula el artículo 7 de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, de 1979.

4. El principio de libre identificación de las personas pertenecientes a minorías se basa en varios compromisos fundamentales. El párrafo 32 del Documento de Copenhague especifica que "pertenecer a una minoría nacional constituye un asunto de opción individual de toda persona y no puede acarrear ninguna desventaja el ejercicio de dicha opción". El artículo 3 (1) del Convenio Marco establece también que “toda persona perteneciente a una minoría nacional tendrá derecho a escoger libremente entre ser tratada o no como tal, sin que pueda acarrear ninguna desventaja el ejercicio de dicha opción o el ejercicio de los derechos relacionados con dicha opción”. El artículo 3 (2) de la Declaración de las Naciones Unidas sobre las Minorías incluye la misma prohibición de toda desventaja “para cualquier persona perteneciente a una minoría, como consecuencia del ejercicio o no ejercicio de los derechos establecidos en la Declaración.”

La libertad de cada persona de identificarse como prefiera es necesaria para asegurar el respeto de la autonomía y la libertad del individuo. Un individuo puede poseer varias identidades que le son pertinentes, no sólo para la vida privada sino también en la esfera de la vida pública. De hecho, en las

21  Recomendaciones de Lund

sociedades abiertas con una circulación cada vez mayor de personas e ideas, muchos individuos tienen múltiples identidades que coinciden, coexisten o se superponen (de forma jerárquica o no jerárquica), reflejando sus distintas asociaciones. Ciertamente las identidades no se basan sólo en la etnicidad ni tampoco son uniformes en una misma comunidad; diferentes miembros pueden poseerlas en diversas formas y grados. Dependiendo de las cuestiones específicas de que se trate, las diferentes identidades pueden ser más o menos manifiestas. Como consecuencia de ello, una misma persona podría identificarse a sí misma de diferentes formas según la importancia que tenga para él o ella la identificación y la situación. Por ejemplo, en algunos Estados una persona puede elegir un determinado idioma para presentar su declaración de impuestos, pero identificarse de forma distinta en una comunidad local con otros fines.

5. En el marco de la democracia, el proceso decisorio es tan importante como la esencia de las decisiones adoptadas. Puesto que la buena gobernabilidad no es sólo del pueblo sino también para el pueblo, sus procesos debe ser siempre integradores con respecto a todos los interesados, transparentes para que todos puedan ver y juzgar, y responsables para con los afectados. Sólo los procesos de este tipo inspirarán y mantendrán la confianza pública. Los procesos integradores pueden incluir las consultas, las encuestas, los referéndums, las negociaciones e incluso el consentimiento expreso de los directamente afectados. Las decisiones que dimanen de dichos procesos inspirarán probablemente el cumplimiento voluntario. En situaciones en que las opiniones de las autoridades públicas y las de la comunidad afectada pueden diferir considerablemente, la buena gobernabilidad quizá aconseje que se utilicen los servicios de una tercera parte que ayude a hallar la solución más satisfactoria.

En relación con las minorías nacionales concretamente, el párrafo 33 del Documento de Copenhague obliga a los Estados participantes de la OSCE a adoptar medidas que "protegerán la identidad étnica, cultural, lingüística y religiosa de las minorías nacionales en su territorio y crearán condiciones para la promoción de tal identidad [...] tras las debidas consultas, incluyendo contactos con organizaciones y asociaciones de tales minorías". En el párrafo 26 de la Parte VI del Documento de Helsinki los Estados participantes aceptan también un compromiso según el cual "se ocuparán de las cuestiones de las minorías nacionales de una manera constructiva, por medios pacíficos y a través del diálogo de todas las partes interesadas sobre la base de los principios y compromisos de la CSCE". En relación con "todas las partes interesadas", el

22  Recomendaciones de Lund

párrafo 30 del Documento de Copenhague reconoce "el importante papel de las organizaciones no gubernamentales, incluidos los partidos políticos, los sindicatos, las organizaciones de derechos humanos, y los grupos religiosos, en la promoción de la tolerancia, la diversidad cultural, y la solución de cuestiones relativas a las minorías nacionales".

Los procesos integradores requieren condiciones de tolerancia. Un clima político y social de mutuo respeto e igualdad necesita estar asegurado por ley e impartido como ética social compartida por toda la población. A ese respecto los medios informativos tienen una función especial. El artículo 6 1) del Convenio Marco establece que “las Partes alentarán un espíritu de tolerancia y diálogo intercultural y adoptarán medidas eficaces para promover el respeto mutuo, el entendimiento y la cooperación entre todas las personas que viven en su territorio, independientemente de la identidad étnica, cultural, lingüística o religiosa de esas personas, en particular en las esferas de la enseñanza, la cultura y los medios informativos.” En especial, los Estados deberán tomar medidas para poner fin al uso público de nombres y términos despectivos o peyorativos, y también para contrarrestar los estereotipos negativos. Lo ideal sería que los representantes de la comunidad afectada participaran en la elección y en la elaboración de cualquier medida adoptada para resolver esos problemas.

II. LA PARTICIPACIÓN EN LOS PROCESOS DE TOMA DE DECISIONES

A) Disposiciones a nivel del Gobierno central

6. Basándose en el párrafo 35 del Documento de Copenhague, el párrafo 1 de la Parte III del Informe de la Reunión de Expertos de la CSCE sobre las Minorías Nacionales (Ginebra, 1991) subraya que "cuando se trata dentro de sus países de problemas relativos a la situación de las minorías nacionales, las propias minorías deberán tener la ocasión de participar efectivamente ... [y] constituye un importante elemento de una verdadera participación en los asuntos públicos la apropiada participación democrática de personas pertenecientes a minorías nacionales o de sus representantes en órganos facultados para tomar decisiones o de carácter consultivo". El párrafo 24 de la Parte VI del Documento de Helsinki compromete los Estados participantes de la OSCE a "intensificar en este contexto sus esfuerzos para garantizar a las personas pertenecientes a

23  Recomendaciones de Lund

minorías nacionales, individualmente o en comunidad con otras, el libre ejercicio de sus derechos humanos y libertades fundamentales, entre ellos el de participar plenamente, de conformidad con los procedimientos democráticos de toma de decisiones de cada Estado, en la vida política, económica, social y cultural de sus países, con inclusión de la participación democrática en los órganos decisorios y consultivos en los niveles nacional, regional y local, entre otras formas por medio de partidos políticos y asociaciones".

La esencia de la participación es la involucración, tanto en lo que se refiere a la oportunidad de efectuar contribuciones sustanciales a los procesos de toma de decisiones como a los efectos de esas contribuciones. La noción de buena gobernabilidad incluye la premisa de que la adopción de decisiones por mayoría simple no siempre es suficiente. En términos de la estructura del Estado, diversas formas de descentralización pueden ser apropiadas para asegurar la máxima pertinencia y responsabilidad de los procesos de toma de decisiones para los afectados, a nivel tanto estatal como subestatal. Esto puede lograrse de diversas formas en un Estado unitario o en sistemas federales y confederales. La representación de las minorías en los órganos decisorios puede asegurarse reservando escaños (por medio de cuotas, promociones u otras medidas), mientras que entre otras formas de participación hay la pertenencia asegurada a las comisiones pertinentes, con o sin derecho de voto. La representación en los órganos ejecutivos, judiciales, administrativos y de otro tipo puede quedar asegurada por medios similares, sea por requisito oficial, sea por la práctica habitual. También pueden crearse órganos especiales para que se ocupen de los asuntos de las minorías. Las oportunidades reales para ejercer todos los derechos de las minorías requieren la adopción de medidas concretas en la esfera del servicio público, entre ellas el asegurar un "acceso por igual al servicio público", según lo establecido en el artículo 5 (c) de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial.

B) Elecciones

7. El gobierno representativo, a través de elecciones libres, justas y periódicas, es el distintivo de la democracia contemporánea. El objetivo fundamental es, en palabras del artículo 21 (3) de la Declaración Universal de Derechos Humanos, que "La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público". Esta norma básica figura también en tratados europeos y universales como el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y el artículo

24  Recomendaciones de Lund

3 del Protocolo 1 adicional de la Convención Europea de Derechos Humanos. Para los Estados participantes de la OSCE, los párrafos 5 y 6 del Documento de Copenhague especifican que "entre los elementos de justicia que son esenciales para la plena expresión de la dignidad inherente y de los derechos iguales e inalienables de todos los seres humanos", "la voluntad de los pueblos, libre y justamente manifestada mediante elecciones periódicas y auténticas, es la base de la autoridad y legitimidad de todo gobierno".

Aunque los Estados tienen un margen considerable para elegir la manera concreta de cumplir con esas obligaciones, deben hacerlo sin discriminación, y su objetivo debe ser lograr la mayor representatividad posible. En el contexto de las Naciones Unidas, la Comisión de Derechos Humanos ha explicado en el párrafo 12 de su Comentario General 25 sobre el artículo 25 (57º Período de Sesiones, 1996) que "La libertad de expresión, la de reunión y la de asociación son condiciones esenciales para el ejercicio efectivo del derecho de voto y deben protegerse plenamente. [...] Se deberá disponer de información y material acerca de la votación en los idiomas minoritarios". Además, el párrafo 5 del Comentario General 25 señala que "La dirección de los asuntos públicos [...] es un concepto amplio que se refiere al ejercicio del poder político, y especialmente el ejercicio de los poderes legislativo, ejecutivo y administrativo. Abarca todos los aspectos de la administración pública y la formulación y aplicación de políticas a nivel internacional, nacional, regional y local".

Puesto que ningún sistema electoral es neutro desde la perspectiva de las diversas opiniones e intereses, los Estados deberán adoptar el sistema que dé el gobierno más representativo en cada situación concreta. Eso es especialmente importante para las personas pertenecientes a minorías nacionales, que de otro modo podrían no contar con una representación adecuada.

8. En principio, las democracias no deben ingerirse en el modo de organizarse políticamente de la gente, siempre que sus medios sean pacíficos y que respeten los derechos de los demás. Esto es esencialmente una cuestión de libertad de asociación, según se formula en una amplia gama de instrumentos internacionales, entre otros el artículo 20 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; el artículo 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; el artículo 11 de la Convención Europea de Derechos Humanos; y el párrafo 6 del Documento de Copenhague. La libertad de asociación para las personas pertenecientes a minorías nacionales también ha quedado garantizada

25  Recomendaciones de Lund

específicamente en virtud del párrafo 32.6 del Documento de Copenhague y del artículo 7 de el Convenio Marco. Más concretamente, el párrafo 24 de la Parte VI del Documento de Helsinki obliga a los Estados participantes a "garantizar a las personas pertenecientes a las minorías nacionales, individualmente o en comunidad con otras, el libre ejercicio de sus derechos humanos y libertades fundamentales, entre ellos el de participar plenamente [...] en la vida [...] política de sus países, incluyendo [...] a través de partidos políticos y asociaciones".

A pesar de que el pleno respeto de los derechos humanos y la no discriminación reducirán o eliminarán la demanda y la necesidad de partidos políticos basados en vínculos étnicos, en ciertas situaciones estos partidos comunales pueden ser la única esperanza de que haya una representación auténtica de intereses específicos y, consecuentemente, una participación efectiva. Por supuesto, los partidos se pueden constituir partiendo de otras bases, por ejemplo los intereses regionales. Lo optimo seria que los partidos fueran abiertos y fueran más allá de consideraciones estrictamente étnicas; de esta manera, los partidos de ámbito general deben tratar de incorporar a miembros de minorías para reducir la necesidad o el deseo de constituir partidos étnicos. En este sentido la elección del sistema electoral puede ser importante. En todo caso, ningún partido ni otro tipo de asociación política debe incitar al odio étnico, que se prohíbe en el artículo 20 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 4 de la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial.

9. El sistema electoral puede disponer la selección tanto de la cámara legislativa cómo de otros órganos e instituciones, incluidos los cargos individuales. Aunque es posible que las circunscripciones con un sólo escaño puedan asegurar una representación suficiente de las minorías, según la forma en que se delimiten las circunscripciones y la concentración de las comunidades minoritarias, la representación proporcional puede ayudar a garantizar dicha representación minoritaria. Los Estados participantes de la OSCE utilizan diversas formas de representación proporcional, incluidas las siguientes: "voto preferencial", cuando cada votante pone los candidatos en orden de preferencia; "listas abiertas", cuando los electores pueden elegir a su candidato preferido dentro de la lista de un partido además de votar por el partido; "panachage", cuando los electores pueden votar a más de un candidato de distintos partidos políticos; y "cumulación", cuando cada elector puede dar más

26  Recomendaciones de Lund

de un voto a un candidato preferido. Los listones no deben ser tan altos que obstaculicen la representación de las minorías.

10. Al demarcar los distritos electorales, hay que tener en cuenta los puntos de vista y los intereses de las minorías nacionales con el fin de asegurar su representación en los órganos decisorios. El concepto de "equidad" significa que el método elegido no debe perjudicar a nadie y que hay que tener debidamente en cuenta todos los puntos de vista y los intereses. Lo óptimo sería que esa demarcación fuera obra de un órgano independiente e imparcial para garantizar el respeto de los derechos de las minorías, entre otras consideraciones. Los Estados participantes de la OSCE lo consiguen a menudo mediante comisiones electorales permanentes y profesionales.

En todo caso, los Estados no deben modificar las demarcaciones electorales, ni cambiar de alguna otra forma la composición proporcional de la población de un distrito, con el fin de debilitar o excluir la representación de las minorías, hecho que prohíbe explícitamente el artículo 16 del Convenio Marco. El artículo 5 de la Carta Europea de Autonomía Local estipula que “no se harán cambios en los límites territoriales de los municipios sin consultar previamente con las comunidades locales afectadas, quizás mediante un referéndum en los casos en que la ley lo contemple” (véase la Recomendación 19 relativa a las disposiciones territoriales).

C) Disposiciones a nivel regional y local

11. La presente recomendación es válida para todos los niveles de gobierno supeditados a las autoridades centrales (por ejemplo, las provincias, los departamentos, los distritos, las prefecturas, los municipios, las ciudades y los pueblos, sean unidades dentro de un Estado unitario o sean unidades constituyentes de un Estado Federal, incluidas las regiones autónomas y otras administraciones). Para que todo el mundo disfrute sistemáticamente y por igual de todos los derechos humanos las prerrogativas que se poseen a nivel del gobierno central deberán poseerse en las estructuras inferiores. No obstante, los criterios para crear estructuras a nivel regional y local pueden diferir de los que rigen a nivel de gobierno central. Las estructuras también pueden instituirse de modo asimétrico, con diferencias que dependen de las distintas necesidades y deseos expresados.

27  Recomendaciones de Lund

D) Órganos asesores y consultivos

12. En el párrafo 24 de la Parte VI del Documento de Helsinki los Estados participantes de la OSCE se comprometen a "garantizar a las personas pertenecientes a minorías nacionales, individualmente o en comunidad con otras, el libre ejercicio de sus derechos humanos y libertades fundamentales, entre ellos el de participar plenamente (...) en la vida política (...) de sus países, con inclusión de la participación democrática en los órganos decisorios y consultivos en los niveles nacional, regional y local". Tales órganos pueden tener carácter ad hoc o ser permanentes, pueden ser partes o apéndices del poder legislativo o ejecutivo o independientes de ellos. En varios Estados participantes de la OSCE hay comités asociados a órganos parlamentarios, tales como las mesas redondas para las minorías. Pueden actuar y de hecho actúan a todos los niveles de gobierno, incluidos las administraciones autonómicas. Para que resulten eficaces, estos órganos deben estar formados por representantes de las minorías y otros que puedan brindar conocimientos especializados, deben disponer de los recursos necesarios y los responsables de la toma de decisiones deben tenerlos debidamente en cuenta. Además de proporcionar asesoramiento y consejos, esos órganos pueden ser una institución mediadora útil entre los agentes decisorios y los grupos minoritarios y también pueden impulsar iniciativas a nivel de gobierno y en las comunidades minoritarias. También pueden desempeñar tareas concretas relacionadas con la aplicación de programas, por ejemplo en el ámbito de la enseñanza. Además, las comisiones dedicadas a objetivos concretos pueden ser especialmente importantes para determinadas minorías, que deberían estar representadas en ellos.

13. Las posibilidades de que tales órganos se utilicen de modo constructivo varían según las situaciones dadas. No obstante y en todo caso, para que haya buena gobernabilidad es preciso que las autoridades participen en el proceso con medidas positivas como recurrir a los órganos asesores y consultivos ya establecidos, pedir su asistencia a medida que surjan las necesidades y pedirles su contribución. Si las autoridades establecen con estos órganos y sus miembros una relación abierta y de participación coadyuvarán a que se adopten decisiones mejores y a reforzar la confianza de la sociedad en general.

28  Recomendaciones de Lund

III. AUTONOMÍA

14. El termino "autonomía" implica que una comunidad tiene cierto control sobre las cuestiones que le afectan. La elección del termino "autonomía" no implica necesariamente una competencia exclusiva. Además, puede incluir la autoridad administrativa, la gestión y unas competencias legislativas y judiciales concretas. El Estado puede conseguir este objetivo por delegación o traspaso o, en el caso de una federación, dividiendo inicialmente los poderes constituyentes. En los Estados participantes de la OSCE se mencionan acuerdos de "autonomía" de modos distintos: delegación de autonomía, gobierno autónomo y autogobierno. En ningún caso se incluirán consideraciones étnicas en las disposiciones territoriales.

En el párrafo 35 del Documento de Copenhague los Estados participantes de la OSCE tomaron nota de "los esfuerzos emprendidos para proteger y crear condiciones para la promoción de la identidad étnica, cultural, lingüística y religiosa de algunas minorías nacionales, mediante el establecimiento, como uno de los medios posibles de lograr dichos objetivos, de administraciones apropiadas locales o autónomas, que correspondan a las circunstancias específicas, históricas y territoriales de dichas minorías y de acuerdo con las políticas del Estado de que se trate". Subsiguientemente, el Informe de la Reunión de Expertos sobre Minorías Nacionales de la CSCE (Ginebra) indica en su párrafo 7 de la Parte IV que "se han obtenido resultados positivos por parte de algunos de [los Estados participantes] de una manera democrática adecuada, mediante, entre otras cosas: (...) la administración local y autónoma, así como la autonomía sobre una base territorial, incluyendo la existencia de órganos consultivos, legislativos y ejecutivos elegidos mediante elecciones libres y periódicas; la gestión autónoma por una minoría nacional de los aspectos relativos a su identidad en las situaciones en que no es aplicable la autonomía sobre una base territorial; formas de gobierno descentralizadas o locales; (...) la prestación de ayuda financiera y técnica a personas pertenecientes a minorías nacionales que deseen ejercer su derecho a establecer y mantener sus propias instituciones, organizaciones y asociaciones educativas, culturales y religiosas (...)". De forma más generalizada, el preámbulo de la Carta Europea de Autonomía Local destaca “los principios de democracia y la descentralización del poder” como aportaciones a la salvaguardia y el fortalecimiento del gobierno autónomo local en los diversos países europeos. En relación con este último tema, el artículo 9 de la Carta Europea de Autonomía Local dispone que tales instituciones descentralizadas han de disponer de recursos financieros suficientes.

29  Recomendaciones de Lund

15. En la medida en que el Estado es competente en determinados ámbitos que afectan a todo el Estado, debe velar por que estén regulados mediante las autoridades centrales del Estado. Por lo general, esos ámbitos incluyen: la defensa, fundamental para mantener la integridad territorial del Estado; la política macroeconómica, importante en la medida en que el gobierno central actúa como una especie de compensador de las regiones económicamente distanciadas; y los asuntos habituales de la diplomacia. En la medida en que haya otros ámbitos con importantes repercusiones nacionales, las autoridades centrales deben regularlos también, por lo menos en parte. En esos ámbitos las normas también pueden ser compartidas, entre otros con grupos minoritarios o con áreas territoriales especialmente afectados (véanse las Recomendaciones 18 y 20). No obstante, este reparto de autoridad reguladora debe estar en consonancia con las normas sobre derechos humanos y debe administrarse de manera práctica y coordinada.

La enseñanza es un ámbito que tradicionalmente se comparte a nivel territorial o no territorial, o ambos, y que reviste especial importancia tanto para el Estado en su conjunto como para los grupos minoritarios. El artículo 5.1 de la Convención de la UNESCO relativa a la lucha contra las discriminaciones en la esfera de la enseñanza detalla como sigue la forma de efectuar un reparto en este ámbito: "Los Estados Partes en la presente Convención convienen que:

(b) En que es esencial respetar la libertad de los padres o, en su caso, de los tutores legales, 1º de elegir para sus hijos establecimientos de enseñanza que no sean los mantenidos por los poderes públicos, pero que respeten las normas mínimas que puedan fijar o aprobar las autoridades competentes, y 2º de dar a sus hijos, según las modalidades de aplicación que determine la legislación de cada Estado, la educación religiosa y moral conforme a sus propias convicciones; en que, además, no debe obligarse a ningún individuo o grupo a recibir una instrucción religiosa incompatible con sus convicciones;

(c) En que es esencial reconocer a los miembros de las minorías nacionales el derecho a ejercer sus propias actividades docentes, entre ellas el de mantener escuelas y, según la política de cada Estado en materia de educación, emplear o enseñar su propio idioma, siempre y cuando: (i) Ese derecho no se ejerza de manera que impida a los miembros de las minorías comprender la cultura y el idioma del conjunto de la colectividad y tomar parte en sus actividades, ni que comprometa la

30  Recomendaciones de Lund

soberanía nacional; (ii) El nivel de enseñanza en estas escuelas no sea inferior al nivel general prescrito o aprobado por las autoridades competentes; y (iii) La asistencia a tales escuelas sea facultativa."

16. El principio de la gobernabilidad democrática, tal y como se enuncia en el artículo 21 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el artículo 3 del Protocolo I de la Convención Europea de Derechos Humanos y en las normas de la OSCE, es válido en todos los niveles y para todos los elementos dela gobernabilidad. Cuando se necesitan o resultan deseables instituciones de autogobierno para que todos disfruten de sus derechos por igual, es preciso que se aplique el principio de la democracia en esas instituciones.

A) Disposiciones de índole no territorial

17. La presente sección trata de la autonomía no territorial, denominada a menudo "autonomía cultural" o "personal", que puede resultar más útil en el caso de un grupo esté disperso geográficamente. Este tipo de reparto de autoridad, que incluye el control de determinadas cuestiones o asuntos, puede hacerse a nivel de Estado o en el marco de estructuras territoriales. En todos los casos debe garantizarse el respeto de los derechos humanos de los demás. Además, hay que asegurarse de que esos acuerdos cuenten con los recursos financieros suficientes para que puedan desempeñarse las funciones públicas, y deben ser resultado de procesos de inclusión (véase la Recomendación 5).

18. Esta no es una lista exhaustiva de las posibles funciones, que dependen en gran medida de la situación y sobre todo de las necesidades y los deseos manifestados por la minoría. En situaciones diferentes, determinadas cuestiones tendrán más o menos interés para las minorías, y las decisiones en esos ámbitos las afectaran en mayor o menor grado. Algunos ámbitos se pueden compartir. Una esfera de especial interés para las minorías es el control de sus propias nombres, tanto en el caso de las instituciones representativas como en el de los miembros individuales, tal y como se dispone en el artículo 11 (1) del Convenio Marco. En cuanto a la religión, la recomendación no preconiza la injerencia gubernamental en cuestiones religiosas a menos que tengan relación con los poderes delegados en las autoridades religiosas (es decir, que afecten a la condición civil de la persona). La presente recomendación tampoco aboga por que las instituciones de las minorías

31  Recomendaciones de Lund

controlen los medios informativos, aunque las personas que pertenecen a minorías deben tener la posibilidad de fundar y utilizar sus propios medios, tal y como lo garantiza el artículo 9 (3) de el Convenio Marco. Naturalmente, muchos aspectos de la cultura se proyectan en ámbitos tales como los servicios sociales, la vivienda y la atención al niño; en la gestión de dichos ámbitos el Estado debe tener en cuenta los intereses de las minorías.

B) Disposiciones territoriales

19. En los Estados europeos hay una tendencia general a transferir poderes y aplicar el principio de la subsidiariedad, de modo que las decisiones se adoptan en la más estrecha relación posible con los grupos interesados y más directamente afectados. El artículo 4 3) de la Carta Europea de Autonomía Local expresa esa tendencia preconizando que, “En general, las competencias públicas las ejercerán preferentemente las autoridades que estén más próximas al ciudadano. Al asignar competencias a otra autoridad, se tendrá en cuenta el alcance y la índole de la tarea y de los requisitos de eficiencia y economía.” La autonomía territorial puede coadyuvar a preservar la unidad de los Estados, al mismo tiempo que aumenta la participación e involucración de las minorías, ampliando su papel en un nivel de gobierno que refleje la densidad de su población. Las federaciones también pueden conseguir este objetivo, al igual que las disposiciones de autonomía especiales dentro de federaciones o de Estados unitarios. también es posible una administración mixta. Tal y como indica la Recomendación 15, dentro de un Estado no tienen por que ser iguales todos los disposiciones que pueden variar según las necesidades y los deseos manifestados.

20. Las autoridades autónomas deben poseer un poder auténtico para tomar decisiones a nivel legislativo, ejecutivo o judicial. Dentro del Estado, el poder se puede repartir entre las autoridades centrales, regionales y locales, y también se puede dividir según las competencias. El párrafo 35 del Documento de Copenhague señala la alternativa de "administraciones locales o autónomas apropiadas que correspondan a las circunstancias específicas, históricas y territoriales", con lo cual resulta evidente que no es preciso imponer un modelo uniforme dentro de un Estado. La experiencia ha demostrado que puede haber distribución de poderes incluso en ámbitos de autoridad pública tradicionalmente gestionadas por el gobierno central, incluido el traspaso de poderes judiciales (tanto sustantivos como procesales) y de poderes ejercidos sobre las economías tradicionales. Como mínimo, hay que hacer que las

32  Recomendaciones de Lund

poblaciones afectadas se involucren sistemáticamente en el ejercicio de esa autoridad. Simultáneamente, el gobierno central debe conservar los poderes necesarios para asegurar la justicia y la igualdad de oportunidades en todo el Estado.

21. En los casos en que se puedan transferir poderes obedeciendo a un criterio territorial a fin de lograr una mayor participación real de las minorías, tales poderes deben ejercerse teniendo debidamente en cuenta a las minorías que haya dentro de esas jurisdicciones. Las autoridades administrativas y ejecutivas deben rendir cuentas a toda la población del territorio. Esto se deduce del párrafo 5.2 del Documento de Copenhague, en el que los Estados participantes de la OSCE se comprometen a que haya a todos los niveles y para todas las personas "una forma de gobierno de carácter representativo, en la que el poder ejecutivo sea responsable ante la legislatura elegida o el electorado".

IV. GARANTIAS

A) Salvaguardias constitucionales y jurídicas

22. La presente sección se ocupa de la cuestión de "consolidación", es decir, la incorporación de las disposiciones en la legislación. En algunos casos puede resultar útil que haya disposiciones jurídicos muy detalladas, mientras que en otros puede ser suficiente un marco general. En todos los casos, tal y como se indica en la Recomendación 5, las disposiciones deben resultar de procesos públicos. No obstante, una vez cerrados, es necesario que haya estabilidad para dar cierto grado de seguridad a los grupos afectados, especialmente las personas pertenecientes a las minorías nacionales. Los artículos 2 y 4 de la Carta Europea de Autonomía Local se inclinan a favor de las disposiciones constitucionales. Para conseguir el equilibrio deseado entre la estabilidad y la flexibilidad, puede ser útil instituir un proceso de revisión a intervalos definidos, que elimine a priori la politización del proceso de cambio y reste antagonismo al proceso de revisión.

23. La presente Recomendación difiere de la Recomendación 22 en que aboga por experimentar con regímenes nuevos e innovadores en vez de fijar criterios para modificar los acuerdos en vigor. Las autoridades responsables pueden desear orientarse por distintos enfoques en situaciones diferentes entre las autoridades

33  Recomendaciones de Lund

centrales y los representantes de las minorías. Sin comprometer las posiciones finales, ese método puede dar buenos resultados, gracias en parte a procesos de innovación y aplicación.

B) Recursos

24. En el párrafo 30 del Documento de Copenhague, los Estados participantes de la OSCE "reconocen que las cuestiones relativas a las minorías nacionales sólo pueden resolverse satisfactoriamente en un marco político democrático basado en el estado de derecho, con un funcionamiento independiente de la justicia". El concepto de los recursos efectivos también se enuncia en el párrafo 3 del artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y en el artículo 11 de la Carta Europea de Autonomía Local se menciona concretamente “un recurso judicial”.

La revisión judicial pueden llevarla a cabo los tribunales constitucionales y, en la práctica, los organismos internacionales pertinentes de derechos humanos. Los mecanismos y organismos de índole no jurídica, como las comisiones nacionales, los defensores de los derechos humanos, las juntas sobre relaciones interétnicas o "raciales", etcétera, también pueden desempeñar funciones vitales, como se contempla en el párrafo 27 del Documento de Copenhague, en el párrafo 2 del artículo 14 de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, y en el párrafo 36 de la Declaración de Viena y Programa de Acción aprobados por la Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos en 1993.

34

Ulusal Azınlıkların Kamusal Yaşama Etkin Katılımına İlişkin Lund Tavsiyeleri ve Açıklayıcı Not

Eylül 1999 Ulusal Azınlıkların Kamusal Yaşama Etkin Katılımına İlişkin Lund Tavsiyeleri ve Açıklayıcı Not

Eylül 1999 Kaynağı belirtilmek suretiyle bu kitapçıktan alıntı yapılabilinir. Bu kitapçık Etnik Gruplar Arası İlişkiler Vakfı tarafından orjinal dili İngilizce olarak hazırlanmış ve yayınlanmıştır. ISBN10: 90-7598905-9 ISBN13: 978-90-75989-05-2

İlave bilgi için aşağidaki adresi arayabilirsiniz:

Office of the High Commissioner on National Minorities Prinsessegracht 22 2514 AP The Hague Tel: +31 (0)70 312 5500 Fax: +31 (0)70 363 5910 E-mail: hcnm@hcnm.org www.osce.org/hcnm/  Lund Tavsiyeleri

İÇİNDEKİLER Giriş.................................................................................................................. 3

Lund Tavsiyeleri

I. Genel İlkeler.............................................................................................. 7

II. Karar Alma Süreçlerine Katılım............................................................... 8 A. Merkezi Hükümet Düzeyindeki Düzenlemeler B. Seçimler C. Bölgesel ve Yerel Düzeylerdeki Düzenlemeler D. Tavsiye ve Danışma Organları

III. Öz-Yönetim ............................................................................................ 10 A. Bölgesel Olmayan Düzenlemeler B. Bölgesel Düzenlemeler

IV. Güvenceler .............................................................................................. 12 A. Anayasal ve Yasal Güvenceler B. Hak Arama Yolları

Lund Tavsiyeleri’ne Açıklayıcı Not

I. Genel İlkeler............................................................................................ 15

II. Karar Alma Süreçlerine Katılım............................................................. 21 A. Merkezi Hükümet Düzeyindeki Düzenlemeler B. Seçimler C. Bölgesel ve Yerel Düzeylerdeki Düzenlemeler D. Tavsiye ve Danışma Organları

III. Öz-Yönetim............................................................................................. 27 A. Bölgesel Olmayan Düzenlemeler B. Bölgesel Düzenlemeler

IV. Güvenceler .............................................................................................. 31 A. Anayasal ve Yasal Güvenceler B. Hak Arama Yolları

1 Eylül 1999

2  Lund Tavsiyeleri

GİRİŞ

Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Teşkilatı (AGİT), Temmuz 1992 tarihinde aldığı Helsinki Kararları ile “mümkün olan en erken aşamada çatışmaları önlemenin bir aracı” olarak Ulusal Azınlıklar Yüksek Komiserliği pozisyonunu kurdu. Bu yetki ve sorumluluk büyük ölçüde eski Yugoslavya’daki duruma tepki olarak ve buna benzer olayların Avrupa’nın başka yerlerinde, özellikle de demokrasiye geçmekte olan ülkelerde tekrarlanması endişesiyle, 1990 yılı Kasım ayında kabul edilen Yeni bir Avrupa için Paris Şartı’nda öngörülen barış ve refahın sağlanması yönündeki taahhütleri zedeleyebileceği korkusuyla Devlet ve Hükümet başkanları tarafından oluşturuldu.

1 Ocak 1993’te Max Van der Stoel, ilk AGİT Ulusal Azınlıklar Yüksek Komiseri (UAYK) olarak göreve başladı. Hollanda Parlamentosu üyeliği, Dışişleri Bakanlığı, Birleşmiş Milletler Daimi Temsilciliği ve uzun süre insan hakları savunuculuğu yapmış, biri olarak hatırı sayılır bir kişisel deneyime sahip olan Van der Stoel, dikkatini özellikle, Avrupanın bir çok yerinde azınlıklarla, merkezi otoriteler arasında tırmanma potansiyeli olduğunu düşündüğü anlaşmazlıklar üzerine yoğunlaştırdı. Diplomatik yollarla sessizce faaliyetlerini yürüten UAYK, Arnavutluk, Hırvatistan, Estonya, Macaristan, Kazakistan, Kırgızistan, Latviya, eski Yugoslav Cumhuriyeti Makedonya, Romanya, Slovakya ve Ukrayna’nın dahil olduğu bir düzineyi aşkın ülkeyle ilgilendi. Müdahaleleri öncelikle, bir Devletin sınırları içinde sayısal çoğunluğu oluştururken diğer bir yandan başka bir Devlette sayısal azınlığı oluşturan ulusal/etnik gruplara mensup bireylerin dahil olduğu ve dolayısıyla her iki Devletin hükümet yetkililerini ilgilendiren ve devletlerarası gerilimlere, eğer henüz bir çatışma haline gelmemişse, potansiyel kaynak oluşturan durumlar üzerinde yoğunlaşmıştır. Zira bu tür gerginlikler Avrupa kıtasının tarihinin büyük kısmını belirlemiştir.

UAYK ulusal azınlıkların dahil olduğu gerilimlerin özüne değinirken, bu sorunlara bağımsız, tarafsız ve işbirliğinden yana bir aktör olarak yaklaşmaktadır. UAYK denetleyici bir mekanizma olmamakla beraber; analizlerinin temel çerçevesi ve özel tavsiyelerinin dayanağı her bir Devletin kabul etmiş olduğu uluslararası standartlardır. Bu bağlamda, tüm AGİT katılımcısı Devletlerin üstlenmiş oldukları yükümlülükleri, özellikle de, IV. Bölümü’nde Devletlerin ulusal azınlıklarla ilgili yükümlülüklerinin ayrıntılı olarak belirtildiği 1990 tarihli İnsani Boyut Konferansı Kopenhag Belgesi’ni

3  Eylül 1999

kabul eden Devletlerin üstlenmiş oldukları yükümlükleri hatırlamak önemlidir. Ayrıca, AGİT üyesi bütün Devletler, azınlık hakları da dahil olmak üzere Birleşmiş Milletler’in insan haklarıyla ilgili taahhütlerini yerine getirmekle ve yine AGİT üyesi Devletlerin büyük bir çoğunluğu Avrupa Konseyi standartlarına uymakla yükümlüdürler.

UAYK, altı yılı aşkın yoğun bir faaliyet süresince ilgilendiği birçok Devlette dikkatini çeken ve tekrarlanmakta olan bazı sorunları ve konuları tespit etmiştir. Ulusal azınlıklara mensup kişilerin kimliklerinin korunması ve geliştirilmesi açısından büyük bir önemi olan azınlık eğitimi ve azınlık dillerinin kullanımı bunların arasındadır. UAYK, sözkonusu azınlık haklarının AGİT bölgesinde doğru ve tutarlı bir şekilde uygulanmasını başarmak amacıyla, Etnik Gruplar Arası İlişkiler Vakfı’ndan – UAYK’ni destekleyici uzmanlık faaliyetlerinde bulunmak üzere 1993 yılında kurulan bir sivil toplum örgütü- iki farklı tavsiyeler dizisi (Ulusal Azınlıkların Eğitim Haklarına ilişkin Lahey Tavsiyeleri (1996) ve Ulusal Azınlıkların Dil Haklarına ilişkin Oslo Tavsiyeleri (1998)) oluşturmaları için uluslararası düzeyde tanınmış bağımsız iki grup uzmanı bir araya getirmesini talep etti. Her iki Tavsiye de daha sonra birçok ülkede politika oluşturucular ve yasa koyucular için referans olmuştur. Tavsiyeler (birkaç dilde), Etnik Gruplar Arası İlişkiler Vakfı’dan ücretsiz olarak edinilebilir.

UAYK’nin ilgilendiği bir çok durumumda ortaya çıkan üçüncü konu ise, ulusal azınlıkların Devlet yönetimine etkin katılım biçimleridir. UAYK ile AGİT Demokratik Kurumlar ve İnsan Hakları Dairesi, AGİT katılımcısı Devletlerin bu konudaki görüş ve deneyimlerini almak ve Devletlerin deneyimlerini birbirleriyle paylaşmalarını sağlamak amacıyla, 18-20 Ekim 1998 tarihinde, bütün AGİT katılımcısı Devletlerin ve ilgili uluslararası kuruluşların katıldığı ve İsviçre Konfederasyonu’nun Locarno’da ev sahipliği yaptığı “Yönetim ve Katılım: Farklılıkların Entegrasyonu” adlı bir konferans düzenlenmiştir. Toplantının sonunda Konferans başkanı tarafından yayımlanan açıklamasında toplantıda ele alınan konular özetlendi ve “azınlıkların etkin katılımı sağlanarak, iyi bir Devlet idaresine ilişkin çeşitli kavram ve mekanizmaların daha ayrıntılı bir biçimde incelenmesi de dahil, Devlet bünyesindeki farklılıkların entegrasyonunu sağlamaya yönelik, konferans sonrası somut faaliyetlerde bulunma” isteğine dikkat çekildi. UAYK bu amaçla, Etnik Gruplar Arası İlişkiler Vakfı’na, Raoul Wallenberg İnsan Hakları ve İnsancıl Hukuk Enstitüsü’yle işbirliği yaparak, ilgili uluslararası standartlar doğrultusunda tavsiyeleri ayrıntılandırmak ve bu alandaki alternatiflerin ana hatlarını

4  Lund Tavsiyeleri

belirlemek üzere uluslararası düzeyde tanınmış bir grup bağımsız uzmanı bir araya getirme çağrısında bulundu.

Yukarıda belirtilen girişimin sonucunda Ulusal Azınlıkların Kamusal Yaşama Etkin Katılımına İlişkin Lund Tavsiyeleri -uzmanların son olarak bir araya geldiği ve tavsiyelerin tamamlandığı İsveçte’ki bu şehrin adını alarak- ortaya çıktımıştır. Uzmanlar arasında, konuyla ilgili uluslararası hukuk uzmanları, anayasal düzen ve seçim sistemleri konularında uzman siyaset bilimciler ve azınlık sorunlarında uzman sosyologlar vardı. Raoul Wallenberg Enstitüsü Direktörü, Prof. Gudmundur Alfredsson başkanlığında bir araya gelen uzmanlar şunlardı:

Prof. Gudmundur Alfredsson (İzlandalı), Raoul Wallenberg İnsan Hakları ve İnsani Hukuk Enstitüsü Direktörü, Lund Üniversitesi; Prof. Vernon Bogdanor (İngiliz), Kamu yönetimi Profesörü, Oxford Üniversitesi; Prof. Vojin Dimitrijevi (Yugoslav), Belgrad İnsan Hakları Merkezi Direktörü; Prof. Asbjørn Eide (Norveçli), Norveç İnsan Hakları Enstitüsü Kıdemli Üyesi; Prof. Yash Ghai (Kenyalı), Sör YK Pao, Kamu Hukuku Profesörü, Hong Kong Üniversitesi; Prof. Hurst Hannum (Amerikalı), Uluslararası Hukuk Profesörü, Fletcher School, Hukuk ve Diplomasi Bölümü, Tufts Üniversitesi; Peter Harris (Güney Afrikalı), Demokrasi ve Seçim Desteği Enstitüsü Kıdemli Yöneticisi; Dr. Hans-Joachim Heintze (Alman), Director of Barış Araştımaları ve Güvenlik Politikaları Enstitüsü; Prof. Ruth Lapidoth (İsrailli), Uluslararası Hukuk Profesörü ve Avrupa Çalışmaları Enstitüsü Akademik Komite Başkanı, Kudüs İbrani Üniversitesi; Prof. Rein Müllerson (Estonyalı), King’s Kolej Uluslararası Hukuk Başkanı, Londra Üniversitesi; Dr. Sarlotta Pufflerova (Slovak), Yurttaş ve Azınlık Vakfı Direktörü/Azınlık Hakları Grubu; Prof. Steven Ratner (Amerikalı), Uluslararası Hukuk Profesörü, Teksas Üniversitesi; Dr. Andrew Reynolds (İngiliz), Kamu Yönetimi Doçenti, Notre Dame Üniversitesi; Miquel Strubell (İspanyol ve İngiliz), Katalan Sosyolinguistik Enstitüsü Direktörü, Katalanya Yönetimi; Prof. Markku Suksi (Finlandiyalı), Kamu Hukuku Profesörü, Abo Akademi Üniversitesi; Prof. Danilo Türk (Sloven), Uluslararası Hukuk Profesörü, Ljubljana Üniversitesi; Dr. Fernand de Varennes (Kanadalı), Hukuk alanında kıdemli öğretim üyesi ve İnsan Hakları ve Etnik Çatışmaları Önleme Asya-Pasifik Merkezi Direktörü, Murdoch Üniversitesi; Prof. Roman Wieruszewski

5  Eylül 1999

(Polonyalı), Poznan İnsan Hakları Merkezi Direktörü, Polonya Bilimler Akademisi.

Mevcut azınlık hakları standartları insan haklarının bir parçası olduğundan, uluslararası uzmanlarla görüşmelerin başlangıç noktası, Devletlerin, ayrım gözetmeme yükümlülüğü başta olmak üzere insan hakları ile ilgili diğer tüm yükümlülüklerini yerine getirdiğini varsaymak oldu. Ayrıca, bütün insan haklarının temel hedefinin, birey kişiliğinin eşit koşullarda tam ve özgür gelişimini sağlamak olduğu varsayıldı. Dolayısıyla olarak, sivil toplumun açık ve esnek olması ve böylece ulusal azınlıklara ait kişiler de dahil herkesi içine alması gerektiği varsayımından yola çıkılmıştır. Ayrıca, iyi ve demokratik bir yönetimin amacı toplumun tümünün ihtiyaç ve çıkarlarına hizmet etmek olduğundan, bütün hükümetlerin, kamusal kararlardan etkilenen kesimlerin bu tür karar alma süreçlerine katkılarını sağlayıcı azami olanakları yaratma çabası içinde oldukları varsayıldı.

Lund Tavsiyelerinin amacı, kendinden önceki Lahey ve Oslo Tavsiyeleri’nde olduğu gibi, ulusal azınlıklarla ilgili gerilimleri azaltmak üzere Devletlerin özel tedbirler almasını teşvik etmek ve buna olanak sağlamak ve böylece UAYK’nin nihai amacı olan çatışma önleme hedefine hizmet etmektir. Ulusal Azınlıkların Kamusal Yaşama Etkin Katılımına İlişkin Lund Tavsiyeleri, göreceli olarak sade bir dille ve azınlık hakları standartları ile diğer standartları temel alarak UAYK’nin dahil olduğu sorunlarda genel uygulanabilir standartlara açıklık getirmeye çalişmaktadır. Standartlar, açık ve demokratik Devletlerde tutarlı bir uygulamayı güvence altına alacak şekilde tek tek yorumlanmıştır. 24 Madde şeklinde düzenlenen Tavsiyeler, genel ilkeler, karar alma süreçlerine katılım, öz-yönetim ve kamusal yaşama etkin katılımı güvence altına alma yolları olarak dört alt başlığa ayrılmıştır. Lund Tavsiyelerindeki temel kavramsal bölünmenin iki ayağı vardır: Devlet yönetimine bütünüyle katılım ve bazı yerel işler veya içişlerinde öz-yönetim. Geniş çeşitlilikte düzenlemeler mümkündür ve bu tür düzenlemelerin var olduğu bilinmektedir. Tavsiyelerin birkaçında çeşitli alternatifler önerilmektedir. Bütün Tavsiyelerin, I. Bölüm’de yer alan Genel İlkeler doğrultusunda yorumlanması gerekmektedir. Her bir tavsiyenin ayrıntılı bir açıklaması, ilgili uluslararası standartlara göndermelerde bulunulan Açıklayıcı Not’ta yer almaktadır.

6  Lund Tavsiyeleri

ULUSAL AZINLIKLARIN KAMUSAL YAŞAMA ETKİN KATILIMINA İLİŞKİN LUND TAVSİYELERİ

I. GENEL İLKELER

1) Ulusal azınlıkların kamusal yaşama etkin katılımı, barışçıl ve demokratik bir toplumun temel bileşenidir. Avrupa ve diğer bölgelerdeki deneyimler, böylesi bir katılımın geliştirilmesi için hükümetlerin çoğu zaman ulusal azınlıklarla ilgili özel düzenlemeler yapması gerektiğini göstermektedir. Bu Tavsiyeler, azınlıkların Devlet bünyesine dahil olmalarını kolaylaştırma ve bu azınlıkların kendi kimliklerini ve özelliklerini korumalarına olanak tanımakla beraber, böylelikle de Devletin iyi yönetilmesini ve bütünlüğünü geliştirmesini amaçlamaktadır.

2) Bu Tavsiyeler, azınlıkların kamusal hayata katılma hakkını ve diğer siyasal haklardan yararlanmasını etkilediğinden, insan onuruna saygı, eşit haklar ve ayrımcılığın önlenmesi gibi, uluslararası hukukun temel ilkeleri ve kuralları üzerine inşaa edilmiştir. Devletlerin, sivil toplumun hoşgörü, barış ve refah içerisinde gelişmesini mümkün kılan, uluslararası insan haklarına ve hukuk devleti ilkesine saygı duyma yükümlülüğü vardır.

3) Azınlıkların kamusal yaşama etkin katılımının sağlanması amacıyla, yetki kullanımı hakkı veya sorumluluk da verilebilecek kurumlar oluşturulduğunda, bu kurumların, kararlarından etkilenen herkesin insan haklarına saygı göstermesi gerekir.

4) Bireyler, bir ulusal azınlık üyesi olma kimliğinin yanı sıra kendilerini birçok farklı biçimde tanımlarlar. Bir kimsenin azınlık, çoğunluk üyesi olup olmadığı ya da hiçbirine üye olmadığı yönündeki kararı, kişinin kendisine bağlıdır ve hiç kimse bu yönde bir karar vermeye zorlanmayacaktır. Bunun da ötesinde, hiç kimse, bu tür bir tercihi nedeniyle veya tercihte bulunmayı reddetmesi sonucunda herhangi bir zarar görmeyecektir.

7  Eylül 1999

5) Bu Tavsiyeler doğrultusunda kurumlar ve prosedürler oluşturulurken hem içerik hem de süreç önemlidir. Hükümet yetkilileri ve azınlıklar, bir güven ortamının korunabilmesi için kapsayıcı, şeffaf ve hesap sorulabilir bir müzakere süreci yürütmelidirler. Devlet, kültürler arası anlayışı geliştirme ve azınlık sorunlarını dile getirme yönünde Devletin resmi yayın organlarını teşvik etmelidir.

II. KARAR ALMA SÜREÇLERİNE KATILIM

A. Merkezi Hükümet Düzeyindeki Düzenlemeler

6) Devletler, gerekirse özel düzenlemelere gitmek yoluyla dahil, azınlıklar için merkezi hükümet düzeyinde görüş belirtme olanaklarının mevcut olmasını güvence altına almalıdır. Bu olanaklar, koşullara bağlı olarak şunlar olabilir:

• ulusal azınlıkların temsil hakkı, örneğin, parlamenter meclislerin birinde ya da her ikisinde veya parlamento komisyonlarında azınlıklara belirli sayıda kota verilmesi; ve yasama sürecine katılımı güvence altına alan diğer yollarla;

• Resmi ve gayriresmi olmayan yollarla ulusal azınlıklara ait üyelerin Bakanlar Kurulu’nda yer almalarını sağlamak, Yargıtay veya Anayasa Mahkemesi, ya da daha alt düzey mahkemelerde üyelik konumu vermek ve yetkili danışma organları veya diğer üst düzey kurullarda görevlendirmek;

• azınlık sorunlarını dile getiren personel bulundurulması veya bu konuda yönergeler çıkarılması gibi yollarla azınlık çıkarlarının ilgili bakanlıklarca dikkate alınmasını sağlayacak mekanizmalar;

• azınlıkların sivil hizmetlere katılımını sağlayacak özel tedbirlerin alınmasının yanı sıra kamu hizmetlerinin ulusal azınlık dilinde sağlanması.

8  Lund Tavsiyeleri

B. Seçimler

7) Avrupa ve başka yerlerdeki deneyimler, azınlıkların siyasal alana katılımlarına olanak sağlanması için seçim sürecinin önemli olduğunu ortaya koymaktadır. Devletler, ayrım gözetmeksizin seçme ve seçilme hakkı da dahil olmak üzere, ulusal azınlıklara mensup kişilerin kamusal işlerin yürütülmesinde yer alma hakkını garanti etmelidirler.

8) Siyasi partilerin kuruluşu ve faaliyetlerine ilişkin mevzuat, uluslararası hukukun örgütlenme özgürlüğü ilkesine uygun olmalıdır. Bu ilke, özellikle belirli bir topluluğun çıkarları doğrultusunda tanımlanmamış olan siyasi partilerin yanı sıra topluluk kimliklerine dayanan siyasi partiler kurma özgürlüğünü de kapsar.

9) Seçim sistemi, azınlık temsil hakkına ve azınlıkların etkin olmasına olanak sağlamalıdır.

• Azınlıkların bölgesel düzeyde yoğunluk gösterdiği yerlerde tek adaylı seçim bölgeleri etkin bir azınlık temsil hakkını sağlayabilir.

• Bir siyasal partinin ulusal düzeyde aldığı oyun meclisteki sandalye sayısını belirlediği nisbi temsil sistemleri, azınlıkların temsil edilmesine olanak sağlayabilir.

• Seçmenlerin adayları tercihine göre sıraladığı bazı tercihli oy kullanma biçimleri, azınlıkların temsil edilmesini kolaylaştırabilir ve topluluklar arası işbirliğini geliştirebilir.

• Mecliste temsil edilebilme barajının düşük tutulması ulusal azınlıkların yönetime katılımını artırabilir.

10) Seçim bölgelerinin coğrafi sınırları ulusal azınlıkların adil temsil hakkına olanak sağlamalıdır.

C. Bölgesel ve Yerel Düzeylerdeki Düzenlemeler

11) Devletler, yukarıda sözü edilen (Paragraf 6-10) merkezi hükümet düzeyinde temsil sürecinde olduğu gibi, ulusal azınlıkların bölgesel ve

9  Eylül 1999

yerel düzeylerde de kamusal yaşama katılımını teşvik edecek önlemler almalıdırlar. Azınlıkların katılımını cesaretlendirmek için bölgesel ve yerel yönetimlerin yapısı ve karar alma süreçleri şeffaf ve erişilebilinir hale getirilmelidir.

D. Tavsiye ve Danışma Organları

12) Devletler, uygun bir kurumsal çerçevede, hükümet makamları ile ulusal azınlıklar arasında diyalog sağlayan tavsiye ve danışma organları oluşturmalıdırlar. Konut, arazi, eğitim, dil ve kültür konularıyla ilgilenen özel amaçlı komiteler de bu organların yapısına dahil edilebilir. Bu tür organların yapısı, kuruluş amacına uygun olmalı ve daha etkin bir iletişimin sağlanmasına ve azınlık çıkarlarının geliştirilmesine katkıda bulunmalıdır.

13) Bu organlar, karar verme merciilerine sorunları iletebilmeli, tavsiyeler hazırlayabilmeli, yasamaya ve diğer konulara ilişkin önergeler oluşturabilmeli, gelişmeleri izleyebilmeli ve azınlıkları doğrudan veya dolaylı olarak etkileyebilecek hükümet önergeleri konusunda görüşlerini aktarabilmelidir. Hükümet yetkilileri, azınlıkların kaygılarını gidermeye yardımcı olmak ve güven oluşturmak için, azınlıkları ilgilendiren yasamaya ve idari önlemlere ilişkin konularda bu organlara düzenli olarak danışmalıdır. Bu organların etkin işleyişi yeterli kaynaklara sahip olmalarını gerektirir.

III. ÖZ-YÖNETİM

14) Azınlıkların kamusal yaşama etkin katılımı, bölgesel veya bölgesel olmayan öz-yönetim düzenlemeleri ya da bunların bir bileşimi olan düzenlemeleri gerektirebilir. Devletler bu tür düzenlemeler için yeterli kaynak tahsis etmelidirler.

15) Bu tür düzenlemelerin başarılı olması için hükümet yetkilileri ile azınlıkların, başka alanlarda çeşitliliğin sağlayacağı yararlarla birlikte, bazı alanlarda merkezi ve standart kararların gerekliliğini kabul etmeleri gerekir.

10  Lund Tavsiyeleri

• Genellikle merkezi yönetimler tarafından yerine getirilen yönetim fonksiyonları savunma, dışişleri, göçmenlik ve gümrük işleri, makro ekonomik politikalar ve mali işleri içermektedir.

• Aşağıda belirtilen diğer fonksiyonlar azınlıklar tarafından veya bölgesel idarelerce ya da merkezi yönetimlerle paylaşılarak yerine getirilebilir.

• Fonksiyonlar, aynı Devlet içindeki farklı azınlık sorunlarına cevap vermek üzere asimetrik olarak da düzenlenebilir.

16) İlgili nüfusun görüşlerinin tam olarak yansıtılmasının sağlanması için bölgesel ya da bölgesel olmayan tüm öz-yönetim kurumlarının demokratik ilkelere dayanması gerekir.

A. Bölgesel Olmayan Düzenlemeler

17) Bölgesel olmayan yönetim biçimleri, ulusal azınlıkların kimlik ve kültürlerinin korunması ve geliştirilmesi açısından yararlıdır.

18) Bu düzenlemelere en açık konular eğitim, kültür, azınlık dili kullanımı, din, ve ulusal azınlıkların kimliği ve yaşam biçimi açısından büyük önemi olan diğer meseleleri içerir.

• Kişiler ve gruplar, azınlık dilindeki adlarını kullanmayı tercih etme ve bu adların resmi olarak tanınması hakkına sahiptirler.

• Azınlık kurumları, hükümet makamlarının eğitimle ilgili standartları saptama sorumluluğunu dikkate alarak, kendi azınlık dillerini, kültürlerini veya her ikisini birden öğretecek bir müfredat belirleyebilirler.

• Azınlıklar, kendi sembollerini ve diğer kültürel ifade biçimlerini belirleyebilir ve bunları kullanabilirler.

11  Eylül 1999

B. Bölgesel Düzenlemeler

19) Bütün demokrasilerde bölgesel düzeylerde çeşitli yönetim düzenlemeleri bulunmaktadır. Avrupa ve diğer bölgelerdeki deneyimler, merkezi hükümet idaresinin başkentten bölgesel veya yerel birimlere devredildiği mutlak bir ademi merkeziyetçilikten çok, bazı yasama ve yürütme fonksiyonlarının merkezi düzeyden bölgesel düzeye devredilmesinin önemli olduğunu ortaya koymaktadır. Devletler, ikincillik ilkesinden hareketle, özyönetimin özgün fonksiyonlarını da kapsayacak şekilde ve azınlıkların özellikle kendilerini etkileyen konularda yetki kullanma olanaklarını artıracağı durumlarda, bölgesel düzeyde yetki devrini olumlu karşılamalıdırlar.

20) Ulusal azınlıkların özgün tarihsel ve bölgesel koşullarına karşılık verebilecek, muhatap yerel, bölgesel veya özerk yönetimler, bu azınlıkların sorunlarına daha etkin cevap verebilecek şekilde çok sayıda işlev üstlenebilirler.

• Bu tür yönetimlerin temel veya önemli düzeyde yetki aldıkları fonksiyonlar eğitim, kültür, azınlık dili kullanımı, çevre, yerel planlama, doğal kaynaklar, ekonomik kalkınma, yerel asayişi sağlayıcı faaliyetler, barınma, sağlık ve diğer sosyal hizmet alanlarını kapsar.

• Merkezi ve bölgesel yönetimler arasında ortaklaşa yürütülen idari fonksiyonlar vergilendirme, yargı yönetimi, turizm ve ulaşım alanlarını kapsar.

21) Yerel, bölgesel ve özerk yönetimler, yargı yetkileri altında olan herhangi bir azınlığın hakları da dahil olmak üzere, herkesin insan haklarına saygı göstermeli ve bu hakları güvence altına almalıdırlar.

IV. GÜVENCELER

A. Anayasal ve Yasal Güvenceler

22) Öz-yönetime ilişkin düzenlemeler yasalarla oluşturulmalı ve genel olarak sıradan yasalara uygulanan değişiklik yapma sürecine tabi

12  Lund Tavsiyeleri

olmamalıdırlar. Azınlıkların karar alma süreçlerine katılımını teşvik edici düzenlemeler yasalarla veya diğer uygun araçlarla belirlenebilir.

• Anayasal hükümlerle getirilen düzenlemelerin kabulü ve değiştirilmesi normalde yasamanın netilikli çoğunluğuna veya doğrudan halk oyuna tabidir.

• Öz yönetime ilişkin mevzuat düzenlemelerinde değişiklik yapılması, çoğu kez yasama organının nitelikli çoğunluğunun, ulusal azınlıkları temsil eden özerk kurum veya kurumların ya da her ikisinin birden onayını gerektirir.

• Öz yönetime ve azınlıkların karar alma süreçlerine katılımına ilişkin düzenlemelerin düzenli aralıklarla gözden geçirilmesi, edinilen deneyimler ve değişen koşullar ışığında bu düzenlemelerde değişiklik yapılması gerekip gerekmediğinin belirlenmesine olanak sağlar.

23) Yeni katılım biçimlerinin denenmesi ve geliştirilmesine olanak sağlayan geçici ya da tedrici düzenlemelere gidilmesi de düşünülebilir. Bu düzenlemeler yasalarla ve ya kayıt dışı yollarla belirli bir zaman aralığında geçerli olacak, elde edilen başarıya bağlı olarak uzatılabilecek, değiştirilebilecek ya da iptal edilebilecek şekilde oluşturulabilir.

B. Hak Arama Yolları

24) Ulusal azınlıkların kamusal yaşama etkin katılımı, çatışmaların önlenmesi ve anlaşmazlıkların çözüme kavuşturulması için danışma kanalları oluşturulmasını ve gerektiğinde ad hoc veya alternatif mekanizmaların varlığını gerektirir. Bu yöntemlere şu hususlar dahildir:

• Anlaşmazlıkların yargısal çözümü, örneğin Devletin, kararlarına saygı duyulan, bağımsız, ulaşılabilir ve tarafsız bir yargıya sahip olmasını gerektiren, mevzuatın veya idari işlemlerin yargısal incelemesi gibi;

13  Eylül 1999

• İlave anlaşmazlık çözüm mekanizmaları, örneğin yönetim sorunlarıyla ilgili şikayetlerin çözüme kavuşturulmasında temel birim ve mekanizma işlevi görebilecek, müzakere, olgu tespiti, arabuluculuk, tahkim, ulusal azınlıklar için ombudsman, özel komisyonlar gibi.

14  Lund Tavsiyeleri

ULUSAL AZINLIKLARIN KAMUSAL YAŞAMA ETKİN KATILIMINA İLİŞKİN LUND TAVSİYELERİ AÇIKLAYICI NOTU

I. GENEL İLKELER 1) Hem Birleşmiş Milletler Şartı (bundan sonra “BM Şartı”) hem de AGİK/AGİT’in kuruluş belgeleri, azınlıklara mensup kişilerin hakları da dahil olmak üzere, insan haklarına saygı gösteren ve egemenlik bakımından eşit ve bağımsız Devletler arasında dostça ve işbirliğine dayalı ilişkilerin geliştirilmesi yoluyla uluslararası barış ve güvenliği sürdürmeyi ve güçlendirmeyi amaçlamaktadırlar. Zira tarih, azınlık hakları dahil olmak üzere, insan haklarına saygı gösterilmemesinin, Devletin istikrarını bozduğunu ve Devletler arası ilişkileri olumsuz etkilediğini, dolayısıyla uluslararası barış ve güvenliği tehlikeye soktuğunu göstermektedir.

AGİT katılımcısı Devletler, 1975 tarihli Helsinki Nihai Senedi’nin on temel ilkesinin yedincisinden başlayarak, ulusal azınlıklara mensup kişilerin meşru çıkarlarına saygı göstermekle barış ve istikrarın korunması arasında temel bir bağlantı olduğuna vurgu yapmışlardır. Bu bağ daha sonraki temel belgelerde tekrarlanmıştır; 1983 tarihli Madrid Sonuç Belgesi (İlke 15), 1989 tarihli Viyana Sonuç Belgesi (İlke 18 ve 19) ve 1990 tarihli Yeni bir Avrupa için Paris Şartı ile daha sonraki Zirve Belgeleri; örneğin, 1992 tarihli Helsinki Belgesi (IV. Bölüm, Paragraf 24) ve 1996 Lizbon Belgesi (21. Yüzyıl Avrupa’sı için Ortak ve Kapsamlı bir Güvenlik Modeli Lizbon Bildirgesi, I. Bölüm, Paragraf 2). Azınlık haklarının korunması ve geliştirilmesi ile barış ve istikrarın korunması arasındaki bağlantı Birleşmiş Milletler düzeyinde, 1992 tarihli BM Ulusal veya Etnik, Dinsel, Dilsel Azınlıklara Mensup Kişilerin Hakları Bildirgesi’nin (bundan sonra “BM Azınlık Bildirgesi”) Giriş bölümünde ifade edilmiştir. Daha da ötesi, Yeni bir Avrupa için Paris Şartı’nın kabulüyle AGİT katılımcısı bütün Devletler demokratik yönetim taahhüdü altına girmişlerdir.

15  Eylül 1999

Azınlıklara mensup kişilere insan haklarından eşit bir biçimde yararlanmalarını sağlayacak bütün fırsatların tanınması, bu kişilerin karar alma süreçlerine, özellikle de kendilerini özel olarak etkileyen kararlara etkin katılımlarını gerektirir. Azınlık durumları büyük bir çeşitlilik göstermekte ve bazı durumlarda sıradan demokratik süreçler azınlıkların ihtiyaç ve istemlerini karşılamaya yeterli olabilmekte ise de deneyimler, azınlıkların karar alma süreçlerine etkin katılımlarının sağlanmasının çoğu kez özel önlemler alınmasını da gerektirdiğini gösteriyor. Aşağıda sözü edilen uluslararası standartlar, Devletlere bu tür durumlarda ne şekilde hareket edecekleri konusunda yükümlülükler getirmektedir: 1990 tarihli İnsani Boyut Toplantısı Kopenhag Belgesi’nin (bundan sonra “Kopenhag Belgesi”) 35. Paragrafı’na göre, AGİT katılımcısı Devletler “ulusal azınlıklara mensup kişilerin kimliğinin korunması ve geliştirilmesi ile ilgili meseleler de dahil olmak üzere, bu kişilerin kamusal meselelere etkin katılım hakkına saygı göstereceklerdir”; 1992 tarihli BM Azınlık Bildirgesi’nin 2. Maddesinin 2. ve 3. Paragraflarına göre “azınlık mensubu kişilerin [....] kamusal yaşama etkin katılım hakkı vardır” ve “azınlık mensubu kişiler, mensup oldukları azınlıkla veya yaşadıkları bölgelerle ulusal ve uygun durumlarda bölgesel düzeydeki kararlara etkin katılım hakkına sahiptirler”; ve 1994 tarihli, Avrupa Konseyi’nin Ulusal Azınlıkların Korunmasına ilişkin Çerçeve Sözleşmesi’nin (bundan sonra “Çerçeve Sözleşmesi”) 15. Maddesine göre, Taraf Devletler “ulusal azınlıklara mensup kişilerin kültürel, sosyal ve ekonomik hayata ve özellikle onları ilgilendiren kamusal meselelere etkin katılımının sağlanması için gerekli koşulları yaratırlar.”

Nitekim etkin katılım olanaklarının yaratılması, böylesi bir katılımın gönüllü olacağından hareketle gerçekleştirilir. Gerçekten, üzerinde durulan sosyal ve siyasal entegrasyon kavramı, Çerçeve Sözleşmesi’nin 5. Maddesinde dikkat çekilen, zorla asimilasyonu oluşturan süreçler ve bu süreçlerin sonuçlarından farklıdır. Ulusal azınlıklara mensup kişilerin meşru çıkarlarının aranması, ancak gönüllü sureçlerle, kamusal politika ve yasaların yapılmasında en uygun sonuçlar doğuran barışçıl bir süreç haline gelebilir. Dolayısıyla böylesine kapsayıcı, katılımı sağlayıcı süreçler, toplumun tümünün çıkarlarına cevap vererek – tüm kamu çıkarlarını kamusal yaşam dokusu içine alarak ve bunun sonucunda Devlet bünyesindeki entegrasyonu güçlendirerek – iyi yönetim hedefine ulaşılmasına

16  Lund Tavsiyeleri

hizmet eder. Azınlıkların kamusal yaşama etkin katılımına gönderme yapan uluslararası standartlar, egemen eşitlik, ülkesel bütünlük ve Devletlerin siyasal bağımsızlığı (bakınız Kopenhag Belgesi Paragraf 37, BM Azınlık Bildirgesi, Madde 8(4) ve Çerçeve Sözleşme Giriş bölümü) da dahil olmak üzere, herhangi bir hakkın Birleşmiş Milletler, AGİT veya Avrupa Konseyi amaç ve ilkelerine ters düşen faaliyetleri kapsadığı anlamına gelmediğine vurgu yapmaktadır.

2) Bu tavsiyeler, 1992 tarihli Helsinki Belgesi’nin Bölüm VI, 25. Paragrafının özü doğrultusunda , AGİT katılımcısı Devletlere “ulusal azınlıkların etnik, kültürel, dilsel ve dinsel kimliklerinin korunması ve geliştirilmesi için koşulların yaratılmasıyla ilgili konular da dahil olmak üzere, AGİK taahhütlerini daha etkin bir şekilde yerine getirmeleri için daha ileri yöntemler” öneren ilgili taahhütler üzerine inşa edilmiştir.

BM Şartı’nın 1(3) Maddesinde, kuruluşun amaçlarından birisinin “ekonomik, sosyal, kültürel veya insancıl nitelikli uluslararası problemleri çözümleyerek ve ırk, cinsiyet, dil veya din ayrımı yapmaksızın herkesin insan hakları ve temel özgürlüklerine saygıyı geliştirerek ve teşvik ederek uluslararası işbirliğini sağlamak” olduğu ifade edilmektedir. Bu amaç, 55(c) Maddedeki “ırk, cinsiyet, dil ve din ayrımı yapmaksızın herkesin insan hakları ve temel özgürlüğüne evrensel düzeyde saygı gösterilmesi ve bu haklara uyulması” ifadesiyle daha ayrıntılı hale getirilmiştir. BM Şartı, insan haklarına saygı ile uluslararası barış ve güvenlik arasında yakın bir ilişki olduğu esasına dayanır ve temel değer olan insan onuru, 1948 tarihli Evrensel İnsan Hakları Beyannamesi’nin 1. Maddesi ile 1966 tarihli Uluslararası Medeni ve Siyasal Haklar Sözleşmesi, 1966 tarihli Uluslararası Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklar Sözleşmesi ve 1965 tarihli Uluslararası Her Türlü Irksal Ayrımcılığın Önlenmesi Sözleşmesi’nin giriş bölümlerinde ayrıntılı olarak ifade edilmiştir. İnsan onuru her insanın doğasında eşit olarak vardır ve bu onur eşit ve vazgeçilemez hakları beraberinde getirir.

Onur bakımından eşitlik ve vazgeçilemez haklar kavramlarının sonucunda ortaya çıkan ayrım gözetmeme ilkesi, İnsan Hakları Evrensel Bildirgesi’nin 2. Maddesi, Uluslararası Medeni ve Siyasal Haklar Sözleşmesi’nin 2. ve 26. Maddesi ve Uluslararası

17  Eylül 1999

Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklar Sözleşmesi’nin 2. Maddesi başta olmak üzere, hemen hemen bütün uluslararası insan hakları belgelerinde yer almaktadır. Uluslararası Her Türlü Irksal Ayrımcılığın Önlenmesi Sözleşmesi’nin 1. Maddesi, bu Sözleşmenin “soy veya ulusal ya da etnik köken” temelinde ayrımcılığı da yasakladığını açıkça belirtmektedir. 1950 tarihli Avrupa İnsan Hakları ve Temel Özgürlüklerin Korunması Sözleşmesi’nin (bundan sonra “Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi”) 14. Maddesi, bu Sözleşme ile güvence altına alınan hak ve özgürlükler söz konusu olduğunda, ayrım gözetmeme ilkesinin kapsamını “ulusal veya toplumsal köken, [veya] bir ulusal azınlığa mensup olma” durumlarını da dahil edecek şekilde genişletmektedir. Aslında AGİT katılımcısı Devletlerin çoğunun anayasalarında da bunu teyit edici ifade ve ilkeler mevcuttur.

Kopenhag Belgesi’nin 31. Paragrafında, Çerçeve Sözleşme’nin 4. Maddesinde ve BM Azınlık Bildirgesi’nin 4(1) Maddesinde belirtildiği gibi, ulusal azınlıklara mensup kişiler kamusal yaşama etkin katılım hakkına ayırım gözetmeksizin sahiptirler. Bununla birlikte, Çerçeve Sözleşme’nin 4(2) Maddesindeki “Devletler, bir ulusal azınlığa mensup kişilerle çoğunluk mensubu kişiler arasında tam ve etkin bir eşitlik” sağlamak için “ulusal azınlıklara mensup kişilerin özgün koşullarını dikkate almalı” ve “, ... siyasal .... yaşamın ... bütün alanlarında, .... gerektiğinde yeterli önlemler almalıdırlar”, ifadesiyle onur bakımından eşitlik kavramı ayrım gözetmeme ilkesini aşan bir anlam kazanmaktadır.

Bu tavsiyede insan haklarına saygı ile sivil toplumun gelişimi arasında kurulan ilişki, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin Başlangıç bölümüne göre, dünyada adaletin ve barışın sağlanmasıyla doğrudan ilgili olan “etkin siyasal demokrasi” talebine işaret etmektedir. AGİT katılımcısı Devletler, Yeni bir Avrupa için Paris Şartı’nda, insan haklarına saygı ve demokratik bir yönetimin, toplumsal refahın temeli olduğunu daha da vurgulamışlardır.

3) Ulusal azınlıkların kamusal yaşama etkin katılımını güvence altına alacak özel kurumlar oluşturulurken bunun başkalarının haklarını ihlal etme pahasına olmaması gerekir. Devletin yetki vereceği bu tür kurumlar dahil olmak üzere herkes, bütün insan haklarına her zaman

18  Lund Tavsiyeleri

saygı göstermek zorundadır. Kopenhag Belgesi’nin 33. Paragrafına göre, katılımcı Devletler ulusal azınlıklara mensup kişilerin kimliklerinin korunması için gerekli önlemleri alırken “bu tür herhangi bir önlem, söz konusu katılımcı Devletin diğer yurttaşları açısından da eşitlik ve ayrım gözetmeme ilkelerine uygun olmalıdır.” Kopenhag Belgesi’nin 38. Paragrafında, AGİT “katılımcısı Devletler, ulusal azınlıklara mensup kişilerin haklarını koruma ve geliştirmeye yönelik çabalarında, mevcut insan hakları sözleşmeleri ve ilgili diğer uluslararası belgeler kapsamındaki yükümlülüklerine tam olarak saygı gösterirler” koşulu getirilmektedir. Çerçeve Sözleşmesi, 20. Maddesiyle benzer bir hüküm getirmektedir: “Bu Çerçeve Sözleşmesi’nde yer alan ilkelerden kaynaklanan hak ve özgürlüklerin kullanımında, bir ulusal azınlığa mensup herkes, ulusal mevzuata ve başkalarının haklarına, özellikle de çoğunluğa veya diğer ulusal azınlıklara mensup kişilerin haklarına saygı gösterir.” Bu, özellikle bölgesel temelde (bakınız tavsiye 16 ve 21) “azınlık içinde azınlık” olma durumuna işaret etmektedir. Başkalarının haklarına saygı gösterilmesi, 1979 tarihli, Kadınlara Karşı Her Türlü Ayrımcılığın Önlenmesi Sözleşmesi’nin 7. Maddesinde ifade edilen “ülkenin siyasal ve kamusal yaşamı” bağlamında ayrımcılığa uğramama özgürlüğü dahil olmak üzere, kadınların insan haklarına saygı gösterilmesini de kapsar.

4) Azınlıklara mensup kişilerin kendi kendini tanımlama ilkesi birkaç temel taahhüde dayanmaktadır. Kopenhag Belgesi’nin 32. Paragrafı “bir ulusal azınlığa mensubiyet, kişinin bireysel seçimi ile ilgili bir konudur ve böyle bir seçim yapmak herhangi bir olumsuz sonuç doğurmamalıdır” ifadesi kullanılmaktadır. Çerçeve Sözleşmesi’nin 3(1) Maddesi benzer şekilde “Bir ulusal azınlığa mensup herkes, kendisine bu azınlık mensubu olarak davranılmasını ya da davranılmamasını özgürce tercih etme hakkına sahiptir ve bu tercihi veya bu tercihiyle bağlantılı hakların kullanımı herhangi bir olumsuzluğa neden olamamalıdır.” demektedir. BM Azınlık Bildirgesi’nin 3(2) Maddesi “bir azınlığa mensup herhangi bir kişinin, bu Bildirge’de yer alan hakları kullanması veya kullanmamasının” herhangi bir olumsuzluk doğurmasını aynı şekilde yasaklamaktadır.

Kişinin kendini tercih ettiği şekilde tanımlaması özgürlüğü, bireysel bağımsızlığa ve özgürlüğe saygının sağlanması açısından önemlidir.

19  Eylül 1999

Bir kimse, sadece özel yaşam alanında değil, aynı zamanda kamusal yaşam alanında da birkaç kimliğe sahip olabilir. Kişilerin ve fikirlerin gittikçe artan bir şekilde hareket halinde olduğu açık toplumlarda birçok kişi, çeşitli aidiyetlerini yansıtan ve aynı anda, birlikte varolan veya tabakalar halinde (hiyerarşik veya hiyerarşik olmayan bir biçimde) birden fazla kimliğe sahiptir. Bu kimlikler kesinlikle ne sadece etnik kimliğe dayanmaktadır, ne de aynı toplum içinde tek bir kimlik olması söz konusudur; bu kimlikler aynı toplumun farklı üyelerince farklı nüans ve derecelerde benimsenebilirler. Konunun özgün unsurlarına bağlı olarak bu farklı kimlikler daha az veya daha çok öne çıkabilir. Sonuç olarak, öne çıkma düzeyine ve sıralamadaki yerine bağlı olarak kişi kendisini farklı nedenlerle farklı biçimlerde tanımlayabilir. Örneğin bazı Devletlerde, bir kimse vergi formlarını belirli bir dilde doldurmayı tercih ederken, yerel bir toplulukta bir başka nedenlerle kendisini farklı tanımlayabilir.

5) Demokrasilerde karar alma süreci, alınan kararların niteliği kadar önem taşır. İyi bir yönetim biçimi, sadece insanların iyi yönetilmesi demek değil aynı zamanda insanlar için iyi bir yönetim de demektir; yönetim süreçleri her zaman ilgili kesimleri kapsayıcı, herkesin anlamasına ve yorum yapmasına açık ve bu kararlardan etkilenenlere hesap verebilir nitelikte olmalıdır. Sadece böylesi süreçler kamu güvenini artırır ve bu güvenin sürmesini sağlayabilir. Danışmak, oy kullanmak, referanduma gitmek, müzakerelerde bulunmak ve hatta alınan kararlardan doğrudan etkileneceklerin özel olarak rızasını almak kapsayıcı süreçler dahilinde olabilir. Böylesi süreçlerin sonucunda alınan kararlar bu kararlara gönüllü olarak uyulmasını sağlar. Kamu makamları ile alınan kararlardan etkilenen topluluğun görüşlerinin temelde farklılık gösterdiği durumlarda, iyi bir yönetim en tatmin edici karara ulaşmak için üçüncü bir tarafın yardımından yararlanılmasını önerebilir.

Kopenhag Belgesi’nin 33. Paragrafı, özellikle ulusal azınlıklarla ilgili olarak, AGİT katılımcısı Devletlere “bu azınlıklara ait kuruluşlar ve derneklerle ilişkiler kurmak da dahil [...]gerekli görüşmeleri yaptıktan sonra, kendi ülkelerindeki ulusal azınlıkların etnik, kültürel, dilsel ve dinsel kimliklerinin korunması ve bu kimliğin geliştirilmesinin koşullarını yaratmak amacıyla” önlemler alma yükümlülüğü getirmektedir. Helsinki Belgesi’nin VI. Bölümü, 26.

20  Lund Tavsiyeleri

Paragrafı’nda, AGİT katılımcısı Devletler, “AGİK ilke ve taahhütleri temelinde, ulusal azınlık sorunlarını yapıcı bir tarzda, barışçıl yollarla ve ilgili bütün taraflar arasında diyalog sağlayarak ele alma”yı taahhüt etmektedirler. “İlgili bütün taraflar” ifadesiyle ilgili olarak Kopenhag Belgesi’nin 30. Paragrafı “hoşgörü ve kültürel çeşitliliğin geliştirilmesinde ve ulusal azınlıklarla ilgili sorunların çözümlenmesinde siyasal partiler, sendikalar, insan hakları kuruluşları ve dinsel gruplar dahil olmak üzere, sivil toplum örgütlerinin önemli bir rolü ” olduğunu kabul etmektedir.

Kapsayıcı süreçler hoşgörü ortamı gerektirir. Karşılıklı saygı ve eşitliğin olduğu toplumsal ve siyasal bir ortamın yasalarca güvence altına alınması ve ayrıca nüfusun tamamının paylaştığı bir toplumsal ahlak olarak öğretilmesi gerekir. Medyanin bu bakımdan özel bir rolü vardır. Çerçeve Sözleşmesi’nin 6(1) Maddesi “Taraflar, hoşgörü ve kültürler arası diyalog ruhunu teşvik ederler ve etnik, kültürel, dilsel veya dinsel kimliklerine bakmaksızın kendi toprakları üzerinde yaşayan herkes arasında, özellikle eğitim, kültür ve kitle iletişimi alanlarında, karşılıklı saygı, anlayış ve işbirliğini geliştirmek için etkin önlemler alırlar” demektedir. Özellikle Devletler, aşağılayıcı veya küçültücü isim ve terimlerin halk tarafından kullanımını engelleyecek şekilde davranmalı ve bu yöndeki olumsuz yaklaşımları engellemeye yönelik adımlar atmalıdırlar. İdeal olan bu durumdan etkilenen topluluğun temsilcilerinin bu tür sorunların üstesinden gelmek için atılacak adımların seçilmesine ve ne tür adımlar atılacağının belirlenmesine dahil edilmesidir.

II. KARAR ALMA SÜREÇLERİNE KATILIM

A. Merkezi Hükümet Düzeyindeki Düzenlemeler

6) 1991 tarihli AGİK (Cenevre) Ulusal Azınlık Uzmanları Toplantısı Raporu’nun III. Bölüm 1. Paragrafı, Kopenhag Belgesi’nin 35. Paragrafına dayanarak “ulusal azınlıklarla ilgili konular bu azınlıkların bulundukları ülkelerde tartışıldığında, söz konusu azınlıklar bu tartışmalara etkin bir şekilde katılmalıdırlar ... [ve]ulusal azınlıkların veya onların temsilcilerinin ya da danışma organlarının [bu tür süreçlere] demokratik katılımı kamusal işlere etkin katılımın önemli

21  Eylül 1999

bir unsurunu oluşturmaktadır” vurgusu yapmaktadır. Helsinki Belgesi’nin VI. Bölüm 24. Paragrafı AGİT katılımcısı Devletlere “her Devletin karar alma süreçlerine uygun olarak, ulusal azınlıklara mensup kişilerin ülkelerinin siyasal, ekonomik, sosyal ve kültürel yaşamına siyasal partiler ve dernekler aracılığıyla katılımlarının yanı sıra ulusal, bölgesel ve yerel düzeylerdeki karar alma süreçlerine ve danışma organlarına katılımları da dahil, insan hakları ve temel özgürlüklerini bireysel olarak veya başkalarıyla birlikte özgürce kullanabilmelerinin güvence altına alınması yönündeki çabalarını yoğunlaştırma” yükümlülüğü getirmektedir. Katılımın temeli, hem karar alma süreçlerine somut katkılarda bulunabilmek hem de bu katkılara işlerlik kazandırmak bakımından bu süreçlere dahil edilmektir. İyi yönetim kavramı, salt çoğunlukçu karar alınmanın her zaman tatmin edici olmadığı varsayımını içermektedir. Devletin yapısına bağlı olarak, hem Devlet düzeyindeki hem de daha alt düzeylerdeki karar alma süreçlerinin bu kararlardan etkilenenlere en iyi şekilde anlatılabilmesi ve açıklanabilmesi için farklı ademi merkeziyetçilik biçimleri uygun görülebilir. Bu, üniter bir Devlette veya federal ve konfederal sistemlerde çeşitli biçimlerde başarılabilinir. Azınlıkların karar alma organlarında temsil edilmesi, azınlıklara bu organlarda belli sayıda yer ayrılması (kontenjan, destekleme veya diğer önlemlerle) ile sağlanabilir; bunun dışındaki katılım biçimlerine, oy kullanma hakkı tanınarak ya da tanınmayarak azınlıkların ilgili komitelere üye olması dahildir. Yürütmeye ilişkin kurumlarda, yargı kurumlarında, idari ve diğer kurumlarda temsiliyet, ya resmi gerekleri yerine getirilerek yasal düzenlemelerle ya da geleneksel uygulamalarla benzer biçimlerde güvence altına alınabilir. Azınlık sorunlarıyla ilgilenen özel organlar da oluşturulabilir. Bütün azınlık haklarından gerçek anlamda yararlanma olanaklarının sağlanması, Her Türlü Irksal Ayrımcılığın Önlenmesi Sözleşmesi’nin 5(c) Maddesinde belirtilen “kamu hizmetlerinden eşit olarak yararlanma”nın güvence altına alınması da dahil, kamu hizmetleri alanında özel adımların atılmasını gerektirir.

B. Seçimler

7) Serbest, adil ve periyodik seçimler yoluyla kurulan temsili hükümet biçimi çağdaş demokrasinin en önemli göstergesidir. Temel amaç, İnsan Hakları Evrensel Bildirgesi’nin 21(3) Maddesindeki ifadeyle

22  Lund Tavsiyeleri

“Halkın iradesi hükümet otoritesinin temelidir”. Bu temel standart, evrensel ve Avrupa düzeyindeki sözleşmelerde; başlıca, Sivil ve Siyasal Haklar Uluslararası Sözleşmesi’nin 25. Maddesinde ve İnsan Avrupa Hakları Sözleşmesi’ne Ek I. Protokol’ün 3. Maddesinde ayrıntılı olarak ifade edilmiştir. AGİT katılımcısı Devletler bakımından, Kopenhag Belgesi’nin 5. ve 6. Paragrafları “bütün insanların doğasında var olan onurun ve eşit ve vazgeçilemez hakların tam olarak ifade edilebilmesinin temelini oluşturan adalet unsurlarından olan”, “periyodik ve meşru seçimler yoluyla serbestçe ve adil bir şekilde ifade edilen halk iradesi, her hükümetin otoritesi ve meşruiyetinin temelidir” demektedir.

Bu yükümlülükleri yerine getirmekte kendilerine özgü yöntemler seçme konusunda geniş bir hareket serbestisine sahip Devletler, bunu yaparken ayrım gözetmemeli ve olabildiğince yüksek oranda bir temsil hakkı sağlamayı amaçlamalıdırlar. Bu konu Birleşmiş Milletler düzeyinde, İnsan Hakları Komitesi’nin 25. Maddeye ilişkin 25 No’lu Genel Yorum’unun (57. Oturum 1996) 12. Paragrafında “ifade, toplanma ve örgütlenme özgürlüğü, oy kullanma hakkından etkin bir şekilde yararlanmanın temel koşuludur ve bu özgürlükler tam olarak korunmalıdır. [...] Oy kullanmaya ilişkin bilgi ve materyallerin azınlık dillerinde sağlanması gerekir.” biçiminde açıklanmıştır. Daha da ötesi, 25 No’lu Genel Yorum’un 5. Paragrafı “kamusal işlerin idaresi [...], siyasal erkin kullanımıyla; özellikle yasama, yürütme ve idari erkin kullanımıyla ilgili geniş bir kavramdır. Kamu yönetimini ve uluslararası, ulusal, bölgesel ve yerel düzeylerdeki politikaların formüle edilmesini ve yürütülmesini bütün yönleriyle içerir” diyerek konuyu açıklığa kavuşturmaktadır.

Hiçbir seçim sisteminin çeşitli görüş ve çıkar perspektiflerinden soyutlanamayacağından hareketle, Devletler, kendi özgül koşullarında en fazla temsil hakkıyla sonuçlanacak bir seçim sistemi benimsemelidirler. Bu, aksi takdirde yeterli düzeyde temsil edilemeyecek olan ulusal azınlıklara mensup kişiler açısından özellikle önemlidir.

8) İlke olarak, demokrasilerde insanların politik örgütlenme biçimlerine - barışçıl amaçlı olduğu ve başkalarının haklarına saygı gösterildiği sürece- müdahale edilmemelidir. Bu, aşağıda sözü edilen belgeler

23  Eylül 1999

dahil, çok sayıda uluslararası belgede ifade edilmiş olan örgütlenme özgürlüğü ile ilgili bir konudur: Evrensel İnsan Hakları Beyannamesi’nin 20. Maddesi; Uluslararası Medeni ve Siyasal Haklar Sözleşmesi’nin 22. Maddesi; Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin 11. Maddesi; ve Kopenhag Belgesi’nin 6. Paragrafı. Ulusal azınlıklara mensup kişilerin örgütlenme özgürlüğü, Kopenhag Belgesi’nin 32.6 Paragrafı ile Çerçeve Sözleşmesi’nin 7. Maddesi’nde açık bir şekilde güvence altına alınmıştır. Helsinki Belgesi’nin VI. Bölüm, 24. Paragrafı, AGİT katılımcısı Devletlere daha açık bir şekilde “ülkelerinin politik [...] yaşamına siyasi partiler ve dernekler [...] aracılığıyla katılmak da dahil, ulusal azınlıklara mensup kişilerin insan hakları ve temel özgürlüklerden bireysel olarak veya başkalarıyla birlikte serbestçe yararlanmalarını sağlama” yükümlülüğü getirmektedir.

Hak eşitliğine ve ayrım gözetmemeye tam olarak saygı gösterilmesi, etnik bağlar temelinde siyasi parti oluşturma talebi ve ihtiyacını azaltmakla veya ortadan kaldırmakla birlikte, bazı durumlarda ise spesifik çıkarların etkin olarak temsil edilebilmesi, dolayısıyla bunun için etkin katılımın sağlanabilmesinin tek ümidi bu tür topluluk partilerinin varlığı olabilir. Elbette başka temellerde, örneğin bölgesel çıkarlar temelinde de partiler kurulabilir. İdeal olarak partilerin açık olması ve dar etnik sorunları aşabilmesi gerekir; dolayısıyla ana partiler, etnik temelde parti oluşturma ihtiyaç ve isteğinin azalması için azınlık üyelerini bünyelerine alma yollarını sunmalıdır. Tercih edilen seçim sistemi bu açıdan da önemlidir. Her halukarda hiçbir siyasal parti veya kuruluş, Uluslararası Medeni ve Siyasal Haklar Sözleşmesi’nin 20. Maddesi ile Her Türlü Irksal Ayrımcılığın Önlenmesi Sözleşmesi’nin 4. Maddesinde yasaklanmış olan, ırk temelinde düşmanlığı teşvik etmemelidir.

9) Seçim sistemi, hem yasama organının hem de diğer organ ve kurumların üyelerinin seçilmesini sağlayabilir. Tek üyeli seçim bölgeleri, bu bölgelerin nasıl belirlendiğine ve azınlık topluluklarının söz konusu bölgelerdeki yoğunluğuna bağlı olarak azınlıkların tatmin edici bir düzeyde temsil edilmesini sağlayabilirken nisbi temsil sistemi, azınlık temsil hakkının güvence altına alınmasına yardımcı olabilir. AGİT katılımcısı Devletlerde, nisbi temsilin çeşitli biçimleri uygulanmaktadır: “tercihli oy sistemi”, seçmenlerin adayları tercihine

24  Lund Tavsiyeleri

göre sıraladığı sistem; “açık liste sitemi”, seçmenlerin bir parti listesindeki adaylar arasından birini tercih ettiği ve ayrıca o parti için oy kullanabildiği sistem; “panachage”3, seçmenin farklı partilerden, birden fazla aday için oy kullanabildiği sistem; “birikimli sistem”, seçmenin tercih ettiği aday için birden fazla oy kullanabildiği sistem. Seçim barajı, azınlıkların temsil edilmesini önleyecek ölçüde yüksek olmamalıdır.

10) Seçim bölgelerinin sınırları belirlenirken, azınlıkların karar organlarında temsil edilmelerini güvence altına alacak şekilde, ulusal azınlıkların sorunları ve çıkarları dikkate alınmalıdır. “Hakkaniyet” kavramı, tercih edilen yöntem sonucunda hiç kimseye ön yargılı yaklaşılmamasını ve her azınlık sorunu ve çıkarının eşit olarak dikkate alınmasını ifade eder. İdeal olan, seçim bölgelerinin sınırlarının, dikkate alınacak diğer hususların yanı sıra azınlık haklarına saygı gösterilmesini de sağlayacak şekilde bağımsız ve tarafsız bir organ tarafından belirlenmesidir. Bu, AGİT katılımcısı Devletlerde, genellikle daimi ve profesyonel seçim komisyonları aracılığıyla gerçekleştirilmektedir.

Devletler, azınlık temsil oranını düşürmek veya azınlıkları dışta bırakmak amacıyla seçim bölgelerini veya bir seçim bölgesindeki nüfus oranlarını hiçbir koşulda değiştirmemelidirler. Yerel Özerklik Avrupa Şartı’nın 5. Maddesi “İlgili yerel topluluklara danışılmadan - yasaların izin verdiği durumlarda referanduma gidilerek- yerel yönetim sınırlarında değişiklik yapılamaz” koşulu getirirken, Çerçeve Sözleşme’nin 16. Maddesi bunu açıkça yasaklamaktadır (bölgesel düzenlemelerle ilgili olarak bakınız Tavsiye 19).

C. Bölgesel ve Yerel Düzeylerdeki Düzenlemeler

11) Bu Tavsiye, merkezi yönetimler altındaki tüm yönetim düzeyleri için geçerlidir (örneğin vilayetler, bölümler, semtler, idari birimler, belediyeler, şehir ve kasabalar, özerk bölgeler ve diğer yönetimler de dahil olmak üzere, üniter bir Devletteki birimler ya da federal bir Devleti oluşturan birimler). Herkesin bütün insan haklarından tutarlı ve eşit bir şekilde yararlanması, merkezi yönetim düzeyinde kullanılan hakların daha alt birimlerde de kullanılabilmesi anlamına gelmektedir. 3 Panachage: Seçmenin farklı parti listelerinden adaylar arasında tercih yapabilmesi Fransızca bir terim. (ç.n).

25  Eylül 1999

Bununla birlikte, bölgesel ve yerel düzeyde yönetim birimleri oluşturma kriterleri merkezi hükümet düzeyindeki kriterlerden farklı olabilir. Bu birimler değişen ihtiyaçlara ve ifade edilen taleplere uygun olarak asimetrik biçimlerde de oluşturulabilir.

D. Tavsiye ve Danışma Organları

12) Helsinki Belgesi’nin VI. Bölüm, 24. Paragrafı, AGİT katılımcısı Devletlere “her Devletin demokratik karar alma süreçlerine uygun olarak, ulusal azınlıklara mensup kişilerin ulusal, bölgesel ve yerel düzeylerdeki danışma organlarına demokratik katılımları dahil, ülkelerinin [...] politik [...] yaşamına tam olarak katılma hakkını içerecek şekilde, insan hakları ve temel özgürlüklerini bireysel olarak veya başkalarıyla birlikte özgürce kullanmalarını güvence altına alma” yükümlülüğü getirmektedir. Bu tür danışma organları, yasama veya yürütmeye bağlı ya da yasama veya yürütmenin bir parçası veya bağımsız organlar biçiminde daimi veya ad hoc organlar olabilirler. Birkaç AGİT katılımcısı Devlette azınlık yuvarlak masa konferansları gibi, parlamenter organlara bağlı komitelerin varolduğu bilinmektedir. Bu komiteler, özerkliğe ilişkin düzenlemeler de dahil, bütün hükümet düzeylerinde görev üstlenebilirler ve üstlenmektedirler. Bu tür organların etkin olabilmeleri için, yeterli kaynakların sağlanması ve karar mercileri tarafından dikkate alınmaları koşuluyla, azınlık temsilcileri ile özel uzmanlık bilgisi sunabilecek kişilerden oluşmaları gerekir. Bu organlar, tavsiyelerde bulunma ve danışılma dışında, karar verici makamlarla azınlık grupları arasında yararlı bir arabuluculuk işlevi görebilirler. Ayrıca, hükümet düzeyinde ve azınlık toplulukları arasında faaliyetleri teşvik edebilirler. Bu tür organlar, bazı programların uygulanmasında, örneğin eğitim alanında, özel görevler de üstlenebilirler. Bunun yanı sıra, özel amaçlı komitelerin, bu komitelerde temsil edilmesi gereken bazı azınlıklar için özel bir önemi olabilir.

13) Bu tür organlardan verimli bir şekilde yararlanılması durumdan duruma farklılıklar gösterir. Bununla birlikte, iyi bir yönetim her koşulda, yetkililerin ihtiyaç olduğunda varolan tavsiye ve danışma organlarına başvurmalarını ve bu organların ellerindeki verileri sunmalarını sağlayacak pozitif adımlar atmalarını gerektirir. Yetkililerin bu organlarla ve bu organların üyeleriyle ilişkilerinde açık

26  Lund Tavsiyeleri

ve kapsayıcı bir yaklaşım göstermesi daha iyi kararların alınmasına, toplumun daha geniş bir kesiminde güvenin oluşmasına katkıda bulunur.

III. ÖZ-YÖNETİM

14) “Öz-yönetim” terimi, bir topluluğun kendisini etkileyen konular üzerindeki denetim ölçüsünü ifade eder. “Yönetim” teriminin seçilmesi tek başına bir egemenlik yetkisi anlamına gelmez. Bunun ötesinde idari yetki, yönetim ve özelleştirilmiş yasama ve yargı yetkisini de içermektedir. Devlet bunu, görev veya yetki devriyle ya da, federasyon söz konusu olduğunda baştan anayasal yetkilerde ayrıma giderek gerçekleştirebilir. AGİT katılımcısı Devletlerde, “öz- yönetim” düzenlemelerinden otonomi düzenlemeleri, öz yönetim ve idari bağımsızlık gibi çeşitli şekillerde söz edilmiştir. Bu tür bölgesel düzenlemeler hiçbir koşulda etnik kritere göre değildir.

Kopenhag Belgesi’nin 35. Paragrafında AGİT katılımcısı Devletler “ulusal azınlıkların etnik, kültürel, dilsel ve dinsel kimliklerini korumak ve bu kimliklerin gelişmesi için gerekli koşulları yaratmak amacıyla ve bu amaca ulaşmanın yollarından biri olarak, ilgili Devletin politikaları doğrultusunda ve bu azınlıkların özgül tarihsel ve bölgesel koşullarına cevap veren uygun yerel veya özerk yönetimler oluşturularak girişilen çabalara” önem verdiklerini belirtmişlerdir. AGİK (Cenevre) Ulusal Azınlıklara ilişkin Uzmanlar Toplantısı Raporu’nun IV. Bölüm 7. Paragrafında “bazı (katılımcı Devletler) uygun demokratik yöntemlerle bazı olumlu sonuçlar elde etmişlerdir; başka yöntemlerin yanı sıra: [...] yerel ve özerk idarelerle, ayrıca serbest ve periyodik seçimlerle belirlenen danışma, yasama ve yürütme organlarının olduğu bölgesel düzeyde otonomi ile; bölgesel düzeyde otonominin uygulanamadığı durumlarda bir ulusal azınlığın kimliğine ilişkin konularda özerk idarelerle; ademi merkeziyetçi ve yerel yönetim biçimleri ile; [...]eğitimle ilgili, kültürel ve dinsel kurumlarını, örgütlerini ve derneklerini kurma ve sürdürme hakkını kullanmak isteyen ulusal azınlıklara mensup kişilere mali ve teknik yardım sağlayarak” denmektedir. Avrupa Yerel Öz-Yönetim Şartı’nın Başlangıç bölümünde daha genel bir ifadeyle “demokrasi ilkeleri ile yetki devri”nin, “çeşitli Avrupa ülkelerindeki yerel

27  Eylül 1999

yönetimlerin korunması ve güçlendirilmesi”ne katkısı olduğuna vurgu yapılmaktadır. Bu konuda, Avrupa Yerel Öz-Yönetim Şartı’nın 9. Maddesi, bu tür öz-yönetimler tarafından kullanılabilmesi için yeterli mali kaynak sağlanmasını düzenlemektedir.

15) Devletin bütününü etkileyen belirli alanlarda sorumluluk Devlete ait olduğundan, bu alanlar Devletin merkezi yönetimleri tarafından düzenlenmelidir. Devletin toprak bütünlüğünün korunmasında temel teşkil eden savunma; merkezi hükümetin ekonomik olarak farklı bölgeler arasında bir çeşit eşitlik sağlayıcı görevi olması bakımından önem taşıyan makroekonomik politikalar; ve klasik diplomasi işleri bu alan kapsamındadır. Ulusal sonuçları bakımından önemli başka konular da olabileceğinden, bu alanların da en azından belli bir ölçüde merkezi hükümet tarafından düzenlenmesi gerekir.

Bu alanlardaki düzenlemelerde yetki, özellikle etkilenen bölgesel birimler veya azınlık gruplarıyla (bakınız Tavsiye 18 ve 20) paylaşılabilir. Bu tür bir düzenlemeye ilişkin yetki paylaşımı, insan hakları standartlarına uygun olmalı ve pratik bir şekilde ve eşgüdüm içerisinde yürütülmelidir.

Bölgesel veya bölgesel olmayan temelde ya da her iki temelde birden paylaşılan, iyi örgütlenmiş ve hem Devlet açısından hem de azınlık grupları açısından özel bir önemi olan alanlardan birisi eğitim alanıdır. Eğitimde Ayrımcılığa Karşı UNESCO Sözleşmesi’nin 5.1 Maddesi, bu alandaki paylaşımın nasıl gerçekleştirileceği konusunda bazı ayrıntılı açıklamalara yer vermektedir: “Bu Sözleşme’ye Taraf Devletler şu konularda anlaşmaya varmışlardır: [...]

(b) Anne babaların ve uygunsa yasal vasilerin, çocukları için öncelikle yetkili makamlarca konan veya onaylanan asgari eğitim standartlarına uyarak, kamu makamlarınca yönetilen kurumlardan başka kurumları seçme hakkına ve ikinci olarak, mevzuatın uygulanması için Devletin izlediği prosedürlerle uygunluğu sağlayacak şekilde, çocukların anne baba ve vasilerinin inançlarına uygun din ve ahlak eğitimi almaları özgürlüğüne saygı göstermek gereklidir; hiçbir kişi ya da grup kendi inancıyla bağdaşmayan dinsel öğrenim görmeye zorlanmamalıdır.

28  Lund Tavsiyeleri

(c) Her Devletin eğitim politikasına bağlı olarak, ulusal azınlık üyelerinin, okullarının yönetimi de dahil, kendi eğitim faaliyetlerini yürütme ve kendi dillerini kullanma ya da öğretme haklarını tanımak temel ilkedir; aşağıdaki hükümler saklı olmak kaydıyla: (i) Bu hak, bu azınlık üyelerini bir bütün olarak topluluğun kültür ve dilini anlamaktan ve topluluk faaliyetlerine katılmaktan alıkoyacak ve ulusal egemenliği zedeleyecek biçimde kullanılamaz; (ii) Eğitim düzeyi, yetkili makamlarca belirlenen ya da onaylanan genel eğitim düzeyinden düşük olamaz; ve (iii) Bu tür okullara devamlılık isteğe bağlıdır.

16) Evrensel İnsan Hakları Beyannamesi’nin 21. Maddesi, Uluslararası Medeni ve Siyasal Haklar Sözleşmesi’nin 25. Maddesi, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi I. Protokolü’nün 3. Maddesi ve AGİT satandartlarında ifade edildiği gibi, demokratik yönetim ilkesi bütün düzeylerde ve yönetimin bütün unsurları açısından uygulanabilir bir ilkedir. Öz-yönetim kurumlarına gereksinim duyulduğunda veya bu tür kurumlar talep edildiğinde, herkesin haklarından eşit olarak yararlanabilmesi, bu kurumlarda demokrasi ilkesinin uygulanmasını gerektirir.

A. Bölgesel Olmayan Düzenlemeler

17) Bu bölümde, bir grubun coğrafi olarak dağınık olduğu durumlarda uygulanabilecek en uygun çözüm olan bölgesel olmayan özerklik - çoğu zaman “kişisel” veya “kültürel otonomi” olarak adlandırılan- açıklanmıştır. Özgün konu ve sorunlar üzerinde denetim yetkisi de dahil olmak üzere bu tür bir yetki bölünmesi, Devlet düzeyinde veya bölgesel düzenlemeler çerçevesinde gerçekleştirilebilir. Her durumda, başkalarının haklarına saygının güvence altına alınması gerekir. Daha da ötesi, bu tür düzenlemeler, kamusal işlevlerin yerine getirilebilmesi için yeterli mali kaynak sağlanmasını güvence altına almalı ve kapsayıcı süreçlerin (bakınız Tavsiye 5) sonucunda bu tür düzenlemelere gidilmelidir.

18) Bu, olası işlevlerin kapalı uçlu bir listesi değildir. Bu işlevler büyük ölçüde, azınlığın ihtiyaç ve taleplerini de içeren durumlara bağlıdır. Farklı durumlarda farklı konular azınlıklar açısından daha önemli veya

29  Eylül 1999

daha önemsiz olabilir ve bu alanlarda alınacak kararlar azınlıkları farklı boyutlarda etkiler. Bazı alanların paylaşılması mümkündür. Azınlıklar açısından özel bir önemi olan alanlardan birisi, Çerçeve Sözleşmesi’nin 11(1) Maddesinde düzenlenen, hem onları temsil eden kurumların hem de azınlık mensubu bireylerin adları üzerindeki denetim konusudur. Din açısından ise, dinsel makamlara yetki verilen konular (örneğin medeni statü ile ilgili) dışında, bu Tavsiye, hükümetin müdahale etmesini savunmaz. Bu Tavsiye ayrıca, azınlık kurumlarının medyayı kontrol etme gerektiği – Çerçeve Sözleşmesi’nin 9(3) Maddesinde, azınlıklara mensup kişilerin kendi iletişim araçlarını kurma ve kullanmalarını güvence altına alınmış olmasına rağmen- anlamına gelmemektedir. Kültürün elbette ki, refah, barınma ve çocuk bakımı gibi alanlara kadar uzanan birçok boyutu vardır; Devlet, bu alanların yönetiminde azınlıkların çıkarlarını göz önünde bulundurmalıdır.

B. Bölgesel Düzenlemeler

19) Avrupa Devletlerinde yetki devri ve ikincillik ilkesinin uygulanması yönünde genel bir eğilim söz konusudur; kararlar mümkün olduğunca, bu kararlardan en fazla etkilenen kesimler adına ve onlar tarafından alınmalıdır. Avrupa Yerel Öz-Yönetim Şartı’nın 4(3) Maddesi bu hedefi şu şekilde ifade etmektedir: “Kamusal sorumluluklar, tercihen, yurttaşlara en yakın yönetimler tarafından yerine getirilmelidir. Sorumluluğun başka bir makama devri, devredilen yetkinin kapsamı, niteliği ve etkin olabilmesi için gerekli koşullar ve ekonomik durum değerlendirilerek gerçekleştirilmelidir.” Bölgesel öz-yönetim bir yandan nüfus yoğunluklarını yansıtacak şekilde azınlıklara hükümet düzeyinde daha büyük bir rol vererek bu azınlıkların yönetime katılım ve dahil olma düzeylerini artırırken, diğer yandan Devletlerin bütünlüğünün korunmasınada katkı sağlayabilir. Üniter Devletlerdeki özel otonomi düzenlemeleri veya federasyonlar da bu amacı gerçekleştirebilirler. Ayrıca karma idarelerin olması da mümkündür. Tavsiye 15’de belirtildiği gibi, ülkenin her yerinde tek bir düzenlemenin olması gerekmemektedir, bu düzenlemeler ihtiyaca ve ileri sürülen taleplere göre farklılaşabilir.

20) Özerk yönetimlerin yasama, yürütme ve yargı düzeylerinde karar alacak ölçüde bir yetkiye sahip olmaları gerekir. Devlet yönetimine

30  Lund Tavsiyeleri

ilişkin yetkiler, merkezi, bölgesel ve yerel yönetimler arasında ve ayrıca işlevlerine görede paylaşılabilinir . Kopenhag Belgesi’nin 35. Paragrafı azınlıkların “özgün tarihsel ve bölgesel koşullarına cevap veren uygun yerel veya özerk yönetimler” seçeneklerinden söz etmektedir. Bu, Devlet içerisinde tek bir uygulamanın gerekmediğini açıklığa kavuşturmaktadır. Deneyimler, yargı yetkisinin devri (hem esasa hem de prosedüre ilişkin) ve geleneksel ekonomiye ilişkin yetkiler de dahil, yetkilerin geleneksel olarak merkezi hükümetin üstlendiği alanlar bakımından da bölünebileceğini göstermektedir. İlgili kesimlerin böylesi bir yetki kullanımına asgarı düzeyde de olsa sistematik olarak dahil edilmesi gerekir. Aynı zamanda merkezi yönetim, adaleti ve fırsat eşitliğini ülkenin bütününde sağlayacak yetkilerini elinde tutmalıdır.

21) Azınlıkların etkin katılımının geliştirilmesi için bölgesel temelde yetki devri yapılabilecek yerlerde, bu yetkilerin, yetki alanında bulunan azınlıkları dikkate alacak şekilde kullanılması gerekir. İdari makamlar ile yürütme makamlarının, bölgenin bütün nüfusuna karşı hesap verebilir olmaları gerekir. Bu, Kopenhag Belgesi’nin 5.2 Paragrafında belirtilen ve AGİT katılımcısı Devletlerin, her düzeyde ve herkes için “yürütmenin, seçilmiş yasama organı ve seçmene karşı sorumlu olduğu, ve niteliği itibariyle temsil edici özelliği olan bir hükümet biçimi” sağlama yükümlülüğünden kaynaklanmaktadır.

IV. GÜVENCELER A. Anayasal ve Yasal Güvenceler

22) Bu bölümde, düzenlemelerin hukuksal düzeyde kuvvetlendirilmesini ifade eden “güçlendirme”den söz edilmektedir. Bazı durumlarda çok ayrıntılı hukuksal düzenlemeler yararlı olabilirken bazı durumlarda da genel çerçevenin oluşması yeterli olabilmektedir. Her durumda, Tavsiye 5’de ifade edildiği gibi bu düzenlemelerin açık süreçlerin sonucunda yapılması gerekir. Bununla birlikte, düzenleme bir kez yapıldığında, bu düzenlemenin etkilenen kesimler için, özellikle ulusal azınlıklara mensup kişilerin güvenliğini sağlayacak şekilde bir istikrar getirmesi gerekir. Avrupa Yerel Öz-Yönetim Şartı’nın 2 ve 4. Maddeleri, anayasal düzenlemeye gitme tercihini ifade etmektedir. İstikrar ve esneklik arasında istenen dengenin kurulabilmesi için

31  Eylül 1999

düzenlemenin belirli aralıklarla yeniden gözden geçirilmesi, böylece değişim sürecinin siyasallaştırılmasının önüne geçilmesi ve gözden geçirme sürecinin daha az muhalefetle yaşanması açısından yararlı olabilir.

23) Bu Tavsiye, mevcut düzenlemelerin değiştirilmesine ilişkin terimler üzerinde durmaktan çok, yeni ve değişimci rejimler denemeye teşvik etmesiyle Tavsiye 22’den farklıdır. Sorumlu makamlar, merkezi otoriteler ile azınlık temsilcileri arasındaki farklı sorunlarda farklı yaklaşımlar sergileyebilirler. Bu tür bir yaklaşım, nihai kararlar üzerinde anlaşmaya varılmadan önce yenilikçi ve uygulamaya ilişkin süreçlerle ilgili iyi deneyimler yaratabilir.

B. Hak Arama Yolları

24) Kopenhag Belgesi’nin 30. Parafında AGİT katılımcısı Devletler “ulusal azınlıklarla ilgili sorunların ancak işlevsel ve bağımsız bir yasama sistemine sahip ve hukukun üstünlüğüne dayanan demokratik bir siyasi çerçevede tatmin edici bir şekilde çözümlenebileceğini kabul ederler”. Etkin hak arama yolları düşüncesi Uluslararası Medeni ve Siyasal Haklar Sözleşmesi’nin 2(3) Maddesinde de ifade edilirken “hukuksal hak arama yolu” Avrupa Yerel Öz-Yönetim Şartı’nın 11. Maddesinde ayrıntılı olarak açıklanmaktadır.

Hukuksal inceleme anayasa mahkemelerince ve ilgili uluslararası insan hakları kuruluşları tarafından yapılabilir. Kopenhag Belgesi’nin 27. Paragrafında, Uluslararası Her Türlü Irksal Ayrımcılığın Önlenmesi Sözleşmesi’nin 14(2) Maddesinde ve 1993 yılında gerçekleştirilen Dünya İnsan Hakları Konferansında kabul edilen Viyana Bildirgesi ve Eylem Planı’nın 36. Paragrafında planlanan, örneğin ulusal komisyonlar, ombudsmanlar, etnik gruplar veya “ırk”lar arası ilişkiler sağlayan kurullar gibi, hukuksal olmayan mekanizmalar ve kurumlar da önemli bir rol oynayabilirler.

32 L/Turk

Лундські рекомендації про ефективну участь національних меншин у суспільно-політичному житті з пояснювальними примітками

Вересень 1999 р. Інформацію з цього буклета можна вільно копіювати та поширювати. Будемо вдячні за посилання на джерело.

Оригінал англійською мовою було підготовлено та видано Фондом Міжетнічних Відносин, ISBN 90 – 7598905 – 9.

За подальшою інформацією, будь-ласка, звертайтеся: Office of the High Commissioner on National Minorities Prinsessegracht 22 2514 AP The Hague Tel: +31 (0)70 312 5555 Fax: +31 (0)70 346 5213 E-mail: hcnm@hcnm.org  Лундські рекомендації…

ЗМІСТ

Вступ...............................................................................................................3

Лундські рекомендації...

І. Загальні принципи ................................................................................. 7

ІІ. Участь у прийнятті рішень ....................................................................8 A. Механізми на рівні центрального уряду Б. Вибори В. Механізми регіонального та місцевого рівня Г. Дорадчі та консультативні орган

ІІІ. Самоврядування.................................................................................... 10 A. Нетериторіальні механізми Б. Територіальні механізми

ІV. Гарантії .................................................................................................. 13 A. Конституційні та правові гарантії Б. Правовий захист

Пояснювальні примітки до Лундських рекомендацій...

І. Загальні Принципи ............................................................................... 15

ІІ. Участь у прийнятті рішень .................................................................. 22 A. Механізми на рівні центрального уряду Б. Вибори В. Механізми регіонального та місцевого рівня Г. Дорадчі та консультативні органи

ІІІ. Самоврядування.................................................................................... 28 A. Нетериторіальні механізми Б. Територіальні механізми

ІV. Гарантії .................................................................................................. 33 А. Конституційні та правові гарантії Б. Правовий захист

1 Вересень 1999 р.

2  Лундські рекомендації…

ВСТУП

Хельсінкськими Рішеннями, прийнятими у липні 1992 року, Організація з Безпеки та Співробітництва в Європі (ОБСЄ) створила посаду Верховного Комісара у справах національних меншин, покликаного стати "інструментом попередження конфліктів на якомога ранньому етапі". Ці повноваження були створені значною мірою як реагування на ситуацію у колишній Югославії, оскільки, на думку багатьох, існувала небезпека її повторення у інших регіонах Європи, особливо у країнах, що здійснюють перехід до демократичного суспільства, і це могло зашкодити надіям на досягнення миру та процвітання, засвідчених Паризькою Хартією для Нової Європи, прийнятою главами держав та урядів у листопаді 1990 року.

1 січня 1993 року до виконання своїх обов'язків став перший Верховний Комісар ОБСЄ у справах національних меншин (ВКНМ) пан Макс ван дер Стул. Спираючися на свій багатий досвід колишнього депутата парламенту, міністра закордонних справ Нідерландів, постійного представника в Організації Об'єднаних Націй, а також багаторічної правозахисної діяльності, пан ван дер Стул зосередив увагу на безлічі розходжень між меншинами та центральними органами влади у Європі, які, на його думку, мали потенціал до загострення. Узявши на озброєння прийоми "тихої дипломатії", ВКНМ підключився до вирішення проблем понад десятка держав, зокрема, Албанії, Хорватії, Естонії, Угорщини, Казахстану, Киргизстану, Латвії, Колишньої Югославської Республіки Македонії, Румунії, Словаччини та України. Його участь зосереджувалася, насамперед, на тих ситуаціях, які стосувалися представників національних/етнічних груп, що статистично становлять більшість населення в одній державі, але меншість - в іншій, таким чином зачіпаючи інтереси державної влади у кожній з держав та становлячи потенційне джерело міждержавної напруженості, якщо не конфлікту. Справді, такі напружені стосунки багато в чому визначали перебіг європейської історії.

Звертаючися до суті напружених стосунків, пов'язаних із національними меншинами, ВКНМ підходить до них як незалежна, неупереджена та готова до співробітництва сторони. І хоча ВКНМ не є "механізмом" контролю, у своїй діяльності він спирається на визнані кожною державою міжнародні норми, використовуючи їх як відправну точку свого аналізу, так і як основу для його конкретних рекомендацій. У зв'язку з цим важливо нагадати зобов'язання, узяті на себе усіма Державами - учасницями ОБСЄ, зокрема,

3  Вересень 1999 р.

Копенгагенського Документу Конференції з людського виміру 1990 року, у Частині IV якого докладно викладено норми, що стосуються національних меншин. Усі Держави ОБСЄ також пов'язані зобов'язаннями Організації Об'єднаних Націй, які стосуються прав людини, у тому числі прав меншин, до того ж переважна більшість Держав - учасниць ОБСЄ також пов'язана нормами Ради Європи.

Впродовж своєї більш ніж шестирічної інтенсивної діяльності, ВКНМ визначив низку певних типових питань і тем, що стали предметом його уваги в багатьох державах, якими йому доводилося опікуватися. Серед них питання освіти та використання мов меншин, що мають особливе значення для збереження і розвитку самобутності осіб, які належать до національних меншин. З метою досягнення правильної та послідовної реалізації відповідних прав меншин у зоні відповідальності ОБСЄ, ВКНМ звернувся до Фонду міжетнічних відносин — неурядової організації, створеної 1993 року для виконання конкретних завдань з підтримки ВКНМ - із проханням скликати дві групи незалежних експертів, визнаних на міжнародному рівні, для опрацювання двох пакетів рекомендацій: Гаазьких рекомендацій про права національних меншин у сфері освіти (1996 рік) та Ословських рекомендацій про мовні права національних меншин (1998 рік). Обидва пакети рекомендацій згодом використовувалися як орієнтири політичним керівництвом і законодавцями багатьох держав. Рекомендації (кількома мовами) можна безкоштовно отримати у Фонді міжетнічних відносин.

Третя тема, до якої ВКНМ неодноразово звертався у багатьох ситуаціях, стосується ефективних форм участі національних меншин в управлінні державою. Прагнучи отримати уявлення про позиції та досвід Держав - учасниць ОБСЄ в даній сфері та надати їм можливість обмінятися своїм досвідом, ВКНМ і Бюро ОБСЄ з питань демократичних інститутів та прав людини вирішили провести конференцію за участі усіх країн ОБСЄ і відповідних міжнародних організацій на тему "Практика управління та участь громадськості: інтеграція в умовах розмаїття", яку влаштувала у Локарно Швейцарська Конфедерація 18-20 жовтня 1998 року. У заяві за підсумками Конференції її Голова дав короткий огляд обговорених тем і відзначив бажаність "конкретних подальших кроків, включно із подальшою розробкою різних концепцій і механізмів оптимального управління державою за ефективної участі меншин, що веде до загальнодержавної інтеграції суспільства в усьому його розмаїтті". З цією метою ВКНМ запропонував Фонду міжетнічних відносин разом з Інститутом прав людини і гуманітарного права імені Рауля Валленберга скликати групу незалежних експертів, визнаних на міжнародному рівні, для вироблення

4  Лундські рекомендації…

рекомендацій і визначення можливих альтернатив у відповідності до міжнародних стандартів.

Результатом вищезгаданої ініціативи стали Лундські рекомендації про ефективну участь національних меншин у суспільно-політичному житті — названі так на честь шведського міста, в якому відбулися заключна зустріч експертів і було завершено роботу над рекомендаціями. До складу групи експертів входили юристи, що спеціалізуються у відповідній сфері міжнародного права, політологи, що займаються проблемами конституційного устрою і виборчих систем, та соціологи, що спеціалізуються на проблемах меншин. Зокрема, до складу групи експертів, яку очолив Директор Інституту імені Рауля Валленберга професор Гудмундур Алфредссон, увійшли:

Професор Гудмундур Алфредссон (Ісландія), Директор Інституту прав людини і гуманітарного права імені Рауля Валленберга, Лундський університет; професор Вернон Богданор (Великобританія), професор кафедри державного управління Оксфордського університету; професор Воїн Димитрієвич (Югославія), директор Бєлградського центру з прав людини; д-р Асбьєрн Ейде (Норвегія), старший науковий співробітник Норвезького інституту прав людини; професор Яш Гхай (Кенія); професор цивільного права Гонконзського університету сер Ю. К. Пао; професор Херст Ханнум (США), професор міжнародного права факультету права і дипломатії ім. Флетчера Університету Тафтса; пан Пітер Харріс (ПАР), Директор Міжнародного інституту демократії та сприяння виборам; д-р Ганс-Йоахим Хайнтце (Німеччина), декан факультету міжнародного права і правових аспектів підтримки миру Рурського університету, Бохум; Руф Лапідот (Ізраїль), професор міжнародного права, голова Колегії Інституту Європи Ієрусалимського Іудейського університету; професор Рейн Мюллерсон (Естонія), професор кафедри міжнародного права Королівського коледжу Лондонського університету; д-р Шарлотта Пуфлерова (Словаччина), Директор Фонду "Меншини та громадяни" / Група з питань прав меншин; професор Стівен Ратнер (США), професор міжнародного права Техаського університету; д-р Ендрю Рейнолдс (Великобританія), доцент кафедри державного управління Нотрдамського університету; пан Мігель Струбелл (Іспанія та Великобританія), Директор Інституту каталонської соціолінгвістики провінції Каталонія; професор Маркку Суксі (Фінляндія), професор цивільного права Академічного університету Обо; професор Данило Тюрк (Словенія), професор міжнародного права Люблянського університету; д-р Фернан де Варенн

5  Вересень 1999 р.

(Канада), старший викладач права, директор Азійсько-тихоокеанського центру з прав людини та запобігання етнічних конфліктів Мердокського університету; професор Роман Верушевський (Польща), директор Познанського центру з прав людини Польської академії наук.

Оскільки існуючі норми в сфері прав меншин є складовою прав людини, експерти у своїй роботі виходили з дотримання державами всіх інших зобов'язань, що стосуються прав людини, зокрема, недискримінацію. Вони також керувалися тим, що у кінцевому рахунку всі права людини покликані забезпечити вільний і повноцінний розвиток кожної особистості в умовах рівності. Відповідно, передбачалося, що громадянське суспільство має бути відкритим та динамічним і, отже, об'єднувати усіх людей, у тому числі, і приналежних до національних меншин. Більше того, оскільки мета ефективного і демократичного управління полягає у забезпеченні потреб та інтересів усього населення, передбачалося, що всі уряди прагнуть створювати максимальні можливості для внеску тих, кого заторкують загальнонаціональні рішення.

Мета Лундських рекомендацій, на кшталт раніше прийнятих Гаазьких та Ословських рекомендацій, полягає у заохоченні та сприянні застосування державами конкретних заходів для послаблення напруженості у відносинах з національними меншинами і, таким чином, у сприянні запобіганню конфліктів, що є головною метою ВКНМ. Лундські рекомендації про ефективну участь національних меншин у суспільно-політичному житті є спробою роз'яснити порівняно простою мовою і уточнити зміст прав меншин та інших норм загального застосування в ситуаціях, віднесених до компетенції ВКНМ. У Рекомендаціях дається пряме тлумачення цих норм, спеціально розраховане на їхнє однакове застосування у відкритих демократичних державах. Набір із двадцяти чотирьох рекомендацій розділений на чотири підрозділи, присвячених, відповідно загальним принципам, участі у прийнятті рішень, самоврядуванню і заходам, що дозволяють гарантувати ефективні форми участі в суспільно-політичному житті. У концептуальному аспекті Лундські рекомендації побудовані за двома основними лініями: участь в управлінні державою в цілому і самоврядування у деяких питаннях місцевого або внутрішнього характеру. Можливі та відомі найрізноманітніші схеми. У деяких рекомендаціях пропонуються альтернативні варіанти. Усі рекомендації підлягають тлумаченню відповідно до Загальних принципів, Частина 1. Більш докладні пояснення з кожної рекомендації можна знайти у доданих Примітках, де дається конкретне посилання на відповідні міжнародні норми.

6  Лундські рекомендації…

ЛУНДСЬКІ РЕКОМЕНДАЦІЇ ПРО ЕФЕКТИВНУ УЧАСТЬ НАЦІОНАЛЬНИХ МЕНШИН У СУСПІЛЬНО-ПОЛІТИЧНОМУ ЖИТТІ

І. ЗАГАЛЬНІ ПРИНЦИПИ

1) Ефективна участь національних меншин у суспільно-політичному житті є однією з найважливіших складових мирного і демократичного суспільства. Як свідчить досвід, накопичений в Європі та поза її межами, для стимулювання такої участі державам нерідко доводиться створювати спеціальні механізми для національних меншин. Ці Рекомендації покликані полегшити залучення меншин до участі у загальнодержавному житті, дозволяючи їм при цьому зберегти свою самобутність і свої особливості та сприяючи тим самим належному управлінню і забезпеченню цілісності держави.

2) Ці Рекомендації ґрунтуються на основних принципах і нормах міжнародного права, таких як повага людської гідності, рівність прав і недискримінація, позаяк вони мають відношення до прав національних меншин на участь у суспільно-політичному житті та до їхніх інших політичних прав. Держави зобов'язані поважати визнані на міжнародному рівні права людини і норму права, що забезпечують усебічний розвиток громадянського суспільства в умовах терпимості, миру та процвітання.

3) У разі створення спеціальних інститутів, які забезпечують ефективну участь меншин у суспільно-політичному житті, що може включати здійснення такими інститутами владних функцій або повноважень, такі інститути повинні поважати права всіх осіб, які перебувають в сфері їхнього впливу.

4) Крім приналежності до національної меншини, у розпорядженні індивідуума є й інші форми самовизначення. Рішення про приналежність або неприналежність тієї чи іншої особи до меншини або більшості залежить лише від цієї особи і не може бути нав'язане. При цьому такий вибір або відмова від такого вибору не повинні призводити до будь-якої шкоди цій особі.

7  Вересень 1999 р.

5) При створенні інститутів та процедур згідно з цими Рекомендаціями важливі як суть, так і сам процес. Для збереження атмосфери довіри процес консультацій між державними органами влади і меншинами має бути відкритим для широкої участі, прозорим і таким, що ґрунтується на принципі підзвітності. Держава повинна заохочувати громадські ЗМІ сприяти міжкультурному порозумінню і висвітлювати проблеми меншин.

ІІ. УЧАСТЬ У ПРИЙНЯТТІ РІШЕНЬ

А. Механізми на рівні центрального уряду

6) Держави повинні забезпечити меншинам можливості реального права голосу на рівні центрального уряду, якщо необхідно, шляхом створення спеціальних механізмів. Залежно від обставин, такими механізмами можуть бути:

• спеціальні форми представництва національних меншин, наприклад, резервування за ними певної кількості місць в одній або обох палатах парламенту чи в парламентських комітетах, а також інші форми гарантованої участі в законодавчому процесі;

• офіційні або неофіційні домовленості про закріплення за представниками національних меншин посад у кабінеті міністрів, місць у Верховному або Конституційному суді або у судах нижчих інстанцій, а також у призначуваних дорадчих органах або інших органах вищого рівня;

• механізми в рамках відповідних міністерств, що забезпечують врахування інтересів меншин, наприклад, шляхом призначення співробітників відповідальних у справах меншин або видання постійно діючих інструкцій; та

• спеціальні заходи із залучення представників меншин до роботи в державних органах, а також надання послуг публічних установ мовою національної меншини.

8  Лундські рекомендації…

Б. Вибори

7) Досвід, накопичений у Європі та поза її межами, свідчить про важливу роль виборчого процесу у створенні умов для участі меншин у політичному житті. Держави повинні гарантувати право осіб, що належать до національних меншин, на участь у державних справах, включно з правом голосу і правом балотуватися на виборні посади на недискримінаційній основі.

8) Формування і діяльність політичних партій повинні регламентуватися відповідно до міжнародно-правового принципу свободи об’єднань. Цей принцип включає свободу створення політичних партій, що об'єднують громадян за ознаками приналежності до тієї чи іншої громади, так само як і партій, що не є виразниками інтересів лише якоїсь однієї окремої громади.

9) Виборча система повинна сприяти представництву меншин та їхньому впливу.

• У місцях компактного проживання меншин їхнє достатнє представництво може бути забезпечене шляхом створення одномандатних округів.

• Представництву меншин можуть сприяти пропорційні виборчі системи, за яких кількість місць партії в законодавчих зборах залежить від частки голосів, отриманих нею на загальнонаціональних виборах.

• Деякі види преференційного голосування, за якого виборці розташовують кандидатів у порядку відданої ними переваги, можуть сприяти представництву меншин і розширенню співробітництва між громадами.

• Розширити участь національних меншин в державному управлінні можна шляхом зниження відсоткового бар'єру для проходження в законодавчий орган.

10) Географічні межі виборчих округів повинні визначатися таким чином, щоб забезпечувалося справедливе представництво національних меншин.

9  Вересень 1999 р.

В. Механізми регіонального та місцевого рівня

11) Держави повинні вживати заходів для розширення участі національних меншин на регіональних та місцевих рівнях, подібних до тих, про які вже йшлося вище стосовно рівня центрального уряду (параграфи 6-10). Структури регіональних та місцевих органів влади і процеси ухвалення ними рішень повинні бути прозорими і доступними, щоб сприяти участі меншин.

Г. Дорадчі та консультативні органи

12) Державам варто в рамках відповідних інституціональних структур створювати консультативні або дорадчі органи, здатні слугувати каналами для діалогу між державною владою та національними меншинами. Ці органи можуть мати спеціалізовані комітети з таких питань як забезпечення житлом, земельний фонд, освіта, мова і культура. Склад цих органів має відповідати їхньому призначенню і сприяти більш ефективному вираженню і забезпеченню інтересів меншин.

13) Ці органи повинні мати можливість порушувати питання перед органами, що ухвалюють рішення, готувати рекомендації, виробляти законодавчі та інші пропозиції, стежити за розвитком ситуації і представляти коментарі до рішень уряду, що опрацьовуються, здатних прямо чи опосередковано вплинути на становище меншин. Державні органи влади повинні регулярно консультуватися з цими органами стосовно законодавчих та адміністративних заходів в інтересах вирішення актуальних для меншин питань і зміцнення довіри. Ефективне функціонування цих органів потребує забезпечення їх достатніми ресурсами.

III. САМОВРЯДУВАННЯ

14) Для дієвої участі меншин у суспільно-політичному житті можуть знадобитися механізми нетериторіального або територіального самоврядування, або їх поєднання. На такі заходи державам необхідно виділяти достатні ресурси.

10  Лундські рекомендації…

15) Істотною передумовою успішного функціонування вищезгаданих механізмів є визнання як державною владою, так і меншинами необхідності централізованих та єдиних рішень у певних сферах державного управління, поряд із збереженням розмаїття в інших сферах.

● Функції, зазвичай здійснювані центральними органами влади, включають оборону, зовнішні стосунки, імміграційний та митний режим, макроекономічну та кредитно-грошову політику.

● Інші функції, включно із вказаними нижче, можуть здійснюватися меншинами або територіальними адміністраціями, самостійно чи разом із центральними органами влади.

● Розподіл функцій може бути асиметричним, залежно від відмінностей у становищі меншин у рамках держави.

16) Інститути самоврядування, нетериторіальні або територіальні, повинні ґрунтуватися на демократичних принципах, щоб бути справжнім виразником думок зацікавленого населення.

А. Нетериторіальні механізми

17) Нетериторіальні форми управління є корисним засобом збереження і розвитку самобутності та культури національних меншин.

18) Питання, що можуть найбільш ефективно вирішуватися за допомогою таких механізмів, належать до сфери освіти, культури, використання мов меншин, релігії та інших сфер, найбільш важливих для самобутності та способу життя національних меншин.

● Особи і групи мають право на власний розсуд користатися своїми іменами і назвами мовою меншини, а також право на визнання цих імен і назв офіційними органами.

11  Вересень 1999 р.

● З урахуванням того, що відповідальність за встановлення стандартів у сфері освіти несуть органи державної влади, організації меншин можуть визначати зміст навчальних програм для викладання мов відповідних меншин, їхньої культури або того й іншого.

● Меншини можуть обирати і використовувати власну символіку та інші форми культурного самовираження.

Б. Територіальні механізми

19) В усіх демократичних суспільствах існують механізми державного управління на різних територіальних рівнях. Досвід, накопичений у Європі та поза її межами, свідчить про доцільність передачі деяких повноважень законодавчої і виконавчої влади з центрального рівня на регіональний, що не повинне обмежуватися простою децентралізацією державного апарата і розосередженням його функцій від столиці до регіональних або місцевих підрозділів. У світлі принципу субсидіарності, державам варто позитивно розглядати можливість такого територіального делегування повноважень, включно із конкретними функціями самоврядування, надто у випадках, коли це розширювало б можливості меншин із самостійного вирішення питань, що їх стосуються.

20) Відповідні органи місцевої, регіональної або автономної адміністрації, сформовані з урахуванням історичної та територіальної специфіки конкретних національних меншин, можуть в інтересах більш ефективного реагування на проблеми цих меншин брати на себе цілий ряд функцій.

● Функції, що відносяться в основному або значною мірою до компетенції таких органів і у виконанні яких ними накопичений успішний досвід, які включають освіту, культуру, використання мов меншин, охорону довкілля, місцеве планування, освоєння природних ресурсів, економічний розвиток, правоохоронну діяльність на місцях, а також забезпечення житлом, охорону здоров'я та інші види соціального забезпечення.

12  Лундські рекомендації…

● Функції, спільно здійснювані центральними і регіональними органами влади, стосуються оподатковування, правосуддя, розвитку туризму і транспорту.

21) Місцеві, регіональні та автономні органи влади повинні поважати і забезпечувати права людини по відношенню до всіх людей, включно із правами усіх меншин у межах їхньої юрисдикції.

IV. ГАРАНТІЇ

А. Конституційні та правові гарантії

22) Механізми самоврядування повинні визначатися законом, а порядок їхнього перегляду повинен, як правило, відрізнятися від застосовуваного у разі звичайного законодавства. Механізми, що заохочують участь меншин в ухваленні рішень, можуть визначатися у законодавчому порядку або іншими відповідними способами.

● Прийняття або перегляд механізмів, які закріплюються конституційно, зазвичай вимагають вищого ступеня згоди законодавців або населення, аніж у інших випадках.

● Зміна механізмів самоврядування, створених у законодавчому порядку, часто потребує затвердження кваліфікованою більшістю голосів у законодавчих зборах, органах самоврядування або органах, що представляють національні меншини, або тих та інших.

● Періодичний розгляд дієвості механізмів самоврядування і механізмів участі меншин в ухваленні рішень може надати корисну можливість з'ясувати, чи потребують ці механізми перегляду у світлі накопиченого досвіду та обставин, що змінилися.

23) Може бути розглянуте питання про використання тимчасових або поетапних механізмів, що дозволяють випробувати і розвивати

13  Вересень 1999 р.

нові форми участі меншин. Такі механізми можуть створюватися в законодавчому або у неформальному порядку на конкретний строк, який, залежно від досягнутих успіхів, може подовжуватися, переглядатися або скорочуватися.

Б. Правовий захист

24) Ефективна участь національних меншин у суспільно-політичному житті потребує налагоджених каналів консультацій для запобігання виникненню конфліктів і вирішення суперечок, а також можливості застосування, у разі потреби, спеціальних або альтернативних механізмів. До таких методів належать:

● вирішення конфліктів у судовому порядку, зокрема, судовий контроль за законодавчими або адміністративними рішеннями, що потребує наявності у державі незалежних, доступних для населення та неупереджених судових органів і поваги до їхніх рішень; та

● додаткові механізми вирішення суперечок, такі як переговори, встановлення фактів, посередництво, арбітраж, омбудсмен у справах національних меншин, а також спеціальні комісії, здатні виступати як центральна ланка та процеси розгляду скарг з питань державного управління.

14  Лундські рекомендації…

ПОЯСНЮВАЛЬНІ ПРИМІТКИ ДО ЛУНДСЬКИХ РЕКОМЕНДАЦІЙ ПРО ЕФЕКТИВНУ УЧАСТЬ НАЦІОНАЛЬНИХ МЕНШИН У СУСПІЛЬНО-ПОЛІТИЧНОМУ ЖИТТІ

І. ЗАГАЛЬНІ ПРИНЦИПИ

1) Як Статут Організації Об'єднаних Націй (далі "Статут ООН"), так і установчі документи КБСЄ/ОБСЄ спрямовані на підтримку і зміцнення міжнародного миру та безпеки шляхом розвитку відносин миру і співробітництва між рівноправними суверенними державами, що поважають права людини, включно із правами осіб, що належать до меншин. Справді, як свідчить історія, неповага до прав людини, зокрема, прав меншин, може призводити до підриву внутрішньодержавної стабільності та негативно позначатися на відносинах між державами, тим самим ставлячи під загрозу міжнародний мир та безпеку.

Починаючи з Принципу VII декалога, проголошеного в Хельсінкському Заключному акті 1975 року, Держави - учасниці ОБСЄ неодноразово підкреслювали фундаментальний зв'язок між повагою законних інтересів осіб, що належать до національних меншин, і збереженням миру та стабільності. На цей зв'язок неодноразово вказувалося у подальших засадничих документах, зокрема, у Підсумковому документі Мадридської зустрічі 1983 року (Принцип 15), Підсумковому документі Віденської зустрічі 1989 року (Принципи 18 і 19) і Паризькій хартії для нової Європи 1990 року, а також у документах подальших зустрічей на вищому рівні, наприклад, у Хельсінкському документі 1992 року (Частина IV, пункт 24) і Лісабонському документі 1996 року (Частина 1, Лісабонська декларація про модель загальної та всебічної безпеки для Європи XXI століття, Пункт 2). На рівні Організації Об'єднаних Націй зв'язок між захистом і забезпеченням прав меншин і збереженням миру та стабільності підкреслюється, зокрема, в преамбулі Декларації ООН про права осіб, що належать до національних або етнічних, релігійних і мовних меншин 1992 року (далі "Декларація ООН про меншини"). Крім того, схваливши

15  Вересень 1999 р.

Паризьку хартію для нової Європи, усі Держави - учасниці ОБСЄ висловили тим самим свою відданість демократичним принципам управління.

Створення всебічних можливостей для рівноправного здійснення прав людини особами, що належать до меншин, передбачає їхню ефективну участь у процесі прийняття рішень, особливо тих, які їх безпосередньо стосуються. Хоча конкретні ситуації можуть бути дуже різними, і для задоволення потреб та прагнень меншин може бути достатньо звичайних демократичних процедур, досвід показує також, що з метою ефективної участі меншин в ухваленні рішень нерідко доводиться вживати особливих заходів. Зобов'язання держав робити це у подібних випадках зафіксоване у низці міжнародних норм: так, відповідно до пункту 35 Документа Копенгагенської наради з людського виміру 1990 року (далі "Копенгагенський документ"), Держави - учасниці ОБСЄ "поважатимуть права осіб, що належать до національних меншин, на ефективну участь у державних справах, включно з участю у справах, які стосуються захисту та заохочення самобутності таких меншин"; відповідно до пунктів 2 і 3 Статті 2 Декларації ООН про меншини 1992 року, "[...] особи, що належать до меншин, мають право активно брати участь у [...] громадсько-політичному житті", а також "право активно брати участь в ухваленні на національному та, де це необхідно, регіональному рівні, рішень, що стосуються такої меншини, до якої вони належать, або тих регіонів, у яких вони мешкають"; та, відповідно до Статті 15 Рамкової конвенції про захист національних меншин Ради Європи 1994 року (далі "Рамкова конвенція"), Держави-учасниці " створюватимуть необхідні умови для ефективної участі осіб, що належать до національних меншин, у культурному, громадському та економічному житті, а також у веденні державних справ, особливо тих, які їх стосуються".

Створення можливостей для ефективної участі, природно, передбачає, що така участь буде добровільною. Власне кажучи, саме засадниче поняття соціально-політичної інтеграції розглядається як щось відмінне від процесів, які, або наслідки яких, становлять собою примусову асиміляцію, від чого застерігає Стаття 5 Рамкової конвенції. Лише за умови добровільності прагнення до реалізації законних інтересів осіб, що належать до національних меншин, може носити мирний характер і мати

16  Лундські рекомендації…

оптимальний результат у сфері державної політики і законодавства. Таким чином, подібні процеси, розраховані на широке охоплення і активну участь різних груп населення, сприяють більш ефективному управлінню суспільством, відповідаючи інтересам усього населення в цілому, сплітаючи їх в єдину тканину громадського життя і зміцнюючи цим врешті решт цілісність держави. У міжнародних нормах, які стосуються ефективної участі меншин у суспільно-політичному житті, підкреслюється, що вони у жодному разі не передбачають права займатися діяльністю, яка суперечить цілям і принципам Організації Об'єднаних Націй, ОБСЄ і Ради Європи, зокрема, принципам суверенної рівності, територіальної цілісності та політичної незалежності держав (див. пункт 37 Копенгагенського документа, пункт 4 Статті 8 Декларації ООН про меншини та преамбулу Рамкової конвенції).

2) У дусі положень пункту 25 Частини VI Хельсінкського документа 1992 року, ці Рекомендації ґрунтуються на прийнятих у цьому зв'язку зобов'язаннях, пропонуючи Державам - учасницям ОБСЄ "подальші можливості більш ефективного виконання своїх відповідних зобов'язань як членів КБСЄ, включно із зобов'язаннями, пов'язаними із захистом і створенням умов для заохочення етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності національних меншин".

У Статті 1(3) Статуту ООН мовиться, що одна з цілей Організації є "досягти міжнародного співробітництва у вирішенні міжнародних проблем економічного, соціального, культурного і гуманітарного характеру та у заохоченні та розвитку поваги до прав людини і основних свобод усіх, незалежно від раси, статі, мови та релігії" — та, як далі уточнюється у пункті (с) Статті 55, включно із "загальною повагою та дотриманням прав людини і основних свобод усіх, незалежно від раси, статі, мови та релігії". Статут базується на тісному взаємозв'язку між повагою до прав людини та миром між народами та безпекою. Про засадниче значення людської гідності говориться також у Статті 1 Загальної декларації прав людини 1948 року і у преамбулах Міжнародного пакту про громадянські та політичні права 1966 року, Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права 1966 року і Міжнародної конвенції про

17  Вересень 1999 р.

ліквідацію всіх форм расової дискримінації 1965 року. Ця гідність рівною мірою притаманна всім людям і передбачає рівні та невід'ємні права.

З ідеї рівної гідності та невід'ємних прав випливає принцип недискримінації, втілений практично в усіх міжнародних документах з прав людини, серед яких слід зазначити Статтю 2 Загальної декларації прав людини, Статті 2 і 26 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права і Статтю 2 Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права. У Статті 1 Міжнародної конвенції про ліквідацію всіх форм расової дискримінації з усією ясністю зазначено, що цей документ забороняє дискримінацію, зокрема, за ознакою "родового, національного або етнічного походження". Стаття 14 Європейської конвенції про захист прав людини і основних свобод 1950 року (далі "Європейська конвенція про права людини") також однозначно поширює принцип неприпустимості дискримінації на підставі "національного або соціального походження [або] приналежності до національних меншин" в усіх випадках, коли йдеться про права і свободи, гарантовані Конвенцією. На практиці ці положення і принципи знайшли своє відображення у конституціях більшості Держав - учасниць ОБСЄ.

Оскільки особи, що належать до національних меншин, наділені правом на ефективну участь у суспільно-політичному житті, вони повинні мати можливість користатися цим правом без обмежень, на що і вказується в пункті 31 Копенгагенського документа, у Статті 4 Рамкової конвенції і у пункті 1 Статті 4 Декларації ООН про меншини. Разом з тим, відповідно до пункту 2 Статті 4 Рамкової конвенції, забезпечення рівних прав на повагу гідності поширюється за межі принципу не-дискримінації до "повної та справжньої рівності між особами, що належать до національної меншини, і особами, що належать до основної групи населення", для чого держави зобов'язані "вживати в необхідних випадках належні заходи... в усіх сферах... політичного... життя", у зв'язку з чим вони "повинні належним чином враховувати особливе положення осіб, які належать до національних меншин".

Передбачений в рекомендації зв'язок між повагою прав людини і розвитком інститутів громадянського суспільства віддзеркалює

18  Лундські рекомендації…

заклик до "ефективної політичної демократії", яка, як сказано в преамбулі Європейської конвенції про права людини, тісно пов'язана із забезпеченням справедливості та миру в усьому світі. У Паризькій хартії для нової Європи Держави - учасниці ОБСЄ заявили також про те, що демократична система правління, включно із повагою прав людини, складає основу процвітання.

3) Особливі інститути, що забезпечують ефективну участь національних меншин у громадсько-політичному житті, не повинні створюватися за рахунок обмеження прав інших. Права людини повинні дотримуватися цілком і в усіх випадках, у тому числі інститутами, яким держава може делегувати відповідні повноваження. Відповідно до пункту 33 Копенгагенського документа, при вживанні Державами-учасницями необхідних заходів для захисту самобутності осіб, які належать до національних меншин, "будь-які такі заходи мають відповідати принципам рівності та не-дискримінації стосовно інших громадян відповідних Держав-учасниць". Далі, у пункті 38 Копенгагенського документа говориться, що "Держави-учасниці у своїх зусиллях із захисту і підтримки прав осіб, які належать до національних меншин, повною мірою дотримуватимуться своїх зобов'язань відповідно до існуючих конвенцій про права людини та інших відповідних міжнародних інструментів". Аналогічне положення міститься у Статті 20 Рамкової конвенції: "При реалізації прав і свобод, що випливають із принципів, викладених у цій рамковій Конвенції, будь-яка особа, яка належить до національної меншини, має поважати національне законодавство та права інших, зокрема, права осіб, які належать до основної групи населення або інших національних меншин". Це, зокрема, стосується і тих випадків, коли йдеться про "меншини у складі меншин", особливо у зв'язку із територіальною автономією (див. примітки до рекомендацій 16 і 21, нижче). Сюди варто включити і повагу прав жінок, у тому числі не-дискримінацію "у політичному та громадському житті країни", про що говориться у Статті 7 Конвенції про ліквідацію всіх форм дискримінації жінок 1979 року.

4) Принцип самовизначення осіб, які належать до меншин, грунтується на кількох засадничих зобов'язаннях. У пункті 32 Копенгагенського документа зазначено, що "приналежність до

19  Вересень 1999 р.

національної меншини є предметом собистого вибору, і через здійснення такого вибору не можуть виникати ніякі несприятливі наслідки ". У пункті 1 Статті 3 Рамкової конвенції подібним чином передбачено, що "будь-яка особа, яка належить до національної меншини, матиме право вільного вибору розглядатися або не розглядатися такою, і цей вибір або здійснення прав, що пов'язані з таким вибором, не повинні шкодити даній особі”. У пункті 2 Статті 3 Декларації ООН про меншини також говориться про неприпустимість будь-яких несприятливих наслідків "для будь-якої особи, яка належить до меншини, через здійснення або нездійснення прав, викладених у цій Декларації".

Право індивідуума ідентифікувати себе на власний розсуд необхідне для забезпечення поваги до його самостійності та свободи. Людина може самовизначатися різнопланово, причому не тільки в приватному, але й у суспільно-політичному житті. Відповідно, у суспільствах відкритого типу, де зростає мобільність людей і розширюється обмін ідеями, багато хто одночасно виступає у кількох іпостасях, що можуть накладатися, співіснувати або вибудовуватися в тому чи іншому порядку (ієрархічному або неієрархічному), відображаючи різні зв'язки між ними. Звичайно, ідентифікація не грунтується виключно на основі етнічного походження, як і не є вона однорідною у межах однієї громади; у різних її членів вона може мати різні відтінки і ступені. Залежно від того, про що конкретно йдеться, відносна значимість різних ідентифікаційних образів може бути більшою або меншою. Відповідно, одна і та ж особа може ідентифікувати себе неоднаково, залежно від конкретного питання, глибини самоототожнення з тією або іншою справою та умов участі в ній. Наприклад, у деяких державах людина може обирати певну мову для заповнення податкових декларацій, але самовизначатися в інший спосіб у місцевій громаді для інших цілей.

5) У демократичних суспільствах процедурна сторона прийняття рішень має не менше значення, ніж змістовна. Оскільки належна практика управління здійснюється не тільки від імені народу, але й на благо народу, відповідні процедури повинні завжди передбачати участь тих, кого вони стосуються, не повинні бути прихованими від очей та оцінки громадськості та повинні бути

20  Лундські рекомендації…

підконтрольними тим, кого вони стосуються. Тільки такий порядок користуватиметься сталою довірою суспільства. Процеси залучення можуть забезпечуватися шляхом консультацій, опитувань, референдумів, переговорів і навіть одержання конкретної згоди від осіб, яких це безпосередньо стосується. Можна сподіватися, що рішення, прийняті за використання таких процедур, будуть добровільно виконуватися. У випадках, коли підходи державних органів і відповідної групи істотно розбіжні, виходячи із кращих стандартів державного управління, було би правильним у пошуках найбільш задовільного рішення звертатися до послуг третьої сторони.

У конкретному застосуванні до національних меншин пункт 33 Копенгагенського документа зобов'язує Держави - учасниці ОБСЄ вживати заходів "із захисту етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності національних меншин на їхній території та створювати умови для поширення цієї самобутності [...] після проведення належних консультацій, зокрема, контактів з організаціями або асоціаціями таких меншин". Відповідно до пункту 26 Частини VI Хельсінкського документа, Держави - учасниці ОБСЄ також зобов'язалися "вирішувати проблеми національних меншин у конструктивному дусі, мирними засобами і шляхом діалогу між усіма зацікавленими сторонами на основі принципів і зобов'язань КБСЄ". Що стосується "усіх зацікавлених сторін", то у пункті 30 Копенгагенського документа визнається "важлива роль неурядових організацій, у тому числі політичних партій, профспілок, правозахисних організацій та релігійних груп, у заохоченні терпимості, культурного розмаїття та у вирішенні питань, які стосуються національних меншин".

Необхідною умовою процесів залучення є терпимість. Соціально- політичний клімат взаємної довіри і рівності потрібно забезпечувати у законодавчому порядку, одночасно провадячи виховну роботу зі втілення у життя цієї соціальної етики в масштабах усього населення. У цьому зв'язку особлива роль належить засобам масової інформації. У пункті 1 Статті 6 Рамкової конвенції передбачається, що "сторони заохочуватимуть дух терпимості та діалог між культурами, а також вживатимуть ефективних заходів для сприяння взаємній повазі, взаєморозумінню і співробітництву між усіма особами, які

21  Вересень 1999 р.

проживають на їхній території, незалежно від їхньої етнічної, культурної, мовної або релігійної приналежності, особливо у сфері освіти, культури і засобів інформації". Зокрема, держави зобов'язані припиняти використання в публічних виступах зневажливих або принизливих епітетів та слів і мають вживати заходів з протидії негативним стереотипам. В ідеалі, представники відповідних громад повинні брати участь у визначенні та опрацюванні будь-яких заходів, спрямованих на вирішення подібних проблем.

ІІ. УЧАСТЬ У ПРИЙНЯТТІ РІШЕНЬ

А. Механізми на рівні центрального уряду

6) У розвиток положень пункту 35 Копенгагенського документа, у першому параграфі Частини III Доповіді Наради експертів КБСЄ з питань національних меншин (Женева), 1991 рік, указується, що "коли питання, які стосуються становища національних меншин, обговорюються в їхніх країнах, їм самим слід надавати можливість ефективно брати участь у цьому процесі... [та] що [така] демократична участь осіб, які належать до національних меншин, або їхніх представників у роботі директивних або консультативних органів є важливим елементом ефективної участі в державних справах ". У пункті 24 making or Частини VI Хельсінкського документа Держави - учасниці ОБСЄ зобов'язалися "у цьому зв'язку активізувати свої зусилля із забезпечення вільного здійснення приналежними до національних меншин особами, на індивідуальній основі або разом з іншими, своїх прав людини і основних свобод, включно із правом брати участь повною мірою, відповідно до демократичних процедур прийняття рішень кожної Держави, у політичному, економічному, соціальному і культурному житті своїх країн, у тому числі, на основі демократичної участі в роботі директивних і консультативних органів на національному, регіональному та місцевому рівнях, серед іншого, в рамках політичних партій та асоціацій".

Участь, по суті, означає залучення, як у сенсі можливостей для вагомого внеску у процес прийняття рішень, так і у сенсі наслідків

22  Лундські рекомендації…

таких внесків. Концепція належного управління грунтується на тому, що метод ухвалення рішень простою більшістю не завжди є достатнім. З точки зору структурної побудови держави, можна використовувати різні форми децентралізації, які забезпечують максимальну значимість та підзвітність процесу ухвалення рішень для тих, кого стосуються ці рішення, як на рівні держави в цілому, так і на рівні її складових структур. В унітарних державах, федеративних і конфедеративних системах ці завдання можуть вирішуватися по-різному. Представництво меншин у органах, що приймають рішення, може забезпечуватися шляхом відведення їм певної кількості місць (квоти, просування по службі або інші заходи). Можливі й інші форми участі, наприклад, гарантоване членство у відповідних комітетах, з правом або без права голосу. У тому ж порядку, закріпленому юридично або заснованому на усталеній практиці, забезпечується представництво у виконавчих, судових, адміністративних та інших органах. З метою врахування інтересів меншин можуть створюватися і спеціальні органи. Для того щоб меншини мали реальну можливість здійснювати всі свої права, необхідні конкретні заходи по лінії державної служби, включно із забезпеченням "рівноправного доступу до державної служби", про що говориться в пункті (с) Статті 5 Міжнародної конвенції про ліквідацію всіх форм расової дискримінації.

Б. Вибори

7) Найважливішим атрибутом сучасної демократії є представницька система управління, що грунтується на періодичному проведенні вільних, чесних та регулярних виборів. Засадниче завдання, за пунктом 3 Статті 21 Загальної декларації прав людини, є таким: "Воля народу має бути основою влади уряду". Ця фундаментальна норма більш розгорнуто сформульована у низці міжнародних та європейських договорів, а саме в Статті 25 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права і у Статті 3 додаткового Протоколу до Європейської конвенції про права людини. Стосовно Держав - учасниць ОБСЄ, в пунктах 5 і 6 Копенгагенського документа визначають, що "серед елементів справедливості, істотно необхідних для повного вираження гідності, властивої людській особистості, та рівних і невід'ємних прав усіх людей", "воля народу, висловлена вільно і чесно шляхом

23  Вересень 1999 р.

регулярних і справжніх виборів, є основою влади і законності будь-якого уряду".

Держави мають значну свободу у визначенні того, як саме вони виконуватимуть ці зобов'язання; але вони зобов'язані робити це без дискримінації, прагнучи забезпечити максимально високий ступінь представництва. У рамках Організації Об'єднаних Націй Комітет з прав людини в пункті 12 своїх Загальних Зауважень 25 (57-а сесія, 1996 рік) дав таке пояснення до Статті 25: "Право на вільне висловлення своєї думки, мирні збори і свободу об’єднань є засадничою умовою для ефективного здійснення права голосу і повинне користатися повним захистом. [...] Інформація та матеріали про порядок голосування повинні видаватися також мовами меншин". Далі, у пункті 5 Загальних Зауважень 25 пояснюється: "Ведення державних справ [...] є широким поняттям, пов'язаним із здійсненням політичних повноважень, зокрема з реалізацією законодавчих, виконавчих і адміністративних повноважень. Воно охоплює всі аспекти державного управління, а також розробку і здійснення політики на міжнародному, національному, регіональному та місцевому рівнях".

Оскільки в умовах існування різнорідних поглядів та інтересів жодна виборча система не може бути нейтральною, державам потрібно обирати ту систему, яка би за їхніх конкретних обставинах забезпечувала максимально представницький уряд. Це особливо важливо для осіб, які належать до національних меншин, які інакше могли би виявитися позбавленими адекватного представництва.

8) У принципі, демократичні суспільства не повинні втручатися у способи політичної самоорганізації їхніх громадян - доки вони користаються мирними засобами і поважають права інших. Власне кажучи, йдеться про свободу об’єднань, як вона визначена в різноманітних міжнародних документах, зокрема: у Статті 20 Загальної декларації прав людини, Статті 22 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, Статті 11 Європейської конвенції про права людини і пункті 6 Копенгагенського документа. Крім того, свобода об’єднань, конкретно для осіб, які належать до національних меншин, гарантована відповідно до пункту 32.6 Копенгагенського

24  Лундські рекомендації…

документа і Статті 7 Рамкової конвенції. У пункті 24 Частини VI Хельсінкського документа додатково конкретизується зобов'язання Держав - учасниць ОБСЄ забезпечувати "вільне здійснення приналежними до національних меншин особами, на індивідуальній основі або разом з іншими, своїх людських прав і основних свобод, зокрема, право брати участь повною мірою [...] у політичному [...] житті своїх країн, у тому числі [...] через політичні партії та об’єднання".

У той час, як повне дотримання принципів рівноправності та не- дискримінації зменшить або викоренить попит та потребу на політичні партії, сформовані на засадах етнічних зв'язків, у деяких випадках такі створені етнічними громадами партії можуть бути єдиною надією на ефективне представництво їхніх специфічних інтересів і, таким чином, на їхню ефективну участь у житті суспільства. Зрозуміло, що люди можуть об'єднуватися у партії й на іншій основі, наприклад, за регіональними інтересами. В ідеалі, партії повинні бути відкритими за своїм складом та не замикатися у вузьких етнічних рамках; відповідно, великим партіям варто домагатися включення у свій склад представників меншин, зменшуючи тим самим потребу або прагнення до створення партій за етнічною ознакою. У цьому зв'язку важливого значення набуває вибір виборчої системи. У будь-якому випадку, жодна політична партія або жодне об’єднання не можуть розпалювати расову ненависть, про що говориться в Статті 20 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права та у Статті 4 Конвенції про ліквідацію всіх форм расової дискримінації.

9) Виборча система може забезпечувати відбір кандидатів як до законодавчих зборів, так і до інших органів та інститутів, включно із відбором окремих посадових осіб. У той час, як одномандатні округи можуть надавати достатнє представництво для меншин, у залежності від того, як визначені межі виборчих округів, і від компактності меншин, що у них мешкають, в інших випадках такому представництву може сприяти пропорційна виборча система. У Державах - учасницях ОБСЄ застосовуються різні форми пропорційного представництва, у тому числі "преференційне голосування", за якого виборці розташовують кандидатів у порядку віддання своєї переваги; "система відкритих списків", за якої виборці можуть висловити перевагу тому чи

25  Вересень 1999 р.

іншому кандидату з партійного списку, а також голосувати за партію; "система змішаного вибору", за якої дозволяється голосувати більш ніж за одного кандидата від різних партій; і "кумулятивна система", за якої виборці можуть подавати більше одного голосу за кандидата, якому віддають перевагу. Процентний бар'єр не має бути настільки високим, щоб це могло перешкоджати представництву меншин.

10) При визначенні меж виборчих округів необхідно враховувати проблеми та інтереси національних меншин під кутом зору забезпечення їхнього представництва в директивних органах. Поняття "рівноправність" означає, що обраний метод такого забезпечення не повинен шкодити нікому, і що враховуватимуться проблеми та інтереси всіх. В ідеалі, межі округів повинні визначатися незалежним та неупередженим органом, що, поряд із вирішенням інших завдань, дозволило б забезпечити повагу прав меншин. У багатьох Державах - учасницях ОБСЄ це завдання вирішується шляхом постійних виборчих комісій, укомплектованих професійними кадрами.

Так чи інакше, державам не слід переглядати межі виборчих округів або якимось іншим чином змінювати пропорційне співвідношення різних груп населення в тому чи іншому окрузі з метою зменшення представництва меншин або його повного виключення. Це прямо забороняється Статтею 16 Рамкової конвенції, а в Статті 5 Європейської хартії місцевого самоврядування обумовлено, що "зміна меж місцевих територіальних одиниць не провадитиметься без попередньої консультації з тими місцевими громадами, яких це стосується, і може провадитися у формі референдуму у випадках, коли це дозволяється законом" (див. пояснення до рекомендації 19 стосовно територіальних механізмів).

В. Механізми регіонального та місцевого рівня

11) Дана рекомендація стосується органів влади всіх рівнів нижче центрального (наприклад, у провінціях, департаментах, районах, префектурах, муніципалітетах, містах і селищах, що входять до складу унітарної держави або є суб'єктами федерації, включно із автономними областями та іншими утвореннями). Завдання

26  Лундські рекомендації…

послідовного створення умов, що дозволяють всім людям рівною мірою реалізовувати всі права, передбачає, що повага цих прав має забезпечуватися не лише на рівні центрального уряду, але і на всіх нижчих рівнях. Але критерії, застосовані при формуванні структур регіонального або місцевого рівня, можуть відрізнятися від критеріїв, застосованих на рівні центрального уряду. Можлива також асиметрія при утворенні відповідних структур, обумовлена різнорідністю потреб і волевиявлень.

Г. Дорадчі та консультативні органи

12) Пункт 24 Частини VI Хельсінкського документа зобов'язує Держави - учасниці ОБСЄ "забезпечувати вільне здійснення приналежними до національних меншин особами, на індивідуальній основі або разом з іншими, своїх прав людини і основних свобод, включно вз правом брати участь повною мірою [...] у політичному [...] житті своїх країн, у тому числі на основі демократичної участі в роботі [...] консультативних органів на національному, регіональному та місцевому рівнях". Такі органи можуть бути постійними або цільовими, можуть входити до законодавчої або виконавчої гілки влади або функціонувати при них чи незалежно від них. У низці Держав - учасниць ОБСЄ діють комітети при парламентських органах, такі як "круглі столи" за участі представників меншин. Вони можуть створюватися і уже реально функціонують на всіх рівнях влади, включно із самоврядуванням. Ефективність таких органів забезпечується включенням до їхнього складу представників меншин та інших осіб, що володіють спеціальними експертними знаннями, а також виділенням в їхнє розпорядження адекватних ресурсів і за серйозної уваги з боку директивних органів. Крім виконання консультативних функцій і вироблення рекомендацій, такі органи можуть слугувати корисною проміжною ланкою між державним керівництвом і меншинами. Вони можуть також стимулювати вживання заходів на урядовому рівні та на рівні громад, де проживають меншини. Крім того, такі органи можуть вирішувати конкретні завдання з реалізації програм, наприклад, у сфері освіти. До того ж, робота тих чи інших спеціалізованих комітетів може мати особливе значення для деяких меншин, ось чому ці меншини повинні бути в них представлені.

27  Вересень 1999 р.

13) Можливості конструктивного використання таких органів залежать від конкретної ситуації. Але в будь-якому разі належна практика управління припускає прийняття владою цілеспрямованих заходів для залучення до роботи авторитетних консультативних і дорадчих органів і звернення до них мірою потреби, зокрема, із пропозицією їхнього внеску в роботу над відповідними питаннями. Відкрита позиція влади стосовно цих органів та їхніх членів і готовність до співробітництва з ними стануть основою для прийняття більш оптимальних рішень і підвищать авторитет влади в суспільстві.

III. САМОВРЯДУВАННЯ

14) Термін "самоврядування" передбачає, що громада певною мірою контролює вирішення питань, що її стосуються. Слово "управління" не обов'язково має на увазі виняткову юрисдикцію. Крім іншого, воно може означати адміністративні та розпорядницькі повноваження, а також конкретно обговорену законодавчу і судову юрисдикцію. Це може досягатися шляхом делегування Державою частини своїх функцій або передачі чи, як, наприклад, у випадку федерації, первісного розподілу складових повноважень. У Державах - учасницях ОБСЄ форми самоврядування називаються по-різному - делегування автономії, самоврядування або внутрішнє управління. За жодних обставин це не передбачає включення будь-якого етнічного критерію у формування територіальних механізмів.

У пункті 35 Копенгагенського документа Держави - учасниці ОБСЄ відзначили "зусилля, докладені з метою захисту і створення умов для заохочення етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності певних національних меншин шляхом створення, в якості одного з можливих засобів досягнення цих цілей, належних місцевих або автономних органів управління, які відповідають конкретним історичним та територіальним умовам таких меншин та у відповідності із політикою конкретної Держави". У цьому зв'язку в параграфі 7 Частини IV Доповіді Наради експертів КБСЄ з питань національних меншин (Женева) вказувалося, що " позитивні результати досягнуті деякими з [Держав-учасниць] відповідним демократичним шляхом завдяки, серед іншого, [...]

28  Лундські рекомендації…

місцевим і автономним органам управління, а також автономії на територіальній основі, включно з існуванням консультативних, законодавчих і виконавчих органів, що обираються на основі вільних і періодичних виборів; самоврядування національної меншини в тих аспектах, які стосуються її самобутності в ситуаціях, коли не існує автономії на територіальній основі; децентралізованих або місцевих форм управління; [...] фінансової і технічної допомоги особам, які належать до національних меншин, які прагнуть цього для здійснення їхнього права на створення і підтримку своїх власних освітніх, культурних і релігійних установ, організацій або асоціацій [...]".У більш загальному плані в преамбулі Європейської хартії місцевого самоврядування про "принципи демократії і децентралізації влади" говориться як про внесок до "сприяння забезпеченню і зміцненню місцевого самоврядування в різних європейських країнах". У зв'язку з цим положенням Стаття 9 Європейської хартії місцевого самоврядування передбачає право на одержання достатніх фінансових коштів для реалізації таких децентралізованих повноважень.

15) Держава, беручи на себе відповідальність у певних сферах, що стосуються Держави в цілому, повинна забезпечувати регулювання в цих сферах через центральні органи влади держави. Зазвичай, до таких сфер віднесені: питання оборони, які є засадничими для забезпечення територіальної цілісності держави; макроекономічна політика, що відіграє важливу роль тією мірою, якою центральний уряд виконує функції свого роду стабілізуючої ланки між регіонами, що знаходяться в економічно нерівному становищі; а також традиційна сфера дипломатії. Тією мірою, якою інші чинники можуть мати серйозні загальнонаціональні наслідки, ці також повинні, принаймні частково, включатися до сфери централізованого регулювання.

Регулювання в цих сферах може здійснюватися і на спільних засадах, у тому числі за участі територіальних одиниць або груп меншин, яких це особливо стосується (див. рекомендації 18 і 20). Разом з тим, такий розподіл регулюючих повноважень не повинен суперечити правозахисним нормам і має здійснюватися в практичній площині та координовано.

29  Вересень 1999 р.

Однією зі сфер, у якій, як загально визнано, сходяться інтереси всіх, як на територіальних, так і не-територіальних засадах, і яка становить особливу вагу як для держави в цілому, так і для меншин, є освіта. У Статті 5.1 Конвенції ЮНЕСКО про боротьбу з дискримінацією у сфері освіти містяться доволі докладні положення про те, як потрібно спільно домагатися досягнення цілей у цьому напрямку: "Держави-сторони цієї Конвенції погоджуються, що: "[...]

(б) Необхідно поважати волю батьків та, у відповідних випадках, законних опікунів, які повинні мати можливість, по-перше, обирати для своїх дітей недержавні заклади, але такі, що відповідають мінімальним вимогам, запропонованим або затвердженим компетентними органами освіти, та, по- друге, забезпечувати у спосіб і у відповідності до процедур, яких дотримуються у Державі у застосуванні її законодавства, релігійне і моральне виховання дітей відповідно до їхніх власних переконань; нікому окремо і жодній групі осіб не може нав'язуватися релігійне виховання, не сумісне з їхніми переконаннями;

(в) За особами, що належать до національних меншин, має бути визнане право вести власну просвітницьку роботу, включно із утриманням шкіл, і, відповідно до політики у сфері освіти кожної Держави, використовувати або викладати свою власну мову, за умови, проте, що: (і) здійснення цього права не перешкоджатиме особам, які належать до цих національних меншин, розуміти культуру і мову суспільства в цілому і брати участь у його діяльності, і що воно не підриває національний суверенітет; (іі) рівень освіти в такого роду школах не нижче загального рівня, запропонованого або затвердженого компетентними органами; та (ііі) відвідування такого роду шкіл є необов'язковим".

16) Принцип демократичного управління, сформульований у Статті 21 Загальної декларації прав людини, Статті 25 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, Статті 3 Протоколу

30  Лундські рекомендації…

І до Європейської конвенції про права людини і норм ОБСЄ, стосується управління на всіх рівнях і на усіх ланках. У разі необхідності або доцільності формування інститутів самоврядування, реалізація всіма громадянами рівною мірою своїх прав вимагає застосування у цих інститутах принципу демократії.

А. Нетериторіальні механізми

17) Цей розділ присвячений нетериторіальним автономіям – які часто називаються "особистою" або "культурною" автономією – вони найбільш застосовні у випадку географічно некомпактного проживання членів певної групи. Відповідний розподіл повноважень, у тому числі з ведення справ у конкретних сферах, може забезпечуватися на рівні Держави або через територіальні механізми. У будь-якому разі необхідно гарантувати повагу людських прав інших осіб. Автономія в таких формах повинна також бути підкріплена адекватним фінансуванням, необхідним для реалізації її суспільних функцій, і ґрунтуватися на процедурах, що передбачають широку участь (див. Рекомендацію 5).

18) Цим перелік можливих функцій не вичерпується. Багато що залежатиме від конкретної ситуації, у тому числі та насамперед від потреб та волевиявлень меншини. За різних обставин ті чи інші питання цікавитимуть меншини більшою або меншою мірою, і їх вирішення позначатиметься на меншинах по-різному. Деякі сфери можуть являти собою поле для спільної діяльності. Одним із особливо чутливих для меншин питань є право самим визначати свої імена або назви, що стосується як суспільних установ, так і окремих громадян, як передбачено в пункті 1 Статті 11 Рамкової конвенції. Що стосується релігії, то ця Рекомендація не підтримує державне втручання в цій сфері, за винятком визначення кола повноважень (наприклад, щодо актів громадянського стану), делегованих релігійним установам. У Ркомендації також не передбачається, щоб установи меншин здійснювали контроль над засобами масової інформації, хоча представники меншин повинні мати можливість створювати і використовувати свої власні ЗМІ, що гарантовано пунктом 3 Статті 9 Рамкової конвенції. Зрозуміло, культура є поняттям багатогранним, яке охоплює і такі сфери, як соціальне забезпечення, житло і догляд за дітьми;

31  Вересень 1999 р.

здійснюючи управління в цих сферах, Держава зобов'язана при цьому враховувати також інтереси меншин.

Б. Територіальні механізми

19) Для європейських держав характерна загальна тенденція до передачі повноважень і реалізації принципу субсидіарності, щоб рішення приймалися максимально наближено до тих і по можливості тими, кого вони безпосередньо стосуються і на кого впливають. У пункті 3 Статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування ця мета викладена так: "Суспільні функції загалом повинні здійснюватися насамперед тими органами влади, які знаходяться найближче до населення. При передачі функцій іншим органам влади потрібно враховувати масштаби і характер завдання, а також потребу в ефективності та економії". Територіальне самоврядування може сприяти збереженню цілісності держав і одночасно підвищити рівень участі та залучення меншин, підвищуючи їхню роль на тому рівні управління, який відповідає їхній частці в загальній чисельності населення. Цьому завданню може відповідати федеративний устрій, як і спеціальні автономні утворення в рамках унітарних держав або федерацій. Можливо також існування змішаних адміністрацій. Як відзначається в рекомендації 15, механізми не обов'язково повинні бути однорідними на всій території держави і можуть варіюватися згідно із потребами і волевиявленнями.

20) Органи влади автономій повинні мати реальні повноваження щодо прийняття рішень на законодавчому, виконавчому і судовому рівнях. Повноваження в державі можуть бути розподілені між центральними, регіональними та місцевими органами влади, а також за функціональною ознакою. У пункті 35 Копенгагенського документа говориться про альтернативи "належних місцевих або автономних органів управління, що відповідають конкретним історичним та територіальним умовам таких меншин". З цього ясно випливає, що уніфікованість у рамках держави не є обов'язковою. Досвід показує, що розподіл повноважень можливий навіть у тих сферах суспільної діяльності, які традиційно належали до компетенції центрального уряду, включно із делегованими повноваженнями в сфері правосуддя (як основні, так і процесуальні) і повноваження стосовно традиційних

32  Лундські рекомендації…

галузей господарства. Як мінімум, відповідні групи населення повинні систематично залучатися до здійснення подібних повноважень. Водночас, центральний уряд повинен зберігати за собою повноваження із забезпеченню справедливості та рівних можливостей на всій території держави.

21) Повноваження, що можуть делегуватися на територіальній основі для забезпечення більш ефективної участі меншин, повинні здійснюватися з належним врахуванням інтересів меншин, на яких вони поширюються. Адміністративно-виконавча влада повинна бути підзвітною всьому населенню відповідної території. Це витікає з пункту 5.2 Копенгагенського документа, що зобов'язує усі Держави - учасниці ОБСЄ забезпечити на всіх рівнях і для всіх осіб "представницьку за своїм характером форму правління, за якої виконавча влада підзвітна обраним законодавчим органам або виборцям".

IV. ГАРАНТІЇ

А. Конституційні та правові гарантії

22) У даному розділі розглядається питання про "закріплення" відповідних положень, тобто про їхню фіксацію в законодавчому порядку. В одних випадках можуть виявитися корисними дуже детальні правові механізми, тоді як в інших може вистачити рамкових положень. Як вказується в рекомендації 5, в усіх випадках прийняття механізмів повинне здійснюватися за допомогою відкритих процедур. У той же час, після їхнього прийняття необхідно забезпечувати стабільність, щоб гарантувати певний захист залучених осіб, особливо тих, що належать до національних меншин. У Статтях 2 і 4 Європейські хартії місцевого самоврядування перевага надається конституційним механізмам. Для досягнення бажаної рівноваги між стабільністю і гнучкістю може бути доцільним заздалегідь запланувати перегляд, через визначені проміжки часу, деполітизувавши тим самим процес внесення змін і зробивши процедуру огляду менш змагальною. 23) Ця рекомендація відрізняється від рекомендації 22 тією мірою, якою передбачає випробування нових режимів, що раніше не

33  Вересень 1999 р.

застосовувалися, а не визначення умов зміни існуючих механізмів. Компетентній владі надається можливість застосовувати різні підходи, здійснюючи свій вибір у різних ситуаціях, що виникають у відносинах центральних органів із представниками меншин. Не визначаючи наперед остаточні результати, це може бути джерелом корисного досвіду, не в останню чергу за рахунок прийняття і впровадження нововведень.

Б. Правовий захист

24) У пункті 30 Копенгагенського документа Держави - учасниці ОБСЄ "визнають, що питання, які стосуються національних меншин, можуть бути задовільним чином вирішені тільки в демократичних політичних рамках, заснованих на принципі верховенстві права, в умовах функціонування незалежної судової системи". Про ефективні засоби правового захисту йдеться також у пункті 3 Статті 2 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, а про "засоби судового захисту" згадується в Статті 11 Європейської хартії місцевого самоврядування.

Судовий нагляд може здійснюватися конституційними судами і, фактично, відповідними міжнародними установами з прав людини. Позасудові механізми та інститути, такі як національні комісії, омбудсмени, ради з питань міжетнічних або "расових" відносин тощо також можуть відігравати важливу роль, як передбачено в пункті 27 Копенгагенського Документа, у пункті 2 Статті 14 Міжнародної онвенції про ліквідацію всіх форм расової дискримінації і у пункті 36 Віденської Декларації і Програми дій, прийнятої Всесвітньою конференцією з прав людини 1993 року.

34

ÌÈËËÈÉ ÎÇ×ÈËÈÊËÀÐÍÈÍà ÈÆÒÈÌÎÈÉ-ÑȨÑÈÉ ¥À¨ÒÄÀ ÑÀÌÀÐÀËÈ ÈØÒÈÐÎÊÈ Á¤ÉÈ×À ËÓÍÄ ÒÀÂÑÈßËÀÐÈ ÂÀ ÈÇÎ¥ËÀÐ

1999 éèë ñåíòÿáðü ÌÈËËÈÉ ÎÇ×ÈËÈÊËÀÐÍÈÍà ÈÆÒÈÌÎÈÉ-ÑȨÑÈÉ ¥À¨ÒÄÀ ÑÀÌÀÐÀËÈ ÈØÒÈÐÎÊÈ Á¤ÉÈ×À ËÓÍÄ ÒÀÂÑÈßËÀÐÈ ÂÀ ÈÇÎ¥ËÀÐ

1999 éèë ñåíòÿáðü Óøáó êèòîá÷àäàãè áàð÷à ìàúëóìîòäàí íóñõà ê´÷èðèøèíãèç âà òàð³àòèøèíãèç ìóìêèí; ìàíáà ê´ðñàòèëñà, ìèííàòäîð á´ëàð ýäèê. Êèòîá÷àíèíã àñë íóñõàñè èíãëèç òèëèäà Ýòíèê Ãóðóµëàðàðî Ìóíîñàáàòëàð Æàì²àðìàñè òîìîíèäàí òàé¸ðëàíãàí âà ÷îï ýòèëãàí, ISBN10: 90-7598905-9 ISBN 13: 978-90-75989-05-2.

£´øèì÷à ìàúëóìîò ó÷óí, ³óéèäàãè ìàíçèëãà ìóðîæààò ³èëèøèíãèç ìóìêèí.

Ìèëëèé Îç÷èëèêëàð á´éè÷à Áîø Êîìèññàð Èäîðàñè Office of the High Commissioner on National Minorities Prinsessegracht 22 2514 AP The Hague Tel: +31 (0)70 312 5500 Fax: +31 (0)70 363 5910 E-mail: hcnm@hcnm.org www.osce.org/hcnm/  Ëóíä òàâñèÿëàðè

ÌÓÍÄÀÐÈÆÀ

Êèðèø ..........................................................................................................3

Ëóíä òàâñèÿëàðè I. Óìóìèé òàìîéèëëàð ......................................................................7

II. £àðîð ÷è³àðèøäà èøòèðîê........................................................8 À. Ìàðêàçèé µîêèìèÿò äàðàæàñèäàãè òóçèëìàëàð Â. Ñàéëîâëàð Ñ. Ìèíòà³àâèé âà ìàµàëëèé äàðàæàäàãè òóçèëìàëàð D. Êåíãàøóâ âà ìàñëàµàò ìóàññàñàëàðè

III. ¤ç-´çèíè áîø³àðóâ .....................................................................10 À. Íîµóäóäèé òóçèëìàëàð Â. ¥óäóäèé òóçèëìàëàð

IV. Êàôîëàòëàð.....................................................................................13 A. Êîíñòèòóöèÿâèé âà µó³ó³èé êàôîëàòëàð B. ¥ó³ó³èé ìóµîôàçà

Ëóíä òàâñèÿëàðèãà èçîµëàð I. Óìóìèé òàìîéèëëàð ....................................................................15

II. £àðîð ÷è³àðèøäà èøòèðîê......................................................21 A. Ìàðêàçèé µîêèìèÿò äàðàæàñèäàãè òóçèëìàëàð B. Ñàéëîâëàð Ñ. Ìèíòà³àâèé âà ìàµàëëèé äàðàæàäàãè òуçèëìàëàð D. Êåíãàøóâ âà ìàñëàµàò ìóàññàñàëàðè

III. ¤ç-´çèíè áîø³àðóâ .....................................................................27 A. Íîµóäóäèé òóçèëìàëàð Â. ¥óäóäèé òóçèëìàëàð

1  1999 éèë ñåíòÿáðü

IV. Êàôîëàòëàð.....................................................................................32 A. Êîíñòèòóöèÿâèé âà µó³ó³èé êàôîëàòëàð B. ¥ó³ó³èé ìóµîôàçà

2  Ëóíä òàâñèÿëàðè

ÊÈÐÈØ ¤çèíèíã 1992 éèë èþëü îéèäàãè Õåëüñèíêè £àðîðëàðèãà ìóâîôè³, Åâðîïàäà Õàâôñèçëèê âà ¥àìêîðëèê Òàøêèëîòè (ÅÕ¥Ò) Ìèëëèé îç÷èëèêëàð á´éè÷à Áîø Êîìèññàð ëàâîçèìèíè «ìîæàðîëàðíè èìêîí ³àäàð ýðòà áîñ³è÷èäà îëäèíè îëèø âîñèòàñè» ñèôàòèäà òàúñèñ ýòäè. Áó ëàâîçèì àñîñàí ñîáè³ Þãîñëàâèÿäàãè âàçèÿò Åâðîïàíèíã áîø³à áóð÷àêëàðèäà, àéíè³ñà äåìîêðàòèÿãà ´òèø äàâðèäà á´ëãàí äàâëàòëàðäà òàêðîðëàíèøè ìóìêèíëèãè, µàìäà äàâëàò âà µóêóìàò ðàµáàðëàðè òîìîíèäàí 1990 éèë íîÿáðäà ³àáóë ³èëèíãàí ßíãè Åâðîïà ó÷óí Ïàðèæ Õàðòèÿñèäà ê´çäà òóòèëãàí òèí÷ëèê âà ôàðîâîíëèê èñòè³áîëëàðèãà õàâô òó²äèðèøè ýµòèìîëëèãè òóôàéëè æîðèé ýòèëäè.

1993 éèë 1 ÿíâàðäà æàíîá Ìàêñ Âàí äåð Ñòóë áèðèí÷è ÅÕ¥Ò Ìèëëèé îç÷èëèêëàð á´éè÷à Áîø Êîìèññàðè (ÌÎÁÊ) âàçèôàëàðèíè áàæàðèøãà êèðèøäè. ¤çèíèíã ñîáè³ ïàðëàìåíò àúçîñè, Íèäåðëàíäèÿ òàø³è èøëàð âàçèðè, ÁÌÒäà Äîèìèé Âàêèë, âà óçî³ âà³ò äàâîìèäàãè èíñîí µó³ó³ëàðè µèìîÿ÷èñè òàæðèáàñèãà òàÿíèá, æàíîá Âàí äåð Ñòóë ´ç ýúòèáîðèíè Åâðîïàäà îç÷èëèêëàð âà ìàðêàçèé µóêóìàòëàð îðàñèäà, óíèíã ôèêðè á´éè÷à êó÷àéèøè ìóìêèí á´ëãàí ê´ïãèíà áàµñëàðãà ³àðàòäè. Äèïëîìàòèê âîñèòàëàð îð³àëè áåøîâ³èí µàðàêàò ³èëèá, ÌÎÁÊ ´íäàí îøè³ äàâëàòëàð, æóìëàäàí Àëáàíèÿ, Õîðâàòèÿ, Ýñòîíèÿ, Âåíãðèÿ, £îçî²èñòîí, £èð²èçèñòîí, Ëàòâèÿ, ñîáè³ Þãîñëàâ Ìàêåäîíèÿ ðåñïóáëèêàñè, Ðóìèíèÿ, Ñëîâàêèÿ âà Óêðàèíà áèëàí èøëàé áîøëàäè. Óíèíã ôàîëèÿòè àñîñàí áèð äàâëàòäà ñîíè á´éè÷à ê´ï÷èëèêíè, ëåêèí áîø³à äàâëàòäà îç÷èëèêíè òàøêèë ³èëóâ÷è ìèëëèé-ýòíèê ãóðóµëàðãà ìàíñóá øàõñëàð àðàëàøãàí âà µàð áèð äàâëàò µóêóìàòè ìàíôààòëàðèãà äîèð á´ëèá, äàâëàòëàðàðî êåñêèíëèêëàð, µàòòî ìîæàðî ìàíáàñè á´ëèøè ìóìêèí âàçèÿòëàðãà ³àðàòèëãàí. Äàðµà³è³àò, áóíäàé êåñêèíëèêëàð Åâðîïà òàðèõèíèíã áîðèøèíè ê´ï æèµàòäàí áåëãèëàá ´òãàí.

Ìèëëèé îç÷èëèêëàðãà òààëëó³ëè êåñêèíëèêëàðíèíã ìîµèÿòè å÷èìèäà, ÌÎÁÊ óøáó ìàñàëàëàðãà ìóñòà³èë, õîëèñ âà µàìêîð ³àòíàø÷è ñèôàòèäà ¸íäàøàäè. ÌÎÁÊ íàçîðàò ìåõàíèçìè á´ëìàñà µàì, áàð÷à àúçî äàâëàò ³´øèëãàí õàë³àðî ñòàíäàðòëàðäàí ´ç àñîñèé òàµëèë ³àìðîâè âà ìàõñóñ òàâñèÿëàðèíèíã àñîñè ñèôàòèäà ôîéäàëàíàäè. Áó æèµàòäàí áàð÷à ÅÕ¥Ò ³àòíàø÷è-äàâëàòëàðè îëãàí, àéíè³ñà 1990 éèëãè Èíñîíèé ìåçîíëàð á´éè÷à Àíæóìàíè Êîïåíãàãåí ¥óææàòèíèíã 4 ³èñìè ìèëëèé îç÷èëèêëàð äîèð ñòàíäàðòëàðíè òàôñèëîòëàðè áèëàí èôîäàëîâ÷è ìàæáóðèÿòëàðíè ýñëàá ´òèø ìóµèìäèð. Áàð÷à ÅÕ¥Ò äàâëàòëàðè Áèðëàøãàí Ìèëëàòëàð Òàøêèëîòèíèíã èíñîí µó³ó³ëàðè

3  1999 éèë ñåíòÿáðü

á´éè÷à ìàæáóðèÿòëàðè, æóìëàäàí îç÷èëèêëàð µó³ó³ëàðè áàæàðèøãà ìàñúóë, âà óñòèãà ÿíà ÅÕ¥Ò äàâëàòëàðèíèíã àêñàðèÿòè Åâðîïà Êåíãàøè ñòàíäàðòëàðè îëäèäà µàì ìàñúóëäèð.

Îëòè éèëäàí çè¸ä ³èç²èí ôàîëèÿò äàâîìèäà ÌÎÁÊ ´çè øó²óëëàíóâ÷è ³àòîð äàâëàòëàðäà òàêðîð ê´òàðèëèá, ýúòèáîðèíè æàëá ýòãàí ìóàéÿí ìàñàëà âà ìàâçóëàðíè àíè³ëàäè. Óëàð ³àòîðèäà îç÷èëèêëàð òàúëèìè âà îç÷èëèê òèëèäàí ôîéäàëàíèø ìàñàëàëàðè, àéíè³ñà ìèëëèé îç÷èëèêëàðãà ìàíñóá øàõñëàð ´çèãà õîñëèãèíè àâàéëàø âà ðèâîæëàíòèðèø ìàñàëàëàðè êèðàäè. ÅÕ¥Ò µóäóäèäàãè îç÷èëèêëàð µó³ó³ëàðè ìóíòàçàì âà ìà³áóë òàðçäà èæðîñèíè òàúìèíëàø ìà³ñàäèäà, ÌÎÁÊ 1993 éèëäà òóçèëãàí íîäàâëàò òàøêèëîò – Ýòíèê ãóðóµëàðàðî ìóíîñàáàòëàð Æàì²àðìàñèäàí ÌÎÁÊíè ³´ëëàá- ³óââàòëàø ìà³ñàäèäà ³óéèäàãè èøëàðíè àìàëãà îøèðèøíè, ÿúíè õàë³àðî ì賸ñäà òàíèëãàí ìóòàõàññèñëàðäàí èêêè ãóðóµ òóçèá, èêêè òàâñèÿëàð ìàæìóàñèíè: Ìèëëèé îç÷èëèêëàð òàúëèì µó³ó³ëàðèãà îèä Ãààãà òàâñèÿëàðè (1996) âà Ìèëëèé îç÷èëèêëàðíèíã ëèñîíèé µó³ó³ëàðèãà îèä Îñëî òàâñèÿëàðè (1998) íè òóçèøíè ñ´ðàäè. Èêêè òàâñèÿëàð ìàæìóàñèäàí ³àòîð äàâëàòëàð ñè¸ñàò÷è âà ³îíóí÷èëàð ó÷óí êåéèí÷àëèê àñîñ ñèôàòèäà ôîéäàëàíèëäè. Òàâñèÿëàðíè (áèð íå÷à òèëäà) Ýòíèê ãóðóµëàðàðî ìóíîñàáàòëàð Æàì²àðìàñèäàí áåïóë îëèø ìóìêèí.

ÌÎÁÊ øó²óëëàíãàí ³àòîð âàçèÿòëàðäà ê´òàðèëóâ÷è ó÷èí÷è ìàñàëà ìèëëèé îç÷èëèêëàðíèíã äàâëàòëàð áîø³àðóâèäà ñàìàðàëè èøòèðîêè øàêëëàðèäèð. ÅÕ¥Ò ³àòíàø÷è-äàâëàòëàðèíèíã áó ìàñàëàäàãè ³àðàø âà òàæðèáàëàðèíè ´ðãàíèø âà äàâëàòëàðãà òàæðèáà àëìàøèøãà èìêîí áåðèø ìà³ñàäèäà ÌÎÁÊ âà ÅÕ¥Ò Äåìîêðàòèê èíñòèòóòëàð âà èíñîí µó³ó³ëàðè èäîðàñè áàð÷à ÅÕ¥Ò äàâëàòëàðè âà òåãèøëè õàë³àðî òàøêèëîòëàðíè 1998 éèë 18-20 îêòÿáðäà Øâåéöàðèÿ Êîíôåäåðàöèÿñè òîìîíèäàí Ëîêàðíîäà ´òêàçèëãàí «Áîø³àðóâ âà Èøòèðîê» ìàâçóñèäàãè àíæóìàíãà éè²èøäè. Àíæóìàí îõèðèäàãè Ðàèñ Áà¸íîòè ó÷ðàøóâ ìàâçóëàðèíè æàìëàäè âà «ìóàéÿí äàâîìèé òàäáèðëàð, æóìëàäàí îç÷èëèêëàð èøòèðîêè áèëàí áèðãàëèêäà èæîáèé áîø³àðóâ ìåõàíèçìëàðè âà êîíöåïöèÿëàðè òàêîìèëëàøòèðèø»ãà ýµòè¸æíè áåëãèëàá ´òäè. Øó ìà³ñàääà ÌÎÁÊ Ýòíèê ãóðóµëàðàðî ìóíîñàáàòëàð æàì²àðìàñèäàí, Ðàóëü Âàëëåíáåðã Èíñîí µó³ó³ëàðè âà ãóìàíèòàð µó³ó³ èíñòèòóòè áèëàí áèðãàëèêäà õàë³àðî òàíè³ëè ìóòàõàññèñëàð ãóðóµè òóçèá, òåãèøëè õàë³àðî ñòàíäàðòëàð áèëàí áèðãàëèêäà òàâñèÿëàð èøëàá ÷è³èø âà ìó³îáèë óñëóáëàðíè áåëãèëàá ÷è³èøíè ñ´ðàäè.

4  Ëóíä òàâñèÿëàðè

Óøáó òàøàááóñíèíã íàòèæàñè Ìèëëèé îç÷èëèêëàðíèíã èæòèìîèé- ñè¸ñèé µà¸òäà ôàîë èøòèðîêè á´éè÷à Ëóíä òàâñèÿëàðèäà, ÿúíè ìóòàõàññèñëàð îõèðãè ìàðòà ó÷ðàøèá, òàâñèÿëàðíè ÿêóíëàãàí øâåä øàµðè íîìè áèëàí íàìî¸í á´ëäè. Ìóòàõàññèñëàð îðàñèäà õàë³àðî µó³ó³ áèëàí øó²óëëàíóâ÷è µó³ó³øóíîñëàð, êîíñòèòóöèÿâèé òóçóì âà ñàéëîâ òèçèìëàðè áèëàí øó²óëëàíóâ÷è ñè¸ñàòøóíîñëàð, âà îç÷èëèêëàð ìàñàëàëàðè ìóòàõàññèñëàðè á´ëãàí ñîöèîëîãëàð µàì áîð ýäè. Àéíè³ñà, Ðàóëü Âàëëåíáåðã èíñòèòóòè äèðåêòîðè, ïðîôåññîð Ãóäìóíäóð Àëüôðåäñîí ðàèñëèãèäàãè ³óéèäàãè ìóòàõàññèñëàðíè ñàíàá ÷è³èø ìóìêèí:

Ïðîôåññîð Ãóäìóíäóð Àëüôðåäññîí (Èñëàíäèÿ), Ëóíä Óíèâåðñèòåòè Ðàóëü Âàëëåíáåðã íîìëè Èíñîí µó³ó³ëàðè âà ãóìàíèòàð µó³ó³ èíñòèòóòè äèðåêòîðè; ïðîôåññîð Âåðíîí Áîãäàíîð (Áðèòàíèÿ), Îêñôîðä Óíèâåðñèòåòè äàâëàòøóíîñ ïðîôåññîðè; Âîéæèí Äìèòðèåâè÷ (Þãîñëàâèÿ), Áåëãðàä èíñîí µó³ó³ëàðè ìàðêàçè äèðåêòîðè; äîêòîð Àñáîðí Ýéä (Íîðâåãèÿ) Íîðâåãèÿ èíñîí µó³ó³ëàðè èíñòèòóòè êàòòà èëìèé õîäèìè; Ïðîôåññîð ßø Ãàé (Êåíèÿ), Ñýð Èê Ïàî, Ãîíêîíã æàìîàò µó³ó³è ïðîôåññîðè; Õ¸ðñ Õàííóì (À£Ø) Òàôòñ Óíèâåðñèòåòè Ôëåò÷åð µó³ó³ âà äèïëîìàòèÿ ìàêòàáèäà õàë³àðî µó³ó³ ïðîôåññîðè; Ïèòåð Õàððèñ (Æàíóáèé Àôðèêà), Õàë³àðî äåìîêðàòèÿ âà ñàéëîâëàðãà ¸ðäàì èíñòèòóòè ðàµáàðè; Äîêòîð Õàíñ Èîàõèì Õàéíö (íåìèñ), Ðóð Óíèâåðñèòåòè Institut fuer Friedensicherungsrecht und Humanitares Voelkerrecht äèðåêòîðè; Ïðîôåññîð Ðóò Ëàïèäîç (Èñðîèë), õàë³àðî µó³ó³ ïðîôåññîðè, £óääóñ ßµóäèé Óíèâåðñèòåòè Åâðîïà Èíñòèòóòè êîëëåãèÿñè ðàèñè; Ëîíäîí Óíèâåðñèòåòè Êèíãñ Êîëëåäæ õàë³àðî µó³ó³ êàôåäðàñè ïðîôåññîðè Ðåéí Ìþëëåðñîí (Ýñòîíèÿ); «Îç÷èëèêëàð âà ôó³àðîëàð» Æàì²àðìàñè (Îç÷èëèêëàð µó³ó³ëàðè ãóðóµè) ðàèñè äîêòîð Øàðëîòà Ïóôëåðîâà (Ñëîâàêèÿ); Òåõàñ Óíèâåðñèòåòè õàë³àðî µó³ó³ ïðîôåññîðè Ñòèâåí Ðàòíåð (À£Ø); Íîòð-Äàì Óíèâåðñèòåòè äàâëàò áîø³àðóâè êàôåäðàñè äîöåíòè äîêòîð Ýíäðþ Ðåéíîëäñ (Áðèòàíèÿ); Êàòàëîíèÿ ïðîâèíöèÿñè êàòàëîí èæòèìîèé ëèíãâèñòèêà èíñòèòóòè äèðåêòîðèè Ìèãåëü Ñòðóáåëë (Èñïàíèÿ âà Áóþê Áðèòàíèÿ); Àêàäåìèê óíèâåðñèòåò ôó³àðîëàð µó³ó³è ïðîôåññîðè Àáî Ìàðêó Ñóêñè (Ôèíëÿíäèÿ); Ëþáëÿíà Óíèâåðñèòåòè õàë³àðî µó³ó³ óíèâåðñèòåòè ïðîôåññîðè Äàíèëî Òþðê (Ñëîâåíèÿ); Ìåðäîê Óíèâåðñèòåòè Îñè¸ Òèí÷ îêåàíè èíñîí µó³ó³ëàðè âà ýòíèê ìîæàðîëàð îëäèíè îëèø ìàðêàçèíèíã äèðåêòîðè, µó³ó³ êàòòà ´³èòóâ÷èñè äîêòîð Ôåðíàí äå Âàðåí (Êàíàäà); Ïîëüøà Ôàíëàð Àêàäåìèÿñè

5  1999 éèë ñåíòÿáðü

Ïîçíàíü èíñîí µó³ó³ëàðè ìàðêàçè äèðåêòîðè ïðîôåññîð Ðîìàí Âåðóøåâñêèé (Ïîëüøà).

Ìàâæóä îç÷èëèê µó³ó³ëàðè èíñîí µó³ó³ëàðèíèíã áèð ³èñìè á´ëãàíè ó÷óí, ìóòàõàññèñëàð îðàñèäà ìóµîêàìàëàð äàâëàòëàð áàð÷à áîø³à èíñîí µó³ó³ëàðè, àéíè³ñà êàìñèòèøäàí ýðêèíëèêêà ðèîÿ ³èëèøèäàí áîøëàíãàí. Óëàð ÿíà áàð÷à èíñîí µó³ó³ëàðèíèíã ÿêóíèé ìà³ñàäè èíñîí øàõñèÿòèíèíã òåíã øàðîèòäà ò´ëè³ âà ýðêèí ðèâîæëàíèøèãà ³àðàòèëãàíèíè ê´çäà òóòèøãàí. Äåìàê, ôó³àðîëàð æàìèÿòè áàð÷à øàõñëàð, æóìëàäàí ìèëëèé îç÷èëèêëàð ó÷óí î÷è³ âà ýðêèí á´ëèøè µàì íàçàðäà òóòèëãàí. Áóíäàí òàø³àðè, èæîáèé âà äåìîêðàòèê áîø³àðóâ ìà³ñàäè áóòóí àµîëèíèíã ýµòè¸æ âà ìàíôààòëàðèãà õèçìàò ýêàí, áàð÷à µóêóìàòëàð äàâëàò ³àðîðëàðè ³àáóë ³èëèíèøèäà óøáó ³àðîðëàð òààëëó³ëè á´ëãàí øàõñëàð ´ç µèññàñèíè ³´øèøè ó÷óí áàð÷à èìêîíèÿòëàðíè ÿðàòèøãà èíòèëèøàäè.

Ëóíä òàâñèÿëàðèíèíã âàçèôàñè, óíäàí àââàëãè Ãààãà âà Îñëî òàâñèÿëàðè êàáè Äàâëàòëàð òîìîíèäàí ìèëëèé îç÷èëèêëàðãà àëî³àäîð êåñêèíëèêëàðíè þìøàòèø ó÷óí ìàõñóñ ÷îðàëàð ê´ðèø á´ëèá, áó îð³àëè ÌÎÁÊíèíã ìîæàðî îëäèíè îëèø áîðàñèäàãè óìóìèé ìà³ñàäèãà ìóâîôè³äèð. Ìèëëèé îç÷èëèêëàðíèíã æàìîàò µà¸òèäà ñàìàðàëè èøòèðîêè á´éè÷à Ëóíä òàâñèÿëàðè îç÷èëèêëàð µó³ó³ëàðè âà ÌÎÁÊ øó²óëëàíóâ÷è áîø³à âàçèÿòëàðãà óìóìàí äîèð áîø³à ñòàíäàðòëàðíè íèñáàòàí ë´íäà òèëäà àíè³ëàøòèðèøãà âà òàðêèáèíè êåíãàéòèðèøãà µàðàêàò ³èëàäè. Ñòàíäàðòëàð îøêîðà âà äåìîêðàòèê äàâëàòëàðäà ³´ëëàíèøè ìóíòàçàìëèãèíè òàúìèíëàø ó÷óí èçîµëàíãàí. Éèãèðìà ò´ðòòà òàâñèÿãà ê´ðà ò´ðòòà, óìóìèé òàìîéèëëàð, ³àðîð ÷è³àðèøäà èøòèðîê, ´ç-´çèíè áîø³àðóâ âà èæòèìîèé-ñè¸ñèé µà¸òäà ñàìàðàëè èøòèðîêíè êàôîëàòëàø áîáëàðèãà á´ëèíàäè. Ëóíä òàâñèÿëàðèäàãè àñîñèé êîíöåïòóàë á´ëèíèø èêêè é´íàëèøãà ýãà: óìóìàí äàâëàò áîø³àðóâèäà èøòèðîê âà ìàúëóì ìàµàëëèé ¸êè è÷êè ìàñàëàëàð óñòèäà ´ç-´çèíè áîø³àðóâ. Áèð íå÷à òàâñèÿëàðäà ìó³îáèë óñëóáëàð òàêëèô ³èëèíãàí. Áàð÷à òàâñèÿëàð 1 ³èñìäàãè Óìóìèé Òóøóí÷àëàðãà áèíîàí òàë³èí ³èëèíèøè ëîçèì. ¥àð áèð òàâñèÿíèíã áàòàôñèëðî³ èçîµëàðè èëîâàäàãè òåãèøëè õàë³àðî ñòàíäàðòëàðãà µàâîëà ³èëèíãàí Èçîµëàðäà ìàâæóä.

6  Ëóíä òàâñèÿëàðè

ÌÈËËÈÉ ÎÇ×ÈËÈÊËÀÐÍÈÍà ÈÆÒÈÌÎÈÉ-ÑȨÑÈÉ ¥À¨ÒÄÀ ÑÀÌÀÐÀËÈ ÈØÒÈÐÎÊÈ Á¤ÉÈ×À ËÓÍÄ ÒÀÂÑÈßËÀÐÈ

I. ÓÌÓÌÈÉ ÒÀÌÎÉÈËËÀÐ

1) Ìèëëèé îç÷èëèêëàðíèíã èæòèìîèé-ñè¸ñèé µà¸òäà ñàìàðàëè èøòèðîêè òèí÷ äåìîêðàòèê æàìèÿòíèíã àæðàëìàñ òàðêèáèé ³èñìèäèð. Åâðîïà âà áîø³à æîéëàð òàæðèáàñèãà ê´ðà, áóíäàé èøòèðîêíè ðà²áàòëàíòèðèø ó÷óí µóêóìàòëàð ê´ïèí÷à àëîµèäà òóçèëìàëàð æîðèé ýòèøèãà ò´²ðè êåëàäè. Áó Òàâñèÿëàð îç÷èëèêëàðíèíã óìóìäàâëàò µà¸òèãà ³´øèëèøè âà îç÷èëèêëàðíèíã ´çèãà õîñëèãè âà õóñóñèÿòëàðèíè ñà³ëàá ³îëèøèãà èìêîí ÿðàòàäè µàìäà áó îð³àëè èæîáèé áîø³àðóâ âà äàâëàò ÿõëèòëèãèíè òàúìèíëàøãà µèññà ³´øàäè.

2) Óøáó Òàâñèÿëàð õàë³àðî µó³ó³íèíã àñîñèé òàìîéèëëàðè âà ³îèäàëàðè, ìàñàëàí, èíñîí øàúíèãà µóðìàò, òåíã µó³ó³ëèëèê âà êàìñèòìàñëèê êàáèëàðíèíã íåãèçèãà ³óðèëãàí, ÷óíêè óëàð ìèëëèé îç÷èëèêëàðíèíã èæòèìîèé-ñè¸ñèé µà¸òäà ³àòíàøèø âà áîø³à ñè¸ñèé µó³ó³ëàðäàí ôîéäàëàíèø µó³ó³ëàðèãà òàúñèð ³èëàäè. Äàâëàòëàð õàë³àðî òàí îëèíãàí èíñîí µó³ó³ëàðè âà ³îíóí óñòóâîðëèãèíè µóðìàòëàøãà ìàñúóëäèð âà áó ôó³àðîëèê æàìèÿòèíè áà²ðèêåíãëèê, òèí÷ëèê âà ôàðîâîíëèê ìóµèòèäà áàðêàìîë ðèâîæëàíèøèãà èìêîí ÿðàòàäè.

3) Îç÷èëèêëàðíèíã èæòèìîèé-ñè¸ñèé µà¸òäà ñàìàðàëè èøòèðîêèíè òàúìèíëîâ÷è ìàõñóñ ìóàññàñàëàð òóçèëãàí á´ëèá, óëàðãà µîêèìèÿò áåðèëãàí ¸êè ìàñúóëèÿò þêëàíãàí á´ëñà µàì, óëàð òàúñèðè îñòèäàãè áàð÷àíèíã èíñîí µó³ó³ëàðíè µóðìàò ³èëèøè ëîçèì.

4) Øàõñëàð ìèëëèé îç÷èëèêêà ìàíñóáëèêäàí òàø³àðè ´çëèãèíè áîø³à øàêëëàðäà µàì íàìî¸í ýòèøè ìóìêèí. Áèðîð øàõñ ´çèíè êàì÷èëèê, ê´ï÷èëèê ¸êè µå÷ ³àéñèñèíèíã àúçîñè ýìàñ äåá áèëèøè ´øà øàõñ èõòè¸ðèäàäèð âà óíãà ìàæáóðàí þêëàá á´ëìàéäè. Àéíè ïàéòäà, áóíäàé òàíëîâ âà óíäàí âîç êå÷èø ìàçêóð øàõñíèíã ìàíôààòëàðè êàìñèòèëèøèãà îëèá áîðìàñëèãè çàðóð.

7  1999 éèë ñåíòÿáðü

5) Ìóàññàñà âà òàðòèá-³îèäàëàð ìàçêóð Òàâñèÿëàðãà ìóâîôè³ æîðèé ýòèëà¸òãàíäà, æàðà¸ííèíã øàêëè µàì, ìîµèÿòè µàì ìóµèì. Èøîí÷ ìóµèòèíè ñà³ëàø ó÷óí äàâëàò îðãàíëàðè âà îç÷èëèêëàð µàìêîðîíà, îøêîðà âà ìàñúóë êîíñóëüòàöèÿ æàðà¸íè ´òêàçèøëàðè ëîçèì. Äàâëàò æàìîàò îììàâèé àõáîðîò âîñèòàëàðèíè ìàäàíèé áà²ðèêåíãëèêíè ðèâîæëàíòèðèøãà âà îç÷èëèêëàð ìàñàëàëàðèíè ¸ðèòèøãà ðà²áàòëàíòèðèøè ëîçèì.

II. £ÀÐÎÐ ×È£ÀÐÈØÄÀ ÈØÒÈÐÎÊ

À. Ìàðêàçèé µîêèìèÿò äàðàæàñèäàãè òóçèëìàëàð

6) Äàâëàòëàð îç÷èëèêëàð ó÷óí ìàðêàçèé µîêèìèÿò äàðàæàñèäà ´ç îâîçèãà ýãà á´ëèøèíè, çàðóð á´ëñà, ìàõñóñ òóçèëìàëàð îð³àëè òàúìèíëàøè ëîçèì. Óëàðãà øàðîèòãà ³àðàá ³óéèäàãèëàð êèðèøè ìóìêèí:

● ìèëëèé îç÷èëèêëàð ó÷óí ìàõñóñ âàêèëëèê, æóìëàäàí ïàðëàìåíòíèíã áèð ¸êè èêêàëà ïàëàòàñèäà, ¸êè ïàðëàìåíò ³´ìèòàëàðèäà ìóàéÿí ´ðèíëàð ñîíèíè àæðàòèø; ¸êè áîø³à øàêëëàðäàãè ³îíóí÷èëèê æàðà¸íèäà èøòèðîêèíè êàôîëàòëàø;

● ìèëëèé îç÷èëèêëàð àúçîëàðèãà µóêóìàòäà, îëèé ¸êè êîíñòèòóöèÿâèé ñóä ¸êè ³óéèðî³ ñóäëàðäà, òàéèíëàíóâ÷è ìàñëàµàò îðãàíëàðè ¸õóä áîø³à îëèé äàðàæàäàãè îðãàíëàðäà ´ðèíëàð àæðàòèø ó÷óí ðàñìèé ¸êè íîðàñìèé êåëèøóâëàð;

● Òåãèøëè âàçèðëèêëàðäà îç÷èëèêëàð ìàíôààòëàðè ýúòèáîðãà îëèíèøèíè òàúìèíëîâ÷è ìåõàíèçìëàð, æóìëàäàí îç÷èëèêëàð èøëàðè á´éè÷à õîäèìëàð òàéèíëàíèøè ¸êè äîèìèé é´ðè³íîìàëàð íàøð ýòèëèøè; âà

● äàâëàò õèçìàòèãà îç÷èëèêëàðíè æàëá ýòèø âà äàâëàò õèçìàòëàðè ìèëëèé îç÷èëèêëàð òèëèäà ê´ðñàòèëèøè ó÷óí ìàõñóñ ÷îðàëàð.

8  Ëóíä òàâñèÿëàðè

B. Ñàéëîâëàð

7) Åâðîïà âà áîø³à æîéëàðäàãè òàæðèáà îç÷èëèêëàðíèíã ñè¸ñèé ñîµàäà èøòèðîêèíè ðèâîæëàíòèðèø ó÷óí ñàéëîâ æàðà¸íèíèíã ìóµèìëèãèäàí äàëîëàò áåðàäè. Äàâëàòëàð ìèëëèé îç÷èëèêëàðãà ìàíñóá øàõñëàðíèíã äàâëàò èøëàðèäà èøòèðîêè, æóìëàäàí, îâîç áåðèø âà ëàâîçèìãà ñàéëàíèø µó³ó³è êàìñèòèëìàñëèãèíè êàôîëàòëàøàäè.

8) Ñè¸ñèé ïàðòèÿëàð øàêëëàíèøè âà ôàîëèÿòèíè òàðòèáãà ñîëèøäà õàë³àðî µó³ó³íèíã óþøèø ýðêèíëèãèãà ðèîÿ ³èëèíàäè. Áó òàìîéèë ñè¸ñèé ïàðòèÿëàðíè æàìîà áåëãèñèãà ê´ðà ôó³àðîëàðíè áèðëàøòèðóâ÷è âà øó ³àòîðè ´çèíè àëîµèäà æàìîà ìàíôààòëàðèíè èôîäàëàø áèëàí ÷åêëàìàãàí ïàðòèÿëàð òóçèëèø ýðêèíëèãèíè ´ç è÷èãà îëàäè.

9) Ñàéëîâ òèçèìè îç÷èëèêëàð âàêèëëèãè âà òàúñèðèíè ðà²áàòëàíòèðèøè ëîçèì.

● Îç÷èëèêëàð µóäóäèé æèµàòäàí çè÷ æîéëàøãàí µîëäà, áèð ìàíäàòëè îêðóãëàð åòàðëè îç÷èëèêëàð âàêèëëèãèíè òàúìèíëàøè ìóìêèí.

● Ìóòàíîñèá ñàéëîâ òèçèìëàðè îç÷èëèêëàð âàêèëëàðèíèíã èøòèðîêèãà ê´ìàêëàøèøè ìóìêèí, áóíäà ³îíóí÷èëèê îðãàíèäà ó ¸êè áó ïàðòèÿãà àæðàòèëóâ÷è ´ðèíëàð óíèíã óìóììèëëèé ñàéëîâèäà îëãàí îâîçëàðè óëóøèãà áî²ëè³ á´ëàäè.

● Ïðåôåðåíöèÿëèê ñàéëîâíèíã áàúçè øàêëëàðè, ìàñàëàí, ñàéëîâ÷èëàð íîìçîäëàðíè òàíëîâèãà ê´ðà òàðòèáäà áåëãèëàøëàðè îç÷èëèêëàð âàêèëëèãè âà æàìîàëàðàðî µàìêîðëèêíè ðèâîæëàíòèðèøè ìóìêèí.

● £îíóí÷èëèê îðãàíèãà ñàéëàíèøíèíã ôîèç ÷åãàðàëàðèíè ïàñòëàòèø ìèëëèé îç÷èëèêëàðíèíã áîø³àðóâäàãè èøòèðîêèíè êåíãàéòèðàäè.

10) Ñàéëîâ µóäóäëàðèíèíã æó²ðîôèé ÷åãàðàëàðè ìèëëèé îç÷èëèêëàðíèíã îäèëîíà âàêèëëèãèíè òàúìèíëàøè ëîçèì.

9  1999 éèë ñåíòÿáðü

Ñ. Ìèíòà³àâèé âà ìàµàëëèé äàðàæàäàãè òóçèëìàëàð

11) Äàâëàòëàð ìèëëèé îç÷èëèêëàðíèíã ìèíòà³àâèé âà ìàµàëëèé äàðàæàäàãè èøòèðîêèíè êåíãàéòèðèø ó÷óí þ³îðèäà àéòèëãàí ìàðêàçèé µîêèìèÿò äàðàæàñèäàãè êàáè ÷îðàëàð ê´ðèøè ëîçèì (6-10 áàíäëàð). Ìèíòà³àâèé âà ìàµàëëèé µîêèìèÿò òèçèìè âà ³àðîð ÷è³àðèø æàðà¸íëàðè ìèëëèé îç÷èëèêëàð èøòèðîêèíè ðà²áàòëàíòèðèø ìà³ñàäèäà îøêîðà âà ñîääà á´ëèøè ëîçèì.

D. Êåíãàøóâ âà ìàñëàµàò ìóàññàñàëàðè

12) Äàâëàòëàð òåãèøëè µîêèìèÿò ìóàññàñàëàðè âà ìèëëèé îç÷èëèêëàð îðàñèäà ìóëî³îò âîñèòàñè âàçèôàñèíè áàæàðóâ÷è ìàñëàµàò ¸êè êîíñóëüòàöèÿ ìóàññàñàëàðèíè òàøêèë ³èëèøè ëîçèì. Áóíäàé ìóàññàñàëàð ´ç òàðêèáèäà óé-æîé, åð áèëàí òàúìèíëàø, òàúëèì, òèë, âà ìàäàíèÿò êàáè ìàñàëàëàð á´éè÷à ìàõñóñ ³´ìèòàëàðãà ýãà á´ëèøè ìóìêèí. Áóíäàé îðãàíëàð òàðêèáè óëàðíèíã ìà³ñàäèíè àêñ ýòòèðèøè µàìäà îç÷èëèêëàð ìàíôààòëàðèíè ÿíàäà ñàìàðàëèðî³ èôîäàëàø âà òàúìèíëàøãà õèçìàò ³èëèøè ëîçèì.

13) Óøáó ìóàññàñàëàð ðàµáàðèÿò îëäèäà ìàñàëàëàð ê´òàðà îëèøãà, òàâñèÿëàð òàé¸ðëàøãà, ³îíóí÷èëèê âà áîø³à òàêëèôëàðíè òóçèøãà, æàðà¸íëàðíè êóçàòèøãà, ðåæàëàøòèðèëà¸òãàí âà îç÷èëèêëàð àµâîëèãà áåâîñèòà ¸êè áèëâîñèòà òàúñèð ³èëèøè ìóìêèí á´ëãàí µóêóìàò ³àðîðëàðè þçàñèäàí ´ç ôèêðèíè áèëäèðèøãà ³îäèð á´ëèøè ëîçèì. Äàâëàò îðãàíëàðè îç÷èëèêëàðãà äîèð ³îíóí÷èëèê âà ìàúìóðèé ÷îðàëàð ìàñàëàëàðè á´éè÷à, îç÷èëèêëàð ýµòè¸æëàðèíè ³îíäèðèø âà èøîí÷èíè ìóñòàµêàìëàø ó÷óí ìàçêóð ìóàññàñàëàð áèëàí ìóíòàçàì òàðçäà ìàñëàµàòëàøèøè ëîçèì. Óøáó ìóàññàñàëàðíèíã ñàìàðàëè ôàîëèÿòè åòàðëè çàõèðàëàðè á´ëèøèíè òàëàá ýòàäè.

III. ¤ç-´çèíè áîø³àðóâ

14) Îç÷èëèêëàðíèíã èæòèìîèé-ñè¸ñèé µà¸òäà ñàìàðàëè èøòèðîê ýòèøè ó÷óí µóäóäèé ¸êè íîµóäóäèé ´ç-´çèíè áîø³àðóâ ó÷óí òóçèëìàëàð ¸êè óëàð áèðèêìàñèíè òàëàá ýòèëèøè ìóìêèí. Äàâëàòëàð áóíäàé òóçèëìàëàð ó÷óí åòàðëè âîñèòàëàð àæðàòèøè ëîçèì.

10  Ëóíä òàâñèÿëàðè

15) Áóíäàé òóçèëìàëàðíèíã ìóâàôôà³èÿòëè ôàîëèÿòè ó÷óí äàâëàò îðãàíëàðè âà îç÷èëèêëàðíèíã ´çè µàì áîø³àðóâíèíã áàúçè æàáµàëàðèäà ìàðêàçëàøòèðèëãàí âà ÿãîíà ³àðîðëàðãà êåëèø µàìäà áîø³à ñîµàëàðäà òóðëè-òóìàíëèêíè ìàú³óë ê´ðèø çàðóðàòèíè òàí îëèøëàðè äàðêîð.

● Îäàòäà ìàðêàçèé µîêèìèÿò âàêîëàòèãà ìóäîôàà, òàø³è èøëàð, ìóµîæèðëèê, áîæõîíà, ìàêðîè³òèñîäèé ñè¸ñàò âà ïóë-êðåäèò ìàñàëàëàðè êèðàäè.

● Áîø³à âàçèôàëàð, æóìëàäàí ³óéèäà áåëãèëàá ´òèëãàíëàðè îç÷èëèêëàð, ¸êè µóäóäèé ìàúìóðèÿòëàð òîìîíèäàí àìàëãà îøèðèëèøè ¸êè ìàðêàçèé µîêèìèÿò áèëàí á´ëèíèøè ìóìêèí.

● Âàçèôàëàð áèð äàâëàò è÷èäàãè òóðëè îç÷èëèêëàð âàçèÿòëàðèãà ê´ðà òóðëè÷à òà³ñèìëàíèøè ìóìêèí.

16) ¤ç-´çèíè áîø³àðóâ ìóàññàñàëàðè, µóäóäèé ¸êè íîµóäóäèéëèãèäàí ³àòúè íàçàð, òåãèøëè àµîëèíèíã èõòè¸ðèíè µà³è³àòäàí àêñ ýòòèðèøè ó÷óí äåìîêðàòèê òàìîéèëëàðãà àñîñëàíãàí á´ëèøè ëîçèì.

À. Íîµóäóäèé òóçèëìàëàð

17) Áîø³àðóâíèíã íîµóäóäèé øàêëëàðè ìèëëèé îç÷èëèêëàðíèíã ´çèãà õîñëèãè âà ìàäàíèÿòèíè àâàéëàø âà ðèâîæëàíòèðèø ó÷óí ôîéäàëèäèð.

18) Ìàçêóð òóçèëìàëàð òîìîíèäàí òàðòèáãà ñîëèíèøè æîèç ìàñàëàëàðãà òàúëèì, ìàäàíèÿò, îç÷èëèê òèëèäàí ôîéäàëàíèø, äèí âà ìèëëèé îç÷èëèêëàðíèíã ´çèãà õîñëèãè µàìäà µà¸ò òàðçè ó÷óí çàðóð áîø³à æèµàòëàð êèðàäè.

● Øàõñëàð âà ãóðóµëàð îç÷èëèê òèëèäà ´ç èñìëàðè âà íîìëàðèíè òàíëàø µàìäà èñìëàðè âà íîìëàðè ðàñìàí òàí îëèíèøè µó³ó³èãà ýãà.

● Äàâëàò îðãàíëàðèíèíã òàúëèì ñòàíäàðòëàðèíè áåëãèëàø âàçèôàñèíè ýúòèáîðãà îëãàí µîëäà, îç÷èëèêëàðíèíã ìóàññàñàëàðè ´ç îç÷èëèê òèëëàðè âà

11  1999 éèë ñåíòÿáðü

ìàäàíèÿòè á´éè÷à ´³óâ äàñòóðèíè áåëãèëàøëàðè ìóìêèí.

● Îç÷èëèêëàð ´ç ðàìçëàðè âà ìàäàíèé èôîäàíèíã áîø³à øàêëëàðèíè òàíëàø âà óëàðäàí ôîéäàëàíèø µó³ó³èãà ýãà.

B. ¥óäóäèé òóçèëìàëàð

19) Áàð÷à äåìîêðàòèê äàâëàòëàð òóðëè µóäóäèé äàðàæàëàðäà áîø³àðóâ òóçèëìàëàðèãà ýãà. Åâðîïà âà áîø³à åðëàðäàãè òàæðèáà ê´ðñàòèøè÷à, áàúçè ³îíóí÷èëèê âà èæðîèÿ âàçèôàëàðíè ìàðêàçäàí ìèíòà³àâèé äàðàæàãà òîïøèðèø ìà³ñàäãà ìóâîôè³äèð âà, ìàðêàçèé µîêèìèÿòíè ïîéòàõòäàí ìèíòà³àâèé ¸êè ìàµàëëèé ìàðêàçëàðãà ê´÷èðèø, ÿúíè íîìàðêàçëàøòèðèø áèëàí ÷åêëàíìàñëèê çàðóð. Ñóáñèäèàðëèê òàìîéèëèíè ³´ëëàãàí µîëäà äàâëàòëàð áóíäàé µîêèìèÿòíèíã µóäóäèé á´ëèíèøè, æóìëàäàí ´ç-´çèíè áîø³àðóâíèíã ìàõñóñ âàçèôàëàðè, àéíè³ñà áó îç÷èëèêëàðíèíã ´çëàðèãà òààëëó³ëè ìàñàëàëàð á´éè÷à ê´ïðî³ µîêèìèÿòãà ýãà á´ëèøèãà èæîáèé ¸íäàøèøè çàðóð.

20) Ìèëëèé îç÷èëèêëàðíèíã òàðèõèé âà µóäóäèé øàðîèòèãà ìîñ òåãèøëè ìàµàëëèé, ìèíòà³àâèé ¸êè ìóõòîð ìàúìóðèÿòëàð ìàçêóð îç÷èëèêëàðíèíã ýµòè¸æëàðèíè óíóìëèðî³ ³îíäèðèø ìà³ñàäèäà ³àòîð âàçèôàëàðíè ´ç çèììàñèãà îëèøè ìóìêèí.

● Ìàçêóð ìàúìóðèÿòëàð ´çèãà îëóâ÷è âàçèôàëàðãà áîøëàí²è÷ òàúëèì, ìàäàíèÿò, îç÷èëèêëàð òèëèäàí ôîéäàëàíèø, àòðîô-ìóµèò ìóµîôàçàñè, ìàµàëëèé ðåæàëàøòèðèø, òàáèèé áîéëèêëàðíè ´çëàøòèðèø, è³òèñîäèé òàðà³³è¸ò, ìàµàëëèé µó³ó³-òàðòèáîò, óé- æîé òàúìèíîòè, ñî²ëè³íè ñà³ëàø âà áîø³à èæòèìîèé õèçìàòëàð êèðàäè.

● Ìàðêàçèé âà ìèíòà³àâèé µîêèìèÿò áèëàí ³´øìà âàçèôàëàðãà ñîëè³³à òîðòèø, àäëèÿ, òóðèçì âà òðàíñïîðòíè ðèâîæëàíòèðèø ìàñàëàëàðè êèðàäè.

21) Ìàµàëëèé, ìèíòà³àâèé âà ìóõòîð ìàúìóðèÿòëàð áàð÷à øàõñëàð, æóìëàäàí ´ç µîêèìèÿòè îñòèäàãè µóäóääà èñòè³îìàò ³èëóâ÷è áàð÷à îç÷èëèêëàðíèíã èíñîí µó³ó³ëàðèíè µóðìàò ³èëèøè âà òàúìèíëàøè ëîçèì.

12  Ëóíä òàâñèÿëàðè

IV. ÊÀÔÎËÀÒËÀÐ

À. Êîíñòèòóöèÿâèé âà µó³ó³èé êàôîëàòëàð

22) ¤ç-´çèíè áîø³àðóâ òóçèëìàëàðè ³îíóíãà ìóâîôè³ æîðèé ýòèëèøè âà îääèé ³îíóí÷èëèê ñèíãàðè ´çãàðòèðèëìàñëèãè ëîçèì. £àðîð ÷è³àðèøäà îç÷èëèêëàð èøòèðîêèíè ðà²áàòëàíòèðèø ó÷óí òóçèëìàëàð ³îíóí ¸êè áîø³à òåãèøëè âîñèòàëàð îð³àëè æîðèé ýòèëèøè ëîçèì.

● Êîíñòèòóöèÿ ìîääàëàðèãà áèíîàí æîðèé ýòèëãàí òóçèëìàëàð ³àáóë ³èëèíèøè âà ´çãàðòèðèëèøè ó÷óí îäàòäà ïàðëàìåíò ¸êè ñàéëîâ÷èëàð ðîçèëèãè á´éè÷à þ³îðèðî³ òàëàáëàð ³´éèëàäè.

● £îíóí÷èëèêêà áèíîàí æîðèé ýòèëãàí ´ç-´çèíè áîø³àðóâ òóçèëìàëàðèíè ´çãàðòèðèø ê´ïèí÷à ³îíóí÷èëèê îðãàíè, ìóõòîð îðãàíëàð ¸êè ìèëëèé îç÷èëèêëàðíèíã âàêèëëèê îðãàíëàðè ó÷äàí èêêèñèäàí êàì á´ëìàãàí îâîçëàðèíè òàëàá ³èëàäè.

● ¤ç-´çèíè áîø³àðóâ òóçèëìàëàðè âà ³àðîð ÷è³àðèøäà îç÷èëèêëàð èøòèðîêè òóçèëìàëàðèíèíã äàâðèé òàµëèëè, òàæðèáà âà ´çãàðãàí øàðîèòíè ýúòèáîðãà îëãàí µîëäà ìàçêóð òóçèëìàëàðíè ´çãàðòèðèøãà ýµòè¸æ òó²èëãàíëèãèíè àíè³ëàøãà ¸ðäàì áåðèøè ìóìêèí.

23) Èøòèðîêíèíã ÿíãè øàêëëàðèíè ñèíàø âà ðèâîæëàíòèðèøãà èìêîí áåðóâ÷è ìóâà³³àò ¸êè áîñ³è÷ëè òóçèëìàëàðäàí ôîéäàëàíèø èìêîíèÿòè µàì ´ðãàíèá ÷è³èëèøè ìóìêèí. Áó òóçèëìàëàð ³îíóí÷èëèê ¸êè íîðàñìèé âîñèòàëàð áèëàí áåëãèëàíãàí âà³ò äàâîìèäà æîðèé ýòèëèøè, µàìäà ìà³ñàäãà ýðèøèëãàíèãà ê´ðà óçàéòèðèëèøè, ´çãàðòèðèëèøè ¸êè òóãàòèëèøè ìóìêèí.

B. ¥ó³ó³èé ìóµîôàçà

24) Ìèëëèé îç÷èëèêëàðíèíã èæòèìîèé-ñè¸ñèé µà¸òäà ñàìàðàëè èøòèðîêè ìîæàðîëàð îëäèíè îëèø âà áàµñëàðíèíã å÷èìè á´éè÷à ìàñëàµàò êàíàëëàðèíè âà çàðóð µîëëàðäà àä-õîê ¸êè ìó³îáèë ìåõàíèçìëàðíè òàëàá ³èëàäè. Áóíäàé óñëóáëàðãà:

13  1999 éèë ñåíòÿáðü

● ìîæàðîëàðíè ñóä îð³àëè µàë ýòèëèøè, æóìëàäàí ³îíóí÷èëèê ¸êè ìàúìóðèé ³àðîðëàð óñòèäàí ñóäãà ìóðîæààò ýòèø. Áó âîñèòà äàâëàòäà ìóñòà³èë, µàììàáîï âà õîëèñ ñóä µîêèìèÿòè á´ëèøèíè òàëàá ýòàäè.

● áàµñëàðíè µàë ýòèøíèíã ³´øèì÷à òóçèëìàëàðè, æóìëàäàí, ìóçîêàðàëàð, äàëèë ³èäèðóâ, âîñèòà÷èëèê, àðáèòðëèê, ìèëëèé îç÷èëèêëàð ó÷óí îìáóäñìàí âà äàâëàò áîø³àðóâè ìàñàëàëàðè á´éè÷à øèêîÿòëàðíè ³àáóë ³èëèø âà ê´ðèá ÷è³èøãà ³îäèð ìàõñóñ êîìèññèÿëàð.

14  Ëóíä òàâñèÿëàðè

ÌÈËËÈÉ ÎÇ×ÈËÈÊËÀÐÍÈÍà ÈÆÒÈÌÎÈÉ-ÑȨÑÈÉ ¥À¨ÒÄÀ ÑÀÌÀÐÀËÈ ÈØÒÈÐÎÊÈ Á´ÉÈ×À ËÓÍÄ ÒÀÂÑÈßËÀÐÈÃÀ ÈÇÎ¥ËÀÐ

I. ÓÌÓÌÈÉ ÒÀÌÎÉÈËËÀÐ

1) Áèðëàøãàí Ìèëëàòëàð Òàøêèëîòè Íèçîìè (³óéèäà ÁÌÒ Íèçîìè) cèíãàðè ÅÕ¥Ê/ÅÕ¥Ò òàúñèñ µóææàòëàðè èíñîí µó³ó³ëàðè, æóìëàäàí îç÷èëèêëàðãà ìàíñóá èíñîíëàð µó³ó³ëàðèíè µóðìàò ³èëóâ÷è òåíã µó³ó³ëè ñóâåðåí Äàâëàòëàð îðàñèäà ä´ñòîíà âà µàìêîðëèê àëî³àëàðèíè ðèâîæëàíòèðèø îð³àëè õàë³àðî òèí÷ëèê âà õàâôñèçëèêíè ñà³ëàø âà ìóñòàµêàìëàøãà èíòèëàäè. Äàðµà³è³àò, òàðèõ ãóâîµëèãèãà ê´ðà èíñîí µó³ó³ëàðè, æóìëàäàí îç÷èëèêëàð µó³ó³ëàðèíè µóðìàò ³èëìàñëèê äàâëàòäàãè è÷êè áàð³àðîðëèêíè åìèðàäè âà äàâëàòëàð ´ðòàñèäàãè ìóíîñàáàòëàðãà ñàëáèé òàúñèð ³èëèøè, øó òóôàéëè õàë³àðî òèí÷ëèê âà õàâôñèçëèêêà õàâô òó²äèðèøè ìóìêèí.

1975 éèëãè Õåëüñèíêè ßêóíèé Àêòèíèíã 7-òàìîéèëèäàí áîøëàá, ÅÕ¥Ò ³àòíàø÷è-äàâëàòëàðè ìèëëèé îç÷èëèêëàðãà ìàíñóá øàõñëàðíèíã ³îíóíèé ìàíôààòëàðèíè µóðìàò ³èëèø âà òèí÷ëèê µàìäà áàð³àðîðëèêíè ñà³ëàø îðàñèäàãè óçâèé áî²ëè³ëèêêà óð²ó áåðèøàäè. Áó áî²ëè³ëèê êåéèíãè àñîñèé µóææàòëàðäà, ìàñàëàí, 1983 éèëãè Ìàäðèä ßêóíèé ¥óææàòè (15-òàìîéèë), 1989 éèëãè Âåíà ßêóíèé ¥óææàòè (18 âà 19-òàìîéèëëàð) âà 1990 éèëãè ßíãè Åâðîïà ó÷óí Ïàðèæ Õàðòèÿñè, êåéèíãè Ñàììèò µóææàòëàðèãà ³´øèì÷à ñèôàòèäà, ìàñàëàí, 1992 éèëãè Õåëüñèíêè ¥óææàòè (4- ³èñì, 24-áàíä) âà 1996 éèëãè Ëèññàáîí µóææàòèäà (1-³èñì, 2-áàíä, 21-àñðäà Åâðîïà ó÷óí Óìóìèé âà Êåíã³àìðîâëè õàâôñèçëèê ìîäåëè á´éè÷à Ëèññàáîí äåêëàðàöèÿñè) ´ç àêñèíè òîïãàí. ÁÌÒ äàðàæàñèäà îç÷èëèêëàð µó³ó³ëàðèíè µèìîÿñè âà òàðà³³è¸òè µàìäà òèí÷ëèê âà áàð³àðîðëèêíè ñà³ëàø îðàñèäàãè àëî³à 1992 éèëãè ÁÌÒíèíã Ìèëëèé, Ýòíèê, Äèíèé ¸êè Ëèñîíèé Îç÷èëèêëàð Äåêëàðàöèÿñè (³óéèäà ÁÌÒ Îç÷èëèêëàð á´éè÷à Äåêëàðàöèÿñè) ìó³àääèìàñèäà àëîµèäà ³àéä ýòèëãàí. Áóíäàí òàø³àðè, ßíãè Åâðîïà ó÷óí Ïàðèæ Õàðòèÿñè ³àáóë ³èëèá, øó òàðè³à

15  1999 éèë ñåíòÿáðü

áàð÷à ÅÕ¥Ò ³àòíàø÷è äàâëàòëàðè äåìîêðàòèê áîø³àðóâ òàìîéèëëàðèãà ñîäè³ëèãèíè èçµîð ýòèøäè.

Îç÷èëèêëàðãà ìàíñóá øàõñëàðíèíã èíñîí µó³ó³ëàðèäàí òåíã ôîéäàëàíèøè ó÷óí µàð òîìîíëàìà èìêîíèÿòëàð ÿðàòèëèøè óëàðíèíã ³àðîð ÷è³àðèø æàðà¸íëàðèäà, àéíè³ñà ´çëàðèãà òåãèøëè ³àðîðëàð ³àáóë ³èëèíèøèäà ñàìàðàëè èøòèðîê ýòèøëàðèíè íàçàðäà òóòàäè. Âàçèÿòëàð òóðëè õèëëèãè âà îäàòèé äåìîêðàòèê æàðà¸íëàð îç÷èëèêëàð ýµòè¸æëàðè âà èíòèëèøëàðè ó÷óí åòàðëè á´ëñà µàì, òàæðèáà ê´ïèí÷à îç÷èëèêëàðíèíã ³àðîð ÷è³àðèøäà ñàìàðàëè èøòèðîêèíè ðà²áàòëàíòèðèø ó÷óí ìàõñóñ ÷îðàëàð çàðóðëèãèíè ê´ðñàòìî³äà. £óéèäàãè õàë³àðî ñòàíäàðòëàð Äàâëàòëàðíè øóíäàé âàçèÿòëàðäà ÷îðà ê´ðèøãà ìàæáóð ³èëàäè: 1990 éèëãè Èíñîíèé Ìåçîí á´éè÷à Êîïåíãàãåí ó÷ðàøóâè ¥óææàòè 35-áàíäèãà áèíîàí (³óéèäà Êîïåíãàãåí ¥óææàòè), ÅÕ¥Ò ³àòíàø÷è-äàâëàòëàðè «ìèëëèé îç÷èëèêëàðãà ìàíñóá øàõñëàðíèíã äàâëàò èøëàðèäà, æóìëàäàí ìàçêóð îç÷èëèêëàð ´çèãà õîñëèãè µèìîÿñè âà òàðà³³è¸òè èøëàðèäà ñàìàðàëè èøòèðîêè», 1992 éèëãè ÁÌÒ Îç÷èëèêëàð á´éè÷à Äåêëàðàöèÿñè 2-ìîääàñè, 2- âà 3-áàíäëàðèãà áèíîàí «îç÷èëèêëàðãà ìàíñóá øàõñëàð [...] èæòèìîèé-ñè¸ñèé µà¸òäà» âà «ìèëëèé âà òåãèøëè µîëëàðäà ìèíòà³àâèé äàðàæàäà ´çëàðè îèä á´ëãàí îç÷èëèêëàðãà äîèð ¸êè óëàð ÿøîâ÷è ìèíòà³àëàðäà ñàìàðàëè èøòèðîê ýòèø µó³ó³èãà ýãà», Åâðîïà Êåíãàøè 1994 éèëãè Ìèëëèé îç÷èëèêëàð µèìîÿñè á´éè÷à Àñîñèé Êîíâåíöèÿ 15-ìîääàñèãà áèíîàí (³óéèäà Àñîñèé Êîíâåíöèÿñè) Äàâëàòëàð «ìèëëèé îç÷èëèêëàðãà ìàíñóá øàõñëàð ìàäàíèé, èæòèìîèé âà è³òèñîäèé µà¸òäà âà àéíè³ñà óëàðãà äîèð äàâëàò èøëàðèäà ñàìàðàëè èøòèðîêè ó÷óí çàðóð øàðîèòíè» ÿðàòèøãà èíòèëàäè».

Ñàìàðàëè èøòèðîê ó÷óí èìêîíèÿòëàð ÿðàòèëèøè áóíäàé èøòèðîê èõòè¸ðèé á´ëèøèíè íàçàðäà òóòàäè. Èæòèìîèé- ñè¸ñèé èíòåãðàöèÿ îñòèäàãè ìàúíî Àñîñèé Êîíâåíöèÿíèíã 5-ìîääàñèãà ê´ðà ç´ðëèê áèëàí àññèìèëÿöèÿ ³èëèøäàí ôàð³ëèäèð. Ôà³àòãèíà èõòè¸ðèé æàðà¸íëàð îð³àëè îç÷èëèêëàðãà ìàíñóá øàõñëàðíèíã ³îíóíèé µó³ó³ëàðèíèíã µèìîÿñè òèí÷ æàðà¸í á´ëèá, äàâëàò ñè¸ñàòè âà ³îíóí÷èëèãèíè øàêëëàíòèðèøíèíã ýíã àôçàë íàòèæàëàðèíè áåðèøè ìóìêèí. Áóíäàé èøòèðîêèé æàðà¸íëàð áóòóí àµîëèíèíã ìàíôààòëàðèãà ìóâîôè³ëèãè áèëàí èæîáèé

16  Ëóíä òàâñèÿëàðè

áîø³àðóâ ìà³ñàäëàðèãà õèçìàò ³èëàäè, ÿúíè óëàðíè äàâëàò µà¸òèíèíã áàð÷à òîìèðëàðèãà ñèíãäèðèá, äàâëàò ÿõëèòëèãèíè ìóñòàµêàìëàéäè. Îç÷èëèêëàðíèíã èæòèìîèé-ñè¸ñèé µà¸òäà ñàìàðàëè èøòèðîêèãà îèä õàë³àðî ìåúåðëàðäà ÁÌÒ, ÅÕ¥Ò ¸êè Åâðîïà Êåíãàøè ìà³ñàä âà òàìîéèëëàðèãà, æóìëàäàí Äàâëàòëàð ñóâåðåí òåíãëèãè, µóäóäèé á´ëèíìàñëèãè âà ñè¸ñèé ìóñòà³èëëèãè òàìîéèëèãà çèä ôàîëèÿò óìóìàí þðèòìàñëèãè ³àéä ýòèëãàí (³àðàíã: Êîïåíãàãåí ¥óææàòè 37-áàíäè, ÁÌÒ Îç÷èëèêëàð á´éè÷à Äåêëàðàöèÿñè 8- ìîääàñè 4-áàíäè âà Àñîñèé Êîíâåíöèÿ ìó³àääèìàñè).

2) 1992 éèëãè Õåëüñèíêè ¥óææàòè 6-³èñìè 25-áàíäè ðóµèäà, áó òàâñèÿëàð òåãèøëè ìàæáóðèÿòëàðíè ò´ëäèðàäè âà ÅÕ¥Ò ³àòíàø÷è-äàâëàòëàðèãà «óëàð ÅÕ¥Ê ìàæáóðèÿòëàðè, æóìëàäàí ìèëëèé îç÷èëèêëàðíèíã ýòíèê, ìàäàíèé, ëèñîíèé âà äèíèé ´çèãà õîñëèãèíè ìóµîôàçà ³èëèø âà ðèâîæëàíòèðèø ó÷óí êåíãðî³ èìêîíèÿòëàð áåðàäè».

ÁÌÒ Íèçîìè 1-ìîääàñè 3-áàíäèãà ê´ðà òàøêèëîòíèíã ìà³ñàäëàðèäàí áèðè «è³òèñîäèé, èæòèìîèé, ìàäàíèé ¸êè èíñîíïàðâàð õóñóñèÿòäàãè õàë³àðî ìóàììîëàð å÷èìè âà èíñîí µó³ó³ëàðè µàìäà áàð÷à ó÷óí èð³è, æèíñè, òèëè ¸êè äèíèäàí ³àòúè íàçàð àñîñèé ýðêèíëèêëàðãà µóðìàòíè øàêëëàíòèðèø âà ðà²áàòëàíòèðèøäèð», âà Íèçîì 55-ìîääàñè (ñ) áàíäèäà áó «èíñîí µó³ó³ëàðè âà èð³è, æèíñè, òèëè ¸êè äèíèäàí ³àòúè íàçàð àñîñèé ýðêèíëèêëàðãà ðèîÿ âà µóðìàò ³èëèøíè ³´ëëàøäèð» äåá àíè³ëèê êèðèòèëàäè. Íèçîì èíñîí µó³ó³ëàðè áèëàí õàë³àðî òèí÷ëèê âà õàâôñèçëèê îðàñèäàãè áî²ëè³ëèêêà àñîñëàíàäè; èíñîí ³àäð-³èììàòèíèíã àµàìèÿòè µà³èäà ÿíà 1948 éèëãè Óìóìæàµîí Èíñîí ¥ó³ó³ëàðè Äåêëàðàöèÿñè 1-ìîääàñèäà âà 1966 éèëãè Ôó³àðîëèê âà Ñè¸ñèé ¥ó³ó³ëàð т´²рисидаги Õàë³àðî Øàðòíîìà, ȳòèñîäèé, Èæòèìîèé âà Ìàäàíèé ¥ó³ó³ëàð µà³èäàãè Õàë³àðî Øàðòíîìà âà 1965 éèëãè Èð³èé Êàìñèòèøíèíã Áàð÷à Øàêëëàðèíè Òóãàòèø ò´²ðèñèäàãè Õàë³àðî Êîíâåíöèÿ ìó³àääèìàëàðèäà àéòèëãàí. Áóíäàé ³àäð-³èììàò áàð÷à èíñîíëàðäà áàááàðàâàð çîµèðäèð µàìäà òåíã âà àæðàëìàñ µó³ó³ëàð áèëàí é´ëäîøäèð.

Òåíã ³àäð-³èììàò âà àæðàëìàñ µó³ó³ëàð ²îÿñèäàí äåÿðëè áàð÷à õàë³àðî èíñîí µó³ó³ëàðè µóææàòëàðè, æóìëàäàí Óìóìæàµîí Èíñîí ¥ó³ó³ëàðè Äåêëàðàöèÿñè 2-ìîääàñè,

17  1999 éèë ñåíòÿáðü

Ôó³àðîëèê âà Ñè¸ñèé ¥ó³ó³ëàð ò´²ðèñèäàãè Õàë³àðî Øàðòíîìà 2- âà 26-ìîääàëàðè, ȳòèñîäèé, Èæòèìîèé âà Ìàäàíèé ¥ó³ó³ëàð ò´²ðèñèäàãè Õàë³àðî Øàðòíîìà 2- ìîääàñèäà èôîäàëàíãàí êàìñèòìàñëèê òàìîéèëè êåëèá ÷è³àäè. Èð³èé Êàìñèòèøíèíã Áàð÷à Øàêëëàðèíè Òóãàòèø ò´²ðèñèäàãè Õàë³àðî Êîíâåíöèÿ 1-ìîääàñèäà µàì «êåëèá ÷è³èø, ìèëëèé ¸êè ýòíèê êåëèá ÷è³èø»ãà ê´ðà êàìñèòèøíèíã òà³è³ëàíèøèíè àíè³ èôîäàíëàãàí. 1950 éèëãè Åâðîïà Èíñîí ¥ó³ó³ëàðè âà Àñîñèé Ýðêèíëèêëàð Êîíâåíöèÿñè 14-ìîääàñèäà (³óéèäà «Åâðîïà Èíñîí ¥ó³ó³ëàðè Êîíâåíöèÿñè») êîíâåíöèÿäà êàôîëàòëàíãàí µó³ó³ëàð âà ýðêèíëèêëàðãà òààëëó³ëè æèµàòëàðäà êàìñèòìàñëèê òàìîéèëèíè «ìèëëèé ¸êè èæòèìîèé êåëèá ÷è³èø ¸êè ìèëëèé îç÷èëèê áèëàí àëî³àäîðëèãè» ÿ³³îë ³àéä ýòèëàäè. Äàðµà³è³àò, ÅÕ¥Ò àêñàðèÿò £àòíàø÷è äàâëàòëàðè êîíñòèòóöèÿëàðè ìàçêóð òàìîéèëëàð âà òóøóí÷àëàðíè ´çèäà æàìëàãàí.

Ìîäîìèêè, ìèëëèé îç÷èëèêëàðãà ìàíñóá øàõñëàð èæòèìîèé-ñè¸ñèé µà¸òäà ñàìàðàëè èøòèðîêêà µà³ëè ýêàí, Êîïåíãàãåí ¥óææàòè 31-áàíäè, Àñîñèé Êîíâåíöèÿ 4- ìîääàñè, ÁÌÒ Îç÷èëèêëàð á´éè÷à Äåêëàðàöèÿñè 4-ìîääàñè 1-áàíäèãà áèíîàí óëàð ìàçêóð µó³ó³äàí êàìñèòèøñèç ôîéäàëàíèøãà µà³ëè. Ëåêèí, Àñîñèé Êîíâåíöèÿíèíã 4- ìîääàñè 2-áàíäèãà áèíîàí òåíã ³àäð-³èììàò òóøóí÷àñè êàìñèòèøíè èíêîðäàí çè¸äðî³ á´ëèá, «ìèëëèé îç÷èëèêêà âà àµîëèíèíã ê´ï÷èëèê ³èñìèãà ìàíñóá øàõñëàð îðàñèäà ò´ëè³ âà ñàìàðàëè òåíãëèê» á´ëèøè, áóíèíã ó÷óí Äàâëàòëàð «..çàðóð µîëëàðäà ..ìèëëèé îç÷èëèêëàðãà ìàíñóá øàõñëàðíèíã àëîµèäà øàðîèòèíè ýúòèáîðãà îëãàí µîëäà.. ñè¸ñèé µà¸òíèíã áàð÷à æàáµàëàðèäà òåãèøëè ÷îðàëàð ê´ðèøè ëîçèìëèãèíè» áåëãèëàéäè.

Òàâñèÿäàãè èíñîí µó³ó³ëàðèãà µóðìàò âà ôó³àðîëèê æàìèÿòè òàðà³³è¸òè îðàñèäàãè áî²ëè³ëèê «ñàìàðàëè ñè¸ñèé äåìîêðàòèÿãà» ÷à³èðè³íè òàêðîðëàéäè âà Åâðîïà Èíñîí ¥ó³ó³ëàðè Êîíâåíöèÿñè Ìó³àääèìàñèãà áèíîàí áó äåìîêðàòèÿ áóòóí äóí¸äàãè àäîëàò âà òèí÷ëèêíè òàúìèíëàø áèëàí óçâèé áî²ëè³. ÅÕ¥Ò £àòíàø÷è-äàâëàòëàðè ßíãè Åâðîïà ó÷óí Ïàðèæ Õàðòèÿñèäà äåìîêðàòèê áîø³àðóâ, æóìëàäàí èíñîí µó³ó³ëàðè ó÷óí µóðìàò ôàðîâîíëèê àñîñè ýêàíëèãèíè òàñäè³ëàøàäè.

18  Ëóíä òàâñèÿëàðè

3) Ìèëëèé îç÷èëèêëàðíèíã èæòèìîèé-ñè¸ñèé µà¸òäà ñàìàðàëè èøòèðîêèíè òàúìèíëàø ó÷óí ìàõñóñ èíñòèòóòëàð áîø³àëàð µèñîáèäàí æîðèé ýòèëìàñëèãè çàðóð. Áàð÷à èíñîí µó³ó³ëàðèãà ò´ëè³ âà µàììà âà³òäà, æóìëàäàí äàâëàò òîìîíèäàí òåãèøëè âàêîëàò áåðèëãàí ìóàññàñàëàð òîìîíèäàí ðèîÿ ³èëèíèøè ëîçèì. Êîïåíãàãåí ¥óææàòèíèíã 33- áàíäèãà áèíîàí, ìèëëèé îç÷èëèêëàðãà ìàíñóá øàõñëàðíèíã ´çèãà õîñëèãèíè µèìîÿ ³èëèø ÷îðàëàðèíè ê´ðà¸òãàíäà, £àòíàø÷è äàâëàòëàð «Áàð÷à ìàçêóð ÷îðàëàð òåãèøëè £àòíàø÷è äàâëàòíèíã áîø³à ôó³àðîëàðèãà íèñáàòàí òåíãëèê âà êàìñèòìàñëèê òàìîéèëëàðèãà ìóâîôè³ á´ëèøè ëîçèì». Êîïåíãàãåí ¥óææàòèíèíã 38-áàíäèäà ÅÕ¥Ò «£àòíàø÷è äàâëàòëàð ìèëëèé îç÷èëèêëàðãà ìàíñóá øàõñëàð µó³ó³ëàðè ìóµîôàçàñè âà ðèâîæëàíèøäà ´ç µàðàêàòëàðèíè ìàâæóä èíñîí µó³ó³ëàðè êîíâåíöèÿëàðè âà áîø³à õàë³àðî µóææàòëàðãà ìóâîôè³ îëèá áîðèøàäè». Àñîñèé Êîíâåíöèÿ 20- ìîääàñèäà øóíäàé ³îèäà ìàâæóä: «ìàçêóð Àñîñèé Êîíâåíöèÿäà èôîäàëàíãàí òàìîéèëëàðäàí êåëèá ÷è³óâ÷è µó³ó³ âà ýðêèíëèêëàð àìàëè¸òèäà, µàð áèð ìèëëèé îç÷èëèêêà ìàíñóá øàõñ ìèëëèé ³îíóí÷èëèê âà áîø³àëàð, àéíè³ñà ê´ï÷èëèê âà áîø³à îç÷èëèêëàðãà ìàíñóá øàõñëàðíèíã µó³ó³ëàðèíè µóðìàòëàøè ëîçèì». Áó àéíè³ñà µóäóäèé ìàúíîäà «îç÷èëèêëàð îðàñèäàãè îç÷èëèêëàð» ìàñàëàñèãà ³àðàòèëãàí (16 âà 21 òàâñèÿëàðãà ³àðàíã). Áóíãà à¸ëëàð èíñîí µó³ó³ëàðè, æóìëàäàí 1979 éèëãè À¸ëëàð Êàìñèòèëèøèíèíã Áàð÷à Øàêëëàðèíè Òóãàòèø ò´²ðèñèäàãè Êîíâåíöèÿ 7-ìîääàñèãà áèíîàí «ìàìëàêàòíèíã ñè¸ñèé âà èæòèìîèé-ñè¸ñèé µà¸òèäà» êàìñèòèøäàí ýðêèíëèê µàì êèðèòèø çàðóð.

4) Ìèëëèé îç÷èëèêëàðãà ìàíñóá øàõñëàð ´çèãà õîñëèãè òàìîéèëè áèð íå÷à íåãèç ìàæáóðèÿòëàðãà àñîñëàíãàí. Êîïåíãàãåí ¥óææàòèíèíã 32-áàíäè «Ìèëëèé îç÷èëèêêà ìàíñóáëèê èíñîííèíã øàõñèé òàíëîâè âà áóíäàé òàíëîâ µå÷ ³àíäàé ³èñèëèøãà îëèá êåëìàéäè». Àñîñèé Êîíâåíöèÿ 3- ìîääàñè 1-áàíäèãà ê´ðà «Ìèëëèé îç÷èëèêêà ìàíñóá µàð áèð øàõñ øóíäàé ìóîìàëà ³èëèíèø ¸êè ³èëèíìàñëèãèíè òàíëàø èõòè¸ðèãà ýãà âà áóíäàé òàíëîâ âà òàíëîâãà äîèð µó³ó³ëàð àìàëè¸òè µå÷ ³àíäàé íîõóø î³èáàòëàðãà îëèá êåëìàéäè». ÁÌÒ Îç÷èëèêëàð á´éè÷à Äåêëàðàöèÿñè 3-ìîääàñè 2- áàíäèäà áóíäàé «îç÷èëèêêà ìàíñóá áèðîð øàõñ ìàçêóð Äåêëàðàöèÿäà áåëãèëàíãàí µó³ó³ëàðäàí ôîéäàëàíèø ¸êè

19  1999 éèë ñåíòÿáðü

ôîéäàëàíìàñëèê íàòèæàñèäà» êàìñèòèøãà äó÷îð á´ëèøèãà é´ë ³´éèëìàñëèãè ëîçèì.

Øàõñíèíã ´çèíè-´çè áåëãèëàø ýðêèíëèãè øàõñèé ìóñòà³èëëèê âà îçîäëèêêà µóðìàò ó÷óí çàðóðäèð. Èíñîí íàôà³àò øàõñèé µà¸ò, áàëêè èæòèìîèé-ñè¸ñèé µà¸òäà µàì ´çëèãèíè òóðëè øàõñèÿòëàðäà èôîäàëàøè ìóìêèí. Äàðµà³è³àò, êèøèëàð µàðàêàò÷àíëèãè âà ²îÿëàð àëìàøóâè ´ñà¸òãàí î÷è³ æàìèÿòëàðäà ê´ï îäàìëàð ìîñ êåëóâ÷è, áèðãà ìàâæóä ¸êè ³àòëàìëè øàõñèÿòëàðãà (ïî²îíàëè ¸êè ïî²îíàñèç øàêëäà) ýãà á´ëèá, áó óëàðíèíã òóðëè èæòèìîèé õóñóñèÿòëàðèíè áèëäèðàäè. Àëáàòòà, øàõñèÿò íàôà³àò ýòíèê ãóðóµãà àñîñëàíãàí âà áèð æàìîà è÷èäà áèð õèë ýìàñ; óëàð òóðëè äàðàæàäàãè âà ê´ðèíèøäàãè àúçîëàðäàí èáîðàò á´ëèøè ìóìêèí. Àëîµèäà ìàñàëàëàðãà àëî³àäîð µîëäà, òóðëè øàõñèÿòëàð ê´ïðî³ ¸êè êàìðî³ àµàìèÿòëèðî³ á´ëèøè ìóìêèí. γèáàòäà, áèð êèøè, óíèíã ó÷óí øàõñèÿò âà øàðîèòèíèíã àµâîëèãà ³àðàá, ´çèíè òóðëè µîëëàðäà µàð õèë ìà³ñàäëàð áèëàí òóðëè÷à òàíèòèøè ìóìêèí. Ìàñàëàí, áàúçè äàâëàòëàðäà áèðîð øàõñ ñîëè³ äåêëàðàöèÿëàðèíè ò´ëäèðèø ó÷óí áèð òèëíè òàíëàøè âà àéíè âà³òäà ìàµàëëèé æàìîàäà ´çãà ìà³ñàäëàðãà ê´ðà ´çèíè áîø³à÷à òàíèòèøè ìóìêèí.

5) Äåìîêðàòèê æàìèÿòäà ³àðîð ÷è³àðèø òàðòèáè µàì ³àðîðëàðíèíã ìîµèÿòè áèëàí òåíã äàðàæàäà ìóµèì. Èæîáèé áîø³àðóâ õàë³ µîêèìèÿòè á´ëèá, õàë³ ìàíôààòëàðè ó÷óíëèãè ìàçêóð æàðà¸íëàðäà äîèìî òààëëó³ëè øàõñëàðíèíã µàì èøòèðîê ýòèøè, õàë³ íàçàðè âà µóêì ÷è³àðèøè ó÷óí îøêîðà, âà ³àðîð òààëëó³ëè á´ëãàí øàõñëàð îëäèäà ìàñúóë á´ëèøè øàðò. Ôà³àò øóíäàé òàðòèáîò æàìèÿò èøîí÷èíè óé²îòàäè âà î³ëàéäè. Ìàçêóð æàðà¸íëàðäàãè êåíã èøòèðîêêà êîíñóëüòàöèÿ, ñ´ðîâëàð, ðåôåðåíäóìëàð, ìóçîêàðàëàð âà áåâîñèòà òààëëó³ëè øàõñëàðíèíã àëîµèäà ðîçèëèãèíè îëèø îð³àëè åòèøèø ìóìêèí. Áóíäàé òàðòèáîò íàòèæàñèäà ³àáóë ³èëèíãàí ³àðîðëàðãà èõòè¸ðèé ðèîÿ ³èëèíàäè. Äàâëàò µîêèìèÿòè âà òààëëó³ëè æàìîàíèíã ³àðàøëàðè àí÷à ôàð³ ³èëãàí µîëëàðäà, ýíã ³îíè³àðëè å÷èìíè òîïèø ó÷óí ó÷èí÷è òàðàô õèçìàòëàðèäàí ôîéäàëàíèø òàêëèô ýòèëàäè.

Àëîµèäà ìèëëèé îç÷èëèêëàðãà íèñáàòàí Êîïåíãàãåí ¥óææàòèíèíã 33-áàíäè ÅÕ¥Ò ³àòíàø÷è äàâëàòëàðè çèììàñèãà «çàðóð ìàñëàµàò, æóìëàäàí, ìàçêóð îç÷èëèêëàð òàøêèëîòëàðè ¸êè óþøìàëàðè áèëàí ìóëî³îòäàí ñ´íã ´ç

20  Ëóíä òàâñèÿëàðè

µóäóäèäàãè ìèëëèé îç÷èëèêëàðíèíã ýòíèê, ìàäàíèé, ëèñîíèé âà äèíèé õóñóñèÿòëàðèíè ìóµîôàçàñè âà ìàçêóð õóñóñèÿòëàð ðàâíà³è ó÷óí øàðîèò ÿðàòèø» âàçèôàñèíè þêëàéäè. Õåëüñèíêè ¥óææàòè 6-á´ëèìè 26- áàíäèãà ê´ðà ÅÕ¥Ò ³àòíàø÷è äàâëàòëàðè ´çëàðèãà «ìèëëèé îç÷èëèê ìàñàëàëàðèíè èæîáèé òàðçäà, òèí÷ âîñèòàëàð âà ÅÕ¥Ê òàìîéèëëàðè âà ìàæáóðèÿòëàðè àñîñèäà áàð÷à òààëëó³ëè òîìîíëàð îðàñèäà ìóëî³îò îð³àëè µàë ³èëèø» ìàæáóðèÿòèíè îëèøãàí. «Áàð÷à òààëëó³ëè òîìîíëàð»ãà íèñáàòàí, Êîïåíãàãåí ¥óææàòè 30-áàíäèäà «íîäàâëàò òàøêèëîòëàð, ñè¸ñèé ïàðòèÿëàð, êàñàáà óþøìàëàðè, èíñîí µó³ó³ëàðè òàøêèëîòëàðè âà äèíèé òàøêèëîòëàð áà²ðèêåíãëèê, ìàäàíèé õèëìà-õèëëèêíè ðà²áàòëàíòèðèøè âà ìèëëèé îç÷èëèêëàðãà òààëëó³ëè ìàñàëàëàð å÷èìèäà ìóµèì àµàìèÿòãà ýãàëèãè» òàí îëèíàäè.

Êåíã èøòèðîêëè æàðà¸íëàð áà²ðèêåíãëèê ìóµèòèíè òàëàá ýòàäè. ¤çàðî µóðìàò âà òåíãëèêêà àñîñëàíãàí èæòèìîèé âà ñè¸ñèé ìóµèò ³îíóí áèëàí òàúìèíëàíèøè âà àµîëè èæòèìîèé àõëî³-îäîá ðóµèäà òàðáèÿëàíèøè ëîçèì. Áó é´ñèíäà îììàâèé àõáîðîò âîñèòàëàðèíèíã àëîµèäà ´ðíè áîð. Àñîñèé Êîíâåíöèÿíèíã 6-ìîääàñè 1-áàíäèäà «Òîìîíëàð áà²ðèêåíãëèê âà ìàäàíèÿòëàðàðî ìóëî³îò ðóµèíè ðà²áàòëàíòèðèøè âà ´ç µóäóäèäà ÿøîâ÷è áàð÷à øàõñëàðíèíã, óëàðíèíã ýòíèê, ìàäàíèé, ëèñîíèé ¸êè äèíèé õóñóñèÿòëàðèäàí ³àòúè íàçàð, ´çàðî µóðìàò, µàìæèµàòëèê âà µàìêîðëèêíè, àéíè³ñà òàúëèì, ìàäàíèÿò âà îììàâèé àõáîðîò âîñèòàëàðè ñîµàëàðèäà ðèâîæëàíòèðèø ó÷óí ñàìàðàëè ÷îðàëàð ê´ðèøè ëîçèì» äåá ê´çäà òóòèëãàí. Àéíè³ñà, äàâëàòëàð íóò³ëàðäà µà³îðàòëîâ÷è ¸êè åðãà óðóâ÷è íîìëàð âà àòàìàëàðíèíã èøëàòèëèøèíè ò´õòàòèø âà ñàëáèé ñòåðåîòèïëàðãà ³àðøè ÷îðàëàð ê´ðèøè ëîçèì. Ýíã ìàú³óëè, òààëëó³ëè æàìîà âàêèëëàðè áóíäàé ìóàììîëàðíèíã å÷èìèãà ³àðàòèëãàí ÷îðàëàðíè áåëãèëàø âà èøëàá ÷è³èøäà èøòèðîê ýòèøè ëîçèì.

II. £ÀÐÎÐ ×È£ÀÐÈØÄÀ ÈØÒÈÐÎÊ

À. Ìàðêàçèé µîêèìèÿò äàðàæàñèäàãè òóçèëìàëàð

6) Êîïåíãàãåí ¥óææàòèíèíã 35-áàíäè àñîñèäà, 1991 éèëãè Ìèëëèé îç÷èëèêëàð á´éè÷à ÅÕ¥À ìóòàõàññèñëàðè Æåíåâà

21  1999 éèë ñåíòÿáðü

ó÷ðàøóâè µèñîáîòè 3-³èñìè 1-áàíäèäà «ìèëëèé îç÷èëèêëàð àµâîëèãà òààëëó³ëè ìàñàëàëàð ´ç ìàìëàêàòëàðèäà ìóµîêàìà ³èëèíãàíäà, óëàð áó æàðà¸íäà ñàìàðàëè èøòèðîê ýòèøãà èìêîíèÿò áåðèëèøè ëîçèì ... [âà] ìèëëèé îç÷èëèêëàðãà ìàíñóá øàõñëàð ¸êè óëàð âàêèëëàðèíèíã ³àðîð ÷è³àðèø ¸êè ìàñëàµàò îðãàíëàðèäà [áóíäàé] äåìîêðàòèê èøòèðîêè äàâëàò èøëàðèäà ñàìàðàëè èøòèðîêíèíã ìóµèì òàðêèáèé ³èñìèäèð» äåá ³àéä ýòèëãàí. Õåëüñèíêè ¥óææàòèíèíã 6-³èñìè 24-áàíäè ÅÕ¥Ò ³àòíàø÷è äàâëàòëàðè çèììàñèãà «ìèëëèé îç÷èëèêëàðãà ìàíñóá øàõñëàð, ÿêêà òàðòèáäà ¸êè áîø³àëàð áèëàí áèðãàëèêäà ´ç èíñîí µó³ó³ëàðè âà ýðêèíëèêëàðèíè, æóìëàäàí, µàð áèð äàâëàòíèíã äåìîêðàòèê ³àðîð ÷è³àðèø òàðòèá-³îèäàëàðèãà áèíîàí ´ç ìàìëàêàòèíèíã ñè¸ñèé, è³òèñîäèé, èæòèìîèé âà ìàäàíèé µà¸òèäà ³àòíàøèøè, æóìëàäàí ìèëëèé, ìèíòà³àâèé âà ìàµàëëèé äàðàæàäà ³àðîð ÷è³àðóâ÷è âà ìàñëàµàò îðãàíëàðèäà äåìîêðàòèê èøòèðîêèíè, øó ³àòîðè ñè¸ñèé ïàðòèÿ âà óþøìàëàð îð³àëè, ýðêèí àìàëè¸òèíè òàúìèíëàøäà ´ç µàðàêàòëàðèíè ôàîëëàøòèðèø» ìàæáóðèÿòèíè þêëàãàí.

Èøòèðîêíèíã ìîµèÿòè, àñëèäà, ³àðîð ÷è³àðèø æàðà¸íëàðèãà ñàëìî³ëè µèññà ³´øèø âà óøáó µàðàêàò î³èáàòëàðè ó÷óí ìàñúóëèÿòäàí èáîðàò. Èæîáèé áîø³àðóâ òóøóí÷àñè îääèé ìàæîðèòàð - ê´ï÷èëèê ôèêðèãà àñîñëàíãàí ³àðîð ÷è³àðèø äîèìî ìà³áóë á´ëàâåðìàñëèãè øàðòèíè ´ç è÷èãà îëàäè. Äàâëàò òóçèëìàñè íó³òàè íàçàðèäàí, ³àðîð ÷è³àðèø æàðà¸íëàðè èìêîí ³àäàð òààëëó³ëè øàõñëàðãà áî²ëè³ëèãè âà ìàñúóëëèãèíè òàúìèíëàø ìà³ñàäèäà äàâëàò âà óíèíã òàðêèáèé ³èñìëàðè äàðàæàñèäà íîìàðêàçëàøòèðèëèøíèíã òóðëè øàêëëàðè µàì ìà³ñàäãà ìóâîôè³ á´ëèøè ìóìêèí. Áó òóðëè é´ëëàð áèëàí óíèòàð äàâëàò ¸êè ôåäåðàöèÿ âà êîíôåäåðàöèÿ òèçèìëàðèäà àìàëãà îøèðèëèøè ìóìêèí. £àðîð ÷è³àðóâ÷è îðãàíëàðäà îç÷èëèêëàð âàêèëëèãè àæðàòèëãàí ´ðèíëàð (êâîòà, ìàíñàáäà ê´òàðèëèø ¸êè áîø³à ÷îðàëàð) îð³àëè âà èøòèðîêíèíã áîø³à øàêëëàðè òåãèøëè ³´ìèòàëàðäà àæðàòèëãàí àúçîëèê, îâîç µó³ó³è ¸êè µó³ó³èñèç, îð³àëè òàúìèíëàíèøè ìóìêèí. Èæðîèé, ñóä, ìàúìóðèé âà áîø³à îðãàíëàðäà èøòèðîêêà ´õøàø âîñèòàëàð, ðàñìèé òàëàá ¸êè îäàòèé àìàëè¸ò á´ëàäèìè, áèëàí ýðèøèø ìóìêèí. Îç÷èëèêëàð ýµòè¸æëàðèíè ³îíäèðèø ó÷óí ìàõñóñ îðãàíëàð òóçèëèøè ìóìêèí. Îç÷èëèêëàð áàð÷à µó³ó³ëàðè àìàëè¸òè ó÷óí äàâëàò

22  Ëóíä òàâñèÿëàðè

õèçìàòèäà ìàõñóñ ÷îðàëàð ê´ðèëèá, æóìëàäàí Õàë³àðî Èð³èé Êàìñèòèøíèíã Áàð÷à Øàêëëàðèíè Òóãàòèø Êîíâåíöèÿñè 5-(ñ) ìîääàñèãà áèíîàí «äàâëàò õèçìàòèäàí ôîéäàëàíèøäà òåíã èìêîíèÿòëàð» òàúìèíëàíèøè ëîçèì.

B. Ñàéëîâëàð

7) Ýðêèí, îäèëîíà âà äàâðèé ñàéëîâëàðãà àñîñëàíãàí âàêèëëèê µóêóìàòè çàìîíàâèé äåìîêðàòèÿ óñòóíèäèð. Óìóìæàµîí Èíñîí ¥ó³ó³ëàðè Äåêëàðàöèÿñè 21-ìîääàñè 3-áàíäèãà áèíîàí, óñòóâîð ìà³ñàä «Õàë³ èðîäàñè äàâëàò µîêèìèÿòèíèíã àñîñèäèð». Óøáó àñîñèé ñòàíäàðò óìóìæàµîí âà Åâðîïà øàðòíîìàëàðèäà, æóìëàäàí Ôó³àðîëèê âà Ñè¸ñèé ¥ó³ó³ëàð á´éè÷à Õàë³àðî Øàðòíîìà 25-ìîääàñè âà Åâðîïà Èíñîí ¥ó³ó³ëàðè Êîíâåíöèÿñè áèðèí÷è ³´øèì÷à Ïðîòîêîëè 3-ìîääàñèäà èôîäàëàíãàí. ÅÕ¥Ò ³àòíàø÷è äàâëàòëàðè ó÷óí Êîïåíãàãåí ¥óææàòè 5- âà 6-áàíäëàðè «áàð÷à èíñîíëàðíèíã àæðàëìàñ µó³ó³ëàðè âà ³àäð-³èììàòè ò´ëè³ èôîäàëàíèøè ó÷óí çàðóð àäîëàò óíñóðëàðèäàí áèðè» «äàâðèé âà µà³³îíèé ñàéëîâëàð îð³àëè ýðêèí âà îäèëîíà èôîäàëàíãàí õàë³ èðîäàñè áóòóí äàâëàò µîêèìèÿòè âà ³îíóíèéëèãè ïîéäåâîðèäèð».

Äàâëàòëàð ìàçêóð ìàæáóðèÿòëàð èæðîñè òàíëîâèäà àí÷à ýðêèíëèêêà ýãà á´ëñà µàì, óëàðíè êàìñèòèøñèç àìàëãà îøèðèøè âà èëîæè áîðè÷à âàêèëëèêíèíã þ³îðè äàðàæàñèãà èíòèëèøè ëîçèì. Äàðµà³è³àò, ÁÌÒ Èíñîí ¥ó³ó³ëàðè £´ìèòàñè 25-ðà³àìëè Óìóìèé Øàðµèíèíã 12-áàíäè ìîääàñèäà (1996 éèë 57-ñåññèÿ) «Ôèêð èôîäàëàø, éè²èëèø âà óþøèø ýðêèíëèêëàðè îâîç µó³ó³èíèíã ñàìàðàëè àìàëè¸òè àæðàëìàñ øàðòëàðèäèð âà ò´ëè³ µèìîÿëàíãàí á´ëèøè øàðò. [...] Ñàéëîâ µà³èäàãè àõáîðîò âà ìàòåðèàëëàð îç÷èëèêëàð òèëèäà íàøð ýòèëèøè ëîçèì». Áóíäàí òàø³àðè, 25-ðà³àìëè Óìóìèé Øàðµíèíã 5-áàíäèäà èçîµëàíèøè÷à, «Äàâëàò èøëàðè ñè¸ñèé µîêèìèÿòíèíã àìàëè¸òèãà àëî³àäîð êåíã òóøóí÷à âà àéíè³ñà ³îíóí÷èëèê, èæðîèé, âà ìàúìóðèé µîêèìèÿò àìàëè¸òèãà òààëëó³ëèäèð. Áó ³îèäà äàâëàò áîø³àðóâèíèíã áàð÷à æèµàòëàðèíè, øóíèíãäåê õàë³àðî, ìèëëèé, ìèíòà³àâèé âà ìàµàëëèé äàðàæàäàãè ñè¸ñàòíè øàêëëàíòèðèø âà àìàëãà îøèðèøíè ´ç è÷èãà îëàäè».

¥å÷ áèð ñàéëîâ òèçèìè òóðëè ³àðàøëàð âà ìàíôààòëàð íó³òàè íàçàðèäàí áåòàðàô ýìàñëèãè ñàáàáëè, äàâëàòëàð óëàð

23  1999 éèë ñåíòÿáðü

øàðîèòèäà ýíã ñàìàðàëè âàêèëëèê µîêèìèÿòèãà îëèá êåëóâ÷è òèçèìíè æîðèé ýòèøè ëîçèì. Áó øàðò àéíè³ñà ìèëëèé îç÷èëèêëàðãà ìàíñóá øàõñëàð ó÷óí ìóµèìäèð, àêñ µîëäà óëàð åòàðëè âàêèëëèêêà ýãà á´ëìàñëèãè ìóìêèí.

8) Àñëèäà äåìîêðàòèê äàâëàòëàð, òèí÷ëèêïàðâàðëèê âà áîø³àëàð µó³ó³ëàðèíè øàðòè áèëàí ´ç ôó³àðîëàðè ñè¸ñèé óþøèøëàðèãà àðàëàøìàñëèãè ëîçèì. Èíäàëëîäà, áó ³àòîð õàë³àðî µóææàòëàðäà, æóìëàäàí: Óìóìæàµîí Èíñîí ¥ó³ó³ëàðè Äåêëàðàöèÿñè 20-ìîääàñè; Ôó³àðîëèê âà Ñè¸ñèé ¥ó³ó³ëàð ò´²ðèñèäàãè Õàë³àðî Øàðòíîìà 22- ìîääàñè; Åâðîïà Èíñîí ¥ó³ó³ëàðè Êîíâåíöèÿñè 11- ìîääàñè; âà Êîïåíãàãåí ¥óææàòè 6-áàíäèäà áåëãèëàá ´òèëãàíèäåê, óþøèø ýðêèíëèãè ìàñàëàñèäèð. Ìèëëèé îç÷èëèêëàðãà ìàíñóá øàõñëàð ó÷óí óþøèø µó³ó³è Êîïåíãàãåí ¥óææàòè 32.6-áàíä âà Àñîñèé Êîíâåíöèÿñè 7- ìîääàñèäà àëîµèäà êàôîëàòëàá ´òèëãàí. Õåëüñèíêè ¥óææàòè 6-³èñìè 24-áàíäè ÅÕ¥Ò ³àòíàø÷è äàâëàòëàðèäàí «ìèëëèé îç÷èëèêëàðãà ìàíñóá øàõñëàð ÿêêà òàðòèá ¸êè áîø³àëàð áèëàí ãóðóµäà èíñîí µó³ó³ëàðè âà ýðêèíëèêëàðèíè, æóìëàäàí ´ç ìàìëàêàòëàðè ñè¸ñèé […] µà¸òèäà ò´ëè³ […] èøòèðîê ýòèø.. æóìëàäàí ñè¸ñèé ïàðòèÿ [...] ¸êè óþøìàëàð îð³àëè.. ýðêèí ôîéäàëàíèøëàðèíè òàúìèíëàøíè òàëàá ³èëàäè».

Òåíã µó³ó³ëèëèê âà êàìñèòèëìàñëèê òàìîéèëèãà ò´ëè³ ðèîÿ ³èëèíèøè, ýòíèê àñîñäà òóçèëóâ÷è ñè¸ñèé ïàðòèÿãà á´ëãàí ñóáúåêòèâ âà îáúåêòèâ ýµòè¸æ âà òàëàáíè êàìàéòèðñà ¸êè é´³îòñà-äà, áàúçè âàçèÿòëàðäà áóíäàé ýòíèê æàìîà ïàðòèÿëàðè óëàðíèíã àëîµèäà ìàíôààòëàðèíèíã ñàìàðàëè èôîäàëàíèøè âà èøòèðîêè ó÷óí ÿãîíà óìèä á´ëèøè ìóìêèí. Àëáàòòà, ïàðòèÿëàð áîø³à÷à àñîñäà, ÿúíè ìèíòà³àâèé ìàíôààòëàð àñîñèäà òàøêèë ýòèëèøè ìóìêèí. Ýíã àôçàëè, ïàðòèÿëàð òàðêèáè î÷è³ á´ëèá, òîð ýòíèê äîèðàëàð ÷åãàðàñèäàí ÷è³èøè ëîçèì; ÿúíè åòàê÷è ïàðòèÿëàð ýòíèê ïàðòèÿëàðãà ýµòè¸æ ¸êè òàëàá òó²èëìàñëèãè ó÷óí îç÷èëèêëàð âàêèëëàðèíè ´ç ³àòîðëàðèãà îëèøãà èíòèëèøè ëîçèì. Áó æèµàòäàí ñàéëîâ òèçèìèíèíã òàíëîâè ìóµèì á´ëèøè ìóìêèí. ¥àð ³àíäàé µîëàòäà µàì, áèðîð ñè¸ñèé ïàðòèÿ ¸êè óþøìà èð³èé íàôðàò ³´ç²àøè ìóìêèí ýìàñ âà áó Ôó³àðîëèê âà Ñè¸ñèé ¥ó³ó³ëàð ò´²ðèñèäàги Õàë³àðî Øàðòíîìà 20-ìîääàñè âà Èð³èé Êàìñèòèøíèíã Áàð÷à

24  Ëóíä òàâñèÿëàðè

Øàêëëàðèíè Òóãàòèø ò´²ðèñèäàãè Õàë³àðî Êîíâåíöèÿñè 4-ìîääàñèäà òà³è³ëàíãàí.

9) Ñàéëîâ òèçèìè ³îíóí÷èëèê ìàæëèñè, áîø³à îðãàí âà ìóàññàñàëàð µàìäà àëîµèäà ìàíñàáäîð øàõñëàðíèíã ñàéëîâèãà èìêîí áåðèøè ìóìêèí. Áèð ìàíäàòëèê îêðóãëàð îç÷èëèêëàð ó÷óí åòàðëè âàêèëëèê áåðñà µàì, îêðóãëàðíèíã òóçèëèøè âà îç÷èëèê æàìîàëàðèíèíã æîéëàøèøèãà ³àðàá, ìóòàíîñèá âàêèëëèê ìàçêóð îç÷èëèê âàêèëëèãèíè êàôîëàòëàøãà ¸ðäàì áåðèøè ìóìêèí. Ìóòàíîñèá âàêèëëèêíèíã òóðëè øàêëëàðè ÅÕ¥Ò ³àòíàø÷è äàâëàòëàðèäà ³´ëëàíèëàäè, æóìëàäàí «ïðåôåðåíöèÿ -ìàú³óë îâîç», ÿúíè ñàéëîâ÷èëàð íîìçîäëàðíè òàíëîâãà ê´ðà ð´éõàòãà òóøèðèøàäè; «î÷è³ ð´éõàò» òèçèìè ³´ëëàíèëãàíäà ñàéëîâ÷èëàð ïàðòèÿ ð´éõàòèäàí ìàú³óë íîìçîäíè òàíëàøè ¸êè ïàðòèÿ ó÷óí îâîç áåðèøè ìóìêèí; «àðàëàø ñàéëîâ òèçèìèäà»-ñàéëîâ÷èëàð òóðëè ïàðòèÿëàð îðàñèäàí áèòòàäàí ê´ïðî³ íîìçîäãà îâîç áåðèøè ìóìêèí; âà «êóìóëÿöèÿ» óñëóáèäà, ÿúíè ñàéëîâ÷èëàð ìàú³óë ê´ðãàí íîìçîäãà áèòòàäàí ê´ïðî³ îâîç áåðèøè ìóìêèí. Ôîèç ÷åêëîâëàðè áàëàíäëèê æèµàòèäàí îç÷èëèêëàð âàêèëëèãèãà ò´ñ³èëèê ³èëìàñëèãè ëîçèì.

10) Ñàéëîâ îêðóãëàðè ÷åãàðàëàðèíè áåëãèëàøäà ìèëëèé îç÷èëèêëàðíèíã ýµòè¸æ âà ìàíôààòëàðè óëàðíèíã ³àðîð ÷è³àðóâ÷è îðãàíëàðäà âàêèëëèãèíè òàúìèíëàø ó÷óí ýúòèáîðãà îëèíèøè ëîçèì. «Òåíãëèê» òóøóí÷àñèãà ê´ðà òàíëàíãàí óñëóá áèëàí µå÷ êèì êàìñèòèëìàñëèãè âà µàììàíèíã ýµòè¸æ âà ìàíôààòëàðèãà îäèëîíà ýúòèáîð ³àðàòèëèøè ëîçèì. Ýíã àôçàëè, áîø³à ìàñàëàëàð ³àòîðè îç÷èëèêëàð µó³ó³ëàðè µàì òàúìèíëàíèøè ó÷óí, ÷åãàðàëàð ìóñòà³èë âà õîëèñ îðãàí òîìîíèäàí òîðòèëèøè ëîçèì. Áó ê´ïèí÷à ÅÕ¥Ò ³àòíàø÷è äàâëàòëàðèäà äîèìèé ïðîôåññèîíàë ñàéëîâ êîìèññèÿëàðè îð³àëè àìàëãà îøèðèëàäè.

¥àð ³àíäàé µîëàòäà µàì Äàâëàòëàð îç÷èëèêëàð âàêèëëèãèíè êàìàéòèðèø ¸êè é´³îòèø ìà³ñàäèäà ñàéëîâ îêðóãè ÷åãàðàëàðèíè ´çãàðòèðìàñëèãè ¸êè áîø³à é´ë áèëàí îêðóãäàãè àµîëè íèñáàòëàðèíè ´çãàðòèðìàñëèãè ëîçèì. Áó Àñîñèé Êîíâåíöèÿ 16-ìîääàñèäà î÷è³-îéäèí òà³è³ëàíãàí âà Ìàµàëëèé ¤ç-´çèíè Áîø³àðóâ ¥îêèìèÿòëàðè ò´²ðèñèäà Åâðîïà Õàðòèÿñè 5-ìîääàñè «Ìàµàëëèé µîêèìèÿò ÷åãàðàëàðè òåãèøëè ìàµàëëèé æàìîàëàðè áèëàí

25  1999 éèë ñåíòÿáðü

ìàñëàµàòñèç ´çãàðòèðèëìàéäè âà ³îíóí ðóõñàò áåðñà, ðåôåðåíäóì é´ëè áèëàí µàë ýòèëàäè» (µóäóäèé òóçèëìàëàð á´éè÷à 19-òàâñèÿãà ³àðàíã).

Ñ. Ìèíòà³àâèé âà ìàµàëëèé äàðàæàäàãè òóçèëìàëàð

11) Ìàçêóð Òàâñèÿ ìàðêàçèé µóêóìàòäàí ³óéèäàãè áàð÷à µîêèìèÿò äàðàæàëàðèãà (ìàñàëàí, ïðîâèíöèÿëàð, âèëîÿòëàð, òóìàíëàð, ïðåôåêòóðàëàð, ìóíèöèïàëèòåòëàð, øàµàð âà øàµàð÷àëàð, óíèòàð äàâëàò áèð ³èñìè ¸êè ôåäåðàòèâ äàâëàò òàðêèáèé ³èñìëàðè, æóìëàäàí ìóõòîð âèëîÿòëàð âà áîø³à µîêèìèÿòëàðãà) òààëëó³ëèäèð. ¥àììà èíñîí µó³ó³ëàðèäàí áàðàâàð ôîéäàëàíèøè - ìàðêàçèé µóêóìàò äàðàæàñèäàãè µó³ó³ëàð ³óéè òóçèëìàëàðäà µàì ìàâæóä á´ëèøè äåìàêäèð. Ëåêèí, ìèíòà³àâèé âà ìàµàëëèé äàðàæàäàãè òóçèëìàëàðíè æîðèé ýòèøäà ³´ëëàíèëãàí ìåçîíëàð ìàðêàçèé µóêóìàò äàðàæàñèäàí ôàð³ëè á´ëèøè ëîçèì. Òóçèëìàëàð àñèììåòðèê òàðç çäà, òóðëè ýµòè¸æëàð âà èôîäàëàíãàí µîµèøëàðãà áèíîàí æîðèé ýòèëèøè ìóìêèí.

D. Êåíãàøóâ âà ìàñëàµàò ìóàññàñàëàðè

12) Õåëüñèíêè ¥óææàòè 6-á´ëèìè 24-áàíäè ÅÕ¥Ò ³àòíàø÷è äàâëàòëàðè çèììàñèãà «ìèëëèé îç÷èëèêëàðãà ìàíñóá øàõñëàð ÿêêà òàðòèáäà ¸êè áîø³àëàð áèëàí áèðãàëèêäà èíñîí µó³ó³ëàðè âà àñîñèé ýðêèíëèêëàðèíè, æóìëàäàí ´ç ìàìëàêàòëàðè [...] ñè¸ñèé µà¸òèäà ò´ëè³ èøòèðîê ýòèøè [..] õóñóñàí ìèëëèé, ìèíòà³àâèé âà ìàµàëëèé äàðàæàäàãè ìàñëàµàò îðãàíëàðèäà [...] äåìîêðàòèê òàðçäà èøòèðîêèíè òàúìèíëàøíè» òàëàá ³èëàäè. Áóíäàé îðãàíëàð äîèìèé ¸êè àä-õîê, ³îíóí÷èëèê ¸êè èæðîèé µîêèìèÿòíèíã áèð ³èñìè ¸êè óíèíã µóçóðèäà ¸õóä óëàðäàí ìóñòà³èë á´ëèøè ìóìêèí. Áèð íå÷à ÅÕ¥Ò ³àòíàø÷è äàâëàòëàðèäà ³îíóí÷èëèê µîêèìèÿòè ³îøèäà ³´ìèòàëàð, ìàñàëàí îç÷èëèêëàð èøòèðîêèäàãè äàâðà ñóµáàòëàðè ìàâæóä. Óëàð µîêèìèÿòíèíã áàð÷à äàðàæàëàðè, æóìëàäàí ´ç-´çèíè áîø³àðóâ òóçèëìàëàðèäà èøëàøãà µà³ëè âà èøëàøàäè µàì. Áó îðãàíëàð ñàìàðàëè á´ëèøè ó÷óí îç÷èëèê âàêèëëàðè âà ìàõñóñ òàæðèáàëè áîø³à âàêèëëàðäàí òàøêèë òîïèøè, åòàðëè çàõèðàëàð áèëàí òàúìèíëàíèøè âà ³àðîð ÷è³àðóâ÷èëàðíèíã æèääèé äè³³àòèãà ìîëèê á´ëèøè çàðóð. Ìàñëàµàò âà òàâñèÿëàð áåðèøäàí òàø³àðè, ìàçêóð îðãàíëàð ³àðîð ÷è³àðóâ÷èëàð áèëàí îç÷èëèê ãóðóµëàðè îðàñèäà

26  Ëóíä òàâñèÿëàðè

ôîéäàëè âîñèòà÷è ìóàññàñà á´ëèøè ìóìêèí. Óëàð µóêóìàò äàðàæàñèäà îç÷èëèê æàìîàëàðè îðàñèäà ÷îðàëàð ê´ðèøãà ÷îðëàøè ìóìêèí. Ìàçêóð îðãàíëàð ÿíà äàñòóðëàð èæðîñèãà îèä, æóìëàäàí òàúëèì ñîµàñèäà, òóðëè âàçèôàëàðíè áàæàðèøè ìóìêèí. £´øèì÷à òàðçäà ìàõñóñ ³´ìèòàëàð áàúçè îç÷èëèêëàð ó÷óí àëîµèäà àµàìèÿòãà ýãà á´ëèøè ìóìêèí, øó ñàáàáëè ìàçêóð ³´ìèòàëàðäà îç÷èëèêëàð âàêèëëàðè á´ëèøè ëîçèì.

13) Ìàçêóð îðãàíëàðäàí àìàëèé ôîéäàëàíèø èìêîíèÿòëàðè òóðëè÷àäèð. Ëåêèí áàð÷à µîëëàðäà èæîáèé áîø³àðóâ µóêóìàòäàí òóçèëãàí ìàñëàµàò âà êîíñóëüòàöèÿ îðãàíëàðè áèëàí øó²óëëàíèø ó÷óí ÷îðàëàð ê´ðèøè âà ýµòè¸æ òó²èëãàí ñàéèí óëàðíè µèññà ³´øèøãà ÷îðëàøè ëîçèì. Ìàçêóð îðãàíëàð âà óëàðíèíã àúçîëàðèãà µîêèìèÿòíèíã î÷è³ ìóíîñàáàòäà á´ëèøè âà µàìêîðîíà ¸íäàøóâè ýíã ìà³áóë ³àðîðëàð ³àáóë ³èëèíèøè âà æàìèÿòíèíã µîêèìèÿòãà èøîí÷è ìóñòàµêàìëàíèøèãà µèññà ³´øàäè.

III. ¤ç-´çèíè áîø³àðóâ

14) «¤ç-´çèíè áîø³àðóâ» òóøóí÷àñè æàìîà ´çèãà òààëëó³ëè ìàñàëàëàð å÷èìè óñòèäàí íàçîðàò âîñèòàñèíè àíãëàòàäè. «Áîø³àðóâ» àòàìàñè ìóòëà³ âàêîëàò ìàúíîñèíè àíãëàòìàéäè. Óíãà ÿíà ìàúìóðèé µîêèìèÿò, áîø³àðóâ âà ìàõñóñ ³îíóí÷èëèê µàìäà ñóä âàêîëàòëàðè êèðèøè ìóìêèí. Áóíãà äàâëàò ´ç âàêîëàòèíè ³èñìàí áåðèø, ôåäåðàöèÿ µîëàòèäà ýñà µîêèìèÿòíèíã àéðèì âàêîëàòëàðèíè òà³ñèìëàø îð³àëè àìàëãà îøèðèëàäè. ÅÕ¥Ò ³àòíàø÷è äàâëàòëàðèäà «´ç-´çèíè áîø³àðóâ» òóçèëìàëàðè ìóõòîðèÿò, ´ç-´çèíè âà ìàµàëëèé áîø³àðóâ äåá òóðëè íîìëàð áèëàí àòàëàäè. Áó µå÷ ³à÷îí µóäóäèé òóçèëìàëàð ó÷óí ýòíèê ìåçîííè áèëäèðìàéäè.

Êîïåíãàãåí ¥óææàòèíèíã 35-áàíäèãà ê´ðà, ÅÕ¥Ò ³àòíàø÷è äàâëàòëàðè «áàúçè ìèëëèé îç÷èëèêëàðíèíã ýòíèê, ìàäàíèé, ëèñîíèé, âà äèíèé ´çèãà õîñëèãèíè µèìîÿ ³èëèø âà êàìîë òîïòèðèø ó÷óí øàðîèò ÿðàòèø µàðàêàòëàðèíèíã âîñèòàëàðèäàí áèðè ìàçêóð îç÷èëèêëàðíèíã òàðèõèé âà µóäóäèé øàðîèòèäàí êåëèá ÷è³èá µàìäà òåãèøëè Äàâëàò ñè¸ñàòèãà ìóâîôè³ òåãèøëè ìàµàëëèé ¸êè ìóõòîð ìàúìóðèÿòëàðíè» òóçèø ÷îðàëàðè ³àéä ýòèëãàí. ÅÕ¥Ê ìèëëèé îç÷èëèêëàð á´éè÷à ìóòàõàññèñëàð ó÷ðàøóâè

27  1999 éèë ñåíòÿáðü

(Æåíåâà) µèñîáîòè 4-³èñìè 7-áàíäèäà «áàúçè [£àòíàø÷è äàâëàòëàð] òîìîíèäàí äåìîêðàòèê é´ñèíäàãè [...] ìàµàëëèé âà ìóõòîð ìàúìóðèÿòäà, æóìëàäàí µóäóäèé ìóõòîðèÿò, ýðêèí âà äàâðèé ñàéëîâëàðäà êîíñóëüòàöèÿ, ³îíóí÷èëèê âà èæðî; ìèëëèé îç÷èëèê òîìîíèäàí µóäóäèé ìóõòîðèÿò ³´ëëàíèëìàãàí µîëäà ´çèãà õîñëèãèãà òààëëó³ëè ìàñàëàëàðäà ´ç-´çèíè áîø³àðóâè; µîêèìèÿòíèíã íîìàðêàçëàøãàí ¸êè ìàµàëëèé øàêëëàðè; [...] ìèëëèé îç÷èëèêëàðãà ìàíñóá âà ´ç òàúëèì, ìàäàíèé âà äèíèé ìóàññàñàëàðè, òàøêèëîòëàðè âà óþøìàëàðè òóçèá, þðãèçìî³÷è á´ëãàí øàõñëàðãà ìîëèÿâèé âà òåõíèê ¸ðäàì ê´ðñàòèëèøèäà èæîáèé íàòèæàëàðãà ýðèøèëãàíè ³àéä ýòèëãàí[...]». Åâðîïà ¤ç-´çèíè Áîø³àðóâ Õàðòèÿñè ìó³àääèìàñèäà «äåìîêðàòèÿ òàìîéèëëàðè âà µîêèìèÿò íîìàðêàçëàøòèðèëèøè» «òóðëè Åâðîïà äàâëàòëàðèäà ìàµàëëèé ´ç-´çèíè áîø³àðóâíè µèìîÿëàø âà êó÷àéòèðèø»ãà µèññà ³´øèøèãà óð²ó áåðàäè. Áó æèµàòäàí Åâðîïà ¤ç-´çèíè Áîø³àðóâ Õàðòèÿñè 9-ìîääàñè ìàçêóð íîìàðêàçëàøãàí µîêèìèÿò ó÷óí åòàðëè ìîëèÿâèé çàõèðàëàð àæðàòèëèøè çàðóðëèãèíè áåëãàëàéäè.

15) Äàâëàò îðãàíëàðè áóòóí äàâëàòãà òààëëó³ëè ìóàéÿí ñîµàëàðäà ìàñúóëèÿòíè çèììàñèãà îëàð ýêàí, ó ìàðêàçèé µîêèìèÿò îð³àëè óëàðíèíã òàðòèáãà ñîëèíèøèíè òàúìèíëàøè ëîçèì. Áóíãà îäàòäà: äàâëàò µóäóäèé ÿõëèòëèãèíè òàúìèíëàø ó÷óí ìóäîôàà ìàñàëàëàðè; µàð³àëàé ìàðêàçèé µóêóìàò è³òèñîäèé æèµàòäàí ìèíòà³àëàð îðàñèäà ôàð³ëàðíè êàìàéòèðóâ÷è ìàêðîè³òèñîäèé ñè¸ñàò âà àíúàíàâèé äèïëîìàòèÿ ìàñàëàëàðè êèðàäè. Óìóììèëëèé ì賸ñäàãè áîø³à ìàñàëàëàð µàì ³àéñèäèð äàðàæàäà ìàðêàçèé µîêèìèÿò òîìîíèäàí òàðòèáãà ñîëèíèøè ëîçèì. Óøáó ñîµàëàðäàãè òàðòèáãà ñîëóâ, æóìëàäàí àëîµèäà µóäóäèé á´ëèíìàëàð ¸êè îç÷èëèêëàð èøòèðîêèäà (18-âà 20- òàâñèÿëàðãà ³àðàíã) àìàëãà îøèðèëèøè ìóìêèí. Øó áèëàí áèðãà òàðòèáãà ñîëóâ âàêîëàòëàðèíèíã áóíäàé á´ëèíèøè èíñîí µó³ó³ëàðè ìåúåðëàðèãà ìóâîôè³ á´ëèøè âà àìàëèé µàìäà ìóâîôè³ëàøòèðèëãàí µîëäà ³èëèíèøè ëîçèì.

¥óäóäèé ¸êè íîµóäóäèé ìóõòîðèÿò øàêëèäàí ³àòúè íàçàð, óìóìàí äàâëàò âà îç÷èëèêëàð ãóðóµëàðè ó÷óí àëîµèäà ìóµèì ÿíà áèð ñîµà òàúëèìäèð. ÞÍÅÑÊÎíèíã Òàúëèì ñîµàñèäà Êàìñèòèøãà £àðøè Êîíâåíöèÿñè 5-ìîääàñè 1- áàíäèäà óøáó ñîµàäà ³àíäàé òà³ñèìíè çàðóðëèãè áàòàôñèë àéòèá ´òèëãàí: «Ìàçêóð Êîíâåíöèÿãà àúçî äàâëàòëàð: [...]

28  Ëóíä òàâñèÿëàðè

(á) Îòà-îíàëàð âà òåãèøëè µîëëàðäà ³îíóíèé âàñèéëàð ´ç ôàðçàíäëàðè ó÷óí äàâëàò òàñàððóôèäàí òàø³àðè, ëåêèí âàêîëàòëè îðãàíëàð òîìîíèäàí òóçèëãàí ¸êè òàñäè³ëàíãàí ìèíèìàë òàúëèì òàëàáëàðèãà æàâîá áåðóâ÷è ìóàññàñàëàðíè òàíëàø ýðêèíëèãè âà èêêèí÷èäàí äàâëàò ³îíóí÷èëèãèäà áåëãèëàíãàí òàðòèá-³îèäàëàðãà ìîñ µîëäà ´ç ýúòè³îäëàðèãà áèíîàí ôàðçàíäëàðè ó÷óí äèíèé âà ìàúíàâèé òàðáèÿ áåðèø ýðêèíëèãè µóðìàòèíè òàúìèíëàø; áèðîð øàõñ ¸êè ãóðóµ ´ç ýúòè³îäèãà çèä äèíèé òàúëèì îëèøèãà ìàæáóð ³èëèíìàñëèãè ëîçèì;

(c) Ìèëëèé îç÷èëèêëàðíèíã ´ç òàúëèì ôàîëèÿòèíè îëèá áîðèø, æóìëàäàí ìàêòàáëàðíè þðãèçèø âà µàð áèð äàâëàò òàúëèì ñè¸ñàòèäàí êåëèá ÷è³³àí µîëäà, ´ç òèëèäàí ôîéäàëàíèø ¸êè ´³èòèø µó³ó³èíè òàí îëèø çàðóð, ëåêèí áó: (1) áó µó³ó³ àìàëãà îøèðèëèøè îç÷èëèêëàð àúçîëàðèíèíã áóòóí æàìîà òèëè âà ìàäàíèÿòèíè òóøóíèøèãà âà óëàð ôàîëèÿòèäà èøòèðîêèãà ò´ñè³ á´ëìàñëèãè ¸êè ìèëëèé ñóâåðåíèòåòãà çèä á´ëìàñëèãè ëîçèì; (2) Òàúëèì ñòàíäàðòëàðè âàêîëàòëè îðãàíëàð òîìîíèäàí áåëãèëàíãàí ¸êè òàñäè³ëàíãàí óìóìèé äàðàæàäàí ïàñò á´ëìàñëèãè; (3) áóíäàé ìàêòàáëàðäà ´³èø èõòè¸ðèé á´ëèøè äàðêîðëèãèíè ýúòèðîô ýòèøàäè».

16) Äåìîêðàòèê áîø³àðóâ òàìîéèëè Óìóìæàµîí Èíñîí ¥ó³ó³ëàðè Äåêëàðàöèÿñè 21-ìîääàñè; Ôó³àðîëèê âà Ñè¸ñèé ¥ó³ó³ëàð ò´²ðèñèäà Õàë³àðî Øàðòíîìà 25- ìîääàñè; Åâðîïà Èíñîí ¥ó³ó³ëàðè Êîíâåíöèÿñè 1- Ïðîòîêîëè 3- ìîääàñè âà ÅÕ¥Ò ñòàíäàðòëàðèäà èôîäàëàíãàíèäåê, áîø³àðóâíèíã áàð÷à äàðàæàëàðè âà îìèëëàðèäà ³´ëëàíèëàäè. ¤ç-´çèíè áîø³àðóâ ìóàññàñàëàðèãà ýµòè¸æ ¸êè µîµèø òó²èëñà, âà áàð÷à òîìîíèäàí óøáó µó³ó³ëàðäàí òåíã ôîéäàëàíèø óøáó ìóàññàñàëàðäà äåìîêðàòèÿ òàìîéèëãà ðèîÿ ³èëèíèøèíè òàëàá ýòàäè.

À. Íîµóäóäèé òóçèëìàëàð

17) Áó á´ëèì - ê´ïèí÷à «øàõñèé» ¸êè «ìàäàíèé ìóõòîðèÿò» äåá àòàëóâ÷è íîµóäóäèé ìóõòîðèÿòëàðãà áà²èøëàíãàí âà óëàð áóíäàé ãóðóµ æó²ðîôèé æèµàòäàí òàð³î³ æîéëàøãàí

29  1999 éèë ñåíòÿáðü

µîëëàðäà ìà³áóëäèð. Áóíäàé âàêîëàòëàð òà³ñèìëàíèøè, æóìëàäàí àëîµèäà ìàñàëà óñòèäàí íàçîðàò ´ðíàòèëèøè äàâëàò äàðàæàñèäà ¸êè µóäóäèé òóçèëìàëàð îð³àëè òàúìèíëàíèøè ìóìêèí. Áàð÷à µîëëàðäà èíñîí µó³ó³ëàðè ó÷óí µóðìàò òàúìèíëàíèøè çàðóð. Áóíäàí òàø³àðè, ìàçêóð òóçèëìàëàðíèíã ôàîëèÿòè ó÷óí åòàðëè ìîëèÿâèé çàõèðàëàð áèëàí òàúìèíëàíèøè âà êåíã èøòèðîêëè æàðà¸íëàð îð³àëè òóçèëèøè ëîçèì (5 òàâñèÿãà ³àðàíã).

18) Áó ìóìêèí á´ëãàí âàçèôàëàðíèíã ò´ëè³ ð´éõàòè ýìàñ. Ê´ï íàðñà âàçèÿòãà, æóìëàäàí îç÷èëèêëàð ýõòè¸æëàðè âà áèëäèðãàí õîµèøëàðèãà áî²ëè³. Òóðëè âàçèÿòëàðäà, òóðëè ìàñàëàëàð îç÷èëèêëàð ýúòèáîðèíè ê´ïðî³ ¸êè êàìðî³ òîðòàäè âà áó ñîµàäàãè ³àðîðëàð óëàðãà òóðëè äàðàæàäà òàúñèð ýòàäè. Áàúçè ñîµàëàðäà âàêîëàò òà³ñèìëàíèøè ìóìêèí. Îç÷èëèêëàð ó÷óí àëîµèäà ÿíà áèð íîçèê ìàñàëà, Àñîñèé Êîíâåíöèÿ 11 ìîääàñè,1-áàíäèäà áåëãèëàíãàíèäåê, âàêèëëèê ìóàññàñàëàðè âà àéðèì àúçîëàðíèíã ´ç íîìëàðèíè áåëãèëàø µó³ó³èäèð. Äèí ìàñàëàëàðèäà ýñà, Òàâñèÿ äàâëàò äèíèé ìóàññàñàëàðèãà áåðèëãàí âàêîëàòäàí (ìàñàëàí, äàâëàò ìà³îìè) òàø³àðè äèí ìàñàëàëàðèãà àðàëàøèøíè òàð²èá ³èëìàéäè. Áó Òàâñèÿäà îç÷èëèê ìóàññàñàëàðè îììàâèé àõáîðîò âîñèòàëàðèíè íàçîðàò ³èëèøè íàçàðäà òóòèëìàéäè, âàµîëàíêè Àñîñèé Êîíâåíöèÿ 9-ìîääàñè ,3-áàíäèãà ê´ðà îç÷èëèêëàðãà ìàíñóá øàõñëàð ´ç îììàâèé àõáîðîò âîñèòàëàðèíè òóçèø âà ôîéäàëàíèø èìêîíèÿòèãà ýãà á´ëèøè ëîçèì. Àëáàòòà, ìàäàíèÿòíèíã èæòèìîèé µèìîÿ, óé- æîé âà áîëà òàðáèÿñèãà òààëëó³ëè æèµàòëàðè ê´ï; äàâëàò óøáó ñîµàëàðäàãè áîø³àðóâäà îç÷èëèêëàð ìàíôààòëàðèíè ýúòèáîðãà îëèøè çàðóð.

B. ¥óäóäèé òóçèëìàëàð

19) Åâðîïà äàâëàòëàðèäà âàêîëàòíè òà³ñèìëàø âà ñóáñèäèàðëèê òàìîéèëèíè æîðèé ýòèøãà óìóìèé î³èì êóçàòèëìî³äàêè, ³àðîðëàð áåâîñèòà òààëëó³ëèëàðãà ÿ³èí òàðçäà âà èìêîíè áîðè÷à òààëëó³ëè øàõñëàðíèíã ´çëàðè òîìîíèäàí ÷è³àðèëìî³äà. Åâðîïà ¤ç-´çèíè Áîø³àðóâ Õàðòèÿñè 4(3)- ìîääàñè óøáó ìà³ñàäíè ³óéèäàãè÷à èôîäàëàéäè: «Äàâëàò âàçèôàëàðè óìóìàí ôó³àðîãà ýíã ÿ³èí µîêèìèÿò òîìîíèäàí àìàëãà îøèðèëèøè ëîçèì. Ìàæáóðèÿòëàðíèíã áîø³à îðãàíëàðãà þêëàíèøè âàçèôàíèíã ì賸ñè âà òàáèàòè µàìäà òåæàìêîðëèê âà ñàìàðàäîðëèê òàëàáëàðèãà ìóâîôè³ á´ëèøè

30  Ëóíä òàâñèÿëàðè

ëîçèì». ¥óäóäèé ´ç-´çèíè áîø³àðóâ äàâëàòëàð áèðëèãèíè ñà³ëàøãà ¸ðäàì áåðàäè âà îç÷èëèêëàðãà óëàðíèíã àµîëè îðàñèäàãè çè÷ëèãèíè µèñîáãà îëãàí µîëäà µóêóìàòäà ê´ïðî³ âàçèôàëàð áåðèø óëàðíèíã èøòèðîê âà ³àòíàøóâ äàðàæàñèíè îøèðàäè. Ôåäåðàöèÿëàð, óíèòàð äàâëàò ¸êè ôåäåðàöèÿ òàðêèáèäàãè àëîµèäà ìóõòîðèÿò îð³àëè óøáó ìà³ñàäãà ýðèøèø ìóìêèí. ßíà ³´øìà ìàúìóðèÿòëàð µàì ìàâæóä á´ëèøè ìóìêèí. 15-òàâñèÿäà àéòèëãàíèäåê, òóçèëìàëàð áóòóí äàâëàòäà áèð õèë á´ëèøè øàðò ýìàñ, ëåêèí èçµîð ýòèëãàí ýµòè¸æ âà õîµèøëàðãà ³àðàá ´çãàðèøè ìóìêèí.

20) Ìóõòîð µîêèìèÿòëàð ³îíóí÷èëèê, èæðî ¸êè ñóä µîêèìèÿòè äàðàæàñèäà ³àðîð ÷è³àðèø ó÷óí µà³è³èé âàêîëàòãà ýãà á´ëèøè ëîçèì. Äàâëàòäàãè âàêîëàòëàð ìàðêàçèé, ìèíòà³àâèé âà ìàµàëëèé µîêèìèÿòëàð îðàñèäà âà âàçèôàëàðãà ³àðàá µàì á´ëèíèøè ìóìêèí. Êîïåíãàãåí ¥óææàòèíèíã 35-áàíäè «´çèãà õîñ òàðèõèé âà µóäóäèé øàðîèòãà ìóâîôè³ òåãèøëè ìàµàëëèé ¸êè ìóõòîð ìàúìóðèÿòëàð»íè ñàíàá ´òàäè. Áó äàâëàò ì賸ñèäà áèð õèëëèê øàðò ýìàñëèãèíè àíãëàòàäè. Òàæðèáàãà ê´ðà, îäàòäà ìàðêàçèé µóêóìàò áàæàðãàí âàêîëàòëàð, æóìëàäàí ñóä (àñîñèé âà ïðîöåäóðà) âà àíúàíàâèé è³òèñîäè¸ò òàðìî³ëàðè áîø³àðóâèíè µàì òà³ñèìëàø ìóìêèí. ¥å÷ á´ëìàãàíäà, òààëëó³ëè àµîëè áó âàêîëàòëàðíèíã àìàëãà îøèðèëèøèäà ìóíòàçàì òàðçäà èøòèðîê ³èëèøè çàðóð. Øó áèëàí áèðãà, ìàðêàçèé µóêóìàò, áóòóí äàâëàòäà àäîëàò âà èìêîíèÿòëàð òåíãëèãèíè òàúìèíëàø ó÷óí ´ç âàêîëàòëàðèíè ñà³ëàá ³îëèøè ëîçèì.

21) Îç÷èëèêëàðíèíã ñàìàðàëèðî³ èøòèðîêèíè òàúìèíëàø ó÷óí µóäóäèé àñîñäà òîïøèðèëóâ÷è âàêîëàòëàðíè àìàëãà îøèðèøäà òåãèøëè îç÷èëèêëàðíèíã ìàíôààòëàðè ò´ëà-ò´êèñ ýúòèáîðãà îëèíèøè çàðóð. Ìàúìóðèé èæðîèÿ µîêèìèÿòè òåãèøëè µóäóäíèíã áàð÷à àµîëèñè îëäèäà ìàñúóë á´ëèøè ëîçèì. Áó øàðò Êîïåíãàãåí ¥óææàòè 5-ìîääàñè 2- áàíäèäàí êåëèá ÷è³àäè. Óíäà áàð÷à ÅÕ¥Ò ³àòíàø÷è äàâëàòëàðè áàð÷à äàðàæàäà âà µàììà øàõñëàð ó÷óí «´ç õàðàêòåðèãà ê´ðà âàêîëàòëè µîêèìèÿò øàêëèäà âà èæðîèÿ µîêèìèÿòè ³îíóí ÷è³àðóâ÷è îðãàí ¸êè ñàéëîâ÷èëàð îëäèäà ìàñúóë» áîø³àðóâ øàêëèíè òàúìèíëàøè çàðóð äåá ê´ðñàòèëãàí.

31  1999 éèë ñåíòÿáðü

IV. ÊÀÔÎËÀÒËÀÐ

À. Êîíñòèòóöèÿâèé âà µó³ó³èé êàôîëàòëàð

22) Áó á´ëèì òóçèëìàëàðíè ³îíóíäà «ìóñòàµêàìëàø» ìàñàëàñèíè ê´ðèá ÷è³àäè. Áàúçè µîëëàðäà áàòàôñèë µó³ó³èé òóçèëìàëàð êåðàêëè, áàúçè µîëëàðäà ýñà óìóìèé ðàìêàëàð åòàðëèäèð. 5-òàâñèÿäà àéòèëãàíèäåê, òóçèëìàëàð î÷è³ æàðà¸íëàð íàòèæàñè á´ëèøè ëîçèì. Ëåêèí òóçèëãàíäàí ñ´íã, òààëëó³ëè øàõñëàð, àéíè³ñà ìèëëèé îç÷èëèêëàðãà ìàíñóá øàõñëàð õàâôñèçëèãèíè òàúìèíëàø ìà³ñàäèäà áàð³àðîðëèê çàðóðäèð. Ìàµàëëèé ¤ç-´çèíè Áîø³àðóâ т´²рисида Åâðîïà Õàðòèÿñè 2-âà 4-ìîääàëàðè êîíñòèòóöèÿâèé òóçèëìàëàð ìàú³óëëèãèíè òàúêèäëàéäè. Áàð³àðîðëèê âà ³àéèø³î³ëèê îðàñèäà ìà³áóë ìóâîçàíàòãà ýðèøèø ó÷óí, ìóàéÿí äàâðëàð îðàñèäà ³àéòà ê´ðèá ÷è³èøíè áåëãèëàø âà àââàëäàí ´çãàðèø æàðà¸íèíè ñè¸ñèéëàøòèðìàñëèê âà ´çãàðòèðèø æàðà¸íèíè ðà³îáàòñèçðî³ ´òêàçèø ôîéäàäàí õîëè ýìàñ.

23) Ìàçêóð Òàâñèÿ 22-òàâñèÿäàí øó áèëàí ôàð³ ³èëàäèêè, ó ìàâæóä òóçèëìàëàðíè ´çãàðòèðèø øàðòëàðèíè áåëãèëàìàé, ÿíãè âà ³´ëëàíèëìàãàí òóçèëìàëàðíè ñèíàá ê´ðèøíè ðà²áàòëàíòèðàäè. Ìàñúóë ìóàññàñàëàð ìàðêàçèé µîêèìèÿò âà îç÷èëèêëàð âàêèëëàðè îðàñèäàãè òóðëè âàçèÿòëàð òóðëè÷à ¸íäàøèøè ìóìêèí. Áóíäàé ¸íäàøóâ, ÿêóíèé íàòèæàëàðíè îëèäíäàí áåëãèëàá ³´éìàéäè, øó ñàáàáëè ÿíãèëèêëàðíè ³àáóë ýòèø âà âà àìàëãà îøèðèø îð³àëè ôîéäàëè òàæðèáà ìàíáàè á´ëèøè ìóìêèí.

B. ¥ó³ó³èé ìóµîôàçà

24) Êîïåíãàãåí ¥óææàòè 30-áàíäèäà, ÅÕ¥Ò ³àòíàø÷è äàâëàòëàðè «ìèëëèé îç÷èëèêëàðãà äîèð ìàñàëàëàð ôà³àò ³îíóí óñòóâîðëèãèãà àñîñëàíãàí äåìîêðàòèê ñè¸ñèé ðàìêàëàðäà âà èøëà¸òãàí ìóñòà³èë ñóä µîêèìèÿòè áèëàí ³îíè³àðëè àìàëãà îøèðèëèøè ìóìêèíëèãèíè» òàí îëèøàäè. Ñàìàðàëè µó³ó³èé ìóµîôàçà âîñèòàëàðè Ôó³àðîëèê âà Ñè¸ñèé ¥ó³ó³ëàð ò´²ðèñèäà Õàë³àðî Øàðòíîìà 2- ìîääàñè 3-áàíäèäà âà «ñóä å÷èìè» Ìàµàëëèé ¤ç-´çèíè Áîø³àðóâ ò´²ðèñèäà Åâðîïà Õàðòèÿñè 11- ìîääàñèäà áåëãèëàíãàí.

32  Ëóíä òàâñèÿëàðè

Ñóä íàçîðàòè êîíñòèòóöèÿâèé ñóäëàð âà òåãèøëè èíñîí µó³ó³ëàðè îðãàíëàðè òîìîíèäàí àìàëãà îøèðèëèøè ìóìêèí. Ñóääàí òàø³àðè ìåõàíèçì âà ìóàññàëàð, ìàñàëàí ìèëëèé êîìèññèÿëàð, îìáóäñìàíëàð, ýòíèê ãóðóµëàð ¸êè «èð³èé» ìàñàëàëàð êåíãàøëàðè µàì, Êîïåíãàãåí ¥óææàòè 27-áàíäè, Èð³èé Êàìñèòèøíèíã Áàð÷à Øàêëëàðèíè Òóãàòèø ò´²ðèñèäà Õàë³àðî Êîíâåíöèÿ 14- ìîääàñè 2- áàíäè, âà 1993 éèëäà Æàµîí Èíñîí ¥ó³ó³ëàðè Àíæóìàíèäà ³àáóë ³èëèíãàí Âåíà Äåêëàðàöèÿñè âà ¥àðàêàòëàð Äàñòóðè 36-áàíäèãà ìóâîôè³ ìóµèì ´ðèí òóòèøè ìóìêèí.

33