Recommendations on Policing in Multi-Ethnic Societies

HCNM

Rekomandimet mbi ushtrimin e ligjit në shoqëritë multi-etnike

Shkurt 2006

Organizata për siguri dhe bashkëpunim në Europë Komisionerit të lartë për pakicat kombëtare Rekomandimet mbi ushtrimin e ligjit në shoqëritë multi-etnike

Shkurt 2006

Organizata për siguri dhe bashkëpunim në Europë Komisionerit të lartë për pakicat kombëtare Botuar dhe shpërndarë nga Komisioneri i lartë i OSBE-së për pakicat kombëtare (KLPK).

Mos ngurroni të kopjoni informacionet e kësaj broshure; parapëlqejmë t'i referoheni këtij burimi.

ISBN-10: 90-7598909-1 ISBN-13: 978-90-75989-09-0 © Komisioneri i lartë i OSBE-së për pakicat kombëtare 2006

Botimi shqip 2006

Shtypur në Hollandë

Botime në gjuhë të tjera mund të gjenden të shtypura dhe/ose në formë elektronike në adresën ( http://www.osce.org/hcnm/):

Anglisht Rusisht

Për informacione të mëtejshme, ju lutemi kontaktoni:

OSCE High Commissioner on National Minorities Prinsessegracht 22 2514 AP The Hague Tel: +31 (0)70 312 5500 Fax: +31 (0)70 636 5910 E-mail: hcnm@hcnm.org Website: www.osce.org/hcnm/  Rekomandimet mbi ushtrimin e ligjit në shoqëritë multi-etnike

HYRJE

Në vendimet e saj të Helsinkit në korrik të vitit 1992, Organizata për siguri dhe bashkëpunim në Europë (OSBE) krijoi postin e Komisionerit të lartë për pakicat kombëtare (KLPK) si "Instrument për parandalimin e konflikteve në fazën më të hershme". Ky mandat u krijua kryesisht si përgjigje e situatës në ish-Jugosllavi, për të cilën ekzistonte frika se mund të përsëritej gjetkë në Europë, e veçanërisht në vendet në tranzicion drejt demokracisë. Një gjë e tillë do të destabilizonte premtimin për paqe dhe prosperitet, të parashikuar në Kartën e Parisit për një Europë të re, të miratuar nga kryetarët e shteteve dhe të qeverive, në nëntor 1990.

Gjatë më shumë se dhjetë vitesh veprimtarie të dendur, KLPK ka identifikuar disa çështje dhe tema të përsëritura në lidhje me pakicat, të cilat janë bërë qendër vëmendjeje në një varg shtetesh në të cilat ka vepruar ai. Këto çështje përfshijnë arsimimin e pakicave dhe përdorimin e gjuhëve të tyre, që janë me rëndësi të posaçme për ruajtjen dhe zhvillimin e identitetit të personave që u përkasin pakicave kombëtare. Çështje të tjera me rëndësi janë pjesëmarrja efektive e pakicave kombëtare në qeverisjen e shteteve dhe përdorimi i gjuhëve të pakicave si mjet komunikimi në mediat elektronike. Për të siguruar zbatimin e përshtatshëm dhe koherent të të drejtave përkatëse të pakicave në rajonin e OSBE-së, KLPK ka ngarkuar katër grupe ekspertësh të njohur ndërkombëtarë, të përpunojnë katër grupe udhëzimesh mbi këto çështje të përsëritura: Rekomandimet e Hagës për të drejtat e arsimit të pakicave kombëtare (1996); Rekomandimet e Oslos mbi të drejtat gjuhësore të pakicave kombëtare (1998); Rekomandimet e Lund-it mbi Pjesëmarrjen reale të pakicave kombëtare në jetën publike (1999); dhe Udhëzimet mbi përdorimin e gjuhëve të pakicave në mediat elektronike (2003). Këto dokumenta kanë shërbyer si pika referimi për kreatorët e politikës dhe të ligjeve në shumicën e shteteve. Rekomandimet janë në dispozicion falas (në disa gjuhë), në zyrën e KLPK, si edhe në formë elektronike në adresën (www.osce.org/hcnm).

Çështja e ushtrimit të ligjit në shoqëritë multi-etnike është një ndër ato që kanë lindur në disa situata, ku ka qenë i involvuar edhe KLPK. Në një numër shtetesh, KLPK ka konstatuar mungesën e mekanizmave institucionale për mbështetjen e bashkëveprimit dhe bashkëpunimit midis policisë dhe personave që u përkasin pakicave kombëtare. Mungesa e trajnimit të duhur për të vepruar në një shoqëri multi-etnike, që shpesh është e kombinuar edhe me përbërjen mono-etnike të shërbimit policor dhe me praktikën diskriminuese, shpesh ka shkaktuar reagime negative te komunitetet e

1  Shkurt 2006

pakicave kombëtare, të cilat madje janë kthyer në katalizatorë konfliktesh. Ndryshe nga këto raste, në disa shtete të tjera, KLPK ka konstatuar se përpjekjet që bëhen për të përfshirë përfaqësues të komuniteteve në shërbimin policor, me qëllim të rritjes së komunikimit midis policisë dhe komuniteteve të pakicave kombëtare, kanë forcuar marrëdhëniet ndëretnike, por njëkohësisht kanë rritur edhe efektivitetin e punës së policisë.

Duke patur parasysh rolin e rendësishëm të policisë, KLPK u angazhu në procesin e analizimit të standardeve dhe praktikave ndërkombëtare në fushën e ushtrimit të ligjit. Për këtë qëllim, në konsultim me Njësitin e çështjeve strategjike policore në Sekretariatin e OSBE-së, KLPK ka caktuar për këshilltar të vet (Dr. Robin Oakley, këshilltar i pavarur dhe studiues shkencor nderi në Qendrën e studimeve për pakicat etnike, Royal Holloway - University of London) dhe ka formuar një grup ekspertësh me përvojë, ku përfshihen përfaqësues të organizatave të rëndësishme ndërkombëtare, oficerë të lartë policie, ekspertë të pavarur dhe aktorë jo qeveritarë me përvojë të veçantë në këtë fushë. Takimi i parë i ekspertëve u mbajt në dhjetor dhe në sajë të këtij procesi, u hartuan rekomandimet e mëposhtme për ushtrimin e ligjit në shoqëritë multi-etnike.

Ekspertët e pavarur ishin:

Z. Steve Bennett, Drejtor i edukimit dhe zhvillimit të policisë, Misioni i OSBE-së në Kosovë; znj. Ilze Brands Kehris, Drejtore, Qendra e të drejtave të njeriut dhe studimeve etnike në Letoni; dr. Anastasia Crickley, Kryetare, Qendra monitoruese europiane për racizëm dhe ksenofobi; z. Francesc Guillen, Shef i shtabit, zv/ministër i punëve të brendshme, Qeveria e Katalonias, Spanjë; Profesor Kristin Henrard, Departamenti i të drejtës ndërkombëtare dhe kushtetuese, Universiteti i Groningenit; dr. Gordan Kalajxhiev, anëtar i Bordit ekzekutiv, Komiteti i Helsinkit për të drejtat e njeriut në Maqedoni; dr. Jenő Kaltenbach, Komisioner parlamentar i Hungarisë për të drejtat e pakicave etnike dhe kombëtare; z. Michael Kellett, përfaqësues i Rrjetit të koordinatorëve të policisë dhe të drejtave të njeriut të Këshillit të Europës, Kryetar i Ekipit të rimëkëmbjes të pasurive rajonale të veriperëndimit, Mbretëria e Bashkuar; Dr Robin Oakley, këshilltar i pavarur; z. Stig Odorf, Njësiti i policisë, Sekretariati i përgjithshëm i Bashkimit Europian, Këshilli i Bashkimit Europian; z. Timothy Parsons, ekspert mbi krimet e urrejtjes, Programi i OSBE-ODIHR për tolerancën dhe mosdiskriminimin; z. Karl Pettersson, nëpunës i çështjeve policore, Njësiti i çështjeve strategjike të policisë, Sekretariati i OSBE-së; z. Ivan Shushkevich,

2  Rekomandimet mbi ushtrimin e ligjit në shoqëritë multi-etnike

kolonel policie (në pension), zv/drejtor i përgjithshëm, Klubi i shefave ushtarakë të Federatës Ruse; z. Chris Taylor, këshilltar i pavarur; z. Rinus Visser, Akademia policore e Hollandës.

Qëllimi i Rekomandimeve shoqëruese, siç janë ato të Hagës, Oslos, Lundit dhe Rekomandimeve mbi mediat, është inkurajimi dhe zbatimi i miratimit të shteteve lidhur me masat konkrete për zbutjen e tendosjeve, që kanë të bëjnë me pakicat kombëtare. Në këtë mënyrë, rekomandimet i shërbejnë qëllimit përfundimtar të KLPK-së, e ky është parandalimi i konflikteve. Rekomandimet hartohen në bazë të ushtrimit të ligjit ndaj "pakicave kombëtare" në "shoqëritë multi-etnike". Sipas mendimit të ekspertëve, termi "pakica kombëtare" përfshin një grup të gjerë pakicash, ku bëjnë pjesë pakicat fetare, gjuhësore, kulturore dhe etnike. Në parim, Rekomandimet janë të rëndësishme për të gjitha këto grupe. Po ashtu, duhet vënë në dukje se në Rekomandime, fjala "pakica" përdoret si shkurticë e përshtatshme për shprehjen "pjesëtarë të pakicave kombëtare".

Rekomandimet kanë për qëllim t'u japin shteteve udhëzime praktike mbi hartimin e politikave dhe ligjeve në përputhje me normat dhe standardet ndërkombëtare. Të mbështetura në përvojën ndërkombëtare dhe praktikat më të mira, ato mund të balancojnë dhe përmbushin nevojat dhe interesat e të gjitha shtresave të popullsisë, duke përfshirë edhe ato të personave që u takojnë pakicave kombëtare. Natyrisht, rekomandimet duhet të zbatohen duke patur parasysh gjendjen konkrete në secilin shtet. Ato duhet të përfshijnë faktorë të tillë siç janë procesi i reformave në polici dhe gjendja konkrete në terren.

Rekomandimet ndahen në gjashtë nënkapituj, të cilët përmbajnë njëzet e tre rekomandime të ndryshme, të ndara në bazë të parimeve të përgjithshme - punësimi dhe përfaqësimi; trajnimi dhe mbështetja profesionale; puna me komunitetet etnike; praktika operative; parandalimi dhe menaxhimi i konflikteve. Të gjitha udhëzimet duhen interpretuar në përputhje me Parimet e përgjithshme në pjesën I, të cilat kërkojnë nga shtetet hartimin e politikës dhe ligjeve mbi këtë sferë dhe dhënien e udhëzimeve përkatëse. Prej pjesës së II-të e deri në pjesën e VI-të, sugjerohen veprime konkrete për qeveritë, shërbimet policore dhe komunitetet e pakicave kombëtare. Sqarimi më i hollësishëm për çdo rekomandim ose udhëzim gjendet në Shënimin e bashkangjitur sqarues ku jepen referencat e standardeve përkatëse ndërkombëtare dhe shembujt e praktikës së suksesshme.

3  Shkurt 2006

Mesazhi kryesor i Rekomandimeve është se ushtrimi i suksesshëm i ligjit në shoqëritë multi-etnike varet nga vendosja e mirëbesimit të mbështetur me komunikimin e rregullt dhe bashkëpunimin praktik midis policisë dhe pakicave. Nga një marrëdhënie e tillë përfitojnë të gjitha palët. Pakicat përfitojnë nga ushtrimi i ligjit që merr parasysh shqetësimet e tyre dhe u përgjigjet më tepër kërkesave të tyre për mbrojtje personale dhe akses në drejtësi, kurse policia përfiton nga efikasiteti, meqenëse komunikimi dhe bashkëpunimi më i mirë janë kyç për ushtrimin e suksesshëm të ligjit në çdo komunitet. Shteti përfiton si nga integrimi i pakicave, ashtu edhe nga policia më efikase. Për shtetet që integrojnë pakicat dhe njëkohësisht zhvillojnë ushtrimin profesional të ligjit, Rekomandimet ofrojnë instrument praktik për të ecur përpara.

Shpresohet që Rekomandimet të shpërndahen dhe do të gjejnë përdorim të gjerë.

4  Rekomandimet mbi ushtrimin e ligjit në shoqëritë multi-etnike

REKOMANDIMET MBI USHTRIMIN E LIGJIT NË SHOQËRITËMULTI-ETNIKE

I. PARIMET E PËRGJITHSHME

1. Shtetet duhet të miratojnë politikë që njeh rëndësinë e ushtrimit të ligjit në marrëdhënet ndëretnike. Kjo politikë duhet të jetë pjesë e politikës dhe programeve më të gjera, për integrimin e pakicave në nivel kombëtar dhe lokal. Krahas kësaj, ajo duhet të koordinohet me numrin e madh të veprimeve për të inkurajuar profesionalizmin në ushtrimin e ligjit dhe policinë e orientuar drejt shërbimeve. Kjo politikë duhet të sigurojë ushtrimin e ligjit në pajtim me standardet ndërkombëtare të të drejtave të njeriut, duke përfshirë të drejtat e personave që u takojnë pakicave.

2. Shtetet duhet të sigurojnë që policia dhe publiku i gjerë, duke përfshirë edhe pakicat, të kuptojnë rolin e policisë në inkurajimin e marrëdhënieve të mira ndëretnike. Ato duhet të mundësojnë që policia të angazhohet me këtë detyrë dhe të jetë e pajisur për zbatimin e këtij roli. Udhëheqësit politikë dhe ata të policisë duhet publikisht ta mbështesin këtë rol, dhe të inkurajojnë mirëkuptimin dhe mbështetjen e publikut për policinë.

3. Autoritetet shtetërore dhe policore, në bashkëpunim me përfaqësuesit e pakicave, duhen të përgatisin planveprime për t'i zbatuar këto politika, por edhe për të monitoruar rregullisht zbatimin e tyre.

II. PUNËSIMI DHE PËRFAQËSIMI

4. Përbërja e policisë në nivel lokal, rajonal dhe kombëtar, duke përfshirë rangjet e larta dhe të ulta, por edhe personelin civil, duhet të pasqyrojë diversitetin e popullsisë. Imazhi publik i policisë si organ përfaqësues etnik duhet promovuar në mëry të vazhdueshme.

5. Duhet të caktohen synimet statistikore për rritjen e përfaqësimit të policisë dhe të monitorohet përbërja etnike e policisë për të çmuar progresin.

5  Shkurt 2006

6. Duhen prezantuar iniciativat e rritjes së punësimeve të pjesëtarëve nga pakicat pak të përfaqësuara. Këto nisma duhet të përfshijnë masa konkrete për të inkurajuar kandidatët dhe për t'i ndihmuar ata të arrijnë standardet e nevojshme, si dhe të përmbajnë veprime për largimin e çfarëdo pengese diskriminuese – qoftë direkte apo indirekte.

7. Duhen prezantuar masat që do të garantojnë se oficerët e policisë me origjinë nga pakicat pranohen dhe trajtohen në mënyrë të barabartë në organizatën e policisë, e cila duhet t'u sigurojë atyre një mjedis të përshtatshëm pune dhe mundësi të barabarta për të ecur përpara në karrierë.

III. TRAJNIMI DHE ZHVILLIMI PROFESIONAL

8. Policisë duhet t’i ofrohet trajnim dhe mbështetje e nevojshme profesionale për të kuptuar dhe reaguar në mënyrë të përshtatshme ndaj ndjeshmërisë së pakicave. Në këtë mënyrë policia do të jetë në gjendje të zbatojë ligjin në mënyrë të suksesshme, duke inkurajuar harmoninë dhe uljen e tendosjeve.

9. Rekomandohet që trajnimi mbi çështjet e pakicave dhe mbi marrëdhëniet ndëretnike të përfshihet në trajnimet fillestare dhe në trajnimin gjatë shërbimit, për të gjithë oficerët policorë. Përfaqësuesit e pakicave duhet të përfshihen në planifikimin dhe ofrimin e trajnimit.

10. Kodet e sjelljes së policisë duhet të përfshijnë standardet profesionale të ushtrimit të ligjit në shoqëritë multi-etnike, ndërsa programet e trajnimit të policisë duhet të përfshijnë elementet e hartuara për arritjen e këtyre standardeve. Shkelja e këtyre standardeve duhet t'i nënshtrohet masave korrigjuese, kurse praktikat shembullore duhet të pranohen nga ekspertët dhe publiku.

11. Rekomandohet që drejtorët dhe mbikqyrësit e policisë të ngarkohen me detyrë të qartë për t'u siguruar që personeli i tyre plotëson këto standarde gjatë trajtimit të pakicave. Ata duhet të kenë aftësi drejtuese dhe të jenë shembull i praktikës së mirë të punës.

6  Rekomandimet mbi ushtrimin e ligjit në shoqëritë multi-etnike

IV. PUNA ME KOMUNITETET ETNIKE

12. Policia duhet të ketë për detyrë të zhvillojë metodat dhe praktikat e komunikimit dhe bashkëpunimit me pakicat dhe të krijojë besim reciprok në nivel lokal, rajonal dhe kombëtar.

13. Policia duhet të marrë masa për të krijuar aftësitë e komunikimit në gjuhët e pakicave, kurdo që është e mundur, duke punësuar dhe trajnuar personel shumëgjuhësor, por edhe me anë të përkthyesve të kualifikuar.

14. Policia duhet të luajë rol proaktiv në inkurajimin dhe mbështetjen e pakicave për t'i ndihmuar ato të komunikojnë dhe bashkëpunojnë me policinë, për shembull, duke vepruar si partnerë në iniciativat e punësimit dhe në trajnimet mbi çështjet e pakicave. Njëkohësisht, pakicat duhet të jenë të gatshme të komunikojnë dhe bashkëpunojnë me policinë për të rritur sigurinë në komunitet dhe aksesin në drejtësi.

15. Rekomandohet themelimi i mekanizmave që sigurojnë përgjegjësinë demokratike të policisë në veprimet ndaj njerëzve të të gjitha shtresave të komunitetit. Këtu duhet të përfshihen sistemet e efektshme për ngritjen dhe ndjekjen e ankesave, të cilat mund të përdoren nga pakicat kombëtare. Të gjitha seksionet e komuniteteve duhet të jenë të vetëdijshëm për të drejtat dhe përgjegjësitë e tyre në lidhje me policinë, por edhe për detyrat e policisë dhe shërbimet që ata priten të sigurojnë.

V. PRAKTIKA OPERATIVE

16. Duhet të merren masa për të siguruar që policia zbaton ligjin në mënyrë të paanshme dhe jodiskriminuese duke mos veçuar një grup të caktuar, për shembull, me anë të "përshkrimeve racore". Masa të tilla duhet të përfshijnë kodet e kryerjes së veprimeve operative, siç është përdorimi i pushtetit të policisë për të ndaluar dhe kontrolluar njerëzit në rrugë dhe në vende të tjera publike.

17. Policia duhet të ndërmarrë hapa për të inkurajuar raportimin e krimeve nga pjesëtarët e pakicave kombëtare, me qëllim të promovimit të sigurisë në komunitet dhe aksesin në drejtësi.

7  Shkurt 2006

18. Gjatë patrullimeve të zakonshme në zonat multi-etnike, policia duhet të dërgojë ekipe të përziera, për të fituar besimin e publikut dhe rritjen e efektivitetit të vet operativ. Policia duhet gjithashtu të sigurojë që taktikat dhe imazhi i saj (p.sh. numri, mënyra e mbajtjes së armëve, zgjedhja e uniformave) përshtaten me detyrën dhe të mos nxisin pa nevojë frikë dhe tendosje.

19. Policia duhet të sigurojë zbatimin energjik dhe të frytshëm të ligjit kundër diskriminimit. Në veçanti, policia duhet të ndërmarrë hapa për të inkurajuar raportimin e krimeve të motivuara nga urrejtja etnike dhe të sigurojë që këto regjistrohen dhe hetohen plotësisht.

20. Shtetet duhet të sigurojnë që mekanizmat këshilldhënëse dhe mbështetja për viktimat e krimit të jenë të hapura dhe efikase në mënyrë të barabartë edhe për pjestarët e pakicave kombëtare.

VI. PARANDALIMI DHE TRAJTIMI I KONFLIKTEVE

21. Policia duhet të ketë për detyrë dhe duhet të trajnohet për të luajtur rol pro-aktiv në vendosjen e marrëdhënieve të tilla me pakicat, të cilat do të kenë për qëllim identifikimin dhe mundësisht uljen e tensioneve që mund të shkaktojnë konflikte ndëretnike.

22. Policia, gjithashtu, duhet të trajnohet dhe të pajiset për të menaxhuar trazirat civile, incidentet dhe konfliktet në mënyrë profesionale dhe të pavarur, me qëllim të qetësimit dhe zgjidhjes së tyre me anë të ndërmjetësimit dhe përdorimit minimal të forcës.

23. Veçanërisht në nivel lokal, policia duhet të bashkëpunojë ngushtë me autoritetet e tjera publike, për të siguruar që veprimet e saj në parandalimin dhe trajtimin e konflikteve ndëretnike janë të koordinuara me veprime më të gjera në inkurajimin e integrimit të pakicave, për ndërtimin e shoqërisë së suksesshme multi-etnike.

8  Rekomandimet mbi ushtrimin e ligjit në shoqëritë multi-etnike

SHËNIM SQARUES IREKOMANDIMEVE MBI USHTRIMIN E LIGJIT NË SHOQËRITË MULTI-ETNIKE

I. PARIMET E PËRGJITHSHME

1. Shtetet duhet të miratojnë politikë që pranon qartë rëndësinë e ushtrimit të ligjit në marrëdhëniet ndëretnike. Kjo politikë duhet të jetë pjesë e politikës dhe programeve më të gjera për integrimin e pakicave në nivel lokal dhe kombëtar. Krahas kësaj, ajo duhet të koordinohet me numrin e madh të veprimeve për të inkurajuar profesionalizmin në ushtrimin e ligjit dhe policinë e orientuar drejt shërbimeve, për të siguruar zbatimin e ligjit në pajtim me standardet ndërkombëtare për të drejtat e njeriut, duke përfshirë të drejtat e pjesëtarëve nga pakicat.

Në një shoqëri multi-etnike, marrëdhëniet e mira ndëretnike dhe integrimi i pjesëtarëve të pakicave kombëtare varen nga fakti nëse veprimet e shtetit konsiderohen si të ligjshme dhe efektive.1 Në veçanti, roli i policisë si agjencia e "vijës së parë" dhe më e dukshme e zbatimit të ligjit është i qenësishëm: policia është mbrojtëse e integritetit të pakicave. Pakicat që konsiderojnë se policia zbaton ligjin në mënyrë të paanshme dhe kujdeset për drejtësinë dhe sigurinë në komunitet, kanë të ngjarë ta respektojnë shtetin; dështimi i policisë dhe autoriteteve të tjera përgjegjëse për të rrënjosur legjitimitetin e tyre në sytë e pakicave mund të shkaktojë përbuzje dhe frikë ndaj policisë, si dhe atmosferë ku mund të lulëzojë ekstremizmi.

Pranimi i policisë si organ i ligjshëm dhe efikas, qoftë në nivel kombëtar, rajonal ose lokal, varet nga vendosja e mirbesimit në bazë të komunikimit të mirë dhe bashkëpunimit praktik midis policisë dhe pakicave. Vendosja e marrëdhënieve të tilla, krahas përmirësimit të marrëdhënieve ndëretnike do të kontribuojë në efikasitetin e ushtrimit të ligjit. Rekomandimet vijuese, të bazuara në eksperiencë, kanë për qëllim të ndihmojnë shtetet në vendosjen e këtyre marrëdhënieve.

1 Rekomandimet janë hartuar nga këndvështrimi i ushtrimit të ligjit të "pakicave kombëtare" në "shoqëritë multi- etnike". Për mendimin e ekspertëve, termi "pakica kombëtare" përfshin një gamë të gjerë grupesh etnike, ku përfshihen pakica fetare, gjuhësore, kulturore dhe pakica etnike. Në parim, Rekomandimet vlejnë për të gjitha këto grupe. Po ashtu, duhet vënë në dukje se në Rekomandime, fjala "pakica" përdoret si shkurticë e përshtatshme për frazën "persona që i takojnë pakicave kombëtare".

9  Shkurt 2006

Qeveritë duhet të demonstrojnë rol drejtues, duke përcaktuar "vizionin" e qartë të rolit të policisë në ndërtimin dhe ruajtjen e shoqërisë reale demokratike multi-etnike. Ato duhet të konsultohen gjerësisht për të fituar konsensusin multi-partiak dhe multi- etnik për politikën e tyre mbi ushtrimin e ligjit dhe mbi pakicat, të cilat mund të jenë përçarëse ose të bëhen objekt i rivaliteteve politike. Politika dhe masat që kërkohen për të zbatuar atë, duhet të qartësohen në "deklaratat politike", të cilat duhen mbështetur publikisht nga liderët politikë dhe duhen zbatuar përmes instrumenteve ligjvënëse dhe instrumenteve të tjera.

Politika e ushtrimit të ligjit duhet të jetë pjesë përbërëse e strategjisë më të gjerë kombëtare për inkurajimin e integrimit dhe ndërtimin e shoqërisë multi-etnike. Këtu duhen përfshirë masat e inkurajimit të pjesëtarëve nga pakicat për pjesëmarrje në jetën politike dhe ekonomike të shtetit, si dhe masat në fushën e arsimit, gjuhës, përfaqësimit politik, mediave elektronike, trajtimit të varfërisë dhe izolimit. Mbarëvajtja e integrimit në aspekt më të gjerë do ta lehtësojë marrjen e masave të nevojshme për rregullimin multi-etnik.

Ndonëse është qartësisht e përcaktuar dhe identifikohet lehtë, politika e kontrollimit të pakicave duhet të jetë pjesë përbërëse e programeve të zhvillimit të policisë. Komunikimi i mirë dhe bashkëpunimi i besueshëm është çelësi për ushtrimin efikas të ligjit në komunitetet e mazhorancës dhe ato të pakicave. Qasja represive ose e "orientuar në kontrollim", e cila nuk merr parasysh apo shkel të drejtat fundamentale të njeriut dhe të pakicave, nuk mund të sigurojë rrethanat ku marrëdhëniet e mira midis policisë dhe pakicave do të jenë frytdhënëse.

Prandaj, demokratizimi dhe profesionalizmi i policisë janë parakushte të rëndësishme për t'i mundësuar asaj të luajë rolin e vet në ndërtimin e shoqërisë së suksesshme demokratike multi-etnike, siç është prezantimi i ushtrimit të ligjit me orientim shërbimin dhe qasja e mbështetur në të drejtat e njeriut, e shoqëruar nga "ushtrimi i ligjit në komunitet" në nivel lokal.2

2 Hollësitë mbi normat dhe standardet ndërkombëtare të ushtrimit të ligjit dhe të drejtave të njeriut gjenden në "Kodi i Kombeve të Bashkuara për sjelljen e zyrtarëve të zbatimit të ligjit" [United Nations Code of Conduct for Law Enforcement Officials (1979), që gjendet në http://www.uncjin.org/Standards/Conduct/ conduct.html dhe "Kodi europian i Këshillit të Europës mbi etikën e policisë" [Council of Europe European Code of Police Ethics (2001)], që gjendet në http://www.coe.int/ T/E/Legal_Affairs/ Legal_cooperation/Police_and_internal_security/Documents/_ Intro_Documents.asp #P234_5187. Këto dokumente përcaktojnë standarde të qarta ndërkombëtare për ushtrimin profesional të ligjit, në përputhje me të drejtat ndërkombëtare të njeriut. Këto standarde duhet të shërbejnë si bazë për të gjitha politikat e ushtrimit të ligjit dhe praktikat që lidhen me pakicat dhe marrëdhëniet ndëretnike, dhe drejtuesit e policisë duhet të jenë syhapur për zbatimin e këtyre standardeve gjatë gjithë kohës. Karta e Roterdamit "Ushtrimi i ligjit në një shoqëri multi-etnike [Policing for a Multi-Ethnic Society (1996)], që gjendet në http://www.rotterdamcharter.nl/, është dokument i përgatitur nga përfaqësues të policisë, autoritetet bashkiake dhe OJQ-të nga tërë Europa. Ky dokument, i cili nuk është i detyrueshëm me ligj, jep udhëzime të përgjithshme të

10  Rekomandimet mbi ushtrimin e ligjit në shoqëritë multi-etnike

2. Shtetet duhet të sigurojnë që policia dhe publiku i gjerë, përfshirë këtu edhe pakicat, të kuptojnë rolin e policisë në promovimin e marrëdhënieve të dobishme ndëretnike. Ato duhet gjithashtu të garantojnë që policia të ketë për detyrë dhe të jetë e pajisur për kryerjen e rolit të tillë. Udhëheqësit politikë dhe ata të policisë duhet publikisht ta mbështesin këtë rol, dhe të inkurajojnë mirëkuptimin dhe mbështetjen e publikut për policinë.

Zbatimi i politikës që synon konsolidimin e kapaciteteve të policisë për inkurajimin e marrëdhënieve të mira ndëretnike, nuk është thjesht vetëm ushtrim teknik, por ka të bëjë me ndryshimin e kulturës policore. Për këtë, kërkohet mirëkuptimi dhe angazhimi i krijuesve të politikës, si dhe i policisë në të gjitha nivelet e organizimit të saj. Kultura ekzistuese në polici mund të mos ketë mirëkuptim ndaj trajtimit të këtyre çështjeve: madje mund të jetë armiqësore dhe përgjithësisht mund t'u rezistojë këtyre ndryshimeve. Për më tepër, vetë policia mund ta konsiderojë veten (me vetëdije ose jo) si përfaqësuese e grupit etnik dominues dhe si mbrojtëse e interesave të tij, kështu që mund të perceptojë politikën e lartëpërmendur si kërcënim të padëshiruar. Është me rëndësi të dihet se trajtimi shfrytëzues i grupeve të caktuara etnike është formë e korruptimit të policisë që ndeshet me të drejtën ndërkombëtare dhe të drejtat e njeriut dhe rrezikon mundësinë e policisë për të inkurajuar marrëdhënie të mira ndëretnike.

Prandaj, është e nevojshme që udhëheqësit politikë të sigurohen se zyrtarët e lartë të policisë kuptojnë plotësisht rëndësinë e rolit të tyre në inkurajimin e marrëdhënieve të mira ndëretnike dhe janë të angazhuar për ta zbatuar atë. Krahas nxitjes së marrëdhënieve të mira etnike jashtë organizatës, roli i tyre parashikon të njejtën edhe brenda radhëve të policisë, për të siguruar shmangien e diskriminimit në bazë etnike ose arsyeve të ngjashme (kurse në rastet kur ndodh diskriminimi, të trajtohet suksesshëm). Udhëheqësit e policisë nga ana tjetër, duhet të sigurohen që personeli i policisë – të gjithë ekspertët dhe të gjithë postet e hierarkisë në të gjitha rajonet – gjithashtu vlerësojnë këtë rol dhe rëndësinë e tij në punën e tyre të përditshme. Për këtë arsye, drejtuesit e policisë në të gjitha nivelet duhet të japin deklarata të qarta që mbështesin këtë rol, i cili duhet theksuar në të gjitha trajnimet. Veprimet që dëmtojnë këtë rol dhe favorizojnë apo shfrytëzojnë grupe të caktuara etnike, diskriminojnë ose shprehin armiqësi ndaj pakicave, nuk duhen lejuar. Krijuesit e politikës dhe drejtuesit e policisë duhet të punojnë për të krijuar kulturë në radhët

mbështetura në përvojat praktike. Politika e ushtrimit të ligjit që ka të bëjë me pakicat, duhet po ashtu të marrë parasysh të drejtat më të përgjithshme që përcaktohen në Konventën europiane për të drejtat e njeriut dhe Konventën kornizë të Këshillit të Europës për mbrojtjen e pakicave kombëtare (1994), që gjenden në http://www.coe.int/T/E/ human_ rights/minorities/.

11  Shkurt 2006

policisë, e cila do të mirëpresë dhe respektojë diversitetin etnik përbrenda dhe jashtë radhëve të veta dhe do ta konsiderojë veten si faktor pozitiv dhe shembull për krijimin e shoqërisë së suksesshme multi-etnike (shih gjithashtu Rekomandimin 7).

3. Autoritetet shtetërore dhe policore, në bashkëpunim me përfaqësuesit e pakicave, duhet të përgatisin planveprime për t'i zbatuar këto politika, por edhe për të monitoruar rregullisht zbatimin e tyre.

Ka rëndësi të dihet nëse politika dhe masat janë të efektshme dhe nëse po i arrijnë rezultatet e parapara. Ka gjasa që pakicat, në veçanti, të jenë të interesuara të shohin nëse është bërë përparim. Është me rëndësi që të mblidhen informacione të sakta të cilat do të jenë në dispozicion. Planveprimet dhe monitorimi mund të ndihmojnë përballjen e këtyre sfidave. Planveprimet për zbatimin e kësaj politike duhet të:

• Ndjekin qasjen e integruar, duke përfshirë të gjitha fushat e veprimit të përcaktuara në Rekomandime; • Mbështeten në analizën e problemeve dhe nevojave konkrete në marrëdhëniet midis policisë dhe pakicave: për këtë qëllim mund të porositen studime të pavarura; • Identifikojnë dhe të ngarkojnë personat përgjegjës (si në qeveri ashtu edhe në organizatën e policisë) me zbatimin e politikës që ka të bëjë me ushtrimin e ligjit dhe me pakicat; • Krijojnë poste ose njësi të posaçme, aty ku është e përshtatshme, për të kryer ose koordinuar punën e nevojshme; • Përfshijnë sigurimin e burimeve të mjaftueshme financiare dhe të tjera; • Mundësojnë konsultime të vazhdueshme dhe bashkëpunim me policinë (p.sh. nëpërmjet shoqatave profesionale) dhe me pakicat (p.sh. nëpërmjet OJQ-ve) në të gjitha fazat; • Përfshijnë zbatimin e projekteve eksperimentale lokale, si hap i parë i dobishëm.

Gjithashtu, është thelbësore që zbatimi i politikës së ushtrimit të ligjit dhe pakicave të monitorohet rregullisht. Zyrtarët e qeverisë dhe policisë duhet ta bëjnë këtë rregullisht për qëllimet e tyre administrative dhe duhet të shpallin njoftime që janë të hapura për publikun. Gjithësesi, për të rritur besimin e publikut dhe për të siguruar përgjegjësinë demokratike, monitorimin e tillë duhet ta bëjë edhe një organizëm i pavarur. Këtë rol mund ta marrin institucionet parlamentare të të drejtave të njeriut

12  Rekomandimet mbi ushtrimin e ligjit në shoqëritë multi-etnike

(p.sh. komisionet parlamentare ose Ombudsmani), ose organe të tjera të mbikqyrjes publike. Organet e këtilla duhet të kenë të drejtë të hetojnë zyrtarët publik dhe të organizojnë seanca të hapura dëgjimore, por edhe t'i bëjnë publike raportet e tyre. Pavarësisht nga metodat e përdorura për të monitoruar zbatimin e politikave të tilla, ka rëndësi që pakicat dhe policia të konsultohen dhe që perceptimet dhe përvojat e tyre regjistrohen dhe shfrytëzohen gjatë përgatitjes së raporteve dhe rekomandimeve. Policia duhet të mirëpresë dhe jo të pengojë mbikqyrjen e tillë të pavarur, duke njohur të mirat që mund t'i sjellë ajo një organizate të hapur dhe të përparuar. Në rast gabimesh ose dështimesh, ato nuk duhen fshehur, por duhen analizuar për të nxjerrë mësime pozitive për të ardhmen. Hartimi dhe zbatimi i politikave të tilla nuk është detyrë që duhet bërë me nxitim, por duhet mbështetur në qasjen graduale, të shtrirë në një periudhë më të gjatë.3

II. PUNËSIMI DHE PËRFAQËSIMI

4. Përbërja e policisë – në suazat lokale, rajonale dhe vendore, duke përfshirë oficerët me grada të larta dhe të ulta, si dhe personelin civil - duhet të pasqyrojë diversitetin e popullsisë. Imazhi publik për policinë si organ përfaqësues etnik duhet të nxitet në mënyrë aktive.

Përfaqësimi i barabartë i pakicave në organizatën e policisë është i rëndësishëm për disa arsye:

a) Shërben si tregues se anëtarët e të gjitha grupeve etnike kanë mundësi të barabarta si individë për të hyrë në radhët e policisë dhe për të përparuar në karrierë;

b) Shërben si mënyrë e inkurajimit të integrimit të pakicave me anë të pjesëmarrjes së tyre në jetën publike të shtetit dhe të institucioneve të tij;4

3 Për informacione dhe këshilla të mëtejshme për zbatimin e programeve reformuese në polici, shih "Programi i Këshillit të Europës mbi policinë dhe të drejtat e njeriut" [Police and Human Rights Programme], dhe në veçanti botimin:"Ushtrimi i ligjit në shoqërinë demokratike – A është shërbimi juaj policor, mbrojtës i të drejtave të njeriut?" [Policing in a Democratic Society – Is Your Police Service a Human Rights Champion] që mund të gjendet në http://www.coe.int/t//human_right/police/2._publication/ 4 Shih "Rekomandimet e Lundit për Pjesëmarrjen e efektshme të pakicave kombëtare në jetën publike dhe Shënimin spjegues (1999) të OSBE-së dhe të KLPK-së" [Lund Recommendations on the Effective Participation of National Minorities in Public Life & Explanatory Note (1999)], që gjenden në disa gjuhë në adresën: http://www.osce.org/hcnm/documents.html

13  Shkurt 2006

c) Si mënyrë për të siguruar përbrenda policisë një gamë njohurish dhe aftësish (duke përfshirë edhe aftësitë gjuhësore) të nevojshme për të punuar në një komunitet të shumëllojshëm etnik;

d) Si mjet për ta ndihmuar policinë të ndërtojë marrëdhënie të jashtme me komunitetet e pakicave, mbështetur në komunikimin dhe bashkëpunimin e efektshëm dhe besimin reciprok.

Për të gjitha këto arësye, rritja e karakterit përfaqësues të policisë duhet konsideruar si përparësi kryesore. Kjo është vërtetuar edhe në Opinionet e Komitetit këshilldhënës të Këshillit të Europës për Konventën kornizë mbi pakicat kombëtare.5 Si rrjedhojë, policia duhet të vazhdimisht të promovojë imazhin e vet publik si organ përfaqësues etnik, por njëkohësisht duhet të bëjë të ditura hapat që merr për ta kthyer këtë në realitet (p.sh. me metodat që jepen në Rekomandimin 12). Ajo duhet të kujdeset që përpjekjet e veta të përfshijnë pakicat më të vogla dhe të margjinalizuara, si dhe grupet më të mëdha dhe më të integruara. Policia duhet gjithashtu të sigurojë se gjatë veprimtarisë së saj, pakicat trajtohen me respekt dhe në mënyrë të drejtë, me qëllim që ato ta perceptojnë organizatën e policisë si vend të dëshirueshëm për të punuar.

Është me rëndësi që karakteri multi-etnik i policisë të jetë i pranishëm dhe i dukshëm në të gjitha rajonet. Kjo është e rëndësishme në lokalitetet mono-etnike dhe multi- etnike, e sidomos në vendet ku pakicat janë grupi kryesor banues. Po ashtu, është e rëndësishme që pakicat të kenë poste të rëndësishme të hierarkisë, e jo vetëm gradat më të ulta. Kjo tregon se mundësitë për të arritur grada të larta janë të hapura për të gjitha grupet dhe njëkohësisht u mundëson pakicave ardhmëri në krijimin e politikës, nga pozitat e larta ekzekutive. Kështu, policia dëshmon se është organizatë e vërtetë multi-etnike. Aty ku organizatat e policisë nuk mund të punësojnë pjesëtarë të pakicave drejtpërsëdrejti në poste të larta, atëherë emërimi i personave me përvojë nga pakicat si këshilltarë të veçantë, është alternativë për të sjellë qëndrimet e pakicave në udhëheqësinë e policisë.

5. Për të rritur përfaqësimin e policisë duhen përcaktuar objektiva statistikore, kurse për të matur përparimin duhet zbatuar mbikqyrja e përbërjes etnike të policisë.

5 Në adresën http:www.coe.int/T/E/human_rights/minorities/

14  Rekomandimet mbi ushtrimin e ligjit në shoqëritë multi-etnike

Për të siguruar që përbërja etnike e policisë përfaqëson popullatën, duhet të miratohet një qasje strategjike. Përbërja e dëshirueshme etnike duhet të përcaktohet si synim që duhet arritur. Njëkohësisht, duhen përcaktuar edhe planet e përkohshme, të cilat mund të realizohen brenda një periudhe të caktuar kohore.

"Objektivat" duhet të dallohen qartë prej "kuotave". Objektivat janë aspirata ose synime për rritjen e përfaqësimit të grupeve të caktuara dhe mund të arrihen në mënyra të ndryshme. Shembuj metodash që sigurojnë mundësi të barabarta për individët që do të përzgjedhen, përshkruhen në Rekomandimin 6. Përdorimi i objektivave që sigurojnë se stafi përfaqëson popullsinë është një praktikë e mirë. Kuotat janë ndarje e vendeve që duhen plotësuar me anëtarë të grupeve të caktuara gjatë procesit të përzgjedhjes. Përdorimi i kuotave si mjet për arritjen e objektivave për punësimin e pakicave shpesh shkakton ankesa për padrejtësi dhe rrezikon uljen e standardeve, ndaj, kur është e mundur, duhet shmangur.

Megjithatë, përdorimi i kuotave mund të jetë i përshtatshëm dhe i përligjur në rrethana të veçanta. Për shembull, kur në suaza të programit të reformës në polici në një shtet multi-etnik, krijohet një strukturë krejtësisht ose kryesisht e re policore, mund të jetë vitale për qëllime legjitimiteti dhe efektshmërie, që kjo strukturë nga fillimi të përfaqësojë popullatën etnike në përgjithësi. Në rrethana të tilla, mund të justifikohet përcaktimi dhe plotësimi i kuotave etnike, veçanërisht në fazën e parë të përzgjedhjes dhe trajnimit, me kusht që, nga anëtarët e të gjitha grupeve, të kërkohen standardet e duhura minimale kualifikuese, në fazën kur ata konfirmohen si oficerë policie. Mirëpo, kuotat etnike duhen përdorur vetëm në periudha tranzicioni, pas të cilave, objektivat duhet të arrihen në mënyra të tjera.

Për të parë nëse po realizohen këto objektiva, të dhënat duhet të grumbullohen rregullisht. Qeveritë duhet të përcaktojnë se cilat organe janë përgjegjëse për secilën nga këto detyra dhe sipas asaj të ndajnë përgjegjësitë. "Monitorimi i tillë etnik" duhet të lidhet ose të integrohet me monitorimin e përgjithshëm të forcës së punës për të siguruar respektimin e të drejtës ndërkombëtare dhe politikës së përgjithshme shtetërore të punësimit.

Grumbullimi i të dhënave etnike është çështje e ndjeshme dhe diskutabile, kurse ligjet për mbrojtjen e të dhënave në disa vende vështirësojnë mbledhjen e të dhënave mbi përkatësinë etnike. Megjithatë, shtetet nuk duhet t'i shmangen kësaj çështjeje. Të dhënat e tilla duhet të mblidhen dhe të përpunohen, në pajtim me standardet europiane për mbrojtjen e të dhënave personale dhe të drejtën e vetë-identifikimit (të

15  Shkurt 2006

drejtën e secilit për të vendosur nëse dëshiron të trajtohet si pakicë apo jo). Të dhënat etnike duhet të jenë anonime, të shndërrohen në të dhëna statistikore dhe duhet të shmangen të gjitha mundësitë e kthimit prapa në bazën personale të të dhënave. Nëse këto masa mbrojtëse plotësohen, nuk duhet të shkelen të drejtat e individëve. Por pa të dhënat e tilla, shtetet nuk do të mund të monitorojnë nëse veprimet e ndërmarra për rritjen e përfaqësimit etnik të policisë janë duke dhënë rezultatet e dëshiruara.

6. Duhen ndërmarrë iniciativa për të shtuar numrin e personave të punësuar nga pakicat. Këto nisma duhet të përfshijnë masa konkrete për të inkurajuar kandidatët dhe për t'i ndihmuar ata të arrijnë standardet e nevojshme, si dhe të përmbajnë veprime për largimin e çfarëdo pengese diskriminuese – qoftë direkte apo indirekte.

Përfaqësimi i ulët i pakicave në radhët e policisë shfaqet për arsye të ndryshme. Këtu përfshihen injoranca e mundësive ekzistuese, mungesa e kualifikimit arsimor, përvojat e mëparshme të abuzimeve policore në komunitetet e tilla dhe diskriminimi i drejtpërdrejt ose i tërthortë gjatë proceseve të punësimit. Për rritjen e punësimit të pakicave, së pari duhen analizuar shkaqet e sakta të përfaqësimit të tyre të ulët në secilin shtet, kurse pastaj të trajtohen me anë të masave të posaçme.

Masat e posaçme që mund të jenë të përshtatshme, janë si vijon:

a) Iniciativat për rritjen e informatave në komunitetet e pakicave lidhur me mundësitë e punësimit në polici, për krijimin e imazhit pozitiv të policisë dhe për inkurajimin e personave të interesuar për aplikim. Iniciativat e tilla përfshijnë shpërndarjen e fletëpalosjeve, përdorimin e radio-televizionit (duke përfshirë edhe reklamat), vizitat e policisë nëpër shkolla dhe qendrat e komunitetit (duke përfshirë edhe qendrat kulturore dhe fetare), krijimin e mundësive që të rinjtë të vizitojnë stacionet e policisë ose shkollat e trajnimit dhe iniciativat e përbashkëta me drejtuesit e komuniteteve,dhe shoqatat etnike ose OJQ-të. Fushatat e punësimeve me objektiv të caktuar, të cilat i përdorin gati se të gjitha këto metoda, mund të synojnë grupe të caktuara të nënpërfaqësuara.

b) Masat e trajtimit të mungesës së kualifikimeve të mjaftueshme arsimore te kandidatët potencialë, të cilët përndryshe, mund të jenë kandidatë të

16  Rekomandimet mbi ushtrimin e ligjit në shoqëritë multi-etnike

përshtatshëm dhe të motivuar. Këto masa mund të jenë kurse të shkurta dhe intensive, për arritjen e nivelit të nevojshëm pranues, për kandidatët e përzgjedhur përkohësisht.

c) Veprimet e identifikimit dhe trajtimit të shkaqeve të mundshme të diskriminimit ndaj kandidatëve të pakicave në procesin e punësimit dhe të përzgjedhjes. Këtu mund të përfshihet trajnimi i personave përgjegjës për një proces të drejtë punësimi dhe përzgjedhjeje, rishikimi i procedurave (p.sh. mbështetje në intervista personale) në rast të ndonjë paragjykimi ose pengese të panevojshme për kandidatët e pakicave; rishikimin e kritereve të përzgjedhjes për të siguruar nëse janë plotësisht të përligjura dhe nuk krijojnë pengesa të panevojshme që në mënyrë indirekte përfundojnë me situate të pafavorshme për pakicat.

Kur merren iniciativa të tilla, është shumë e rëndësishme të mos ulen standardet për kandidatët e pakicave, në procesin e hyrjes në radhët e policisë. Pjesëtarët e pakicave etnike (dhe mediat) ndonjëherë nxitojnë për të krijuar dyshime, nxjerrin si shkak uljen e standardeve dhe se ata vetë po diskriminohen, ndërkohë që pakicat po favorizohen. Drejtuesit e policisë duhet të garantojnë se një gjë e tillë nuk po ndodh. Në fakt ata që mund të shqetësohen më tepër për uljen e standardeve janë oficerët e policisë me origjinë nga pakicat: ata nuk duan të konsiderohen si "oficerë të kategorisë të dytë".

7. Duhet të merren masa për të siguruar që oficerët e policisë me origjinë nga pakicat, pranohen dhe trajtohen në mënyrë të barabartë në organizatën e policisë, e cila duhet të krijojë ambient neutral pune, ku ata do të kenë mundësi të barabarta për të ecur përpara në karrierë.

Për të nxitur përfaqësimin etnik në polici, nuk mjafton fokusimi vetëm në punësim. Përvoja tregon se kur pakicat nuk trajtohen në mënyrë të barabartë dhe me respekt në radhët e organizatës dhe kur privohen nga mundësitë e njejta për të përparuar në karrierë, ka të ngjarë që përfaqësuesit e pakicave të largohen nga puna në polici. Kjo prirje mund të shfaqet sidomos në fazat e hershme të punësimit në polici, kur numri i tyre është ende i pakët dhe kur oficerët e policisë me origjinë nga pakicat mund ta ndjejnë veten të izoluar nga anëtarët e tjerë të komuniteteve të tyre. Policet femra, që vijnë nga radhët e pakicave po ashtu mund të përballen me trysni të ngjashme duke qenë se janë "dyfish pakicë" për shkak të gjinisë dhe prejardhjes etnike.

17  Shkurt 2006

Për këto arsye ka rëndësi të merren masa për të krijuar ambient neutral pune, pra, një ambient ku policët me origjinë nga pakicat pranohen profesionalisht dhe si individë në mënyrë të barabartë dhe të mos u nënshtrohen vështirësive apo trajtimeve negative stereotipike, si rezultat i prejardhjes etnike. Megjithatë, ky mjedis duhet të marrë parasysh shumllojshmërinë e nevojave, zakoneve, dhe feve të grupeve të ndryshme (p.sh., për sa i përket veshjes, ushqimit dhe respektimit të zakoneve fetare, siç janë lutjet dhe ditët e shenjta). Duhet të konsiderohet mundësia e marrjes së masave pozitive për përkrahjen dhe inkurajimin e oficerëve të policisë nga radhët e pakicave, për të përparuar në karrierë: këto mund të përfshijnë programe specifike për avancim në karrierë ose skemat e "monitorimit" për oficerët që kanë potencial për avancim. Në të njëjtën kohë, është i rëndësishëm ekzistimi i mekanizmave të efektshëm intern për ankesa, me qëllim që oficerët e diskriminuar të policisë të mos e durojnë sjelljen e tillë në heshtje. Drejtuesit duhet të inkurajojnë pakicat të ankohen ndaj diskriminimit ose formave të ngjashme të nxitura nga motivet etnike, me qëllim që të jenë të informuar për problemet e tilla dhe t'i trajtojnë ato drejtpërsëdrejti.

Duke patur parasysh çështjet konkrete me të cilat përballen, disa oficerë policorë – pjesëtarë të pakicave – mund të mendojnë se do të ishte më e dobishme nëse bashkohen dhe krijojnë shoqatat e tyre profesionale. Autoritetet policore, në parim, duhet t'i mbështesin nismat e tilla dhe duhet të jenë të gatshëm të ndihmojnë në formimin e tyre. Krijimi i shoqatave të tilla është e drejtë e njeriut dhe në shoqatat e tilla, policët e pakicave mund të gjejnë mbështetje personale, veçanërisht kur janë të paktë në numër dhe të izoluar në aspektin gjeografik. Ato gjithashtu mund të shërbejnë si kanal komunikimi midis autoriteteve të policisë dhe oficerëve të policisë me prejardhje nga pakicat dhe të mundësojnë burim këshillash të dobishme për autoritetet mbi çështjet e pakicave. Autoritetet duhet të garantojnë se pjesëtarët e mazhorancës i kuptojnë arsyet e formimit të shoqatave të tilla, si dhe ta çmojnë ndihmën e shoqatave të tilla në ndërtimin e bazës më të sigurtë mbi të cilën do të mbështetet integrimi i oficerëve të policisë me prejardhje nga pakicat. Megjithatë, oficerët policorë nuk duhet të detyrohen të formojnë shoqata të tilla apo t’u bashkohen të njejtave, meqë disa nga ata mund të mos kenë dëshirë të konfirmojnë identitetin e tyre minoritar në këtë mënyrë.

Kujdes i posaçëm duhet t’i kushtohet caktimit të detyrave dhe shpërndarjes së oficerëve me prejardhje nga pakicat. Këta oficerë policorë nuk duhet të punësohen vetëm me kusht që të punojnë në komunitetet e tyre: ata duhen punësuar për t'u bërë oficerë profesionistë policorë, të aftë për të punuar në të gjithë sektorët e

18  Rekomandimet mbi ushtrimin e ligjit në shoqëritë multi-etnike

shoqërisë. Megjithatë, në shtetet ku pakicat kanë tendencë të përqëndrohen në vendbanime ose zona të caktuara, ka të ngjarë që pjesa më e madhe e oficerëve të policisë nga pakicat, të punësohen dhe të punojnë në rrethe të tilla. Siç vihet në dukje në Rekomandimin 4 më sipër, në këtë mënyrë, organizata policore përfiton në aspektin e vetëdijësimit të komunitetit, kontakteve dhe besimit të publikut. Megjithatë, oficerët e tillë para së gjithash duhet të konsiderohen si oficerë të përgjithshëm policorë dhe pastaj si oficerë, origjina etnike e të cilëve i kualifikon ata për të kontribuar në role apo aftësi të caktuara. Oficerët e policisë me origjinë nga pakicat, nuk duhen detyruar të punojnë në zona ose komunitete pakicash, por duhen inkurajuar të përftojnë përvojë nga puna në zona dhe komunitete të përziera që nuk janë të njohura për ata. Kur këta policë punojnë në komunitetet e veta, përgjegjësit duhet të kenë për qëllim të bëjnë shpërndarjen e tyre në ekipe të përziera etnike.

Siç e kemi vënë ndërkohë në dukje, llojet e nismave dhe ndryshimet e përmendura më sipër kërkojnë një ndryshim të madh në kulturën policore – nga një organizatë me një kulturë të vetme, në një organizatë multi–kulturore. Këtu përfshihet edhe domosdoshmëria për të ndryshuar aspektet e tjera fundamentale të reformës policore, duke përfshirë profesionalizmin e policisë dhe orientimin e saj drejt "shërbimit publik". Procesi i ndryshimit të kulturës duhet menaxhuar me kujdes, në mënyrë që përfitimet të arrihen sa më shpejt, kurse rezistenca në radhët e policisë, të minimizohet. Për këtë qëllim, është i domosdoshëm angazhimi dhe udhëheqja e duhur e zyrtarëve të policisë në nivelet më të larta.6

III. TRAJNIMI DHE ZHVILLIMI PROFESIONAL

8. Policia duhet t'i nënshtrohet trajnimit dhe formave të tjera të mbështetjes profesionale që kërkohen për të kuptuar dhe për të reaguar në mënyrë të përshtatshme ndaj problemeve të pakicave, duke zbatuar suksesshëm rolin e vet për përkrahjen e harmonisë dhe uljen e tensioneve.

Trajnimi është formë e rëndësishme, ndonëse në asnjë mënyrë nuk është mënyrë e vetme e mbështetjes profesionale që kërkohet nga policia, për të kryer suksesshëm rolin e vet në kontekste multi-etnike. Qëllimi i një trajnimi të tillë duhet të jetë aftësimi i policisë me kompetenca specifike (p.sh. vetëdija, njohuria dhe aftësia), që

6 Udhëzime të mëtejshme për çështjet që lidhen me rekrutimin dhe përfaqësimin, përfshihen në broshurën e botuar nga Platforma mbi ushtrimin e ligjit dhe të drejtat e njeriut në Europë: "Punësimi dhe mbajtja në punë e oficerëve të policisë nga komunitetet e pakicave" [The Recruitment and Retention of Police Officers from Minority Communities], gjendet në http://www./pphr.dk/downloads.htm.

19  Shkurt 2006

janë të nevojshme për të punuar në ambiente të tilla. Përcaktimi i këtyre kërkesave mund të realizohet me anë të "analizës së nevojave për trajnim".

Fushat kryesore të domosdoshmërisë që mund të përcaktohen, përfshijnë: vetëdijësimin kulturor dhe fetar, ndërhyrjen dhe aftësinë e vendosjes së marrëdhënieve me komunitetin, trajnimin e gjuhëve dhe të drejtave të njeriut, duke përfshirë edhe të drejtat e pjesëtarëve nga pakicat kombëtare. Në shoqëritë multi- etnike, të gjithë policët duhet të marrin trajnim minimal në këto fusha. Megjithatë, shkalla e trajnimit gjuhësor dhe përmbajtja e saktë e trajnimit të vetëdijësimit kulturor ose fetar do të varen nga rrethanat lokale.

Përvoja tregon se ka rëndësi që trajnimi i tillë të jetë praktik dhe i lidhur me punën. Nëse trajnimi është krejtësisht teorik, ka të ngjarë të ndikojë pak ose të mos ndikojë fare në sjelljen e policisë, madje edhe në rastet e mësimit kognitiv. Trajnimi duhet t'i demonstrojë policisë rëndësinë dhe pasojat praktike të njohurive dhe aftësive të reja, dhe të vërtetojë mënyrën e ndihmës për të zbatuar rolin e vet në mënyrë të efektshme dhe profesionale dhe përfitimet nga puna e përditshme.

Përpara përpjekjeve për ndryshimin e qëndrimit policor me anë të trajnimit, duhet t’i kushtohet vëmendje përdorimit të trajnimit, veçanërisht në mesin e oficerëve me përvojë. Në mesin e të rriturve, qëndrimet personale janë të rrënjosura thellë. Çdo përpjekje për t'i ndryshuar këto qëndrime gjatë kurseve të shkurta të trajnimit ka të ngjarë të hasë në rezistencë, madje edhe të jetë kundërproduktive, me përjashtim të rasteve kur përfshihen stërvitësit e kualifikuar. Mirëpo, ka rëndësi që trajnimi të trajtojë temën e paragjykimeve dhe stereotipeve të grupeve etnike si pengesë potenciale për trajtimin e drejtë dhe profesional të pakicave. Trajnimi i tillë duhet t'i japë mundësi policisë të pasqyrojë qëndrimin dhe paragjykimet e veta dhe të garantojë që ato nuk ndikojnë negativisht në punën e saj.

Rrjedhimisht, theksi kryesor i trajnimit nuk duhet të jetë vetëm dhënia e informacionit apo ndryshimi i qëndrimeve, por ndihma e policisë në mënyrë praktike për të kryer punën e saj të përditshme në kontekste multi-etnike, në pajtim me standardet profesionale dhe të drejtat ndërkombëtare të njeriut. Prandaj, trajnimi duhet parë si një formë e veçantë, ndonëse shumë e rëndësishme, e mbështetjes profesionale dhe si një burim i zhvillimit profesional. Forma të tjera të mbështetjes profesionale jepen në Rekomandimet 10 dhe 11 më poshtë.

20  Rekomandimet mbi ushtrimin e ligjit në shoqëritë multi-etnike

Duke patur parasysh nevojën e trajnimit praktik, është me rëndësi të përdoren metoda të përshtatshme. Leksionet formale vetvetiu mund të kenë vlerë të kufizuar. Ato duhet të shoqërohen me metoda ndëraktive, siç janë diskutimet dhe debatet e strukturuara, të cilat përfshijnë këmbimin e opinioneve dhe përvojave. Më me vlerë nga të gjitha format mund të jenë ushtrimet praktike dhe rolet që stimulojnë detyrat e vërteta të ushtrimi të ligjit në shoqëritë multi-etnike.

Qasja e këtillë ndaj trajnimit kërkon ndryshimin e rolit të stërvitësit. Në vend që stërvitësi të jetë eksperti që jep njohuritë profesionale, ai duhet të jetë ndërmjetësues për të mundësuar debatin dhe mësimin nga përvoja dhe të ketë aftësitë dhe kredibilitetin për kryerjen e këtij roli. Megjithatë, eksperti edhe më tej ka rol të rëndësishëm, sepse mund të shërbejë si burim i njohurive për pakicat dhe marrëdhëniet ndëretnike. Njohuritë dhe përvojat ekzistuese të të trajnuarve (sidomos kur janë policë me përvojë) lidhur me pakicat, janë gjithashtu burim jashtëzakonisht i rëndësishëm që duhet të shfrytëzohet, të ndahet dhe të vlerësohet.

9. Rekomandohet që trajnimi mbi çështjet e pakicave dhe marrëdhëniet ndëretnike të përfshihet në trajnimin fillestar dhe në trajnimin gjatë shërbimit, për të gjithë oficerët policorë, pa përjashtim. Përfaqësuesit e pakicave duhet të përfshihen edhe në planifikimin dhe në ofrimin e trajnimit.

Trajnimi mbi çështjet e pakicave dhe marrëdhëniet etnike duhet të jetë pjesë integrale e trajnimit fillestar të policisë dhe duhet të lidhet me temat e të drejtave të njeriut, ushtrimit të ligjit në komunitet dhe qasjen me orientim shërbimin. Ndonëse çështjet e pakicave dhe ato etnike kërkojnë vëmendje të posaçme, ato nuk duhen veçuar nga pjesa tjetër e trajnimit: të punësuarit e rinj duhet të trajnohen që në mënyrë rutinore të kryejnë të gjitha llojet e detyrave në mjedisin multi-etnik. Policët me përvojë, gjithësesi, duhet të kenë trajnim të kushtuar këtyre çështjeve, si pjesë e trajnimit të tyre gjatë detyrës, veçanërisht kur këto tema nuk përfshihen në trajnimin e tyre të mëparshëm. Për policët e vijës së parë, trajnim i tillë duhet përqëndruar në detyrat aktuale operative (patrullimi, hetimi, arrestimi, etj.), dhe duhet të prezantohet si kontribut pozitiv në zhvillimin e tyre të vazhdueshëm profesional. Programet e tilla duhet të përfshijnë edhe stafin civil, sidomos atë që mund të jetë pika e parë e kontaktit për publikun.

Policët e lartë, të cilët janë përgjegjës për administrimin, duhet gjithashtu të trajnohen për këto tema, por trajnimi i tyre duhet të fokusohet në çështje të tjera për

21  Shkurt 2006

dallim nga trajnimi i oficerëve policorë që kryejnë (ose mbikqyrin drejtpërsëdrejti) shërbimet e vijës frontale. Megjithëse oficerët e lartë të policisë duhet të kenë njohuri të përgjithshme mbi çështjet e ushtrimit të ligjit në vijën frontale, trajnimi i tyre duhet të përqëndrohet në zbatimin e politikës, vendosjen e standardeve dhe menaxhimin e ndryshimeve organizative, kulturore dhe përgjithësisht, në përgjegjësitë komanduese që kanë të bëjnë me menaxhimin e tensioneve dhe konflikteve etnike në komunitet.

Kontribuesit nga komunitetet e pakicave shërbejnë si burim i rëndësishëm edhe për trajnimin e policisë mbi çështjet e pakicave dhe marrëdhënieve ndëretnike. Policia duhet t'i mësojë praktikat përkatëse kulturore dhe fetare drejtpërsëdrejti nga pakicat dhe të fitojë perceptimin e tyre për policinë. Trajnimi krijon mundësi për bashkëpunim personal me anëtarët e pakicave dhe për inkuadrimin reciprok në diskutime, ushtrime dhe role (gjatë të cilave secili mund të "zëvendësojë tjetrin"). Pjesëmarrja e suksesshme e pakicave në trajnimin e policisë, po ashtu ndërton ura midis tyre dhe rrit mirëkuptimin dhe besimin e pakicave në polici. Pakicat nuk duhen ftuar vetëm në seancat e posaçme trajnuese të policisë, por duhet të marrin pjesë në të gjitha fazat, duke përfshirë planifikimin dhe vlerësimin e seancave të tilla, si dhe në proçesin fillestar të përcaktimit të nevojave të trajnimit. Policia duhet të krijojë partneritete të rregullta me shoqatat e ndryshme të pakicave, për të krijuar besimin dhe aftësinë e nevojshme për plotësimin e nevojave të trajnimit të policisë, mbi çështjet e pakicave dhe ato ndëretnike. Duhet të mundësohet që personat nga radhët e pakicave që kontribuojnë në këto shoqata, të jenë të moshave dhe gjinive të ndryshme dhe nuk përbëhen vetëm nga "udhëhqësit e komunitetit" të emëruar zyrtarisht ose të vetë- emëruar.7

10. Kodi i sjelljes së policisë duhet të përfshijë standardet profesionale të ushtrimit të ligjit në shoqëritë multi-etnike, kurse programet e trajnimit të policisë duhet të përfshijnë elementet e hartuara për arritjen e këtyre standardeve. Shkelja e këtyre standardeve duhet t'i nënshtrohet masave korrigjuese, kurse praktikat shembullore duhet të pranohen nga ekspertët dhe publiku.

7 Udhëzime të mëtejshme për një trajnim të tillë mund të gjenden në kapitullin ”Trajnimi i policisë për emigrantët dhe pakicat kombëtare' në botimin e Këshillit të Europës, "Të drejtat e njeriut dhe policia" [Human Rights and the Police (1997). Shih edhe: http://www.coe.int/T/E/Human_Rights/Police/2._Publications/2.1_Trainers'_Supply_ Kit/CI(98)1_Workbook_for_practice_oriented_teaching.asp

22  Rekomandimet mbi ushtrimin e ligjit në shoqëritë multi-etnike

Trajnimi profesional është një formë edukimi që ka qëllim të veçantë: të pajisë një person me aftësi për të kryer një rol specifik profesional, në pajtim me standardet profesionale. Për t'i përcaktuar këto standarde, duhet të hartohen kodet e sjelljes dhe të përcaktohen kompetencat që do t'u mundësojnë profesionistëve t'i arrijnë këto standarde. Ky parim duhet të zbatohet në trajnimin policor dhe sidomos kur bëhet fjalë për mjediset multi-etnike. Programet e trajnimit dhe "analizat e nevojave të trajnimit" mbi të cilat mbështeten ato (shih Rekomandimin 8 më sipër) duhet të hartohen në mënyrë të tillë që të mbështesin zbatimin e kodeve të tilla të sjelljes.

Kodet e sjelljes mbështeten në standardet ndërkombëtare dhe përcaktojnë parimet e përgjithshme etike mbi të cilat bazohet ushtrimi profesional i ligjit.8 Kodet mund të përcaktojnë edhe veprimet konkrete që janë të nevojshme gjatë kryerjes së detyrave specifike të ushtrimit të ligjit - në këto raste ato përcaktohen si "kodet e praktikës". Kodet e praktikës normalisht përfshijnë zbatimin e parimeve etike gjatë kryerjes së detyrave konkrete të ushtrimit të ligjit në situata specifike kombëtare dhe ligjore. Prandaj, kodet e praktikës duhen hartuar nga vetë shtetet.

Është veçanërisht me rëndësi të hartohen kodet e sjelljes dhe të praktikave specifike në lidhje me ushtrimin e ligjit në mjediset multi-etnike, për shkak të sfidave të veçanta që rrjedhin nga puna e tillë dhe nga natyra e saj e diskutueshme. Shembuj të detyrave sfiduese dhe të diskutueshme të ushtrimit të ligjit janë menaxhimi i konflikteve të hapura etnike, ulja e tensioneve etnike, kryerja e operacioneve ndalo- kontrollo në zona të ndjeshme në pikpamje etnike, ose kryerja e operacioneve të policisë në përgjithësi në zona ku banojnë pakicat. Kodet e detajuara të praktikës duhet të japin udhëzime konkrete dhe të mbështesin policinë që kryen detyra të tilla (shih Rekomandimin 16 për spjegime të mëtejshme). Për shembull, në aspektin etik, rreziku i korrupcionit mund të jetë më i madh, për shkak të lidhjeve etnike, gjë që kërkon vigjilencë dhe veprime që sigurojnë integritet. Megjithatë, çështjet e tilla etike duhen trajtuar në suaza të kodeve të përgjithshme të sjelljes së policisë dhe jo me hartimin e kodeve të posaçme për punën në mjedise multi-etnike.

Zbatimi i standardeve profesionale dhe kodeve të sjelljes duhet të pranohet nga drejtuesit e policisë dhe duhet të ndihmojë policët për t’u avancuar në karrierë. Përparimi i tillë në karrierë duhet mbështetur në vlerësimet individuale të kryerjes së punës, në bazë të këtyre standardeve. Dështimi i respektimit të kodeve dhe

8 Shih "Kodin e Kombeve të Bashkuara për zyrtarët e zbatimit të ligjit dhe Kodin europian të Këshillit të Europës mbi etikën e policisë" [the United Nations Code of Conduct for Law Enforcement Officials and the Council of Europe European Code of Police Ethics], të cituar në shënimin 2 më sipër.

23  Shkurt 2006

standardeve, duhet të rezultojë me zbatimin e masave përkatëse, kurse në rastin e sjelljes së keqe, duhet të rezultojë me procedura disiplinore kundër oficerit përkatës. Roli i trajnimit duhet të ndihmojë oficerin e policisë të veprojë në pajtim me kodet dhe standardet profesionale. Oficerët e policisë, puna e të cilëve pasqyron praktikat më të mira, duhet të ftohen për ta ndarë përvojën e tyre gjatë seancave të trajnimit. Të gjitha këto mekanizma mbështetëse profesionale, duhen përdorur sidomos në kuadrin e marrëdhënieve të policisë me pakicat.

11. Rekomandohet që drejtorët dhe përgjegjësit e policisë të ngarkohen me detyrë të qartë, për t'u siguruar që personeli i tyre plotëson këto standarde gjatë trajtimit të pakicave. Ata duhet të kenë aftësi drejtuese dhe të jenë shembull i praktikës së mirë të punës.

Trajnimi dhe kodet e sjelljes, nuk mjaftojnë për të garantuar që praktikat konkrete të punës së policisë, pajtohen me standardet politike dhe profesionale. Përvoja ka treguar se faktorë të rëndësishëm konsiderohen edhe udhëzimet e oficerëve të lartë të policisë, si dhe drejtimi dhe mbikqyrja e stafit të policisë. Oficerët më të vjetër në hierarki duhen të jenë shembuj për oficerët e rinj dhe të pasqyrojnë standardet e nevojshme në punën e tyre të përditshme. Ata duhet ta bëjnë të qartë se presin nga të nënshtruarit e tyre të veprojnë në përputhje me këto standarde, të mbikqyrin në mënyrë aktive vëzhgimin e sjelljes të policisë, e cila duhet të përputhet me këto standarde dhe me të drejtat e njeriut. Nëse ata e denigrojnë këtë politikë në fshehtësi; nëse shprehin klishe negative për pakicat, ose në rast se nuk merren me rastet e sjelljeve diskriminuese kundër pakicave, atëhere stafi i tyre shumë shpejt do të kuptojë joseriozitetin e tyre në punë. Pakicat, të cilat kanë përvojë jetësore në zbulimin e formave të ndryshme të diskriminimit të ushtruar nga mazhoranca, menjëherë do të zbulojnë nëse trajtohen në mënyrë të drejtë dhe me respekt.

Drejtuesit dhe përgjegjësit e policisë duhet të trajnohen që të sigurohen se janë të vetëdijshëm për rëndësinë e këtyre çështjeve dhe t'i trajtojnë ato suksesshëm. Parimet bazë të një trajnimi të tillë përcaktohen në Rekomandimet 9 dhe 10 më sipër. Në procedurën e përzgjedhjes për avancimin në grada më të larta të hierakisë policore, duhet të merret parasysh edhe aftësia e shqyrtimit të çështjeve të rregullimit multietnik.

Siç theksohet në Rekomandimin 7, qëllimi final duhet të jetë që brenda disa vitesh të ndryshohet kultura e organizatës së policisë, me anë të udhëzimeve të qarta dhe të

24  Rekomandimet mbi ushtrimin e ligjit në shoqëritë multi-etnike

qëndrueshme, si dhe me anë të trajtimit të këtyre çështjeve. Vetëm atëherë, organizata do të bëhet organ i vërtetë multi-etnik, profesional dhe jo-partiak, për të cilin puna e sukseshme dhe e drejtë në mjediset multi-etnike është vetëm çështje rutine.

IV. PUNA ME KOMUNITETET ETNIKE

12. Policia duhet të ketë për detyrë zhvillimin e metodave dhe praktikës për të komunikuar dhe bashkëpunuar me pakicat dhe të ndërtojë besimin në suaza lokale, rajonale, dhe kombëtare.

Qasja demokratike dhe sidomos ajo që nënkupton shërbimin e komunitetit, në veçanti, kërkon një komunikim të rregullt dhe të efektshëm midis policisë dhe qytetarëve. Ushtrimi efikas i ligjit në një shoqëri demokratike nuk guxon të mbështetet në frikë, por në miratim. Policisë i duhet mbështetja e publikut për të kryer detyrat e veta, jo vetëm për shkak të nevojës për përgjegjësi demokratike, por për shkak se bashkëpunimi praktik i publikut (psh. për sigurimin e të dhënave të zbulimit, për raportimin e krimeve, për të ardhur si dëshmitarë, e kështu me radhë) është i qenësishëm për kryerjen e rolit të policisë. Prandaj, në çdo shtet demokratik, policia duhet të përcaktojë metodat dhe praktikat për të komunikuar me publikun në të gjitha nivelet dhe për të fituar besimin e tij.

Në një shoqëri multi-etnike, policia përballet me një sfidë më shumë. Komunikimi dhe formimi i besimit duhet të përfshijë grupe të ndryshme të pakicës, që mund të jenë të shumëllojshme nga pikëpamja e gjuhës, kulturës, fesë dhe rrethanave të tjera, të cilat mund të jenë të shpërndara ose të përqëndruara në vendbanimet e tyre. Për më tepër, disa prej këtyre grupeve mund të kenë përjetuar diskriminimin ose forma të tjera të shtypjes nga shteti në të kaluarën, duke përfshirë edhe shtypjen nga policia, kështu që ata mund të vazhdojnë të kenë një ndjenjë të fortë mosbesimi ndaj policisë. Prandaj, policia duhet të sigurohet që metodat dhe praktikën që përdor për të komunikuar me publikun, konsiderojnë shumëllojshmërinë dhe të kaluarën e këtyre grupeve. Mund të nevojiten përpjekje të veçanta për të komunikuar dhe fituar besimin e pakicave etnike dhe kombëtare që i janë nënshtruar izolimit dhe pozitës të pafavorizuar. Kjo mund të kërkojë ndërtimin e durueshëm të marrëdhënieve të mirëbesimit me pakicat dhe udhëheqësit e tyre.

25  Shkurt 2006

Metodat që policia mund t’i përdorë për të komunikuar me pakicat janë të shumta. Disa prej tyre, si për shembull, përdorimi i fletëpalosjeve apo radios dhe televizionit, kërkojnë kryesisht komunikim në një drejtim dhe janë veçanërisht të dobishme për dhënien e informacionit. Për të komunikuar me pakicat me anë të këtyre mjeteve, duhen përdorur fletëpalosje në gjuhët e pakicave dhe transmetime në media që përfshijnë gjuhët e pakicave. Mirëpo, për ndërtimin e mirbesimit dhe mirëkuptimit reciprok, më të vlefshme janë metodat ndëraktive që përfshijnë kontaktet dhe komunikimin personal midis policisë dhe pakicave. Ato janë si vijon:

a) Forumet e komunitetit. Këto duhet të kenë anëtarë nga të gjitha grupet etnike dhe duhet të takohen rregullisht për të diskutuar çështjet me interes të përbashkët. Forumet e këtilla, duhet të luajnë rol të zakonshëm konsultativ dhe të shërbejnë si burim informatash dhe mirëkuptimi për komunitetin lokal - dhe veçanërisht për shqetësimet e pakicave lidhur me veprimtaritë e agjencive të zbatimit të ligjit. Këto forume duhet t'i sjellin pakicat kombëtare më pranë institucioneve shtetërore, duke krijuar besim në policinë dhe duke ndihmuar në parandalimin dhe uljen e tensioneve.

b) Mbledhjet publike. Këto duhet t'i japin mundësi policisë të konsultohet sa më tepër me komunitetet lokale. Takimet publike duhet të jenë të hapura për të gjithë dhe duhet të përqëndrohen në një çështje të caktuar. Këto janë veçanërisht të dobishme në rastet e tensioneve në komunitet, meqënëse i japin mundësi policisë të dëgjojë të gjitha shqetësimet e komunitetit drejtpërsëdrejti dhe të japë informacion të saktë për gjendjen dhe për veprimet e policisë.

c) Bordet këshilldhënëse të komunitetit. Bordet këshilldhënëse të komunitetit shërbejnë për këshillimin e oficerëve të lartë të policisë mbi mënyrën e kryerjes më të efektshme të rolit të policisë, në suaza të komunitetit lokal. Këtu përfshihen edhe çështjet e tilla siç janë rregullimi i konflikteve etnike, trajtimi i çështjeve të diskriminimit dhe angazhimi në konsultimet me komunitetin. Anëtarë të bordeve këshilldhënëse, duhet të jenë njerëzit që policia i konsideron si të aftë dhe me përvojë për të këshilluar. Këta duhet të jenë njerëz që mund të japin këshilla të tilla nga një këndvështrim i pavarur dhe jo njerëz që thjesht miratojnë të gjitha propozimet e policisë. Anëtarët duhet të pasqyrojnë përbërjen e ndryshme etnike të komunitetit lokal.

26  Rekomandimet mbi ushtrimin e ligjit në shoqëritë multi-etnike

d) Punëtoritë e përbashkëta të policisë me komunitetin. Këto mund të afrojnë policinë dhe njerëzit e komunitetit, për të punuar së bashku në zgjidhjen e problemeve që kanë të bëjnë me çështje konkrete në relacionin midis policisë dhe komunitetit. Pjesëmarrësit duhet të jenë të paktë në numër dhe të përzgjidhen me kujdes, si persona që mund të kontribuojnë për zgjidhjen e një problemi apo një çështjeje të caktuar. Ky sistem mund të përdoret edhe për qëllime trajnimi, për të rritur mirëkuptimin reciprok dhe për të përmirësuar metodat e bashkëpunimit në përgjithësi. Duhet angazhuar një drejtues i aftë që do të veprojë si moderator në ngjarjet e këtilla.

e) Pikat e kontaktit të komunitetit në stacionet e policisë. Këto duhet të kenë police, të punësuar nga grupe të ndryshme etnike dhe t’i informojnë pjesëtarët pakicave kombëtare lidhur me proçedurat ligjore dhe mundësitë e punësimit në radhët e policisë. Ato duhet të shërbejnë edhe si "recepcion publik" ku personat e tillë mund të trajtojnë çështjet shqetësuese për policinë. Pikat e kontaktit mund të krijohen gjithashtu në stacionet policore rajonale dhe në qytete, si dhe në akademitë policore dhe në shkollat e trajnimit. Përveç kësaj, në stacionet e policisë dhe në institucione të tjera mund të organizohen "ditët e hapura", ku mundësohen gjiro (duke përfshirë edhe shkollarët), të cilat mund të kenë në shënjestër pjestarët e pakicave kombëtare.

f) Vizitat e rregullta nga oficerët e përkushtuar të policisë nëpër komunitete të caktuara. Në stacionet lokale të policisë, oficerëve të caktuar mund t'u ngarkohet detyra të krijojnë dhe të ruajnë kontaket me të gjitha pakicat kombëtare të zonës. Krahas të qenurit persona kontakti për pakicat brenda stacionit policor, këta duhet të patrullojnë rregullisht dhe të vizitojnë lokalitetet ku jetojnë pakicat (duke përfshirë vizitat e shkollave) duke vendosur sa më shumë kontakte personale dhe besim te anëtarët e komuniteteve të tilla. Kësisoj, policia mund të sigurohet se është në rrjedhë me nevojat dhe shqetësimet e një game të gjerë pakicash, me të cilat mund të vendosë komunikim, mirëkuptim dhe besim reciprok.

Metodat e tilla duhen përdorur në të gjitha nivelet, në atë kombëtar, rajonal dhe lokal. Në varësi të nivelit, do të ndryshojë edhe personeli, edhe problemet. Për shembull, në nivel kombëtar, policët e lartë dhe krijuesit e politikës duhet të takohen me udhëheqësit e pakicave për të diskutuar politikën e përgjithshme dhe çështjet strategjike, ose incidentet që përbëjnë shqetësim kombëtar, kurse në nivel vendor, duhet përqëndruar në çështje praktike që lidhen me ushtrimin e ligjit në komunitete

27  Shkurt 2006

ose me incidentet shqetësuese për ta. Policia duhet të sigurohet që në takimet e tilla gjuhët e pakicave përdoren si mjete komunikimi (shih Rekomandimin 13 më poshtë). Krahas kësaj, gjatë marrjes së masave praktike, policia duhet të jetë e ndjeshme ndaj shumëllojshmërisë së praktikave fetare dhe kulturore, për shembull, duke u kujdesur që të mos planifikojë veprimtari gjatë ditëve të shenjta ose festave të tilla. Policia duhet gjithashtu të sigurojë komunikimin edhe me femrat dhe të rinjtë nga radhët e pakicave dhe jo vetëm me meshkujt më të moshuar të këtyre komuniteteve.

13. Policia duhet të sigurohet që posedon aftësitë për të komunikuar me pakicat në gjuhët e tyre, kudo që është e mundur, duke punësuar dhe trajnuar staf shumëgjuhësh, si dhe duke përdorur përkthyes të kualifikuar.

Konventa kornizë për mbrojtjen e pakicave kombëtare (neni 10) përcakton të drejtat e pakicave kombëtare për të përdorur gjuhët e tyre në publik dhe, kur është e mundur, në marrëdhëniet e tyre me autoritetet administrative. Këtu përcaktohen edhe të drejtat e pakicave për t'i përdorur gjuhët e tilla, në situata që kanë të bëjnë me arrestime ose ndjekje penale. Si rrjedhojë, policia duhet të parashikojë përdorimin e këtyre gjuhëve në marrëdhëniet e saj me pakicat kombëtare, qoftë si punonjës, të dyshuar, dëshmitarë, apo thjesht si anëtarë të publikut në përgjithësi (p.sh., gjatë konsultimeve, aktiviteteve për parandalimin e krimeve ose në rrethana të rendit publik). Duke ditur se pakicat kombëtare dallojnë në nivelin e zotërimit të gjuhëve së tyre, si edhe në zotërimin e gjuhës (gjuhëve) zyrtare të shtetit, mund të jetë me vend të vlerësohen nevojat, që të përcaktohet përgatitja e nevojshme në praktikë. Policia duhet të ketë parasysh se grupe të caktuara të pakicave kombëtare (p.sh., më të moshuarit dhe gratë) mund të kenë më tepër vështirësi në rrjedhshmërinë e gjuhës së mazhorancës ose gjuhës zyrtare, meqënëse mund të kenë ndjekur më pak arsimin zyrtar, ose mund të kenë marrë pjesë në mënyrë të kufizuar në jetën publike.

Punësimi i personave nga pakicat kombëtare në polici do të furnizojë organizatën policore me burimet kryesore, për ta plotësuar këtë nevojë. Policët me origjinë nga pakicat, të cilët punojnë në zonat ku banon komuniteti i tyre, kanë mundësi të përdorin gjuhën e tyre gjatë punës. Herë pas here, mund të veprojnë edhe si përkthyes për kolegët e tyre, ndonëse është me rëndësi që kolegët, të cilët nuk janë nga pakicat, por punojnë në zonat e tilla, të kenë bërë trajnimin adekuat për të komunikuar në gjuhët e pakicave. Do të jetë me rëndësi që policia të ketë mundësi të përdorë përkthyes të kualifikuar dhe me përvojë për të komunikuar me personat që u përkasin pakicave. Sidomos, kur merren me të dyshuar apo dëshmitarë, ka

28  Rekomandimet mbi ushtrimin e ligjit në shoqëritë multi-etnike

jashtëzakonisht rëndësi që policia të mos përdorë si përkthyes anëtarët e familjeve të tyre ose persona të tjerë me aftësi të panjohura, meqënëse kjo gjë mund të krijojë keqkuptime dhe pasaktësi të cilat mund të dëmtojnë cilësinë e punës së policisë dhe mund të shkaktojnë padrejtësi të mëdha për personat që u takojnë pakicave kombëtare.

14. Policia duhet të luajë një rol proaktiv në inkurajimin dhe mbështetjen e pakicave për t'i ndihmuar ato të komunikojnë dhe bashkëpunojnë me policinë, për shembull, duke vepruar si partnerë në iniciativat e punësimit dhe trajnimit për çështje të pakicave. Pakicat, gjithashtu, duhet të jenë të gatshme të komunikojnë dhe bashkëpunojnë me policinë, me qëllim që të rrisin sigurinë në komunitet dhe aksesin në drejtësi.

Ushtrimi efikas i ligjit në demokraci varet nga qytetarët aktivë dhe mirë të informuar që i marrin seriozisht përgjegjësitë e tyre qytetare, të gatshëm të bashkëpunojnë dhe të mbështesin policinë për të kryer rolin e saj. Në një shtet multi-etnik, është me shumë rëndësi që edhe pakicat kombëtare të luajnë një rol aktiv në këtë proces. Siç përmendet në Rekomandimin 12, më lart, pakicat kombëtare mund të kenë më pak përvojë në pjesëmarrjen qytetare, mund të përballen me pengesa për një pjesëmarrje të tillë (p.sh. gjuha ose diskriminimi) dhe mund të mos kenë besimin e duhur për t'u angazhuar në këtë punë me autoritetet publike – veçanërisht me policinë. Në rast se policia është serioze për sa i përket dëshirës për t'u angazhuar efektivisht me pakicat kombëtare, atëhere duhet të jetë proaktive në inkurajimin dhe mbështetjen e pakicave për ta luajtur këtë rol dhe jo të presë në mënyrë pasive, e pastaj të ankohet se pakicat nuk e marrin vetë iniciativën për ta bërë këtë në të njëjtën shkallë si grupet e tjera.

Prandaj, policia duhet të përcaktojë mënyrat, me të cilat mund të ndihmojë fuqizimin e pakicave për t’u involvuar në këtë punë, dhe t'i ndihmojë ato të krijojnë kapacitetet e tyre. Policia duhet të caktojë burime financiare për këtë qëllim. Fuqizimi i pakicave mund të arrihet pjesërisht me anë të masave të përgjithshme për rritjen e besimit, si ato që përmenden në Rekomandimin 12, dhe me anë të ndërgjegjësimit të publikut për të drejtat dhe përgjegjësitë që kanë të bëjnë me policinë dhe jurisprudencën. Megjithatë, mund të jetë më me dobi po qe se policia arrin të ndërtojë marrëdhënie të strukturuara dhe të qëndrueshme me shoqatat e komuniteteve të pakicave dhe me OJQ të tjera që veprojnë në këtë fushë. Shoqata dhe OJQ të tilla mund ta ndihmojnë policinë të komunikojë me komunitetet e pakicave, dhe mund të furnizojnë atë me

29  Shkurt 2006

këshilla t ë vlefshme dhe informacione për çështje të pakicave etnike. Gjithashtu, policia mund të krijojë partneritete më formale me organizma të tillë për të ndërmarrë iniciativa siç janë identifikimi dhe mbështetja e personave që mund të punësojë nga këto pakica, dhënia e këshillave dhe mendimeve për trajnimin e policisë, vlerësimi i opcioneve për veprimet e zgjidhjes së tensioneve dhe konflikteve etnike. Një partneritet i këtij lloji, duhet të realizohet me anë të marrëveshjes formale midis dy apo më tepër organizatash, për të punuar bashkë, në mënyrë të barabartë dhe të vazhdueshme në arritjen e qëllimit të përbashkët.

Bashkëpunimi i efektshëm me grupet e komunitetit dhe OJQ-të, mund të kërkojë kohë dhe krijim të besimit dhe mirëkuptimit reciprok. Në fillim, të dy palët mund të jenë të matur: pakicat mund të dyshojnë se policia ka "qëllime të fshehta" si për shembull, të marrë të dhëna për veprimtari penale në radhët a pakicave kombëtare, kurse policia mund të ketë pak përvojë pune me grupe të shoqërisë civile, dhe mund të ketë dyshime për motivet e këtyre grupeve, sidomos në ato raste kur këto mund të kenë kritikuar publikisht policinë në të kaluarën. Ajo që ka rëndësi, është gjetja e qëllimeve të përbashkëta si p.sh. përmirësimi i marrëdhënieve polici-pakica dhe rritja e aksesit të pakicave në drejtësi dhe, mbi këtë bazë, gjetja e mënyrave që njera palë të ndihmojë tjetrën, duke respektuar rolet e ndryshme të secilit dhe stilet e të punuarit (duke përfshirë të drejtën e vazhdueshme të OJQ-ve për të kritikuar policinë në emër të komuniteteve të tyre, kur punët nuk bëhen si duhet). Megjithatë, përvoja tregon se përfitimet që mund të nxirren nga partneritete të tilla dy palëshe, janë substanciale dhe kanë tendencë të shtohen me kohë. Ato gjithashtu sigurojnë kornizën e nevojshme për trajtimin dhe zgjidhjen e çdo problemi që mund të dalë në marrëdhëniet polici-pakica, nëpërmjet dialogut dhe ndërmjetësimit.9

Vetë pakicat mund të kontribuojnë për sigurinë në komunitet dhe aksesin në drejtësi, duke inkurajuar vetëdijësimin e anëtarëve për të drejtat dhe përgjegjësitë e tyre sipas ligjit, duke këshilluar dhe mbështetur personat që janë viktima të krimit, duke inkurajuar pjesëmarrjen e qytetarëve në veprimtari që lidhen me sigurinë dhe ushtrimin e ligjit në komunitet, duke punuar për të promovuar interesat dhe trajtimin e drejtë të anëtarëve të komuniteteve të tyre për çështje që lidhen me ushtrimin e ligjit dhe drejtësinë. Zgjidhja e shumë gabimeve apo mosmarrëveshjeve midis njerëzve në komunitetet e pakicave, po ashtu mund të bëhet e mundur me anë të ndërmjetësimit në këto komunitete dhe formave të tjera tradicionale, pa ndërhyrjen e

9 Udhëzime të mëtejshme për bashkëpunimin midis policisë dhe OJQ-ve përfshihen në broshurën e botuar nga Platforma europiane e ushtrimit të ligjit dhe të drejtave të njeriut: "Përse dhe si OJQ-të e të drejtave të njeriut dhe shërbimet policore duhet të punojnë së bashku. " [Why and How Human Rights NGOs and Police Services Can and Should Work Together], që gjendet në http://www.epphr.dk/downloads.htm.

30  Rekomandimet mbi ushtrimin e ligjit në shoqëritë multi-etnike

policisë apo agjencive të tjera kombëtare të drejtësisë. Megjithatë, është po aq e rendësishme që pakicat dhe, në veçanti, grupet brenda tyre, të mos e marrin drejtësinë vetë në dorë (p.sh. duke ndërmarrë veprimtari "vigjilente") dhe që të gjithë pjestarët e pakicave të kenë mundësi të pakufizuara për të përdorur të drejtat e tyre ligjore dhe sistemin e drejtësisë në shtetin e tyre. Ka veçanërisht shumë rëndësi, që femrat në komunitetet e pakicave, të cilat mund të përballen me diskriminimin racor apo dhunën familjare, të mos pengohen nga strukturat e brendshme të komuniteteve, që të shfrytëzojnë të drejtat e tyre të ligjshme dhe sistemin e drejtësisë.

15. Rekomandohet krijimi i mekanizmave që do të sigurojnë përgjegjësinë demokratike të policisë, për veprimet e saj para popullatës së të gjitha grupeve të komunitetit. Këto mekanizma duhet të përfshijnë një sistem të efektshëm për dorëzimin e ankesave dhe përpunimin e tyre, i cili të mund të përdoret nga të gjithë personat që u takojnë pakicave kombëtare. Të gjithë seksionet e komunitetit duhet të jenë të vetëdijshëm për të drejtat dhe përgjegjësitë e tyre në lidhje me policinë, për të drejtat e policisë dhe shërbimet që mund të presin prej saj.

Në demokraci, policia nuk duhet të japë llogari vetëm në suaza ligjore, me anë të gjykatave dhe sistemit të drejtësisë, por edhe drejtpërsëdrejti në publik. Në këtë mënyrë do të sigurohet që mund të spjegojë veprimet e veta në komunitetet ku shërben, miratimi i të cilëve është i domosdoshëm për punën e saj. Përgjegjësia është një parim themelor për "ushtrimin e ligjit në komunitet".

Për të siguruar përgjegjësinë demokratike, duhen formuar struktura formale si në nivel lokal, ashtu edhe në nivel kombëtar, p.sh. forume ose borde përfaqësuese, ku policia duhet të raportojë për veprimet e saj dhe ku mund të thirret për të spjeguar dhe përligjur veprimet e saj (shih po ashtu Rekomandimin 12 më sipër). Pakicat kombëtare duhet të jenë të përfaqësuara në këto borde dhe të jenë në gjendje të marrin pjesë në forume të tilla, të cilat duhen mbajtur në vende të hapura për ta. Pakicat kombëtare, po ashtu duhet të jenë të lira të diskutojnë çështje që i shqetësojnë ato, lidhur me ushtrimin e ligjit dhe të mund ta bëjnë këtë në gjuhën e tyre. Këto struktura formale, nuk duhet të menaxhohen drejtpërdrejt nga policia, por të jenë të tilla që të mund të veprojnë në mënyrë të pavarur. Shtetet duhet të lehtësojnë themelimin e strukturave të tilla, t'u mundësojnë burime financiare dhe të sigurojnë që pjesëmarrja e pakicave kombëtare është efektive. Shtetet duhet të kenë

31  Shkurt 2006

parasysh edhe përfitimet e mundshme që ka themelimi ligjor i strukturave përgjegjëse.

Mekanizmat e efektshëm, që u mundësojnë qytetarëve të bëjnë ankesat e tyre në lidhje me sjelljen e policisë (duke përfshirë, ku është e mundur, edhe ankesat në gjuhën e komuniteteve) duhet të jenë pjesë integrale e strukturave përgjegjëse. Qytetarët duhet të kenë mundësi të marrin spjegime për veprimet e caktuara të policies, për të cilat ata mendojnë se kanë qenë të dëmshme dhe joprofesionale dhe se duhen korrigjuar kur është e mundur, pa qenë nevoja të përdoret ligji. Disa incidente mund të zgjidhen më së miri me anë të dialogut midis qytetarëve dhe policisë dhe kjo mundësi duhet të parashikohet me proçedurat e ankesave. Incidentet më serioze, duhet t'i dërgohen për zgjidhje një organizmi të pavarur për ankesa kundër policisë, i themeluar për këtë qëllim, ose një organi më të përgjithshëm për hetimin e ankesave, nëse ai ekziston, si p.sh. Ombudsmanit. Ka shumë rëndësi që pakicat të mund të përdorin mekanizmat e ankesave kundër abuzimeve të fuqisë policore, sikurse të gjithë qytetarët e tjerë. Drejtuesit e policisë duhet ta mbështesin pozitivisht ekzistencën e sistemit të tillë të ankesave, jo vetëm parimisht, por për shkak se ekzistenca e tyre ndihmon për të rritur besimin e komunitetit dhe se nëpërmjet tyre, drejtuesit e policisë sigurojnë informacione të rëndësishme për gabime në punën e policisë. Shtetet duhet të marrin masa që të sigurojnë ekzistimin e organeve për ankesa kundër policies; të sigurojnë funksionimin e tyre të duhur me atë që inkuadrojnë elemente të pjesëmarrjes dhe mbikqyrjes qytetare (duke përfshirë edhe pakicat kombëtare), dhe qasjen e plotë nga të gjitha grupet etnike dhe kombëtare.

Për të participuar suksesshëm në komunikimin me policinë dhe në fakt, për të ushtruar në përgjithësi përgjegjësitë e tyre si qytetarë, pakicat duhet të jenë të vetëdijshme për të drejtat dhe përgjegjësitë e tyre mbi çështjet e ushtrimit të ligjit, por edhe për të drejtat e policisë dhe shërbimet që mund të presin prej saj. Ndonëse një vetëdijësim i tillë i qytetarëve mund të mos jetë përgjegjësi konkrete e saj, policia dëshiron që qytetarët të jenë të vetëdijshëm, me qëllim që ajo të mund të kryejë rolin e vet në përputhje me parimet demokratike. Për këtë arësye, policia duhet të nxisë aktivisht edukimin e publikut dhe të marrë pjesë në edukimin e tillë duke mbështetur punën e shkollave ose të OJQ-ve. Ajo duhet të jetë e gatshme të ndihmojë veçanërisht rritjen e vetëdijes në radhët e pakicave dhe të marrë pjesë në mbledhje ose trajnime për udhëheqësit e komuniteteve që organizohen për këtë qëllim. Gjithësesi, shtetet nuk duhet t'ia lënë këtë detyrë vetëm policisë dhe OJQ-ve, por duhet të bëjnë çmos që informacioni mbi të drejtat dhe përgjegjësitë e qytetarëve në

32  Rekomandimet mbi ushtrimin e ligjit në shoqëritë multi-etnike

lidhje me ushtrimin e ligjit, të jetë në dispozicion për sa më shumë njerëz. Këtu duhet përfshirë edhe informacionet në gjuhët e pakicave dhe inkuadrimi i përfshirjen e tyre në programin zyrtar të shkollave.

V. PRAKTIKAT OPERATIVE

16. Duhen marrë masa për të siguruar që policia zbaton ligjin në mënyrë të paanshme dhe pa diskriminim, duke mos dalluar asnjë grup të veçantë, p.sh. me anë të "'përshkrimeve racore". Masa të tilla duhet të përfshijnë kodet e praktikës së tillë të punës, siç është përdorimi i të drejtave të policisë për të ndaluar dhe kontrolluar njerëzit në rrugë, ose në vende të tjera publike.

Siç kemi vënë tanimë në dukje, policia në demokraci është zakonisht autoriteti më i dukshëm publik, por edhe me forcë të drejtpërdrejtë mbi jetën e përditshme të qytetarëve. Prandaj, është shumë e rëndësishme që policia, si përfaqësuese e shtetit, të shihet si organi që ushtron fuqinë në mënyrë shembullore. Kjo kërkon që policia gjithmonë të veprojë profesionalisht dhe në përputhje me të drejtat e njeriut dhe të zbatojë ligjin në mënyrë të paanshme dhe pa dallim.

Punësimi i officerëve të policisë bëhet ngë të gjithë klasat shoqërore, prandaj, ata mund të dallojnë shumë, përsa i përket njohurive dhe paragjykimeve që kanë për pakicat e ndryshme. Paragjykimet e tilla mund të jenë të shumta dhe të shprehen hapur, por edhe mund të mbahen fshehur. Sidoqoftë, ato mund të ndikojnë në sjelljen e policëve ndaj grupeve të caktuara etnike. Rreziku që oficerët e policisë t'i trajtojnë anëtarët e grupeve të caktuara etnike në mënyra të ndryshme, mund të ekzistojë gjithnjë, qoftë drejtpërsëdrejti apo tërthorazi, nëse nuk merren masa të menjëhershme për të parandaluar një rrezik të tillë.

Vëmendje e veçantë i duhet kushtuar praktikës së "përshkrimit racor". Kjo do të thotë, përfshirja e të dhënave për racën dhe përkatësinë etnike në përshkrimin e personave, që policia mendon se mundtë kryejnë një krim të caktuar. Personat që i përshtaten përshkrimeve të tilla, vihen në shënjestër të zyrtarëve të zbatimit të ligjit dhe i nënshtrohen masave të tilla si "ndalo dhe kontrollo", kontrollit të makinave, kontrollit të identitetit të tyre, etj. Përshkrimi racor përfshin përdorimin e stereotipeve racore ose etnike, në vend të sjelljes individuale, si bazë për marrjen e vendimeve për personat që kanë të ngjarë të përfshihen në veprimtari kriminale. Ka shumë prova që tregojnë se përshkrimi racor praktikohet gjerësisht në mënyrë jo zyrtare në gjithë

33  Shkurt 2006

zonën e OSBE-së nga agjencitë e zbatimit të ligjit, ndonëse zyrtarisht përshkrimi i tillë është i dënueshëm. Grupet që i nënshtrohen përfshkrimeve racore kanë prirje të ndryshojnë nga njeri shtet në tjetrin, ndonëse përshkrimi racor i romëve dhe i grupeve endëse haset në gjithë Europën.

Cilado qoftë përbërja konkrete e popullsive të tyre, të gjithë shtetet këshillohen të punojnë për prezantimin e sistemit të monitorimit të pasojave të operacioneve policore, për të parë nëse ka diskriminim. Mbikqyrja e tillë përfshin shkallën statistikore, për të parë nëse veprimet e policisë, si ato të llojit "ndalo dhe kontrollo" kanë të njëjtin ndikim proporcional në të gjitha grupet etnike. Përdorimi i monitorimit do të ndihmojë shtetet të sigurojnë zbatimin e detyrimeve të brendshme (p.sh. sipas Konventës Europiane për të drejtat e njeriut dhe Konventës ndërkombëtare për zhdukjen e dallimeve racore) dhe detyrimeve kombëtare (p.sh. sipas Kushtetutës dhe ligjeve të brendshme) për të parandaluar diskriminimin për shkaqe etnike dhe shkaqe të tjera të ngjashme. Kur një monitorim i tillë bëhet duke ruajtur konfidencialitetin dhe kur të dhënat përpunohen në formë anonime, të drejtat e individëve nuk shkelen.

Shtetet duhet të kenë politikë të qartë dhe standarde profesionale që kërkojnë trajtim të barabartë dhe që ndalojnë policinë të zbatojë ligjin në mënyrë diskriminuese. Ato gjithashtu duhet të sigurojnë se politika dhe standardet e këtilla mbështeten me trajnime dhe rregullore të detajuara të praktikës. Siç vihet në dukje në Rekomandimin 10, kode të tilla të praktikës duhet të përcaktojnë me saktësi sjelljen e zyrtarëve të policisë kur kryejnë detyra të caktuara policore me qëllim të minimizimit të rrezikut të sjelljes diskriminuese ose sjelljeve të tjera jo profesionale. Në veçanti, këto rregulla duhen hartuar për çdo detyrë ku duket se ka rrezik të trajtimit diskriminues: këto mund të përfshijnë përdorimin e pushtetit të policies, për të ndaluar dhe kontrolluar njerëz në rrugë ose në vende të tjera publike, kontrollin e hyrjes së njerëzve në kufi, përdorimin e forcës gjatë arrestimeve, kryerjen e "bastisjeve" policore në zonat e banuara, dhe menaxhimin e konflikteve etnike dhe trazirave publike. Shkeljet e rregullave duhet t'u nënshtrohen masave disiplinore.

Duke patur parasysh rëndësinë që ka në shoqëritë multienike zbatimi i paanshëm dhe jo diskriminues i ligjit, shtetet inkurajohen të shqyrtojnë mundësinë e ndërmarrjes së një "vlerësimi sistematik" të politikës së ushtrimit të ligjit dhe të praktikës së përgjithshme me pakicat etnike dhe kombëtare.10 Ky vlerësim duhet të krahasohet

10 Siç rekomandohet në kapitullin mbi ushtrimin e ligjit në "Planveprimi i OSBE-së për përparimin e gjendjes së romëve dhe gabelëve" [the OSCE Action Plan for the Improvement on the Situation of Roma and Sinti, 2003], që gjendet te http://www.osce.org/documents/odihr/2003/11/1562_en.pdf

34  Rekomandimet mbi ushtrimin e ligjit në shoqëritë multi-etnike

me praktikat konkrete të ushtrimit të ligjit me standardet ndërkombëtare profesionale dhe kërkesat ndërkombëtare të të drejtave të njeriut; duhet të mbështetet në të dhëna të fituara përmes analizës së incidenteve dhe konsultimeve me pakicat kombëtare dhe OJQ-të. Për të trajtuar fushat e ushtrimit të ligjit ku praktika tregon se janë nën standardet ndërkombëtare, duhen hartuar planveprime.

17. Policia duhet të marrë masa për të inkurajuar raportimin e krimeve nga persona që u përkasin pakicave etnike për të rritur sigurinë në komunitet dhe mundësitë e shfrytëzimit të drejtësisë.

Në çdo vend, policia mbështetet në informatat e anëtarëve të publikut për të zbuluar krimet. Ka shumë prova në tërë rajonin e OSBE-së që tregojnë se pakicat kanë më pak të ngjarë t'i raportojnë krimet, krahasuar me grupet e tjera të shoqërisë. Në rast se policia mund t'i përgjigjet në mënyrë të barabartë krimit kundër pjestarëve të pakicave kombëtare, atëherë duhet të bëjë të mundur që këta persona të jenë po aq të gatshëm t'i raportojnë krimet sa edhe të gjithë të tjerët. Policia po ashtu duhet të jetë njëlloj efikase dhe profesionale në mënyrën si i regjistron dhe heton krimet kundër personave të pakicave kombëtare, dhe nxjerrjen e autorëve të krimeve të tilla para drejtësisë. Personat që u përkasin pakicave janë të gatshëm të raportojnë krime vetëm kur besojnë se do të trajtohen me respekt dhe se akuzat e tyre do të merren seriozisht. Policia duhet të garantojë që personat që i takojnë pakicave kombëtare, ashtu si dhe të gjithë qytetarët e tjerë, të informohen rregullisht për përparimin dhe pasojat e të gjitha çështjeve ku ata janë të përfshirë si viktima ose dëshmitarë. Kërkimet e ekspertëve vazhdimisht tregojnë se përvoja personale e viktimave të krimeve nga trajtimi që u bën policia është një nga treguesit më të rëndësishëm të nivelit të besimit të pakicave dhe të gjitha grupeve të komunitetit në policinë.

Studimet kanë treguar se faktorët e tjerë që ndikojnë në nivelin e raportimit të krimeve nga pakicat janë njohuria e tyre mbi procedurat e raportimit të krimeve dhe kuptimi i sistemit të të drejtës penale në përgjithësi. Policia mund të luajë një rol të rëndësishëm në rritjen e nivelit të njohurive dhe besimit të pakicave, në veçanti, duke kërkuar bashkëpunimin e OJQ-ve dhe shoqatave të komunitetit, të cilat mund të shpërndajnë informacion për raportimin e krimeve, të inkurajojnë viktimat t'i raportojnë incidentet e tilla dhe t'u ofrojnë atyre mbështetje. Vëmendje e veçantë i duhet kushtuar nevojës për të siguruar që informacioni dhe mbështetja vlejnë edhe për femrat e komuniteteve të pakicave. Policia, po ashtu, duhet të ndërmarrë hapa

35  Shkurt 2006

për t'u siguruar që pakicat të mund t'i raportojnë incidentet në gjuhët e tyre (shih Rekomandimin 13 më sipër).

Qytetarët mund të jenë më të gatshëm t'i raportojnë krimet në polici kur besojnë se policia luan rol të rëndësishëm në mbrojtjen e tyre nga krimet në përgjithësi. Shtetet duhen të inkurajojnë policinë dhe autoritetet qeveritare në nivel local, të miratojnë dhe zbatojnë politika për rritjen e "sigurisë në komunitet". Me "siguri në komunitet" kuptohet qëllimi për të siguruar që vendet ku njerëzit jetojnë dhe punojnë, të jenë të pastër nga krimi, në mënyrë që ata të ndihen të sigurtë në shtëpitë e tyre dhe gjatë aktiviteteve të përditshme në vendet publike. OJQ-të dhe qytetarët duhet të përfshihen aktivisht në iniciativa për të garantuar që vendet e tyre të jenë të sigurta për të jetuar dhe punuar. Ata duhet gjithashtu të inkurajohen për të bashkëpunuar me policinë për këtë qëllim. Në veprimtaritë e këtilla duhet të inkuadrohen aktivisht edhe pakicat. Puna e përbashkët e grupeve të ndryshme etnike me policinë në nivel local, me qëllim të rritjes së sigurisë në komunitet, është një metodë e vlefshme për rritjen e integrimit në shoqëritë multi-etnike.

18. Gjatë patrullimeve të rregullta në zona multi-etnike, kur është e mundur, policia duhet të dërgojë ekipe të përziera etnikisht, për të rritur besimin e publikut dhe efektivitetin e veprimeve të saj. Policia duhet gjithashtu të sigurojë që taktikat dhe pamja e saj e jashtme (p.sh. numri, mbajtja e dukshmet e armëve, zgjedhja e uniformave) t'i përshtaten detyrës dhe të mos nxisin në mënyrë të panevojshme frikë dhe tendosje.

Sipas sqarimit në Rekomandimin 4 më sipër, është me rëndësi që në një shoqëri multi-etnike, përbërja e policisë të përfaqësojë atë shoqëri. Kjo duhet bërë që policia të shihet si një organ i ligjshëm nga të gjitha grupet etnike, por edhe që ajo të ketë aftësitë praktike dhe përvojën për të punuar me të gjitha seksionet e shoqërisë.

Kjo është veçanërisht e rëndësishme në nivelin operativ, në zonat që janë me përbërje multi-etnike të popullsisë. Policia duhet të jetë e aftë të komunikojë me të gjitha grupet dhe të fitojë besimin e tyre, veçanërisht në situata kur mund të ketë tendosje etnike. Përdorimi i patrullave dhe ekipeve të përziera për hetime apo punë të tjera, mund ta ndihmojë policinë në arritjen e këtij synimi. Ekipet e përziera pajisin policinë me aftësi shumëgjuhësore gjatë kryerjes së detyrave policore në komunitetet multi-etnike. Në të njëjtën kohë, policia i demonstron publikut një model të praktikës

36  Rekomandimet mbi ushtrimin e ligjit në shoqëritë multi-etnike

të mirë të bashkëpunimit multietnik, në sigurimin e shërbimeve publike, të cilat janë bazë për një shtet të suksesshëm multietnik.

Përdorimi i patrullave dhe ekipeve të përziera, mund të kërkojë një mbështetje dhe trajtim të kujdesshëm kur bëhet fjalë për rekrutët e rinj, ose kur në shoqëri mund të ketë patur tendosje ndëretnike. Drejtuesit duhet të jenë të ndjeshëm ndaj burimeve të mundshme të tendosjeve të tilla dhe shtypjeve që mund të kenë nga komuniteti oficerët e grupeve të caktuara etnike. Kur oficerët policorë, pjesëtarë të pakicave, punojnë në komunitetet e veta, kjo mund të jetë e dobishme si për policinë ashtu edhe për komunitetin. Mirëpo, në rast të ndonjë konflikti midis pakicave dhe policisë në përgjithësi, oficerët e policisë me origjinë nga një grup i caktuar pakice mund të jenë objekt armiqësish (shih po ashtu Rekomandimin 7 për dërgimin në detyrë të oficerëve të policisë nga pakicat). Ndaj oficerëve të mazhorancës, të cilët punojnë në zona të banuara kryesisht me pakica, mund të ushtrohet presion, të cilin oficeri me origjinë nga kjo pakicë, e ka më të lehtë ta përballojë ose ta shuajë. Përdorimi i patrullave dhe ekipeve të përziera mund të sigurojë mbrojtje nga tendencat e tilla dhe të konfirmojë angazhimin e vazhdueshëm të policisë ndaj bashkëpunimit multietnik dhe integrimit profesional.

19. Policia duhet të sigurojë zbatimin energjik dhe të frytshëm të ligjit kundër diskriminimit. Në veçanti, policia duhet të ndërmarrë hapa për të inkurajuar raportimin e krimeve të motivuara nga urrejtja etnike dhe të sigurojë që ato të regjistrohen plotësisht dhe hetohen si duhet.

E drejta e trajtimit të barabartë është e drejtë themelore e njeriut dhe të gjitha shtetet kanë ligje të ndryshme që e trajtojnë këtë lloj diskriminimi. Shtetet dallojnë në shkallën dhe mënyrën se si ligjet e tyre përfshijnë format e ndryshme të diskriminimit. Për shembull, në disa shtete, diskriminimi mbulohet nga e drejta civile dhe nuk është detyrë e policisë. Gjithashtu, aktet e dhunës të nxitura nga urrejtja etnike mund të trajtohen në ligje specifike, mund të konsiderohen si raste të ashpërsuara në kuadër të së drejtës penale më të përgjithshme, ose mund të mos njihen si raste të veçanta me ligj.

Çfarëdo qofshin përgjegjësitë e tyre me ligj, për trajtimin e krimeve të motivuara nga urrejtja dhe dhuna etnike, policia duhet të bëjë çmos t'i zbatojë ligjet me vendosmëri dhe në mënyrë të vazhdueshme. Çdo shtet demokratik multi-etnik, për të funksionuar suksesshëm dhe për të zbatuar në mënyrë efikase ligjet kundër racizmit dhe

37  Shkurt 2006

diskriminimit, mbështetet te policia. Natyrisht, kjo duhet bërë në bashkëpunim me prokurorët dhe gjykatat, sipas proçedurave dhe përgjegjësive të përcaktuara në secilin shtet të veçantë. Megjithatë, kudo, roli i policisë është kyç.

Aktet e dhunës fizike të motivuara nga urrejtja etnike përbëjnë kërcënimin më serioz për stabilitetin dhe mirëqënjen e demokracive multi-etnike në përgjithësi. Akte të tilla, jo vetëm që shkaktojnë dëme serioze për individët, por gjithashtu - pasi që shohin individët si anëtarë të grupeve etnike – kërcnojnë edhe komunitetet dhe në këtë mënyrë tërë themelin e shoqërisë. Është shumë e rëndësishme që policia të kuptojë rëndësinë e rolit të vet në trajtimin e kësaj forme të krimit (p.sh. nëpërmjet trajnimit mbi këtë temë), dhe të vlerësojë varësinë e saj nga e gjithë shoqëria për ta trajtuar atë si duhet.

Elementi i racizmit ose urrejtjes etnike në krim shpesh është i qartë, ndonëse ndonjëherë mund të jetë i nënkuptuar ose i fshehtë. Në kontekste multi-etnike, policia duhet të shohë gjithnjë mundësinë e motiveve të tilla në krim dhe (pavarësisht nga qëndrimi i saj fillestar mbi çështjen) duhet gjithnjë të pranojë ta hetojë akuzën e viktimës ose të ndonjë personi tjetër që pretendon se krimi ka patur një element racor. Vendimi i Gjykatës Europiane të të drejtave të njeriut në rastin Nachova, e bën të qartë se të gjitha shtetet europiane, kanë për detyrë të hetojnë motivet e mundshme racore në aktet e dhunës.11

Për të luftuar me efektivitet krimet e nxitura nga urrejtja etnike, kërkesa e parë është që policia të ketë proçedura për regjistrimin e krimeve të tilla dhe hetimin e tyre të suksesshëm. Këto proçedura duhet të sigurojnë mbledhjen e suksesshme të dëshmive për elementin e motivimit etnik dhe prezantimin e tyre në gjykatë. Oficerët e policisë duhet të jenë të trajnuar për të ndjekur këto proçedura dhe për ta kuptuar rëndësinë e tyre. Policia duhet të sigurojë që jo vetëm mazhoranca, por edhe pakicat, të cilat në shumicën e rasteve janë viktima të krimeve të tilla, të kenë besim dhe t'i raportojnë ato. Për këtë qëllim, policia duhet të bashkëpunojë me OJQ-të dhe grupet e komunitetit. Policia duhet gjithashtu të përgatisë informacione anonime dhe përmbledhëse statistikore për krimet e tilla, dhe t'i analizojë ato për të mbikqyrur frekuencën e tyre, e njëkohësisht edhe efektivitetin e veprimeve të saj ndaj këtyre krimeve. Të dhënat e këtilla duhen t'u bëhen të ditura autoriteteve të tjera publike

11 Gjykata Europiane e të drejtave të njeriut (Dhoma e Lartë) 6 korrik 2005, Nachova dhe të tjerë kundër Bullgarisë, (kërkesat n. 43577/98 dhe 43579/98), gjendet në http://www.echr.coe.int

38  Rekomandimet mbi ushtrimin e ligjit në shoqëritë multi-etnike

dhe OJQ-ve, në mënyrë që ato të bashkëpunojnë me policinë për të ndërmarrë veprime parandaluese.12

20. Shtetet duhet të sigurojnë që mekanizmat këshilldhënëse dhe mbështetëse për viktimat e krimit, janë njëlloj të hapura dhe të efektshme për pjestarët e pakicave kombëtare.

Shtetet pjesëmarrëse të OSBE-së, dallojnë për sa i përket shkallës së njohjes së nevojave dhe të drejtave të personave që kanë qenë viktima të krimeve. Ato gjithashtu dallojnë edhe kur bëhet fjalë për mundësitë që parashikohen për dhënien e këshillave dhe mbështetjes për këta persona. Në shumë shtete, mundësitë e këtilla janë shumë të vogla ose nuk ekzistojnë aspak. Megjithatë, gjatë viteve të fundit, komuniteti ndërkombëtar i ka vënë një theks të përforcuar nevojës për njohje më të mirë të të drejtave të viktimave të krimit, duke e trajtuar këtë çështje në një varg konventash dhe deklaratash ndërkombëtare, veçanërisht në ato që kanë të bëjnë me femrat dhe fëmijët. Dokumentet e tilla përcaktojnë të drejtat specifike njerëzore që lidhen me viktimat e krimit, duke përfshirë të drejtën e lirisë dhe dinjitetit personal, kompensimit, ndihmës fizike dhe sociale, informimit mbi përparimin e hetimeve penale dhe mundësive për të shfrytëzuar drejtësinë në përgjithësi.

Edhe në vende ku nuk ekzistojnë dispozitat e tilla, studimet tregojnë se pakicat etnike, kur bëhen viktima të krimit, kanë më pak mundësi të përdorin një mbështetje të këtillë dhe më pak të ngjarë të përfitojnë prej saj. Kjo mund të ndodhë për arsye të ndryshme, duke përfshirë: vendin e ndodhjes, mungesën e dijenisë për (ose të besimit në) shërbime të tilla për pakicat, dhe mungesën e ndjeshmërisë së atyre që i sigurojnë këto shërbime ndaj shumëllojshmërisë kulturore, ose mungesës së komunikimit në gjuhët e pakicave.

Përgjegjësia për mbështetjen e viktimave nuk është vetëm, apo qoftë edhe kryesisht, detyrë e policisë, por është në përgjithësi përgjegjësi e shtetit. Shtetet duhet të krijojnë struktura të afta që sigurojnë shërbime për mbështetjen e viktimave në nivel vendor dhe shërbime që mund të përdoren dhe u përshtaten të gjitha grupeve etnike të viktimave. Organizatat për mbështetjen e viktimave duhet të jenë plotësisht të pavarura nga autoritetet publike (madje edhe të shihen si të tilla), ndonëse

12 Që nga 2004, një program i posacëm i OSBE-së – Programi i ODHIR-it për punonjësit e zbatimit të ligjit në luftën kundër krimit të urrejtjes [the ODIHR Law Enforcement Officer Programme on Combating Hate Crime] – e ka ndihmuar policinë në shtetet pjesëmarrëse të OSBE-së për t'i trajtuar këto çështje. Shih http://www.osce.org/ odihr/item_11_16251.html

39  Shkurt 2006

bashkëpunojnë ngushtë me ta. Pjesëmarrja e shoqërisë civile dhe angazhimi i OJQ-ve duhet shfrytëzuar maksimalisht.

Gjithësesi, policia ka një rol të qenësishëm në sigurimin e mbështetjes për viktimat, dhe kryerja e këtij roli nga ana e policisë i shërben shumë interesit të saj për një ushtrim të efektshëm të ligjit. Policia është pika e parë e kontaktit me autoritetet publike shpesh kur viktimat e krimit, të cilët mund të jenë emocionalisht të dëshpëruar, fizikisht të dëmtuar, të pavetëdijshëm për të drejtat e tyre dhe mund të kenë nevojë urgjente për këshilla dhe mbështetje. Krahas kryerjes së detyrave që rrjedhin nga e drejta penale, policia duhet të jetë në gjendje të sigurojë mbështetje emergjente dhe pastaj t'i udhëzojë viktimat drejt burimeve të tjera më të përshtatshme. Është shumë e rëndësishme, që policia t'i kryejë detyrat e menjëhershme të mbështetjes së viktimave me efektivitet, si për sigurinë e viktimave, ashtu dhe për të ruajtur besimin e viktimave te policia. Policia duhet ta ruajë këtë besim me qëllim që viktimat të jenë të gatshme të japin informacione për hetimin e çështjes, por edhe për të dëshmuar në gjyq. Për këto arsye, është vitale që policia t'i informojë viktimat vazhdimisht, lidhur me mbarëvajtjen e hetimeve. Policia duhet gjithashtu t'u sigurojë viktimave mbrojtje, në ato raste kur siguria e tyre rrezikohet pas kryerjes së krimeve, ose për shkak të dëshirës së tyre për t'i raportuar ato në polici.

Policia duhet të sigurohet që pakicat, ashtu sikurse edhe mazhoranca, të kenë besim në mbështetjen dhe mbrojtjen e tyre, kur bëhen viktima të krimit. Aty ku ka patur një histori konfliktesh ose mungesë besimi midis pakicave dhe policisë, ka rëndësi që policia të ndërmarrë hapa të vendosura për ta kapërcyer këtë pengesë potenciale. Policia duhet t'i kushtojë vëmendje sigurimit të mbështetjes dhe mbrojtjes së viktimave në rastet e krimit ose dhunës së motivuar nga urrejtja etnike. Raste të tilla shpesh përfshijnë "viktimizim të përsëritur", ose madje edhe hakmarrje dhe shkëmbime të vazhdueshme kërcënimesh dhe aktesh dhune midis anëtarëve të grupeve të ndryshme etnike. Komunitete të tëra, dhe jo vetëm individët, mund të përjetojnë viktimizim kur ndodhin krime të nxitura nga urrejtja etnike dhe policia duhet të pranojë nevojën e mundshme për mbështetje dhe mbrojtje në suaza të komunitetit dhe jo vetëm në ato individuale ose familjare. Kur është e nevojshme, në këto raste, policia duhet të bëjë vlerësimin e rrezikut.

40  Rekomandimet mbi ushtrimin e ligjit në shoqëritë multi-etnike

VI. PARANDALIMI DHE TRAJTIMI I KONFLIKTEVE

21. Policia duhet ta ketë për detyrë dhe duhet të trajnohet për të luajtur një rol proaktiv në vendosjen e marrëdhënieve të tilla me pakicat, të cilat do të kenë për qëllim identifikimin dhe mundësisht uljen e tensioneve që shkaktojnë konfliktet ndëretnike.

Siç theksohet në hyrje, Komisioneri i lartë për pakica kombëtare identifikon policinë si organi me rol kyç në parandalimin e konflikteve etnike. Kjo vjen nga një numër faktorësh: përgjegjësia e policisë për ruajtjen e rendit publik dhe qetësisë, pushteti që ka policia për këtë qëllim, të dhënat e zbulimit që ka policia për tendosjet apo incidentet të cilat mund t’i hapin rrugë konfliktit etnik, si dhe aftësia profesionale që mund të përdoret nga policia për të penguar rritjen e tendosjeve dhe transformimin e incidenteve të tilla në dhunë fizike midis grupeve të ndryshme etnike.

Shpesh supozohet se përgjegjësia e policisë në lidhje me konfliktin etnik është e kufizuar në incidentet konkrete të konfliktit të hapur: rikthimi i rendit dhe vënja para drejtësisë e atyre që shkelin ligjin. Kjo pikpamje nuk merr parasysh rëndësinë e rolit të policisë në faza të hershme të zhvillimit potencial të konflikteve, por edhe në uljen e tensioneve midis grupeve etnike pas rivendosjes së rendit publik. Natyrisht policia nuk e ka detyrë ekskluzive parandalimin e konflikteve të tilla dhe ndërmarrjen e masave për t'i përballuar ato, por në bashkëpunim me autoritete të tjera publike dhe përfaqësues të shoqërisë civile, ajo mund ta luajë një rol vendimtar.

Kontributin kyç që mund të japë policia për parandalimin e konflikteve etnike është monitorimi i niveleve të tendosjes midis grupeve të ndryshme etnike, në bazë të dëshmive dhe treguesve sistematikë. Këto dëshmi duhet të përfshijnë (a) numrin dhe seriozitetin e incidenteve konkrete (p.sh. kërcnimet apo dhunën ndër-personale) midis personave që u përkasin grupeve të ndryshme etnike, që mund të përshkallëzohen, dhe (b) të dhënat e zbulimit, që merren nga burime të komunitetit, mbi nivelin e përgjithshëm të armiqësisë ndëretnike brenda këtyre grupeve, apo mbi planet e hartuara për veprime konkrete armiqësore. Të dhënat e këtilla kërkojnë që policia të vendosë marrëdhënie besimi dhe komunikimi të mirë me të gjitha grupet etnike dhe kontakte me burime të besueshme dhe të pavarura të informimit.

Treguesit sistematikë duhen përcaktuar në atë mënyrë, që të grumbullojnë informacionet mbi nivelin e tensioneve etnike, dhe të krahasojnë atë nivel në periudha të ndryshme kohore dhe sipas rajoneve të ndryshme gjeografike. Treguesit e tillë

41  Shkurt 2006

duhen monitoruar si në nivel vendor, ashtu edhe në atë lokal. Autoritete të tjera publike, si p.sh. pushteti vendor ose ai rajonal dhe OJQ-të, mund të kontribuojnë për monitorimin e tensioneve të tilla. Kur informacioni i përdorur në monitorimin e këtillë duhet të mbahet konfidencial, mund të lindë nevoja që autoritetet e policisë, ose të qeverisë, të bëjnë të ditur publikisht vlerësimin e tyre në rrethana të caktuara (p.sh. nëse mediat ose grupet ekstremiste ekzagjërojnë nivelin konkret të tensionit për qëllimet e tyre).

Shtetet duhet të sigurojnë që policia të formojë sistemin e monitorimit të tensioneve etnike, i cili duhet të funksionojnë me efektivitet si në nivel lokal, ashtu edhe në atë vendor, dhe që përgjegjësia për mbledhjen dhe administrimin e të dhënave të tilla t'u caktohet disa anëtarëve të caktuar të stafit. Këta të fundit, duhen trajnuar për kryerjen e një roli të tillë.

Gjithashtu, shtetet duhet të sigurohen që oficerët e policisë e kuptojnë qartë rëndësinë që ka roli i tyre në parandalimin e tensioneve dhe konflikteve etnike dhe që ky rol pasqyrohet në trajnimin e policisë në përgjithësi. Trajnimi duhet të sigurojë që stafi i lartë i policisë dhe drejtuesit operative, kanë një ide të qartë mbi shkaqet e mundshme dhe dinamikën e konflikteve etnike; të kenë aftësi të mira ndërmjetësuese; duhet të dijnë të vendosin se si ta përdorin autoritetin publik të policisë nëpërmjet rolit udhëheqës, për të siguruar angazhimin e grupeve potencialisht konfliktuale, në gjetjen e zgjidhjeve të padhunshme.

Shtetet po ashtu duhet të sigurojnë që "parandalimi i konflikteve etnike" të mos kuptohet nga policia si një mënyrë për të përligjur veprimet represive që shkelin të drejtat e grupeve të pakicave, por që veprimet parandaluese, të jenë pjesë e politikës më të gjerë të integrimit të pakicave dhe marrëdhënieve të mira ndëretnike. Legjitimiteti dhe efektiviteti i policisë në gjetjen e zgjidhjeve të padhunshme midis grupeve etnike do të varet drejtpërsëdrejti nga perceptimi i këtyre grupeve për policinë, si një organ të cilit mund t'i besohet që të veprojë me drejtësi ndaj të gjitha grupeve, në pajtim me të drejtat e njeriut.

22. Policia, gjithashtu, duhet të trajnohet dhe të pajiset për të menaxhuar trazirat civile, incidentet dhe konfliktet ndëretnike në mënyrë profesionale dhe të pavarur, me qëllim uljen e konflikteve dhe zgjidhjen e tyre me anë të ndërmjetësimit, kur është e mundur, dhe me përdorimin minimal të forcës.

42  Rekomandimet mbi ushtrimin e ligjit në shoqëritë multi-etnike

Në një shtet demokratik, mbajtja e rendit publik është përgjegjësi kyç e policisë. Në një shtet multi-etnik, konflikti i hapur etnik është një formë akute serioze e çrregullimit publik, meqënëse kërcënon vetë themelet e kohezionit social të shtetit. Si rrjedhojë, aftësia e policisë për të menaxhuar dhe zgjidhur shpërthime të tilla publike është shumë e rëndësishme për ruajtjen e një shoqërie të suksesshme multi-etnike. Oficerët e policisë që përgjigjen për menaxhimin e trazirave civile dhe incidenteve etnike duhet të fitojnë trajnim të posaçëm, por duhen hartuar edhe rregullore të detajuara të veprimeve që lidhen me këtë detyrë. (Udhëzime të përgjithshme për trajnimin dhe kodet e praktikës jepen në Rekomandimet 8-10 më sipër).

Gjatë trajtimit të konflikteve ndëretnike, krahas efikasitetit dhe aftësisë teknike, policia duhet të ruajë legjitimitetin në sytë e të gjitha grupeve dhe gjithmonë të veprojë në pajtim me të drejtat ndërkombëtare të njeriut. Një çështje kyç, është përdorimi i forcës nga policia. Ndonëse policia ka të drejtën e përdorimit të forcës për të zgjidhur konflikte në përputhje me ligjin, qëllimi i saj profesional duhet të jetë përdorimi minimal i mundshëm i forcës dhe vetëm në ato raste kur nuk ka asnjë mundësi tjetër. Qasjet e tjera, siç është ndërmjetësimi, duhen përdorur kurdoherë që është e mundur dhe duhen hartuar udhëzime të qarta të cilat përcaktojnë rrethanat kur përdorimi i forcës mund të justifikohet dhe përcaktojnë mënyrën e ushtrimit të saj.13

Policia duhet të ketë gjithnjë parasysh se veprimet e saj nuk janë të ndara apo nuk ndodhen "jashtë" dinamikës së marrëdhënieve ndëretnike: ato janë pjesë përbërëse e një procesi të vazhdueshëm social dhe politik në një shtet demokratik. Si agjenci e shtetit që përgjigjet për menaxhimin e brendshëm të konfliktit të hapur, veprimet e saj – të paktën me afat të shkurtër dhe të mesëm – mund të kenë ndikim vendimtar në zhvillimin e marrëdhënieve ndëretnike dhe të ardhmen e shtetit në përgjithësi. Për këto arësye, aftësia e saj për të ruajtur besimin e të gjitha grupeve etnike gjatë menaxhimit të konflikteve dhe rivendosjes së rendit public, është me rëndësi themelore. Në rastet kur, gjatë kryerjes së detyrave të veta, policia vepron ose shihet sikur vepron në mënyrë etnikisht të njëanshme kundër pakicave, atëherë legjitimiteti i saj për të vepruar si përfaqësuese e shtetit, në sytë e pakicave do të shkatërrohet. Prandaj është shumë me rëndësi që të gjithë oficerët e policisë, pavarësisht nga origjina etnike, të veprojnë me integritet të prerë profesional kur përballen me konflikte ndëretnike.

13 Për përdorimin në përgjithësi të forcës, policia duhet të ndjekë udhëzimet e OKB-së: "Parimet bazë të përdorimit të forcës dhe armëve të zjarrit nga zyrtarët e zbatimit të ligjit." [Basic Principles on the Use of Force and Firearms by Law Enforcement Officials], që gjendet në http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/h_comp 43.htm.

43  Shkurt 2006

23. Veçanërisht në nivel lokal, policia duhet të bashkëpunojë ngushtë me autoritetet e tjera publike, për të siguruar që veprimet e saj për parandalimin dhe menaxhimin e konflikteve ndëretnike, janë të koordinuara me veprimet e integrimit të pakicave dhe për ndërtimin e shoqërisë së suksesshme multi- etnike.

Ndonëse trajtimi i konfliktit të hapur etnik është detyrë parësore e policisë, parandalimi i konfliktit të tillë dhe zgjidhja e tensioneve, pasi shfaqen, janë detyra për të cilat policia mund dhe duhet të kontribuojë por jo t’i trajtojë vetëm. Edhe autoritetet e tjera publike duhet të luajnë një rol, veçanërisht, në marrjen e iniciativës për trajtimin e shkaqeve kryesore të konfliktit të këtillë. Pyetja se cilët autoritete duhen përfshirë në këtë proces, varet në një masë nga natyra e këtyre shkaqeve: për shembull, në disa situata kur konflikti lidhet me çështje residenciale ose të pronës, autoritetet e strehimit mund të jenë në gjendje të luajnë një rol të rëndësishëm. Një rol kyç do të luajnë ato autoritete, që kanë aftësinë të bashkojnë grupe të ndryshme në konflikt, të ndërtojnë ura në nivel personal, dhe të përgatisin projekte për avancimin e interesave të përbashkëta. Në afat të gjatë, arsimimi – dhe sidomos arsimimi që bashkon të rinj nga grupe të ndryshme – do të ketë rol vendimtar. Prandaj, institucionet arsimore duhen konsideruar se kanë rol kyç në këtë drejtim. Duke patur parasysh rëndësinë e trajtimit të këtyre çështjeve në suaza lokale, pa dyshim, pushteti vendor do të luajë rol kryesor.

Policia dhe autoritetet e tjera publike duhet të punojnë së bashku, si në nivel kombëtar, ashtu edhe në nivel lokal, për të hartuar strategji të posaçme (duke përfshirë edhe strategjinë e mediave), për të parandaluar konfliktet etnike dhe për të siguruar kohezionin e komuniteteve në shoqëritë multi-etnike. Ka shumë raste të lindjes së konflikteve të tilla, ose të përkeqësimit të tyre, kryesisht për shkak se përgjegjësit nuk i kanë dalluar shenjat në kohë, nuk kanë treguar gatishmëri për të vepruar, ose nuk kanë vepruar në mënyrë të efektshme dhe të koordinuar. Shtetet duhen të marrin masa për të nxitur veprime të koordinuara nga ana e autoriteteve përkatëse në nivel kombëtar dhe lokal, që ato të jenë pjesë e strategjive më të gjera për të nxitur integrimin e pakicave në të gjitha nivelet. Për këtë qëllim, duhen formuar struktura dhe partneritete zyrtare. Roli i policisë duhet të pranohet si një rol përbërës në procesin e formimit të kohezionit të komuniteteve në shoqëritë multi-etnike, kurse policia duhet si rrjedhojë të jetë partnere aktive në këtë process, me autoritetet e tjera publike dhe me përfaqësues të grupeve të pakicave kombëtare dhe etnike.

44

HCNM

Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

Veljača 2006.

Organizacija za europsku siguronst i suradnju Visoki povjerenik za nacionalne manjine Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

Veljača 2006.

Organizacija za europsku sigurnost i suradnju Visoki povjerenik za nacionalne manjine Objavio i raširio Visoki povjerenik za nacionalne manjine OESS-a (VPNM).

Dozvoljeno je umnožavanje svih informacija iz ove brošure; preporučuje se navođenje izvora.

ISBN-10: 90-7598909-1 ISBN-13: 978-90-75989-09-0 © OSCE High Commissioner on National Minorities 2006

Ova brošura je dostupna na drugim jezicima u ukoričenom i/ili elektronskom izdanju (na http://www.osce.org/hcnm/) na:

engleskom, ruskom, albanskom, gruzijskom, srpskom i uzbečkom

Za dodatne informacije, obratiti se na:

OSCE High Commissioner on National Minorities Prinsessegracht 22 2514 AP The Hague Tel: +31 (0)70 312 5500 Fax: +31 (0)70 636 5910 E-mail: hcnm@hcnm.org Website: www.osce.org/hcnm/  Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

UVOD

Helsinškim odlukama iz srpnja 1992, Organizacija za europsku sigurnost i suradnju (OESS) utemeljila je instituciju Visokog povjerenika za nacionalne manjine (VPNM) kao "instrument za spriječavanje sukoba u najranijoj mogućoj fazi". Ovaj mandat je utemeljen u velikoj mjeri kao odgovor na situaciju u bivšoj Jugoslaviji, za koju su neki strahovali da bi se mogla ponoviti u nekom drugom dijelu Europe, naročito u zemljama u tranziciji prema demokraciji, te bi mogla oštetiti izglede za mir i prosperitet, predviđene Pariškom poveljom za novu Europu koju su šefovi država i vlada usvojili studenog 1990.

Kroz više od deset godina intenzivnog djelovanja, VPNM je uočio da se neka pitanja i teme povezane s manjinama ponavljaju. Ta pitanja i teme postali su predmet njegove pažnje u većem broju zemalja u kojima je angažiran i, između ostalog, uključuju obrazovanje manjina i upotrebu manjinskih jezika; one su od posebne važnosti za očuvanje i razvoj identiteta pripadnika nacionalnih manjina. U ta važna pitanja također pripadaju i djelotvorno sudjelovanje nacionalnih manjina u upravljanju državom i upotreba manjinskih jezika kao sredstva komunikacije u elektronskim medijima. S ciljem postizanja zadovoljavajuće i sukladne primjene relevantnih manjinskih prava u zemljama članicama OESS-a, VPNM je zatražio od četiri grupe međunarodno priznatih nezavisnih stručnjaka izraditi četiri serije smjernica o ovim pitanjima: Haške preporuke o pravu nacionalnih manjina na obrazovanje (1996), Preporuke iz Osla o pravu nacionalnih manjina na upotrebu vlastitog jezika (1998), Preporuke iz Lunda o djelotvornom sudjelovanju nacionalnih manjina u javnom životu (1999) i Smjernice o upotrebi manjinskih jezika u elektronskim medijima (2003). Ovi dokumenti su kasnije poslužili kao preporuke stvarateljima zakona i politike u mnogim državama. Tekstovi preporuka prevedeni su na nekoliko jezika i mogu se bez naknade dobiti od Ureda VPNM-a ili pristupiti elektronskim putem (www.osce.org/hcnm).

Pitanje rada policije u multietničkim društvima također se pojavilo u nekoliko situacija u kojima je VPNM bio angažiran. U određenom broju država VPNM se susreo sa izostanakom institucionalnih mehanizama za podršku interakcije i suradnje između policije i pripadnika nacionalnih manjina. Uslijed istovremenog nedostatka odgovarajuće obuke za rad u multietničkom društvu, te često monoetničkog sastava policijske službe i diskriminacijskog djelovanja, policija je u mnogim situacijama izazivala negativne reakcije u zajednicama nacionalnih manjina i čak postajala katalizator sukoba. VPNM je, pak, u drugim državama uočio da napori uloženi da policija bolje odražava sastav

1  Veljača 2006.

zajednice kojoj služi i u poboljšanje komunikacije između policije i zajednica nacionalnih manjina ne samo da jačaju međuetničke odnose već i pojačavaju operativnu učinkovitost policije.

S obzirom na ovu važnu ulogu policije, VPNM se uključio u postupak analize međunarodnih standarda i prakse u području rada policije. U tom cilju, VPNM je u konzultacijama sa Jedinicom za strateške policijske poslove Tajništva OESS-a imenovao Dr. Robina Oakleya, nezavisnog savjetnika i počasnog znastvenog suradnika Centra za studije etničkih manjina Sveučilišta Royal Holloway u Londonu, za svog savjetnika i okupio grupu izuzetno iskusnih stručnjaka, sastavljenu od predstavnika relevantnih međunarodnih organizacija zajedno sa visokim policijskim službenicima, nezavisnim stručnjacima i predstavnicima nevladinih organizacija specijaliziranih za ovo područje. VPNM je sazvao prvi sastanak ove grupe u lipnju 2005. Sljedeći sastanak je održan u listopadu, a završni u prosincu iste godine. Tijekom ovog procesa je sačinjen sljedeći niz preporuka o radu policije u multietničkim društvima.

Grupu nezavisnih stručnjaka sačinjavali su:

g. Steve Bennett, Direktor, Obrazovanje i razvoj policije, Misija OESS-a na Kosovu; g-ca Ilze Brands Kehris, Direktor, Latvijski centar za ljudska prava i etničke studije; Dr. Anastasia Crickley, Predsjednik zasjedanja, Europski centar za praćenje rasizma i ksenofobije; g. Francesc Guillen, načelnik, zamjenik ministra unutrašnjih poslova Vlade Katalonije, Španjolska; Profesor Kristin Henrard, Odjel za međunarodno i ustavno pravo, Sveučilište u Groningenu; dr Gordan Kalajdžiev, član Izvršnog odbora, Makedonski helsinški odbor za ljudska prava; Dr Jenő Kaltenbach, povjerenik Parlamenta Mađarske za nacionalna i manjinska prava; g. Michael Kellett, Predstavnik Mreže koordinatora za policiju i ljudska prava Savjeta Europe, Načelnik Sjeverozapadnog regionalnog tima za povrat nezakonito stečene dobiti, Velika Britanija; Dr Robin Oakley, Nezavisni savjetnik; g. Stig Odorf, Policijska jedinica, Glavno Tajništvo Europske Unije; g. Timothy Parsons, Stručnjak za zločine mržnje, Program za toleranciju i nediskriminaciju OESS/ODIHR; g. Karl Pettersson, Savjetnik za policijske poslove, Jedinica za strateška policijska pitanja, Tajništvo OESS-a; g. Ivan Šuškevič, policijski pukovnik u penziji, zamjenik Generalnog direktora, Klub vojnih vođa Ruske Federacije; g. Chris Taylor, Nezavisni savjetnik; g. Rinus Visser, Policijska akademija Nizozemske.

2  Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

Cilj ovih Preporuka je, kao i u slučaju ranijih preporuka iz Den Haaga, Osla i Lunda i Smjernica o medijima, ohrabrivanje i pomaganje državma da usvoje posebne mjere sa svrhom smanjenja napetosti vezanih za nacionalne manjine i time doprinesu ostvarenju konačnog cilja VPNM-a – spriječavanju sukoba. Preporuke su formulirane u smislu rada policije sa 'nacionalnim manjinama' u 'multietničkim društvima'. Po mišljenju stručnjaka, izraz 'nacionalne manjine' obuhvaća širok opseg manjinskih grupa, uključujući vjerske, jezične i kulturne, kao i etničke manjine. Preporuke se u načelu odnose na sve ove grupe. Također treba napomenuti da se u Preporukama povremeno koristi riječ 'manjine' kao odgovarajuća skraćenica za izraz ‘osobe koje pripadaju nacionalnim manjinama’.

Cilj Preporuka je državama pružiti praktične smjernice pri izradi politike i zakona u skladu sa međunarodnim normama i standardima, a na osnovi međunarodnog iskustva i najboljih primjera iz prakse koji mogu očuvati ravnotežu i zadovoljavaju potrebe i interese svih dijelova stanovništva, uključujući i potrebe i interese pripadnika nacionalnih manjina. Preporuke očigledno treba provoditi na način koji uzima u obzir konkretnu situaciju u svakoj pojedinačnoj državi – uključujući i činbenike kao što su reforma policije i situacija na terenu.

Dvadeset i tri pojedinačne preporuke izložene su u sljedećih šest poglavlja: opća načela; novačenje i zastupljenost; obuka i profesionalna podrška; suradnja s etničkim zajednicama; operativni postupci; i spriječavanje i upravljanje sukobima. Sve Preporuke treba tumačiti u skladu s Općim načelima u Prvom dijelu, koja također utvrđuju potrebu država za razvijajanjem politike i zakonodavstva i pružaju smjernice u ovom području. U ostalih pet dijelova se vladama, policijskim službama i manjinskim zajednicama predlažu neke posebne mjere. U napomenama koje slijede detaljnije se objašnjava svaka preporuka ili smjernica, gdje se izričito upućuje na odgovarajuće međunarodne standarde i podrobno navode primjeri dobre prakse.

Osnovna poruka Preporuka je da dobar rad policije u multietničkim sredinama ovisi o uspostavi odnosa pouzdanja i povjerenja, koji se grade putem redovne komunikacije i praktične suradnje između policije i manjina. Sve strane imaju koristi od takvog odnosa. Manjine imaju koristi od rada policije koja je osjetljivija na njihove brige i bolje reagira na njihove potrebe za osobnom sigurnosti i pristupom pravdi. Policija ima koristi jer postaje djelotvornija, s obzirom da dobra komunikacija i suradnja predstavljaju ključ za djelotvoran rad policije u svakoj zajednici. Država ima koristi kako od integracije manjina, tako i od veće djelotvornosti policije. Ove Preporuke predstavljaju praktičan način ostvarenja napretka u državama koje žele integrirati

3  Veljača 2006.

manjine i istovremeno razviti profesionalnu policiju usmjerenu na pružanje usluga zajednici.

Visoki povjerenik za nacionalne manjine se nada da će se Preporuke široko primjenjivati.

4  Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

PREPORUKE ZA RAD POLICIJE U MULTIETNIČKIM DRUŠTVIMA

I. OPĆA NAČELA

1. Države trebaju usvojiti politiku koja jasno prepoznaje važnost rada policije na međuetničkim odnosima. Ta politika treba biti dio šire politike i programa koji će unapređivati integraciju manjina na nacionalnoj i lokalnoj razini. Ona treba biti usklađena sa širim nastojanjima za unapređivanje profesionalizacije policije i njene orijentacije na pružanje usluga zajednici, kao i osiguravanje da je sveokupan rad policije u skladu sa međunarodnim standardima ljudskih prava, uključujući i prava pripadnika manjina.

2. Države trebaju osigurati da policija i šira javnost, uključujući i manjine, shvate ulogu policije u unapređivanju dobrih međuetničkih odnosa. One trebaju, također, osigurati da se policija osposobi i opremi za ispunjavanje ove uloge. Ljudi koji zauzimaju visoke funkcije u politici i policiji trebaju javno podržavati tu ulogu, te unapređivati razumijevanje i podršku javnosti takvoj politici.

3. Državne vlasti i policija trebaju razraditi planove akcije za izvršavanje takve politike, te redovno pratiti njeno izvršavanje u bliskoj suradnji sa predstavnicima manjina.

II. NOVAČENJE I ZASTUPLJENOST

4. Sastav policije – na lokalnoj, regijskoj i nacionalnoj razini, uključujući više i niže položaje, te civilne suradnike – treba odražavati raznolikost stanovništva. Javnu sliku policije kao tijela koje odražava etničku sliku stanovništva treba aktivno promovirati.

5. Treba postaviti statističke ciljeve radi poboljšanja ravnomjerne etničke zastupljenosti u policiji i uvesti praćenje etničkog sastava policije u svrhu mjerenja napretka.

5  Februar 2006. godine

6. Treba poticati zapošljavanje pripadnika manjina nedovoljno zastupljenih u sastavu policije. Odgovarajuće inicijative trebaju uključiti posebne mjere koje će ohrabrivati kandidate i pomagati im da dostignu potrebne standarde, kao i korake za uklanjivanje svih posrednih i neposrednih diskriminacijskih prepreka.

7. Treba također uvesti mjere koje će osigurati da su policajci manjinskog porijekla prihvaćeni i da se prema njima ravnopravno postupa u samoj policiji, koja treba osigurati neutralnu radnu sredinu, kao i da imaju jednake mogućnosti za napredovanje.

III. OBUKA I PROFESIONALNI RAZVOJ

8. Policiji treba pružati obuku i ostale oblike profesionalne podrške potrebne da razumije i prikladno reagira na osjetljivosti manjina i djelotvorno vrši svoju policijsku ulogu na načine koji unapređuju slogu i smanjuju napetosti.

9. Preporučuje se da je obuka o manjinskim pitanjima i međuetničkim odnosima uključena i u početnu i kasniju obuku na radu, kako za policajce na višim, tako i za policajce na nižim položajima. Predstavnici manjina trebaju biti uključeni i u planiranje i u izvršavanje obuke.

10. Etički kodeks policije treba uključivati profesionalne standarde rada policije u multietničkim društvima, a programi obuke policije trebaju sadržavati posebno osmišljene komponente radi ostvarivanja tih standarda. Trebaju postojati stegovne mjere u slučaju kršenja tih standarda, a uzorna dobra praksa treba biti nagrađena profesionalnim i javnim priznanjem.

11. Preporučuje se da su policijski rukovodioci i nadzornici jasno zaduženi osigurati da njihovo osoblje ostvaruje ove standarde u radu sa manjinama i da svojim vodstvom i radom daju primjere dobre prakse.

IV. SURADNJA S ETNIČKIM ZAJEDNICAMA

12. Policija treba biti zadužena razvijati metode i prakse komunikacije i suradnje sa manjinama i graditi zajedničko povjerenje na lokalnoj, regijskoj i nacionalnoj razini.

6  Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

13. Policija se treba osposobiti za komunikaciju sa manjinama na manjinskim jezicima, gdje god je to moguće zapošljavanjem i obukom višejezičnog osoblja, kao i upotrebom kvalificiranih prevodioca.

14. Policija treba igrati aktivnu ulogu da osigura ohrabrenje i podršku manjinama da im pomogne da sa njom komuniciraju i surađuju, na primjer tako što će ih angažirati kao partnere u inicijativama za unapređivanje novačenja ili za držanje obuke u područuju manjinskih pitanja. Manjine, pak, trebaju biti spremne komunicirati i surađivati sa policijom radi poboljšanja sigurnosti zajednice i pristupa pravdi.

15. Preporučuje se utvrđivanje mehanizama koji će osigurati da policija za svoje postupke demokratski odgovara svim dijelovima zajednice. Oni trebaju uključiti djelotvorne sustave podnošenja i razmatranja pritužbi, dostupne pripadnicima nacionalnih manjina. Svi dijelovi zajednice trebaju biti svjesni svojih prava i dužnosti u vezi sa policijom, kao i ovlasti policije i usluga koje ona treba pružati.

V. OPERATVNI POSTUPCI

16. Treba poduzimati mjere koje će osigurati da policija primjenjuje zakon na nepristran i nediskriminacijski način, koji ne izdvaja nijednu konkretnu grupu npr. izradom 'rasnih profila'. Takve mjere trebaju uključiti kodeks ponašanja u operativnim postupcima, kao što je kodeks ponašanja pri upotrebi ovlasti policije da zaustavlja i pregledava ljude na ulici i ostalim javnim mjestima.

17. Policija treba poduzimati korake da ohrabri pripadnike nacionalnih manjina da prijavljuju krivična djela radi unapređenja sigurnosti zajednice i pristupa pravdi.

18. Kad god je to moguće, policija treba slati etnički mješovite timove u redovne ophodnje u multietničkim sredinama kako bi izgradila povjerenje javnosti i unapređivala svoju operativnu djelotvornost. Policija također treba osigurati da njena taktika i izgled (broj, vidljivost oružja, izbor uniformi) odgovara zadatku i ne izazivaju nepotreban strah i napetost.

19. Policija treba osigurati energično i djelotvorno izvršavanje zakona protiv diskriminacije. Policija pogotovo treba poduzimati korake da ohrabri prijavljivanje

7  Februar 2006. godine

etnički motiviranih zločina i osigura puno evidentiranje i istragu svih takvih zločina.

20. Države trebaju osigurati jednaku dostupnost i djelotvornost mehanizama za pružanje savjeta i podrške žrtvama krivičnih djela i pripadnicima nacionalnih manjina.

VI. SPRIJEČAVANJE SUKOBA I UPRAVLJANJE SUKOBIMA

21. Policija treba biti zadužena i obučena igrati aktivnu ulogu u razvijanju odnosa sa manjinama radi prepoznavanja i po mogućnosti smanjivanja napetosti koje bi mogle dovesti do međuetničkih sukoba.

22. Policija također treba biti obučena i opremljena da na profesionalan i nepristran način upravlja međuetničkim građanskim nemirima i incidentima radi smanjivanja intenziteta sukoba i, kad god je to moguće, njihovog rješavanja posredovanjem i uz minimalnu upotrebu sile.

23. Policija treba blisko surađivati sa drugim javnim organima, naročito na lokalnoj razini, kako bi osigurala da su njeni postupci za spriječavanje i upravljanje međuetničkim sukobima usaglašeni sa širom akcijom unapređivanja integracije manjina i izgradnje uspješnog multietničkog društva.

8  Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

NAPOMENA S OBJAŠNJENJEM UZ PREPORUKE ZA RAD POLICIJE U MULTIETNIČKIM DRUŠTVIMA

I. OPĆA NAČELA

1. Države trebaju usvojiti politiku koja jasno prepoznaje važnost rada policije na međuetničkim odnosima. Ta politika treba biti dio šire politike i programa koji će unapređivati integraciju manjina na nacionalnoj i lokalnoj razini. Ona treba biti usklađena sa širim nastojanjima za unapređivanje profesionalizacije policije i njene orijentacije na pružanje usluga zajednici, kao i osiguravanje da je sveokupan rad policije u skladu sa međunarodnim standardima ljudskih prava, uključujući i prava pripadnika manjina.

Dobri međuetnički odnosi i integracija pripadnika nacionalnih manjina u multietničkom društvu ovise o percepciji svih etničkih grupa da su aktivnosti države legitimne i djelotvorne.1 Uloga policije kao najizravnijeg i najvidljivijeg organa koji izvršava zakon od presudnog je značaja: policajci su za manjine čuvari pravde. Za očekivati je da manjine, koje smatraju da policija nepristrano primjenjuje zakon i osigurava pristup pravdi i sigurnosti zajednice, poštuju državu; neuspijeh policije i ostalih odgovornih organa da u očima manjina uspostave svoj legitimitet može dovesti do ogorčenosti i straha i stvaranja klime za napredovanje ekstremizma.

Prihvaćanje policije kao legitimne i djelotvorne, kako na nacionalnom, tako i na regijskoj ili lokalnoj razini, zavisi od uspostavljanja odnosa povjerenja zasnovanog na dobroj komunikaciji i praktičnoj suradnji između policije i manjina. Uspostavljanjem takvog odnosa ne samo što će se poboljšati međuetnički odnosi već će se i doprinjeti efikasnijem radu policije. Svrha preporuka koje slijede, i koje se temelje na iskustvu, je pomoći državama da postignu takve odnose.

Vlade trebaju pokazati sposobnost vodstva iznošenjem jasne 'vizije' uloge policije u izgradnji i očuvanju djelotvornog demokratskog multietničkog društva. One trebaju

1 Preporuke o radu policije su formulirane u terminima rada policije sa 'nacionalnim manjinama' u 'multietničkim društvima'. Po mišljenju stručnjaka, izraz 'nacionalne manjine' obuhvaća širok niz manjinskih grupa, uključujući vjerske, jezične i kulturne, kao i etničke manjine. Preporuke se, u principu, odnose na sve ove grupe. Treba, također, spomenuti da se u Preporukama povremeno koristi riječ 'manjine' kao odgovarajuća skraćenica za izraz 'osobe koje pripadaju nacionalnim manjinama'.

9  Februar 2006. godine

provesti široke konzultacije kako bi osigurale višestranački i višenacionalni konsenzus za svoju politiku prema radu policije i manjinama, bez kojeg bi državna politika mogla dovesti do podjele društva i postati predmetom političkih sukobljavanja. Politika i mjere potrebne za njeno izvršavanje trebaju biti izražene u jasnim službenim ‘političkim izjavama’ koju javno podržavaju političke čelnici i koje se izvršavaju zakonodavnim i drugim instrumentima.

Politika rada policije treba biti dio šire nacionalne strategije za unapređivanje integracije i izgradnju multietničkog društva. Ona treba uključivati mjere za poticanje sudjelovanja pripadnika manjina u političkom i ekonomskom životu države, kao i mjere u područjima kao što su obrazovanje, jezik, političko predstavljanje, elektronski mediji i borba protiv siromaštva i isključenosti. Napredak u širim aspektima integracije će olakšati uvođenje mjera potrebnih za rad multietničke policije.

Politika rada policije u manjinskim sredinama treba biti integralni, a istovremeno i jasno usmjereni i prepoznatljivi, dio programa razvoja policije. Dobra komunikacija i suradnja, temeljene na poverenju, predstavljaju ključ djelotvornog rada policije kako u većinskim tako i u manjinskim sredinama. Represivni pristup i pristup 'orijentiran na kontrolu', kojim se ignoriraju ili krše osnovna ljudska i manjinska prava, neće osigurati kontekst koji bi omogućio razvijanje dobrih odnosa između policije i manjina.

Demokratizacija i profesionalizacija policije predstavljaju zato neophodne preduvjete koji će policiji omogućiti da igra svoju ulogu u izgradnji uspješnog demokratskog multietničkog društva, kao što je i uvođenje pristupa radu policije, orijentiranog na pružanje usluga i zasnovanog na ljudskim pravima i praćenog 'radom policije u suradnji sa zajednicom' na lokalnom nivou.2

2 Odgovarajuće međunarodne norme i standardi o radu policije i ljudskim pravima sadržane su u Zakoniku UN-a o postupanju osoba odgovornih za primjenu zakona (1979), dostupnom na: http://www.uncjin.org/Standards/Conduct/ conduct.html, kao i u Europskom zakoniku policijske etike (2001) Savjeta Evrope, dostupnom na http://www.coe.int/ T/E/Legal_Affairs/Legal_co-operation/Police_and_internal_security/Documents/_Intro_Documents.asp #P234_5187. Ovi dokumenti utvrđuju jasne međunarodne standarde profesionalnog rada policije, usklađene sa međunarodnim ljudskim pravima. Ti standardi trebaju služiti kao osnova svake politike i prakse policije u pogledu manjina i međuetničkih odnosa, a voditelji policijskih službi trebaju neprestano osiguravati da se njihovi potčinjeni stalno pridržavaju ovih standarda. Roterdamska povelja Rad policije u multietničkom društvu (1996), dostupna na http://www.rotterdamcharter.nl/, predstavlja pravno neobavezujući dokument koji su zajedno izradili predstavnici policijskih službi, lokalnih vlasti i NVO-a širom Evrope; ona takođe daje opće smjernice zasnovane na praktičnom iskustvu. Politika prema radu policije i manjinama također treba uzimati u obzir opća prava izložena u Europskoj konvenciji o ljudskim pravima i Okvirnoj konvenciji Savjeta Europe o zaštiti nacionalnih manjina (1994), koje su dostupne na http://www.coe.int/T/E/ human_rights/minorities/.

10  Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

2. Države trebaju osigurati da policija i šira javnost, uključujući i manjine, shvate ulogu policije u unapređivanju dobrih međuetničkih odnosa. One trebaju, također, osigurati da se policija osposobi i opremi za ispunjavanje ove uloge. Ljudi koji zauzimaju visoke funkcije u politici i policiji trebaju javno podržavati tu ulogu, te unapređivati razumijevanje i podršku javnosti takvoj politici.

Provođenje politike namijenjene jačanju sposobnosti policije da unapređuje dobre međuetničke odnose ne predstavlja samo tehničku vježbu, već podrazumijeva i mijenjanje kulture policije. Ono nalaže razumijevanje i predanost stvaratelja politike i policije na svim razinama službe. Postojeća kultura unutar policijske službe možda ne gleda s odobravanjem na rješavanje ovih pitanja: štoviše, ona može biti neprijateljski raspoložena prema njima i, možda, poticati otpor ka promjenama uopće. Uz to, policija može sebe (svjesno ili nesvjesno) doživljavati kao predstavnika dominantne etničke grupe i zaštitnika njenih interesa i stoga gledati na takvu politiku kao na prijetnju. Važno je prepoznati da ponašanje prema određenim etničkim grupama sa ciljem iskorištavanja, kao što je postupak traženja mita od ugroženih etničkih grupa, predstavlja oblik korupcije policije, koji ne samo što je protivan međunarodnom pravu i ljudskim pravima već i ozbiljno potkopava sposobnost policije da unapređuje dobre međuetničke odnose.

Zato je nužno da politički čelnici osiguraju da visoki policijski službenici u potpunosti shvaćaju važnost svoje uloge za unapređenje dobrih međuetničkih odnosa i da su potpuno predani njenom ispunjavanju. Ova uloga ne uključuje samo unapređivanje dobrih etničkih odnosa van policije, već i u njoj samoj, uključujući osiguranje da diskriminacija na etničkim ili drugim osnovama ne postoji (ili, ukoliko postoji, njeno djelotvorno odstranjivanje). Policijski čelnici, pak, trebaju osigurati da sveokupno osoblje policije – u svim područjima, svih specijalnosti i na svim razinama hijerarhije - također razumije tu ulogu i njene posljedice u svakodnevnoj praksi. Policijski čelnici na svim razinama prema tome trebaju jasno izražavati podršku ovoj ulozi, koju treba naglašavati tijekom sveokupne obuke. Ne treba tolerirati postupke koji potkopavaju ovu ulogu, koji daju prednost određenim etničkim grupama ili izražavaju neprijateljstvo prema manjinama, iskorištavaju ih ili diskriminiraju. I stvaratelji politike i policijski čelnici trebaju raditi na uspostavljanju kulture u policiji koja spremno prihvaća i podržava etničku raznolikost, kako unutar policije tako i van nje, i u kojoj policija sebe vidi kao pozitivnog sudionika i uzor za stvaranje uspješnog multietničkog društva (vidjeti također Preporuku 7).

11  Februar 2006. godine

3. Državne vlasti i policija trebaju razraditi planove akcije za izvršavanje takve politike, te redovno pratiti njeno izvršavanje u bliskoj suradnji sa predstavnicima manjina.

Važno je znati da li su politika i mjere djelotvorne i da li postižu predviđene rezultate. Manjine će vjerovatno biti zainteresirane znati da li je postignut napredak. Važno je prikupljati i pružati točne informacije. Planovi akcije i praćenje njihovog izvršavanje mogu pomoći u savladavanju ovih izazova. Planovi akcije za izvršavanje ove politike trebaju:

• imati integracijski pristup, koji uključuje sva područja akcije utvrđene ovim Preporukama; • se temeljiti na analizi konkretnih problema i potreba u smislu odnosa između policije i manjina: možda će biti potrebno naručiti nezavisno istraživanje u tu svrhu; • utvrditi koja će lica (i u vladi i u policijskoj organizaciji) biti odgovorna i zadužena za izvršavanje politike u odnosu na rad policije i manjine; • utemeljiti priklande službe ili jedinice koje trebaju izvoditi ili koordinirati nužan rad; • uključivati osiguravanje dovoljno financijskih i ostalih sredstava; • osigurati stalne konzultacije i suradnju sa policijom (npr. preko stručnih udruženja) i sa manjinama (npr. preko NVO-a) tijekom svih faza; • uključivati utemeljavanje lokalnih pilot projekata kao korisnog prvog koraka.

Također važno je redovno pratiti izvršavanje politike prema radu policije i manjina. Vladini i policijski dužnosnici to trebaju rutinski činiti u vlastite administrativne svrhe, kao i sastavljati izveštaje dostupne javnosti. Međutim, kako bi se povećalo javno povjerenje i osigurala demokratska odgovornost, praćenje treba vršiti nezavisno tijelo. Ovu ulogu mogu igrati parlamentarne institucije za ljudska prava (npr. saborski odbori ili ombudsmani) ili druga javna nadzorna tijela. Takva tijela trebaju imati pravo postavljanja pitanja javnim službenicima i održavati javne rasprave; njihovi izveštaji također trebaju biti dostupni javnosti. Koje se god metode koriste za praćenje izvršavanja te politike, neophodno je o njima stvarno konzultirati i manjine i policiju i uzimati u obzir njihova viđenja i iskustva prilikom pripreme izveštaja i preporuka. Policija treba rado prihvaćati, a ne pružati otpor takvom nezavisnom nadzoru, shvačajući korist koju takav nadzor može donjeti jednoj otvorenoj i naprednoj organizaciji. Eventualne greške i propuste ne treba skrivati, već analizirati, kako bi se naučene lekcije primjenjivale u budućnosti. Razvoj i izvršavanje takve politike je

12  Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

zadatak koji ne treba poduzimati na brzinu; on se treba zasnivati na korak-po-korak 3 pristupu tijekom određenog vremenskog razdoblja.

II. NOVAČENJE I ZASTUPLJENOST

4. Sastav policije – na lokalnoj, regijskoj i nacionalnoj razini, uključujući više i niže položaje, te civilne suradnike – treba održavati raznolikost stanovništva. Javnu sliku policije kao tijela koje odražava etničku sliku stanovništva treba aktivno promovirati.

Pravna zastupljenost manjina u policijskoj organizaciji važna je iz više razloga:

a) kao pokazatelj da pripadnici svih etničkih grupa imaju kao pojedinci jednake mogućnosti zapošljavanja i napredovanja u policiji;

b) kao način za unapređivanje integracije manjina njihovim sudjelovanjem u javnom životu države i njenih institucija;4

c) kao način kojim se osigurava da službe policije raspolažu nizom znanja i vještina (uključujući i jezične vještine) potrebnim za rad u etnički raznolikim sredinama;

d) kao sredstvo koje pomaže policiji graditi odnose sa manjinskim zajednicama na osnovu djelotvorne komunikacije, suradnje i međusobnog poverenja.

Iz svih ovih razloga, povećanje zastupljenosti manjina u policiji treba uzeti kao važan prioritet. Ovo je službeno potvrđeno u Mišljenjima Savjetodavnog Odbora za Okvirnu konvenciju o nacionalnim manjinama Savjeta Europe.5 Policija, dakle, treba ne samo aktivno unapređivati svoju javnu sliku tijela u kojem su zastupljene etničke manjine, već i korake koje poduzima kako bi to ostvarila u praksi (npr. metodama izloženim u Preporuci br. 12). Policija se treba potruditi da ti napori obuhvaćaju kako manje i marginalizirane manjine tako i veće i bolje integrirane grupe. Ona također treba

3 Za dodatne informacije i savjete o izvršavanju programa reforme policije, vidjeti Program policije i ljudskih prava Savjeta Europe, a pogotovu publikaciju Rad policije u demokratskom društvu - je li vaša policijska služba pobornik ljudskih prava? Dostupno na: http://www.coe.int/t/e/human_rights/police/2._publications. 4 Vidjeti Preporuke OESS-a iz Lunda o djelotvornom sudjelovanju nacionalnih manjina u javnom životu i napomene (1999), dostupne na nekoliko jezika na http://www.osce.org/hcnm/documents.html. 5 Dostupno na http://www.coe.int/T/E/human_rights/minorities/

13  Februar 2006. godine

osigurati da se prema manjinama postupa pravedno i sa poštovanjem prilikom svih policijskih aktivnosti, kako bi manjine zaposlene u policiji smatrale poželjnim.

Važno je da je multietnički karakter policije prisutan i vidljiv u svim područjima. Ovo je značajno kako u monoetničkim tako i u multietničkim sredinama, a naročito u područjima u kojima manjine čine većinsko stanovništvo. Također je važno da su pripadnici manjina postavljeni i na viša mesta u hijerarhiji, a ne samo na najniže položaje. Time se ne samo dokazuje da pripadnici svih grupa imaju mogućnost napredovanja, već se u kreiranje politike na višim izvršnim razinama neposredno unosi i manjinska perspektiva i pokazuje da je policija organizacija u upravljanju svojom politikom istinski multietnička. Ako policija u kratkom roku nije u mogućnosti neposredno imenovati pripadnike manjina na više položaje, tada je imenovanje pripadnika manjina s odgovarajućim iskustvom na mjesta posebnih savjetnika alternativna metoda uvođenja manjiske perspektive u upravljanje policijom.

5. Treba postaviti statističke ciljeve radi poboljšanja ravnomjerne etničke zastupljenosti u policiji i uvesti praćenje etničkog sastava policije u svrhu mjerenja napretka.

Treba usvojiti strateški pristup kako bi se osiguralo da etnički sastav policije odražava etnički sastav stanovništva. Potrebno je utvrditi željeni etnički sastav kao cilj koji treba ostvariti, kao i međuciljeve koji se realno mogu postići u zadatom vremenskom okviru.

'Ciljeve' treba jasno razlikovati od 'kvota'. Ciljevi predstavljaju težnje ili svrhe povećanja zastupljenosti određenih grupa koji se mogu ostvariti na različite načine. Primjeri metoda koji osiguravaju jednake mogućnosti pojedincima prilikom novačenja opisani su u Preporuci br. 6. Upotreba ciljeva kako bi se osiguralo da etnički sastav zaposlenih odražava etnički sastav stanovništva predstavlja dobru praksu. Kvote predstavljaju dodjelu mjesta pripadnicima određenih grupa koje treba popuniti prilikom odabira. Upotreba kvota kao sredstva za ostvarenje ciljeva vezanih za novačenje manjina često dovodi do žalbi na nepravdu i tvrdnji o opasnosti spuštanja standarda i treba je izbjegavati koliko god je to moguće.

Međutim, upotreba kvota može biti primjerena i opravdana u posebnim okolnostima. Na primjer, kada se u okviru programa reforme policije u multietničkoj državi uvodi potpuno ili uglavnom novi kadar policijskog osoblja, možda će biti neophodno da taj kadar od početka odražava etnički sastav cijelog stanovništva kako bi imao legitimitet

14  Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

i bio djelotvoran. U takvim okolnostima će možda biti opravdano postaviti i popunjavati etničke kvote, pogotovu u prvobitnoj fazi odabira i obuke, pod uvjetom da se od članova svih grupa zahtijeva ispunjenje prikladnih minimalnih profesionalnih standarda u fazi kada oni službeno postaju policajci. Međutim, upotreba etničkih kvota treba se primjenjivati samo u prelaznom razdoblju, poslije čega treba težiti ostvarivanju ciljeva drugim sredstvima.

Treba redovno prikupljati podatke kako bi se utvrdilo da li se ovi ciljevi ostvaruju. Vlade trebaju utvrditi koja su tijela odgovorna za svaki od ovih zadataka i da shodno tome raspodijele odgovornosti. Takvo 'etničko praćenje' treba biti povezano (ili biti njegov sastavni dio) sa općim praćenjem radne snage kako bi se osigurala usaglašenost sa međunarodnim pravom i širom nacionalnom politikom zapošljavanja.

Prikupljanje podataka o etničkoj pripadnosti predstavlja osjetljivo i sporno pitanje - izgleda da zakoni o zaštiti podataka pojedinih zemalja spriječavaju prikupljanje podataka o nacionalnosti. Države, međutim, ne trebaju izbegavati ovo pitanje i takve podatke trebaju prikupljati i obrađivati s dužnim poštovanjem europskih standarda u vezi sa zaštitom osobnih podataka i pravom na samooznačivanje (pravom svake osobe da izabere da li se želi smatrati pripadnikom manjine ili ne). Etnički podaci trebaju biti anonimni, pretvoreni u statističke podatke - treba izbjegavati sve mogućnosti da se preko njih uđe u trag bazama osobnih podataka. Ukoliko se ove zaštitne mjere primjenjuju, prava pojedinaca ne bi trebala biti povrijeđena. Bez takvih podataka, države neće moći pratiti da li radnje poduzete u svrhu poboljšanja etničke zastupljenosti u policiji imaju željeni učinak.

6. Treba poticati zapošljavanje pripadnika manjina nedovoljno zastupljenih u sastavu policije. Odgovarajuće inicijative trebaju uključiti posebne mjere koje će ohrabrivati kandidate i pomagati im da dostignu potrebne standarde, kao i korake za uklanjivanje svih posrednih i neposrednih diskriminacijskih prepreka.

Do nedovoljne zastupljenosti manjina u policiji dolazi iz raznih razloga. Oni uključuju neobavještenost o mogućnostima zapošljavanja, nedostatak obrazovnih kvalifikacija, ranije iskustvo nepravednog postupanja policije u takvim zajednicama, kao i posrednu i neposrednu diskriminaciju prilikom procesa novačenja. Da bi se povećalo novačenje manjina, prvo je potrebno utvrditi točne razloge za njihovu nedovoljnu zastupljenost u određenoj državi, a zatim rješavati to pitanje primjenom posebnih mjera.

15  Februar 2006. godine

Sljedeće posebne mjere su vjerojatno prikladne:

a) Inicijative za bolje informiranje manjinskih zajednica o mogućnostima zapošljenja u policiji, stvaranje pozitivne slike o policiji i ohrabrivanje zainteresiranih osoba da se prijave na najtječaj. Takve inicijative bi mogle uključivati dijeljenje letaka, korišćenje radija i televizije (uključujući promidžbene poruke), posjete policije školama i lokalnim centrima (uključujući kulturne i vjerske centre), omogućavanje mladim ljudima posjećivanje policijskih stanica ili centara za obuku, kao i zajedničke inicijative sa čelnicima zajednica i etničkim udruženjima/nevladinim organizacijama. Ciljane kampanje za novačenje koje bi koristile mnoge ili sve metode mogle bi biti usmjerene na određene nedovoljno zastupljene grupe.

b) Mjere za rješavanje problema nedostatka dovoljnih obrazovnih kvalifikacija potencijalnih kandidata koji su motivirani i ispunjavaju ostale kriterije. One mogu uključivati intenzivne kratke tečajeve napravljene da unaprijede kvalifikacije uvjetno odabranih kandidata do potrebnog nivoa.

c) Postupci za utvrđivanje i rješavanje svih mogućih uzroka diskriminacije manjinskih kandidata tijekom procesa novačenja i odabira. Oni mogu uključivati podučavanje pravnom novačenju i odabiru osoba zaduženih za te poslove; postupke revizije (npr. oslanjanja na osobne intervjue) da bi se utvrdilo da li je prema manjinskim kandidatima natječajna komisija pristrana ili ih nepotrebno stavlja u nepovoljniji položaj; i provjeru kriterija odabira kako bi se osigurala njihova potpuna opravdanost i osiguralo da ne postavljaju nepotrebne prepreke koje posredno stavljaju manjine u nepovoljniji položaj.

Pri uvođenju ovakvih inicijativa, ne smiju se spuštati standardi za manjinske kandidate prilikom njihovog ulaska u policiju. Osobe koje pripadaju etničkoj većini (i mediji) ponekad olako posumljaju i tvrde da se standardi spuštaju, te da su one sada diskriminirane, dok se manjinama pružaju posebne povoljnosti. Policijski čelnici ih trebaju razuvjeriti da se to ne događa. Ustvari, upravo policajci manjinskog porijekla će vjerovatno biti najzainteresiraniji za to da se standardi ne spuštaju, jer ne žele da se na njih gleda kao na 'policajce drugog reda'.

16  Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

7. Treba također uvesti mjere koje će osigurati da su policajci manjinskog porijekla prihvaćeni i da se prema njima ravnopravno postupa u samoj policiji, koja treba osigurati neutralnu radnu sredinu, kao i da imaju jednake mogućnosti za napredovanje.

Prilikom unapređivanja ravnomjerne etničke zastupljenosti u policiji, nije dovoljno usredočiti se samo na prijam novih policajaca. Iskustvo pokazuje da će pripadnici manjina vjerovatno napustiti posao u policiji ako smatraju da se prema njima ne postupa kao prema ravnopravnim i poštovanim članovima organizacije i ako nemaju iste mogućnosti za napredovanje. Ova tendencija se može pojaviti naročito u ranim fazama novačenja manjina, kada je njihov broj još mali i kada se policajci manjinskog porijekla možda osjećaju osobno izoliranim od drugih članova svojih zajednica. Žene policajci manjinskog porijekla se također mogu suočiti sa sličnim pritiscima s obzirom da su 'dvostruka manjina' kako u pogledu roda, tako i nacionalnosti.

Iz tih razloga je važno osigurati neutralnu radnu sredinu, tj. sredinu u kojoj se policajci manjinskog porijekla potpuno prihvaćaju kao jednaki, i kao pojedinci, i gdje nisu stavljeni ni u kakav nepovoljan položaj niti suočeni s negativnim stereotipima zbog svog etničkog identiteta. Međutim, ta sredina također treba biti osjetljiva na raznolikost potreba, običaja i vjera različitih grupa (npr. u pogledu odijevanja, ishrane i vjerskih obreda, kao što su molitve i vjerski praznici). Također treba razmotriti poduzimanje pozitivnih mjera podrške i ohrabrenja policajaca manjinskog porijekla da napreduju u karijeri: one bi mogle uključivati posebne programe obuke za razvoj karijere ili pružanje 'mentorskih' programa onima sa potencijalom za napredovanje. Istovremeno je važno uspostaviti djelotvorne interne mehanizme pritužbi da policajci izloženi diskriminaciji ne bi morali u tišini trpiti takvo ponašanje. Voditelji trebaju ohrabrivati manjine da ulažu pritužbe kada su izložene diskriminaciji ili drugim oblicima etnički motiviranog ponašanja, kako bi bili svjesni takvih problema i mogli ih neposredno rješavati.

S obzirom na posebna pitanja koja ih dotiču, neki policajci manjinskog porijekla mogu smatrati da bi bilo korisno udružiti se i obrazovati vlastita profesionalna udruženja. Policijske vlasti trebaju u principu podržavati takve inicijative i biti voljne olakšati njihovo osnivanje. Formiranje takvih udruženja je ljudsko pravo i ona mogu osigurati međusobnu osobnu pomoć manjinskim policajcima, pogotovu kada su malobrojni i kada su zemljopisno izolirani. Ona također mogu osigurati put za komunikaciju između policijskih vlasti i policajaca manjinskog porijekla, i biti izvor vrijednih savjeta vlastima

17  Februar 2006. godine

o manjinskim pitanjima. Vlasti trebaju osigurati da članovi većinskog naroda razumiju razloge za obrazovanje takvih udruženja i shvaćaju da takva udruženja mogu pripomoći stvaranju sigurnije osnove na kojoj se može graditi integracija policajaca manjinskog porijekla. Ne treba, međutim, prisiljavatii manjinske policajce da se učlanjuju u, ili osnivaju, takva udruženja pošto neki možda neće željeti da na taj način iskazuju svoj etnički identitet.

Posebnu pažnju treba posvetiti raspoređivanju policajaca manjinskog porijekla na dužnost. Oni ne trebaju biti novačeni kako bi služili isključivo u svojim zajednicama: oni trebaju bit novačeni kako bi postali profesionalni policajci sposobni za rad sa svim dijelovima društva. Međutim, u državama u kojima su manjine obično koncentrirane u određenim lokalitetima ili područjima, vjerovatno je da će većina manjinskih policajaca biti novačena i raditi u tim dijelovima zemlje. Kao što je navedeno u Preporuci br. 4, policija od toga ima velike koristi u pogledu jačanja svijesti zajednice, kontakata i povjerenja javnosti. Međutim, takve policajce treba uvijek prvenstveno promatrati kao policajce, a tek zatim kao policajce koji se zahvaljujući svojoj pripadnosti manjini mogu kvalificirati za poduzimanje određenih uloga ili doprinos određenim vještinama. Policajci manjinskog porekla ne trebaju biti izloženi pritisku da rade u manjinskim dijelovima zemlje ili zajednicama: u stvari, treba ih ohrabrivati da stiču iskustvo radom u etnički mješovitim dijelovima zemlje ili zajednicama iz kojih ne potiču. Ukoliko ovi policajci rade u svojim sredinama, voditelji trebaju uvijek težiti da ih rasporede na rad u etnički mješovitim timovima, kad god je to moguće.

Kao što je već rečeno, gore navedene vrste inicijativa i promjena nalažu suštinsku promjenu kulture policije – od monoetničke do multietničke organizacije – i druge suštinske vidove reforme policije, uključujući njenu profesionalizaciju i orijentaciju na pružanje 'javne službe'. Treba pažljivo upravljati procesom promjene kulture kako bi se što prije ostvarila korist, a minimizirao otpor organizacije. Vodstvo, predanost i vješto upravljanje policijskih službenika na najvišim razinama neophodno je za postizanja ovog cilja.6

6 Dodatne smjernice o pitanjima vezanim za novačenje i zastupljenost nalaze se u brošuri koju je izdala Europska platforma o radu policije i ljudskim pravima: Novačenje i zadržavanje policajaca iz manjinskih zajednica, dostupnoj na http://www.epphr.dk/downloads.htm.

18  Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

III. OBUKA I PROFESIONALNI RAZVOJ

8. Policiji treba pružati obuku i ostale oblike profesionalne podrške potrebne da razumije i prikladno reagira na osjetljivosti manjina i djelotvorno vrši svoju policijsku ulogu na načine koji unapređuju slogu i smanjuju napetosti.

Obuka je neophodan, ali ni u kom slučaju jedini oblik stručne podrške potreban policiji kako bi djelotvorno izvršavala svoju ulogu u multietničkom kontekstu. Ona treba imati za cilj osigurati policiji određene kompetencije (tj. svijest, znanje i vještinu) potrebne za rad u takvim sredinama. Treba provesti 'analizu potreba za obukom' radi utvrđivanja tih potreba.

Vjerovatno će osnovna područja u kojima je potrebna obuka uključivati: kulturnu i vjersku svijest, vještine posredovanja i odnosa u zajednici, jezičnu obuku, obuku u području ljudskih prava, uključujući prava pripadnika nacionalnih manjina. U multietničkim sredinama, svi pripadnici policije trebaju proći minimum obuke u ovim područjima. Međutim, opseg učenja manjinskog jezika i precizni sadržaj obuke u području kulturne i vjerske svijesti zavisti će od lokalnih okolnosti.

Iskustvo pokazuje da takva obuka mora biti praktična i vezana za posao. Ukoliko je obuka isključivo teorijska, vjerovatno će njen uticaj na ponašanje biti nikakav ili jako mali, čak i u slučaju kognitivnog učenja. Obuka treba ukazati policiji na značaj i praktične implikacije novih znanja i vještina, te pokazati kako će joj pomoći efikasno i stručno vršiti svoju ulogu, i kako će joj koristiti u svakodnevnom radu.

Treba pažljivo pristupiti osmišljavanju obuke prije no što se njome pokuša neposredno mijenjanje stavova policajaca, pogotovu onih iskusnijih. Osobni stavovi su duboko ukorijenjeni kod mnogih odraslih ljudi i svi pokušaji njihovog mijenjanja tijekom kratkih tečajeva obuke će vjerovatno naići na otpor, a možda biti i kontraproduktivni, osim ukoliko ih ne vode izuzetno vješti nastavnici. Međutim, neophodno je da se obuka bavi temom predrasuda i stereotipa o etničkim grupama kao potencijalnoj prepreci pravičnom i stručnom postupanju prema manjinama. Takva obuka treba pružiti policajcima mogućnost razmišljanja o vlastitim stavovima i predrasudama, kao i o tome na koji će način biti sigurni da oni ne utječu na njihov rad.

Glavni naglasak obuke, dakle, ne treba biti na jednostavnom pružanju informacija ili mijenjanju stavova, već na praktičnoj pomoći policajcima pri vršenju svojih svakodnevnih poslova u multietničkom kontekstu na način koji je u skladu sa

19  Februar 2006. godine

profesionalnim standardima i međunarodnim ljudskim pravima. Obuku treba, dakle, promatrati kao jedan određeni, iako veoma važan, oblik stručne podrške i kao sredstvo za profesionalni razvoj. Drugi oblici profesionalne podrške navode se u Preporukama br. 10 i 11 koje slijede.

U pogledu potrebe da obuka bude praktična, važno je koristiti odgovarajuće metode. Formalna predavanja će vjerovatno imati ograničen učinak ako nisu propraćena interaktivnim metodama, kao što su struktuiran razgovor i debata, koji uključuju razmjenu mišljenja i iskustava. Praktične vježbe i igranje uloga u simulacijama policijskih zadataka u multietničkim društvima vjerovatno će biti od najveće koristi.

Ovaj praktičan pristup obuci nalaže promjenu uloge nastavnika. Nastavnik ne treba nastupati isključivo kao stručnjak koji prenosi specijalističko znanje, već više kao moderator debate i iskustvenog učenja koji posjeduje vještine i vjerodostojnost za izvršavanje ove uloge. Stručnjak za određenu temu i dalje igra važnu ulogu, ali on postaje osoba čije poznavanje manjina i međuetničkih odnosa postaje sredstvo koje se može koristiti. Postojeće znanje polaznika obuke (pogotovu iskusnih policajaca) i njihovo iskustvo u vezi sa manjinama također predstavlja izuzetno važno sredstvo, koje se mora koristiti, dijeliti sa drugima, i ocjenjivati.

9. Preporučuje se da je obuka o manjinskim pitanjima i međuetničkim odnosima uključena i u početnu i kasniju obuku na radu, kako za policajce na višim, tako i za policajce na nižim položajima. Predstavnici manjina trebaju biti uključeni i u planiranje i u izvršavanje obuke.

Obuka o manjinskim pitanjima i etničkim odnosima treba biti sastavni dio početne obuke policajaca i obuhvaćati teme kao što su ljudska prava, rad policije u zajednicama i pristup orijentiran pružanju usluga. Iako manjinska i etnička pitanja trebaju dobiti određenu pažnju, ne treba ih izdvajati iz ostatka obuke: novi novaci trebaju biti obučeni rutinski izvršavati sve policijske zadatke u multietničkoj sredini. Iskusni policajci, pak, trebaju proći posebnu obuku o tim predmetima u okviru obuke na poslu, pogotovu ukoliko oni nisu bili uključeni u njihovu prethodnu obuku. Obuka policajaca na terenu treba se usmjeriti na prave operativne zadatke (patroliranje, istraga, privođenje, itd.) i biti predstavljena kao pozitivan doprinos njihovom stalnom stručnom razvoju. Civili zaposleni u policiji, pogotovu oni sa kojima javnost prvo dolazi u kontakt, trebaju biti uključeni u ovakve programe.

20  Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

Viši policijski službenici zaduženi za upravljanje također trebaju proći obuku o ovim temama, međutim, ona treba biti usmjerena na teme koje se razlikuju od onih obrađivanih tijekom obuke policajaca koji pružaju (ili neposredno nadziru) usluge na terenu. Iako visoki policijski službenici trebaju imati opće razumijevanje pitanja policijskog rada na terenu, njihova obuka treba biti koncentrirana na izvršavanje politike, postavljanje standarda i upravljanje organizacijskim i kulturnim promjenama, kao i na zapovijednu odgovornost vezanu za upravljanje etničkim tenzijama i sukobima u široj zajednici.

Osobe iz manjinskih sredina koje doprinose osmišljavanju obuke također predstavljaju važan izvor za obuku policije na temu pitanja vezanih za manjine i međuetničke odnose. Policija mora iz prve ruke od manjina saznati o relevantnim manjinskim kulturnim i vjerskim običajima i njihovom doživljavanju policije. Obuka također pruža policajcima mogućnost osobne interakcije sa pripadnicima manjina i priliku za skupne diskusije, vježbe i igranje uloga (u kojima 'se svatko može staviti na mjesto drugoga'). Uspješno sudjelovanje manjina u obuci također gradi mostove i poboljšava razumijevanje i povjerenje samih manjina u policiju. Manjine se ne trebaju samo pozivati da prisustvuju određenim dijelovima obuke; one trebaju biti uključene u sve faze, uključujući njeno planiranje i ocjenjivanje, kao i u početni proces utvrđivanja potreba za obukom. Policija treba razvijati redovno partnerstvo sa širokim nizom manjinskih udruženja kako bi ona mogla razvijati povjerenje i vještinu ispunjavanja potreba policijske obuke u području manjinskih i međuetničkih pitanja. Također treba osigurati da su suradnici iz redova manjinskih udruženja različitog uzrasta, roda i drugih relevantnih obilježja i da ne uključuju samo službeno- ili samo-imenovane 'čelnike zajednica'.7

10. Etički kodeks policije treba uključivati profesionalne standarde rada policije u multietničkim društvima, a programi obuke policije trebaju sadržavati posebno osmišljene komponente radi ostvarivanja tih standarda. Trebaju postojati stegovne mjere u slučaju kršenja tih standarda, a uzorna dobra praksa treba biti nagrađena profesionalnim i javnim priznanjem.

Profesionalna obuka predstavlja oblik obrazovanja koje ima određenu svrhu: osposobiti neku osobu da vrši određenu stručnu ulogu u skladu sa profesionalnim

7 Dodatne sjmernice o takvoj obuci mogu se naći u poglavlju o ‘Obuci policije o imigrantima i nacionalnim manjinama’ u izdanju Savjeta Europe, Ljudska prava i policija (1997.g). Vidjeti također http://www.coe.int/ T/E/Human_Rights/ Police/2._Publications/2.1_Trainers'_Supply_Kit/CI(98)1_Workbook_for_practice_oriented_teaching.asp.

21  Februar 2006. godine

standardima. Kako bi se ti standardi definirali, potrebno je formulirati kodekse ponašanja i utvrditi znanja i sposobnosti koje omogućavaju profesionalcu ostvariti te standarde. Ovo načelo treba primjenjivati u kontekstu obuke policije, naročito obuke za rad u multietničkim sredinama. Programi obuke, kao i 'analize potreba za obukom' na kojima su zasnovani (vidjeti Preporuku br. 8) trebaju biti osmišljeni kao podrška izvršavanju takvih kodeksa ponašanja.

Kodeksi ponašanja zasnovani su na međunarodnim standardima i utvrđuju opće etičke principe na kojima se zasniva dobar profesionalni rad policije.8 Kodeksi također mogu utvrđivati određene radnje koje se trebju poduzimati prilikom izvršavanja određenih policijskih zadataka i tada se obično nazivaju 'kodeksi prakse'. Kodeksi prakse obično uključuju primjenu etičkih načela prilikom obavljanja određenih policijskih zadataka u određenim nacionalnim i pravnim okolnostima. Kodekse prakse, dakle, trebaju formulirati pojedinačne države.

Posebno je važno formulirati kodekse ponašanja i određene prakse u svezi sa policijskim radom u multietničkim sredinama zbog specifičnih izazova koje taj rad može uključivati i njegove moguće sporne prirode. Primjeri potencijalno izazovnih i spornih policijskih zadataka uključuju upravljanje otvorenim etničkim sukobom, smanjenje etničkih napetosti, izvršavanja operacija 'zaustavljanja i pregledanja' u etnički osjetljivim područjima ili opće izvršavanje policijskih operacija u područjima naseljenim manjinama. Detaljni kodeksi prakse trebaju pružiti konkretne savjete i podršku policiji koja obavlja takve zadatke (dodatna objašnjenja nalaze se u Preporuci br. 16). Na primjer, na etičkoj će razini možda postojati veća opasnost od korupcije koja je posljedica etničkih veza, čime se povećava potreba za budnošću i akcijama koje će osigurati integritet. Međutim, takva etička pitanja treba rješavati u okviru općih kodeksa ponašanja policije, a ne formuliranjem posebnih kodeksa za rad u multietničkim sredinama.

Policijski upravitelji trebaju shvatiti neophodnost poštovanja profesionalnih standarda i kodeksa ponašanja, koji trebaju doprinositi napredovanju u karijeri. Takav napredak treba biti zasnovan na pojedinačnim procjenama rada u odnosu na takve standarde. Nepoštovanje kodeksa i standarda trebaju biti ispravljeni, a ozbiljni slučajevi kršenja dovesti do stegovnih postupka protiv policajca. Obuka treba pomći policiji da se ponaša u skladu s ovim profesionalnim kodeksima i standardima. Policajce, čiji rad predstavlja primjer najbolje prakse, treba pozivati da dijele svoje iskustvo na

8 Videti Zakonik UN o ponašanju lica odgovornih za primjenu zakona i Europski kodeks policijskeetike Savjeta Europe, navedene u napomeni br. 2.

22  Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

satovima obuke. Sve ove mehanizme profesionalne podrške treba konkretno primjenjivati u kontekstu odnosa policije sa manjinama.

11. Preporučuje se da su policijski rukovodioci i nadzornici jasno zaduženi osigurati da njihovo osoblje ostvaruje ove standarde u radu sa manjinama i da svojim vodstvom i radom daju primjere dobre prakse.

Obuka i kodeksi ponašanja sami po sebi nisu dovoljni da osiguraju usaglašenost policijske prakse sa politikom i profesionalnim standardima. Iskustvo pokazuje da vodstvo visokih policijskih službenika i upravljanje i nadzor zaposlenih u policiji također predstavljaju životno važne činbenike. Policijski časnici na višim položajima u hijerarhiji trebaju predstavljati uzor svojim mlađim kolegama i provoditi potrebne standarde u svakodnevnom radu. Oni svojim podređenima moraju jasno dati na znanje da od njih također očekuju ponašanje u skladu sa ovim standardima i trebaju aktivno pratiti da li svi policajci poštuju ove standarde i ljudska prava. Ako privatno ocrnjuju ovu politiku ili izražavaju negativne stereotipe o manjinama, ili se ne bave slučajevima diskriminacijskog ponašanja prema manjinama, njihovi zaposleni će brzo zaključiti da njihova predanost nije iskrena. Manjine, koje cijelog života stiču iskustvo prepoznavanja različitih oblika diskriminacije od strane većine, ubrzo će razlikovati kada se neko prema njima ponaša kao prema ravnopravnim osobama i sa istinskim poštovanjem, a kada ne.

Policijski upravitelji i nadzornici trebaju proći obuku koja će osigurati svijest o važnosti ovih pitanja i mogućnosti njihovog učinkovitog rješavanja. Osnovna načela takve obuke iznjeta su u Preporukama br. 9 i 10. Sposobnost rješavanja multietničkih pitanja tijekom rada također se treba uzeti u obzir prilikom razmatranja napredovanja na više položaje u policijskoj hijerarhiji.

Kao što je naglašeno u Preporuci br. 7, krajnji cilj bi trebao uključivati promjenu kulture u okviru policijske organizacije tijekom određenog niza godina, do koje će doći zahvaljujući odlučnom i dosljednom vodstvu i upravljanju ovim pitanjima. Samo tako će organizacija sama po sebi postati istinski multietničko, profesionalno i nepristrano tijelo, za koje je pravičan i djelotovoran rad u multietničkoj sredini pitanje rutine.

23  Februar 2006. godine

IV. SURADNJA S ETNIČKIM ZAJEDNICAMA

12. Policija treba biti zadužena razvijati metode i prakse komunikacije i suradnje sa manjinama i graditi zajedničko povjerenje na lokalnoj, regijskoj i nacionalnoj razini.

Demokratski pristup radu policije, usmjeren na pružanje usluga uopće, kao i pristup radu policije u zajednici, posebno zahtjeva redovnu i djelotvornu komunikaciju policije i građana. Djelotvoran rad policije u demokratskom društvu ne smije se zasnivati na strahu, već na suglasnosti. Policiji je potrebna podrška javnosti kako bi obavljala posao, ne samo zbog potrebe da bude demokratski odgovorna već i zato što je praktična suradnja javnosti (npr. pružanje podataka, prijavljivanje krivičnih djela, svjedočenje, itd) neophodna da bi policija ispunjavala svoju ulogu. U svakoj demokratskoj državi, dakle, policija treba utvrditi metode i praksu kako bi postojala komunikacija sa javnošću na svim razinama i kako bi zadobila povjerenje javnosti.

Policija se u multietničkom društvu suočava sa još jednim izazovom. Komunikacija i izgradnja povjerenja treba obuhvaćati razne manjinske grupe, koje se mogu razlikovati po jeziku, kulturi, vjeri i ostalim okolnostima, koje mogu živjeti u jednom području ili širom države. Štaviše, neke od ovih grupa su možda bile izložene diskriminaciji ili drugim oblicima ugnjetavanja od strane policije i možda i dalje posjeduju veliko nepovjerenja prema njoj. Policija zato treba osigurati da metode i postupci korišteni u komunikaciji sa javnošću uzimaju u obzir ovu raznovrsnost i odnose u prošlosti, kao i da ona može djelotvorno doprijeti do svih različitih etničkih i nacionalnih grupa. Možda će biti potrebno uložiti poseban napor kako bi se uspostavio odnos i zadobilo povjerenje etničkih i nacionalnih manjina koje su bile isključene i koje su se nekada nalazile u najnepovoljnijem položaju. To može tražiti strpljivu izgradnju odnosa povjerenja sa zajednicama i njihovim vođama tijekom dužeg vremenskog razdoblja.

Policija može koristiti razne metode za razvoj komunikacije sa manjinama. Neke metode, kao što je upotreba letaka ili radija i televizije, u suštini podrazumijevaju jednostranu komunikaciju i posebno su korisni za prijenos informacija. Kako bi tim sredstvima doprla do manjina, policija treba koristi letke na jezicima manjina i programe na masovnim medijima, uključujući one na manjinskim jezicima. Međutim, interaktivne metode koje uključuju osobni kontakt i komunikaciju između policije i manjina su od veće koristi za izgradnju povjerenja i međusobnog razumijevanja. U ove metode spadaju:

24  Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

a) Forumi zajednica. Ove forume trebaju činiti predstavnici etničkih manjina koji se trebaju redovno sastajati i razgovarati o pitanjima od zajedničke važnosti. Takvi forumi trebaju imati rutinsku savjetnu ulogu i služiti kao izvor informacija i boljeg razumijevanja lokalne zajednice – pogotovu pitanja o radu službi odgovornih za primjenu zakona koje zabrinjavaju manjine. Oni također trebaju pomagati približavanju nacionalnih manjina državnim ustanovama, izgradnji povjerenja u policiju i spriječavanju i smanjenju napetosti.

b) Javni sastanci. Takvi sastanci bi trebali omogućavati policiji da se savjetuje sa lokalnom zajednicom o što širem broju pitanja. Ovi sastanci trebaju biti otvoreni za javnost i usmjereni na jedno određeno pitanje. Oni su posebno vrijedni kada postoje napetosti u zajednici, jer omogućavaju policiji da se direktno od zajednice obavijesti o svim pitanjima koja je zabrinjavaju, i pružaju točne informacije o situaciji i reagiranju policije.

c) Savjetodavna tijela zajednica. Savjetodavna tijela zajednica imaju specifičnu svrhu – savjetovati više policijske službenike o tome kako policija može djelotvornije vršiti svoju ulogu u kontekstu lokalne zajednice, uključujući i pitanja kao što su rad policije tijekom etničkih sukoba, pitanja diskriminacije i uključenost u savjetovanja sa zajednicom. Policija treba za članove savjetodavnih odbora uzimati ljude za koje smatra da imaju relevantne vještine i iskustvo da joj daju takve savjete. To trebaju biti ljudi koji mogu pružati takve savjete iz nezavisne perspektive, a ne samo odobravati ono što policija predlaže. Sastav odbora treba odražavati raznovrsnost etničkog sastava lokalne zajednice.

d) Zajedničke radionice policije i zajednice. Takve radionice bi spajale policiju i članove zajednice koji bi zajedno radili na rješavanju problema u vezi s određenim pitanjima odnosa policije i zajednice. Broj sudionika ne bi trebalo biti velik i oni bi trebali biti pažljivo odabrani te biti osobe koje mogu doprinjeti rješenju utvrđenog problema ili pitanja. Radionice se također mogu koristiti i prilikom obuke, za povećanje uzajamnog razumijevanja i poboljšanja metoda suradnje uopće. Takve susrete moraju vodit vješti moderatori.

e) Mjesta za kontakte sa zajednicama u policijskim stanicama. Na mjestima za kontakte trebaju raditi policajci različitih nacionalnosti koji će davati informacije pripadnicima nacionalnih manjina o pravnim postupcima i mogućnostima zapošljavanja u policiji; ona takođe trebaju služiti i kao 'uredi

25  Februar 2006. godine

za prijem stranaka' u kojima pripadnici nacionalnih manjina mogu razgovarati o pitanjima koja ih se tiču u vezi sa policijom. Mjesta za kontakt se također mogu otvarati i u područnim i gradskim policijskim upravnim zgradama kao i u policijskim školama za obuku i akademijama. Također, mogu se organizirati 'dani otvorenih vrata' u policijskim stanicama i drugim institucijama gde bi se mogli organizirati obilasci (i za školsku djecu); ti dani otvorenih vrata bi se mogli posebno organizirati za pripadnike nacionalnih manjina.

f) Određivanje redarstvenika koji će redovno posjećivati određene zajednice. Lokalne policijske stanice bi mogle zadužiti određene policajce za razvijanje i održavanje kontakata sa svakom nacionalnom manjinom u tom području. Pored toga što bi ti policajci bili osobe za kontakt sa manjinama u policijskoj stanici, oni bi trebali redovno patrolirati i posjećivati mjesta u kojima žive pripadnici tih manjina (uključujući i posjete školama) i u što većoj mjeri uspostavljati osobne kontakte i povjerenje sa članovima tih zajednica. Policija na taj način može upoznati potrebe i brige najšireg mogućeg kruga pripadnika nacionalnih manjina i uspostaviti puteve komunikacije i odnosa uzajamnog razumijevanja i povjerenja.

Ove vrste metoda se trebaju koristiti na svim razinama: nacionalnim, regionalnim i lokalnim. Sugovornici i pitanja koja se razmatraju će se razlikovati od razine do razine. Na primjer, visoki policijski službenici i stvaratelji politike trebaju se sastajati sa predvodnicima manjina na nacionalnom nivou kako bi raspravljali o općim političkim i strateškim pitanjima ili incidentima od nacionalnog značaja, dok će na lokalnom nivou razgovori biti usmjereni na praktična pitanja vezana za rad policije u lokalnoj sredini ili incidentima od lokalnog značaja. Policija treba osigurati upotrebu manjinskih jezika kao načina komunikacije na takvim sastancima (videti Preporuku br. 13). Također, prilikom pravljenja praktičnih aranžmana policija treba uzeti u obzir raznovrsnost vjerske i kulturne prakse, tako što će, na primjer, osigurati da se događaji ne zakazuju na vjerske praznike ili festivale. Policija također treba svojom komunikacijom doprijeti do žena i mladih koji pripadaju nacionalnim manjinama, a ne samo do starijih muških pripadnika tih zajednica.

13. Policija se treba osposobiti za komunikaciju sa manjinama na manjinskim jezicima, gdje god je to moguće zapošljavanjem i obukom višejezičnog osoblja, kao i upotrebom kvalificiranih prevodioca.

26  Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

Okvirna konvencija za zaštitu nacionalnih manjina u članku 10. navodi pravo nacionalnih manjina na korištenje svojih jezika javno i koliko je to moguće u odnosima sa organima uprave. Također navodi njihovo pravo korištenja manjinskih jezika u situacijama koje uključuju privođenje ili krivično gonjenje. Policija, dakle, treba omogućiti korišćenje manjinskih jezika u radu sa pripadnicima nacionalnih manjina, bilo da su oni zaposleni, osumljičeni, svjedoci ili jednostavno dijelovi šire javnosti (npr. prilikom savjetovanja, aktivnosti usmjerenih na spriječavanje zločina, ili u situacijama u kojima treba ponovo uspostaviti javni red). S obzirom da nacionalne manjine u različitoj mjeri koriste svoje vlastite jezike, kao i da se njihovo usmeno i pismeno poznavanje službenog (ili službenih) jezika države razlikuje, možda bi bilo prikladno izvršiti procjenu u svrhu utvrđivanja praktičnih potreba. Policija naročito treba imati u vidu da određene grupe u okviru nekih nacionalnih manjina (npr. stariji ljudi ili žene) vjerojatno slabije vladaju većinskim ili službenim jezikom s obzirom da možda imaju manje formalnog obrazovanja ili su u manjoj mjeri uključeni u javni život.

Zapošljavanje pripadnika nacionalnih manjina u policiji će policiji odmah osigurati važan izvor za ispunjavanje ove potrebe. Policajci manjinskog porijekla koji rade u područjima naseljenim vlastitim manjinama biti će u mogućnosti služiti se u radu manjinskim jezikom. Povremeno će moći preuzimati ulogu prevodilaca svojim kolegama, mada je važno osigurati odgovarajuće učenje manjinskog jezika i za njihove kolege koji ne pripadaju manjini, ali rade u tim područjima. Naročito je važno da se policija u komunikaciji s osumljičenima ili svjedocima ne oslanja na prijevod članova obitelji ili drugih osoba čije prevodilačke vještine nisu poznate, jer to može dovesti do nesporazuma i neispravnosti, koje bi mogle potkopati kvalitetu rada policije, a i dovesti do ozbiljne nepravde prema pripadnicima nacionalnih manjina.

14. Policija treba igrati aktivnu ulogu da osigura ohrabrenje i podršku manjinama da im pomogne da sa njom komuniciraju i surađuju, na primjer tako što će ih angažirati kao partnere u inicijativama za unapređivanje novačenja ili za držanje obuke u područuju manjinskih pitanja. Manjine, pak, trebaju biti spremne komunicirati i surađivati sa policijom radi poboljšanja sigurnosti zajednice i pristupa pravdi.

Djelotvoran rad policije u demokratskoj zemlji zavisi od postojanja aktivnog i dobro obavještenog tijela građana koji svoje građanske dužnosti ozbiljno shvaćaju i koji su spremni i podržavaju policiju u vršenju njene uloge i surađuju s njom. U multietničkim

27  Februar 2006. godine

državama je neophodno da i nacionalne manjine igraju aktivnu ulogu u ovom procesu. Kao što je rečeno u Preporuci br. 12, moguće je da nacionalne manjine imaju manje iskustva u sudjelovanju u javnom životu, da se suočavaju sa preprekama takvom sudjelovanju (npr. zbog nepoznavanja jezika ili diskriminacije) ili da nemaju povjerenja u taj način suradnje sa javnim vlastima - pogotovu sa policijom. Ako policija ozbiljno želi djelotvorno uključiti nacionalne manjine, ona treba biti aktivna i ohrabrivati i podržavati manjine da igraju tu ulogu, a ne pasivno čekati pa se potom žaliti ako manjine nisu podjednako angažirane kao druge grupe.

Policija, dakle, treba utvrditi načine sa kojima može pomoći osposobljavanju manjina da se uključe na ovaj način i da im pomogne izgraditi svoje kapacitete u tu svrhu. Ovo osposobljavanje može se djelomično ostvariti poduzimanjem mjera za izgradnju povjerenja poput onih navedenih u Preporuci br. 12, kao i unapređenjem svijesti javnosti o pravima i dužnostima vezanim za rad policije i pravosuđa. Međutim, možda bi bilo djelotvornije da policija gradi struktuirane i trajne odnose s udruženjima manjinskih zajednica i drugim NVO aktivnostima u ovom području. Takva udruženja i NVO-i mogu pomoći policiji razvijati komunikaciju sa manjinskim zajednicama i mogu joj pružati dragocjene savjete i informacije o manjinskim i etničkim pitanjima. Policija također može uspostaviti formalnije partnerstvo sa takvim tijelima koja će poduzimati inicijative kao što je prepoznavanje i podržvanje potencijalnih budućih zaposlenih iz redova nacionalnih manjina, pružati savjete i doprinositi policijskoj obuci i procjenjivati moguće načine reagiranja na etničke napetosti i sukobe. Takva vrsta partnerstva treba podrazumijevati formalni dogovor između dvije ili više odvojenih organizacija o zajedničkom radu na ravnopravnoj i trajnoj osnovi u svrhu ostvarenja zajedničkog cilja.

Izgradnja djelotvorne suradnje sa grupama zajednica i NVO-a može potrajati te zahtjeva građenje povjerenja i međusobnog razumijevanja. Možda će u početku obje strane biti oprezne: manjine mogu posumljati da policija ima 'skrivene namjere', kao što je izvlačenje informacija o krivičnoj djelatnosti unutar nacionalnih manjina; dok policija, pak, može imati nedovoljno iskustva u radu sa grupama građanskog društva i stoga sumnjati u njihove motive, pogotovu ako su u prošlosti javno kritizirale policiju. Važno je naći zajedničke ciljeve, kao što je poboljšanje odnosa između policije i manjina i bolji pristup manjina pravosuđu, a zatim na tim osnovama utvrditi načine na koje one mogu pomagati jedna drugoj, a da pri tome svaka strana istovremeno poštuje različite uloge i pristupe radu one druge (uključujući stalno pravo NVO-a da kritizitra policiju u ime svojih zajednica kada ona griješi). Iskustvo pokazuje, pak, da su koristi koje se mogu ostvariti u takvim partnerstvima značajne i da se obično

28  Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

vremenom uvećavaju. Takva partnerstva također osiguravaju okvir u kojem svi kasniji problemi u odnosima između policije i manjine mogu biti rješavani dijalogom i posredovanjem.9

Manjine same mogu doprinositi sigurnosti zajednice i pristupu pravosuđu unapređenjem svijesti o zakonskim pravima i vlastitim odgovornostima tako što će pružati savjete i podršku osobama koje su bile žrtve zločina, ohrabrivati sudjelovanje građana u aktivnostima vezanim za sigurnost zajednice i rad policije, i radom na unapređenju interesa i pravnog postupanja prema pripadnicima svojih zajednica u aktivnostima vezanim za rad policije i pravosudnih organa. Mnoge se nepravde ili sukobi između osoba u manjinskim zajednicama također mogu rješiti posredovanjem ili drugim tradicionalnim sredstvima u okviru takvih zajednica, bez obraćanja policiji ili drugim nacionalnim pravosudnim vlastima. Neophodno je, međutim, da manjine, ili pojedine grupe unutar manjina, ne uzimaju pravdu u svoje ruke (npr. počnu sami održavati red i mir) i da svi pripadnici manjina imaju neograničen pristup vlastitim zakonskim pravima i pravosudnom sustavu države uopće. Izuzetno je važno da interne strukture zajednice ne spriječavaju žene u manjinskim zajednicama, koje su možda izložene diskriminaciji na osnovu spola ili obiteljskom nasilju, da koriste svoja zakonska prava i imaju pristup pravosudnom sustavu.

15. Preporučuje se utvrđivanje mehanizama koji će osigurati da policija za svoje postupke demokratski odgovara svim dijelovima zajednice. Oni trebaju uključiti djelotvorne sustave podnošenja i razmatranja pritužbi, dostupne pripadnicima nacionalnih manjina. Svi dijelovi zajednice trebaju biti svjesni svojih prava i dužnosti u vezi sa policijom, kao i ovlasti policije i usluga koje ona treba pružati.

U demokratskim zemljama, policija treba biti odgovorna za svoje postupke ne samo po zakonu, pred sudovima i pravosudnim sustavom, već i neposredno, pred javnosti; policija time dobija mogućnost objašnjavanja svojih postupaka zajednici kojoj služi i od čije suglasnosti ovisi u praksi. Odgovornost je fundamentalni princip 'rada policije u zajednici'.

Radi osiguravanja demokratske odgovornosti, potrebno je osnovati formalne strukture na lokalnom i nacionalnom nivou, kao što su forumi ili predstavnički odbori, koji će

9 Dodatne smjernice o unapređenju suradnje između policije i NVO-a nalaze se u brošuri koju je izdala Europska platforma o radu policije i ljudskim pravima: Policija i NVO: Kako i zašto NVO koje se bave ljudskim pravima i policijske službe mogu i trebaju raditi zajedno, dostupno na: http://www.epphr.dk/downloads.htm.

29  Februar 2006. godine

policiji nalagati da podnosi izveštaje o svojim postupcima i koji će od nje zahtjevati da objasni i opravda takve postupke (vidjeti također Preporuku br. 12). Nacionalne manjine trebaju imati predstavnike u takvim odborima i mogućnost sudjelovanja u takvim forumima, koji se trebaju održavati na mjestima koja su njima dostupna. Nacionalne manjine također trebaju imati mogućnost da same postavljaju pitanja koja ih zanimaju u vezi sa radom policije i da to čine služeći se svojim jezicima. Tim formalnim strukturama ne treba neposredno rukovoditi sama policija, već trebaju biti osnovane kao nezavisna tijela. Države trebaju olakšati osnivanje takvih struktura, osigurati sredstva za njih i omogućiti nacionalnim manjinama da djelotvorno sudjeluju u njima. Države također trebaju razmotriti potencijalnu korist od toga da zakonom predvide osnivanje struktura za utvrđivanje odgovornosti policije.

Strukture za utvrđivanje odgovornosti policije također trebaju uključivati djelotvorne mehanizme koji će omogućiti građanima da ulažu pritužbe na ponašanje policije (i to na manjinskim jezicima kad god je to moguće). Građani trebaju imati mogućnost dobivanja objašnjenja konkretnih postupaka policije, koje oni smatraju štetnim i neprofesionalnim, i odštetu u odgovarajućim slučajevima, a da se ne moraju obratiti sudu. Neke incidente je prikladno rješavati dijalogom između građanina i policije - takva mogućnost treba biti predviđena žalbenim postupkom. Ozbiljnije incidente treba prosljeđivati nezavisnom žalbenom tijelu policije, osnovanom u tu svrhu ili općijem tijelu za istraživanje pritužbi, kao što je ombudsman, ukoliko takvo tijelo postoji. Neophodno je omogućiti manjinama pristup žalbenim mehanizmima kako bi im odšteta zbog zloupotrebe policijskih ovlasti bila podjednako dostupna kao i drugim građanima. Policijski upravitelji trebaju podržavati postojanje takvih žalbenih sustava, ne samo u načelu, već i zato što njihovo postojanje doprinosi rastu povjerenja zajednice u policiju i zato što oni pružaju važne informacije policijskim upraviteljima o mogućim greškama u radu policije. Države trebaju osigurati uspostavljanje i djelotvorno funkcioniranje mehanizama za pritužbe na rad policije, koji će uključivati element civilnog (i manjinskog) sudjelovanja i nadzora i biti u potpunosti pristupačni svim etničkim i nacionalnim grupama.

Kako bi djelotvorno sudjelovale u komunikaciji sa policijom i zaista izvršavale svoje građanske dužnosti, manjine trebaju biti svjesne svojih prava i dužnosti u pogledu rada policije kao i ovlasti policije i usluga koje ona mora pružati. Iako stvaranje te svijesti među građanima možda nije konkretna odgovornost policije, policiji je neophodno da građani poseduju tu svijest kako bi mogla vršiti svoju ulogu u skladu sa demokratskim načelima. Policija, dakle, treba biti spremna aktivno unapređivati i sudjelovati u javnom obrazovanju u tu svrhu, a pogotovu podržavati rad u školama ili

30  Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

NVO-ima. Naročito treba biti spremna doprinjeti podizanju svijesti među manjinama i sudjelovati u sastancima ili obuci vođa zajednice organiziranih u ovu svrhu. Države, međutim, ne trebaju ovaj zadatak prepustiti samo policiji i NVO-ima, već trebaju i osigurati da su informacije o pravima i dužnostima građana u svezi sa radom policije dostupne široj javnosti, i na jezicima nacionalnih manjina, i uključene u službeni nastavni plan i program škola.

V. OPERATVNI POSTUPCI

16. Treba poduzimati mjere koje će osigurati da policija primjenjuje zakon na nepristran i nediskriminacijski način, koji ne izdvaja nijednu konkretnu grupu npr. izradom 'rasnih profila'. Takve mjere trebaju uključiti kodeks ponašanja u operativnim postupcima, kao što je kodeks ponašanja pri upotrebi ovlasti policije da zaustavlja i pregledava ljude na ulici i ostalim javnim mjestima.

Kao što je već navedeno, policija u demokratskoj zemlji obično predstavlja najvidljiviji organ javne vlasti kao i vlast sa najizravnijim ovlastima nad svakodnevnim životima građana. Zato je neophodno da se na policiju, kao predstavnika države, gleda kao na organ koji vrši svoje ovlasti na uzorit način. To zahtjeva da policija uvijek postupa profesionalno i u skladu sa ljudskim pravima i da primjenjuje zakon na nepristran i nediskriminacijski način.

Policajci se zapošljavaju iz širokih slojeva društva i mogu se jako razlikovati po znanju i predrasudama o različitim manjinama. Neke predrasude mogu biti zajedničke i javno izražavane ili skrivene. U bilo kojem obliku bile, one mogu utjecati na ponašanje policajca prema određenim etničkim grupama. Dakle, uvijek može postojati opasnost da policajci postupaju prema pripadnicima određenih etničkih grupa na različite načine, bilo na neposredan ili posredan način, osim ako se ne poduzmu aktivne mjere za spriječavanje takvog ponašanja.

Posebnu pažnju treba posvetiti postupcima 'rasnog profiliranja' koji podrazumijevaju unošenje podataka o rasi ili etnicitetu u profil osobe za koje policija smatra da postoji veća vjerojatnost da će počiniti određeni zločin. Osobe koja se uklapaju u tako nastale profile postaju posebna meta policajaca i bivaju izložena mjerama kao što je 'zaustavljanje i pregledanje', inspekcija vozila, provjera identiteta, itd. Rasno profiliranje podrazumijeva korišćenje rasnih ili etničkih stereotipa, a ne individualnog ponašanja kao osnove za odlučivanje o tome tko je vjerovatno uključen u kriminalne

31  Februar 2006. godine

aktivnosti. Postoji mnogo dokaza da organi za primjenu zakona u mnogim zemljama članicama OESS-a naširoko i neslužbeno koriste rasno profilisanje, iako se ono službeno osuđuje. Grupe izložene rasnom profiliranju se razlikuju od jedne države do druge, premda se čini da je rasno profiliranje Roma i nomadskih naroda rasprostranjeno širom Evrope.

Kakav god bio etnički sastav njihovog stanovništva, svim državama se savjetuje da rade na uvođenju etničkog nadzora rezultata policijskih operacija kako bi utvrdile da li se tijekom njih vrši diskriminacija. Takav nadzor uključuje statističko mjerenje da li su policijske operacije kao što je 'zaustavljanje i pregledavanje' pravedne i da li srazmjerno obuhvaćaju različite etničke grupe. Takvim nadzorom će države osigurati poštovanje međunarodnih obveza (npr. sa Europskom konvencijom o ljudskim pravima i Međunarodnom konvencijom o ukidanju rasne diskriminacije) i nacionalnog prava (Ustava i nacionalnog zakonodavstva) da spriječavaju rasnu i etničku diskriminaciju. Ukoliko se takav nadzor vrši s dužnim poštovanjem prema povjerljivosti podataka i podaci su predstavljeni kao anonimni i u statističkom obliku, prava pojedinaca ne bi trebala biti povrijeđena.

Države trebaju osigurati postojanje jasne politike i profesionalnih standarda, koji nalažu ravnopravno postupanje i zabranjuju diskriminaciju prilikom primjene zakona od strane policije i koji su propraćeni obukom i detaljnim kodeksima prakse. Kao što se kaže u Preporuci br. 10, takvi kodeksi prakse trebaju precizno utvrditi kakvo se ponašanje očekuje od policajaca prilikom vršenja određenih policijskih zadataka, kako bi se rizik od diskriminirajućeg ili drugog neprofesionalnog ponašanja sveo na najmanju mjeru. Pogotovo trebaju biti osmišljeni kodeksi za izvršavanje zadataka kod kojih može postojati opasnost od diskriminacijskog postupanja: oni bi mogli uključivati upotrebu policijskih ovlasti pri zaustavljanju i pregledavanju ljudi na ulici ili drugim javnim mjestima, kontrolu prilikom prelaska granice, upotrebu sile tijekom privođenja, provođenje policijskih 'upada' u stambene četvrti i upravljanje etničkim sukobima i javnim neredima. Nepoštovanje kodeksa treba povlačiti stegovne mjere.

S obzirom na značaj osiguravanja nediskriminacijskih i nepristranih primjena zakona od strane policije u multietničkim sredinama, države se pozivaju da razmotre poduzimanje 'sustavnog procjenjivanja' politike i prakse rada policije uopće u svezi s etničkim i nacionalnim manjinama.10 Ovo procjenjivanje treba podrazumijevati uspoređivanje tekuće policijske prakse sa međunarodnim profesionalnim policijskim

10 Kao što se preporučuje u poglavlju o radu policije Akcijskog plana OESS-a za poboljšanje situacije Roma i Sintija, 2003, dostupnom na: http://www.osce.org/documents/odihr/2003/11/1562_en.pdf

32  Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

standardima i međunarodno priznatim ljudskim pravima. Ono treba biti temeljeno na dokazima dobijenim istraživanjem, analizom incidenata i putem savjetovanja sa nacionalnim manjinama i NVO-ima. Treba odrediti akcijske planove koji će se baviti područjima rada policije u kojima praksa nije usuglašena sa međunarodnim standardima.

17. Policija treba poduzimati korake da ohrabri pripadnike nacionalnih manjina da prijavljuju krivična djela radi unapređenja sigurnosti zajednice i pristupa pravdi.

Rad policije na otkrivanju krivičnih djela svugdje u velikoj mjeri ovisi od informacija koje joj pruža stanovništvo. Postoje mnogobrojni dokazi u mnogim zemljama članicama OESS-a da manjine rijeđe prijavljuju krivična djela od drugih dijelova društva. Da bi policija bila u mogućnosti podjednako reagirati na zločine protiv pripadnika nacionalnih manjina, ona treba osigurati da su oni podjednako spremni prijaviti zločin kao i svi ostali. Policija također treba biti podjednako efikasna i profesionalna prilikom evidentiranja i istraživanja krivičnih djela protiv pripadnika nacionalnih manjina i privođenja počinitelja pravdi. Pripadnici nacionalnih manjina će krivično djelo prijaviti policiji samo ako veruju da će se ona prema njima ophoditi s poštovanjem i da će njihove tvrdnje biti ozbiljno shvaćene. Policija treba osigurati da se pripadnici nacionalnih manjina, kao i svi ostali građani, obaviještavaju o tijeku i ishodu svih slučajeva u koje su uključeni kao žrtve ili svjedoci. Kriminološka istraživanja neprekidno pokazuju da osobno iskustvo žrtava zločina o postupanju policije prema njima predstavlja jednu od najmoćnijih determinanti stupnja povjerenja u policiju, ne samo među manjinama već i među svim dijelovima društva.

Istraživanja pokazuju da ostali činbenici koji utječu na mjeru u kojoj manjine prijavljuju krivična djela policiji uključuju njihovo poznavanje postupka prijavljivanja zločina i razumijevanje sustava krivičnog prava uopće. Policija može igrati veliku ulogu u povećanju nivoa znanja i povjerenja manjina, naročito ako zatraži suradnju od NVO-a i udruženja manjinskih zajednica, koji mogu širiti informacije o prijavljivanju zločina i pružati podršku žrtvama zločina i ohrabrivati ih da prijavljuju incidente. Posebnu pažnju treba posvetiti potrebi da se osigura da takve informacije i podrška dopru do žena u manjinskim zajednicama. Policija također treba poduzeti korake kako bi osigurala da manjine mogu prijaviti incidente na vlastitim jezicima (vidjeti Preporuku br. 13).

33  Februar 2006. godine

Građani će biti spremniji da krivično djelo prijave policiji ako vjeruju da ih policija inače dobro štiti. Države trebaju poticati policiju i vlasti na lokalnom nivou da usvoje i primjenjuju politiku koja unapređuje 'sigurnost zajednice'. Pod 'sigurnost zajednice' smatra se kao cilj osigurati nepostojanje kriminala u mjestima u kojima ljudi žive i rade i da im se omogući osećaj sigurnosti, kako u svojim kućama tako i dok obavljaju svoje svakodnevne poslove na javnim mjestima. NVO i građani trebaju biti aktivno uključeni u inicijative koje osiguravaju da su njihove sredine sigurne za život i rad - treba ih ohrabrivati na suradnju sa policijom s tom svrhom. Manjine se također trebaju aktivno uključiti u takve aktivnosti. Povezivanje različitih etničkih grupa sa policijom na lokalnom nivou kako bi zajedno radile na unapređenju sigurnosti zajednice predstavlja vrijednu metodu poboljšanja etničke integracije u multietničkom društvu.

18. Kad god je to moguće, policija treba slati etnički mješovite timove u redovne ophodnje u multietničkim sredinama kako bi izgradila povjerenje javnosti i unapređivala svoju operativnu djelotvornost. Policija također treba osigurati da njena taktika i izgled (broj, vidljivost oružja, izbor uniformi) odgovara zadatku i ne izazivaju nepotreban strah i napetost.

Kao što je objašnjeno u napomeni uz Preporuku br. 4, važno je da u multietničkoj sredini sastav policije odražava etnički sastav sredine. Time se osigurava ne samo da sve etničke grupe smatraju policiju legitimnom već i da policija ima praktične vještine i iskustvo u suradnji sa svim dijelovima društva.

Ovo je posebno važno na operativnom nivou u lokalnim sredinama sa multietničkim sastavom stanovništva. Policija treba biti sposobna komunicirati sa svim grupama i uživati njihovo povjerenje, naročito u situacijama u kojima može doći do međuetničkih napetosti. Upotreba mješovitih patrola i timova za istražni i drugi rad može pomoći policiji u ostvarivanju ovog cilja. Mješoviti timovi također mogu omogućiti policiji upotrebu više jezika prilikom izvršavanja policijskih zadataka u multietničkim zajednicama. Istovremeno, policija daje javnosti primjer dobre prakse multietničke suradnje u pružanju javnih usluga, što predstavlja osnovu za uspješnu multietničku državu.

Upotreba multietničkih patrola i radnih timova može tražiti pažljivu podršku i upravljanje u slučaju da su u njima raspoređeni novoprimljeni policajci ili u slučaju međuetničkih tenzija u društvu uopšte. Upravitelji trebaju uzeti u obzir moguće izvore

34  Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

takvih napetosti i pritiske koji mogu osjećati policajci određenog manjinskog porijekla prilikom rješavanja takvih napetosti u zajednici. Rad policajaca manjinskog porijekla u vlastitim zajednicama može biti od koristi i policiji i zajednici. Međutim, ukoliko ima ikakvih sukoba između pripadnika te manjine i policije uopće, neprijateljstvo može biti usmjereno na policajca manjinskog porijekla (vidjeti takođe Preporuku br. 7 o raspoređivanju policajaca manjinskog porijekla). Mogu također postojati pritisci na policajce iz većinskog naroda koji rade u dijelovima uglavnom naseljenim manjinama; kolega manjinskog porijekla može doprinjeti smanjenju ili uklanjanju takvih pritisaka. Upotreba mješovitih patrola i radnih timova, dakle, može osigurati zaštitu od ovih raznovrsnih tendencija, a također potvrđuje postojanje predanosti policije multietničkoj suradnji i profesionalnoj integraciji.

19. Policija treba osigurati energično i djelotvorno izvršavanje zakona protiv diskriminacije. Policija pogotovo treba poduzimati korake da ohrabri prijavljivanje etnički motiviranih zločina i osigura puno evidentiranje i istragu svih takvih zločina.

Pravo na jednako postupanje predstavlja osnovno ljudsko pravo i sve države imaju neke zakone koji se bave diskriminacijom. Takvi zakoni se razlikuju od države do države u pogledu načina i razmjera zabrane različitih oblika diskriminacije. Na primjer, u nekim državama diskriminacija je zabranjena građanskim pravom i ne spada pod odgovornost policije. Također, neke zemlje inkriminiraju činove nasilja motivirane etničkom mržnjom posebnim zakonima, druge ih u općim krivičnim zakonicima definiraju kao kvalificirana krivična djela, dok ih neke sankcioniraju kao obična krivična djela.

Kakvu god zakonsku odgovornost imala u borbi protiv etnički motiviranih zločina i nasilja, policija treba osigurati čvrsto i sustavno izvršavanje ovih zakona. Da bi uspješno funkcionirala, svaka se demokratska multietnička država mora oslanjati na policiju koja osigurava djelotvorno izvršavanje njenih zakona protiv rasizma i diskriminacije. Naravno, ovo treba činiti u suglasnosti sa tužiocima i sudovima, u skladu sa postupcima i odgovornostima utvrđenim u svakoj pojedinačnoj državi. Međutim, uloga policije je presudna u svakoj državi.

Činovi fizičkog nasilja izazvani etničkom mržnjom predstavljaju najozbiljnije oblike etnički motiviranih zločina i najozbiljniju prijetnju stabilnosti i dobrobiti multietničkih demokratskih društava uopće. Takva djela ne samo da nanose ozbiljnu štetu

35  Februar 2006. godine

pojedincima, već – s obzirom da su usmjerena na pojedince kao pripadnike etničkih grupa – također predstavljaju prijetnju čitavim zajednicama, a time i društvenom tkivu uopće. Neophodno je da policija razumije važnost svoje uloge u borbi protiv tog oblika kriminala (npr. pružanjem obuke o toj temi) i da bude svjesna u kojoj mjeri cijelo društvo zavisi od njene efikasne borbe protiv njega.

Element rasizma ili etničke mržnje u nekom zločinu često je eksplicitan, iako ponekad zna biti i suptilan ili skriven. U multietničkom kontekstu, policija uvijek treba razmotriti mogućnost takve motivacije nekog zločina, i (neovisno na svoj prvobitni stav) treba uvijek uzeti pod istragu tvrdnju žrtve ili svake druge osobe da zločin sadrži element rasne motivacije. U presudi Europskog suda za ljudska prava u slučaju Nachova jasno je navedeno da sve europske države imaju obvezu istražiti moguće rasističke motive koji se kriju iza činova nasilja.11

Kako bi se djelotvorno borila protiv kriminala motiviranog etničkom mržnjom, policija prvenstveno treba razraditi postupke za evidentiranje takvih krivičnih djela i za njihovu djelotvornu istragu. Oni trebaju osigurati pravilno prikupljanje dokaza elementa etničke motiviranosti kako bi se mogli iznjeti na sudu. Policajci trebaju biti obučeni provoditi ove postupke i shvaćati zašto su oni važni. Policija treba osigurati da se i većinski i manjinski narodi koji su nesrazmjerno žrtve takvih zločina osjećaju da im se ništa neće dogoditi ako prijavljuju takve zločine, a policija treba u tu svrhu surađivati sa NVO-ima i grupama zajednice. Policija također treba prikupljati anonimne, zbrojne statističke informacije o takvim zločinima i analizirati ih kako bi mogla pratiti učestalost takvih zločina i vlastitu djelotvornost u odzivu na njih. Takvi podaci trebaju biti dostupni javnim vlastima i NVO-ima kako bi one mogle surađivati sa policijom na poduzimanju preventivnih radnji.12

20. Države trebaju osigurati jednaku dostupnost i djelotvornost mehanizama za pružanje savjeta i podrške žrtvama krivičnih djela i pripadnicima nacionalnih manjina.

Zemlje članice OESS-a trenutno se razlikuju po mjeri u kojoj shvaćaju potrebe i prava osoba koji su bile žrtve zločina i po mjeri u kojoj takvim osobama omogućavaju

11 Europski sud za ljudska prava (Veliko vijeće) 6. srpanj 2005. Nachova et al protiv Bugarske (brojevi stavki 43577/98 i 43579/98), dostupno na http://www.echr.coe.int. 12 Poseban program OESS-a – Program ODIHR za borbu protiv zločina mržnje, namenjen osobama odgovornim za primjenu zakona – od 2004. godine pomaže policijskim službama država članica OESS-a pri rješavanju ovih pitanja. Videti: http://www.osce.org/odihr/item_11_16251.html.

36  Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

savjetovanje i daju podršku. Mnoge države ne osiguravaju takve usluge. Međutim, međunarodna zajednica posljednjih godina sve više stavlja naglasak na potrebu za većim razumijevanjem prava žrtava zločina i bavljenje tim pitanjem u raznim međunarodnim konvencijama i deklaracijama, pogotovo onim koje se odnose na žene i djecu. Takvi dokumenti utvrđuju konkretna ljudska prava koja su relevantna za žrtve zločina, uključujući pravo na osobnu slobodu i dostojanstvo, naknadu, medicinsku, fizičku i socijalnu pomoć, na informacije o napredovanju krivične istrage i na pristup pravdi uopće.

Čak i u zemljama gdje postoje takvi mehanizmi, istraživanja pokazuju da je za etničke manjine koje postanu žrtve zločina pristup takvoj podršci otežan i postoji manja vjerojatnost da će od nje imati koristi. Iza toga mogu stajati razni razlozi, uključujući: mjesto na kojem se podrška pruža, nepostojanje svijesti ili povjerenja u takve usluge među manjinama i nedovoljno razumijevanje pružatelja usluga za kulturnu raznovrsnost ili njihovu nesposobnost da komuniciraju na manjinskim jezicima.

Odgovornost za podršku žrtvama ne leži isključivo, čak ni uglavnom, na policiji, već na državi uopće. Države trebaju osnivati nacionalne strukture koje su sposobne pružati usluge podrške žrtvama na lokalnom nivou i usluge koje su dostupne i primjerene potrebama svih etničkih grupa. Organizacije za pružanje podrške žrtvama trebaju biti sasvim nezavisne od javnih vlasti (i da se kao takve i doživljavaju), a da istovremeno blisko surađuju sa njima. Treba maksimalno iskoristiti sudjelovanje građanskog društva i angažiranosti NVO-a.

Policija, međutim, ima presudnu ulogu u pružanju podrške žrtvama i njeno obavljanje te uloge je, istovremeno, u velikoj mjeri u interesu djelotvornosti policijskog rada. Policija često predstavlja prvi kontakt žrtava zločina s javnim vlastima i one u toj fazi znaju biti emocionalno uznemirene, fizički povrijeđene, nesvjesne svojih prava i obično su im hitno potrebni savjeti i podrška. Pored vršenja svojih dužnosti u pogledu krivičnog prava, policija treba biti sposobna pružati podršku u hitnim situacijama, a zatim upućivati žrtve na druga odgovarajuća tijela. Neophodno je da policija djelotvorno vrši zadatke izravne podrške žrtvama, kako radi sigurnosti žrtve, tako i da bi očuvala povjerenje žrtve u policiju. Policija treba očuvati to povjerenje kako bi žrtve bile spremne pružati informacije potrebne za istragu njihovog slučaja i da svjedoče na sudu. Iz tih razloga je neophodno da policija obavijesti žrtve o napredovanju istrage. Policija će možda, također, morati osigurati žrtvama zaštitu ako im je sigurnost ugrožena poslije zločina ili zbog njihove spremnosti da ga prijave policiji.

37  Februar 2006. godine

Policija treba osigurati da manjine, kao i većina, imaju povjerenja u njenu podršku i zaštitu kad postanu žrtve krivičnih djela. U mjestima sa dugom povijesti sukoba ili nedostatkom povjerenja između manjina i policije, važno je da policija poduzima aktivne korake kako bi savladala ovu potencijalnu prepreku. Policija treba posvetiti posebnu pažnju potrebi da osigura podršku i zaštitu žrtvama u slučajevima etnički motiviranih zločina ili nasilja. Takvi slučajevi često uključuju 'ponovnu viktimizaciju' ili čak i osvetu, kao i stalne razmjene prijetnji i nasilja između članova različitih etničkih grupa. Čitave zajednice, a ne samo pojedinci, mogu biti izložene viktimizaciji poslije izvršenja etnički motiviranih zločina, i policija treba prepoznati moguću potrebu da pruži podršku i zaštitu zajednici, a ne samo određenom pojedincu ili obitelji. S tim ciljem, policija treba procijeniti rizik gdje god je to primjereno.

VI. SPRIJEČAVANJE SUKOBA I UPRAVLJANJE SUKOBIMA

21. Policija treba biti zadužena i obučena igrati aktivnu ulogu u razvijanju odnosa sa manjinama radi prepoznavanja i po mogućnosti smanjivanja napetosti koje bi mogle dovesti do međuetničkih sukoba.

Kako što je navedeno u Uvodu, Visoki povjerenik za nacionalne manjine je utvrdio da policija igra ključnu ulogu u spriječavanju etničkih sukoba. Taj zaključak proistječe iz više činbenika: iz odgovornosti policije za održavanjem javnog reda i mira, njenih odgovarajućih ovlasti, podataka koje policija ima o napetostima ili incidentima koji bi mogli dovesti do etničkih sukoba, i iz profesionalnih vještina koje policija može primijeniti kako bi doprinjela spriječavanju prerastanja takvih napetosti i incidenata u otvoreno fizičko nasilje između etničkih grupa.

Često se pretpostavlja da je odgovornost policije u pogledu etničkih sukoba ograničena na reagiranje na stvarne otvorene incidente: na ponovno uspostavljanje reda i privođenje pravdi onih koji krše zakon. Ovaj stav ne uzima u obzir važnost uloge policije u ranijim fazama potencijalnog razvoja takvih sukoba kao i u smanjenju napetosti među etničkim grupama po ponovnom uspostavljanju javnog reda. Naravno, policija nema isključivu odgovornost za spriječavanje ovakvih sukoba i poduzimanje stegovnih mjera, ali ona može odigrati presudnu ulogu u suradnji sa drugim javnim vlastima i predstavnicima građanskog društva.

Ključan doprinos koji policija može dati spriječavanju etničkih sukoba predstavlja praćenje razine napetosti između etničkih grupa na osnovu dokaza i sustavnih

38  Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

pokazatelja. Dokazi trebaju sadržavati (a) broj i ozbiljnost konkretnih incidenata (npr. prijetnji ili nasilja među pojedincima), i (b) informacije dobijene od izvora u zajednici o općim razinama međuetničke netrpeljivosti ili o planovima za izvršavanje konkretnih neprijateljskih radnji. Takve informacije nalažu policiji graditi odnose povjerenja i dobre komunikacije sa svim etničkim grupama i razvijati kontakte sa pouzdanim i objektivnim izvorima informacija.

Treba razvijati sustavne pokazatelje radi prikupljanja i usporedbe informacija o nivoima etničkih napetosti u različitim zemljopisnim područjima tijekom određenog vremenskog razdoblja. Takve pokazatelje treba pratiti na nacionalnoj i lokalnoj razini. Ostale javne vlasti, lokalne ili regijske, kao i nevladine organizacije možda će također biti u mogućnosti doprinjeti praćenju takvih napetosti. Iako će detaljne informacije koje se koriste tijekom takvog praćenja možda morati biti povjerljive, važno je da policija i vlasti učine javno dostupnim svoje procjene u određenim okolnostima (npr. ukoliko masovni mediji ili ekstremističke grupe iz svojih razloga preuveličavaju stvarne razine napteosti).

Države trebaju osigurati da policija uspostavi sustave praćenja etničkih napetosti, koji će djelotvorno funkcionirati i na lokalnoj i nacionalnoj razini, te da jasno odredi i obuči zaposlenike koji će biti zaduženi za vršenje ove uloge.

Države trebaju osigurati da svi policajci u potpunosti razumiju važnost svoje uloge u spriječavanju etničkih napetosti i sukoba i da ova uloga bude obuhvaćena općom policijskom obukom. Obuka treba osigurati da viši policijski i operativni upravitelji dobro razumiju potencijalne uzroke i dinamiku etničkih sukoba, posjeduju dobre posredničke vještine i da su svjesni da policija može vodstvom iskoristiti svoj javni autoritet da osigura da se grupe koje se potencijalno mogu naći u sukobu odluće pronaći nenasilna rješenja.

Države također trebaju osigurati da policija ne shvaća 'spriječavanje etničkih sukoba' kao opravdanje za represivne radnje kojima se krše manjinska prava već da preventivne radnje trebaju činiti dio šire politike unapređenja integracije manjina i dobrih međuetničkih odnosa. Legitimitet i djelotvornost policije u osiguravanju opredijeljenosti za nenasilna rješenja među svim etničkim grupama neposredno će zavisiti od toga da li javnost uviđa i vjeruje da će policija pravedno postupati prema svim grupama u skladu sa ljudskim pravima.

39  Februar 2006. godine

22. Policija također treba biti obučena i opremljena da na profesionalan i nepristran način upravlja međuetničkim građanskim nemirima i incidentima radi smanjivanja intenziteta sukoba i, kad god je to moguće, njihovog rješavanja posredovanjem i uz minimalnu upotrebu sile.

Održavanje javnog reda predstavlja ključnu odgovornost policije u svakoj demokratskoj državi. U multietničkoj državi, otvoreni etnički sukob predstavlja veoma ozbiljan oblik javnih izgreda pošto dovodi u opasnost samu osnovu socijalne kohezije države. Sposobnost policije da upravlja i rješava svako takvo izbijanje javnih nereda je, dakle, presudna za očuvanje uspješnog multietničkog društva. Treba osigurati posebnu obuku policajcima odgovornim za upravljanje građanskim nemirima i međuetničkim incidentima i treba formulirati detaljne kodekse prakse u vezi sa tim zadatkom (Opće smjernice o obuci i kodeksima prakse nalaze se u Preporukama br. 8- 10).

Prilikom upravljanja međuetničkim incidentima policija ne treba biti samo tehnički efikasna već i sposobna očuvati svoj legitimitet u očima svih grupa i sve vrijeme postupati u skladu sa međunarodno priznatim ljudskim pravima. Upotreba sile od strane policije predstavlja ključno pitanje. Iako policija ima zakonsko pravo korištenja sile kako bi rješila otvorene sukobe, njen profesionalni cilj treba biti upotreba minimalne količine neophodne sile, i to samo u krajnjem slučaju. Kad god je to moguće, treba koristiti alternativne pristupe, kao što je posredovanje, i treba formulirati jasne smjernice koje će utvrditi u kojim je okolnostima upotreba sile opravdana i kako je treba primjenjivati.13

Policija stalno treba imati u vidu da njene radnje nisu odvojene ili 'izvan' dinamike međuetničkih odnosa: one predstavljaju sastavni dio stalnog socijalnog i političkog procesa u demokratskoj državi. Postupci policije, kao državnog organa zaduženog za upravljanje otvorenim sukobom u zemlji, mogu – u najmanju ruku kratkotrajno ili srednjetrajno – presudno utjecati na razvoj međuetničkih odnosa i budućnost države uopće. Iz ovih razloga, sposobnost policije da očuva povjerenje svih etničkih grupa dok upravlja sukobom i ponovo uspostavlja javni red je od osnovnog značaja. Ako se policija prilikom vršenja ove uloge ponaša na etnički pristran način prema manjinama, ili se doživljava kao da se tako ponaša, izgubiti će u očima manjina sav legitimitet da nastupa kao predstavnik države. Zato je neophodno da svi policajci, kojeg god

13 U pristupu upotrebi sile uopće, policija se treba rukovoditi Smjernicama UN: Osnovna načela upotrebe sile i vatrenog oružja od strane policije, dostupno na: http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/h_comp 43.htm

40  Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

etničkog porijekla bili, postupaju sa strogim profesionalnim integritetom tijekom međuetničkih sukoba.

23. Policija treba blisko surađivati sa drugim javnim organima, naročito na lokalnoj razini, kako bi osigurala da su njeni postupci za spriječavanje i upravljanje međuetničkim sukobima usaglašeni sa širom akcijom unapređivanja integracije manjina i izgradnje uspješnog multietničkog društva.

Dok je upravljanje otvorenim etničkim sukobima primarna odgovornost policije, spriječavanje takvih sukoba i rješavanje napetosti poslije sukoba predstavljaju zadatke kojima policija može i treba doprinjeti, ali ne zadatke koje policija sama treba rješavati. Druge javne vlasti također trebaju igrati ulogu, naročito preuzimanjem vodstva u otklanjanju uzroka takvih sukoba. Koje vlasti trebaju na tome raditi može donekle ovisiti od prirode uzroka: na primjer, stambene vlasti će vjerovatno moći odigrati važnu ulogu u nekim situacijama kada je sukob vezan za stambeno ili vlasničko pitanje. Ključnu ulogu će igrati one vlasti sposobne povezati članove različitih grupa u sukobu, izgraditi mostove na osobnom nivou i razviti zajedničke projekte za unapređenje različitih zajedničkih interesa. Dugotrajno, obrazovanje – naročito obrazovanje koje spaja mlade ljude iz različitih grupa – odigrati će presudnu ulogu, tako da se obrazovne vlasti također moraju sagledati u tom svijetlu. S obzirom na značaj bavljenja ovim pitanjima na lokalnom nivou, lokalne vlasti će zasigurno igrati važnu ulogu.

I na nacionalnom i na lokalnom nivou, policija i druge javne vlasti trebaju raditi zajedno na razvoju konkretnih strategija (uključujući medijskih) kako bi spriječile etničke sukobe i osigurale koheziju zajednice u multietničkim društvima. Ima mnogo primjera u kojima se takav sukob razvio ili produbio prvenstveno zato što odgovorni nisu na vrijeme prepoznali znakove, nisu bili predani djelovanju ili nisu djelovali na djelotvoran i koordiniran način. Države se trebaju pobrinuti da unapređuju koordiniranje akcije odgovarajućih vlasti i na nacionalnom i lokalnom nivou i da ovo bude dio njihovih širih strategija za unapređenje integracije manjina na svim nivoima. U tu svrhu će biti potrebno osnovati formalne strukture i partnerstva. Uloga policije se treba shvatiti kao sastavni dio procesa izgradnje kohezije zajednice u multietničkim društvima - zato policija treba biti aktivan partner u tom procesu zajedno sa drugim javnim vlastima i predstavnicima nacionalnih i etničkih manjinskih grupa.

41

MORM HCNM

Recommendations on Policing in Multi-Ethnic Societies

February 2006

Organization for Security and Co-operation in Europe High Commissioner on National Minorities Recommendations on Policing in Multi-Ethnic Societies

February 2006

Organization for Security and Co-operation in Europe High Commissioner on National Minorities Published and disseminated by the OSCE High Commissioner on National Minorities (HCNM).

Please feel free to copy any information from this booklet; reference to the source would be appreciated.

ISBN-10: 90-7598909-1 ISBN-13: 978-90-75989-09-0 © OSCE High Commissioner on National Minorities 2006

Reprinted December 2006

Printed in the Netherlands

Other language editions available in hard copy and/or electronically (at http://www.osce.org/hcnm/):

Russian Albanian Georgian Serbian Uzbek

For further information, please contact:

OSCE High Commissioner on National Minorities Prinsessegracht 22 2514 AP The Hague Tel: +31 (0)70 312 5500 Fax: +31 (0)70 636 5910 E-mail: hcnm@hcnm.org Website: www.osce.org/hcnm/  Recommendations on Policing in Multi-Ethnic Societies

INTRODUCTION

In its Helsinki Decisions of July 1992, the Organization for Security and Co-operation in Europe (OSCE) established the position of High Commissioner on National Minorities (HCNM) to be 'an instrument of conflict prevention at the earliest possible stage'. This mandate was created largely in reaction to the situation in the former Yugoslavia which some feared would be repeated elsewhere in Europe, especially among the countries in transition to democracy, and could undermine the promise of peace and prosperity as envisaged in the Charter of Paris for a New Europe adopted by the Heads of State and Government in November 1990.

Through the course of more than ten years of intense activity, the HCNM has identified certain recurrent issues and themes concerning minorities which have become the subject of his attention in a number of States in which he is involved. Among these are the issues of minority education and the use of minority languages, which are of particular importance for the maintenance and development of the identity of persons belonging to national minorities. Other important issues are the effective participation of national minorities in the governance of States and the use of minority languages as a vehicle of communication in the broadcast media. With a view to achieving an appropriate and coherent application of relevant minority rights in the OSCE area, the HCNM requested four groups of internationally recognized independent experts to elaborate four sets of guidance on these recurrent issues: The Hague Recommendations regarding the Education Rights of National Minorities (1996); the Oslo Recommendations regarding the Linguistic Rights of National Minorities (1998); the Lund Recommendations on the Effective Participation of National Minorities in Public Life (1999); and the Guidelines on the Use of Minority Languages in the Broadcast Media (2003). These documents have subsequently served as references for law and policy makers in a number of States. The recommendations are available (in several languages) free of charge from the Office of the HCNM and may be accessed electronically (www.osce.org/hcnm).

Another issue which has arisen in several situations in which the HCNM has been involved is that of policing in multi-ethnic societies. In a number of States, the HCNM has encountered the absence of institutional mechanisms to support the interaction and co-operation between police and persons belonging to national minorities. In combination with the lack of appropriate training for operation in a multi-ethnic society, an often mono-ethnic composition of the police service and discriminatory practices,

1  February 2006

police have generated negative reactions among national minority communities in a number of situations and even become a conflict catalyst. In contrast, the HCNM has seen in other States how efforts to make the police service more representative of the community it serves and to enhance communication between police and national minority communities not only strengthened inter-ethnic relations but also increased the operational effectiveness of police.

Reflecting this important role of the police, the HCNM engaged in a process of analysis of international standards and practices in the area of policing. To this end, the HCNM, in consultation with the Strategic Police Matters Unit in the OSCE Secretariat, appointed a consultant (Dr Robin Oakley, independent consultant and Honorary Research Fellow at the Centre for Ethnic Minority Studies, Royal Holloway - University of London) to advise him and brought together a group of highly experienced experts comprising representatives of relevant international organizations along with senior police officers, independent experts and non-governmental actors with particular expertise in the field. An initial meeting of the experts was convened by the HCNM in June 2005, followed by a meeting in October and a concluding meeting in December. As a result of this process, the following set of recommendations on policing in multi- ethnic societies was elaborated.

The independent experts were:

Mr. Steve Bennett, Director, Police Education and Development, OSCE Mission in Kosovo; Ms. Ilze Brands Kehris, Director, Latvian Centre for Human Rights and Ethnic Studies; Dr Anastasia Crickley, Chairperson, European Monitoring Centre on Racism and Xenophobia; Mr. Francesc Guillen, Chief of Staff, Deputy Minister of the Interior, Government of Catalunya, Spain; Professor Kristin Henrard, Department of International and Constitutional Law, University of Groningen; Dr Gordan Kalajdziev, Member Executive Board, Macedonian Helsinki Committee on Human Rights; Dr Jenô Kaltenbach, Parliamentary Commissioner of Hungary for National and Ethnic Minorities Rights; Mr. Michael Kellett, Representative of the Network of Police and Human Rights Co-ordinators of the Council of Europe, Head of North West Regional Asset Recovery Team, United Kingdom; Dr Robin Oakley, Independent Consultant; Mr. Stig Odorf, Police Unit, General Secretariat of the European Union, Council of the European Union; Mr. Timothy Parsons, Hate Crimes Expert, OSCE ODIHR Tolerance and Non-Discrimination Programme; Mr. Karl Pettersson, Police Affairs Officer, Strategic Police Matters Unit, OSCE Secretariat; Mr. Ivan Shushkevich, Police Colonel (ret.), Deputy Director General,

2  Recommendations on Policing in Multi-Ethnic Societies

Military Chiefs Club of the Russian Federation; Mr. Chris Taylor, Independent Consultant; Mr. Rinus Visser, Police Academy of the Netherlands.

The purpose of the accompanying Recommendations like The Hague, Oslo, Lund Recommendations and the Media Guidelines before them, is to encourage and facilitate the adoption by States of specific measures to alleviate tensions relating to national minorities and thus to serve the ultimate conflict prevention goal of the HCNM. The Recommendations are formulated in terms of the policing of 'national minorities' in 'multi-ethnic societies'. In the view of the experts, the term 'national minorities' encompasses a wide range of minority groups, including religious, linguistic and cultural as well as ethnic minorities. In principle, the Recommendations are relevant for all of those groups. Similarly, it should be noted that the word 'minorities' is used at some points in the Recommendations as a convenient abbreviation for the phrase 'persons belonging to national minorities'.

The Recommendations aim to provide States with some practical guidance in developing policies and law in accordance with international norms and standards, and based on international experience and best practice which can balance and meet the needs and interests of all sectors of the population, including those of persons belonging to national minorities. Obviously the Recommendations need to be implemented in a way which is sensitive to the specific situation in each State - including such factors as the ongoing police reform process and the actual situation on the ground.

The Recommendations are divided into six sub-headings which group the twenty-three individual recommendations under general principles; recruitment and representation; training and professional support; engaging with ethnic communities; operational practices; and the prevention and management of conflict. All guidelines are to be interpreted in accordance with the General Principles in Part I which also establish the need for States to develop policy and law in this area and provide guidance in this respect. In Part II through Part VI some specific points of action are suggested to the governments, police services and national minority communities. A more detailed explanation of each recommendation or guideline is provided in an accompanying Explanatory Note wherein express reference to the relevant international standards is found and examples of good practice are elaborated.

The central message of the Recommendations is that good policing in multi-ethnic societies is dependent on the establishment of a relationship of trust and confidence,

^  February 2006

built on regular communication and practical co-operation, between the police and the minorities. All parties benefit from such a relationship. The minorities benefit from policing which is more sensitive to their concerns and more responsive to their requirements for personal protection and access to justice. The police benefit from greater effectiveness, since good communication and co-operation are keys to effective policing in any community. The state benefits both from the integration of minorities and from the greater effectiveness of its policing. For States seeking to integrate minorities, and at the same time develop professional service-oriented community policing, the Recommendations provide a practical way forward.

It is hoped that the Recommendations will be broadly disseminated and widely used.

4  Recommendations on Policing in Multi-Ethnic Societies

RECOMMENDATIONS ON POLICING IN MULTI-ETHNIC SOCIETIES

I. GENERAL PRINCIPLES

1. States should adopt policies which clearly recognize the importance of policing for inter-ethnic relations. These policies should form part of wider policies and programmes to promote the integration of minorities at national and local levels. They should also be co-ordinated with wider action to promote professionalisation and a service-orientation in policing, and to ensure that all policing is carried out in accordance with international standards on human rights, including rights of persons belonging to minorities.

2. States will need to ensure that the police and the general public, including minorities, understand the role of the police in promoting good inter-ethnic relations. They will also need to ensure that the police are tasked and equipped to carry this role out. Political and police leaders should publicly state their support for this role, and promote understanding and support for it generally among the public.

3. Action plans to implement these policies, and also to monitor their implementation on a regular basis, should be developed by state authorities and police in close co-operation with minority representatives.

II. RECRUITMENT AND REPRESENTATION

4. The composition of the police - at local, regional and national levels and including senior as well as junior ranks, and also civilian personnel - should reflect the diversity of the population. The public image of the police as an ethnically representative body needs to be actively promoted.

5. Statistical targets should be set for increasing the representativeness of the police, and monitoring of the ethnic composition of the police should be introduced in order to measure progress.

5  February 2006

6. Initiatives to increase recruitment of underrepresented minorities will need to be introduced. These should include special measures to encourage applicants and to assist them to achieve the required standards, together with actions to remove any direct or indirect discriminatory barriers.

7. Measures will also need to be introduced to ensure that police officers from a minority background are accepted and treated equally inside the police organization, which should provide a neutral working environment, and have equal opportunities for progression in their careers.

III. TRAINING AND PROFESSIONAL DEVELOPMENT

8. Police need to receive training and other forms of professional support required to understand and respond appropriately to the sensitivities of minorities, and so that they are able to carry out their policing roles effectively in ways which promote harmony and reduce tensions.

9. It is recommended that training in minority issues and inter-ethnic relations is included in both initial and in-service training, and provided for senior as well as junior police officers. Representatives of minorities should be involved in both the planning and delivery of training.

10. Police codes of conduct should include professional standards for policing in multi-ethnic societies, and police training programmes should include components specifically designed to achieve these standards. Breaches of these standards should be subject to remedial action, and exemplary good practice should receive professional and public recognition.

11. It is recommended that police managers and supervisors are clearly tasked with the responsibility to ensure that their staff achieve these standards in their dealings with minorities, and should provide leadership and set examples of good practice in their own work.

6  Recommendations on Policing in Multi-Ethnic Societies

IV. ENGAGING WITH ETHNIC COMMUNITIES

12. Police should be tasked with developing methods and practices to communicate and co-operate with minorities and to build confidence together at local, regional and national levels.

13. Police will need to ensure they have the capability to communicate with minorities in minority languages, wherever possible by recruitment and training of multilingual staff, and also by use of qualified interpreters.

14. Police should play a proactive role in providing encouragement and support to minorities to assist them to communicate and co-operate with the police, for example by acting as partners in initiatives to promote recruitment and to provide training on minority issues. Minorities for their part should be ready to communicate and co-operate with the police for the purpose of increasing community safety and access to justice.

15. It is recommended that mechanisms are established to ensure that police are democratically accountable for their actions to people from all sections of the community. These need to include effective systems for making and following up complaints, which are accessible to persons belonging to national minorities. All sections of the community need to be aware of their rights and responsibilities in relation to the police, and of the powers of the police and the services they are expected to provide.

V. OPERATIONAL PRACTICES

16. Measures should be taken to ensure that police enforce the law in an impartial and non-discriminatory manner which does not single out any particular group, e.g. by engaging in 'racial profiling'. Such measures should include codes for the conduct of operational practices, such as use of police powers to stop and search people on the street and in other public places.

17. Police should take steps to encourage the reporting by persons belonging to national minorities of crime, in order to promote community safety and access to justice.

7  February 2006

18. When undertaking regular patrols in multi-ethnic areas, police should where possible deploy ethnically mixed teams in order to build public confidence and increase their operational effectiveness. Police should also ensure their tactics and appearance (e.g. numbers, visibility of weapons, choice of uniforms) are appropriate to the task and do not unnecessarily provoke fear and tension.

19. Police should ensure that anti-discrimination law is enforced vigorously and effectively. In particular, police should take steps to encourage the reporting of crimes motivated by ethnic hatred, and ensure that they are fully recorded and investigated.

20. States need to ensure that mechanisms to provide advice and support for victims of crime are equally accessible to and effective for persons belonging to national minorities.

VI. PREVENTION AND MANAGEMENT OF CONFLICT

21. Police should be tasked and trained to play a proactive role in developing a relationship with minorities aimed at identifying and if possible reducing tensions which can lead to inter-ethnic conflicts.

22. Police also need to be trained and equipped to manage civil disturbances and incidents of inter-ethnic conflict in a professional and non-partisan manner, with the aim of de-escalating conflicts and of resolving them through mediation where possible and with minimal use of force.

23. Especially at the local level, police should co-operate closely with other public authorities to ensure their actions to prevent and manage inter-ethnic conflict are co-ordinated with wider action to promote the integration of minorities and to build a successful multi-ethnic society.

Rj  Recommendations on Policing in Multi-Ethnic Societies

EXPLANATORY NOTE TO RECOMMENDATIONS ON POLICING IN MULTI-ETHNIC SOCIETIES

I. GENERAL PRINCIPLES

1. States should adopt policies which clearly recognize the importance of policing for inter-ethnic relations. These policies should form part of wider policies and programmes to promote the integration of minorities at national and local levels. They should also be co-ordinated with wider action to promote pro fessionalisation and a service-orientation in policing, and to ensure that all policing is carried out in accordance with international standards on human rights, including rights of persons belonging to minorities.

In a multi-ethnic society good inter-ethnic relations and the integration of persons belonging to national minorities depend on the perception of all ethnic groups that the activities of the state are legitimate and effective. 1 In particular, the role of the police as the 'front-line' and most visible law enforcement agency is crucial: police are gate- keepers to justice for minorities. Minorities who perceive the police as enforcing the law impartially and providing access to justice and community safety are likely to hold the state in respect; failure by police and other responsible authorities to establish their legitimacy in the eyes of minorities can result in resentment and fear and a climate in which extremism can flourish.

Acceptance of the police as legitimate and effective, whether at national, regional or local level, depends on the establishment of a relationship of trust, based on good communication and practical co-operation, between the police and minorities. The establishment of such a relationship will not only improve inter-ethnic relations but will also contribute to the efficiency of policing. The recommendations below, based on experience, are intended to help States achieve such relationships.

1 The Recommendations are formulated in terms of the policing of 'national minorities' in 'multi-ethnic societies'. In the view of the experts, the term 'national minorities' encompasses a wide range of minority groups, including religious, linguistic and cultural as well as ethnic minorities. In principle, the Recommendations are relevant for all of those groups. Similarly, it should be noted that the word 'minorities' is used at some points in the Recommendations as a convenient abbreviation for the phrase 'persons belonging to national minorities'.

9  February 2006

Governments need to demonstrate leadership by setting out a clear 'vision' of the role of police in building and sustaining an effective democratic multi-ethnic society. They need to consult widely in order to win multi-party and multi-ethnic consensus on their policies on policing and minorities, which may otherwise prove socially divisive or may become the target of political rivalries. The policies and the measures required to implement them need to be expressed in clear formal 'policy statements', which are publicly supported by political leaders and put into effect through legislative and other instruments.

A policy on policing needs to be part of a wider national strategy to promote integration and to build a multi-ethnic society. This should include measures to encourage participation by persons belonging to minorities in the political and economic life of the state, as well as measures in fields such as education, language, political representation, broadcasting and tackling poverty and exclusion. Progress on broader aspects of integration will make it easier to introduce measures needed for multi-ethnic policing.

A policy on minority policing needs to be an integral - though clearly targeted and identifiable - part of police development programmes. Good communication and co- operation based on trust is the key to effective policing of majority, as well as minority, communities. A repressive or 'control-oriented' approach, in which basic human and minority rights are ignored or violated, cannot provide a context in which good relations between police and minorities can flourish.

The democratisation and professionalisation of the police are therefore essential pre- conditions for enabling police to play their role in building a successful democratic multi-ethnic society, as is the introduction of a service-oriented and human rights- based approach to policing accompanied by 'community policing' at the local level. 2

2 For details of relevant international norms and standards on policing and human rights see the United Nations Code of Conduct for Law Enforcement 0fficials (1979), available at http://www.uncjin.org/Standards/Conduct/ conduct.htmland the Council of Europe European Code of Police Ethics (2001), available at http://www.coe.int/ T/E/Legal_Affairs/ Legal _co-ope ratio n/Police_and_internal_security/Documents/_' ntro_Documents.asp #P234_.187. These documents set out clear international standards for professional policing that are in accordance with international human rights. These standards should serve as the basis for all policing policy and practice relating to minorities and inter-ethnic relations, and police leaders need to be vigilant in ensuring that such standards are observed at all times. The Rotterdam Charter Policing for a Multi-Ethnic Society (1996), available at http://www.rotterdamcharter.nl/, a legally non-binding document which was produced jointly by representatives of police, municipal authorities and NGOs from across Europe, also provides general guidance based on practical experience. Policing policy relating to minorities should also take account of the more general rights set out in the European Convention on Human Rights and in the Council of Europe Framework Convention for the Protection of National Minorities (1994), available at http://www.coe.int/T/E/ human_ rights/minorities/.

^0  Recommendations on Policing in Multi-Ethnic Societies

2. States will need to ensure that the police and the general public, including minorities, understand the role of the police in promoting good inter-ethnic relations. They will also need to ensure that the police are tasked and equipped to carry this role out. Political and police leaders should publicly state their support for this role, and promote understanding and support for it generally among the public.

Implementation of policies designed to strengthen the capacity of police to promote good inter-ethnic relations is not simply a technical exercise but involves a change in police culture. It requires understanding and commitment on the part of policy makers, and of police at all levels in the organization. The established culture within the police organization may not be sympathetic to addressing these issues: it may indeed be hostile to them, and may also be generally resistant to change. Moreover, police may see themselves (consciously or unconsciously) as representing the dominant ethnic group, and as protecting its interests, and may therefore view such policies as an unwelcome threat. It is important to recognize that exploitative treatment of particular ethnic groups, like the practice of demanding bribes from vulnerable ethnic groups, is a form of police corruption which is not only contrary to international law and human rights, but also seriously undermines the capability of the police to promote good inter-ethnic relations.

It is therefore essential that political leaders ensure that senior police officials fully understand the importance of their role in promoting good inter-ethnic relations, and are fully committed to implementing it. Their role involves not only promoting good ethnic relations externally, but also internally within the police organization, including ensuring that discrimination on ethnic or related grounds does not take place (or if it does, is dealt with effectively). Police leaders in turn need to ensure that all police personnel - in all regions, all specialisms and all ranks in the hierarchy - also appreciate this role, and its implication for their everyday practice. Clear statements of support for this role therefore need to be made by police leaders at all levels, and it should be emphasized in all training. Actions which undermine this role, which favour particular ethnic groups, or which exploit, discriminate against or express hostility towards minorities, should not be tolerated. Both policy makers and police leaders need to work towards establishing a culture in the police organization that welcomes and respects ethnic diversity both internally and externally, and in which police see themselves as positive agents and role models for creating a successful multi-ethnic society (see also under Recommendation 7).

11  February 2006

3. Action plans to implement these policies, and also to monitor their implementation on a regular basis, should be developed by state authorities and police in close co-operation with minority representatives.

It is important to know whether policies and measures are being effective and are achieving the results intended. Minorities in particular are likely to be keen to know whether progress is being made. It is important that accurate information is collected and made available. Action plans and monitoring can help to overcome these challenges. Action plans to implement these policies should:

• Involve an integrated approach, incorporating all fields of action identified in the Recommendations; • Be based on analysis of specific problems and needs in police-minority relations: independent research may need to be commissioned for this purpose; • Identify and task the persons responsible (in both the government and the police organization) for implementing policies on policing and minorities; • Establish where appropriate specific posts or units to carry out or co- ordinate the necessary work; • Include provision for sufficient financial and other resources; • Provide for continuing consultation and co-operation with police (e.g. through professional associations) and with minorities (e.g. through NGOs) at all stages; • Include establishing local pilot projects, as a useful first step.

It is also essential that the implementation of policies on policing and minorities is monitored on a regular basis. Government and police officials should routinely do this for their own administrative purposes, and they should produce reports that are publicly accessible. However, to increase public confidence and ensure democratic accountability, such monitoring should also be undertaken by an independent body. The role can be played by parliamentary human rights institutions (e.g. Parliamentary Commissions or Ombudspersons) or other public oversight bodies. Such bodies should have the right to question public officials and hold open hearings, and their reports too should be publicly available. Whatever the methods used to monitor the implementation of such policies, it is essential that both the minorities and the police are consulted effectively, and that their perceptions and experiences are recorded and addressed in preparing reports and recommendations. Police should welcome rather than resist such independent scrutiny, recognizing the benefits that it can bring to an

12  Recommendations on Policing in Multi-Ethnic Societies

open-minded and progressive organization. If there have been mistakes or failures, these should not be concealed, but analysed for the positive lessons that can be learned for the future. Developing and implementing such policies is not a task that should be undertaken quickly, but needs to be based on a step-by-step approach over a period of time. 3

II. RECRUITMENT AND REPRESENTATION

4. The composition of the police - at local, regional and national levels and including senior as well as junior ranks, and also civilian personnel - should reflect the diversity of the population. The public image of the police as an ethnically representative body needs to be actively promoted.

Equitable representation of minorities in the police organization is important for several reasons:

a) As an indicator that members of all ethnic groups have equal opportunity as individuals to join and progress in careers in the police;

b) As a way of promoting integration of minorities through their participation in the public life of the state and its institution s; 4

c) As a way of providing the police organization internally with a range of knowledge and skills (including language skills) that are required for working in an ethnically diverse community;

d) As a means of helping police to build relationships externally with minority communities based on effective communication, co-operation and mutual confidence.

For all of these reasons, increasing the representativeness of the police should be regarded as a major priority. This has been endorsed in Opinions of the Council of Europe Advisory Committee for the Framework Convention on National Minorities. 5 3 For further information and advice on implementing police reform programmes see the Council of Europe's Police and Human Rights Programme, and in particular the publication: Policing in a Democratic Society - Is Your Police Service a Human Rights Champion? Available at http://www.coe.int/t/e/human_rights/police/2._publications/ 4 See the OSCE HCN M Lund Recommendations on the Effective Participation of National Minorities in Public Life & Explanatory Note (1999), available in several languages at http://www.osce.org/hcnm/documents.html 5 Available at http://www.coe.int/T/E/human_rights/minorities/

13  February 2006

Police therefore need not only to actively promote their public image as an ethnically representative body, but also to publicise the steps they are taking to make this a reality (e.g. by methods set out under Recommendation 12). They should take care that these efforts encompass smaller and marginalised minorities as well as larger and more integrated groups. They also need to ensure that in all police activity, minorities are treated fairly and with respect, so that minorities perceive the police organization as a desirable place of employment.

It is important that the multi-ethnic character of the police is both present and visible in all regions. This is as important in mono-ethnic as well as multi-ethnic localities, and especially so in regions where minorities are the main residential group. It is also important that minorities are present in senior positions within the hierarchy, and not only in the lowest ranks. This not only shows that opportunities to achieve senior rank are open to all groups, but brings a minority perspective directly into policy-making at senior executive levels, and indicates that in their policy management the police are a genuinely multi-ethnic organization. Where police organizations are not in the short term able to recruit minority persons directly to senior posts, then the appointment of suitably experienced persons from minorities as specialist advisers is an alternative method of bringing minority perspectives into the management of policing.

5. Statistical targets should be set for increasing the representativeness of the police, and monitoring of the ethnic composition of the police should be introduced in order to measure progress.

A strategic approach should be adopted for ensuring that the ethnic composition of the police will become representative of the population. The desired ethnic composition should be identified as the goal to be achieved, and interim targets should be set that are realistic to achieve within a set time-frame.

'Targets' should be clearly distinguished from 'quotas'. Targets are aims or goals for the increased representation of particular groups which can be achieved in various ways. Examples of methods which ensure equal opportunities for individuals at the point of selection are described under Recommendation 6. The use of targets to ensure that staff are representative of the population constitutes good practice. Quotas are allocations of places for members of particular groups to be filled during a selection process. The use of quotas as a means of achieving targets for recruitment

14  Recommendations on Policing in Multi-Ethnic Societies

of minorities often gives rise to complaints of unfairness and risks lowering standards and should be avoided if possible.

However the use of quotas may be appropriate and justifiable in special circumstances. Where, for example, as part of a police reform programme in a multi- ethnic State an entirely or largely new cadre of police personnel is being established, it may be essential for legitimacy and effectiveness that this cadre is from the outset ethnically representative of the population as a whole. In such circumstances it may be justifiable to set and fill ethnic quotas, especially at the initial stage of selection and training, provided that the proper minimum professional standards are required for members of all groups at the stage at which they become confirmed as police officers. However, the use of ethnic quotas should be considered only for a transitional period after which the aim should be to achieve the targets by other means.

Data need to be collected on a regular basis to test whether these targets are being met. Governments need to determine what bodies are responsible for each of these tasks, and assign responsibilities accordingly. Such 'ethnic monitoring' should be linked to, or integrated with, more general monitoring of the workforce to ensure compliance with international law and the state's wider employment policies.

The collection of ethnic data is a sensitive and controversial issue, and data protection laws appear to hinder the collection of data on ethnicity in some countries. However, States should not avoid this issue, and such data should be collected and processed with due regard to European standards concerning the protection of personal data and the right to self-identification (every person's right to choose whether to be treated or not to be treated as belonging to a minority). Ethnic data should be anonymised, converted into statistical data, and any possibility of its being traced back to the personal databases should be avoided. Provided these safeguards are met, the rights of individuals should not be violated. But without such data, it will not be possible for States to monitor whether actions taken to improve the ethnic representativeness of the police are having the desired effect.

6. Initiatives to increase recruitment of underrepresented minorities will need to be introduced. These should include special measures to encourage applicants and to assist them to achieve the required standards, together with actions to remove any direct or indirect discriminatory barriers.

15  February 2006

Underrepresentation of minorities in the police occurs for a variety of reasons. These include ignorance of opportunities, lack of educational qualifications, past experience of abuse by police in such communities, and direct or indirect discrimination in recruitment processes. If recruitment of minorities is to be increased, the precise reasons for underrepresentation in any particular State need first to be analysed, and then addressed by means of special measures.

The special measures that are likely to be appropriate are the following:

a) Initiatives to increase information in minority communities about employment opportunities in the police, to create a positive image of the police, and to positively encourage interested persons to apply. Such initiatives could include distribution of leaflets, use of radio and television (including advertisements), visits by police to schools and community centres (including cultural and religious centres), opportunities for young people to visit police stations or training schools, and joint initiatives with community leaders and ethnic associations/NGOs. Targeted recruitment campaigns, using many or all of these methods, could be aimed at particular underrepresented groups.

b) Measures to address the lack of sufficient educational qualifications in potential applicants who are otherwise suitable and well motivated. These might be intensive short courses designed to bring provisionally selected candidates up to the required entry level.

c) Action to identify and address any possible causes of discrimination against minority applicants in the recruitment and selection process. These could include providing training in fair recruitment and selection for those responsible for these tasks; reviewing procedures (e.g. reliance on personal interviews) for possible bias or unnecessary disadvantage to minority candidates; and reviewing criteria for selection to ensure they are fully justifiable and do not set unnecessary hurdles that indirectly disadvantage minorities.

When introducing such initiatives, it is essential that standards are not lowered for minority applicants at the point of entry into the police. Persons belonging to ethnic majorities (and the media) are sometimes quick to suspect and allege that standards are being lowered, and that they themselves are now being discriminated against

16  Recommendations on Policing in Multi-Ethnic Societies

while special favours are being granted to minorities. Police leaders need to provide assurances that this is not happening. In fact, those who are likely to be most concerned that standards should not be lowered are the police officers from a minority background themselves: they will not want to be regarded as 'second-class police officers'.

7. Measures will also need to be introduced to ensure that police officers from a minority background are accepted and treated equally inside the police organization, which should provide a neutral working environment, and have equal opportunities for progression in their careers.

When promoting ethnic representativeness in the police, it is not sufficient to focus on recruitment alone. Experience shows that unless minorities feel they are treated equally and with respect inside the organization, and have the same opportunities to progress in their careers, they are likely to leave their employment in the police. This tendency may occur especially in the early stages of minority recruitment, when numbers are still small and minority officers may feel personally isolated from other members of their communities. Women police from ethnic backgrounds may also face similar pressures, given that they are a 'double minority' in terms of both their gender and ethnicity.

For these reasons it is important to ensure that there is a neutral working environment, i.e. one in which police from minority backgrounds are fully accepted as equals and individuals, and are not subject to any disadvantage or negative stereotyping on account of their ethnic identity. However, this should also be an environment that is sensitive to diversity in the needs, customs and religions of different groups (e.g. with regard to matters of dress, diet, and religious observances such as prayer and holy days). Positive measures should also be considered to support and encourage police officers from minority backgrounds to progress in their careers: these could include specific career development training programmes or provision of 'mentoring' schemes for those with potential for advancement. At the same time, it is important that effective internal complaints mechanisms are in place, so that police officers who experience discrimination do not have to endure such behaviour in silence. Managers need to encourage minorities to make complaints when they experience discrimination or other forms of ethnically-motivated behaviour, so that they are aware of such problems and can deal with them directly.

17  February 2006

Given the specific issues affecting them, some police officers from minority backgrounds may feel there are benefits in coming together to form their own professional associations. Police authorities should in principle support such initiatives, and be willing to facilitate their establishment. Formation of such associations is a human right, and they can provide mutual personal support for minority police especially when they are small in numbers and geographically isolated. They can also provide a channel of communication between the police authorities and police officers from minority backgrounds, and a source of valuable advice to the authorities on minority issues. The authorities should ensure that members of the wider majority understand the reasons for the formation of such associations, and that they appreciate that such associations can help to provide a more secure foundation on which the integration of police officers from minority backgrounds into the organization can be built. However, there should be no compulsion on these police officers to join or form such associations, as some may not wish to affirm their minority identity in this way.

Particular care needs to be taken over the posting and deployment of police officers from minority backgrounds. These police officers should not be recruited specifically to work in their own communities: they should be recruited to become generic professional police officers who are capable of working with all sections of society. Nonetheless, in States where minorities tend to be concentrated in particular localities or regions, most police officers from minority backgrounds are likely to be recruited in such regions and to work in them. As noted under Recommendation 4 above, this brings important benefits to the police organization in terms of community awareness, contacts and public confidence. However, such officers should always be regarded first and foremost as generic police officers, and then secondly as ones whose particular minority background may qualify them for undertaking particular roles or contributing certain skills. Police officers from minority backgrounds should not be pressured to work in minority areas or communities, and indeed should be encouraged to gain experience through working in mixed areas or communities other than their own. When these police officers do work in their own communities, managers should always aim to deploy them where possible in ethnically mixed teams.

As already noted, the types of initiatives and changes set out above call for a fundamental shift in the culture of the police - from a mono-cultural to a multi- cultural organization - and for other fundamental aspects of police reform, including the professionalisation of the police and the development of a 'public-service' orientation. The process of cultural change needs to be carefully managed, so that the

18  Recommendations on Policing in Multi-Ethnic Societies

benefits are gained as quickly as possible and organizational resistance is minimised. Leadership, commitment and skilled management by police officials at the highest levels are required for this purpose. 6

III. TRAINING AND PROFESSIONAL DEVELOPMENT

8. Police need to receive training and other forms of professional support required to understand and respond appropriately to the sensitivities of minorities, and so that they carry out their policing roles effectively in ways which promote harmony and reduce tensions.

Training is an essential, though by no means the only form of professional support that police require in order to be able to carry out their role effectively in multi-ethnic contexts. The aim of such training should be to provide police with the specific competences (i.e. awareness, knowledge and skills) that are required for working in such environments. A 'training needs analysis' should be carried out in order to identify these requirements.

The main areas of need likely to be identified will include: cultural and religious awareness, mediation and community relations skills, language training, and training in human rights, including rights of persons belonging to national minorities. In multi- ethnic societies, all police should receive a minimum of training in these areas. However, the extent to which language training is required, and the precise content of cultural and religious awareness training, will depend on local circumstances.

Experience shows that it is essential that such training should be practical and job- related. If the training is purely theoretical, it is likely to have little or no impact on behaviour even if cognitive learning takes place. The training needs to show police the relevance and practical implications of new knowledge and skills, and to demonstrate how these will assist them to carry out their role effectively and professionally and bring benefits to them in their everyday work.

Care should also be taken before attempting to use training to directly change police attitudes, especially among experienced police officers. Among most adults, personal

6 Further guidance on issues relating to recruitment and representation is included in the booklet published by the European Policing and Human Rights Platform: The Recruitment and Retention of Police 0fficers from Minority Communities, available at http://www.epphr.dk/downloads.htm.

19  February 2006

attitudes are deeply rooted, and any attempt to change these during short training courses is likely to be resisted or even counter-productive, unless highly skilled trainers are involved. However, it is essential that training does address the subject of prejudice and stereotyping of ethnic groups as a potential obstacle to fair and professional treatment of minorities. Such training should provide police with an opportunity to reflect on their own attitudes and prejudices and on how to ensure these do not impact negatively on their work.

The main emphasis in training, therefore, should neither be on simply providing information nor on changing attitudes, but rather on helping police in a practical way to carry out their everyday work in multi-ethnic contexts in a manner that accords with professional standards and international human rights. Training should therefore be seen as one particular, though very important, form of professional support, and as a resource for professional development. Other forms of professional support are referred to under Recommendations 10 and 11 below.

In view of the need to make training practical, it is important that appropriate methods are used. Formal lectures are likely to have limited value on their own. They need to be accompanied by interactive methods such as structured discussion and debate, involving exchange of opinion and experience. Most valuable of all are likely to be practical exercises and role plays which simulate real policing tasks in multi- ethnic societies.

This practical approach to training requires a change in the role of the trainer. Rather than being the expert who delivers specialist knowledge, the trainer needs to be a facilitator of debate and experiential learning, and to have the skills and credibility to carry out this role. The subject expert still has an important role, but becomes a resource person whose knowledge of minorities and inter-ethnic relations can be drawn on. The existing knowledge and experience of trainees (especially where they are experienced officers) relating to minorities is also an extremely important resource, which must be drawn on, shared and evaluated.

9. It is recommended that training in minority issues and inter-ethnic relations is included in both initial and in-service training, and provided for senior as well as junior police officers. Representatives of minorities should be involved in both the planning and delivery of training.

20  Recommendations on Policing in Multi-Ethnic Societies

Training on minority issues and ethnic relations should be an integral part of initial training for police, and should be linked to themes such as human rights, community policing and a service-oriented approach. Although minority and ethnic issues should receive specific attention, they should not be separated off from the rest of the training: new recruits should be trained to carry out all policing tasks within a multi- ethnic environment as a matter of routine. Experienced police, however, should receive dedicated training on these subjects as part of their in-service training, particularly where the subjects have not been included in their previous training. For front-line police, such training should focus on actual operational tasks (patrol, investigation, arrest, etc.), and should be presented as a positive contribution to their ongoing professional development. Civilian staff, especially those who may be the first point of contact for members of the public, should be included in such programmes.

Senior police who are responsible for management should also receive training on these subjects, but its focus should be different from training for police who provide (or directly supervise) front-line service delivery. While senior police need a general understanding of front-line policing issues, their training should focus on policy implementation, standard-setting and the management of organizational and cultural change, together with command responsibilities relating to the management of ethnic tensions and conflicts in the wider community.

Contributors from minority communities are also an important resource for police training on issues relating to minorities and inter-ethnic relations. Police need to learn at first hand from minorities about relevant cultural and religious practices and about minority perceptions of the police. Training also provides the opportunity for personal interaction with members of minorities, and for engaging together in discussions, exercises and role plays (in which each can 'step into the other's shoes'). Successful participation in police training by minorities also builds bridges and increases minority understanding of and confidence in the police. Minorities should not just be invited to attend specific training sessions, but should be involved at all stages, including in the planning and evaluation of such sessions and in the initial process of identifying training needs. Police should develop regular partnerships with a broad range of minority associations so they can develop confidence and skill at meeting police training needs on minority and inter-ethnic issues. They should also ensure that minority contributors from these associations are diverse in age, gender and other

21  February 2006

relevant aspects, and do not solely consist of officially- or self-appointed 'community leaders, . 7

10. Police codes of conduct should include professional standards for policing in multi-ethnic societies, and police training programmes should include components specifically designed to achieve these standards. Breaches of these standards should be subject to remedial action, and exemplary good practice should receive professional and public recognition.

Professional training is a form of education that has a specific purpose: to equip a person to carry out a specific professional role in accordance with professional standards. In order to define those standards, codes of conduct need to be drawn up, and competences identified which enable the professional to achieve those standards. This principle should be applied in the context of police training, and in particular to police training for working in multi-ethnic environments. Training programmes, and the 'training needs analyses' on which they are based (see under Recommendation 8 above), should be designed to support the implementation of such codes of conduct.

Codes of conduct are based on international standards and set out the general ethical principles on which good professional policing is based. 8 Codes may also set out the specific actions that should be taken when carrying out specific policing tasks - in which case they are usually referred to as 'codes of practice'. Codes of practice normally involve the application of ethical principles to the conduct of specific policing tasks in specific national and legal circumstances. Codes of practice therefore should be drawn up by individual States.

It is particularly important to draw up codes of conduct and specific practice with regard to policing in multi-ethnic environments due to the particular challenges such work may entail and its potentially controversial nature. Examples of potentially challenging and controversial policing tasks include managing overt ethnic conflict, de- escalating ethnic tensions, conducting stop-and-search operations in ethnically sensitive areas, or conducting police operations generally in minority residential areas. Detailed codes of practice should provide specific guidance and support for police who 7 Further guidance on such training may be found in the chapter on 'Police Training on Migrants and National Minorities' in the Council of Europe publication, Human Rights and the Police (1997). See also http://www.coe.int/ T/E/Human_Rig hts/Police/2 ._Publications/2. 1_Trainers B_Supply_Kit/CI(98) 1_Workbook_for_practice_oriented_ teaching .asp 8 See the United Nations Code of Conduct for Law Enforcement 0fficials and the Council of Europe European Code of Police Ethics, cited in footnote 2 above.

22  Recommendations on Policing in Multi-Ethnic Societies

undertake such tasks. (See under Recommendation 16 for further explanation.) For instance, at the ethical level, there may be a greater risk of corruption linked to ethnic bonds, and thus a greater need for vigilance and action to ensure integrity. However, such ethical issues should be addressed within general codes of conduct for police, rather than by designing codes specifically for work in multi-ethnic environments.

Compliance with professional standards and codes of conduct should be recognized by police managers, and should contribute favourably to progress in a police officer's career. Such progress should be based on individual assessments of performance, measured against such standards. Failure to comply with codes and standards should lead to remedial action and in serious cases of misconduct to disciplinary procedures against an officer. The role of training should be to assist police to act in accordance with these professional codes and standards. Police officers whose work demonstrates best practice should be invited to share their experience in training sessions. All of these professional support mechanisms should be applied specifically to the context of police relations with minorities.

11. It is recommended that police managers and supervisors are clearly tasked with the responsibility to ensure that their staff achieve these standards in their dealings with minorities, and should provide leadership and set examples of good practice in their own work.

Training and codes of conduct are not alone sufficient to ensure that actual police practice will accord with policy and professional standards. Experience has shown that the leadership provided by senior police officers, and the management and supervision of police staff, are also vital factors. More senior officers in the hierarchy need to provide role models for their juniors, and demonstrate the required standards in their everyday work. They need to make it clear that they also expect their subordinates to act in accordance with these standards, and they need to be active in monitoring that all police conduct complies with these standards and with human rights. If privately they denigrate these policies or express negative stereotypes about minorities, or if they fail to address instances of discriminatory behaviour against minorities, then their staff will quickly infer that they are not serious in their commitment. Minorities, who have a lifetime of experience of detecting different forms of discrimination practised by majorities, will also be quick to detect when they are being treated fairly and with genuine respect, and when they are not.

23  February 2006

Police managers and supervisors should receive training to ensure they are aware of the importance of these issues and can address them effectively. The basic principles for such training are set out under Recommendations 9 and 10 above. Capability for dealing with multi-ethnic policing issues should also be taken into account in the selection procedure for promotion into senior ranks in the police hierarchy.

As is emphasized under Recommendation 7, the ultimate goal should be that, through firm and consistent leadership and management on these issues, a cultural change in the police organization comes about over a period of years. Only then will the organization itself become a genuinely multi-ethnic, professional and non-partisan body, for which operating fairly and effectively in a multi-ethnic environment is a matter of routine.

IV. ENGAGING WITH ETHNIC COMMUNITIES

12. Police should be tasked with developing methods and practices to communicate and co-operate with minorities and to build confidence together at local, regional and national levels.

A democratic service-oriented approach to policing in general, and a community policing approach in particular, require regular and effective communication between police and citizens. Effective policing in a democratic society must be based not on fear, but on consent. Police need the support of the public to carry out their work, not simply because of the need to be democratically accountable, but also because the practical co-operation of the public (e.g. in providing intelligence, reporting crime, acting as witnesses, and so on) is essential for the performance of the police role. In any democratic State, therefore, police need to establish methods and practices to communicate with the public at all levels and win their confidence.

Police in a multi-ethnic society face an additional challenge. Communication and confidence-building needs to reach out to a variety of minority groups, which may be diverse in terms of language, culture, religion and other circumstances, and which may be dispersed or residentially concentrated. Moreover, some of these groups may have experienced discrimination or other forms of oppression at the hands of the state in the past, including at the hands of the police, and may therefore continue to bear a strong sense of distrust towards police. Police therefore need to make sure that the methods and practices they use to communicate with the public take account of this

24  Recommendations on Policing in Multi-Ethnic Societies

diversity and past history, and can reach out effectively to all different ethnic and national groups. Special efforts may be needed to reach out to and gain the confidence of ethnic and national minorities which have experienced the most severe exclusion and disadvantage. This may require patiently building up relationships of trust with communities and their leaders over a period of time.

There are a variety of methods that police may use for developing communication with minorities. Some methods, such as the use of leaflets or radio and television, essentially involve one-way communication and are particularly useful for conveying information. To reach minorities by these means, leaflets in minority languages and broadcasts in the mass media, including in minority languages, should be used. More valuable for building confidence and mutual understanding, however, are interactive methods that involve personal contact and communication between police and minorities. These include the following:

a) Community forums. These should have an ethnically representative membership and should meet on a regular basis to discuss issues of mutual concern. Such forums should play a routine consultative role, and serve as a source of information about and better understanding of the local community - and especially minority concerns about the operation of law enforcement agencies. They should also help to bring the national minorities closer to the state institutions, building trust in the police and helping to prevent as well as to defuse tensions.

b) Public meetings. These should enable the police to consult with local communities on the widest possible basis. Public meetings should be open to all and should focus on a particular issue. They are especially valuable at times of community tension, as they enable the police to listen directly to the full range of community concerns and to disseminate accurate information about the situation and about the police response.

c) Community advisory boards. Community advisory boards serve the specific purpose of advising senior police officers how the police role can be carried out most effectively in the context of the local community, including matters such as the policing of ethnic conflicts, dealing with issues of discrimination, and engaging in community consultation. Police should invite as members of advisory boards people whom they consider have the relevant skills and experience to give them such advice. They should be people who can give

25  February 2006

such advice from an independent perspective, and not simply approve of whatever the police propose. Membership should reflect the diverse ethnic composition of the local community.

d) Joint police-communit y workshops. Such workshops would bring together police and people from the community to work together on problem-solving related to specific issues in police-community relations. Participants should be small in number, and carefully selected as persons who can contribute to the solution of a defined problem or issue. This format can also be used for training purposes, to increase mutual understanding and to improve methods of co-operation generally. A skilled facilitator should be engaged to act as moderator for such events.

e) Community contact points at police stations. These should be staffed with officers from the various ethnic backgrounds, and should provide information to persons belonging to national minorities about legal procedures and about opportunities for recruitment into the police, as well as serving as a 'public reception room' where such persons can address issues of concern to the police. Contact points could also be established in regional and city police headquarters, and in police academies and training schools. In addition, 'open days' could be organized in police stations and other establishments at which tours could be provided (including for schoolchildren), and these could be particularly targeted at persons from national minorities.

f) Dedicated patrol officers regularl y visiting particular communities. At local police stations, particular officers could be assigned responsibility for developing and maintaining contact with each national minority in the area. In addition to being the contact person for the minority within the police station, they should make regular patrols in and visits to the localities in which persons from such minorities live (including visits to schools), and they should establish personal contact and trust with members of such communities as widely as possible. In this way the police can ensure they are in touch with the needs and concerns of the widest possible range of people from national minorities, and establish lines of communication and relationships of mutual understanding and trust.

Methods of these kinds need to be used at all levels: national, regional and local. Both the personnel and issues will differ according to the level. For example, at national

26  Recommendations on Policing in Multi-Ethnic Societies

level senior police and policy makers need to be meeting with national-level minority leaders to discuss broad policy and strategy issues, or incidents of national concern, while at local level the focus will be on practical matters relating to community policing or incidents of concern locally. Police should ensure that minority languages can be used as the medium of communication in such meetings (see under Recommendation 13 below). In addition, when making practical arrangements, police should be sensitive to diversity in religious and cultural practices, for example by taking care not to schedule events on holy days or festivals. Police also need to ensure that they reach women and young people in national minorities in their communications, and not only the older male members of such communities.

13. Police will need to ensure they have the capability to communicate with minorities in minority languages, wherever possible by recruitment and training of multilingual staff, and also by use of qualified interpreters.

The Framework Convention for the Protection of National Minorities (Article 10) sets out the rights of national minorities to use their languages in public, and, so far as possible, in their relations with the administrative authorities. It also sets out their rights to use such languages in situations involving arrest or prosecution. Police therefore need to make provision for the use of such languages in their dealings with persons belonging to national minorities, whether as employees, suspects, witnesses, or simply as members of the public generally (e.g. in consultations, crime prevention activities, or public order situations.) Given that national minorities vary in the extent to which they actually use their own languages, and vary also in the extent to which they are fluent and literate in the official language(s) of the state, it may be appropriate to undertake a needs assessment to determine what provision is in practice required. Police should particularly bear in mind that certain groups within some national minorities (for example, older people or women) may be less likely to be fluent in the majority or official language, as they may have received less formal education or have limited involvement in public life.

Recruitment of persons belonging to national minorities into the police will immediately provide the police organization with a major resource to meet this need. Police from minority backgrounds working in areas where their own minority communities reside will be able use their minority language in their work. On occasion they may also be able to act as interpreters for colleagues, although it is important that their non-minority colleagues working in such areas should receive appropriate

27  February 2006

training in minority language skills. It will also be important for police to have access to properly qualified and experienced interpreters for communicating with persons belonging to national minorities. Especially when dealing with suspects or witnesses, it is extremely important that police do not rely for interpretation on family members or other persons whose competence is unknown, as this may give rise to misunderstandings and inaccuracies which could undermine the quality of police work and possibly give rise to serious injustice for persons belonging to national minorities.

14. Police should play a proactive role in providing encouragement and support to minorities to assist them to communicate and co-operate with the police, for example by acting as partners in initiatives to promote recruitment and to provide training on minority issues. Minorities for their part should be ready to communicate and co-operate with the police for the purpose of increasing community safety and access to justice.

Effective policing in a democracy is dependent on having an active and well-informed body of citizens who take their civic responsibilities seriously, and are willing to provide co-operation and support for police to carry out their role. In a multi-ethnic State, it is essential that national minorities also play an active part in this process. As mentioned under Recommendation 12 above, national minorities may have less experience of civic participation, may face barriers to such participation (e.g. language or discrimination), and may lack trust and confidence to engage in this way with public authorities - and particularly the police. If the police are serious about wishing to engage effectively with national minorities, then they need to be proactive in encouraging and supporting minorities to play this role, rather than waiting passively and then complaining if minorities do not come forward to the same extent as other groups.

Police therefore need to identify ways in which they can help to empower minorities to become involved in this way, and to help them to build their capacity to do so. Police also need to allocate resources for this purpose. This empowerment can be achieved partly by general confidence-building measures of the kinds set out under Recommendation 12, and by promoting public awareness of rights and responsibilities relating to policing and justice. However, it can be more effective if police can build structured and enduring relationships with minority community associations and other NGOs that are active in this field. Such associations and NGOs can assist police to develop their communication with minority communities, and can provide them with

28  Recommendations on Policing in Multi-Ethnic Societies

valuable advice and information on minority and ethnic issues. Police can also establish more formal partnerships with such bodies to undertake initiatives such as identifying and supporting potential recruits from national minorities, providing advice and inputs into police training, and assessing options for responding to ethnic tensions and conflict. A partnership of this kind should involve a formal agreement between two or more separate organizations to work together on an equal and continuing basis to achieve a common purpose.

Building effective co-operation with community groups and NGOs may take time, and requires the development of trust and mutual understanding. Both sides may initially be cautious: the minorities may suspect that the police have 'hidden agendas' such as to extract intelligence about criminal activities among national minorities; while the police may have little experience of working with civil society groups and may suspect these groups' motives, especially if they have been publicly critical of police in the past. What is important is to find common purposes such as to improve police- minority relations and to increase access to justice for minorities, and on this foundation to identify ways in which each can help the other while respecting their different roles and styles of working (including the continued right of NGOs to criticise the police on behalf of their communities when things are done wrong). Experience shows, however, that the benefits to be gained from such partnerships by both sides are substantial, and tend to increase with time. They also provide a framework within which any subsequent problems in police-minority relationships can be addressed and resolved through dialogue and mediation. 9

Minorities can themselves contribute to community safety and access to justice by promoting awareness of rights and responsibilities of their members under the law, by providing advice and support for persons who are victims of crime, by encouraging civic participation in activities relating to community safety and policing, and by working to promote the interests of and fair treatment for members of their communities in matters relating to policing and justice. The resolution of many wrongs or disputes between persons within minority communities may also be able to be resolved through mediation or other traditional means within such communities, without recourse to the police or other national justice agencies. However, it is also essential that minorities, or particular groups within them, do not take justice into their own hands (e.g. by undertaking 'vigilante' activities), and that all members of

9 Further guidance on building co-operation between police and NGOs is included in the booklet published by the European Policing and Human Rights Platform: Police and NG0s: Why and How Human Rights NG0s and Police Services Can and Should Work Together, available at http://www.epphr.dk/downloads.htm.

29  February 2006

minorities have unrestricted access to their legal rights and the justice system of the state in general. It is particularly important that those women in minority communities, who may face gender discrimination or domestic violence, are not prevented by internal community structures from having access to their legal rights and the justice system.

15. It is recommended that mechanisms are established to ensure that police are democratically accountable for their actions to people from all sections of the community. These need to include effective systems for making and following up complaints, which are accessible to persons belonging to national minorities. All sections of the community need to be aware of their rights and responsibilities in relation to the police, and of the powers of the police and the services they are expected to provide.

In a democracy police should be accountable not only under the law through the courts and justice system, but also directly to the public, to ensure that police are able to explain their actions to the communities they serve and on whose consent they are in practice dependent. Accountability is a fundamental principle for 'community policing'.

To ensure democratic accountability, formal structures need to be established at both local and national levels, such as forums or representative boards, at which police are required to report on their actions, and may be called on to explain and justify them (see also under Recommendation 12 above). National minorities need to be represented on such boards and to be able to participate in such forums, which should be held in locations which are accessible to them. National minorities also need to be free to raise their own issues of concern about policing, and to do so using minority languages. These formal structures should not be managed directly by the police themselves, but established so they operate independently. States need to facilitate the establishment of such structures, to provide resources for them, and to ensure that national minorities are able to participate in them effectively. States should also consider the potential benefits of making the establishment of accountability structures a requirement under the law.

Effective mechanisms to enable individual citizens to make complaints regarding police behaviour (including in minority languages wherever possible) should also be an integral part of accountability structures. Citizens need to be able to obtain

^0  Recommendations on Policing in Multi-Ethnic Societies

explanations of specific actions by police that they believe have been harmful and unprofessional, and to obtain redress where appropriate, without needing to have recourse to law. Some incidents may be suitable for resolution through dialogue between the citizen and the police, and complaints procedures should allow for this possibility. More serious incidents should be referred to an independent police complaints body established for this purpose, or to a more general complaints investigation body where this exists, such as an Ombudsman. It is essential that minorities are able to have access to complaints mechanisms, so that they have the same access to redress against the abuse of police powers as other citizens. Police managers should positively support the existence of such complaints systems, not merely on principle, but because their existence helps to increase community confidence and because they generate important information for police managers about where police performance may be going wrong. States should ensure that police complaints mechanisms are in place and are working effectively, that they involve some element of civilian (including national minority) participation and oversight, and that they are fully accessible to all ethnic and national groups.

In order to participate effectively in communication with police, and indeed to exercise their responsibilities as citizens generally, minorities need to be aware of their rights and responsibilities in matters related to policing, and also the powers of the police and the services they are expected to provide. Although provision of such awareness among citizens may not be their specific responsibility, police need citizens to have such awareness in order for them to carry out their role in accordance with democratic principles. Police should therefore be willing to actively promote and participate in public education for this purpose, and in particular to support work in schools or by NGOs. They should be willing particularly to assist awareness among minorities, and to participate in meetings or training for community leaders organized for this purpose. States, however, should not leave this task solely to the police and NGOs, but should ensure that information about the rights and responsibilities of citizens in relation to policing is widely available, including in minority languages, and is included in the formal curriculum of schools.

V. OPERATIONAL PRACTICES

16. Measures should be taken to ensure that police enforce the law in an impartial and non-discriminatory manner which does not single out any particular group, e.g. by engaging in 'racial profiling'. Such measures should

31  February 2006

include codes for the conduct of operational practices, such as the use of police powers to stop and search people on the street and in other public places.

As has already been noted, the police in a democracy are usually the most visible of the public authorities, as well as being those with the most immediate powers over the everyday lives of citizens. It is therefore essential that the police, as representatives of the state, are seen to exercise their powers in an exemplary manner. This requires that the police always act professionally and in accordance with human rights, and apply the law in an impartial and non-discriminatory manner.

Police officers are recruited from the wider society, and may vary greatly in their knowledge about and prejudices relating to different minorities. Such prejudices may be shared and expressed openly, or they may be concealed. In either form, they may influence a police officer's behaviour towards particular ethnic groups. There may always be a danger, therefore, that police officers treat members of particular ethnic groups in different ways, whether in a direct or indirect manner, unless active steps are taken to prevent this.

Special attention needs to be given to the practice of 'racial profiling'. This is the inclusion of data about race or ethnicity in the profile of persons whom the police consider are more likely to commit a particular crime. Persons fitting the resulting profiles are specifically targeted by law enforcement officials and subjected to measures such as 'stop and search', vehicle inspection, identity checks, etc. Racial profiling involves the use of racial or ethnic stereotypes, rather than individual behaviour, as a basis for making decisions about who is likely to be involved in criminal activity. There is extensive evidence that racial profiling is widely practised on an informal basis across the OSCE region by law enforcement agencies, even though officially it is condemned. The groups subject to racial profiling tend to differ between States, although racial profiling of Roma and Traveller groups tends to be Europe-wide.

Whatever the particular ethnic composition of their populations, all States are advised to work towards introducing ethnic monitoring of the outcomes of police operations in order to identify whether or not discrimination is taking place. Such monitoring involves measuring statistically whether or not police operations such as 'stop and search' impact fairly and proportionately on different ethnic groups. Use of monitoring will assist States to ensure compliance with their international obligations (e.g. under the European Convention on Human Rights and the International Convention on the

32  Recommendations on Policing in Multi-Ethnic Societies

Elimination of Racial Discrimination) and their own national obligations (e.g. under their constitution and domestic law) to prevent discrimination on ethnic and related grounds. Provided such monitoring is carried out with due regard to confidentiality, and the data anonymised and aggregated in statistical form, the rights of individuals should not be violated.

States need to ensure that they have clear policies and professional standards that require equal treatment and prohibit discrimination in the application of the law by police, and that these are supported by training and detailed codes of practice. As indicated in Recommendation 10, such codes of practice should set out precisely the behaviour that is expected of police officials in carrying out specific policing tasks, so that the risk of discriminatory or other unprofessional behaviour is minimised. In particular, they should be drawn up for any tasks where there appears to be a risk of discriminatory treatment occurring: these could include use of police powers for stopping or searching people on the street or in other public places, the control of admissions at borders, the use of force in making arrests, the conduct of police 'raids' in residential areas, and the management of ethnic conflicts and public disorder. Breaches of the codes should be subject to disciplinary action.

In view of the importance in multi-ethnic societies of ensuring that police apply the law in an impartial and non-discriminatory manner, States are encouraged to consider undertaking a 'systematic assessment' of policing policy and practice generally with regard to ethnic and national minorities. 10 This assessment should measure current policing practices against international professional policing standards and the requirements of international human rights. It should be based on evidence obtained through research, analysis of incidents, and consultation with national minorities and NGOs. Action plans should be drawn up to address those areas of policing where practice falls below international standards.

17. Police should take steps to encourage the reporting by persons belonging to national minorities of crime, in order to promote community safety and access to justice.

Police everywhere are highly dependent for the detection of crime on information from members of the public. There is extensive evidence from across the OSCE region that

As is recommended in the chapter on policing in the 0SCE Action Plan for the Improvement on the Situation of 10

Roma and Sinti, 2003, available at http://www.osce.org/documents/odihr/2003/11/1562_en.pdf

33  February 2006

minorities are less likely to report crime than those from other sections of society. If police are to be able to respond equally to crime against persons belonging to national minorities, then they need to ensure that these persons are as willing to report crimes as anyone else. Police also need to be equally efficient and professional in the way they record and investigate crimes against persons belonging to national minorities, and in bringing the perpetrators of such crimes to justice. Persons belonging to national minorities are only likely to report crimes to the police if they believe they will be treated with respect and that their allegations will be taken seriously. Police should make sure that persons belonging to national minorities, like all citizens, are kept regularly informed of the progress and outcomes of any cases in which they are involved as victims or witnesses. Research by criminologists consistently shows that the personal experience of victims of crime in their treatment by the police is one of the most powerful determinants of the level of trust and confidence in the police, not only among minorities but in all sections of the community.

Research has shown that other factors affecting the level of reporting by minorities of crime are their knowledge about procedures for reporting crime and their understanding of the criminal justice system generally. The police can play a major role in increasing levels of knowledge and confidence among minorities, in particular, by seeking the co-operation of NGOs and community associations that can disseminate information about the reporting of crime, and encourage victims to report incidents and offer them support. Particular attention should be given to the need to ensure that such information and support reaches women in minority communities. Police should also take steps to ensure that minorities can report incidents in their own languages (see under Recommendation 13 above).

Citizens will be more willing to report crime to the police when they believe that the police are doing a good job in protecting them from crime generally. States should encourage police and governmental authorities at local level to adopt and implement policies to promote 'community safety'. By 'community safety' is meant the goal of ensuring that the places where people live and work are free from crime, and that people feel secure both in their homes and as they go about their daily business in public places. NGOs and citizens should be actively involved in initiatives to ensure that their localities are safe places to live and work, and should be encouraged to co- operate with the police for this purpose. Minorities also need to be actively involved in such activities. Bringing together different ethnic groups with police at local level to work jointly on the promotion of community safety is a valuable method of furthering ethnic integration in a multi-ethnic society.

34  Recommendations on Policing in Multi-Ethnic Societies

18. When undertaking regular patrols in multi-ethnic areas, police should where possible deploy ethnically mixed teams in order to build public confidence and increase their operational effectiveness. Police should also ensure their tactics and appearance (e.g. numbers, visibility of weapons, choice of uniforms) are appropriate to the task and do not unnecessarily provoke fear and tension.

As explained under Recommendation 4 above, it is important in a multi-ethnic society that the composition of the police is representative of that society. This is to ensure both that the police are seen to be legitimate by all ethnic groups, and so that the police have the practical skills and experience to work with all sections of society.

This is especially important at the operational level in local areas that are multi-ethnic in their population composition. Police need to be able to communicate with all groups and have their confidence, especially in situations where there might be inter-ethnic tensions. The use of mixed patrols, and mixed teams for investigative or other work, can assist police to achieve this objective. Mixed teams can also provide police with a multilingual capability when carrying out policing tasks in multi-ethnic communities. At the same time, police demonstrate to the public a good-practice model of multi- ethnic co-operation in the provision of public services, which is the basis for a successful multi-ethnic State.

The use of mixed patrols and work teams may require careful support and management where new recruits are involved or where there have been any inter- ethnic tensions within society at large. Managers need to be sensitive to possible sources of such tensions, and to the pressures that dealing with such tensions within the community may place upon officers from particular ethnic backgrounds. Where police officers from minority backgrounds are working in their own communities, this may bring many advantages to both police and the community. However, if there is any conflict between the minority and the police generally, the police officer from a minority background may be a focus for hostility (see also under Recommendation 7 on the deployment of police officers from minority backgrounds). There may also be pressures on officers from the majority working in predominantly minority residential areas, which a colleague from a minority background can help to alleviate or resolve. The use of mixed patrols and work teams can therefore provide protection against these various tendencies, and affirms the ongoing commitment of the police to multi- ethnic co-operation and professional integration.

35  February 2006

19. Police should ensure that anti-discrimination law is enforced vigorously and effectively. In particular, police should take steps to encourage the reporting of crimes motivated by ethnic hatred, and ensure that they are fully recorded and investigated.

The right to equal treatment is a fundamental human right, and all States have laws of some kind that address discrimination. States vary in the extent to which, and the manner in which, their laws cover different forms of discrimination. For example, in some States, discrimination is covered by civil law and is not a responsibility of the police. Also, acts of violence motivated by ethnic hatred may be covered by special laws, may be regarded as aggravated cases under a more general criminal law, or may not receive any special recognition under the law.

Whatever their responsibilities under the law for tackling crime motivated by ethnic hatred and violence, police need to ensure that they apply these laws firmly and consistently. Any democratic multi-ethnic State, for its successful functioning, is dependent on the police for ensuring that its laws against racism and discrimination are implemented effectively. Of course, this must be done in conjunction with the role of prosecutors and the courts, according to the procedures and responsibilities set out within each individual State. Everywhere, however, the police role is crucial.

Acts of physical violence motivated by ethnic hatred are the most serious forms of crime motivated by ethnic hatred, and the most serious threat to the stability and well-being of multi-ethnic democracies generally. Such acts not only do serious harm to individuals, but - because they target individuals as members of ethnic groups - also threaten whole communities and thus the fabric of society generally. It is essential that police understand the importance of their role in tackling this form of crime (e.g. through provision of training on this subject), and that they appreciate the dependence of the whole society on their dealing with it effectively.

The element of racism or ethnic hatred in crime is often explicit, though sometimes it may be subtle or concealed. In multi-ethnic contexts, police should always consider the possibility of such motivation in crime, and (regardless of their own initial view on the matter) should always accept for investigation the allegation of the victim or any other person that an element of racial motivation was involved. The judgment by the European Court of Human Rights in the Nachova case makes clear that all European

^6  Recommendations on Policing in Multi-Ethnic Societies

States have an obligation to investigate possible racist motives behind acts of violence. 11

In order to combat crime motivated by ethnic hatred effectively, the first requirement is that police must have procedures for recording such crimes, and for investigating them effectively. These procedures need to ensure that evidence of the element of ethnic motivation is properly collected so that it can be presented in court. Police officers need to be trained so that they follow these procedures, and understand why they are important. Police need to ensure that not only majorities but also minorities, who are disproportionately victims of such crimes, have the confidence to report such crimes, and police should co-operate with NGOs and community groups for this purpose. Police should also compile anonymised, aggregated statistical information about such crimes, and analyse it so that they can monitor the incidence of such crime and their own effectiveness in responding to it. Such data should be made available to other public authorities and NGOs, so that they can co-operate with the police in undertaking preventive action. 12

20. States need to ensure that mechanisms to provide advice and support for victims of crime are equally accessible to and effective for persons belonging to national minorities.

OSCE participating States currently vary in the extent to which they recognize the needs and rights of persons who have been victims of crime, and in the extent to which they make provision for advice and support for such persons. In many States, there is little or no such provision. However, in recent years, the international community has placed increasing emphasis on the need for greater recognition of the rights of victims of crime, by addressing this issue within a variety of international conventions and declarations, especially those relating to women and to children. Such documents identify specific human rights which are relevant to victims of crime, including rights to personal freedom and dignity, to compensation, to medical, physical and social assistance, to information about the progress of criminal investigations, and to access to justice generally.

11 European Court of Human Rights (Grand Chamber) 6 July 2005, Nachova and others v. Bulgaria, (applications nos. 43577/98 and 43579/98), available at http://www.echr.coe.int 12 Since 2004, a specific OSCE programme - the 0DIHR Law Enforcement 0fficer Programme on Combating Hate Crime - has been assisting police in OSCE participating States to address these issues. See http://www.osce.org/ odihr/item_11_16251 .html

37  February 2006

Even in countries where such provision does exist, research has shown that ethnic minorities, when they become victims of crime, have less access to such support and are less likely to benefit from it. This may be for a variety of reasons, including: the location of such provision, lack of awareness of (or confidence in) such services among minorities, and the lack of sensitivity of service-providers to cultural diversity or lack of ability to communicate in minority languages.

The responsibility for victim support does not lie exclusively or even mainly with the police, but with the state generally. States need to establish national structures that are capable of delivering victim support services locally and services that are accessible to and appropriate for the needs of all ethnic groups. Victim Support organizations need to be fully independent of public authorities (and seen to be independent), while also co-operating closely with them. Maximum use should be made of civil society participation, and involvement of NGOs.

However, the police have a crucial role to play in providing support for victims, and it is also very much in the interest of the effectiveness of policing that they carry out this role. Police are frequently the first point of contact with public authorities for victims of crime, who may at this stage be emotionally distressed, physically injured, unaware of their rights, and in urgent need of advice and support. As well as carrying out their duties with regard to the criminal law, police need to be able to provide emergency support, and then direct victims to other appropriate sources. It is essential that police perform these immediate victim support tasks effectively, both for the safety of the victim and in order to maintain the victim's confidence in the police. Police need to maintain this confidence so that victims will be willing to provide information for the investigation of their case, and also be willing to testify in court. For these reasons it is essential that police keep victims informed about the progress of their investigations. Police may also need to provide victims with protection in cases where there is a threat to their safety following the crime or due to their willingness to report it to the police.

Police need to make sure that minorities, as well as the majority, have confidence in their support and protection when they become victims of crime. Where there has been a history of conflict or lack of trust between minorities and police, it is important for police to take active steps to overcome this potential barrier. Police should pay special attention to the need to ensure support and protection for victims in cases of crime or violence motivated by ethnic hatred. Such cases frequently involve 'repeat victimisation', or even retaliation and ongoing exchanges of threats and acts of

^"  Recommendations on Policing in Multi-Ethnic Societies

violence between members of different ethnic groups. Whole communities, rather than just individuals, may experience victimisation when crimes motivated by ethnic hatred occur, and police should recognize the possible need to provide support and protection at a community rather than solely an individual or family level. Where appropriate, police should undertake risk assessments for this purpose.

VI. PREVENTION AND MANAGEMENT OF CONFLICT

21. Police should be tasked and trained to play a proactive role in developing a relationship with minorities aimed at identifying and if possible reducing tensions which can lead to inter-ethnic conflicts.

As stated in the Introduction, the HCNM has identified the police as having a key role to play in the prevention of ethnic conflict. This arises from a number of factors: the responsibility of the police for the maintenance of public order and tranquillity, the powers possessed by the police for this purpose, the intelligence available to the police about tensions or incidents that could give rise to ethnic conflict, and the professional skills that can be employed by police to help to ensure that such tensions and incidents do not actually develop into overt physical violence between different ethnic groups.

It is often supposed that the responsibility of the police with regard to ethnic conflict is limited to responding to actual incidents of overt conflict: to restoring order and to bringing to justice those in breach of the law. This view fails to appreciate the importance of the role of police at earlier stages in the potential development of such conflict, and also in the de-escalation of tensions between ethnic groups once public order has been restored. Of course, the police do not have exclusive responsibility for the prevention of such conflict and for taking remedial action, but in co-operation with other public authorities and with representatives of civic society they can play a crucial role.

A key contribution which the police can make to the prevention of ethnic conflict is monitoring the levels of tension between ethnic groups, on the basis of evidence and systematic indicators. The evidence should consist of (a) the number and seriousness of specific incidents (e.g. threats or inter-personal violence) between persons belonging to different groups that have potential for escalation, and (b) intelligence derived from community sources about general levels of inter-ethnic animosity within

39  February 2006

groups or about plans being made for specific hostile actions. Such intelligence requires police to build relationships of trust and good communication with all ethnic groups, and to develop contacts with reliable and unbiased sources of information.

Systematic indicators need to be developed so that information about levels of ethnic tension can be gathered and compared over time and from different geographical regions. Such indicators need to be monitored nationally as well as locally. Other public authorities, such as local or regional governments, and NGOs may also be able to contribute to the monitoring of such tensions. While detailed information used in such monitoring may need to be confidential, it may be important for police or governmental authorities to make their assessment publicly available in certain circumstances (for example, if the mass media or extremist groups are, for their own purposes, exaggerating the actual levels of tension).

States should ensure that systems for monitoring ethnic tensions are established by police and function effectively at both local and national levels, and that responsibility for collecting and managing such data is clearly assigned to particular staff members and that these staff members receive training for carrying out this role.

States should also ensure that all police officers clearly understand the importance of their role in preventing ethnic tension and conflict, and that this role is reflected in police training generally. The training needs to ensure that senior police and operational managers have a good understanding of the potential causes and dynamics of ethnic conflict, have good mediation skills, and appreciate how through leadership the public authority of the police can be used to secure the commitment of potentially conflictual groups to find non-violent solutions.

States also need to ensure that 'prevention of ethnic conflict' is not understood by police to justify repressive actions that infringe minority rights, but that preventive actions should form part of wider policies to promote the integration of minorities and good inter-ethnic relations. The legitimacy and effectiveness of the police in securing commitment to non-violent solutions among all ethnic groups will depend directly on whether the police are perceived and trusted to act fairly towards all groups in accordance with human rights.

22. Police also need to be trained and equipped to manage civil disturbances and incidents of inter-ethnic conflict in a professional and non-partisan manner,

^0  Recommendations on Policing in Multi-Ethnic Societies

with the aim of de-escalating conflicts and of resolving them through mediation where possible and with minimal use of force.

The management of public order is a key responsibility of police in a democratic State. In a multi-ethnic State, overt ethnic conflict is an acutely serious form of public disorder, as it threatens the very foundations of the social cohesion of the state. The capacity of the police to manage and resolve any such outbreaks of public disorder is therefore crucial for the maintenance of a successful multi-ethnic society. Specific training should be provided for police officers responsible for the management of civil disturbances and incidents of ethnic conflict, and detailed codes of practice should be drawn up relating to this task. (General guidance on training and codes of practice is provided under Recommendations 8-10 above.)

When managing incidents of inter-ethnic conflict, the police need not only to be technically efficient, but also to maintain their legitimacy in the eyes of all groups and act at all times in accordance with international human rights. A key issue is the use of force by police. Although the police have the right to use force to resolve overt conflicts in accordance with the law, their professional aim should be to use the minimum amount of force necessary, and only to use it as a last resort. Alternative approaches such as mediation should be used wherever possible, and clear guidelines should be produced identifying the circumstances in which use of force is justified and how it should be exercised. 13

Police should always bear in mind that their actions are not separate from or 'outside' the dynamics of inter-ethnic relations: they are an integral part of an ongoing social and political process in a democratic State. As the agency of the state responsible for managing overt conflict internally, their actions may - at least in the short or medium term - have a crucial effect on the development of inter-ethnic relations and the future of the state generally. For these reasons their ability to maintain the confidence of all ethnic groups whilst managing conflicts and restoring public order is of fundamental importance. If they act in, or are perceived to act in, an ethnically partisan manner against minorities whilst carrying out this role, in the eyes of minorities their legitimacy for acting as representatives of the state will be destroyed. It is therefore essential that all police officers, whatever their ethnic background, act with strict professional integrity in dealing with situations of inter-ethnic conflict.

13 In approaching the use of force generally, the police should follow the UN Guidelines: Basic Principles on the Use of Force and Firearms by Law Enforcement 0fficials, available at http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/h_comp 43.htm.

41  February 2006

23. Especially at the local level, police should co-operate closely with other public authorities to ensure their actions to prevent and manage inter-ethnic conflict are co-ordinated with wider action to promote the integration of minorities and to build a successful multi-ethnic society.

Whilst the management of overt ethnic conflict is the primary responsibility of the police, the prevention of such conflict and the resolution of tensions following its occurrence are tasks the police can and should contribute to, but not ones the police should address alone. Other public authorities also need to play a role, especially by taking the lead in addressing the underlying causes of such conflict. Which authorities need to be involved may depend to some extent on the nature of these causes: for example, in some situations where the conflict is linked to residential or property issues, housing authorities may be able to play a major role. A key role will be played by those authorities that have the capacity to bring together members of the different groups that are in conflict, to build bridges at the personal level, and to develop joint projects to advance common interests of various kinds. In the long run, education - and especially education that brings together young people from the different groups - will play a crucial role, so that education authorities must also be seen as having a key role to play. In view of the importance of addressing these issues at the local level, local government will certainly have a major role.

At both national and local levels, the police and other public authorities need to come together to develop specific strategies (including media strategies) to prevent ethnic conflict and ensure community cohesion in multi-ethnic societies. There are many instances where such conflict has developed, or has been exacerbated, primarily because those responsible did not recognize the signs early enough, did not have the commitment to act, or failed to act in an effective and co-ordinated manner. States need to ensure that they promote co-ordinated action by the relevant authorities at both national and local levels, and that this forms part of their wider strategies to promote the integration of minorities at all levels. Formal structures and partnerships will need to be established for this purpose. The role of the police needs to be recognized as integral to the process of building community cohesion in multi-ethnic societies, and police therefore need to be active partners in the process along with other public authorities and with representatives of national and ethnic minority groups.

42

HCNM

Recommandations sur la mission de la police dans les sociétés multi-ethniques

Février 2006

Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe Haut Commissaire pour les minorités nationales Recommandations sur la mission de la police dans les sociétés multi-ethniques

Février 2006

Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe Haut Commissaire pour les minorités nationales Publié et diffusé par le Haut Commissaire de l’OSCE pour les minorités nationales (HCNM).

La reproduction, en tout ou en partie, de la teneur de ce document est autorisée ; toutefois, il est souhaitable que mention soit faite de la source.

ISBN-10: 90-7598909-1 ISBN-13: 978-90-75989-09-0 © Haut Commissaire de l’OSCE pour les minorités nationales 2006

Réimprimé en décembre 2006

Ce document est disponible sur papier et/ou sur le site : http://www.osce.org/hcnm/):

en russe albanais géorgien serbe ouzbèke

Pour de plus amples informations, veuillez contacter le Haut Commissaire de l’OSCE pour les minorités nationales

Adresse : OSCE High Commissioner on National Minorities Prinsessegracht 22 2514 AP La Haye Tél: +31 (0)70 312 5500 Fax: +31 (0)70 636 5910 E-mail: hcnm@hcnm.org Site Web: www.osce.org/hcnm/  Recommandations sur la mission de la police dans les sociétés multi-ethniques

INTRODUCTION

Par ses décisions prises à Helsinki en juillet 1992, l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) a créé le poste de Haut Commissaire pour les minorités nationales (HCNM), qui devait être « un instrument de prévention des conflits au stade le plus précoce possible ». Ce poste visait surtout réagir à la situation dans l’ex- Yougoslavie qui, comme certains l’appréhendaient, pouvait se reproduire ailleurs en Europe, surtout dans les pays en transition vers la démocratie, et compromettre les perspectives de paix et de prospérité esquissées dans la Charte de Paris pour une nouvelle Europe que les chefs d’État et de gouvernement avaient adoptée en novembre 1990.

Au cours de plus de dix ans d’intense activité, le Haut Commissaire a pu identifier certains problèmes et thèmes récurrents qui ont retenu son attention dans bon nombre d’États auxquels il est appelé à s’intéresser. L’éducation des minorités et l’utilisation de leur langue respective revêtent à cet égard une grande importance, dans la mesure, en particulier, où elles permettent à toute personne appartenant à une minorité nationale de maintenir et de développer son identité. Parmi les autres questions importantes, on peut relever la participation effective des minorités nationales dans la gestion des affaires publiques des États et l’utilisation de langues minoritaires en tant que moyen de communication dans les médias de radiodiffusion. Afin de parvenir à la mise en œuvre judicieuse et cohérente des droits des minorités dans l’espace de l’OSCE, le Haut Commissaire a chargé quatre groupes d’experts indépendants reconnus sur le plan international d’élaborer quatre ensembles d’orientations sur ces questions récurrentes: Les Recommandations de la Haye concernant les droits des minorités nationales à l’éducation (1996), les Recommandations d’Oslo concernant les droits linguistiques des minorités nationales (1998), les Recommandations de Lund sur la participation effective des minorités nationales à la vie publique (1999), et les Lignes directrices sur l’utilisation des langues minoritaires dans les médias de radiodiffusion (2003). Ces documents ont par la suite servi de référence aux dirigeants politiques et législateurs d’un certain nombre d’États. Les Recommandations (en plusieurs langues) peuvent être obtenues gratuitement auprès du Haut Commissariat pour les minorités nationales et sont téléchargeables à l’adresse (www.osce.org/hcnm).

Une autre question qui s’est posée dans plusieurs situations dans lesquelles le Haut Commissaire a été impliqué est la mission de la police dans les sociétés multi-ethniques.

1  February 2006

Dans un certain nombre d’États, le Haut Commissaire a été confronté à l’absence de mécanismes institutionnels visant à appuyer l’interaction et la coopération entre la police et les personnes appartenant aux minorités nationales. Conjointement au manque de formation adéquate de la police pour agir dans une société multi-ethnique, à une composition souvent mono-ethnique des services de police et à des pratiques discriminatoires, la police a suscité des réactions négatives parmi les communautés minoritaires du pays dans un certain nombre de situations au point de devenir même un catalyseur de conflits. En revanche, le Haut Commissaire a vu comment dans d’autres États les efforts déployés pour rendre les services de police plus représentatifs de la communauté desservie et améliorer la communication entre la police et les communautés minoritaires ont non seulement renforcé les relations inter- ethniques mais ont aussi accru l’efficacité opérationnelle de la police.

Pour refléter ce rôle important de la police, le Haut Commissaire a entamé un processus d’analyse des normes et des pratiques internationales relatives à la mission de la police. À cette fin, le Haut Commissaire, en consultation avec l’Unité pour les questions stratégiques de police au Secrétariat de l’OSCE, a nommé un consultant (Dr Robin Oakley, consultant indépendant et chargé de recherche honoraire au Centre d’études sur les minorités ethniques, Royal Holloway – Université de Londres) pour le conseiller et a rassemblé un groupe d’experts très compétents comprenant des représentants des organisations internationales concernées ainsi que des officiers supérieurs de police , des experts indépendants et des acteurs non gouvernementaux spécialisés dans le domaine. Une première réunion d’experts a été convoquée par le Haut Commissaire en juin 2005, suivie d’une réunion en octobre et d’une réunion de clôture en décembre. À la suite de ce processus, l’ensemble ci-après de Recommandations sur la mission de la police dans les sociétés multi-ethniques a été élaboré.

Ont participé à ces travaux, les experts indépendants dont les noms suivent:

M. Steve Bennett, Directeur, Éducation et développement de la police, Mission de l’OSCE au Kosovo ; Mme Ilze Brands Kehris, Directrice, Centre letton sur les. droits de l’homme et les études ethniques ; Dr Anastasia Crickley, Présidente, Observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes ; M. Francesc Guillen, Chef de cabinet, Ministre adjoint du département de l’Intérieur de la Generalitat de la Catalogne, Espagne ; Professeur Kristin Henrard, Département du droit international et constitutionnel, Université de Groningen ; Dr Gordan Kalajdziev, membre du Conseil d’administration, Comité Helsinki des droits de

2  Recommandations sur la mission de la police dans les sociétés multi-ethniques

l'homme en République de Macédoine ; Dr Jenő Kaltenbach, Commissaire du Parlement hongrois pour les droits des minorités nationales et ethniques; M. Michael Kellett, Représentant du réseau de coordinateurs « police et droits de l’homme » du Conseil de l’Europe, Head of North West Regional Asset Recovery Team, Royaume-Uni ; Dr Robin Oakley, consultant indépendant ; M. Stig Odorf, Unité de police, Secrétariat général de l’Union européenne, Conseil de l’Union européenne ; M. Timothy Parsons, Hate Crimes Expert, OSCE BIDDH Tolerance and Non-Discrimination Programme ; M. Karl Pettersson, Administrateur chargé des questions de police, Unité pour les questions stratégiques de police, Secrétariat de l’OSCE ; M. Ivan Shushkevich, Colonel de police (ret.), Directeur général adjoint, Cercle des armées de la Fédération de Russie ; M. Chris Taylor, consultant indépendant ; M. Rinus Visser, Académie de police des Pays-Bas.

Comme les recommandations antérieures de la Haye, d’Oslo, de Lund et les lignes directrices sur les médias de radiodiffusion, les présentes Recommandations visent à encourager et faciliter l’adoption, par les États, de mesures concrètes propres à réduire les tensions en rapport avec les minorités nationales et à faire ainsi avancer l’objectif final du Haut Commissaire, qui est de prévenir les conflits. Les Recommandations sont formulées en termes de mission de la police à l’égard des ‘minorités nationales’ dans des ‘sociétés multi-ethniques’. De l’avis des experts, les termes ‘minorités nationales’ englobent une vaste gamme de groupes minoritaires, notamment religieux, linguistiques et culturels ainsi que des minorités ethniques. En principe, les Recommandations s’appliquent à l’ensemble de ces groupes. De même, il y a lieu de noter que le terme ‘minorités’ est utilisé par endroits dans les Recommandations comme une abréviation pratique pour l’expression ‘personnes appartenant à des minorités nationales’.

Les Recommandations visent à fournir des orientations pratiques sur l’élaboration de politiques et de lois qui soient conformes aux normes et règles internationales, et fondées sur l’expérience et les meilleures pratiques internationales qui peuvent équilibrer et satisfaire les besoins et intérêts de tous les secteurs de la population, dont ceux des personnes appartenant à des minorités nationales. Il est clair que les Recommandations doivent s’appliquer de manière à prendre en considération la situation spécifique qui prévaut dans chaque État – y compris des facteurs tels que le processus en cours de réforme de la police et la situation réelle sur le terrain.

Les Recommandations sont subdivisées en six rubriques qui regroupent les vingt trois Recommandations : principes généraux, recrutement et représentation, formation et

3  February 2006

appui professionnel, action en faveur des communautés ethniques, pratiques opérationnelles, ainsi que prévention et gestion des conflits. Il convient d’interpréter toutes les lignes directrices conformément aux principes généraux de la première partie qui établit également la nécessité pour les États d’élaborer des politiques et des lois dans ce domaine et de fournir des orientations à cet égard. Les parties II à VI suggèrent des points d’action spécifiques aux gouvernements, aux services de police et aux communautés de minorités nationales. Une explication plus détaillée de chaque recommandation ou ligne directrice est donnée dans une note explicative jointe où figurent des références aux normes internationales pertinentes et des exemples de bonnes pratiques sont élaborés.

Le message central des Recommandations est que la réussite de la mission de la police dans des sociétés multi-ethniques dépend de l’instauration d’une relation de confiance, fondée sur une communication régulière et une coopération pratique entre la police et les minorités. Toutes les parties bénéficient d’une telle relation. Les minorités bénéficient d’une mission de la police qui est attentive à leurs préoccupations et répond mieux à leurs exigences en matière de protection personnelle et d’accès à la justice. La police bénéficie d’une plus grande efficacité, puisqu’une bonne communication et coopération sont les clés pour des services de police efficaces dans toute communauté. L’État bénéficie à la fois de l’intégration des minorités et d’une plus grande efficacité de sa mission. Pour les États qui cherchent à intégrer les minorités, et dans le même temps à mettre en place une police au service de la communauté, professionnelle et axée sur la prestation de services, les Recommandations offrent un moyen pratique pour faire avancer les choses.

Il y a lieu d’espérer que les Recommandations seront largement distribuées et utilisées.

4  Recommandations sur la mission de la police dans les sociétés multi-ethniques

RECOMMANDATIONS SUR LA MISSION DE LA POLICE DANS LES SOCIÉTÉS MULTI-ETHNIQUES

I. PRINCIPES GÉNÉRAUX

1. Les États devraient adopter des politiques qui reconnaissent clairement l’importance de la mission de la police pour les relations inter-ethniques. Ces politiques devraient faire partie intégrante de politiques et de programmes plus vastes visant à promouvoir l’intégration des minorités aux niveaux national et local. Elles devraient s’inscrire dans une action plus vaste afin de promouvoir la professionnalisation de la police et son orientation sur la prestation de services, et s’assurer que la mission de la police est accomplie conformément aux instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme, y compris aux droits des personnes appartenant à des minorités.

2. Les États devront s’assurer que la police et le public en général, y compris les minorités, comprennent le rôle de la police dans la promotion de bonnes relations inter-ethniques. Ils devront aussi s’assurer que la police est chargée d’accomplir ce rôle et est équipée pour le faire. Les dirigeants politiques et les responsables de la police devraient déclarer publiquement leur appui en faveur de ce rôle, et promouvoir la compréhension et l’appui de la police en général parmi le public.

3. Des plans d’action visant à mettre en œuvre ces politiques, et aussi à veiller à leur suivi régulier, devraient être élaborés par les pouvoirs publics et la police, en étroite coopération avec les représentants des minorités.

II. RECRUTEMENT ET REPRÉSENTATION

4. La composition de la police – aux niveaux local, régional et national et comprenant les grades supérieurs et inférieurs, et aussi du personnel civil – devrait refléter la diversité de la population. Il y a lieu de promouvoir activement l’image publique de la police en tant qu’organe représentatif des ethnies.

5  February 2006

5. Des objectifs statistiques devraient être établis pour accroître la représentativité de la police, et un système de suivi de la composition ethnique de la police devrait être mis en place pour mesurer les progrès accomplis.

6. Des initiatives visant à accroître le recrutement des minorités sous-représentées devront être introduites. Elles devraient comprendre des mesures spéciales pour encourager et aider les postulants à appliquer les normes requises, ainsi que des mesures pour supprimer toute barrière discriminatoire directe ou indirecte.

7. Des mesures devront également être introduites pour s’assurer que les officiers de police issus de minorités ethniques sont acceptés et traités avec égalité au sein de la police, ce qui devrait créer un environnement de travail neutre, et donner aux officiers de police une égalité de chances pour progresser dans leur carrière.

III. FORMATION ET DÉVELOPPEMENT PROFESSIONNEL

8. La police doit recevoir une formation et d’autres formes d’appui professionnel requis pour comprendre la sensibilité des minorités et y répondre de manière appropriée, afin d’être en mesure d’accomplir efficacement sa mission de manière à promouvoir l’harmonie et réduire les tensions.

9. Il est recommandé que la formation aux questions de minorités et aux relations inter-ethniques soit incluse à la fois dans la formation initiale et dans la formation en cours d’emploi, et qu’elle soit dispensée tant aux officiers supérieurs qu’aux officiers subalternes. Les représentants des minorités devraient participer à la fois à la planification et à la conduite des activités de formation.

10. Les codes de déontologie de la police devraient comporter des normes professionnelles destinées à l’accomplissement de la mission de la police dans des sociétés multi-ethniques, et les programmes de formation de la police devraient comprendre des modules spécifiquement conçus pour pouvoir atteindre ces normes. Les violations de ces normes devraient faire l’objet de mesures correctives, et les bonnes pratiques exemplaires devraient bénéficier d’une reconnaissance professionnelle et publique.

6  Recommandations sur la mission de la police dans les sociétés multi-ethniques

11. Il est recommandé que les administrateurs et superviseurs de la police soient clairement chargés de suivre le respect de ces normes par leur personnel dans leurs relations avec les minorités, assurent la direction et arrêtent des exemples de bonnes pratiques dans leur propre travail.

IV. ACTION EN FAVEUR DES COMMUNAUTÉS ETHNIQUES

12. La police devrait être chargée d’élaborer des méthodes et des pratiques pour communiquer et coopérer avec les minorités et pour instaurer un climat de confiance mutuelle aux niveaux local, régional et national.

13. La police devra s’assurer qu’elle peut communiquer avec les minorités dans des langues minoritaires, lorsque cela est possible en recrutant et en formant du personnel qui parle plusieurs langues et également en faisant appel à des interprètes qualifiés.

14. La police devrait jouer un rôle de premier plan en encourageant et en soutenant les minorités pour les aider à communiquer et coopérer avec la police, par exemple en agissant en qualité de partenaires dans des initiatives visant à promouvoir le recrutement et dispenser une formation sur les questions de minorités. Les minorités, pour leur part, devraient être prêtes à communiquer et coopérer avec la police pour accroître la sécurité de la communauté et l’accès à la justice.

15. Il est recommandé que des mécanismes soient établis pour s’assurer que la police est démocratiquement responsable de ses actions à l’égard des personnes appartenant à tous les secteurs de la communauté. Ces actions doivent comporter des systèmes efficaces de dépôt et de suivi des plaintes, qui sont accessibles aux personnes appartenant à des minorités nationales. Tous les secteurs de la communauté doivent être conscients de leurs droits et de leurs responsabilités en rapport avec la police, des pouvoirs de la police et des services qu’elle est censée rendre.

7  February 2006

V. PRATIQUES OPÉRATIONNELLES

16. Il importe que des mesures soient prises pour que la police puisse appliquer la loi en toute impartialité et sans aucune discrimination sans distinguer un groupe particulier, par exemple au moyen d’un ‘profilage racial’. Ces mesures devraient englober des codes de conduite relatifs à des pratiques opérationnelles, comme par exemple l’utilisation des pouvoirs de la police pour interpeller et fouiller des personnes dans la rue et dans d’autres lieux publics.

17. La police devrait prendre des mesures pour encourager les personnes appartenant à des minorités nationales à signaler la criminalité, afin de promouvoir la sécurité de la communauté et son accès à la justice.

18. Lors de ses patrouilles régulières dans les secteurs multi-ethniques, la police devrait, lorsque cela est possible, déployer des équipes ethniquement mixtes afin d’instaurer la confiance publique et de renforcer son efficacité opérationnelle. La police devrait aussi veiller à ce que sa tactique et son aspect extérieur (par exemple, nombre, visibilité des armes, choix des uniformes) soient appropriés à ses tâches et ne suscitent pas nécessairement peur et tensions.

19. La police devrait s’assurer que la loi sur la lutte contre la discrimination est mise en œuvre de façon vigoureuse et efficace. En particulier, la police devrait prendre des mesures pour encourager la collecte de données relatives aux crimes motivés par la haine raciale, et s’assurer qu’ils sont bien consignés et font l’objet d’une enquête.

20. Les États doivent s’assurer que les mécanismes visant à fournir conseils et aide aux victimes de la criminalité sont également accessibles et efficaces pour les personnes appartenant à des minorités nationales.

VI. PRÉVENTION ET GESTION DES CONFLITS

21. La police devrait être chargée de jouer un rôle de premier plan dans l’élaboration d’une relation avec les minorités afin d’identifier et si possible de réduire les tensions susceptibles d’aboutir à des conflits interethniques, et de recevoir la formation nécessaire à cette fin.

8  Recommandations sur la mission de la police dans les sociétés multi-ethniques

22. La police doit également être formée et équipée pour gérer les troubles civils et les incidents dus à un conflit inter-ethnique avec professionnalisme et sans parti- pris, afin de désamorcer les conflits et de les résoudre par la médiation, lorsque cela est possible, et un recours minimum à la force.

23. En particulier au niveau local, la police devrait coopérer étroitement avec d’autres pouvoirs publics pour s’assurer que ses actions visant à prévenir et gérer les conflits inter-ethniques s’inscrivent dans une action plus vaste visant à promouvoir l’intégration des minorités et à édifier une société multi-ethnique harmonieuse.

9 February 2006

10  Recommandations sur la mission de la police dans les sociétés multi-ethniques

NOTE EXPLICATIVE RELATIVE AUX RECOMMANDATIONS SUR LA MISSION DE LA POLICE DANS LES SOCIÉTÉS MULTI-ETHNIQUES

I. PRINCIPES GÉNÉRAUX

1. Les États devraient adopter des politiques qui reconnaissent clairement l’importance de la mission de la police pour les relations inter-ethniques. Ces politiques devraient faire partie intégrante de politiques et de programmes plus vastes visant à promouvoir l’intégration des minorités aux niveaux national et local. Elles devraient s’inscrire dans une action plus vaste afin de promouvoir la professionnalisation de la police et son orientation sur la prestation de services, et s’assurer que la mission de la police est accomplie conformément aux instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme, y compris aux droits des personnes appartenant à des minorités

Dans une société multi-ethnique, de bonnes relations inter-ethniques et l’intégration des personnes appartenant à des minorités nationales dépendent de la perception que tous les groupes ethniques ont des activités de l’État comme étant légitimes et efficaces.1 En particulier, le rôle de la police en tant qu’organe de ‘première ligne’ et organe le plus visible chargé de faire respecter la loi est primordial : la police est le gardien de l’accès des minorités à la justice. Les minorités qui perçoivent la police comme exécutant la loi de manière impartiale et fournissant l’accès à la justice et la sécurité à la communauté ont des chances de respecter l’État ; l’incapacité de la police et d’autres autorités responsables à établir leur légitimité aux yeux des minorités peut provoquer du ressentiment et de la peur et créer un climat propice à l’extrémisme.

L’acceptation de la police comme légitime et efficace, aux niveaux national, régional ou local, dépend de l’instauration d’une relation de confiance, fondée sur une bonne communication et une coopération pratique, entre la police et les minorités. L’instauration de cette relation permettra non seulement d’améliorer les relations

1 Les Recommandations sont formulées en termes de mission de la police à l’égard des ‘minorités nationales’ dans les ‘sociétés multi-ethniques’. De l’avis des experts, l’expression ‘minorités nationales’ englobe une vaste gamme de groupes minoritaires, notamment religieux, linguistiques et culturels ainsi que des minorités ethniques. En principe, les Recommandations s’appliquent à tous ces groupes. De même, il convient de noter que le mot ‘minorités’ est utilisé par endroits comme une abréviation pratique pour la phrase ‘personnes appartenant à des minorités nationales’.

11  February 2006

inter-ethniques mais elle contribuera aussi à l’efficacité de la mission de la police. Les Recommandations ci-dessous, fondées sur l’expérience, visent à aider les États à établir de telles relations.

Les pouvoirs publics doivent faire preuve d’initiative en présentant une ‘vision’ claire du rôle de la police dans l’instauration et la consolidation d’une société multi-ethnique démocratique efficace. Ils doivent procéder à de vastes consultations afin de parvenir à un consensus multipartite et multi-ethnique sur leurs politiques relatives à la mission de la police et aux minorités, qui risquent autrement de semer la division sociale ou de devenir la cible de rivalités politiques. Les stratégies et les mesures requises pour mettre en œuvre ces politiques doivent s’exprimer en ‘déclarations de principes’ formelles claires, auxquelles les dirigeants politiques apportent leur soutien et qui sont appliquées par le biais d’instruments législatifs et autres.

Une politique sur les besoins de la police doit faire partie intégrante d’une stratégie nationale plus vaste pour promouvoir l’intégration et construire une société multi- ethnique. Elle devrait comporter des mesures visant à encourager la participation des personnes appartenant à des minorités à la vie politique et économique de l’État, ainsi que des mesures dans des domaines, tels que l’éducation, la langue, la représentation politique, la radiodiffusion et la lutte contre la pauvreté et l’exclusion. Des progrès sur des aspects plus vastes de l’intégration faciliteront l’introduction des mesures nécessaires à une mission de police multi-ethnique.

La mission de la police à l’égard des minorités doit faire partie intégrante – bien que clairement ciblée et identifiable – des programmes de développement de la police. Une bonne communication et coopération, fondées sur la confiance, sont la clé d’une politique efficace à l’égard des communautés de la majorité, comme des minorités. Une approche répressive ou ‘axée sur le contrôle’, dans laquelle les droits fondamentaux de l’homme et les droits des minorités sont ignorés ou bafoués, ne saurait offrir un contexte dans lequel de bonnes relations entre la police et les minorités peuvent s’épanouir.

La démocratisation et la professionnalisation de la police sont donc des conditions préalables essentielles pour que la police puisse jouer son rôle dans l’édification d’une société multi-ethnique démocratique harmonieuse, tout comme l’est l’introduction d’une approche de la police orientée sur la prestation de services et fondée sur les

12  Recommandations sur la mission de la police dans les sociétés multi-ethniques

droits de l’homme allant de pair avec une police au service de la communauté au niveau local.2

2. Les États devront s’assurer que la police et le public en général, y compris les minorités, comprennent le rôle de la police dans la promotion de bonnes relations inter-ethniques. Ils devront aussi s’assurer que la police est chargée d’accomplir ce rôle et est équipée pour le faire. Les dirigeants politiques et les responsables de la police devraient déclarer publiquement leur appui en faveur de ce rôle, et promouvoir la compréhension et l’appui de la police en général parmi le public.

L’application de politiques visant à renforcer la capacité de la police à promouvoir de bonnes relations inter-ethniques n’est pas un simple exercice technique, elle implique un changement dans la culture de la police. Elle exige compréhension et engagement de la part des décideurs, et de la police à tous les niveaux de l’organisation. La culture établie au sein de la police peut ne pas se prêter à l’examen de ces questions : elle peut en effet y être hostile et peut aussi, d’une manière générale, être rétive au changement. De plus, la police peut se voir (consciemment ou inconsciemment) comme représentant du groupe ethnique dominant, et comme protégeant ses intérêts, et elle peut donc voir ces politiques comme une menace non souhaitable. Il importe de reconnaître que l’exploitation de groupes ethniques particuliers, comme la réclamation de versement de pots de vin à des groupes ethniques vulnérables, est une forme de corruption de la police qui est contraire non seulement au droit international et aux droits de l’homme, mais qui sape aussi sérieusement la capacité de la police à promouvoir de bonnes relations entre les ethnies.

2 Pour des détails sur les normes et règles internationales pertinentes sur la police et les droits de l’homme voir le Code de conduite des Nations Unies pour les responsables de l’application des lois (1979), disponible à l’adresse : http://www.uncjin.org/Standards/Conduct/ conduct.html et le Code européen d’éthique de la police du Conseil de l’Europe (2001), disponible à l’adresse : http://www.coe.int/ T/E/Legal_Affairs/ Legal_coopération/Police_ and_ internal_security/Documents/_Intro_Documents.asp #P234_5187. Ces documents fixent des normes internationales claires pour une police professionnelles conformément aux normes internationales relatives aux droits de l’homme. Ces normes devraient servir de base aux politiques et pratiques de la police relatives aux minorités et aux relations interethniques, et les dirigeants de la police doivent être vigilants et s’assurer que ces normes sont respectées de tout temps. Charte de Rotterdam, le travail de la police dans une société multi-ethnique (1996), disponible à l’adresse : http://www.rotterdamcharter.nl/, document juridique non contraignant qui a été produit en commun par les représentants de la police, les autorités municipales et des ONG de toute l’Europe, fournit également des orientations générales fondées sur l’expérience pratique. La politique relative à la mission de la police en rapport ave les minorités devrait également tenir compte des droits plus généraux énoncés dans la Convention européenne des droits de l’homme et dans la Convention-cadre du Conseil de l’Europe pour les minorités nationales (1994), disponible à l’adresse : http://www.coe.int/T/E/ human_ rights/minorités/.

13  February 2006

Il est donc essentiel que les dirigeants politiques s’assurent que les hauts responsables de la police comprennent pleinement l’importance de leur rôle dans la promotion de bonnes relations inter-ethniques, et soient pleinement attachés à sa mise en œuvre. Leur rôle consiste non seulement à promouvoir de bonnes relations inter-ethniques à l’extérieur, mais aussi au sein de la police, y compris en s’assurant de l’absence de discrimination fondée sur des motifs ethniques (et le cas échéant, en la traitant efficacement). Les dirigeants de la police, à leur tour, doivent s’assurer que l’ensemble du personnel de la police – dans toutes les régions, dans toutes les spécialisations et à tous les échelons de la hiérarchie – se rend également compte de ce rôle, et de ses effets sur sa pratique quotidienne. Il importe donc que des déclarations claires en faveur de ce rôle soient faites par les dirigeants de la police à tous les niveaux et que ce rôle soit mis en exergue dans toute la formation. Les actions qui sapent ce rôle, qui favorisent des groupes ethniques particuliers, ou qui exploitent les minorités, exercent une discrimination ou expriment de l´hostilité à leur encontre, ne devraient pas être tolérées. Les décideurs et les dirigeants de la police doivent s’employer à instaurer au sein de la police une culture qui soit favorable à la diversité ethnique interne et externe, qui soit respectueuse de la police et dans laquelle celle-ci se voit comme un agent positif qui donne l’exemple dans l’instauration d’une société multi-ethnique harmonieuse (voir aussi la Recommandation 7).

3. Des plans d’action visant à mettre en œuvre ces politiques, et aussi à veiller à leur suivi régulier, devraient être élaborés par les pouvoirs publics et la police, en étroite coopération avec les représentants des minorités.

Il importe de savoir si les politiques et les mesures sont efficaces et si elles atteignent les résultats escomptés. Les minorités, en particulier, souhaiteront vraisemblablement savoir si des progrès ont été accomplis. Il est important que des informations précises soient recueillies et communiquées. Des plans d’action et un système de suivi peuvent contribuer à surmonter ces problèmes. Les plans d’action visant à mettre en œuvre ces politiques devraient :

• comporter une approche intégrée, incorporant tous les domaines d’action identifiés dans les Recommandations ; • être fondés sur une analyse des problèmes et des besoins spécifiques dans les relations entre la police et les minorités : il se peut que des études indépendantes doivent être commandées à cette fin ;

14  Recommandations sur la mission de la police dans les sociétés multi-ethniques

• identifier et charger les personnes responsables (à la fois au sein des pouvoirs publics et de la police) de la mise en œuvre des politiques sur la mission de la police en rapport avec les minorités ; • établir, le cas échéant, des postes ou unités spécifiques pour exécuter ou coordonner le travail requis ; • inclure les arrangements nécessaires pour disposer de ressources financières ou autres suffisantes ; • prévoir une consultation et une coopération continues avec la police (par exemple par le biais d’associations professionnelles) et avec les minorités (par exemple au travers des ONG) à tous les stades ; • prévoir la mise en place de projets pilotes locaux, comme un premier pas utile.

Il est également essentiel que la mise en œuvre des politiques relatives à la mission de la police et aux minorités fasse l’objet d’un suivi régulier. Les pouvoirs publics et les agents de la force publique devraient procéder régulièrement de la sorte pour leurs propres fins administratives, et devraient produire des rapports accessibles au public. Toutefois, pour accroître la confiance du public et garantir la responsabilité démocratique, ce suivi devrait également être réalisé par un organe indépendant. Ce rôle peut être joué par des institutions parlementaires de défense des droits de l’homme (par exemple, commissions parlementaires ou médiateurs) ou d’autres organes de surveillance. Ces organes devraient avoir le droit d’interroger les personnes exerçant une fonction publique et de tenir des auditions publiques, et leurs rapports devraient eux-aussi être publics. Quelles que soient les méthodes utilisées pour suivre l’application de telles politiques, il est essentiel que les minorités et la police soient effectivement consultées, et que leurs perceptions et leurs expériences soient prises en considération lors de la préparation des rapports et des Recommandations. La police devrait accueillir favorablement un tel contrôle indépendant plutôt que d’y résister, en reconnaissant les avantages qu’il peut apporter à une organisation ouverte et progressiste. Si des fautes ou des lacunes sont identifiées, elles ne devraient pas être occultées, mais analysées pour pouvoir en tirer des enseignements positifs pour l’avenir. L’élaboration et la mise en œuvre de telles politiques ne constituent pas une tâche à exécuter rapidement, mais elle doit reposer sur une approche progressive provisoire.3

3 Pour de plus amples informations et des conseils sur la mise en œuvre des programmes de réforme de la police, voir le Programme « Police et Droits de l’Homme » du Conseil de l’Europe, et en particulier la publication: La police dans une société démocratique – la police : championne des droits de l’homme ? document disponible à l’adresse : http://www.coe.int/t/e/human_rights/police/2._publications/

15  February 2006

II. RECRUTEMENT ET REPRÉSENTATION

4. La composition de la police – aux niveaux local, régional et national et comprenant les grades supérieurs et inférieurs, et aussi du personnel civil – devrait refléter la diversité de la population. Il y a lieu de promouvoir activement l’image publique de la police en tant qu’organe représentatif des ethnies.

Une représentation équitable des minorités au sein de la police est importante pour diverses raisons :

a) comme indicateur que les membres de tous les groupes ethniques ont des chances égales d’entrer dans la police et de progresser dans leur carrière ;

b) comme moyen de promouvoir l’intégration des minorités par leur 4 participation à la vie publique de l’État et de ses institutions ;

c) comme moyen de fournir à `la police’ en interne une gamme de connaissances et de compétences (y compris en langues) nécessaires pour travailler dans une communauté composée de diverses ethnies ;

d) comme moyen d’aider la police à instaurer des relations extérieures avec les communautés de minorités fondées sur une communication, une coopération et une confiance mutuelle efficaces.

Pour toutes ces raisons, accroître la représentativité de la police devrait être considéré comme une priorité majeure, ce qui a été approuvé par les Avis du Comité exécutif du Conseil de l’Europe relatifs à la Convention-cadre pour les minorités nationales.5 La police doit donc non seulement promouvoir activement son image publique en tant qu’organe ethniquement représentatif, mais aussi rendre publiques les mesures qu’elle prend (par exemple par des méthodes exposées à la Recommandation 12). Elle devrait veiller à ce que ces efforts soient destinés aux minorités peu nombreuses et marginalisées tout comme à des groupes plus larges et mieux intégrés. La police doit aussi s’assurer que, lors de l’exercice de toutes ses fonctions, les minorités sont

4 Voir les Recommandations de Lund du Haut Commissaire de l’OSCE pour les minorités nationales sur la participation effective des minorités nationales à la vie publique et la note explicative (1999), disponibles en plusieurs langues sur le site http://www.osce.org/hcnm/documents.html 5 Disponible à l’adresse : http://www.coe.int/T/E/human_rights/minorités/

16  Recommandations sur la mission de la police dans les sociétés multi-ethniques

traitées équitablement et avec respect, afin qu’elles perçoivent la police comme un lieu où il est souhaitable de travailler.

Il importe que le caractère multi-ethnique de la police soit à la fois présent et visible dans toutes les régions. Ce fait est important dans les localités mono-ethniques et les localités multi-ethniques, et en particulier dans les régions où les minorités constituent la principale zone d’habitation. Il importe aussi que les minorités soient présentes dans les grades supérieurs de la hiérarchie, et non seulement dans les grades subalternes. Cela montre non seulement que les possibilités d’atteindre les échelons supérieurs de la hiérarchie sont ouverts à tous les groupes, mais introduit la perspective des minorités directement à la prise de décision au niveau supérieur à des postes de responsabilité supérieurs, et indique que dans la gestion de sa politique, la police est véritablement un organisme multi-ethnique. Lorsque les organismes de police ne sont pas en mesure à court terme de recruter des personnes issues de minorités à des postes de responsabilité, la nomination de personnes dotées d’une expérience appropriée issues de minorités en tant que conseillers spécialisés est une autre méthode qui permet de tenir compte des points de vues des minorités dans la gestion des missions de la police.

5. Des objectifs statistiques devraient être établis pour accroître la représentativité de la police, et un système de suivi de la composition ethnique de la police devrait être mis en place pour mesurer les progrès accomplis.

Il convient d’adopter une approche stratégique pour s’assurer que la composition ethnique de la police est représentative de la population. La composition ethnique souhaitée devrait être identifiée comme but à atteindre, et il conviendrait de fixer des objectifs intermédiaires qu’il est réaliste d’atteindre dans un laps de temps défini.

Une distinction claire devrait être établie entre ‘finalité’ et ‘quotas’. La finalité consiste en un but ou des objectifs visant une représentation accrue de groupes particuliers qui est réalisable de diverses façons. Des exemples de méthodes qui assurent l’égalité de chances pour des personnes au moment de la sélection sont décrits à la Recommandation 6. L’utilisation d’objectifs pour s’assurer que le personnel est représentatif de la population constitue une bonne pratique. Les quotas consistent en l’attribution de places à des membres de groupes particuliers à remplir au cours d’un processus de sélection. L’utilisation de quotas qui est un moyen d’atteindre la finalité

17  February 2006

visée en matière de recrutement des minorités donne souvent lieu à des plaintes pour injustice et à des risques d’abaissement du niveau des normes et devrait, si possible, être évitée.

Toutefois, l’utilisation de quotas peut être appropriée et se justifier dans des circonstances particulières. Lorsque, par exemple, dans le cadre d’un programme de réforme de la police dans un État multi-ethnique, un cadre entièrement ou largement nouveau de personnel de police est établi, il peut être essentiel, dans un but de légitimité et d’efficacité, que ce cadre soit dès le début ethniquement représentatif de toute la population. Dans de telles circonstances, il peut être justifié de fixer et de remplir des quotas ethniques, en particulier au stade initial de la sélection et de la formation, à condition que des normes professionnelles minimales correspondantes soient requises pour les membres de tous les groupes lorsqu’ils sont confirmés comme officiers de police. Cependant, l’utilisation de quotas ethniques ne devrait être envisagée que pour une période transitoire à l’issue de laquelle l’objectif devrait consister à atteindre la finalité par d’autres moyens.

Les données doivent être recueillies sur une base régulière pour vérifier que cette finalité est atteinte. Les gouvernements doivent déterminer les organes responsables de chacune de ces tâches, et attribuer des responsabilités en conséquence. Ce ‘suivi ethnique’ devrait être lié, ou intégré à un système de suivi plus général des effectifs afin de veiller au respect du droit international et de politiques plus générales de l’État en matière d’emploi.

La collecte de données sur l’appartenance ethnique est une question délicate et controversée, et des lois sur la protection des données semblent empêcher la collecte de données sur l’appartenance ethnique dans certains pays. Toutefois, les États ne devraient pas ignorer cette question, et ces données devraient être recueillies et traitées en tenant dûment compte des normes européennes concernant la protection des données personnelles et du droit à l’auto-identification (droit de chaque personne à choisir d’être ou de ne pas être traitée comme appartenant à une minorité). Les données ethniques devraient être anonymes, converties en données statistiques, et toute possibilité de remonter jusqu’aux données personnelles devrait être évitée. Si ces conditions sont satisfaites, les droits des personnes ne devraient pas être violés. Néanmoins, en l’absence de telles données, les États ne pourront pas vérifier que les mesures prises pour améliorer la représentativité ethnique de la police ont bien l’effet désiré.

18  Recommandations sur la mission de la police dans les sociétés multi-ethniques

6. Des initiatives visant à accroître le recrutement des minorités sous- représentées devront être introduites. Elles devraient comprendre des mesures spéciales pour encourager et aider les postulants à appliquer les normes requises, ainsi que des mesures pour supprimer toute barrière discriminatoire directe ou indirecte.

La sous-représentation des minorités dans la police est le produit de différents facteurs : l’ignorance des possibilités existantes, l’absence de diplômes, une expérience passée d’abus de la part de la police dans ces communautés, et la discrimination directe ou indirecte dans les processus de recrutement. Si le recrutement de minorités venait à augmenter, les raisons précises de la sous- représentation des minorités dans tout État particulier doivent tout d’abord être analysées au regard de mesures spéciales.

Les mesures spéciales pouvant être appropriées sont les suivantes :

a) initiatives visant à accroître l’information dans les communautés de minorités sur les possibilités d’emploi dans la police, à créer une image positive de la police, et à encourager les personnes intéressées à y postuler. Ces initiatives pourraient porter notamment sur la distribution de brochures, l’utilisation de la radio et de la télévision (y compris des spots), des visites de la police dans des écoles et des centres communautaires (notamment des centres culturels et religieux), des possibilités pour les jeunes de visiter des commissariats de police ou des écoles de formation de la police, ainsi que des initiatives en commun avec des chefs de communautés et des associations/ONG ethniques. Des campagnes de recrutement ciblées faisant appel à bon nombre ou à l’ensemble de ces méthodes, pourraient viser des groupes particulièrement sous-représentés.

b) des mesures visant à remédier à l’insuffisance des qualifications en matière d’éducation de postulants potentiels qui ont autrement toutes les qualifications requises et sont bien motivés. Elles peuvent prendre la forme de brefs stages intensifs pour aligner les candidats provisoirement sélectionnés au niveau requis pour l’admission.

c) actions visant à identifier les causes possibles de la discrimination à l’égard des postulants issus de minorités dans le processus de recrutement et de sélection et à y remédier. Elles pourraient consister à dispenser une

19  February 2006

formation à un recrutement et une sélection équitables de personnes responsables de ces tâches, à revoir les procédures (par exemple en se fondant sur des entretiens personnels) pour éviter tout parti pris possible envers des candidats issus de minorités ou les désavantager inutilement, et à revoir les critères de sélection pour s’assurer qu’ils sont pleinement fondés et ne créent pas de contraintes inutiles qui défavorisent indirectement les minorités.

Lors de l’élaboration de ces initiatives, il est essentiel de ne pas abaisser le niveau de ces normes pour les postulants issus des minorités lors de leur admission dans la police. Les personnes (et médias) appartenant à des majorités ethniques sont souvent promptes à soupçonner et alléguer une diminution du niveau des normes, et à faire désormais l’objet de discrimination alors que des faveurs spéciales seraient accordées aux minorités. Les dirigeants de la police doivent fournir l’assurance que tel n’est pas le cas. En fait, les personnes susceptibles d’être les plus concernées par un abaissement du niveau des normes sont les officiers de police issus d’une minorité eux-mêmes car ils ne voudront pas être considérés comme des ‘officiers de police de seconde classe’.

7. Des mesures devront également être introduites pour s’assurer que les officiers de police issus de minorités ethniques sont acceptés et traités avec égalité au sein de la police, ce qui devrait créer un environnement de travail neutre, et donner aux officiers de police une égalité de chances pour progresser dans leur carrière.

Lors de la promotion de la représentativité ethnique au sein de la police, il ne suffit pas de se concentrer uniquement sur le recrutement. L’expérience montre qu’à moins que les représentants des minorités sentent qu’ils sont traités de manière égale et avec respect au sein de l’organisation, et qu’ils ont les mêmes possibilités de progression dans leur carrière, ils quitteront vraisemblablement leur emploi dans la police. Cette tendance peut se faire jour en particulier aux premiers stades du recrutement des minorités, lorsque les effectifs sont encore peu nombreux et que les officiers issus des minorités peuvent se sentir isolés par rapport aux autres membres de leurs communautés. Les femmes policières issues de minorités ethniques peuvent faire l’objet de pressions similaires, puisqu’elles sont ‘minoritaires à double titre’, de par leur sexe et leur origine ethnique.

20  Recommandations sur la mission de la police dans les sociétés multi-ethniques

Pour ces raisons, il importe de s’assurer de l’existence d’un environnement de travail neutre, c’est-à-dire d’un environnement dans lequel les membres de la police issus des minorités sont pleinement acceptés sur un pied d’égalité et comme individus, et ne sont en rien défavorisés ou victimes de stéréotypes négatifs du fait de leur identité ethnique. Toutefois, l’environnement devrait également être sensible à la diversité des besoins, des habitudes et des religions des différents groupes (par exemple, en matière d’habillement, de régime alimentaire et de pratiques religieuses – prières et jours fériés). Des mesures positives devraient également être envisagées pour appuyer et encourager les officiers de police issus des minorités à progresser dans leur carrière : elles pourraient comporter des programmes spécifiques de développement de carrière ou la fourniture d’un programme de ‘tutorat’ pour ceux qui ont les qualités requises pour être promus. Dans le même temps, il importe que des mécanismes internes effectifs de dépôt de plaintes soient en place pour que les officiers de police qui font l’expérience de la discrimination n’aient pas à supporter un tel comportement en silence. Les cadres supérieurs de la police doivent encourager les minorités à porter plainte lorsqu’elles font l’expérience de la discrimination ou d’autres formes de comportement motivé par des raisons ethniques, pour qu’ils soient conscients de ces problèmes et puissent y remédier directement.

Compte tenu des questions spécifiques les concernant, il se peut que certains officiers de police issus des minorités aient l’impression qu’il est de leur intérêt de se regrouper pour former leurs propres associations professionnelles. Les autorités de police devraient en principe appuyer de telles initiatives, et favoriser leur création. La formation de ces associations est un droit fondamental, et ces associations peuvent fournir un appui personnel aux membres de la police issus des minorités, en particulier lorsque leur nombre est peu important et qu’ils sont géographiquement isolés. Ils peuvent également fournir un moyen de communication entre les autorités de la police et les officiers de police issus des minorités, et être une source de conseils précieux pour les autorités sur les questions concernant les minorités. Les autorités devraient s’assurer que les membres appartenant à la majorité comprennent les raisons qui sous-tendent la formation de ces associations, et qu’ils se rendent compte que ces associations contribuent à une meilleure intégration des officiers de police issus des minorités au sein de la police. Toutefois, il devrait être interdit d’exercer une contrainte sur ces officiers de police pour qu’ils rejoignent ou constituent de telles associations, étant donné que certains ne souhaiteront peut-être pas affirmer de la sorte leur appartenance à une minorité.

21  February 2006

Il convient de veiller tout particulièrement à l’affectation et au déploiement des officiers de police issus des minorités ethniques. Ces officiers de police ne devraient pas être recrutés spécifiquement pour travailler dans leurs propres communautés : Ils devraient être recrutés pour devenir des officiers de police professionnels capables de travailler avec tous les secteurs de la société. Néanmoins, dans les États où les minorités ont tendance à être concentrées dans des localités ou régions particulières, la plupart des officiers de police issus des minorités ethniques ont des chances d’être recrutés dans ces régions et d’y travailler. Comme indiqué dans la Recommandation 4 ci-dessus, la police en retire des avantages importants en termes de sensibilisation de la communauté, de contacts et de confiance du public. Toutefois, ces officiers devraient toujours être considérés avant tout et surtout comme des officiers de la police desservant tous les secteurs de la population, et seulement après, comme des officiers dont l’appartenance ethnique les prédispose à assumer des rôles particuliers ou à fournir des compétences spécifiques. Les officiers de police issus de minorités ethniques ne devraient pas être trop sollicités pour travailler dans des zones ou communautés de minorités et devraient en fait être encouragés à acquérir de l’expérience en travaillant dans des zones ou des communautés mixtes autres que celles dont ils sont issus. Lorsque ces officiers de police travaillent dans leurs propres communautés, les cadres supérieurs devraient toujours chercher à les déployer si possible dans des équipes ethniquement mixtes.

Comme noté plus haut, les types d’initiatives et de changements susmentionnés appellent à une modification fondamentale de la culture de la police – qui passe d’une organisation monoculturelle à une organisation multiculturelle – et d’autres aspects fondamentaux de la réforme de la police, y compris sa professionnalisation et le développement d’une orientation sur le ‘service public’. Le processus de changement culturel doit être géré avec soin, pour que les avantages soient acquis le plus vite possible et que la résistance de la police soit réduite au minimum. L’esprit d’initiative, l’engagement et une gestion judicieuse des fonctionnaires de la police aux niveaux les plus élevés sont nécessaires à cette fin.6

6 On trouvera de plus amples orientations sur les questions relatives au recrutement et à la représentation dans la brochure publiée par La plate-forme européenne pour la police et les droits de l’homme : The Recruitment and Retention of Police Officers from Minority Communities, disponible à l’adresse : http://www.epphr.dk/downloads.htm.

22  Recommandations sur la mission de la police dans les sociétés multi-ethniques

III. FORMATION ET DÉVELOPPEMENT PROFESSIONNEL

8. La police doit recevoir une formation et d’autres formes d’appui professionnel requis pour comprendre la sensibilité des minorités et y répondre de manière appropriée, afin d’être en mesure d’accomplir efficacement sa mission de manière à promouvoir l’harmonie et réduire les tensions.

La formation est une forme essentielle, même si elle n’est pas l’unique forme d’appui professionnel dont la police a besoin pour pouvoir s’acquitter avec efficacité de son rôle dans des contextes multi-ethniques. Cette formation devrait consister à doter la police de qualifications spécifiques (par exemple, sensibilisation, connaissances et compétences) requises pour travailler dans de tels environnements. Une ‘analyse des besoins en formation’ devrait être réalisée pour identifier ces exigences.

Les principaux domaines à identifier porteront sur la sensibilisation culturelle et religieuse, la médiation et l’aptitude à entretenir des relations avec la communauté, l’apprentissage des langues, et la formation aux droits de l’homme, y compris aux droits des personnes appartenant à des minorités nationales. Dans les sociétés multi- ethniques, tous les membres de la police devraient recevoir une formation minimum dans ces domaines. Toutefois, le niveau de connaissances des langues requis et le contenu précis de la formation à la sensibilisation culturelle et religieuse dépendront des circonstances locales.

L’expérience montre qu’il est essentiel que cette formation soit pratique et en relation avec le travail. Si la formation est purement théorique, elle risque d’avoir peu ou pas d’impact sur le comportement de la police même si elle lui permet d’acquérir des connaissances. La formation doit permettre à la police de voir la pertinence et les implications pratiques des nouvelles connaissances et qualifications, et lui montrer comment elle pourra, avec cet acquis, mener son action avec efficacité et professionnalisme et plus facilement dans son travail quotidien.

Il conviendrait de faire preuve de circonspection avant de tenter d’utiliser la formation pour changer directement les attitudes de la police, notamment parmi les officiers de police chevronnés. Chez la plupart des adultes, les attitudes personnelles sont profondément ancrées et toute tentative de les changer pendant ces brefs stages de formation risque de provoquer de la résistance ou même être contre-productives, à moins de faire appel à des formateurs hautement expérimentés. Il est toutefois

23  February 2006

essentiel que la formation porte sur la question des préjugés et des stéréotypes concernant les groupes ethniques comme obstacle potentiel à un traitement équitable et professionnel des minorités. Cette formation devrait fournir à la police la possibilité de réfléchir à ses propres attitudes, préjugés et à la manière de veiller à ce qu’ils n’aient par d’incidences négatives sur leur travail.

L’accent principal de la formation ne devrait donc pas consister à fournir uniquement des informations ni à changer les attitudes, mais plutôt à aider pratiquement la police à accomplir sa mission au quotidien dans des contextes multi-etniques dans le respect des normes professionnelles et du droit international relatif aux droits de l’homme. Il faudrait que la formation soit perçue comme une forme particulière, bien que très importante d’appui professionnel, et comme une ressource de développement professionnel. D’autres formes d’appui professionnel sont mentionnées dans les Recommandations 10 et 11 ci-dessous.

Comme il importe que la formation soit pratique, il faut utiliser des méthodes appropriées. Des cours magistraux risquent d’avoir une valeur limitée. Ils doivent être accompagnés de méthodes interactives telles que des discussions et débats structurés avec un échange d’opinions et d’expérience. Ce sont les exercices pratiques et les jeux de rôles qui simulent les tâches réelles de la police dans des sociétés multi- ethniques qui seront peut-être les plus utiles.

Cette approche pratique en matière de formation exige un changement dans le rôle du formateur. Plus qu’un expert qui dispense des connaissances spécialisées, le formateur doit faciliter le débat et l’apprentissage des expériences, et avoir les compétences et la crédibilité voulues pour remplir ce rôle. L’expert spécialisé a toujours un rôle important à jouer, mais il devient une personne ressource dont la connaissance des minorités et des relations inter-ethniques peut être bénéfique. Les connaissances et l’expérience des stagiaires (en particulier lorsqu’il s’agit d’officiers expérimentés) concernant les minorités est également une ressource extrêmement importante, qui doit être prise en compte, mise en commun et évaluée.

9. Il est recommandé que la formation aux questions de minorités et aux relations inter-ethniques soit incluse à la fois dans la formation initiale et dans la formation en cours d’emploi, et qu’elle soit dispensée tant aux officiers supérieurs qu’aux officiers subalternes. Les représentants des

24  Recommandations sur la mission de la police dans les sociétés multi-ethniques

minorités devraient participer à la fois à la planification et à la conduite des activités de formation.

La formation aux questions de minorités et de relations ethniques devrait faire partie intégrante de la formation initiale de la police, et devrait être associée à des thèmes tels que les droits de l’homme, la mission de la police au service de la communauté et une approche orientée sur la prestation de services. Bien que les questions relatives aux minorités et les questions ethniques devraient bénéficier d’une attention particulière, elles ne devraient pas être séparées du reste de la formation: de nouvelles recrues devraient être formées pour accomplir toutes les tâches de la police dans un environnement multi-ethnique à titre de routine. Les officiers de police expérimentés devraient toutefois recevoir une formation spécialisée sur ces sujets dans le cadre de leur formation en cours d’emploi, en particulier lorsque les matières n’ont pas été incluses dans la formation antérieure. Pour la police de première ligne, cette formation devrait porter sur des tâches opérationnelles sur le terrain (patrouille, enquête, arrestation, etc.), et devrait être présentée comme une contribution positive à son développement professionnel. Le personnel civil, en particulier celui qui peut être le premier point de contact pour le public, devrait être inclus dans ces programmes.

Les hauts responsables de la police chargés de l’encadrement devraient également recevoir une formation sur ces questions, mais l’accent devrait être différent de celui placé sur la formation de la police qui fournit (ou supervise directement) la prestation de services de première ligne. Tandis que les hauts responsables de la police ont besoin d’une compréhension générale sur les questions relatives aux missions de première ligne, leur formation devrait être axée sur la mise en œuvre des stratégies, l’établissement de normes et la gestion du changement organisationnel et culturel, avec les responsabilités du commandement relatif à la gestion des tensions et conflits ethniques au sein de la communauté en général.

Les relais d’opinion des communautés de minorités constituent également une ressource importante pour la formation de la police sur les questions relatives aux minorités et aux relations inter-ethniques. La police doit acquérir directement auprès des minorités des connaissances sur les pratiques culturelles et religieuses pertinentes et sur les perceptions de la police par les minorités. La formation offre elle aussi la possibilité d’une interaction personnelle avec les membres des minorités, et d’entamer ensemble des discussions, des exercices et des jeux de rôles (où chacun peut se mettre à la place de l’autre). Une bonne participation des minorités à la formation de

25  February 2006

la police établit également des liens et renforce la compréhension des minorités et la confiance du public dans la police. Les minorités ne devraient pas seulement être invitées à assister à des séances de formation spécifiques, mais elles devraient participer à tous les niveaux, y compris à la planification et à l’évaluation de ces séances et au processus initial d’identification des besoins en formation. La police devrait établir des partenariats réguliers avec une vaste gamme d’associations de minorités afin de pouvoir développer confiance et compétence en répondant aux besoins de formation sur les questions de minorités et de relations inter-ethniques. Elle devrait également s’assurer que les relais d’opinions de ces associations sont différents de par leur âge, leur sexe et d’autres caractéristiques pertinentes, et ne représentent pas seulement des ‘notables’ officiels ou autoproclamés.7

10. Les codes de déontologie de la police devraient comporter des normes professionnelles destinées à l’accomplissement de la mission de la police dans des sociétés multi-ethniques, et les programmes de formation de la police devraient comprendre des modules spécifiquement conçus pour pouvoir atteindre ces normes. Les violations de ces normes devraient faire l’objet de mesures correctives, et les bonnes pratiques exemplaires devraient bénéficier d’une reconnaissance professionnelle et publique.

La formation professionnelle poursuit un but spécifique : permettre à une personne de jouer un rôle professionnel précis dans le respect des normes professionnelles. Pour pouvoir définir ces normes, il convient d’établir des codes de conduite, et d’identifier des compétences qui permettent aux professionnels de pouvoir atteindre ces normes. Ce principe devrait être appliqué dans le contexte de la formation de la police, et en particulier à la formation de la police à travailler dans des environnements multi- ethniques. Les programmes de formation, et les ‘analyses des besoins en formation’ sur lesquels ils sont fondés (voir la Recommandation 8 ci-dessus), devraient être conçus de manière à appuyer la mise en oeuvre de tels codes de conduite.

Les codes de conduite se fondent sur des normes internationales et énoncent les principes éthiques généraux sur lesquels se fonde une bonne mission de la police.8 Les codes peuvent également exposer des actions spécifiques à prendre lorsqu’ils

7 D’autres orientations sur cette formation figurent dans le chapitre sur la ‘Formation de la police concernant les relations avec les migrants et les groupes ethniques’ dans la publication du Conseil de l’Europe, Les Droits de l´Homme et la Police (1997). Voir aussi : http://www.coe.int/T/E/Human_Rights/Police/2._Publications/ 2.1_ Trainers'_Supply_Kit/CI(98)1_Workbook_for_practice_oriented_teaching.asp 8 Voir le Code de conduite des Nations Unies pour les responsables de l’application des lois et le Code européen d’éthique de la police du Conseil de l’’Europe, cité dans la note de bas de page 2 ci-dessus.

26  Recommandations sur la mission de la police dans les sociétés multi-ethniques

exécutent des activités spécifiques de la police – auxquels cas ils sont mentionnés comme ‘codes de pratique’. Les codes de pratique comportent normalement l’application de principes éthiques à la conduite de tâches spécifiques de la police dans des conditions nationales et juridiques spécifiques. Les codes de pratique doivent donc être élaborés par chaque État.

Il est particulièrement important d’établir des codes de conduite et de pratique spécifique sur la mission de la police dans des environnements multi-ethniques en raison des défis particuliers à relever dans le cadre d’un tel travail et de sa nature potentiellement controversée. Des exemples de tâches potentiellement complexes et controversés de la police comprennent la gestion de conflits ethniques manifestes, le désamorçage des tensions ethniques, la conduite d’opérations d’interpellation et de fouille dans des zones sensibles sur le plan ethnique, ou la conduite d’opérations de police généralement dans les zones où résident les minorités. Des codes de pratique détaillés devraient fournir des orientations et un appui spécifiques pour la police qui entreprend ces tâches. (Voir la Recommandation 16 pour de plus amples explications) Par exemple, sur le plan éthique, il peut y avoir un plus grand risque de corruption associé à des liens ethniques, et il conviendrait donc d’agir avec plus de vigilance pour assurer l’intégrité. Toutefois, ces questions éthiques devraient s’inscrire dans des codes généraux de conduite pour la police, plutôt qu’en élaborant des codes spécifiques pour travailler dans des environnements multi-ethniques.

Le respect des normes professionnelles et des codes de conduite devrait être reconnu par les cadres de la police, et contribuer favorablement à la promotion d’un officier de police. Ce progrès devrait se fonder sur des évaluations individuelles de la performance, mesurées par rapport à ces normes. Le non-respect de ces codes et de ces normes devrait conduire à une mesure corrective et, en cas de fautes graves, à des procédures disciplinaires à l’encontre d’un officier. La formation devrait permettre à la police d’agir conformément à ces codes et normes professionnels. Il est impératif que les officiers de police dont le travail peut être considéré comme étant une « meilleure pratique » soient invités à faire part de leur expérience lors des séances de formation. Tous ces mécanismes d’appui professionnel devraient s’appliquer spécifiquement au contexte des relations de la police avec les minorités.

11. Il est recommandé que les administrateurs et superviseurs de la police soient clairement chargés de suivre le respect de ces normes par leur personnel

27  February 2006

dans leurs relations avec les minorités, assurent la direction et arrêtent des exemples de bonnes pratiques dans leur propre travail.

La formation et les codes de conduite ne suffisent pas à eux seuls à garantir que la pratique de la police sur le terrain soit conforme aux normes de politiques et aux règles professionnelles. L’expérience a montré que l’esprit d’initiative des officiers supérieurs de police, ainsi que la gestion et la supervision du personnel de police, sont également des facteurs vitaux. Il importe qu’un plus grand nombre d’officiers supérieurs au sein de la hiérarchie servent d’exemples aux officiers subalternes, et montrent qu’ils appliquent les normes requises dans leur travail de tous les jours. Ils doivent faire comprendre qu’ils s’attendent à leur tour que leurs subordonnés agissent conformément à ces normes et suivent activement que la conduite de la police est conforme à ces normes et aux droits de l’homme. Si, dans leur for intérieur, les officiers de police dénigrent ces politiques, véhiculent des stéréotypes négatifs sur les minorités ou s’ils ne répondent pas aux cas de comportement discriminatoire à l’égard des minorités, leur personnel déduira rapidement qu’ils ne prennent pas leur engagement au sérieux. Les minorités, qui toute leur vie durant ont détecté différentes formes de discrimination de la part des majorités, détecteront vite là aussi s’ils sont traités équitablement et avec un respect authentique ou non.

Les administrateurs et superviseurs de la police devraient recevoir une formation qui leur permette d’être conscients de l’importance de ces questions et de pouvoir les résoudre efficacement. Les principes de base d’une telle formation sont énoncés dans les Recommandations 9 et 10 ci-dessus. La capacité de traiter des questions relatives à la mission multi-ethnique de la police devraient elles aussi être prises en considération dans la procédure de sélection en vue de la promotion à des postes de niveau élevé au sein de la hiérarchie de la police.

Comme le souligne la Recommandation 7, l’objectif final devrait permettre, grâce à une direction et une gestion ferme et cohérente sur ces questions, d’aboutir à un changement culturel au sein de la police d’ici quelques années. Ce n’est qu’alors que la police elle-même deviendra un organe véritablement multi-ethnique, professionnel et sans parti pris pour lequel un fonctionnement équitable et efficace dans un environnement multi-ethnique sera une question de routine.

28  Recommandations sur la mission de la police dans les sociétés multi-ethniques

IV. ACTION EN FAVEUR DES COMMUNAUTÉS ETHNIQUES

12. La police devrait être chargée d’élaborer des méthodes et des pratiques pour communiquer et coopérer avec les minorités et pour instaurer un climat de confiance mutuelle aux niveaux local, régional et national.

Une conception démocratique orientée sur la prestation de services au cours de la mission de la police en général, et une conception concernant la mission de la police au service de la communauté en particulier, exigent une communication régulière et efficace entre la police et les citoyens. Une mission efficace de la police, dans une société démocratique, doit se fonder non sur la peur mais sur le consentement. La police a besoin de l’appui du public pour exécuter son travail, non par simple nécessité d’être démocratiquement responsable, mais parce que la coopération concrète du public (par exemple en fournissant des renseignements, en signalant les crimes, en faisant fonction de témoins, etc..) est essentielle pour l’exécution du rôle de la police. Dans tout État démocratique, la police doit donc établir des méthodes et des pratiques pour communiquer avec le public à tous les niveaux et gagner sa confiance.

La police, dans une société multi-ethnique, a un autre défi à relever. La communication et l’instauration de la confiance doivent viser divers groupes minoritaires, dont la langue, la culture, la religion et d’autres circonstances peuvent être différents, et qui peuvent vivre dans des zones d’habitation dispersées ou concentrées. De plus, certains groupes ont peut-être été victimes de discrimination ou d’autres formes d’oppression de la part de l’État dans le passé, y compris par la police, et éprouvent toujours un sentiment profond de méfiance envers la police. La police doit donc s’assurer que les méthodes et les pratiques qu’elle utilise pour communiquer avec le public tiennent compte de cette diversité et de ce passé, et peuvent effectivement atteindre les différents groupes ethniques et nationaux. Des efforts spéciaux s’imposent pour atteindre et gagner la confiance des minorités ethniques et nationales qui ont fait l’expérience de la plus grave exclusion et d’une situation défavorable. Il se peut qu’une construction patiente de relations de confiance avec les communautés et leurs chefs soit nécessaire pendant un certain temps.

La police peut utiliser une variété de méthodes pour développer la communication avec les minorités. Certaines méthodes, telles l’utilisation de brochures, de la radio ou de la télévision, constituent essentiellement une communication à sens unique et sont particulièrement utiles pour transmettre des informations. Pour atteindre les minorités

29  February 2006

par ces moyens, il conviendrait d’utiliser des brochures dans les langues minoritaires et la radiodiffusion dans les médias, y compris dans les langues minoritaires. Toutefois, ce sont les méthodes interactives qui impliquent un contact et une communication entre la police et les minorités qui servent le plus utilement à instaurer la confiance et la compréhension mutuelle. Il s’agit notamment de :

a) forums communautaires. Leur composition devrait être représentative des diverses ethnies et leurs membres devraient se réunir régulièrement pour discuter de questions d’intérêt mutuel. Ces forums devraient jouer un rôle consultatif de routine, et servir de source d’information pour une meilleure compréhension de la communauté locale – et en particulier des préoccupations des minorités relatives au fonctionnement des services de répression et de détection. Elles devraient également rendre les minorités nationales plus proches des institutions de l’État, en instaurant la confiance au sein de la police et en aidant à prévenir et à calmer les tensions.

b) Réunions publiques. Elles devraient permettre à la police de consulter les communautés locales sur la base la plus large possible. Les réunions publiques devraient être ouvertes à tous et porter sur une question spécifique. Elles sont particulièrement utiles lorsque des tensions existent au sein de la communauté, puisqu’elles permettent à la police d’écouter directement toute la gamme des préoccupations de la communauté et de diffuser des informations précises sur la situation et sur la réponse donnée par la police.

c) Comités consultatifs communautaires. Les comités consultatifs communautaires servent spécifiquement à conseiller les officiers de police supérieurs sur la manière dont la mission de la police peut être accomplie le plus efficacement possible dans le contexte de la communauté locale, y compris sur la mission de la police dans le cadre de conflits ethniques, l’examen des questions de discrimination, et l’action en faveur de la consultation communautaire. La police devrait inviter en tant que membres des comités consultatifs des personnes qui disposent, selon elle, des connaissances et de l’expérience voulues pour prodiguer des conseils en la matière. Ces personnes devraient être capables de donner des conseils en toute indépendance et non pas se limiter simplement à approuver les propositions de la police. La composition de ces comités devrait refléter la diversité de la composition ethnique de la communauté locale.

30 Recommandations sur la mission de la police dans les sociétés multi-ethniques

d) Ateliers communs police-communauté. Ces ateliers devraient regrouper la police et les membres de la communauté pour résoudre en commun les problèmes liés à des questions spécifiques relatives aux relations entre la police et la communauté. Les participants devraient être peu nombreux, et être soigneusement choisis pour pouvoir contribuer à résoudre une question ou un problème précis. Ces ateliers peuvent aussi servir à des fins de formation pour renforcer la compréhension mutuelle et pour améliorer les méthodes de coopération en général. Un facilitateur compétent devrait être recruté pour agir en qualité de modérateur pour ces réunions.

e) Points de contact des communautés dans les commissariats de police. Ils devraient être composés d’officiers issus des diverses minorités ethniques, et fournir des informations aux personnes appartenant à des minorités nationales sur les procédures judiciaires et les possibilités de recrutement dans la police, ainsi que servir de ‘salle publique de réception’ où ces personnes peuvent s’adresser à la police avec les questions qui les préoccupent. Des points de contact devraient également être établis au siège de la police régionale et urbaine, ainsi que dans les académies de police et les écoles de formation. De plus, ‘des journées portes ouvertes´ pourraient être organisées dans les commissariats de police et dans d’autres établissements où des visites pourraient être organisées (y compris pour les enfants des écoles), et pourraient s’adresser toute particulièrement à des personnes appartenant à des minorités nationales.

f) Visites régulières de communautés particulières dans le cadre de patrouilles d’officiers. Dans les commissariats de police locaux, des officiers pourraient se voir confier la responsabilité de développer et de maintenir le contact avec chaque minorité nationale dans la zone. Outre le fait de servir de personne de contact pour la minorité au commissariat de police, les officiers devraient procéder à des patrouilles et à des visites régulières dans les localités où vivent des personnes issues de ces minorités (y compris des visites aux écoles), et ils devraient établir un contact personnel et instaurer la confiance avec les membres de ces communautés aussi largement que possible. Ainsi, les officiers de police peuvent s’assurer qu’ils sont en contact avec les besoins et les préoccupations du plus grand nombre de personnes appartenant à des minorités nationales, et ouvrir des lignes de communication et établir des liens de compréhension et de confiance mutuels.

31  February 2006

Il importe que de telles méthodes soient appliquées à tous les niveaux : national, régional et local. Le personnel et les questions varieront en fonction de ce niveau. Par exemple, au niveau national, les hauts responsables de la police et les décideurs doivent rencontrer les responsables des minorités au niveau national pour discuter de vastes questions de politique et de stratégie, ou d’incidents d’intérêt national, alors qu’au niveau local l’accent sera placé sur des questions pratiques relatives à la mission de la police au service de la communauté ou aux incidents d’intérêt local. La police devrait veiller à ce que les langues minoritaires soient utilisées comme moyen de communication dans ces réunions (voir Recommandation 13 ci-dessous). De plus, lorsqu’elle prend des dispositions pratiques, la police devrait être sensible à la diversité des pratiques religieuses et culturelles, par exemple en veillant à ne pas planifier de réunions les jours fériés ou de fêtes. La police doit aussi s’assurer qu’elle atteint les femmes et les jeunes des minorités nationales dans leurs communications, et non seulement les membres plus âgés de sexe masculin de ces communautés.

13. La police devra s’assurer qu’elle peut communiquer avec les minorités dans des langues minoritaires, lorsque cela est possible en recrutant et en formant du personnel qui parle plusieurs langues et également en faisant appel à des interprètes qualifiés.

La Convention-cadre pour la protection des minorités nationales (article 10) énonce les droits des minorités nationales à user de leur langue en public, et, dans la mesure du possible, dans leurs rapports avec les autorités administratives. Elle reconnaît aussi les droits de ces minorités à utiliser ces langues dans des situations d’arrestation ou de poursuites. Il importe donc que la police prévoit l’utilisation de ces langues dans ses relations avec des personnes appartenant à des minorités nationales, qu’il s’agisse d’employés, de suspects, de témoins, ou simplement de membres du public en général (par exemple lors de consultations, d’activités de prévention de la criminalité, ou de situations d’ordre public.) Comme les minorités nationales utilisent leur propre langue, la parlent et l’écrivent différemment tout comme ils parlent et lisent à des degrés divers la(les) langue(s) officielle(s) du pays, il peut être approprié de procéder à une évaluation des besoins pour déterminer les dispositions à prévoir dans la pratique. La police devrait tout particulièrement avoir à l’esprit que certains groupes de certaines minorités nationales (par exemple, personnes âgées ou femmes) risquent de moins bien parler la langue de la majorité ou la langue officielle, parce que leur degré d’instruction est peut-être moindre ou parce qu’ils participent peu à la vie publique.

32  Recommandations sur la mission de la police dans les sociétés multi-ethniques

Le recrutement de personnes appartenant à des minorités nationales dans la police fournira immédiatement à l’organisation policière une ressource importante pour répondre à ce besoin. La police issue de minorités qui travaille dans des secteurs où résident les communautés appartenant à sa propre minorité pourra utiliser sa langue minoritaire dans l’accomplissement de sa mission. À l’occasion, ils seront aussi en mesure de servir d’interprètes pour leurs collègues, bien qu’il importe que leur collègues issus de milieux non minoritaires travaillant dans ces secteurs reçoivent une formation appropriée dans les langues des minorités. Il importe aussi que la police ait accès à des interprètes qualifiés et expérimentés pour communiquer avec des personnes appartenant à des minorités nationales. En particulier, lorsqu’ils ont affaire à des suspects ou à des témoins, il est extrêmement important que la police ne se fie pas en matière d’interprétation à des membres de la famille ou autres personnes dont on ne connaît pas la compétence, car cela risquerait de créer des malentendus et des imprécisions qui saperaient la qualité du travail de la police et donneraient lieu à de graves injustices envers les personnes appartenant à des minorités nationales.

14. La police devrait jouer un rôle de premier plan en encourageant et en soutenant les minorités pour les aider à communiquer et coopérer avec la police, par exemple en agissant en qualité de partenaires dans des initiatives visant à promouvoir le recrutement et dispenser une formation sur les questions de minorités. Les minorités, pour leur part, devraient être prêtes à communiquer et coopérer avec la police pour accroître la sécurité de la communauté et l’accès à la justice.

Pour que la police accomplisse une mission efficace dans une démocratie, il importe que les citoyens soient actifs et bien informés et assument leurs responsabilités civiques avec sérieux, et qu’ils soient disposés à fournir coopération et appui à la police dans l’accomplissement de ses fonctions. Dans un État multi-ethnique, il est essentiel que les minorités nationales jouent également un rôle actif dans ce processus. Comme le mentionne la Recommandation 12 ci-dessus, il se peut que les minorités nationales aient moins d’expérience de la participation civique, rencontrent des obstacles à cette participation (par exemple, langue ou discrimination), et manquent de confiance pour s’engager dans cette voie avec les autorités publiques – et en particulier avec la police. Si la police souhaite vraiment agir efficacement en faveur des minorités nationales, elle doit prendre des initiatives en encourageant et en appuyant les minorités à jouer ce rôle, plutôt que d’attendre passivement et ensuite

33  February 2006

se plaindre si les minorités ne se font pas connaître dans la même mesure que d’autres groupes.

La police doit donc identifier les moyens lui permettant d’autonomiser les minorités à intervenir de la sorte, et les aider à renforcer leur capacité à le faire. La police doit aussi allouer des ressources à cette fin. Cette autonomisation peut être réalisée en partie par des mesures générales de renforcement de la confiance, telles qu’énoncées à la Recommandation 12, et par la promotion de la sensibilisation publique aux droits et responsabilités relatives à la mission de la police et à la justice. Toutefois, il peut s’avérer plus efficace que la police établisse des relations structurées et durables avec les associations communautaires des minorités et d’autres ONG actives dans ce domaine. Ces associations et ONG peuvent aider la police à développer leur communication avec les communautés de minorités, et peut leur fournir des conseils et informations utiles sur les questions de minorités et sur les questions ethniques. La police peut aussi établir des partenariats plus formels avec ces organes pour prendre des initiatives telles que l’identification et l’appui des recrues potentielles des minorités nationales, en fournissant conseils et suggestions en matière de formation de la police, et en évaluant les possibilités de réponse aux tensions et aux conflits ethniques. Un partenariat de ce type devrait comporter un accord formel entre deux ou plusieurs organisations distinctes à travailler ensemble sur une base égale et continue pour atteindre un but commun.

Il se peut que l’instauration d’une coopération effective avec les groupes communautaires et les ONG soit longue et exige l’instauration d’une confiance et d’une compréhension mutuelle. Les deux parties doivent dès le début faire preuve de prudence : les minorités peuvent suspecter que la police a des ‘intentions cachées’ tels que sous-tirer des renseignements sur les activités criminelles parmi les minorités nationales; alors que la police risque d’avoir peu d’expérience du travail avec des groupes de la société civile et peut soupçonner les motivations de ces groupes, en particulier si elles ont critiqué publiquement la police par le passé. Il importe de trouver des buts communs, comme par exemple améliorer les relations entre la police et les minorités et accroître l’accès des minorités à la justice, et identifier sur cette base les moyens de s’entraider tout en respectant les rôles différents et les styles de travail (y compris le droit continu des ONG à critiquer la police au nom de leurs communautés lorsque es choses se passent mal). L’expérience montre toutefois que les avantages que les deux parties peuvent tirer de ces partenariats sont importants et tendent à augmenter avec le temps. Ces avantages offrent également un cadre qui

34  Recommandations sur la mission de la police dans les sociétés multi-ethniques

permet de traiter les problèmes qui se posent ultérieurement dans les relations entre la police et les minorités et de les résoudre par le dialogue et la médiation.9

Les minorités peuvent elles-mêmes contribuer à la sécurité de la communauté et à son accès à la justice par la promotion d’une sensibilisation aux droits et responsabilités de leurs membres au titre du droit, en fournissant conseils et appui aux personnes qui sont victimes de la criminalité, en encourageant la participation civique aux activités relatives à la sécurité et à la mission de la police dans les communautés, et en oeuvrant à la promotion des intérêts et au traitement équitable des membres de leurs communautés sur des questions relatives à la mission de la police et à la justice. De nombreux délits ou différends entre personnes appartenant à des communautés de minorités peuvent eux aussi être résolus par la médiation ou d’autres moyens traditionnels au sein de ces communautés, sans recourir à la police ou d’autres organes judiciaires nationaux. Toutefois, il est également essentiel que les minorités, ou des groupes particuliers de ces minorités, ne s’approprient pas la justice (en menant par exemple des ‘actions d’auto-défense’), et que tous les membres des minorités ont un accès illimité à leurs droits et au système de justice de l’État en général. Il est particulièrement important que les femmes des communautés de minorités, qui peuvent faire l’objet de discrimination fondée sur le sexe ou de violence domestique, ne soient pas empêchées par les structures communautaires internes d’avoir accès à leurs droits légaux et au système de justice.

15. Il est recommandé que des mécanismes soient établis pour s’assurer que la police est démocratiquement responsable de ses actions à l’égard des personnes appartenant à tous les secteurs de la communauté. Ces actions doivent comporter des systèmes efficaces de dépôt et de suivi des plaintes, qui sont accessibles aux personnes appartenant à des minorités nationales. Tous les secteurs de la communauté doivent être conscients de leurs droits et de leurs responsabilités en rapport avec la police, des pouvoirs de la police et des services qu’elle est censée rendre.

Dans une démocratie, la police devrait être responsable non seulement devant la loi par le système des tribunaux et de la justice, mais aussi directement devant le public, pour s’assurer qu’elle est en mesure d’expliquer ses actions aux communautés qu’elle

9 On trouvera de plus amples orientations sur l‘instauration d’une coopération entre la police et les ONG dans la brochure publiée par La plate-forme européenne pour la police et les droits de l’homme : Police and NGOs: Why and How Human Rights NGOs and Police Services Can and Should Work Together, disponible à l’adresse : http://www.epphr.dk/downloads.htm.

35  February 2006

dessert et sur le consentement desquelles elle dépend. La responsabilité est un principe fondamental de la mission d’une police au service de la communauté.

Pour assurer la responsabilité démocratique, il faut que des structures formelles soient établies aux niveaux local et national, telles que des forums et des conseils représentatifs dans le cadre desquels la police est tenue de faire rapport sur ses actions, et peut même être appelée à les expliquer et les justifier (voir aussi la Recommandation 12 ci-dessus). Les minorités nationales doivent être représentées au sein de tels comités et être en mesure de participer à ces forums, qui devraient se tenir dans des lieux qui leur sont accessibles. Les minorités nationales doivent aussi être libres de poser les questions qui les préoccupent au sujet de la mission de la police, et de le faire en utilisant des langues minoritaires. Ces structures formelles ne devraient pas être g´rées directement par la police, mais établies de manière à ce qu’elles fonctionnent de manière indépendante. Les États doivent faciliter la mise en place de ces structures, leur fournir des ressources, et veiller à ce que les minorités nationales puissent y participer avec efficacité. Les États doivent aussi faire en sorte que la mise en place de structures de responsabilité apportant des bénéfices potentiels soit une obligation au titre de la loi.

Des mécanismes effectifs permettant aux citoyens de déposer plainte au sujet du comportement de la police (y compris dans des langues minoritaires lorsque cela est possible) devraient également faire partie intégrante des structures de responsabilité. Les citoyens doivent être en mesure d’obtenir des explications sur les actions spécifiques de la police qu’ils considèrent comme dommageables et non professionnelles, et d’obtenir réparation le cas échéant, sans avoir besoin de recourir au droit. Certains incidents peuvent être résolus par le dialogue entre le citoyen et la police, et les procédures de recours devraient offrir cette possibilité. Les incidents plus graves devraient être portés devant un organisme de police indépendant chargé de l’examen des plaintes établi à cet effet, ou à un organe plus général chargé d’enquêter sur les plaintes, lorsqu’un tel organe existe, tel qu’un médiateur. Il est essentiel que les minorités puissent avoir accès à des mécanismes d’examen des plaintes, de sorte qu’elles accèdent aux mêmes mécanismes de réparation contre l’abus de pouvoir de la police que les autres citoyens. Les directeurs de la police devraient soutenir positivement l’existence de tels systèmes d’examen des plaintes, non seulement pour le principe même, mais parce que la confiance de la communauté s’en trouve renforcée et que ces systèmes représentent une source importante d’informations pour les directeurs de police lorsque le fonctionnement de la police risque de dégénérer. Les États devraient s’assurer que les mécanismes d’examen des

36  Recommandations sur la mission de la police dans les sociétés multi-ethniques

plaintes sont en place et fonctionnent effectivement, qu’ils comprennent quelque composante civile de participation et supervision (y compris de minorités nationales), et qu’ils sont pleinement accessibles à tous les groupes ethniques et nationaux.

Pour participer effectivement à la communication avec la police, et exercer leur responsabilité en tant que citoyens, les minorités doivent être conscientes de leurs droits et de leurs responsabilités concernant les questions relatives à la mission de la police, et aussi les pouvoirs de la police et les services qu’elle est censée rendre. Bien que cette sensibilisation entre citoyens ne relève pas de la responsabilité spécifique de la police, il importe que les citoyens soient sensibilisés à l’exécution de leur rôle dans le respect des principes démocratiques. La police devrait donc avoir le souhait de promouvoir activement l’éducation du public à cette fin et y participer, et en particulier appuyer les travaux dans les écoles ou des ONG. Ils devraient être dispos´s en particulier à contribuer à la sensibilisation des minorités, et participer à des réunions ou à la formation pour les chefs de communauté organisées à cette fin. Toutefois, les États ne devraient pas confier cette tâche uniquement à la police et aux ONG, ils devraient aussi s’assurer que les informations concernant les droits et responsabilités des citoyens en rapport avec la mission de la police sont largement disponibles, y compris dans les langues minoritaires, et font partie du programme scolaire officiel.

V. PRATIQUES OPÉRATIONNELLES

16. Il importe que des mesures soient prises pour que la police puisse appliquer la loi en toute impartialité et sans aucune discrimination sans distinguer un groupe particulier, par exemple au moyen d’un ‘profilage racial’. Ces mesures devraient englober des codes de conduite relatifs à des pratiques opérationnelles, comme par exemple l’utilisation des pouvoirs de la police pour interpeller et fouiller des personnes dans la rue et dans d’autres lieux publics.

Comme déjà indiqué, dans une démocratie, la police est d’ordinaire l’autorité publique la plus visible, ainsi que celle qui a les pouvoirs les plus immédiats dans la vie quotidienne des citoyens. Il est donc essentiel que la police, en tant que représentante de l’État, soit vue comme exerçant ses pouvoirs de manière exemplaire. Cela suppose que la police agisse toujours avec professionnalisme et

37  February 2006

conformément aux droits de l’homme, et applique le droit avec impartialité et sans discrimination.

Les officiers de police sont recrutés dans la société en général, et leurs connaissances et leurs préjugés sur les différentes minorités peuvent donc varier considérablement d’un officier à un autre. Il se peut que ces préjugés soient partagés et exprimés ouvertement, ou qu’ils soient occultés. Quelle qu’en soit la forme, ils risquent d’influencer le comportement d’un officier de police à l’égard des groupes ethniques particuliers. Il peut donc être toujours dangereux que les officiers de police traitent les membres de groupes ethniques particuliers de manières différentes, directement ou indirectement, à moins que des mesures actives soient prises pour prévenir cet état de choses.

Il convient d’accorder une attention particulière à la pratique du ‘profilage racial ’. Il s’agit de l’inclusion de données sur la race ou l’ethnicité dans le profil de personnes que la police estime avoir commis un crime particulier. Les personnes qui correspondent spécifiquement aux profils sont visés par les responsables de l’application des lois et soumis à des mesures du type ‘interpeller et fouiller’, à l’inspection de véhicules, au contrôle d’identité, etc. Le profilage racial comprend l’utilisation de stéréotypes raciaux ou ethniques, plutôt qu’un comportement individuel, comme base pour la prise de décisions sur les personnes susceptibles d’être impliquées dans une activité criminelle. Il est largement prouvé que le profilage racial est très pratiqué sur une base informelle dans tout l’espace de l’OSCE par les services d’application de la loi, même s’il est officiellement condamné. Les groupes faisant l’objet d’un profilage racial tendent à être différents selon les États, bien que le profilage racial des Roms et des groupes de voyageurs tende à être généralisé dans toute l’Europe.

Quelle que soit la composition ethnique particulière de leurs populations, il est conseillé à tous les États de s’employer à introduire le suivi ethnique des résultats des opérations de police afin de déterminer s’il y a ou non discrimination. Ce suivi implique de mesurer statistiquement si des opérations de police du type ‘interpeller et fouiller’ ont une incidence équitable et proportionnée sur différents groupes ethniques. Le recours au suivi permettra aux États d’assurer le respect de leurs obligations internationales (par exemple au regard de la Convention européenne des Droits de l’Homme et de la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale) et de leurs obligations nationales (par exemple au titre de leur constitution et de leur droit interne) pour prévenir la discrimination fondée sur des motifs ethniques ou apparentés. Si ce suivi est appliqué dans le respect de la

38  Recommandations sur la mission de la police dans les sociétés multi-ethniques

confidentialité, et que les données sont rendues anonymes et agrégées sous forme statistique, les droits des personnes de devraient pas être bafoués.

Les États doivent s’assurer qu’ils disposent de politiques claires et de normes professionnelles qui exigent une égalité de traitement et interdisent la discrimination dans l’application des lois par la police, et que ces politiques et normes sont appuyées par une formation et des codes de pratique détaillés. Comme indiqué dans la Recommandation 10, ces codes de pratique devraient préciser le comportement escompté de la part des fonctionnaires de police lorsqu’ils accomplissent des tâches spécifiques, pour que le risque de comportement discriminatoire ou autre comportement non professionnel soit réduit au minimum. En particulier, ils devraient être établis pour toute tâche qui semble comporter un risque de traitement discriminatoire : il peut s’agir de l’utilisation des pouvoirs de la police pour interpeller ou fouiller des personnes dans la rue ou dans d’autres lieux publics, du contrôle des admissions aux frontières, du recours à la force lors d’arrestations, de la conduite de ‘raids’ de police dans des zones résidentielles, et de la gestion des conflits ethniques et des troubles publics. Les infractions à ces codes devraient faire l’objet d’une action disciplinaire.

Comme il importe de s’assurer que dans les sociétés multi-ethniques la police applique la loi de manière impartiale et sans discrimination, les États sont encouragés à envisager de procéder à une ‘évaluation systématique’ de la politique et de la pratique générale de la police à l’égard des minorités ethniques et nationales.10 Cette évaluation devrait mesurer les pratiques en cours de la part de la police par rapport aux normes internationales de la police professionnelle et aux impératifs du droit international relatif aux droits de l’homme. Elle devrait se fonder sur les éléments de preuve obtenus par la recherche, l’analyse des incidents, et la concertation avec les minorités nationales et les ONG. Des plans d’action devraient être établis pour s’intéresser aux domaines de la mission de la police où ces pratiques ne sont pas conformes aux normes internationales.

17. La police devrait prendre des mesures pour encourager les personnes appartenant à des minorités nationales à signaler la criminalité, afin de promouvoir la sécurité de la communauté et son accès à la justice.

10 Comme il est recommandé dans le chapitre sur la police du Plan d’action de l’OSCE visant à améliorer la situation des Roms et des Sintis dans l’espace de l’OSCE, 2003, disponible à l’adresse : http://www.osce.org/documents/odihr/2003/11/1562_en.pdf

39  February 2006

La police est partout très tributaire des informations du public pour dépister les activités criminelles. Il existe de nombreux éléments de preuve dans toute la région de l’OSCE que les minorités sont moins enclines à signaler un crime que les autres secteurs de la société. Pour que la police soit en mesure répondre de manière égale à la criminalité à l’encontre de personnes appartenant à des minorités nationales, il faut qu’elle s’assure que ces personnes acceptent de signaler ces crimes au même titre que les autres membres de la société. La police doit faire preuve d’une égale performance et d’un égal professionnalisme dans sa manière d’enregistrer les crimes contre les minorités nationales et d’enquêter sur ces derniers, et traduire les auteurs de ces crimes en justice. Les personnes appartenant à des minorités nationales ne sont enclines à signaler les crimes à la police que si elles croient qu’elles seront traitées avec respect et que leurs allégations seront prises au sérieux. La police devrait s’assurer que les personnes appartenant à des minorités nationales, comme tous les citoyens, sont régulièrement tenues informées des progrès et des résultats de toutes les affaires dans lesquelles elles interviennent en qualité de victimes ou de témoins. Des recherches de criminologues montrent que l’expérience que les victimes de crime ont du traitement de leur affaire par la police est un des facteurs les plus déterminants de leur degré de confiance dans la police, non seulement au sein des minorités mais aussi dans tous les secteurs de la communauté.

Des études ont montré que le degré de notification des crimes par les minorités dépend de leurs connaissances des procédures existantes en la matière et de leur compréhension du système de justice pénale en général. La police peut jouer un rôle majeur en améliorant le niveau de connaissances et de confiance au sein des minorités, en particulier, en sollicitant la coopération des ONG et des associations communautaires qui peuvent diffuser des informations sur le signalement des activités criminelles, et encourager les victimes à signaler les incidents et leur offrir un soutien. Il conviendrait de veiller tout particulièrement à s’assurer que les femmes des communautés de minorité reçoivent ces informations et bénéficient de ce soutien. La police devrait également prendre les mesures voulues pour que les minorités puissent signaler les incidents dans leur propre langue (voir la Recommandation 13 ci-dessus).

Les citoyens seront plus enclins à signaler les crimes à la police s’ils croient que la police fait un bon travail en les protégeant de la criminalité en général. Les États devraient encourager la police et les pouvoirs publics au niveau local à adopter et à mettre en oeuvre des politiques de promotion de la ‘sécurité des communautés’. Par ’sécurité des communautés’, on entend l’objectif visant à s’assurer que les lieux où les personnes vivent et travaillent sont sûrs, et que les personnes se sentent en sécurité

40  Recommandations sur la mission de la police dans les sociétés multi-ethniques

chez elles et quand elles se rendent dans des lieux publics. Les ONG et les citoyens devraient prendre une part active dans des initiatives visant à s’assurer que les localités où ils vivent et travaillent sont sûres, et ils devraient être encouragés à coopérer avec la police à cette fin. Les minorités devraient aussi participer activement à ces activités. Rassembler différents groupes ethniques avec la police au niveau local pour travailler en commun à la promotion de la sécurité de la communauté est une méthode qui permet de favoriser l’intégration ethnique dans une société multi- ethnique.

18. Lors de ses patrouilles régulières dans les secteurs multi-ethniques, la police devrait, lorsque cela est possible, déployer des équipes ethniquement mixtes afin d’instaurer la confiance publique et de renforcer son efficacité opérationnelle. La police devrait aussi veiller à ce que sa tactique et son aspect extérieur (par exemple, nombre, visibilité des armes, choix des uniformes) soient appropriés à ses tâches et ne suscitent pas nécessairement peur et tensions.

Comme l’explique la Recommandation 4 ci-dessus, il importe, dans une société multi- ethnique, que la composition de la police soit représentative de cette société afin de s’assurer d’une part, que la police est perçue comme légitime par tous les groupes ethniques, et d’autre part, qu’elle a les connaissances pratiques et l’expérience pour travailler avec tous les secteurs de la société.

Cela est tout particulièrement important au niveau opérationnel dans les localités où la composition de la population est multi-ethnique. La police doit être en mesure de communiquer avec tous les groupes et de gagner leur confiance, en particulier dans les situations où des tensions inter-ethniques risquent de se produire. L’utilisation de patrouilles mixtes, et d’équipes mixtes pour des enquêtes et d’autres, peut aider la police à atteindre cet objectif. Des équipes mixtes peuvent également donner à la police la capacité multilingue lorsqu’elle exécute sa mission dans les communautés multi-ethniques. Dans le même temps, la police montre au public un exemple de bonne pratique de coopération multi-ethnique dans la prestation de services publics, qui sont à la base d’un État multi-ethnique harmonieux.

L’utilisation de patrouilles mixtes et d’équipes de travail peut exiger un appui et une gestion méthodiques lorsqu’il y a de nouvelles recrues ou lorsqu’il y a eu des tensions inter-ethniques dans la société en général. Les directeurs doivent être sensibles aux

41  February 2006

sources possibles de ces tensions, et aux pressions qui peuvent s’exercer sur les officiers issus de minorités ethniques particulières lorsqu’ils traitent de ces tensions au sein de la communauté. Lorsque les officiers de police issus de minorités travaillent dans leurs propres communautés, la police et la communauté peuvent en tirer profit. Toutefois, en cas de conflit entre la minorité et la police en général, l’officier de police issu de la minorité peut être la cible d’hostilité (voir aussi la Recommandation 7 sur le déploiement d’officiers de police issus de minorités). Les officiers de la majorité qui travaillent dans des zones où habitant essentiellement des minorités peuvent faire l’objet de pressions qui pourraient être atténuées ou résolues avec l’aide d’un collègue issu d’une minorité. L’utilisation de patrouilles mixtes et d’équipes de travail peuvent donc permettre de se protéger contre ces diverses tendances, et affirmer l’engagement en cours de la police pour une coopération multi-ethnique et une intégration professionnelle.

19. La police devrait s’assurer que la loi sur la lutte contre la discrimination est mise en œuvre de façon vigoureuse et efficace. En particulier, la police devrait prendre des mesures pour encourager la collecte de données relatives aux crimes motivés par la haine raciale, et s’assurer qu’ils sont bien consignés et font l’objet d’une enquête.

Le droit à un traitement égal est un droit fondamental de l’homme, et tous les États disposent de lois pour lutter contre la discrimination. La différence existante entre les États dépend du degré et de la manière dont leurs lois couvrent les différentes formes de discrimination. Par exemple, dans certains États, la discrimination est régie par le droit civil et ne relève pas de la responsabilité de la police. Les actes de violence motivés par la haine raciale peuvent aussi être couverts par des lois spéciales, ils peuvent être considérés comme des affaires particulièrement graves au regard du droit pénal plus général, ou peuvent ne pas être reconnus spécialement au titre du droit.

Quelle que soit sa responsabilité au regard du droit pour traiter de crimes motivés par la haine et la violence raciale, la police doit s’assurer qu’elle applique ces lois avec fermeté et cohérence. Pour qu’un État démocratique multi-ethnique fonctionne bien, il faut que la police s’assure que ses lois contre le racisme et la discrimination sont appliquées avec efficacité. Il est clair qu’une coordination appropriée avec le ministère public et les tribunaux est nécessaire, conformément aux procédures et aux

42  Recommandations sur la mission de la police dans les sociétés multi-ethniques

responsabilités énoncées dans chaque État. Il n’en demeure pas moins que le rôle de la police est partout primordial.

Les actes de violence physique motivés par la haine raciale sont les formes les plus graves de crime motivé par la haine raciale, et ils constituent la menace la plus sérieuse à la stabilité et au bien-être des démocraties multi-ethniques en général. Ces actes ne portent pas seulement gravement atteinte aux personnes, mais –comme ils visent des personnes en tant que membres de groupes ethniques – ils menacent aussi des communautés tout entières et donc le tissu entier de la société. Il est capital que la police comprenne l’importance de son rôle en traitant de cette forme de crime (par exemple par la fourniture d’une formation sur la question), et réalise que toute la société compte sur elle pour traiter la manière dont elle traite cette problème avec efficacité.

L’élément de racisme ou de haine raciale dans le crime est souvent explicite, bien qu’il puisse quelquefois être subtil ou occulté. Dans des contextes multi-ethniques, la police devrait toujours envisager la possibilité d’une telle motivation du crime, et (quel que soit son point de vue initial sur la question) devrait toujours accepter d’enquêter sur l’allégation de la victime ou d’une autre personne selon laquelle il y a un élément de motivation raciale. L’arrêt rendu par la Cour européenne des Droits de l’Homme dans l’affaire Nachova montre clairement que tous les États européens ont l’obligation de rechercher de possibles motivations racistes derrière les actes de violence.11

Pour lutter efficacement contre le crime motivé par la haine raciale, il faut tout d’abord que la police dispose de procédures permettant d’enregistrer de tels crimes et de mener des enquêtes efficaces. Ces procédures doivent permettre d’attester l’existence d’un élément de motivation ethnique de manière à ce qu’il puisse servir dans une instance judiciaire. Les officiers de police doivent être formés de manière à pouvoir suivre ces procédures, et comprendre pourquoi elles sont importantes. La police doit s’assurer que non seulement les majorités mais aussi les minorités qui sont, de manière disproportionnée, victimes ces crimes n’ont pas peur de signaler ces crimes, et la police devrait coopérer avec les ONG et les groupes communautaires à cette fin. La police devrait également faire une compilation de renseignements anonymes, statistiquement agrégés sur de tels crimes, et les analyser de manière à pouvoir suivre l’incidence de ce crime et de sa propre efficacité à y faire face. Ces

11 Cour européenne des Droits de l’Homme (Grande Chambre) 6 juillet 2005, Nachova et autres c. Bulgarie, (requêtes n° 43577/98 et 43579/98), disponibles à l’adresse : http://www.echr.coe.int

43  February 2006

données devraient être rendues disponibles aux autres autorités publiques et ONG pour leur permettre de coopérer avec la police en menant une action préventive.12

20. Les États doivent s’assurer que les mécanismes visant à fournir conseils et aide aux victimes de la criminalité sont également accessibles et efficaces pour les personnes appartenant à des minorités nationales.

Les États participants de l’OSCE reconnaissent différemment les besoins et les droits des personnes qui ont été victimes de crime, et prévoient de donner des conseils ou d’apporter un soutien à ces personnes. Dans de nombreux États, ces dispositions existent sont peu nombreuses ou n’existent pas. Toutefois, ces dernières années, la communauté internationale a mis de plus en plus l’accent sur la nécessité d’une plus grande reconnaissance des droits des victimes de crime, en abordant cette question dans le cadre de diverses conventions et déclarations internationales, notamment relatives aux femmes et aux enfants. Ces documents identifient des droits de l’homme spécifiques qui sont pertinents pour les victimes de crime, y compris les droits à la liberté personnelle et à la dignité, à réparation, à l’assistance médicale, physique et sociale, aux informations sur l’état d’avancement des enquêtes criminelles, et l’accès à la justice en général.

Même dans les pays où une telle disposition existe, les recherches ont montré que les minorités ethniques, lorsqu’elles deviennent victimes d’un crime, ont un accès moindre à un tel soutien et ont moins de chance d’en bénéficier et ce pour diverses raisons, comme l’endroit où figure cette disposition, l’absence de sensibilisation à l’existence (ou de confiance) en de tels services parmi les minorités, et l’absence de sensibilité des prestataires de services pour la diversité culturelle ou l’incapacité à communiquer dans les langues minoritaires.

L’aide aux victimes ne relève pas de la responsabilité exclusive ou même principale de la police mais d’une manière générale de l’État. Les États doivent établir des structures nationales capables de dispenser aux victimes de l’aide au niveau local et des services qui sont accessibles et appropriés aux besoins de tous les groupes ethniques. Les organismes de soutien aux victimes doivent être pleinement indépendants des pouvoirs publics (et vus comme tels), tout en coopérant étroitement

12 Depuis 2004, un programme spécifique de l’OSCE – the ODIHR Law Enforcement Officer Programme on Combating Hate Crime – a aidé la police dans les États participants de l’OSCE à traiter de ces questions. Voir http://www.osce.org/ odihr/item_11_16251.html

44  Recommandations sur la mission de la police dans les sociétés multi-ethniques

avec eux. Il conviendrait de recourir au maximum à la participation de la société civile, et á la participation des ONG.

Toutefois, la police a un rôle primordial à jouer en apportant un soutien aux victimes, et de l’efficacité avec laquelle elle exécute cette tâche dépend dans une large mesure l’intérêt inhérent à la mission de la police. Il est fréquent que la police constitue le premier point de contact avec les pouvoirs publics pour les victimes de crime, qui peuvent à ce stade être en plein désarroi émotionnel, physiquement blessés, inconscients de leurs droits, et dans un besoin urgent de conseils et de soutien. Tout en accomplissant sa mission au regard du droit pénal, la police doit être en mesure de dispenser un soutien d’urgence, puis d’orienter les victimes vers d’autres sources appropriées. Il est essentiel que la police accomplisse avec efficacité ces tâches de soutien aux victimes, à la fois pour la sécurité des victimes et pour que la victime garde confiance en la police. La police doit entretenir cette confiance pour que les victimes acceptant de donner des informations sur l’instruction de leurs affaires, et disposées à témoigner devant la justice. Il est donc essentiel que les victimes soient informées de l’état d’avancement des enquêtes les concernant. La police peut aussi avoir besoin de protéger les victimes en cas de menace à leur sécurité suite au crime ou du fait qu’elles sont disposes à le signaler à la police.

La police doit s’assurer que les minorités, tout comme la majorité, ont confiance en son soutien et sa protection lorsqu’elles sont victimes de crime. Quand le passé est marqué par des conflit ou une absence de confiance entre les minorités et la police, il importe que la police prenne activement des mesures pour surmonter cet obstacle potentiel. La police devrait accorder une attention toute particulière à la nécessité de garantir soutien et protection aux victimes dans les cas de crime ou de violence motivés par la haine raciale. Ces cas impliquent souvent une ‘victimisation répétée’, ou même des ripostes et des échanges de menaces et d’actes de violence entre les membres de groupes ethniques différents. Des communautés tout entières, plutôt que juste des personnes, peuvent faire l’expérience de la victimisation lorsque des crimes motivés par la haine raciale se produisent, et la police devrait reconnaître qu’il peut s’avérer nécessaire d’apporter soutien et protection à une communauté plutôt qu’uniquement au niveau individuel ou familial. Le cas échéant, la police devrait procéder à des évaluations des risques à cette fin.

45  February 2006

VI. PRÉVENTION ET GESTION DES CONFLITS

21. La police devrait être chargée de jouer un rôle de premier plan dans l’élaboration d’une relation avec les minorités afin d’identifier et si possible de réduire les tensions susceptibles d’aboutir à des conflits interethniques, et de recevoir la formation nécessaire à cette fin.

Comme indiqué dans l’introduction, le Haut Commissaire a identifié la police comme ayant un rôle clé à jouer dans la prévention des conflits ethniques et ce, pour un certain nombre de facteurs : la responsabilité de la police pour le maintien de l’ordre public et de la tranquillité, les pouvoirs dont la police dispose à cette fin, les renseignements dont la police dispose au sujet des tensions ou incidents qui pourraient donner lieu à un conflit ethnique, et les compétences professionnelles que la police peut utiliser pour que ces tensions et ces incidents ne se transforment pas en fait en violence physique ouverte entre les différents groupes ethniques.

Il est souvent supposé que la responsabilité de la police en matière de conflits ethniques se limite à répondre à des incidents réels de conflit ouvert, à savoir rétablir l’ordre et traduire en justice les auteurs des infractions. Ce point de vue ne rend pas compte de l’importance du rôle de la police aux stades antérieurs du développement potentiel d’un tel conflit, et dans le désamorçage des tensions entre groupes ethniques une fois que l’ordre public a été rétabli. Il va de soi que la police n’a ni la responsabilité exclusive de prévenir un tel conflit ni celle de prendre des mesures correctives, mais de concert avec d’autres pouvoirs publics et avec les représentants de la société civile, elle peut jouer un rôle crucial.

La police pourrait apporter une contribution majeure à la prévention des conflits ethniques en surveillant les niveaux de tension entre les groupes ethniques au vu d’éléments de preuves et d’indicateurs systématiques. Les éléments de preuves devraient être les suivants a) le nombre et la gravité des incidents spécifiques (par exemple menaces ou violence interpersonnelle) entre des personnes appartenant à différents groupes où il y a risque d’escalade, et b) renseignements en provenance de sources communautaires sur les niveaux généraux d’animosité inter-ethnique au sein des groupes ou sur les plans arrêtés pour des actions d’hostilité spécifiques. Ces renseignements exigent de la police qu’elle instaure des relations de confiance et une bonne communication avec tous les groupes ethniques, et établisse des contacts avec des sources d’information fiables et non biaisées.

46  Recommandations sur la mission de la police dans les sociétés multi-ethniques

Il importe que des indicateurs systématiques soient élaborés pour pouvoir recueillir des informations sur les niveaux des tensions ethniques et les comparer dans le temps et par rapport à différentes régions géographiques. Il y a lieu de procéder au suivi de ces indicateurs tant au niveau national que local. D’autres pouvoirs publics, tels les gouvernements locaux ou régionaux, ainsi que les ONG peuvent contribuer au suivi de ces tensions. Les informations détaillées utilisées dans ce suivi doivent rester confidentielles, mais il importe peut-être pour la police ou les autorités publiques de rendre leur évaluation publique dans certaines circonstances (par exemple, si les médias ou des groupes extrémistes amplifient, à leurs propres fins, les niveaux réels de tension).

Les États devraient s’assurer que des systèmes de suivi des tensions ethniques sont établis par la police et qu’ils fonctionnent efficacement à la fois aux niveaux local et national, et que la responsabilité en matière de collecte et de gestion de ces données est clairement attribuée aux personnes qui ont reçu une formation appropriée pour assumer ce rôle.

Les États devraient s’assurer que tous les officiers de police comprennent clairement l’importance de leur rôle en matière de prévention des tensions et des conflits ethniques, et que ce rôle est reflété dans la formation de la police en général. La formation devrait permettre de s’assurer que les hauts responsables de la police et les directeurs opérationnels comprennent bien les causes potentielles et la dynamique des conflits ethniques, ont une bonne formation en matière de médiation et sont conscients que par son l’esprit d’initiative, l’autorité publique de la police peut servir à garantir l’engagement des groupes potentiellement conflictuels à trouver des solutions non violentes.

Les États doivent aussi s’assurer que la ‘prévention des conflits ethniques’ n’est pas comprise par la police comme justifiant des actions répressives qui portent atteinte aux droits des minorités, mais que des actions préventives devraient faire partie de politiques plus larges visant à promouvoir l’intégration des minorités et de bonnes relations inter-ethniques. La légitimité et l’efficacité de la police dans l’exécution de son engagement à trouver des solutions non violentes parmi tous les groupes ethniques dépendra directement de la perception de la police et de la confiance dont elle bénéficie pour agir avec équité à l’égard de tous les groupes dans le respect des droits de l’homme.

47  February 2006

22. La police doit également être formée et équipée pour gérer les troubles civils et les incidents dus à un conflit inter-ethnique avec professionnalisme et sans parti-pris, afin de désamorcer les conflits et de les résoudre par la médiation, lorsque cela est possible, et un recours minimum à la force.

La gestion de l’ordre public est une responsabilité clé de la police dans un État démocratique. Dans un État multi-ethnique, un conflit ethnique ouvert est une forme très grave de trouble public puisqu’elle menace les fondements même de la cohésion sociale de l’État. La capacité de la police à gérer et à résoudre ces débuts de désordres publics est donc capitale pour préserver une société multi-ethnique harmonieuse. Une formation spécifique devrait être dispensée aux officiers de police chargés de la gestion des troubles publics et des incidents de conflits ethniques et il faudrait élaborer des codes de pratique détaillés sur cette question. (Des orientations générales sur la formation et les codes de pratique sont données dans les Recommandations 8-10 ci-dessus.)

Lors de la gestion des incidents de conflit inter-ethnique, la police doit non seulement être techniquement performante, mais elle doit aussi préserver sa légitimité aux yeux de tous les groupes et agir de tout temps dans le respect du droit international relatif aux droits de l’homme. Une question clef est l’emploi de la force par la police. Bien que la police ait le droit de résoudre des conflits ouverts conformément au droit, son but professionnel devrait consister à utiliser le strict minimum de force nécessaire, et de ne l’utiliser qu’en dernier recours. D’autres approches, telles que la médiation, devraient être utilisées lorsque cela est possible, et des lignes directrices claires devraient être produites pour établir les circonstances dans lesquelles l’usage de la force se justifie ainsi que les modalités de son emploi.13

La police devrait toujours garder à l’esprit que ses actions ne sont pas séparées ou ‘extérieures’ à la dynamique des relations interethniques : elles font partie intégrante d’un processus social et politique en cours dans un État démocratique. En tant qu’organisme de l’État chargé de la gestion d’un conflit ouvert, ses actions peuvent – du moins à court ou moyen terme – avoir un effet crucial sur le développement des relations inter-ethniques et l’avenir de l’État en général. C’est pourquoi, leur capacité à maintenir la confiance de tous les groupes ethniques tout en gérant les conflits et en rétablissant l’ordre public est d’une importance fondamentale. Si les forces de l’ordre

13 Sur la question de l’emploi de la force en général, la police devrait se conformer aux principes directeurs des Nations Unies : Principes de base sur le recours à la force et l’utilisation des armes à feu par les responsables de l’application des lois, disponibles à l’adresse http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/h_comp 43.htm.

48  Recommandations sur la mission de la police dans les sociétés multi-ethniques

agissent, ou donnent l’impression d’agir de manière partisane sur le plan ethnique à l’égard des minorités dans le cadre de cette mission, aux yeux des minorités, leur légitimité pour agir en tant que représentants de l’État sera détruite. Il est donc essentiel que tous les officiers de police, quelle que soit leur origine ethnique, agissent avec une intégrité professionnelle stricte lorsqu’ils traitent de situations de conflit inter-ethnique.

23. En particulier au niveau local, la police devrait coopérer étroitement avec d’autres pouvoirs publics pour s’assurer que ses actions visant à prévenir et gérer les conflits inter-ethniques s’inscrivent dans une action plus vaste visant à promouvoir l’intégration des minorités et à édifier une société multi- ethnique harmonieuse.

Alors que la gestion d’un conflit ethnique ouvert incombe au premier chef à la police, la prévention d’un tel conflit et la réduction des tensions qui suivent son apparition sont des tâches auxquelles la police peut et doit certes contribuer, mais auxquelles elle ne devrait contribuer seule. D’autres pouvoirs publics doivent également jouer un rôle, notamment en devenant chef de file pour examiner les causes qui sous-tendent un tel conflit. Les autorités à impliquer peut dans une certaine mesure dépendre de la nature de ces causes: par exemple, dans certaines situations où le conflit est lié à des questions d’habitation ou de biens, il se peut que les offices du logement puissent jouer un rôle très important. Un rôle clé sera joué par les autorités qui ont la capacité de rassembler des membres de différents groupes qui sont en conflit, d’établir des liens au niveau personnel, et de mettre en place des projets communs pour faire progresser des intérêts communs de divers types. Sur le long terme, l’éducation – et en particulier l’éducation qui rassemble des jeunes de différents groupes – sera capitale, de sorte que les autorités responsables de l’éducation doivent être perçues comme ayant un rôle clé à jouer. Compte tenu de l’importance de traiter de ces questions au niveau local, le gouvernement local aura certainement un rôle majeur.

Au niveau tant national que local, la police et d’autres pouvoirs publics doivent travailler en commun à l`élaboration de stratégies spécifiques (y compris de stratégies dans le domaine des médias) pour prévenir des conflits ethniques et assurer la cohésion de la communauté dans les sociétés multi-ethniques. Dans de nombreux cas, un tel conflit s’est développé, ou s’est aggravé, principalement parce que les responsables en n’ont pas reconnu les signes assez tôt, n’on pas senti l’obligation d’agir, ou n’ont pas réussi à le faire de manière efficace et coordonnée. Les

49  February 2006

États doivent s’assurer qu’ils promeuvent une action coordonnée d’autorités compétentes tant au niveau national que local, et qu’elle s’inscrit dans des stratégies plus vastes visant à promouvoir l’intégration des minorités à tous les niveaux. Des structures et des partenariats formels devront être établis à cette fin. Le rôle de la police doit être reconnu comme faisant partie intégrante du processus d’instauration de la cohésion communautaire dans les sociétés multi-ethniques, et il importe donc que la police soit un partenaire actif dans ce processus avec d’autres pouvoirs publics et avec les représentants des groupes des minorités nationales et ethniques.

50

2006 2006  ( ).

! " , #$ , # ; % .

ISBN-10: 90 - 75989 - 09 - 1 ISBN-13: 978 - 90 - 75989 - 09 - 0 © & 2006

& ' 2006

%

% ( ( ) ' . # # ') ' * ( ( (http://www.osce.org/hcnm/):

English

+ & " & $ & :

" ) Prinsessegracht 22 2514 AP , ) - .: +31 (0)70 312 5555 : +31 (0)70 363 5910 . . % : hcnm@hcnm.org / , 0 ( 1992 ) , ) ' ' % ( ) % ) ( ), ' ) « $ ( " ' # * ». . ) ) & ( # , # & 1) , , ( , ) ' ) – , $ ($ % $ & – # # , # ) ) 1990 ) # & .

% ' & ) , ($ , $ , ' . – ' & ' ' , ($ ' % ' , #$ . # & & # *"" % ) , ' ' $ ./ ( & & ' ($ ) , % ) # - ' ' * % & * : (1996).), ! (1998).), "# $%% #& - & ' (1999).), ( (2003).). . ' % ' % ) ) . - & ( ' ) # % " , # & * : www.osce.org/hcnm.

& # & ) $ . ) '

1  2006

' & % # & , #$ . +% ( # # #$ ) % ) $ , * % ( % ) & & , % , % , ) & & # ' " . ) ) , , ) , ( % ) $ , # , ( ' & ) # & % #* % , *"" & .

% * # ( , % ' # & . * & ( % , & ) % & & ( - / , ' ) % ) % ) 2 '% ( * % 3 ) / 0 &), # ' ) " * , (% ( ' , & ($ # ) ' &, ($ & . % * ' ( 2005 ) , ($ – , ' ($ . /' * ) & & ) $ .

' * : ,- , ) & " ( & & # , ; )-# ! ' , , 3 & & % * % ; - 4 , , & & ) % ' " ; )- % , , ' , , ! ; " 0 , # ) ) 5 , ) ; - , & # , % ) , 0 & % 1/ ; - 6

2  , & ) * % ; )- & , , % , -' & ) 4) ' $ ( ; - / , ' & ; )- ) ", & & , , & & ) (' , & ) (' ; )- - , * &, % , ) 7! 8 ; )- , & & ,, ) % & & , ; )- ! 9 %, ,' ) ) % / & & ; )- -& , ' & ; )- / , & .

' % ) &, , ) , , 3 & / & $ (, – )% ) , ($ # , ' ( , ($ $ ( " , % ) . / ) & & ( « » « ) $ ». ( * , « » & ) , (% ) ' , ' , # * % . / , , ( ) . - # , % « » / & % ) $ ' « , #$ ».

/ ( ' % & ) - % ' ' # , % ' # & % ($ # ) , (% , #$ . ' , $ % " % & # ' ) , (% " ,

3  2006

" ) ($ ( ( .

- & : ' ($ : ; % " # ; ' & * % $ ; ; # ) " . # $ , ' # /' I, ) ( ) ' ' & ' & " ( ($ . /' II – VI , $ ) ( & . ': # & ) & & ' , # # ($ # % & # & .

2 & ' , % *"" & ) $ ' & # & , # ) % ) % . ' ( ) ) % . – ) , % % & % ( % & ' (. ' & , # $ % ( (% " *"" & & ( $ . # , ) , *"" ) ) .7 ) , $ ) , , $ ( " ' ) (, / ( % .

, % / % .

4  )!* +, -! !- !.+* -!" , /.)!/ 01 "2 !.1 * ! ! +, ! +"2 !* !34 .1

I. !34 - , -5

1. , # , ' ($ ( # , ' ) & & ( # . # % ( & ) , & ) ( $ ) . ) ' # # $ & ( " ' % ), (, % $ & & # % , % , #$ .

2. , # % &, # $ , (% , ) % # &, # ($ ' ' %. % # % ' # & (* & $ .

3. , % & & ' * & , # % ) ) & .

II. -! 3! )+ ! - .1+ 1 "2.1 !

4. & – , ) $ ) , (% , % , # ) # & – # # ' ' . ' $ & # * % ' ) ) .

5  2006

5. % % ' , # ) * % ) ( % ) .

6. ' % ( '% % . # (% , ($ % ' & & ($ # , # % & ( ( .

7. # % ( & & % & , ) '% ' & & ) ' , # ' # # & .

III. !367 - !8 .. ! +"2 +0 -! 9 )+

8. # ( ) % " " & # ) ) % , # *"" ) & ( ) # # .

9. / (% ' # & ) % ) & ) ' , ) " & ($ ) . & ' , % .

10. # (% " & & ) $ , ) % # # , # * . # , – % # $ $ ' .

6 11. / # % % , ' #$ & & &.

IV. :+ * ! /.1 . ;1 7 .) * .!!34 .1 +*

12. & # ' % ' & % , # ) ' " , ) $ ) .

13. # ' # $ ' , ' # % ) '% , # ' " % .

14. $ % $ ( &, % '% ) ' % . , & , # ) $ % & ( ' $ (.

15. / ' ' % & % ' & ) . # (% *"" ( % # , ( & . ) # ' ( , # ' % ) , ' % .

V. !- +1 +0 +3!1+

16. , & ' , ( * % &- * % & ) , , « "

7  2006

' ». & , , ' & % & % ) ) $ .

17. , $ ($ , #$ , ' ( ' (.

18. ) ) ) & , ' # , # ) $ ) *"" & . # # % , % & ( , % % , # , " ) % ( & ' % ' & # .

19. *"" ' . % , $ $ % * % & , # % & % .

20. , # ' # # & & , #$ .

VI. - 6- 9 6 6" ! + )! 8" )1!

21. % & ' % # & ( , ' # , # # , # " * % & % .

22. # #$ ' ) $ " ) ) ) $ " * % & % , # & &

8  * " ' (, ' # , $ % ) ' .

23. # % ) ) ) & , , ( # ( ) ( # " $ , ) ) ) ) $ .

9  2006

10  1 "2 +0 :+- .)+ ) -!0. )!* +, 0* -! !- !.+* -!" , /.)!/ 01 "2 !.1 * ! ! +, ! +"2 !* !34 .1

I. !34 - , -5

1. , ,

. , . !

" , # ,

, , # .

) $ #* % ) & ' * % ) & & ) , ) 1 *"" . % , « ) » ' ) ) ) # : % (. , ($ ( ) , ($ & ' , ($ & ( % ($ & $ ( ' , # ) . ) ) % ) & # ) ( , # , ) ($ ' (* ' .

) & *"" & , ) , ' ) ,

1 / ) & & ( « » « ) $ ». ( * , « » & ) , (% ) ' , ' , # * % . / , , ( ) . - # , % « » / & % ) $ ' « , #$ ».

11  2006

# & , $ % % .5 ) & % #* % ' & , *"" & & . # ( ( & ) # & # & .

# ' % % « » # *"" ) % ) ) ) $ . & # % # ) & ) ) ) % & ) ' & , % # % ' $ % & . ( ($ # ' # # % , " « ) ' », % # % ' ' .

& & # % ( & & ) , ($ & ) ( ) ) $ . . ) ( % , #$ , % & * % & # ' ) , # " ' , ' & , % ) , $ $ & % # .5 ) )% ' % , % & & , ($ & ) $ .

& & ) $ # & % ( (% # & &) ) ' . # $ % , ,– (% * & & , ( & ) , ( . / & « ($ &» , ) ( ( % , ' ' ) & # & .

12 - ' , ' " ' ( ( #$ & ) % ) ) ) $ , & ( , ) (, ( % & (community policing).2

2. , , , # # , # . ! $ .

/ ' $ ( # & % % & ' % &, ) # ' & & . # % ) . ($ & & ) ' # ' * : , # # & # , , ' . ) , % ( ' ' ) ($ & * % & ) '$ , , # & # ( ) '. # ' ,% &* % &) ( , ) ' ' * % ) ) 2 ($ # & & % # # ( (1979).), http://www.uncjin.org/Standards/Conduct/conduct.html & & & * (2001).), http://www.coe.int/T/E/Legal_Affairs/Legal_cooperation/Police_and_internal_security/Documents /_Intro_Documents.asp #P234_5187. . % ( # & & , ( # - ' % . . # " ( & % & ) & & # &, & # # ( . / & ) ) ) $ (1996).), http://www.rotterdamcharter.nl, ($ & ' & , ' & , & ' , # $ % ) . & & ( # % ) $ % , & & & '$ % , # / % & & '$ (1994).), http://www.coe.int/T/E/ human_ rights/minorities.

13  2006

" & , % ' % , ' # .

* & ' % # % # # & ') % ( # ' ($ & % & ) . . ) ) ) % #* % & $ , & & ) ' , * % & % ( #, , *"" (). & , ( % , # – ) , ) – # * & # # & .8 ' # * & , ' , # # % ( ) . 7& , ($ * , ) ($ &* % &) * ($ , ($ # ($ # ( , # . % , # ' & & & ) ' , # * % ' ' ) ' & ' & * # ) $ ( . / (7 # ).

3. # $ , # .

, *"" ) : ( # ' . % , , , ' ) ) . # % ( " (. & & ) ( ( ' %.

& & ' ) # :

14  • ) ) (% % / " & & ; • ' " % & # & .7 # * & # ' ' ' ; • ' % ' ) & & " , # ' ' ( ) ) & & ) ' ; • % # $ & ; • % " % ; • ' ) & ( , " (' ) (% ' ) ; • (% ' (* , & % & ) $ & ) .

* % ) & ) ' ' & . , ) # ' ( & % , & $ . - , ( $ ) % % & % , & ) # ' ) . - ( ) ) % ( , % % ) ) ' . 7 ) # ) #$ , % # # $ . ' , ' ) , % ) , &, # , % ) #( ($ % . , ' ( , ' $ , # ) ( ) ' (, % ( . % %, # , ' ' % ' $ . /'

15  2006

& ) ( % & ' % & # 3 ) * # ) .

II. -! 3! )+ ! - .1+ 1 "2.1 !

4. % – , , , , – . & # $ .

/ & & ) ' # % :

a) ' ) , % * % ) ( ' # & ( # ) & ;

b) & ) % $ &# ' ) ) ;4

c) % & & ) ' % ' &( (% ' ), * % ' ' $ ;

d) , & ($ & $ , *"" , % ' .

* % % ' # ') , ) ( / % & '$

3 7 & " $ ( ) " ) « & », % # « & % $ . ; & ) ' '$ % ?» // http://www.coe.int/t/e/human_rights/police/2._publications/ 4 . «3 *"" % $ - % & # ' % » (1999).), http://www.osce.org/hcnm/documents.html

16  .5 * ' $ & # * % ' ) ) , ) , * ( , $ , ' / 12). # ' % ) ) , ) % , ) ' . - # % # & & ,% & ( ) ' ( % ) .

# % ) & ' ) . . &, ) & , , ) , ) ( &) & .- # # ,% $ , # . . ' ' # & ) % ) ' ' , ' ( % ' & , ( % , ' ) & . , ) # ( , #$ , $ # % & , % ' & & # ' % '% , ($ % " .

5. & # , $ .

% ) ' ' % ) * % . < &* % & # ' % . - # % # % , ) .

5 http://www.coe.int/T/E/human_rights/minorities/

17  2006

« ) ' ' » « » % % « ». ) ' ' – * % ( ' ) , # ' ' . , % ($ ' # , / 6. ! ' ) ' ' & % ' ( ( & & ) ' . & ) % & ) ( ($ ) ' . ! ' % # ) ' ' & , #$ , % % # , % # # , ' # , ' ) .

! ' , , # ' . , $ ) " ) ) ( % ( , ) % * # ) * % . % # ' * % , % & % , , % ) " % # ' &. - , ' * % # % (% , ) . ($ & # # # ' & ) .

) ) # ' &. # ' % ' % ) , ' . - & «* % & )» # ) $ $ ) ) # $ & &) " ' .

* % & # ' $ ' . ) # ' ) * ) , # # & '$ % ( # ) %

18  " ). 7 * % & # # $ % , % ' # ( & ' # , ($ % . ( * # % . ,% ' ) $ ) *"" , % * % & ' .

6. & # # . , # # , # # # # .

% % , (% ' & $ ($ ' # , ) ' , ' * $ ( ( . % = ) % ' % , % ' % % & ' ' ) ' ' & * % .

) ($ & :

a) ! ( " , ' ( ' ) # ( ' % . - ) (% ( , ' ( # ), ' # ( % ) ' ), ' # $ & % % $ #( $ * % &/ . - # #

19  2006

, #$ &, % &) .

b) ) % ' , & ) ( & * ' ' . ) " ( ) % ) .

c) 7 & ( & ( ( ' # % ' .. ) (% % , ' ($ ) , ; ' ( , % ) ) ' # ' ' , % ' , ) # .

,% # '% (. &) ( !) ) ( ,% #( % , ' , ' '-' # . / ' , % % ) ) . & , '% ' , % # , % ) « ) ».

7. & # , # , .

20  % ( * % & ' # ) % ( . ' , % , # , ) ' ' # & # & , ) , ' .. & ' % , ) % ' % % ( % # & ) $ . # ) '% * % ) # : ) , ( « & » '- ' * % & # .

* % # % & ( % ( , & '% & ) ( - ) '-' & * % & # . # , * # % & ' '( &, & ) & ' ) ( , ( # , (, # ( ( ) ' % , ' ). # # ) '% : ) (% ) % ' ( « » . # , % $ *"" " ' % # ) ' ,% ' % ) ($ ( . / $ & $ # , : ) " * % - ) ,% ' ( ) ' .

5% " % ,' ) ($ ' % , ) $ " " ) (' . / # , , # ( % # ( & ) ' . " (' % – ) ' ' ( # ' % , , % ' % ) ) " % ' . - (' # ) # # ' %

21  2006

& % & " . % % " &, # # , % % ) " ) '% ) ' (. , # ' % # " (' , ' ) # # ( # ' .

& ' & '% . # (% $ , , , # ( $ % " , ) . - , ) , ) # ( & ) , '% , , ) . % / 4 , & ) ' , ' , % $ $ $ , $ ) . '% # , # ) , % % , ' % , % # # ' " % ' % ' $ . '% # ' ( & ) # , # $ & ) # . ' & & # ) $ , ) , ' # , * % & .

# % , ' ( ) ) & & ) & ) ' , # ) # ($ " , (% " ' ( ' ) (. # & " , % # % % ' ) ' . 7 * &

22  , # 6 ) .

III. !367 - !8 .. ! +"2 +0 -! 9 )+

8. ! # " " , $"" .

% – # , , % , " " & ) , & # ( *"" ) & ) $ . & ( % # " % & " ( & , ' ), & & . « ' & % » ($ & .

) &, ) , ) ' , % $ , % ' ' % , % , , #$ . ) ) # % % * . - , % ' % ) ) $ ' & " .

' ,% % # % # ' . % (% % & , # , # & % $ . % # ' $ % % ' & , # , * ' )

6 ( " ( # & ( & & " % " ' $ ." 7 http://www.epphr.dk/downloads.htm.

23  2006

*"" " ' , ' ' ) # & .

# # ' ) ) ' # & , " . ' '% ( # ( &% # &, ( ' ) ) ) ' # ' , % " . , % % (% # # & ( * % ) ( ) " # ( . - % # # % ' # ') , (% * ( .

) & % # " ' # &, % ( $ # & ) & " # - ' % . , % # & % # & " & # , # " ) ' .7 & " & # / 10 11 #.

' ( % ) ) % # ' #$ . ' ' . ! % , # . * ) , , % # ) , ( & ' % ) $

- & % & % ( ' % ($ ) . * , & - ' , # ( * ' (, % ) / & . ,% * ' ) ( # ( , * , , , % '

24  # & # . $ ($ ' % ( ) # ( # & # ' .

9. # , " # # . & # , .

% # & # & % ( % ) & ) ' , # # ' , % , ( ). 0 # & # , # ) & % : # % % ' % ) $ . , , # & % , $ * , " ( " , , * ) % . 7 # # % # $ ' ( , , . .) # ' ' & # " ) ' . , # , % ($ ' $ (, # % ( ) .

, ' ) ' &, # # & % * , % % % , $ - # , % ($ . 0 # ( ' %, & & &, % # ' , ' ) ' , # , $ ( # & # " $ .

25  2006

% & # # % # &. ' ' " & ) ' & . - " % # ( ' # ) $ ) # , % # ) ( ) ). 5 % % # ) . ) % % , , (% & % & % . ' ) % & , % ' , & % # &. 5% & # ' ' , ) ) ) (% ' " # ') « 7 $ ».

10. % " , , $ # . ! , # – .

" % " & ' " % & (: # % ' " % # ' & " . 7 * ' ' % ' , " # .. # % , % , % ) & . «4 ' & 7 7 & % # & ' « % ) » « % » (1997). . # : http://www.coe.int/T/E/Human_Rights/Police/2._Publications/2.1_Trainers'_Supply_Kit/CI(98)1_ Workbook_for_practice_oriented_teaching.asp

26  % » ) % ( . / ( 8 ) # ' ( .

( # # $ * % , % 8 & . # ) " % & , " % ' % . * % % ' ( « ». , , ( * % & ' % ) ' . * # ' # ) .

# ' & & & ) & ' , $ & , . & % & ' % (% ( #* % " , ' # , % ) * % % & , , & & & # . 7 " % # , ($ ' % ( & ': & ./ ( 16). , * % , $ ' * % # , , ( $ " ( % . - , * % # $ , % ' ) .

" # % ' # # # & . - & ) # & ' & ( . # ' & ( & & , % ' & – ' ./ ( % # 8 . # # ( & &* , 2.

27  2006

& ' & " . , ($ & , ) % ) . * ' " & # # ' , .

11. # , .

) % % % & & " . ' ,% # & $ ) # $ " ./ $ & & & # ' # ) & ./ # # % ' % ,% # ) # * , # ( ' % . % ) * & &, # # & % , % & ,% ' ' . , ( ) &# ' & ' % " &) , ) , ) # , ) .

/ $ & # & % ( # , # *"" ) . ) % ' # / 9 10 . & *"" ) # % ' # & & .

% / 7 , % & ( , ) ) * , # ' & $ & & & ) '

28  % ) . - ) ) ' & ) &, " & &, *"" & ) $ & (

IV. :+ * ! /.1 . ;1 7 .) * .!!34 .1 +*

12. ! , " , .

, % & & ) ( & & , % , & & & ( ) ) *"" ) $ # & ) # . ."" & % $ # ' ) , ) $ & " &. # $ ,% # % % , , % % $ ( % ( , " , $ & , % % . .) # & " &. , ( % $ # $ $ ( ' .

) $ ' % . $ ( # ) ' ' , &, ) & ) # , ) , # ($ & ) ) " % ' . ) , '* ) , ' # , ( " ) ) , % , ) % ( &. , ' , * % ' ' ( & $ , % # *"" ' % * % ) . )

29  2006

& * % , # " % # ) # .. # ) & c $ ) # .

$ ( ' % , # ' ' ' & . , , , ' ( , , ( " & ) $ ' " $ .7 ) ' ( ' $ , (% ) ' . ' ( , (% ($ % & $ # & . :

a) $ " . - # * % ) & # % . - " ( $ " # % " , , % ) ) $ , ) ) . # # % ' ) ) , % ( , # ' ' ($ " .

b) % $ (. - % # ' # & $ . % $ ( # $ # ( . ( $ # $ , ' ( ( ) % ( " ( $ ($ # & .

30 c) % & $ . % & $ ( ( " ( ) " ) , *"" ) $ , (% , ' " * % & % ,

" ) (. % % # ) , ($ ($ & ) . # ' ' & % ' , & . 8 # # * % & ) .

d) % & $ . - ( ( & $ & ( , ' ($ ' . 5% ,% # , # $ '% , & ' % & .- &" # # ' % ( % ' % . 7 ' & ) .

e) ' % ' $ & % . * # ' % ' ) * % ) # , " ( , #$ , , ' # & , # « $ », ) $ ' & . # # ) ) , & ) . # ) ' « &» & % ) % # , * ( , ), # * % .

31  2006

f) / ) ' & # $ . & % # ' % , ' # # * % ) . ,% # & , # ) $ # ( % ), #, * ' # , & % ) $ . - ' , # % ( ' ) ) , ' .

- ) ' : $ ) , ) . % % ' . , $ ) % # % # $ % ) ) % ) ' % , ($ $ ) ' % , # % . # % ' ' $ % ( . / ( 13 # ). ) , ) ' , % ' ' ) ' % , , ' . - # # , % ' ( ) , # $ #, % (% ' #% .

13. ! # , # , " # .

32 «/ % '$ »( 10) ' ) ' $ & " , ' # , . # ' ' ' ) ) . , ' , # % ' ' % , ' , &, # $ ( , & ( " # $ & ). 5% , % ' % & ( ' , # " ' ' ) , ' ($ & * & . , % ) ( , # ( # $ ) ) ) ' &) " ' % % ) " ) ' ) % ) % $ &# ' .

( , #$ , ' % & ( ) ' ( ) * &' % . '% , ($ # $ , ) ' & ' . % , # ) % ). * , ,% ) , ( , # % % ' . - # # " % $ . ' # ,% % ) , " , * # ( % , ($ % & & , # ' & , #$ .

33  2006

14. ! # , #

. ' , ,

.

."" & % ) ' " ) # , ) ' ) # ' ,# % # ( ( & . ) ) ,% ) ( . % / 12 , ) & % $ &# ' ' % ( ( , ' &). 5 # # , ) $ ) , &. *"" ' & ' , & $ ) ( # * , # # % , ) ) ) .

, ' , & % % , # % $ ) . * & ( , #, ($ ' . / ' # & % % # % ( $ ) , / 12, # ' & ' , $ " & & . - , *"" & ) ' , $ & . - ) % $ $ % & " & * % . # # " ' ) ' ( & ' , # ' % , % % * % , # '

34  ) # " * % & % . ) " ) # ' ) ' & # & # $ & .

*"" ) % * % ) ' . ) ' % # ( % : ' ' ( % « & », , # & ; , ( % , # ' $ '-' ) # $ , ) % & & . # & $ , % ' & # & % % ) (, ' $ # ( ' & . , , ' , % $ ) % ' % ' ( . # ' , ' ($ ( ($ # & ) % .9

) % $ & ' (, % , & ' ' , ' ( $ # # &, $ ) # ( % % ( $ ) % & , , '$ $ % % $ , $ ( . /' ) & $ # # ) $ ' , ' $ ( ) ) ) . ' # , ) 9 7 & $ ( % # & & & & " & & % « : % ' '$ % ) # » (http://www.epphr.dk/downloads.htm.)

35  2006

) * $ ( " ( ( , ), % ( & & & '$ ' . # , % # $ '% , ) ( ( , '$ ' , ' $ ($ $ .

15. #

. $"" # , # . ( # # # , # #, .

% ) # % & ' ) ( , ( $ , : & (, # , % ) % ' . % ) & & (community policing).

7 % % & % ' " , , " , % & ) : & ( # / 12 ). # " , ) % . # ' # ($ & & , ' ' . 7 " # & &, ' . , & ' ( ) , % ( , # $ *"" % . , # % ) ' ' % ' .

36 ."" ' , ' ($ ) # # ( % , ' # , ' ), # & % ( % . , # # ' # % : & & , , ') , % " , # $ , . ) ) # ) # &, % # ( ' # . ' # ' ) , % # (, ) ) ( # ) # , ) $ ( ( , % % ). , % ' % # , ) ) # , % ' & . / # # $ ' % # , , $ ' $ # ( " ( , ' . , # % ' ' % # ( ) " ) # % ' ( % ), # * % ) .

( ) ' & & , , ) # ' &, # ' ' ( , # % ) , # . 0 ' & ) # # ) " % ' & , ) ' , % ) # ' & % . * & ( $ $ ' % , , # * . % , # $ % % % $ , ) ' * & (. , # ( ' * ' % % , % " ' ) # , % ' , # (% * " ( # ) .

37  2006

V. !- +1 +0 +3!1+

16. & # , , $ - $ , ,« " ». % , , # # # #.

# % , % ) % ) , # ' $ ' & ( # ' ) # . , # , % , ) , ' % ' . 7 * ) ) & " ( % , # ' , ) * % ' .

( ' $ ) ' % & ' & ' % . - # ) # . ( & " ) ' ( * % ) . * ) $ , % - ' * % ) , , ) $ ( &.

« " ' ». - % & & * % & # % ($ & " & ' .3 , ($ ($ ( , : ) ) , % , % ) , , . . " ' ) ' * % , & & % , # & ) , % / ( . $ # # & ) ,% " ' " & ) ) , " # . , ,

38  # ( , % ( ) ) , " ) & .

' ) , ) ) & , % $ * % & . - & ) % ' ) , ' # & ( * % ) , . ! ' ) ' ) # # ' ( % , & & & '$ % # & & " & ), # ' ( & ) $ ( & % . - & ) #$ $ % , % , % .

, % ( " , ($ ) ' $ ($ ( ' . . # # % . ' / 10, # %

& ' % ( ' ) " ) . - ' %, ' ) , : ' & % & % ) ) $ , % ) , , & & # $ , #* % " $ . # ' ' .

' # ( & & ) ) , ) « % ( »

39  2006

.10 . # $ ( & ( # " ' % . # , % &, ' & . & & # ' ,% # .

17. ! # , , # , # .

) ' & $ & $ . % , ) $ # ) , % & $ , % ) . % % ' & , # ,% ' &# ,% ) ) . # & " & *"" & & ( ( & , #$ , # % ( & . $ , , % $ # , # '. ) " & , ) # , ) ' , ( # . ! ) ' ( , % & # & $ & ) " , ($ , $ .

! ' ( , % " , ($ % ' &, ( ' % ' & $ & ) ) ' . #

10 , ' # ' & & « & & % ( / » (2003).), http://www.osce.org/documents/odihr/2003/11/1562_en.pdf

40  $ ' & , % , % , ) % " % ' & , # # # & ' . , % " ) # $ ' % . ) , % ($ ' # % ' ' ( ./ ( 13 ).

, # = & & $ ( , ) ( ,% , , ' (. , # & ) ) & ( « $ & ' ». « $ & ' (» ( , # ( & , # % ' , $ # & . ) # ( ) % % ' & # & , # % * &. # % & . $ % ' % * % ) & & % ( $ & ' , # & ) $ .

18. ! # # , ,

$"" .! , ( , # , , " ) # .

' / 4 , & ) $ # # ) * ) $ .. ' ) ) '

41  2006

* % ) , # ' # % % $ .

. # , ) ) . ' & ) , , ' #* % & # (. ! ' ) ) ) & # # * & . ) # ( ' # ' ' , % ) ' % ) & . # , $ % ' % & ) & # , % " ) ) ) ) .

! ' & % ) # $ ) # , & ,) $ #* % # $ ./ # % % # , # (, # $ # ' & . - , ) '% ( $ ,* ) $ , $ . ' " # &, '% # : # ( . / ( 7 '% ). ' &) , ($ # $ , # ) ) (, )% & ' # % ) , ($ ) . ! ' ) % ) # ' &, # % # # % " & ) .

19. ! # $"" . ( , #

42  $ , # .

$ ) ($ % , ) ' , $ . , % ( ' ' " . , ) ) ) # ) ' & . - #, % % * % & ) & ) ' % )% ($ $ ) ' , ) % ) ) ' ' .

' ' ) ' ' % * % & , # % * ' . ( ) % ) ) ) ) ' *"" ) & ' ' . ' ,* # ' ( , ' # ) ) " & . - , ) ($ .

% " '% ) % * % & ( ' " & * % & % ( ' ( ) ' $ ) % ( ) % ) .- $ # % , ) #( $ , , $ ( , % , % & * % & ) . ,% # & * & ( % * ), # ' ) $ *"" & * .

. ' * % & % % # , ) # ' % . ) ) # ' # ( ' % )

43  2006

) ) # # ( ) ) ) & ./ & ) '$ % & # % ' , % & ) ' ' # & % 11.

*"" & % * % & $ % & ($ ) *"" ) . . # ) #$ & ' * * % - ) ($ ) . # & % * # . # # ) , % & ) , , ' % $ # * &, & $ ; # % * & (. # # " ( &, $ & % & " , # ' ) & ) . . ) ) ) , % % & 12 ( " &.

20. # , # .

, - % - ' ' ( & # &, # ) ( ' % & & $ # . ) ' % # ( ( .- , ) # $ ' ($ ' # & & &, # $ &. - 11 & & '$ % ( ) 6 ( 2005)., « ) ) » (> 43577/98 > 43579/98) (http://www.echr.coe.int) 12 2004 ) ) – « ) , % » 7! 8 – $ ) - % * . . http://www.osce.org/ odihr/item_11_16251.html

44  ' ( ($ # &, (% % ( , ' $ % ) , , " '% & , " ( , , (.

7# , ) % $ , ' ( ,% * % , # &, ( & & # % ) ( ' . . $ : &, (% # & # , ' ) , % , * ) ,* ' % & % & ' .

) ) , ' # # , – ) . , # ' , ' # # & , # % & # * % ) . ) ' # # & # ( ' ) ) ( ), % . ' % ) # ) $ .

- , ) # ( # # &, % ' $ & *"" & & . % ) ) , $ ( # . * & ) * , % " '% # , , , # % & # . ' ) ' , # $ % ' % & & , # # ($ % & $ . # , % " $ % ' % & & *"" – ' # , # # . # * ) , % # " ( , # ' . * % # " # &, . % , )

45  2006

$ ) ' ' # ' # ' , % '$ # .

% , & ) , ' # '$ # & . % $ " % ) # &, # ) ( * ) ) . # '$ # & % * % & .- % % ( # ) # , ) ' # % ' % * % ) . 2 $ , ' , , ) : % & % * % & . ' # '$ $ , & % . % , * & .

VI. - 6- 9 6 6" ! + )! 8" )1!

21. & #

, , , " $ .

' , (% ( # # " .. ($ " : ( ' # $ ) & , % %& # * & , # " # , ) # " ; & " , ) ' ( $ & # " '% # * % ) .

8 ( # " ) ( % ' " , , ( % ( & ' . - ' #

46  ) ' " , # * # # * % ) $ ) . ' , (% & ' # " * % & % ' ) (, , % ) # $ , # ) ($ ( .

# # # " ) # # * % ) " % % ' &. 7 # # : (a) % ' ( , ) ' # % ) ) # ' % ) , ( * , (b) , % ' % $ , #* % & ' ) $ # & &. 7 & * % ) , # ' # ' % " .

% ' # ' # $ " * % & # ' ) .- ' # # , .7 ) ) , ) , # ) ' ) # . , " , % ' ) ), # " &, # , % ) , , $ $ ' ( ( , % , ) ! * ) % ( $ ($ & # ).

, % $ *"" " ' ) & * % & # , .7 * ) % ' & ( , # ) ' % '* .

47  2006

, # # ' ,% " % # & # " * % & % , # % * # ) % . 2 ( % ' & % ' # " , % % , # ), # ' % & " ) &.

, # # ) , % « # " * % & % » # , , ( , $ ($ , ( % ( & # ) ( #* % &. 3) * % ) & " ( ' ), , ) ' # ($ & & ($ & ( ) % , .

22. ! " # " $ , $ " # , , .

# $ ) ) & ' ( % ) . ) ) & # & " & ' & " & $ ) , # ) ' ) ) . , $ # & # ) % ) ) $ . * , % ($ ' ( ) ( # " , # & ($ % .- #, * & # ' ( $ " & # / 8-10).

48  ) # " # % *"" &, # ( ) ) ' ) ) & # - ' % ., &. 0 ' ) " , ' & % ( & # " & (. ' # , # ' , % , # # ' % ' , # $ .13

# ) , % $ ) # &: : & ($ & ) ) % ) % ) . & , ) ) & , ) ' ) " ) , & & , % & , ( ($ & ' # & $ ) . ' * , * % ) ) " $ ) , % ' %& # &. & # ( & ( ) ( , ) ) ' , ) , ($ ) ) , . * # , % " , ' * % ) # , & " % # ) " .

23. ! , , # " , .

13 ' ( , # ' ' ) ) # (http://www.unhchr. ch/html/menu3/b/h_comp43.htm.)

49  2006

, ) " ) & ' ( , # " ' % &, ( & # # , (% ) &. 7 ) ) # # & , , ) % " . ) # ' & , ' % : , " & # # ,# $ # ' ) ( ./ ($ ( ) ( ) , : % $ ) , ) ' # ( $ . ) % & , ' , ) : ($ # ' ' ) , ($ " , , # ' & ' . # , ' % # ) ) .

, , ) ) # : & ' ) ( % , ' !) $ # " , % ) ) $ . $ # , ) " ' ( % '-' ), % ) ' % & , # # ( ' ) ' *"" & (. , $ ( & & ($ ) , % & ) # ) . 7& , ) ) % * % , # : ($ # ) $ .

50

HCNM

Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

Februar 2006. godine

Organizacija sa bezbednost i saradnju u Evropi Visoki komesar za nacionalne manjine Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

Februar 2006. godine

Organizacija sa bezbednost i saradnju u Evropi Visoki komesar za nacionalne manjine Ovu brošuru je objavio i distribuira Visoki komesar za nacionalne manjine OEBS (VKNM).

Dozvoljeno je reprodukovanje svih informacija iz ove brošure; preporučuje se navođenje izvora.

ISBN-10: 90-7598909-1 ISBN-13: 978-90-75989-09-0 © OSCE High Commissioner on National Minorities 2006

Izdanje na srpskom jeziku, 2006.

Štampano u Holandiji

Ova brošura je dostupna i u elektronskom izdanju (na http://www.osce.org/hcnm/) i na sledećim jezicima: engleskom i ruskom

Za dodatna obaveštenja, obratiti se nai:

OSCE High Commissioner on National Minorities Prinsessegracht 22 2514 AP The Hague Tel: +31 (0)70 312 5500 Fax: +31 (0)70 636 5910 E-mail: hcnm@hcnm.org Website: www.osce.org/hcnm/  Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

UVOD

Helsinškim odlukama, donetim jula 1992. godine, Organizacija sa bezbednost i saradnju u Evropi (OEBS) ustanovila je instituciju Visokog komesara za nacionalne manjine (VKNM) kao "instrument za sprečavanje sukoba u najranijoj mogućoj fazi". Ovaj mandat je ustanovljen u velikoj meri kao odgovor na situaciju u bivšoj Jugoslaviji, za koju su neki strahovali da bi mogla da se ponovi u nekom drugom delu Evrope, naročito u zemljama u procesu tranzicije ka demokratiji, i da ugrozi izglede za miru i prosperitet, predviđene Pariskom poveljom za novu Evropu koju su šefovi vlada i država usvojili novembra 1990. godine.

Tokom više od decenije intenzivnih aktivnosti VKNM je uočio da se neka pitanja i teme povezani s manjinama ponavljaju. Ta pitanja i teme postali su predmet njegove pažnje u većem broju zemalja u kojima je angažovan i, između ostalog, uključuju obrazovanje manjina i upotrebu manjinskih jezika; oni su od posebne važnosti za očuvanje i razvoj identiteta pripadnika nacionalnih manjina. U ta važna pitanja takođe spadaju i delotvorno učešće nacionalnih manjina u upravljanju državom i upotreba manjinskih jezika kao sredstva komunikacije u elektronskim medijima. U cilju postizanja zadovoljavajuće i skladne primene relevantnih manjinskih prava u zemljama članicama OEBS, VKNM je zatražio od četiri grupe međunarodno priznatih nezavisnih stručnjaka da izrade četiri serije smernica o ovim pitanjima: Haške preporuke o pravu nacionalnih manjina na obrazovanje (1996), Preporuke iz Osla o pravu nacionalnih manjina na upotrebu sopstvenog jezika (1998), Preporuke iz Lunda o delotvornom učešću nacionalnih manjina u javnom životu (1999) i Smernice o upotrebi manjinskih jezika u elektronskim medijima (2003). Ovi dokumenti su kasnije poslužili kao okvir za formulisanje politike i zakona u mnogim državama. Tekstovi preporuka prevedeni su na nekoliko jezika i mogu se bez naknade dobiti od Kancelarije VKNM ili preuzeti elektronskim putem (www.osce.org/hcnm).

Pitanje rada policije u multietničkim društvima takođe je otvoreno u nekoliko situacija u kojima je VKNM bio angažovan. VKNM je uočio da u nekim državama ne postoje institucionalni mehanizmi za podršku međudejstvu i saradnji između policije i pripadnika nacionalnih manjina. Usled istovremenog nedostatka odgovarajuće obuke za rad u multietničkom društvu, često monoetničkog sastava policijske službe i diskriminatorne prakse, policija je u mnogim situacijama izazivala negativne reakcije u zajednicama nacionalnih manjina i čak postajala katalizator sukoba. VKNM je, pak, u drugim državama uočio da napori uloženi u to da policija bolje odražava sastav zajednice kojoj

1  Februar 2006. godine

služi i u poboljšanje komunikacije između policije i zajednica nacionalnih manjina ne samo jačaju međuetničke odnose već i pojačavaju operativnu delotvornost policije.

S obzirom na ovu važnu ulogu policije, VKNM se angažovao u postupku analize međunarodnih standarda i prakse u oblasti rada policije. U tom cilju, VKNM je u konsultacijama sa Jedinicom za strateške policijske poslove Sekretarijata OEBS imenovao Dr. Robina Ouklija (Oakley), nezavisnog konsultanta i počasnog naučnog saradnika Centra za studije etničkih manjina Univerziteta Royal Holloway u Londonu, za svog savetnika i okupio grupu izuzetno iskusnih stručnjaka, u kojoj su predstavnici relevantnih međunarodnih organizacija i visoki policijski službenici, nezavisni stručnjaci i predstavnici nevladinih organizacija specijalizovanih za ovu oblast. VKNM je sazvao prvi sastanak ove grupe juna 2005. Sledeći sastanak održan je u oktobru, a završni u decembru iste godine. Tokom ovog procesa je sačinjen sledeći niz preporuka o radu policije u multietničkim društvima.

Grupu nezavisnih stručnjaka sačinjavali su:

G. Steve Bennett, Direktor Odeljenja za obrazovanje i razvoj policije, Misija OEBS na Kosovu; G-ca Ilze Brands Kehris, Direktor Latvijskog centra za ljudska prava i etničke studije; Dr. Anastasia Crickley, Predsedavajuća Evropskog centra za praćenje rasizma i ksenofobije; g. Francesc Guillen, načelnik, zamenik ministra unutrašnjih poslova Vlade Katalonije, Španija; Profesor Kristin Henrard, Odeljenje za međunarodno i ustavno pravo, Univerzitet u Groningenu; Dr Gordan Kalajdžiev, član Izvršnog odbora Makedonskog helsinškog komiteta za ljudska prava; Dr Jenő Kaltenbach, Komesar Parlamenta Mađarske za nacionalna i manjinska prava; g. Michael Kellett, Predstavnik Mreže koordinatora za policiju i ljudska prava Saveta Evrope, Šef Severozapadnog regionalnog tima za povraćaj nezakonito stečene dobiti, Velika Britanija; Dr Robin Oakley, Nezavisni konsultant; g. Stig Odorf, Policijska jedinica, Generalni sekretarijat Evropske unije; g. Timothy Parsons, Stručnjak za zločine mržnje, Program za toleranciju i nediskriminaciju OEBS/ODIHR; g. Karl Pettersson, Savetnik za policijske poslove, Jedinica za strateška policijska pitanja, Sekretarijat OEBS; g. Ivan Šuškevič, policijski pukovnik u penziji, zamenik Generalnog direktora, Klub vojnih starešina Ruske Federacije; g. Chris Taylor, Nezavisni konsultant; g. Rinus Visser, Policijska akademija Holandije.

Kao i u slučaju ranijih preporuka iz Haga, Osla i Lunda i Smernica o medijima, ove Preporuke imaju za cilj da ohrabre države i pomognu im da usvoje konkretne mere radi

2  Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

smanjenja napetosti vezanih za nacionalne manjine i time doprinesu ostvarenju konačnog cilja VKNM – sprečavanju sukoba. Preporuke o radu policije usredsređuju se na 'nacionalne manjine' u 'multietničkim društvima'. Po mišljenju stručnjaka, izraz 'nacionalne manjine' obuhvata širok opseg manjinskih grupa, uključujući verske, jezičke i kulturne, kao i etničke manjine. Preporuke se u načelu odnose na sve ove grupe. Takođe treba napomenuti da se u Preporukama povremeno koristi reč 'manjine' kao odgovarajuća skraćenica za izraz ‘osobe koje pripadaju nacionalnim manjinama’.

Cilj Preporuka je da državama pruži praktične smernice pri formulisanju politike i zakona u skladu sa međunarodnim normama i standardima a na osnovu međunarodnog iskustva i najboljih primera iz prakse koji mogu da očuvaju ravnotežu i zadovoljavaju potrebe i interese svih sektora stanovništva, uključujući i potrebe i interese pripadnika nacionalnih manjina. Preporuke očigledno treba sprovoditi na način koji uzima u obzir konkretnu situaciju u svakoj pojedinačnoj državi – uključujući i činioce kao što su reforma policije i situacija na terenu u dotičnoj zemlji.

Dvadeset i tri pojedinačne preporuke izložene su u sledećih šest poglavlja: opšta načela; regrutovanje i zastupljenost; obuka i profesionalna podrška; saradnja s etničkim zajednicama; operativna praksa; i sprečavanje i upravljanje sukobima. Sve preporuke treba tumačiti u skladu s Opštim načelima u Prvom delu, koja takođe utvrđuju potrebu država da razvijaju politiku i zakonodavstvo i pružaju smernice u ovoj oblasti. U ostalih pet delova se vladama, policijskim službama i manjinskim zajednicama predlažu neke konkretne mere. U napomenama koje slede detaljnije se objašnjava svaka preporuka ili smernica, izričito se upućuje na odgovarajuće međunarodne standarde i podrobno se navode primeri dobre prakse.

Osnovna poruka Preporuka je da dobar rad policije u multietničkim sredinama zavisi od stvaranja odnosa poverenja, koji se gradi putem redovne komunikacije i praktične saradnje između policije i manjina. Sve strane imaju koristi od takvog odnosa. Manjine imaju koristi od rada policije koja je osetljivija na njihove brige i bolje reaguje na njihove potrebe za ličnom bezbednošću i pristupom pravdi. Policija ima koristi jer postaje delotvornija, pošto dobra komunikacija i saradnja predstavljaju ključ za delotvoran rad policije u svakoj zajednici. Država ima koristi kako od integracije manjina, tako i od veće delotvornosti policije. Ove Preporuke predstavljaju praktičan način ostvarenja napretka u državama koje žele da integrišu manjine i istovremeno razviju profesionalnu policiju usmerenu na pružanje usluga zajednici.

Visoki komesar za nacionalne manjine se nada da će se Preporuke široko primenjivati.

3 Februar 2006. godine

4  Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

PREPORUKE ZA RAD POLICIJE U MULTIETNIČKIM DRUŠTVIMA

I. OPŠTA NAČELA

1. Države treba da usvoje politiku koja jasno ukazuje na važnost rada policije za međuetničke odnose. Ova politika treba da bude deo šire politike i programa koji će unapređivati integraciju manjina na nacionalnom i lokalnom nivou. Ona treba da bude usklađena sa širim nastojanjima da se unaprede profesionalizacija policije i njena orijentacija na pružanje usluga zajednici, kao i da obezbedi da celokupan rad policije bude u skladu sa međunarodnim standardima ljudskih prava, uključujući i prava pripadnika manjina.

2. Države treba da obezbede da policija i šira javnost, uključujući i manjine, shvate ulogu policije u unapređivanju dobrih međuetničkih odnosa. Takođe treba da obezbede da se policija osposobi i opremi da ispuni ovu ulogu. Ljudi koji zauzimaju visoke funkcije u politici i policiji treba javno da podrže tu ulogu i da unapređuju razumevanje i podršku javnosti takvoj politici.

3. Državne vlasti i policija treba da razrade akcione planove za sprovođenje takve politike i da redovno prate njeno sprovođenje u bliskoj saradnji sa predstavnicima manjina.

II. REGRUTOVANJE I ZASTUPLJENOST

4. Sastav policije – na lokalnom, regionalnom i nacionalnom nivou, na višim i nižim položajima, kao i civilni saradnici – treba da održava raznolikost stanovništva. Treba aktivno unapređivati javnu predstavu o policiji kao telu koje odražava etničku sliku stanovništva.

5. Treba postaviti statističke ciljeve radi poboljšanja ravnomerne etničke zastupljenosti u policiji i uvesti praćenje etničkog sastava policije radi merenja npretka.

5  Februar 2006. godine

6. Treba podstaći zapošljavanje pripadnika manjina nedovoljno zastupljenih u sastavu policije. Odgovarajuće inicijative treba da uključuju posebne mere koje će ohrabrivati kandidate i pomagati im da dostignu potrebne standarde, kao i korake za eliminisanje svih posrednih i neposrednih diskriminatornih prepreka.

7. Takođe treba uvesti mere koje će osigurati da policajci manjinskog porekla budu prihvaćeni i da se prema njima ravnopravno postupa u samoj policiji s ciljem obezbeđivanja neutralne radne sredine, kao i da imaju jednake mogućnosti za napredovanje.

III. OBUKA I PROFESIONALNI RAZVOJ

8. Policiji treba pružati obuku i ostale oblike profesionalne podrške potrebne da razume i prikladno reaguje na osetljivosti manjina i delotvorno vrši svoju policijsku ulogu na načine koji unapređuju slogu i smanjuju napetosti.

9. Preporučuje se da obuka o manjinskim pitanjima i međuetničkim odnosima bude uključena i u početnu i kasniju obuku na radu, kako za policajce na višim, tako i za policajce na nižim položajima. Predstavnici manjina treba da budu uključeni i u planiranje i u sprovođenje obuke.

10. Etički kodeks policije treba da uključuje profesionalne standarde rada policije u multietničkim društvima a programi obuke policije treba da sadrže komponente posebno osmišljene radi ostvarenja tih standarda. Treba da postoje korektivne radnje u slučaju kršenja tih standarda a uzorna dobra praksa treba da bude nagrađena profesionalnim i javnim priznanjem.

11. Preporučuje se da policijski rukovodioci i nadzornici budu jasno zaduženi da obezbede da njihovo osoblje ostvaruje ove standarde u radu sa manjinama i da svojim vođstvom i radom daju primere dobre prakse.

IV. SARADNJA S ETNIČKIM ZAJEDNICAMA

12. Policija treba da se stara za razvoj metoda i prakse komunikacije i saradnje sa manjinama i zajedničku izgradnju poverenja na lokalnom, regionalnom i nacionalnom nivou.

6  Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

13. Policija treba da se osposobi da komunicira sa manjinama na manjinskim jezicima, gde god je to moguće zapošljavanjem i obukom višejezičnog osoblja, kao i upotrebom kvalifikovanih prevodilaca.

14. Policija treba da igra aktivnu ulogu u obezbeđivanju ohrabrenja i podrške manjinama i da im pomaže da sa njom komuniciraju i sarađuju, na primer tako što će ih angažovati kao partnere u inicijativama za unapređivanje regrutovanja ili za držanje obuke u oblasti manjinskih pitanja. Manjine, pak, treba da budu spremne da komuniciraju i sarađuju sa policijom radi poboljšanja bezbednosti zajednice i pristupa pravdi.

15. Preporučuje se utvrđivanje mehanizama koji će obezbediti da policija za svoje postupke demokratski odgovara svim delovima zajednice. Oni treba da uključuju delotvorne sisteme podnošenja i razmatranja pritužbi, dostupne pripadnicima nacionalnih manjina. Svi delovi zajednice treba da budu svesni svojih prava i dužnosti u vezi sa policijom, kao i ovlašćenja policije i usluga koje ona treba da pruža.

V. OPERATVNA PRAKSA

16. Treba preduzeti mere koje će obezbediti da policija primenjuje pravo na nepristrasan i nediskriminatorni način koji ne izdvaja nijednu konkretnu grupu npr. izradom 'rasnih profila'. Takve mere treba da uključuju kodeks ponašanja u operativnoj praksi, kao što je kodeks ponašanja pri upotrebi ovlašćenja policije da zaustavlja i pregleda ljude na ulici i ostalim javnim mestima.

17. Policija treba da preduzima mere da podstiču pripadnike nacionalnih manjina da prijavljuju krivična dela radi unapređenja bezbednosti zajednice i pristupa pravdi.

18. Kad god je to moguće, policija treba da šalje etnički mešovite timove u redovne patrole u multietničkim sredinama kako bi gradila poverenje javnosti i unapređivala svoju operativnu delotvornost. Policija takođe treba da obezbedi da njena taktika i izgled (broj, vidljivost oružja, izbor uniformi) odgovara zadatku i ne izazivaju nepotreban strah i napetost.

19. Policija treba da obezbedi energično i delotvorno sprovođenje zakona protiv diskriminacije. Policija pogotovu treba da preduzima korake da ohrabri

7  Februar 2006. godine

prijavljivanje etnički motivisanih zločina i obezbedi puno evidentiranje i istragu svih takvih zločina.

20. Države treba da obezbede jednaku dostupnost i delotvornost mehanizama za pružanje saveta i podrške žrtvama krivičnih dela i pripadnicima nacionalnih manjina.

VI. SPREČAVANJE SUKOBA I UPRAVLJANJE SUKOBIMA

21. Policija treba da bude zadužena i obučena da igra aktivnu ulogu u razvijanju odnosa sa manjinama radi prepoznavanja i po mogućstvu smanjenja napetosti koje bi mogle dovesti do međuetničkih sukoba.

22. Policija takođe treba da bude obučena i opremljena da na profesionalan i nepristrasan način upravlja međuetničkim građanskim nemirima i incidentima radi smanjenja intenziteta sukoba i, kad god je to moguće, njihovog rešavanja posredovanjem i uz minimalnu upotrebu sile.

23. Policija treba blisko da sarađuje sa drugim javnim organima, naročito na lokalnom nivou, kako bi obezbedila da njeni postupci za sprečavanje i upravljanje međuetničkim sukobima budu usaglašeni sa širom akcijom unapređenja integracije manjina i izgradnje uspešnog multietničkog društva.

8  Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

NAPOMENE S OBJAŠNJENJEM PREPORUKA ZA RAD OLICIJE U MULTIETNIČKIM DRUŠTVIMA

I. OPŠTA NAČELA

1. Države treba da usvoje politiku koja jasno ukazuje na važnost rada policije za međuetničke odnose. Ova politika treba da bude deo šire politike i programa koji će unapređivati integraciju manjina na nacionalnom i lokalnom nivou. Ona treba da bude usklađena sa širim nastojanjima da se unaprede profesionalizacija policije i njena orijentacija na pružanje usluga zajednici, kao i da obezbedi da celokupan rad policije bude u skladu sa međunarodnim standardima ljudskih prava, uključujući i prava pripadnika manjina.

Dobri međuetnički odnosi i integracija pripadnika nacionalnih manjina u multietničkom društvu zavise od toga da li sve etničke grupe smatraju da su aktivnosti države legitimne i delotvorne.1 Uloga policije kao najneposrednijeg i najvidljivijeg organa koji sprovodi zakon od presudnog je značaja: policajci su za manjine čuvari pravde. Treba očekivati da manjine koje smatraju da policija nepristrasno primenjuje pravo i obezbeđuje pristup pravdi i bezbednost zajednice poštuju državu; neuspeh policije i ostalih odgovornih organa da u očima manjina uspostave svoj legitimitet može dovesti do ozlojeđenosti i straha i stvaranja klime za bujanje ekstremizma.

Prihvatanje policije kao legitimne i delotvorne, kako na nacionalnom, tako i na regionalnom ili lokalnom nivou, zavisi od uspostavljanja odnosa poverenja zasnovanog na dobroj komunikaciji i praktičnoj saradnji između policije i manjina. Uspostavljanjem takvog odnosa ne samo što će se poboljšati međuetnički odnosi već će se i doprineti efikasnijem radu policije. Preporuke koje slede i koje su zasnovane na iskustvu imaju za cilj da pomognu državama da postignu takve odnose.

Vlade treba da pokažu da umeju da vode time što će iznseti jasnu 'viziju' uloge policije u izgradnji i očuvanju delotvornog demokratskog multietničkog društva. One treba da obave široke konsultacije kako bi obezbedile višepartijski i višenacionalni

1 Preporuke o radu policije koncentrišu se na 'nacionalne manjine' u 'multietničkim društvima'. Po mišljenju stručnjaka, izraz 'nacionalne manjine' obuhvata širok dijapazon manjinskih grupa, uključujući verske, jezičke i kulturne, kao i etničke manjine. Preporuke se u principu odnose na sve ove grupe. Takođe treba napomenuti da se u Preporukama povremeno koristi reč 'manjine' kao odgovarajuća skraćenica za izraz 'osobe koje pripadaju nacionalnim manjinama'.

9  Februar 2006. godine

konsenzus za svoju politiku prema radu policije i manjinama; bez tog konsenzusa, državna politika može dovesti do podele društva i postati predmet političkih sukobljavanja. Politika i mere potrebne za njeno sprovođenje treba da budu izražene u jasnom zvaničnom ‘saopštavanju politike’ koju javno podržavaju politički lideri i koja se sprovodi zakonodavnim i drugim instrumentima.

Politika rada policije treba da bude deo šire nacionalne strategije za unapređenje integracije i izgradnju multietničkog društva. Ona treba da uključuje mere za podsticanje učešća pripadnika manjina u političkom i ekonomskom životu države, kao i mere u oblastima kao što su obrazovanje, jezik, političko predstavljanje, elektronski mediji i borba protiv siromaštva i isključenosti. Napredak u širim aspektima integracije će olakšati uvođenje mera potrebnih za rad multietničke policije.

Politika rada policije u manjinskim sredinama treba da bude integralni a istovremeno i jasno usmeren i prepoznatljiv deo programa razvoja policije. Dobra komunikacija i saradnja, zasnovane na poverenju, predstavljaju ključ delotvornog rada policije kako u većinskim tako i u manjinskim sredinama. Represivni pristup i pristup 'orijentisan na kontrolu', kojim se ignorišu ili krše osnovna ljudska i manjinska prava, neće obezbediti kontekst koji bi omogućio razvijanje dobrih odnosa između policije i manjina.

Zato demokratizacija i profesionalizacija policije predstavljaju neophodne preduslove koji će policiji omogućiti da igra svoju ulogu u izgradnji uspešnog demokratskog multietničkog društva, kao što je i uvođenje pristupa radu policije, orijentisanog na pružanje usluga i zasnovanog na ljudskim pravima i propraćenog 'radom policije u 2 saradnji sa zajednicom' na lokalnom nivou.

2. Države treba da obezbede da policija i šira javnost, uključujući i manjine, shvate ulogu policije u unapređivanju dobrih međuetničkih odnosa. Takođe treba da obezbede da se policija osposobi i opremi da ispuni ovu ulogu. Ljudi

2 Pojedine odgovarajuće međunarodne norme i standardi o radu policije i ljudskim pravima sadržane su u Kodeksu UN o postupanju lica odgovornih za primenu zakona (1979), dostupnom na: http://www.uncjin.org/Standards/Conduct/ conduct.html, kao i u Evropskom kodeksu policijske etike (2001) Saveta Evrope, dostupnom na http://www.coe.int/ T/E/Legal_Affairs/ Legal_co-operation/Police_and_internal_security/Documents/_Intro_Documents.asp #P234_5187. Ovi dokumenti utvrđuju jasne međunarodne standarde profesionalnog rada policije, usklađene sa međunarodnim ljudskim pravima. Ti standardi treba da služe kao osnova svake politike i prakse policije u pogledu manjina i međuetničkih odnosa a rukovodioci policijskih službi treba neprestano da obezbeđuju da se njihovi potčinjeni stalno pridržavaju ovih standarda. Roterdamska povelja Rad policije u multietničkom društvu (1996), dostupna na http://www.rotterdamcharter.nl/, predstavlja pravno neobavezujući dokument koji su zajedno izradili predstavnici policijskih službi, lokalnih vlasti i NVO širom Evrope; ona takođe daje opšte smernice zasnovane na praktičnom iskustvu. Politika prema radu policije i manjinama takođe treba da uzima u obzir opštija prava izložena u Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima i Okvirnoj konvenciji Saveta Evrope o zaštiti nacionalnih manjina (1994), koje su dostupne na http://www.coe.int/T/E/ human_ rights/minorities/.

10  Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

koji zauzimaju visoke funkcije u politici i policiji treba javno da podrže tu ulogu i da unapređuju razumevanje i podršku javnosti takvoj politici.

Sprovođenje politike kreirane radi ojačanja sposobnosti policije da unapređuje dobre međuetničke odnose ne predstavlja samo tehničku vežbu, već podrazumeva i menjanje kulture policije. Ono nalaže razumevanje i predanost kreatora politike i policije na svim nivoima službe. Postojeća kultura unutar policijske službe možda ne gleda s odobravanjem na rešavanje ovih pitanja: štaviše, ona može biti neprijateljski raspoložena prema njima i, možda, podsticati otpor ka promenama uopšte. Uz to, policija može sebe (svesno ili nesvesno) doživljavati kao predstavnika dominantne etničke grupe i zaštitnika njenih interesa i stoga gledati na takvu politiku kao na pretnju. Važno je prepoznati da ponašanje prema određenim etničkim grupama sa ciljem iskorišćavanja, kao što je praksa traženja mita od ugroženih etničkih grupa, predstavlja oblik korupcije policije, koji ne samo što je suprotan međunarodnom pravu i ljudskim pravima već i ozbiljno podriva sposobnost policije da unapređuje dobre međuetničke odnose.

Zato je neophodno da politički lideri obezbede da visoki policijski službenici u potpunosti shvataju važnost svoje uloge u unapređenju dobrih međuetničkih odnosa i budu potpuno predani njenom ispunjavanju. Ova uloga ne uključuje samo unapređivanje dobrih etničkih odnosa van policije, već i u samoj njoj, uključujući obezbeđivanje odsustva diskriminacije na etničkim ili drugim osnovama (ili, ukoliko postoji, njeno delotvorno eliminisanje). Policijski čelnici, pak, treba da obezbede da celokupno osoblje policije – u svim regionima, svih specijalnosti i na svim nivoima hijerarhije - takođe shvata tu ulogu i njene posledice u svakodnevnoj praksi. Policijski čelnici na svim nivoima, dakle, treba jasno da izražavaju podršku ovoj ulozi, koju treba naglašavati tokom celokupne obuke. Ne treba tolerisati postupke koji podrivaju ovu ulogu, koji daju prednost određenim etničkim grupama ili izražavaju neprijateljstvo prema manjinama, eksploatišu ih ili diskriminišu. I kreatori politike i policijski čelnici treba da rade na uspostavljanju kulture u policiji koja spremno prihvata i podržava etničku raznolikost, kako unutar policije tako i van nje, i u kojoj policija sebe vidi kao pozitivnog aktera i uzor za stvaranje uspešnog multietničkog društva (videti takođe preporuku 7).

3. Državne vlasti i policija treba da razrade akcione planove za sprovođenje takve politike i da redovno prate njeno sprovođenje u bliskoj saradnji sa predstavnicima manjina.

11  Februar 2006. godine

Važno je znati da li su politika i mere delotvorne i da li postižu predviđene rezultate. Manjine će verovatno biti zainteresovane da znaju da li je postignut napredak. Važno je prikupljati i pružati tačne informacije. Akcioni planovi i praćenje njihovog sprovođenja mogu pomoći u prevazilaženju ovih izazova. Akcioni planovi za sprovođenje ove politike treba da:

• Imaju integrativni pristup, koji uključuje sve oblasti akcije utvrđene ovim Preporukama; • Budu zasnovani na analizi konkretnih problema i potreba u pogledu odnosa između policije i manjina: možda će biti potrebno naručiti nezavisno istraživanje u tu svrhu; • Utvrde koja će lica (i u vladi i u policijskoj organizaciji) biti odgovorna i zadužena za sprovođenje politike u odnosu na rad policije i manjine; • Označe konkretne službe ili jedinice koje treba da izvode ili koordiniraju neophodan rad; • Predvide obezbeđenje dovoljno finansijskih i ostalih resursa; • Obezbede stalne konsultacije i saradnju sa policijom (npr. preko stručnih udruženja) i sa manjinama (npr. preko NVO) tokom svih faza; • Uključe otpočinjanje lokalnih pilot projekata kao korisnog prvog koraka.

Takođe neophodno redovno pratiti sprovođenje politike prema radu policije i manjinama. Vladini i policijski zvaničnici to treba rutinski da čine u sopstvene administrativne svrhe, kao i da sastavljaju izveštaje dostupne javnosti. Međutim, kako bi se povećalo javno poverenje i obezbedila demokratska odgovornost, to praćenje treba da vrši neko nezavisno telo. Tu ulogu mogu igrati parlamentarne institucije za ljudska prava (npr. skupštinski odbori ili ombudsmani) ili druga javna nadzorna tela. Takva tela treba da imaju pravo da postavljaju pitanja javnim službenicima i održavaju javne rasprave; njihovi izveštaji takođe treba da budu dostupni javnosti. Koji se god metodi koristili za praćenje sprovođenja te politike, neophodno je o njima stvarno konsultovati i manjine i policiju i uzimati u obzir njihova viđenja i iskustva prilikom pripreme izveštaja i preporuka. Policija treba rado da prihvata, a ne da pruža otpor takvom nezavisnom nadzoru, da shvata korist koju takav nadzor može doneti jednoj otvorenoj i naprednoj organizaciji. Eventualne greške i propuste ne treba kriti, već analizirati, kako bi se naučene lekcije primenjivale u budućnosti. Razvoj i

12  Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

sprovođenje takve politike je zadatak koji ne treba preduzimati na brzinu; on treba da 3 bude zasnovan na postepenom pristupu tokom određenog vremenskog perioda.

II. REGRUTOVANJE I ZASTUPLJENOST

4. Sastav policije – na lokalnom, regionalnom i nacionalnom nivou, na višim i nižim položajima, kao i civilni saradnici – treba da održava raznolikost stanovništva. Treba aktivno unapređivati javnu predstavu o policiji kao telu koje odražava etničku sliku stanovništva.

Pravična zastupljenost manjina u policijskoj organizaciji važna je iz više razloga:

a) Kao pokazatelj da pripadnici svih etničkih grupa imaju kao pojedinci jednake mogućnosti da se zaposle i napreduju u policiji;

b) Kao način za unapređenje integracije manjina njihovim učešćem u javnom životu države i njenih institucija;4

c) Kao način kojim se obezbeđuje da službe policije raspolažu opsegom znanja i veština (uključujući i jezičke veštine) potrebnim za rad u etnički raznolikim sredinama;

d) Kao sredstvo koje pomaže policiji da gradi odnose sa manjinskim zajednicama na osnovu delotvorne komunikacije, saradnje i obostranog poverenja.

Iz svih ovih razloga, povećanje zastupljenosti manjina u policiji treba posmatrati kao važan prioritet. Ovo je zvanično potvrđeno u Mišljenjima Savetodavnog komiteta za Okvirnu konvenciju o nacionalnim manjinama Saveta Evrope.5 Policija, dakle, treba ne samo da aktivno unapređuje svoj javni imidž tela u kom su zastupljene etničke manjine, već i korake koje preduzima kako bi to ostvarila u praksi (npr. metodama izloženim u preporuci br. 12). Policija treba da se postara da ti napori obuhvataju kako manje i marginalizovane manjine tako i veće i bolje integrisane grupe. Ona

3 Za dodatne informacije i savete o sprovođenju programa reforme policije, videti Program policije i ljudskih prava Saveta Evrope, a pogotovu publikaciju Rad policije u demokratskom društvu - je li vaša policijska služba pobornik ljudskih prava? Dostupno na: http://www.coe.int/t/e/human_rights/police/2._publications. 4 Videti Preporuke iz Lunda OEBS o delotvornom učešću nacionalnih manjina u javnom životu i napomene (1999), dostupne na nekoliko jezika na http://www.osce.org/hcnm/documents.html. 5 Dostupno na http://www.coe.int/T/E/human_rights/minorities/

13  Februar 2006. godine

takođe treba da obezbedi da se prema manjinama postupa pravedno i sa poštovanjem prilikom svih policijskih aktivnosti, kako bi manjine zaposlenje u policiji smatrale poželjnim.

Važno je da multietnički karakter policije bude prisutan i vidljiv u svim regionima. Ovo je značajno kako u monoetničkim tako i u multietničkim sredinama, a naročito u regionima u kojima manjine čine većinsko stanovništvo. Takođe je važno da pripadnici manjina budu postavljeni i na viša mesta u hijerarhiji a ne samo na najniže položaje. Time se ne samo dokazuje da pripadnici svih grupa imaju mogućnost napredovanja, već se u kreiranje politike na višim izvršnim nivoima neposredno unosi i manjinska perspektiva i pokazuje da je policija organizacija u upravljanju svojom politikom istinski multietnička. Ako policija u kratkom roku nije u mogućnosti da neposredno imenuje pripadnike manjina na više položaje, treba da pribegne alternativnom metodu uvođenja manjinske perspektive u upravljanje policijom tako što će imenovati pripadnike manjina s odgovarajućim iskustvom na mesta savetnika za specijalizovane oblasti.

5. Treba postaviti statističke ciljeve radi poboljšanja ravnomerne etničke zastupljenosti u policiji i uvesti praćenje etničkog sastava policije radi merenja npretka.

Treba usvojiti strateški pristup kako bi se obezbedilo da etnički sastav policije odražava etnički sastav stanovništva. Potrebno je utvrditi željeni etnički sastav kao cilj koji treba ostvariti, kao i međuciljeve koji se realno mogu postići u zadatom vremenskom okviru.

'Ciljeve' treba jasno razlikovati od 'kvota'. Ciljevi predstavljaju opšte ili konkretne ciljeve povećanja zastupljenosti određenih grupa koji se mogu ostvariti na različite načine. Primeri metoda koji obezbeđuju jednake mogućnosti pojedincima prilikom regrutovanja opisani su u preporuci br. 6. Upotreba ciljeva kako bi se obezbedilo da etnički sastav zaposlenih odražava etnički sastav stanovništva predstavlja dobru praksu. Kvote predstavljaju dodelu mesta pripadnicima određenih grupa koje treba popuniti prilikom odabira. Upotreba kvota kao sredstva za ostvarenje ciljeva vezanih za regrutovanje manjina često dovodi do žalbi na nepravdu i tvrdnji o opasnosti spuštanja standarda i treba je izbegavati koliko god je to moguće.

14  Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

Međutim, upotreba kvota može biti primerena i opravdana u posebnim okolnostima. Na primer, kada se u okviru programa reforme policije u multietničkoj državi uvodi potpuno ili uglavnom novi kadar policijskog osoblja, možda će biti neophodno da taj kadar od početka odražava etnički sastav celog stanovništva kako bi imao legitimitet i bio delotvoran. U takvim okolnostima će možda biti opravdano postaviti i popunjavati etničke kvote, pogotovu u prvobitnoj fazi odabira i obuke, pod uslovom da se od članova svih grupa zahteva ispunjenje prikladnih minimalnih profesionalnih standarda u fazi kada oni zvanično postaju policajci. Međutim, upotreba etničkih kvota treba da bude primenjivana samo u prelaznom periodu, posle čega treba težiti ostvarivanju ciljeva drugim sredstvima.

Treba redovno prikupljati podatke kako bi se utvrdilo da li se ovi ciljevi ostvaruju. Vlade treba da utvrde koja su tela odgovorna za svaki od ovih zadataka i da shodno tome raspodele odgovornost. Takvo 'etničko praćenje' treba da bude povezano ili da čini sastavni deo opštijeg praćenja radne snage kako bi se obezbedila usaglašenost sa međunarodnim pravom i širom nacionalnom politikom zapošljavanja.

Prikupljanje podataka o etničkoj pripadnosti predstavlja osetljivo i sporno pitanje - izgleda da zakoni o zaštiti podataka pojedinih zemalja sprečavaju prikupljanje podataka o nacionalnosti. Države, međutim, ne treba da izbegavaju ovo pitanje i takve podatke treba da prikupljaju i obrađuju s dužnim poštovanjem evropskih standarda u vezi sa zaštitom ličnih podataka i pravom na samooznačivanje (pravom svih da izaberu da li žele da se smatraju pripadnicima manjine ili ne). Etnički podaci treba da budu stavljeni u anonimnost, pretvoreni u statističke podatke - treba izbegavati sve mogućnosti da se preko njih uđe u trag bazama ličnih podataka. Ukoliko se ove zaštitne mere primenjuju, ne bi trebalo da dođe do povrede prava pojedinaca. Bez takvih podataka, države neće moći da prate da li radnje preduzete radi poboljšanja etničke zastupljenosti u policiji imaju željeno dejstvo.

6. Treba podstaći zapošljavanje pripadnika manjina nedovoljno zastupljenih u sastavu policije. Odgovarajuće inicijative treba da uključuju posebne mere koje će ohrabrivati kandidate i pomagati im da dostignu potrebne standarde, kao i korake za eliminisanje svih posrednih i neposrednih diskriminatornih prepreka.

Do nedovoljne zastupljenosti manjina u policiji dolazi iz raznih razloga. Oni uključuju neobaveštenost o mogućnostima zaposlenja, nedostatak obrazovnih kvalifikacija,

15  Februar 2006. godine

ranije iskustvo nepravednog postupanja policije u takvim zajednicama, kao i posrednu i neposrednu diskriminaciju prilikom procesa regrutovanja. Da bi se povećalo regrutovanje manjina, prvo je potrebno utvrditi tačne razloge za njihovu nedovoljnu zastupljenost u određenoj državi, a zatim rešavati to pitanje primenom posebnih mera.

Sledeće posebne mere bi mogle biti prikladne:

a) Inicijative za bolje obaveštavanje manjinskih zajednica o mogućnostima zaposlenja u policiji, stvaranje pozitivne slike o policiji i ohrabrivanje zainteresovanih osoba da se prijave na konkurs. Takve inicijative bi mogle uključivati deljenje letaka, korišćenje radija i televizije (uključujući reklame), posete policije školama i lokalnim centrima (uključujući kulturne i verske centre), omogućavanje mladim ljudima da posećuju policijske stanice ili centre za obuku, kao i zajedničke inicijative sa predvodnicima zajednica i etničkim udruženjima/nevladinim organizacijama. Ciljane kampanje za regrutovanje koje bi koristile mnoge ili sve ove metode mogle bi da budu usmerene na određene nedovoljno zastupljene grupe.

b) Mere za rešavanje problema nedostatka dovoljnih obrazovnih kvalifikacija potencijalnih motivisanih kandidata koji ispunjavaju ostale kriterijume. One mogu uključivati intenzivne kratke kurseve kreirane da unaprede kvalifikacije uslovno odabranih kandidata do potrebnog nivoa.

c) Postupci za utvrđivanje i rešavanje svih mogućih uzroka diskriminacije manjinskih kandidata tokom procesa regrutovanja i odabira. Oni mogu uključivati podučavanje pravičnom regrutovanju i odabiru osoba zaduženih za te poslove; postupke revizije (npr. oslanjanja na lične intervjue) da bi se utvrdilo da li je prema manjinskim kandidatima konkursna komisija pristrasna ili ih nepotrebno stavlja u nepovoljniji položaj; i proveru kriterijuma odabira kako bi se obezbedila njihova potpuna opravdanost i osiguralo da ne postavljaju nepotrebne prepreke koje posredno stavljaju manjine u nepovoljniji položaj.

Prilikom uvođenja ovakvih inicijativa, prilikom zapošljavanja u policiji ne smeju se spuštati standardi za manjinske kandidate. Osobe koje pripadaju etničkoj većini (i mediji) ponekad olako posumnjaju i tvrde da se standardi spuštaju i da su one sad diskriminisane, dok se manjinama pružaju posebne povoljnosti. Policijski čelnici treba

16  Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

da ih razuvere da se to ne događa. Ustvari, upravo policajci manjinskog porekla će verovatno biti najzainteresovaniji za to da se standardi ne spuštaju, jer ne žele da se na njih gleda kao na 'policajce drugog reda'.

7. Takođe treba uvesti mere koje će osigurati da policajci manjinskog porekla budu prihvaćeni i da se prema njima ravnopravno postupa u samoj policiji s ciljem obezbeđivanja neutralne radne sredine, kao i da imaju jednake mogućnosti za napredovanje.

Prilikom unapređenja ravnomerne etničke zastupljenosti u policiji, nije dovoljno usredsrediti se samo na prijem novih policajaca. Iskustvo pokazuje da će pripadnici manjina verovatno napustiti posao u policiji ako smatraju da se prema njima ne postupa kao prema ravnopravnim i poštovanim članovima organizacije i ako nemaju iste mogućnosti za napredovanje. Ova tendencija se može pojaviti naročito u ranim fazama regrutovanja manjina, kada je njihov broj još mali i kada se policajci manjinskog porekla možda osećaju lično izolovanim od drugih članova svojih zajednica. Žene policajci manjinskog porekla se takođe mogu suočiti sa sličnim pritiscima s s obzirom da su 'dvostruka manjina' kako u pogledu roda, tako i nacionalnosti.

Iz tih razloga je važno obezbediti neutralnu radnu sredinu, tj. sredinu u kojoj se policajci manjinskog porekla potpuno prihvataju kao jednaki, i kao pojedinci, i gde nisu stavljeni ni u kakav nepovoljan položaj niti suočeni s negativnim stereotipima zbog svog etničkog identiteta. Međutim, ta sredina takođe treba da bude osetljiva na raznolikost potreba, običaja i vera različitih grupa (npr. u pogledu odevanja, ishrane i verskih obreda, kao što su molitve i verski praznici). Takođe treba razmotriti preduzimanje pozitivnih mera podrške i ohrabrenja policajaca manjinskog porekla da napreduju u karijeri: one bi mogle uključivati specifične programe obuke za razvoj karijere ili pružanje 'mentorskih' šema onima sa mogućnošću napredovanja. Istovremeno je važno uspostaviti delotvorne interne mehanizme pritužbi da policajci izloženi diskriminaciji ne bi morali ćutke da trpe takvo ponašanje. Menadžeri treba da ohrabruju manjine da ulažu pritužbe kada su izložene diskriminaciji ili drugim oblicima etnički motivisanog ponašanja, kako bi bili svesni takvih problema i mogli neposredno da ih rešavaju.

S obzirom na specifična pitanja koja ih dotiču, neki policajci manjinskog porekla mogu smatrati da bi bilo korisno udružiti se i obrazovati sopstvena profesionalna udruženja.

17  Februar 2006. godine

Policijske vlasti treba u principu da podržavaju takve inicijative i da budu voljne da olakšaju njihovo osnivanje. Formiranje takvih udruženja je ljudsko pravo i ona mogu obezbediti uzajamnu ličnu pomoć manjinskim policajcima, pogotovu kada su malobrojni i kada su geografski izolovani. Ona takođe mogu obezbediti kanal za komunikaciju između policijskih vlasti i policajaca manjinskog porekla, i biti izvor dragocenih saveta vlastima o manjinskim pitanjima. Vlasti treba da osiguraju da članovi većinskog naroda razumeju razloge za obrazovanje takvih udruženja i da shvate da takva udruženja mogu da pomognu stvaranju bezbednije osnove na kojoj se može graditi integracija policajaca manjinskog porekla. Ne treba, međutim, primoravati manjinske policajce da se učlanjuju u ili osnivaju takva udruženja pošto neki možda neće želeti da na taj način iskazuju svoj etnički identitet.

Posebnu pažnju treba posvetiti raspoređivanju policajaca manjinskog porekla na dužnost. Oni ne treba da budu regrutovani kako bi služili isključivo u svojim zajednicama: oni treba da budu regrutovani kako bi postali profesionalni policajci sposobni da rade sa svim delovima društva. Međutim, u državama u kojima su manjine obično koncentrisane u određenim oblastima ili regionima, verovatno je da će većina manjinskih policajaca biti regrutovana i raditi u tim delovima zemlje. Kao što je navedeno u preporuci br. 4, policija od toga ima velike koristi u pogledu jačanja svesti zajednice, kontakata i poverenja javnosti. Međutim, takve policajce treba uvek prvenstveno posmatrati kao policajce a tek zatim kao policajce koji se zahvaljujući svojoj pripadnosti manjini mogu kvalifikovati za preduzimanje određenih uloga ili doprinos određenim veštinama. Policajci manjinskog porekla ne treba da budu izloženi pritisku da rade u manjinskim delovima zemlje ili zajednicama: u stvari, treba ih ohrabrivati da stiču iskustvo radom u etnički mešovitim delovima zemlje ili zajednicama iz kojih ne potiču. Ukoliko ovi policajci rade u svojim sredinama, menadžeri treba uvek da streme da ih rasporede na rad u etnički mešovitim timovima, kad god je to moguće.

Kao što je već rečeno, gore navedene vrste inicijativa i promena nalažu suštinsku promenu kulture policije – od monoetničke do multietničke organizacije – i druge suštinske vidove reforme policije, uključujući njenu profesionalizaciju i orijentaciju na pružanje 'javnog servisa'. Treba pažljivo upravljati procesom promene kulture kako bi se što pre ostvarila korist, a minimizovao otpor organizacije. Liderstvo, predanost i

18  Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

vešto upravljanje od strane policijskih službenika na najvišim nivoima neophodno je radi postizanja ovog cilja.6

III. OBUKA I PROFESIONALNI RAZVOJ

8. Policiji treba pružati obuku i ostale oblike profesionalne podrške potrebne da razume i prikladno reaguje na osetljivosti manjina i delotvorno vrši svoju policijsku ulogu na načine koji unapređuju slogu i smanjuju napetosti.

Obuka je neophodan ali ni u kom slučaju jedini oblik stručne podrške potreban policiji kako bi delotvorno obavljala svoju ulogu u multietničkom kontekstu. Ona treba da ima za cilj da obezbedi policiji određene kompetencije (tj svesti, znanja i veštine) potrebne za rad u takvim sredinama. Treba sprovesti 'analizu potreba za obukom' radi utvrđivanja tih potreba.

Verovatno će osnovne oblasti u kojima je potrebna obuka uključivati: kulturnu i versku svest, veštine posredovanja i odnosa u zajednici, jezičku obuku, obuku u oblasti ljudskih prava, uključujući prava pripadnika nacionalnih manjina. U multietničkim sredinama, svi pripadnici policije treba da prođu minimum obuke u ovim oblastima. Međutim, obim učenja manjinskog jezika i precizni sadržaj obuke u oblasti kulturne i verske svesti zavisiće od lokalnih okolnosti.

Iskustvo pokazuje da takva obuka mora da bude praktična i vezana za posao. Ukoliko je obuka isključivo teoretska, verovatno će njen uticaj na ponašanje biti nikakav ili veoma mali, čak i u slučaju kognitivnog učenja. Obuka treba da ukaže policiji na značaj i praktične implikacije novih znanja i veština i da pokaže kako će joj pomoći da svoju ulogu vrši efikasno i stručno i kako će joj koristiti u svakodnevnom radu.

Treba pažljivo pristupiti osmišljavanju obuke pre no što se njome pokuša neposredno menjanje stavova policajaca, pogotovu onih iskusnijih. Lični stavovi su duboko ukorenjeni kod mnogih odraslih ljudi i svi pokušaji njihovog menjanja tokom kratkih kurseva obuke će verovatno naići na otpor a možda biti i kontraproduktivni, osim ukoliko ih ne vode izuzetno vešti treneri. Međutim, neophodno je da se obuka bavi temom predrasuda i stereotipa o etničkim grupama kao potencijalnoj prepreci

6 Dodatne smernice o pitanjima vezanim za regrutovanje i zastupljenost nalaze se u brošuri koju je izdala Evropska platforma o radu policije i ljudskim pravima: Regrutovanje i zadržavanje policajaca iz manjinskih zajednica, dostupnoj na http://www.epphr.dk/downloads.htm.

19  Februar 2006. godine

pravičnom i stručnom postupanju prema manjinama. Takva obuka treba da pruži policajcima mogućnost da razmisle o sopstvenim stavovima i predrasudama, kao i o tome na koji način da budu sigurni da oni ne utiču na njihov rad.

Glavni naglasak obuke, dakle, ne treba da bude na jednostavnom pružanju informacija ili menjanju stavova, već na praktičnoj pomoći policajcima da vrše svoje svakodnevne poslove u multietničkom kontekstu na način koji je usklađen sa profesionalnim standardima i međunarodnim ljudskim pravima. Obuku treba, dakle, posmatrati kao jedan određen, mada veoma važan, oblik stručne podrške i kao resurs za profesionalni razvoj. Drugi oblici profesionalne podrške navode se u preporukama br. 10 i 11 koje slede.

U pogledu potrebe da obuka bude praktična, važno je koristiti odgovarajuće metode. Formalna predavanja će verovatno imati ograničen efekat ako nisu propraćena interaktivnim metodama, kao što su struktuiran razgovor i debata, koji uključuju razmenu mišljenja i iskustava. Praktične vežbe i igranje uloga u simulacijama policijskih zadataka u multietničkim društvima verovatno će biti od najveće koristi.

Ovaj praktičan pristup obuci nalaže promenu uloge trenera. Trener ne treba da nastupa isključivo kao stručnjak koji prenosi specijalističko znanje, već više kao moderator debate i iskustvenog učenja koji poseduje veštine i ubedljivost da vrši ovu ulogu. Stručnjak za određenu temu i dalje igra važnu ulogu ali on postaje osoba čije poznavanje manjina i međuetničkih odnosa postaje resurs koji se može koristiti. Postojeće znanje polaznika obuke (pogotovu iskusnih policajaca) i njihovo iskustvo u vezi sa manjinama takođe predstavlja izuzetno važan resurs, koji se mora koristiti, deliti sa drugima, i ocenjivati.

9. Preporučuje se da obuka o manjinskim pitanjima i međuetničkim odnosima bude uključena i u početnu i kasniju obuku na radu, kako za policajce na višim, tako i za policajce na nižim položajima. Predstavnici manjina treba da budu uključeni i u planiranje i u sprovođenje obuke.

Obuka u oblasti manjinskih pitanja i etničkih odnosa treba da bude sastavni deo početne obuke policajaca i da obuhvata teme kao što su ljudska prava, rad policije u zajednicama i pristup orijentisan na pružanje usluga. Mada manjinska i etnička pitanja treba da dobiju određenu pažnju, ne treba ih izdvajati iz ostatka obuke: novi regruti treba da budu obučeni da rutinski izvršavaju sve policijske zadatke u multietničkoj

20  Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

sredini. Iskusni policajci, pak, treba da prođu posebnu obuku o tim predmetima u okviru obuke na poslu, pogotovu ukoliko oni nisu bili uključeni u njihovu prethodnu obuku. Obuka policajaca na terenu treba da se usredsredi na prave operativne zadatke (patroliranje, istraga, hapšenje, itd.) i da bude predstavljena kao pozitivan doprinos njihovom stalnom stručnom razvoju. Civili zaposleni u policiji, pogotovu oni sa kojima javnost prvo dolazi u kontakt, treba da budu uključeni u ovakve programe.

Viši policijski službenici zaduženi za upravljanje takođe treba da prođu obuku o ovim temama, međutim, ona treba da se usredsredi na teme koje se razlikuju od onih obrađivanih tokom obuke policajaca koji pružaju (ili neposredno nadziru) usluge na terenu. Mada visoki policijski službenici treba da poseduju uopšteno razumevanje pitanja policijskog rada na terenu, njihova obuka treba da bude skoncentrisana na sprovođenje politike, postavljanje standarda i upravljanje organizacionim i kulturnim promenama, kao i na komandnu odgovornost vezanu za upravljanje etničkim tenzijama i sukobima u široj zajednici.

Osobe iz manjinskih sredina koje doprinose osmišljavanju obuke takođe predstavljaju važan resurs za obuku policije na temu pitanja vezanih za manjine i međuetničke odnose. Policija mora iz prve ruke da od manjina sazna o relevantnim manjinskim kulturnim i verskim običajima i njihovom doživljavanju policije. Obuka takođe pruža policajcima mogućnost ličnog međudejstva sa pripadnicima manjina i priliku za skupne diskusije, vežbe i igranje uloga (u kojima 'svako može da se stavi na mesto drugog'). Uspešno učešće manjina u obuci takođe gradi mostove i poboljšava razumevanje i poverenje samih manjina u policiju. Manjine ne treba samo pozivati da prisustvuju određenim delovima obuke; one treba da budu uključene u sve faze, uključujući i planiranje i ocenjivanje takvih sesija, kao i u početni proces utvrđivanja potreba za obukom. Policija treba da razvija redovno partnerstvo sa širokim opsegom manjinskih udruženja kako bi ona mogla da razviju poverenje i veštinu ispunjavanja potreba policijske obuke u oblasti manjinskih i međuetničkih pitanja. Takođe treba da obezbedi da saradnici iz redova tih manjinskih udruženja budu različitog uzrasta, roda i drugih relevantnih obeležja i da ne uključuju samo zvanično imenovane ili 7 samoproklamovane 'lidere zajednica'.

7 Dodatne smernice o takvoj obuci mogu se naći u poglavlju o ‘Obuci policije o migrantima i nacionalnim manjinama’ u publikaciji Saveta Evrope, Ljudska prava i policija (1997.g). Videti takođe http://www.coe.int/ T/E/Human_Rights/ Police/2._Publications/2.1_Trainers'_Supply_Kit/CI(98)1_Workbook_for_practice_oriented_ teaching.asp.

21  Februar 2006. godine

10. Etički kodeks policije treba da uključuje profesionalne standarde rada policije u multietničkim društvima a programi obuke policije treba da sadrže komponente posebno osmišljene radi ostvarenja tih standarda. Treba da postoje korektivne radnje u slučaju kršenja tih standarda a uzorna dobra praksa treba da bude nagrađena profesionalnim i javnim priznanjem.

Profesionalna obuka predstavlja oblik obrazovanja koje ima određenu svrhu: osposobiti neku osobu da vrši određenu stručnu ulogu u skladu sa profesionalnim standardima. Kako bi se ti standardi definisali, potrebno je formulisati kodekse ponašanja i utvrditi znanja i sposobnosti koje potrebne profesionalcu da ostvari te standarde. Ovo načelo treba primenjivati u kontekstu obuke policije, naročito obuke za rad u multietničkim sredinama. Programi obuke, kao i 'analize potreba za obukom' na kojima su zasnovani (videti preporuku br. 8) treba da budu osmišljeni kao podrška sprovođenju takvih kodeksa ponašanja.

Kodeksi ponašanja zasnovani su na međunarodnim standardima i utvrđuju opšte etičke principe na kojima se zasniva dobar profesionalni rad policije.8 Kodeksi takođe mogu utvrđivati određene radnje koje treba preduzimati prilikom sprovođenja određenih policijskih zadataka i tad se obično nazivaju 'kodeksi prakse'. Kodeksi prakse obično uključuju primenu etičkih načela prilikom obavljanja određenih policijskih zadataka u određenim nacionalnim i pravnim okolnostima. Kodekse prakse, dakle, treba da formulišu pojedinačne države.

Posebno je važno formulisati kodekse ponašanja i određene prakse u vezi sa policijskim radom u multietničkim sredinama zbog specifičnih izazova koje taj rad može uključivati i njegove moguće sporne prirode. Primeri potencijalno izazovnih i spornih policijskih zadataka uključuju upravljanje otvorenim etničkim sukobom, smanjenje etničkih napetosti, sprovođenje operacija 'zaustavljanja i pregledanja' u etnički osetljivim oblastima ili opšte sprovođenje policijskih operacija u oblastima naseljenim manjinama. Detaljni kodeksi prakse treba da pruže konkretne savete i podršku policiji koja obavlja takve zadatke (Dodatna objašnjenja nalaze se u preporuci br. 16). Na primer, na etičkom će nivou možda postojati veća opasnost od korupcije koja je posledica etničkih veza, čime se povećava potreba za budnošću i akcijama koje će obezbediti integritet. Međutim, takva etička pitanja treba rešavati u okviru opštih kodeksa ponašanja policije a ne formulisanjem posebnih kodeksa za rad u multietničkim sredinama.

8 Videti Kodeks UN o ponašanju lica odgovornih za primenu zakona i Evropski kodeks policijske etike Saveta Evrope, navedene u napomeni br. 2.

22  Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

Policijski menadžeri treba da shvate neophodnost poštovanja profesionalnih standarda i kodeksa ponašanja, koji treba da doprinose napredovanju u karijeri. Takav napredak treba da bude zasnovan na pojedinačnim procenama rada u odnosu na takve standarde. Nepoštovanje kodeksa i standarda treba da povlači korektivne radnje, a ozbiljni slučajevi kršenja disciplinske postupke protiv policajca. Obuka treba da pomaže policiji da se ponaša u skladu s ovim profesionalnim kodeksima i standardima. Policajce čiji rad predstavlja primer najbolje prakse treba pozivati da dele svoje iskustvo na časovima obuke. Sve ove mehanizme profesionalne podrške treba konkretno primenjivati na kontekst odnosa policije sa manjinama.

11. Preporučuje se da policijski rukovodioci i nadzornici budu jasno zaduženi da obezbede da njihovo osoblje ostvaruje ove standarde u radu sa manjinama i da svojim vođstvom i radom daju primere dobre prakse.

Obuka i kodeksi ponašanja sami po sebi nisu dovoljni da obezbede usaglašenost policijske prakse sa politikom i profesionalnim standardima. Iskustvo pokazuje da vođstvo visokih policijskih službenika i upravljanje i nadzor zaposlenih u policiji takođe predstavljaju životno važne činioce. Veći broj policajaca na višim položajima u hijerarhiji treba da predstavlja uzor svojim mlađim kolegama i sprovodi potrebne standarde u svakodnevnom radu. Oni svojim potčinjenima da daju na znanje da od njih takođe očekuju ponašanje u skladu sa ovim standardima i treba aktivno da prate da li svi policajci poštuju ove standarde i ljudska prava. Ako privatno omalovažavaju ovu politiku ili izražavaju negativne stereotipe o manjinama, ili se ne bave slučajevima diskriminatornog ponašanja prema manjinama, njihovi zaposleni će brzo zaključiti da njihova predanost nije iskrena. Manjine, koje celog života stiču iskustvo prepoznavanja različitih oblika diskriminacije od strane većine, ubrzo će razlikovati kada se neko prema njima ponaša kao prema ravnopravnim osobama i sa istinskim poštovanjem a kada ne.

Policijski menadžeri i nadzornici treba da prođu obuku koja će obezbediti svest o važnosti ovih pitanja i mogućnosti njihovog efikasnog rešavanja. Osnovna načela takve obuke izneta su u preporukama br. 9 i 10. Sposobnost rešavanja multietničkih pitanja tokom rada takođe treba da se uzima u obzir prilikom razmatranja napredovanja na više položaje u policijskoj hijerarhiji.

Kao što je naglašeno u preporuci br. 7, krajnji cilj bi trebalo da uključuje promenu kulture u okviru policijske organizacije tokom određenog perioda godina, do koje će

23  Februar 2006. godine

doći zahvaljujući odlučnom i doslednom vođstvu i upravljanju ovim pitanjima. Samo tako će organizacija sama po sebi postati istinski multietničko, profesionalno i nepristrasno telo, za koje je pravičan i delotovoran rad u multietničkoj sredini pitanje rutine.

IV. SARADNJA S ETNIČKIM ZAJEDNICAMA

12. Policija treba da se stara za razvoj metoda i prakse komunikacije i saradnje sa manjinama i zajedničku izgradnju poverenja na lokalnom, regionalnom i nacionalnom nivou.

Demokratski pristup radu policije, usmeren na pružanje usluga uopšte, kao i pristup radu policije u zajednici, konkretno redovnu i delotvornu komunikaciju policije i građana. Delotvoran rad policije u demokratskom društvu ne sme se zasnivati na strahu, već na saglasnosti. Policiji je potrebna podrška javnosti kako bi obavljala posao, ne samo zbog potrebe da bude demokratski odgovorna već i zato što je praktična saradnja javnosti (npr. pružanje podataka, prijavljivanje krivičnih dela, svedočenje, itd) neophodna da bi policija ispunjavala svoju ulogu. U svakoj demokratskoj državi, dakle, policija treba da utvrdi metode i praksu kako bi postojala komunicirala sa javnošću na svim nivoima i kako bi zadobila poverenje javnosti.

Policija u multietničkom društvu suočava se sa još jednim izazovom. Komunikacija i izgradnja poverenja treba da obuhvata razne manjinske grupe, koje se mogu razlikovati po jeziku, kulturi, veri i ostalim okolnostima, koje mogu živeti u jednoj oblasti ili širom države. Štaviše, neke od ovih grupa su možda bile izložene diskriminaciji ili drugim oblicima ugnjetavanja od strane policije i možda i dalje gaje jaka osećanja nepoverenja prema njoj. Policija zato treba da osigura da metode i praksa korišćene u komunikaciji sa javnošću uzimaju u obzir ovu raznovrsnost i odnose u prošlosti, kao i da ona može delotvorno da dopire do svih različitih etničkih i nacionalnih grupa. Možda će biti potrebno uložiti poseban napor kako bi se uspostavio odnos i zadobilo poverenje etničkih i nacionalnih manjina koje su bile isključene i koje su se nekada nalazile u najnepovoljnijem položaju. To može iziskivati strpljivu izgradnju odnosa poverenja sa zajednicama i njihovim vođama tokom dužeg vremenskog perioda.

Policija može koristiti razne metode za razvoj komunikacije sa manjinama. Neki metodi, kao što je upotreba letaka ili radija i televizije, u suštini podrazumevaju

24  Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

jednostranu komunikaciju i posebno su korisni za prenos informacija. Kako bi tim sredstvima doprla do manjina, policija treba da koristi letke na jezicima manjina i programe na masovnim medijima, uključujući one na manjinskim jezicima. Međutim, interaktivni metodi koji uključuju lični kontakt i komunikaciju između policije i manjina su od veće koristi za izgradnju poverenja i međusobnog razumevanja. U ove metode spadaju:

a) Forumi zajednica. Ove forume treba da čine predstavnici etničkih manjina koji treba da se redovno sastaju i razgovaraju o pitanjima od zajedničkog interesovanja. Takvi forumi treba da imaju rutinsku konsultativnu ulogu i služe kao izvor informacija i boljeg razumevanja lokalne zajednice – pogotovu pitanja o radu službi odgovornih za primenu zakona koje zabrinjavaju manjine. Oni takođe treba da pomognu približavanju nacionalnih manjina državnim ustanovama, izgradnji poverenja u policiju i sprečavanju i smanjenju napetosti.

b) Javni sastanci. Takvi sastanci bi trebalo da omoguće policiji da se konsultuje sa lokalnom zajednicom o što širem broju pitanja. Ovi sastanci treba da budu otvoreni za javnost i da se usredsrede na jedno određeno pitanje. Oni su posebno dragoceni kada postoje napetosti u zajednici, jer omogućavaju policiji da se neposredno od zajednice obavesti o celokupnom opsegu pitanja koja je zabrinjavaju, i pruža tačne informacije o situaciji i reagovanju policije.

c) Savetodavna tela zajednica. Savetodavna tela zajednica imaju specifičnu svrhu – da savetuju više policijske službenike o tome kako policija može delotvornije vršiti svoju ulogu u kontekstu lokalne zajednice, uključujući i pitanja kao što su rad policije tokom etničkih sukoba, pitanja diskriminacije i uključenost u konsultacije sa zajednicom. Policija treba za članove savetodavnih odbora da uzima ljude za koje smatra da imaju relevantne veštine i iskustvo da joj daju takve savete. To treba da budu ljudi koji mogu da pružaju takve savete iz nezavisne perspektive a ne samo da odobravaju ono što policija predlaže. Sastav odbora treba da odražava raznovrsnost etničkog sastava lokalne zajednice.

d) Zajedničke radionice policije i zajednice. Takve radionice bi spajale policiju i članove zajednice koji bi zajedno radili na rešavanju problema u vezi s određenim pitanjima odnosa policije i zajednice. Broj učesnika ne bi trebalo da bude velik i oni bi trebalo da se pažljivo odaberu i da budu osobe koje mogu

25  Februar 2006. godine

da doprinesu rešenju utvrđenog problema ili pitanja. Radionice se takođe mogu koristiti i prilikom obuke, radi povećanja uzajamnog razumevanja i poboljšanja metoda saradnje uopšte. Takve susrete mora da vode vešti moderatori.

e) Mesta za kontakte sa zajednicama u policijskim stanicama. Na mestima za kontakte treba da rade policajci različitih nacionalnosti koji će davati obaveštenja pripadnicima nacionalnih manjina o pravnim postupcima i mogućnostima zaposlenja u policiji; ona takođe treba da služe i kao 'kancelarije za prijem stranaka' u kojim pripadnici nacionalnih manjina mogu da razgovaraju o pitanjima koja ih se tiču u vezi sa policijom. Mesta za kontakt se takođe mogu otvarati i u regionalnim i gradskim policijskim upravnim zgradama kao i u policijskim školama za obuku i akademijama. Takođe, mogu se organizovati 'dani otvorenih vrata' u policijskim stanicama i drugim institucijama gde bi se mogli organizovati obilasci (i za školsku decu); ti dani otvorenih vrata bi mogli da se posebno organizovati za pripadnike nacionalnih manjina.

f) Određivanje pozornika koji će redovno posećivati određene zajednice. Lokalne policijske stanice bi mogle da zaduže određene policajce za razvijanje i održavanje kontakata sa svakom nacionalnom manjinom u toj oblasti. Pored toga što bi ti policajci bili osobe za kontakt tih manjina u policijskoj stanici, oni bi trebalo da redovno patroliraju i posećuju mesta u kojima žive pripadnici tih manjina (uključujući i posete školama) i da u što većoj meri uspostavljaju lične kontakte i poverenje sa članovima tih zajednica. Policija na taj način može upoznati potrebe i brige najšireg mogućeg kruga pripadnika nacionalnih manjina i uspostaviti kanale komunikacije i odnose uzajamnog razumevanja i poverenja.

Ove vrste metoda treba koristiti na svim nivoima: nacionalnom, regionalnom i lokalnom. Sagovornici i pitanja koja razmatraju će se razlikovati od nivoa do nivoa. Na primer, visoki policijski službenici i kreatori politike treba da se sastaju sa predvodnicima manjina na nacionalnom nivou kako bi raspravljali o opštim političkim i strateškim pitanjima ili incidentima od nacionalnog značaja, dok će na lokalnom nivou razgovori biti usredsređeni na praktična pitanja vezana za rad policije u lokalnoj sredini ili incidentima od lokalnog značaja. Policija treba da obezbedi upotrebu manjinskih jezika kao načina komunikacije na takvim sastancima (videti preporuku br. 13). Takođe, prilikom pravljenja praktičnih aranžmana policija treba da uzima u obzir

26  Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

raznovrsnost verske i kulturne prakse, tako što će, na primer, obezbediti da se događaji ne zakazuju na verske praznike ili festivale. Policija takođe treba da svojom komunikacijom dopire do žena i mladih koji pripadaju nacionalnim manjinama, a ne samo do starijih muških pripadnika tih zajednica.

13. Policija treba da se osposobi da komunicira sa manjinama na manjinskim jezicima, gde god je to moguće zapošljavanjem i obukom višejezičnog osoblja, kao i upotrebom kvalifikovanih prevodilaca.

Okvirna konvencija za zaštitu nacionalnih manjina u članu 10 navodi pravo nacionalnih manjina da koriste svoje jezike javno i koliko je to moguće u odnosima sa organima uprave. Takođe navodi njihovo pravo da koriste manjinske jezike u situacijama koje uključuju hapšenje ili krivično gonjenje. Policija, dakle, treba da omogući korišćenje manjinskih jezika u radu sa pripadnicima nacionalnih manjina, bilo da su oni zaposleni, osumnjičeni, svedoci ili jednostavno delovi šire javnosti (npr. prilikom konsultacija, aktivnosti usmerenih na sprečavanje zločina, ili u situacijama u kojima treba ponovo uspostaviti javni red). S obzirom da nacionalne manjine u različitoj meri koriste svoje sopstvene jezike, kao i da se njihovo usmeno i pismeno poznavanje zvaničnog (ili zvaničnih) jezika države razlikuje, možda bi bilo prikladno izvršiti procenu radi utvrđivanja praktičnih potreba. Policija naročito treba da ima u vidu da određene grupe u okviru nekih nacionalnih manjina (npr. stariji ljudi ili žene) verovatno slabije vladaju većinskim ili zvaničnim jezikom s obzirom da možda poseduju manje formalnog obrazovanja ili su u manjoj meri uključeni u javni život.

Zapošljavanje pripadnika nacionalnih manjina u policiji će policiji odmah obezbediti važan resurs za ispunjavanje ove potrebe. Policajci manjinskog porekla koji rade u oblastima naseljenim sopstvenim manjinama biće u mogućnosti da se u radu služe manjinskim jezikom. Povremeno će moći da preuzimaju ulogu prevodilaca svojim kolegama, mada je važno obezbediti odgovarajuće učenje manjinskog jezika i za njihove kolege koje ne pripadaju manjini ali rade u takvim oblastima. Naročito je važno da se policija u komunikaciji s osumnjičenima ili svedocima ne oslanja na prevod članova porodice ili drugih osoba čije prevodilačke veštine nisu poznate, jer to može dovesti do nesporazuma i netačnosti, koje bi mogle da podriju kvalitet rada policije, a i do ozbiljne nepravde prema pripadnicima nacionalnih manjina.

27  Februar 2006. godine

14. Policija treba da igra aktivnu ulogu u obezbeđivanju ohrabrenja i podrške manjinama i da im pomaže da sa njom komuniciraju i sarađuju, na primer tako što će ih angažovati kao partnere u inicijativama za unapređivanje regrutovanja ili za držanje obuke u oblasti manjinskih pitanja. Manjine, pak, treba da budu spremne da komuniciraju i sarađuju sa policijom radi poboljšanja bezbednosti zajednice i pristupa pravdi.

Delotvoran rad policije u demokratskoj zemlji zavisi od postojanja aktivnog i dobro obaveštenog tela građana koji svoje građanske dužnosti ozbiljno shvataju i koji su spremni i podržavaju policiju u vršenju njene uloge i da sarađuju s njom. U multietničkim državama je neophodno da i nacionalne manjine igraju aktivnu ulogu u ovom procesu. Kao što je rečeno u preporuci br. 12, moguće je da nacionalne manjine imaju manje iskustva u učešću u javnom životu, da se suočavaju sa preprekama takvom učešću (npr. zbog nepoznavanja jezika ili diskriminacije) ili da nemaju poverenja u taj način saradnje sa javnim vlastima - pogotovu sa policijom. Ako policija ozbiljno želi da delotvorno angažuje nacionalne manjine, ona treba da bude aktivna i ohrabruje i podržava manjine da igraju tu ulogu a ne da pasivno čeka pa da se zatim žali ako manjine nisu podjednako angažovane kao druge grupe.

Policija, dakle, treba da utvrdi načine na koje može da pomogne osposobljavanju manjina da se uključe na ovaj način i da im pomogne da izgrade svoje kapacitete da to čine. Ovo osposobljavanje može se delimično ostvariti preduzimanjem mera za izgradnju poverenja poput onih navedenih u preporuci br. 12, kao i unapređenjem svesti javnosti o pravima i dužnostima vezanim za rad policije i pravosuđa. Međutim, možda bi bilo delotvornije da policija gradi struktuirane i trajne odnose s udruženjima manjinskih zajednica i drugim NVO aktivnim u ovoj oblasti. Takva udruženja i NVO mogu pomoći policiji da razvija komunikaciju sa manjinskim zajednicama i mogu joj pružati dragocene savete i informacije o manjinskim i etničkim pitanjima. Policija takođe može da uspostavi formalnije partnerstvo sa takvim telima koja će preduzimati inicijative kao što je prepoznavanje i podržavanje potencijalnih budućih zaposlenih iz redova nacionalnih manjina, pružati savete i doprinositi policijskoj obuci i procenjivati moguće načine reagovanja na etničke napetosti i sukobe. Takva vrsta partnerstva treba da podrazumeva formalni dogovor između dve ili više odvojenih organizacija o zajedničkom radu na ravnopravnoj i trajnoj osnovi radi ostvarenja zajedničkog cilja.

Izgradnja delotvorne saradnje sa grupama zajednica i NVO može potrajati te zahteva građenje poverenja i uzajamnog razumevanja. Možda će u početku obe strane biti oprezne: manjine mogu posumnjati da policija ima 'skrivene namere', kao što je

28  Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

izvlačenje obaveštenja o krivičnoj delatnosti unutar nacionalnih manjina; dok policija, pak, može imati nedovoljno iskustva u radu sa grupama građanskog društva i stoga sumnjati u njihove motive, pogotovu ako su u prošlosti javno kritikovale policiju. Važno je naći zajedničke ciljeve, kao što je poboljšanje odnosa između policije i manjina i bolji pristup manjina pravosuđu, a zatim na tim osnovama utvrditi načine na koje one mogu pomagati jedna drugoj a da pri tom svaka strana istovremeno poštuje različite uloge i stilove rada one druge (uključujući stalno pravo NVO da u ime svojih zajednica kada ona greši). Iskustvo pokazuje, pak, da je korist koje se može ostvariti u takvim partnerstvima značajna i da se obično vremenom uvećava. Takva partnerstva takođe obezbeđuju okvir u kojem svi kasniji problemi u odnosima između policije i manjine mogu biti rešavani dijalogom i posredovanjem.9

Manjine same mogu da doprinose bezbednosti zajednice i pristupu pravosuđu unapređenjem svesti o zakonskim pravima i sopstvenim odgovornostima tako što će pružati savete i podršku osobama koje su bile žrtve zločina, ohrabrivati učešće građana u aktivnostima vezanim za bezbednost zajednice i rad policije, i radom na unapređenju interesa i pravičnog postupanja prema pripadnicima svojih zajednica u aktivnostima vezanim za rad policije i pravosudnih organa. Mnoge se nepravde ili sukobi između osoba u manjinskim zajednicama takođe mogu rešiti posredovanjem ili drugim tradicionalnim sredstvima u okviru takvih zajednica, bez obraćanja policiji ili drugim nacionalnim pravosudnim vlastima. Neophodno je, međutim, da manjine, ili pojedine grupe unutar manjina, ne uzimaju pravdu u svoje ruke (npr. počnu sami da održavaju red i mir) i da svi pripadnici manjina imaju neograničen pristup sopstvenim zakonskim pravima i pravosudnom sistemu države uopšte. Izuzetno je važno da interne strukture zajednice ne sprečavaju žene u manjinskim zajednicama, koje su možda izložene diskriminaciji na osnovu pola ili porodičnom nasilju, da koriste svoja zakonska prava i imaju pristup pravosudnom sistemu.

15. Preporučuje se utvrđivanje mehanizama koji će obezbediti da policija za svoje postupke demokratski odgovara svim delovima zajednice. Oni treba da uključuju delotvorne sisteme podnošenja i razmatranja pritužbi, dostupne pripadnicima nacionalnih manjina. Svi delovi zajednice treba da budu svesni svojih prava i dužnosti u vezi sa policijom, kao i ovlašćenja policije i usluga koje ona treba da pruža.

9 Dodatne smernice o unapređenju saradnje između policije i NVO nalaze se u brošuri koju je izdala Evropska platforma o radu policije i ljudskim pravima: Policija i NVO: Kako i zašto NVO koje se bave ljudskim pravima i policijske službe mogu i treba da rade zajedno, dostupno na: http://www.epphr.dk/downloads.htm.

29  Februar 2006. godine

U demokratskim zemljama, policija treba da bude odgovorna za svoje postupke ne samo po zakonu, pred sudovima i pravosudnim sistemom, već i neposredno, pred javnošću; policija time dobija mogućnost da objasni svoje postupke zajednici kojoj služi i od čije saglasnosti zavisi u praksi. Odgovornost je fundamentalni princip 'rada policije u zajednici'.

Radi obezbeđenja demokratske odgovornosti, potrebno je osnovati formalne strukture na lokalnom i nacionalnom nivou, kao što su forumi ili predstavnički odbori, koji će policiji nalagati da podnosi izveštaje o svojim postupcima i koji od nje zahtevati da objasni i opravda takve postupke (videti takođe preporuku br. 12). Nacionalne manjine treba da imaju predstavnike u takvim odborima i mogućnost da učestvuju u takvim forumima, koji treba da se održavaju na mestima koja su njima dostupna. Nacionalne manjine takođe treba da imaju mogućnost da same postavljaju pitanja koja ih zanimaju u vezi sa radom policije i da to čine služeći se svojim jezicima. Tim formalnim strukturama ne treba neposredno da rukovodi sama policija, već treba da budu osnovane kao nezavisna tela. Države treba da olakšaju osnivanje takvih struktura, obezbede resurse za njih i omoguće nacionalnim manjinama da delotvorno učestvuju u njima. Države takođe treba da razmotre potencijalnu korist od toga da zakonom predvide osnivanje struktura za utvrđivanje odgovornosti policije.

Strukture za utvrđivanje odgovornosti policije takođe treba da uključuju delotvorne mehanizme koji će građanima da ulažu pritužbe na ponašanje policije (i to na manjinskim jezicima kad god je to moguće). Građani treba da imaju mogućnost da dobiju objašnjenja konkretnih postupaka policije koje oni smatraju štetnim i neprofesionalnim i odštetu u odgovarajućim slučajevima, a da ne moraju da se obraćaju sudu. Neke incidente je prikladno rešavati dijalogom između građanina i policije - takva mogućnost treba da bude predviđena žalbenim postupkom. Ozbiljnije incidente treba prosleđivati nezavisnom žalbenom telu policije, osnovanom u tu svrhu ili opštijem telu za istraživanje pritužbi, kao što je ombudsman, ukoliko takvo telo postoji. Neophodno je omogućiti manjinama pristup žalbenim mehanizmima kako bi im odšteta zbog zloupotrebe policijskih ovlašćenja bila podjednako dostupna kao i drugim građanima. Policijski menadžeri treba da podržavaju postojanje takvih žalbenih sistema, ne samo u načelu, već i zato što njihovo postojanje doprinosi rastu poverenja zajednice u policiju i zato što oni pružaju važne informacije policijskim menadžerima o mogućim greškama u radu policije. Države treba da obezbede uspostavljanje i delotvorno funkcionisanje mehanizama za pritužbe na rad policije, koji će uključivati element civilnog (i manjinskog) učešća i nadzora i biti u potpunosti pristupačni svim etničkim i nacionalnim grupama.

30  Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

Kako bi delotvorno učestvovale u komunikaciji sa policijom i zaista izvršavale svoje građanske dužnosti, manjine treba da budu svesne svojih prava i dužnosti u pogledu rada policije kao i ovlašćenja policije i usluga koje ona treba da pruža. Mada stvaranje te svesti među građanima možda nije konkretna odgovornost policije, policiji je neophodno da građani poseduju tu svest kako bi mogla da vrši svoju ulogu u skladu sa demokratskim načelima. Policija, dakle, treba da bude spremna da aktivno unapređuje i učestvuje u javnom obrazovanju u tu svrhu, a pogotovu da podržava rad u školama ili NVO. Naročito treba da bude spremna da doprinese podizanju svesti među manjinama i da učestvuje u sastancima ili obuci vođa zajednice organizovanih u ovu svrhu. Države, međutim, ne treba da ovaj zadatak prepuste samo policiji i NVO, već treba i da osiguraju da informacije o pravima i dužnostima građana u vezi sa radom policije budu dostupne široj javnosti, i na jezicima nacionalnih manjina, i uključene u zvanični nastavni plan i program škola.

V. OPERATVNA PRAKSA

16. Treba preduzeti mere koje će obezbediti da policija primenjuje pravo na nepristrasan i nediskriminatorni način koji ne izdvaja nijednu konkretnu grupu npr. izradom 'rasnih profila'. Takve mere treba da uključuju kodeks ponašanja u operativnoj praksi, kao što je kodeks ponašanja pri upotrebi ovlašćenja policije da zaustavlja i pregleda ljude na ulici i ostalim javnim mestima.

Kao što je već navedeno, policija u jednoj demokratskoj zemlji obično predstavlja najvidljiviji organ javne vlasti kao i vlast sa najneposrednijim ovlašćenjima nad svakodnevnim životima građana. Zato je neophodno da se na policiju, kao predstavnika države, gleda kao na organ koji vrši svoja ovlašćenja na uzoran način. To nalaže da policija uvek postupa profesionalno i u skladu sa ljudskim pravima i da primenjuje zakon na nepristrasan i nediskriminatoran način.

Policajci se zapošljavaju iz širokih slojeva društva i mogu se u mnogome razlikovati po znanju i predrasudama o različitim manjinama. Neke predrasude mogu biti zajedničke i javno izražavane ili skrivene. U bilo kom obliku da postoje, one mogu uticati na ponašanje policajca prema određenim etničkim grupama. Dakle, uvek može postojati opasnost da policajci postupaju prema pripadnicima određenih etničkih grupa na različite načine, bilo na neposredan ili posredan način, osim ako se ne preduzmu aktivne mere za sprečavanje takvog ponašanja.

31  Februar 2006. godine

Posebnu pažnju treba posvetiti praksi 'rasnog profilisanja' koja podrazumeva unošenje podataka o rasi ili etnicitetu u profil lica za koje policija smatra da postoji veća verovatnoća da će počiniti određeni zločin. Lica koja se uklapaju u tako nastale profile postaju posebna meta policajaca i bivaju izložena merama kao što je 'zaustavljanje i pregledanje', inspekcija vozila, provera identiteta, itd. Rasno profilisanje podrazumeva korišćenje rasnih ili etničkih stereotipa a ne individualnog ponašanja kao osnove za odlučivanje o tome ko je verovatno uključen u kriminalne aktivnosti. Postoji mnogo dokaza da organi za primenu zakona u mnogim zemljama članicama OEBS naširoko i nezvanično koriste rasno profilisanje, mada se ono zvanično osuđuje. Grupe izložene rasnom profilisanju se razlikuju od jedne države do druge, premda se čini da je rasno profilisanje Roma i nomadskih naroda rasprostranjeno širom Evrope.

Kakav god bio etnički sastav njihovog stanovništva, svim državama se savetuje da rade na uvođenju etničkog nadzora rezultata policijskih operacija kako bi utvrdile da li se tokom njih vrši diskriminacija. Takav nadzor uključuje statističko merenje da li su policijske operacije kao što je 'zaustavljanje i pregledanje' pravedne i da li srazmerno obuhvataju različite etničke grupe. Takvim nadzorom će države obezbediti poštovanje međunarodnih obaveza (npr. sa Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i Međunarodnom konvencijom o ukidanju rasne diskriminacije) i nacionalnog prava (Ustava i nacionalnog zakonodavstva) da sprečavaju rasnu i etničku diskriminaciju. Ukoliko se takav nadzor vrši s dužnim poštovanjem poverljivosti podataka i podaci budu predstavljeni kao anonimni i u statističkom obliku, prava pojedinaca ne bi trebalo da budu povređena.

Države treba da obezbede postojanje jasne politike i profesionalnih standarda, koji nalažu ravnopravno postupanje i zabranjuju diskriminaciju prilikom primene zakona od strane policije i koji su propraćeni obukom i detaljnim kodeksima prakse. Kao što se kaže u preporuci br. 10, takvi kodeksi prakse treba precizno da utvrde kakvo se ponašanje očekuje od policajaca prilikom vršenja određenih policijskih zadataka, kako bi se rizik od diskriminatornog ili drugog neprofesionalnog ponašanja sveo na najmanju meru. Pogotovu treba da budu osmišljeni kodeksi za sprovođenje zadataka kod kojih može postojati opasnost od diskriminatornog postupanja: oni bi mogli da uključuju upotrebu policijskih ovlašćenja pri zaustavljanju i pregledanju ljudi na ulici ili drugim javnim mestima, kontrolu prilikom prelaska granice, upotrebu sile tokom hapšenja, sprovođenje policijskih 'upada' u stambene četvrti i upravljanje etničkim sukobima i javnim neredima. Nepoštovanje kodeksa treba da povlači disciplinske mere.

32  Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

S obzirom na značaj obezbeđivanja nediskriminatorne i nepristrasne primene zakona od strane policije u multietničkim sredinama, države se pozivaju da razmotre preduzimanje 'sistematskog procenjivanja' politike i prakse rada policije uopšte u vezi s etničkim i nacionalnim manjinama.10 Ovo procenjivanje treba da podrazumeva poređenje tekuće policijske prakse sa međunarodnim profesionalnim policijskim standardima i međunarodno priznatim ljudskim pravima. Ono treba da bude zasnovano na dokazima dobijenim istraživanjem, analizom incidenata i putem konsultacija sa nacionalnim manjinama i NVO. Treba formulisati akcione planove koji će se baviti oblastima rada policije u kojima praksa nije usaglašena sa međunarodnim standardima.

17. Policija treba da preduzima mere da podstiču pripadnike nacionalnih manjina da prijavljuju krivična dela radi unapređenja bezbednosti zajednice i pristupa pravdi.

Rad policije na otkrivanju krivičnih dela svugde u velikoj meri zavisi od obaveštenja koja joj pruža stanovništvo. Postoje mnogobrojni dokazi u mnogim zemljama članicama OEBS da manjine ređe prijavljuju krivična dela od drugih delova društva. Da bi policija bila u mogućnosti da podjednako reaguje na zločine protiv pripadnika nacionalnih manjina, ona treba da obezbedi da oni budu podjednako spremni da prijave zločin kao i svi ostali. Policija takođe treba da bude podjednako efikasna i profesionalna prilikom evidentiranja i istraživanja krivičnih dela protiv pripadnika nacionalnih manjina i privođenja počinilaca pravdi. Pripadnici nacionalnih manjina će krivično delo prijaviti policiji samo ako veruju da će se ona prema njima ophoditi s poštovanjem i da će njihove tvrdnje biti ozbiljno shvaćene. Policija treba da osigura da se pripadnici nacionalnih manjina, kao i svi ostali građani, obaveštavaju o toku i ishodu svih slučajeva u koje su uključeni kao žrtve ili svedoci. Kriminološka istraživanja neprekidno pokazuju da lično iskustvo žrtava zločina o postupanju policije prema njima predstavlja jednu od najmoćnijih determinanti stupnja poverenja u policiju, ne samo među manjinama već i među svim delovima društva.

Istraživanja pokazuju da ostali činioci koji utiču na meru u kojoj manjine prijavljuju krivična dela policiji uključuju njihovo poznavanje postupka prijavljivanja zločina i razumevanje sistema krivičnog prava uopšte. Policija može igrati veliku ulogu u

10 Kao što se preporučuje u poglavlju o radu policije Akcionog plana OEBS za poboljšanje situacije Roma i Sintija, 2003, dostupnom na: http://www.osce.org/documents/odihr/2003/11/1562_en.pdf.

33  Februar 2006. godine

povećanju nivoa znanja i poverenja manjina, naročito ako zatraži saradnju od NVO i udruženja manjinskih zajednica, koji mogu širiti informacije o prijavljivanju zločina i pružati podršku žrtvama zločina i ohrabrivati ih da prijavljuju incidente. Posebnu pažnju treba posvetiti potrebi da se obezbedi da takve informacije i podrška dopru do žena u manjinskim zajednicama. Policija takođe treba da preduzima korake kako bi osigurala da manjine mogu da prijave incidente na sopstvenim jezicima (videti preporuku br. 13).

Građani će biti spremniji da krivično delo prijave policiji ako veruju da ih policija inače dobro štiti. Države treba da podstiču policiju i vlasti na lokalnom nivou da usvoje i primenjuju politiku koja unapređuje 'bezbednost zajednice'. 'Bezbednost zajednice' ima za cilj da obezbedi odsustvo kriminala u mestima u kojima ljudi žive i rade i da im omogući da se osećaju bezbedni, kako u svojim kućama tako i dok obavljaju svoje svakodnevne poslove na javnim mestima. NVO i građani treba da budu aktivno uključeni u inicijative koje osiguravaju da njihove sredine budu bezbedne za život i rad - treba ih ohrabrivati da sarađuju sa policijom u tu svrhu. Manjine takođe treba da se aktivno uključe u takve aktivnosti. Povezivanje različitih etničkih grupa sa policijom na lokalnom nivou kako bi zajedno radile na unapređenju bezbednosti zajednice predstavlja dragocen metod poboljšanja etničke integracije u multietničkom društvu.

18. Kad god je to moguće, policija treba da šalje etnički mešovite timove u redovne patrole u multietničkim sredinama kako bi gradila poverenje javnosti i unapređivala svoju operativnu delotvornost. Policija takođe treba da obezbedi da njena taktika i izgled (broj, vidljivost oružja, izbor uniformi) odgovara zadatku i ne izazivaju nepotreban strah i napetost.

Kao što je objašnjeno u napomeni uz preporuku br. 4, važno je da u multietničkoj sredini sastav policije odražava etnički sastav te sredine. Time se obezbeđuje ne samo to da sve etničke grupe smatraju policiju legitimnom već i da policija ima praktične veštine i iskustvo u saradnji sa svim delovima društva.

Ovo je posebno važno na operativnom nivou u lokalnim sredinama sa multietničkim sastavom stanovništva. Policija treba da bude sposobna da komunicira sa svim grupama i da uživa njihovo poverenje, naročito u situacijama u kojima može doći do međuetničkih napetosti. Korišćenje mešovitih patrola i timova za istražni i drugi rad može pomoći policiji da ostvari ovaj cilj. Mešoviti timovi takođe mogu omogućiti policiji korišćenje više jezika prilikom izvršavanja policijskih zadataka u multietničkim

34  Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

zajednicama. Istovremeno, policija daje javnosti primer dobre prakse multietničke saradnje u pružanju javnih usluga, što predstavlja osnovu za uspešnu multietničku državu.

Korišćenje multietničkih patrola i radnih timova može iziskivati pažljivu podršku i upravljanje u slučaju da su u njima raspoređeni novoprimljeni policajci ili u slučaju međuetničkih tenzija u društvu uopšte. Menadžeri treba da uzimaju u obzir moguće izvore takvih napetosti i pritiske koje mogu osećati policajci određenog manjinskog porekla prilikom rešavanja takvih napetosti u jednoj zajednici. Rad policajaca manjinskog porekla u sopstvenim zajednicama može biti od koristi i policiji i zajednici. Međutim, ukoliko ima ikakvih sukoba između pripadnika te manjine i policije uopšte, neprijateljstvo može biti usmereno na policajca manjinskog porekla (videti takođe preporuku br. 7 o raspoređivanju policajaca manjinskog porekla). Mogu takođe postojati pritisci na policajce iz većinskog naroda koji rade u delovima uglavnom naseljenim manjinama; kolega manjinskog porekla može doprineti smanjenju ili uklanjanju takvih pritisaka. Korišćenje mešovitih patrola i radnih timova, dakle, može obezbediti zaštitu od ovih raznovrsnih tendencija, a takođe potvrđuje postojanu predanost policije multietničkoj saradnji i profesionalnoj integraciji.

19. Policija treba da obezbedi energično i delotvorno sprovođenje zakona protiv diskriminacije. Policija pogotovu treba da preduzima korake da ohrabri prijavljivanje etnički motivisanih zločina i obezbedi puno evidentiranje i istragu svih takvih zločina.

Pravo na jednako postupanje predstavlja osnovno ljudsko pravo i sve države imaju neke zakone koja se bave diskriminacijom. Takvi zakoni se razlikuju od države do države u pogledu načina i razmera zabrane različitih oblika diskriminacije. Na primer, u nekim državama diskriminacija je zabranjena građanskim pravom i ne potpada pod odgovornost policije. Takođe, neke zemlje inkriminišu činove nasilja motivisane etničkom mržnjom posebnim zakonima, druge ih u opštim krivičnim zakonicima definišu kao kvalifikovana krivična dela, dok ih neke sankcionišu kao obična krivična dela.

Kakvu god zakonsku odgovornost imala u borbi protiv etnički motivisanih zločina i nasilja, policija treba da obezbedi čvrsto i dosledno sprovođenje ovih zakona. Da bi uspešno funkcionisala, svaka demokratska multietnička država mora da se oslanja na policiju koja obezbeđuje delotvorno sprovođenje njenih zakona protiv rasizma i

35  Februar 2006. godine

diskriminacije. Naravno, ovo treba činiti u saglasnosti sa tužiocima i sudovima, u skladu sa postupcima i odgovornostima utvrđenim u svakoj pojedinačnoj državi. Međutim, uloga policije je presudna u svakoj državi

Činovi fizičkog nasilja izazvani etničkom mržnjom predstavljaju najozbiljnije oblike etnički motivisanih zločina i najozbiljniju pretnju stabilnosti i dobrobiti multietničkih demokratskih društava uopšte. Takva dela ne samo da nanose ozbiljnu štetu pojedincima, već – pošto su usmerena na pojedince kao pripadnike etničkih grupa – takođe predstavljaju pretnju čitavim zajednicama a time i društvenom tkivu uopšte. Neophodno je da policija shvata važnost svoje uloge u borbi protiv tog oblika kriminala (npr. pružanjem obuke o toj temi) i da bude svesna u kojoj meri celo društvo zavisi od njene efikasne borbe protiv njega.

Element rasizma ili etničke mržnje u nekom zločinu često je eksplicitan, mada ponekad ume da bude i suptilan ili skriven. U multietničkom kontekstu, policija uvek treba da razmotri mogućnost takve motivacije nekog zločina, i (bez obzira na svoj prvobitni stav) treba uvek da prihvati da istraži tvrdnju žrtve ili svake druge osobe da zločin sadrži element rasne motivacije. U presudi Evropskog suda za ljudska prava u slučaju Načova jasno je navedeno da sve evropske države imaju obavezu da istraže moguće rasističke motive koji se kriju iza činova nasilja.11

Kako bi se delotvorno borila protiv kriminala motivisanog etničkom mržnjom, policija prvenstveno treba da razradi postupke za evidentiranje takvih krivičnih dela i za njihovu delotvornu istragu. Oni treba da obezbede pravilno prikupljanje dokaza elementa etničke motivisanosti kako bi se mogli izneti na sudu. Policajci treba da budu obučeni da sprovode ove postupke i da shvataju zašto su oni važni. Policija treba da obezbedi da se i većinski i manjinski narodi koji su nesrazmerno žrtve takvih zločina osećaju da im se ništa neće dogoditi ako prijavljuju takve zločine a policija treba u tu svrhu da sarađuje sa NVO i grupama zajednice. Policija takođe treba da prikuplja anonimne, zbirne statističke informacije o takvim zločinima i da ih analizira kako bi mogla da prati učestalost takvih zločina i sopstvenu delotvornost u reagovanju na njih. Takvi podaci treba da budu dostupni javnim vlastima i NVO kako bi one mogle da sarađuju sa policijom na preduzimanju preventivnih radnji.12

11 Evropski sud za ljudska prava (Veliko veće) 6. juli 2005. Nachova et al v. Bulgaria (brojevi predstavki 43577/98 i 43579/98), dostupno na http://www.echr.coe.int. 12 Poseban program OEBS – Program ODIHR za borbu protiv zločina mržnje, namenjen licima odgovornim za primenu zakona – od 2004. godine pomaže policijskim službama država članica OEBS da rešavaju ova pitanja. Videti: http://www.osce.org/ odihr/item_11_16251.html.

36  Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

20. Države treba da obezbede jednaku dostupnost i delotvornost mehanizama za pružanje saveta i podrške žrtvama krivičnih dela i pripadnicima nacionalnih manjina.

Zemlje članice OEBS trenutno se razlikuju po meri u kojoj shvataju potrebe i prava osoba koje su bile žrtve zločina i po meri u kojoj takvim osobama omogućavaju savetovanje i daju podršku. Mnoge države ne obezbeđuju takve usluge. Međutim, međunarodna zajednica poslednjih godina sve više stavlja naglasak na potrebu za većim razumevanjem prava žrtava zločina i bavljenje tim pitanjem u raznim međunarodnim konvencijama i deklaracijama, pogotovu onim koje se odnose na žene i decu. Takvi dokumenti utvrđuju konkretna ljudska prava koja su relevantna za žrtve zločina, uključujući pravo na ličnu slobodu i dostojanstvo, naknadu, medicinsku, fizičku i socijalnu pomoć, na informacije o napredovanju krivične istrage i na pristup pravdi uopšte.

Čak i u zemljama gde postoje takvi mehanizmi, istraživanja pokazuju da je za etničke manjine koje postanu žrtve zločina imaju pristupa takvoj podršci otežan i da postoji manja verovatnoća da će od nje imati koristi. Iza toga mogu da stoje razni razlozi, uključujući: mesto na kome se podrška pruža, nepostojanje svesti ili poverenja u takve usluge među manjinama i nedovoljno razumevanje pružalaca usluga za kulturnu raznovrsnost ili njihova nesposobnost da komuniciraju na manjinskim jezicima.

Odgovornost za podršku žrtvama ne leži isključivo, čak ni uglavnom, na policiji, već na državi uopšte. Države treba da osnuju nacionalne strukture koje su sposobne da pružaju usluge podrške žrtvama na lokalnom nivou i usluge koje su dostupne i primerene potrebama svih etničkih grupa. Organizacije za pružanje podrške žrtvama treba da budu sasvim nezavisne od javnih vlasti (i da se kao takve i doživljavaju) a da istovremeno blisko sarađuju sa njima. Treba maksimalno iskoristiti učešće građanskog društva i angažovanost NVO.

Policija, međutim, ima presudnu ulogu u pružanju podrške žrtvama i njeno obavljanje te uloge je, istovremeno, u velikoj meri u interesu delotvornosti policijskog rada. Policija često predstavlja prvi kontakt žrtava zločina sa javnim vlastima i one u toj fazi umeju da budu emotivno uznemirene, fizički povređene, nesvesne svojih prava i obično su im hitno potrebni saveti i podrška. Pored vršenja svojih dužnosti u pogledu krivičnog prava, policija treba da bude sposobna da pruža podršku u hitnim situacijama a zatim upućuje žrtve na druga odgovarajuća tela. Neophodno je da policija delotvorno vrši zadatke neposredne podrške žrtvama, kako radi bezbednosti

37  Februar 2006. godine

žrtve, tako i da bi očuvala poverenje žrtve u policiju. Policija treba da očuva to poverenje kako bi žrtve bile spremne da pružaju obaveštenja potrebna za istragu njihovog slučaja i da svedoče na sudu. Iz tih razloga je neophodno da policija informiše žrtve o napredovanju istrage. Policija će možda, takođe, morati da obezbedi žrtvama zaštitu ako im je bezbednost ugrožena posle zločina ili zbog njihove spremnosti da ga prijave policiji.

Policija treba da obezbedi da manjine, kao i većina, imaju poverenja u njenu podršku i zaštitu kad postanu žrtve krivičnih dela. U mestima sa dugom istorijom sukoba ili nedostatkom poverenja između manjina i policije, važno je da policija preduzima aktivne korake kako bi prevazišla ovu potencijalnu prepreku. Policija treba da posveti posebnu pažnju potrebi da obezbedi podršku i zaštitu žrtvama u slučajevima etnički motivisanih zločina ili nasilja. Takvi slučajevi često uključuju 'ponovnu viktimizaciju' ili čak i osvetu, kao i stalne razmene pretnji i nasilja između članova različitih etničkih grupa. Čitave zajednice, a ne samo pojedinci, mogu biti izložene viktimizaciji posle izvršenja etnički motivisanih zločina, i policija treba da prepozna moguću potrebu da pruži podršku i zaštitu zajednici a ne samo određenom pojedincu ili porodici. S tim ciljem, policija treba da procenjuje rizik gde god je to primereno.

VI. SPREČAVANJE SUKOBA I UPRAVLJANJE SUKOBIMA

21. Policija treba da bude zadužena i obučena da igra aktivnu ulogu u razvijanju odnosa sa manjinama radi prepoznavanja i po mogućstvu smanjenja napetosti koje bi mogle dovesti do međuetničkih sukoba.

Kako što je navedeno u Uvodu, Visoki komesar za nacionalne manjine je utvrdio da policija igra ključnu ulogu u sprečavanju etničkih sukoba. Taj zaključak proističe iz više činilaca: iz odgovornosti policije za održavanje javnog reda i mira, njenih odgovarajućih ovlašćenja, podataka koje policija ima o napetostima ili incidentima koji bi mogli dovesti do etničkih sukoba, i iz profesionalnih veština koje policija može primeniti kako bi doprinela sprečavanju prerastanja takvih napetosti i incidenata u otvoreno fizičko nasilje između etničkih grupa.

Često se pretpostavlja da je odgovornost policije u pogledu etničkih sukoba ograničena na reagovanje na stvarne otvorene incidente: na ponovno uspostavljanje reda i privođenje pravdi onih koji krše zakon. Ovaj stav ne uzima u obzir važnost uloge policije u ranijim fazama potencijalnog razvoja takvih sukoba kao i u smanjenju

38  Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

napetosti među etničkim grupama po ponovnom uspostavljanju javnog reda. Naravno, policija nema isključivu odgovornost za sprečavanje ovakvih sukoba i preduzimanje korektivnih radnji, ali ona može odigrati presudnu ulogu u saradnji sa drugim javnim vlastima i predstavnicima građanskog društva.

Ključni doprinos koji policija može dati sprečavanju etničkih sukoba predstavlja praćenje nivoa tenzija između etničkih grupa na osnovu dokaza i sistematskih pokazatelja. Dokazi treba da sadrže (a) broj i ozbiljnost konkretnih incidenata (npr. pretnji ili nasilja među pojedincima), i (b) informacije dobijene od izvora u zajednici o opštim nivoima međuetničke netrpeljivosti ili o planovima za sprovođenje konkretnih neprijateljskih radnji. Takve informacije nalažu policiji da gradi odnose poverenja i dobre komunikacije sa svim etničkim grupama i razvija kontakte sa pouzdanim i objektivnim izvorima informacija.

Treba razvijati sistematske pokazatelje radi prikupljanja i poređenja informacija o nivoima etničkih napetosti u različitim geografskim regionima tokom određenog vremenskog perioda. Takve pokazatelje treba pratiti na nacionalnom i lokalnom nivou. Ostale javne vlasti, lokalne ili regionalne, kao i nevladine organizacije možda takođe će biti u mogućnosti da doprinesu praćenju takvih napetosti. Iako će detaljne informacije koje se koriste tokom takvog praćenja možda morati da budu poverljive, važno je da policija i vlasti učine javno dostupnim svoje procene u određenim okolnostima (npr. ukoliko masovni mediji ili ekstremističke grupe iz svojih razloga preuveličavaju stvarne nivoe tenzija).

Države treba da obezbede da policija uspostavi sisteme praćenja etničkih napetosti koji će delotvorno funkcionisati i na lokalnom i nacionalnom nivou i da jasno odredi i obuči zaposlene koji će biti zaduženi za vršenje ove uloge.

Države treba da obezbede da svi policajci u potpunosti shvataju važnost svoje uloge u sprečavanju etničkih napetosti i sukoba i da ova uloga bude obuhvaćena opštom policijskom obukom. Obuka treba da obezbedi da viši policijski i operativni menadžeri dobro razumeju potencijalne uzroke i dinamiku etničkih sukoba, poseduju dobre posredničke veštine i budu svesni da policija može vođstvom iskoristiti svoj javni autoritet da obezbedi da se grupe koje se potencijalno mogu naći u sukobu opredele da pronađu nenasilna rešenja.

Države takođe treba da obezbede da policija ne shvata 'sprečavanje etničkih sukoba' kao opravdanje za represivne radnje kojima se krše manjinska prava već da

39  Februar 2006. godine

preventivne radnje treba da čine deo šire politike unapređenja integracije manjina i dobrih međuetničkih odnosa. Legitimnost i delotvornost policije u obezbeđivanju opredeljenosti za nenasilna rešenja među svim etničkim grupama neposredno će zavisiti od toga da li javnost uviđa i veruje da će policija pravedno postupati prema svim grupama u skladu sa ljudskim pravima.

22. Policija takođe treba da bude obučena i opremljena da na profesionalan i nepristrasan način upravlja međuetničkim građanskim nemirima i incidentima radi smanjenja intenziteta sukoba i, kad god je to moguće, njihovog rešavanja posredovanjem i uz minimalnu upotrebu sile.

Održavanje javnog reda predstavlja ključnu odgovornost policije u svakoj demokratskoj državi. U multietničkoj državi, otvoreni etnički sukob predstavlja veoma ozbiljan oblik javnih izgreda pošto dovodi u opasnost samu osnovu socijalne kohezije države. Kapacitet policije da upravlja i rešava svako takvo izbijanje javnih nereda je, dakle, presudan za očuvanje uspešnog multietničkog društva. Treba obezbediti konkretnu obuku policajcima odgovornim za upravljanje građanskim nemirima i međuetničkim incidentima i treba formulisati detaljne kodekse prakse u vezi sa tim zadatkom (Opšte smernice o obuci i kodeksima prakse nalaze se u preporukama br. 8-10).

Prilikom upravljanja međuetničkim incidentima policija ne treba da bude samo tehnički efikasna već i da očuva svoj legitimitet u očima svih grupa i da sve vreme postupa u skladu sa međunarodno priznatim ljudskim pravima. Upotreba sile od strane policije predstavlja ključno pitanje. Iako policija ima zakonsko pravo da koristi silu kako bi rešila otvorene sukobe, njen profesionalni cilj treba da bude korišćenje minimalne količine neophodne sile, i to samo u krajnjem slučaju. Kad god je to moguće, treba koristiti alternativne pristupe, kao što je posredovanje, i treba formulisati jasne smernice koje će utvrditi u kojim je okolnostima upotreba sila opravdana i kako je treba primenjivati.13

Policija stalno treba da ima u vidu da njene radnje nisu odvojene ili 'izvan' dinamike međuetničkih odnosa: one predstavljaju sastavni deo stalnog socijalnog i političkog procesa u demokratskoj državi. Postupci policije, kao državnog organa zaduženog za upravljanje otvorenim sukobom u zemlji, mogu – u najmanju ruku kratkoročno ili

13 U pristupu upotrebi sile uopšte, policija treba da se rukovodi Smernicama UN: Osnovna načela upotrebe sile i vatrenog oružja od strane policije, dostupno na: http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/h_comp 43.htm.

40  Preporuke za rad policije u multietničkim društvima

srednjeročno – presudno uticati na razvoj međuetničkih odnosa i budućnost države uopšte. Iz ovih razloga, sposobnost policije da očuva poverenje svih etničkih grupa dok upravlja sukobom i ponovo uspostavlja javni red je od osnovnog značaja. Ako se policija prilikom vršenja ove uloge ponaša na etnički pristrasan način prema manjinama, ili se doživljava kao da se tako ponaša, izgubiće u očima manjina sav legitimitet da nastupa kao predstavnik države. Zato je neophodno da svi policajci, kog god etničkog porekla bili, postupaju sa strogim profesionalnim integritetom tokom međuetničkih sukoba.

23. Policija takođe treba da bude obučena i opremljena da na profesionalan i nepristrasan način upravlja međuetničkim građanskim nemirima i incidentima radi smanjenja intenziteta sukoba i, kad god je to moguće, njihovog rešavanja posredovanjem i uz minimalnu upotrebu sile.

Dok je upravljanje otvorenim etničkim sukobima primarna odgovornost policije, sprečavanje takvih sukoba i rešavanje napetosti posle sukoba predstavljaju zadatke kojima policija može i treba da doprinese, ali ne zadatke koje policija sama treba da rešava. Druge javne vlasti takođe treba da igraju ulogu, naročito preuzimanjem vođstva u otklanjanju uzroka takvih sukoba. Koje vlasti treba na tome da rade može donekle zavisiti od prirode uzroka: na primer, stambene vlasti će verovatno moći da odigraju važnu ulogu u nekim situacijama kada je sukob vezan za stambeno ili vlasničko pitanje. Ključnu ulogu će igrati one vlasti sposobne da povežu članove različitih grupa u sukobu, izgrade mostove na ličnom nivou i razviju zajedničke projekte za unapređenje različitih zajedničkih interesa. Dugoročno, obrazovanje – naročito obrazovanje koje spaja mlade ljude iz različitih grupa - odigraće presudnu ulogu, tako da se obrazovne vlasti takođe moraju sagledati u tom svetlu. S obzirom na značaj bavljenja ovim pitanjima na lokalnom nivou, lokalne vlasti će zasigurno igrati važnu ulogu.

I na nacionalnom i na lokalnom nivou, policija i druge javne vlasti treba da rade zajedno na razvoju konkretnih strategija (uključujući medijskih) kako bi sprečile etničke sukobe i obezbedile koheziju zajednice u multietničkim društvima. Ima mnogo primera u kojima se takav sukob razvio ili produbio prvenstveno zato što odgovorni nisu na vreme prepoznali znake, nisu bili predani delovanju ili nisu delovali na delotvoran i koordinisan način. Države treba da se postaraju da unapređuju koordinisane akcije odgovarajućih vlasti i na nacionalnom i lokalnom nivou i da ovo bude deo njihovih širih strategija za unapređenje integracije manjina na svim nivoima.

41  Februar 2006. godine

U tu svrhu će biti potrebno osnovati formalne strukture i partnerstva. Uloga policije treba da se shvati kao sastavni deo procesa izgradnje kohezije zajednice u multietničkim društvima - zato policija treba da bude aktivan partner u tom procesu zajedno sa drugim javnim vlastima i predstavnicima nacionalnih i etničkih manjinskih grupa.

42

HCNM

ÇOK ETNİLİ TOPLUMLARDA POLİSLİĞE İLİŞKİN TAVSİYELER

Şubat 2006

Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Teşkilatı Ulusal Azınlıklar Yüksek Komiserliği ÇOK ETNİLİ TOPLUMLARDA POLİSLİĞE İLİŞKİN TAVSİYELER

Şubat 2006

Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Teşkilatı Ulusal Azınlıklar Yüksek Komiserliği AGİT Ulusal Azınlıklar Yüksek Komiserliği tarafından basılıp dağıtılmıştır (UAYK)

Kaynağı belirtilmek suretiyle bu kitapçıktan alıntı yapılabilir.

ISBN-10: 90-7598909-1 ISBN-13: 978-90-75989-09-0 © AGİT Ulusal Azınlıklar Yüksek Komiserliği 2006

2007 yılında Hollanda’da basılmıştır

Diğer dillerdeki elektronik ve basılı kopyaları (http://www.osce.org/hcnm/): İngilizce, Rusça, Arnavutça, Gürcüce, Makedonca, Sırpça, Türkçe, Ukraynaca ve Özbekçe

Daha fazla bilgi için aşağıdaki iletisim bilgilerini kullanarak bağlantı kurabilirsiniz:

Office of the High Commissioner on National Minorities Prinsessegracht 22 2514 AP Lahey Tel: +31 (0)70 312 5500 Fax: +31 (0)70 636 5910 E-mail:hcnm@hcnm.org www.osce.org/hcnm/  Çok Etnili Toplumlarda Polisliğe İlişkin Tavsiyeler

GİRİŞ

Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Teşkilatı (AGİT), Temmuz 1992’de aldığı Helsinki Kararları ile, “mümkün olan en erken aşamada çatışmaları önlemenin bir aracı” olarak, Ulusal Azınlıklar Yüksek Komiserliği (UAYK) makamını kurdu. Bu yetki ve sorumluluk, büyük ölçüde eski Yugoslavya’daki duruma tepki olarak ve buna benzer olayların Avrupa’nın başka yerlerinde, özellikle de demokrasiye geçmekte olan ülkelerde tekrarlanacağı ve 1990 yılı Kasım ayında Devlet ve Hükümet Başkanları tarafından kabul edilen Yeni bir Avrupa için Paris Şartı’nda öngörülen barış ve refaha ilişkin taahhütleri zedeleyebileceği korkusuyla oluşturuldu.

UAYK, on yılı aşkın yoğun bir faaliyet süreci sayesinde, ilgilendiği birçok Devlette dikkatini çeken, azınlıkları ilgilendiren ve tekrarlanmakta olan bazı sorunları ve konuları tespit etmiştir. Ulusal azınlıklara mensup kişilerin kimliklerinin korunması ve geliştirilmesi açısından büyük bir önemi olan azınlık eğitimi ve azınlık dillerinin kullanımı sorunları, bunlar arasındadır. Diğer önemli sorunlar, azınlıkların Devletlerin yönetimine etkin katılımı ve azınlık dillerinin radyo ve televizyon yayınlarında bir iletişim aracı olarak kullanımıdır. UAYK, sözkonusu azınlık haklarının AGİT bölgesinde uygun ve tutarlı bir şekilde uygulanmasını başarmak amacıyla, uluslararası düzeyde tanınmış dört bağımsız uzman grubundan, tekrarlanan bu sorunlara ilişkin dört tavsiye dizisi geliştirmesini istedi: Ulusal Azınlıkların Eğitim Haklarına ilişkin Lahey Tavsiyeleri (1996); Ulusal Azınlıkların Dil Haklarına ilişkin Oslo Tavsiyeleri (1998); Ulusal Azınlıkların Kamusal Hayata Etkin Katılımına ilişkin Lund Tavsiyeleri (1999); Azınlık Dillerinin Radyo ve Televizyon Yayınlarında Kullanılmasına ilişkin Rehber (2003). Be belgeler, daha sonra birçok ülkede yasa koyucular ve politika oluşturucular için referans işlevi görmüştür. Tavsiyeler (birkaç dilde), UAYK Dairesi’nden ücretsiz olarak edinilebilir ve internetten erişilebilir (www.osce.org/hcnm).

UAYK’nin ilgilendiği pek çok durumda ortaya çıkan bir diğer sorun da çok etnili toplumlarda polisliktir. UAYK, birçok devlette polis ve ulusal azınlıklara mensup kişiler arasında karşılıklı etkileşimi ve işbirliğini destekleyecek kurumsal mekanizmaların bulunmadığı gerçeği ile karşılaşmıştır. Polis hizmetlerininin genellikle tek etnili yapısı ve ayrımcı uygulamalar çok etnili toplumlarda faaliyet için gerekli eğitimlerin eksikliği ile birleştiğinde, polis bazı durumlarda ulusal azınlık toplulukları arasında olumsuz tepkilere neden olmuş ve hatta çatışmaları körükler bir duruma gelmiştir. Buna karşılık, UAYK, diğer devletlerde polis hizmetlerinin, hizmet ettiği topluluğu daha temsil eder olması ve polis ile ulusal azınlık toplulukları ile iletişimin artırılması için sarf edilen çabaların sadece

1  Şubat 2006

etnik topluluklar arası ilişkileri güçlendirmekle kalmadığını, aynı zamanda polisin operasyonel etkinliğini arttırdığını görmüştür.

UAYK, polisin bu önemli rolünü göz önünde bulundurarak, polislik alanında uluslararası standartları ve uygulamaları inceleme sürecine girmiştir. Bu amaçla, UAYK, AGİT Sekretaryasındaki Stratejik Polis Meseleleri Birimine danışarak, kendisine tavsiyelerde bulunacak bir danışman (Dr. Robin Oakley, Bağımsız Danışman ve Londra Üniversitesi - Royal Holloway- Etnik Azınlık Çalışmaları Merkezinde Onursal Araştırmacı) atamış ve ilgili uluslararası örgütlerin temsilcileri, yüksek rütbeli polis memurları, bağımsız uzmanlar ve bu alanda uzmanlaşmış sivil toplum aktörlerinden oluşan oldukça tecrübeli bir grup uzmanı bir araya getirmiştir. Haziran 2005’te UAYK tarafından düzenlenen ilk uzmanlar toplantısını, Ekim ayındaki toplantı ve Aralık ayındaki sonuç toplantısı izlemiştir. Bu sürecin bir sonucu olarak, aşağıdaki çok etnili toplumlarda polislik üzerine tavsiyeler geliştirilmiştir.

Bağımsız uzmanlar şunlardı:

Bay Steve Bennett, Müdür, Polis Eğitimi ve Gelişimi, AGİT Kosova Misyonu; Bayan Ilze Brands Kehris, Müdür, Letonya İnsan Hakları ve Etnik Çalışmalar Merkezi; Dr. Anastasia Crickley, Başkan, Avrupa Irkçılık ve Yabancı Düşmanlığı İzleme Merkezi; Bay Francesc Guillen, Kabine Başkanı, İçişleri Bakan Yardımcısı, Katalonya Hükümeti, İspanya; Prof. Kristin Henrard, Uluslararası Hukuk ve Anayasa Hukuku Bölümü, Groningen Üniversitesi; Dr. Gordan Kalajdziev, Yönetim Kurulu Üyesi, Makedonya Helsinki İnsan Hakları Komitesi; Dr. Jenő Kaltenbach, Macaristan Ulusal ve Etnik Azınlık Hakları Parlamenter Komiseri; Bay Michael Kellett, Avrupa Konseyi Polis ve İnsan Hakları Koordinatörleri Ağı Temsilcisi, Kuzey Batı Bölgesel Mal Tazmin Ekibi Başı, Birleşik Krallık; Dr. Robin Oakley, Bağımsız Danışman; Bay Stig Odorf, Polis Birimi, Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, Avrupa Birliği Konseyi; Bay Timothy Parsons, Irkçılık Suçları Uzmanı, AGİT DKİHD (Demokratik Kurumlar ve İnsan Hakları Dairesi), Ayrımcılığın Önlenmesi ve Hoşgörü Programı; Bay Karl Pettersson, Polis İşleri Sorumlusu, Stratejik Polis Sorunları Birimi, AGİT Sekreteryası; Bay Ivan Shushkevich, Emekli Albay Polis, Genel Müdür Yardımcısı, Rusya Federasyonu Askeri Şefler Klübü; Bay Chris Taylor, Bağımsız Danışman; Bay Rinus Visser, Hollanda Polis Akademisi.

Ekli Lahey, Oslo ve Lund Tavsiyeleri ile bunlardan önceki Medya Rehberinin amacı, Devletlerin ulusal azınlıklarla ilgili gerilimleri azaltmak için özel tedbirler almasını teşvik etmek ve kolaylaştırmak, ve böylece UAYK’nin çatışmaları önlemek olan nihayi hedefine

2  Çok Etnili Toplumlarda Polisliğe İlişkin Tavsiyeler

hizmet etmektir. Bu Tavsiyeler, “çok etnili toplumlar”da “ulusal azınlıkların” polisliği bakımından düzenlenmiştir. Uzmanların görüşüne göre, “ulusal azınlıklar” terimi, dini, dilsel, kültürel ve etnik azınlıklar da dahil, çok çeşitli azınlık gruplarını içermektedir. Bu Tavsiyeler, ilkesel olarak bu grupların tümünü ilgilendirmektedir. Benzer bir şekilde, “azınlıklar” kelimesinin, Tavsiyelerdeki bazı yerlerde, “ulusal azınlıklara mensup kişiler” ibaresinin kısaltması olarak kullanıldığı not edilmelidir.

Tavsiyeler, uluslararası kural ve standartlara göre ve ulusal azınlıklar dahil nüfusun tüm kesimlerinin ihtiyaç ve çıkarlarını dengeleyip karşılayabilen uluslararası deneyim ve en iyi uygulamalara dayalı olarak politikaların ve yasaların geliştirilmesinde, Devletlere bazı pratik yol gösterici bilgiler vermeyi amaçlamaktadır. Tavsiyelerin her bir Devletteki özel durumu -devam etmekte olan polis reform süreci ve ülke içindeki fiili durum gibi etkenler de dahil- göz önünde bulunduracak bir şekilde uygulanması gerektiği açıktır.

Tavsiyeler, yirmi üç ayrı tavsiyeyi genel ilkeler, işe alım ve temsil, eğitim ve mesleki destek, etnik topluluklarla ilişki içinde olmak, operasyonel uygulamalar ile çatışmanın önlenmesi ve yönetimi olmak üzere altı alt başlık altında gruplandırmıştır. Tüm yol gösterici bilgiler, Devletlerin bu alanda politika ve yasaları geliştirmesi gerektiğini de tespit eden ve bu bakımdan yol gösteren Bölüm I’deki Genel İlkelere göre yorumlanacaktır. Bölüm II’den Bölüm VI’ya kadar olan kısımda, hükümetlere, polis hizmetlerine ve ulusal azınlık topluluklarına bazı özel faaliyet hususları önerilmiştir. Her bir tavsiyenin ya da yol gösterici bilginin daha detaylı açıklaması, içinde ilgili uluslararası standartlara açık göndermelerin bulunduğu ve iyi uygulama örneklerinin itinayla hazırlandığı Açıklayıcı Not’ta verilmiştir.

Tavsiyelerin ana mesajı, çok etnili toplumlarda iyi polisliğin, polis ve azınlıklar arasında düzenli iletişim ve uygulamaya yönelik işbirliğine dayalı bir güven ve itimat ilişkisinin kurulmasına bağlı olduğudur. Böyle bir ilişki tüm tarafların çıkarınadır. Azınlıkların kaygılarına daha duyarlı olup, kişisel güvenlik ve adalete erişim taleplerine daha fazla yanıt veren bir polislik, azınlıkların yararınadır. Bu, polisin de daha etkin olmasına yarayacaktır çünkü iyi iletişim ve işbirliği, herhangi bir topluluk içinde etkin polislik için anahtardır. Devlet de hem azınlıkların entegrasyonundan hem de daha etkin polislikten yararlanacaktır. Azınlıkları entegre etmeye ve aynı zamanda profesyonel hizmet odaklı toplum polisliğini geliştirmeye çalışan Devletler için bu Tavsiyeler, ileriye dönük pratik bir yol göstermektedir.

Bu tavsiyelerin genişçe dağıtılacağı ve yaygın bir şekilde kullanılacağı ümit edilmektedir.

3 Şubat 2006

4  Çok Etnili Toplumlarda Polisliğe İlişkin Tavsiyeler

ÇOK ETNİLİ TOPLUMLARDA POLİSLİĞE İLİŞKİN TAVSİYELER

I. GENEL İLKELER

1. Devletler, etnik gruplar arası ilişkiler için polisliğin önemini açıkça kabul eden politikalar benimsemelidir. Bu politikalar, azınlıkların ulusal ve yerel düzeyde entegrasyonunu teşvik eden daha genel politika ve programların bir parçasını oluşturmalıdır. Ayrıca, profesyonelleşmeyi ve polislikte hizmet odaklılığı teşvik edecek ve tüm polisliğin, azınlıklara mensup kişilerin hakları dahil, uluslararası insan hakları standartlarına uygun bir şekilde yerine getirilmesini sağlayacak daha geniş faaliyetlerle eşgüdümlü hale getirilmelidir.

2. Devletlerin, polis ve azınlıklar da dahil halkın, etnik gruplar arası iyi ilişkilerin geliştirilmesinde polisin rolünü anlamasını sağlaması gerekecektir. Polisin bu rolün gereklerini yerine getirecek şekilde görevlendirilmesini ve donatılmasını da sağlamaları da gerekecektir. Siyasi liderler ve polis liderleri, polisin bu rolünü desteklediklerini alenen açıklamalı ve bu rolün genel olarak halk tarafından anlaşılmasını ve destek görmesini teşvik etmelidir.

3. Devlet yetkilileri ve polis, azınlık temsilcileriyle yakın işbirliği içerisinde, bu politikaları uygulamak ve aynı zamanda bunların uygulanışını düzenli bir şekilde izlemek için eylem planları geliştirmelidir.

II. İŞE ALIM VE TEMSİL

4. Polisin kompozisyonu - yerel, bölgesel ve ulusal düzeylerde ve ayrıca üst ve ast rütbeler ile sivil personel de dahil- nüfus yapısının çeşitliliğini yansıtmalıdır. Polisin toplum nazarındaki etnik bakımdan temsiliyeti olan bir kurum olma imajı, etkin bir şekilde geliştirilmelidir.

5. Polisin temsil edebilirliğini arttırmak için istatistiki hedefler konulmalı ve bu konuda ilerlemeyi ölçebilmek amacıyla polisin etnik kompozisyonunun izlenmesine başlanmalıdır.

5  Şubat 2006

6. Yeterli düzeyde temsil edilmeyen azınlıkların işe alınmasını arttıran girişimlere başlanması gerekecektir. Bunlar, herhangi bir, doğrudan veya dolaylı ayrımcı engelleri ortadan kaldıracak faaliyetlerle birlikte, işe başvuranları teşvik eden ve onlara gerekli standartlara ulaşmalarında yardımcı olan özel tedbirleri içermelidir.

7. Azınlık kökenli polis memurlarının, tarafsız bir çalışma ortamı ve kariyerlerinin gelişiminde eşit fırsatlar sağlamakla yükümlü olan polis teşkilatı içerisinde eşit biçimde kabul edilmeleri ve muamele görmelerini sağlayacak önlemlerin alınması gerekecektir.

III. EĞİTİM VE MESLEKİ GELİŞİM

8. Polisin, azınlıkların hassasiyetlerini anlaması ve bunlara uygun bir şekilde karşılık vermesi için gerekli eğitim ve mesleki desteği alması gerekmektedir. Böylece, uyumu artırıp gerginlikleri azaltacak şekilde polislik rolünü etkin bir şekilde yerine getirebilecektir.

9. Hem başlangıç hem de hizmet içi eğitimlerin, azınlık sorunlarını ve etnik gruplar arası ilişkilerle ilgili eğitimi kapsaması ve üst seviye memurlarla birlikte alt seviyedekilere de sağlanması tavsiye edilmektedir. Azınlıkların temsilcileri, hem bu eğitimin planlamasında hem de sunulmasında yer almalıdır.

10. Polis davranış kuralları çok etnili toplumlarda polislik için gerekli mesleki standartları içermeli ve polis eğitim programları bu standartlara ulaşmak için özel olarak tasarlanmış unsurları içermelidir. Bu standartların çiğnenmesi tazmin işlemlerine tabi tutulmalı ve örnek teşkil eden iyi uygulamalar mesleki ve kamusal kabul görmelidir.

11. Polis yöneticilerinin ve amirlerinin, elemanlarının azınlıklarla ilgilenirken bu standartlara uyduklarını sağlamakla açıkça sorumlu tutulmaları ve kendi işlerinde önderlik edip iyi uygulama örnekleri ortaya koymaları tavsiye edilmektedir.

6  Çok Etnili Toplumlarda Polisliğe İlişkin Tavsiyeler

IV. ETNİK TOPLULUKLARLA İLİŞKİ İÇİNDE OLMAK

12. Polis, azınlıklarla iletişim kurup işbirliği yapmak ve yerel, bölgesel ve ulusal düzeylerde birlikte güven inşa etmek amacıyla yöntem ve uygulamalar geliştirmekle görevlendirilmelidir.

13. Polisin, mümkün olduğu ölçüde, gerek çok dilli elemanların işe alınması veya eğitimi, gerekse de nitelikli tercümanların kullanılması suretiyle azınlıklarla kendi dillerinde iletişim kuracak kapasiteye sahip olmayı sağlaması gerekecektir.

14. Polis, azınlıklara polisle iletişim kurmalarında ve işbirliği yapmalarında yardımcı olacak teşvik ve desteğin sağlanmasında, örneğin işe alımları geliştirecek girişimlerde ortak olarak haraket etmek ve azınlık sorunları konusunda eğitim sağlamak suretiyle, inisiyatifi ele alan bir rol üstlenmelidir. Azınlıkların üzerine düşen, toplum güvenliğini ve adalet hizmetlerinden yararlanmayı artırmak amacıyla polisle iletişim ve işbirliği kurmaya hazır olmaktır.

15. Polisin, topluluğun tüm kesimlerinden insanlara karşı haraketlerinden demokratik bir şekilde sorumlu tutulmasını sağlayacak mekanizmaların kurulması tavsiye edilmektedir. Bunların, azınlıklara mensup kişilerin erişebileceği, şikayetlerin yapılıp takip edilebileceği etkin sistemleri içermesi gerekir. Topluluğun tüm kesimleri, polisle ilgili hak ve sorumluluklarından, polisin yetkilerinden ve yerine getirmekle yükümlü oldukları hizmetlerden haberdar olmalıdır.

V. OPERASYONEL UYGULAMALAR

16. Polisin, herhangi bir belli grubu ayırmadan (örneğin, “ırksal profil oluşturmak” suretiyle), yasaları tarafsız ve ayrım gözetmeksizin uygulamasını sağlayacak önlemler alınmalıdır. Bu tür önlemler, polisin kişileri sokakta veya diğer kamusal alanlarda durdurma ve arama yetkisini kullanması gibi operasyonel uygulamaların yürütülmesine ilişkin kuralları içermelidir.

17. Polis, toplum güvenliğini ve adalete erişimi arttırmak amacıyla, ulusal azınlıklara mensup kişilerin suçları ihbar etmesini teşvik edecek adımlar atmalıdır.

18. Polis, çok etnili bölgelerde devriye gezerken, kamu güvenini inşa etmek ve operasyonel etkinliğini arttırmak amacıyla, mümkün mertebe, etnik olarak karışık

7  Şubat 2006

ekipleri kullanmalıdır. Polis, aynı zamanda, taktiklerinin ve görünüşünün (örneğin, sayı, silahların görünürlüğü, üniformaların seçimi) görevleriyle uygun olmasını ve gereksiz yere korku ve gerilime yol açmamasını sağlamalıdır.

19. Polis, ayrımcılığı yasaklayan yasaların güçlü ve etkin bir biçimde uygulanmasını sağlamalıdır. Polis, özellikle, etnik nefret saikiyle işlenen suçların ihbar edilmesini teşvik edecek adımlar atmalı ve bunların tamamen kayda geçirilmesini ve soruşturulmasını sağlamalıdır.

20. Devletler, mağdurlar için tavsiye ve destek sağlayan mekanizmaların ulusal azınlıklara mensup kişiler için eşitlik temelinde erişilebilir ve etkili olmalarını sağlamalıdır.

VI. ÇATIŞMANIN ÖNLENMESİ VE YÖNETİMİ

21. Polis, azınlıklarla, etnik gruplar arası çatışmalara yol açabilecek gerilimleri saptayacak ve eğer mümkünse azaltacak bir ilişkiyi geliştirmede inisiyatifi ele alan bir rol oynayacak şekilde görevlendirilmeli ve eğitilmelidir.

22. Ayrıca, polisin, çatışmaların şiddetini azaltmak ve mümkünse arabuluculuk yoluyla ve en az güç kullanılmasıyla çözmek amacıyla, iç kargaşaları ve etnik gruplar arası çatışmaları partizanca davranmadan ve profesyonelce yönetecek şekilde eğitilmeye ve donanıma ihtiyacı vardır.

23. Polis, özellikle yerel düzeyde, diğer kamu otoriteleriyle, etnik gruplar arası çatışmayı önleme ve yönetmeyi hedefleyen faaliyetlerinin, azınlıkların entegrasyonunu teşvik etmek ve başarılı bir çok etnili toplum kurmaya yönelik daha geniş faaliyetlerle eşgüdümlü hale getirilmesini sağlamak için yakın işbirliği yapmalıdır.

8  Çok Etnili Toplumlarda Polisliğe İlişkin Tavsiyeler

ÇOK ETNİLİ TOPLUMLARDA POLİSLİĞE İLİŞKİN TAVSİYELERE AÇIKLAYICI NOT

I. GENEL İLKELER

1. Devletler, etnik gruplar arası ilişkiler için polisliğin önemini açıkça kabul eden politikalar benimsemelidir. Bu politikalar, azınlıkların ulusal ve yerel düzeyde entegrasyonunu teşvik eden daha genel politika ve programların bir parçasını oluşturmalıdır. Ayrıca, profesyonelleşmeyi ve polislikte hizmet odaklılığı teşvik edecek ve tüm polisliğin, azınlıklara mensup kişilerin hakları dahil, uluslararası insan hakları standartlarına uygun bir şekilde yerine getirilmesini sağlayacak daha geniş faaliyetlerle eşgüdümlü hale getirilmelidir.

Çok etnili bir toplumda, etnik gruplar arası iyi ilişkiler ve ulusal azınlıklara mensup kişilerin entegrasyonu, tüm etnik grupların devletin faaliyetlerinin meşru ve etkin olduğunu görmesine bağlıdır.1 Özellikle, “ön cephede” ve en görünür yasa uygulayıcı organı olarak polisin rolü çok önemlidir: polis, azınlıklar için adaletin kapı bekçisidir. Polisin hukuku tarafsız bir şekilde uyguladığını ve adalete erişim ile toplum güvenliğini sağladığını gören azınlıklar, muhtemelen Devlete saygı duyacaklardır. Polisin ve diğer sorumlu otoritelerin azınlıkların gözünde meşruiyetlerini kurmadaki başarısızlıkları, kızgınlığa ve korkuya ve içinde aşırılıkların gelişebileceği bir iklimin oluşmasına yol açabilir.

Polisin meşru ve etkin kabul edilmesi, ulusal, bölgesel veya yerel düzeylerde, polis ve azınlıklar arasında iyi iletişim ve uygulamaya dönük işbirliğine dayalı bir güven ilişkisinin kurulmasına bağlıdır. Böyle bir ilişkinin kurulması sadece etnik gruplar arası ilişkileri iyileştirmekle kalmayacak, aynı zamanda polisliğin etkinliğine de katkıda bulunacaktır. Aşağıdaki tavsiyeler, deneyimlere dayalı olarak, Devletlere bu şekilde ilişkileri sağlamaları için yardımda bulunmayı amaçlamaktadır.

Hükümetler, etkin ve demokratik bir çok etnili toplumun inşaasında ve sürdürülmesinde polisin rolüne dair net bir “vizyonun” oluşturulmasında liderlik

1 Tavsiyeler “çok etnili toplumlar”da “ulusal azınlıklar” ile ilgili polislik bakımından hazırlanmıştır. Uzmanların görüşlerine göre, “ulusal azınlıklar” terimi dini, dilsel, kültürel ve etnik azınlıkları da içeren çok çeşitli azınlık gruplarını içermektedir. Bu Tavsiyeler, ilkesel olarak, bu grupların tümünü ilgilendirmektedir. Benzer bir şekilde, “azınlıklar” kelimesinin Tavsiyelerdeki bazı yerlerde “ulusal azınlıklara mensup kişiler” ibaresinin kısaltması olarak kullanıldığı not edilmelidir.

9  Şubat 2006

etmelidirler. Hükümetlerin, polislik ve azınlıklar ile ilgili politikalarında çok partili ve çok etnili bir görüş birliğini sağlamak için geniş kesimlere danışmaları gerekmektedir. Aksi taktirde bu politikalar sosyal olarak bölücü olabilir veya siyasal rekabetlerin hedefi haline gelebilirler. Bu politikaların uygulanması için gerekli tedbir ve politikaların, siyasal liderlerin alenen destekleyecekleri, yasal ve diğer yollarla yürürlüğe koyacakları açık ve resmi “siyasi beyanlar” şeklinde açıklanmaları gerekir.

Polislik ile ilgili bir politika, entegrasyonu ve çok etnili bir toplum yaratmayı amaçlayan daha geniş bir ulusal stratejinin parçası olmalıdır. Bu, hem azınlıklara mensup kişilerin devletin siyasal ve ekonomik hayatına katılmasını teşvik eden tedbirleri, hem de eğitim, dil, siyasal temsil, yayım ile yoksullukla ve dışlanmayla mücadele gibi alanlardaki tedbirleri içermelidir. Entegrasyonun farklı cephelerinde gelişme gösterilmesi, çok etnili bir polislik için gerekli tedbirlerin alınmasını kolaylaştıracaktır.

Azınlıklarla ilgili polislik politikasının, polis gelişim programlarının tamamlayıcı -ama net bir şekilde hedefleri olan ve tanımlanabilir- bir parçası olması gerekmektedir. Güvene dayalı iyi iletişim ve işbirliği, hem çoğunlukla, hem de azınlıkla ilgili polisliğin etkinliği için anahtardır. İnsan haklarının ihmal edildiği veya çiğnendiği baskıcı ya da “kontrol odaklı” bir yaklaşım, polis ve azınlıklar arasında iyi ilişkilerin gelişebileceği koşulları yaratamaz.

Dolayısıyla, polisin demokratikleştirilmesi ve profesyonelleştirilmesi, polisin başarılı ve çok etnili bir toplumun inşaasında rolünü oynayabilmesi için temel ön koşullardır. Zira, yerel düzeyde “toplum polisliği”, hizmet odaklı ve insan haklarına dayalı bir yaklaşımın polisliğin içine dahil edilmesine yardımcı olur.2

2. Devletlerin, polis ve azınlıklar da dahil halkın, etnik gruplar arası iyi ilişkilerin geliştirilmesinde polisin rolünü anlamasını sağlaması gerekecektir. Polisin bu rolün gereklerini yerine getirecek şekilde görevlendirilmesini ve donatılmasını

2 Polislik ve insan hakları ile ilgili uluslararası standartların ayrıntıları için bkz. Birleşmiş Milletler Yasa Uygulayıcıları için Davranış Kuralları (1979), http://www.uncjin.org/Standards/Conduct/conduct.html ve Avrupa Konseyi Avrupa Polis Etik Kuralları (2001), http://www.coe.int/T/E/Legal_Affairs/Legal_cooperation/Police_and_internal_security/ Documents/_Intro_Documents.asp #P234_5187. Bu belgeler uluslararası insan haklarına göre profesyonel polisliğin uluslararası standartlarını net bir şekilde ortaya koyar. Bu standartlar, azınlıklarla ve etnik gruplar arası ilişkilerle ilgili polislik politika ve uygulamaları için bir temel oluşturmalı ve polis liderleri bu standartlara her zaman uyulduğunu sağlamak konusunda ihtiyatlı olmalıdır. Çok Etnili Toplum için Polislik Roterdam Şartı (1996) http://www.rotterdamcharter.nl/. Hukuki bağlayıcılığı olmayan ve tüm Avrupa’daki polis, belediye ve STÖ temsilcileri tarafından ortaklaşa hazırlanan bu belge aynı zamanda pratik tecrubeye dayalı olarak yol göstericidir. Azınlıklarla polisliğe ilişkin politikada Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’ndeki ve 1994 tarihli Avrupa Konseyi’nin Ulusal Azınlıkların Korunması için Çerçeve Sözleşmesi’ndeki daha genel haklar da dikkate alınmalıdır. http://www.coe.int/T/E/ human_ rights/minorities/.

10  Çok Etnili Toplumlarda Polisliğe İlişkin Tavsiyeler

da sağlamaları da gerekecektir. Siyasi liderler ve polis liderleri, polisin bu rolünü desteklediklerini alenen açıklamalı ve bu rolün genel olarak halk tarafından anlaşılmasını ve destek görmesini teşvik etmelidir.

Polisin etnik gruplar arası iyi ilişkileri geliştirme kapasitesini güçlendirmek amacıyla tasarlanmış politikaların uygulanması, basitçe bir teknik alıştırmadan ibaret değildir, aynı zamanda polis kültüründe bir değişimi de kapsar. Siyaset yapıcılarının ve de teşkilatın her seviyesindeki polisin kavrayışı ve bağlılığını gerektirir. Polis teşkilatı içindeki yerleşik kültür bu konularla ilgilenilmesine sempatik bakmayabilir; hatta düşmanca bakabilir ve genel olarak değişime direniyor olabilir. Ayrıca, polis kendini (bilinçli veya bilinçsiz olarak) hakim etnik grubu temsil ediyor ve onun çıkarlarını koruyor olarak görebilir ve bu nedenle bu tür politikaları hoş karşılanmayacak bir tehdit olarak algılayabilir. Zayıf etnik gruplardan rüşvet istenmesi uygulamasında olduğu gibi, belirli etnik grupların istismarcı muamelelere tabi tutulmalarının, yolsuzluğun sadece uluslararası hukuka ve insan haklarına aykırı değil, ama aynı zamanda polisin etnik gruplar arası iyi ilişkileri artırma yeteneğini zayıflatan bir biçimi olarak da kabul edilmesi önemlidir.

Bu nedenle, siyasal liderlerin, üst seviye polis memurlarının etnik gruplar arası iyi ilişkileri artırmadaki rollerinin önemini tamamen anlamalarını ve bunları uygulamaya bütünüyle bağlı kalmalarını sağlamaları şarttır. Bu rolleri, etnik gruplar arası iyi ilişkileri sadece dışsal olarak geliştirmekle sınırlı değildir, aynı zamanda içsel olarak polis teşkilatında, etnik veya diğer ilgili temellerde ayrımcılığın gerçekleşmemesini (veya gerçekleştiği takdirde, etkili bir şekilde müdahale edilmesini) garanti altına almak da dahil, iyileştirmeyi de kapsamaktadır. Buna karşılık, polis liderleri tüm polis personelinin -tüm bölgelerdeki, tüm uzmanlık alanlarındaki ve hiyerarşinin tüm seviyelerindeki- bu rolü ve bunun hergünkü uygulama için anlamını kavramasını sağlamalıdırlar. Dolayısıyla, bu rolü destekleyen net açıklalamaların tüm seviyelerdeki polis liderleri tarafından yapılması ve tüm eğitimlerde vurgulanması gerekmektedir. Bu rolü baltalayan, belli etnik grupları kayırıcı, ya da istismar edici, ayrımcılığa tabi tutucu veya azınlıklara karşı düşmanlığı ifade eden hareketler hoşgörülmemelidir. Hem siyaset yapıcılar hem de polis liderleri, örgüt içinde ve dışında etnik çeşitliliği hoş karşılayan ve buna saygı duyup polisin kendini başarılı bir çok etnili toplumun yaratılmasında olumlu bir etmen ve rol model olarak gördüğü bir kültürü polis teşkilatında oluşturmak için çalışmalıdırlar (aynı zamanda Tavsiye 7’ye bakınız).

11  Şubat 2006

3. Devlet yetkilileri ve polis, azınlık temsilcileriyle yakın işbirliği içerisinde, bu politikaları uygulamak ve aynı zamanda bunların uygulanışını düzenli bir şekilde izlemek için eylem planları geliştirmelidir.

Politikaların ve tedbirlerin etkili olup olmadıklarını ve hedeflenen sonuçları elde edip etmediklerini bilmek önemlidir. Özellikle azınlıkların bir gelişme kaydedilip edilmediğini bilmek isteyecekleri muhtemeldir. Doğru bilginin toplanması ve ulaşılır olması önemlidir. Eylem planları ve uygulamayı izlemek bu sorunların üstesinden gelinmesinde yardımcı olabilir. Bu politikaları uygulayacak eylem planları şunları içermelidir:

• Tavsiyelerdeki tanımlanmış tüm faaliyet alanlarını birleştiren bütünleştirici bir yaklaşımı içermeli; • Polis-azınlık ilişkilerinde belirli sorunların ve ihtiyaçların tahliline dayanmalı, ki bu amaçla bağımsız araştırmaların yaptırılması gerekebilir; • Polislik ve azınlıklıklara ilişkin politikaların uygulanmasından sorumlu kişileri (hem hükümet hem de polis teşkilatı içinde) belirlemeli ve görevlendirmeli; • Uygun olan durumlarda gerekli görevleri yerine getirecek veya koordine edecek özel pozisyonları veya birimleri kurmalı; • Yeterli mali ve diğer kaynaklarla ilgili hükümler içermeli; • Polis (örneğin mesleki dernekler vasıtasıyla) ve azınlıklar (mesela sivil toplum örgütleri aracılığıyla) ile her aşamada sürekli bir danışma ve işbirliğini sağlamalı; • Faydalı bir ilk adım olarak, yerel pilot projeler kurmalıdır.

Polislik ve azınlıklara ilişkin politikaların uygulanmasının düzenli olarak izlenmesi de şarttır. Hükümet ve polis yetkilileri, bunu rutin bir şekilde kendi idari gayeleri için yapmalı ve kamuya açık raporlar üretmelidirler. Ancak, kamunun güvenini arttırmak ve demokratik sorumluluğu geliştirmek için bu izleme aynı zamanda bağımsız bir organ tarafından da yerine getirilmelidir. Bu rol, meclis insan hakları kurumları (örneğin Meclis Komisyonları veya Ombudsmanlar) veya diğer kamusal denetleme organları tarafından ifa edilebilir. Bu tür organlar, kamu görevlilerini sorgulama ve kamuya açık oturumlar düzenleme hakkına sahip olmalı ve raporları da kamuya açık olmalıdır. Bu politikaların uygulanmasının izlenmesi için kullanılan yöntem ne olursa olsun, hem azınlıklara hem de polise etkin bir şekilde danışılıp görüş ve tecrübelerinin rapor ve tavsiyelerin hazırlanmasında kayda geçirilmesi ve dikkate alınması şarttır. Açık görüşlü ve ilerici bir teşkilata getirebileceği faydaları göz önünde bulundurarak, polisin böyle bağımsız bir incelemeye karşı gelmektense onu hoş karşılaması

12  Çok Etnili Toplumlarda Polisliğe İlişkin Tavsiyeler

gerekmektedir. Eğer yanlışlar veya başarısızlıklar varsa, bunlar örtülmeyip, tersine gelecek için, olumlu derslerin öğrenilebilmesi amacıyla, tahlil edilmelidir. Bu tür politikaların geliştirilmesi ve uygulanması aceleye getirilecek bir görev değildir, belli bir süre için adım adım aşamalı bir yaklaşıma dayandırılmalıdır.3

II. İŞE ALIM VE TEMSİL

4. Polisin kompozisyonu -yerel, bölgesel ve ulusal düzeylerde ve ayrıca üst ve ast rütbeler ile sivil personel de dahil- nüfus yapısının çeşitliliğini yansıtmalıdır. Polisin toplum nazarındaki etnik bakımdan temsiliyeti olan bir kurum olma imajı, etkin bir şekilde geliştirilmelidir.

Azınlıkların polis teşkilatında adil bir şekilde temsil edilmeleri çeşitli nedenlerle önemlidir:

a) Bütün etnik grupların üyelerinin bireyler olarak polislik mesleğine girmede ve kariyerlerini burada ilerletmede eşit imkanlara sahip olduğunu gösterir;

b) Devlet ve kurumlarının kamu hayatına katılmak suretiyle, azınlıkların 4 entegrasyonunu teşvik etmenin bir yoludur;

c) Polis teşkilatının, kendisine etnik olarak çeşitli bir toplulukta çalışmak için gerekli bir dizi bilgi ve yeteneği (dil yetenekleri dahil) sağlamanın bir yoludur;

d) Polisin azınlık toplulukları ile etkili iletişime, işbirliğine ve karşılıklı güvene dayalı ilişkiler kurmasına yardımcı olacak bir araçtır.

Tüm bu nedenlerden dolayı, polisin temsil edebilirliğini arttırmak en önemli öncelik olarak görülmelidir. Bunu Avrupa Konseyi’nin Ulusal Azınlıklar Çerçeve Sözleşmesi için Danışma Komitesinin Görüşleri de desteklemektedir.5 Polis, bu nedenle etnik temsiliyeti olan bir kurum olma kamusal imajını aktif bir şekilde öne çıkartmakla yetinmemeli, aynı zamanda bunu gerçekleştirmek için attığı adımları (örneğin Tavsiye

3 Polis reformu programlarını uygulamakla ilgili daha fazla bilgi ve tavsiyeler için bkz Avrupa Konseyi’nin Polis ve İnsan Hakları Programı ve özellikle: Demokratik Bir Toplumda Polislik – Sizin Polis Hizmetiniz İnsan Hakları Şampiyonu mu? http://www.coe.int/t/e/human_rights/police/2._publications/ 4 Bkz AGİT UAYK Ulusal Azınlıkların Kamusal Hayata Etkin Katılımına ilişkin Lund Tavsiyeleri ve Açıklayıcı Not (1999), çeşitli dillerde şu adreste bulunabilir: http://www.osce.org/hcnm/documents.html 5 http://www.coe.int/T/E/human_rights/minorities/

13  Şubat 2006

12’de bahsedilen yöntemlerle) kamuoyuna açıklamalıdır. Bu çabaların hem ufak ve marjinalize olmuş azınlıkları, hem de daha büyük ve entegre olmuş grupları kapsıyor olmasına dikkat etmelidir. Ayrıca, azınlıkların polis teşkilatını arzu edilir bir çalışma yeri olarak algılayabilmeleri için tüm polis aktivitelerinde azınlıklara adil ve saygın bir şekilde muamele edilmesini sağlamalıdır.

Polisin çok etnili karakterinin tüm bölgelerde mevcut ve görülebilir olması önemlidir. Bu hem tek etnili hem de çok etnili bölgelerde ve özellikle de azınlıkların temel etnik grubu oluşturduğu bölgelerde önemlidir. Azınlıkların hiyerarşi içinde, sadece düşük seviyelerde değil, üste seviye pozisyonlarda bulunmaları da mühimdir. Bu yalnızca üst seviye pozisyonlara girme fırsatlarının tüm gruplara açık olduğunu göstermekle kalmaz, aynı zamanda azınlık bakış açısını doğrudan doğruya üst yönetim kademesindeki politika oluşturma süreçlerine taşır ve politika yönetimlerinde polisin gerçekten çok etnili bir örgüt olduğunu gösterir. Polis örgütlerinin kısa vadede azınlık mensuplarını doğrudan doğruya üst seviye pozisyonlara almalarının mümkün olmadığı durumlarda, azınlıklardan yeterince tecrübeli kişilerin uzman danışmanlar olarak atanmaları azınlık bakış açılarının polislik yönetimine taşınmasının alternatif bir yoludur.

5. Polisin temsil edebilirliğini arttırmak için istatistiki hedefler konulmalı ve bu konuda ilerlemeyi ölçebilmek amacıyla polisin etnik kompozisyonunun izlenmesine başlanmalıdır.

Polisin etnik kompozisyonunun nüfus yapısını temsil eder duruma gelmesini sağlamak için stratejik bir yaklaşımın benimsenmesi gerekir. Arzu edilen etnik kompozisyon, ulaşılması gereken bir hedef olarak tanımlanmalı ve belirlenen sürelerde ulaşılması gerçekçi olan ara hedefler oluşturulmalıdır.

“Hedefler” açıkça “kontenjanlar”dan ayırt edilmelidir. Hedefler, belli grupların daha fazla temsiliyeti için değişik şekillerde başarılabilecek amaçlar veya gayelerdir. Seçim aşamasında bireylere eşit fırsatların sağlanması ile ilgili yöntemlerin örnekleri Tavsiye 6’da açıklanmıştır. Personelin nüfusu temsil edebilirliğini sağlayacak hedeflerin kullanılması iyi bir uygulama oluşturmaktadır. Kontejanlar, bazı yerlerin seçim sürecinde belli grupların üyelerine ayrılmasıdır Kontenjanların, azınlıkların işe alınması için hedefleri gerçekleştirmenin bir aracı olarak kullanılması, sıklıkla adil olmadığına ve standartları düşürme tehlikesi içerdiğine dair itirazlara neden olmaktadır ve mümkünse bundan kaçınılmalıdır.

14  Çok Etnili Toplumlarda Polisliğe İlişkin Tavsiyeler

Ancak, kontenjanların belli koşullar altında kullanılması uygun ve haklı olabilir. Örneğin, çok etnili bir Devlette polis reform programının bir parçası olarak, tamamen veya büyük ölçüde yeni bir polis personeli kadrosunun kurulduğu durumlarda, meşruluk ve etkinlik açısından bu kadronun daha başlangıçtan itibaren tüm nüfusu etnik olarak temsil etmesi zaruri olabilir. Bu tür durumlarda, polis memuru olduklarının tasdik edildiği aşamada tüm grupların mensupları için gerekli asgari mesleki standartların aranması şartıyla, özellikle seçimin ilk aşamasında ve eğitimlerde etnik kontejanların ayrılması ve doldurulması haklı görülebilir. Fakat etnik kontejanların kullanılması, sonrasında hedeflere diğer araçlarla ulaşmanın amaçlandığı bir geçiş dönemi için düşünülmelidir.

Bu hedeflere ulaşılıp ulaşılamadığını denetlemek için verilerin düzenli olarak toplanmasına ihtiyaç vardır. Hükümetlerin bu görevlerden hangi organların sorumlu olduğunu belirlemesi ve sorumlukları buna göre tayin etmesi gerekmektedir. Böyle bir “etnik izleme”, uluslararası standartlara ve devletlerin daha geniş istihdam politikalarına uygunluğu sağlayacak, işgücü ile ilgili daha genel bir izleme sürecine bağlanmalı veya entegre edilmelidir.

Etnik verilerin toplanması hassas ve tartışmalı bir konu olup bazı ülkelerde verilerin korunması yasaları, etnisite üzerine verilerin toplanmasını aksatmaktadır. Ancak, Devletler bu meseleyi savuşturmamalı ve bu tür veriler kişisel verilerin korunması ve kendi kendini tanımlama hakkı (herkesin bir azınlığa mensup olarak muamele görmeyi veya görmemeyi seçme hakkı) ile ilgili Avrupa standartlarına uygun olarak toplanmalı ve işlenmelidir. Etnik veriler anonim hale getirilmeli, istatistiki verilere çevirilmeli ve kişisel bilgi bankalarına kadar geri takip edilebilme olasılığından kaçınılmalıdır. Bu güvenceler sağlandığı takdirde, bireylerin hakları çiğnenmeyecektir. Fakat böyle veriler olmaksızın, Devletlerin, polisin etnik temsil edebilirliğini artırmak için aldığı tedbirlerin arzu edilen etkiyi gösterip göstermediğini izlemeleri imkansız olacaktır.

6. Yeterli düzeyde temsil edilmeyen azınlıkların işe alınmasını arttıran girişimlere başlanması gerekecektir. Bunlar, herhangi bir, doğrudan veya dolaylı ayrımcı engelleri ortadan kaldıracak faaliyetlerle birlikte, işe başvuranları teşvik eden ve onlara gerekli standartlara ulaşmalarında yardımcı olan özel tedbirleri içermelidir.

Azınlıkların polisteki yetersiz temsiliyeti çeşitli nedenlerden kaynaklanmaktadır. Bunlar, fırsatlardan habersiz olmayı, eğitime ilişkin niteliklerin eksikliğini, o tür

15  Şubat 2006

topluluklarda polisle ilgili geçmişteki kötü tecrübeleri ve işe alım süreçlerinde doğrudan ve dolaylı ayrımcılığı içermektedir. Eğer azınlıkların işe alınmaları arttırılacaksa, öncelikle azınlıkların herhangi bir belli Devlette yetersiz temsilinin kesin nedenleri tahlil edilmeli ve daha sonra bunların özel tedbirler vasıtasıyla çözümü için uğraşılmalıdır.

Uygun olabilecek özel tedbirler aşağıdaki gibidir:

a) Azınlık topluluklarının polisteki iş fırsatları ile ilgili bilgisini arttıracak, polis hakkında olumlu bir imaj yaratacak ve ilgili kişilerin başvurmasını teşvik edecek girişimler. Bu girişimler, el ilanlarının dağıtımını, radyo ve televizyonun (duyurular dahil) kullanımını, polis tarafından okulların ve toplum merkezlerinin (kültürel ve dinsel merkezler dahil) ziyaretini, gençlerin polis karakollarını ve okullarını gezme imkanlarını ve topluluk liderleri ile etnik derneklerin/sivil toplum örgütlerinin ortak inisiyatiflerini içerebilir. Bu metodlardan hepsini veya birkaçını kullanan hedefli işe alma kampanyaları, yetersiz temsil edilen belli gruplara yönelebilir.

b) Uygun ve iyi bir motivasyonu olmakla birlikte yeterli eğitim nitelikleri bulunmayan potansiyel adaylara yönelik tedbirler. Bunlar şartlı olarak seçilmiş adayları gerekli başlangıç seviyesine getirmek amacıyla tasarlanmış yoğun ve kısa kurslar olabilir.

c) İşe alma ve seçme sürecinde azınlık adaylarına karşı herhangi bir muhtemel ayrımcılığın nedenlerini tanımlayan ve çözmeyi hedefleyen faaliyetler. Bunlar adil işe alım ve seçmeden sorumlu kişilere bu konularda eğitim verilmesini, muhtemelen taraflı veya azınlık adaylarını gereksiz yere dezavantajlı duruma sokan prosedürleri (kişisel mülakatlara güvenmek gibi) yeniden gözden geçirmeyi ve seçim kriterlerinin tamamen haklı olduklarını ve azınlıkları dolaylı olarak dezavantajlı duruma sokan gereksiz yükler oluşturmadıklarını sağlamak için tekrardan gözden geçirilmesini kapsayabilir.

Böyle girişimlere başlandığında, polisliğe girişte azınlık adaylar için standartların düşürülmemesine dikkat edilmelidir. Etnik çoğunluk mensupları (ve medya) bazen standartların düşürüldüğüne ve azınlıklara bazı özel iltimaslar sağlanırken şimdi kendilerinin ayrımcılığa tabi tutulduklarına dair şüphelenmekte ve iddialar ileri sürmekte hızlı davranırlar. Polis liderleri, bunun gerçeklemediğinin güvencelerini sağlamalıdır. Aslında, standartların düşürülmemesi konusunda muhtemelen en çok

16  Çok Etnili Toplumlarda Polisliğe İlişkin Tavsiyeler

kaygılanacak olanlar azınlık kökenli polis memurlarıdır, çünkü “ikinci sınıf polis memuru” olarak görülmek istemeyeceklerdir.

7. Azınlık kökenli polis memurlarının, tarafsız bir çalışma ortamı ve kariyerlerinin gelişiminde eşit fırsatlar sağlamakla yükümlü olan polis teşkilatı içerisinde eşit biçimde kabul edilmeleri ve muamele görmelerini sağlayacak önlemlerin alınması gerekecektir.

Poliste etnik temsiliyeti teşvik ederken sadece işe almaya odaklanmak yeterli değildir. Tecrübeler göstermektedir ki, azınlıklar teşkilat içinde eşit ve saygın bir şekilde muamele gördüklerini hissetmedikleri ve kariyerlerinin gelişiminde aynı fırsatlara sahip olamadıkları müddetçe, polisteki işlerini muhtemelen bırakacaklardır. Bu eğilim, özellikle azınlıkların işe alımlarının başlarında, sayılarının hala düşük olduğu ve azınlık polislerinin kendilerini topluluklarının diğer üyelerinden yalıtılmış hissettikleri zamanlarda ortaya çıkabilir. Etnik kökenli kadın polisler de, hem cinsiyetleri hem de etnik kökenleri bakımından “çifte azınlık” olmaları nedeniyle benzer baskılarla karşılaşabilirler.

Bu nedenlerle, tarafsız, örneğin azınlık kökenli polislerin tümüyle eşit ve bireyler olarak kabul edildiği ve etnik kimlikleri nedeniyle herhangi bir dezavantajlı duruma sokulmadığı ve olumsuz bir klişeleştirmeye maruz bırakılmadığı bir iş ortamının sağlanması önemlidir. Ancak, bu, aynı zamanda, farklı grupların ihtiyaçlar, gelenekler ve dini bakımdan çeşitliliklerine (örneğin kıyafet, yiyecek ve dualar ile kutsal günler gibi dini kurallar bakımından) duyarlı bir ortam olmalıdır. Azınlık kökenli polis memurlarının kariyerlerinde ilerlemelerini destekleyen ve teşvik eden pozitif tedbirlerin de göz önünde bulundurulması gerekir. Bunlar, özel kariyer gelişim eğitim programlarını veya gelişim için potansiyeli olanlara “danışmanlık” projeleri sunulmasını içerir. Aynı zamanda, etkin iç şikayet mekanizmalarinin bulunması önemlidir, böylece ayrımcılığa maruz kalan polis memurları bu tür davranışlara sessizce katlanmak zorunda kalmayacaklardır. Yöneticiler, azınlıkları, ayrımcılığa veya etnik saikli diğer davranış biçimlerine maruz kaldıklarında, bu tür sorunlardan haberdar olmaları ve onlarla doğrudan doğruya ilgilenebilmeleri için şikayette bulunmaya cesaretlendirmelidir.

Azınlık kökenli bazı polis memurları, kendilerini etkileyen özel sorunları göz önüne alarak, kendi mesleki derneklerini kurmak için bir araya gelmenin faydalı olacağını düşünebilirler. Polis amirleri, ilkesel olarak, bu girişimleri desteklemeli, kurulmalarını

17  Şubat 2006

kolaylaştırmaya istekli olmalıdır. Böyle derneklerin oluşumu bir insan hakkıdır ve özellikle sayısal olarak küçük ve coğrafi olarak yalıtılmış olan azınlık kökenli polisler için karşılıklı kişisel destek sağlayabilir. Bu, aynı zamanda, polis amirleri ile azınlık kökenli polis memurları arasında bir iletişim kanalı ve azınlık sorunları konusunda yetkililere önemli bir danışma kaynağı sağlayabilir. Yetkililer daha geniş çoğunluğun üyelerinin bu tür derneklerin kurulma nedenlerini anlamalarını ve böyle derneklerin, üzerine azınlık kökenli polislerin örgüte entegrasyonunun inşa edileceği temellerin güvence altına alınmasına yardımcı olacağını takdir etmelerini sağlamalıdır. Mamafih, polis memurları üzerinde böyle dernekleri oluşturmaları veya bunlara katılmaları yönünde her hangi bir baskı olmamalıdır, çünkü bazıları azınlık kimliklerini bu şekilde ortaya koymak istemeyebilirler.

Azınlık kökenli polis memurlarının tayin ve istihdamına özel ihtimam gösterilmelidir. Bu polis memurları özellikle kendi topluluklarında çalışmaları için işe alınmamalıdırlar: Toplumun tüm kesimleriyle çalışabilecek, genel profesyonel polis memurları olmak üzere işe alınmalıdırlar. Buna rağmen, azınlıkların belli yer veya bölgelerde yoğunlaşma eğilimi gösterdiği Devletlerde, azınlık kökenli polis memurlarının çoğu muhtemelen bu bölgelerde işe alınacak ve oralarda çalışacaklardır. Yukarıda Tavsiye 4’te belirtildiği gibi, bu, topluluğu tanıma, toplulukla bağlantılar kurma ve kamu güveni bakımlarından polis teşkilatına önemli faydalar getirmektedir. Ancak, bu polis memurları, öncelikle ve en önemlisi, daima genel polis memurları olarak görülmeli ve ikinci olarak azınlık kökenlerinin onları özel roller almaya ve belli becerilere katkıda bulunmaya ehil kıldığı kabul edilmelidir. Azınlık kökenli polis memurları azınlık bölgelerinde veya topluluklarında çalışmaya zorlanmamalı, aslında karışık bölgelerde veya kendilerininkinden farklı topluluklarda çalışmak suretiyle tecrübe kazanmaları teşvik edilmelidir. Bu polis memurları kendi topluluklarında çalıştıklarında yöneticiler daima onları, mümkün mertebe, etnik olarak karışık ekiplere yerleştirmelidir.

Daha önceden belirtildiği gibi, yukarıda ortaya konan türden girişimler ve değişiklikler, polis kültüründe -tek kültürlüden çok kültürlü bir örgüte doğru- ve polisin profesyonelleşmesiyle “kamu hizmeti” odaklı bir yaklaşımın gelişimini içeren polis reformunun diğer temel cephelerinde köklü değişimleri gerektirmektedir. Kültürel değişim sürecinin faydalarının en kısa zamanda elde edilebilmesi ve örgütsel direncin en aza indirilebilmesi için çok dikkatli bir şekilde yönetilmesi lazımdır. Bunun için en yüksek düzeydeki polis görevlilerinin liderliği, bağlılığı ve yetenekli yönetimi gerekir.6

6 İşe alma ve temsil ile ilgili daha fazla yol gösterici bilgi Avrupa Polislik ve İnsan Hakları Platformu tarafından basılan kitapçıkta vardır: Polis Memurlarının Azınlık Topluluklarından İşe Alınmaları ve İşte Tutulmaları. http://www.epphr.dk/downloads.htm.

18  Çok Etnili Toplumlarda Polisliğe İlişkin Tavsiyeler

III. EĞİTİM VE MESLEKİ GELİŞİM

8. Polisin, azınlıkların hassasiyetlerini anlaması ve bunlara uygun bir şekilde karşılık vermesi için gerekli eğitim ve mesleki desteği alması gerekmektedir. Böylece, uyumu artırıp gerginlikleri azaltacak şekilde polislik rolünü etkin bir şekilde yerine getirebilecektir.

Eğitim, polisin çok etnili bağlamlarda rolünü etkili bir şekilde yerine getirmesi için gerekli mesleki desteğin tek biçimi olmamakla birlikte, bir zorunluluktur. Böyle bir eğitimin amacı polise bu tür ortamlarda çalışmak için gerekli özel yetkinliği (yani, farkındalık, bilgi ve yetenekler) sağlamaktır. Bu gereklilikleri tespit edebilmek için bir “eğitim ihtiyaçları tahlili” yapılmalıdır.

Tanımlanacak temel ihtiyaç alanları büyük bir olasılıkla şunları kapsayacaktır: kültürel ve dinsel farkındalık, arabuluculuk ve topluluk ilişkileri yetenekleri, dil eğitimi ve ulusal azınlıklara mensup kişilerin haklarını da kapsayan insan hakları eğitimi. Çok etnili toplumlarda, tüm polisler bu alanlarda asgari bir eğitim almalıdırlar. Ancak, gerekli olan dil eğitiminin kapsamı ile kültürel ve dinsel farkındalık eğitiminin tam içeriği yerel koşullara bağlı olacaktır.

Tecrübeler göstermektedir ki, bu tür eğitimlerin uygulamaya yönelik ve işle ilgili olması çok önemlidir. Eğer eğitim sadece kuramsalsa, bilişsel öğrenim gerçekleşse bile, davranış üzerinde ya çok az etkili olacak ya da hiç bir etkisi olmayacaktır. Eğitim, polislere yeni kazanılan bilgilerin ve yeteneklerin alakasını ve pratik etkilerini göstermeli ve rollerini etkin bir şekilde ve profesyonelce yerine getirmede onlara nasıl yardımcı olacağını ve günlük işlerinde nasıl yararlı olacağını açıklamalıdır.

Özellikle tecrübeli polis memurları arasında, eğitimi doğrudan doğruya polisin tutumlarını değiştirmek için kullanmaya girişmeden önce de dikkatli olunmalıdır. Çoğu yetişkinde kişisel tutumlar son derece köklüdür ve kısa eğitim çalışmaları sırasında bunları değiştirme girişimleri son derece yetenekli eğitmenler tarafından ele alınmadıkça büyük bir olasılıkla bir direnişle karşılaşacak ve hatta ters tepecektir. Yine de, eğitimler, önyargı ve etnik grupları klişeleştirme konusunu, azınlıkların adil ve profesyonelce muameleye tabi tutulmalarına muhtemel bir engel olarak ele almalıdır. Bu eğitimler, polislere kendi tutum ve önyargıları ile bunların kendi işlerinde olumsuz bir etkisinin olmamasının nasıl sağlanabileceğini düşünme fırsatını vermelidir.

19  Şubat 2006

Eğitimlerde, bu nedenle, temel vurgu ne basitçe bilgi verilmesi, ne de tutumların değiştirilmesi üzerinde olmalı; daha ziyade pratik bir şekilde polise mesleki standartlara ve uluslararası insan haklarına uygun olarak çok etnili bağlamlarda günlük işlerini yerine getirmelerine yardımcı olmak üzerinde olmalıdır. Dolayısıyla, eğitim, çok önemli olmakla birlikte, mesleki desteğin özel bir biçimi ve mesleki gelişimin bir kaynağı olarak görülmelidir. Mesleki desteğin diğer biçimlerine aşağıda Tavsiye 10 ve 11’de değinilmektedir.

Eğitimi uygulamaya dönük yapma ihtiyacı nedeniyle, uygun yöntemlerin kullanılması önemlidir. Resmi konferansların tek başlarına sınırlı bir faydası olacaktır. Bunların, fikir ve tecrübe alışverişlerini içeren planlanmış tartışma ve görüşmeler gibi interaktif yöntemlerle desteklenmeleri gerekir. Hepsinden daha değerlisi, muhtemelen, çok etnili toplumlarda gerçek polislik görevlerini canlandıran pratik alıştırmalar ve rol oyunlarıdır.

Eğitime ilişkin bu pratik yaklaşım eğiticinin rolünde bir değişimi gerektirir. Eğitici, ihtisas bilgisini sunan bir uzmandan ziyade, tartışmanın ve deneysel öğrenimin kolaylaştırıcısı olmalı ve bu rolün gereklerini yerine getirebilecek yeteneklere ve güvenilirliğe sahip bulunmalıdır. Konu uzmanının hala önemli bir rolü vardır, ama bu kişi azınlıklar ve etnik gruplar arası ilişkiler hakkındaki bilgilerinin kullanılacağı bir kaynak haline gelmiştir. Eğitime katılanların (özellikle deneyimli polis memurları olduklarında) azınlıklarla ilgili mevcut bilgi ve tecrübeleri de kullanılması, paylaşılması ve değerlendirilmesi gereken fevkalade önemli kaynaklardır.

9. Hem başlangıç hem de hizmet içi eğitimlerin, azınlık sorunlarını ve etnik gruplar arası ilişkilerle ilgili eğitimi kapsaması ve üst seviye memurlarla birlikte alt seviyedekilere de sağlanması tavsiye edilmektedir. Azınlıkların temsilcileri, hem bu eğitimin planlamasında hem de sunulmasında yer almalıdır.

Azınlıklar ve etnik gruplar arası ilişkiler üzerine eğitim, polisler için başlangıç eğitiminin tamamlayıcı bir parçası olmalı ve insan hakları, toplum polisliği ve hizmet odaklı yaklaşım gibi temalarla ilişkilendirilmelidir. Her ne kadar azınlık ve etnik meselelere özel bir özen gösterilmesi gerekirse de, bunlar eğitimin geri kalanından tamamen koparılmamalıdır. Yeni alınanlar, çok etnili bir çevrede polislik görevlerini yerine getirebilecek şekilde rutin olarak eğitilmelidirler. Ancak, tecrübeli polisler, özellikle bu konuların daha önceki eğitimlerine dahil edilmediği durumlarda, hizmet içi

20  Çok Etnili Toplumlarda Polisliğe İlişkin Tavsiyeler

eğitimlerinin bir parçası olarak bu konulara tahsis edilmiş eğitimler almalıdırlar. Ön cephedeki polisler için bu eğitimler gerçek operasyonal görevlere (devriye gezme, soruşturma, göz altına alma, vs.) odaklanmalı ve devam etmekte olan mesleki gelişimlerine olumlu bir katkı olarak sunulmalıdır. Sivil personel de, özellikle halk için ilk temas noktası olabilecek olanlar, bu eğitimlere dahil edilmelidir.

Yönetimden sorumlu üst seviye polisler de bu konular üzerine eğitim almalı ama eğitimin odağı ön cephede hizmetlerini sunan (veya doğrudan nezaret eden) polislerin eğitiminden farklı olmalıdır. Üst sevideki polislerin ön cephede polisliğin meselelerini genel olarak anlaması gerekse de, onların eğitimi politikaların uygulanmasına, standartların oluşturulmasına ve daha geniş toplumdaki etnik gerilimlerin ve çatışmaların yönetilmesiyle ilgili sorumlulukların denetlenmesi ile birlikte örgütsel ve kültürel değişimin yönetilmesi üzerine yoğunlaşmalıdır.

Azınlık topluluklarından katkıda bulunanlar da azınlıklar ve etnik gruplar arası ilişkilerle ilgili konulardaki polis eğitimi için önemli bir kaynaktır. Polis, ilgili kültürel ve dini uygulamaları ve azınlıkların polise bakışını ilk elden azınlıklardan öğrenmelidir. Eğitim, aynı zamanda azınlık mensupları ile etkileşime ve birlikte tartışmalara, alıştırmalara ve rol oyunlarına (her birinin kendisini bir diğerinin yerine koyduğu) katılmak için bir fırsat sağlar. Azınlıkların polis eğitimlerine başarılı bir şekilde katılması, köprülerin kurulup azınlıkların polisleri anlamasını ve onlara olan güvenini de arttırır. Azınlıklar sadece belirli eğitim oturumlarına katılmaya davet edilmemeli, ayrıca bu oturumların planlanması ve değerlendirilmesi ile başlangıçta eğitim ihtiyaçlarının tespit edilmesi dahil, tüm aşamalara katılmalıdırlar. Polis, azınlıklar ve etnik gruplar arası sorunlar hakkında polisin eğitim ihtiyaçlarını karşılayacak güven ve yeteneği geliştirmeleri için, geniş bir yelpazedeki azınlık dernekleri ile düzenli ortaklıklar geliştirmelidir. Bu derneklerden katkıda bulunan azınlıkların, yaşça, cinsiyet açısından ve diğer ilgili yönlerden çeşitli olmalarını ve yalnızca resmi -ya da kendi kendini tayin eden “toplum liderlerinden” meydana gelmemelerini sağlamalıdır.7

10. Polis davranış kuralları çok etnili toplumlarda polislik için gerekli mesleki standartları içermeli ve polis eğitim programları bu standartlara ulaşmak için özel olarak tasarlanmış unsurları içermelidir. Bu standartların çiğnenmesi

7 Böyle bir eğitim üzerine daha fazla yol gösterici bilgi için bkz “Göçmenler ve Ulusal Azınlıklar üzerine Polisin Eğitimi”, İnsan Hakları ve Polis, Avrupa Konseyi Yayını, (1997) Ayrıca bkz http://www.coe.int/ T/E/Human_Rights/Police/ 2._Publications/2.1_Trainers'_Supply_Kit/CI(98)1_Workbook_for_practice_oriented_teaching.asp

21  Şubat 2006

tazmin işlemlerine tabi tutulmalı ve örnek teşkil eden iyi uygulamalar mesleki ve kamusal kabul görmelidir.

Mesleki eğitim, belirli bir amacı olan bir eğitim biçimidir: Bir kimseyi, mesleki rolünü mesleki standartlara uygun olarak yerine getirebilecek bir şekilde donatmak. Bu standartları tanımlayabilmek için, davranış kuralları belirlenip meslekten kişilerin bu standartlara uymalarını sağlayacak nitelikler tarif edilmelidir. Bu prensip, polis eğitimi bağlamında ve özellikle çok etnili çevrelerde çalışmaya ilişkin polis eğitimlerine uygulanmalıdır. Eğitim programları ve bunların dayandıkları “eğitim ihtiyaçları tahlilleri” (yukarıdaki Tavsiye 8’e bakınız) bu tarz davranış kurallarının uygulanmasını destekleyecek şekilde tasarlanmalıdır.

Davranış kuralları, uluslararası standartlara dayanmakta ve iyi profesyonel polisliğin temel aldığı genel etik ilkeleri belirlemektedir.8 Kurallar belirli polislik görevlerini yerine getirirken -genellikle “uygulama kuralları” olarak adlandırıldıkları durumlarda- yapılması gereken hareketleri ortaya koymaktadır. Uygulama kuralları, normalde etik ilkelerin belirli ulusal ve yasal koşullar altında, belirli polislik görevlerinin hareketlerine uygulanmasını içerir. Uygulama kuralları bu nedenle Devletlerin kendileri tarafından ayrı ayrı geliştirilmelidir.

Böyle bir işin içerdiği kendine özgü zorluklar ve potansiyel olarak ihtilaflı niteliği yüzünden, çok etnili ortamlarda polislik ile ilgili davranış ve özel uygulama kurallarını belirlemek bilhassa çok önemlidir. Potansiyel olarak zorlu ve ihtilaflı polislik görevleri etnik olarak hassas yerlerde açık etnik çatışmayı yönetmeyi, etnik gerilimleri düşürmeyi, durdurma ve arama operasyonlarını icra etmeyi veya azınlıkların yaşadığı yerlerde polis operasyonlarını genel olarak icra etmeyi içerir. Ayrıntılı uygulama kuralları böyle görevleri alan polisler için özel rehberlik ve destek sağlamalıdır. (Daha fazla açıklama için Tavsiye 16’ya bakınız.) Örneğin, etik düzeyde, etnik bağlarla ilgili daha büyük bir yolsuzluk riski bulunabilir ve böylece entegrasyonu sağlamak için çok daha fazla teyakkuz ve eylem gerekebilir. Ancak bu tarz etik meselelere, çok etnili ortamlarda çalışmaya ilişkin özel kuralların tasarlanmasından ziyade polis için genel davranış kuralları içerisinde değinilmelidir.

Mesleki standartlara ve davranış kurallarına uyum polis amirleri tarafından tanınmalı ve polis memurlarının kariyerinin gelişimine olumlu bir katkıda bulunmalıdır. Böyle bir gelişim, söz konusu standartlar baz alınarak, performansların ayrı ayrı

8 Bkz yukarıda dipnot 2’de atıf yapılan Birleşmiş Milletler Yasa Uygulayıcıları için Davranış Kuralları ve Avrupa Konseyi’nin Avrupa Polis Etik Kuralları.

22  Çok Etnili Toplumlarda Polisliğe İlişkin Tavsiyeler

değerlendirilmesine dayandırılmalıdır. Kurallara ve standartlara aykırı davranışlar tazmin ve telafiye ve ciddi hatalı davranışların olması durumunda disiplin soruşturmalarına yol açmalıdır. Eğitimin rolü polis memurlarına bu mesleki kural ve standartlara uygun olarak hareket etmelerine yardım etmek olmalıdır. Çalışmaları en iyi uygulama örneği teşkil eden polis memurları, tecrübelerini eğitim çalışmalarında paylaşmaya davet edilmelidir. Tüm bu mesleki destek mekanizmaları özellikle polislerin azınlıklarla ilişkileri bağlamında uygulanmalıdır.

11. Polis yöneticilerinin ve amirlerinin, elemanlarının azınlıklarla ilgilenirken bu standartlara uyduklarını sağlamakla açıkça sorumlu tutulmaları ve kendi işlerinde önderlik edip iyi uygulama örnekleri ortaya koymaları tavsiye edilmektedir.

Eğitim ve davranış kuralları, fiili polis uygulamasının politikalar ve mesleki standartlarla uyumlu hale getirilebilmesi için tek başlarına yeterli değildir. Tecrübeler, üst rütbeli polis memurları tarafından sağlanan önderliğin ve polis personelinin idare ve nezaretinin de hayati faktörler olduğunu göstermektedir. Hiyerarşideki daha üst seviye polis memurlarının, astları için rol modelleri olmaları ve günlük işlerinde gerekli standartları ortaya koymaları gerekir. Kendi astlarının da bu standartlara uygun hareket etmelerini beklediklerini açıkça belirtmeleri ve tüm polis davranışlarının bu standartlara ve insan haklarına uygun olduğunun izlenmesinde aktif olmaları gerekir. Eğer bu politikaları gizliden kötüler, azınlıklar hakkında olumsuz klişeler ortaya atarlar veya azınlıklara karşı ayrımcı davranışlara müdahale etmekte yetersiz kalırlarsa, astları çabucak onların taahhütlerinde ciddi olmadıkları sonucuna varacaktır. Tüm yaşamları boyunca çoğunluklar tarafından yapılan ayrımcılığın çeşitli biçimlerini hissetme tecrübeleri olan azınlıklar, adil ve gerçekten saygılı bir muameleye tabi tutulup tutulmadıklarını da hemen hissedeceklerdir.

Polis yöneticileri ve amirleri, bu konuların öneminin farkında olmak ve onları etkin bir şekilde ele almak için eğitimler almalıdırlar. Bu eğitimler için temel ilkeler yukarıdaki Tavsiye 9 ve 10’da ortaya konmuştur. Çok etnili polislik meseleleri ile baş etme kapasitesi polis hiyerarşisinde yüksek mevkilere terfi için seçim prosedürlerinde de dikkate alınmalıdır.

Tavsiye 7’de vurgulandığı gibi, nihai amaç, bu konularda emin ve tutarlı bir liderlik ve idare vasıtasıyla bir kaç yıllık bir süre içinde polis teşkilatında bir kültürel değişimi gerçekleştirmek olmalıdır. Ancak o zaman, teşkilat, çok etnili bir ortamda adil ve etkin

23  Şubat 2006

bir şekilde faaliyette bulunmanın rutinleştiği, tam anlamıyla çok etnili, profesyonel ve tarafsız bir kurum haline gelebilecektir.

IV. ETNİK TOPLULUKLARLA İLİŞKİ İÇİNDE OLMAK

12. Polis, azınlıklarla iletişim kurup işbirliği yapmak ve yerel, bölgesel ve ulusal düzeylerde birlikte güven inşa etmek amacıyla yöntem ve uygulamalar geliştirmekle görevlendirilmelidir.

Genel olarak polisliğe demokratik ve hizmet odaklı bir yaklaşım ve özelde toplum polisliği yaklaşımı, polis ve vatandaşlar arasında düzenli ve etkin iletişimi gerektirir. Demokratik bir toplumda etkin polislik korkuya değil rızaya dayanmalıdır. Polis, işini yaparken halkın desteğine sadece demokratik olarak hesap sorulabilir olmaları gerektiği için değil, halkın uygulamaya dönük işbirliği (mesela bilgi sağlamak, suçları ihbar etmek, tanıklık etmek, ve diğerleri gibi) polisin rolünü oynayabilmesi çok önemli olduğundan ihtiyaç duyar. Herhangi bir demokratik Devlette, bu nedenle, polis halkla tüm seviyelerde iletişim kurmak ve güvenlerini kazanmak için yöntemler ve uygulamalar geliştirmelidir.

Çok etnili toplumlarda polis bir başka zorlukla daha karşılaşmaktadır. İletişim ve güvenin tesisi, dil, kültür, din ve diğer koşullar bakımından farklı olan ve dağınık veya belli bölgelerde yoğunlaşmış çeşitli azınlık gruplarına ulaşmayı gerektirir. Ayrıca, bu gruplardan bazıları geçmişte polis dahil, devletin ellerinde ayrımcılığa veya baskının diğer biçimlerine maruz kalmış ve bu nedenle polise karşı güçlü bir güvensizlik duygusu taşıyor olabilir. Dolayısıyla, polisin, halkla iletişimde kullandığı yöntem ve uygulamaların bu çeşitliliği ve geçmişi dikkate aldığından ve tüm farklı etnik ve ulusal gruplara etkin bir şekilde ulaştığından emin olması gerekir. En kötü dışlanmalara ve ayrımcılıklara maruz kalmış etnik ve ulusal azınlıklara ulaşmak ve güvenlerini kazanmak özel çabalar gerektirebilir. Bu, topluluklarla ve onların liderleri ile güven ilişkilerinin sabırla ve bellirli bir sürede inşa edilmesini gerektirebilir.

Polisin azınlıklarla iletişimin geliştirilmesinde kullanabileceği çok çeşitli yöntemler bulunmaktadır. Bazı yöntemler, el ilanları ya da radyo ve televizyon gibi, özünde tek yönlü iletişimi içermekte olup özellikle bilginin iletilmesinde yararlıdır. Bu yollarla azınlıklara ulaşmak için, azınlık dillerinde el ilanlarını ve azınlık dillerinde yapılanlar dahil olmak üzere kitle iletişim araçlarında yayınları kullanmak gerekir. Ancak, polis ve

24  Çok Etnili Toplumlarda Polisliğe İlişkin Tavsiyeler

azınlıklar arasında kişisel bağlantı ve iletişimi içeren interaktif metodlar, güven ve karşılıklı anlayışın inşa edilmesi için daha değerlidir. Bunlar aşağıdakileri içerir:

a) Topluluk forumları. Bunların, üyeliklerinin etnik temsiliyetinin bulunması ve ortak kaygı duyulan konuları tartışmak için düzenli olarak toplanmaları gerekir. Bu tür forumlar, rutin bir istişare rolü oynayıp yerel topluluk hakkında ve onun daha iyi anlaşılabilmesi için -özellikle azınlıkların yasa uygulayıcı organların işleyişi ile ilgili kaygılarının- bir bilgi kaynağı işlevini görmelidir. Ayrıca, polise güvenin inşa edilmesi ve gerilimlerin önlenmesi ve yatıştırılması suretiyle, azınlıkların devlet kurumlarına daha yakın hale getirilmesine yardımcı olmalıdırlar.

b) Halka açık toplantılar. Bunlar polislerin en geniş temelde yerel topluluklarla istişarede bulunmalarını mümkün kılmalıdır. Halka açık toplantılar herkese açık olmalı ve belli bir konu üzerine yoğunlaşmalıdır. Bunlar topluluk gerilimlerinin olduğu dönemlerde özellikle çok değerlidir, çünkü polisin azınlıkların tüm kaygılarını doğrudan dinlemesine ve durum ile polisin karşılık verişi hakkında doğru bilgi vermesine olanak sağlarlar.

c) Topluluk danışma kurulları. Topluluk danışma kurulları, üst seviye polis memurlarına etnik çatışmalarla ilgili polislik, ayrımcılık meseleleri ile baş etmek, topluluklarla istişarede bulunmak gibi meseleler de dahil, polisin rolünün yerel topluluk bağlamında en etkin biçimde nasıl yerine getirileceğine dair tavsiye vermek olan özel bir amaca hizmet etmektedir. Polis, bu danışma kurullarına bu türden tavsiyeleri vermek için ilgili nitelikleri ve tecrübesi olduğunu düşündüğü kişileri üyeleri olarak davet etmelidir. Bunlar, polis ne önerirse onu onaylayan değil, böyle tavsiyeleri bağımsız bir bakış açısıyla verebilecek kişiler olmalıdır. Üyelik, yerel topluluğun çoklu etnik kompozisyonunu yansıtmalıdır.

d) Ortak polis-topluluk çalıştayları. Bu tarz çalıştaylar polis ve topluluktan kişileri, polis-topluluk ilişkilerine özgü belirli meselelerle ilgili problem çözmek üzere çalışmak için bir araya getirecektir. Katılımcılar sayıca az olmalı ve belirlen bir problemin veya meselenin çözümüne katkıda bulunacak kişiler olarak dikkatlice seçilmelidir. Bu format, karşılıklı anlayışı ve genel olarak işbirliği yöntemlerini geliştirecek eğitimler için de kullanılabilir. Yetenekli bir kolaylaştırıcı bu tür etkinliklerin arabulucusu olarak hareket etmelidir.

25  Şubat 2006

e) Polis karakollarındaki topluluk irtibat noktaları. Bunlar çeşitli etnik kökenlerden polislerden oluşmalı ve ulusal azınlıklara mensup kişilere hukuki prosedürler ve polisliğe alınmakla ilgili fırsatlar hakkında bilgi sağlamalı ve aynı zamanda böyle kişilerin kaygı duydukları konuları polise aktarabilecekleri “halk kabul odaları” hizmeti görmelidirler. İrtibat noktaları, bölgesel ve şehir polis merkezlerinde, polis akademilerinde ve eğitim okullarında da kurulabilir. Ayrıca, polis karakollarında ve diğer binalarda turların (öğrenci çocuklar için de dahil) yapılabileceği “açık günler” organize edilebilir ve bunlar özellikle azınlıklardan kişileri hedef alabilir.

f) Belirli toplulukları ziyaret etmeye tahsis edilmiş devriye görevlileri. Yerel polis karakollarında, belirli polis memurlarına bölgedeki her bir ulusal azınlıkla ilişki geliştirilmesi ve sürdürülmesi sorumluluğu verilebilir. Bunlar, polis karakolunda bir azınlık için irtibat kişisi olmanın yanı sıra, bu azınlıklardan kişilerin yaşadığı yerlerde düzenli devriye gezileri ve ziyaretler (okul ziyaretleri dahil) yapmalı ve bu toplulukların üyeleriyle mümkün olduğunca geniş kişisel ilişki ve güven kurmalıdırlar. Böylece, polis, mümkün olduğunca geniş bir yelpazedeki ulusal azınlıklardan kişilerin ihtiyaç ve kaygılarından haberdar olmayı ve karşılıklı anlayış ve güvene dayalı iletişim yolları ile ilişkiler kurmayı güvence altına alabilir.

Bu türden yöntemler, ulusal, bölgesel ve yerel tüm seviyelerde kullanılmalıdır. Hem personel hem de konular seviyeye göre farklılık teşkil edecektir. Örneğin, yerel düzeyde ağırlık toplum polisliğine ilişkin uygulamaya yönelik sorunlar ile yerel düzeyde kaygılara neden olan olaylar üzerindeyken, ulusal düzeyde, üst rütbeli polisler ve politika oluşturucular, ulusal düzeydeki azınlık liderleriyle geniş politika ve strateji meselelerini veya ulusal düzeyde kaygılara neden olan olayları tartışmak için toplanmaya gereksinim duyabilirler. Polisin, azınlık dillerinin böyle toplantılarda iletişim dili olarak kullanılabilmesini sağlaması gerekir (aşağıdaki Tavsiye 13’e bakınız). Ayrıca polis, uygulamaya yönelik düzenlemeler yaparken, örneğin etkinliklerin tarihini kutsal günlere ve bayramlara denk gelecek şekilde belirlememeye dikkat etmek suretiyle, dini ve kültürel uygulamalardaki çeşitliliğe karşı duyarlı olmalıdır. Polisin, iletişimde ulusal azınlıkların sadece yaşlı erkek üyelerine değil, bu topluluklardan kadın ve çocuklara da ulaşmayı güvence altına alması gerekir.

13. Polisin, mümkün olduğu ölçüde, gerek çok dilli elemanların işe alınması veya eğitimi, gerekse de nitelikli tercümanların kullanılması suretiyle azınlıklarla

26  Çok Etnili Toplumlarda Polisliğe İlişkin Tavsiyeler

kendi dillerinde iletişim kuracak kapasiteye sahip olmayı sağlaması gerekecektir.

Ulusal Azınlıkların Korunması için Çerçeve Sözleşme, (Madde 10) ulusal azınlıkların kendi dillerini kamusal alanda ve mümkün olduğu ölçüde idari otoriteler önünde kullanma hakkını tanımaktadır. Ayrıca bu tür dilleri, yakalama ve savcılık soruşturmasını içeren durumlarda kullanma hakklarını belirtmektedir. Bu nedenle, polis ister çalışanlar olsun, isterse zanlılar, tanıklar ya da sadece genel olarak halktan biri, ulusal azınlıklara mensup kişilerle münasebetlerinde (örneğin istişarelerde, suçu önleme faaliyetlerinde veya kamu düzeniyle ilgili durumlarda) bu dillerin kullanılmasını mümkün kılmalıdır. Ulusal azınlıkların gerçekte ne ölçüde kendi dillerini kullandıkları ve devletin resmi dil(ler)inde ne ölçüde akıcı ve okuryazar oldukları farklılık arzettiğinden, uygulamada neyin sağlanması gerektiğini belirlemek için bir ihtiyaçlar tahlilinin yapılması uygun olabilir. Polis özellikle bazı ulusal azınlıklar içindeki belli grupların (örneğin yaşlılar veya kadınlar), daha az resmi eğitim almış veya kamu hayatına daha az katılmış olabileceklerinden, çoğunluk diline veya resmi dile hakim olmalarının daha az muhtemel olabileceğini gözönünde bulundurmalıdır.

Ulusal azınlıklara mensup kişilerin polisliğe alınması polis teşkilatına bu ihtiyacın karşılanması için derhal çok büyük bir kaynak sağlayacaktır. Kendi azınlık topluluklarının yaşadığı yerlerde çalışan azınlık kökenli polisler azınlık dillerini işlerinde kullanabileceklerdir. Bunlar zaman zaman da iş arkadaşları için tercümanlık yapabilirlerse de, bu tür yerlerde çalışan azınlık olmayan meslektaşlarının uygun azınlık dili eğitimi almaları önemlidir. Ayrıca polislerin ulusal azınlıklara mensup kişilerle iletişim kurmaları için yeterli niteliğe ve tecrübeye sahip tercümanlardan yardım alabilmeleri de önemlidir. Özellikle şüpheliler ve tanıklarla ilgilenirken, polislerin tercüme için yeterliliği bilinmeyen aile bireylerine ve diğer kişilere bağımlı olmamaları çok önemlidir, çünkü bu polisin işinin kalitesini düşürebilecek yanlış anlamalara ve hatalara ve muhtemelen de ulusal azınlıklara mensup kişilere ciddi haksızlığa yol açabilecektir.

14. Polis, azınlıklara polisle iletişim kurmalarında ve işbirliği yapmalarında yardımcı olacak teşvik ve desteğin sağlanmasında, örneğin işe alımları geliştirecek girişimlerde ortak olarak haraket etmek ve azınlık sorunları konusunda eğitim sağlamak suretiyle, inisiyatifi ele alan bir rol üstlenmelidir. Azınlıkların üzerine düşen, toplum güvenliğini ve adalet hizmetlerinden

27  Şubat 2006

yararlanmayı artırmak amacıyla polisle iletişim ve işbirliği kurmaya hazır olmaktır.

Demokrasilerde etkili polislik, kamusal sorumluluklarını ciddiye alan ve polisin rolünü yerine getirebilmesi için işbirliği ve destekte bulunmaya hazır faal ve bilgilendirilmiş bir vatandaşlar grubuna sahip olmaya bağlıdır. Çok etnili bir Devlette, ulusal azınlıkların da bu sürecin etkin bir parçası olmaları çok önemlidir. Yukarıda Tavsiye 12’de belirtildiği gibi, ulusal azınlıkların kamusal katılım tecrübeleri daha az olabilir, böyle bir katılımın önünde engellerle karşılaşabilirler (dil veya ayrımcılık gibi) ve kamu otoriteleriyle -özellikle polisle- bu şekilde çalışacak güven ve itimada sahip olmayabilirler. Eğer polis ulusal azınlıklarla etkin bir şekilde ilişkide olma isteğinde ciddi ise, o zaman edilgen bir şekilde beklemek ve azınlıkların diğer gruplar kadar kendilerini ortaya koymadıklarından şikayet etmek yerine, azınlıkları bu rolü oynamaları için teşvik etmek ve desteklemekte inisiyatifi ele almalıdır.

Bu nedenle, polis, azınlıklara bu şekilde dahil olmaları için yetkilendirilmelerine yardımcı olabilecek yolları bulmalı ve bunu gerçekleştirebilmeleri için kapasitelerini arttırmalarına yardım etmelidir. Polisin bunun için kaynaklar ayırması da gerekir. Bu yetkilendirme, kısmen Tavsiye 12’de belirtilen türden genel olarak güven arttırıcı önlemlerle ve polislik ve adalet ile ilgili hak ve sorumluluklar hakkında kamuoyunda bilinç oluşturulması suretiyle başarılabilir. Ancak, eğer polis, azınlık toplulukları dernekleri ve bu alanda aktif diğer STÖ’ler ile planlanmış ve sağlam ilişkiler kurabilirse bu daha etkili olacaktır. Bu tür dernek ve STÖ’ler, polise azınlık toplulukları ile ilişkilerini geliştirmelerinde yardımcı olabilir ve onlara azınlık ve etnik sorunlara ilişkin değerli tavsiye ve bilgiler verebilir. Polis, ayrıca, ulusal azınlıklardan yeni işe alınacak potansiyel kişilerin tespit edilmesi ve desteklenmesi, polis eğitimlerine tavsiye ve katkı sağlanması ve etnik gerilim ve çatışmalara karşılık verecek seçenekleri değerlendirmek gibi girişimler üstlenecek kuruluşlarla resmi ortaklıklar kurabilir. Bu tarz ortaklıklar, iki veya daha fazla ayrı örgüt arasında ortak bir amacı gerçekleştirmek için eşitlik ve devamlılık temelinde çalışmayı hedefleyen resmi bir anlaşmayı içermelidir.

Topluluk grupları ve STÖ’lerle etkin işbirliğinin kurulması zaman alıp güven ve karşılıklı anlayışın geliştirilmesini gerektirir. Başlangıçta her iki taraf da ihtiyatlı olabilir: Azınlıklar, polisin ulusal azınlıklar arasındaki yasadışı aktiviteler hakkında istihbarat toplamak gibi “gizli gündemleri” olmaları konusunda şüphe içinde olabilirken; polisin de sivil toplum gruplarıyla birlikte çalışma tecrübesi çok az olabilir ve bu grupların motivasyonlarından, özellikle geçmişte polise karşı alenen eleştirel olmuşlarsa,

28  Çok Etnili Toplumlarda Polisliğe İlişkin Tavsiyeler

kuşkulanabilir. Önemli olan polis-azınlık ilişkilerini geliştirmek ve azınlıkların adalete erişimleri gibi ortak amaçların bulunması ve bu temelde her birinin farklı rollerine ve çalışma yöntemlerine (STÖ’lerin işler yanlış yapıldığında kendi toplulukları adına polisi eleştirme hakları da dahil) saygı duyarken biribirlerine yardım etmenin yollarını bulmalarıdır. Ancak tecrübeler göstermektedir ki, bu tip ortaklıklardan her iki tarafın da kazanacağı faydalar çok fazla olup zamanla daha da artacaktır. Bunlar aynı zamanda polis-azınlık ilişkilerinde ortaya çıkabilecek sorunların tespit edilip diyalog ve arabuluculuk vasıtasıyla çözülebileceğine ilişkin bir çerçeve sağlamaktadır.9

Azınlıkların kendileri, topluluğun güvenliği ve adalete erişimine, hukuka göre hakları ve sorumlulukları hakkında farkındalıklarını arttırarak, suç mağdurlarına tavsiye ve destek vererek, toplum güvenliği ve polislikle ilgili faaliyetlere kamusal katılımı teşvik ederek ve polislik ile adaletle alakalı meselelerde kendi topluluk mensuplarının çıkarlarını ve adil muameleye tabi tutulmalarını geliştirmek için çalışarak katkıda bulunabilirler. Birçok hatanın ve azınlık toplulukları içinde kişiler arası anlaşmazlıkların giderilmesi, polise veya diğer ulusal adalet kurumlarına başvurmaksızın, arabuluculuk ya da bu tür topluluklar içindeki diğer geleneksel vasıtalarla da mümkün olabilir. Fakat azınlıkların veya azınlıklar içindeki belli grupların adaleti kendi ellerine almaması (örneğin “kanuni bir yetkiye dayanmadan kendi düzenini sağlama” hareketine girişmek suretiyle) ve tüm azınlık mensuplarının, yasal haklarına ve genel olarak devletin adalet sistemine her hangi bir sınırlama olmaksızın erişebilmeleri de çok önemlidir. Cinsiyet ayrımcılığına ve aile içi şiddete maruz kalabilen azınlık topluluklarındaki kadınların topluluk içi yapılar tarafından kendi yasal haklarına ve adalet sistemine erişimlerinin engellenmemesi özellikle önemlidir.

15. Polisin, topluluğun tüm kesimlerinden insanlara karşı haraketlerinden demokratik bir şekilde sorumlu tutulmasını sağlayacak mekanizmaların kurulması tavsiye edilmektedir. Bunların, azınlıklara mensup kişilerin erişebileceği, şikayetlerin yapılıp takip edilebileceği etkin sistemleri içermesi gerekir. Topluluğun tüm kesimleri, polisle ilgili hak ve sorumluluklarından, polisin yetkilerinden ve yerine getirmekle yükümlü oldukları hizmetlerden haberdar olmalıdır.

9 Polis ve STÖ’ler arasında işbirliğinin inşası üzerine daha fazla yol gösterici bilgi Avrupa Polislik ve İnsan Hakları Platformu tarafından basılan kitapçıkta vardır. Polis ve STÖ’ler: İnsan Hakları STÖ’leri ve Polis: Neden ve Nasıl Bir Arada Çalışabilir ve Çalışmalıdır, http://www.epphr.dk/downloads.htm.

29  Şubat 2006

Demokrasilerde, polis sadece mahkemeler ve adalet sistemi vasıtasıyla hukuka karşı değil, ama aynı zamanda, faaliyetlerini hizmet ettiği ve uygulamada rızalarına bağlı olduğu topluluklara açıklayabilmeyi sağlamak için doğrudan doğruya kamuya karşı sorumlu olmalıdır. Hesap sorulabilirlik “toplum polisliği”nin temel bir ilkesidir.

Demokratik sorumluluğu güvence altına alabilmek için, polisin faaliyetleri hakkında rapor vermesi gereken ve belki de bunları açıklamak ve bunlarla ilgili gerekçelerini sunmak için davet edilebilecekleri (Tavsiye 12’ye de bakınız) forumlar veya temsil kurulları gibi resmi yapıların, hem yerel hem de ulusal düzelerde kurulması gerekir. Ulusal azınlıklar, kendilerinin erişebilecekleri yerlerde toplanması gereken bu kurullarda temsil edilebilmeli ve bu forumlara katılabilmelidir. Ulusal azınlıklar, aynı zamanda, polislikle ilgili kendi meselelerine ilişkin kaygılarını gündeme getirmekte serbest olmalı ve bunu kendi dillerini kullanarak yapabilmelidir. Bu resmi yapılar doğrudan doğruya polis tarafından yönetilmemeli, fakat bağımsız bir şekilde çalışabilecek şekilde kurulmalıdır. Devletler, böyle yapıların kurulmasını kolaylaştırmalı, onlara kaynaklar sağlamalı ve ulusal azınlıkların bunlara etkin bir şekilde katılabilmelerini güvence altına almalıdır. Devletler hesap sorulabilirlik yapılarının kurulmasının hukuki bir gereklilik haline getirilmesinin potansiyel yararlarını göz önünde bulundurmalıdır.

Vatandaşların bireysel olarak polisin davranışları hakkında şikayette bulunabilmelerini (mümkün olduğu ölçüde kendi ana dillerinde) mümkün kılan etkili mekanizmalar da, hesap sorulabilirlik yapılarının ayrılmaz bir parçasını oluşturmalıdır. Vatandaşların, polislerin kendilerine zarar verdiğine ve profesyonel olmadığına inandıkları belli davranışları hakkında hukuka başvurma ihtiyacı olmaksızın açıklama isteyebilmeleri ve uygun olduğu hallerde tazminat alabilmeleri gerekir. Bazı hadiseler, vatandaşlar ve polis arasında diyalog yoluyla çözülmeye uygun olabilir ve şikayet prosedürleri buna imkan tanımalıdır. Daha ciddi hadiseler, ya bu amaçla kurulmuş bağımsız polis şikayet mercilerine ya da eğer varsa, Ombudsman gibi, daha genel şikayet inceleme mercilerine yönlendirilmelidir. Azınlıkların şikayet mercilerine başvuru imkanlarının olması, diğer vatandaşlarla aynı şekilde polisin yetkilerini suistimal etmesi halinde tazminat hakkına sahip olması için şarttır. Polis yöneticileri, bu tür şikayet mekanizmalarının var olmasını olumlu bir şekilde, sadece prensip olarak değil, aynı zamanda bunların varlığının topluluğun güvenini arttırmasına yardımcı olduğu ve polisin icraatlarının yanlış gittiği noktalarda polis yöneticileri için önemli bilgi verdiği için desteklemelidir. Devletler, polis şikayet mekanizmalarının işlerliğini ve etkin bir şekilde çalışmasını, bunların belli bir sivil katılım (ulusal azınlıklar dahil) ve denetim

30  Çok Etnili Toplumlarda Polisliğe İlişkin Tavsiyeler

unsuru içermesini ve tüm etnik ve ulusal azınlık gruplarının erişimine tamamen açık olmasını güvence altına almalıdır.

Polisle iletişime etkin bir şekilde katılmak ve genel anlamda vatandaşlar olarak sorumluluklarını gerçekten yerine getirmek için azınlıkların, polislikle ilgili hak ve sorumluluklarının ve de polisin yetkileri ile yerine getirmesi beklenen hizmetlerin farkında olması gerekir. Her ne kadar vatandaşlar arasında böyle bir farkındalığı sağlamak özel bir görevleri olmasa da, polisin, demokratik ilkeler çerçevesinde görevini yerine getirebilmesi için vatandaşların böyle bir bilince sahip olmasına ihtiyacı vardır. Dolayısıyla, polis, bu amaçla, okullardaki veya STÖ’ler tarafından yürütülen çalışmalar başta olmak üzere, halkın eğitimini desteklemeli ve bu eğitimlerde aktif olarak yer almalıdır. Bilhassa azınlıklar arasında farkındalık için yardım etme ve bu amaçla topluluk liderleri için hazırlanmış toplantı ve eğitim çalışmalarına katılma iradesini göstermelidir. Ancak Devletler bu görevi sadece polise ve STÖ’lere bırakmamalı, vatandaşların polislikle ilgili hak ve sorumlulukları hakkında bilginin, azınlık dillerinde dahil, herkesçe ulaşılabilir olmasını ve okulların resmi müfredat programının içine konulmasını güvence altına almalıdır.

V. OPERASYONEL UYGULAMALAR

16. Polisin, herhangi bir belli grubu ayırmadan (örneğin, “ırksal profil oluşturmak” suretiyle), yasaları tarafsız ve ayrım gözetmeksizin uygulamasını sağlayacak önlemler alınmalıdır. Bu tür önlemler, polisin kişileri sokakta veya diğer kamusal alanlarda durdurma ve arama yetkisini kullanması gibi operasyonel uygulamaların yürütülmesine ilişkin kuralları içermelidir.

Daha önce de belirtildiği gibi, demokrasilerde polis genellikle en ön plandaki kamu otoritelerinden olup vatandaşların günlük hayatlarında en çok doğrudan doğruya etkisi bulunanlardandır. Bu nedenle, polisin, devletin temsilcisi olarak, yetkilerini örnek teşkil edecek şekilde kullanması elzemdir. Bu, polisin her zaman profesyonel bir şekilde ve insan haklarına uygun olarak hareket etmesini ve hukuku tarafsız ve ayrım gözetmeksizin uygulamasını gerektirir.

Polis memurları, toplumun daha geniş kesimlerinden işe alınırlar; ve farklı azınlıklarla ilgili bilgi ve ön yargıları biribirinden çok farklı olabilir. Bu ön yargılar, başkaları ile paylaşılıp açıkça ifade edilebilir veya gizli tutulabilir. Her iki durumda da bir polis memurunun belli etnik gruplara karşı davranışını etkileyebilirler. Bu nedenle, polis

31  Şubat 2006

memurlarının belli etnik grupların mensuplarını, doğrudan veya dolaylı bir şekilde, farklı muamelelere tabi tutması tehlikesi, bunu önleyecek aktif adımlar atılmadığı müddetçe her zaman var olabilir.

“Irksal profil oluşturma” uygulamalarına özellikle dikkat edilmelidir. Bu, polisin belli bir suçu işlemesini daha muhtemel olarak gördüğü kişilerin profillerine, ırksal veya etnik veri girilmesidir. Ortaya çıkan profillere uyan kişiler, yasa uygulayıcıları tarafından özellikle hedef alınmakta ve “durdurma ve aranma,” araçların aranması, kimlik sorma, vb, önlemlere tabi tutulmaktadırlar. Irksal profil oluşturma, kimin muhtemelen suça karışacağına dair verilen kararlarda, bireysel davranıştan ziyade, ırksal ve etnik klişelerin temel alınmasını içerir. Irksal profil oluşturmanın resmi olarak kınanmasına rağmen tüm AGİT bölgesinde hukuk uygulayıcı organlar tarafından gayriresmi olarak yaygın bir şekilde kullanıldığını gösteren birçok kanıt vardır. Romanların ve Gezgin grupların ırksal profillerinin oluşturulması tüm Avrupa’da yaygın bir eğilimse de, ırksal profil oluşturmaya tabi gruplar bir ülkeden diğerine farklılık göstermektedir.

Nüfuslarının etnik kompozisyonuna bakılmaksızın, tüm Devletlerin, ayrımcılığın gerçekleşip gerçekleşmediğini saptamak için polis operasyonlarının sonuçlarını etnik bakımdan izlemeye başlaması tavsiye edilmektedir. Bu tarz bir izleme, “durdurma ve arama” gibi polis operasyonlarının, farklı etnik grupların üzerinde adil ve orantılı bir etkisinin olup olmadığını istatistiki olarak ölçmeyi içerir. İzlemenin kullanılması, Devletlere etnik ve diğer ilgili temellerde ayrımcılığın önlenmesinde uluslararası (örneğin, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi ve Her Türlü Irk Ayrımcılığının Ortadan Kaldırılmasına ilişkin Uluslararası Sözleşme) ve ulusal (örneğin, anayasa ve yasalar) yükümlülüklerine uymalarını sağlamada yardımcı olacaktır. Böyle bir izleme, gizlilik prensibine uygun olarak yerine getirildiği, veriler anonimleştirildiği ve istatistiki biçimlerde toplandığı takdirde, bireylerin hakları çiğnenmeyecektir.

Devletler, hukukun polis tarafından uygulanmasında eşit muameleyi şart koşan ve ayrımcılığı yasaklayan açık politikalarının ve mesleki standartlarının bulunmasını ve bunların eğitim ve ayrıntılı uygulama kuralları ile desteklenmesini güvence altına almalıdır. Tavsiye 10’da işaret edildiği gibi, bu uygulama kuralları, ayrımcı ve diğer profesyonel olmayan davranış risklerini en aza indirmek amacıyla polis memurlarının belli görevlerini yerine getirirken göstermeleri beklenen davranışları net bir şekilde ortaya koymalıdır. Bunlar, özellikle ayrımcı muamelenin meydana gelme riskinin bulunduğu durumlardaki görevler için hazırlanmalıdırlar: Polisin yetkilerini kişileri sokakta ve diğer kamusal yerlerde durdurma ve arama için kullanmasını, sınırlardan geçişlerin kontrol edilmesini, yakalamalarda kuvvet kullanımını, ikamet edilen yerlere

32  Çok Etnili Toplumlarda Polisliğe İlişkin Tavsiyeler

yönelik polis “baskınlarının” yürütülmesini ve etnik çatışmaların ve kamu düzeninin bozulmasının yönetilmesini içerebilirler. Bu kuralların çiğnenmesi disiplin kovuşturmalarına tabi olmalıdır.

Çok etnili toplumlarda, polisin, hukuku tarafsız ve ayrım gözetmeksizin uygulamasını sağlamanın önemi nedeniyle, Devletler, etnik ve ulusal azınlıklar ile ilgili genel polislik politikaları ve uygulamalarının “sistemli tahlili”ni yapmayı gözönünde bulundurmaya teşvik edilmektedirler.10 Bu tahlil, mevcut polislik uygulamalarını uluslararası profesyonel polislik standartlarına ve uluslararası insan haklarının gereklerine göre değerlendirmelidir. Araştırmadan elde edilen kanıtlara, olayların analizine ve ulusal azınlıklar ve STÖ’lere danışmaya dayandırılmalıdır. Uygulamanın uluslararası standartların altında olduğu polislik alanlarına ilişkin eylem planları hazırlanmalıdır.

17. Polis, toplum güvenliğini ve adalete erişimi arttırmak amacıyla, ulusal azınlıklara mensup kişilerin suçları ihbar etmesini teşvik edecek adımlar atmalıdır.

Polis, her yerde, suçların aydınlatılmasında büyük ölçüde halktan toplanacak bilgiye bağımlıdır. Tüm AGİT bölgesinde, azınlıkların toplumun diğer kesimlerine göre suçları daha az ihbar etme eğiliminde olduklarına dair birçok delil vardır. Eğer polis, ulusal azınlık mensuplarına karşı işlenen suçlara eşit biçimde karşılık verebilecekse, bu kişilerin suçları diğer insanlar kadar ihbar etmek istemelerini sağlamalıdır. Polis, ulusal azınlıklara mensup kişilere karşı işlenmiş suçları kaydederken ve soruştururken ve suçluları adalet önüne çıkartırken de etkili ve profesyonel olmalıdır. Ulusal azınlıklara mensup kişiler, ancak saygılı bir muameleye tabi tutulacaklarına ve suçlamalarının ciddiye alınacağına inandıkları takdirde suçları ihbar edeceklerdir. Polis, diğer tüm vatandaşlar gibi, ulusal azınlıklara mensup kişilerin, gerek mağdur gerekse de tanık olarak dahil oldukları davaların gelişimi ve sonucu ile ilgili olarak düzenli bir şekilde bilgilendirildiklerini güvence altına almalıdır. Suçbilimcileri tarafından yapılan araştırmalar tutarlı bir şekilde göstermektedir ki, sadece azınlıklar arasında değil aynı zamanda toplumun tüm kesimlerinde, suç mağdurlarının polis tarafından gördükleri muameledeki kişisel deneyimleri, polise olan güven ve itimatın derecesinin en güçlü belirleyicilerindendir.

10 AGİT’in 2003 tarihli Roman ve Gezginlerin Durumunun İyileştirilmesine ilişkin Eylem Planı’nda polisliğe ilişkin bölümde belirtildiği üzere. http://www.osce.org/documents/odihr/2003/11/1562_en.pdf

33  Şubat 2006

Araştırmalar göstermektedir ki, azınlıkların suçları ihbar etme seviyelerini etkileyen diğer faktörler, suçları ihbar etme prosedürlerini bilmeleri ve genel olarak ceza sistemini anlamalarıdır. Polis, özellikle, suçları ihbar etmekle ilgili bilgileri yayan STÖ’ler ve topluluk dernekleri ile işbirliği kurmaya çalışmak, mağdurların olayları bildirmesini teşvik etmek ve onlara destek önermek suretiyle, azınlıklar arasında bilgi ve güvenin seviyesinin artırılmasında temel bir rol oynayabilir. Bu bilgi ve desteğin azınlık topluluklarındaki kadınlara ulaşmasının sağlanmasına özel bir önem gösterilmelidir. Polis, ayrıca, azınlıkların olayları kendi dillerinde ihbar etmelerini sağlayacak adımları atmalıdır (yukarıda Tavsıye 13’e bakınız).

Vatandaşlar, genel olarak polisin kendilerini suçtan korumakta iyi bir iş yaptığına inandıklarında, suçları polise ihbar etmekte daha istekli olacaklardır. Devletler yerel düzeydeki polisi ve devlet yetkililerini, “toplum güvenliği”ni arttıracak politikaları benimseyip uygulamaya teşvik etmelidir. “Toplum güvenliği”nden kast edilen, kişilerin yaşadıkları ve çalıştıkları yerlerin suçtan arındırılmış olmasının güvence altına alınması ve kişilerin hem evlerinde hem de dışarıya, kamusal yerlere, günlük işlerini görmek için çıktıklarında, kendilerini güvende hissetmelerini sağlama hedefidir. STÖ’lerin ve vatandaşların, kendi bölgelerinin yaşamak ve çalışmak için güvenli yerler olmasını sağlamak için girişimlere aktif katılmaları ve bu amaçla polisle işbirliğinde bulunmaları gerekir. Azınlıkların da bu tür faaliyetlere aktif olarak katılmaları gereklidir. Yerel düzeyde, farklı etnik gruplarla polisi toplum güvenliğini artırmak amacıyla birlikte çalışmak için bir araya getirmek, çok etnili bir toplumda etnik entegrasyonu arttırmak için değerli bir yöntemdir.

18. Polis, çok etnili bölgelerde devriye gezerken, kamu güvenini inşa etmek ve operasyonel etkinliğini arttırmak amacıyla, mümkün mertebe, etnik olarak karışık ekipleri kullanmalıdır. Polis, aynı zamanda, taktiklerinin ve görünüşünün (örneğin, sayı, silahların görünürlüğü, üniformaların seçimi) görevleriyle uygun olmasını ve gereksiz yere korku ve gerilime yol açmamasını sağlamalıdır.

Yukarıda Tavsiye 4’te açıklandığı üzere, çok etnili bir toplumda, polislerin kompozisyonunun o toplumu temsil eder olması önemlidir. Bu, polisin hem tüm etnik gruplar tarafından meşru görülmesini, hem de toplumun tüm kesimleriyle çalışabilecek yetenek ve tecrübeye sahip bulunmasını sağlayacaktır.

34  Çok Etnili Toplumlarda Polisliğe İlişkin Tavsiyeler

Bu, özellikle, nüfus yapılarının çok etnili olduğu yerel bölgelerdeki operasyonel seviyede önemlidir. Polis, tüm gruplarla iletişim kurabilmeli ve özellikle etnik gruplar arası gerilimin olduğu durumlarda onların güvenine sahip olmalıdır. Karma devriyelerin ve soruşturma ve diğer işler için karma ekiplerin kullanılması, polisin bu hedefi gerçekleştirmesine yardımcı olabilir. Karma ekipler, polise, polislik görevlerini çok etnili topluluklarda yerine getirirken çok dillilik yeteneği de sağlar. Polis, aynı zamanda, halka başarılı bir çok etnili Devletin temeli olan kamu hizmetlerinin sağlanmasında çok etnili işbirliğin iyi bir örneğini göstermiş olur.

Karma devriye ve iş ekiplerinin kullanılması, yeni işe alınanların söz konusu olduğu veya toplumda geniş ölçüde etnik gruplar arası gerilimlerin bulunduğu durumlarda dikkatli bir destek ve yönetimi gerektirir. Yöneticiler, böyle muhtemel gerilimlerin kaynaklarına ve topluluk içinde bu tür gerilimler ile uğraşmanın belli etnik gruplardan gelen memurlar üzerinde oluşturabileceği baskıya karşı duyarlı olmalıdırlar. Azınlık kökenli polis memurlarının, kendi topluluklarında çalıştıkları durumlarda, bu hem polise hem de azınlığa birçok avantajlar getirebilir. Ancak, eğer azınlık ve polis arasında genel olarak her hangi bir çatışma varsa, azınlık kökenli polis memuru düşmanlığın hedefi haline gelebilir (azınlık kökenli polis memurlarının görevlendirilmesi ile ilgili olarak Tavsiye 7’ye de bakınız). Ağırlıklı olarak azınlıkların yaşadığı yerlerde çalışan çoğunluk kökenli polis memurları üzerinde de, azınlık kökenli bir meslektaşın, düşürülmesine ya da ortadan kaldırılmasına yardımcı olabileceği baskılar bulunabilir. Dolayısıyla, karma devriyelerin ve iş ekiplerinin kullanılması, bu çeşitli eğilimlere karşı güvence sağlayıp polisin, çok etnili işbirliğe ve profesyonel entegrasyona olan ve devam etmekte olan bağlılığını destekler.

19. Polis, ayrımcılığı yasaklayan yasaların güçlü ve etkin bir biçimde uygulanmasını sağlamalıdır. Polis, özellikle, etnik nefret saikiyle işlenen suçların ihbar edilmesini teşvik edecek adımlar atmalı ve bunların tamamen kayda geçirilmesini ve soruşturulmasını sağlamalıdır.

Eşit muameleye tabi tutulma hakkı temel bir insan hakkıdır ve tüm Devletler şu veya bu şekilde ayrımcılığa değinen yasalara sahiptir. Devletlerin, içerikleri ve usulleri açısından ayrımcılığın değişik biçimlerini kapsayan yasaları vardır. Örneğin, bazı Devletlerde, ayrımcılık medeni hukuk tarafından kapsanmakta olup polisin sorumluluğunda değildir. Ayrıca etnik nefret saikli şiddet eylemleri özel yasalarla düzenlenmiş, daha genel bir ceza hukukunda ağırlatıcı haller olarak görülmüş veya hukuk tarafından herhangi bir şekilde özel olarak tanınmamış olabilirler.

35  Şubat 2006

Etnik nefret saikiyle işlenen suçlar ve şiddetle mücadelede hukuki sorumlulukları ne olursa olsun, polisin, bu yasaların kesin ve tutarlı bir şekilde uygulanmasını sağlaması gerekir. Her demokratik ve çok etnili Devlet, başarılı bir şekilde işleyebilmek için, ırkçılığa ve ayrımcılığa karşı yasaların etkin bir şekilde uygulandığını sağlamak için polise bağımlıdır. Tabii ki, bu, savcılar ve mahkemelerin rolleri ile birlikte her bir Devlette belirlenmiş usul ve sorumluluklara göre yapılmalıdır. Ancak, her yerde polisin rolü hayatidir.

Etnik nefret saikli fiziki şiddet hareketleri, etnik nefret saikli suç biçimlerinden en ciddisi olup genel olarak çok etnili demokrasilerin istikrarına ve esenliğine en ciddi tehdidi oluşturur. Bu fiiller, sadece bireylere ciddi zarar vermekle kalmaz, aynı zamanda -bireyleri etnik grupların üyeleri olarak hedef aldıkları için- tüm toplulukları ve böylece genel olarak toplumun dokusunu tehdit ederler. Polisin bu tip suçlarla mücadelede rolünün önemini anlaması (örneğin, bu konu üzerinde eğitim sağlanması suretiyle) ve tüm toplumun polisin bununla etkin bir şekilde mücadele etmesine bağlı olduğunu idrak etmesi çok önemlidir.

Suçtaki ırkçılık veya etnik nefret unsuru genellikle açıktır, fakat bazen anlaşılması zor veya gizlenmiş olabilir. Çok etnili bağlamlarda, polis, her zaman suçta böyle bir saik olabileceği ihtimalini göz önünde bulundurmalı ve (konu hakkında kendisinin başlangıçtaki düşünceleri ne olursa olsun) her zaman mağdurun veya herhangi bir diğer kişinin, ırkçı bir saik unsurunun bulunduğu iddiasını incelemeyi kabul etmelidir. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nin Nachova davası, tüm Avrupalı Devletlerin şiddet eylemlerinin arkasında ırkçı saiklerin bulunma ihtimalini soruşturma sorumluluğu bulunduğunu açıkça ortaya koymaktadır.11

Etnik nefret saikli suçlarla etkin bir şekilde mücadele edebilmek için ilk gerekli koşul, polisin böyle suçları kaydetmek ve etkili bir şekilde soruşturmak için usullerinin olmasıdır. Bu usuller, etnik saik unsurunun kanıtlarının mahkemelere sunulabilmesi için uygun bir şekilde toplandığını güvence altına almalıdır. Polis memurlarının, bu usulleri uygulamaları ve neden önemli olduklarını anlamaları için eğitime tabi tutulmaları gereklidir. Polis, sadece çoğunlukların değil, ama bu tür suçların orantısız bir şekilde mağduru olan azınlıkların da böyle suçları ihbar etme güvenine sahip olduklarını sağlamalı ve bu amaçla STÖ’ler ve topluluk grupları ile işbirliğine girmelidir. Polis, ayrıca böyle suçlarla ilgili anonimleştirilmiş ve bileştirilmiş istatistiki bilgiler toplamalı ve bunları, bu tür suç olaylarını ve bunlara karşılık vermedeki kendi

11 Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (Büyük Daire) 6 Temmuz 2005, Nachova ve diğerleri/ Bulgaristan (başvurular no. 43577/98 ve 43579/98). http://www.echr.coe.int

36  Çok Etnili Toplumlarda Polisliğe İlişkin Tavsiyeler

etkinliğini izlemek amacıyla tahlil etmelidir. Böyle veriler, önleyici tedbirlerin alınmasında polisle işbirliği yapabilmeleri için, diğer kamu otoritelerinin ve STÖ’lerin kullanımına sunulmalıdır.12

20. Devletler, mağdurlar için tavsiye ve destek sağlayan mekanizmaların ulusal azınlıklara mensup kişiler için eşitlik temelinde erişilebilir ve etkili olmalarını sağlamalıdır.

AGİT katılılımcısı Devletler, suç mağduru olan kişilerin ihtiyaçlarını ve haklarını tanımada ve bu kişilere tavsiye ve destek vermede halen farklılık arz ederler. Birçok Devlette, ya çok az şey yapılmakta ya da hiçbir şey sağlanmamaktadır. Ancak son yıllarda, uluslararası toplum, bu meseleye, özellikle kadınlar ve çocuklarla ilgili çeşitli uluslararası sözleşme ve beyannamelerde değinmek suretiyle, suç mağdurlarının haklarının daha iyi tanınması ihtiyacı üzerinde gittikçe artan bir vurgu yapmıştır. Bu belgeler, kişi özgürlüğü ve onuru, tazminat, sağlık, fiziksel ve sosyal yardım, cezai soruşturmaların gelişiminden haberdar edilme ve genel olarak adalete erişim hakları gibi, suç mağdurlarıyla ilgili belirli hakları tanımlar.

Bu hakların sağlandığı ülkelerde bile, araştırmalar göstermektedir ki, etnik azınlıklar, suç mağduru durumuna geldiklerinde, böyle desteklere daha az ulaşabilmektedirler ve bunlardan faydalanmaları daha az muhtemeldir. Bu, böyle bir yardımın sağlandığı yer, azınlıklar arasında bu hizmetler hakkında farkındalık (ya da güven) olmaması, hizmeti sağlayanlarda kültürel çeşitliliğe duyarlılığın bulunmaması ya da azınlık dillerinde iletişim kurma yeteneğinin olmaması gibi çeşitli sebeplerden kaynaklanabilir.

Mağdurların desteklenmesi yalnızca veya temelde polislerin değil, genel olarak devletin sorumluluğundadır. Devletler, yerel düzeyde mağdur destek hizmetleri ve tüm etnik grupların ulaşabileceği ve onların ihtiyaçlarına uygun hizmetler sunabilecek ulusal yapılar kurmalıdır. Mağdur Destek örgütleri, kamu otoritelerinden tamamen bağımsız olmalı (ve öyle görülmeli) ama onlarla yakın bir işbirliği içinde bulunmalıdır. Sivil toplumun katılımından ve STÖ’lerin iştirakinden azami ölçüde yararlanılmalıdır.

Ancak, polis, mağdurlara destek sağlanmasında hayati bir rol oynamaktadır ve bu rolü gerçekleştirmesi polisliğin etkinliği açısından da çok önemlidir. Polis, genellikle bu

12 2004 yılından itibaren, özel bir AGİT Programı olan -DKİHD Irkçı Şiddetle Mücadeleye ilişkin Yasa Uygulayıcılar Programı- AGİT katılımcısı Devletlerdeki polisleri, bu meseleleri ele almada desteklemek amacıyla kuruldu. http://www.osce.org/ odihr/item_11_16251.html

37  Şubat 2006

aşamada duygusal olarak sıkıntılı, fiziksel olarak yaralanmış, haklarından bihaber ve çok acil olarak tavsiye ve desteğe ihtiyaç duyuyor olabilecek mağdurların, kamu otoriteleri ile bağlantıya geçtikleri ilk noktadır. Ceza hukuku ile ilgili görevlerini yerine getirmenin yanısıra, polisin acil destek sağlayıp mağdurları diğer doğru yerlere yönlendirebilecek yeterlilikte olması gerekmektedir. Polisin, bu acil mağdur destek görevini etkin bir şekilde yerine getirebilmesi, hem mağdurun güvenliği hem de mağdurun polise olan güveninin muhafaza edilmesi açısından çok önemlidir. Polisin bu güveni koruması, mağdurların davalarının soruşturulması için bilgi verme ve de mahkemede tanıklık etmeye istekli olması için gereklidir. Bu nedenlerle, polisin soruşturmanın gelişimi hakkında mağdurları bilgilendirmeye devam etmesi çok mühimdir. Polisin, ayrıca suçtan sonra veya kendilerinin polise ihbar etme istekliliği nedeniyle mağdurlara yönelik bir tehlike olduğunda, onları koruma altına almalıdır.

Polis, hem azınlıkların hem de çoğunluğun suç mağduru olduklarında polisin desteğine ve korumasına güvenlerinin olmasını sağlamalıdır. Azınlıklarla polis arasında çatışmalı bir geçmiş veya güvensizlik olduğu durumlarda, polisin bu potansiyel engelleri aşmak için aktif adımlar atması önemlidir. Polis, etnik nefret saikli suç veya şiddet vakıalarında mağdurlara destek ve koruma sağlama ihtiyacına, özellikle dikkat etmelidir. Bu vakıalar, sık sık “mağduriyetin tekrarlanması”, ve hatta farklı etnik grupların üyeleri arasında misilleme ve devamlı karşılıklı tehditler ile şiddet hareketlerini içerir. Sadece bireylerden ziyade, tüm topluluklar etnik nefret saikli suçlar işlendiğinde mağdur olabilirler ve polisin sadece bir birey veya aile düzeyinde değil, topluluk düzeyinde destek ve korumanın sağlanmasına ihtiyaç olabileceğini kabul etmesi gerekir. Uygun olduğu yerde, polis bu amaçla risk analizi yapmalıdır.

VI. ÇATIŞMANIN ÖNLENMESİ VE YÖNETİMİ

21. Polis, azınlıklarla, etnik gruplar arası çatışmalara yol açabilecek gerilimleri saptayacak ve eğer mümkünse azaltacak bir ilişkiyi geliştirmede inisiyatifi ele alan bir rol oynayacak şekilde görevlendirilmeli ve eğitilmelidir.

Giriş bölümünde belirtildiği üzere, UAYK, polisin etnik çatışmaların önlenmesinde anahtar bir rolünün olduğunu tespit etmiştir. Bu, birçok nedenden kaynaklanmaktadır. Örneğin, polisin kamu düzenini ve sükuneti korumadaki sorumluluğu, bu amaçla sahip olduğu yetkiler, etnik çatışmalara yol açabilecek gerilimler ve hadiseler ile ilgili ulaşabileceği istihbarat ve böyle gerilim ve hadiselerin farklı etnik gruplar arasında

38  Çok Etnili Toplumlarda Polisliğe İlişkin Tavsiyeler

gerçekten açık fiziksel şiddete dönüşmemesini güvence altına almasına yardımcı olması için kullanabileceği mesleki yetenekler gibi.

Sıklıkla, polisin etnik çatışmalar ile ilgili sorumluluğunun, düzeni yeniden tesis etmek ve yasaları çiğneyenleri adalet huzuruna çıkarmak amacıyla gerçek açık çatışma hadiselerine karşılık vermekle sınırlı olduğu sanılmaktadır. Bu bakış açısı, bu tarz potansiyel çatışmaların gelişmesinin ilk aşamalarında ve kamu düzeni yeniden sağlandıktan sonra, etnik gruplar arasındaki gerilimin düşürülmesinde polisin rolünün önemini anlamakta yetersiz kalmaktadır. Tabii ki polis bu çatışmaları önlemekte ve telafi edici işlemler yapmada tek başına sorumlu değildir, ama diğer kamu otoriteleriyle ve sivil toplumun temsilcileriyle işbirliği içinde, çok hayati bir rol oynayabilir.

Polisin etnik çatışmaların önlenmesinde yapabileceği önemli bir katkı, kanıtlar ve sistematik göstergelere dayanarak farklı etnik gruplar arasındaki gerilimin seviyesini izlemektir. Kanıtlar (a) farklı gruplara mensup kişiler arasındaki potansiyel olarak artma eğilimi olan belli olayların (örneğin tehditler ve kişiler arası şiddet gibi) sayısı ve ciddiyeti ve (b) topluluk kaynaklarından elde edilen, gruplardaki etnik topluluklar arası düşmanlığın genel seviyesi ve belli düşmanca hareketler için yapılmış planlar hakkındaki istihbarattan oluşmalıdır. Bu tür istihbarat, polisin tüm etnik gruplarla güvene dayalı ilişki ve iyi iletişim kurmasını, aynı zamanda güvenilir ve tarafsız bilgi kaynaklarıyla bağlantı geliştirmesini gerektirir.

Etnik gerilimin seviyeleri hakkında bilgi toplanması ve farklı zamanlara ve coğrafi bölgelere göre kıyaslanabilmesi için sistematik göstergelerin geliştirilmesi gerekir. Bu göstergelerin hem ulusal hem de yerel düzeyde izlenmesi gerekir. Diğer kamu otoriteleri, örneğin yerel veya bölgesel hükümetler, ve STÖ’ler böyle gerilimlerin izlenmesine katkıda bulunabilir. Böyle bir izlemede kullanılan ayrıntılı bilgilerin gizli tutulması gerekmekle birlikte, polisin ya da hükümet yetkililerinin belli koşullar altında (örneğin, medya veya aşırı gruplar, kendi amaçları doğrultusunda gerilimin gerçek seviyesini abartıyorsa) kendi değerlendirmelerini kamuya açıklamaları önemli olabilir.

Devletler, polis tarafından etnik gerilimleri izlemek için sistemler kurulmasını ve bunların hem yerel hem de ulusal düzeyde etkin bir şekilde işler olmasını güvence altına alıp, bu tarz verilerin toplanması ve idaresindeki sorumluluğun açık olarak belli elemanlara verilmesini ve bu elemanların görevlerini yerine getirmek için eğitim almalarını sağlamalıdır.

39  Şubat 2006

Devletler, tüm polis memurlarının etnik gerilimleri ve çatışmaları önlemedeki rollerinin önemini net bir şekilde anlamalarını ve bu rolün genel olarak polis eğitimlerinde yansıtıldığını güvence altına almalıdır. Eğitimin, üst seviyedeki polislerin ve operasyon müdürlerinin, etnik çatışmaların potansiyel sebeblerini ve dinamiklerini iyi bir şekilde anlamalarını, iyi arabuluculuk yeteneklerine sahip olmalarını ve polisin kamu otoritesinin, önderlik yapmak suretiyle, potansiyel olarak çatışmacı grupların şiddet içermeyen çözümler bulmaya bağlılıklarını güvenceye almakta nasıl kullanılabileceğini idrak etmelerini sağlaması gerekir.

Devletler, “etnik çatışmanın önlenmesinin” polis tarafından, azınlık haklarını çiğneyecek baskıcı eylemleri haklı gösterecek bir şekilde anlaşılmadığını, fakat önleyici eylemlerin azınlıkların entegrasyonunu ve etnik gruplar arası iyi ilişkileri artırmayı hedefleyen daha geniş politikaların parçası olmasını güvence altına almalıdır. Tüm etnik gruplar arasında şiddet içermeyen çözümlere bağlılığın sağlanmasında, polisin meşruiyeti ve etkinliği doğrudan doğruya polisin tüm gruplara adilane bir şekilde ve insan haklarına uygun olarak davrandığına inanılmasına ve güvenilmesine bağlıdır.

22. Ayrıca, polisin, çatışmaların şiddetini azaltmak ve mümkünse arabuluculuk yoluyla ve en az güç kullanılmasıyla çözmek amacıyla, iç kargaşaları ve etnik gruplar arası çatışmaları partizanca davranmadan ve profesyonelce yönetecek şekilde eğitilmeye ve donanıma ihtiyacı vardır.

Kamu düzeninin yönetimi, demokratik bir Devlette polisin temel sorumluluğudur. Çok etnili bir Devlette açık etnik çatışma, kamu düzeninin bozulmasının en vahim ve ciddi biçimlerindendir, çünkü devletin sosyal birliğinin tam da temellerini tehdit etmektedir. Bu nedenle, polisin bu şekillerdeki kamu düzeni bozukluklarını yönetme ve çözme kapasitesi, başarılı bir çok etnili toplumun sürdürülmesi açısından hayatidir. İç karışıklıkların ve etnik çatışma olaylarının kontrolünden sorumlu polis memurları için özel eğitimler sağlanmalı ve bu görevle ilgili ayrıntılı uygulama kuralları hazırlanmalıdır. (Yukarıdaki Tavsiye 8-10’daki eğitim ve uygulama kuralları üzerine genel yol gösterici bilgiler.)

Etnik gruplar arası çatışma hadiselerini yönetirken, polisin sadece teknik olarak etkili olması yeterli değildir, aynı zamanda tüm grupların gözünde meşruiyetini koruması ve her zaman uluslararası insan haklarına uygun hareket etmesi gerekir. Temel bir mesele, polisin kuvvet kullanımıdır. Her ne kadar polisin açık çatışmaları hukuka

40  Çok Etnili Toplumlarda Polisliğe İlişkin Tavsiyeler

uygun olarak güç kullanmak suretiyle çözme hakkı varsa da, profesyonel amacı, gerekli gücü en asgari düzeyde kullanmak ve ona ancak son çare olarak başvurmak olmalıdır. Mümkün olduğu yerlerde, arabuluculuk gibi alternatif yaklaşımlar kullanılmalı ve güç kullanımının meşru olduğu koşulları ve nasıl kullanılması gerektiğini belirleyen açık yol gösterici bilgiler sunulmalıdır.13

Polis, hiç bir zaman, eylemlerinin etnik gruplar arası ilişkilerin dinamiklerinden ayrı ya da “dışında” olmadığını unutmamalıdır. Bunlar, demokratik bir Devlette devam etmekte olan sosyal ve siyasal sürecin ayrılmaz bir parçasıdır. Devletin, içteki açık etnik çatışmaları kontrol etmekten sorumlu organı olarak, eylemlerinin -en azından kısa veya orta vadede- etnik gruplar arası ilişkilerin gelişiminde ve genel olarak devletin geleceginde hayati bir etkisi olabilir. Bu nedenlerle, çatışmaları yönetip ve kamu düzenini yeniden inşa ederken, tüm etnik grupların güvenini muhafaza edebilme yetenekleri çok temel bir öneme sahiptir. Eğer rolünü yerine getirirken, azınlıklara karşı etnik bakımdan partizanca hareket ederse veya böyle hareket ettiği izlenimi varsa, azınlıkların gözünde devletin temsilcisi olarak hareket etme meşruiyeti yıkılacaktır. Bu nedenle tüm polis memurlarının, etnik kökenleri ne olursa olsun, etnik gruplar arası çatışma durumlarına müdahale ederken tam bir profesyonel tutarlılık içinde hareket etmeleri çok önemlidir.

23. Polis, özellikle yerel düzeyde, diğer kamu otoriteleriyle, etnik gruplar arası çatışmayı önleme ve yönetmeyi hedefleyen faaliyetlerinin, azınlıkların entegrasyonunu teşvik etmek ve başarılı bir çok etnili toplum kurmaya yönelik daha geniş faaliyetlerle eşgüdümlü hale getirilmesini sağlamak için yakın işbirliği yapmalıdır.

Açık çatışmaların idaresi polisin temel sorumluluğu olmakla birlikte, bu tür çatışmaların önlenmesi ve gerilimlerin ortaya çıktıktan sonra çözümü, polisin katkıda bulunabileceği ve bulunması gereken ancak polisin tek başına üstlenemeyeceği görevlerdir. Diğer kamu otoriterelerinin de, özellikle bu tür çatışmaların temel nedenlerinin üzerine gidilmesinde liderlik etmek suretiyle bir rol oynamaları gerekmektedir. Hangi otoritelerin dahil olması gerektiği, bir ölçüde bu sebeplerin doğasına bağlıdır. Örneğin, çatışmanın ikamet ya da mülkiyet sorunlarıyla ilgili olduğu durumlarda, iskan otoriteleri temel bir rol oynayabilirler. Anahtar bir rol, çatışma içindeki değişik grupların üyelerini bir araya getirme, kişisel düzeyde köprüler

13 Genel olarak güç kullanılmasına yaklaşımda, polis, BM Yasa Uygulayıcılarının Güç ve Ateşli Silahlar Kullanmasına ilişkin Temel İlkelerini göz önünde bulundurmalıdır. http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/h_comp 43.htm.

41  Şubat 2006

oluşturma ve çeşitli türden müşterek çıkarları geliştirmek amaçlı ortaklaşa projeler geliştirme kapasitesine sahip otoriteler tarafından oynanabilecektir. Uzun vadede, eğitim -özellikle farklı gruplardan gençleri biraraya getiren eğitim- hayati bir rol oynayacaktır, bu nedenle eğitim otoriteleri de anahtar bir role sahip olarak görülmelidir. Yerel düzeyde bu meseleleri ele almanın önemi göz önünde bulundurulduğunda, yerel hükümet kesinlikle büyük bir role sahip olacaktır.

Hem ulusal hem yerel düzeyde, polis ve diğer kamu otoriteleri etnik çatışmaları önleyecek ve çok etnili toplumlarda topluluğun birliğini güvence altına alacak özel stratejiler geliştirmek (medya stratejileri dahil) amacıyla bir araya gelmelidirler. Böyle çatışmaların esasen, sorumluların çatışmanın sinyallerini yeterince önceden fark edemedikleri, müdahale etme kararlılığına sahip olmadıkları ya da etkili ve eşgüdümlü bir şekilde hareket etmeyi beceremedikleri için geliştiği veya şiddetlendiği birçok durum vardır. Devletler, hem ulusal hem de yerel düzeyde, ilgili otoriteler tarafından eşgüdümlü hareketlerin teşvik edilmesini ve bunun azınlıkların tüm seviyelerde entegrasyonunu arttıran daha geniş stratejilerin bir parçası olmasını garanti altına almalıdır. Resmi yapıların ve ortaklıkların bu amaçla kurulmasına ihtiyaç olacaktır. Polisin rolü, çok etnili toplumlarda topluluk birliğinin yaratılması sürecinin ayrılmaz bir parçası olarak görülmeli ve bu nedenle polis, süreçte diğer kamu otoriteleri ile ulusal ve etnik azınlık gruplarının temsilcileri ile birlikte aktif ortak olmalıdır.

42

HCNM

Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

Лютий 2006 р.

Організація з безпеки та співробітництва в Європі Верховний комісар у справах національних меншин Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

Лютий 2006 р.

Організація з безпеки та співробітництва в Європі Верховний комісар у справах національних меншин Публікується та поширюється Верховним комісаром ОБСЄ у справах національних меншин (ВКНМ).

Інформація, що міститься у цьому буклеті, може вільно копіюватися; посилання на джерело вітається.

ISBN-10: 90- 7598909-1 ISBN-13: 978 - 90 - 75989 - 09-0 © Верховний комісар ОБСЄ у справах національних меншин 2006 р.

У наявності є брошури іншими мовами. Можна також завантажити електронну версію документу за адресою (http://www.osce.org/hcnm/):

російська албанська грузинська сербська узбецька

За додатковою інформацією звертайтеся до:

Офісу Верховного комісара ОБСЄ у справах національних меншин Prinsessegracht 22 2514 АР The Hague Тел.: +31 (0)70 312 5500 Факс: +31 (0)70 636 5910 Ел. пошта: hcnm@hcnm.org Веб-сторінка: www.osce.org/hcnm/  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

ВСТУП

Рішенням, прийнятим у Гельсінкі в липні 1992 року, Організація з безпеки та співробітництва в Європі (ОБСЄ) заснувала посаду Верховного комісара у справах національних меншин (ВКНМ), покликаного «бути інструментом запобігання конфліктів на якомога ранньому етапі». Створення цієї посади багато в чому являло собою реакцію на стан, що склався в колишній Югославії, який, на думку декого, загрожував повтором в інших країнах Європи, особливо в тих, що здійснювали перехід до демократичного суспільного устрою, і міг підірвати надії на досягнення миру і процвітання, як це передбачено Паризькою хартією для нової Європи, прийнятою главами держав і урядів у листопаді 1990 року.

Більш ніж за десять років активної діяльності ВКНМ визначив низку питань і тем, що стосуються меншин, що знов і знов привертали до себе увагу, в країнах, якими йому доводилося займатися. Серед них - питання освіти для представників меншин і проблема використання мов меншин, що представляють особливе значення для збереження і розвитку самобутності осіб, які належать до національних меншин. Іншими важливими проблемами є також ефективна участь національних меншин в управлінні державою та використання мов меншин як засобу комунікації в телерадіомовленні. З огляду на прагнення належного і послідовного застосування відповідних прав меншин у регіоні ОБСЄ ВКНМ звернувся до чотирьох груп визнаних у світі незалежних експертів для вироблення чотирьох пакетів рекомендацій з таких питань: Гаазькі рекомендації про права національних меншин у галузі освіти (1996 р.), Ослівські рекомендації про мовні права національних меншин (1998 р.), Лундські рекомендації про ефективну участь національних меншин у громадському житті (1999 р.) та Рекомендації з використання мов меншин у телерадіомовленні (2003 р.). Ці документи згодом використовувалися як орієнтири законодавцями та політиками низки держав. Текст рекомендацій (кількома мовами) можна безкоштовно одержати в Офісі ВКНМ, а також знайти в електронному форматі (www.osce.org/hcnm).

Інше питання, що неодноразово виникало в ході діяльності ВКНМ, це питання поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві. У низці держав ВКНМ став свідком відсутності інституціональних механізмів підтримки взаємодії та співробітництва між поліцією та особами, що належать до національних меншин. У поєднанні з відсутністю належного навчання методам роботи в багатонаціональному суспільстві, часто із моноетнічністю особового складу поліції та дискримінаційною

1  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

практикою в її діяльності, у ряді випадків поліція спричинила негативну реакцію з боку представників національних меншин і навіть стала каталізатором конфліктів. Натомість, в інших державах ВКНМ став свідком того, як зусилля щодо приведення особового складу поліції у відповідність із складом суспільства, якому вона служить, і посилення взаємодії між поліцією та національними меншинами не тільки зміцнили міжнаціональні відносини, а й підвищили ефективність оперативної діяльності поліції.

Відзначаючи цю важливу роль поліції, ВКНМ розпочав процес аналізу міжнародних стандартів і практики в області правоохоронної діяльності. З цією метою та у співробітництві з Групою із стратегічних питань поліцейської діяльності в Секретаріаті ОБСЄ він призначив консультанта (д-ра Робіна Оуклі, незалежного консультанта та Почесного наукового співробітника Центру з вивчення проблем національних меншин Коледжу Роял Холловей Лондонського університету), а також зібрав групу висококваліфікованих експертів, до складу якої увійшли представники відповідних міжнародних організацій та високопосадові співробітники поліції, незалежні експерти та представники неурядових організацій, що працюють у цій сфері. Перше засідання експертів було скликано ВКНМ у червні 2005 року, наступне - у жовтні, і завершальне - в грудні. У результаті цього процесу було розроблено ці рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві.

У ролі незалежних експертів виступили:

пан Стів Беннетт, Директор з підготовки поліцейських і формування поліцейської служби, Місія ОБСЄ в Косово; пані Ілзе Брандс Керіс, Директор, Латвійський центр з прав людини та етнічних досліджень; д-р Анастасія Кріклі, Голова, Європейський центр моніторингу випадків расизму та ксенофобії; пан Франческ Гіллен, керівник апарату заступника Міністра внутрішніх справ, Уряд Каталонії, Іспанія; професор Крістін Хенрард, факультет міжнародного та конституційного права Університету Гронінгену; д-р Гордан Калайджиев, член виконавчого комітету, Гельсінський комітет з прав людини Македонії; д-р Йено Кальтенбах, Парламентський комісар Угорщини з прав національних та етнічних меншин; пан Майкл Келлетт, представник, Мережа координаторів з питань поліції та прав людини Ради Європи, керівник Північно-західної регіональної групи з повернення активів, Великобританія; д-р Робін Оуклі, незалежний консультант; пан Стіг Одорф, співробітник Відділу з питань поліцейської діяльності, Генеральний

2  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

Секретаріат Європейського Союзу, Рада Європейського Союзу; пан Тімоті Парсонс, експерт з проблеми злочинів, скоєних на ґрунті ненависті, Програма з толерантності та недискримінації ОБСЄ БДІПЛ; пан Карл Петтерсон, співробітник з питань поліцейської діяльності, Група із стратегічних питань поліцейської діяльності, Секретаріат ОБСЄ; пан Іван Шушкевич, полковник міліції у відставці, заступник Генерального директора Клубу воєначальників Російської Федерації; пан Кріс Тейлор, незалежний консультант; пан Рінус Віссер, Поліцейська академія Нідерландів.

Мета рекомендацій, представлених в додатку, як і Гаазьких, Ослівських, Лундських рекомендацій та Рекомендацій з питань телерадіомовлення, полягає в заохоченні та сприянні здійсненню державами конкретних заходів, що послабляють напруженість, пов'язану з питаннями національних меншин, і тим самим, у запобіганні конфліктам, у чому й полягає головне завдання ВКНМ. У Рекомендаціях йдеться про поліцейську діяльність стосовно «національних меншин» в «багатонаціональному суспільстві». На думку експертів, поняття «національні меншини» охоплює широкий спектр груп меншин, включно із релігійними, мовними та культурними, а також етнічні меншини. Рекомендації, в принципі, можуть застосовуватися щодо всіх цих груп. Слід також відзначити, що слово «меншини» вживається в тексті Рекомендацій часом як зручне скорочення і має на увазі вислів «особи, що належать до національних меншин».

Рекомендації ставлять за мету надання державам практичних порад щодо розробки політики та законодавства відповідно до міжнародних норм і стандартів та на основі міжнародного досвіду і кращої практики, які можуть врівноважити та задовольнити потреби і інтереси всіх груп населення, включно із особами, що належать до національних меншин. Безумовно, Рекомендації необхідно втілювати з урахуванням конкретної ситуації в кожній окремій державі, беручи до уваги також і такі фактори, як триваючий процес реформування правоохоронних органів і відповідну поточну ситуацію на місцях.

Текст двадцяти трьох окремих рекомендацій об'єднаний у шість підрозділів: загальні принципи; добір кадрів і представництво; навчання і професійний розвиток; взаємодія з етнічними громадами; оперативна робота; попередження та врегулювання конфліктів. Всі рекомендації необхідно тлумачити відповідно до Загальних принципів, викладених в Розділі I, які доводять необхідність прийняття державами політики та створення законодавчої бази в даній сфері і надають відповідні рекомендації. У Розділах II - VI уряду, поліції та громадам національних меншин запропоновані конкретні дії. Детальніше роз'яснення кожної

3  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

рекомендації представлено в Пояснювальній записці, що додається і яка містить посилання на відповідні міжнародні стандарти та приклади кращої міжнародної практики.

Засадничою ідеєю рекомендацій є теза про те, що ефективна правоохоронна діяльність у багатонаціональному суспільстві залежить від встановлення відносин довіри, побудованих на основі регулярних контактів і практичного співробітництва між поліцією та меншинами. Зиск від такого співробітництва отримують всі сторони. Меншини - від того, що поліція стає більш сприйнятливою до їхніх проблем і більш дієвою до вимог щодо забезпечення особистого захисту і доступу до правосуддя. Покращуються результати діяльності самої поліції, оскільки налагоджене спілкування та співробітництво з населенням є ключовими факторами ефективної правоохоронної діяльності в будь-якій громаді. Інтеграція меншин, як і покращення ефективності поліції приносять користь державі. Для держав, що прагнуть до інтеграції меншин і водночас до підвищення професіоналізму поліції в наданні правоохоронних послуг населенню, Рекомендації є практичним посібником.

ВКНМ сподівається на широке розповсюдження та застосування Рекомендацій.

4  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

РЕКОМЕНДАЦІЇ З ПИТАНЬ ПОЛІЦЕЙСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ У БАГАТОНАЦІОНАЛЬНОМУ СУСПІЛЬСТВІ

I. ЗАГАЛЬНІ ПРИНЦИПИ

1. Держави повинні прийняти політику, що чітко визнає важливість впливу поліцейської діяльності на міжнаціональні відносини. Вона повинна бути частиною більш широкомасштабної стратегії і програм, спрямованих на інтеграцію меншин на загальнодержавному та місцевому рівнях. Вони також повинні координуватися з ширшими заходами підвищення професіоналізму поліції та якості надання нею послуг і забезпечення здійснення усієї поліцейської діяльності відповідно до міжнародних стандартів у галузі прав людини, у тому числі прав осіб, які належать до меншин.

2. Держави повинні забезпечити розуміння поліцією, а також суспільством у цілому, включаючи меншини, її ролі в зміцненні гармонійних міжнаціональних відносин, а також переконатися у тому, що поліція має відповідні завдання і інструменти для виконання цієї ролі. Політичні лідери і керівництво поліції повинні публічно висловити підтримку такій ролі поліції та сприяти розумінню цієї ролі з боку громадськості.

3. Державній владі та поліції в тісному співробітництві з представниками меншин необхідно розробити плани дій з реалізації цієї політики, а також забезпечити моніторинг їх виконання на регулярній основі.

II. ПІДБІР КАДРІВ І ПРЕДСТАВНИЦТВО

4. Кадровий склад поліції – на місцевому, регіональному та загальнодержавному рівнях, включаючи як старші, так і молодші чини, а також цивільний персонал – повинен відображати розмаїтість населення. Необхідно активно популяризувати громадський імідж поліції як етнічно репрезентативного органу.

5  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

5. Необхідно встановити статистичні цілі для поліпшення репрезентативності поліції, а також запровадити моніторинг етнічного складу поліції з метою відстеження наявності прогресу.

6. Необхідно запровадити ініціативи щодо залучення кадрів з числа недостатньо представлених меншин. Вони повинні включати спеціальні заходи, що заохочують подання заяв про прийом на роботу і сприяють кандидатам на посади у досягненні необхідних стандартів, а також поєднуватися з заходами щодо усунення будь-яких прямих або непрямих дискримінаційних бар'єрів.

7. Необхідно також вжити заходи щодо забезпечення рівного поводження із співробітниками поліції з числа меншин всередині поліцейської організації, що має створювати нейтральне робоче середовище, а також надасть їм рівні можливості для просування кар'єрними сходами.

III. НАВЧАННЯ І ПРОФЕСІЙНИЙ РОЗВИТОК

8. Поліція повинна проходити спеціальну підготовку і одержувати інші форми професійної підтримки для розуміння та адекватного реагування на чутливість меншин до певних проблем, а також ефективного виконання своєї ролі з метою сприяння гармонії та послаблення напруженості.

9. Рекомендується включити заняття з питань меншин і міжнаціональних відносин як у програму первинної поліцейської підготовки, так і в програму курсів підвищення кваліфікації співробітників всіх рангів. Необхідно залучати представників меншин як до розробки, так і до безпосереднього процесу навчання.

10. Кодекси поводження співробітника поліції повинні включати професійні стандарти поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві, а програми навчання поліції повинні містити спеціальні компоненти, спрямовані на досягнення цих стандартів. При порушенні цих стандартів повинні вживатися дисциплінарні заходи, а їх зразкове виконання має отримувати службове і громадське визнання.

11. Рекомендується покласти на керівництво поліції чітку відповідальність за забезпечення виконання особовим складом цих стандартів у роботі з

6  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

меншинами, прояв лідерства та демонстрацію своєю власною роботою прикладу належної практики.

IV. ВЗАЄМОДІЯ З ЕТНІЧНИМИ ГРОМАДАМИ

12. Перед поліцією повинно бути поставлено завдання вироблення методів і практики взаємодії та співробітництва з меншинами, а також спільного створення атмосфери довіри на місцевому, регіональному і загальнодержавному рівнях.

13. Поліція повинна буде переконатися у тому, що вона має можливість спілкуватися з меншинами мовами меншин, по можливості шляхом прийому на роботу та навчання багатомовних співробітників, а також шляхом залучення кваліфікованих перекладачів.

14. Поліція повинна активно заохочувати меншини до співробітництва та взаємодії з поліцією, наприклад, як партнерів в ініціативах з підбору кадрів і організації навчання з проблем меншин. Меншини, зі свого боку, повинні бути готові спілкуватися та взаємодіяти з поліцією з метою зміцнення безпеки громад та доступу до правосуддя.

15. Рекомендується створити механізми демократичної підзвітності поліції за свої дії перед всіма групами населення. Вони повинні включати ефективні системи подання скарг і їх розгляду, доступні представникам національних меншин. Всі групи населення повинні бути поінформовані про свої права і обов'язки стосовно поліції, а також знати про повноваження поліції та послуги, які вона покликана надавати.

V. ОПЕРАТИВНА РОБОТА

16. Необхідно вжити заходи, спрямовані на неупереджене та недискримінаційне застосування поліцією закону, яке не вирізняє будь-яку конкретну групу шляхом, наприклад, «профілювання за расовою ознакою». До таких заходів слід віднести застосування кодексів поводження в оперативній діяльності, наприклад, при використанні поліцейських

7  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

повноважень для затримання та проведення особистого обшуку людей на вулиці та в інших громадських місцях.

17. Поліції необхідно вживати заходи, що заохочують осіб, які належать до національних меншин, повідомляти про злочини з метою зміцнення громадської безпеки та доступу до правосуддя.

18. При проведенні регулярного патрулювання в багатонаціональних районах поліція, по можливості, повинна направляти туди багатонаціональні команди співробітників для зміцнення громадської довіри та підвищення ефективності оперативної роботи. Поліція також повинна забезпечити, щоб її тактика та зовнішній вигляд (наприклад, кількість залучених співробітників, видимість зброї, вибір уніформи) відповідали рівню виконуваного завдання і не провокували зайвий страх і напруженість.

19. Поліції необхідно забезпечувати ефективне і рішуче застосування антидискримінаційного законодавства. Зокрема, варто робити кроки щодо заохочення повідомлень про злочини на ґрунті етнічної ненависті, а також забезпечення їх повного обліку і розслідування.

20. Держави повинні переконуватися у тому, що механізми підтримки жертв злочинів є рівною мірою доступними та ефективними для осіб, які належать до національних меншин.

VI. ПОПЕРЕДЖЕННЯ ТА ВРЕГУЛЮВАННЯ КОНФЛІКТІВ

21. Необхідно провести навчання поліції та поставити перед нею завдання проявляти ініціативу в налагодженні відносин з меншинами з метою виявлення та, по можливості, зниження напруженості, що може призвести до міжетнічних конфліктів.

22. Поліція також повинна бути належним чином підготовлена і споряджена для професійного і безстороннього врегулювання громадських безпорядків і конфліктів на етнічному ґрунті з метою деескалації конфліктів і їх розв’язання, по мірі можливості, за допомогою посередництва та з мінімальним застосуванням сили.

8  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

23. Поліція повинна тісно взаємодіяти з іншими органами державної влади, особливо на місцевому рівні, з метою координації своєї діяльності щодо запобігання та врегулювання міжнаціональних конфліктів із ширшими заходами, спрямованими на інтеграцію меншин і будівництво успішного багатонаціонального суспільства.

9 Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

10  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА ДО РЕКОМЕНДАЦІЙ З ПИТАНЬ ПОЛІЦЕЙСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ В БАГАТОНАЦІОНАЛЬНОМУ СУСПІЛЬСТВІ

I. ЗАГАЛЬНІ ПРИНЦИПИ

1. Держави повинні прийняти політику, що чітко визнає важливість впливу поліцейської діяльності на міжнаціональні відносини. Вона повинна бути частиною більш широкомасштабної стратегії і програм, спрямованих на інтеграцію меншин на загальнодержавному та місцевому рівнях. Вони також повинні координуватися з ширшими заходами підвищення професіоналізму поліції та якості надання нею послуг і забезпечення здійснення усієї поліцейської діяльності відповідно до міжнародних стандартів у галузі прав людини, у тому числі прав осіб, які належать до меншин.

У багатонаціональному суспільстві гарні міжетнічні відносини та інтеграція осіб, що належать до національних меншин, залежать від сприйняття всіма етнічними групами дій держави, як легітимних і ефективних1. Зокрема, роль поліції як «провідного» і найпомітнішого правоохоронного органу особливо важлива: поліція забезпечує доступ меншин до правосуддя. Меншини, які сприймають поліцію як орган, що справедливо застосовує закон і забезпечує доступ до правосуддя та громадську безпеку, схильні ставитися з повагою до держави. Нездатність поліції та інших компетентних органів домогтися сприйняття легітимності своєї діяльності меншинами може призвести до обурення і страху з боку меншин, а також до клімату, що сприяє розвитку екстремізму.

Прийняття поліції як легітимної та ефективної на загальнодержавному, регіональному або місцевому рівнях залежить від того, наскільки успішно встановлено відносини довіри між поліцією та меншинами, що ґрунтуються на ефективній взаємодії та практичному співробітництві. Встановлення такого роду

1 У Рекомендаціях йдеться про поліцейську діяльність стосовно «національних меншин» в «багатонаціональному суспільстві». На думку експертів, поняття «національна меншина» охоплює широкий спектр груп меншин, включно із релігійними, мовними, культурними, а також етнічні меншини. Рекомендації, в принципі, можуть застосовуватися щодо всіх цих груп. Слід також відзначити, що слово «меншини» вживається в тексті Рекомендацій часом як зручне скорочення і має на увазі вислів «особи, що належать до національних меншин».

11  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

відносин не тільки поліпшить міжетнічну взаємодію, але й сприятиме ефективності поліцейської діяльності. Представлені нижче рекомендації, що ґрунтуються на досвіді, мають на меті сприяння державам у досягненні саме таких відносин.

Уряди повинні демонструвати лідерство шляхом визначення чіткого «бачення» ролі поліції в побудові та підтримці ефективного демократичного багатонаціонального суспільства. Вони повинні проводити широкі консультації з метою досягнення багатопартійного та багатонаціонального консенсусу щодо їхньої політичної стратегії в питаннях правоохоронної діяльності та меншин, що у протилежному випадку може стати джерелом поділу суспільства або політичної боротьби. Політика і заходи, необхідні для її втілення у життя повинні бути виражені в чітких офіційних «програмних заявах», публічно підтриманих політичними лідерами та реалізованих за допомогою законодавчих і інших інструментів.

Принципи поліцейської діяльності повинні бути частиною ширшої національної стратегії, що сприяє інтеграції та побудові багатонаціонального суспільства. Вони повинні передбачати заходи щодо заохочення участі осіб, які належать до національних меншин, у політичному та економічному житті держави, а також заходи в сфері освіти, мовної політики, політичного представництва, телерадіомовлення та викорінювання бідності і загальної відчуженості. Поступ у ширших аспектах процесу інтеграції полегшить запровадження заходів, необхідних для забезпечення поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві.

Принципи поліцейської діяльності по відношенню до меншин повинні бути складовою частиною (чітко визначеною та вмотивованою) програм розвитку поліції. Налагоджене спілкування та співробітництво, засновані на довірі, є запорукою ефективної поліцейської діяльності, як по відношенню до основної групи населення, так і щодо меншин. Репресивний або «контролюючий» підхід, при якому ігноруються або порушуються основні права людини та права меншин, не може створити середовище для сприятливих відносин між поліцією та меншинами.

Таким чином, демократизація і професіоналізація поліції є суттєвими передумовами виконання нею своєї ролі в побудові успішного демократичного багатонаціонального суспільства, так само як і впровадження в поліцейську діяльність підходів, спрямованих на надання послуг населенню та заснованих на

12  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

дотриманні прав людини разом з «поліцейською взаємодією із населенням» на місцевому рівні2.

2. Держави повинні забезпечити розуміння поліцією, а також суспільством у цілому, включаючи меншини, її ролі в зміцненні гармонійних міжнаціональних відносин, а також переконатися у тому, що поліція має відповідні завдання і інструменти для виконання цієї ролі. Політичні лідери і керівництво поліції повинні публічно висловити підтримку такій ролі поліції та сприяти розумінню цієї ролі з боку громадськості.

Реалізація політики із зміцнення потенціалу поліції для розвитку добрих міжнаціональних відносин не є суто технічним завданням - вона включає зміни в поліцейській культурі та вимагає розуміння і відданості з боку політичного керівництва та поліції на всіх рівнях. Встановлена всередині поліцейської організації культура може сприйнятливою для вирішення цих питань: насправді, вона може бути ворожою до них і може, у цілому, протистояти змінам. Більше того, поліція може розглядати себе (свідомо або несвідомо) як представника домінуючої етнічної групи і захисника її інтересів і, відповідно, може побачити в такій політиці небажану погрозу. Важливо усвідомлювати, що несправедливе ставлення до певних етнічних груп, наприклад, практика вимагання хабарів в уразливих етнічних груп, є формою корупції в поліції, що не тільки суперечить міжнародному праву і правам людини, але й серйозно підриває здатність поліції зміцнювати міжнаціональні відносини.

У цьому зв'язку надзвичайно важливо, аби політичні лідери забезпечували повне розуміння старшим керівництвом поліції важливості її ролі в зміцненні міжнаціональних відносин і беззастережну відданість її реалізації. Ця роль передбачає побудову гармонійних міжетнічних відносин не тільки в суспільстві в

2 Детальніше відповідні міжнародні норми і стандарти поліцейської діяльності та прав людини див.: the United Nations Code of Conduct for Law Enforcement Officials (1979) за адресою: http://www.uncjin.org/ Standards/Conduct/ conduct.html та Council of Europe European Code of Police Ethics (2001) за адресою: http://www.coe.int/T/E/ Legal_Affairs/Legal_cooperation/Police_and_internal_security/Documents/_Intro_ Documents.asp #P234_5187. Ці документи чітко визначають міжнародні стандарти професійної поліцейської діяльності, що відповідають міжнародно визнаним правам людини. Ці стандарти повинні бути фундаментом для будь-якої стратегії і практики поліцейської діяльності відносно меншин і міжнаціональних відносин, а керівництво поліції повинно пильно стежити за дотриманням цих стандартів в усі часи. Роттердамська хартія Policing for a Multi-Ethnic Society(1996), яку можна знайти за адресою http://www.rotterdamcharter.nl/, - документ, що не має обов'язкової юридичної сили; розроблена спільно представниками поліції, муніципальних органів та НУО з країн Європи, вона також представляє загальні рекомендації, засновані на практичному досвіді. Принципи поліцейської діяльності стосовно меншин також повинні враховувати інші загальні права людини, визначені Європейською конвенцією з прав людини та Рамковою конвенцією Ради Європи про захист національних меншин (1994 р.), http://www.coe.int/ T/E/human_rights/ minorities/.

13  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

цілому, але й усередині поліцейської організації, включно із забезпеченням відсутності дискримінації на етнічному або пов'язаному з ним ґрунті (або ж, якщо така має місце, вживання ефективних заходів з її усунення). Керівництву поліції, в свою чергу, також необхідно переконатися, аби всі співробітники поліції – всіх рангів, у всіх регіонах та підрозділах – також усвідомлювали важливість цієї ролі і її значення в щоденній роботі. Чіткі заяви на підтримку цієї ролі, таким чином, повинні робитися керівництвом поліції на всіх рівнях і підкреслюватися під час будь-якого тренінгу. Не повинні толеруватися дії, що підривають цю роль, сприяють певній етнічній групі або такі, що експлуатують, дискримінують або виражають ворожість по відношенню до меншин. Як політичне керівництво, так і керівництво поліції повинні працювати над розвитком такої культури в поліцейській організації, яка б вітала і поважала етнічну розмаїтість всередині та поза організацією та у рамках якої поліція бачила б себе позитивним діячем і прикладом для наслідування зі створення успішного багатонаціонального суспільства (див. також Рекомендацію 7).

3. Державній владі та поліції в тісному співробітництві з представниками меншин необхідно розробити плани дій з реалізації цієї політики, а також забезпечити моніторинг їх виконання на регулярній основі.

Важливо знати, чи є ефективною політика і заходи, що вживаються, та чи дають вони бажані результати. Зокрема, меншини, імовірно, будуть найбільш зацікавлені в інформації про досягнутий прогрес. Важливо збирати і надавати точну інформацію. Плани дій і моніторинг сприяють виконанню даних завдань. Плани дій з реалізації цієї стратегії повинні:

• у рамках інтегрованого підходу включати всі перераховані в Рекомендаціях сфери поліцейської роботи; • ґрунтуватися на аналізі конкретних проблем і потреб у відносинах між поліцією та меншинами: для досягнення цієї мети можна замовити незалежне дослідження; • визначити завдання в області реалізації стратегії поліцейської діяльності в сфері меншин, а також відповідальних за їх реалізацію співробітників (у державних органах і в поліцейській організації); • запровадити, за необхідністю, спеціальні посади або підрозділи для здійснення або координації необхідної роботи; • передбачити виділення достатніх фінансових і інших ресурсів;

14  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

• створити умови для постійних консультацій та співробітництва з поліцією (наприклад, за допомогою професійних асоціацій) і меншинами (наприклад, через НУО) на всіх стадіях процесу; • включати реалізацію експериментальних пілотних проектів на місцевому рівні, як перший практичний крок у здійсненні такої стратегії.

Також необхідно проводити регулярний моніторинг реалізації політики в області взаємин поліції та меншин. Державні органи та поліція повинні робити це на регулярній основі для своїх адміністративних цілей і складати звіти, доступні широкій громадськості. Проте, з метою посилення громадської довіри та забезпечення демократичної підзвітності такий моніторинг також повинен здійснюватися незалежним органом. Таку роль можуть відігравати парламентські інститути в області прав людини (наприклад, парламентські комісії або уповноважені з прав людини) або інші державні органи нагляду. Такі органи повинні мати право опитувати державних службовців і проводити відкриті слухання, а їхні звіти також повинні бути доступні громадськості. Незалежно від методів, що використовуються для моніторингу реалізації цих стратегій, необхідно забезпечити дієві консультації як з меншинами, так і з поліцією, а також упевнитися в тому, щоби думка та досвід обох груп були відображені при підготовці звітів та рекомендацій. Поліція повинна вітати, а не протистояти такому незалежному спостереженню, усвідомлюючи переваги, які воно може привнести в прогресивну організацію, відкриту новим ідеям. У разі помилок або невдач вони не повинні приховуватися, а аналізуватися для засвоєння позитивних уроків на майбутнє. Розробка та впровадження даної стратегії не є короткостроковим завданням, вона повинна втілюватися поетапно протягом певного періоду часу3.

II. ПІДБІР КАДРІВ І ПРЕДСТАВНИЦТВО

4. Кадровий склад поліції - на місцевому, регіональному та загальнодержавному рівнях, включаючи як старші, так і молодші чини, а також цивільний персонал - повинен відображати розмаїтість населення. Необхідно активно популяризувати громадський імідж поліції як етнічно репрезентативного органу.

3 Подальша інформація та посібник з реалізації програм реформування поліції представлені в програмі Ради Європи «Поліція та права людини», а також у публікації “Policing in a Democratic Society – Is Your Police Service a Human Rights Champion?” за адресою: http://www.coe.int/t/e/ human_rights/ police/2._publications/

15  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

Рівне представництво меншин в поліцейській організації важливо з ряду причин:

а) як показник того, що представники всіх етнічних груп мають рівні можливості як громадяни вступити на поліцейську службу і просуватися кар'єрними сходами;

б) як спосіб сприяння інтеграції меншин за допомогою їх участі в громадському житті держави і її інститутів4;

в) як спосіб забезпечення поліцейської організації всередині низкою навичок і знань (включаючи мовні навички), необхідних для роботи в етнічно різноманітній громаді;

г) як засіб, що сприяє поліції в побудові зовнішніх відносин з громадами меншин, заснованих на ефективному спілкуванні, співробітництві та взаємній довірі.

Із всіх цих причин збільшення репрезентативності поліції повинно бути одним з головних пріоритетів, відповідно до Висновку Консультативного комітету Ради Європи з виконання Рамкової Конвенції про захист національних меншин5. Тому поліції необхідно не тільки активно популяризувати свій громадський імідж як етнічно репрезентативного органу, але й оприлюднювати кроки, що нею вживаються у цьому напрямку (наприклад, за допомогою методів, зазначених у Рекомендації 12). Ці кроки повинні охоплювати як значні і більш інтегровані групи, так і нечисленні, маргіналізовані меншини. Також необхідно забезпечити у рамках всієї поліцейської діяльності справедливе і поважне ставлення до меншин, щоб вони розглядали поліцейську організацію як привабливе місце роботи.

Важливо, щоб багатонаціональний характер поліції був присутнім і помітним у всіх регіонах. Це стосується як мононаціональних, так і багатонаціональних місцевостей та, особливо, регіонів, де меншини є основною групою населення. Також важливо, щоб меншини були представлені на керівних посадах в ієрархії, а не тільки на рядових посадах. Це є не тільки показником рівних можливостей для всіх груп досягти високого звання і отримати високу посаду, але й дозволяє прямо

4 Див. «Лундські рекомендації про ефективну участь національних меншин у суспільно-політичному житті з пояснювальними примітками» ОБСЄ ВКНМ (1999 р.), що доступна кількома мовами за адресою: http://www.osce.org/hcnm/documents.html 5 http://www.coe.int/T/E/human_rights/minorities/

16  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

представити точку зору меншин у процесі прийняття рішень на рівні керівництва і, в свою чергу, доводить дійсно багатонаціональний характер поліції. У тих випадках, коли поліція в короткостроковій перспективі не може прямо набрати на керівні посади осіб, що належать до національних меншин, альтернативним методом представлення точки зору меншин у поліцейській діяльності може стати призначення спеціальних радників з числа меншин, що володіють необхідним досвідом.

5. Необхідно встановити статистичні цілі для поліпшення репрезентативності поліції, а також запровадити моніторинг етнічного складу поліції з метою відстеження наявності прогресу.

Необхідно прийняти стратегічний підхід для забезпечення відповідності кадрового складу поліції етнічному складу населення. Бажаний етнічний склад поліції повинен бути закріплений як мета. Також треба встановити реалістичні проміжні показники, яких необхідно досягти у визначені часові рамки.

«Показники» необхідно чітко відрізняти від «квот». Показники - це наміри або цілі щодо збільшення репрезентативності певних груп, які можна реалізовувати різними способами. Приклади методів, що забезпечують рівні можливості громадян на стадії відбору, описані в Рекомендації 6. Використання показників для забезпечення репрезентативності населення в кадровому складі є гарною практикою для організації. Квотою є виділення певної кількості місць для представників окремих груп з метою їх заповнення в ході відбіркового процесу. Використання квот як засіб досягнення показників при прийомі на роботу осіб, що належать до меншин, є частою підставою для скарг на нерівне відношення, тягне за собою ризик зниження стандартів і повинно, по можливості, уникатися.

Водночас, використання квот може бути виправданим і корисним за особливих обставин. Наприклад, якщо при реалізації програми реформи поліції в багатонаціональній державі до поліції набираються повністю або майже повністю нові кадри, для легітимності та ефективності поліції суттєвим є забезпечення з самого початку відповідності цих кадрів етнічному складу населення. За таких обставин можуть бути виправдані встановлення і заповнення етнічних квот, особливо на початковій стадії відбору і навчання, за умови, якщо від представників усіх груп вимагаються відповідні мінімальні професійні стандарти на етапі, коли вони починають виконувати службові обов'язки, Проте, використання

17  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

етнічних квот повинно розглядатися і застосовуватися тільки на час перехідного періоду, після чого бажані показники повинні досягатися в інші способи.

Необхідно регулярно збирати дані для перевірки поступу в досягненні встановлених показників. Уряди повинні визначити органи, відповідальні за виконання кожного завдання, та розподілити, відповідно, завдання. Такий «етнічний моніторинг» повинен бути пов’язаним або інтегрованим до більш загального моніторингу кадрів з метою забезпечення відповідності нормам міжнародного права та загальній політиці держави в сфері зайнятості.

Збір даних про етнічну приналежність є делікатним і спірним питанням, і в деяких країнах закони про захист даних перешкоджають збору подібної інформації. Однак держави не повинні уникати цього питання, і такі дані повинні збиратися та оброблятися з належною увагою до європейських стандартів в області захисту особистих даних і права на самовизначення (право кожної людини ідентифікувати себе як представника певної меншини або ні). Дані про етнічну приналежність повинні перетворюватися в анонімні статистичні дані, і будь-яка можливість відстежити їх походження з баз персональних даних має уникатися. За умов дотримання цих запобіжних заходів права людини не будуть порушені. Відсутність таких даних не дозволить державам здійснити моніторинг бажаної ефективності заходів, вжитих для поліпшення етнічної репрезентативності поліції.

6. Необхідно запровадити ініціативи щодо залучення кадрів з числа недостатньо представлених меншин. Вони повинні включати спеціальні заходи, що заохочують подання заяв про прийом на роботу і сприяють кандидатам на посади у досягненні необхідних стандартів, а також поєднуватися із заходами щодо усунення будь-яких прямих або непрямих дискримінаційних бар'єрів.

Недостатня представленість меншин у поліції є наслідком низки причин, включно із браком знань про існуючі можливості, відсутністю необхідного рівня освіти, зловживаннями поліції відносно цих громад у минулому та прямою або непрямою дискримінацією в процесі підбору кадрів. Якщо ціль полягає в залученні більшої кількості кадрів з числа меншин, треба спочатку проаналізувати конкретні причини недостатньої репрезентативності в окремо взятій державі, а потім вирішувати це питання шляхом вживання спеціальних заходів.

18  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

Серед спеціальних заходів, що можуть бути доречними, такі:

a) Ініціативи з поширення серед меншин інформації про роботу і вакансії в поліції, створення позитивного іміджу поліції та заохочення зацікавлених осіб до подання документів на роботу. Такі ініціативи можуть включати поширення брошур, використання телебачення і радіо (а також реклами), візити поліції до шкіл і громадських центрів (у тому числі культурні та релігійні центри), можливість відвідування поліцейських дільниць і тренувальних центрів молоддю та спільні ініціативи з лідерами громад і етнічних асоціацій/НУО. Також можна проводити цільові кампанії з набору на роботу осіб, що належать до певної, недостатньо представленої групи, використовуючи кілька або всі зазначені методи.

б) Заходи щодо підготовки потенційних кандидатів, які мають недостатній освітній рівень, але за іншими критеріями підходять для роботи в поліції і є добре мотивованими. Вони можуть проходити у формі коротких інтенсивних курсів для умовно відібраних кандидатів з метою доведення їх до необхідного початкового рівня.

в) Дії з визначення і протидії будь-яким можливим причинам дискримінації кандидатів-представників меншин у процесі відбору та комплектування кадрами. Ці дії можуть включати навчання персоналу, що займається підбором кадрів, справедливим методам відбору кадрів та комплектування; перегляд механізму відбору (наприклад, вимога проведення особистої співбесіди з кандидатами) для виявлення можливих стереотипів або упереджень щодо кандидатів-представників меншин; і перегляд критеріїв відбору для того, щоб зробити їх повністю виправданими і усунути зайві бар'єри, які побічно ставлять меншини в невигідне положення.

При запровадженні таких ініціатив необхідно, щоб стандарти підбору нових кадрів при прийомі на роботу в поліцію не знижувалися для кандидатів з числа меншин. Представники етнічних більшостей (і ЗМІ) іноді поспішають з підозрами і припущеннями про те, що стандарти прийому на роботу в поліцію знижуються і що, таким чином, тепер дискримінують їх, у той час, як меншинам надаються особливі привілеї. Керівництво поліції має надати запевнення, що нічого подібного не відбувається. Насправді, саме співробітники поліції з числа меншин повинні бути найбільш зацікавленими в тому, щоб стандарти прийому на роботу в поліції

19  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

не знижувалися, оскільки інакше до них можуть ставитися як до «співробітників поліції другого сорту».

7. Необхідно також вжити заходи щодо забезпечення рівного поводження із співробітниками поліції з числа меншин всередині поліцейської організації, що має створювати нейтральне робоче середовище, а також надасть їм рівні можливості для просування кар'єрними сходами.

Заходи щодо поліпшення етнічної репрезентативності поліції не повинні обмежуватися областю підбору кадрів. Досвід свідчить, що представники меншин, якщо до них не ставляться з повагою і як до рівних всередині організації і за відсутності рівних можливостей для просування кар'єрними сходами, найімовірніше, звільняться з поліції. Ця тенденція може спостерігатися особливо на ранній стадії кампанії з набору співробітників з числа меншин, коли їх кількість всередині поліції ще є незначною, і вони можуть почуватися особисто ізольованими від інших членів їхніх громад. Співробітники жіночої статі з числа етнічних меншин можуть також опинитися перед подібною проблемою, оскільки є «подвійними меншинами» через статеву та етнічну приналежність.

За цих причин важливо забезпечити нейтральне робоче середовище, у якому до співробітників поліції з числа меншин ставляться як до рівних і особистостей, в якому вони не перебувають у невигідному становищі і не потерпають від будь- яких негативних стереотипів через свою етнічну приналежність. У той самий час, це середовище повинно бути сприятливим до розмаїтості потреб, традицій і релігій різних груп (наприклад, стосовно одягу, харчування, а також дотримання релігійних звичаїв, таких як молитва і релігійні свята). Необхідно передбачити позитивні заходи для підтримки і заохочення кар'єрного росту співробітників з числа меншин: такі заходи можуть включати спеціальні програми навчання з розвитку кар'єри або впровадження «менторських» схем щодо перспективних співробітників. Водночас необхідно забезпечити існування і ефективне функціонування механізму подання і розгляду скарг всередині організації, щоб запобігти замовчуванню такого поводження співробітниками поліції, які відчувають на собі дискримінацію. Керівництву варто заохочувати представників меншин звертатися зі скаргами, якщо вони стають об'єктом дискримінації або інших форм етнічно нетерпимого поводження, щоб керівництво знало про такі проблеми і безпосередньо могло з ними розібратися.

20  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

З огляду на специфічні питання, що зачіпають співробітників поліції з числа меншин, деякі з них можуть побачити переваги в спільному формуванні власних професійних асоціацій. Керівництво поліції повинно, в принципі, підтримувати такі ініціативи і сприяти їх створенню. Формування таких профспілок є правом людини - вони можуть надавати взаємну особисту підтримку співробітникам з числа меншин, особливо, якщо чисельність таких співробітників є незначною і вони географічно ізольовані. Такі союзи також можуть служити каналом комунікації між керівництвом поліції і співробітниками з числа меншин і стати для влади джерелом цінної інформації щодо питань меншин. Владі варто забезпечити розуміння більшістю причин формування таких асоціацій, а також повагу до них як до інструментів забезпечення міцнішого фундаменту для інтеграції співробітників з числа меншин в організацію. Разом з тим, на даних співробітників не повинен чинитися тиск з питань вступу або заснування такої профспілки, оскільки деякі з них можуть не бажати виражати свою приналежність до меншин у такий спосіб.

Необхідно з особливою турботою підходити до питання розміщення і прикомандирування співробітників з числа меншин. Вони не повинні набиратися винятково для роботи у власних громадах, а, навпаки, повинні прийматися на роботу з метою їх перетворення у звичайних професійних співробітників поліції, здатних працювати з представниками всіх груп населення. Проте у державах, де меншини проживають компактно в певній місцевості або регіоні, більшість співробітників з числа меншин, імовірно, набиратимуться та працюватимуть в таких регіонах. Як відзначається вище в Рекомендації 4, поліцейська організація, таким чином, одержує відчутні переваги в плані підвищення поінформованості громадськості, контактів і довіри громадськості. Однак, такі співробітники з числа меншин повинні, насамперед, розглядатися як звичайні співробітники поліції, а тільки потім як такі, чия приналежність до меншин може дозволити їм виконувати конкретні завдання поліції чи робити внесок шляхом використання властивих їм певних навичок. На співробітників поліції з числа меншин не повинен чинитися тиск з метою їх обов'язкової роботи в районах компактного проживання меншин або їхніх громадах, натомість, їх необхідно заохочувати здобувати досвід у районах змішаного проживання або в інших громадах. При виконанні завдань у районах проживання власної громади, керівництву завжди необхідно намагатися надсилати такого співробітника, по можливості, в етнічно змішаній команді.

Як вже зазначалося, згадані вище ініціативи і зміни вимагають засадничого зрушення у внутрішній культурі поліції - від мононаціональної до

21  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

багатонаціональної організації, а також інших важливих складових реформи поліції, включно із її професіоналізацією і розвитком орієнтації на «надання послуг населенню». Потрібно уважно підходити до процесу культурної трансформації, щоб якомога швидше отримати віддачу і мінімізувати протистояння змінам всередині організації. З цією метою потрібно лідерство, відданість і вміле 6 керування з боку вищого керівництва поліції .

III. НАВЧАННЯ І ПРОФЕСІЙНИЙ РОЗВИТОК

8. Поліція повинна проходити спеціальну підготовку і одержувати інші форми професійної підтримки для розуміння та адекватного реагування на чутливість меншин до певних проблем, а також ефективного виконання своєї ролі з метою сприяння гармонії та послаблення напруженості.

Навчання – важлива, але, у жодному разі, не єдина форма професійної підготовки, якої потребують співробітники поліції для ефективного виконання своєї роботи в багатонаціональному суспільстві. Метою такого навчання повинно бути набуття співробітниками поліції конкретних компетенцій (тобто, поінформованості, знань та навичок), необхідних для роботи в такому середовищі. Варто провести «аналіз потреб у навчанні» для визначення таких вимог до співробітників.

Основними категоріями виявлених потреб, найімовірніше, будуть культурна і релігійна поінформованість, навички посередництва і спілкування з населенням, навчання мові і знання прав людини, зокрема, прав осіб, які належать до національних меншин. У багатонаціональних суспільствах всі співробітники поліції повинні пройти мінімально необхідне навчання з цих питань. Проте, ступінь необхідності навчання мові і конкретне наповнення навчальних програм з культури та релігії громад залежатимуть від місцевої специфіки.

Досвід свідчить, що таке навчання повинно бути практичним і мати пряме відношення до посадових обов'язків. Якщо навчання носить винятково теоретичний характер, то воно навряд чи вплине на поводження, навіть якщо

6 Докладнішу інформацію з питань підбору кадрів і представництва можна знайти в брошурі Європейської платформи з діяльності поліції та прав людини “The Recruitment and Retention of Police Officers from Minority Communities”. Документ доступний за адресою: http://www.epphr.dk/downloads.htm.

22  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

воно знайде розуміння в учнів. Навчання повинно показати поліції доречність і практичні наслідки отриманих нових знань і навичок, а також продемонструвати, як ці знання і навички допоможуть їй ефективно і професійно виконувати свої обов'язки та сприяти їй у щоденній роботі.

Потрібно також обережно ставитися до намагань використати тренінги для безпосередньої зміни переконань і ставлення співробітників поліції, особливо досвідчених офіцерів. У більшості дорослих особисті ставлення глибоко вкорінені, і будь-які спроби їх змінити в рамках короткого курсу тренінгів можуть викликати опір або, навіть, призвести до протилежних результатів, якщо не залучати висококваліфікованих тренерів. Необхідно, однак, щоб навчання містило в собі обговорення предмету упереджень і стереотипів стосовно етнічних груп як потенційної перешкоди на шляху до справедливого і професійного ставлення до меншин. Таке навчання також повинно надати співробітникам поліції можливість замислитися над їхніми власними поглядами і забобонами, а також про те, як усунути негативний вплив цих забобонів на виконувану ними роботу.

Тому головний акцент у навчанні повинен бути зроблений не просто на надання інформації або зміну переконань, а на практичну допомогу поліції при виконанні нею щоденної роботи в багатонаціональному середовищі відповідно до професійних стандартів і міжнародно визнаних прав людини. Отже, навчання повинно розглядатися як особлива і дуже важлива форма професійної підтримки, а також як інструмент професійного розвитку. Інші форми професійної підтримки наведені нижче в Рекомендаціях 10 і 11.

У зв'язку з необхідністю практичного характеру такого навчання важливо використовувати належні методи. Формальні лекції самі по собі навряд чи дадуть результат. Їх необхідно поєднувати з такими інтерактивними методами як структуроване обговорення та дебати з обміном думками і досвідом. Найціннішими елементами тренінгу, імовірно, будуть практичні вправи і рольові ігри, які імітують реальні поліцейські завдання в багатонаціональному суспільстві.

Такий практичний підхід до навчання вимагає зміни ролі тренера. За такого підходу тренер не є експертом, що володіє та ділиться якимись спеціальними знаннями, а, скоріше, сприяє обговоренню і експериментальному пізнанню, для чого йому/їй необхідно володіти навичками та користуватися довірою. Попри те, що експертні знання відіграють важливу роль, експерт, скоріше, перетворюється в джерело інформації, на чиї знання з питань меншин і міжнаціональних відносин

23  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

можна спиратися. Існуючі знання та досвід тих, кого навчають (особливо співробітників, які вже мають досвід роботи), в області меншин також є надзвичайно важливим ресурсом, яким необхідно користуватися, ділитися та який повинен оцінюватися.

9. Рекомендується включити заняття з питань меншин і міжнаціональних відносин як у програму первинної поліцейської підготовки, так і в програму курсів підвищення кваліфікації співробітників всіх рангів. Необхідно залучати представників меншин як до розробки, так і до безпосереднього процесу навчання.

Навчання з питань меншин і міжнаціональних відносин повинно бути складовою частиною початкового поліцейського навчання, а також бути пов'язаним з такими предметами, як права людини, робота з населенням і надання населенню послуг. Хоча питанням меншин і міжнаціональних відносин слід приділяти особливу увагу, вони не повинні відокремлюватися від решти навчання: при прийняті на роботу співробітники повинні у звичайному порядку навчатися всім завданням співробітника поліції в багатонаціональному суспільстві. Співробітники з досвідом роботи, однак, повинні пройти спеціальне навчання, присвячене цим питанням, у рамках курсів підвищення кваліфікації, особливо, якщо ці теми раніше не були предметами в програмі їх навчання. Для патрульно-постових служб таке навчання повинно зосередитися на виконанні справжніх оперативних завдань (патруль, розслідування, арешт і т.і.) і повинно позиціюватися як позитивний внесок у їхній подальший професійний розвиток. До участі в таких програмах повинні залучатися цивільні співробітники, особливо відповідальні за контакти з громадськістю.

Старші співробітники поліції, відповідальні за керування організацією, також повинні пройти навчання з цих предметів, але наголос у їхньому навчанні має відрізнятися від навчання співробітників, що працюють (або здійснюють безпосередній нагляд) в патрульно-постових службах. Хоча старші співробітники поліції повинні розуміти в цілому питання і завдання, з якими стикається рядовий поліцейський, їхнє навчання повинно зосереджуватися на реалізації політики, встановленні стандартів роботи поліції та на управлінні організаційними і культурними змінами, а також на командних обов’язках, що стосуються управління в ситуації міжнаціональної напруженості та конфліктів у суспільстві.

24  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

Залучення представників меншин також є важливим ресурсом для навчання співробітників поліції з питань меншин і міжнаціональних відносин. Поліції необхідно дізнаватися безпосередньо від меншин про специфіку культурної та релігійної практики меншин і про сприйняття ними поліції. Такі форми навчання також надають можливість прямого спілкування з представниками меншин і спільного обговорення, виконання вправ і участі в рольових іграх (у яких вони можуть «помінятися місцями»). Успішна участь меншин у навчанні поліції також допомагає будувати мости та зміцнювати розуміння та довіру меншин до поліції. Меншини не тільки варто запрошувати відвідувати певні частини навчання, але й залучати на всіх стадіях, включно із плануванням і оцінкою таких занять, а також у початковий процес визначення потреб у навчанні. Поліції варто розвивати регулярне співробітництво з широким спектром асоціацій меншин, щоб здобувати знання і досвід, необхідні для задоволення потреб у навчанні поліції з питань меншин і міжнаціональних відносин. Також потрібно переконатися, що учасники з боку асоціацій меншин представляють різні вікові, гендерні й інші відповідні категорії і не бути винятково офіційними або ж самопроголошеними «лідерами громад»7.

10. Кодекси поводження співробітника поліції повинні включати професійні стандарти поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві, а програми навчання поліції повинні містити спеціальні компоненти, спрямовані на досягнення цих стандартів. При порушенні цих стандартів повинні вживатися дисциплінарні заходи, а їх зразкове виконання має отримувати службове і громадське визнання.

Професійне навчання є формою освіти, що має конкретну мету: озброїти людину знаннями і навичками для виконання конкретних посадових обов'язків відповідно до професійних стандартів. Для визначення цих стандартів необхідно розробити кодекси поводження і визначити компетенції, необхідні професіоналові для досягнення цих стандартів. Цей принцип повинен застосовуватися в контексті навчання поліції і, зокрема, при навчанні поліції роботі в багатонаціональному середовищі. «Аналіз потреб в навчанні» і засновані на ньому програми навчання (див. Рекомендацію 8 вище) повинні бути розроблені таким чином, щоби сприяти реалізації таких кодексів поводження.

7 Подальший посібник з питань навчання можна знайти в розділі «Навчання поліції з питань мігрантів і національних меншин» у публікації Ради Європи “Human Rights and the Police” (1997). Див. також: http://www.coe.int/T/E/Human_Rights/Police/2._Publications/2.1_Trainers'_Supply_Kit/CI(98)1_Workbook_for practice_ oriented_teaching.asp

25  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

Кодекси поводження базуються на міжнародних стандартах і визначають загальні етичні принципи, на яких ґрунтується якісна поліцейська робота8. Кодекси також можуть визначати специфічні заходи, які необхідно вжити при виконанні конкретних завдань поліції. У цьому випадку їх зазвичай називають «кодексами практики». Кодекси практики, як правило, описують застосування етичних принципів при виконанні спеціальних поліцейських завдань в конкретних державних і законодавчих умовах. Тому кодекси практики повинні розроблятися кожною державою окремо.

Особливо важливо розробити кодекси поводження і конкретної практики відносно поліцейської діяльності в багатонаціональному середовищі у зв'язку з особливими проблемами, властивими такій роботі, і її потенційно спірному характеру. Приклади потенційно важких ситуацій і суперечливих поліцейських завдань включають керування відкритим міжетнічним конфліктом, розрядження етнічної напруженості, проведення затримання і особистого обшуку в етнічно чутливих районах або, у цілому, проведення поліцейських операцій у районах проживання меншин. Детальні кодекси практики повинні надавати конкретні рекомендації і підтримку співробітникам поліції, які виконують такі завдання (для подальших роз'яснень див. Рекомендацію 16). Наприклад, на етичному рівні може існувати більший ризик корумпованості, пов'язаний з етнічним походженням, і це, відповідно, потребує більшої пильності та заходів, спрямованих на заохочення професійної чесності. Проте, такі етичні питання потрібно розглядати в рамках загальних кодексів поводження поліції, аніж за допомогою розробки спеціальних кодексів поводження в багатонаціональних умовах.

Відповідність професійним стандартам і кодексам поводження повинна одержувати визнання керівництва поліції і позитивно відображатися на просуванні співробітника поліції кар'єрними сходами. Такий прогрес повинен ґрунтуватися на індивідуальній оцінці виконання обов'язків відносно встановлених стандартів. При порушенні кодексів і стандартів повинні вживатися заходи з метою усунення подібної практики надалі, а у випадках серйозних порушень - дисциплінарні процедури відносно співробітника. Роль навчання повинна полягати в сприянні поліції у виконанні обов'язків відповідно до цих професійних кодексів і стандартів. Співробітників поліції, які демонструють приклад успішної практики, необхідно запрошувати ділитися своїм досвідом у ході навчання інших співробітників. Всі ці

8 Див. the United Nations Code of Conduct for Law Enforcement Officials та the Council of Europe European Code of Police Ethics, що цитується вище у посиланні 2.

26  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

механізми професійної підтримки повинні застосовуватися залежно від характеру відносин поліції з меншинами.

11. Рекомендується покласти на керівництво поліції чітку відповідальність за забезпечення виконання особовим складом цих стандартів у роботі з меншинами, прояв лідерства та демонстрацію своєю власною роботою прикладу належної практики.

Самого навчання і кодексів поводження недостатньо для забезпечення відповідності практики поліцейської діяльності політиці керівництва і професійним стандартам. Досвід показав, що позитивний приклад старших співробітників поліції і керівного складу разом із контролем поліції також є дуже важливими чинниками. Керівний склад у поліцейській ієрархії повинен бути зразком наслідування для молодшого складу та демонструвати виконання необхідних стандартів у повсякденній роботі. Керівництво також повинно чітко дати зрозуміти своїм підлеглим, що воно очікує від них такого ж виконання цих стандартів, а також активно спостерігати за відповідністю поводження співробітників поліції встановленим стандартам і правам людини. Якщо керівництво в приватному порядку зневажає цією політикою, виражає упередження відносно меншин або не вживає заходів боротьби з випадками дискримінації проти меншин, то й підлеглі незабаром зрозуміють, що керівництво несерйозно ставиться до своїх зобов'язань. Меншини, які мають багатий життєвий досвід виявлення різних форм дискримінації з боку основної групи населення, також зможуть швидко визначити, коли до них ставляться справедливо й насправді шанобливо, а коли ні.

Керівний персонал і контролюючі органи поліції також повинні пройти навчання з метою усвідомлення важливості даних питань, а також їх ефективного вирішення. Основні принципи такого навчання викладені вище в Рекомендаціях 9 і 10. Здатність вирішувати питання діяльності поліції в багатонаціональному контексті також повинна враховуватися при розгляді можливості підвищення співробітника в рамках поліцейської ієрархії.

Як підкреслювалося вище в Рекомендації 7, кінцева мета повинна полягати в тому, аби за допомогою твердого і послідовного лідерства та управління цими питаннями, протягом певного часу відбувалася культурна зміна всередині поліцейської організації. Тільки тоді сама організація стане дійсно багатонаціональним, професійним і безстороннім органом, для якого справедливі

27  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

та ефективні оперативні дії в багатонаціональному суспільстві стануть повсякденною реальністю.

IV. ВЗАЄМОДІЯ З ЕТНІЧНИМИ ГРОМАДАМИ

12. Перед поліцією повинно бути поставлено завдання вироблення методів і практики взаємодії та співробітництва з меншинами, а також спільного створення атмосфери довіри на місцевому, регіональному і загальнодержавному рівнях.

У цілому, демократичний і орієнтований на надання послуг підхід до поліцейської діяльності і, зокрема, поліцейська робота з населенням вимагають регулярного і ефективного спілкування між поліцією і громадянами. Ефективна поліцейська діяльність у демократичному суспільстві повинна ґрунтуватися не на залякуванні, а на консенсусі. Поліції необхідна підтримка громадськості при виконанні її роботи не тільки тому, що вона повинна бути демократично підзвітна, але й тому, що співробітництво з громадськістю на практичному рівні (наприклад, шляхом надання інформації, повідомлень про злочини, участь у розслідуванні в якості свідків і т.і.) важливо для виконання поліцією її функцій. Отже, у будь-якому демократичному суспільстві поліція повинна виробити методи та практику спілкування із громадськістю на всіх рівнях і завоювати її довіру.

Поліція в багатонаціональному суспільстві зіштовхується з додатковими завданнями. Спілкування та заходи щодо зміцнення довіри повинні стосуватися широкого спектру меншин, що можуть відрізняються за ознаками мови, культури, релігії та інших особливостей і можуть проживати компактно в певній місцевості або географічно розкидані. Більше того, деякі з цих груп, можливо, зазнали дискримінації або інших форм утиску з боку держави в минулому, у тому числі з боку поліції, і в зв’язку з цим дотепер можуть зберігати сильну недовіру стосовно останньої. Поліції, таким чином, необхідно переконатися, що методи і практика її спілкування з населенням беруть до уваги таку етнічну розмаїтість і історію відносин у минулому, а також спроможні ефективні взаємодіяти із усім спектром етнічних та національних груп. Особливі зусилля можуть знадобитися для встановлення відносин довіри з етнічними меншинами, які зазнали найжорсткіших форм відчуження та перебувають у найбільш несприятливому положенні. Це може вимагати терплячої побудови відносин довіри з громадами та їхніми лідерами протягом певного періоду.

28  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

Існують різні методи, що їх може використовувати поліція для розвитку взаємодії з меншинами. Деякі методи, як, наприклад, використання брошур або радіо і телебачення, по суті, є формою однобічного спілкування і особливо корисні для передачі інформації. Для роботи з меншинами у такій спосіб слід використовувати брошури мовами меншин і трансляції в засобах масової інформації, включаючи програми мовами меншин. Однак ціннішими для побудови довіри і взаєморозуміння є інтерактивні методи, що включають особистий контакт і спілкування між поліцією та меншинами. До таких методів відносяться:

a) Громадські форуми. Такі форуми повинні мати етнічно збалансоване представництво і проводитися на регулярній основі для обговорення актуальних для всіх учасників проблем. Вони повинні виконувати загальні консультаційні функції і служити джерелом інформації і кращого розуміння проблем місцевої громади, особливо її відношення до роботи правоохоронних органів. Вони також повинні допомогти наблизити національні меншини до державних органів, сприяти збільшенню довіри до поліції, а також запобіганню та розв’язанню конфліктів та напруженості.

б) Зустрічі з громадськістю. Такі зустрічі повинні надати поліції якомога ширші можливості для спілкування і консультацій з місцевим населенням. Зустрічі з громадськістю мають бути відкритими для всіх і зосереджуватися на обговоренні конкретного питання. Вони є особливо цінним інструментом в умовах існування напруженості в громаді, оскільки дозволяють поліції прямо почути про проблеми місцевого населення і донести точну інформацію про існуюче положення, а також її реакцію.

в) Консультативні ради громад. Консультативні ради громад виконують спеціальну функцію консультування старшого офіцерського складу поліції в тому, як найефективніше може виконуватися роль поліції в умовах місцевої громади, включаючи такі питання, як робота поліції в умовах конфліктів на етнічному ґрунті, боротьба з проявами дискримінації і участь у консультаціях з громадськістю. Членами таких рад поліція має запрошувати осіб, які, на її думку, мають відповідні навички та досвід для надання їй рекомендацій такого роду. Вони повинні бути здатні надавати такі рекомендації виходячи з незалежної точки зору, а не просто санкціонувати всі пропозиції поліції. Членство в консультаційних радах повинно відображати етнічний склад місцевої громади.

29  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

г) Спільні практичні семінари для поліції та представників громади. Такі семінари залучають поліцію та представників громад до спільної роботи з вирішення конкретних проблем, що виникають в їхніх взаєминах. Учасники таких семінарів, кількість яких не повинна бути високою, мають бути ретельно відібрані з числа осіб, дійсно здатних зробити внесок у вирішення визначеної проблеми або питання. Такий формат можна також використовувати для навчання з метою поліпшення взаєморозуміння та вдосконалення методів співробітництва в цілому. Для проведення таких семінарів необхідно задіяти досвідченого модератора.

ґ) Пункти по зв'язках з громадами на поліцейських дільницях. Вони мають бути укомплектовані співробітниками різного етнічного походження і надаватимуть інформацію особам, що належать до національних меншин, з правових питань, можливостей працевлаштування в поліції, а також виконуватимуть роль «громадських приймалень», де представники меншин зможуть повідомити поліцію про виниклу проблему. Подібні пункти контакту можуть також бути організовані в регіональних і міських управліннях поліції, у поліцейських академіях і тренінгових центрах. На додаток можна організовувати «дні відкритих дверей» в поліцейських дільницях та інших установах, під час яких можна проводити екскурсії (зокрема, для школярів), а також цілеспрямовано проводити такі заходи для етнічних меншин.

д) Регулярні візити спеціально виділених патрулів у місця проживання громад. У місцевих поліцейських дільницях можна призначити конкретних співробітників, відповідальних за встановлення та підтримку контактів з кожною національною меншиною в окрузі. На додаток до того, що в їхній поліцейській дільниці такі співробітники є контактними особами для представників меншин, вони повинні регулярно патрулювати та відвідувати місця проживання цих меншин (у тому числі школи), а також встановлювати особистий контакт і довіру з якомога більшою кількістю членів цих громад. Таким чином, поліція може забезпечити постійний зв'язок і реагування на потреби і проблеми якомога ширшого кола представників національних меншин, а також встановити канали комунікації та відносини взаєморозуміння і довіри.

Такого роду методи необхідно використовувати на всіх рівнях: загальнодержавному, регіональному і місцевому. Необхідне кадрове забезпечення

30  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

і проблемні питання відрізнятимуться залежно від рівня. Наприклад, на загальнодержавному рівні вище керівництво поліції і політичні лідери повинні проводити зустрічі з лідерами національних меншин у масштабі країни для обговорення широкого кола питань політичного і стратегічного значення або інцидентів, що мають загальнодержавне значення, у той час як на місцевому рівні увага повинна бути зосереджена на практичних питаннях роботи поліції з населенням або інцидентів на місцевому рівні. Поліції також необхідно забезпечити використання мов меншин як засобу спілкування під час таких зустрічей (див. Рекомендацію 13 нижче). Крім того, організовуючи певні заходи, варто враховувати розмаїтість релігійних і культурних звичаїв, наприклад, не планувати заходи на час релігійних свят і особливих дат. Також поліції важливо впевнитися, що взаємодія поліції і меншин поширюється на такі групи, як жінки та молодь, а не зосереджена винятково на старших за віком чоловіках.

13. Поліція повинна буде переконатися у тому, що вона має можливість спілкуватися з меншинами мовами меншин, по можливості шляхом прийому на роботу та навчання багатомовних співробітників, а також шляхом залучення кваліфікованих перекладачів.

Рамкова конвенція з захисту прав національних меншин (стаття 10) встановлює права національних меншин на використання своєї мови в громадській сфері і, наскільки можливо, у відносинах з владою. Вона також вказує на права використовувати такі мови при арешті або у разі кримінального переслідування. Поліція, таким чином, повинна забезпечити використання таких мов у відносинах з особами, що належать до національних меншин, ким би вони не були - співробітниками поліції чи підозрюваними, свідками, або ж просто представниками громадськості (наприклад, під час консультацій, заходів із запобігання злочинності або забезпечення громадського порядку). З огляду на те, що на практиці представники національних меншин різною мірою володіють власною мовою, а також офіційною мовою або мовами держави, може бути доцільним провести оцінку потреб з метою визначення дійсно необхідних умов у цій області. Поліції необхідно особливо взяти до уваги, що певні групи всередині деяких національних меншин (наприклад, люди похилого віку або жінки) можуть менш вільно володіти мовою основної групи населення або офіційною мовою через недостатню формальну освіту або обмежену участь у громадському житті.

31  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

Прийом на роботу в поліцію осіб, які належать до національних меншин, відразу забезпечує поліцейську організацію головним ресурсом для вирішення цього завдання. Співробітники поліції з числа меншин, які працюють у місці проживання їхніх власних громад, зможуть використовувати мову своєї меншини в роботі. У разі необхідності вони також можуть залучатися в ролі перекладачів для своїх колег. Незважаючи на це, необхідно, щоб їхні колеги, які не є представниками меншин і працюють в цій місцевості, також отримувати необхідне навчання мовам меншин. Також для поліції важливо мати доступ до кваліфікованих і досвідчених перекладачів для спілкування з представниками національних меншин. При контактах з підозрюваними або свідками особливо важливо, щоб поліція не спиралася на переклад членів родини або інших осіб, кваліфікація яких не встановлена, тому що це може призвести до непорозуміння і неточностей, що підривають якість поліцейської роботи, а також можуть спричинити серйозну несправедливість відносно осіб, які належать до національних меншин.

14. Поліція повинна активно заохочувати меншини до співробітництва та взаємодії з поліцією, наприклад, як партнерів в ініціативах з підбору кадрів і організації навчання з проблем меншин. Меншини, зі свого боку, повинні бути готові спілкуватися та взаємодіяти з поліцією з метою зміцнення безпеки громади та доступу до правосуддя.

Ефективна поліцейська діяльність у демократичній державі залежить від рівня активності і поінформованості громадян, які серйозно ставляться до своїх цивільних обов'язків та бажають співробітничати і підтримувати поліцію у виконанні нею своєї ролі. У багатонаціональній державі необхідно, щоб національні меншини також відігравали активну роль у цьому процесі. Як зазначено вище в Рекомендації 12, національні меншини можуть мати менший досвід участі в громадському житті і зіштовхуватися з перешкодами на шляху до такої участі (наприклад, мовними труднощами або дискримінацією). Їм також може бракувати довіри та упевненості, необхідних для подібного спілкування з органами державної влади і зокрема, з поліцією. Якщо наміри поліції встановити ефективну взаємодію з національними меншинами серйозні, то їй необхідно активно заохочувати меншини відігравати таку роль і підтримувати їх у цьому прагненні, а не пасивно очікувати та згодом скаржитися на те, що меншини не співробітничають на такому рівні, як це роблять інші групи.

32  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

Поліції, таким чином, необхідно визначити способи сприяння меншинам у їхній участі в такому співробітництві, а також допомогти їм у нарощуванні для цього власного потенціалу. З цією метою поліції також необхідно розподіляти ресурси. Розширення можливостей меншини частково можна досягти заходами загального характеру щодо зміцнення довіри, описаними в Рекомендації 12, а також шляхом поліпшення поінформованості громадськості про права і обов'язки, що належать до сфери поліцейської діяльності і правосуддя. Проте ефективнішою буде побудова структурованих і міцних відносин з організаціями меншин та іншими НУО, що здійснюють діяльність у даній області. Такі асоціації і НУО можуть допомогти поліції налагодити спілкування з громадами меншин і забезпечити їх цінною інформацією і порадами з етнічних питань і питань меншин. Поліція також може встановити більш формальні відносини з такими організаціями з метою спільної реалізації таких ініціатив, як підбір і підтримка потенційних кадрів для поліції з національних меншин, надання консультацій та участі в навчанні поліції, а також оцінка варіантів реагування на напруження і конфлікти на етнічному ґрунті. Партнерство такого роду повинно передбачати формальну угоду між двома або більше незалежними організаціями про спільну роботу на рівних умовах та на постійній основі для досягнення спільної мети.

Побудова ефективного співробітництва з етнічними групами і НУО вимагає часу і зміцнення довіри і взаєморозуміння. Обидві сторони на початку можуть обережно ставитися до такого співробітництва: меншини можуть запідозрити поліцію в наявності прихованих намірів, наприклад, зібрати оперативні дані про злочинну діяльність у середовищі національних меншин; у той час як поліція, у свою чергу, може ставитися з підозрою до щирих мотивів цих громад через брак досвіду роботи з групами громадянського суспільства, особливо якщо такі групи в минулому виступали з публічною критикою на її адресу. Важливо знайти спільні цілі, такі як поліпшення взаємин між поліцією і меншинами і вдосконалення доступу меншин до правосуддя, і на цій основі визначити шляхи взаємодопомоги, у той самий час поважаючи різні ролі та методи роботи одне одного (включно із правом НУО критикувати поліцію від імені меншин за неправильні дії). Досвід, однак, показує, що переваги такого співробітництва для обох сторін значні і згодом зростають. Воно також створює рамки, що дозволяють розглядати і вирішувати будь-які подальші проблеми у відносинах між поліцією і меншинами на основі діалогу і посередництва9.

9 Подальший посібник із розвитку співробітництва між поліцією та НУО представлено в буклеті Європейської платформи з діяльності поліції та прав людини “Police and NGOs: Why and How Human Rights NGOs and Police Services Can and Should Work Together” (http://www.epphr.dk/downloads.htm.)

33  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

Меншини можуть самостійно робити внесок у поліпшення громадської безпеки і доступу до правосуддя, зокрема, підвищуючи поінформованість своїх представників про їхні законні права і обов'язки, надаючи консультативну допомогу і підтримку жертвам злочинів, заохочуючи залучення громадян до діяльності, пов’язаної з роботою поліції та забезпеченням громадського правопорядку та захищаючи інтереси і забезпечуючи справедливе відношення до членів їхніх громад в питаннях, що стосуються діяльності поліції і відправлення правосуддя. Розв’язання багатьох правопорушень і спорів між особами всередині громад меншин також може бути досягнуто за допомогою посередництва або інших традиційних для таких співтовариств механізмів, без звернення до поліції або інших правових органів держави. Однак, необхідно уникати ситуації, коли меншини або окремі групи всередині цих меншин беруть правосуддя в свої руки (наприклад, чинячи самосуд), і забезпечити необмежений доступ до реалізації своїх законних прав і всієї судової системи в цілому для всіх представників меншин. Особливо важливо, щоб існуючі всередині громади структури не перешкоджали жінкам з числа меншин, які можуть зазнавати статевої дискримінації або побутового насильства, в доступі до системи правосуддя і своїх законних прав.

15. Рекомендується створити механізми демократичної підзвітності поліції за свої дії перед всіма групами населення. Вони повинні включати ефективні системи подання скарг і їх розгляду, доступні представникам національних меншин. Всі групи населення повинні бути поінформовані про свої права і обов'язки стосовно поліції, а також знати про повноваження поліції та послуги, які вона покликана надавати.

У демократичній державі поліція повинна бути підзвітною не тільки за законом через суди і органи юстиції, але й прямо громадськості, з метою пояснень своїх дій населенню, якому вона служить і від згоди якого вона фактично залежить. Підзвітність є наріжним принципом роботи поліції з населенням.

Для забезпечення демократичної підзвітності слід створити формальні структури як на місцевому, так і на національному рівні, такі як форуми або представницькі ради, на яких поліція буде звітувати про свою діяльність і в рамках яких її можуть попросити пояснити та виправдати свої дії (див. також Рекомендацію 12 вище). Національні меншини повинні бути представлені в таких радах і мати можливість брати участь у таких форумах, які необхідно проводити в доступних для їхніх

34  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

учасників місцях. Національні меншини також повинні мати можливість вільно порушувати хвилюючі їх питання поліцейської діяльності, використовуючи при цьому мови меншин. Ці формальні структури не повинні керуватися самою поліцією, їх слід створювати таким чином, аби вони діяли незалежно. Державам необхідно сприяти створенню таких структур, забезпечувати їх ресурсами, а також забезпечувати ефективну участь національних меншин в їхній роботі. Державам також варто розглянути потенційну користь від закріплення на законодавчому рівні вимоги створення структур підзвітності.

Ефективні механізми, що дозволяють громадянам подати скаргу на поводження поліції (у тому числі, по можливості, рідною мовою), повинні бути складовою частиною структур підзвітності. Громадяни повинні мати можливість одержати пояснення з приводу конкретних дій поліції, які, на їх погляд, завдали шкоду або були непрофесійними, а також, де це є доречним, відновити справедливість, не звертаючись до суду. Деякі інциденти можуть бути вирішені шляхом діалогу між громадянами і поліцією, і процедура подання і розгляду скарг повинна передбачати такі можливості. Більш серйозні інциденти повинні розглядатися незалежним органом, спеціально уповноваженим для розгляду скарг на поліцію, або іншими більш універсальними органами з розгляду скарг, де такі існують (наприклад, уповноваженими з прав людини). Необхідно, щоб меншини мали доступ до механізму подання і розгляду скарг, нарівні з іншими громадянами, для відновлення справедливості у випадку зловживань поліції. Керівництво поліції повинно дієво підтримувати існування таких механізмів подання та розгляду скарг не тільки в принципі, але й тому, що їх існування допомагає підсилити впевненість громад у поліції і надає керівництву важливу інформацію про те, наскільки добре поліція справляється зі своїми обов'язками. Держави повинні забезпечити створення механізмів подання скарг на поліцію і їхнє успішне функціонування за участі і нагляду громадян (у тому числі з боку меншин), а також повний доступ до них всіх етнічних груп.

З метою успішної взаємодії з поліцією та, у цілому, виконання своїх громадянських обов'язків меншини повинні знати про свої права і обов'язки в питаннях, що стосуються поліції, а також мати уяву про повноваження поліції і послуги, які вона повинна надавати. Хоча поширення таких знань серед громадян може й не входити в коло специфічних обов'язків поліції, їй потрібно, щоб громадяни мали такі знання для виконання нею своєї роботи відповідно до демократичних принципів. З цією метою поліції варто активно заохочувати громадські освітні ініціативи і брати участь у них, і особливо, підтримувати роботу шкіл і діяльність

35  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

НУО у цьому напрямку. Зокрема, поліція повинна заохочувати підвищення поінформованості меншин і брати участь у зустрічах або навчанні лідерів громад, організованих з цією метою. Водночас, держави не повинні повністю перекладати це завдання виключно на поліцію та НУО, а забезпечити широке розповсюдження інформації про права і обов'язки громадян відносно поліції, у тому числі мовами меншин, а також включення цієї інформації в затверджені шкільні програми.

V. ОПЕРАТИВНА РОБОТА

16. Необхідно вжити заходи, спрямовані на неупереджене та недискримінаційне застосування поліцією закону, яке не вирізняє будь-яку конкретну групу шляхом, наприклад, «профілювання за расовою ознакою». До таких заходів слід віднести застосування кодексів поводження в оперативній діяльності, наприклад, при використанні поліцейських повноважень для затримання та проведення особистого обшуку людей на вулиці та в інших громадських місцях.

Як вже зазначалося, поліція в демократичній державі є зазвичай найбільш видимим органом влади, який також найбезпосередніше впливає на повсякденне життя громадян. Саме тому важливо, щоб співробітники поліції, як представники держави, здійснювали свої повноваження в зразковий спосіб. Для цього поліції необхідно завжди діяти професійно і дотримуватися прав людини, а також неупереджено застосовувати закон, не удаючись до дискримінації.

Співробітники поліції набираються з широких прошарків суспільства і можуть мати різний рівень знань і упередження про представників різних меншин. Такі упередження можуть поділятися та виражатися відкрито або приховуватися. У будь-якій формі вони можуть впливати на поводження співробітника поліції стосовно певних етнічних груп. Тому завжди може існувати небезпека, що співробітники поліції по-різному ставитимуться до певних етнічних груп, прямо чи непрямо, якщо не вжити активних заходів із запобігання таких явищ.

Особливу увагу необхідно приділити практиці «профілювання за расовими ознаками». Такою вважається включення даних про расову або етнічну приналежність до характеристики осіб, яких поліція вважає потенційними правопорушниками, найімовірніше здатними скоїти конкретний злочин. Особи, що підпадають під відповідну характеристику, стають об'єктом особливої уваги з боку

36  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

правоохоронних органів і заходів, таких як затримання та особистий обшук, перевірка транспортних засобів, документів і т.і. Профілювання за расовими ознаками користується расовими або етнічними стереотипами, а не реальними діями людини як засадою для винесення суджень про ймовірність залучення особи до злочинної діяльності. Існує багато підтверджень того, що профілювання за расовою ознакою широко практикується на неофіційній основі правоохоронними органами по всьому регіону ОБСЄ, хоча й офіційно засуджується. Групи, що зазнають такого відношення з боку поліції, відрізняються від держави до держави, однак, профілювання ромів та циган має місце по всій Європі.

Незалежно від національного складу населення, всім державам рекомендується запроваджувати етнічний моніторинг результатів діяльності поліції, щоб визначити, чи має місце етнічна дискримінація чи ні. Такий моніторинг передбачає статистичний вимір того, чи застосовує поліція такі заходи як затримання і обшук рівною мірою стосовно всіх етнічних груп. Використання моніторингу допоможе державам забезпечити дотримання ними своїх міжнародних зобов'язань (зокрема, відповідно до Європейської конвенції про захист прав людини і Міжнародної конвенції про усунення всіх форм расової дискримінації), а також своїх внутрішніх зобов'язань (наприклад, відповідно до конституції і національного законодавства) щодо запобігання дискримінації на расовому та пов’язаному з ним ґрунті. За умови, що такий моніторинг здійснюється із належною повагою до конфіденційності, а дані робляться анонімними і накопичуються у статистичній форм, права людини не мають порушуватися.

Державам необхідно прийняти чітку політику і затвердити професійні стандарти, що вимагають рівного відношення і забороняють дискримінацію при застосуванні закону поліцією. Ця політика і стандарти також повинні бути підкріплені навчанням і докладними кодексами практики. Як зазначено в Рекомендації 10, такі кодекси практики повинні чітко описувати очікуване від співробітників поліції поводження при виконанні конкретних поліцейських завдань з метою мінімізації ризику дискримінаційного або іншого непрофесійного поводження. Такі кодекси особливо необхідні при виконанні завдань, пов'язаних з ризиком дискримінаційного поводження, наприклад: використання поліцейських повноважень для проведення затримання або особистого обшуку на вулиці або в інших громадських місцях, пропуск при перетині кордону, застосування сили при арештах, проведення поліцейських рейдів у місцях проживання громад, управління міжетнічними конфліктами і громадськими заворушеннями. Порушення кодексу підлягає дисциплінарному покаранню.

37  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

У зв'язку з важливістю забезпечення безстороннього і недискримінаційного застосування закону поліцією в багатонаціональних державах таким державам варто запровадити «систематичну оцінку» політики і практики діяльності поліції відносно національних меншин10. Ця оцінка повинна співставляти поточну поліцейську практику з міжнародними професійними стандартами діяльності поліції та зобов'язаннями в області прав людини. Вона повинна ґрунтуватися на даних, отриманих шляхом досліджень, аналізу інцидентів і консультацій з національними меншинами та НУО. Плани дій повинні бути складені таким чином, щоб привести діяльність поліції у відповідність з міжнародними стандартами.

17. Поліції необхідно вживати заходи, що заохочують осіб, які належать до національних меншин, повідомляти про злочини з метою зміцнення громадської безпеки та доступу до правосуддя.

Розкриття злочинів поліцією в усьому світі багато в чому залежить від інформації, яку надає громадськість. У регіоні ОБСЄ існує безліч свідчень того, що меншини в меншій мері схильні повідомляти про злочини, ніж представники інших груп населення. Якщо поліція хоче забезпечити адекватне реагування на злочини, скоєні проти представників національних меншин, то вона повинна прагнути до того, щоб меншини були б готові інформувати про злочини тією самою мірою, що й інші групи населення. Поліція також повинна бути рівною мірою професійною і ефективною у тому, як вона реєструє та розслідує злочини проти осіб, які належать до національних меншин, а також у притягненні порушників до відповідальності. Представники меншин будуть схильні повідомляти поліції про злочини лише якщо вважатимуть, що до їхніх повідомлень поставляться з повагою, а їхні твердження сприйматимуть всерйоз. Поліція має забезпечити регулярне інформування представників національних меншин, нарівні з усіма громадянами, про прогрес і результати справ, до яких вони мають відношення як жертви або свідки. Дослідження кримінологів послідовно вказують на те, що особистий досвід жертв злочинів у поводженні з ними поліцією є одним з головних чинників, що визначає рівень довіри до поліції не тільки з боку меншин, але й суспільства в цілому.

10 Відповідно до рекомендацій, викладених в розділі про поліцейську діяльність в “OSCE Action Plan for the Improvement on the Situation of Roma and Sinti, 2003, див.: http://www.osce.org/ documents/ odihr/2003/11/1562_en.pdf

38  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

Дослідження показало, що іншими факторами, що впливають на подання повідомлень про злочини представниками меншин, є знання ними процедури такого подання і загальний рівень розуміння системи кримінального судочинства. Поліція може відігравати провідну роль у підвищенні рівня знань і довіри серед меншин, зокрема, за допомогою співробітництва з НУО і асоціаціями меншин, які можуть допомогти в поширенні інформації про подання заяв про злочини, а також підтримати жертв злочинів у їхньому намірі заявити про злочин і надавати подальшу підтримку. Особливу увагу необхідно приділити тому, щоб така інформація та підтримка досягла жінок з числа меншин. Поліції необхідно також здійснювати кроки щодо забезпечення меншин можливістю подання заяв про злочини рідною мовою (див. Рекомендацію 13 вище).

Громадяни більш схильні повідомляти поліції про злочини, якщо вони вважають, що поліція, у цілому, добре справляється зі своїми обов'язками щодо захисту їх від злочинників. Держави повинні стимулювати прийняття та реалізацію поліцією і органами державної влади на місцевому рівні заходів щодо зміцнення «громадської безпеки». Під «громадською безпекою» розуміють умови, за яких місця проживання і роботи людей вільні від злочинності, а також їхнє почуття безпеки як вдома, так і в громадських місцях у процесі щоденної діяльності. Варто активно залучати НУО та самих громадян до таких ініціатив щодо забезпечення безпеки місць проживання і трудової діяльності, а також заохочувати їх до співробітництва з поліцією в цьому напрямку. До такої діяльності також необхідно активно залучати меншини. Залучення різних етнічних груп до співробітництва з поліцією на місцевому рівні для спільної роботи із забезпечення громадської безпеки є цінним методом зміцнення міжнаціональних відносин у багатонаціональному суспільстві.

18. При проведенні регулярного патрулювання в багатонаціональних районах поліція, по можливості, повинна направляти туди багатонаціональні команди співробітників для зміцнення громадської довіри та підвищення ефективності оперативної роботи. Поліція також повинна забезпечити, щоб її тактика та зовнішній вигляд (наприклад, кількість залучених співробітників, видимість зброї, вибір уніформи) відповідали рівню виконуваного завдання і не провокували зайвий страх і напруженість.

Як зазначено вище в Рекомендації 4, дуже важливо, щоби кадровий склад поліції в багатонаціональному суспільстві відображав національний склад цього

39  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

суспільства. Це дозволяє затвердити легітимність поліції в очах всіх етнічних груп, а також надати поліції можливість одержати практичні навички і досвід для роботи з усіма прошарками суспільства.

Це особливо важливо на оперативному рівні на місцях, де склад населення багатонаціональний. Поліції необхідно взаємодіяти з усіма групами і мати їхню довіру, особливо в ситуаціях, пов'язаних з міжетнічною напруженістю. Використання змішаного патрулювання і багатонаціональних команд у розслідуваннях або іншій роботі може допомогти поліції в досягненні цієї мети. Багатонаціональні команди також надають можливість поліції використовувати кілька мов при виконанні завдань у багатонаціональному середовищі. У той самий час, поліція демонструє суспільству гарний приклад співробітництва різних національностей на державній службі, що є фундаментом успішної багатонаціональної держави.

Використання змішаних патрулів і робочих груп може потребувати ретельного керування і підтримки з боку керівництва, особливо з новими кадрами або там, де існує міжетнічна напруженість у суспільстві в цілому. Керівництво повинно бути чутливим до потенційних джерел такої напруженості, а також до додаткового тиску, що така напруженість всередині громад може чинити на співробітників певної національності. Там, де співробітники з числа меншин працюють у власних громадах, це приносить багато переваг як поліції, так і громаді. Однак, при виникненні конфлікту між меншинами і поліцією, співробітник поліції з числа меншин може стати об'єктом ворожості (див. також Рекомендацію 7 про прикомандирування співробітників поліції з числа меншин). Співробітники з основної групи населення, які працюють у місцях проживання переважно меншини, також можуть зазнавати тиск, пом'якшити і нейтралізувати який може допомогти наявність колеги-представника меншини. Тому використання змішаного патрулювання і робочих груп може запобігти розвитку подібних тенденцій; воно також підтверджує постійну відданість поліції міжнаціональному співробітництву і професійній інтеграції.

19. Поліції необхідно забезпечувати ефективне і рішуче застосування антидискримінаційного законодавства. Зокрема, варто робити кроки щодо заохочення повідомлень про злочини на ґрунті етнічної ненависті, а також забезпечення їх повного обліку і розслідування.

40  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

Право на рівне поводження є основним правом людини, і всі держави прийняли закони, спрямовані на запобігання дискримінації. Держави відрізняються ступенем і способом охоплення законодавством різних форм дискримінації. Наприклад, у деяких державах дискримінація регулюється нормами цивільного права і не є сферою відповідальності поліції. Також, випадки насильства на ґрунті етнічної ненависті можуть підпадати під дію спеціального законодавства або вважатися злочинами з обтяжуючими обставинами згідно з загальним кримінальним законодавством, а можуть і не одержати жодного особливого закріплення в законодавстві.

Незалежно від законодавчого закріплення відповідальності поліції за боротьбу зі злочинами і насильством на ґрунті етнічної ненависті, поліція повинна забезпечити неухильне і послідовне застосування цих законів. Функціонування будь-якої демократичної і багатонаціональної держави залежить від ефективного застосування поліцією законів про боротьбу з дискримінацією та расизмом. Безумовно, це повинно здійснюватися спільно з прокуратурою і судами, відповідно до законодавства і зобов'язань, встановлених кожною державою. Проте, поліції завжди відводиться вирішальна роль.

Випадки фізичного насильства на ґрунті етнічної ненависті є найсерйознішими формами злочинів на етнічному ґрунті і представляють найбільшу загрозу стабільності і загальному благополуччю багатонаціональних демократичних держав. Такі діяння не тільки завдають серйозної шкоди кожній людині окремо, але й загрожують всій громаді і, отже, суспільному ладу в цілому, оскільки націлені на людину як на члена певної етнічної групи. Необхідно, щоб поліція розуміла важливість своєї ролі в боротьбі з цими видами злочинів (наприклад, за допомогою навчання з цього предмету), а також усвідомлювала залежність усього суспільства від її ефективності в боротьбі з цим явищем.

Елемент расизму або ненависті на етнічному ґрунті в злочині часто явно виражений, хоча іноді він може бути ледь помітним або прихованим. У багатонаціональному контексті поліція завжди повинна розглядати можливість таких мотивів злочину і (незалежно від первісної думки співробітників у справі) завжди розслідувати припущення жертви або будь-якої іншої особи про присутність расової мотивації. Рішення Європейського суду з прав людини в справі

41  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

Nachova чітко вказує, що всі європейські держави зобов'язані розслідувати можливу расову мотивацію актів насильства11.

Першою вимогою ефективної боротьби зі злочинами на ґрунті етнічної ненависті є існування процедури реєстрації таких злочинів поліцією і їх ефективного розслідування. Ці процедури повинні гарантувати належний збір доказів елементів етнічної мотивації злочину для подальшого подання до суду. Співробітники поліції повинні пройти навчання для застосування цих процедур і розуміння їх важливості. Поліція також повинна домогтися того, щоб не тільки представники основної групи населення, але й представники меншин, які нерозмірно частіше стають жертвами цих злочинів, мали необхідний рівень довіри до поліції і повідомляли про такі злочини; а також співробітничати із НУО і асоціаціями меншин з цією метою. Поліція також повинна збирати інформацію про такі злочини в анонімній, узагальненій статистичній формі, а також аналізувати її для моніторингу поширення таких злочинів і власної ефективності у реагуванні на них. Цими даними варто ділитися з іншими державними органами і НУО, щоб вони співробітничали з поліцією з метою профілактики таких злочинів12.

20. Держави повинні переконуватися у тому, що механізми підтримки жертв злочинів є рівною мірою доступними та ефективними для осіб, які належать до національних меншин.

Держави-учасниці ОБСЄ наразі відрізняються у визнанні потреб і прав жертв злочинів, а також передбачають різний рівень консультаційної допомоги і підтримки для таких осіб. У багатьох державах такі заходи незначні або ж повністю відсутні. Проте в останні роки міжнародне співтовариство приділяє зростаючу увагу необхідності більшого визнання прав жертв злочинів шляхом прийняття ряду міжнародних конвенцій і декларацій, особливо відносно жінок і дітей. Такі документи визначають конкретні права людини, що стосуються жертв злочинів, включно із правом на особисту свободу і гідність, на відшкодування заподіяної шкоди, на медичну, фізичну і соціальну допомогу, на інформацію про хід розслідування і, в цілому, на доступ до правосуддя.

11 Рішення Європейського Суду з прав людини (Велика палата) від 6 липня 2005 р. у справі Nachova and others v. Bulgaria (заяви № 43577/98 і № 43579/98) (http://www.echr.coe.int) 12 З 2004 року спеціальна програма ОБСЄ – the ODIHR Law Enforcement Officer Programme on Combating Hate Crime - надає з цих питань допомогу поліції в державах-учасницях ОБСЄ. Див. http://www.osce.org/ odihr/ item_11_16251.html

42  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

Навіть у країнах, де таке правове забезпечення існує, дослідження показують, що етнічні меншини, стаючи жертвами злочинів, мають менший доступ до такої підтримки і мають менше шансів нею скористатися. Цьому може бути ряд причин, включно із місцезнаходженням такої підтримки, незнання про такі послуги в середовищі меншин (або недовіру до них), недостатнє розуміння тими, хто надає ці послуги, етнокультурних розходжень або недостатній рівень володіння ними мовами меншин.

Поліція не є єдиним або головним відповідальним за підтримку жертв, – їм є держава в цілому. Держави повинні створити національні структури, здатні надавати послуги у підтримці жертв злочинів на місцях, а також забезпечити доступ до таких служб підтримки і їх придатність для потреб усіх етнічних груп. Організації з підтримки жертв злочинів повинні бути повністю незалежними від державних органів (і розглядатися населенням як такі), але тісно співробітничати з ними. Необхідно максимально використати участь громадянського суспільства і НУО.

Проте поліція відіграє важливу роль у наданні підтримки жертвам злочинів, і виконання нею цієї ролі також є в інтересах ефективності її роботи. Поліція часто є першим державним органом, до якого звертаються жертви злочину. На цій стадії вони можуть бути емоційно виснаженими, зазнати фізичного ушкодження, необізнаними про свої права і потребувати термінової консультації та підтримки. Виконуючи свої обов'язки відповідно до кримінального законодавства, поліція також повинна бути здатна надати допомогу в надзвичайній ситуації, і направити потерпілу особу далі до відповідних служб. Важливо, щоб поліція ефективно виконувала функції негайної допомоги - як для безпеки жертви, так і для підтримки довіри жертви до поліції. Поліції необхідно підтримувати цю довіру для того, щоб жертви охоче надавали інформацію для розслідування справи, а також давали свідчення в суді. З цих причин для поліції важливо інформувати жертв про хід розслідування злочинів, скоєних проти них. У випадку, коли існує загроза безпеці жертви в результаті злочину або через її бажання дати свідчення, поліції може бути потрібно забезпечити захист жертви.

Поліції необхідно забезпечити впевненість як меншин, так і основної групи населення, у наданні підтримки і захисту жертвам злочинів з боку поліції. У разі існування передісторії конфліктів або недостатньої довіри між меншинами і поліцією важливо, щоби поліція вживала активних заходів з подолання цього потенційного бар'єру. Поліції варто приділяти особливу увагу необхідності

43  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

підтримки і захисту жертв злочинів або насильства на ґрунті етнічної ненависті. Такі випадки часто мають продовження у вигляді повторного переслідування або навіть помсти, подальшого обміну погрозами або актами насильства між членами різних етнічних груп. Цілі громади, таким чином, а не тільки їхні окремі представники, можуть стати об'єктом переслідування у випадках злочинів на ґрунті етнічної ненависті. Поліції необхідно визнати можливу необхідність надання підтримки і захисту громаді, а не тільки окремому громадянину або родині. У разі необхідності для цих цілей поліції варто провести оцінку ризиків.

VI. ПОПЕРЕДЖЕННЯ ТА ВРЕГУЛЮВАННЯ КОНФЛІКТІВ

21. Необхідно провести навчання поліції та поставити перед нею завдання проявляти ініціативу в налагодженні відносин з меншинами з метою виявлення та, по можливості, зниження напруженості, що може призвести до міжетнічних конфліктів.

Як зазначено у Вступі, ВКНМ відводить поліції ключову роль у попередженні міжнаціональних конфліктів. Це обумовлено низкою факторів: відповідальністю поліції за підтримку громадського порядку і спокою, наявністю в неї повноважень для досягнення цієї мети, а також інформації про напруженість або інциденти, які можуть призвести до міжнаціонального конфлікту; володінням поліцією професійними навичками, які можуть бути використані з метою запобігання переростання такої напруженості і інцидентів у відкрите фізичне насильство між етнічними групами.

Часто вважається, що відповідальність поліції стосовно міжнаціональних конфліктів зводиться до реагування у випадку виникнення відкритих конфліктів, а саме, до наведення порядку і притягнення до відповідальності порушників закону. Таке тлумачення випускає з уваги важливість ролі поліції на більш ранніх стадіях потенційного розвитку конфлікту, а також у деескалації напруженості між етнічними групами після відновлення громадського порядку. Безумовно, поліція не несе виняткової відповідальності за попередження конфліктів на етнічному ґрунті і за вживання заходів з їх врегулювання, але у співробітництві з органами влади і громадянським суспільством вона може зіграти вирішальну роль.

Ключовим внеском в попередження міжнаціональних конфліктів з боку поліції може бути моніторинг рівня напруженості між етнічними групами на підставі

44  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

фактичних даних і систематичних показників. Дані повинні відбивати: (а) кількість і серйозність окремих інцидентів (наприклад, погроз або міжособистісного насильства) між представниками різних груп, які мають потенціал для ескалації, і (б) відомості, отримані з джерел всередині громад, про загальний рівень міжетнічної ворожості серед груп або про існування планів здійснення конкретних ворожих дій. Для збору таких відомостей поліції необхідно побудувати відносини довіри і налагодити контакти з усіма етнічними групами, а також встановити зв'язок з надійними і неупередженими джерелами інформації.

Для можливості збирання і порівняння інформації про рівень етнічної напруженості в часі і по різних регіонах повинні бути вироблені систематичні показники. Такі показники повинні відстежуватися як на національному, так і на місцевому рівні. Інші органи влади, на місцевому або регіональному рівні, і НУО також можуть сприяти здійсненню моніторингу напруженості. У той час, як детальна інформація, використана в результаті такого моніторингу, може залишатися конфіденційною, важливо, щоб поліція або органи влади, у певних обставинах, сповіщали громадськість про результати спостереження (наприклад, у випадках, коли ЗМІ або екстремістські угруповання перебільшують існуючий рівень напруженості в корисливих цілях).

Державам варто забезпечити запровадження і ефективне функціонування механізму моніторингу етнічної напруженості поліцією як на місцевому, так і на національному рівні, а також провести чіткий розподіл обов'язків із збору і керування цими даними, а також організувати необхідне навчання відповідальних за це співробітників.

Держави повинні також подбати про те, щоби всі співробітники поліції чітко розуміли важливість своєї ролі в попередженні конфліктів і напруженості на етнічному ґрунті, а також, щоб ця роль була відображена у програмах навчання поліції. Метою навчання повинно стати розуміння старшим складом і керівниками оперативних підрозділів потенційних причин і динаміки розвитку міжнаціональних конфліктів, одержання ними навичок посередництва, а також розуміння того, як публічний авторитет поліції може бути використаний для того, аби схилити потенційно конфліктні групи до пошуку ненасильницьких рішень.

Держави також повинні гарантувати, що «попередження конфліктів на етнічному ґрунті» не служить, у розумінні поліції, виправданням репресивних заходів, що зазіхають на права меншин, а превентивні заходи є частиною ширшої політики з

45  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

підтримки інтеграції меншин і зміцнення міжетнічних відносин. Легітимність поліції і її здатність схилити всі етнічні групи до ненасильницьких шляхів рішення в конфліктних ситуаціях прямо залежатимуть від того, сприймається чи ні поліція, як орган що заслуговує на довіру і діє справедливо відносно всіх груп населення відповідно до прав людини.

22. Поліція також повинна бути належним чином підготовлена і споряджена для професійного і безстороннього врегулювання громадських безпорядків і конфліктів на етнічному ґрунті з метою деескалації конфліктів і їх розв’язання, по мірі можливості, за допомогою посередництва та з мінімальним застосуванням сили.

Підтримка громадського порядку є головним обов'язком поліції в демократичній державі. У багатонаціональній державі відкритий міжнаціональний конфлікт є вкрай серйозною формою порушення громадського порядку, оскільки містить погрозу самим основам соціальної єдності держави. Отже, здатність поліції управляти і розв’язувати такі спалахи громадських заворушень є принципово важливою для підтримки благополуччя багатонаціонального суспільства. Тому співробітники, відповідальні за операції з відновлення порядку і врегулювання проявів міжнаціональних конфліктів, повинні пройти відповідне навчання. Для цих цілей також повинні бути розроблені детальні кодекси практики (Загальні інструкції з навчання і кодексів практики представлені вище в Рекомендаціях 8- 10).

При врегулюванні проявів міжнаціональних конфліктів поліція повинна бути не тільки технічно ефективною, але й підтримувати свою легітимність в очах всіх груп і завжди діяти відповідно до міжнародно визнаних стандартів прав людини. Головним питанням є застосування сили поліцією. Хоча поліція має право відповідно до закону застосовувати силу для врегулювання відкритих конфліктів, необхідне використання сили в мінімальному ступені і тільки як крайнього засобу повинно бути її професійною метою. Там, де тільки можливо, повинні застосовуватися альтернативні методи, такі як посередництво, а також повинні бути розроблені чіткі інструкції, за яких обставин застосування сили є виправданим і як воно повинно здійснюватися . 13

13 Вирішуючи питання щодо застосування сили в цілому, поліція повинна додержуватися рекомендацій ООН “Basic Principles on the Use of Force and Firearms by Law Enforcement Officials” (http://www.unhchr.ch/ html/menu3/b/h_comp43. htm.)

46  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

Поліція повинна завжди пам'ятати, що її діяльність невід’ємна від загального контексту міжнаціональних відносин: вона є невід'ємною складовою безперервного соціального і політичного процесу в демократичній державі. Її дії, як органу державної влади, відповідального за врегулювання відкритих конфліктів усередині держави, принаймні, у коротко- або середньостроковій перспективі, мають вирішальний вплив на подальший розвиток міжетнічних відносин і майбутнє держави в цілому. У зв'язку з цим її здатність зберегти довіру всіх етнічних груп під час врегулювання конфлікту і відновлення громадського порядку, є надзвичайно важливою. Якщо у виконанні цієї ролі поліція діє упереджено або її дії сприймаються як такі стосовно меншин, її легітимність в очах меншин, як органу, що представляє державу, буде втраченою. Тому важливо, щоб усі співробітники поліції, незалежно від етнічного походження, діяли професійно чесно в ситуації міжнаціонального конфлікту.

23. Поліція повинна тісно взаємодіяти з іншими органами державної влади, особливо на місцевому рівні, з метою координації своєї діяльності щодо запобігання та врегулювання міжнаціональних конфліктів із ширшими заходами, спрямованими на інтеграцію меншин і будівництво успішного багатонаціонального суспільства.

У той час, як врегулювання відкритих етнічних конфліктів є головним обов'язком поліції, попередження таких конфліктів і зняття напруження як їхніх наслідків є завданням, рішенню якого поліція може й повинна сприяти, але яке не є винятково її прерогативою. Інші органи влади також повинні активно діяти і, особливо, проявляти лідерство у виявленні і усуненні глибинних причин таких конфліктів. Які саме органи повинні бути задіяні, може залежити, до певного ступеня, від характеру таких причин: наприклад, якщо конфлікт обумовлений проблемою місця проживання або власності на житло, головну роль можуть взяти на себе органи житлового господарства. Вирішальну роль зіграють органи, здатні об'єднати членів конфронтуючих груп, побудувати мости на особистому рівні і організувати спільні проекти просування різноманітних спільних інтересів. У довгостроковій перспективі освіта і особливо програми, що об'єднують молодь із різних груп, відіграватиме вирішальну роль, і, тому, керівництво органів освіти повинно також розглядатися як ключові гравці. Оскільки дуже важливо вирішувати ці питання на місцевому рівні, значна роль також приділятиметься органам місцевого самоврядування.

47  Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві

Як на національному, так і на місцевому рівні, поліція та інші органи влади повинні об'єднатися для спільної розробки стратегій (у тому числі, з використанням ЗМІ) запобігання міжнаціональним конфліктам та забезпечення цілісності багатонаціонального суспільства. Існує багато прикладів, коли такі конфлікти виникали або підсилювалися, в першу чергу, через те, що відповідальні органи не виявили їхні ознаки на достатньо початковій стадії, не продемонстрували відданості до дії або не зуміли організувати ефективні і скоординовані дії з їх усунення. Державам слід прагнути до заохочення координації дій відповідних органів на національному і місцевому рівнях, як частини ширшої стратегії з посилення інтеграції меншин на всіх рівнях. З цією метою необхідно буде створювати формальні структури та об’єднання. Роль поліції повинна сприйматися як невід'ємна складова процесу досягнення єдності в багатонаціональному суспільстві, і тому поліція, інші органи влади та національні і етнічні меншини повинні бути активними партнерами.

48

2006

! "" 2006

! ""  ( ) ! . " # # $ # ; .

ISBN-10: 90-75989-09-1 ISBN-13: 978-90-75989-09-0 © 2006

% 2006

& '

! ! ( /) !# # : http://www.osce.org/hcnm/):

#

* ,! + # # # ( :

Prinsessegracht 22 2514 AP , : +31 (0)70 312 5500 - : +31 (0)70 636 5910 . : hcnm@hcnm.org / : www.osce.org/hcnm/  #

% 1992 0 1 # !, ( ) « 2 ! ! » + . # ! 3 ' ' ! # , ! ' # , * *# # * 1990 ' ! # ! 4 # # 5 2 ' # ! $ #( * # 2 .

% ! # # + ' 2 ! 6 + #! , ) + # ! . # ! + * , # $ !! ) ! #* . ! #* 6 ! # # ! . *# # *#!#! # ! 2 ! $ ! ! # ! # $ # #* # # ! ! : $ $ % &'('( ) *" (1996); $ $ " $ &'('( " *" (1998); $ $ -" +" & + " ! '$ *" (1999) $ , , ' '* $ ! *" (2003). # *#22 ! 6 ! # * ! . # ' # !# 2# : www.osce.org/hcnm.

! ' ' # 2 ' 7' ' . 1 6 7' $ * # # #7 ' $ ! # . 2 ' # # # ) , 7' $ # ) * 7 '* 2 7' * # #  2006

. # ! ! ! 6 7' $ $ ! ) 2 * 7' 2 # ! 2 ! # # * , ' 7' * # .

5 7' # #* + * 7' ' $ ! ) * 2 ) ! ! . # ! ' 5 7' 8 * * 9 ' – : " ! ! ! $ $ # ! # 9 * # # # $ ! , 7' $ , # ! # * * 2 # $ # #* # . # $ 2 2005 0 , # ' 2 ' # 2 . # 2 ) 2 ! !# 2 ' 7' ' ' ! .

# ! # $ :

; 8 , $ 7' + !! ) ; . $ , < *#!#! ! ! : ' ; - = ' ,9 ' ; - 7 ,0 , < ' ' *# # < ( ; , " ! #7 ' *#!#! , ; ' < *#!#! 1 <2 , 2 ; / ' *#!#! > $; , 7' 5 *#!#! ( , #0 ' ? @ ! 1 9 # 1 # #* * ; 9 , # ! # ; 8 , < ! ! < ! ' 5 7' ; 5 & # 2 ' ; ' 5 7' 8 6<< < ( 6 #  7' * 5 ; 9 ' - 7' 1 # , + 7' < ?# ; # ! # , & ' 5 7' = ' 9 # / .

1# ' ! ,# , , , :# ' =$ / > ! 6 0 # # $ # # ! ! $ ! ! . ' “ 2 ' ” “ ” 7' ' # # # . # $ “ ” # # # #* , 2# , , . = ' # # #* . ?# ' + 2 “ ” “ $ ” !# ! ! .

' ! * ! , # 2# $ * )2 # ! # , $ ! 2 ( ) $ ! + # ! ! # + *#22 ! 6 ) ! . = ' * 6 # ' , 2# * ) 7' * 2 ) 2 ' + * ! ! # .

' !# # # ! ,# # * ' :# # ; ; ) ; 2 * ; ' ; * ! . - ! 1-! " # ! ! , # ' 6 # # # * ) ! # 2 # ! - ! . 2- ! 6-! *# # , 7' # ' ! . ' ) ! ! * ! < * ,# $ ! * 2# 2 ) .  2006

' # # , 2 ' 7' ' 7' # # ! * !# # ( !. # # . 7' ' # * $ #* # + * )2 ! + . <2 # ! * * ! 2 ' 7' ' # # # , 7' * . 6 7' 7' ' . 7' ) 6 # # * $ ! $ 7' ' # # # ' .

" ! # ' ! .  -. / 0 . 1 2 ) 0

I. 3 3 4 4

1. 6 7' ' # + + # ) ! # . " * 2 7' ! ! ' ! # . " ! # 7' * ' * ) $ 0 ! # # ' * # ! * 7' ' $ ! *#!#! , 2# $ *#!#! ! * + .

2. 6 7' # # 2 ' , # 2# , # (# # # * 7' * ' # # + ! ! # # # + . 8 ) * ' 7' * 7' # ! !# 2 ! 2 ' # # # ,! -!# ( ! .

3. # ) # ! # # # # # 7' '! * 2 # ! .

II. 0 5

4. * , ! 2 * 0! !# * #! $ * 7' $ , * $ -$ . 5 7' # # ! ) ( # .

5. 5 7' $# # ' ! ( 2 ! 7' 2 .  2006

6. 2 # 2 . " ! * * ( 2 # ) * ) # ! ! ! .

7. !! 7' $ *#!#! #* ! # ! , # # , $ #* ' ( # # ' .

III. 6 . 27 5 -

8. $ # # * ! * # (# + # *#!#! #* 2 # # 7' # ) #* 2 .

9. # + $ $ + 2 ) ! * 0! !# 7' $ * + ' . + 2 # .

10. 5 7' $ ! 2 ' 7' ' , 7' + # # ! ! # . # # ! * # ) 2 2 ' + # .

11. 5 7' $ * $ # # ! + 0 * # 2 ) # ! '! .

IV. 8 5 / 59

12. 5 7' # ! * # # ) ! * * , !  2 # * 0 .

13. 5 7' # ! ' , 2 # $ ) * 2 + .

14. 5 7' # ! * # # ! - !# ( , , ) + # * # . 2 $ # * # + # # 7' # ! * ) .

15. 5 7' 2 ! * # # * + # # $ ' ' . " $ * ' ! ! # # # . ; ! 7' *#!#! 2 # ' , 7' $ # # .

V. 7: 2

16. 5 7' ! # $ , # #* 2 , “ ! 2 ” ! # # # . # ! ' ) , , 7' ! 2 2 $ , # ! $ ! .

17. ; $ # + ! 7' $ 2 ' * ! $ ( # # .

18. *# # # # $ 2 ! ' # # 7' # # #* # . 5 7'' ! ( , , !# $ ) # #  2006

# ! # ! !# # ( + .

19. 5 7' ! ! # ! + . = ! , 7' 2 ' * ! $ ( * # !! + .

20. 6 2 ' !# ! -!# * $ $ # # * 2# + .

VI. 5 : 0 5 # 9 ; #

21. 5 7' # ! 2 ! # # 0 + .

22. 5 7' #! ' * * # 2 # ! # ! * ! # # # ) 2 * .

23. = ! * 2 * 7' # ! ' 2 ' !# ! ! # ! + # # 7' ! # '! * ! .  -. / 0 . 1 2 ) 0 ) : 9

I. 3 3 4 4

1. ! " #" ! $ % & ! # ' ( . ) * ($ + & + & ! & ! ' ( . ) !& * * + % ,( -+ ' & ! * & ' ' * , & * & & ' , ($ + ' ' , * & & & * ' ' " ' ( .

2 ' 2 # $ 7' # #* ' #! ( !1. = ! 7' “ ! ” *#!#! #* 2# #* , '+ 7' # # . 5 7' ! # $ ! , 2 $ + * *# # * ; 7' ! +# # * ! # , ! !# # -' #* .

, ! ) * 2 ! + , 7' ! # 7' 2 # ! , * # ( !. # # ! # 2 , ' 7' ' . 2 !# '

1 ' “ 2 ' ”“ ” #! 7' ' ( . # $ #! “ ” # # !) # #* , 2# , , ! . = ' # # #* # # #! . ?# # , ' + 2 “ ” “ $ ” !# ! ! .  2006

6 # # ) 2 .

# # 2 ' !# 7' * ! ! # # ! . <2 2 * 0 ) ) ! # 7' ' ) ' # # # # # 7' . " ! # # # ) “ ) ) ” ! ,# ) * ! ! -!# * ! # ! ! # .

5 7' ' ) 7' ( ! 2 ' !# ! ! !) ' ! # . " ! $ ) ! * ) ( # , # 2# + , , ) , * ( 2 ! # . < 7' !2 * ( 2 #* 7' ' # # # 2 .

2 ' 7' ' ) 7' 2 # 2 , # ! ! ! . < 2 # ! * ! # 2 # # 7' ' . 9 ) “ ” ) # *#!#! + ) # 7' 2 # 2 # # ' .

5 7' * 7' ' $ ! *#!#! ) # * * 2 “2 7' ' ” # ! ' 2 ' !# 2 # # # .

2 < *#!#! $ ! + # # ./ 0 & & / * ( $ / " / ! 1 , $ , & + (1979), http://www.uncjin.org/Standards/Conduct/ conduct.html ! # ! 2 3 4 + + (2001) ! , http://www.coe.int/T/E/Legal_Affairs/Legal_co- peration/ Police_and _internal_security/Documents/_Intro_Documents.asp #P234_5187. # *#22 $ ! *#!#! # ! 7' ' # ' $ ! . #  2. , ' ($ + , 5 ! *+ ' ( * ' ! ' " ' & ( !& $ ( " ' ( . % *! *! ! & ! & ' $& ' (+ ' ! !, & !-& ' 5 !& ' ( .

<2 # #* # 2 7' * ' 0 ! + ! $ ! ! , ) ' * ! . " ) 7' 2 # # ! ! . 5 7' ' # # :# ! # # ! ! # . # ! 7' ( ) * ) # #* # * ' # # # ) # $ ! # . 4 + # #* # 7' # ! , , ) #* 2 # #* ! ) 7' # 7' ! $ ! *#!#! *#!#! , 7' 2 # #* # 2 ' 2 .

?# ) * 7' $ 2 # #* # 2 #* ! # # # ! ! ! + #* . " ! ! , 7' $ 2 # 2 , # 2# ! ! ( ! , # * ! ) * . % 7' * * 7' $ - ! , * # $ ( # # # ) + * + # . 2 7' * # ! -

# 7' ) ) # # , 7' * # ! *# ) # # . ; ' 5 7'- ' 9 ' (1996), http://www.rotterdamcharter.nl , *#!#! 2 * 2 # *#22 , # # 7 ', * && # 2 # # - ! + 2 . 7' #! ' ) < #!#! 7' #* # # = 7' (1994), http://www.coe.int/T/E/ human_ rights/minorities/ # # *#!#! + # .  2006

!# * ! '!! ) ! + * # (# # . # # , + # #* +!# # ) # 7' ! , ) # # ! # . 8 ) * 7' * * ! $ -$ *# ) # ' , # 7' # ! ' 2 ' ' # 2 ! (' 7- ' ! ).

3. / (+ % ' ' !& ( ' ! ! ' + ( $ ($ + + ! & * + + $ ( !$ & ' ( .

8 ) 2 #* . = ! , ( 2 2# ) ! ' # . ( $ ( ) ! ! #* * ' . A 2 # ! ) # . # ) !! # # 2 :

• ' * # ) # ; • # ' # * 7' # : # ! # ! ! ! # # ; • 5 7' ' #! ) ! # # ( 7' ) +# $ ! 0 ; • B # ) # ! # # ) # ; • ' ! # + ! ; • 5 7' ( , #0 ! ) ( , && ) ! # 7' * + . • ! * * # # .

5 7' ' ) ! # * # . # # 7' $ # # + # ! ! 2 ' # # ! * .: 2 # * +# ' + # # # # ! 0 . # *#!#! # ( , ' ) # ) ) ! # # . # # $ # ! 2 * ! # * * 2 # # ! #. ) ! # # ! + * 7' * # 7' , # 2 ! * * ' ) ! # . % ! 0 # ( # # # * 7' # # ! # ! , !# # . = $ ) # ! ' ,# ' , ! # # 2 ! * * ! # . # ) + ! ! , + # # ! ! ) # # 3.

II. 0 5

4. / * , & * -& & ! ' , + ! & , * , , + # ' ( . 3 # + + ++ # ! & % ( 5 !# ' ( .

5 7' ! #* :

a) 7' , ( ( 2 # #* + ' ;

b) 6 2 ) * ) # # 4 ! 7' ( ;

3 5 7' * # ! $ * # # 5 7' < #!#! 6 # , ! “6 2 ' 7' ' – 7 '$ *#!#! * ' ?” ! . : http://www.coe.int/t/e/human_rights/police/2._publications/ 4 “ <2 - ) * ) :# ' < * ” (1999) ! , !# : http://www.osce.org/hcnm/documents.html  2006

c) 5 7' 2 # # # ! (2# ) + ;

d) 8 # ! , * * 2 # 7 ) .

# 7' 0 # # * . # = 7' # # * 1 # 5 ! . 5 7' ! 2 * ! ) ( ! , # * ! ! # # ) ( , 12- ' # # ). " # ! + ! * ! 2 ! # #* * ! . # ' 7' ' *# # ! * 7' # # ! # 2 * + # .

5 7' $# # ' ! 2# #* . # * ' *# # ! * ! # ! * #* . 4 ! !# , 0! * #*. # ! 0! # # ' # #* # # 2# , 2 2 ! ! #! * ! 7' ! # * ! ! . 5 7' # ! ! # 0! ' , 2 # $ * 2 , 7' ' ! # #! #! # # # .

5. 3 + -+ ' $ + & ! ' 5 ' $' $ # + + ! + ( # ' ( .

5 : http://www.coe.int/T/E/human_rights/minorities/ 5 7' * + # # ) # ! # ! . 2 # # 2 , # # # !! 2 .

“ 2 ” “ ” '!! ! . 2 * # #* ! ) , # # # . 2 $ # # ' + # # 6- ' . ? $ * + 2 2 ) . 2 ) * # #* ! # 2 * . ) ! # # * ! * ! ' , $ #( 2 # .

: * * ! # ! # . , 6 7' * # ! # # ) ' ' 7' , # # # * ! # ! # . # * , ! ) ( ! ! # ! # , # # #* + # # 7' $ ! + . : ! # # + , # 2 ! ! ! .

# 2 ! + # ( # . 6 # * # # ! +# +# ' ! # . # “ ”$ ! *#!#! * ! # # ! + # # # ( ) # .

. + # ( * #( # , + $ #* ( ! # ( + # ( ! ! . : 6 # # # + # $ $ $ (* ) # *#!#! ) *#!#! + * ( ! . .  2006

+ # + , + # # $ + # ! # ! . # + * $ *#!#! ! . : # + # 6 # # 7' # # ) # + ) # # .

6. 2 ++ # + ! ($ + % ' + ' ' !! # ' ( .) ( 5! ' ! ' % ! ' * ! ! %+ ! + $ & & ' & , $ ( $ ' ( .

7' ! # # . " ! ' $ , + # # ' ! , # 2 7' *#!#! # 2 ) ) . = ) # # , 6 # # * ! $ # ! * ! .

! # ! # $ # !# :

a) 5 7' ' * ! 2 + # , 7' 2 ! ) ' ! !! $ *#22 ( . # # ! ! , (2# , ) 7' 2 (2# ), ) # # 7' 7' ) ) ' * 2 * #0 /&& # # ! # . # # # ) * ! ) ' ! # #* ! # .

b) # ! * ' + # . # ! ! # 2 # # ! ! # # .  c) ) 2 ) ! ! . # # # # +# $ ) # # ) # ; ) # !# * # # # ! ! # ! * !# ! !#0 ! # .

# # 2 ) 7' #* . . $ ( $ ) + ) ( # * , * ) * ! # . 5 7' $ # * ) # # . 8 ! !! 7' $ * * , # # “ 7' $ ” ! * * .

7. 6($ + $ && , '+ & ! & ' ! ( ! ' $ $ + !, , ' * ' ! 5 + ' $ + ! ' ( .

5 7' 0 # # + . 2 # , # *# # * ( # # ' ' , # 7' . # 7' ! ) ! , # !! $ 2 ! + 2 * ! # . . !! ) 7' , 2 “ ” $ # # .

?# $ #* , '+ !! 7' $ # ! $ ! # ! * ! ) # . : # #* ' # # #* * )2 , # - #  2006

( , , # $ , * #! # ). !! 7'$ ( ( ! !# # # 2 * : # $ # # * # # * ' # # “# ” + * ! # !. ? # ' $ 2# #* , # 7'$ # $ -* 2 # # . 9 * # # $ # * # # ) * # ' ! ( .

" + ! # * # + * !! 7' $ #0 # # # # . 5 7' # # # ! !# # ) . # #0 # *#!#! # !! 7' , ! # 2 * , $ + # . " ' 7' # 7' $ # ! * # # # ! * # . 6 # # #0 # # # * # #0 7'$ 2 # # # * ! ' # ! + # . : 7' $ # #0 ! ) * ! 2 # , # + # ! * * # .

7' $ 2 ! * + # . # 7' $ 2 # # * ) :# 2 ' ! # # 7' $ . : + # 2 ) ! 2 # 6 7' $ # ! ) * 0! . 3! 4- ' # 2 $ , ! 2 ' #! 7' # # # #* .: # 7' $ # # 7' $ ! # $ # # ) + #  * ! ! . 7' $ 2 2 # ! ! 2 ) #* 2 ( . # 7' $ 2 , * 2 # #* ! .

= , 0! # 7' ' # , '+ ' 7' * ! 2 * , 2# 7' “$ !$ ”! ! . 2 ) * ) ! ,# 2 ! ! 2 . # # # 2 7' * , ! #!# ! # 6 ! .

III. 6 . 27 5 -

8. 6($ + , ! (+ ' ' ' ( * + & ' * 5 + " ! + + + + $ ( ( * & & * ( ( ( ! ' $ ( " + ++ * .

+ ! ), #* 7' 2 # # # ' , . # + ! 7' # # # # # ' ' ( , $ , ) . # ! # # “ + * )2 * ” .

1# * ! * )2 2# : * , 2 # , + *#!#! , # ! $ *#!#! . 2 ' 7' $ # * # ) . : + ! 2 * * + * ( ! .

6 ! - ! 5 7'- ' < #!#! 5 “ 7 '$ ) # # ” 2# , http://www.epphr.dk/downloads.htm.  2006

2 # , # + #! . = + ! ,* * # $ - * + ) # # + . + 7' ' # ! * # 2 ) # # * # # .

+ 7' , ! 2 $ $ * # # * ! * ) . = ' $ ) # #!# ! ! ) # # * ! ) * # # . : + # #* # ! , # ! # + # . # + 7' ) # # + ! + ! .

+ + $ + ) ) # , 7' # ' $ ! *#!#! # ! ) ! # . ?# + 2# #* !! ) # # # ! . ! 10 11- ' .

# + # # # # ! ! # ! . 9 + # * . " ! #* # # * 2 # # . " ! 2 ' * ! ! 7' ! ! # ! .

+ ) # ! . # $ # , 2 ! ( # 2 # # # . 5 # $ #* , # # #* # # $ ! . # ( ! # 2 $ ) 2# 2 * 2# #* # , # , * # .  9. 6($ + ! ! $ " ,( ,( " % & ' ' * -& & ! , * " ' # . " ' ' ' ' ($ + + ' +# ' ( .

# + 7' # # ( + 2 ! * *#!#! ,2 7' ' $ ! ) # # ( # . * + ! ,# + ! ! 2 ! # :' ) $ #* 7' 2 # . 2 7' $ # # # * ) , ! ) # # # . - $ 7'# # # + * ( # , , * ) ! # 2 + ! . -#! $ , ! * # ! # # ! .

5 7' $ * # # # ) , # # # + $ # ( # $ , # *. .) $ ! ! # . 5 7' $ # 7' ( # # # # # , # + + ! , $ ! # * 2 ' ! .

2 * 7' + # # #* # . 5 7' ) * ! * 7' # . ' $ # ! * #* , ! (# * ! ! ) # # ' #( . 7' + # ! ' “ ” ' 7' * ! # # 0 . ! $ # ) # ! , ! , # ! # ' 2 * * + * )2 ! 2 ! . 5 7' #  2006

#0 # * ! , 7' * )2 ! . " ' # #0 + ) ,2 ! 2 * # ! ) - “2 7 * ” + # .

10. 3 , & + + + + ' , " (+ ' & & ! ' ( . / (+ !( ' & ' $ + ' * % ' #" # ' ( .

) # ' ! , '+ $ # ! ) ! + . # # # $ ! # * $ # # ! . " # 7' + , ! # # 7' + ! . + # * # “ + * )2 * ” (0! 8- ' ) # $ ! ! !# ! # .

=$ ! $ ! , 2 7' ' # # $ ! 8 . ' # ' 7' 2 * , # # “ ) ” . = ) # ' *#!#! # ' 7' ' $ ! ! . ?# ) 6 ! # .

#* 7' ' ! ' #( # $ ! $ # )

7 # + ( ! - ! < #!#! 5 7' (1997) “ #* 2 5 7' + ” # . 4 !# ! : http://www.coe.int/ T/E/Human_Rights/Police/2._Publications/2.1_ Trainers'_Supply_Kit/CI(98)1_Workbook_for_practice_oriented_teaching.asp 8 3! * #!#! #* +# ? $ # # =$ ! 5 7 '. ! .  + # 2# #* . 1 ' #( # 7' ! , , 2 * 2 $ , # ! ) ' *# # 7' ' # . ) # 7' # # $ # - ! . (1 # # # # 16- ' ! ). , $ ! #! , ! # # 7 '$ # ! # # *# ) * + # # * )2 # ' . : # #* # # * # , 7' # # $ ! * .

5 $ ! # ! 7' * ' + * 7' $ ( 2 + ! . # ' * ( !. ! ! 2 ! # * $ 2 # . + ! 7' . % + 2 2 7'$ !# # 2 ! ! # . $ 7' # ! # .

11. 3 ! ' , *! ( , ($ + ! ' ' (+ & " ' ( -+ ' * ( ' ! % ! ' ! '$ + & ' & .

+ $ ! 7' ) + # ! + # # . 2 # , 7' $ * * 7' $ # ! # * ) #* . ! 0! $ $ # # # # ! ! . " ' $ # # ! * ! # ! 7'* *#!#! # # ! 0 . = # * # ) ) ) * ! * ! , )  2006

* ! , # $ # # 2 # ' 2 ) ' $# ! . * # # # * ! ! *# # ! # .

5 7' $ * $ # $ * # * # # + # . # + 0! 9 10- ' . 5 7' # 0! -! #* 7' ' 0 2 * + # .

7- ' , ! ! * ! 7' . 8 * ! ! , # , # #* ! .

IV. 8 5 / 59

12. 3 ($ + ! & * + + ! % ' !$ & ' * ! + * , & ' $ *+ ' ( -+ ' ( .

" # 7' ' $! $ , ! 2 7' ' ) # #! 7' # # ! ! . 6 2 7' ' ! !# , # . 5 7' 2 ' #* 2 , # ! 2 * +# ' ,2 ' * * ( , + # ,2 ' * ! $ , # * *. .) 7' 2 # # #* . ?# * 6 7' 2 2 ' # ! # ! # # # # ) # .

2 ' 7' ! ! # . # ! ! * )2 , ' , !  * $ * ! ! ) 2 ' ) # ! # #* # . # ! + # #* ) # ! # # # 7' # # # . ?# 7'2 # ! ! # # ) # $ -$ ! + * # #* ! + # . . ( !# ( # # #* ! # # * # # . #2 # # # ! # 2 ! .

# ! ! # # 7' # # # # . + # # , , ! , # ! $ # # # ! . # ! # # ! $ # # . : # * # # # # 7' $ # ! ! # # ' ! . " !# :

a) ; # . # + , # # $ #( ) * ' ! # # # ( # . # # # * 2 , *#!#! #* ! # * * ! * 2 , ! * $ , ! # # ) # . " ' # '! , 7' # * * ) # .

b) ; 2 . # 7' * 2 2 ! # ! ! ' # . ; # # * # # ! , # ' ! # . " ! 2 #( ! ! , 7' 2 $ # , ' 7' ) * ! ! + # ! .  2006

c) ; * . ; * $ # 7' $ * 2 7' ! ! # , 2# 7' ' , 2 * * . 5 7' * + # * # # # 2 * $ ! . " # ! #! * $ , 7' ! . " + * 2 # # .

d) 1 7' 2 2 . # 2 7' 2 # # ' # # # # 7' 2 ( . 1 , # ) * ! ! #$ $ # . # # # # # * # # 2 # . # 2 2 ! # .

e) 5 7' # 2 ! # . # # # $ * $ *#!#! ! * 7' ' * ! $ # $ 7' $ # * ! $ “2 # # ! # $ ” # . / ' * 7' ! , 7' ' !# 0 * ! # ! # . 1 ! # “ ! # ” # ! (2# # # ) # $ * ! # .

f) $ # # $ # + # 2 # . * * $ 2 * 2 ! 0 # . < ! # # +# $ ! # # ' 2 # # ! (2# ) # # 2 + 2 '! ! !  . ?# 7' # $ $ * )2 $ ! $ # + , # # # ! # .

# # # # 2 : , ! * 2 ! # . 2 * ) # # . , 2 7' $ * !) ) ' ) !) $ ! ( # !) # , * 2 + 2 7' ' ) ! ( ! ! . 5 7' # # # # ! # + (!# 13- ' ! ). # ! # 7' ) # $ + , , #! # ) 2 # . 5 7' ' # ! ! ) # #( , ) ) * ! + # .

13. 3 ($ + ! ($ + & ' + # , ! $ + ! $ , ' ' % ' * + ' " ' ( .

#* * ! = 7' (10- ) 2 - ) * ) 2 + # * ' # # . " ' * ) *#!#! ?# . 7' $ $ , #,# ! # , # * ) 2 + ( # 7' ,,2 ' ' ) 2 ' ) # # + . 2 # # ( ) $ # ) ! ! ! # # * )2 * ! # ! # . 5 7'' # ) # # , + # ' # #* ( ,! ' ) ) ) ! + ) 2 * ) ! ! ) '$ # .  2006

$ 7' 7' # # # # # * )2 ! # # #* * + . 7'$ 2 ' ) 2 , ' .B # * # * # # 2 # , # *# # ) * ) # . 5 7' # # ' $ # ! # # 2 2 ' #* . = ! # ! $ ) # * ) , 7' # # + ) + # ! $ 2 ! #* , # # # # $ , 7' ' * $ # # 2 * ! # .

14. 3 ( ! & * + + ($ + & !- & ' 5! ' , ,+ % ' ($ + " ' !! * + ' ( . 6($ + ( ! , ( *+ ' " ' $ ! & * + ++ % ! ' ( .

6 7' ' , * #! 2 # ' 2 ) # * 7' 2 * ! ,! !# ) #! ( !. 6 # 2 ) # #* . 12- ' #! 2 # * ! # ( , ) ) # , ! 7' # # # # . = 7' 2 ' , # * # , ! # #* * ! ' ! # # ! -!# # . ?# 7' # 2 # # # # * ' ) # . 5 7' # # ! # * 2 # . # ) ! 12- ' # * ! * 2 ' 7' ' # *#!#! 2 # ' * ! * 0 !  # . : 7' 2 #0 * # * && # # ! # # !# , # 0! ! . # #0 && 7' 2 # 2 ) # ! * + # # . 5 7' ' # # ! ) , 7' + * * 2 #! # # * ! ! * # , # # * ) ! # # ! # # * ! # .

. # #* && * ! ! # # # ! . < * * ) ! # : 7' 2 ' * ! $ ( “' ! ” 2# * ! # * # ; 7' * #! 2 ' 2 , ! # 7' ! ! , # ! * ! # * # . 5 7' # '$ # *#!#! + # # ! * # # # # # *# ! * ( ( ! && 2 7' ! ! *#!#! ! ! * ) ) ! #* . 2 , # # * # * ! . " ' 7' # # 9 # ! # # ' .

+ ! # *#!#! 2 # ' * ! * ,2 ' !# $ * , 2 $ 7' ' #! * *#!#! #* ' 2 + #* 7' # ' # # # # !

9 5 7' && * 2 ! - ! 5 7' - ' < #!#! 5 : “& ! ! *#!#! && 7' # # ” 2# , !# # : http://www.epphr.dk/downloads.htm.  2006

2 $ # + * ! # . 2 $ * ) *#!#! # # # 2 ) ! + ! , 7' ) ! *#!#! #* # # 2 ! * ! # . : ' ) # * # #* ! * ! ( , “*# ) ! ” ' ), + ! # *#!#! ' # . = ! , # #* ) ) $ # # , 2 # ! # *#!#! ' + * * ' .

15. 3 ! $ & ' ( * + $ + + ' * ! ! ' " ' $ , ( ' # . ) ( $ ($ + ' ' , * ' + & ' ' $ + ' ( & ' $ ( + ' ( . 7 ! $ & ! ( * & & ! , + + ' ( ! ,( ' ! ' ( .

6 ' 7' ! # ' ! ! # 2 , 2 * +# * * $ ! # 2 # # # ) # ! . “; * 7' ' ” * .

6 +# ' + # # * * , * 2 # , 2# # ) # , # 7' * * , ! # # # +# (0! 12- ' ! ). # # # * # # 2 # . 7' ' * ! $ # # # . # # 7' ! , # ! ' 0 # # # # . 6 # # # ) , # # + , #  + # . 6 ' * # # ! # 2 # ' ! ! + # .

-#! 7' $ * * ! ' ! ( 2 * ) # $ * # 2 ! . -#! * 7' # ' * * ! # # * ! # * ! ' # . + * #! 7' # ! ! # ' -! # # . ; ! * # ! # # ! 7' ' # ) # # # ' # 0 . * ! #! 7' # + ! ! # # ' $ ' 2# #* . 5 7' $ # ' 2# 2 ! !# # , ! , # # 2# 2 # * ) 7' * # # ! 7' * ( ) # * ! #* $ + . 6 ' $ 2# ) , # + #! (2# ) * # # #* ' + .

5 7' ! # # # #! 2 # ' # # 7' ' *#!#! 2 # ' * 7' $ $ . -#! * + $ # , 7' # ! 2 # # #! # * # . ?# 7' # 2 ' $ # ! ) && 0 ) ! -!# # . " ! $ 0 2 * # ! 2 ! ) . : 6 # # ! 7' && ! , 7' ' #! *#!#! 2 # ' * ! $ , # 2# + * !# # ! + # .  2006

V. 7: 2

16. 3 & , + $ ( , ! * , “ & ! + '” ( !&# $ ' $ + '( . . $ & (+ % , , + $ ! '& , !, & ' + ! + , &+ + + .

3! , ' 7' # #! # * ) . ?# 7' # 2# #* . # 7' *#!#! # ! * ! * ! # $ ! ! .

5 7' $ 2 ' ) # # - ! ! # . # # ! ! ) * # . ?# 7' $ * # #* + ) , # # ! $ , # # # , # $ 2# .

“< !! 2 ” ) * + # . # 7' + # 2 ' * 0! ! * $ ( + # !) ( + # . & 2 # # $ *#!#! #* # $ * 2 “ $ ”, # # , $ # *. . # ! . < !! 2 2 ' ! ! $ $ -* , ! ) () ! . 9 2 * ! !! , 2 ! ! * ! 2# . < ! 2 # # # #* 6 ! , ! 2 # # # .

% * ! + , 6 ) ) ) ! ! 7' ' 2 2 * . # 7' “ $ , ” # # #* 7 ! ) # # . 6 ) ! ! * $ ! ( , < #!#! 7' < ! * ! 7 ') 2 # ' ( , #7 ' ! # ) 2 # ' 2 . # $ + * , + # 7' ! * $ *#!#! # # .

6 7' ! # ! # ! , ! ! ! + 2# * # + $ ! + . 10- ' ! , # ) 7' $ # ' 7' 2 ) # $ -* ! # ! # ) ! $ - * $ . " ! # # $ #( # # # # # :# ! 7' ) ! 2 2 $ ) # , ! ,* # , * # 7' “ ” $ -* , 2 * . # ! # .

2 ' 7 '! # $ ! #* + * ,6 # # 7' ' + 10 ) “ * ” ( . # * * 7' ' ) $ ! 7' ' $ ! *#!#! . " ! ! ! , * * * && # 7' . = ) $ ! !# ! 7' ' * 2 # # .

17. 7 , ( " ' & ($ + ' ' , * & ,! ! ' 5! ' $ $ + ' ( . 10 * ,' ' $ 8 (2003) 7' ' * ! '! , : http://www.osce.org/documents/odihr/2003/11/1562_en.pdf  2006

7' 2 ' ! 2 + $ #* 2 . # # ! 2 ' ! ! 2 ' ( + # * ! * ! 2# . 5 7' $ ! 2 ' ! # # # $ ! 2 ' ( $ ) # . 5 7' $ ! 2 ' ! * 2 ' # # . $ *# # * # 2 ) ! 7' 2 ' * ! $ .5 7' $ ! #! 2 # ) # * ! ) 2 * ! # $ + . ; ' ! ! ( ' # $ ) ! ! # , ! , 2 ' ! 2 ' !# 7' # 7' 2 !# .

! ! # , 2 ' * ! + # 2 + ! # ! ! # 2 ' ( $ -! * ! # # 2 # # # * 2# . 5 7' ' # * , ! 2 ' ( + # * ! $ ! ! && 2 #0 * * !# * ( $ ! , # ! !# ! ! # # . # $ 2 ) + * + # . 5 7' ' * * ! + # + # # # (0! 13- ' ! ).

-#! 7' # # 2 ' #* ! '$ ) , 7' 2 ' ( $ ! ) . 6 * 7' # “2 $ ” + # # + , ( # . “; $ ” ' 2 2 ' $ * # # # 2 2 $ * ! + ! . && #! *# # ' # # $  + # ! 7' # # ! * ! ( . * # ! # . ; $ + ! # # #* 7' * 2 # # ( 2 ' 7' 2 ! # # .

18. * ' ( ,( ' ' $ *+ ' ( (+ * + ' ' & ! $ + ! * ! & ' ( . 3 ( + + + ' ( , ,& + ' ,,( ') ( ( ( & & + + + 5 " ' ( .

3! 4- ' , 2 ' 7' $ 2 ' # + #* . # # #* 7' *#!#! ! 7'2 ' ! # # 2 + # # # .

# ! * *# # # # #* . 5 7' # #* # ! , ! # #* 2# ' # ! # . # # ! # #* ) ! ' ! 7' # # ! ) . 1 # #* ' 2 7' 2 7' ' . = 7'2 ' $ # * 2 ) ! , # 6 # # .

1 # # #* ' 2 ) 2 ' # #* * * * ) ! . 9 * # * * 2 # ' $ # ) # # . !! $ 2 ) # 7'* 2 ' # . : 7' #( , 7' $ # # # #  2006

( !! 7' $ ! 7- ' ! ). , ' ! ! # *# # ) $ * !! # , * # 0 ) ) # . 1 # # #* # 7' #* + * 7' * 2 # ! ! .

19. 3 + ' & ' & ( !& # ' " ' ( . & , # + !! ! * & ,! ! ' 5! ' * & & # ' +' ' " ' ( .

# *#!#! *#!#! 6 ! ! # ! . 6 ! # # ! 2 ! ! ! 2# . , + 6 #! ! # 7' 2 # ' . / # * * ! # ! * # # 2 ! # ( # 2 ' # ) ! # # .

1 # 2 ' ! # 2 # ' ! + , 7' # ! # ! !! + # . ! 6 # ! ' 2 ! ! ! # 7' ! ! ( !. = , # # # # * 6 -! 2 # ' # .: * 7' #* .

. 2 * 2 ' 2 # # ! # # 2 $ . # * ! $ 2 , $ # #* + 2 # # 2 # # 2 ' 2 $ . 5 7' 2 ' # ! # (2# # # # + ! ) #* * # # 2 ' # * ! ( ! # # 2# # .  2 ' ! ) ! ) , + ) # . #* 7' * 2 ' # + ( #! !+ )2 ) ! $ ! * ! # + # . < #!#! 8# & ! 6 * # ! ! 2 # ' 11 + # ! .

. # 2 ' ! # # # 7' # # # 2 ' ! # # -! . # -! 2# ( # ! ! + . 5 7' $ 2# -! '! # #* # # + # . 5 7' ! # , # 2 ' !# # # 2 ' * * ! $ # # * 7 ' && 2 # ! * ! + . 4 7' # 2 ' ! ! # ! # # # # 2 ' * ! 7' ! + # ( , * ! . # + # ! # && * ,# 7' * # .12

20. & ! & !-& ' * , ( ($ + ' , $ * ' ! ' " ' ( .

1 6 2 ' !# * )2 *#!#! * # $ * * ! + * ! 2# . 6 # + ! ) ' !. : $ $ ! * 2 ' 2 ' !# *#!#! ! +

11 < #!#! 8# ( 5 ), 2005 6 0 ,& ! ' ! ( ! 43577/98 and 43579/98), http//: www.echr.coe.int 12 2004 #) $ # # –6<< < & # 2 ' #!#! #* $ # 1 6 # # 7' ) ! :. See http://www.osce.org/ odihr/item_11_16251.html  2006

! # (# ,# # ! $ ! 7' 7' , ! ) #! ! . # *#22 2 ' !# $ # *#!#! , 2# $ ! -! , , , 2 2 ) , 2 ! # * ! $ # # # *#!#! .

# + 2# * ! ! 2 ' !# # ' * ! . # ! , 2# : # 2 , # $ * ! $ () ) * $ # $ -$ ! ) # ! ! # .

1# 2 # ' ! ) * ' 7' , # # . 6 2 !# $ # # * # #* * )2 # # $ # . 1# # ! # ! ( # ! ! ) '! * ! # . -#! 2 ' * && 2 ! 2 ! # .

: !# 7 ' 2# #* # , # # 7' ' 2# * ! . 5 7' 2 ' !# # # # ! ! #! , # # #* , 2 2 * , *#!#! $ * * 2# #* 2 # . ; *#!#!! 2 7' !# ) , !# # 0 # . 5 7' # !# ) !# $ # # * , !# 7' ! # # * # . 1# + # * * * # # * ) # # 7' # ! # # . # 7' * ! 2 $ ! # 2# # .5 7' ' 2 ' ) 7' $ ) !# $ * , # #* # . 5 7' * 2 ' !# #* + . % 7' ) ! , 7' # # # ! ! # # #* . . # 2 ' ) * 7 ' !# #* )2 * * + # . # * “! !# ”, ) * # # #* + ! * * * # . = * $ , # # 2 2 ' # 2 ! # 7' * $ ) , # # 2 #* # + # . * 7' # # ! * * .

VI. 5 : 0 5 # 9 ; #

21. 3 ( ! ! ' + ! + + + & ' ! + ' & ($ + ! ! ' + ' ' ( -+ ' " ! ' ( .

! , 7' # . # ! # : 2 + 7' +# , 7' # # ! , # ) * * ! 7' 2# + # , # * # # #* ! 2 + # # 7' ! # .

7' +# ' ! * ! , '+ ! ,! # # 2 * . # #! # ! ! 2 ! 7' #* + . = , 7' # ! +# ' ' , ! # #! 2 ' * ! # # # .  2006

. 7' ! # * # #* 2 # . # ( ) # # # # #* $ # ' * 2 ( , * ) ) ( ) 2 # # # #* # 2 ) # ' # * 2 # ) * ! + # . # + # 7' # #* # 2 # ! * $ $ ! ! .

. 2 * ! # ! $ ( # ! ) # # ! . # * 2 # # . ! # , * ) ! *# # && # # # * ! # . # ! + # $ # # , 7' ) # * + * 2 + * ! # ( , $ ) # #* ! 2 * ) ).

6 # # # 7' # * * 2 * # + # ( ! * $ 0 # $ # # 2 # # ) + # .

6 7' $ #* # # # 7' + + # . + 2 7' $ # #* * ! # # * ! '$ # # , * 7' # #* + # # # # # .

6 ' “ ” 7' *#!#! ! # * ! # # , 7' 2 # #* # # ! !)  ) ! # # + # . # #* # ! 7' ' # #* *#!#! # ! ) ! ( !.

22. 3 & ! ( + ( ( ! +! * # ' * ( ' ! $ (+ & + $ ' ' & * & ' $ ( % + ' * ( ' ( .

; ! 6 7' . 6 ! 2 2# 2 , # 2 2 * . 5 7' 2 * ! * ! * ' # ! ' 2 ' # # * ) * ' . -#! * # # +# 7' $ ) * # ) # # (3! 8 10 - ' + ) # # ! ).

. # #* 7' ! $ 2 * , # #* ! # $ ! *#!#! # ! * ! # . = # 7' # . 5 7' ! # # ! ! * # *#!#! - , # ! # * 2 $ # # . < 2 #! # # ! ! * ! # * ! ! ! ! # 13.

5 7' # ) # # , # * # #* # * ) ! : # 6 ) 2 ) 2 ) 2 ! . ! * ! +# # # * , ! ! ) # # #* # 2 # # 2 + ! # . ?#

13 " # # , 7' ! '! # : #!#! #* +# $ # !# ! , http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/h_comp 43.htm.  2006

* ! * 2 ! # #* ! ! # * ! # * ' . = # # # 2 # #* * ! , # * *#!#! . ?# 7' $ ! ! + # #* * * * ! * ) #* .

23. & * ( ' * # ' ($ ($ + & + & ' $ + & $ ! & ' ' " ' $ ! '& ! & * + +& ' ( .

! 7' 2 # ' , # * # # * 7' ! # * , # ! 7' # . ! # * 2 , ! # ! # . 1 # 2 ! 2 # $# # ' ( ! # : , + * # -2 ) # ! , # -2 +# # # # . & # # #* + ( , $ # ! # $ # # * ! * ! ! # # . " ! # + , ! # # #* ) # + #* # # $ ! + # + . # # * 2 * ! #* + , * * ' #* * ' .

* 2 2 ' 2 + ! $ # ' (2# $ ' ) # # # 7' ! # . = ' * +# $ ! , +# ' ) # ! # ) # * . 6 * 2 # # ! * # 2 2 # '  ! + # . " # ! # * . 2 ' 2 2 ) 7' 2 + # 7' ! # * # #* # 2 ) * # .