Varşava, 4 sentyabr 2008-ci il
Rəy-№.: FOA – AZE/116/2008 (YA/DP)
www.legislationline.org
Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosunun Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı üzrə Ekspertlər Qrupunun üzvləri Maykl Hamilton və Neil Jarman tərəfindən hazırlanmışdır
Sentyabr 2008 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
MÜNDƏRİCAT
Giriş ..................................................................................................................................2 MADDƏ 1 ........................................................................................................................3 MADDƏ 2 ........................................................................................................................6 MADDƏ 3 ........................................................................................................................9 MADDƏ 4 ......................................................................................................................11 MADDƏ 5 ......................................................................................................................15 MADDƏ 6 .....................................................................................................................21 MADDƏ 7 ......................................................................................................................23 MADDƏ 8 .....................................................................................................................34 MADDƏ 9 ......................................................................................................................42 MADDƏ 10 ....................................................................................................................49 MADDƏ 11 ....................................................................................................................50 MADDƏ 12 ....................................................................................................................52 MADDƏ 13 ....................................................................................................................63 MADDƏ 14 ....................................................................................................................68 MADDƏ 15 ....................................................................................................................82 MADDƏ 16 ....................................................................................................................85
Əlavə: ATƏT-in Kütləvi İnformasiya Azadlığı Məsələləri üzrə Nümayəndəsi – Xüsusi Hesabat: Siyasi nümayişlər zamanı kütləvi-informasiya vasitələrinin idarə olunması: Müşahidələr və Tövsiyələr (iyun 2001)
1 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
Giriş
Sərbəst toplaşmaq azadlığı demokratiyanın mühüm cəhəti hesab olunur. Sərbəst toplaşmaq azadlığının istifadə olunduğu miqyas çox zaman keçid dövrünü yaşayan demokratik ölkələr üçün “sınaq vasitəsi” rolunu oynayır.
Azərbaycan Respublikasının sonuncu dəfə 2008-ci ilin mayında dəyişikliklər və əlavələr edilmiş Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanunu 26 iyun 2008-ci il tarixdə qüvvəyə minmişdir. Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanuna dəyişikliklər və əlavələr layihəsi ilkin olaraq, 2005-ci ildə hazırlanmış və o vaxtdan bəri, ediləcək həmin dəyişikliklər və əlavələr Azərbaycanın səlahiyyətli dövlət orqanlarının müraciəti əsasında həm Venesiya Komissiyası, həm də ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu tərəfindən hərtərəfli nəzərdən keçirilmişdir. Həmin dəyişikliklər və əlavələr barədə sonuncu rəy 2007-ci ilin dekabrında Venesiya Komissiyası tərəfindən verilmişdir.
Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanunla bağlı aparılan növbəti müzakirə zamanı Venesiya Komissiyası onun sərbəst toplaşmaq azadlığı ilə əlaqədar olan əksər beynəlxalq normalara cavab verdiyini qeyd etmişdir. Lakin onlar Azərbaycanda bu azadlıqdan tam şəkildə istifadəni təmin etmək məqsədilə həmin qanunun lazımınca həyata keçirilməsinə böyük diqqət yetirilməli olduğunu göstərmişlər. Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanunun düzgün tətbiqi seçki kampaniyaların keçirilməsi dövründə xüsusi əhəmiyyət kəsb edir.
Lazımınca həyatakeçirmənin vacibliyini nəzərə alaraq, ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu və ATƏT-in Bakı Ofisi Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanunun həyata keçirilməsinə dair Göstərişlərin layihəsinin hazırlanması zamanı Azərbaycanın səlahiyyətli dövlət orqanlarına yardım göstərməyə razılaşmışdır.
Həmin Göstərişlər əsasən ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosunun Venesiya Komissiyası tərəfindən də öz növbəsində təsdiqlənmiş (iyun 2008) Dinc Toplaşmaq Azadlığına dair Göstərişlərinə (mart 2007-ci il) əsaslanır. Lakin onlar həm də Avropa İnsan hüquqları Konvensiyasının həm 11-ci, həm də 10-cu Maddələri əsasında Avropa İnsan Hüquqları Məhkəməsinin apardığı işlərlə bağlı sonuncu presedent hüququna əsaslanır: bir çox ölkələrdə toplantıların tənzimlənməsi və polis nəzarətinin təmin olunması ilə bağlı yaxşı təcrübə nümunələrinə; kütləvi toplantılarla bağlı baş verən zorakılıq hallarına cavab olaraq dərc olunmuş bir sıra hesabatlara. İstifadə zamanı əlverişliliyin təmin edilməsi məqsədilə, həmin Göstərişlər Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanunun ayrı-ayrı Maddələri ətrafında qurulur. Bu yanaşma üsulunun materialların qaçılmaz şəkildə bəzi təkrarlanması hallarına gətirib çıxarmasına baxmayaraq, bunu, xüsusən də, həmin sənədi bütöv şəkildə oxumaqdan daha çox, qanunu həyata keçirənlərin ayrı-ayrı vəzifəsini təsvir edən ayrıca bir bölməyə sadəcə nəzər salmaları baxımından həmin sənədi təqdim etməyin ən mükəmməl üsul olduğu hiss olunmuşdur.
2 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
MADDƏ 1
FƏSİL 1. ÜMUMİ MÜDDƏALAR
Maddə 1. Sərbəst toplaşmaq azadlığı
I. Hər kəsin başqaları ilə birlikdə sərbəst toplaşmaq azadlığı Azərbaycan Respublikası Konstitusiyası və Azərbaycan Respublikasının tərəfdar çıxdığı beynəlxalq müqavilələr ilə təmin edilir.
Azərbaycan Respublikası Konstitusiyasının 49-cu Maddəsi hər kəsin dinc toplaşmaq azadlığından istifadə edə bilməli olduğunu təmin edir. Hazırkı Qanun, buna görə də, sərbəst toplaşmaq azadlığının xeyrinə olaraq, həmin Konstitusiya prezumpsiyası nöqteyi-nəzərindən şərh olunmalıdır. Dinc toplaşmaq hüququna istər birbaşa, istərsə də dolayısı ilə lüzumsuz məhdudiyyətlər qoyulmamalıdır. 1 ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişlərinin 1-ci Prinsipi həmin toplaşmaq azadlığından lüzumsuz tənzimləmə olmadan istifadə edilməli olduğunu xüsusilə vurğulayır:
Fundamental hüquq olaraq, dinc toplaşmaq azadlığından, mümkün ola biləcəyi qədər, hər hansı tənzimləmə olmadan istifadə olunmalıdır. Qanunda birbaşa qadağan olunmayan hər hansı bir hal yolverilən olmalıdır və toplaşmaq arzusunda olan insanlardan bu cür etmək üçün icazə əldə etmək tələb olunmamalıdır… 2
II. Dövlət sərbəst toplaşmaq azadlığının həyata keçirilməsini təmin edir və bu Qanuna uyğun təşkil edilən toplantıların dinc və silahsız keçməsi üçün müvafiq tədbirlər görür.
İnsan Hüquqları üzrə Avropa Konvensiyası (AİHK) `nəzəri və ya reallıqdan uzaq` yox, `əməli və səmərəli` hesab olunan hüquqlara təminat vermək üçün nəzərdə tutulur.
1 Balcik və Digərləri v.Türkiyə (2007) paraqraf 47-də. 2 ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişləri, səh. 13.
3 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
Avropa İnsan Hüquqları Məhkəməsi (AİHM) məhz buna görə də çox zaman `dövlət orqanlarının nümayişlərin dinc aparılmasını və bütün vətəndaşların təhlükəsizliyini təmin etmək məqsədilə onların qanuniliyi ilə bağlı müvafiq tədbirlər görmək vəzifəsinə malik olması` fikrini əsas tutmuşdur. 3 ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/ Venesiya Komissiyasının Göstərişlərinin 2-ci Prinsipi də öz növbəsində `…sərbəst toplaşmaq azadlığından əməli istifadə olunmasını və lüzumsuz bürokratik tənzimləmələrdən keçməməsini təmin etmək üçün dövlətin müvafiq mexanizmləri və prosedurları tətbiq etmək məsuliyyətini` işıqlandırmış olur. 4 Azərbaycan Respublikasının Konstitusiya Məhkəməsinin Konstitusiyanın 49-cu Maddəsinin Şərhinə dair 21 oktyabr 2005-ci il tarixli qərarında Avropa İnsan Hüquqları Məhkəməsinin Ärzte für das Leben v. Austria (1988) Platformasında çıxardığı qərarı sitat gətirərək təsdiqlədiyi kimi:
Xoşniyyətli, səmərəli dinc toplaşmaq azadlığı dövlət tərəfindən müdaxilə etməmək kimi adi bir vəzifə səviyyəsinə endirilə bilməz: hər hansı sırf mənfi konsepsiya 11-ci Maddənin məqsəd və vəzifələrinə uyğunlaşdırıla bilməz [AİHK]. … 11-ci Maddə bəzi hallarda, zərurət olarsa, ayrı-ayrı şəxslər arasında münasibətlər sahəsində müsbət tədbirlərin görülməsini tələb edir. 5
ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/ Venesiya Komissiyasının Göstərişləri dövlətin bununla bağlı vəzifəsinin miqyasına aydınlıq gətirir və Dövlət tərəfindən görülməli olan ‘müvafiq tədbirlərin’ bəzi nümunələrini təqdim edir:
• Digərlərindən qorunmanın təmin edilməsi: `Bu müsbət öhdəlik dinc toplaşma iştirakçılarını onu hər hansı bir şəkildə pozmağa və ya əngəlləməyə cəhd göstərən istənilən şəxsdən, yaxud qrupdan (agent-təxribatçılar və əks nümayişçilər də daxil olmaqla) qorumağı tələb edir`. 6 Həqiqətən də, `müvafiq dövlətin dinc toplantını qorumaq vəzifəsi müvafiq toplantını keçirən və ya keçirməyə çalışan şəxslərin bunun kəskin qarşıdurma ehtimalını artıra biləcəyi baxımından kütləvi səciyyə daşımayan hər hansı bir fikri dəstəkləmələri mühüm əhəmiyyət kəsb edir.` 7
• Yaşamaq hüququnun qorunması: ‘…Dövlət yaşamaq hüququnu qorumaq baxımından müsbət öhdəliyə malikdir (AİHK-nın 2-ci Maddəsi) və 2-ci Maddənin hər hansı bir şəkildə pozulmasından şikayətlənən istənilən ərizəçinin yalnız müvafiq dövlət orqanlarının təhlükənin aradan qaldırılması məqsədilə müvafiq
3 Bax, məsələn, Oya Ataman v. Türkiyə (2006) paraqraf . 35; Balcik və Digərləri v. Türkiyə (2007) paraqraf .46; Mahmudov v. Rusiya (2007) paraqraf .64. 4 ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişləri, səh. 14. 5 Paraqraf .32. Bax həmçinin Oya Ataman v. Türkiyə (2006) paraqraf .36; Cavid An v. Türkiyə , paraqraf .57; Balcik və Digərləri v. Türkiyə (2007) paraqraflar 46-47. 6 ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişləri, paraqraf 26. 7 ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişləri, paraqraf 28.
4 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
vəziyyətlərdə məqbul hesab oluna biləcək şəkildə gözlənilə bilən bütün tədbirləri yerinə yetirməməsini göstərməsi vacibdir. 8 `
• Polis Mühafizə Xidməti və Təhlükəsizlik Xərclərinin ödənilməsi: ‘Müvafiq təhlükəsizlik və mühafizə xidmətlərinin təmin edilməsi xərcləri (nəqliyyat və izdihamın idarə olunması da daxil olmaqla) dövlət orqanları tərəfindən tam olaraq ödənməlidir. Dövlət müvafiq polis-mühafizə xidmətinin təmin edilməsi üçün hər hansı əlavə pul vəsaitləri təyin etməməlidir. 9 `
• Təmizləmə işlərinə görə məsuliyyət: Hər hansı tədbirdən sonra ərazidə təmizlik işlərinin aparılması öhdəliyi normal olaraq, bələdiyyə orqanlarının üzərinə düşür. Lüzumsuz və ya olduqca yüksək xərclər toplantının təşkilatçısının üzərinə qoyulmamalıdır. Bu, xüsusən də qeyri-kommersiya yönümlü toplantıların keçirildiyi hallara aiddir. Lakin, hər hansı tədbirin keçirilməsi üçün kommersiya sponsorluğunun adi mövcudluğu səlahiyyətli dövlət orqanları tərəfindən lüzumsuz təmizləmə xərcləri təyin etmək öhdəliklərindən azadolma kimi istifadə olunmamalıdır.’ 10
Üzv Dövlətlərin dinc toplantı azadlığı hüququnu necə qorumaları ilə bağlı müəyyən `qiymətləndirmə həddi`nə (xüsusən də onların və istifadə olunmuş vasitələrin həmin hüquqa müdaxilələri zamanı zəruri olub-olmamasını qiymətləndirmələri ilə əlaqədar olaraq), bu hədd qeyri-məhdud deyil və AİHM nəticə etibarilə Konvensiya hüquqlarına aid edilən qorunma dərəcəsini diqqətlə nəzərdən keçirəcək. 11 Məsələn, Stankov və Birləşmiş Makedoniya Təşkilatı (İLİNDEN) v Bolqarıstan (2001) platformasında AİHM Bolqarıstan hökumətinin onlara geniş qiymətləndirmə marjası verilməli olduğu fikrini qəbul etməmişdir, çünki ölkə totalitar bir rejimdən demokratik dəyərlərlə idarə olunan bir quruluşa (birgə müşayiət olunan iqtisadi və siyasi çətinliklər, habelə cəmiyyətdaxili gərginliklərlə) keçdiyindən, çətinliklərlə üzləşmiş və həmin nümayişlər həssas problemlər doğurmuşdur. 12
8 ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişləri, paraqraf 115. Bax əlavə olaraq, aşağıdakı Maddə 12 (Vİİİ) ilə əlaqədar verilən şərhə. 9 ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişləri, paraqraf 27. 10 ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişləri, paraqraf 27. 11 Bax, məsələn, Osmani və Digərləriv.keçmiş Yugoslaviya Respublikası Makedoniya (2001); Aşuğyan v Ermənistan(2008), paraqraf 89. 12 Bax Stankov mühakiməsi ilə bağlı paraqraf 73-74 (Bolqarıstan hökumətinin nəzərdən keçirməsi üçün), və paraqraflar 87 və 107 (Məhkəmənin qiymətləndirməsinin müvafiq aspektləri üçün). Bax həmçinin ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişləri, paraqraf 74.
5 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
MADDƏ 2
Maddə 2. Sərbəst toplaşmaq azadlığının tətbiq olunması
I. Sərbəst toplaşmaq azadlığı Azərbaycan Respublikasının Konstitusiyası və Azərbaycan Respublikasının tərəfdar çıxdığı beynəlxalq müqavilələrə uyğun olaraq, bu Qanun əsasında tətbiq edilir.
Yuxarıdakı 1-ci Maddə ilə bağlı göstərildiyi kimi, bu qanunun şərhi dinc toplaşmaq azadlığının xeyrinə olaraq, Konstitusiya prezumpsiyası, habelə AİHM müvafiq presedent hüququ ilə uzlaşdırılmalıdır. Bu qanunvericilikdə göstərilən səlahiyyətlərdən istifadə edənlər əsasən ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosunun Dinc Toplaşmaq Azadlığına dair Göstərişlərinə (2007) əsaslanmalıdırlar.
II. Dövlət sərbəst toplaşmaq azadlığının həyata keçirilməsi zamanı şəxslərin bərabərlik hüququna təminat verir.
ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişləri dinc toplaşmaq azadlığı hüququna hər hansı bir şəkildə müdaxilənin diskriminasiya meyllərindən uzaq şəkildə həyata keçirilməli olduğunu xüsusilə vurğulayır:
45. Dinc toplaşmaq azadlığı hüququndan hamı bərabər şəkildə istifadə etməlidir. İnsan hüquqlarının hər hansı ayrı-seçkilik olmadan tətbiq edilməli olduğunu nəzərdə tutan prinsip insan hüquqları standartlarının şərhinin özəyini təşkil edir. Mülki və Siyasi Hüquqlara dair Beynəlxalq Sazişin (MSHBS) 26-cı və AİHK-nın 14-cü Maddəsi hər bir dövlətin həmin müqavilələrdə təsbit olunmuş insan hüquqlarından istifadə imkanının bütün şəxslər üçün öz yurisdiksiyaları daxilində hər hansı ayrı-seçkiliyə yol vermədən istifadə edə bilmələrini tələb edir.
46. AİHK-nin 14-cü Maddəsi qeyri-diskriminasiya ilə bağlı ayrıca hüquq nəzərdə tutmur, lakin bu və ya digər dərəcədə Konvensiyanın digər əsas müddəalarını və onun Protokollarını tamamlamış olur. Beləliklə, 14-cü Maddə yalnız sözügedən faktlar (və həm də sübut tələb edən məhdudiyyətlər üçün əsaslar) bir və ya bir neçə digər Konvensiya hüquqlarının yurisdiksiyasına aid edilir. ATƏT-in iştirakçı dövlətləri və AİHK-yə qoşulan tərəflər diskriminasiya hallarını qadağan edən müddəaları özündə cəmləşdirən 12 saylı Protokolun (bax aşağıda) ratifikasiya olunmasına sövq olunurlar.
6 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
AİHK-ya dair 12 saylı Protokol, Maddə 1 – Ayrı-seçkiliyin ümumi şəkildə qadağan olunması. 1. Qanunla müəyyən olunmuş istənilən hüquqdan istifadə olunması ayrı-seçkiliyin cins, irq, rəng, dil, din, siyasi və ya digər rəy, milli və ya sosial mənşə, milli azlıqlar, əmlak, doğum, yaxud digər statusla əlaqəli olma kimi istənilən səbəbdən hər hansı təzahürlərinə yol verilmədən təmin edilməlidir.
2. Birinci bənddə göstərilən səpkidə olan hallar əsas götürülərək, heç kəsə qarşı ayrı-seçkilik olmamalıdır.
47. Məsələnin ən mühüm cəhəti isə ondan ibarətdir ki, Mülki və Siyasi Hüquqlara dair Beynəlxalq Sazişi (MSHBS) 26-cı Maddəsi cinsi oriyentasiyanı cinsi motivlər əsasında qeyri-diskriminasiya halına istinada daxil edilməsi şəklində şərh olunmuşdur.
Amsterdam Sazişinin 13-cü Maddəsi həm də Avropa Birliyi üçün “…cinsi oriyentasiyaya əsaslanan diskriminasiya hallarına qarşı mübarizə aparmaq üçün zəruri hesab olunan tədbirlərin görülməsini bir öhdəlik kimi qəbul etməyi şərtləndirir” və Avropa Birliyinin Fundamental Hüquqlar üzrə Nizamnaməsinin 21(2) Maddəsi cinsi oriyentasiya da daxil olmaqla, “istənilən zəmində diskriminasiyanı” qadağan edir.
48. Buna görə də, tənzimləyici nəzarət orqanı işləri oxşar olan digərlərinə nisbətən toplaşmaq arzusunda olan bəzi şəxslərə daha ağır ilkin şərtlər qoymamalıdır. Lakin tənzimləyici nəzarət orqanı vəziyyətləri nəzərəçarpacaq dərəcədə fərqli olan şəxslərə fərqli yanaşma üsulları tətbiq edirlər. Mülki və Siyasi Hüquqlara dair Beynəlxalq Saziş (MSHBS) qanun qarşısında bütün şəxslər üçün bərabərliyə və qanunun bərabər şəkildə qorunmasına təminat verir. Bu isə öz növbəsində o deməkdir ki, sərbəst toplaşmaq azadlığı ilə bağlı olaraq, səlahiyyətli dövlət orqanları tərəfindən çıxarılan qərarlarda hər hansı bir ayrı- seçkilik ünsürü olmamalı və beləliklə, həm birbaşa, həm də dolayı ayrı-seçkilik halları qadağan edilir. Bununla yanaşı, əgər hər hansı bir toplantı zamanı kriminal xarakterli hallar baş verərsə (məsələn, iştirakçılara fiziki hücum halları olarsa), hüquq-mühafizə orqanları həmin ayrı-seçkiliyin dolayı və ya qərəzsiz amil olub-olmadığını araşdırmaq öhdəliyinə malikdir.
49. Əsasən başqa bir irqi qrupun üzvləri tərəfindən tutulmuş ərazilərdən olan bir irqi qrupun üzvləri tərəfindən təşkil olunmuş toplantıları qadağan etmək və həmişəlik icazə verməmək cəhdləri seqreqasiya hallarına zəmin yaradan səbəb kimi nəzərdən keçirilə bilər və bununla da Birləşmiş Millətlər Təşkilatının İrqi Ayrı-Seçkiliyin Bütün Formalarının Aradan Qaldırılmasına dair Konvensiyasının “tərəflərin irqi seqreqasiyanı və aparteidi xüsusi olaraq pislədiyini, öz yurisdiksiyaları altında olan ərazilərdə bu təbiətdən olan bütün təcrübələrin qarşısını almaq, qadağan etmək və tamamilə aradan qaldırmaq öhdəliyini qəbul etdiyini təsdiq edən 3-cü Maddənin müddəaları ilə ziddiyyət təşkil edə bilər.”
Dövlət rəsmiləri tərəfindən ayrı-ayrı fikirlərin və yaşam tərzlərinin tənqid olunması və ya senzurası AİHK-nın 11-ci Maddəsi də daxil olmaqla, AİHK-nın 14-cü Maddəsinin
7 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
müddəalarının pozulmasına gətirib çıxara bilər. Bu, xüsusən də sərəncamverən dövlət orqanının sözügedən dövlət rəsmisi adından çıxış etdiyi hallarda daha çox ehtimal olunur. Məhkəmə Bączkowski və Digərləri v. Polşa (2007) işi ilə bağlı apardığı prosesdə Varşavanın Meri tərəfindən homoseksualların tənqid olunması ilə verilən dövlət bəyanatlarının Varşavada xəbərdarlıq edilmiş Qey Prayd paradı ilə bağlı sərəcamvermə prosesinə mənfi təsir göstərmişdir. Həmin şərhlər müvafiq ərizəçinin sərbəst toplaşmaq azadlığı hüququna hər hansı ayrı-seçkilik qaydasında mənfi təsir göstərmişdir. Hakimin qərarında göstərilir:
98. … seçilmiş, habelə eyni zamanda hökumətin icraçı orqanında dövlət vəzifəsi daşıyan siyasətçilər tərəfindən özünüifadə azadlığı hüququndan istifadə olunması özündə xüsusi məsuliyyət ehtiva edir. Müəyyən situasiyalarda ayrı-ayrı hüquqlardan istifadə olunmasına mənfi təsir göstərmək ehtimalına malik olan şəxsən inzibati qərarlar qəbul etmək kimi vəzifələrinin normal bir hissəsidir, yaxud da bu cür qərarlar onların adından çıxış edən dövlət məmurları tərəfindən verilir. Buradan belə nəticəyə gəlmək olar ki, bu cür rəsmilər tərəfindən özünüifadə azadlığı hüququndan istifadə olunması Konvensiya ilə təmin olunan digər hüquqlarla gərəksiz bir şəkildə ziddiyyət təşkil edə bilər. Özünüifadə azadlığından istifadə etdikləri zaman onların fikirlərinin məşğulluqlarına və karyeralarına razılıq verən dövlət qulluqçuları tərəfindən verilən göstərişlər kimi nəzərdən keçirildiyini yadda saxlayaraq, onlardan təmkinlilik nümayiş etdirmək tələb oluna bilər.
99. Məhkəmə daha sonra sərbəst toplaşmaq və birləşmək azadlığının hər hansı demokratik cəmiyyətdə tutmuş olduğu mühüm yerdən bəhs edərkən, belə bir fikirdədir ki, hətta belə icra hakimiyyəti orqanlarının həmin azadlıqlardan istifadə üçün uyğun olan vəzifələrindən istifadə etdikləri hallarda inzibati proseslərdə müəyyən zahiri görüntülər də müəyyən zərurət kəsb edə bilər.
100. … Məhkəmə hazırkı işdə belə hesab edir ki, həmin işin qiymətləndirilməsi zamanı o, Merin birbaşa toplaşmaq azadlığı hüququndan istifadə etməklə bağlı qərarlar üçün birbaşa uyğun olan məsələlərə dair açıq şəkildə ifadə olunan güclü şəxsi fikirlərini nəzərə almaya bilməz. O, həmin müvafiq qərarların Merin adından çıxış edən bələdiyyə orqanları tərəfindən onun toplaşmaq azadlığı hüququndan istifadə və “homoseksuallığın təbliği” (bax yuxarıdakı 27-ci bəndə) ilə bağlı fikirlərini ictimaiyyətə çatdırdıqdan sonra verilmiş olduğunu müşahidə edir. Daha sonra qeyd olunmuşdur ki, Mer toplantıların keçirilməsi üçün icazə verilməsi ilə bağlı müraciət bələdiyyə orqanlarında öz həllini gözləməkdə ikən bu fikirləri söyləmişdir. Məhkəmə həm də belə bir fikirdədir ki, o, onun fikirləri hazırkı işlə bağlı qərarqəbuletmə prosesinə mənfi təsir göstərə biləcəyi və nəticədə isə ərizəçilərin toplaşmaq azadlığı hüququna hər hansı ayrı-seçkilik halları ilə müşayiət oluna biləcək bir şəkildə toxuna bilməsi tam məntiqi əsaslarla güman edilə bildiyi fikrindədir.
101. İşin vəziyyətlərinin görünən tərəflərindən bütövlükdə bəhs edildiyi zaman, Məhkəmə belə bir fikirdədir ki, Konvensiyanın 11-ci maddəsi də daxil olmaqla, onun 14-cü Maddəsinin müddəaları pozulmuşdur.
8 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
MADDƏ 3
Maddə 3. Əsas anlayışlar
Bu Qanunda istifadə edilən “toplantı” anlayışı bir neçə şəxsin toplantıda iştirak etmək məqsədi ilə ictimai yerdə müvəqqəti toplaşması deməkdir. Bu cür toplantı yığıncaq, mitinq, nümayiş, küçə yürüşü, piket formalarında ola bilər.
“Müvəqqəti” ifadəsinin şərhi etiraz düşərgələrinin, yaxud digər müvəqqəti konstruksiyaların quraşdırılmasını istisna etməməlidir. 13 AİHM-in lüzumsuz məhdudiyyət olmadan uzun müddət davam etmiş etirazlarla bağlı presedent hüququnda çoxlu nümunələr mövcuddur. 14 Bunun eyni olaraq, İraqda gedən müharibə ilə bağlı, Londonda Parlament Binalarının qarşısında 2001-ci ilin 2 iyun tarixindən etibarən yeddi ildən yuxarı bir müddət ərzində davam etmişdir. 15
Toplantı anlayışının bir neçə şəxsin toplaşmasını tələb etməsinə baxmayaraq, ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişləri `özünüifadə azadlığı hüququndan istifadə edən hər hansı ayrıca etiraz edən şəxs`ə həm də, onların fiziki mövcudluğu həmin özünüifadənin ayrılmaz hissəsi olduğu hallarda,
13 ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişləri, paraqraf 16.
14 Məsələn, Cisse v France (2002) işində, Məhkəmə qeyd etmişdir ki, səlahiyyətli dövlət orqanları iki ay davam etmiş etiraz nümayişinə müdaxilə etməmişdir (hətta bu halda, kilsə binasının içərisində). Bax həmçinin Avropa Ədalət Məhkəməsinin Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzuge v. Republik Osterreich (İş C-C-112/00, ECR I-6959, 12 iyun 2003-cü il tarixli İş). Burada, Avropa Ədalət Məhkəməsi Almaniya ilə İtaliya arasında təxminən 24 saat ərzində Brenner magistralını bağlamış nümayişə icazə verilməsinin Avropa İqtisadi Birliyi Sazişinin 28-ci maddəsinin müddəaları əsasında malların sərbəst hərəkətinə dair qeyri-mütənasib məhdudiyyət olmamışdır: (1) pozulma təxminən qısa müddət ərzində və əlahiddə bir hadisə üzrə olmuşdur; (2) yaranmış qeyri-müntəzəmliyin məhdudlaşdırılması üçün tədbirlər görülmüşdür; (3) nümayişlə bağlı tətbiq olunan ifrat məhdudiyyətlər nümayişçiləri özünüifadə və toplaşmaq azadlığı hüquqndan məhrum edə və həqiqətən də daha böyük qeyri- müntəzəmliyə gətirib çıarmışdır. Avstriyanın səlahiyyətli dövlət orqanları belə hesab edirdilər ki, onlar nümayiş davam etməsinə icazə verməli olduqlarını düşünürdülər, çünki nümayişçilər Avstriyanın konstitusiyası əsasında özünüifadə və toplaşmaq azadlığı ilə bağlı fundamental hüquqlarından istifadə edirdilər.
15 Bax http://www.parliament-square.org.uk/
9 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
hər hansı toplantının bir hissəsi kimi bir yerə toplaşan eyni qorunma imkanlarının verilməli olduğunu xüsusi olaraq vurğulayır. 16 `
3-cü Maddə ilə bağlı verilən tərifdə göstərildiyi kimi, toplantıda iştirak etmək niyyətində olanlarla olmaq istəməyənlər arasında fərqi müəyyən edilməsi mühüm əhəmiyyət kəsb edir. Təsadüfi şahidlər, yaxud müşahidəçilər hər hansı toplantıda iştirakçı kimi nəzərdən keçirilməməlidirlər, çünki sadəcə toplantının baş verdiyi ərazinin yaxınlığında olurlar.
Ayrı-ayrı şəxslər qanunun pozulmasına görə təqib olunduqları hallarda sübut etmə öhdəliyi ayrıca şəxsin hər hansı bir toplantıda faktiki olaraq iştirak etmək niyyətində olduğunu göstərmək üçün səlahiyyətli orqanların üzərinə düşür və həmin səlahiyyətli dövlət orqanlarının üzərinə düşür və həmin dövlət orqanları həmin şəxsin sözügedən toplantıda iştirakını, davranışını əhatə edən `şəraitlərin hərtərəfli, təfərrüatlı və obyektiv qiymətləndirilməsi`ni aparmağa qadir olmalıdır (məsələn, vəzifəli şəxsləri həbs etmək əvəzinə, şahidlərin izahatlarını təqdim etməklə). 17 Hazırkı qanunun 13-cü Maddəsi ilə əlaqədar olaraq, sonralar aşağıdakı şərhə (dinc toplantıda iştirakçıların hüquq və vəzifələri) və 14(II)(5) Maddəyə (hər hansı toplantının dayandırılması zamanı dağılmaq göstərişinə əməl etməyən ayrı-ayrı şəxslərin saxlanılması) baxın.
16 ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişləri, paraqraf 15. Bu, Ermənistan hökumətinin Galstyan v Ermənistan(2007) işinin 97-98-ci bəndlərindən fərqləndirilə bilər.
17 Məsələn, bax Aşuğyan v Ermənistan(2008) işinə paraqraf 99.
10 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
MADDƏ 4
Maddə 4. Bu Qanunla nizamlanmayan toplantılar
I. Xüsusi mülkiyyətə aid olan yerlərdə toplantı keçirmək hüququna zərər vurmadan aşağıdakı yerlərdə keçirilən dinc toplantılar bu Qanunla tənzimlənmir:
- Şəxslərin xüsusi mülkiyyətində, icarəsində və ya başqa növ qanuni istifadəsində olan yerlərdə;
Xüsusi mülkiyyətdə olan yerlərdə keçirilən toplantıların bu qanunla nizamlanan kütləvi toplantılardan fərqli ola biləcək məsələlər doğurmasına baxmayaraq, 18 dövlət xüsusi mülkiyyətdə olan yerlərdə keçirilən toplantılar kəskin şəkildə məhdudlaşdırıldığı və bununla da həmin hüququn mahiyyətinə xələl gəlmiş olduğu 19 hallarda xüsusi mülkiyyətə aid olan yerlərdə toplantı keçirmək hüququnu qorumaq üçün müsbət öhdəliyə malik ola bilər. AİHM-in Appleby və Digərləri v. Birləşmiş Krallıq (2003) adlı işində göstərildiyi kimi:
‘Mülkiyyətə giriş… maneəsi özünüifadə azadlığı hüququndan hər hansı lazımınca istifadənin qarşısını almaq təsirinə malik olduğu, yaxud da həmin hüququn mahiyyətinə xələl gəlmiş olduğu söylənildiyi hallarda Məhkəmə əmlak hüquqlarını nizamlamaqla dövlət üçün Konvensiya hüquqlarından istifadənin qorunmasını təmin etmək məqsədilə hər hansı müsbət öhdəliyi istisna etməməlidir. Bütöv bələdiyyə özəl bir orqan tərəfindən idarə olunduğu hallarda özünüidarə statusuna malik şəhər bunun bariz nümunəsi ola bilər.` 20
- İctimai tədbirlərin keçirilməsi üçün xüsusi olaraq ayrılmış qapalı yerlərdə.
İctimai tədbirlərin keçirilməsi üçün qapalı yerlərdən istifadə olunması bu cür oxşar fəaliyyətlər üçün nəzərdə tutulduğu şərtlər daxilində istənilən toplantının keçirilməsi üçün istifadə olunmalıdır. 21 ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişlərinin bərabərlik və antidiskriminasiya ilə bağlı müddəaları bu xüsusda ayrıca olaraq, müvafiq hesab edilə bilər (bax yuxarıdakı 2(İİ) Maddə).
18 Bax həmçinin Cisse v France (2002); və Kuznetsov və Digərləri v Rusiya (2007) paraqraf 70-72. 19 Beləliklə, ayrı-ayrı şəxslər arasında münasibətlər sahəsində müdaxilə tələb olunmaqla, bax yuxarıdakı 1-ci Maddəyə dair verilmiş şərhdən çıxarış. 20 Appleby və Digərləriv. Birləşmiş Krallıq (2003) paraqraf 47. 21 Bax ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişləri, paraqraf 19.
11 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
II. Toplantıların aşağıdakı formaları bu Qanunla tənzimlənmir: -Toy və dəfn mərasimləri; -Bayram və matəm tədbirləri; -Dini mərasimlər.
Toy və dəfn mərasimlərindən, bayram və matəm tədbirlərindən, habelə dini mərasimlərdən yığıncaqların, mitinqlərin, nümayişlərin, küçə yürüşlərinin və piketlərin təşkili məqsədilə istifadə olunması bu qanunun 7 və 8-ci Maddələrində nəzərdə tutulan tələblər əsasında məhdudlaşdırıla, yaxud dayandırıla bilər.
Bu müddəa dəfn, anma tədbirlərinin və dini mərasimlərin ayrı-ayrı hallarda toplaşma, mitinq və ya küçə yürüşləri və s. kimi tədbirləri özündə cəmləşdirə bilər. Bununla yanaşı, bir sıra hallarda dəfn mərasimləri (xüsusən də siyasi xadimlərin və ya siyasi fəalların dəfni ilə bağlı keçirilən tədbirlər) siyasi çıxışlar və ya hökumətin tənqidi üçün platformalar şəklində siyasiləşə və legitim qaydada istifadə oluna bilər. Hər bir cəhd bu cür tədbirin nizamlanma olmadan bu cür tədbirlərin davam etdirilməsinə imkan verə biləcək şəkildə edilməlidir. Məsələn, Şimali İrlandiya münaqişəsi zamanı, İrlandiya Respublika Ordusunun fəallarının dəfn mərasimi siyasiləşmiş tədbirlərə çevrilməyə bilməzdi, lakin bütün bunlarla yanaşı, həmin dəfn mərasimlərinin maneəsiz keçirilməsi üçün geniş polis mühafizə tədbirləri həyata keçirilmiş və onların keçirilməsinə icazə verilmişdir. Aşağıda müzakirə olunduğu kimi (məhdudiyyətlərin zəruri hesab olunduğunu nəzərdə tutan 7(İİİ) Maddə ilə əlaqədar olaraq), mümkün ola biləcək qədər ən az müdaxilə tədbirləri seçilməlidir.
O da xüsusi olaraq qeyd olunmalıdır ki, dini etiqad, yaxud vicdan məsələləri ilə bağlı keçirilən kütləvi toplantıları həm də Avropa İnsan Hüquqları Konvensiyasının 9-cu Maddəsinin müddəalarının (fikir, vicdan və etiqad azadlığı hüququ) qorunmasını da özündə əks etdirməlidir. Dinc toplaşmaq azadlığında olduğu kimi, bu, Avropa İnsan Hüquqları Məhkəməsi tərəfindən Konvensiyanın müddəaları daxilində hər hansı “demokratik cəmiyyət”in əsaslarından biri kimi nəzərdən keçirilir. Kuznetsov v. Rusiya (2007) işində Avropa İnsan Hüquqları Məhkəməsi 9-cu Maddənin `…öz dini anlamı çərçivəsində möminlərin müəyyən olunmasına münasib ola biləcək ən həyati elementlərdən biri olduğuna, lakin onun həm də ateistlər, aqnostiklər, skeptiklər və bitərəflər üçün qiymətli bir vasitə olduğuna` aydınlıq gətirmişdir. 22 ` Bununla yanaşı, Avropa İnsan Hüquqları Məhkəməsi özünün Barankeviç v Rusiya (2007) işində göstərmişdir ki:
22 Kuznetsov v. Rusiya (2007) paraqraf .56.
12 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
30. bir və eyni əhali daxilində bir neçə dinin birgə mövcud olduğu demokratik cəmiyyətdə müxtəlif qrupların maraqlarının uzlaşdırılması və hər kəsin etiqad və əqidələrinə ehtiram bəslənilməsinin təmin edilməsi məqsədilə “kiminsə din və etiqadını nümayiş etdirmək azadlığı hüququ”na məhdudiyyətlər qoymaq zəruri ola bilər. Lakin, dövlət bu sahədə və müxtəlif dinlər, konfessiyalar və etiqadlarla münasibətlərində öz nizamlama səlahiyyətindən istifadə zamanı neytral və bitərəf qalmaq vəzifəsinə malikdir. Lakin burada diqqəti cəlb edən mühüm məqam plüralizmin qorunub saxlanmasından və demokratiyanın lazımınca tətbiq olunmasından ibarətdir, lakin səlahiyyətli dövlət orqanlarının bu cür şəraitlərdə başlıca vəzifəsi plüralizmin qarşısına sədd çəkməklə gərginliyin səbəbini aradan qaldırmaq yox, rəqabət aparan qrupların biri-birilərinə qarşı dözümlülük nümayiş etdirməkdən ibarətdir. …
31. … Əgər Konvensiya ilə ehtiva olunan hüquqlardan azlıqlara mənsub hər hansı bir qrup tərəfindən istifadə olunma onun çoxluq tərəfindən qəbul olunanlarına nəzərən şərti səciyyə daşıdığı təqdirdə Konvensiyanın başlıca dəyərləri ilə uzlaşmaya bilər. 23
Bu qanunla əhatə olunmayan hər hansı kütləvi toplantının tənzimlənməsi burada bütün təfərrüatları ilə göstərildiyi kimi, müvafiq Avropa standartlar və beynəlxalq normalar əsasında yol verilənlərdən daha çox məhdudlaşdırıcı olmamalıdır.
III. Bu maddənin I və II hissələrində nəzərdə tutulmuş dinc toplantıların hər bir iştirakçısı Azərbaycan Respublikası qanunvericiliyinin ümumi tələblərinə riayət etməlidir.
Sərbəst toplaşmaq azadlığı hüququna qoyulan istənilən məhdudiyyətlərin `qanunla təsbit olunmalıdır` tələbi daha sonralar aşağıdakı Maddə 7(I) və 14(VII) Maddələri ilə bağlı müzakirə olunur. 24 ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişlərində qeyd olunur ki, `cinayət və ya inzibati məsuliyyət halı doğuran bütün müddəalar qanunçuluğun prinsiplərinə uyğun olmalıdır…` 25 . Avropa İnsan Hüquqları Məhkəməsi bu prinsipi aşağıdakı şərtlər daxilində izah etmişdir:
‘hər hansı bir norma – zərurət olarsa, müvafiq məsləhətlə – vətəndaşa, müvafiq şəraitlər daxilində münasib hesab oluna biləcək dərəcədə, göstərilən tədbirin doğura biləcəyi nəticələri əvvəlcədən görə bilmək imkanı vermək məqsədilə yetərincə dəqiqləşdirmə ilə yaradıldığı hallar istisna edilməklə “qanun” kimi nəzərdən keçirilə bilməz.` 26
23 Barankevich v. Rusiya (Ərizə № 10519/03, 26 iyul 2007-ci il tarixli hökm) paraqraflar 30-31. 24 Kuznetsov və Digərləri v. Rusiya (2007) işinin sitat kimi göstərilməsi. 25 ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişləri, paraqraf 48. 26 Bax, məsələn, Galstyan v Ermənistan(2007) paraqraf 106 və Mkrtchyan v Ermənistan(2007) paraqraf 39.
13 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişlərində əlavə olaraq nəzərdə tutulur ki, iştirakçılara onlar qanunvericiliyin ümumi tələblərinə əməl etmədikləri müəyyən hallarda hər hansı müdafiədən istifadə etmək imkanı verilməlidir:
…Təşkilatçılar və iştirakçılar “üzrlü səbəb” müdafiə üsulundan faydalanmalıdırlar. Məsələn, qanunsuz toplantıların iştirakçıları toplantının qanunsuz olduğundan əvvəlcədən məlumatlı olmadıqları zaman “hər hansı qanunsuz toplantıda iştirak”la bağlı hüquq pozuntusuna görə məsuliyyətdən azad olunmalıdırlar. Bunun eyni olaraq, hər hansı iştirakçı polis zabitinin göstərişi əsasında törədilmiş hər hansı bir əmələ görə məsuliyyət daşımamalıdır. 27
27 ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişləri, paraqraf 48. Həm də aşağıda, hazırkı qanunun 16-cı Maddəsi ilə bağlı müzakirə olunmuşdur.
14 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
MADDƏ 5
II FƏSİL. TOPLANTILARIN TƏŞKİL EDİLMƏSİ QAYDALARI
Maddə 5. Toplantının keçirilməsi barədə xəbərdarlıq
I. Bu Qanunun 3-cü maddəsində sadalanan toplantıların hər hansı birini təşkil edən şəxs və ya şəxslər bu barədə müvafiq icra hakimiyyəti orqanını qabaqcadan yazılı surətdə xəbərdar etməlidirlər. Xəbərdarlıq nəzərdə tutulmuş toplantı ilə bağlı müvafiq icra hakimiyyəti orqanı tərəfindən zəruri tədbirlərin görülməsi məqsədi ilə onun yeri və vaxtının, küçə yürüşünün isə marşrutunun razılaşdırılması üçün toplantının keçiriləcəyi gündən, bir qayda olaraq, azı 5 gün əvvəl təqdim edilməlidir. Xəbərdarlığın nəzərdə tutulmuş toplantının keçiriləcəyi gündən daha az müddətdə təqdim edilməsi təşkilatçılar tərəfindən əsaslandırılmalıdır.
Bu qanunvericiliyə əsasən, toplantı təşkilatçıları hər hansı qanuni toplantının keçirilməsi məqsədilə müvafiq icra hakimiyyəti orqanından icazə almamalıdırlar. Yalnız xəbərdarlıq (icazə yox) tələb olunur.
Toplantı iştirakçıları icra hakimiyyəti orqanının toplantının əvvəlcədən bildirilən başlanma məntəqəsinin olduğu ərazidəki idarəsinə xəbərdarlıq təqdim etmək imkanına malik olmalıdırlar. Həmin idarə göstərilən ərazidə bütün xəbərdarlıqlar üzrə vahid məntəqə rolunu oynamalıdır.
ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişlərində müəyyən olunduğu kimi:
Bildirişi rəsmi qaydada qəbul edən vəzifəli şəxs toplantı iştirakçılarının qüvvədə olan bildiriş tələblərinə uyğunluğunu birbaşa təsdiqləyən qəbz verməlidir. Bildiriş həm də dərhal müvafiq polis orqanları da daxil olmaqla tənzimləmə prosesinə cəlb olunmuş bütün dövlət orqanlarına çatdırılmalıdır. 28
Xəbərdarlıq prosesi mümkün qədər sadə və anlaşıqlı olmalı və bu zaman lüzumsuz bürokratiyaya yol verilməməlidir.
28 ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişləri, paraqraf 94.
15 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
Hər hansı toplantının təşkilatçısı yazılı xəbərdarlığı müvafiq icra hakimiyyəti orqanına təqdim edən kimi, həmin xəbərdarlıq hər hansı toplantını məhdudlaşdırmaq və ya qadağan etmək səlahiyyətləri verilmiş (hazırkı qanunun 7-9-cu Maddələri əsasında), habelə məhdudiyyətlərin zəruri olub-olmadığını qiymətləndirməyə görə məsuliyyət daşıyan vəzifəli şəxslərə dərhal çatdırılmalıdır.
Müvafiq dövlət orqanları hətta belə yazılı bildiriş nəzərdə tutulan vaxtdan daha tez (məsələn, toplantının başlanmasına 5 gündən çox müddət qalmış) təqdim edildiyi hallar zamanı tətbiq olunan qaydada xəbərdarlığı aldıqdan dərhal sonra müvafiq tədbir görməlidir. Bu kimi hallarda, təşkilatçıya istənilən zəruri hazırlıq işinin planlaşdırılması və aparılması məqsədilə mümkün qədər çox vaxt verilməlidir (aşağıdakı 12(1) Maddədə nəzərdə tutulduğu kimi). Həqiqətən də, erkən xəbərdarlıq müvafiq orqanlar tərəfindən xəbərdarlıqlı toplantının necə daha yaxşı təşkil edilə bilməsini müzakirə etmək məqsədilə bir imkan olaraq nəzərdən keçirilməlidir. ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu / Venesiya Komissiyasının Göstərişlərində qeyd olunduğu kimi:
‘…toplantı təşkilatçıları və tənzimləyici orqanlar hər hansı toplantının vaxtı, yeri və qaydası ilə bağlı qarşılıqlı razılıq əldə etmək üçün bütün təşəbbüslərə əl atmalıdırlar. Bu cür danışıqlar özbaşına və lüzumsuz məhdudiyyətlərin aradan qaldırılmasına kömək edən profilaktik vasitə rolunu oynayır. 29
Səlahiyyətli dövlət orqanları ilə təşkilatçı arasında heç bir, yaxud da yalnız qismən razılaşma əldə edilmiş olarsa, müvafiq icra hakimiyyəti orqanı hazırkı qanunun 7-9-cu Maddələri ilə nəzərdə tutulan səlahiyyətlərdən istifadə edilməsinin zəruri olub- olmadığını müəyyən etməlidir. Aşağıdakı 10-cu Maddədə nəzərdə tutulduğu kimi, əgər təşkilatçı toplantının xəbərdarlıq edilmiş başlanma vaxtına ən azı üç gün qalmış hər hansı bir cavab almazsa, həmin tədbirin keçirilməsi xəbərdarlığın şərtlərinə uyğun qaydada təmin olunmalıdır.
Müvafiq icra hakimiyyəti orqanı xəbərdarlıqda göstərilən təfsilatları nəzərdən keçirmək üçün mümkün qədər qısa bir müddət ərzində müvafiq addımlar atmalı, cavab vermək və həmin cavabı təşkilatçıya çatdırmaq üçün həmin tədbirin keçirilməsinədək hökmən 3 günlük müddəti gözləməməlidir (əlavə olaraq, aşağıdakı 10-cu Maddə ilə bağlı şərhə baxın). Hazırkı qanun istənilən məhdudiyyətlərin tədbirin xəbərdar olunmuş tarixinə 3 iş günündən gec olmamaq şərtilə qoyulmasını tələb edir. Bu isə müvafiq icra
29 ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişləri, paraqraf .105.
16 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
hakimiyyəti orqanının hər hansı bir qərar artıq verilmiş olduğu təqdirdə onu nə ləğv, nə də ona düzəlişlər edə bilər. 30 Məhkəmə qərarının bu cür qətiliyə malik olması mühüm əhəmiyyət kəsb edir, hərçənd bəzi yurisdiksiyalarda qərar verildikdən sonra vəziyyətlə bağlı mühüm nəzərəçarpacaq dəyişiklik baş verərsə (və yalnız baş verərsə), o, sərəncamverən orqan tərəfindən yenidən nəzərdən keçirilə bilər.
Müvafiq toplantı təşkilatçının əvvəlcədən görə bilmədiyi şəraitlər üzündən onun ən azı 5 gün öncədən bildiriş təqdim etməsi qeyri-mümkün olduğu hallarda həmin təşkilatçı mümkün qədər qısa müddət ərzində bildiriş təqdim etməli və xəbərdarlığın vaxtında verilməsini qeyri-mümkün etmiş vəziyyətlərlə bağlı izahat təqdim etməlidir. Müvafiq icra hakimiyyəti orqanı, təqdim olunmuş əsaslandırmanı nəzərə aldıqdan sonra, vaxtında xəbərdarlıq praktiki cəhətdən əlverişli ola bilməyəcəyi təqdirdə təşkilatçı tərəfindən təqdim olunmuş hər hansı qənaətbəxş hesab oluna biləcək izah qəbul etməlidir.
Təsadüfi, yaxud spontan toplantılar yalnız vaxtında xəbərdarlığın əlverişli olmadığı zəruri xəbərdarlıq tələbinə əməl etməmələri səbəbindən dayandırılmamalıdır. Bununla yanaşı, ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişlərində qeyd olunduğu kimi:
…Hətta belə əvvəlcədən bildirişin verilə bilməməsi üçün heç bir əsaslı səbəb olmadığı hallarda da, müvafiq dövlət orqanları yenə də təbiət etibarilə dinc olduğu şərtlər daxilində hər hansı toplantını qorumalı və onun keçirilməsinə yardım göstərməlidir. Qüvvədə olan əvvəlcədən bildiriş tələblərinə məhəl qoymayan, yaxud da onlara əməl olunmasından boyun qaçıran təşkilatçılar nəticə etibarilə məhkəmə qaydasında təqib oluna bilərlər. 31
Müvafiq dövlət orqanları hər hansı bildirişə yalnız bu Qanunun 7-ci Maddəsinə müvafiq olaraq, məhdudiyyətlərin hər hansı bir demokratik cəmiyyətdə zəruri hesab olunduğu hallarda cavab verməlidir. Dövlət orqanlarının kütləvi toplantılara icazə vermələri üçün heç bir hüquqi baza yoxdur. Buna görə də (yuxarıda göstərildiyi kimi), hər hansı bir təşkilatçı müvafiq dövlət orqanlarından öz xəbərdarlığına hər hansı bir cavab almadığı hallarda, həmin toplantı müvafiq xəbərdarlığın şərtlərinə uyğun qaydada keçirilməlidir. ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişlərində xüsusilə vurğulandığı kimi:
30 Eynilə, Ərizəçinin Mahmudov v. Rusiya (2007) paraqraf 59 təqdimatında olduğu kimi: 31 ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişləri, səh.15, ‘Prosedur Məsələləri’, paraqraf 2.
17 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
Əgər müvafiq dövlət orqanları hər hansı xəbərdarlığa dərhal heç bir etiraz təqdim etməzlərsə, bu zaman hər hansı kütləvi toplantının təşkilatçıları məhdudiyyət olmadan və xəbərdar olunmuş şərtlərə uyğun qaydada nəzərdə tutulmuş tədbiri keçirə bilməlidirlər. 32
Müvafiq icra hakimiyyəti orqanı tərəfindən qəbul olunmuş xəbərdarlıqların sayı və görülmüş istənilən tədbirlər barədə təfərrüatlı və ən yeni qeydlər aparılmalıdır. Bu məlumatlar müraciət olunduğu zaman istənilən şəxsə və ya təşkilata təqdim olunmalıdır və kütləvi toplantıların nizamlanmasına dair hər hansı illik hesabatın dərc olunması müsbət təcrübə kimi qiymətləndirilə bilər. Bunun bir nümunəsi Şimali İrlandiyada bu cür məlumatları hər hansı illik hesabatda və öz İnternet səhifəsində dərc edən Paradlar Komissiyasıdır. 33 Bu, xəbərdar olunmuş toplantıların ümumi sayını, məhdudlaşdırılmış toplantıların ümumi sayını, həmin məhdudiyyətlərin növlərə bölünməsini (məsələn, vaxt, yer, qayda və ya onların birləşməsi şəklində), dayandırılmış toplantıların ümumi sayını və qadağan olunmuş toplantıların ümumi sayını əks etdirən statistikanı özündə əks etdirməlidir.
Buna bənzər olaraq, Moldovada 2008-ci ilin aprelində yeni qanun tətbiq ediləndən bəri toplantılara dair məlumatların mövcudluğu və ya istifadə oluna bilməsi ətrafında xüsusən də Çisinaunun dövlət orqanları tərəfindən yaxşı bir təcrübə inkişaf etdirilməkdədir.
II. Yazılı xəbərdarlıqda aşağıdakı məlumatlar olmalıdır: 1) keçirilməsi nəzərdə tutulmuş toplantının forması; 2) toplantının ümumi məqsədi; 3) toplantının keçirilmə yeri və vaxtı; 4) iştirakçıların təxmini sayı; 5) küçə yürüşü keçirilirsə, onun təklif edilən marşrutu (yürüşün başlanma yeri, məsafəsi və bitəcəyi yer); 6) toplantı təşkilatçılarının adı, soyadı, atasının adı və ünvanı; 7) yazılı xəbərdarlığın təqdim edildiyi tarix; 8) əlaqə telefonları və ya onlar olmadıqda əlaqə ünvanı.
Maddə 5(II)(1)-(8)-də müəyyən olunanlar tam dolğun şərtlər kimi qiymətləndirilməli və toplantıların təşkilatçılarından (1)-(8)-ci yarımbölmələrdə sadalananlardan kənar hər hansı əlavə təfsilatlar təqdim etmək tələb olunmamalıdır.
32 ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişləri, səh.15, ‘Prosedur Məsələləri’, paraqraf 1. 33 http://www.paradescommission.org
18 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
Müvafiq icra hakimiyyəti orqanının qərarı qəbul edilənədək təşkilatçılar tərəfindən əlavə məlumatlar təqdim oluna bilər.
Həmin tələb olunan rekvizitlərdən hər hansı biri təqdim olunan bildirişdə olmadıqda, müvafiq icra hakimiyyəti orqanı dərhal təşkilatı ilə əlaqə saxlamalı və tələb olunan məlumatların təqdim olunmasını xahiş edə bilər. Təşkilatçıya həmin xəbərdarlıqda düzəliş etmək və çatışmayan məlumatları çatdırmaq imkanı verilənədək sadəcə orada bütün zəruri məlumatların olmaması səbəbindən heç zaman rədd edilməməlidir.
III. Toplantı təşkilatçılarının hamısı yazılı xəbərdarlığı imzalamalıdırlar.
Digər yurisdiksiyalarda hər hansı təşkilatçıdan yazılı bildirişin imzalanmasının tələb olunması çox zaman toplantı hər hansı bir şəkildə xəbərdar olunduğundan fərqli şəkildə keçirildiyi təqdirdə onların hüquqi məsuliyyətlərini xüsusilə diqqətə çatdırmaq üçün nəzərdə tutulur. Kütləvi toplantıların təşkilatçılarının məsuliyyət və öhdəlikləri ilə əlaqədar olaraq, ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosunun Venesiya Komissiyasının Göstərişlərində qeyd olunur ki:
161. Təşkilatçılar və başçılıq edənlər hüquqi tələblərə riayət etmək və toplantılarının dinc şəraitdə keçirilməsini təmin etmək üçün münasib təşəbbüslər göstərməlidirlər, lakin onlar o cür hərəkət etmək üçün müvafiq cəhdlər göstərdikləri təqdirdə öz öhdəliklərini yerinə yetirə bilməməyə məsuliyyət daşımamalıdırlar. Təşkilatçı öz təlimatlarının şərtlərinə müvafiq qaydada davrana bilməyən ayrı-ayrı iştirakçıların və ya başçılıq edən şəxslərin hərəkətlərinə görə məsuliyyət daşımamalıdır. Əvəzində isə, hər hansı rəhbər və ya iştirakçı hüquq pozuntusuna yol vermiş və ya hüquq-mühafizə orqanlarının vəzifəli şəxslərinin qanuni göstərişlərini yerinə yetirməmiş olarsa, onlara qarşı ayrıca məsuliyyət müəyyən ediləcək.
IV. Təsadüfi toplantılar üçün yazılı xəbərdarlığın təqdim edilməsi tələb olunmur. Təsadüfi toplantılar bu Qanunun 7-ci və 8-ci maddələrində müəyyən edilmiş tələblərə uyğun məhdudlaşdırıla və ya dayandırıla bilər.
Bu müddəa təsdiq edir ki, təsadüfi (spontan) toplantıların hər hansı məlum və ya fərqləndirilə bilən təşkilatçısı olmaya bilər. ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu / Venesiya Komissiyasının Göstərişlərində daha sonra xüsusi olaraq vurğulanır ki, bu cür tədbirlər hər hansı demokratik cəmiyyətdə bir normal hal kimi nəzərdən keçirilməlidir:
19 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
97. Təsadüfi toplantılar. Müəyyən hadisəyə, insidentə, digər toplantıya, yaxud nitqə dinc qaydada və dərhal (bədahətən və ya spontan şəkildə) reaksiya vermək qabiliyyəti sərbəst toplaşmaq azadlığının mühüm cəhəti hesab olunur. Təsadüfi tədbirlər istənilən sağlam demokratik quruluşun gözlənilən xüsusiyyəti (istisna olduğundan daha çox) kimi nəzərdən keçirilməlidir. Mahiyyətcə, dövlət orqanları istənilən təsadüfi toplantını onun təbiət etibarilə dinc olduğunu nəzərə alaraq, qorumalı və keçirilməsinə yardım göstərməlidir.
98. Təsadüfi toplantılar məsələsinə ilkin xəbərdarlıq tələbi ilə əlaqədar olaraq, xüsusi diqqət yetirilməlidir. Qanun ilkin xəbərdarlığın praktiki cəhətdən qeyri- mümkün olduğu hallarda əvvəlcədən xəbərdarlığın tələblərindən hər hansı bir istisnanı birbaşa nəzərdə tutmalıdır. Qanun həm də qeyri-qanuni toplantıda iştirak etməkdə təqsirli bilinən iştirakçıların həmin tədbirin qanunsuz olduğundan məlumatsız olduqları təqdirdə müdafiəsini də təmin etməlidir. Bununla yanaşı, xəbərdarlıq tələblərinə riayət olunmamasına görə yetərincə əsaslar və ya səbəblər olduğu hallarda heç bir məsuliyyətə cəlb etmə və ya sanksiyaya tədbiri tətbiq olunmamalıdır. 34
Təsadüfi toplantının dayandırılmasının son vasitə tədbiri kimi nəzərdən keçirilməsi vacibdir (aşağıdakı 8(VII)-ci Maddə ilə bağlı göstərildiyi kimi) və belə bir toplantını dayandırmaq səlahiyyətindən (8(VI)-ci Maddə əsasında) istifadə olunduğu hallarda çıxarılacaq qərar yalnız 7-ci Maddədə göstərilən qanuni müddəalara əsaslanmalıdır. Bax həmçinin bir qədər sonra bu sənəddə 14(I)(2)-ci maddə ilə bağlı verilən şərhə və Avropa İnsan hüquqları Məhkəməsinin Oya Ataman v Türkiyə (2007), Balcik v Türkiyə (2007), Bukta v Macarıstan (2007) və Nurettin Aldemir v Türkiyə (2007) işləri ilə bağlı çıxarılan qərarla bağlı istinada.
34 The ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişləri bir daha göstərilir ki (paraqraf 88): ‘…qeyri-qanuni toplantı iştirakçıları həmin toplantının qeyri-qanuni olması ilə bağlı olaraq, əvvəlcədən məlumatlı olmadıqları hallarda “qanunsuz toplantıda iştirak”a görə məsuliyyətdən azad olunmalıdırlar`.
20 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
MADDƏ 6
Maddə 6. Toplantının təşkilatçısı
I. Yığıncağın, mitinqin, nümayişin, küçə yürüşünün və ya piketin təşkilatçısı dinc toplantını təşkil edən, adı müvafiq icra hakimiyyəti orqanına təqdim edilmiş yazılı xəbərdarlıqda göstərilən şəxsdir.
Dövlət orqanları ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişlərində sərbəst toplaşmaq azadlığı hüququnun əcnəbilərin müxtəlif kateqoriyalarına şamil olunduğunu xüsusi olaraq qeyd etdiyini nəzərə almalıdırlar:
53. `Qeyri-vətəndaşlar` (vətəndaşlığı olmayan şəxslər, qaçqınlar, əcnəbi vətəndaşlar, siyasi sığınacaq istəyənlər, mühacirlər və turistlər): Beynəlxalq insan hüquqları qanunu qeyri-vətəndaşların `dinc toplaşmaq azadlığı hüququndan faydalanmalarını` tələb edir. Ona görə də, qanun təkcə vətəndaşlara yox, həm də vətəndaşlığı olmayan şəxslərə, qaçqınlara, əcnəbi vətəndaşlara, siyasi sığınacaq istəyənlərə dinc toplaşmaq azadlığı hüququnun şamil olunmasını nəzərdə tutur. Lakin bir məqamı yadda saxlamaq lazımdır ki, AİHK-nin (Avropa İnsan Hüquqları Konvensiyası) 16-cı maddəsi 10, 11 və 14-cü Maddələrdə heç bir müddəanın Əsas Müqavilə Tərəflərinin əcnəbilərin siyasi fəaliyyətinə məhdudiyyətlər qoymaları kimi nəzərdən keçirilməməlidir.` 16-cı Maddənin tətbiqi qeyri-vətəndaşlar tərəfindən milli təhlükəsizliyi birbaşa təhlükə altına alan nitq fəaliyyətləri ilə məhdudlaşdırılmalıdır. Qeyri-vətəndaşların hər hansı bir, məsələn, mühacirət haqqında milli qanun və ya siyasətlərə münasibət bildirən toplantıda iştiraklarına mane olmağa heç bir əsas yoxdur. Transmilli etiraz hərəkatlarının artması həm də qeyri-vətəndaşlar üçün sərbəst toplaşmaq azadlığı hüququnun təmin edilməsi zərurətini xüsusi olaraq nəzərə çarpdırır.
II. Valideynlərinin və ya digər qanuni nümayəndələrinin yazılı razılığı olmadan 18 yaşına çatmamış və ya fəaliyyət qabiliyyəti məhkəmənin qanuni qüvvəyə minmiş qərarı əsasında məhdudlaşdırılmış şəxslər öz qəyyumlarının yazılı razılığı olmadan dinc toplantının təşkilatçısı ola bilməzlər.
Bu bölmədə 18 yaşına çatmamış şəxslərlə bağlı müddəa ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişləri ilə uzlaşır. Həmin Göstərişlərdə qeyd olunur ki:
56. Həmin qanun kütləvi toplantıların təşkilatçılarının mühüm məsuliyyətləri fonunda uşağın inkişaf edən fəaliyyət qabiliyyətlərinə müvafiq şəkildə yanaşaraq,
21 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
təşkilatçılar üçün müəyyən minimum yaş təyin edə bilərlər… Qanun həm də həddi- buluğa çatmamışların valideynlərinin, yaxud vəsiyyətnamə üzrə qəyyumlarının onların bu cür fəaliyyətlərinə dair razılıqları olduğu təqdirdə hər hansı ictimai tədbirin təşkilatçısı ola bildikləri nəzərdə tutur.
Qanunun fəaliyyət qabiliyyətləri məhkəmənin qanuni qüvvəyə minmiş qərarı əsasında məhdudlaşdırılmış şəxslərlə bağlı müddəası hər hansı kütləvi toplantını təşkil etmək üçün tam hüquqi qabiliyyəti olmayan şəxslərin hüquqlarını lüzumsuz şəkildə məhdudlaşdıra biləcək bir tərzdə şərh olunmamalıdır. ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu / Venesiya Komissiyasının Göstərişlərində qeyd olunur ki:
57. Tam hüquqi qabiliyyətsiz digər şəxslər. Beynəlxalq standartlarda ruhi xəstəliyi olan hər bir şəxsin Mülki və Siyasi Hüquqlara dair Beynəlxalq Sazişdə… və digər müvafiq sənədlərdə müəyyən olunduğu kimi, bütün mülki, siyasi, iqtisadi və mədəni hüquqlardan istifadə etmək hüququna malik olduğunu nəzərdə tutur. Birləşmiş Millətlər Təşkilatının Əmək qabiliyyətsiz Şəxslərin Hüquqlarına dair Konvensiyası əmək qabiliyyəti olmayan bütün şəxslər tərəfindən bütün insan hüquqlarından və fundamental azadlıqlardan tam və bərabər şəkildə istifadə olunmasına şərait yaratmaq, onları qorumaq və təmin etmək” zərurətini eynilə vurğulayır. Beləliklə, hər kəsin dinc toplaşmaq azadlığından istifadə etməsinə onların hüquqi qabiliyyətlərindən asılı olmayaraq şərait yaradılmalıdır.
III. Toplantı keçirmək təklifini irəli sürən siyasi partiya, ictimai birlik, həmkarlar ittifaqı təşkilatı və ya təşəbbüs qrupu həmin tədbirin təşkilatçısını təyin etməlidir.
IV. Toplantının təşkilatçıları və ya onların nümayəndələri toplantıda şəxsən iştirak etməlidirlər. Bu mümkün olmadıqda təşkilatçılar və ya onların nümayəndələri toplantıya gələ bilməyəcəkləri barədə müvafiq icra hakimiyyəti orqanına tədbirin başlanmasına azı 3 saat qalmış məlumat verməli, eyni zamanda toplantı iştirakçılarını xəbərdar etməlidirlər. Əgər təşkilatçılardan heç biri iştirak etməzsə, bu halda toplantı keçirilə bilməz.
Təşkilatçı və ya onların nümayəndələri üçün xəbərdar olunmuş kütləvi toplantı zamanı özlərini polisə təqdim etmək yaxşı təcrübə kimi qiymətləndirilir. Beləliklə, təşkilatçısından, yaxud onun nümayəndələrindən iştirak zamanı tələb olunan başlıca məqam təşkilatçının bu Qanunun 12-ci Maddəsində təsbit olunmuş məsuliyyətlərinə hərtərəfli əməl olunmasıdır (xüsusən də, aşağıda Maddə 12(III) ilə bağlı verilən şərhə baxın). Təşkilatçı öz iradəsindən kənar səbəblər üzündən toplantıda iştirak edə bilmədiyi hallarda, o, səlahiyyətli dövlət orqanlarına ən azı 3 saat öncədən bildiriş təqdim edə bilməməsi səbəbindən hər hansı inzibati və ya cinayət sanksiyası ilə üzləşməməlidir.
22 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
MADDƏ 7
III FƏSİL. DİNC TOPLANTININ MƏHDUDLAŞDIRILMASI VƏ YA QADAĞAN EDİLMƏSİ ƏSASLARI VƏ QAYDASI
Maddə 7. Sərbəst toplaşmaq azadlığına qoyulan qanuni məhdudiyyətlər
I. Qanunla təsbit olunan və hər hansı demokratik cəmiyyətdə ictimai və dövlət təhlükəsizliyi mənafelərinin qorunması, iğtişaş və ya cinayətlərin baş verməməsi, əhalinin sağlamlığının və əxlaq normalarının mühafizəsi, başqa şəxslərin hüquq və azadlıqlarının müdafiəsi üçün zəruri olan hallar istisna olmaqla sərbəst toplaşmaq azadlığı hüququndan istifadəyə hər hansı məhdudiyyət qoyula bilməz.
Qanunun bu bölməsi iki əlaqədar, lakin fərqli məsələləri, yəni qərarqəbuletmə prosesinin keyfiyyətini və kütləvi toplantıların məhdudlaşdırılması üçün qanuni əsasları işıqlandırır.
Qərarqəbuletmə proseduru: Avropa İnsan Hüquqları Məhkəməsi respondent dövlətin öz fəaliyyət azadlığından məqsədəuyğun şəkildə, diqqətlə və vicdanla istifadə edib-etmədiyini qiymətləndirir. 35 Məhdudiyyətlərin `qanunla təsbit edilməsi` tələbi bu və ya digər məhdudiyyətlərin hər hansı hüquqi baza olmadan qoyula bilməməsi mənasını verir (bax həmçinin yuxarıda Maddə 4(III) ilə bağlı verilən müzakirəyə və hazırkı qanunun 14(VII)-cü Maddəsinə). Məsələn, Avropa İnsan Hüquqları Məhkəməsi Kuznetsov və Digərləri v. Rusiya (2007) işi ilə bağlı apardığı prosesdə göstərirdi ki:
74. … qanuni əsaslarla müvafiq məqsəd üçün icarəyə götürülmüş binalarda keçirilən hər hansı dini tədbirin bağlanması üçün hüquqi baza qabarıq şəkildə çatışmır. Həmin əsasdan çıxış edərək, Məhkəmə müdaxilənin “qanunla təsbit olunmadığını”, Müvəkkilin vicdanla hərəkət etmədiyini və Dövlət qulluqçusunun ərizəçilərin dini konqreqasiyası (birliyi) ilə münasibətdə neytrallıq və bitərəflik vəzifəsini pozduğunu müəyyən etmişdir. 36
ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları / Venesiya Komissiyasının Göstərişlərində daha sonra qeyd edilir ki:
103. Sərəncamverən orqan qərarqəbuletmə qaydalarının aydın şərhini ictimaiyyətə açıqlamalıdır. O, hər hansı xəbərdar olunmuş toplantının bütün iştirakçılarının və təşkilatçılarının müvafiq tədbiri qanunamüvafiq qaydada dinc şəkildə keçirib-keçirməməsini müəyyən etmək, həmin tədbirin digər qeyri- iştirakçılarının hüquq və azadlıqlarına mümkün təsirini müəyyən etmək məqsədilə bütün mövcud məlumatları ədalətlə və obyektivcəsinə qiymətləndirməlidir. Bu cür 35 Bax, məsələn, Makhmudov v. Rusiya (2007) paraqraf .65. 36 Kuznetsov və Digərləriv. Rusiya (Ərizə № 184/02, 17 yanvar 2007-ci il tarixli hökm, 11 aprel 2007-ci ildə yekun) paraqraf 74.
23 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
etməklə, o, tədbir təşkilatçısı və digər maraqlı tərəflərlə mitinqlərin keçirilməsi işini asanlaşdırmaq baxımından zəruri əhəmiyyət kəsb edə bilər.
Bununla yanaşı, ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişlərində qərarqəbuletmə proseduru ilə bağlı mühüm şərtlər verilir:
42. Sərəncamverən orqan ictimaiyyətin kütləvi toplantılarla bağlı etibarlı məlumatlardan lazımınca istifadə etmək imkanına malik olmasını təmin etməlidir. Bir çox ölkələr artıq informasiyadan sərbəst istifadə, açıq qərarqəbuletmə və yaxşı idarəetmə məsələləri ilə spesifik olaraq əlaqədar olan qanunvericiliyə malikdir və həmin qanunlar sərbəst toplaşmaq azadlığının tənzimlənməsinə tətbiq oluna bilməlidir.
43. Prosedur şəffaflığı dinc toplaşmaq azadlığının təsəvvür olunan risklər əsasında məhdudlaşdırılmadığı, yaxud da müvafiq şəraitlər imkan verərsə, hətta real risklər tədbir başlamazdan öncə minimuma endirilə bilməsini təmin etməlidir. Avropa Birliyinin Fundamental Hüquqlar haqqında Nizamnaməsinin 41-ci Maddəsi hər kəsin keyfiyyətli idarəetmə hüququna malik olduğunu nəzərdə tutur.
Maddə 41, Avropa Birliyinin Fundamental Hüquqlara dair Nizamnaməsi (7 dekabr 2000-ci ildə bəyan olunmuşdur) 1. Hər kəs öz işlərinin Birlik təsisatları və orqanları tərəfindən bitərəfcəsinə, ədalətlə və münasib vaxt çərçivəsində həll edilməsi hüququna malikdir. 2. Bu hüquqa aşağıdakılar daxildir: - Hər hansı şəxsin ona mənfi və ya əks təsir edə biləcək istənilən ayrıca tədbirdə dinlənilmək hüququ; - Məxfiliyin, peşə və biznes sirrinin qanuni maraqlarına hörmət etməklə, özünə aid sənədlər qovluğundan sərbəst istifadə hüququ; - müdiriyyətin çıxardığı qərarları əsaslandırmaq öhdəliyi.
44. Sərbəst toplaşmaq azadlığı ilə bağlı qanunlar aydın nizamlama prosedurunu əks etdirməli və tədbir təşkilatçıları ilə sərəncamverən orqanlar arasında qarşılıqlı əlaqə üzrə bir protokol müəyyən etməlidir. Bu, təklif olunan tədbirin keçirilmə tarixindən əks istiqamətdə sayılmaqla müvafiq müvəqqəti hədləri müəyyən etməli və tənzimləmə prosesində hər bir mərhələ üçün müvafiq vaxt nəzərdə tutmalıdır.
Göstərişlər həm də müvafiq icra hakimiyyəti orqanı tədbirlə bağlı olaraq, 7(1)-ci Maddədə göstərilən məhdudiyyət üçün mümkün əsaslarla əlaqədar olan bu və ya digər narahatlıqlara malik olarsa, toplantının təşkilatçısı ilə əvvəlcədən əlaqə saxlamaq zərurətini xüsusi olaraq nəzərə çarpdırır. Göstərişlərdə qeyd olunduğu kimi:
24 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
104. Sərəncamverən orqan həm də ifadə olunmuş istənilən müvafiq narahatlıqların tədbir iştirakçısına çatdırılmasını təmin etməli və təşkilatçıya isə öz növbəsində qaldırılmış istənilən problemlərə qarşı cavab tədbirləri görmək imkanı təklif olunmalıdır. Bu, xüsusən də həmin narahatlıqlar və ya problemlər tədbirə məhdudiyyətlər qoyulması üçün əsas kimi göstərildiyi zaman mühüm əhəmiyyət kəsb edir. Təşkilatçının bu cür məlumatla təmin olunması onlara həmin problemləri, beləliklə, qarşıdurma əvəzinə, təşkilatçılarla səlahiyyətli dövlət orqanları arasında birgə əməkdaşlığa münbit şərait yaradaraq, iğtişaş potensialını heçə endirərək aradan qaldırmaq imkanı verir.
Məsələn, toplantı hər hansı bir məhdudiyyət olmadan keçirilə biləcəyi iğtişaş, yaxud da digərlərinin hüquqlarına qarşı qanunazidd və ya heç nə ilə bəraət qazandırıla bilməyən hər hansı bir təhlükənin olması barədə müvafiq icra hakimiyyəti orqanı tərəfindən xəbərdarlıq olduğu hallarda belə bir təhlükənin sübut yükü və ya öhdəliyi toplantı təşkilatçısının yox, müvafiq icra hakimiyyəti orqanının üzərinə düşür. 37 Bununla yanaşı, müvafiq icra hakimiyyəti orqanı istənilən bu kimi iddiaları əsaslandırmalı və digər sübutlarla təsdiqləmələdir – məhdudiyyətlər fərziyyələrə, ehtimallara və ya xəyallara əsaslana bilməz. 38 Təşkilatçıdan hər hansı əsaslandırılmamış riskin (təhlükənin) mövcudluğunun yanlışlığını sübuta yetirmək və ya təkzib etmək üçün dəlillər təqdim etmək tələb olunmamalıdır. 39
Yekun olaraq, biz bir daha bu Qanunun (5(I)-ci Maddəsi ilə bağlı məqamın üzərində dayanaraq bildiririk ki, istənilən açıq və şəffaf qərarqəbuletmə prosesi ictimaiyyətin təklif olunan bütün kütləvi toplantılar, habelə müvafiq icra hakimiyyəti orqanı tərəfindən qoyulan istənilən qadağa və ya məhdudiyyətlərin təbiəti və təfərrüatları barədə məlumatlardan sərbəst istifadə edə bilmələrini tələb edir. ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişləri bununla bağlı aşağıdakıları tövsiyə edir:
107. Sərəncamverən orqan həm də öz qərarlarını ictimaiyyətin ümumi istifadədə olan ərazilərdə keçirilən tədbirlər barədə etibarlı məlumata malik ola bilməsi məqsədilə dərc etməlidir. Məsələn, bu, həmin qərarların xüsusi olaraq ayrılmış İnternet səhifəsində yerləşdirilməsi yolu ilə təmin edilə bilər.
Kütləvi toplantıların məhdudlaşdırılmasına dair qanuni əsaslar:
İstənilən məhdudiyyətlər `müvafiq faktların məqbul hesab oluna biləcək şəkildə qiymətləndirilməsi`nə əsaslanmalı’ 40 və məhdudiyyət üçün gətirilən əsaslar həm `müvafiq və yetərli`, həm də `inandırıcı və diqqəti cəlb edən olmalıdır`. 41 Bu tələb
37 Mahmudov v. Rusiya (2007) paraqraflar 68-73. 38 Bax, məsələn, Vajnai v. Macarıstan(2008) paraqraf 55. 39 Mahmudov v. Rusiya (2007) paraqraf .70. 40 Bax, məsələn, Xristian Demokratik Xalq partiyası v Moldova (Ərizə № .28793/02, 2006-cı il tarixli hökm) paraqraf 70. Bunun eyni olaraq, Zana v Türkiyə (25 noyabr 1997-ci il tarixli hökm, Hesabatlar 1997-VII, səh. 2547–48) paraqraf 51. 41 Bax, məsələn, Ouranio Toxo v Yunanıstan (Ərizə № 74989/01, 20 October 2005-ci il tarixli hökm, yekun hökm 20 yanvar 2006-cı il tarixli) paraqraf 36; Barankevich v Rusiya (Ərizə № 10519/03, 26 iyul 2007-ci il tarixli hökm) paraqraflar 25-26. ‘Sərbəst
25 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
müvafiq icra hakimiyyəti orqanının gəldiyi qənaətlərin əsaslarını göstərməli (məsələn, ictimai asayişə qarşı güman edilən təhlükə barədə), habelə əlavə müvafiq və inandırıcı təfsilatlar təqdim etməli olduğu mənasını verir. 42 Bununla yanaşı, Avropa İnsan Hüquqları Məhkəməsi xüsusilə vurğulamışdır ki:
Məhkəmə sərbəst toplaşmaq azadlığı hüququnun hər hansı demokratik cəmiyyətdə fundamental hüquq olduğunu və belə bir cəmiyyətin əsaslarından biri olduğunu əldə rəhbər tutur. Şəxsi rəyin qorunmasının məqsədlərdən biri olduğu həmin məqsəd dar mənada şərh edilməli olan bir çox istisnalarla tənzimlənir və istənilən məhdudiyyətlər üzrə zərurət inandırıcı motivlərə istinadən yaradılmalıdır. 43
Bu qanunun 2(II)-ci Maddəsində göstərilən bərabərlik və qeyri-diskriminasiya ilə bağlı müddəa bu və ya digər məhdudiyyətlərin zəruriliyi barədə qərar verildiyi zaman müvafiq icra hakimiyyəti orqanının da məlumatlandırılmasını nəzərdə tutur. Avropa İnsan Hüquqları Məhkəməsinin Bączkowski və Digərləri v. Polşa işi ilə bağlı hökmü (yuxarıda müzakirə olunmuş) xüsusilə mühüm əhəmiyyət kəsb edir. ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişləri `tənzimləmənin toplantı tərəfindən çatdırılmış məlumatın məzmununa əsaslanmamalı` fikri üzərində xüsusilə dayanır. 44 Buna görə də, səlahiyyətli orqanlar heç bir halda istənilən xəbərdar olunmuş toplantının müsbət xüsusiyyətlərini, yaxud məqsədəmüvafiqliyini və ya ona olan zərurəti qiymətləndirməyə çalışmamalıdırlar. İstənilən toplantı müvafiq dövlət orqanlarının hər hansı ayrıca məsələ üzrə toplantı təşkil etməyə ya zərurət olmadığına, ya da kütləvi toplantının hər hansı ayrıca məsələni qaldırmağın ən yaxşı vasitə olmadığına əmin olması səbəbindən heç zaman məhdudlaşdırılmamalı, dayandırılmamalı və ya qadağan olunmamalıdır. Müvafiq icra hakimiyyəti orqanı heç zaman toplantı keçirmək arzusunda olanlar tərəfindən ifadə olunan fikrin üstünlüklərini, yaxud da düzgünlüyünü mühakimə etməyə cəhd göstərməməlidir. Məsələyə bu cür yanaşılması dinc toplantı və özünüifadə azadlığı hüququnun təbiətinə əsaslı şəkildə xələl gətirə və onların qorunmasının nəzəri və xəyali şəkil almasına səbəb ola bilər. Məhz bu səbəbdən də o, Azərbaycan Respublikasının 49-cu Maddəsi ilə nəzərdə tutulan konstitusion müdafiəni inkar edə bilər.
Bu qanunun 7(1)-ci Maddəsində sadalanan əsaslar yekun hesab olunur və onlar hər hansı əlavə əsaslarla tamamlanmamalıdır. 45 Xəbərdar olunmuş hər hansı toplantını əhatə edən faktiki şəraitlərin qiymətləndirilməsi zamanı müvafiq icra hakimiyyəti orqanı nəqliyyatda qeyri-müntəzəmlik, yaxud da yaşayış binalarına yaxın ərazilərdə həyat ahənginin pozulması kimi hallarla bağlı istənilən problemlərin Avropa İnsan Hüquqları Məhkəməsinin müvafiq presedent hüququnda müəyyən edilmiş yüksək
toplaşmaq və birləşmək azadlığının mühüm təbiətini və onun demokratiya ilə yaxın qarşılıqlı əlaqəsini nəzərə alaraq, bu hüquqa müdaxilənin əsaslandırılması üçün inandırıcı və diqqəti cəlb edən faktlar olmalıdır.’
42 Bax, məsələn, Ivanov və Digərləri v. Bolqarıstan, (Ərizə №. 46336/99, 24 noyabr 2005-ci il tarixli hökm, yekun 24 fevral 2006- cı ildə) paraqraf 63 (bu qanunun 10-cu Maddəsi ilə əlaqədar olaraq, aşağıda müzakirə olunmuş).
43 Qalstyan v. Ermənistan (2007) paraqraf 114; Aşuğyan v. Ermənistan (2008) paraqraf 89 (xüsusi qeyd əlavə olunub). 44 ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişləri, paraqraf 39. 45 ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişləri, paraqraf 61.
26 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
həddə cavab verdiyini təmin etməlidir. Yaranmış problemlərin ağırlıq dərəcəsi həmin həddə cavab verdiyi hallar istisna edilməklə, onlar məhdudiyyətlərin qoyulmasına əsaslar kimi göstərilməməlidir. ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişləri Avropa İnsan Hüquqları Konvensiyasının 11(2)-ci Maddəsində həmin `qanuni məqsədləri` konkretləşdirir və bu izahedici rəhbər vəsait Avropa İnsan Hüquqları Məhkəməsinin presedent hüququna əsaslanır:
62. Sərəncamverən orqanlar tutarlı səbəblər olduğu hallar istisna edilməklə, sərbəst toplaşmaq azadlığına maneələr yaratmamalıdırlar. Aşağıdakı rəhbər göstərişin tətbiq olunması sərəncamverən orqanlara bu cür dəlillərin əsaslılığını yoxlamalıdır. Aşağıda göstərilən qanuni məqsədlər (MSHBS -in 21-ci Maddəsində və Avropa İnsan hüquqları Konvensiyasının 11-ci Maddəsində verilən məhdudlaşdırıcı müddəalarda nəzərdə tutulduğu kimi) məhdudiyyətlərin qoyulması üçün icazə rolunu oynamır və bu zaman məhdudiyyətlərin qoyulması məqsədilə istənilən dəlillərin əsaslandırılması məsuliyyəti birbaşa müvafiq orqanların üzərinə düşür.
63. İctimai asayiş. Bu termin üçün xas olan qeyri-dəqiqlik dinc toplantıların qadağan olunmasını və ya dağıdılmasını əsaslandırmaq üçün istifadə olunmamalıdır. İctimai asayişin pozulmasının nə ehtimal olunan təhlükəsi, nə də düşmən əhval-ruhiyyəli auditoriyanın mövcudluğu hər hansı dinc toplantının qadağan edilməsi üçün əsas ola bilməz. Kiçik zorakılıq insidentlərinin mümkünlüyü əsasında qoyulmuş ilkin məhdudiyyətlər çox güman ki, qeyri- mütənasibdir və istənilən ayrıca zorakılıq təzahürünün qarşısı öncədən məhdudiyyətlər qoymaq əvəzinə, sonrakı həbs və məsuliyyətə cəlb etmə yolu ilə alınmalıdır. Avropa İnsan Hüquqları Məhkəməsi “hər hansı şəxsin nümayişlərin gedişi zamanı digərləri tərəfindən törədilmiş ayrıca zorakılıq hallarının və ya digər cəzalandırıla bilən əməllərin nəticəsi kimi, dinc toplaşmaq hüququndan istifadə etməyi həmin sözügedən şəxs öz niyyət və davranışında sakit qaldığı təqdirdə dayandırmadığını” qeyd etmişdir.
64. Məhdudiyyətlər yalnız toplantı iştirakçıları təhlükə doğuran qanunsuz hərəkətlərə təhrik etdikləri və bu cür hərəkətin başvermə ehtimalı böyük olduğu zaman ictimai asayişin qorunması zəminində qoyulmalıdır. Həmin prinsip Amerika Birləşmiş Ştatlarının ümumi hüquq nəzəriyyəsindən götürülmüş aydın və mövcud təhlükə müddəasına əsaslanır və o, Milli Təhlükəsizliyə, Özünüifadə Azadlığına və İnformasiyadan İstifadəyə dair Yoxannes Prinsiplərinin 6-cı Prinsipinə çox oxşardır. Bu, zorakılığa və mümkün qaçılmaz zorakılığa təhrik etmək niyyətinin, habelə zorakılıqla sözügedən ifadə azadlığı arasında kauzal (səbəb) əlaqəsinin olmasını tələb edir. Bu yanaşma müdafiənin mübahisə və ya polemika doğuran nitqə və siyasi tənqidə tətbiq olunmaq üçün nəzərdə tutulur, çünki o, real və qaçılmaz zorakılıq təhlükəsi yaratmır. Sərbəst toplaşmaq və özünüifadə azadlığı hallarında “aydın və mövcud təhlükə” sınağının tətbiqi məhz bu səbəbdən nəticənin siyasi iştirak hüququ ilə uzlaşmasını təmin edir.
65. İctimai təhlükəsizlik. İctimai-təhlükəsizlik fikirləri ilə ictimai asayişin qorunub saxlanılmasına dair fikirlər arasında mühüm oxşarlıq və ya üst-üstə düşmə meylləri var. Dövlət ictimai təhlükəsizliyi qorumaq vəzifəsinə malikdir və
27 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
həmin vəzifə heç bir halda hər hansı toplantının təşkilatçısının üzərinə qoyulmamalı və ya ona həvalə olunmamalıdır. Lakin, təşkilatçı və nəzarətçilər ictimaiyyət üzvlərinin təhlükəsizliyinin təmin edilməsi zamanı yardımçı ola bilməzlər. Məsələn, toplantı təşkilatçısı rəhbərliyi tələb olunduğu qaydada təmin etmək yolu ilə, onun rəhbərlik etdiyi tədbirin ictimai təhlükəsizliyi təhlükə altına ala bilməsi kimi istənilən iddialara qarşı çıxa və ya onlara cavab verə bilməlidir (bax paraqraflar 156-160).
66. Sağlamlıq və mənəviyyatın qorunması. “Sağlamlıq hüququnun ...birləşmək, toplaşmaq və hərəkət azadlıqları... da daxil olmaqla, ...digər insan hüquqlarının reallaşması ilə sıx bağlı və asılı olduğu” qeyd edilməlidir. Bunlar və digər hüquq və azadlıqlar sağlamlıq hüququnun ayrılmaz tərkib hissələri kimi nəzərdən keçirilirlər.
67. Toplaşmaq azadlığına qoyulan istənilən məhdudiyyətlər həmin azadlığın əsas mahiyyətinə xələl gətirməməlidir. Ayrıca siyasi ideologiyanın, yaxud dini əqidənin prinsiplərinə əməl olunması toplaşmaq azadlığı ilə bağlı tətbiq olunan profilaktik və ya cəza sanksiyalarının təyin olunmasına zəmanət verə bilməz. Bununla yanaşı, əsas insan hüquqları sazişləri (MSHBS və AİHK) təkcə “canlı və bununla da dəyişən mənəvi dəyərlərə uyğunlaşdırılmış vasitələr” deyildirlər, lakin siyasi hakimiyyətdə olanların mənəvi baxışları toplaşmaq azadlığının məhdudlaşdırılması üçün ilkin şərt kimi, bu kontekstdə nəzərdə tutulan ictimai əxlaq normaları ilə sinonimdirlər.
68. Yuxarıda göstərildiyi kimi…, istənilən məhdudiyyətlərin milli qanunvericilikdə bazası olmalıdır və bu, ayrı-ayrı şəxslərin öz hərəkətlərinin nəticələrini əvvəlcədən görə bilmələri üçün kifayət qədər aydın və müfəssəl olmalıdır. O, sadəcə əxlaq normalarına qarşı cinayət törətmək baxımından davranış üçün yetərli deyildir. Hüquqi müəyyənliyin bu tələbi “ictimai əxlaq normalarına qarşı zərərli” hesab olunan toplantılara qarşı məhdudiyyətlərə rəvac vermək məqsədi güdən qanunvericilik müddəaları və “ictimaiyyət arasında vulqar ifadələr”dən istifadə olunmasına görə cəza vəziyyəti yaradan inzibati hüquqpozmalar da daxil olmaqla, məhdudiyyətin bütün növlərinə (ilkin, ərzində və retrospektiv) bərabər şəkildə tətbiq olunur.
69. İctimai əxlaq normalarının qoruması güman edilən tədbirlər həm də onların ümdə əhəmiyyət kəsb edən sosial zərurətə cavab verib-verməmələri və mütənasiblik prinsipinə riayət edib-etməmələri kimi obyektiv standarta uyğunluğunu da təmin etməlidir. Məsələn, digərləri üzərində hər hansı cinsi oriyentasiya üstünlüklərinə dair mənəvi səciyyə daşıyan fikir və ya mühakimələri istisna edən dövlət neytrallığı tələbi də olmalıdır (bax 45-59-cu paraqraflar).
70. Digərlərinin hüquq və azadlıqlarının qorunması. Tənzimləyici orqan mühüm əhəmiyyət kəsb edən dinc toplaşmaq azadlığı ilə hər hansı toplantının mənfi təsirlərinə məruz qalmış ərazidə yaşayan, işləyən, alış-veriş edən, ticarətlə məşğul olan və biznes fəaliyyəti həyata keçirən insanların rəqabət edən hüquqları arasında müvafiq tarazlıq yaratmaq vəzifəsinə malikdir. Həmin tarazlıq eyni yerdə həyata keçirilən digər fəaliyyətlərin həm də onların özləri qeyri-münasib
28 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
öhdəliklər qoymadıqları təqdirdə davam etdirilməsini təmin etməlidir. Adi qeyri- müntəzəmlik və ya hətta hər hansı toplantıya müqavimət göstərmə səbəbi ona qabaqcadan məhdudiyyətlər qoymaq üçün əsas kimi qiymətləndirilə bilməz. Hər hansı demokratik cəmiyyətdə tolerantlığa dair zərurəti nəzərə alaraq, bu və ya digər kütləvi toplantının digərlərinin hüquq və azadlıqlarına əsassız şəkildə zərər vuracağı müəyyən edilə bilməzdən öncə hər hansı yüksək həddin dəf olunmaq zərurəti yaranacaq. Bu, xüsusən də onunla bağlıdır ki, sərbəst toplaşmaq azadlığı, tərif etibarilə, yalnız həmin digər hüquqlara müvəqqəti müdaxilə həddi ilə ekvivalentdir.
71. Tənzimləyici orqan hər hansı bir toplantını digərlərinin rəqabət edən hüquq və azadlıqlarının qorunması məqsədilə məhdudlaşdırdığı hallarda həmin orqan göstərməlidir:
• Qüvvədə olan hüquqlarla bağlı qaldırılan iddiaların təbiəti; • Həmin hüquqlar ayrıca kontekstdə necə pozula bilər (nəzərdən keçirilmiş spesifik amillərin ümumi təsviri); • Müfəssəl olaraq, müvafiq dövlət orqanının qərarı istənilən bu kimi pozuntu hallarını necə azaldır (məhdudiyyətlərin zərurətini); • Az müdaxilə xarakterli tədbirlərdən nə üçün istifadə oluna bilməzdi.
72. Hər hansı toplantının mənfi təsirlərinə məruz qalmış qeyri-iştirakçılar tərəfindən tələb oluna bilən hüquqlara məxfilik hüququ (MSHBS -in 17-ci Maddəsi və AİHK-nın 8-ci Maddəsi), birinin mülkiyyətində olan əmlakdan dinc məqsədlərlə istifadə etmək hüququ (AİHK-nın 1saylı Protokolunun 1-ci Maddəsi), şəxsin azadlıq və təhlükəsizlik hüququ (MSHBS-in 9-cu Maddəsi və AİHK-nın 5-ci Maddəsi) və hərəkət azadlığı hüququ (MSHBS -in 12-ci Maddəsi və AİHK-nın 4 saylı Prtokolunun 2-ci Maddəsi) daxildir. O da mümkün ola bilən haldır ki, sərbəst toplaşmaq azadlığına qoyulan məhdudiyyətlər öz din və ya etiqadlarının nümayiş etdirilməsi (MSHBS -in 18-ci Maddəsi və AİHK-nın 18-ci Maddəsi) məqsədilə digərlərinin hüquqlarını qorumaq üçün əsaslandırıla bilər, lakin belə bir iddianı təsdiqləmək məqsədilə həmin toplantının digərlərinin dini etiqadlarından istifadə etmək hüququna birbaşa təhlükə yaranmış olduğu göstərilməlidir.
73. Milli təhlükəsizlik. Mülki və Siyasi Hüquqlara dair Beynəlxalq Sazişdə (MSHBS) Məhdudlaşdırmaya və Qismən Ləğvetməyə dair Sirakuza Prinsipləri (1985) özünüifadə və sərbəst toplaşmaq azadlığına qoyulan məhdudiyyətləri əsaslandırmaq üçün milli təhlükəsizliklə bağlı gətirilən əsaslara olan inamı məhdudlaşdırır:
‘Milli Təhlükəsizlik’, VI Hissə, Mülki və Siyasi Hüquqlara dair Beynəlxalq Sazişdə Məhdudlaşdırmaya və Qismən Ləğvetməyə dair Sirakuza Prinsipləri
29. Milli təhlükəsizlik tədbiri ayrı-ayrı tədbirlərin yalnız dövlətin mövcudluğu və ya onun ərazi bütövlüyünü, yaxud siyasi müstəqilliyini müxtəlif qüvvələrdən və ya təhlükələrdən qorumaq məqsədilə görüldüyü zaman müəyyən hüquqların məhdudlaşdırılması məqsədilə əsaslandırmaq üçün tələb oluna bilər.
29 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
30. Milli təhlükəsizlik tədbiri qanuna və asayişə qarşı sadəcə məhəlli və ya nisbətən təcrid olunmuş ayrı-ayrı təhlükələrin qarşısının alınması məqsədilə məhdudiyyətlərin qoyulması üçün bir səbəb kimi tətbiq oluna, yaxud tələb edilə bilməz. 31. Milli təhlükəsizlik tədbiri qeyri-müəyyən və ya özbaşına məhdudiyyətlərin qoyulmasına ilkin şərt kimi istifadə oluna bilməz və yalnız sui-istifadə halları ilə bağlı adekvat zəmanətlər və səmərəli müdafiə üsulları mövcud olduğu hallarda tələb oluna bilər. 32. İnsan hüquqlarının müntəzəm şəkildə pozulması əsl milli təhlükəsizliyi təhlükə altına alır və beynəlxalq sülh və təhlükəsizliyi təhlükədə qoya bilər. Bu cür pozuntulara görə məsuliyyət daşıyan hər hansı bir dövlət milli təhlükəsizlik tədbirlərindən bu kimi pozuntu hallarına qarşı irəli sürülən etirazların boğulması, yaxud da öz əhalisinə qarşı repressiya tədbirləri görmək məqsədi güdən tədbirlər üçün bir əsaslandırıcı vasitə kimi tətbiq etməyə çalışmamalıdır.
74. Milli təhlükəsizlik məsələsinə çox zaman sərbəst toplaşmaq azadlığı ilə bağlı olduqca geniş şərh verilir. Diqqəti Milli Təhlükəsizliyə, Özünüifadə Azadlığına və İnformasiyadan Sərbəst İstifadəyə dair Yoxannesburq Prinsiplərinin 7, 8 və 9-cu Prinsiplərinə yönəltməklə, özünüifadə azadlığının aşağıdakı nümunələri milli təhlükəsizliyə qarşı təhlükə yaradan hallar kimi nəzərdən keçirilməməlidirlər:
• Qanunun birbaşa və əsaslı şəkildə pozulmasına təhrik kimi qiymətləndirilmədiyi, yaxud da qanunun əsaslı şəkildə pozulmasının faktiki baş verəcəyinə səbəb olan ciddi və qaçılmaz təhlükə yarada biləcəyinə gətirib çıxarmayacağı hallarda hökumət siyasətinin, yaxud da hökumətin özünün dəyişdirilməsinə dair adi təbliğat. Avropa İnsan Hüquqları Məhkəməsi tərəfindən də bu məqamla bağlı eyni məqama toxunulmuşdur: “Hətta dövlətin hal-hazırda təşkil olunduğu üsulu müzakirə müstəvisinə çıxaran təklif və ya müzakirə edilməli olan fərqli siyasi proqramlara meydan vermək demokratiyanın mahiyyətini təşkil edir.”
• Millətin, dövlətin, onun rəmzlərinin, hökumətin, onun orqanlarının, yaxud dövlət qulluqçularının, yaxud da hər hansı xarici dövlətin və ya onun rəmzlərinin, hökumətinin, agentliklərinin, yaxud dövlət rəsmilərinin ünvanına səsləndirilən tənqidi fikirlər və ya təhqirli ifadələr. Bunun eyni olaraq, qeyri- konstitusion hesab edilən fikirlərin yayılmasına yol açdıran toplantıların məhdudlaşdırılması məzmun tənzimlənməsi formasıdır və bununla da dinc toplantı azadlığına qarşı hər hansı əsaslandırılmamış müdaxilə və hücumlar kimi səciyyələndirilə bilər. Ərazi bütövlüyü ilə bağlı məsələlər məhdudiyyətlərin milli təhlükəsizlik müstəvilərində əsaslandırılması məqsədilə hər hansı yüksək həddən keçməlidir. Bolqarıstanda hər hansı separatçı qrupun hərəkətləri ilə bağlı olan Stankov və Birləşmiş Makedoniya Təşkilatı İlinden v. Bolqarıstan (2001) işində Avropa İnsan Hüquqları Məhkəməsi Bolqarıstan hökumətinin ərizəçilərin sərbəst toplaşmaq hüququnu lüzumsuz məhdudlaşdırdığını müəyyən etmişdir. Məhkəmə bir qayda olaraq müəyyən etmişdir ki, hətta belə diqqəti cəlb edən məsələ milli rəmzlərə və milli mənsubiyyətə aid olsa da, bu, geniş fəaliyyət azadlığı verilməli olan milli orqanlar üçün yetərli səbəb kimi qiymətləndirilməmişdir.
30 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
• Din, vicdan azadlığı və ya etiqad motivləri əsasında hərbi mükəlləfiyyətə və ya xidmətə, ayrıca münaqişəyə və ya beynəlxalq mübahisələrin həll edilməsi məqsədilə güc tətbiq edilməsinə və ya təhlükəsinə qarşı etiraz, yaxud etirazın təbliğ olunması. • Hökumətin elan etdiyi hər hansı təşkilat haqqında, yaxud onun tərəfindən verilmiş informasiyanın ötürülməsi milli təhlükəsizliyi, yaxud müvafiq marağı və ya ayrıca, xüsusən də hər hansı milli azlığın dilində fikirlərin ifadə olunmasını təhlükə altına alır.
II. Bu Maddənin 1-ci hissəsində nəzərdə tutulmuş sərbəst toplaşmaq azadlığının məhdudlaşdırılması qarşıya qoyulan məqsədlərə mütənasib olmalıdır. Həmin məhdudiyyət məqsədə nail olmaq üçün lazımi və kifayət hədləri aşmamalıdır.
Bu hüquqlardan istifadə edilməsinə xələl gətirən hər hansı atılmış addım nəzərdə tutulan məqsədə mütənasib olmamalıdır. Nəticə etibarilə tətbiq edilməsi nəzərdə tutulan istənilən cəzaların xüsusiyyəti və ağırlıq dərəcəsi də onların mütənasiblikləri nöqteyi- nəzərindən qiymətləndirilməlidir. 46
III. Bu Maddənin 1-ci hissəsində nəzərdə tutulmuş sərbəst toplaşmaq azadlığının məhdudlaşdırılması üçün görülən tədbirlər məhdudiyyətin qoyulmasına səbəb olmuş məqsədə nail olmaq üçün son dərəcə zəruri olmalıdır.
`Demokratik cəmiyyətdə zəruridir` ifadəsinin şərhi zamanı `zəruri` ifadəsi qoyulmuş istənilən məhdudiyyətlərin mühüm sosial ehtiyaclara hökmən uyğun olması və xüsusən də, səlahiyyətli orqanlar tərəfindən nəzərdə tutulan qanuni məqsədə mütənasib olması mənasını verir. Avropa İnsan Hüquqlarının presedent hüququndan götürülən bəzi nümunələr onun aşağıdakı ssenarilərdə kütləvi toplantıları məhdudlaşdırmaq məqsədilə `yüksək zərurət duyulur` kimi nəzərdən keçirilməməsini təklif edir:
• Digərləri tərəfindən mübahisəli və ya xoşagəlməz hesab edilə bilən rəmzlərin nümayiş etdirilməsi.
Avropa İnsan Hüquqları Məhkəməsi Vaqnai v. Macarıstan (2008) işi ilə bağlı apardığı prosesdə belə bir qənaətə gəlmişdir ki: `dövlətin istər real, istərsə də xəyali
46 Bax, məsələn, Osmani və Digərləri v Keçmiş Yuqoslaviya Respublikası Makedoniya, Ərizə № 50841/99, Yolveriləbilmə; Öztürk v Türkiyə , Ərizə № 22479/93 paraqraf 70 (Böyük Palata); Ezelin v Fransa (Ərizə № 11800/85, 26 aprel 1991-ci il tarixli Hökm) paraqraf 52.
31 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
duyğularının hökm etdiyi diktələrinin təmin edilməsi məqsədilə insan hüquqlarına məhdudiyyətlər tətbiq edən hər hansı bir hüquqi sistem istənilən demokratik cəmiyyətdə mühüm sosial ehtiyacların təmin edilməsi halı kimi nəzərdən keçirilməməlidir, çünki həmin cəmiyyət öz mühakiməsi zamanı səbatlı mövqedə qalmalıdır. Bu və ya digər mövqedə qalmaq isə söz və fikir azadlığının tənqidbazların vetosuna məruz qalmaq mənası verə bilərdi.` 47
• Digərlərinin eynilə etdiyi və heç bir nalayiq hərəkətə yol verilmədiyi hallarda olduğu kimi, səs-küyün qaldırılması və ya şüarlar səsləndirilməsi. Avropa İnsan Hüquqları Məhkəməsi Qalstyan v. Ermənistan (2007) adlı məhkəmə prosesində israrla bu fikrin üzərində dayanmışdır ki, `Bu səs-küyün hər hansı nalayiqlik, yaxud da zorakılığa təhriketmə vəziyyəti yaratması ilə bağlı heç bir fikir səsləndirilməmişdir. Məhkəmə ...insanların müəyyən səviyyədə səs-küy yaratmaqla yox, öz fikirlərini ifadə etdikləri böyük siyasi nümayişlərin təsəvvürə gətirilməsinin çətin olduğunu müəyyən edir. 48 ` • Polisin nəqliyyatı tənzimləmək və toplantının keçirilməsinə yardım göstərmək mövqeyində olduğu ictimai istifadədə olan magistral yollarda keçirilən hər hansı nümayişdə iştirak etmə. Bir daha onu qeyd edə bilərik ki, Avropa İnsan Hüquqları Məhkəməsi Qalstyan v. Ermənistan (2007) belə bir mövqedən çıxış edərək bildirirdi ki, nəqliyyat qanuni nümayişin keçirilməsinə açıq-aydın yardım göstərmək niyyətilə öncədən səlahiyyətli orqanlar tərəfindən artıq dayandırılmış olduğu hallarda ərizəçinin küçədə keçirilən nümayişdə sadəcə fiziki mövcudluğu və ya olması səbəbindən `nəqliyyatın küçə hərəkətinə mane olmağa` görə məsuliyyətə cəlb olunmaya bilərdi. 49 Bütün bunları nəzərə alaraq, bu, onun dinc toplaşmaq azadlığı hüququna məhdudiyyətlər qoyulmasını mahiyyət etibarilə əsaslandıra bilməzdi.
IV. Sərbəst toplaşmaq azadlığı yalnız bu Maddənin 1-ci hissəsində nəzərdə tutulmuş məqsədlərlə istənilən formalarda, o cümlədən toplantının vaxtının, yerinin və marşrutunun dəyişdirilməsi formasında məhdudlaşdırıla bilər
ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişləri zərurət olduğu hallarda hər hansı toplantının baş tutmasına hələlik imkan verən məhdudiyyətlərin təyin oluna bildiyi çoxçeşidli zaman, məkan və qayda meyarlarına aydınlıq gətirir. Lakin, məkan və zaman məhdudiyyətlərinin qeyri- mütənasib ola biləcəyi bəzi şəraitlər də yarana bilər (bu qanunun aşağıdakı 9-cu maddəsi əsasında əlavə müzakirəyə baxın).
Yuxarıda müzakirə olunduğu kimi, mümkün ola biləcək qədər ən az müdaxilə xüsusiyyətinə malik məhdudiyyətlər həmişə seçilməlidir və hər hansı tədbirin məhdudlaşdırılmasının zəruri olub-olmaması ilə bağlı istənilən fikrə görə başlanğıc nöqtəsi Dövlətin Azərbaycan Respublikası Konstitusiyasının 49-cu Maddəsi ilə təminat
47 Vajnai v. Macarıstan (Ərizə № 33629/06, 8 iyul 2008-ci il tarixli hökm) paraqraf 57. 48 Qalstyan v. Ermənistan(2007) paraqraf 113 və 116. 49 Qalstyan v. Ermənistan(2007) paraqraf 116.
32 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
verildiyi kimi, dinc toplaşmaq azadlığını qorumaq və keçirilməsinə şərait yaratmaq kimi müsbət öhdəliyidir. ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişlərində qeyd olunur ki:
80. Toplantının keçirilmə vaxtına, yerinə və üsuluna qoyulan məhdudiyyətlər …qeyri-müdaxilə ilə qadağan arasında qalan səlahiyyətli orqanlar üçün seçimdən daha çox, onların nail olmağa çalışdıqları məqsəd(lərə)ə müvafiq qaydada xidmət edə biləcək bir çox ortamiqyaslı məhdudiyyətlər mövcuddur (mülkiyyətə ziyan vuran, yaxud da şəxslərə xətər yetirən fəaliyyətin qarşısının alınması da daxil olmaqla). Bunlar hər hansı tədbirin keçirilmə vaxtında və ya yerində, yaxud da onun keçirilmə üsulunda edilən dəyişikliklə əlaqəli ola bilər. Tədbirin keçirilməsi üsulunun məhdudlaşdırılması nümunəsi səsgücləndirici avadanlığından, yaxud işıqlandırmadan və vizual effektlərdən istifadə ilə bağlı ola bilərdi. Bu halda, tənzimləmə müvafiq toplantının keçirilməsi üçün təklif olunan yeri, yaxud gününün vaxtı baxımından müvafiq ola bilər.
81. Tənzimləyici orqan mümkün iğtişaşı, yaxud da digər şəxslərin hüquqlarına müdaxiləni sadəcə önləmək məqsədilə məhdudiyyətlər qoymamalıdır. Məhdudiyyətlərin hər hansı tədbir zamanı qoyula biləcəyi faktı (və təkcə o, keçirilməzdən öncə yox) müvafiq dövlət orqanlarına həm əvvəlcədən ağır məhdudiyyətlər qoymaqdan çəkinməyə, həm də göstərilən məhdudiyyətlərin hər an inkişaf edib dəyişən vəziyyətə uyğun olmasını və onu əks etdirməsini təmin etməlidir. Lakin bu, heç bir halda müvafiq səlahiyyətli orqanların sadəcə inzibati göstərişlər vermək yolu ilə sərbəst toplaşmaq azadlığını tənzimləməklə yaxşı idarəetmə (bax 41-44-cü paraqraflar) ilə bağlı qəbul etdikləri öhdəliklərdən yayına bilmələrini ehtiva etmir. Bununla yanaşı (117 və 151-ci paraqraflarda müzakirə olunduğu kimi), danışıqlar və/yaxud vasitəçilik kimi üsullardan istifadə olunması hüquq-mühafizə orqanları və tədbir təşkilatçısı üçün istənilən zəruri məhdudiyyətlərlə bağlı razılıq əldə olunması imkanı yaratmaqla toplantılar ətrafında yaranan mübahisələrin həllinə kömək edə bilər. 82. Çox zaman ayrıca bir məlumatın səmərəli qaydada çatdırılması üçün məhdud sayda üsullar olduğundan, istənilən məhdudiyyətlərin miqyası müfəssəl şəkildə müəyyən olunmalıdır. Məhdudiyyətlərin qoyulduğu vəziyyətlərdə bunlar mütənasiblik prinsipinə ciddi şəkildə əməl etməli və həmişə müvafiq toplantıya onun məqsədli auditoriyasının görüntü və səs hüdudları çərçivəsində yardım göstərməlidir.
33 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
MADDƏ 8
Maddə 8. Toplantının qadağan edilməsi və ya dayandırılması
I. Ayrı-seçkiliyə, ədavətə və ya zorakılığa çağırışlarla müşayiət olunan, milli, irqi və ya dini ədavəti təbliğ edən toplantılar qadağan edilir.
Hər hansı toplantını qadağan etmək, yaxud dayandırmaq səlahiyyətlərindən yalnız olduqca tək-tük və müstəsna hallarda istifadə olunmalıdır. Bu, aşağıda 8(VII)-cu Maddədə və həm də ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişlərində xüsusi olaraq göstərilir:
84. Qadağa … ən son vasitə tədbiridir və o yalnız daha az məhdudlaşdırıcı reaksiya digər müvafiq maraqların qorunması zamanı səlahiyyətli orqanlar tərəfindən qarşıya qoyulan məqsədə çatmağa kömək etmədikdə nəzərdən keçirilməlidir. Bununla yanaşı, dövlətin dinc toplantını qorumaq məqsədilə müvafiq resurslardan istifadə etmək kimi müsbət vəzifəsini nəzərə alaraq, qadağa faktiki olaraq, dövlətin öz müsbət öhdəliklərini təmin edə bilməməsi halı kimi qiymətləndirilir. Hər hansı dövlət orqanı istənilən tədbiri qeyri-qanuni olaraq qadağan etdiyi hallarda dövlətin hüquqi məsuliyyəti yaranacaq.
Barankeviç v. Rusiya (2007) işi ilə bağlı aparılan prosesdə bələdiyyə orqanlarının Avropa İnsan Hüquqları Konvensiyasının 11-ci maddəsinin müddəalarını pozması faktını müəyyən edərkən, Avropa İnsan Hüquqları Məhkəməsi dövlət orqanları üçün qadağadan başqa tətbiq edilməsi mümkün olan çoxlu sayda məhdudiyyət formalarının olduğunun aşkar etmişdir. Məhkəmə həmin məhdudlaşdırıcı seçimlərin müvafiq toplantının keçirilməsinə qadağa qoyulmazdan öncə nəzərə alındığını xüsusilə vurğulamışdır:
1. Zorakı əks nümayiş təhlükəsinin mövcud olduğunu ehtimal edərək, Məhkəmə milli səlahiyyətli orqanların hər hansı bir narahatlıq törətmədən ərizəçi tərəfindən planlaşdırılan dini toplantının keçirilməsinə imkan verə biləcək vasitələr seçimində geniş səlahiyyətə malik olduqlarını müşahidə etmişdir (bax Plattform, loc.cit.). Ərizəçinin dini toplantısının dinc davam etdirilməsinə imkan verə bilən tədbirləri nəzərdə keçirmək əvəzinə, müvafiq dövlət orqanları ona qadağa qoymaq seçimini etmişlər. Onlar ərizəçinin din və sərbəst toplaşmaq azadlığı hüquqlarından istifadə etmək imkanını rədd edərək, ən qəti tədbirə əl atmışlar. İmtina ilə bağlı təqdim olunmuş mətndən göründüyü kimi, təfərrüatlı səbəblər olmadan ictimaiyyət arasında ibadət xidmətinin təmin edilməsinə icazə məqsədilə ərizəçinin müraciətinin bir çox hallarda artıq rədd etmişdir (bax yuxarıdakı 8-ci paraqrafa). Belə bir hərtərəfli qadağa əsaslandırılmış hal kimi nəzərdən keçirilə bilməz. Əgər hər hansı bir toplantıda yalnız cüzi sayda iştirak edən insanlar, yaxud da iştirak etməsi güman edilənlər ayrı-seçkiliyə, düşmənçiliyə və ya zorakılığa, milli, irqi və ya dini ədavətə açıq çağırışlarla çıxış edərlərsə, onda qanunvericiliyin bu bölməsi hər hansı toplantının avtomatik olaraq qadağan edilməsi mənası verirmiş
34 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
kimi şərh olunmamalıdır. Özlərini tamamilə dinc aparmaları güman edilən iştirakçılarla (yaxud iştirakçılardan ibarət qruplar) qeyri-dinc iştirakçıları fərqləndirmək vacibdir. Hətta belə eyni toplantıda digər iştirakçılar zorakı hərəkətlərə yol vermiş olsalar da, dinc davranan digər iştirakçılara məhdudiyyətlər qoyulmamalıdır. ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişlərində qeyd olunur ki:
89. …Özləri heç bir zorakı hərəkətə yol verməyən ayrı-ayrı iştirakçılar yalnız qeyri-dinc toplaşmada iştirakla bağlı olaraq, məsuliyyətə cəlb oluna bilməzlər. Ezelin v. Fransa (1991) işi ilə bağlı aparılan prosesdə göstərildiyi kimi, “istənilən demokratik cəmiyyətdə sözügedən müvafiq şəxs öz hüquqlarından istifadə zamanı hər hansı bir təqsirləndirilməli hərəkətə yol verdiyi hallar istisna edilməklə həmin azadlıqları hər hansı bir şəkildə məhdudlaşdırmaq `vacib` deyildir”. 50
`Milli, irqi, yaxud dini ədavət` ifadələrinin şərhinə xüsusi diqqət yetirilməlidir. Bu, tam təfsilatı ilə şərh olunmalı və nifrətamiz nitq ilə bağlı beynəlxalq öhdəliklərə uyğun şəkildə izah edilməlidir. Sadəcə düşməncəsinə edilən və ya həqarətli çıxışla (qorunmalı olan) nifrətamiz nitq (müdafiə olunmamalı) arasındakı fərqə dair istiqamətləndirici göstərişlər ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişlərində rast gəlmək olar:
Particular care must be taken in the interpretation of ‘propagandizing national, racial or religious discord.’ This must be narrowly construed, and should be interpreted in a manner which is consistent with international obligations in relation to hate speech. Guidance on the difference between merely hostile or offensive speech (which should be protected) and hate speech (which should not be protected) can be found in the OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines:
Nifrət və ikrah hissinin ifadə olunduğu kütləvi toplantılar: Nitq və digər ifadə vasitələri normal olaraq, MSHBS-in 19-cu Maddəsi və Avropa İnsan Hüquqları Konvensiyasının 10-cu Maddəsi ilə nəzərdə tutulan qorunmadan istifadə edəcək. Bu cür hal, hətta belə, bir ifadə düşmənçilik toxumu səpərsə, yaxud da digər şəxslərin, cəmiyyətin digər qruplarının və ya ayrı-ayrı təbəqələrinin təhqir olunmasına gətirib çıxaran hal kimi səciyyələndirilir. Lakin, MSHBS-in 20-ci Maddəsində nəzərdə tutulduğu kimi, “ayrı-seçkiliyə, düşmənçiliyə və ya zorakılığa təhrikediciliyə gətirib çıxaran milli, irqi və ya dini nifrətin hər hansı bir şəkildə təbliği qanunla qadağan olunmalıdır.” Avropa Nazirlər Komitəsi Şurasının təqdim etdiyi R(97)20 saylı Tövsiyəsinin 4-cü Prinsipi Avropa İnsan Hüquqları Konvensiyasının 10-cu maddəsi ilə digər ifadə formaları üçün nəzərdə tutulan müdafiə hüququ səviyyəsindən istifadə etməmək şəklində ayrı-ayrı şəxslərin və ya qrupların ünvanına təhqiramiz ola biləcəyi baxımından nifrətamiz çıxışların spesifik səviyyələrini göstərir. Bu, nifrətamiz nitqin Konvensiyada təsbit olunmuş hüquq və ya azadlıqların pozulmasına, yaxud da onların orada nəzərdə tutulan
50 ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişləri, paraqraf 89.
35 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
hədlərdən də artıq məhdudlaşdırılmasına yönəldiyi haldır.” Hətta bu zaman, hər hansı bir toplantıda iştirakçılar tərəfindən belə bir çıxışdan istifadə olunması öz- özlüyündə hər hansı dinc toplantını bu və ya digər şəkildə qeyri-dinc və ya qanunsuz toplantıya çevirmir və tənzimləyici orqanlar bütün tədbiri tamamilə dağıtmaq əvəzinə qanunazidd hərəkətlər edən ayrı-ayrı şəxsləri həbs etməlidir. 51
II. Müharibəni təbliğ edən toplantılar qadağan edilir.
ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişlərində aşağıdakılar qeyd olunur:
Konstitusion quruluşun hədələyici və zorakı üsullarla devrilməsinə dair çağırışlar hər hansı tədbirin məhdudlaşdırılması üçün kifayət qədər zəmin yarada bilər, hərçənd konstitusion quruluşun qeyri-zorakı üsullarla dəyişdirilməsinin təbliğ olunduğu hər hansı bir toplantı qorunmağa layiqdir. 52
Əlavə olaraq, aşağıda 8(III) Maddəsi ilə bağlı Azadlıq və Demokratiya Partiyası (Özdep) v Türkiyənin (1999) müzakirəsinə və Türkiyənin Vahid Kommunist Partiyası və Digərləri v Türkiyə (1998) müzakirəsinə baxın.
III. Siyasi məqsədlə dinc toplantı keçirmək aşağıdakı hallarda qadağan edilir:
1) Azərbaycan Respublikası Prezidentinin seçkiləri (ölkə ərazisində), Azərbaycan Respublikası Milli Məclisi deputatlarının seçkiləri (ölkə ərazisində), Naxçıvan Muxtar Respublikası Ali Məclisi deputatlarının seçkiləri (Naxçıvan Muxtar Respublikasının ərazisində), bələdiyyə seçkiləri (müvafiq şəhər və rayonun ərazisində) gününə 24 saat qalmışdan seçki günü səsvermə məntəqələri bağlananadək;
2) referendumun keçirildiyi günə 24 saat qalmışdan səsvermə məntəqələri bağlananadək;
51 ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişləri, paraqraf 135 (xüsusi qeyd əlavə olunub). 52 ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişləri, paraqraf 135.
36 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
7(1) maddəsi ilə bağlı olaraq, yuxarıda vurğulandığı kimi, tənzimləmə toplantı tərəfindən çatdırılan məlumatın məzmununa əsaslanmamalıdır. Bütün hallarda, başlıca meyar təhlükə doğuran zorakılıq qorxusunun mövcudluğu olmalıdır. Bu, mövcud hakimiyyətə qarşı müxalif fikirlər səsləndirən və ya onları daha da stimullaşdıran siyasi fikirləri özündə birləşdirən hər hansı siyasi məlumata malik toplantılar üçün də eynilə doğrudur. Seçkidən öncə günlər və həftələr hesabı ilə xəbərdar olunan toplantıların keçirilməsi ehtimalının artması halı da mövcuddur və siyasi məqsədli toplantıların tənzimlənməsi bütün digər toplantıların tənzimlənməsinə tətbiq olunan eyni ciddi tələblərə tabe olmalıdır. Avropa İnsan Hüquqları Məhkəməsi Konvensiyanın 10(2) Maddəsinin müddəaları çərçivəsində dövlət mənafeyi məsələlərinə dair siyasi nitq və ya debatlara məhdudiyyətlər üçün kiçicik bir miqyasın olduğunu göstərmişdir. 53
Azadlıq və Demokratiya Partiyası (Özdep) v Türkiyə (1999) işində qeyd olunurdu ki: “Fərqli, hətta belə Dövlətin hal-hazırda təşkil olunduğu üsulun gündəmə gətirilməsinə toxunan siyasi platformaların təklif olunmasına və müzakirə edilməsinə imkan yaratmaq demokratik cəmiyyətin mahiyyətini təşkil edir.” Əlaqədar qrupun (ÖZDEP) `insanların müstəqillik və azadlıq uğrunda ədalətli və qanuni mübarizəsi`nə öz dəstəyini açıq şəkildə bəyan etmiş olduğu mühüm əhəmiyyət kəsb edir. O, bu mübarizədə onlara dəstək nümayiş etdirir.” Məhkəmənin həmin ifadənin ÖZDEP tərəfindən müəyyən siyasi tələblər irəli sürmək niyyətini bildirmədiyini hesab etməklə yanaşı, o, həmin ifadənin tərkibində insanları zorakılığa, yaxud da demokratiyanın qaydalarını pozmağa səsləyən hər hansı təhrikedici çağırışların olmadığını müəyyən etmişdir. Məhkəmə həm də terrorçuluğa qarşı mübarizə ilə bağlı çətinliklər də daxil olmaqla müvafiq işlə bağlı ikinci dərəcəli müşayiətedici ilkin məlumatları da nəzərdən keçirmişdir. 54 O, öz qərarında Hökumətin hər hansı iğtişaş təhlükəsini izah edə bilməməsini və bununla da ÖZDEP-in buraxılmasının qarşıya qoyulan məqsədlə qeyri-mütənasib və nəticə etibarilə də hər hansı bir demokratik cəmiyyət üçün lüzumsuz bir addım olduğunu qeyd etmişdir.
Bir sıra hallarda (İncal v. Türkiyə, (1998); habelə Türkiyənin Vahid Kommunist Partiyası və Digərləri v Türkiyə (1998), təşkilatçı tərəfindən bəyan edilmiş məqsədin səmimiliyi üzərinə şübhə salan konkret dəlillərin olduğu hallar istisna edilməklə, hər hansı bir qrupun faktiki məqsəd və ya niyyətlərinin onun konstitusiyasında göstərilənlərdən, yaxud da müvafiq dövlət orqanlarına xəbərdar olunmuşlardan fərqlənməsini xüsusilə qeyd edərkən, Avropa İnsan Hüquqları Məhkəməsi təşkilatçının bəyan olunmuş niyyətini qəbul etməyi daha məqbul hesab edir. Bu hallar seçkilərdə müxalifət namizədlərinin irəli sürülməsi üçün təşkil edilmiş nümayişlərdə özünü daha qabarıq büruzə verməklə tam üst-üstə düşür. Avropa İnsan Hüquqları Məhkəməsi digərlərini öz səslərini verməklə demokratik prosesdən istifadə etməyə ruhlandırmağa çalışanlara (məsələn, seçki prosesi zamanı kampaniya aparmaqla, yaxud da yeni seçkilər tələb etməklə) qarşı, əlbəttə, həssas mövqedən çıxış edəcək. Müxalifət tərəfindən təşkil olunan kütləvi mitinqlərdə zorakı niyyətlərin olması ilə bağlı təkzibedilməz sübutların olduğu hallar istisna edilməklə, iğtişaşın qarşısının alınması məqsədilə tətbiq olunan istənilən məhdudiyyətlərin mütənasib olduğunu göstərmək çox güman ki, çətin olacaq.
53 Bax, məsələn, Uvingrouv v. Birləşmiş Krallıq, 25 noyabr 1996-cı il tarixli hökm, paraqraf 58, Stankov və Birləşmiş Makedoniya Təşkilatı v Bolqarıstan, 2 oktyabr 2001-ci il tarixli hökm, paraqraf 88. 54 Bax, məsələn, Türkiyə Vahid Kommunist Partiyası və Digərlər, hökm, paraqraf 59.
37 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
Bununla yanaşı, `milli orqanlar milli ictimai rəyin azlığın fikirlərinin, onların nə dərəcədə tanınmamış olduğu nəzərə alınmadan, müdafiəsi hesabına qorunmamasını təmin etməkdə xüsusi sayıqlıq nümayiş etdirməlidir. 55 Məsələn, Avropa İnsan Hüquqları Məhkəməsi bununla əlaqədar olaraq göstərmişdir ki:
Demokratiyanın başlıca xüsusiyyətlərindən biri onun hər hansı bir ölkənin problemlərinin, hətta onlar usandırıcı olduğu hallarda da belə, zorakılığa əl atmadan dialoq yolu ilə həllinin təklif edilməsi mümkünlüyüdür. Demokratiya özünüifadə azadlığı üzərində çiçəkləyib inkişaf edir. Məhz bu nöqteyi-nəzərdən hər hansı bir qrupa yalnız ictimaiyyət qarşısında açıq şəkildə, demokratik qaydalara uyğun olaraq, Dövlətin əhalisinin bir hissəsinin vəziyyətini müzakirə etməyə, əlaqədar olan hər bir şəxsi qane edə biləcək həlli üsulları axtarıb tapmağa çalışmaları səbəbindən maneçilik törətmək heç nə ilə əsaslandırıla bilməz.. 56
Qanunda və ya konstitusiyada qeyri-zorakı üsullarla islahatlar aparılmağa çağıran kütləvi mitinqlərlə əlaqədar olaraq, ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişləri daha sonra aşağıdakıları qeyd edir:
Belə bir dəyişikliyə qanuni müstəvidə şərait yaradıldığı iki mühüm şərt mövcuddur: “birincisi, bu məqsədlə istifadə olunan vasitələr qanuni və demokratik olmalıdır; ikincisi, təklif olunan dəyişikliyin özü əsas demokratik prinsiplərə uyğun olmalıdır” 57 . Konstitusion quruluşun təhlükə doğuran və zorakı üsullarla devrilməsinə dar səslənən çağırışlar hər hansı tədbirin məhdudlaşdırılması üçün kifayət qədər zəmin yarada bilər, hərçənd konstitusion quruluşun qeyri-zorakı üsullarla dəyişdirilməsinin təbliğ olunduğu hər hansı toplantı qorunmağa layiq ola bilər. 58
7(1) Maddəsi və məhdudiyyətlərin qoyulması üçün qanuni əsas kimi `milli təhlükəsizliyin` şərhi ilə bağlı yuxarıda qeyd olunduğu kimi:
`…konstitusiyaya zidd hesab olunan fikirlər irəli sürən toplantıların məhdudlaşdırılması məzmun tənzimlənməsinin bir formasıdır və bununla da o, dinc toplaşmaq azadlığına əsaslandırıla bilməyən hücum kimi qiymətləndirilməlidir. Ərazi bütövlüyü ilə bağlı həyəcan və narahatlıqlar milli təhlükəsizliklə bağlı irəli sürülən motivlərə qoyulan məhdudiyyətləri əsaslandırmaq üçün yüksək həddən keçməlidir… 59
IV. Siyasi məzmunlu dinc toplantının keçirilməsi müvafiq icra hakimiyyəti orqanının qərarı ilə müəyyən edilmiş mühüm dövlət əhəmiyyətli beynəlxalq
55 Stankov vəVahid Makedoniya Təşkilatı (ILINDEN) v Bolqarıstan (2001), paraqraf 107. 56 Bax, məsələn, Türkiyə Vahid Kommunist Partiyası və Digərləri v Türkiyə , paraqraf 57. 57 Bax Refah Partisi və Digərlər iv. Türkiyə (2003), paraqraf 98. Yadda saxlamaq lazımdır ki, Tsonev v. Bolqarıstan işində (2006), Avropa İnsan Hüquqları Məhkəməsi yalnız “inqilabi” kəlməsinin işlədilməsi ilə bağlı hər hansı bir dəlilin olmadığını müəyyən etmişdir, Bolqarıstan İnqilabçı Gənclər Partiyası Bolqarıstan cəmiyyətinə, yaxud Bolqarıstan dövlətinə qarşı təhlükə doğururdu. Orada eyni zamanda partiyanın nizamnaməsində onun öz məqsədlərinə çatmaq üçün bu və ya digər zorakılıq üsullarından istifadə olunması ilə bağlı fikirlər də olmamışdır. 58 ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişləri, paraqraf 135. 59 ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişləri, paraqraf 74.
38 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
tədbirlərə hazırlıq ərəfəsində və onların keçirildiyi dövrdə həmin tədbirin keçirildiyi şəhər və rayonların ərazilərində bu qanunun 7-ci Maddəsinin tələblərinə uyğun şəkildə qadağan edilə bilər.
Yuxarıdakı 8(III) Maddəsi ilə bağlı şərh 8(IV) Maddəsinin şərhinə tam müvafiqdir.
Bununla yanaşı, burada mühüm əhəmiyyət kəsb edən məqam `dövlət əhəmiyyətli beynəlxalq tədbirlər` ifadəsinin şərhidir. 8(IV) Maddəsində göstərilən səlahiyyət, sui- istifadə olunarsa, hakimiyyət orqanlarına ifratcasına geniş fəaliyyət imkanları verə bilərdi. Biz `dövlət əhəmiyyətli beynəlxalq tədbirlər`in yalnız dövlət başçılarının rəsmi səfərləri zamanı keçirilən tədbirləri özündə cəmləşdirə biləcək məhdud mənada yozulmasını təklif edərdik.
Hətta belə hər hansı səfər edən dövlət başçısı ilə bağlı olan hallarda da toplaşmaq, nümayişə çıxmaq və etiraz etmək hüquqlarının yenə də mövcud olduğunu təsdiqləmək mühüm əhəmiyyət kəsb edir. Birləşmiş Krallıqdakı sonuncu halda London Paytaxt Polisi öz zabitlərinin Çin Prezidentinin 1999-cu ildə Londona səfəri zamanı bayraqları çıxararkən və `Azad Tibet` etiraz nümayişinə çıxanları polis maşınları ilə əhatəyə alarkən qanunsuz hərəkət etdiklərini etiraf etmişdir.
Avropa Birliyinin Polis və Təhlükəsizlik Orqanları üçün Beynəlxalq Səviyyəli İri Tədbirlərdə Əməkdaşlıq Məsələlərinə dair Rəhbər Vəsaitində göstərildiyi kimi:
Qanun və göstərişlərin tətbiqi az müdaxilə ilə müşayiət olunan yanaşma üsuluna üstünlük verməklə qanunçuluq və mütənasiblik, habelə təmkinlilik prinsipləri ilə tənzimlənməlidir. Mümkün olduğu hallarda, polisin gərginliyin azalmasına xidmət edən yanaşma üsulu dialoqa, ümumi istifadə yerlərinin razılaşdırılmış şəkildə idarə olunmasına və əməkdaşlığa əsaslanmaqla seçilməlidir. 60
V. Toplantı demokratik cəmiyyətdə zəruri olan hallarda və bu qanunun 7-ci Maddəsinin tələblərinə uyğun şəkildə müvafiq icra hakimiyyəti orqanının qərarı ilə qadağan edilə bilər.
Yuxarıdakı 8(IV) Maddəsində olduğu kimi, bu yarımbölmə `zəruri hallarda` termini ilə əlaqədar olaraq, daha geniş səlahiyyət verirmiş kimi görünür. Həmin yarımbölmənin
60 Polis və Təhlükəsizlik Orqanları üçün Beynəlxalq Səviyyəli İri Tədbirlərdə Əməkdaşlıq Məsələlərinə dair Rəhbər Vəsait (Beynəlxalq tədbirlərdə Polis və Təhlükəsizlik Orqanlarının istifadəsi üçünilkin layihəşəkilli Təhlükəsizlik Vəsaiti, AB sənədi 15226/1/06, 22.12.06). Aşağıdakı saytda onlayn variantdadır: http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2007:314:0004:0021:EN:PDF
39 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
özünün hazırkı Qanunun 7-ci Maddəsi ilə əlaqəli şəkildə şərh olunmasını göstərməsi vacibdir. 7(1) Maddəsində göstərilən məhdudiyyət üçün qanuni əsasların şərhi ilə bu və ya digər şəkildə uzlaşdığı hallar istisna edilməklə `mühüm hallarda` daha geniş məhdudiyyətlərə icazə verilməməlidir.
VI. Zəruri hallarda toplantı bu Qanunun 7-ci Maddəsinin tələblərinə uyğun şəkildə müvafiq icra hakimiyyəti orqanının sərəncamı ilə dayandırıla bilər.
Zərurət və mütənasibliklə bağlı olaraq, yuxarıda müzakirə olunmuş eyni fikirlər (7(II) və 7(III) Maddələri) hər hansı toplantının istənilən dayandırılması fikri ilə bağlı tətbiq olunmalıdır.
VII. Bu maddənin IV, V və VI hissələrinə uyğun olaraq, toplantının qadağan edilməsi və ya dayandırılması son zərurət tədbiri sayılır və yalnız bu Qanunun 7-ci maddəsində müəyyən edilmiş məhdudiyyətlər kifayət etmədikdə tətbiq edilir.
VIII. Toplantıların keçirilməsi Azərbaycan Respublikasının `Fövqəladə vəziyyət haqqında` Qanunu ilə nəzərdə tutulduğu qaydada onun tətbiq olunduğu ərazidə fövqəladə vəziyyət zamanı məhdudlaşdırıla və ya qadağan edilə bilər.
Terrorçuluğa qarşı mübarizəni daha da gücləndirməyi, yaxud da təhlükəsizliyi genişləndirməyin dinc toplaşmaq azadlığı hüququ da daxil olmaqla Konvensiya ilə təsbit olunan fundamental hüquqlara müdaxilə edən özbaşına hərəkətlərə qanuni don geyindirmək üçün istifadə olunmamalıdır. 61 ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişlərində aşağıdakı şərtlərlə xüsusi olaraq vurğulanır:
78. MSHBS-in 4-cü və Avropa İnsan Hüquqları Məhkəməsinin 15-ci Maddəsinə əsasən, xalqın həyatını təhlükə altına alan müharibə və fövqəladə vəziyyətlər zamanı dövlətlər sərbəst toplaşmaq azadlığı ilə bağlı qəbul etdikləri öhdəliklərdən kənara çıxan tədbirlər görə bilərlər. Onlar bu addımı yalnız vəziyyətdən doğan zərurətin tələb etdiyi hədlər daxilində ata bilərlər və bir şərtlə ki, bu cür tədbirlər onların beynəlxalq hüquqla qəbul etdikləri digər öhdəliklərlə uzlaşmış olsunlar. Böhran və ya fövqəladə hal “bütün əhaliyə mənfi təsir göstərən və Dövlətin təşkil olunduğu cəmiyyətin təşəkkül tapmış həyat tərzini təhlükədə qoyan” vəziyyət kimi nəzərdən keçirilməlidir. Mülki və Siyasi Hüquqlara dair Beynəlxalq Sazişdə Məhdudlaşdırma və Qismən Ləğvolunma Müddəalarına dair Sirakuza Prinsiplərində əlavə olaraq göstərilir ki, “xalqın həyatı üçün ciddi və qaçılmaz təhlükə yaratmayan nə daxili münaqişə və iğtişaş”, nə də “iqtisadi çətinliklər” 4-
61 Bax ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişləri, paraqraf 75, Beynəlxalq Hüquqşünaslar Komissiyasının İnsan Hüquqlarının Qorunmasına və Terrorçuluğa qarşı Mübarizədə Qanunun Aliliyinə dair Berlin Bəyannaməsinin sitat kimi göstərilməsi (2004), aşağıdakı saytda yerləşdirilib http://www.icj.org
40 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
cü Maddə ilə nəzərdə tutulan müvəqqəti ləğvetmələri və ya kənaraçıxmaları əsaslandıra bilər.
79. Fövqəladə vəziyyət əlaqədar dövlətin vətəndaşlarına ya bəyan olunmalı, ya da BMT Baş Katibinin vasitəçiliyi ilə MSHBS-ə tərəf kimi çıxış edən digər dövlətlərə (MSHBS-in 4(3) Maddəsi), Avropa Şurasının Baş Katibinə (Avropa İnsan Hüquqları Konvensiyasının 15(3) Maddəsi) və ATƏT-ə (paraqraf 28.10, İnsan Hüquqları üzrə Konfransın Moskva Görüşünün Sənədi, 1991) xəbərdar olunmalıdır. Müddəa və öhdəliklərin qismən ləğv olunması məhdud zaman çərçivəsində həyata keçirilməli və ya müvəqqəti səciyyə daşımalıdır.
41 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
MADDƏ 9
Maddə 9. Dinc toplantının keçiriləcəyi yerin və vaxtın məhdudlaşdırılması və ya qadağan edilməsi
I. Dinc toplantının keçiriləcəyi yerə məhdudiyyət və ya qadağa bu Qanunun 7-ci maddəsində müəyyən edilmiş meyarlara uyğun olaraq qoyulur.
Yuxarıdakı 7(IV) Maddəsində `yer`ə qoyulan məhdudiyyətlərlə bağlı şərh həm bura şamil olunur. ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişləri qeyd olunduğu kimi:
Kütləvi toplantı iştirakçıları bu cür saytlardan hər hansı münasib vaxt ərzində digər hər hansı bir şəxs kimi istifadə etməkdə daha çox iddialıdırlar. Həqiqətən də, ictimai etiraz və sərbəst toplaşmaq azadlığı ümumən götürdükdə, ümumi istifadədə olan ərazinin istifadə olunduğu daha müntəzəm məqsədlər kimi, ictimai ərazilərdən və ya yerlərdən bərabər qanuni istifadə kimi nəzərdən keçirilməlidir (piyada və nəqliyyat vasitələrinin hərəkəti). 62
Çox zaman ayrıca bir məlumatın səmərəli şəkildə çatdırılması üçün məhdud sayda üsullar olduğunu nəzərə alaraq, istənilən məhdudiyyətlərin miqyası dəqiqliklə müəyyən olunmalıdır. Hər hansı bir toplantıya `yer` məhdudiyyətləri qoyulduğu zaman, onlar mütənasib olmalıdır. Bu isə öz növbəsində o deməkdir ki (ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişlərində qeyd olunduğu kimi), istənilən bu kimi məhdudiyyətlər `həmişə öz məqsədli auditoriyasının vizual və səs hüdudları daxilində toplantıya yardım göstərmək məqsədi güdməlidir`. 63 Görüntü və səs anlayışı mühüm əhəmiyyət kəsb edir, çünki əksər kütləvi toplantılar ayrıca fərdə, qrupa, yaxud orqana müraciət çatdırmaq məqsədi güdür. Buna görə də, hər hansı toplantıya icazə verilməsi, lakin onun öz müraciətinin hədəf etdiyi məqsədli auditoriyasına göndərilməsinə maneçilik törədilməsi toplaşmaq və etiraz etmək hüququnun əməllicə rədd edilməsi kimi səciyyələndirilir. Bu, xüsusən də 9(III) Maddəsində sadalanan bir çox yarımbəndlərə xüsusilə müvafiqdir.
II. Əgər toplantı təşkilatçılarının yazılı xəbərdarlığında göstərilmiş yerdə və vaxtda başqa bir toplantı təyin edilibsə və əks-toplantının keçirilməsinin tərəflər arasında qarşıdurma törədəcəyi barədə kifayət qədər əsaslar varsa, müvafiq icra hakimiyyəti orqanı əks-toplantının təşkilatçılarına başqa vaxtın və yerin müəyyən edilməsini təklif etməlidir. Dəyişdirilmiş vaxt və yer haqqında yazılı xəbərdarlıq tədbirlərin yeni tarixinə azı 3 gün qalmış müvafiq icra hakimiyyəti orqanına təqdim edilməlidir. Əks-toplantı keçirildiyi halda
62 ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişləri, paraqraf .18. 63 ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişləri, paraqraf .82.
42 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
polis orqanları toplantı və əks-toplantı iştirakçılarının təhlükəsizliyini təmin etmək məqsədi ilə tədbirlər görməlidir.
O da nəzərə alınmalıdır ki, toplantı ilə eyni vaxtda keçirilən toplantı arasında ziddiyyət həmişə olacaq. Hətta belə münaqişə potensialı mövcud olarsa, müvafiq polis vasitələrindən istifadə olunması onların xəbərdar olunmuş ərazilərində/marşrutlarında həm toplantıların normal məcrada davam etdirilməsinə, həm də Dövlətin sərbəst toplaşmaq azadlığını qorumaq kimi müsbət öhdəliyinin təmin edilməsinə hərtərəfli şərait yarada bilər.
Məsələn, Ollinger v. Avstriya (2006) işində Avropa İnsan hüquqları Məhkəməsi Avstriya dövlət orqanlarının ərizəçinin toplantısı ilə başqa bir eyni vaxtda keçirilən toplantı arasında ola biləcək münaqişə potensialı əsasında məhdudiyyətlər qoymaqla onun sərbəst toplaşmaq hüququnu pozmuş olduğunu müəyyən etmişdir. Məhkəmə qeyd etmişdir ki, `səlahiyyətli orqanların, əvvəlki illərdə olduğu kimi, qızğın mübahisələrin baş alıb gedəcəyindən ehtiyatlanmalarına baxmayaraq, əvvəlki hadisələr zamanı hər hansı zorakılıq insidentlərinin baş verməsi öz təsdiqini tapmamışdır.` Məhkəmə tərəfindən nəzərdən keçirilən digər amillər sırasına toplantı iştirakçılarının sayı və etiraz vasitələri (bu halda, `öz fikirlərinin dinc və sakit ifadə olunması vasitələri, yəni xatirə məktublarının aparılması`). Məhkəmənin hökmündə göstərilirdi:
48. Bu kimi hallarda Məhkəmə Hökumətin hər iki toplantının biri-birinə qarışmasının qarşısını almaq məqsədilə polisin iştirakının təmin edilməsi kimi qabaqlayıcı tədbirlərin görüldüyü halda hər iki mitinqə icazə verilməsinin məzarlığı ziyarət edənlərin hüquqları ilə bağlı, həm də eyni zamanda kifayət qədər qorunma dərəcəsi təklif etdiyi halda ərizəçinin sərbəst toplaşmaq azadlığı hüququnu qoruya biləcək bir münasib alternativ olmadığı arqumenti ilə kifayətlənməmiş, daha doğrusu, buna inanmamışdır. 64
Paralel toplantılarla əlaqədar olaraq, ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişlərində qeyd olunur ki:
Eyni yerdə və ya vaxtda keçirilməsi nəzərdə tutulan iki və ya daha artıq toplantı üçün xəbərdarlıq olunduğu hallarda onların baş tutmasına mümkün qədər şərait yaradılmalıdır. Dövlətin əks-nümayişlər təşkil olunduğu hallarda əsas tədbirin pozulmasının qarşısını almaq vəzifəsini xüsusi olaraq diqqətə çatdırmaq lazımdır. 65
100. Eyni vaxtda keçirilən toplantılar. Bütün şəxslər və qruplar öz fikirlərini ifadə etmək üçün ictimai yerlərdə eyni səviyyədə iştirak etmək hüququna malikdirlər. Beləliklə, insanlar başqa bir kütləvi toplantıda səsləndirilmiş fikirlərə qarşı narazılıqlarını ifadə etmək məqsədilə əks nümayişçilər kimi toplaşmaq hüququna malikdirlər. Bu kimi hallarda iki toplantının vaxt və yer etibarilə üst-
Ollinger v. Avstriya (Ərizə № 76900/01, 29 iyun 2006-cı il tarixli hökm, yekun 29 sentyabr 2006-cı il tarixdə) paraqraf 48. 64
ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/Venesiya Komissiyasının Göstərişləri, səhifə 16, ‘Prosedur 65
Məsələləri’, paraqraf 3.
43 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
üstə düşməsi çox güman ki, ikinci toplantı tərəfindən çatdırılmalı məlumatın mühüm hissəsi olmalıdır. Əlaqədar birgə toplantılara onların fiziki baxımdan biri- birilərinə müdaxilə etməmələri nöqteyi-nəzərindən öz hədəflərinin vizual və səs hüdudları daxilində baş tuta bilmələri üçün şərait yaradılmalıdır.
101. Avropa İnsan Hüquqları Konvensiyasının “Ärzte für das Leben” v. Avstriya (1988) Platforma işində aydın şəkildə göstərildiyi kimi, “əks-nümayiş hüququ nümayiş etmək hüququndan istifadə olunmasının əngəllənməsinə tətbiq olunmamalıdır”. Beləliklə, hər bir şəxsin və ya qrupun digərlərinin maneçiliyi olmadan öz fikirlərini ifadə etmək hüququna malik olduqlarını nəzərə alaraq, əks- nümayişçilər öz fikirlərini bölüşmək istəməyən insanların fəaliyyətini pozmamalıdırlar. Dövlətin əks-nümayişlərin təşkil olunduğu əsas tədbirin pozulmasının qarşısını almaq vəzifəsinə xüsusi diqqət yetirilməlidir. Bununla yanaşı, hər hansı əks-nümayiş təşkilatçısının niyyətinin xüsusi olaraq digər toplantının keçirilməsinin qarşısını almaqdan – həqiqətən də digərlərinin hüquqlarını pozmaqdan ibarət olduğu hallarda sübutetmə ilə bağlı sual meydana çıxır. Bu cür hallarda, MSHBS-in 5-ci Maddəsi və Avropa İnsan Hüquqları Konvensiyasının 17-ci Maddəsinin müddəaları nəzərə alınacaq və əks-nümayiş dinc toplaşmaq hüququ üçün nəzərdə tutulan qorunmadan istifadə etmək hüququnu itirmiş olacaq.
102. Eyni yerdə və vaxtda iki və ya daha çox toplantı üçün xəbərdarlıq verildiyi hallarda onların hər birinə mümkün olduqca ən yüksək səviyyədə yardım göstərilməlidir. İctimai tədbirlərin başqa bir ictimai tədbir üçün nəzərdə tutulan eyni yerdə və eyni vaxtda keçirilməsinin qadağan edilməsi çox güman ki, qeyri- mütənasib reaksiya kimi qiymətləndirilməlidir. Bəzi yurisdiksiyalarda “erkən yuxudan qalxana Allah verər” qaydası tətbiq edilir. Belə bir qayda yolveriləndir, çünki o, qruplar arasında ayrı-seçkilik yaratmır və digər toplantılar üçün alternativ yer və yaxud vaxt təşkilatçıları təmin edə biləcək şəkildə nəzərdə tutulur. Müvafiq səlahiyyətli orqanlar hətta belə xəbərdar olunmuş ərazidə hansı toplantıya şərait yaradılmalı olduğunun müəyyən edilməsini səsə də qoya bilərlər.
I. Aşağıdakı yerlərdə yığıncaqların, mitinqlərin, nümayişlərin keçirilməsi qadağandır: 1. Azərbaycan Respublikasının Milli Məclisi, Naxçıvan Muxtar Respublikasının Ali Məclisi, Prezident Sarayı, Prezident İqamətgahı, Azərbaycan Respublikası Nazirlər Kabineti, Naxçıvan Muxtar Respublikası Nazirlər Kabineti, siyahısı müvafiq icra orqanı tərəfindən müəyyən edilən mərkəzi, şəhər və regional icra hakimiyyətləri orqanlarının, Konstitusiya Məhkəməsi, Ali Məhkəmə, Azərbaycan Respublikası Apellyasiya Məhkəməsi və Naxçıvan Muxtar Respublikasının Ali Məhkəməsinin yerləşdiyi binaların ətrafında 200 metr radius çərçivəsində;
2. istismarı xüsusi təhlükəsizlik qaydalarına əməl edilməsi tələb edilən körpü, tunel, tikinti sahələri, ziyanlı istehsal obyektləri və digər müəssisələrdə, ciddi şəkildə qorunan ekoloji sahələrdə və magistral su
44 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
kəmərinin keçdiyi qorunan zonalarda, elektrik naqillərin gərginliyi 1000 V-dan yuxarı olan ərazilərdə, hava limanlarında, metropolitendə, dəmir yolu, müdafiə obyektləri, su təchizatı və kanalizasiya sistemlərinin texniki konstruksiyalarının, neft quyularının, su mühafizəsi zonalarının yerləşdiyi ərazilərdə;
9(III) (1) və 9(III) (2) Maddələrin əhatə dairəsi elədir ki, onlar hər hansı kütləvi toplantıların öz məqsədli auditoriyasının gözü qabağında və eşidə biləcəyi şəkildə keçirilməsinin qarşısını almaq təsirinə malikdir. Bu cür ümumi müddəalar dinc toplantı azadlığı hüququndan yararlanmağa yüksək dərəcədə mədhedici təsir göstərə bilər. Biz həmçinin qeyd etmək istərdik ki, ATƏT-in Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq haqqında Qanununa edilən layihə Dəyişikliklərinə dair Rəyi (AZE/088/2007) bu maddə ilə bağlı həlledici olmuş və “onun mətndən nə məntiqli, nə də lazımi kimi hesab edilmədən çıxarılması” tövsiyə olunur. Bu bölmələrə yalnız müstəsna halda arxalanmaq olar. Bu xüsusi məhdudiyyətlərin tətbiq edilməsi üçün açıq-aşkar səbəblər olmayınca və bu cür məhdudiyyətlər həm proporsionallıq doktrinası, həm də qanuni məqsədlərin müvafiq izahı ilə uyğun gəlməyincə, onlara arxalanmaq olmaz (bax: yuxarıdakı Maddə 7(1)).
Başqa yurisdiksiyada nümunə kimi, Britaniya Hökuməti 2005-ci il tarixli Ağır Mütəşəkkil Cinayət və Polis Qanununa müvafiq olaraq Parlament Binası yaxınlığında toplaşmaq və etiraz hüququna məhdudiyyətlər qoymuşdur, lakin bu qanunda insan hüquqları üzrə yaranan problemlər səbəbindən hökumət indi etiraz və toplaşmaq hüququndan məhrum edən müvafiq bölmələri ləğv etmək qərarına gəlmişdir.
3. Xüsusi dövlət tədbirlərinin keçirilməsi üçün müvafiq icra hakimiyyəti orqanı tərəfindən ayrılmış yerlərdə
Bu yarım-bölmə potensial şəkildə xüsusi dövlət tədbirlərinin keçirilməsi üçün istənilən sahənin ayrılmasına icazə verir. Əgər bu yolla istifadə edilərsə, onda o, səmərəli şəkildə hər hansı başqa xəbərdarlıq edilmiş toplantının keçirilməsinin qarşısını alar və dinc toplaşmaq azadlığı hüququna qeyri-qanuni müdaxilə edilməsinə gətirib çıxarda bilərdi. Yenidən, müvafiq icra hakimiyyəti orqanı bu səlahiyyətdən yalnız olduqca müstəsna hallarda istifadə etməlidir və toplantı təşkilatçılarının etiraz etmək və ya nümayiş keçirmək istəyi məsələsinin həyata keçirilib-keçirilməməyi onlar üçün açıq olaraq qalır.
4. hərbi məqsədlər üçün istifadə olunan ərazilərdə və hərbi məqsədlər üçün istifadə olunan əraziyə yaxın olan yerlərdə və bu ərazilərin sərhədlərinə 150 metrdən yaxın olan yerlərdə; yaxud lazım olduğu yerdə, təhlükəsizlik məsafəsi daxilində;
5. azadlıqdan məhrumetmə yerlərinin, psixiatriya müalicə müəssisələrinin ərazilərində və bu ərazilərin sərhədlərinə 150metrdən yaxın olan yerlərdə.
ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu / Venesiya Komissiyasının Göstərişləri qeyd edir ki:
45 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
83. …toplantıların müəyyən vaxt və ya xüsusi yerlərdə keçirilməsini qadağan edən ümumi qanunvericilik şərtləri ayrı-ayrı toplantılara məhdudiyyətlərdən daha çox əsaslandırma tələb edir. Hər bir xüsusi işin konkret halları ilə bağlı mümkün olmamaqları nəzərə almaqla, bu cür ümumi müddəaların qanunvericiliyə daxil edilməsi (və onların tətbiqi) təxirəsalınmaz sosial tələbat açıq-aşkar göstərilməyənədək qeyri-müvafiq sayıla bilər. Avropa İnsan Hüquqları Məhkəməsinin göstərdiyi kimi : “Zorakılığa təhrik etmək və demokratik prinsiplərdən kənarlaşma – dövlət orqanlarına qarşı qəbul edilməz və ya ağlasığmaz müəyyən fikir, yaxud söz söylənməsi hallarından və irəli sürülən qeyri-qanuni tələblərdən başqa, sərbəst toplaşmaq və özünüifadə azadlığını boğmaq üçün qarşısıalınmaz xarakterli radikal tədbirlər demokratiya ziyan gətirə və hətta çox vaxt onu təhlükə altında qoya bilər.” 66
Bundan başqa qeyd etmək istərdik ki, bu cür təsisatların divar perimetrləri təhlükəsizlik məqsədləri baxımından layihələşdirilib və buna görə də toplantıların bu cür tikililərin yaxınlığında keçirilməsinin qarşısını almağa heç bir lüzum yoxdur. Həqiqətən də, Birləşmiş Krallıqda uzun illərdir ki, ölkənin bir çox yerlərində hərbi bazalara yaxın olan ərazilərdə çoxlu sayda nüvə-əleyhinə və ya müharibə-əleyhinə etirazlar keçirilmişdir və bu tədbirlərin bu cür yerlərin təhlükəsizliyinə təhlükə yaratmadan və ziyan vurmadan davam etməsinə icazə verilmişdir.
IV. Siyasi məzmunlu toplantılar ziyarətgahlarda, ibadətgahlarda və qəbiristanlarda keçirilə bilməz.
Biz daha əvvəl 4(II) maddə ilə bağlı bir məsələni qeyd etmək istərdik ki, dəfn mərasimləri və bunun da nəticəsində qəbiristanlığa doğru uzanaraq gedən izdiham siyasi etirazların keçirilməsi üçün müvafiq hallar ola bilər.
V. Piket düzəldənlərin sayı 50 nəfərdən çox olmamalı və piket edilən obyektin girişinə 10 metrdən yaxın məsafədə yerləşməməli, piket edilən obyektə giriş və çıxış üçün maneələr yaratmamalı və 10 vattdan yüksək olan səsgücləndirici qurğulardan istifadə etməməlidirlər.
Bir çox ölkələrdə ümumi prinsip ondan ibarətdir ki, piketlərin öz əsaslarını irəli sürmələri üçün etiraz yerlərinə yaxın olmalarına icazə verilməlidir. Əksər hallarda piketlərin piket edilən obyektlərdən 10 metrdən yaxın keçirilməsinə icazə verilməməyinin səbəbi göstərilmir, baxmayaraq ki, onlar ictimai yerdə keçirilir və hərəkət və çıxışa heç bir lüzumsuz maneə yaratmırlar.
VI. Yığıncaqların, mitinqlərin və nümayişlərin keçirilməsi üçün hər bir şəhər və rayonda müvafiq icra hakimiyyəti orqanı xüsusi yerlər ayırmalıdır. Yığıncaqların, mitinqlərin və nümayişlərin keçirilməsi üçün ayrılmış yerlərin siyahısı mətbuatda dərc edilir və başqa üsullarla əhaliyə çatdırılır. Təşkilatçılar yığıncaq, mitinq və ya nümayişlər üçün ayrılmış yerlərin birini seçə
66 ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu / Venesiya Komissiyasının Göstərişləri, 83-cü bənd, Stankov və Birləşmiş Makedoniya Təşkilatı Ilinden v. Bolqarıstan (2001), istinad edilərək 97-ci bənddə.
46 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
bilərlər. Xahiş edilən zaman müvafiq icra hakimiyyəti orqanı yığıncaq, mitinq və nümayişlərin keçirilməsi üçün ayrılmış yerin siyahısını dəyişə bilər.
Yuxarıdakı 9(I) –ci Maddə ilə bağlı göstərildiyi kimi “ümumilikdə sərbəst toplaşmaq azadlığına ictimai yerdən bərabər qanuni istifadə edilməsi kimi yanaşılmalıdır, və bu istifadə adi məqsədlər üçün (səkilər və nəqliyyat hərəkəti kimi) ictimai yerdən istifadəyə uyğun gəlir.’ Bundan əlavə, məhdudiyyətlər “toplantıya onun məqsədli auditoriyasının görə biləcəyi və eşidə biləcəyi çərçivə daxilində” toplantıya kömək etmək məqsədi güdməlidir. 67 Eləcə də, toplantılar müntəzəm olaraq təyin edilmiş xüsusi yerlərə köçürülməməli, əksinə məkan üzrə və ya təşkilatçının məlumat verdiyi marşrut boyunca onlara yardım edilməlidir. 68
Venesiya Komissiyası layihə qanunvericiliyinə dair öz rəyində vurğulamışdır ki, yerlərin siyahısı “tam ola bilməz”. 69 Bu, sadalanan yerlərin sadəcə olaraq yığıncaq, mitinq və nümayişlərin keçirilməsi üçün təklif olunmuş (yəni, irəli sürülmüş) yerlər olduğunu qeyd etmiş 9(VI) Maddənin qısaca və dürüst göstərdiyi ifadədən aydındır. Siyahılar buna görə də bu cür toplantıların keçirilməli olduğu yerləri göstərmək üçün istifadə edilməməlidir, belə ki, bu, ciddi şəkildə dinc toplaşmaq azadlığı hüququndan istifadə edilməsinə ziyan vura bilər. Hər bir şəhər və regionda yığıncaq, mitinq və nümayişlərin keçirilməsi üçün xüsusi yerlərin ayrılması toplantı təşkilatçılarının yararlana biləcəkləri məkan seçimlərini (azaltmaqdansa) artırmağa xidmət etməlidir. Yenidən, 9(VI) Maddəsində irəli sürülən ifadə sadəcə olaraq təşkilatçıların “yerlərdən birini seçə bildiklərini” (yerlərdən birini seçməlidir deyil) qeyd etməklə bu izaha yardım edir. Başqa sözlə, təşkilatçılar öz toplantılarını ayrılan xüsusi ərazidə keçirmək qərarına gələ bilərlər, lakin heç bir vəchlə bunun edilməsi onların üzərinə öhdəlik kimi qoyula bilməz. Nəticədə, yerlərin dərc edilmiş siyahısı toplantının keçirilməsinə (istər xəbərdarlıq edilmiş, istərsə də öz-özünə yaranan şəkildə olsun). mane ola bilməz.
VII. Bu Qanunun tələblərinə uyğun olaraq toplantının keçirilmə müddəti müvafiq icra hakimiyyəti orqanı tərəfindən məhdudlaşdırıla bilər.
Bəzi toplantılara “müəyyən vaxt məhdudiyyəti” qoyulur (qrafikləşdirilir, məsələn digər xüsusi tədbirlə eyni vaxta düşməyə görə, yaxud da xüsusi ildönümünü qeyd etmək məqsədilə) və vaxt məhdudiyyətləri buna görə də onların verəcəkləri məlumatların çatdırılması imkanına mənfi təsir göstərə bilər. Zeleni Balkani v Bolqarıstan (2007) əlaqədar işdə Avropa İnsan Hüquqları Məhkəməsi Bolqarıstan hökumətinin iddiasını rədd etmişdir, burada iddiaçı təşkilat tərəfindən təşkil ediləcək yürüşün çayın çay yatağında və sahillərində təmizləmə işləri aparıldığı günə təsadüf etməsi səbəbindən sözügedən tədbirin başqa gün keçirilə bilməsi məsələsi müzakirə mövzusu olmuşdur.
67 ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu / Venesiya Komissiyasının Göstərişləri, 82-ci bənd. 68 Bax, məsələn, Ivanov and Others v. Bulgaria, (.46336/99 saylı Ərizə, 24/11/05 saylı hökm, 24/2/06) saylı son qərar, səh. 43-44. 69 Hüquq vasitəsilə Demokratiya naminə Avropa Komissiyası (Venesiya Komissiyası) tərəfindən 73-cü Plenar İclasında (Venesiya, 14-15 dekabr 2007-ci il) , Cənab Bogdan AURESCU –nun (Üzv Müavini, Rumıniya) və Xanım Finola FLANAGAN-nın (Üzv, İrlandiya) şərhləri əsasında qəbul edilmiş Azərbaycanın Sərbəst Toplaşmaq haqqında Qanununa Layihə Düzəlişlərinə dair Rəy, Strasburq, 17 dekabr 2007 (437 / 2007 saylı rəy, CDL-AD (2007) 042).
47 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
Buna oxşar olaraq, i Bączkowski və Başqaları v. Polşa (2007) əlaqədar işdə Məhkəmə göstərmişdir:
‘…demokratik devatın xüsusiyyəti ondan ibarətdir ki, müəyyən fikirləri çatdırmaq üçün keçirilən kütləvi məntiqlərin vaxtının müəyyən edilməsi bu mitinqin siyasi və sosial çəkisi baxımından həlledici ola bilər … Əgər kütləvi toplantı sonra təşkil edilərsə, onda sözügedən problem cari sosial və ya siyasi debatda öz aktuallığını və əhəmiyyətini itirmiş olur, mitinqin təsirinə ciddi şəkildə xələl dəymiş ola. Sərbəst toplaşmaq azadlığı - əgər münasib vaxtda keçirilməsinin qarşısı alınarsa, onda onun keçirilməsi mənasız sayıla bilər.’ 70
70 Bączkowski and Others v. Poland (2007) 82-ci bənd.
48 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
MADDƏ 10 Maddə 10. Toplantı haqqında müvafiq icra hakimiyyəti orqanının qərarının toplantı təşkilatçılarına çatdırılması Toplantılar haqqında müvafiq icra orqanlarının qərarları tədbirin təşkilatçılarına tədbirin nəzərdə tutulan keçirilməsindən 3 iş günün əvvəl yazılı surətdə çatdırılmalıdır və bu qərarlar aydın və əsaslandırılmış olmalıdır.
Hazırkı qanunun 7(I) Maddəsi ilə bağlı yuxarıda qaldırılmış bir sıra məsələlərin də (qərar qəbul edilməsi prosesinin şəffaflığı ilə bağlı) burada nəzərdən keçirilməsi yerinə düşür. Bundan əlavə, əvvəldən müzakirə edildiyi kimi, dinc toplaşmaq azadlığı hüququna hər hansı bir müdaxilə “güdülən qanuni məqsədlərə uyğun” gəlməlidir və bunu təmizə çıxarmaq üçün dövlət orqanları tərəfindən göstərilən səbəblər “müvafiq və kifayət qədər” olmalıdır. ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu / Venesiya Komissiyasının Göstərişlərində deyilir:
106. Toplantıya tətbiq edilən hər hansı məhdudiyyətlər haqqında dərhal və yazılı surətdə hər bir məhdudiyyətin səbəbinin qısa izahını verməklə tədbir təşkilatçısına məlumat verilməlidir (nəzərə alaraq ki, bu cür izahat insan hüquqları qanununa təsbit edilən icazə verilmiş əsaslara uyğun gəlməlidir). Bu cür qərarlar haqqında təşkilatçıya məntiqli vaxt çərçivəsi daxilində, yəni qərarın müstəqil tribunal və ya məhkəməyə təqdim edilməsinə imkan vermək üçün təklif edilən tədbirin elan edilmiş tarixindən kifayət qədər əvvəl məlumat verilməlidir…
107. Tənzimləyici orqan da öz qərarlarını dərc etdirməlidir ki, ictimaiyyətin dövlətin fəaliyyət dairəsində baş verən hadisələr barədə etibarlı məlumatlara çıxış imkanları olsun. Bunu, məsələn, bu məqsəd üçün nəzərdə tutulmuş veb saytlarında qərarları yerləşdirməklə həyata keçirmək olar.
Hazırkı Maddənin prosessual mahiyyətləri barədə daha ətraflı izahat almaq üçün yuxarıdakı 5(I) Maddəsi ilə bağlı müzakirəyə baxın.
49 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
MADDƏ 11 Maddə 11. Şikayət hüququ Qərarlardan müvafiq məhkəməyə şikayət edilə bilər. Şikayətə məhkəmə tərəfindən 2 gün müddətində baxılır. Məhkəmənin bu cür şikayətlərə dair qərarlarından yuxarı məhkəmələrə şikayət verilə bilər.
Yuxarıdakı 9(III)(9) Maddəsi ilə bağlı şərhdə aydın şəkildə göstərildiyi kimi, kütləvi toplantının müəyyən vaxtının seçilməsi onun ideyasının aktuallığına görə tamamilə kritik ola bilər. Ona görə də bunun hazırkı qanunun bu bölməsində verilən sürətləndirilmiş şikayət prosedurasının uyğunluğuna aidiyyəti vardır. Bączkowski və Başqaları v. Polşa (2007) halında aydın şəkildə göstərildiyi kimi İnsan Hüquqlarına dair Avropa Konvensiyasının 13-cü Maddəsi üzrə hüquqi müdafiənin effektiv vasitəsi anlayışı planlaşdırılmış tədbirlərdən qabaq məhkəmə qərarlarının əldə edilməsi mümkünlüyünü nəzərdə tutur. 71 Məhkəmə araşdırmalarının bir neçə ay və yaxud daha çox müddət davam edə biləcəyi hər hansı fəaliyyət ardıcıllığı və beləliklə də qərarın planlaşdırılmış mitinq və ya nümayiş tarixindən sonra verilməsi, ehtimal ki, İnsan Hüquqlarına dair Avropa Konvensiyasının 13-cü Maddəsinin pozulmasına gətirib çıxara bilər. Buna görə də, hər hansı şikayətə 2 gün ərzində baxmaqla Məhkəmələr toplantının elan edilmiş tarixindən əvvəl son məntiqli qərar çıxarmalıdırlar.
ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu / Venesiya Komissiyasının Göstərişləri təşkilatçının toplantının elan edilmiş başlanma tarixindən əvvəl hər hansı məhdudiyyətlərə görə məhkəməyə şikayət etmək imkanının əhəmiyyətini aşağıdakı kimi işıqlandırır:
108. Əgər toplantıya məhdudiyyət tətbiq edilərsə, onda təşkilatçı inzibati və məhkəmə nəzarəti vasitəsilə səmərəli tədbir görülməsi məqsədilə müraciət etməlidir. Məsələni araşdıran orqanın öz ilkin qərarını ( məsələn, müvafiq polis hesabatları daxil olmaqla) verən zaman tənzimləyici orqanın əsaslanmış olduğu sübutlara çıxışı olmalıdır, yalnız bundan sonra o, tətbiq edilən məhdudiyyətlərin düzgün olub-olmadığı qiymətini verə bilər. Sübuta yetirmək öhdəliyi tənzimləyici orqanın üzərinə düşür. Tətbiq edilən məhdudiyyətlərin vəziyyətə məntiqli şəkildə uyğun gəldiyini göstərmək öhdəliyi tənzimləyici orqanın üzərinə düşür.
109. Səmərəli inzibati nəzarətin mövcudluğu həm məhkəmələrin üzərinə düşən subutayetirmə öhdəliyini azaldır, həm də dövlət orqanları və ictimaiyyət arasında daha konstruktiv münasibətin formalaşmasına kömək edir. İstənilən inzibati nəzarət proseduralarının özləri toplantı tarixindən əvvəl inzibatı tədbirlərin tükənməsi zamanı məhkəmə nəzarətlərinin həyata keçirilməsinə imkan yaradılmasına rəvac verməlidirlər.
71 Bączkowski və Others v. Poland (2007) 81-ci bənddə; Bax, həmçinin: Stankov və Birləşmiş Makedoniya Təşkilatı Ilinden v. Bolqarıstan (nömrə: 29221/95 və 29225/95, Komissiyanın 29 iyun 1998- ci il tarixli qərarı, məhkəmə qərarları külliyyatına daxil edilməmiş qərar.
50 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
110. Toplantı təşkilatçıları həmçinin tənzimləyici orqanın qərarı haqda şikayəti baxılması üçün müstəqil məhkəmə və ya tribunala təqdim etmək imkanına malik olmalıdır. Bu, mübahisəli qərarın etibarsız olduğunu hesab etmək və məsələni yeni instansiyaya təqdim etmək üçün yeni məhkəmə baxışı olmalıdır. Hər hansı bu cür məhkəmə baxışı planlaşdırılmış toplantı tarixindən əvvəl məsələnin dinlənilməsi və məhkəmənin qərarının dərc edilməsi üçün tez bir zamanda (əgər məhkəmə məhdudiyyətləri etibarsız hesab edərsə, toplantının keçirilməsini hələ də mümkün etmək məqsədilə) keçirilməlidir. Bu prosesi sürətləndirmək üçün diskresion hüquq, toplantı tarixindən əvvəl məhkəmə baxışının başa çatdırılmasına imkan verilməsi məqsədilə məhkəmələrdən toplantılara tətbiq edilən məhdudiyyətlərə qarşı şikayətlərə mühüm əhəmiyyət vermələrini tələb etməkdən ibarət ola bilər.
51 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
MADDƏ 12 FƏSİL IV. TOPLANTILARIN KEÇİRİLMƏ QAYDASI
Maddə 12. Dinc toplantı təşkilatçılarının hüquq və vəzifələri
I. Bu Qanunun 7-ci maddəsində göstərilən hallardan başqa, dinc toplantının keçirilməsinə dair hazırlıq işlərinə məhdudiyyətlər qoyula bilməz.
Əgər qanun Azərbaycanda sərbəst toplaşmaq hüququnun mövcud olmasını xüsusi olaraq vurğulayarsa (1-ci Maddə) və tədbir təşkilatçılarından tədbirin keçirilməsinə “icazə” almaq yerinə, öz planları barədə dövlət orqanlarına “məlumat vermək” tələb olunarsa (5-ci Maddə), onda təşkilatçıların tədbirin keçirilməsindən əvvəl hazırlıq işlərini yerinə yetirilmələrinə istənilən yolla məhdudiyyət qoyulmasına heç bir səbəb ola bilməz.
Yuxarıda, 5-ci Maddə ilə bağlı göstərildiyi kimi, müvafiq icra hakimiyyəti orqanı lazım olan hər hansı hazırlıq işinin planlaşdırılması və həyata keçirilməsinə mümkün qədər vaxt vermək məqsədilə bildirişi aldıqdan dərhal sonra hərəkətə başlamalıdır.
II. Azərbaycan Respublikasının Konstitusiyası və Azərbaycan Respublikasının tərəfdar çıxdığı beynəlxalq müqavilələrə uyğun olaraq toplantı keçirilən zaman təşkilatçıların söz azadlığı hüququ vardır. Bu azadlığın həyata keçirilməsi Azərbaycan Respublikasının Konstitusiyasına və Azərbaycan Respublikasının tərəfdar çıxdığı beynəlxalq müqavilələrə uyğun olaraq məhdudlaşdırıla bilər.
Özünü ifadə azadlığı hüququ sıx şəkildə azad toplaşmaq hüququ ilə bağlıdır. Vajnai v Macarıstan (2008) ilə bağlı işdə Avropa İnsan Hüquqları Məhkəməsi (AİHM) qeyd etmişdir:
51. Məhkəmə nöqteyi - nəzərindən özünü ifadə azadlığı – indiki halda olduğu kimi siyasi çıxış formasında təzahür etdiriləndə, məhdudiyyətlər yalnız aydın, təxirəsalınmaz və konkret sosial ehtiyac mövcud olduğu zaman özünü doğrulda bilər. Buna görə də, hər hansı məhdudiyyətlər tətbiq edildiyi zaman, xüsusilə də məsələ çoxlu sayda mənalar kəsb edən simvolları əhatə edən zaman son dərəcə qayğı və ehtiyatlılığa riayət edilməlidir. Bu cür vəziyyətlərdə Məhkəmə belə simvollara tətbiq edilən tam qadağanın həmçinin onların heç bir qadağanın özünü doğrultmadığı məzmunlarda da istifadə edilmələrini məhdudlaşdıra biləcəyi kimi riski nəzərdə tutur.
Amerika Birləşmiş Ştatlarında toplantı və protestlər danışıq forması kimi nəzərə alınır və buna görə də söz azadlığına tətbiq edilən hər hansı məhdudiyyətlərə də toplantılar üzrə istifadə edilən eyni qanunauyğunluq, zərurilik və proporsionallıq yoxlamaları tətbiq edilməlidir.
Mahiyyət baxımından, toplantı və ya toplantı təşkilatçısına tətbiq edilən hər hansı məhdudiyyətlər “neytral məzmunlu” olmalıdır, yəni onlar təşkilatçıların nə
52 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
demələrindən və ya nə deyəcəkləri qorxusundan daha çox, onların görə biləcəkləri tədbirlərə tətbiq edilməlidir. Guneri və Başqaları v Türkiyə (2005) halında Avropanın İnsan Hüquqları Məhkəməsi dövlət orqanlarının yürüş çağırışları və şüalarının insanlar arasında çaxnaşma yarada biləcəyi və qarşısının alınmasının mümkün olmayan insidentlərə gətirib çıxara biləcəyindən qorxduqlarını hesab etmişdir.
Toplantılar insanlara hə qədər radikal, qəribə və ya qeyri-adi olmasından asılı olmayaraq öz fikirlərini açıq-aşkar bəyan etmək, hökumətə öz nöqteyi-nəzərlərini çatdırmaq və əksər baxışlara öz müxalif mövqelərini bildirmək üçün fundamental imkan yaradır. Bu prinsipin təhqir etmək və insanların fundamental baxış və rəylərinin rədd edilməsi hallarına da şamil edilir. Piermont v Fransa (1995) işində, Avropa Məhkəməsi qeyd etmişdir:
76. Məhkəmə təkrarən qeyd edir ki, özünü ifadə azadlığı demokratik cəmiyyətin vacib təməllərindən birini, onun inkişafının əsas şərtlərindən birini yaradır. 10 – cu Maddənin 2-ci bəndinə (Maddə 10-2) müvafiq olaraq bu, yalnız münasib şəkildə alınan və ya təhqiramiz sayılmayan, yaxud da cüzi məsələ hesab olunan “informasiya” və ya “ideyalara” deyil, həm də təhqir edən, şoka salan, yaxud narahat edən məsələlərə də şamil edilir. Bu, onlarsız “demokratik cəmiyyətin” mümkün olmadığı aşkarlıq, tolerantlıq və geniş dünyagörüşü tələbləridir (bax: 23 aprel 1992-ci il tarixli Castells v. Spain Such qərarı, Seriya A, №236, səh. 22, bənd 42). Rəsmi ideya və mövqedyə qarşı müxalif mövqedə çıxış edən şəxsin siyasi arenada yer tapmaq imkanı olmalıdır. Özünüifadə azadlığı hər bir kəsə vacibdir, xüsusilə də insanların seçilmiş nümayəndəsinə…. Müvafiq olaraq, [onun] özünüifadə azadlığına müdaxilələr …. Məhkəmə tərəfindən yaxından nəzərdən keçirilir (həmin yerdə, səh.22-23, bənd 42).
Siyasi debat azadlığı xarakter baxımından şübhəsiz ki, tam deyildir. Müqavilə tərəfi olan dövlət müəyyən “məhdudiyyətlərə” və ya “cəzalara” əməl edilməsinə zəmin yarada bilər, lakin 10-cu Maddəyə (maddə 10) (həmin yerdə, səh.23, bənd 46) təsbit edilən özünüifadə azadlığı üzrə bu cür tədbirlərin uyğunluğuna dair son qərarı vermək səlahiyyəti Məhkəmənin üzərinə düşür.
ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu / Venesiya Komissiyası qeyd edir:
67. Sərbəst toplaşmağa tətbiq edilən hər hansı məhdudiyyətlər azadlığın mövcudluğuna olduqca təhlükə yaradır. Xüsusi siyasi ideologiya prinsiplərinə və ya dini etiqadlara əməl edilməsi sərbəst toplaşmağa tətbiq edilən qarşısıalınmaz və ya cinayətə qarşı tədbirlərin həyata keçirilməsinə zəmin yarada bilməz. Bundan əlavə, insan hüquqlarına dair müqavilələrin (Mülki və Siyasi Hüquqlara dair Beynəlxalq Pakt və İnsan Hüquqları üzrə Avropa Məhkəməsi) “qüvvədə olan sənədləri” deyil, və mənəvi dəyərləri dəyişdirməyə yönəldilmişdir, lakin siyasi hakimiyyətə malik şəxslərin mənəvi baxışları sərbəst toplaşmaq hüququnu məhdudlaşdıran ilkin şərt kimi bu mövzuda nəzərdə tutulan “ictimai mənəviyyatlarla” sinonim təşkil etmir.
53 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
68. Qanunauyğunluq üzrə yuxarıda göstərildiyi kimi (yuxarıdakı 30 - 33-cü bəndlər) hər hansı məhdudiyyətlərin yerli qanunda əsası olmalıdır və bu, kifayət qədər aydın olmalı və ayrı-ayrı şəxslərin öz hərəkətlərinin aqibətinin nədən ibarət ola biləcəyini əvvəlcədən görə bilmələri imkanını nəzərə almalıdır. Bu, sadəcə olaraq ədəb qaydalarının pozulması davranışına deyil, cinayətkar əməli sayılan və qanun üzrə bu cür müəyyən edilən davranışa şamil edilməlidir. Hüquqi müəyyənləşmənin bu tələbi bərabər şəkildə məhdudiyyətin bütün növlərinə (əvvəlki, indiki və keçmişdə), habelə, məsələn “ictimaiyyətin ədəb qaydalarına xələl gətirən” kimi nəzərdə tutulan toplantılara məhdudiyyətlər qoyulmasını nəzərdə tutan qanunvericilik müddəalarına və “ictimai yerlərdə ədəbsiz ifadələrdən” istifadə edilməsini cəzalandıran inzibatı xətalara tətbiq edilir.
Göstərişlər dövlət təhlükəsizliyinə və dövlətlərə qarşı güman edilən təhlükə ilə bağlı hər hansı məhdudiyyətlərə tətbiq edilən limitləri müzakirə etməkdə davam edir və göstərir ki:
74. Dövlət təhlükəsizliyi məsələsinə sərbəst toplaşmaqla bağlı izahatda çox vaxt olduqca geniş yer verilir. Dövlət Təhlükəsizliyinə dair Yohannesburqun 7, 8 və 9- cu Prinsiplərinə, Özünüifadə Azadlığı və İnformasiyalara Çıxış Prinsiplərinə müraciət edən zaman özünüifadənin aşağıdakı nümunələri dövlət təhlükəsizliyinə təhlükə yaradan kimi nəzərə alınmamalıdır:
• Hökumət siyasətinin və ya hökumətin özünün dəyişdirilməsi maraqlarının sadəcə müdafiə edilməsi, və həmin müdafiə qanunun dərhal və mahiyyət etibarı ilə pusulmasına gətirib çıxarmadığı, yaxud ciddi və birbaşa təhlükə yaratmadığı zaman, həmin mühüm qanun pozuntusu faktiki olaraq baş verəcək. Oxşar fikir Avropa İnsan Hüquqları Məhkəməsi tərəfindən irəli sürülmüşdür – müxtəlif siyasi layihələrin, hətta Dövlətin hazırda işləyib hazırladığı və şübhə altına alınan layihələrin təklif və müzakirə edilməsinə icazə verilməsi demokratiyanın məzğidir.’
• Milləti, dövləti və ya onun simvollarını, onun təşkilatlarını, yaxud dövlət əməkdaşlarını və ya xarici vətəndaşı, dövləti və ya onun simvollarını, hökuməti, təşkilatları , yaxud dövlət əməkdaşların tənqid, yaxud təhqir etmək. Oxşar olaraq, “konstitusiyaya zidd” olduğu hesab olunan baxışları təşviq edən toplantıların məhdudlaşdırılması - məzmunun tənzimlənməsi formasıdır və bu da dinc toplaşmaq azadlığına ədalətsiz müdaxilə deməkdir. Ərazi bütövlüyü ilə bağlı məsələlər milli təhlükəsizlik məsələləri üzrə məhdudiyyətlərə bəraət qazandırmaq üçün yüksək tənqidi müzakirədən keçməlidirlər. Makedoniyanın separatist qrupunu Bolqarıstandakı hərəkətlərə aidiyyəti olan Stankov və Birləşmiş Makedoniya Təşkilatı İlinden v Bolqarıstan (2001) ilə əlaqədar işdə Avropa İnsan Hüquqları Məhkəməsi Bolqarıstan hökumətinin müraciət edənlərin sərbəst toplaşmaq hüququnu qeyri-qanuni şəkildə məhdudlaşdırdığı qənaətinə gəlmişdir. Məhkəmə müəyyən etmişdir ki, hətta qarşıya çıxan problemlərin milli simvol və milli mənsubiyyətə aidiyyəti olmasına baxmayaraq, bu, dövlət orqanlarının geniş şəkildə öz mülahizələri ilə hərəkət etmələrinə rəvac verən səbəb deyildi.
54 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
• Dini, vicdan və ya etiqad zəminləri üzrə, hərbi səfərbərliyə və xidmətə, xüsusi münaqişəyə və ya təhlükəyə, yaxud beynəlxalq mübahisələrin həll üçün qüvvədən istifadə edilməsinə etiraz və ya etirazın müdafiə olunması.
• Hökumətin dövlət təhlükəsizliyinə və ya müvafiq maraqlara təhlükəli hesab etdiyi təşkilat tərəfindən və ya haqqında informasiyaların ötürülməsi və ya xüsusi dildə, xüsusən də milli azlıqların dilində fikri ifadə etmək.
Lakin, özünüifadə azadlığı qanun pozuntusuna gətirib çıxardan zaman ona məhdudiyyət tətbiq edilə bilər. Bu, digər ayrı-ayrı şəxslərin və ya cəmiyyətin təbəqələrinin təqib edilməsi, yaxud hədələnməsi və ya qorxudulması hüququnun verilməsi və ya qanun pozuntusu təhlükəsinin yaranması və ya bu çür hal üzrə təşviqetmə fəaliyyətlərinə şamil edilmir. Öz natiqlik bacarığı ilə zorakılığa sövq etməsinə görə yerli siyasətçiyə qarşı hökm çıxarıldığı Osmani and Others v the FYR of Macedonia (2001) ilə əlaqədar işdə məhkəmə qeyd etmişdir ki:
Bu cür hallarda müraciət edənin 24 may 1997-ci il tarixli mitinqdə müraciəti və onun regional böhran idarələrinin, xəsarət alanlar üçün sığınacaqların və s. təşkil edilməsində fəal iştirakı polisə qarşı qəti şəkildə zorakılığın baş verməsinə gətirib çıxarmışdır. Bunun da nəticəsində bədbəxt hadisələr və maddi ziyanlar baş vermişdir.
Hökumət, müraciət edən şəxs tərəfindən törədilən ictimai iğtişaşların geniş ictimaiyyətə ciddi təhlükə yaratdığı faktına əsaslanaraq qeyd etmişdir ki, dövlət təhlükəsizliyini, ictimai arayışı, başqalarının hüquqlarını qorumaq və qarışıqlığın qarşısını almaqdan ötrü müraciət edənin hüquqları və təxirəsalınmaz sosial ehtiyac arasında ədalətli tarazlıq yaradılmışdır.
Bundan əlavə, ictimai və siyasi debatın normal hüdudlarını aşıb keçmişdir. O, öz söz və hərəkətləri ilə vətəndaşları polisin arayışı bərpa etmək tədbirlərinə qarşı silahlı müqavimət göstərmələrinə nail olmuşdur, bununla da bir çox vətəndaşın həyat və fiziki toxunulmazlığını təhlükə altında qoymuşdur.
Dövlətlərin ölkədə hüquqi və ictimai arayışı qorumaq üçün dövlət orqanları tərəfindən istifadə ediləcək məntiqli və müvafiq tədbirlər seçimində müəyyən qiymətləndirmə hüdudu vardır. Bu cür xüsusi halda, Dövlətin dövlət təhlükəsizliyini, ictimai təhlükəsizliyi, başqalarının hüquqlarını qorumaq və müraciət edən şəxsə qarşı cinayət hüququ üzrə tədbirlər görməklə iğtişaşın qarşısını almaq hüququ var idi. Yerli məhkəmələr müraciət edənin mühakimə olunması və ona qarşı hökm çıxarılması üçün kifayət qədər və müvafiq səbəblər irəli sürdülər
ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu / Venesiya Komissiyası Göstərişləri qeyd edir (həmçinin, hazırkı qanunun 7(I) Maddəsi ilə bağlı yuxarıda verilən mətnə baxın):
64. Məhdudiyyətlər yalnız toplantı iştirakçıları qeyri-qanuni hərəkətlərə sövq edən zaman və bu cür hərəkətlərin ehtimal ki baş verməsi halında ictimai qayda
55 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
əsaslarına tətbiq edilməlidir. Bu prinsip Birləşmiş Ştatların yurisprudensiyasından götürülmüş aydın və mövcud təhlükə doktrinasına əsaslanır və Dövlət Təhlükəsizliyi üzrə Yohannesburq Prinsiplərinin 6-cı Prinsipinə, Özünüifadə Azadlığına və İnformasiyalara Çıxışa olduqca oxşar gəlir. Bu, zorakılığın, zorakılığın qaçılmaz olduğu hallarının və həmin zorakılıq və haqqında söhbət açılan özünüifadə arasında səbəb əlaqəsinin qarşısının alınması niyyətinin olmasını tələb edir. Bu yanaşma mübahisə doğuran çıxış və siyasi tənqidin real və qaçılmaz şəkildə zorakılıq təhlükəsi yaratmadığı müddətədək müdafiəsini genişləndirmək üçün işlənib hazırlanmışdır. Sərbəst toplaşmaq və özünüifadə hallarında “aydın və mövcud təhlükə” testinin tətbiq edilməsi nəticə etibarı ilə siyasi fəaliyyətdə iştirak etmək hüququ verməklə nəticənin ardıcıl olmasını təmin edir.
Beləliklə, dövlət istənilən çıxış fəaliyyətindən yaranan labüd zorakılıq təhlükəsinin müəyyən edilməsinə ehtiyac duyur. Avropa İnsan Hüquqları Məhkəməsinin Vajnai v Macarıstan (2008) –də qeyd etdiyi kimi sadə spekulyativ təhlükənin demokratiyanın müdafiəsi kimi qarşısının alınması “ictimai tələblərə təzyiq” kimi nəzərə alına bilməz. 72
III. Toplantının təşkilatçıları tədbirin dinc və qanuni qaydada, yazılı xəbərdarlıqda göstərilmiş və toplantıya qoyulmuş şərtlərə uyğun olaraq keçirilməsini təmin etmək üçün bütün mövcud imkanlardan istifadə etməlidirlər.
Toplantı təşkilatçılarının tədbirlərin dinc yolla keçirilməsi və toplantıya dair istənilən hüquqi məhdudiyyət və ya razılaşdırılmış məhdudiyyətlərə riayət olunmasının təmin edilməsi üzrə öz məsuliyyətləri haqda məlumatlı olmaları və bunun qəbul etmələri vacibdir. ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu / Venesiya Komissiyası Göstərişləri qeyd edir:
150. Toplantılar təşkil edən şəxslər toplantılarından iştirak edən insanların qanuna və təqdim olunan xəbərdarlığın şərtlərinə uyğun gəlmələrini təmin etmək məqsədilə polislə əməkdaşlıq etməlidirlər. Hər hansı toplantının təşkilinə məhz kimin cəlb edildiyini aydınlaşdırmaq və rəsmi təşkilatçının adına əvvəlcədən xəbərdarlıq təqdim edilən şəxs və ya şəxslərin olduğunu müəyyən etmək lazımdır. Bunun hüquqi şəxs olmasına və məsələn, ayrı-ayrı şəxslərdən ibarət komitə, yaxud qeyri-rəsmi təşkilat olmasına lüzum yoxdur.
Cənubi Afrika bu münasibətdə yaxşı təcrübə nümunəsi göstərir, belə ki, toplantı təşkilatçılarından hər bir toplantının çərçivəsini razılaşdırmaq üçün tədbirdən qabaq polis və yerli dövlət orqanları ilə görüşmək tələb olunur. Görüşün sonunda onların hər biri toplantının parametrlərini və hər bir tərəfin razılaşdırılmış fəaliyyətlərini göstərən sənədi imzalayırlar. Bundan əlavə, təşkilatçılardan tədbirin keçirilməsindən əvvəl toplantı üzrə razılaşdırılmış planlar barədə bütün iştirakçılara məlumat vermələri, hər hansı fövqəladə problemləri həll etmək məqsədilə toplantının gedişatı ərzində polislə əlaqə saxlamaları və toplantının sonunda razılaşdırılmış vaxtda adamların dağılmasını təmin etmələri gözlənilir.
72 Vajnai v. Hungary (2008) 55-ci bənddə
56 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
Elə Fransada da tədbir təşkilatçılarından toplantı ərzində polis əməkdaşları ilə əlaqə saxlamaq tələb olunur, yürüş və ya kütlənin hərəkət etdiyi tədbir halında, təşkilatçıdan polisin onunla əlaqə saxlamasına yardım etmək üçün tədbirin başında olması tələb olunur.
Tədbirin təşkilatçılarının toplantının bütün abu-havasının idarə olunmasına, habelə könüllü yardımçılar (yaxud tədbirin önündə gedən şəxslər) təmin edilməsi vasitəsilə iştirakçıların ümumi davranışlarına görə bəzi məsuliyyətləri öz üzərinə alması kimi ümumi gözlənti də mövcuddur. Bunlar, tədbirin dinc qalmasını və fəaliyyətlərin təşkilatçının arzularına müvafiq şəkildə keçdiyini təmin edən, təşkilatçı ilə birgə işləyən könüllülərdir. Buna görə də könüllü yardımçılar yürüşün hərəkətini idarə etməyə, toplantıda iştirak edən kütlənin müəyyən olunmuş ərazidən kənara çıxmamağına və onların qeyri-qanuni davranışlarına nəzarət etməyə görə məsuliyyət daşıya bilərlər. Lakin, könüllü yardımçılar tədbir iştirakçılarına görə məsuliyyət daşıyacaqlar. ictimai asayişin tam şəkildə qorunmasına, yol hərəkətinin idarə edilməsi və toplantıya qarşı çıxan geniş kütlənin və hər hansı insanların fəaliyyətinə nəzarət etməyə görə isə məsuliyyət polisin üzərinə düşür.
ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu / Venesiya Komissiyası Göstərişləri könüllü yardımçıların rolunu aşağıdakı kimi təsvir edir:
156. Könüllü yardımçılar və tədbirin önündə gedən şəxslər (bu terminlərdən çox vaxt bir-birini əvəz edərək istifadə edilir) tədbirin idarə edilməsində tədbir təşkilatçısına yardım edən ayrı-ayrı şəxslərdir. Sərbəst toplantı azadlığını tənzimləyən qanunlar təşkilatçılara könüllü yardımçılar tərəfindən köməklik göstərilməsi imkanını nəzərdə tuta bilərlər. Polisin üzərində ictimai asayişin qorunmasına görə tam məsuliyyət daşıdıqları zaman, toplantıların təşkilatçılarına böyük və mübahisəli toplantıda könüllü yardımçılardan istifadə etmək səlahiyyət verilir. Könüllü yardımçılar tədbirin keçirilməsinə yardım etmək və qanuni şəkildə tətbiq edilən məhdudiyyətlərə əməl olunmasının təmin edilməsinə köməklik göstərmək üçün toplantı təşkilatçı(ları) ilə birgə əməkdaşlıq edən şəxslərdir. Könüllü yardımçıların hüquq-mühafizə əməkdaşlarının səlahiyyətinə malik olmur və güc tətbiq eəd bilmirlər, lakin onların toplantı iştirakçılarını əməkdaşlıq etməyə inandırmaq məqsədi olmalıdır. Onların iştirakı kütlədə cəsarət və tədbirin əhval – ruhiyyəsini yarada bilər. Könüllü yardımçıların əsas rolu kütləni yönəltməkdən, izah etməkdən və informasiya verməkdən və toplantıdan əvvəl və ərzində potensial risk və təhlükələri müəyyən etməkdən ibarətdir. Kütləvi iğtişaş halında könüllü yardımçılar (və təşkilatçı) dərhal bu haqda polisə məlumat verilməsinə görə məsuliyyət daşıyırlar. Polis tədbirin könüllü yardımçıları ilə birgə işləməli və hər birinin öz müvafiq rolları haqda aydın anlayışları olmalıdır.
Təşkilatçıların istifadə edə bilməli olduqları könüllü yardımçıların sayını göstərən rəsmi göstəriş yoxdur, say tədbirin miqyasından asılı olaraq və istənilən halda tədbirin mübahisəli olduğu hesab edilən zaman dəyişəcək. Cənubi Afrikada belə bir emfirik qayda vardır ki, polis təşkilatçılardan toplantıda iştirakı gönlənilən hər əlli şəxsə bir könüllü yardımçının ayrılmasını tələb edir.
57 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
Əksər hallarda könüllü yardımçılara öz məsuliyyətlərini dəqiqləşdirmək və gözlənilə bilən hər hansı xüsusi problem və ya çətinlikləri ön plana çəkmək üçün tədbirdən əvvəl brifinq keçiriləcək.
Kiçik sayda orqanların hər il böyük sayda yürüşlərin təşkil edilməsinə məsuliyyət daşıdıqları Şimali İrlandiyada bir çox illərdir ki, könüllü yardımçılar üçün təlim proqramları keçirilir. Proqram yerli polislə əməkdaşlıq etməklə işlənib hazırlanmışdır, lakin yuxarı yaşılı şəxslər üçün tədris sisteminə tətbiq edilmişdir və bu da 2 000 –dən yuxarı insanın könüllü yardımçı kimi təlim keçməsi ilə nəticələnmişdir. Bəzu daha böyük tədbirlərdə könüllü yardımçılar yürüşlərin heç bir iğtişaş olmadan keçməsinə əmin olmaqdan ötrü sıx şəkildə polislə əməkdaşlı edirlər.
ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu / Venesiya Komissiyası Göstərişləri könüllü yardımçılarla bağlı əhəmiyyətli son nəticə çıxarır: könüllü yardımçılarla təmin edilməsi dövləti adekvat siyasət aparmaq məsuliyyətini azaltmır; və və heç vaxt təşkilatçıların könüllü yardımçılara ödəniş etmələrini tələb edən hüquqi tələb olmamalıdır, daha doğrusu könüllü yardımçıların xidmətindən istifadə edilməsi təşkilatçılar üçün öz tədbirlərinə məsuliyyətlə yanaşmaq yoludur:
159. Müəyyən toplantılara könüllü yardım edilməsi tələbi: Bəzi hallarda təşkilatçıların üzərinə öz toplantıları üçün kn üllü yardım göstərilməsinin müəyyən səviyyəsinə nail olmaq kimi şərt tətbiq edilməsi qanuni ola bilər: Lakin, bu cür şərt heç vaxt qiyabi şəkildə deyil, konkret qiymətləndirmənin nəticəsi olaraq tətbiq edilməlidir. Əks təqdirdə, bu, proporsionallıq prinsipini pozacaq. Könüllü yardımın təmin edilməsi üzrə istənilən tələb dövlətin adekvat polis yardımı ilə təmin etmək kimi müsbət öhdəliyini heç vəchlə azaltmır. Könüllü yardımçılar polisi əvəz etmir və polis hələ də tam şəkildə ictimai asayişin qorunmasına görə məsuliyyət daşıyır. Lakin, effektiv könüllü yardım edilməsi kütləvi toplantılarda çoxlu sayda polisin iştirakına olan ehtiyacın azalmasına kömək edə bilər. Bu, son nəticədə, dövlət orqanlarının ictimai təhlükəsizlik üzrə problemlərinin olduğu yerdə istənilən danışıq prosesinə yardım edir və toplantıya ictimai asayiş və ya təhlükəsizlik səbəblərindən məhdudiyyət qoyulması ehtimalını azaldır. i 160. Bəzi yurisdiksiyalarda peşəkar könüllü yardımçılar və özəl mühafizə firmaları üçün toplantılarda könüllü yardım xidməti göstərmək və bu xidməti həyata keçirmək üçün üzərilərinə öhdəlik götürmək adi haldır. Buna baxmayaraq, təşkilatçıların könüllü yardım xidmətlərinə görə ödəniş etməsi heç vaxt hüquqi öhdəlik olmamalıdır. Bu cür ödəniş etmək yükünün onların üzərinə qoyulması ciddi şəkildə sərbəst toplaşmağın mahiyyətinə xələl gətirə bilər və dövlətin adekvat şəkildə ictimai asayişi təmin etmək məsuliyyətini poza bilər.
IV. Toplantı təşkilatçılarının hazırkı Qanunun 5 –ci Maddəsinin IV bəndində göstərilən hal istisna olmaqla, onları fərqləndirən açıq-aşkar görünən nişanı olmalıdır.
Bu, faydalı tələb ola bilər, baxmayaraq ki, digər yurisdiksiyalarda bununla bağlı heç bir aydın standart və ya göstərişlər mövcud deyil. Əksər yurisdikdiyalarda təşkilatçı polislə əlaqə saxlaması üçün qeyri-rəsmi məsuliyyətə malik olur və çox vaxt bu, artıq tədbirdən
58 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
əvvəlki planlaşdırma tədbirlərində, yaxud da təşkilatçının digər toplantıların təşkilinə cəlb edilməsi səbəbindən baş vermiş olur.
Bu xüsusi tələbə gəldikdə isə dövlət orqanları üçün təşkilatlardan taxılması tələb edilə bilən “açıq-aşkar görünən nişanlarla” bağlı göstərişin bəzi formalarını vermək faydalı olardı. Bu, rəngli qol sarğısı , yaxud da ola bilsin ki, xüsusi rəngə malik qısaqol köynəkdən ibarət ola bilər. Beləliklə, bu məsələ üzrə hər hansı bir tələb tanınmanın qeyri-rəsmi vasitələri olmalıdır, buna az vəsait sərf olunmalı və lazım gəldikdə isə improvizasiya edilməlidir.
Bu cür oxşar hallarda ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu / Venesiya Komissiyası Göstərişləri könüllü yardımçıların aydın şəkildə görünə bilmələrinin vacibliyini ön plana çəkir:
158. Tanıma: könüllü yardımçıların aydın şəkildə tanınmaları arzuolunandır, məsələn döşlük, jaket geyməklə, nişan və ya qol sarğısı taxmaqla.
Cənubi Afrikada könüllü yardımçılar çox vaxt parlaq rəngli qısaqol köynəklər geyməklə başqalarından fərqlənirlər və Şimali İrlandiyada isə bəzi qruplar öz könüllü yardımçılarını sadə qol sarğısı iə fərqləndirirlər, başqaları isə kürəklərində yüksək görüntüyə malik “Könüllü Yardımçı” və ya “ Tədbirin Önündə Gedən Şəxs” sözləri yazılmış jaketlər geyinirlər. Baş könüllü yardımçıların həmçinin bir –birləri ilə əlaqə saxlamaları üçün portativ ratsiyaları olur.
V. Toplantı təşkilatçılarının odlu və ya soyuq silah, habelə insanların həyat və sağlamlığı üçün təhlükə yarada bilən və ya əmlaka zərər vura bilən daş-kəsək, şüşə və taxta parçaları, dəyənəklər, bədən xəsarəti yetirmək üçün xüsusi düzəldilmiş əşyalar, partlayıcı maddələr və ya pirotexnika məmulatı, güclü təsir edən, zəhərli, tez alışan və ya aşındırıcı maddələr, radioaktiv materiallar gəzdirməsi qadağandır.
Prinsipcə bu, problematik olmayan tələbdir, belə ki Avropa İnsan Hüquqları Konvensiyasının 11-ci Maddəsinə (eləcə də hazırkı qanunvericiliyə) müvafiq olaraq bu, yalnız dinc toplantıları əhatə edir və eləcə də adamların hər hansı formada fərqləndirici nişanlar taxmaları üçün heç bir hüquq, yaxud ehtiyac yoxdur.
Buna baxmayaraq, əgər qadağalar olduqca qadağanedici qaydada izah edilmiş olarlarsa, adı çəkilən iki predmet daha problematik ola bilər. Birincisi şüşədən düzəldilmiş predmetlərlə bağlıdır. Adamlar hələ də su və ya digər içkiləri doldurmaq üçün şüşə butulkalardan istifadə edirlər və buna görə də kütləvi toplantılarda şüşə butulkaların olmasına qarşı reaksiya verilməsində ehtiyatlılığın bəzi səviyyələri təmin edilməlidir. Buna baxmayaraq, təşkilatçılara bərabər şəkildə butulkalardan uçan predmetlər kimi istifadə edilmə ehtimalı barədə məlumat verilməli və ümumilikdə, polis tərəfindən tələb olunarsa, iştirakçıları onlardan yaxa qurtarmağa sövq etməlidirlər. İlk əvvəl dövlət orqanlarına onların adamları toplantıda iştirak etmələrini qadağan etmək əvəzinə və ya
59 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
bu cür predmetlərə malik olduqlarına görə onları həbs etmələri əvəzinə, adamlardan istənilən şüşə butulkaları müvafiq qaydada yerləşdirməyi xahiş etmək təklif edilir.
İkinci predmet “taxta parçasıdır”. Bir çox adamlar şüarların yazıldığı plakatları tutmaq üçün və ya bəzi növ bayraqları asmaq üçün toplantılara taxta dirəklər gətirirlər. Yenidən, toplantılara taxta dirəklərin gətirilməsinin həddən artıq qadağanedici izahı və bayrağın və ya plakatın hissəsi kimi taxta dirəklərin gətirilməsinin geniş şəkildə qadağan edilməsi özünüifadə azadlığına qeyri-proporsional qadağan kimi nəzərdən keçirilə bilər (yuxarıya baxın). Plakatlar üçün çubuqlar və ya bayraqlar üçün dirəklər qadağan edilən predmetlərin bu kateqoriyasından çıxarılmalıdır.
VI. Bu Qanunun 8-ci maddəsinin V hissəsində nəzərdə tutulmuş hallarda qadağan olunmuş toplantının təşkilatçısı toplantınınqadağan edilməsi barədə onun iştirakçılarını xəbərdar etmək üçün bütün mövcud imkanlardan istifadə etməlidir.
Bu, potensial ağır tələbdir, belə ki, “bütün mümkün vasitələrin” açıq qalındığı görünür. Təşkilatçıdan toplantının qadağan edilməsi barədə adamlara məlumat vermək üçün “məntiqli səy” göstərməsini tələb etmək daha məqsədəuyğun olardı. Bu, ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu / Venesiya Komissiyası Göstərişlərində irəli sürülmüş terminologiya və gözləntilərə uyğun gələrdi:
161. Təşkilatçılar və könüllü yardımçılar hüquqi tələblərə uyğun gəlmək üçün məntiqli səy göstərməyə və onların toplantılarının dinc olmasının təmin edilməsinə görə məsuliyyət daşıyırlar, lakin əgər məntiqli şəkildə bunu etməyə səy göstərərlərsə, onda onlar öhdəliklərinin yerinə yetirə bilməməklərinə görə məsuliyyət daşımırlar. Təşkilatçı, verilmiş təlimatların şərtlərinə uyğun fəaliyyət göstərməyən ayrı-ayrı iştirakçılarının, yaxud könüllü yardımçıların hərəkətlərinə görə məsuliyyət daşımamalıdır. Bunun əvəzinə, əgər könüllü yardımçı və ya iştirakçı cinayət əməli törədərsə, yaxud da hüquq-mühafizə orqanları əməkdaşlarının qanuni göstərişlərinə əməl etməzsə, onda fərdi şəkildə məsuliyyət daşıyacaq.
İctimai asayışın maraqları naminə bəzi məsuliyyətlər həmçinin, toplantının qadağan edilməsi faktını açıqlayan və bununla da qabaqcadan potensial iştirakçıların toplantıya gəlməməkləri barədə məlumat verən dövlət orqanlarının üzərinə düşməlidir.
VII. Bu Qanunun 8-ci maddəsinin V hissəsində nəzərdə tutulmuş hallarda sərəncamla dayandırılmış toplantının təşkilatçısı bu sərəncamın yerinə yetirilməsi üçün bütün mövcud imkanlardan istifadə etməlidir.
Əvvəlki maddədə olduğu kimi təşkilatçılardan hər hansı dayandırılmış tədbirin dinc yolla həll edilməsini təmin etmək üçün “məntiqli səy” göstərməsi tələb olunmalıdır. Bundan əlavə, ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu / Venesiya Komissiyası Göstərişləri qeyd edir ki, təşkilatçıların ictimai səhnənin digər iştirakçılarına olan məsuliyyəti də həmçinin məhdudlaşdırılır:
60 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
90. Əgər toplantı təşkilatçıları vəzifələrini yerinə yetirmək üçün məntiqli səy göstərərlərsə, onda onlar öz vəzifələrini yerinə yetirmədiklərinə görə məsuliyyət daşımamalıdırlar. Bundan əlavə, təşkilatçılar iştirakçıların və ya üçüncü tərəflərin hərəkətlərinə görə, yaxud təşkilatçının niyyəti olmadığı və bilavasitə iştirak etmədiyi qeyri-qanuni davranışa görə məsuliyyət daşımamalıdır. Tədbir təşkilatçılarının məsuliyyət daşımaları açıq şəkildə qeyri-proporsional cavab olardı, belə ki, təşkilatçılar ayrı-ayrı şəxslərin ( agent –təxribatçılar daxil olmaqla) məntiqli şəkildə əvvəldən nəzərə alınması mümkün olmayan fəaliyyətlərinə görə məsuliyyət daşıyan kimi qələmə verirlər.
VIII. Toplantının təhlükəsizliyini təmin etmək dövlətin vəzifəsidir. Lakin toplantının təşkilatçıları dövlət tərəfindən təmin olunan təhlükəsizlik tədbirləri hüdudlarından çıxan toplantının təhlükəsizliyinin təmin edilməsi məqsədi ilə əvəzi ödənilmək şərti ilə əlavə polis qüvvələrinin cəlb olunması barədə müraciət edə bilərlər.
Hazırkı qanunun 1-ci Maddəsi ilə bağlı yuxarıda vurğulandığı kimi, ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu / Venesiya Komissiyası Göstərişləri dövlətin həm mahiyyət etibarı ilə, həm də təcrübədə dinc toplantı azadlığını müdafiə etmək üçün məsuliyyətini işıqlandırır. Altı Rəhbər Prinsiplərdən birinci ikisi göstərir:
Prinsip 1. Toplantılar keçirilməsi xeyrinə prezumpsiya. Əsas hüquq kimi, dinc toplaşmaq azadlığı hüququndan mümkün olduğu qədər heç bir qayda yaradılmadan istifadə edilməlidir. Qanunda dəqiq şəkildə qadağan edilməyən heç bir şey icazə verilən kimi güman edilməlidir və toplaşmaq arzusunda olan şəxslərdən bunu etmək üçün icazə almaq tələb olunmamalıdır. Azadlıq naminə prezumpsiya qanunda aydın və dəqiq şəkildə müəyyən edilməlidir. Prinsip 2. Dövlətin vəzifəsi dinc toplantını müdafiə etməkdir. Azadlıqdan təcrübədə istifadə edilməsi və qeyri-qanuni bürokratik qaydaların ona tətbiq edilməməyinin təmin edilməsi məsuliyyəti Dövlətin üzərinə düşür.
Bu prinsiplər, məhkəmənin kütləvi toplantı iştirakçılarını müdafiə etmək üçün “məntiqli və müvafiq tədbirlərin” görülməsinin dövlətin qeyd-şərtsiz məsuliyyəti olduğunu qeyd etdiyi Plattform ‘Ärzte für da Leben’ v Austria (1988) və Ouranio Toxo və Başqaları v Yunanıstan (2005) ilə əlaqədar işlərdə Avropa İnsan Hüquqları Məhkəməsinin qərarlarına uyğun gəlir.
Asayişin qorunması ilə bağlı dövlətin konkret məsuliyyətləri ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu / Venesiya Komissiyası Göstərişlərində daha ətraflı verilir:
115. Dövlət iştirakçıların fiziki zorakılıq qorxusu olmadan qanuni nümayişlərin keçirilməsi üçün məntiqli və müvafiq tədbirlər görmək məqsədilə pozitiv vəzifəyə malikdir (bax: 26-29 –cu bəndlərə). Hüquq-mühafizə orqanları əməkdaşlarının rolu fundamental hüquqların tanınmasından da irəli gedir və özünə həmin hüquqların qəti şəkildə qorunmasını daxil edir. Xüsusilə də, Dövlət yaşamaq hüququnun qorunması üzrə pozitiv öhdəliyə malikdir (Avropa İnsan Hüquqları Məhkəməsinin 2-ci Maddəsi) və 2-ci Maddənin pozulması barədə şikayət edən
61 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
ərizəçiyə yalnız dövlət orqanlarının riskdən qaçmaq üçün bu cür hallarda edilməsi məntiqli şəkildə gözlənilən hər şeyi etmədiklərini göstərmək qalır.
Təşkilatçıların “əlavə polis qüvvələrini “ nə qədər dəqiqliklə xahiş edə bildiklərini və onların bunu nə vaxt edə biləcəklərini aydınlaşdırmağa lüzum qalmır. Asayişin qorunması üçün əlavə polis qüvvələri ilə təmin olunma üzrə istənilən müraciətin tədbirdən əvvəl edilməsi nəzərdə tutulur və bu, polis və təşkilatçılar arasında qurulmalı olan kommunikasiya kanalına olan tələbatı ön plana çəkir. Bunun bir sıra müsbət nümunələri vardır:
• Cənubi Afrikada bu cür kanal yerli dövlət orqanları, polis və təşkilatçıların təklif olunan tədbirin bütün aspektlərini müzakirə etdikləri tədbirdən əvvəlki görüşdə yaradılır. • Polis və təşkilatçıları cəlb edən tədbirdən əvvəlki görüşlərin bu cür modeli Şimali İrlandiyada, xüsusilə də toplantının mübahisəli olduğu vəziyyətlərdə yaradılmışdır. • Sloveniyanın Açıq Toplantıya dair Qanunu (2004) polis və tədbir təşkilatçısının toplantı üçün tələb olunan polis əməkdaşlarının sayını müəyyən etmək üçün birgə çalışmalarını və eləcə də təşkilatçının ictimai asayişin qorunmasını təmin etməkdən ötrü planlaşdırma tədbirində polislə birgə işləməyi dəqiqliklə göstərir. • Elə bu yaxınlarda Moldovada, xüsusilə də 2008-ci ilin aprel ayında toplantılar üzrə yeni qanunun tətbiq edilməsindən başlayaraq toplantı təşkilatçıları və dövlət orqanları arasında daha böyük razılaşma və dialoq keçirilməsi normal hal almışdır.
62 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
MADDƏ 13 Maddə 13. Dinc toplantı iştirakçılarının hüquq və vəzifələri I. Dinc toplantıda iştirak edən hər bir şəxs bu Qanunun 7-ci və 9-cu maddələrinə uyğun qoyulmuş məhdudiyyətlərə və şərtlərə əməl etməlidir.
Kütləvi tədbirdə iştirak edən hər bir kəs bütün vaxtlarda toplantıların dinc şəraitdə keçmələrini təmin etmək üçün həmin cəmiyyətin qanunlarına, polis əməkdaşlarının hər hansı bir qanuni tələblərinə əməl etməyə və tədbir təşkilatçıları və hüquq-mühafizə orqanları əməkdaşları ilə birgə çalışmağa borcludur. ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu / Venesiya Komissiyası Göstərişləri bunu belə işıqlandırır:
155. Hüquq-mühafizə orqanları əməkdaşlarının qanuni göstərişlərinə əməl edilməsi məsuliyyəti: Toplantılara dair qanun, qanuni şəkildə təşkilatçıların (eləcə də iştirakçıların) hüquq-mühafizə orqanları əməkdaşlarının qanuni əmrlərinə tabe olmağı tələb edə bilər. Bu tələblərə tabe olmağa etiraz edilməsi məsuliyyətə cəlb olunmağa aparıb çıxarda bilər (bax: aşağıdakı 160 -161-ci bəndlərə).
Həmçinin qeyd edilməlidir ki, kütləvi toplantılarda iştirak etməsi ehtimal olunan, lakin təşkilatçı, iştirakçı və ya polis əməkdaşı kateqoriyalarına aidiyyəti olmayan digər adamlardan ibarət qruplar da mövcuddur (iştirakçının müəyyən edilməsi ilə bağlı daha artıq məlumat almaq üçün hazırkı qanunun yuxarıda verilən 3-cü Maddəsinə baxın). Bu cür adamlara xüsusilə də kütləvi informasiya vasitələri üzvləri və insan hüquqları müdafiəçiləri, eləcə də təsadüfən tamaşa edənlər və yoldan ötənlər daxildir. ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu / Venesiya Komissiyası Göstərişləri insan hüquqları müdafiəçiləri ilə bağlı qeyd edir:
163. Toplantıların müşahidə edilməsi baş verənlər barədə, habelə həm iştirakçıların , həm də hüquq-mühafizə əməkdaşlarının davranışlarının faktiki qeydə alınması daxil olmaqla, qərəzsiz və obyektiv nəticə çıxarmağa imkan verə bilər. Müşahidə, məsələn yerli vətəndaş cəmiyyəti təşkilatları və ya insan hüquqları üzrə QHT-lər tərəfindən aparıla bilər. Yerli Ombudsman idarələri və İnsan Hüquqları Komissiyaları da həmçinin öz üzərilərinə beynəlxalq insan hüquqları təşkilatlarının (məsələn, Human Rights Watch və ya Amnesty International) və ya hökumətlərarası şəbəkələrin (məsələn, Avropa Konvensiyası, yaxud ATƏT) edə bildikləri kimi müşahidə missiyasını götürə bilərlər.
164. Sərbəst toplaşmaq hüququnu dəstəkləmək və müdafiə etmək üçün başlıca məsuliyyət Dövlətin üzərinə düşür, qeyri-hökumət təşkilatları insan hüquqlarının müdafiəsinin dəstəkləməsində əhəmiyyətli rol oynayır. Buna görə də insan hüquqları müdafiəçilərinə sərbəst toplaşmaq kontekstində sərbəst şəkildə fəaliyyət göstərməyə icazə verilməlidir.
Analoji olaraq, kütləvi-informasiya vasitələrinin üzvləri ilə bağlı ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu / Venesiya Komissiyası Göstərişləri göstərir:
63 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
168. Mətbuat və kütləvi informasiya vasitələri üzvlərinin kütləvi toplantıların müstəqil şəkildə əhatə olunmasında mühüm rol oynayırlar. Bu qisimdə onlar tədbir iştirakçılarından fərqlənməlidirlər və dövlət orqanları tərəfindən onlara mümkün qədər çox müdaxilə imkanı verilməlidir. Qarışıqlıqdan uzaq olmaq və bu cür müdaxiləyə köməklik göstərmək üçün jurnalist və kütləvi informasiya vasitələri təmsilçilərdən açıq-aşkar tanınmalarını tələb etmək vacibdir (məsələn, parlaq rəngli gödəkcələr geyməklə).
ATƏT bu yaxınlarda siyasi nümayişlər ərzində kütləvi informasiya vasitələri ilə rəftarla bağlı daha geniş şərh vermişdir və bu sənədin tam mətni hazırkı şərhə əlavə kimi daxil edilmişdir.
II. Şəxslər toplantıda könüllü iştirak edirlər. Kimi isə toplantılarda iştirak etməyə məcbur edən şəxslər Azərbaycan Respublikasının qanunvericiliyi ilə nəzərdə tutulmuş məsuliyyət daşıyırlar.
ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu / Venesiya Komissiyası Göstərişlərinin işlənib hazırlandığı haqqınsa məlumat vermiş məşvərət prosesində toplantıda məcburi iştirak məsələsi qaldırılmışdır, baxmayaraq ki, bu, geniş yayılmış və ya ümumi problem kimi görünmürdü. Həqiqətdə, kütlələrin məcburi şəkildə səfərbər edildiyi gümanı yarandığı hallarda, vətəndaş cəmiyyəti və ya müxalifət qrupları üzvlərindən daha çox, hökumət və ya digər dövlət orqanları iştiraka “təhrik etməkdə” günahlandırılırdılar.
III. Azərbaycan Respublikasının Konstitusiyasına uyğun olaraq toplantılar zamanı iştirakçıların şifahi və yazılı fikir və söz azadlığı vardır. Bu azadlığın həyata keçirilməsi Azərbaycan Respublikasının Konstitusiyasına və Azərbaycan Respublikasının tərəfdar çıxdığı beynəlxalq hüquq sazişlərinə uyğun məhdudlaşdırıla bilər.
Bu məsələ 12 (II) Maddə ilə bağlı özünüifadə azadlığının müzakirəsi ilə əhatə olunur.
IV. Toplantılar zamanı iştirakçılar ictimai asayişin qorunmasına köməklik göstərməli və təşkilatçıların, habelə müvafiq icra hakimiyyəti orqanı nümayəndələrinin qanuni tələblərinə əməl etmək üçün bütün mövcud imkanlardan istifadə etməlidirlər.
ATƏT/ Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosunun Sərbəst Toplantı Azadlığı Məsələləri üzrə Espert Qrupu bu məsələyə Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq haqqında qanununa (ST – AZE/088/20007) layihə dəyişikliklərinə dair 1 oktyabr 2007-ci il tarixli rəyində müraciət etmişdir və həmin rəydə qeyd edilir:
4.17 İştirakçıların vəzifələr 45. 13(4)-cü Maddə iştirakçılardan ictimai asayişin qorunmasına kömək etməyi tələb edir. Bu tələbin nəyi nəzərdə tutduğu aydın deyil. Əgər bu, iştirakçıların özlərinin qanuna əməl etməli olduqları tələbi kimi izah edilərsə, onda bu
64 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
qanunidir. Lakin, əgər bu, onlardan başqalarına nəzarət etməyi tələb edərsə, onda buna bəraət qazandırmaq olmaz. Buna görə də, iştirakçılardan başqalarına nəzarət etmək deyil, qanuna tabe olmağın tələb olunduğuna aydınıq gətirmək üçün 13(4)-cü Maddənin yenidən nəzərdən keçirilməsi tövsiyə olunur.
Bundan əlavə, iştirakçılardan məntiqli şəkildə ya tədbiri idarə edən rəsmi şəxsə, ya da hüquq-mühafizə orqanının rəsmi şəxsinə digər iştirakçıların qeyri-qanuni, yaxud da asayişi pozan hərəkətləri barədə məlumat vermək tələb oluna bilər.
V. Bu Qanuna uyğun şəkildə keçirilən toplantı iştirakçısı həmin toplantıda iştirak etməsinə görə sonradan hüquqi məsuliyyətə cəlb edilə bilməz. Yalnız hüquq pozuntusuna yol vermiş bu Qanuna uyğun şəkildə keçirilən toplantı iştirakçıları hüquqi məsuliyyətə cəlb edilə bilərlər. Əgər dinc toplantı zorakı əməllərin baş verdiyi toplantıya çevrilərsə, onda cinayət əməli törətməmiş, eləcə də əvvəlcədən toplantının dinc olmayacağı barədə məlumatı olmayan toplantı iştirakçısı toplantıda iştirakına görə hüquqi məsuliyyətə cəlb edilmir.
Kütləvi toplantılarda iştirak edən ayrı-ayrı şəxslər başqalarının davranışlarına görə deyil, öz davranışlarına görə məsuliyyət daşıyırlar. Bundan əlavə, hətta əgər toplantı zorakı əməllərin törədildiyi toplantıya çevrilərsə, ayrı-ayrı şəxslər yalnız zorakılıqda fəal şəkildə iştirak etdikləri zaman məsuliyyətə cəlb edilirlər, dincolma gedişatını dayandıran və zorakılığa çevrilən toplantıda sadəcə olaraq iştirak etmək qanun pozuntusu sayılmır. Bu, ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/ Venesiya Komissiyası Göstərişlərində aydın şəkildə verilir və həmçinin Ezelin v France (1991) və Ziliberberg v Moldova (2004) ilə əlaqəli işlərdə Avropa İnsan Hüquqları Məhkəməsi tərəfindən aşağıdakı kimi aydın şəkildə verilir:
89. Özləri hər hansı zorakılıq əməli törətməmiş ayrı-ayrı iştirakçılara qarşı yalnız dinc olmayan toplantıda iştirakları səbəbindən cinayət işi açıla bilməz. ‘Ezelin v France (1991),‘[i]th ilə əlaqəli işdə göstərildiyi kimi demokratik cəmiyyətdə hər hansı yolla həmin azadlıqları məhdudlaşdırmaq “vacib deyildir”, o vaxtadək ki, sözügedən şəxs öz hüquqlarını yerinə yetirən zaman mühakimə edilməli olan əməl törətmiş olsun.’ Toplantı ilə bağlı cinayət törətməkdə günahlandırılan hər bir şəxs ədalətli məhkəmə araşdırması hüquqlarına malikdir.
Göstərişlər bundan əlavə 100-cü haşiyə yazısında qeyd edir ki:
Ziliberberg v Moldova (2004) içində (məqbul oluna bilən),10-cu bənddə qeyd edilmişdir ki, “ayrı-ayrı şəxs nümayişin gedişatı ərzində başqalarının törətdikləri təsadüfi zorakılıq və ya cəzalandırıla bilən hərəkətlərin nəticəsində dinc toplantı hüququndan istifadəni dayandırmamalıdır, əgər sözügedən şəxsin niyyət və ya davranışı dinc olaraq qalırsa.”
Bu məsələnin əhəmiyyəti Qalstyan v Ermənistan (2007) və Ashughyan v Ermənistan (17 iyul 2008-ci il) ilə əlaqədar işlərdə Avropa İnsan Hüquqları Məhkəməsinin bu yaxınlarda qəbul edilmiş qərarlarında yenidən təsdiq edilmişdir. Sonuncu məsələ barədə çıxarılmış məhkəmə hökmündə deyilir:
65 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
90. Məhkəmə sonradan yenidən təkrar edir ki, dinc toplantıda iştirak etmək azadlığı elə əhəmiyyətə malikdir ki, şəxs qadağan edilməmiş nümayişdə iştirak etdiyinə və özü şəxsən bu cür tədbirdə heç bir mühakimə oluna biləcək hərəkət etmədiyi təqdirdə hətta nizam-intizam cəzalarının ən aşağı səviyyəsində olsa belə cəzalandırıla bilməz (bax: Ezelin, yuxarıda istinad edilən, səh. 23, § 53). Bundan əlavə, ictimai yerdə hər hansı nümayiş adi həyatın müəyyən səviyyədə pozulmasına səbəb ola bilər və nümayişçilər zorakılıq əməlləri ilə məşğul olmurlarsa, dövlət orqanlarının dinc toplantılara müəyyən səviyyədə tolerantlıq göstərmələri vacibdir, əgər Konvensiyanın 11 –ci Maddəsi ilə zəmanət verilən sərbəst toplaşmaq azadlığı bütün hallarda hüquqdan məhkum edilməzsə ( bax: Oya Ataman v. Türkiyə, № 74552/01, §§ 38-42, Avropa İnsan Hüquqları Konvensiyası 2006-...). 73
VI. Toplantı iştirakçılarının odlu və ya soyuq silah, habelə insanların həyat və sağlamlığı üçün təhlükə yarada bilən və ya əmlaka zərər vura bilən daş-kəsək, şüşə və taxta parçaları, dəyənəklər, bədən xəsarəti yetirmək üçün xüsusi düzəldilmiş əşyalar, partlayıcı maddələr və ya pirotexnika məmulatları, güclü təsir edən, zəhərli, tez alışan və ya aşındırıcı maddələr, radioaktiv materiallar gəzdirməsi qadağandır.
Bu maddənin mətni ilə bağlı məsələ və problemlərə yuxarıdakı 12(V) Maddəsi üzrə müzakirə aparılan zaman toxunulub.
VII. Toplantının iştirakçıları bu Qanunun 8-ci maddəsinin VI hissəsində və 14-cü maddəsinin II hissəsində nəzərdə tutulmuş hallarda müvafiq icra hakimiyyəti orqanının, toplantı təşkilatçılarının və ya təşkilatçıların nümayəndələrinin toplantının dayandırılması haqqında qərarından sonra dağılışmalıdırlar.
Biz kütləvi toplantı iştirakçılarının hüquq-mühafizə orqanları rəsmilərinin qanuni göstərişlərinə əməl etməli olduqları barədə yuxarıda irəli sürülmüş tələblərlə əlaqədar 13(I) Maddə ilə bağlı ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu / Venesiya Komissiyası Göstərişlərində verilmiş şərhi təkrarlayırıq:
165. Hüquq-mühafizə orqanları əməkdaşlarının qanuni göstərişlərinə əməl etmək məsuliyyəti: Toplantılar haqqında qanun təşkilatçıların (eləcə də iştirakçıların) hüquq-mühafizə orqanı əməkdaşlarının sərəncamlarına əməl etmələrini qanuni şəkildə tələb edə bilər. Bunu etməkdən imtina edilməsi hüquqi məsuliyyətə cəlb edilməyə gətirib çıxarda bilər (bax: Hüquqi məsuliyyət, aşağıdakı 16-161-ci bəndlər).
Buna baxmayaraq, biz həmçinin qeyd etməliyik ki, hüquq-mühafizə orqanları əməkdaşları toplantının dağıdılmasının sonuncu həyata keçirilməli tədbir kimi təmin edilməsinə (Oya Ataman v Türkiyə (2007), Balcik v Türkiyə (2007), Bukta v Macarıstan (2007), və Nurettin Aldemir v Türkiyə (2007)) ilə əlaqədar işlərdə Avropa İnsan
73 Həmçinin, 115-ci və 117-ci bəndlərdəki Galstyan v. Ermənsitan (2007) ilə əlaqədar işə baxın.
66 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
Hüquqları Məhkəməsinin qeyd etdiyi kimi); toplantı dağıdılmazdan əvvəl hər hansı qarışıqlığı həll etmək üçün cəhdin göstərilməsinə; təşkilatçı və iştirakçılara aydın və eşidilə biləcək şəkildə dağılmaq haqqında tələbin çatdırılmasına; və istənilən bu cür tələbi yerinə yetirmək üçün onlara kifayət qədər vaxt verilməsinə görə məsuliyyət daşıyırlar. Nəhayət, toplantıda iştirak edən insanları fəal şəkildə dağıtmaq üçün qəbul edilmiş hər hansı qərar gücdən minimal və proporsional şəkildə istifadə etməyi göstərməlidir. Bu məsələlər ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu / Venesiya Komissiyası Göstərişlərinin 137-145-ci bəndlərində müzakirə edilir və aşağıdakı 14(II) Maddə ilə bağlı daha ətraflı nəzərdən keçiriləcək.
67 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
MADDƏ 14 Maddə 14. Toplantının keçirilməsi ilə əlaqədar polis orqanlarının səlahiyyətləri
I. Bu Qanunun 7-ci maddəsini nəzərə aldıqda toplantının keçirilməsi ilə əlaqədar polis orqanlarının aşağıdakı hüquqları vardır:
1) toplantının təhlükəsizliyini təmin etmək məqsədi ilə yığıncağın, mitinqin, nümayişin, küçə yürüşünün və ya piketin keçirilməsinə bir gün qalmış toplantı yerini yoxlamaq;
Polis toplantıların təhlükəsiz yerdə keçirilməsinin təmin edilməsinə məsuliyyət daşıyır, buna görə də təşkilatçılara hər hansı məhdudiyyət və ya qadağalar tətbiq etmək əvəzinə tədbirin təhlükəsiz və arxayın yerdə keçirilməsinə əmin olmaqdan ötrü toplantının keçiriləcəyi yer və ya marşruta tədbirdən qabaq baxış keçirilməlidir.
Bundan əlavə, ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu / Venesiya Komissiyası Göstərişləri riskin qiymətləndirilməsini həyata keçirmək, toplantıların risk və ya narahatlıq olmadan keçməsinə köməklik göstərmək məqsədilə təşkilatçıları polislə və digər müvafiq təşkilatlarla birgə çalışmağa şövqləndirir.
154. Riskin qiymətləndirilməsi: Təşkilatçılar polis və digər təşkilatlarla (məsələn, yanğın və təcili tibbi yardım xidmətləri) əməkdaşlıq etməklə, onların toplantının hansı riskləri yarada biləcəklərini və əgər onlar baş verərsə, onlarla necə əlaqə saxlayacaqlarını nəzərə almalıdırlar. Bütün açıq havada keçirilən kütləvi toplantılara qanun tərəfindən məcburi risk qiymətləndirmələrinin tətbiq edilməsi, buna baxmayaraq lüzumsuz bürokratik və çətinləşdirilmiş tənzimləyici rejim yaradacaq və qrup və ayrı-ayrı şəxslərin öz dinc toplaşmaq azadlıqları hüquqlarından istifadə etmələrini ədalətsiz şəkildə məhdudlaşdıracaq
Dinc və təhlükəsiz tədbirin təmin edilməsi məqsədilə polis və təşkilatçıların birgə çalışmasının vacibliyi həmçinin hazırkı Qanunun 15-ci Maddəsində vurğulanır.
2) Bu Qanunun 5-ci maddəsinin IV hissəsində nəzərdə tutulmuş toplantılar istisna olmaqla keçirilməsi barədə qabaqcadan yazılı xəbərdarlıq verilməyən toplantını zəruri hallarda dayandırmaq;
Polis və digər hüquq - mühafizə orqanları dövlətin dinc toplantıları müdafiə etmək məsuliyyəti və dinc toplantını təşkil etmək və iştirak etmək üçün fundamental hüquq prezumpsiyası barədə həmişə xəbərdar olmalıdırlar. Bu prinsiplər aydın şəkildə ATƏT- in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu / Venesiya Komissiyası Göstərişlərində verilir (yuxarıdakı 1(II) və 12(VII) Maddələri üzrə şərhə baxın).
68 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
Bundan başqa, polis istər onların tam şəkildə bütün hüquqi tələblərə cavab verib- verməməklərindən asılı olmayaraq, dinc toplantılara köməklik göstərilməsində həmişə özünün sərbəst fəaliyyət seçimindən istifadə etməlidir. Polis qanunun müdafiəsinə ciddi şəkildə əməl etməklə sülhün və ictimai asayişin qorunub saxlanmasına həmişə üstünlük verməlidir.
132. Müdaxilə etmək səlahiyyətlərindən həmişə istifadə edilməməlidir. Polisin qeyri-qanunu toplantıya müdaxilə etmək, onu dağıtmaq və ya güc tətbiq etmək səlahiyyətlərinin mövcudluğu bu səlahiyyətlərdən həmişə istifadə edilməli olduğunu bildirmir. Tətbiq edilən qanunların pozulduğu, lakin buna baxmayaraq onun dinc olduğu zaman, müdaxilə etməmək və ya fəal köməklik göstərilməsi bəzən dinc nəticə əldə edilməsinin ən yaxşı yolu olur. Bir çox hallarda, tədbirin dağıdılması hüquq-mühafizə orqanlarına onun keçirilməsinə icazə verməkdən və ona köməklik göstərməkdən daha çox problemlər yarada bilər. Qanunun pozulmasına görə tədbirdən əvvəlki cinayət təqibi seçim olaraq qalır.
Polisin qeyri-qanuni, buna baxmayaraq dinc olan toplantıları dağıtmaq tədbiri Avropa İnsan Hüquqları Məhkəməsi qarşısına çıxarılmış bir sıra yaxın zamanlarda baş vermiş hallarda əhatə olunmuşdur. Oya Ataman v Türkiyə (2007) halında polis qabaqcadan xəbərdarlıq edilməmiş toplantının iştirakçılarını dağıtmaq üçün güc tətbiq etmişdir və öz hökmündə aşağıdakıları qeyd etmişdir:
39. Məhkəmə xəbərdarlığın edilmədiyi nümayişin qeyri-qanuni olduğunu, ərizəçinin icazəni almağa cəhd göstərməməyi faktını nəzərdən keçirir. Lakin, bu onu göstərir ki, qeyri-qanuni vəziyyət sərbəst toplantı azadlığının pozulmasına bəraət qazandırmır (bax: Cisse v. France, № 51346/99, § 50, Avropa Məhkəməsinin İnsan Hüquqları 2002-III (çıxarışlar)). Hazırkı vəziyyətdə isə xəbərdarlıq dövlət orqanlarının nümayişin nəqliyyat hərəkətinin ən qızğın vaxtı nəqliyyat hərəkətinin pozulmasına gətirib çıxarda biləcək halları minimuma endirmək üçün lazımi tədbirlər görməsinə imkan verə bilərdi. Məhkəmənin gəldiyi rəyə görə nümayişlərin keçirildiyi yerdə ilk tibbi yardım xidmətlərinin olması kimi profilaktik təhlükəsizlik tədbirlərinin görülməsi istər siyasi, mədəni, istərsə də digər xüsusiyyətli hər hansı tədbirin, mitinqin və ya digər toplantının rəvan keçməsi üçün zəruridir.
40. Məhkəməyə təqdim edilən sübutlardan aydın göründüyü kimi nümayişçilərə dəfələrlə onların yürüşlərinin qeyri-qanuni olduğu və ictimai asayişi pozacağı barədə və yürüşün dağıdılacağına əmr veriləcəyi haqda məlumat verilmişdir. Ərizəçi və digər nümayişçilər təhlükəsizlik qüvvələrinin əmrlərinə tabe olmamış və özlərinə yol açmağa cəhd göstərmişlər.
41. Lakin, haqqında söhbət açılan qrupun nəqliyyatın hərəkətinə mümkün maneə törətməkdən başqa, ictimai asayişə təhlükə yaratdığı barədə heç bir dəlil yoxdur. Orada, aktual məsələyə fikri yönəltməyi arzu edən ən çoxu əlli adam var idi. Məhkəmə qeyd edir ki, yürüş təxminən günorta saatlarında başlamış və yarım saatdan sonra qrupun həbs edilməsi ilə başa çatmışdır. Məhkəmə xüsusilə də İnsan Hüquqları Cəmiyyətinin başçılığı ilə təşkil edilmiş nümayişin bu qədər tez
69 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
bir zamanda başa çatmasına cəhd göstərən dövlət orqanlarının hərəkətinə təəccüblənir.
42. Məhkəmənin fikrincə, nümayişçilərin zorakılıq hərəkətləri etmədikləri təqdirdə dövlət orqanlarının dinc toplantıya müəyyən səviyyədə tolerantlıq göstərməsi vacibdir, əgər Konvensiyanın 11-ci Maddəsi tərəfindən zəmanət verilmiş sərbəst toplaşmaq azadlığı bütün mənalarda bu zəmanətdən məhrum edilməyibsə.
43. Müvafiq olaraq, Məhkəmə hesab edir ki, hazırkı vəziyyətdə polisin güc tətbiq ütməklə müdaxilə etməsi qeyri-proporsional olmuş və Konvensiyanın 11-ci Maddəsinin ikinci bəndinin mənası çərçivəsində qarışıqlığın qarşısının alınmasına lüzum yox idi.
44. Müvafiq olaraq həmin müddəanın pozulması baş vermişdir.
Bu haldan gəlinən nəticələr əvvəlki üç oxşar hallarda da təkrarən qeyd edilmişdir: Balcik v Türkiyə (2007), Bukta v Macarıstan (2007), və Nurettin Aldemir v Türkiyə (2007).
3) yazılı xəbərdarlıqda göstərilən bu toplantının yer və ya vaxtı, küçə yürüşünün marşrutu (küçə yürüşünün başlama və qurtarma yeri) əsaslı səbəb olmadan dəyişdirilən zaman toplantını dayandırmaq;
Əvvəlcədən bildiriş verilməmiş toplantılar (yuxarıda) halında irəli sürülən prinsiplər də həmçinin təşkilatçının hərəkətlərinin bəzi yollarla yazılı xəbərdarlıqdan kənarlaşdığı hallara tətbiq edilir. ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu / Venesiya Komissiyası Göstərişlərində həmçinin qeyd edilir ki:
134. Qanun tərəfindən irəli sürülmüş vacib ilkin şərtlərə uyğun gəlməyən, yaxud da əhəmiyyətli dərəcədə xəbərdarlıq şərtlərindən kənarlaşan dinc toplantılar. Əgər təşkilatçı toplantının keçirilməsi üzrə hər hansı vacib ilkin şərtlərə əməl etməzsə və ya onlardan imtina edərsə (habelə, hüquqi baxımdan irəli sürülən əsaslara istinad edən hüquqi qüvvəyə malik bildiriş tələbləri və lazımi və proporsional məhdudiyyətlər daxil olmaqla), onda o, məhkəmə təqibi ilə üzləşə bilər. Lakin, bu cür toplantılar hələ də hüquq-mühafizə orqanları tərəfindən mümkün olduğu qədər qoluna qoyulmalıdır. Əgər kiçik toplantı tədbirin keçirildiyi yer və gündə planlaşdırılarsa və o, gözlənilməz toplaşma nəticəsində əhəmiyyətli dərəcədə daha böyük toplantıya çevrilərsə, onda toplantı hüquq-mühafizə orqanları tərəfindən yoluna qoyulur və ona dinc olana qədər qanuni toplantı kimi yanaşılmalıdır.
4) toplantıya odlu və ya soyuq silah, habelə insanların həyat və sağlamlığı üçün təhlükə yarada bilən və ya əmlaka zərər vura bilən daş-kəsək, şüşə və taxta parçaları, dəyənəklər, bədən xəsarəti yetirmək üçün xüsusi düzəldilmiş əşyalar, partlayıcı maddələr və ya pirotexnika məmulatları, güclü təsir edən, zəhərli, tez alışan və ya aşındırıcı maddələr, radioaktiv
70 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
materiallarla gəlmiş şəxsləri saxlamaq və tədbirin keçirildiyi yerdən uzaqlaşdırmaq;
Polis əməkdaşları yuxarıdakı 12(V) Maddəsi üzrə bu məsələyə dair şərh haqda məlumatlı olmalıdırlar və xüsusilə də bəzi iştirakçılar tamamilə qanuni və dinc məqsədlərlə özləri ilə şüşə və ya taxta parçaları gəzdirə bilərlər.
Bundan əlavə, özləri ilə bu cür predmetlər gəzdirən adamların “toplantıdan çıxarılmasından” başqa, polis onların toplantıda iştiraklarını davam etdirmələrinə icazə verilməsi məqsədilə digər yurisdiksiyalarda hər hansı qeyri-müvafiq predmetləri yerləşdirmək üçün iştirakçılara təkliflər verir.
Həm Şimalı İrlandiya və həm də ABŞ-da polis əməkdaşları ya predmeti müsadirə edəcək, ya da adamlardan spirtli içkiləri, yaxud da şüşə qablarda olan işçiləri yerləşdirməyi xahiş edəcək və sonra bu cür predmetlərə sahib olan şəxsləri tədbirin keçirildiyi yerdən uzaqlaşmağa məcbur etmək əvəzinə, onlara iştirakçılar qismində toplantıda qalmağa icazə verəcəklər.
5) bu maddənin 1-ci bəndinin 4-cü yarımbəndində nəzərdə tutulmuş əşya və ya maddələri gəzdirməsi barədə əsaslı şübhə doğuran adamlara şəxsi baxış keçirmək.
ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu / Venesiya Komissiyası Göstərişləri toplantıya cəlb edilmiş və ya polis əməkdaşlarının fikrincə bu cür fəaliyyətlərə cəlb edilə bilən adamların axtarılması, saxlanması və ya həbs edilməsi üzrə qəbul edilən parametrləri irəli sürür:
126. İştirakçıların dayandırılması və axtarılması, tutulması və ya həbsi barədə protokollar tərtib olunmalıdır. Dövlətlərin toplantı iştirakçılarını qanuni şəkildə dayandırılması və axtarılması, yaxud həbs edilmələri barədə aydın və mümkün protokolların tərtib edilməsi önəmli əhəmiyyət kəsb edir. Bu cür protokollar belə tədbirlərin nə vaxt müvafiq olduqları və ya olmadıqları, onların necə aparılmalı olduqları və ayrı-ayrı şəxslərin gələcək həbsə necə yanaşmaları barədə göstəriş verməlidir. Bu protokolların layihəsini verən zaman azadlıq hüququnu müdafiə edən Mülki və siyasi hüquqlara dair Beynəlxalq Paktın 9-cu Maddəsinin və Avropa İnsan Hüquqları Konvensiyasının 5-ci Maddəsinin yurisprudensiyaya müraciət etmək lazımdır. Kütləvi həbslərdən uzaq olunmasına baxmayaraq, çoxlu sayda həbslərin labüd olduğu hesab olunan kütləvi toplantıları yaradan hadisələr baş verə bilər. Lakin, iştirakçıların böyük sayı onları azadlıq hüququndan məhrum edə bilməz, sadəcə ona görə ki, polisin ayrı-ayrı həbsləri keçirmək üçün iştirak edən dövlətlərin toplaşmaq hüququnu müdafiə etməkdən ötrü pozitiv öhdəliklərini yaradan adekvat resursları yoxdur.
127. Toplantı zamanı ayrı-ayrı şəxslərə tətbiq edilən məhdudiyyətlər onların azadlıq və sərbəst hərəkət hüquqlarını poza bilər. Polisin onların hər hansı cinayət əməli, hüquq pozuntusu törətmiş olduqları və ya törətdikləri, yaxud da törədəcəkləri barədə tutarlı şübhəsi olmayanadək, ayrı-ayrı şəxslər dayandırılmamalı və axtarılmamalıdırlar, və həbslər sadəcə olaraq şəxsi toplantıdan kənarlaşdırmaq və ya onların iştirakının qarşısını almaq üçün həyata
71 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
128. Müvafiq dövlət orqanları tərəfindən planlaşdırma ilk tibbi yardımın, əsas tələbatların (su və ərzaq), vəkillərlə məsləhətləşmək imkanının və azyaşlıların yetkinlik yaşına çatmışlardan, həbs edilmiş kişilərin həbs edilmiş qadınlardan ayrılmasının təmin edilməsinə adekvat olmalıdır. Azyaşlılar öz valideynləri ilə əlaqə saxlamaq imkanı ilə təmin edilməlidir. Həbs edilənlərlə həbsdə saxlandıqları vaxt ərzində pis rəftar edilməməlidir. Təcridxana yerləri adamların sayına uyğun gəlməzsə, onda həbs edilmiş şəxslər ictimai asayişə təhlükə yaratmayanadək azadlığa buraxılmalıdırlar. Həbsdə saxlanmanın davamiyyət müddətini qəti şəkildə aşağı salınması üçün proseduralar yaradılmalıdır.
Məmmədov (Cəlaloğlu) v. Azərbaycan (2007) halı həbsxana şəraiti və polis müdaxiləsi metodları ilə bağlı çoxlu sayda həyati əhəmiyyətli məsələləri ön plana çəkmişdir. Həbsxanada saxlanılan hər hansı bir şəxsə həbsə alınan zaman lazımi tibbi müayinə göstərilməlidir. 74 Bundan əlavə, yalnız Dövlət orqanlarının şəxsin həbsə alınmasını izlədiyi yerdə, faktın güclü prezumpsiyaları baş verən istənilən xəsarətlərlə bağlı meydana çıxacaq. Bu cür hallarda, hər hansı xəsarətin nə vaxt və necə baş verdiyini məntiqli şəkildə izah etmək məsuliyyəti Dövlət orqanlarının üzərinə düş. 75 Şəxs polis tərəfindən ona qarşı ciddi şəkildə pis münasibət göstərilməsi barədə mübahisəli iddia irəli sürən zaman , effektiv rəsmi araşdırma aparılmalıdır 76
II. Bu Qanunun 8-ci maddəsinin I-III hissələrində nəzərdə tutulmuş qadağanların və 7-ci maddəsində, habelə 8-ci maddəsinin V və VI hissələrində nəzərdə tutulmuş sərəncamların icrası ilə əlaqədar polis orqanlarının aşağıdakı hüquqları vardır:
1) toplantının dayandırılması və dağılışması barədə təşkilatçılara və iştirakçılara məlumat vermək;
ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu/ Venesiya Komissiyası Göstərişləri toplantının dağıdılmasının əl atılan son tədbir olmasını vurğulayır və bundan başqa göstərir ki: • əgər toplantı dinc keçirilərsə, toplantılar dağıdılmamalıdır (137-ci bənd); • hüquq – mühafizə əməkdaşları toplantını ziyandan qorumaq üçün bütün məntiqli tədbirləri görməyənədək, toplantının dağıdılması həyata keçirilməməlidir (138-ci bənd); və and • dağıdılma kiçik saylı adamların və ya təxribatçıların fəaliyyətlərinə cavab reaksiyası olmamalıdır (139-cu bənd); və ya 74 Məmmədov (Cəlaloğlu) v. Azərbaycan (34445/04 saylı Ərizə, 11 yanvar 2007-ci il tarixli hökm), 65-ci bənddə. 75 Həmin yerdə, 62-63 bənddə. 76 Avropa İnsan Hüquqları Konvensiyasının 1-ci Maddəsi üzrə Dövlətin ümumi vəzifəsi ilə birgə oxunan Avropa İnsan Hüquqları Konvensiyasının 3-cü Maddəsi. Bax, məsələn, Məmmədov (Cəlaloğlu) v. Azərbaycan (34445/04 saylı Ərizə, 11 yanvar 2007-ci il tarixli hökm), 65-ci bənddə.
72 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
• toplantı qanun tərəfindən irəli sürülmüş əhəmiyyətli müddəalara uyğun gəlmədiyi səbəbindən, onun qəsdən qeyri-qanuni məqsəd güdməsi səbəbindən , yaxud qadağan edilmiş təşkilatların iştirak etməsi səbəbindən (139-cu bənd).
Avropa İnsan Hüquqları Məhkəməsinin bu yaxınlarda verilmiş bir sıra qərarları (Oya Ataman v Türkiyə (2007), Balcik v Türkiyə (2007), Bukta v Macarıstan (2007) və Nurettin Aldemir v Türkiyə (2007)) ilə əlaqədar işlərdə belə bir məsələni vurğulamışlar ki, əgər toplantı iştirakçıları zorakılıq hərəkətləri göstərməzsə, onda onun qanuna tam şəkildə uyğun gəlməyindən və yaxud gəlməməyindən asılı olmayaraq, dövlət orqanları toplantıya qarşı tolerantlıq nümayiş etdirməlidir.
ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu / Venesiya Komissiyası Göstərişləri vurğulayır ki:
140. Əgər dağıdılma zəruri hal hesab edilərsə, onda toplantı təşkilatçısı və iştirakçılar hər hansı polis müdaxiləsindən öncə aydın və hamının eşidə biləcəyi tərzdə məlumatlandırılmalıdırlar. İştirakçılara da həmçinin bu cür müdaxilədən əvvəl dağılmaq üçün məntiqli vaxt müddəti verilməlidir. Üçüncü tərəflərdən də (məsələn, müşahidəçilər, jurnalistlər və fotoqraflar) həmçinin dağılmaq xahişi edilə bilər, lakin onların polis əməliyyatlarını müşahidə etmək və qeydiyyat aparmaq üçün maneə yaradılmamalıdır.
ABŞ-da polis əməkdaşlarından adamları toplantıdan dağılmaq lazım gəldiyi barədə məlumatlandıran zaman səsgücləndirici avadanlıqlardan istifadə etmələri tələb olunur və hər hansı bu cür tələblərin bütün iştirakçılara çatdığını təsdiq etməkdən ötrü istənilən kütlənin son sıralarına əməkdaşları yerləşdirirlər.
2) toplantının təşkilatçılarına və iştirakçılarına toplantının dayandırılması və iştirakçıların dağılışması üçün bütün mövcud imkanlardan istifadə etmək barədə əmr vermək.
Biz 12(III); 12(VI); 12(VII); 13(IV) və 13(VII) Maddələri üzrə şərhə istinad edirik və iştirakçılar qanuna tabe olmaq və polis əməkdaşlarının qanuni göstərişlərinə əməl etmək üçün məntiqli səy göstərməyə məsuliyyət daşıyırlar.
Buna baxmayaraq, nə tədbir təşkilatçıları, nə də ayrı-ayrı iştirakçılar çaxnaşma yaratmaq və ya zorakılıq əməlləri törətməyə hər hansı yolla cəlb edilən digər şəxslərin hərəkətlərinə görə məsuliyyət daşımırlar.
3) toplantının dayandırılması və iştirakçıların dağılışması barədə əmrin yerinə yetirilmədiyi halda onlara qarşı güc tətbiq ediləcəyi və ya xüsusi tədbir görüləcəyi barədə təşkilatçıları və iştirakçıları xəbərdar etmək.
14(II)(1) Maddəsi üzrə şərh toplantını dağıtmaq üçün hər hansı bir nəzərdə tutulan tədbirin iştirakçılarına xəbərdarlıq verməklə bağlı gözləntiləri ön plana çəkir. Eyni prinsip dağıdılan adamlara güc tətbiq edilməsi məqsədilə hər hansı niyyətə tətbiq edilir.
73 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
4) toplantının dayandırılması və iştirakçıların dağılışması üçün Azərbaycan Respublikasının qanunvericiliyə uyğun olaraq fiziki güc tətbiq etmək və ya xüsusi tədbir görmək.
ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu / Venesiya Komissiyası Göstərişləri polis əməkdaşları tərəfindən tətbiq edilən hər hansı gücün zəruri və proporsional olmasının vacibliyini, yerli qanun tərəfindən tənzimləndiyini və həmçinin güc tətbiq edilməsi iə bağlı beynəlxalq standartlara uyğun gəldiyini işıqlandırır.
141. Hüquq-mühafizə orqanları tərəfindən qeyri-müvafiq, həddindən artıq və ya qeyri-qanuni şəkildə güc tətbiq edilməsi fundamental azadlığı və qorunan hüquqları poza, polis-cəmiyyət münasibətlərini korlaya və geniş miqyaslı gərginlik və çaxnaşma yarada bilər. Güc tətbiq edilməsi buna görə də yerli qanun tərəfindən tənzimlənməlidir. Bu cür müddəalar güc tətbiq edilməsinə (adekvat şəkildə əvvəlcədən xəbərdarlıqların verilməsinə olan ehtiyac daxil olmaqla), eləcə də müxtəlif təhlükələrlə bağlı qəbul edilən güc səviyyəsinə bəraət qazandıran halları irəli sürür. Hökumətlər gücün diferensial istifadəsini mümkün etmək üçün cavab reaksiyası vasitələrini işləyib hazırlamalı və hüquq-mühafizə əməkdaşlarını silah və sursatların müxtəlif növləri ilə təchiz etməlidirlər. Bunlara müvafiq vəziyyətlərdə istifadə etmək üçün ölümlə nəticələnməyən silahların işlənib hazırlanması daxildir. Bundan əlavə, hüquq-mühafizə orqanları istənilən növ silahlardan istifadə etməyi azaltmaq məqsədilə məsələn, sipərlər, şlemlər, odadavamlı geyimlər, gülləkeçirməyən gödəkcələr və gülləkeçirməyən nəqliyyat kimi özünü – müdafiə avadanlıqları ilə təchiz olunmalıdırlar. Bu, yenidən belə bir tələbi vurğulayır ki, dövlət dinc toplantını qorumaq kimi öz müsbət vəzifəsini yerinə yetirmək məqsədilə adekvat şəkildə öz hüquq-mühafizə orqanlarından istifadə edir.
142. Polis idarə etdikləri və ya idarə edəcəkləri hər hansı toplantının üzvlərinə qayğı ilə yanaşmalıdır (ölüm və bədən xəsarətinin qarşısını almaqdan ötrü). Bu, polisin öz vəzifələrini yerinə yetirməsinə imkan verməkdən ötrü onun lazımi səlahiyyət və nüfuza malik olmasını nəzərdə tutur, buraya kütlənin üzvlərinin onların təhlükəsiz şəkildə dağılmasına imkan vermək üçün polisin məntiqli şəkildə tələb etdiyi yerdə lazım olduğu müddətədək qalmalarını təmin etmək üçün məntiqli gücdən istifadə etmək səlahiyyəti də daxildir.
143. Beynəlxalq standartlar həm qeyri-qanuni zorakı olmayan, həm də qeyri- qanuni zorakılıq əməllərinin mövcud olduğu toplantıların dağıdılması müstəvisində gücün tətbiq edilməsi ilə bağlı ətraflı göstəriş verir. Birləşmiş Millətlər Təşkilatının Hüquq-Mühafizə Orqanı Əməkdaşları tərəfindən Gücün və Odlu Silahların Tətbiq edilməsinə dair Əsas Prinsiplərində göstərilir ki, “qeyri- qanuni olan, lakin zorakılıq əməlləri olmayan toplantıların dağıdılması zamanı hüquq-mühafizə orqanlarının əməkdaşları güc tətbiq etmədən uzaq olur, yaxud da bunun tətbiq edilmədiyi yerdə bu cür güc tətbiq edilməsini lazım olan minimal həddə məhdudlaşdırırlar.” BMT-nin Əsas Prinsipləri həmçinin göstərir ki, zorakılıq əməlləri olan toplantıların dağıdılmasında hüquq-mühafizə orqanları əməkdaşları yalnız daha az təhlükəli vasitələrdən istifadə edilməsi müvafiq olmadığı zaman və yalnız lazım olan minimal səviyyədə odlu silahlardan istifadə
74 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
edə bilərlər. Hüquq-mühafizə orqanı əməkdaşları 9-cu prinsipdə göstərilən vəziyyətlərdən başqa, bu cür hallarda odlu silahlardan istifadə etmirlər.
Birləşmiş Millətlər Təşkilatının Hüquq-Mühafizə Orqanı Əməkdaşları tərəfindən Gücün və Odlu Silahların Tətbiq edilməsinə dair Əsas Prinsiplərinin 9-cu prinsipi
Hüquq-mühafizə orqanları əməkdaşları qaçılmaz ölüm təhlükəsi, yaxud ciddi xəsarət almaya qarşı özünümüdafiə və ya başqalarının müdafiə edilməsi, xüsusilə də həyat üçün təhlükəyə gətirib çıxardan ciddi cinayət əməlinin törədilməsinin qarşısının alınması, bu cür təhlükəni yaradan şəxsin həbs edilməsi və onun nüfuzuna qarşı çıxılması, yaxud onun qaçmasının qarşısının alınması və yalnız bu məqsədlərə nail olmaq üçün daha az ekstremal vasitələrin kifayət etmədiyi hallar istisna olmaqla, adamlara qarşı odlu silahdan istifadə etmir. İstənilən halda, qəsdən ölüm hadisəsi törətmək məqsədilə odlu silahlardan istifadə edilməsi həyatın qorunmasının ciddi şəkildə qaçılmaz olduğu hallarda mümkündür.
144. Aşağıdakı prinsiplər kütləvi toplantılar zamanı ictimai asayişi qorumaq üçün gücün istifadə edildiyi bütün hallara tətbiq edilir: • İstiotlu aerozol və ya digər qıcıqlandırıcı kimyəvi maddələr istifadə edilə bildiyi zaman, deaktivasiya proseduralar irəli sürülməlidir; • enerjisi az olan güllələrdən (həmçinin, bərk silindrik güllələri olan patronlar, yaxud rezin güllələr kimi tanınan), su atan vasitələrdən və kütləni idarə etmək üçün digər gücün tətbiq edildiyi üsullardan istifadə edilməsi ciddi şəkildə tənzimlənməlidir. Heç bir halda, tədbir yerini tərk edə bilməyən adamlara qarşı güc tətbiq edilməməlidir; və • gücdən istifadə edilməsi hadisəsindən sonra avtomatik və dərhal təhlil prosesi həyata keçirilməlidir. Hüquq-mühafizə əməkdaşları üçün \tətbiq edilən gücün yazılı və ətraflı qeydiyyatını aparmaq yaxşı təcrübədir (istifadə olunmuş silahlar daxil olmaqla).
145. Hökumətlərin və hüquq-mühafizə orqanlarının gücdən istifadə, odlu silahlar və texnologiyalar ilə əlaqədar etik problemləri daima nəzərdən keçirmələri həyatı əhəmiyyətli məsələdir. Odlu silahların istifadəsi ilə bağlı standartlar bərabər şəkildə polis dəyənəkləri, atlar, gözyaşardıcı qaz və ya digər kimyəvi maddələr və su atan vasitələr kimi potensial zərər vuran kütlənin idarə edilməsinin digər texnikalarının istifadəsinə tətbiq edilə bilər.
5) toplantını dayandırmaq və dağılışmaq barədə əmri yerinə yetirməyən şəxsləri saxlamaq.
Avropa İnsan Hüquqları Məhkəməsi qeyd etmişdir ki, (Polad və Başqaları v Birləşmiş Krallıq (1998) və Lucas v Birləşmiş Krallıq (2003)) ilə əlaqədar işdə açıq şəkildə etiraz nümayişlərinə cəlb edilmiş ayrı-ayrı şəxslərin həbs edilməsi və ya saxlanması qanunidir, bu şərtlə ki:
75 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
(i) tətbiq edilən milli qanun Konvensiya tərəfindən irəli sürülən “qanunilik” standartına uyğun gəlməlidir, bu standart qanunun tam şəkildə ehtiyac olduğu zaman vətəndaşa sözügedən hərəkətin aqibətinin nə ilə nəticələnəcəyi, bu cür vəziyyətlərdə məntiqli şəkildə baş verə biləcək hadisələri qabaqcadan görmək barədə məsləhət verilməsini tələb edir. (digərləri ilə yanaşı, S.W. v Birləşmiş Krallıqla əlaqədar işə müvafiq olaraq, 22 noyabr 1995-ci il qərarı, A Seriyası № 335-B, səh. 41-42, §§ 35-36);
(ii)burada milli qanunun prosessual və maddi normaları ilə tam uyğunluq olmalıdır;
(iii) azadlıqdan məhrumetmə 5-ci Maddənin məqsədinə uyğun gəlməli və təsadüfi olmamalıdır (Benham v. the Birləşmiş Krallıq müvafiq olaraq, 10 iyun 1996-cı il qərarı, Hesabatlər 1996-III, səhifə: 752-53, § 40). (Lucas v Birləşmiş Krallıqla, ehtimal edilmə qərarı, səh. 4)
Biz artıq ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu / Venesiya Komissiyası Göstərişlərində irəli sürüldüyü kimi toplantıda iştirakçıların saxlanması ilə bağlı mükəmməl protokolların tərtib edilməsi vacibliyini ön plana çəkmişik (bax: yuxarıdakı 14.1.5 –ci Maddənin şərhinə):
126. İştirakçıların dayandırılması və axtarış aparılması, saxlanması və ya həbs edilməsi üzrə protokollar yaradılmalıdır: Dövlətlərin toplantı iştirakçılarının qanuni şəkildə dayandırılması və axtarış aparılması, yaxud həbs edilməsi üzrə mükəmməl və nəzərdə tutulan protokolları hazırlaması ümdə əhəmiyyət kəsb edir. Bu cür protokollar belə tədbirlərin nə vaxt və harada müvafiq olduğunu və müvafiq olmadığını, onların necə həyata keçirilməli olduğunu və ayrı-ayrı şəxslərlə həbsetmədən sonra necə rəftar etmək lazım gəldiyini göstərməlidir. Bu protokolların layihəsi verilən zaman azadlıq hüququnu qoruyan Mülki və Siyasi Hüquqlara dair Beynəlxalq Paktın 9-cu Maddəsinə və İnsan Hüquqları üzrə Avropa Konvensiyasının 5-ci Maddəsinə istinad edilməlidir. Kütləvi həbslərdən uzaq olmaq gərəkdiyi zaman, çoxlu sayda həbslərin zəruri olduğu hesab olunan hallar mövcud ola bilər. Buna baxmayaraq, çoxlu sayda iştirakçılar sadəcə olaraq polisin ayrı-ayrı həbsləri həyata keçirmək üçün kifayət qədər resursu olmamağı səbəbindən öz azadlıqlarından məhrum edilməməlidirlər – adekvat resursların ayrılması formaları toplantı hüququnun qorunması üçün iştirakçı dövlətlərin müsbət öhdəliklərinin bir hissəsini yaradır.
Həmin sənəd toplantıda iştirakçılar və qeyri-iştirakçılar və dinc və qeyri-dinc iştirakçılar arasında fərq qoymağın əhəmiyyətini vurğulayır. Hər iki bənd kütlənin həmişə müxtəlif və yekcins adamlardan ibarət olduğunu qəbul etməyin və ona heç vaxt vahid bir varlıq kimi yanaşılmamağın vacibliyini ön plana çəkir:
124. Hüquq-mühafizə orqanları əməkdaşları iştirakçılar və qeyri-iştirakçılar arasında fərq qoymalıdırlar. Kütləvi toplantılar zamanı ictimai asayişin qorunması toplantının yaxınlığından keçən “qeyri-iştirakçıların” (məsələn, təsadüfən yoldan ötən və ya müşahidəçilər) mümkünlüyünə həssas yanaşmalıdırlar.
76 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
125. Hüquq-mühafizə orqanları əməkdaşları dinc və qeyri-dinc iştirakçılar arasında fərq qoymalıdırlar: Nümayişin gedişatı ərzində təsadüfi zorakılıq əməlli ayrı-ayrı insidentlər, nə də bəzi iştirakçıların zorakı əməlləri özü-özlüyündə toplantının dinc iştirakçıları üzərinə geniş məhdudiyyətlər qoymaq üçün yetərli səbəblər deyildir. Hüquq-mühafizə orqanları əməkdaşları buna görə də iştirakçıları saxlayan (son tədbir kimi)və ya toplantını dağıdan zaman kütləyə yekcins varlıq kimi baxmamalıdırlar.
III. Bu maddədə nəzərdə tutulmuş hallarda polis orqanları Azərbaycan Respublikasının qanunvericiliyinə uyğun olaraq qayda-qanunu bərpa etmək məqsədi ilə son dərəcə zəruri olan xüsusi vasitələrdən istifadə etməlidirlər.
Biz yuxarıdakı 7(II), 7(III) və 14 (II)(4) Maddələri ilə bağlı bizim daha erkən irəli sürdüyümüz səhrə istinad edirik. Sonuncu müddəa ilə bağlı şərhdə qeyd edilir ki, ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu / Venesiya Komissiyası Göstərişləri polis əməkdaşları tərəfindən yerli qanunla tənzimlənən və həmçinin gücün tətbiq edilməsi ilə bağlı beynəlxalq standartlara uyğun gələn gücün hər hansı bir tətbiqinin vacib və müvafiq olduğunu ön plana çəkir.
IV. Toplantılar zamanı ictimai asayişi qorumaq, ictimai qaydanı bərpa etmək və insanların təhlükəsizliyini tə'min etmək üçün daxili qoşunlardan istifadə edilə bilər.
Bütün hüquq-mühafizə orqanları və müvafiq qurumlar və kütləvi toplantıların keçirilməsi zamanı ictimai asayişin qorunmasına cəlb edilmiş bütün ayrı-ayrı əməkdaşlar əvvəlki şərhdə irəli sürülmüş prinsiplər toplumuna əməl etməlidirlər. Bu münasibətdə qeyd etmək yerinə düşərdi ki, Avropa İnsan Hüquqları Məhkəməsi polisin yalnız ictimai asayişi qorumaq üzrə məsuliyyət daşıdığını deyil, eələcə də kütləvi toplantılarda iştirakçıların qorunmasının müvafiq səviyyələrini təmin etməyə görə məsuliyyət daşıdıqlarını vurğulamışdır ( daha ətraflı müzakirə üçün yuxarıdakı 1(II) Maddəsinə bax). Plattform ‘Ärzte für da Leben’ v Avstriya (1988) işlə əlaqədar olaraq məhkəmə qeyd etmişdir ki:
32. Nümayiş ideyalara qarşı müxalif mövqedə duran şəxslərdən qıcıqlana və ya təhqir oluna bilər, yaxud da dəstəklənmək üçün yollar araya bilər. Buna baxmayaraq iştirakçılar öz opponentləri tərəfindən fiziki zorakılığa məruz qalacaqlarından qorxmayaraq nümayişi keçirməlidirlər; bu cür qorxu ümumi ideyalar və ya cəmiyyətə təsir edən olduqca mübahisəli problemlərə dair öz fikirlərini açıq şəkildə ifadə edən maraqlara dəstək olan cəmiyyət və ya digər qrupların qorxuya düşməsinə cavabdehlik daşıya bilər. Demokratik dövlətdə nümayişə qarşı hüquq nümayiş keçirmək hüququnun həyata keçirilməsinə mane olmaq üçün genişləndirilə bilməz. .
Həqiqi, effektiv dinc toplaşmaq azadlığı buna görə də Dövlət tərəfindən cüzi vəzifə səviyyəsinə azaldıla, ona maneə törədilə bilməz: tamamilə mənfi konsepsiya 11-ci Maddənin (maddə 11) məqsəd və məramına uyğun ola bilməz. 8-ci Maddəyə (maddə 8) oxşar olaraq, 11-ci Maddə (maddə 11) bəzən hətta ayrı-ayrı
77 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
şəxslər arasında münasibətlər çərçivəsində ehtiyac olan zaman müsbət tədbirlərin görülməsini tələb edir (lazımi dəyişiklik etməklə, bax: X and Y v. Niderland, 26 mart 1985-ci il hökmünə, Seriya A № 91, səh. 11, § 23).
Buna baxmayaraq, məhkəmə həmçinin qorunmanın həyata keçirilməsi üçün dövlətin məsuliyyətinə tam şəkildə aşağıdakılar ilə zəmanət verilə bilmədiyini qeyd etməkdə davam edir:
34. Müqavilə tərəfi olan Dövlətlərin vəzifəsi qanuni nümayişlərin dinc şəkildə keçirilməsini mümkün etmək məqsədilə məntiqli və müvafiq tədbirlər görmək olmasına baxmayaraq onlar buna tam şəkildə zəmanət verə bilmirlər və onların istifadə edilməli olan vasitələrin seçimində geniş imkanlara malikdirlər (bax: lazımi dəyişiklik etməklə, Əbdüləziz, Kanales və Balkandali ilə əlaqədar iş, 28 may 1985-ci il tarixli hökm, Seriya A № 94, səhifə 33-34, § 67, və 17 oktyabr 1986-cı il tarixli t Rees hökmü, Seriya A № 106, səhifə 14-15, §§ 35-37). Bu sahədə onların Konvensiyanın 11-ci Maddəsi (maddə 11) üzrə üzərilərinə götürdükləri öhdəlik nail olunmalı nəticələr üzrə deyil, görülməli tədbirlər üzrə olan öhdəlikdir. .
Məhkəmə bu prinsipi bir daha Ouranio Toxo and Others v Greece (2005) işi ilə əlaqədar təsdiq etmişdir, bu işdə polis azsaylı etnik xalqa mənsub siyasi partiyanın yerləşdiyi binanı aqressiv mövqedə olan nümayişdən kifayət qədər qoruya bilməmişdi.
Kütləvi toplantıların keçirilməsi zamanı ictimai asayişin qorunmasına və xüsusilə də mübahisəli toplantılar zamanı ictimai asayişin qorunmasına gəldikdə isə, Avropa İttifaqının İsveçrənin Qotenburq şəhərində 2001-ci ilin iyun ayında keçirilən zirvə toplantısı zamanı baş vermiş zorakı əməllərin rəsmi araşdırmasının gəldiyi nəticələri qeyd etmək yerinə düşərdi. 77 Bu, bir polis alayından daha çox alayın böyük tədbirin keçirilməsi zamanı asayişin qorunmasına cəlb edilməsinin effektiv kommunikasiya, əlaqə və təcrübi əməkdaşlığın təmin edilməsi üçün əhəmiyyətli olduğunu ön plana çəkmişdir.
Macarıstanın Budapeşt şəhərində 2006-cı ilin sentyabr-oktyabr aylarında baş vermiş nümayişlər, küçə çaxnaşmaları və polis tədbirlərinə dair Ekspertlərin Xüsusi Komissiyasının bu yaxınlardakı Hesabatsi sadə bir yolla 78 ” gələcəkdə baş verə biləcək iğtişaşlara qarşı qoşun qüvvəsindən istifadə etməklə həyata keçirilməli olan nəzarət missiyaları halında, Polis müstəsna olaraq bu cür missiya üçün təlim keçmiş və hazırlanmış qoşun hissələrindən istifadə etməyi və bir –birləri ilə işləyən zaman səyyar təcrübəyə malik olmağı tövsiyə etmişdir.”
ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu / Venesiya Komissiyası Göstərişləri həmçinin kütləvi toplantıların keçirilməsi zamanı ictimai asayişin qorunmasına cəlb edilmiş əməkdaşlar üçün müvafiq treninqin keçirilməsinin əhəmiyyətini ön plana çəkir:
77 : http://www.regeringen.se/sb/d/108/a/3816 əlavə məlumat almaq mümkündür 78 Available at: http://www.gonczolbizottsag.gov.hu/jelentes/gonczolbizottsag_jelentes_eng.pdf
78 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
117. Hökumətlər hüquq-mühafizə orqanları əməkdaşlarının ictimai toplantıların keçirilməsi zamanı ictimai asayişin qorunması üzrə adekvat Təlim, hüquq- mühafizə orqanlarını zorakılığın eskalasiyasından uzaq olan qaydada hərəkət etmək və münaqişəni minimuma endirmək üzrə hazırlamalı və danışıqlar və vasitəçilik kimi “yumşaq bacarıqları” özünə daxil etməlidir. Təlim həm də özünə müvafiq insan hüquqları problemlərini daxil etməli və mümkün olduğu qədər güc tətbiq edilməsinin minimuma endirilməsini vurğulayaraq, ictimai asayişin qorunması əməliyyatlarına nəzarəti və planlaşdırmanı əhatə etməlidir.
118. BMT-nin Hüquq – Mühafizə Orqanları Əməkdaşları üçün Davranış Kodeksi digər müvafiq beynəlxalq insan hüquqları standartları ilə birgə hüquq-mühafizə orqanları əməkdaşlarına keçilən təlimin əsası olmalıdır. Yerli qanunvericilik polisin fəaliyyətini tənzimləyən standartlarla təmin etməlidir və bu cür müddəalar böyük tədbirlər üzrə təlim keçirilməsi və planlaşdırma zamanı əhatə olunmalıdır. “Müxtəlifliyin anlaşılması” perspektivi hüquq-mühafizə orqanlarının təlim, siyasət və təcrübəsinin işlənib hazırlanması və həyata keçirilməsinə daxil edilməlidir.
119. İctimai asayişə dair siyasətlər və təlim proqramlarına qazanılmış biliklər daxil edilməli (məsələn, sorğu xarakterli sessiyalar və ya yeni texnologiyaların yaranması yolu ilə) və hüquq - mühafizə orqanları əməkdaşları üçün müntəzəm olaraq təkmilləşdirmə kursları keçirilməlidir. Bu standartlar mümkün olduğu qədər geniş şəkildə yayılmalı və onların yerinə yetirilməsinə nəzarət, sübut və sənədlərin əldə edilməsinə nail olmaq və araşdırma aparmaq səlahiyyətinə malik, dövrü hesabatları dərc etdirən müstəqil nəzarətçi tərəfindən həyata keçirilməlidir.
V. Toplantının bu maddədə nəzərdə tutulan hallarda güc tətbiq edilməklə dağıdılması zamanı polis işçiləri və daxili qoşunlar əl-qolu bağlama vasitələrindən, qalxanlardan, dəyənəklərdən, su atan vasitələrdən, xüsusi təyinatlı qazlardan, rezin güllələrdən və bu məqsədlər üçün nəzərdə tutulmuş digər xüsusi vasitələrdən istifadə edə bilərlər.
Bizim yuxarıda 14.II.4-cü Maddə üzrə verilmiş, lakin silahlanmanın bəzi xüsusi formaları ilə bağlı məsələləri ön plana çəkən ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu Venesiya Komissiyası Göstərişlərinin 144-cü bəndini xüsusilə qeyd edən şərhimizə baxın.
Aşağıdakı prinsiplər kütləvi toplantıların keçirilməsi zamanı ictimai asayişin qorunması ərzində gücün tətbiq edildiyi bütün halları əhatə edir:
• İstiotlu aerozol və ya digər qıcıqlandırıcı kimyəvi maddələrin istifadə edilə bildiyi zaman, dezaktivasiya proseduraları irəli sürülməlidir; • enerjisi az olan güllələrdən (həmçinin, bərk silindrik güllələri olan patronlar, yaxud rezin güllələr kimi tanınan), su atan vasitələrdən və kütləni idarə etmək üçün digər gücün tətbiq edildiyi üsullardan istifadə edilməsi ciddi şəkildə tənzimlənməlidir. Heç bir halda, tədbir yerini tərk edə bilməyən adamlara qarşı güc tətbiq edilməməlidir; və
79 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
• gücdən istifadə edilməsi hadisəsindən sonra avtomatik və dərhal təhlil prosesi həyata keçirilməlidir. Hüquq-mühafizə əməkdaşları üçün \tətbiq edilən gücün yazılı və ətraflı qeydiyyatını aparmaq yaxşı təcrübədir (istifadə olunmuş silahlar daxil olmaqla).
VI. Polis əməkdaşları tərəfindən istifadə edilən fiziki güc və ya xüsusi vasitələr baş verən təhlükəyə adekvat olur.
Gücün müvafiq və uyğun olaraq tətbiq edilməsi ilə bağlı müxtəlif şərhlərə əlavə olaraq, ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu / Venesiya Komissiyası Göstərişləri həmçinin polis əməkdaşlarının hüquqlarını və kütləvi toplantıların idarə edilməsində polis əməkdaşlarının hərəkətlərinə görə onların cavabdehlik və məsuliyyətləri məsələsini nəzərdən keçirir.
Polis əməkdaşlarının hüquqları ilə bağlı ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu / Venesiya Komissiyası Göstərişləri qeyd edir:
116. Sərbəst toplaşmaq azadlığına dair qanunvericiliyin həyata keçirilməsi zamanı həmçinin polis əməkdaşlarının hüquqlarına, sağlamlıq və təhlükəsizliklərinə diqqət yetirilməlidir. Bundan əlavə, qeyd etmək lazımdır ki, onların peşəsinin xarakteri polis əməkdaşlarını çətin, sürətlə inkişaf edən və təhlükəli vəziyyətlərə sala bilər və bu zaman onlar saniyə ərzində qərar çıxarmalıdırlar. Nəyin məntiqli hərəkət və ya reaksiya olması vəziyyətin ümumilikdə obyektiv və real vaxt kəsiyində qiymətləndirilməsindən asılıdır. Vacib qeyd-şərt qoyma tələb edən (məsələn, doğruluğun sübut olunması testləri və hücumun faktiki və qaçılmaz olduğunu və daha heç bir dinc yolla reaksiya verməyin mümkün olmadığının sübut edilməsinin tələb edildiyi tələblər) özünümüdafiə kimi xüsusi müdafiələr yerli qanunda öz əksini tapmalıdır.
Məsuliyyət və cavabdehliyə gəldikdə isə Göstərişlər qeyd edir:
146. Əgər gücün tətbiq edilməsinə qanun tərəfindən icazə verilmirsə, yaxud vəziyyətlərdə lazım olduğundan daha çox güc tətbiq edilibsə, onda polis əməkdaşları mülki və / və ya cinayət məsuliyyətinə, eləcə də nizam-intizam məsuliyyətinə cəlb edilməlidirlər. Polis əməkdaşları həmçinin digər əməkdaşların həddən artıq güc tətbiq etmələrinin qarşısını ala bilən müdaxiləni etməməkləri səbəbindən məsuliyyətə cəlb edilməlidirlər. 147. Hüquq-mühafizə orqanları əməkdaşlarının davranışı ilə bağlı alınmış şikayət zamanı və ya şəxsin hüquq-mühafizə orqanları əməkdaşlarının hərəkətləri nəticəsində ciddi xəsarət alması, yaxud vəfat etməsi zamanı tutarlı rəsmi araşdırma aparılmalıdır.
148. Araşdırmanın əsas məqsədi həyat və fiziki toxunulmazlıq hüququnu qoruyan yerli qanunların effektiv şəkildə həyata keçirilməsinin təmin edilməsi olmalıdır; və dövlət qulluqçularını və ya qurumları cəlb edən bu cür hallarda onların cavabdehliyi altında baş vermiş ölüm və ya fiziki xəsarətlərə görə onların məsuliyyət daşımaları təmin edilməlidir. Həmin məqsədlərə nail olunması üçün tələb olunan araşdırmanın xüsusi forması vəziyyətlərdən asılı olaraq dəyişə bilər.
80 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
VII. Azərbaycan Respublikası qanunvericiliyində göstərilən polis orqanlarının səlahiyyətləri bu Qanunla məhdudlaşmır.
Dinc Toplaşmaq Azadlığına dair ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu / Venesiya Komissiyası Göstərişlərinin 3-cü prinsipi qeyd edir:
3-cü prinsip. Qanunilik. Tətbiq edilən hər hansı məhdudiyyətlər qanunda rəsmi əsasa malik olmalıdır. Qanunun özü beynəlxalq insan hüquqları haqqında qanuna uyğun gəlməli və şəxsin özünün davranışının qanun pozuntusu olub-olmadığını və bu cür pozuntuların aqibətinin nə ilə qurtara biləcəyini müəyyən etməsinə imkan yaratmaq üçün dəqiq olmalıdır.
Bundan başqa, Göstərişlər qeyd edir ki:
31. Baxmayaraq ki, bu gələcəyi qabaqcadan görən tələb sərbəst toplaşmaq haqqında təsdiq edilmiş vahid qanunun vacib şəkildə qüvvəyə minməsini nəzərdə tutmur, lakin o, sərbəst toplaşmaq azadlığını tənzimləməyin tələb edilə biləcəyi müxtəlif qanunlar arasında uyğunluq tələb edir. Dinc toplaşmaq azadlığını tənzimləyən hər hansı qanun qanunvericilik strukturunun tam şəkildə uyğun gəlməsi və şəffaflığının təmin edilməsinə yardım etmək məqsədilə digər qanunvericilikdə artıq mövcud olan müddəaların surətini çıxarmamalıdır.
81 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
MADDƏ 15 Maddə 15. Toplantı təşkilatçıları və polis orqanları arasında əməkdaşlıq
Polis orqanları və toplantının təşkilatçıları əməkdaşlıq etməlidirlər. Polis orqanları təşkilatçılara sərbəst toplaşmaq hüququnu həyata keçirməkdə bacardıqca kömək etməli, eyni zamanda toplantının təşkilatçıları polis orqanlarına ictimai asayişin qorunmasında kömək göstərməli və onların qanuni tələblərinə əməl etməlidirlər.
ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu / Venesiya Komissiyası Göstərişləri polis və tədbir təşkilatçıları arasında yaxşı ünsiyyət və iş münasibətlərinin qurulmasının əhəmiyyətini ön plana çəkir və bunun tədbirlərin dinc şəraitdə keçməsinin təmin edilməsinə köməklik göstərilməsində hər iki tərəfin xeyrinə ola biləcəyini qeyd edir. Polislə bağlı Göstərişlər aşağıdakıları qeyd edir:
121. Polisin komanda strukturları aydın şəkildə qurulmalıdır: Komanda strukturları polis əməkdaşları arasında, polis və toplantı təşkilatçısı arasında, lazımi uyğunlaşmanın olmasına imkan verir və əməliyyat zamanı verilən qərarlar üzrə cavabdehliyi təmin edir. Bu cür komanda strukturları f rütbəyə görə deyil, həyata keçiriləcək xüsusi rola görə bölünür və əməliyyat çevikliyini risk altına qoymamalıdır.
122. Orqanlararası əlaqə təmin edilməlidir: hüquq-mühafizə orqanları və digər dövlət təhlükəsizlik orqanlarının (məsələn, yanğındanmühafizə və təcili tibbi yardım xidmətləri)böhranlı vəziyyətlər zamanı bir – birləri ilə əlaqə saxlaya və məlumat mübadiləsi edə bilərlər. 6-cı Fəsildə göstərildiyi kimi toplantı təşkilatçısının öz səlahiyyəti müddəti ərzində fövqəladə hallara və ya cinayət əməllərinə qarşı cavab verilməsində bu orqanlara kömək etmək üçün əlindən gələni etməsi olduqca mühüm məsələdir. Qabaqcadan nəzərdə tutulmasının mümkün olmadığı halların orqanlararası tam şəkildə planlaşdırılması əlaqə tellərinin mövcud olmasına əmin olmaqda kömək edə bilər.
Sənəd həmçinin kütləvi toplantıların iştirakçılarının polislə yaxşı münasibətdə olmalarının əhəmiyyətli olduğunu qeyd edir:
150. Toplantılar təşkil edən şəxslər toplantılarından iştirak edən insanların qanuna və təqdim olunan xəbərdarlığın şərtlərinə uyğun gəlmələrini təmin etmək məqsədilə polislə əməkdaşlıq etməlidirlər. Hər hansı toplantının təşkilinə məhz kimin cəlb edildiyini aydınlaşdırmaq və rəsmi təşkilatçının adına əvvəlcədən xəbərdarlıq təqdim edilən şəxs və ya şəxslərin olduğunu müəyyən etmək lazımdır. Bunun hüquqi şəxs olmasına və məsələn, ayrı-ayrı şəxslərdən ibarət komitə, yaxud qeyri-rəsmi təşkilat olmasına lüzum yoxdur.
152. Hüquq-mühafizə orqanları əməkdaşları ilə tədbirdən qabaq planlaşdırma: Mümkün olduğu yerdə təşkilatçı(lar) üçün hüquq-mühafizə orqanları əməkdaşları
82 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
ilə tədbirdən əvvəl hansı təhlükəsizlik tədbirlərinin görülməsi barədə razılığa gəlinməsi yaxşı təcrübədir. Bu cür müzakirələr polisdən və könüllü yardımçılardan istifadə edilməsini və ictimai asayişin qorunması əməliyyatının xüsusiyyəti ətrafında mövcud olan narahatlıqları əhatə edə bilər (daha ətraflı məlumat almaq üçün aşağı baxın). Bəzən, məsələn xüsusi məkanda polisin olması lüzumsuz qarşı-qarşıya gəlmə, yaxud da təxribat kimi başa düşülə bilər və təşkilatçı polisin daha az gözə çarpmasını xahiş edə bilər.
83 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
84 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
MADDƏ 16
FƏSİL V. YEKUN MÜDDƏALAR
Maddə 16. Bu Qanunun pozulmasına görə məsuliyyət
Bu Qanunun 8-ci maddəsinin I-III hissələrinin, 12-ci maddəsinin III, V, VI və VII hissələrinin, 13-cü maddəsinin VI hissəsinin pozulmasında təqsiri olan şəxslər Azərbaycan Respublikasının qanunvericiliyi ilə nəzərdə tutulmuş məsuliyyəti daşıyırlar.
ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu / Venesiya Komissiyası Göstərişləri toplantı ərzində və ya onunla bağlı tətbiq edilən hər hansı sanksiya ilə əlaqədar aşağıdakı şərhləri verir:
86. Toplantıdan sonra tətbiq edilən sanksiya və cərimələr: Tədbirdən sonra sanksiyaların (məhkəmə təqibi kimi) tətbiq edilməsi bəzən toplantıdan əvvəl, yaxud toplantı ərzində məhdudiyyətlərin tətbiq edilməsindən daha müvafiq ola bilər. Məsələn, Avropa İnsan Hüquqları Məhkəməsi kiçik zorakılıq insidentlərinin mümkünlüyü əsasında qabaqcadan məhdudiyyətlərin tətbiq edilməsinin qeyri- müvafiq olması səbəbindən keçirilmişdir. Zorakılıq əməlinin hər hansı ayrıca baş verməsi halı əvvəlcədən məhdudiyyətin tətbiq edilməsi əvəzinə, sonradan həbsetmə və məhkəmə təqibi ilə həll edilməlidir. Bu cür tədbirlər özünə məhkəmə təqibini (məsələn, qeyri-qanuni toplantıda iştiraka görə, yaxud da digər ictimai asayişin pozulmasına görə) və ya digər nizam-intizam tədbirlərini daxil edir. Qeyd etmək lazımdır ki, buna baxmayaraq, bir neçə hadisələr zamanı İnsan Hüquqları Komitəsi və Avropa İnsan Hüquqları Məhkəməsi ardıcıl sanksiyaların sərbəst toplaşmaq və ya özünüifadə hüququna qeyri-müvafiq müdaxilə yaratdığı qənaətinə gəlmişdir.
87. Xüsusi olaraq sərbəst toplaşmaq azadlığı ilə bağlı qanunvericilik adekvat şəkildə müvafiq cinayət və ya inzibati qanunvericilik ilə əhatə olunmalı cinayət və ya inzibati məsuliyyətə aidiyyəti olan hər hansı ümumi müddəalardan ibarət olmamalıdır. Buna baxmayaraq, bəzi hüquq pozuntuları məntiqli şəkildə xüsusi olaraq sərbəst toplaşmaq azadlığı ilə bağlı qanunvericiliyə daxil edilə bilər, məsələn: • Zəruri xəbərdarlıq (yaxud icazə) tələblərinə əməl etməmək; • Qeyri-qanuni toplantıda iştirak; • Müəyyən edildiyi kimi təşkilatçının məsuliyyətlərini yerinə yetirməmək; • Toplantıya qadağan edilmiş vasitə və ya maddələri gətirmək; və ya • Qanuni toplantıya mane olmaq.
88. Cinayət və inzibati məsuliyyət yaradan bütün müddəalar qanun prinsiplərinə uyğun gəlməlidir (bax: yuxarıdakı 30-33-cü bəndlərə). Bundan əlavə, təşkilatçılar və iştirakçılar “üzrlü səbəb” müdafiəsindən yararlanmalıdırlar. Məsələn, qeyri-
85 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
qanuni toplantıların iştirakçıları qabaqcadan toplantının qeyri-qanuni olması haqda bilgiləri olmamağı səbəbindən “qeyri-qanuni toplantıda iştiraka” görə qanun pozuntusu məsuliyyətindən azad edilməlidir. Oxşar olaraq, iştirakçı polis əməkdaşının göstərişi əsasında edilmiş nəyə görəsə məsuliyyətə cəlb edilməməlidir.
89. Özləri hər hansı zorakılıq əməli törətməmiş ayrı-ayrı iştirakçılara qarşı yalnız dinc olmayan toplantıda iştirakları səbəbindən cinayət işi açıla bilməz. ‘Ezelin v Fransa (1991),‘[i]th ilə əlaqədar işdə göstərildiyi kimi demokratik cəmiyyətdə hər hansı yolla həmin azadlıqları məhdudlaşdırmaq “vacib deyildir”, o vaxtadək ki, sözügedən şəxs öz hüquqlarını yerinə yetirən zaman mühakimə edilməli olan əməl törətmiş olsun.’ Toplantı ilə bağlı cinayət törətməkdə günahlandırılan hər bir şəxs ədalətli məhkəmə araşdırması hüquqlarına malikdir.
90. Əgər toplantı təşkilatçıları vəzifələrini yerinə yetirmək üçün məntiqli səy göstərərlərsə, onda onlar öz vəzifələrini yerinə yetirmədiklərinə görə məsuliyyət daşımamalıdırlar. Bundan əlavə, təşkilatçılar iştirakçıların və ya üçüncü tərəflərin hərəkətlərinə görə, yaxud təşkilatçının niyyəti olmadığı və bilavasitə iştirak etmədiyi qeyri-qanuni davranışa görə məsuliyyət daşımamalıdır. Tədbir təşkilatçılarının məsuliyyət daşımaları açıq şəkildə qeyri-proporsional cavab olardı, belə ki, təşkilatçılar ayrı-ayrı şəxslərin ( agent –təxribatçılar daxil olmaqla) məntiqli şəkildə əvvəldən nəzərə alınması mümkün olmayan fəaliyyətlərinə görə məsuliyyət daşıyan kimi qələmə verirlər.
II. Polis əməkdaşlarının toplantı keçirməklə bağlı məsuliyyəti Azərbaycan Respublikasının “Polis haqqında” Qanun tərəfindən tənzimlənir.
Polis əməkdaşlarının məsuliyyəti və cavabdehliyi ilə bağlı ATƏT-in Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosu / Venesiya Komissiyası Göstərişləri aşağıdakı şərhi verir:
149. Əgər gücün tətbiq edilməsinə qanun tərəfindən icazə verilmirsə, yaxud vəziyyətlərdə lazım olduğundan daha çox güc tətbiq edilibsə, onda polis əməkdaşları mülki və / və ya cinayət məsuliyyətinə, eləcə də nizam-intizam məsuliyyətinə cəlb edilməlidirlər. Polis əməkdaşları həmçinin digər əməkdaşların həddən artıq güc tətbiq etmələrinin qarşısını ala bilən müdaxiləni etməməkləri səbəbindən məsuliyyətə cəlb edilməlidirlər.
1991-ci il tarixli Avropada Təhlükəsizlik və Əməkdaşlıq müşavirəsinin İnsan Hüquqlarına dair Konfransının Moskva Toplantısının 21.2-ci bəndi (ATƏT-in) iştirakçı Dövlətlərindən “hüquq-mühafizə orqanlarının fəaliyyətlərinin məhkəmə nəzarəti altında olmasının, hüquq-mühafizə orqanları əməkdaşlarının bu cür fəaliyyətlərə görə məsuliyyət daşımalarının təmin edilməsini və yerli qanuna müvafiq olaraq yuxarıda göstərilən öhdəlikləri pozduqları aşkar olunan fəaliyyətlərin qurbanlarına lazımi kompensasiya ödənilməsini” dönə-dönə təkid
86 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
edir. Oxşar olaraq, Hüquq – Mühafizə Orqanları Əməkdaşları tərəfindən Gücün və Odlu Silahların Tətbiq Edilməsinə dair BMT-nin Əsas Prinsiplərinin 7-ci bəndi göstərir ki, “hökumətlər hüquq-mühafizə orqanları əməkdaşlarının özbaşına və ya qəsdən güc və odlu silah tətbiq etmələrinin öz qanunları üzrə cinayət əməli kimi cəzalandırılmasını təmin etməlidirlər”.
147. Hüquq-mühafizə orqanları əməkdaşlarının davranışı ilə bağlı alınmış şikayət zamanı və ya şəxsin hüquq-mühafizə orqanları əməkdaşlarının hərəkətləri nəticəsində ciddi xəsarət alması, yaxud vəfat etməsi zamanı tutarlı rəsmi araşdırma aparılmalıdır.
148. Araşdırmanın əsas məqsədi həyat və fiziki toxunulmazlıq hüququnu qoruyan yerli qanunların effektiv şəkildə həyata keçirilməsinin təmin edilməsi olmalıdır; və dövlət qulluqçularını və ya qurumları cəlb edən bu cür hallarda onların cavabdehliyi altında baş vermiş ölüm və ya fiziki xəsarətlər üzrə onların məsuliyyət daşımaları təmin edilməlidir. Həmin məqsədlərə nail olunması üçün tələb olunan araşdırmanın xüsusi forması vəziyyətlərdən asılı olaraq dəyişə bilər.
Maddə 17. Bu Qanunun qüvvəyə minməsi
Bu Qanun dərc edildiyi gündən qüvvəyə minir.
Əlavə
ATƏT Avropada Təhlükəsizlik və Əməkdaşlıq Təşkilatı Kütləvi İnformasiya Vasitələrinin Azadlığı Məsələləri üzrə Nümayəndə Miklós Haraszti
21 iyun 2007-ci il
Xüsusi Hesabat
Siyası nümayişlər zamanı kütləvi-informasiya vasitələrinin idarə edilməsi
Müşahidə və Tövsiyələr
Bu Xüsusi Hesabat problematik aspektlər və ATƏT əhatə etdiyi sahədə kütləvi informasiya vasitələri üzrə çərçivə təcrübələri haqqında aydınlaşma verməyə çalışan ATƏT-in Kütləvi İnformasiya Vasitələrinin Azadlığı Məsələləri üzrə Nümayəndəliyi tərəfindən buraxılan sayca üçüncü Hesabatdır.
2006-cı ilin oktyabr və 2007-ci ilin mart aylarında buraxılmış birinci iki Hesabat jurnalistlərin akkreditasiya funksiyasını və çap kütləvi informasiya vasitələrinin qeydiyyat problemini təhlil edirdilər.
87 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
Bu Xüsusi Hesabat siyasi nümayişlər zamanı hüquq-müdafiə orqanları əməkdaşlarının jurnalistlərə olan rəftarını təhlil edir.
Bu yaxınlarda jurnalistlərin kütləvi nümayişləri əhatə edən zaman hüquq-mühafizə orqanları əməkdaşları tərəfindən xüsusilə kobud rəftarla qarşılaşdıqları çoxlu sayda hadisələr baş vermişdir. Bu, kütləvi informasiya vasitələrinin maneə olmadan tədbiri əhatə etmələri üçün həm hüquq-mühafizə orqanlarının və həm də jurnalistlərin bütün kütləvi tədbirlər zamanı özlərini necə aparmaq nümunəsinə olan ehtiyacı ön plana çəkmişdir.
ATƏT iştirakçısı olan Dövlətlər özünüifadə azadlığı və sərbəst toplaşmaq azadlığı üzrə üzərilərinə öhdəlik götürmüş və jurnalistlərin hüquqi və ya inzibati maneələr olmadan işləmələrinə imkan yaratmaq üçün şərait yaratmağa zəmanət vermişlər. 79 Xüsusilə də onlar “ jurnalistlərə qarşı olan bütün hücum və təqibləri pisləyir və bu cür hücum və təqiblərə məsuliyyət daşıyan şəxsləri məsuliyyətə cəlb etməyə çalışacaqlar.” 80 Əlavə olaraq, Demokratik Təsisatlar və İnsan Hüquqları Bürosunun Dinc Toplaşmaq Azadlığı haqqında Göstərişləri kütləvi informasiya vasitələrinin roluna aydınlıq gətirir. 81 Kütləvi nümayişlərlə əlaqədar yaxın zamanlardakı münaqişələr həm özünüifadə azadlığı məsələlərinə, həm də sərbəst toplaşmaq azadlığı məsələlərinə toxunur. Lakin nümayişlər haqqında təhlükəsiz reportaj vermək yalnız kütləvi informasiya vasitələrinin azadlığı tərəfindən deyil, həm də informasiya prinsiplərinin sərbəst axını tərəfindən də tələb olunur: nümayişlər haqqında şərtlərlə sıxışdırılmadan reportaj vermək sərbəst toplaşmaq hüququnun hissəsidir, belə ki nümayişlər özləri azad söz hüququnun yerinə yetirilməsi deməkdir.
Həm hüquq-mühafizə orqanları əməkdaşları, həm də jurnalistlər kütləvi nümayişə görə xüsusi məsuliyyət daşıyırlar. Hüquq-mühafizə orqanları əməkdaşları vətəndaşların dinc toplaşmaq hüquqlarını həyata keçirmələrinin təmin edilməsinə, jurnalistlərin hüquqi statusdan asılı olmayaraq tədbiri əhatə etmək hüquqlarının qorunmasına və zorakılığın yayılmasını dinc vasitələrlə yatırmağa görə məsuliyyət daşıyırlar. Jurnalistlər vəziyyəti qızışdırmaq üçün heç bir tədbir görmədən açıq-aşkar izdihamdan seçilməyə görə məsuliyyət daşıyır və nümayişin özünə cəlb edilməməlidirlər.
Bu Hesabat ATƏT-in əhatə etdiyi sahədə həll edilməmiş problemə çevrilən bəzi məsələləri təhlil edir və gələcəkdə oxşar vəziyyətlərdə mətbuatın idarə edilməsini təkmilləşdirmək üçün tövsiyələr irəli sürür.
Dövlət orqanlarının və hüquq-mühafizə orqanlarının məsuliyyətləri
79 Avropada Təhlükəsizlik və Əməkdaşlıq müşavirəsinin İnsan Hüquqlarına dair Kopenhagen Toplantısı Kopenhagen (İyun 1990) (7.8) 80 Yeni əsrdə Əsil Tərəfdaşlığa Doğru (Avropada Təhlükəsizlik və Əməkdaşlıq müşavirəsinin zirvə toplantısı, Budapeşt) Fəsil VIII, İnsan Hüquqları üzrə Tolerantlıq və ayrı-seçkiliyin olmamağı . 81 “Jurnalistlər kütləvi toplantılar haqqında müstəqil reportaj verilməsində əhəmiyyətli rola malikdirlər. Mahiyyət etibarı ilə onlar iştirakçılardan fərqləndirilməli və dövlət orqanları tərəfindən onlara mümkün olduğu qədər daha imkan təmin yaradılmalıdır. ” Bölmə A ‘Dinc Toplaşmaq Azadlığına dair qanunvericiliyin həyata keçirilməsi ’ (9) səh.17.
88 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
Hüquq-mühafizə orqanları əməkdaşlarının kütləvi nümayiş zamanı jurnalistlərin işinə mane olmamaq və ya qarısını almamaq üzrə konstitusiyaya uyğun olaraq məsuliyyət daşıyırlar və jurnalistlərin polis tərəfindən ədalətli və təmkinli rəftar tələb etmək hüquqları vardır. Bu, ictimai-asayişin qarantı kimi hüquq-mühafizə orqanları əməkdaşlarının rolundan qaynaqlanır, buraya həmçinin informasiyanın sərbəst axını hüququ və sərbəst toplaşmaq hüququnun təmin edilməsində onların məsuliyyəti daxildir.
Burada əlbəttə ki təcrübi mülahizələr də mövcuddur. Polis böyük kütlələrin emosiyaları qızışan zaman jurnalistlər və nümayişçilər arasında fərq qoymalıdır. Buna görə də polisin tez bir zamanda kimin daxil olmasını qiymətləndirməyi bacarması üçün mexanizmə ehtiyac vardır.
Belçikada tapılmış həlletmə Milli Mətbuat Kartı ilə bağlıdır. 30 dekabr 1963-cü il tarixli Qanuna müvafiq olaraq milli birlik tərəfindən tanınmış jurnalistlərə mətbuat kartı verilir və bu kart jurnalistlərə maksimal şəkildə nümayişlər daxil olmaqla istənilən ictimai yerə daxil olmaq hüququ verir. Mətbuat kartının arxa tərəfində göstərilir: “Dövlət orqanlarından bu kartın sahibinə onun ictimai asayişə və nəqliyyat tələblərinə uyğun gəldiyi qədər bütün imkanları yaratmaq xahiş olunur."
Belçikanın Mətbuat Kartı Belçikanın Mətbuat Kartı (üz qabığı) (arxa qabığı)
Kartı təqdim edən zaman jurnalistlər tədbir haqqında reportaj hazırlamaq üçün nümayişin keçirildiyi əraziyə daxil olmağa icazə verilməsini gözləyə bilər.
Lakin, öz sənədlərini təqdim edəndən sonra da bu daxilolma hüququ həmişə jurnalistlərə verilmir. Nümayiş zamanı həm jurnalistlərin və həm də hüquq-mühafizə orqanlarının rolunun nəzərə alınmamağı ictimai asayişin qorunmasına həddən artıq səy göstərilməsinə gətirib çıxarmış və jurnalistlərə fiziki hücumların edilməsi ilə nəticələnmişdir. Məsələn, bu il:
• Sankt - Peterburqda 3 mart 2007-ci il tarixdə müxalifət qüvvələri tərəfindən təşkil edilmiş “Narazıların Yürüşü” adlanan yürüş zamanı 24 mart tarixində Nijniy Novqorodda və 15 aprel tarixində Moskvada, Rusiyada kütləvi- informasiya vasitələri bir neçə rus və əcnəbi jurnalistlərin həbs edildikləri və ya hər instansiyada döyüldükləri haqda reportaj yaymışlar, baxmayaraq ki, onlardan bəziləri onların jurnalist olduğunu açıq-aşkar göstərən parlaq jiletlər geymişdilər.
89 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
• 12-14 aprel tarixlərində jurnalistlərin Qırğızıstanın Bişkek şəhərində keçirilmiş nümayişlər ərzində döyülmələri ilə əlaqədar dörd hadisə Qırğızıstanın dörd aparıcı Qeyri-Hökumət Təşkilatlarının kütləvi-informasiya vasitələrinin birgə bəyanatında qeyd edilmişdir.
• 28 aprel tarixində Estoniyanın Tallin şəhərində müharibə qurbanlarına ucaldılmış abidələrin köçürülməsinə qarşı keçirilən nümayişlərdən reportaj hazırlayan iki rus jurnalisti onların kameralarının alınmasına qarşı müqavimət göstərdiklərinə görə polisin onları polis zopaları ilə baş nahiyələrinə vurduqları haqda məlumat vermişlər.
• 1 may tarixində Türkiyənin İstanbul şəhərində jurnalist qrupları nümayişçilərin və jurnalistlərin qarşısını almaqdan ötrü hüquq-mühafizə orqanları əməkdaşlarının gözyaşardıcı qaz və zorakılığın digər formalarından istifadə etdikləri barədə məlumat vermişlər.
• 2 may tarixdə ABŞ-ın Los Anceles şəhərində Los Anceles Polis Şöbəsindən olan əməkdaşlar immiqrantların yürüşü zamanı bir neçə TV jurnalistini zopa ilə döymüşlər.
Əvvəlki illərdən nümunələr:
• 2 mart 2006-cı il tarixdə Belarusun Minsk şəhərində prezident seçkiləri ərəfəsində keçirilən tədbirdə müqavilələr namizədinin həbsi haqqında reportaj hazırlamağa cəhd göstərən yerli və əcnəbi jurnalistlər ictimai asayişi qoruyan polislər tərəfindən döyülmüş və həbs edilmiş; onlardan bəziləri kiçik xəsarətlərlə xəstəxanaya yerləşdirilmiş və polislər həmçinin onların kameralarını da müsadirə etmişlər.
• 11 oktyabr və 26 noyabr 2005-ci il tarixində Azərbaycanın Bakı şəhərində çoxlu sayda jurnalist nümayişlər zamanı polis hücumunun qurbanı olmuşlar. Jurnalistlər mətbuat təmsilçiləri kimi tanıdan parlaq jiletlər geymişdilər.
Rusiya dövlət orqanları tərəfindən ATƏT-in Kütləvi İnformasiya Vasitələrinin Azadlıq məsələləri üzrə Nümayəndəliyinə daxil olan 7 iyun 2007-ci il tarixli məktubda göstərilir ki, son vaxtlar keçirilən nümayişlər zamanı həbs edilmiş jurnalistlərdən heç biri polisə qarşı şikayət ərizəsi ilə müraciət etməmiş, buna görə də gələcəkdə istintaq işinin açılması mümkün deyil. Təəssüflər olsun ki, belə çıxır ki, Rusiyanın hüquq-mühafizə orqanları əməkdaşları son vaxtlarda keçirilən siyasi nümayişlər ərzində jurnalistlərə qarşı törətdikləri zorakılıq əməlləri cəzasız qalacaq.
Rusiyanın Daxili İşlər Nazirliyinin Mətbuat Xidməti tərəfindən aprel ayında edilmiş bəyanat gələcəkdə bu cür tədbirlər ərzində polisin jurnalistlərə qarşı olan münasibətində yaxşılaşmalar olacağına əmin edir.
“İcazə verilməmiş” Nümayişlər
90 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
Beynəlxalq standartlar Dövlətlər üzərinə “qanuna uyğun olaraq tətbiq edilənlərdən və demokratik cəmiyyətdə mili təhlükəsizlik maraqları və ya ictimai təhlükəsizlik, ictimai asayişin, ictimai sağlamlığın və mənəvi dəyərlərin qorunması, yaxud başqalarının hüquq və azadlıqlarının qorunması üçün zəruri olanlardan başqa, bu hüququn həyata keçirilməsinə” heç bir qadağalar tətbiq etməmək öhdəliyi qoyur.” 82
Buna görə də, bəzən qeyri-normal qarşılanan “icazə verilməmiş nümayiş” məfhumu zamanı, dövlət orqanları tərəfindən ya təhlükəsizlik səbəblərindən ya da ictimai nəqliyyatın hərəkətinin pozulması səbəbindən müəyyən məkanlardan istifadə edilməsinə icazə verməmək üçün qanuni əsaslar olur.
Buna baxmayaraq, istər icazə verilmiş, istərsə də icazə verilməmiş kütləvi nümayişin keçirilməsi faktı özü-özlüyündə əlbəttə ki, mətbuatda işıqlandırmaq üçün yaxşı materialdır və istər cəmiyyətin maraqları, yaxud da bununla əlaqədar jurnalistlər onların hər hansı başqa tədbir haqqında reportaj hazırladıqları kimi eyni hüquqlarla qorunmalıdırlar.
Hökumətlər bu kütləvi tədbirlər zamanı jurnalistlərə olan münasibətlərinə cavab verərkən hüquq-mühafizə orqanları əməkdaşlarının jurnalist və nümayişçilərə qarşı qeyri-müvafiq reaksiyalarını nümayişin “icazə verilməmiş” xüsusiyyəti ilə əlaqələndirirlər.
Məsələn, Rusiyanın Daxili İşlər Nazirliyinin İctimaiyyətlə Əlaqələr Departamentinin Direktorunun polisin Moskva, Sankt - Peterburq və Nijniy Novqorod şəhərlərində keçirilmiş nümayişlər zamanı polisin davranışını şərh edən bu yaxınlarda vermiş olduğu bəyanatında yaxın zamanlarda keçirilmiş nümayiş dalğasının icazə verilməmiş xüsusiyyətə malik olması ilə izah etmişdir. 83
Kütləvi-informasiya vasitələri planlaşdırılıb və ya öz-özündən əmələ gəlməsindən asılı olmayaraq, tədbirin əlaqəsi olduğu hallara bitərəf mövqedə durur. Sadəcə olaraq, onların vəzifəsi kütləvi-informasiya vasitələrinin təmsilçiləri kimi reportaj hazırlamaqdan ibarətdir və polis tərəfindən sanki nümayişə “icazə verilmiş” kimi eyni imtiyazlara layiq görülməlidir.
1. Hüquq-mühafizə orqanları əməkdaşları kütləvi nümayişlər zamanı jurnalistlərin işinə mane olmamaq və ya qarşısını almamağa görə konstitusional məsuliyyət daşıyırlar.
2. Yüksək rütbəli əməkdaşların polis davranışı üzrə məsuliyyəti polis əməkdaşlarını jurnalistlərin rolu və funksiyaları və xüsusilə də onların nümayiş zamanı rolları haqqında adekvat şəkildə təlimləndirməkdən ibarətdir. Polis tərəfindən həddən artıq reaksiya verildiyi halda polisin jurnalistlərə qarşı davranışı məsələsinə nümayişin icazə verilmiş, yaxud da verilməmiş olmasından asılı olmayaraq ayrıca baxılmalıdır. Yüksək rütbəli polis əməkdaşları tərəfindən tez və adekvat cavab bu cür həddən artıq
82 Mülki və Siyasi Hüquqlara dair Beynəlxalq Pakt , maddə 21. Həmçinin Avropa İnsan Hüquqları Konvensiyasına baxın, Maddə 11 “ Sərbəst toplaşmaq və birləşmək azadlığı”. 83 Daxili İşlər Nazirliyinin İctimaiyyətlə Əlaqələr Şöbəsinin Rəisinin mətbuat-konfransı, 21 aprel 2007- ci il.
91 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
göstərilmiş reaksiyanın gələcəkdə təkrar olunmayacağına əmin olmaqdan ötrü zəruridir və bu cür davranışa icazə verilməyəcəyi haqda tutarlı xəbərdarlıq edilməlidir.
Siyasi nümayişlər zamanı reportaj hazırlamaq üçün akkreditə olunma
Kütləvi nümayişlər üzrə jurnalistlərin xüsusilə də icazə verilməmiş nümayişlərlə bağlı akkreditə olunmaları məsələsi bu yaxınlarda qaldırılmışdır 84 . ATƏT-in Kütləvi İnformasiya Vasitələrinin Azadlığı Məsələlərinə üzrə Nümayəndəliyin “ATƏT-in əhatə etdiyi sahə üzrə Jurnalistlərin Akkreditə Olunmasına dair Xüsusi Hesabatsi jurnalistlərin akkreditə əldə edə bilmələri üçün zəruri olan şərtlərə aydınlıq gətirir:
“Akkreditə olunma sistemi jurnalistlərə məhdud məkanı olan xüsusi tədbir yerlərinə çıxış əldə etmələrinə və eləcə də müharibə zonaları və təhlükəli sayılan yerlərə, yaxud da dövlət orqanları tərəfindən təhlükəsizlik məqsədləri üçün bağlanmış (möhürlənmiş) müəyyən “qapalı zonalara” daxil olmaq imkanı vermək üçün işlənib hazırlanıb. Bu həmçinin jurnalistlərə rəsmi tədbir və görüşlərdə iştirak etməyə imkan verir.” 85
Akkreditə olunma məsələn, parlament binasında mətbuat nümayəndələri üçün yerə çıxış kimi yalnız daxilolma lazımi şəkildə məhdudlaşdırılan zaman tələb olunur. İctimai yerdə, məsələn şəhər meydanında yer məhdud olmur və buna görə də xüsusi akkreditin alınması tələb edilmir.
3. Müəyyən yerlərdə vaxt və yer kimi resursların məhdud olduqları hallar istisna olmaqla, nümayişlərdən reportaj hazırlamaq üçün xüsusi akkreditə ehtiyac olmur. “İcazə verilməmiş nümayişlərdən” reportaj hazırlamaq qərarına gələn jurnalistlərə polis tərəfindən digər ictimai tədbirlər zamanı onlara göstərilən eyni hörmət göstərilməli və qorunmalıdırlar.
Çap materialı və avadanlıqlarına hörmət
Təbii ki, jurnalistlərin şəxsi avadanlıqlarına bütün vaxtlarda hörmət edilməlidir. Onların kameralar və ya səsyazma avadanlıqları kimi iş alətlərinin müsadirə edilməsi cinayət əməlidir və icazə verilmiş nümayişdə əsas natiqin mikrofonunun söndürülməsinə bənzəyir. Əgər polis avadanlığı bilərəkdən sındırarsa və ya qırarsa, bu cinayət əməli sayılmalı və cavabdeh olan şəxslər məsuliyyətə cəlb edilməlidirlər.
ATƏT-in Kütləvi İnformasiya Vasitələrinin Azadlığı Məsələlərinə üzrə Nümayəndəliyi çap materialının kütləvi nümayişdən əvvəl dövlət orqanları tərəfindən dərhal birbaşa müsadirə edildiyi çoxlu sayda hallar qeydə almışdır. Məsələn:
• Qırğızıstanın Bişkek şəhərində 11 aprel tarixində Prokurorluq İdarəsinin müsadirə orderinə müvafiq olaraq dörd əsas müxalifət qəzetinin ən son nəşrlərinə, eləcə də çap formaları və elektron faylarına həbs qoyulmuşdur.
84 Həmin yerdə. 85 http://www.osce.org/documents/rfm/2006/10/21826_en.pdf
92 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
• Rusiyanın Samara şəhərində 11 may tarixində, 18 may tarixinə planlaşdırılmış “Narazılıların Yürüşü” nümayişinə bir həftə qalmış kütləvi informasiya vasitələri qrupları “Novaya Qazeta” müstəqil qəzetinin yerli bürosuna polis reydi barədə məlumat vermişlər və bu reyd zamanı kompüter və maliyyə sənədləri müsadirə edilmişdir. Məlumat verildiyi kimi “Narazılıların Yürüşü” müxalifət qəzetinə Nijni Novqorod və Sankt - Peterburqda 20 mart və 30 aprel tarixlərində oxşar nümayişlərin keçirilməsindən əvvəl ən azı başqa iki dəfə böyük həbs qoyulmuşdur.
4. Jurnalistlərin dinc şəkildə reportaj hazırlanmaq cəhdinə onların avadanlıqlarının müsadirə edilməsi, onlara ziyan verilməsi və ya sındırılmasına qəsdən cəhd göstərilməsi cinayət əməlidir və cavabdeh olanlar qanun üzrə məsuliyyətə cəlb edilməlidirlər. Dövlət orqanları tərəfindən çap materialının, plyonkaların, səsyazma fayllarının, yaxud digər reportajların müsadirə edilməsi birbaşa senzura hərəkətidir və bu cür hərəkətlər beynəlxalq standartlar tərəfindən qadağan edilir. Kütləvi informasiya vasitələrinin rolu, funksiyası, məsuliyyətləri və hüquqları, vəzifəsi kütləni idarə etmək olan hüquq-mühafizə orqanları əməkdaşlarına keçirilən təlim planının ayrılmaz hissəsi olmalıdır.
Jurnalistlərin məsuliyyətləri
Demokratik Təsisatlar və İnsan hüquqları Bürosunun Dinc Toplaşmaq haqqında Göstərişləri jurnalistlərin məsuliyyətlərinin qısa xülasəsini verir:
“Jurnalistlər kütləvi toplantılardan reportaj hazırlanmasında mühüm rol oynayırlar. Belə olduğu təqdirdə onlar iştirakçılardan fərqləndirilməli və dövlət orqanları tərəfindən onlara mümkün olduğu qədər çox çıxış imkanı verilməlidir. Qarışıqlıqdan uzaq olmaq və bu cür çıxışa yardım etmək üçün jurnalistlərdən və digər kütləvi-informasiya vasitələri təmsilçilərindən açıq-aşkar tanınmaq üçün parlaq rəngli gödəkcələr geymək tələb olunması zəruridir.” 86
Bu fotoşəkil jurnalistin özünü tanıda biləcəyi mexanizmdən biridir. Gödəkcə jurnalistlərin başqa nümayişçilərdən fərqlənməsinə və hüquq-mühafizə orqanları əməkdaşlarının jurnalistlərin müraciətlərinə adekvat şəkildə cavab vermələrinə imlan verir. Rusiya-əsaslı “Fövqəladə Hallar Jurnalistləri Mərkəzi” Rusiyada jurnalistlər arasında bu cür gödəkcələri paylayır. Jurnalistlərin açıq-aşkar tanımaq mümkün olduqda, onların faktiki nümayişdə hücuma məruz qalmaları “Mətbuat”
86 Bölmə B İnsan Hüquqları Müşahidəçiləri, kütləvi informasiya vasitələri və digər marafqlı tərəflər , (168, səh. 75)
93 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
əhəmiyyətli dərəcədə azalır.
İşin təhlili: Fransada jurnalistlər üçün polis təlim kurslarının keçirilməsi 2006-cı ildən başlayaraq hərbi statusa malik Gendarmerie Nationale Fransız polis qüvvələri the jurnalistlər üçün xüsusi təlim sessiyaları keçirmişlər. Məqsəd, jurnalistləri nümayiş zamanı təhlükəsizlik fəaliyyətləri və ictimai asayişin qorunması üzrə məcburi tədbirlər, eləcə də həm nəzəri kurslar həm də rol-oynamaqla yerinə yetirilən tapşırıqlar vasitəsilə kütləyə nəzarət mexanizmləri və kütlənin davranış sxemləri ilə tanış etməkdir. Dörd gün davam edən təlim kurslarında Fransanın kütləvi-informasiya vasitələri nümayəndələri və TV yayım xidmətləri ilə məşğul olan şəxslərdən ibarət təxminən 15 iştirakçı iştirak edir və onlar Saint Astier-də Milli Jandarmeya Təlim Mərkəzində keçirilir. Bu cür treninq kursları jurnalistlər və ictimai asayişi qoruyan əməkdaşlar arasında qarşılıqlı anlaşmanın inkişafıma yardım edir və buna görə də fikir və ya mühakimənin olmamağı səbəbindən nümayişin gedişatında baş verən insident riski azalır.
İdeal variant ondan ibarətdir ki, hər iki tərəfin razılaşdırılmış emblemi bilmələri və tanımaları üçün jurnalist cəmiyyətləri və hüquq-mühafizə orqanları tanıma forması barədə daşınıqlar aparmalı və razılığa gəlməlidirlər.
Jurnalistlərin rolu tədbirə şəxsən qatılmaq deyil, tədbirdən reportaj hazırlamaqdır. Əgər jurnalist siyasi yürüş günü siyasi baxımdan fəal olarsa, onda o, ya nümayişçi, ya da jurnalist qismində olaraq hansı yönümdə bu tədbirə qoşulmaq seçimi etməlidir.
Cenevrə şəhərində fəaliyyət göstərən bir qrup beynəlxalq jurnalistin təsis etmiş olduğu Mətbuat Emblemi Kampaniyası (http://www.pressemblem.ch/) tərəfindən hazırda bütün dünyada jurnalistlərin qanuni qorunması və təhlükəsizliyinin gücləndirilməsi üzrə səy göstərilir. Təşkilatın məqsədlərindən biri tibb işçiləri üçün olan prinsipcə Qızıl Xaç embleminə oxşar kütləvi informasiya vasitələri işçilərini tanıdan emblemin beynəlxalq səviyyədə tanınmasına nail olmaqdır.
Jurnalistləri nümayişçilərdən fərqləndirən standartların tətbiq edilməsi üçün milli səviyyədə səy göstərilir və buna görə də münaqişəli vəziyyətlərdə jurnalistlərin qorunması səviyyəsinin təklif edilməsi də həmçinin alqışlanmalıdır.
94 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
5. Jurnalistlər özlərini açıq-aşkar tanıtmalıdırlar, onlar nümayişin gedişatına qoşulmaqdan özlərini saxlamalı və baş verən hadisələr barədə, xüsusilə də canlı yayım, yaxud da İnternet vasitəsilə geniş translyasiya zamanı obyektiv məlumat verməlidir. Jurnalistlər ittifaqı hüquq-mühafizə orqanları ilə tanımanın qəbul edilən metodu barədə razılığa gəlməli və bu tələbi kütləvi informasiya vasitələri işçilərinə çatdırmaq üçün lazımi tədbirləri görməlidirlər. Jurnalistlər iğtişaş halında görülməli olacaq polis tədbirləri barədə məlumat almaq və xəbərdar olmaq üçün adekvat addımlar atmalıdırlar.
Nəticə
Münaqişənin əhatə edilməsinə dair əvvəlki üç Xüsusi Hesabatda ATƏT-in Kütləvi İnformasiya Vasitələrinin Azadlığı Məsələləri üzrə Nümayəndəliyi Andijan (2005), Beslan (2004) və Kosovoda (2004) zorakılıq hallarında kütləvi informasiya vasitələrinin rolu və onlarla rəftar edilməsini təhlil etmişdir. Bununla əlaqədar verilən tövsiyələr bu hesabatda qaldırılan məsələlərə uyğun gəlir və bu Xüsusi Hesabatdakı tövsiyələrlə birgə oxunmalıdır. 87
Beslan və Kosovo ilə əlaqədar işdə olduğu kimi, nümayişçilərin özləri tərəfindən jurnalistlərə birbaşa hücumlar barədə məlumat təəssüf ki, qeyri-adi bir haldır. Məsələn:
• Parisdə, 2005-ci ilin noyabr ayında ən azı beş Fransız və əcnəbi jurnalistlərə zorakı hücumlar şəhər iğtişaşında baş vermişdir.
• Belqradda, 2006-cı ilin mart ayında B92-dən olan çəkiliş briqadası Sveti Sava xəstəxanasının çöl tərəfində Slobodan Miloşoviçin vəfatı barədə reportaj hazırlayan zaman fiziki hücuma məruz qalmışlar.
• Novi Pazarda, 2007-ci ilin aprel ayında Glas Javnosti-nin jurnalisti İsmail Prentic-in cəsədini aparan izdihamın şəklini çəkməyə cəhd göstərən zaman hücuma məruz qalmışdır.
• 9 oktyabr 2005-ci il tarixdə Azərbaycanın Bakı şəhərində müxalifətin yürüşü zamanı şəxsiyyətləri məlum olmayan adamlar Zerkalo qəzetinin jurnalistinə hücum etmiş və ona bədən xəsarəti yetirmişlər, baxmayaraq ki, onu mavi Mətbuat jileti geyindiyindən açıq-aşkar tanımaq mümkün idi.
Şəxsi mühafizə və sərbəst hərəkət azadlığı kimi əsas mülki hüquqlardan bütün vətəndaş, habelə jurnalistlərin yararlanmasının təmin edilməsi polisin üzərinə düşür. Yuxarıda göstərilən dörd haldan üçündə jurnalistlər polis tərəfindən yardım təklif edildiyi və onların müdaxiləsinin zorakılığın daha geniş vüsət almasının qarşısının aldığı barədə məlumat vermişlər.
87 http://www.osce.org/documents/rfm/2005/03/15195_en.pdf (Andjian) http://www.osce.org/documents/rfm/2004/04/2695_en.pdf (Kosovo) http://www.osce.org/documents/rfm/2004/09/3586_en.pdf (Beslan)
95 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
Təəssüf ki, jurnalistlərə qarşı hücumlar ATƏT-in əhatə etdiyi sahə daxilində davam edir. ATƏT-in Kütləvi İnformasiya Vasitələrinin Azadlığı Məsələləri üzrə Nümayəndəliyi öz peşə vəzifələri ilə əlaqədar fiziki hücuma məruz qalmış jurnalistlər haqqında hələ də məlumat alır. Bu nümunələrdən biri 16 mart tarixində ağır şəkildə döyülmüş və bədən xəsarətləri nəticəsində xəstəxanaya yerləşdirilmiş Qırğızıstanın Dövlət TeleRadio Şirkətinin jurnalisti Kairat Birimkulova qarşı hücumdur.
6. Həm hüquq-mühafizə orqanları, həm də kütləvi informasiya vasitələri işçiləri polis rəisləri və baş redaktorlar tərəfindən təlim zamanı möhkəmləndirilən davranış kodeksinə müvafiq olaraq fəaliyyət göstərməyə məsuliyyət daşıyırlar. Polis rəisləri ştab-zabirlərinin jurnalistlərin rolu və funksiyaları barədə məlumatlı olmalarının təmin edilməsinə yardım göstərə bilərlər. Onlar həmçinin zabitlərin öz vəzifə borclarını aşdıqları zaman birbaşa tədbir görməlidirlər. Kütləvi informasiya vasitələri işçiləri nümayişin gedişatından kənarda qalmaqla və jurnalist kimi açıq-aşkar tanınmaqda yardın göstərməlidirlər.
Tövsiyələrin qısa xülasəsi
1. Hüquq-mühafizə orqanları əməkdaşlarının kütləvi nümayiş zamanı jurnalistlərin işinə mane olmamaq və ya qarısını almamaq üzrə konstitusiyaya uyğun olaraq məsuliyyət daşıyırlar və jurnalistlərin polis tərəfindən ədalətli və təmkinli rəftar tələb etmək hüquqları vardır.
2. Yüksək rütbəli əməkdaşların polis davranışı üzrə məsuliyyəti polis əməkdaşlarını jurnalistlərin rolu və funksiyaları və xüsusilə də onların nümayiş zamanı rolları haqqında adekvat şəkildə təlimləndirməkdən ibarətdir. Polis tərəfindən həddən artıq reaksiya verildiyi halda polisin jurnalistlərə qarşı davranışı məsələsinə nümayişin icazə verilmiş, yaxud da verilməmiş olmasından asılı olmayaraq ayrıca baxılmalıdır. Yüksək rütbəli polis əməkdaşları tərəfindən tez və adekvat cavab bu cür həddən artıq göstərilmiş reaksiyanın gələcəkdə təkrar olunmayacağına əmin olmaqdan ötrü zəruridir və bu cür davranışa icazə verilməyəcəyi haqda tutarlı xəbərdarlıq edilməlidir.
3. Müəyyən yerlərdə vaxt və yer kimi resursların məhdud olduqları hallar istisna olmaqla, nümayişlərdən reportaj hazırlamaq üçün xüsusi akkreditə ehtiyac olmur. “İcazə verilməmiş nümayişlərdən” reportaj hazırlamaq qərarına gələn jurnalistlərə polis tərəfindən digər ictimai tədbirlər zamanı onlara göstərilən eyni hörmət göstərilməli və qorunmalıdırlar.
4. Jurnalistlərin dinc şəkildə reportaj hazırlanmaq cəhdinə onların avadanlıqlarının müsadirə edilməsi, onlara ziyan verilməsi və ya sındırılmasına qəsdən cəhd göstərilməsi cinayət əməlidir və cavabdeh olanlar qanun üzrə məsuliyyətə cəlb edilməlidirlər. Dövlət orqanları tərəfindən çap materialının, plyonkaların, səsyazma fayllarının, yaxud digər reportajların müsadirə edilməsi birbaşa senzura hərəkətidir və bu cür hərəkətlər beynəlxalq standartlar tərəfindən qadağan edilir. Kütləvi informasiya vasitələrinin rolu, funksiyası, məsuliyyətləri və hüquqları, vəzifəsi kütləni idarə etmək olan hüquq-mühafizə orqanları əməkdaşlarına keçirilən təlim planının ayrılmaz hissəsi olmalıdır.
96 Azərbaycan Respublikasının Sərbəst Toplaşmaq Azadlığı haqqında Qanununun Həyata Keçirilməsinə dair Göstərişlər
5. Jurnalistlər özlərini açıq-aşkar tanıtmalıdırlar, onlar nümayişin gedişatına qoşulmaqdan özlərini saxlamalı və baş verən hadisələr barədə, xüsusilə də canlı yayım, yaxud da İnternet vasitəsilə geniş translyasiya zamanı obyektiv məlumat verməlidir. Jurnalistlər ittifaqı hüquq-mühafizə orqanları ilə tanımanın qəbul edilən metodu barədə razılığa gəlməli və bu tələbi kütləvi informasiya vasitələri işçilərinə çatdırmaq üçün lazımi tədbirləri görməlidirlər. Jurnalistlər iğtişaş halında görülməli olacaq polis tədbirləri barədə məlumat almaq və xəbərdar olmaq üçün adekvat addımlar atmalıdırlar.
6. Həm hüquq-mühafizə orqanları, həm də kütləvi informasiya vasitələri işçiləri polis rəisləri və baş redaktorlar tərəfindən təlim zamanı möhkəmləndirilən davranış kodeksinə müvafiq olaraq fəaliyyət göstərməyə məsuliyyət daşıyırlar. Polis rəisləri ştab- zabitlərinin jurnalistlərin rolu və funksiyaları barədə məlumatlı olmalarının təmin edilməsinə yardım göstərə bilərlər. Onlar həmçinin zabitlərin öz vəzifə borclarını aşdıqları zaman birbaşa tədbir görməlidirlər. Kütləvi informasiya vasitələri işçiləri nümayişin gedişatından kənarda qalmaqla və jurnalist kimi açıq-aşkar tanınmaqda yardın göstərməlidirlər.
97
Warsaw, 4 September 2008
Opinion-Nr.: FOA – AZE/116/2008 (YA/DP)
www.legislationline.org
GUIDELINES ON THE IMPLEMENTATION OF THE LAW ON FREEDOM OF ASSEMBLY OF THE REPUBLIC OF AZERBAIJAN
Prepared by Michael Hamilton and Neil Jarman, members of the OSCE/ODIHR Panel of Experts on the Freedom of Assembly
September 2008 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
TABLE OF CONTENTS
INTRODUCTION…………………………………………………page 3
Article 1…………………………………………………………….page 4 Article 2…………………………………………………………….page 7 Article 3…………………………………………………………….page 10 Article 4…………………………………………………………….page 12 Article 5…………………………………………………………….page 15 Article 6…………………………………………………………….page 20 Article 7…………………………………………………………….page 22 Article 8…………………………………………………………….page 31 Article 9…………………………………………………………….page 37 Article 10……………………………………………………………page 43 Article 11……………………………………………………………page 44 Article 12……………………………………………………………page 46 Article 13……………………………………………………………page 56 Article 14……………………………………………………………page 60 Article 15……………………………………………………………page 72 Article 16……………………………………………………………page 73
Appendix: OSCE Representative on Freedom of the Media - Special Report: Handling of the media during political demonstrations: Observations and Recommendations (June 2001)
1 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
Introduction
Freedom of assembly is an essential element of democracy. The extent to which freedom of assembly is exercised is often described as the ‘litmus test’ for democracies in transition.
The Law of the Republic of Azerbaijan on Freedom of Assembly, last amended in May 2008, entered into force on 26 June 2008. The amendments to the Law on Freedom of Assembly were initially drafted in 2005 and since then, on the request of the authorities of Azerbaijan, they have been subjected to thorough review by both the Venice Commission and the OSCE/ODIHR. The last opinion of the amendments was issued by the Venice Commission in December 2007.
In the follow up discussion on the Law on Freedom of Assembly, the Venice Commission noted that it meets most of the international standards in relation to freedom of assembly. However they stated that great care should be devoted to the due implementation of the law so as to fully secure the enjoyment of this freedom in Azerbaijan. Proper implementation of the Law on Freedom of Assembly is particularly crucial in the context of election campaigns.
Given the importance of proper implementation, the OSCE/ODIHR and OSCE Office in Baku agreed to assist the authorities in Azerbaijan in drafting Guidelines on the implementation of the Law on Freedom of Assembly.
These Guidelines are primarily based on the OSCE/ODIHR Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly (March 2007) which have since been endorsed by the Venice Commission (June 2008). However, they also draw upon recent case law of the European Court of Human Rights in relation to cases under both Article 11 and Article 10 of the European Convention on Human Rights; on examples of good practice in relation to the regulation and policing of assemblies in a variety of countries; and on a number of reports that have been published in response to outbreaks of violence in relation to public assemblies. For ease of reference, the Guidelines are structured around the individual Articles of the Law on Freedom of Assembly. While this approach unavoidably results in some duplication of materials, it was felt that this was the best way to present the document, especially because those implementing the law may simply look to the particular section which prescribes their individual role, rather than reading the document as a whole.
2 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
ARTICLE 1 CHAPTER 1. GENERAL PROVISIONS
Article 1. Freedom of assembly
I. Everyone's freedom to assemble together with others is ensured by the Constitution of the Republic of Azerbaijan and international treaties to which the Republic of Azerbaijan is a party.
Article 49 of the Constitution of the Republic of Azerbaijan provides that everyone should be able to enjoy the freedom to peacefully assemble. The present law should therefore be interpreted in light of this Constitutional presumption in favour of freedom of assembly. There should be no unnecessary restrictions, either direct or indirect, on the right to peacefully assemble. 1 Principle 1 of the OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines further emphasizes that the freedom to assemble should be enjoyed without unnecessary regulation:
As a fundamental right, freedom of peaceful assembly should, insofar as possible, be enjoyed without regulation. Anything not expressly forbidden in law should be presumed to be permissible, and those wishing to assemble should not be required to obtain permission to do so… 2
II. The state ensures the realization of the freedom of assembly and takes relevant measures for having assemblies, organized peacefully and without arms in accordance with the present Law.
The European Convention on Human Rights (ECHR) is intended to guarantee rights that are ‘practical and effective’ not ‘theoretical or illusory’. The European Court of Human Rights (ECtHR) has therefore often held that ‘the authorities have a duty to take appropriate measures with regard to lawful demonstrations in order to ensure their peaceful conduct and the safety of all citizens.’ 3 Principle 2 of the OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines similarly highlights ‘…the responsibility of the state to put in place adequate mechanisms and procedures to ensure that the freedom of assembly is enjoyed in practice and is not subject to unduly bureaucratic regulation.’ 4
As recognised by the Constitutional Court of the Azerbaijan Republic in its decision of October 21, 2005, On Interpretation of Article 49 of the Constitution, citing the judgment of the European Court of Human Rights in Platform Ärzte für das Leben v. Austria (1988):
Genuine, effective freedom of peaceful assembly cannot … be reduced to a mere duty on the part of the State not to interfere: a purely negative conception would 1 Balcik and Others v. Turkey (2007) at para.47. 2 OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines, at p.13. 3 See, for example, Oya Ataman v. Turkey (2006) at para. 35; Balcik and Others v. Turkey (2007) at para.46; Makhmudov v. Russia (2007) at para.64. 4 OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines, at p.14.
3 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
not be compatible with the object and purpose of Article 11 [ECHR]. … Article 11 sometimes requires positive measures to be taken, even in the sphere of relations between individuals, if need be. 5
The OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines explain the extent of the State’s duty in this regard, and provide some examples of ‘relevant measures’ which should be taken by the State:
• Providing protection from others: ‘This positive obligation requires the state to protect the participants of a peaceful assembly from any person or group (including agents provocateurs and counter-demonstrators) that attempts to disrupt or inhibit it in any way.’ 6 Indeed, ‘[t]he state’s duty to protect peaceful assembly is of particular significance where the persons holding, or attempting to hold, the assembly are espousing a view that is unpopular, as this may increase the likelihood of violent opposition.’ 7
• Protecting the right to life: ‘…the State has a positive obligation to protect the right to life (Article 2 of the ECHR), and an applicant complaining of a breach of Article 2 need only show that the authorities did not do all that could reasonably be expected in the circumstances to avoid the risk.’ 8
• Covering the Costs of Policing and Security: ‘[T]he costs of providing adequate security and safety (including traffic and crowd management) should be fully covered by the public authorities. The state must not levy any additional monetary charge for providing adequate policing.’ 9
• Responsibility for Cleaning-up: ‘[T]he responsibility to clean up after an event will normally lie with the municipal authorities. Unreasonable or prohibitive clean-up costs should not be imposed on an assembly organizer. This is particularly the case where nonprofit assemblies are concerned. However, the mere existence of commercial sponsorship of an event should not be used by the authorities as an excuse to impose unreasonable clean-up costs.’ 10
While member States are accorded a certain ‘margin of appreciation’ in relation to how they protect the right to freedom of peaceful assembly (in particular, with regard to their assessment of whether interference with the right is necessary, and the means used), this margin is not unlimited and the ECtHR will closely scrutinize the degree of protection ultimately afforded to Convention rights.11 It is significant, for example, that, in Stankov and the United Macedonian Organisation (ILINDEN) v Bulgaria (2001), the ECtHR 5 At para.32. See also Oya Ataman v. Turkey (2006) at para.36; Djavit An v. Turkey, at para.57; Balcik and Others v. Turkey (2007) at paras.46-47. 6 OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines, para.26. 7 OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines, para.28. 8 OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines, para.115. See further the commentary in relation to Article 12(VIII) below. 9 OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines, para.27. 10 OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines, para.27. 11 See, for example, Osmani and Others v. the former Yugoslav Republic of Macedonia (2001); Ashughyan v Armenia (2008), para.89.
4 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
did not accept the Bulgarian government’s assertion that they should be granted a wide margin of appreciation because the country had experienced a difficult transition from a totalitarian regime to democracy (with the attendant economic and political difficulties, and inter-communal tensions), or because the demonstrations raised sensitive issues. 12
12 See Stankov judgment at paras.73-74 (for the Bulgarian government’s view), and paras. 87 and 107 (for the relevant aspects of the Court’s assessment). See also OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines, para.74.
5 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
ARTICLE 2 Article 2. Application of the freedom of assembly I. Freedom of assembly shall be applied in compliance with the Constitution of the Republic of Azerbaijan and international treaties to which the Republic of Azerbaijan is a party on the basis of the present Law.
As stated in relation to Article 1 above, the interpretation of this law should be consistent with the Constitutional presumption in favour of freedom of peaceful assembly, and with the relevant case law of the ECtHR. Those exercising the powers contained in this legislation should have regard to these Guidelines which are based primarily on the OSCE ODIHR Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly (2007).
II. The State shall ensure equality of persons during the realization of the freedom of assembly.
The OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines emphasize that any interference with the right to freedom of peaceful assembly must be non-discriminatory:
45. Freedom of peaceful assembly is to be enjoyed equally by everyone. The principle that human rights shall be applied without discrimination lies at the core of the interpretation of human rights standards. Article 26 of the ICCPR and Article 14 of the ECHR require that each state secure the enjoyment of the human rights recognized in these treaties to all individuals within its jurisdiction without discrimination.
46. Article 14 of the ECHR does not provide a freestanding right to non- discrimination but rather complements the other substantive provisions of the Convention and its Protocols. Thus, Article 14 is applicable only where the facts at issue (and arguably also the grounds of restriction) fall within the ambit of one or more of the other Convention rights. OSCE participating states and signatories to the ECHR are encouraged to ratify Protocol 12 (see below), which contains a prohibition of discrimination.
Protocol 12 to the ECHR, Article 1 — General prohibition of discrimination 1. The enjoyment of any right set forth by law shall be secured without discrimination on any ground such as sex, race, colour, language, religion, political or other opinion, national or social origin, association with a national minority, property, birth or other status.
2. No one shall be discriminated against by any public authority on any ground such as those mentioned in paragraph 1.
47. Importantly, Article 26 of the ICCPR has been interpreted to include sexual orientation in the reference to non-discrimination on grounds of sex. Article 13 of the Amsterdam Treaty also provides for the European Union to “undertake necessary actions to fight discrimination based on … sexual orientation”, and
6 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
Article 21(2) of the EU Charter of Fundamental Rights prohibits “any discrimination on any ground”, including on the basis of sexual orientation.
48. The regulatory authority must not therefore impose more onerous preconditions on some persons wishing to assemble than on others whose case is similar. The regulatory authority may, however, treat differently persons whose situations are significantly different. Article 26 of the ICCPR guarantees all persons equality before the law and equal protection of the law. This implies that decisions by the authorities concerning freedom of assembly must not have a discriminatory impact, and so both direct and indirect discrimination are prohibited. Furthermore, if criminal conduct occurs during an assembly (for example, participants being physically attacked), law enforcement authorities have an obligation to investigate whether discrimination was a contributory factor.
49. Attempts to prohibit and permanently exclude assemblies organized by members of one racial group from areas predominantly occupied by members of another racial group may be deemed to promote segregation, and would thus be contrary to the UN Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, Article 3 of which affirms that “[p]arties particularly condemn racial segregation and apartheid and undertake to prevent, prohibit and eradicate all practices of this nature in territories under their jurisdiction.”
Criticism or censorship of particular viewpoints or lifestyles by public officials may lead to a violation of Article 14 ECHR in conjunction with Article 11 ECHR. This is particularly likely where the decision-making authority acts on behalf of the public official in question. In the case of Bączkowski and Others v. Poland (2007), the Court ruled that public statements by the Mayor of Warsaw which were critical of homosexuals had affected the decision-making process in relation to the notified Gay Pride parade in Warsaw. These comments were held to have impacted in a discriminatory manner on the applicant’s right to freedom of assembly. The Court’s judgment stated:
98. … the exercise of the freedom of expression by elected politicians, who at the same time are holders of public offices in the executive branch of the government, entails particular responsibility. In certain situations it is a normal part of the duties of such public officials to take personally administrative decisions which are likely to affect the exercise of individual rights, or that such decisions are given by public servants acting in their name. Hence, the exercise of the freedom of expression by such officials may unduly impinge on the enjoyment of other rights guaranteed by the Convention … When exercising their freedom of expression they may be required to show restraint, bearing in mind that their views can be regarded as instructions by civil servants, whose employment and careers depend on their approval.
99. The Court is further of the view, having regard to the prominent place which freedom of assembly and association hold in a democratic society, that even appearances may be of a certain importance in the administrative proceedings
7 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
where the executive powers exercise their functions relevant for the enjoyment of these freedoms …
100. … in the present case the Court considers that in the assessment of the case it cannot disregard the strong personal opinions publicly expressed by the Mayor on issues directly relevant for the decisions regarding the exercise of the freedom of assembly. It observes that the decisions concerned were given by the municipal authorities acting on the Mayor's behalf after he had made known to the public his opinions regarding the exercise of the freedom of assembly and “propaganda of homosexuality” (see paragraph 27 above). It is further noted that the Mayor expressed these views when a request for permission to hold the assemblies was already pending before the municipal authorities. The Court is of the view that it may be reasonably surmised that his opinions could have affected the decision-making process in the present case and, as a result, impinged on the applicants' right to freedom of assembly in a discriminatory manner.
101. Having regard to the circumstances of the case seen as a whole, the Court is of the view that there has been a violation of Article 14 in conjunction with Article 11 of the Convention.
8 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
ARTICLE 3 Article 3. Basic definitions Notion of “assembly” in the present Law means temporary gathering of a number of persons in a public place, with intention to participate in such gathering. Such an assembly may be in the form of gathering, meeting, demonstration, street procession, and picket.
The interpretation of ‘temporary’ should not preclude the erection of protest camps or other impermanent constructions.13 There are examples in ECHR case law of protests that have lasted for lengthy periods without undue restriction. 14 Similarly, in London, a protest against the war in Iraq in front of the Houses of Parliament has continued for more than seven years since 2 June 2001. 15
While the definition of assembly requires ‘a number of persons’ to be gathered, the OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines stress that ‘an individual protester exercising his or her right to freedom of expression, where their physical presence is an integral part of that expression, should also be afforded the same protections as those who gather together as part of an assembly.’ 16
As the Article 3 definition suggests, it is vital to distinguish between those who intend to participate in an assembly and those who do not. By-standers or observers should not be regarded as participants in an assembly merely because they are in the vicinity of a location where an assembly is taking place.
Where individuals are prosecuted for breaches of the law, the burden of proof should rest on the authorities to show that a particular individual actually intended to participate in an assembly, and the authorities should be able to provide a detailed, ‘thorough and objective assessment of the circumstances’ surrounding the individual’s participation in, and behaviour at, the assembly in question (for example, by providing statements of witnesses other than the arresting officers). 17 See further the commentary below in relation to Article 13 of the present law (rights and duties of participants in a
13 OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines, para.16. 14 In Cisse v France (2002), for example, the Court noted that the authorities had not intervened in a protest which had lasted for two months (albeit in this case, inside a church building). See also the European Court of Justice case of Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzuge v. Republik Osterreich (Case C-C-112/00, ECR I-6959, Judgment of 12 June 2003). Here, the European Court of Justice held that allowing a demonstration that blocked the Brenner Motorway between Germany and Italy for almost 24 hours was not a disproportionate restriction on the free movement of goods under Article 28 of the EC Treaty. This was for three reasons: (1) the disruption was of a relatively short duration and on an isolated occasion; (2) measures were taken to limit the disruption caused; (3) excessive restrictions on the demonstration could have deprived the demonstrators of their rights to expression and assembly, and indeed possibly caused greater disruption. The Austrian authorities considered that they had to allow the demonstration to go ahead because the demonstrators were exercising their fundamental rights of freedom of expression and freedom of assembly under the Austrian constitution. 15 See http://www.parliament-square.org.uk/ 16 OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines, para.15. This can be contrasted with the argument of the Armenian government in Galstyan v Armenia (2007) at paras.97-98. 17 See, for example Ashughyan v Armenia (2008) at para.99.
9 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
peaceful assembly) and Article 14(II)(5) (detention of individuals who refuse to follow an order to disperse on the suspension of an assembly).
10 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
ARTICLE 4 Article 4. Assemblies not regulated by the present Law I. Without prejudice to the right to hold assemblies on private property, peaceful assemblies conducted in the following places shall not be regulated by the present Law:
- In places which are in private ownership of persons, are under rent or other type of lawful usage;
While assemblies on private property raise different issues from the public assemblies regulated by the present law, 18 the state may have a positive obligation to protect the right to assemble on private property in cases where assemblies on private property are heavily restricted, and the essence of the right has thus been destroyed. 19 As the ECtHR stated in the case of Appleby and Others v. The United Kingdom (2003):
‘Where … the bar on access to property has the effect of preventing any effective exercise of freedom of expression or it can be said that the essence of the right has been destroyed, the Court would not exclude that a positive obligation could arise for the State to protect the enjoyment of Convention rights by regulating property rights. The corporate town, where the entire municipality was controlled by a private body, might be an example.’ 20
- In closed places especially designed for conducting public events.
The use of closed places for conducting public events should be available for the holding of any assembly to the extent that such facilities are made available for similar activities. 21 The equality and anti-discrimination provisions of the OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines may be particularly relevant in this regard (see Article 2(II) above).
II. The following forms of assemblies shall not be regulated by the present Law: - Wedding and funerals ceremonies; - Holiday and mourning events; - Religious ceremonies.
Using wedding and funeral ceremonies, holiday and mourning events and religious ceremonies for organizing gatherings, meetings, demonstrations, street procession and pickets can be limited or suspended on the basis of the requirements stipulated in Articles 7 and 8 of the present Law.
18 Although see Cisse v France (2002); and Kuznetsov and Others v Russia (2007) at paragraphs 70-72. 19 Thus demanding intervention in the sphere of relations between private individuals, see Platform Ärzte extract in the commentary on Article 1 above. 20 Appleby and Others v. the United Kingdom (2003) at para.47. 21 See OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines, para.19.
11 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
This provision recognises that funerals, commemorative events, and religious ceremonies may, on occasion, involve gatherings, meetings, or street processions etc. Furthermore, in some cases funerals (particularly the funerals of politicians or political activists) may easily become politicised and legitimately used as platforms for political speeches or criticism of the government. Every effort should be made to allow such events to proceed without regulation. For example, during the conflict in Northern Ireland, the funerals of IRA activists were inevitably politicised events, but were nevertheless largely policed as funerals and allowed to take place unhindered. As discussed below (in relation to Article 7(III)) where restrictions are deemed necessary, the least intrusive measures possible should be chosen.
It should also be noted that public assemblies relating to religious belief or matters of conscience may also attract the protection of Article 9, ECHR (the right to freedom of thought, conscience and religion). Like freedom of peaceful assembly, this is regarded by the ECtHR as one of the foundations of a “democratic society” within the meaning of the Convention. In the case of Kuznetsov v. Russia (2007), the ECtHR clarified that Article 9 ‘…is, in its religious dimension, one of the most vital elements that go to make up the identity of believers and their conception of life, but it is also a precious asset for atheists, agnostics, sceptics and the unconcerned.’ 22 Furthermore, in Barankevich v Russia (2007), the ECtHR stated that:
30. a democratic society, in which several religions coexist within one and the same population, it may be necessary to place restrictions on the “freedom to manifest one's religion or belief” in order to reconcile the interests of the various groups and ensure that everyone's beliefs are respected. However, in exercising its regulatory power in this sphere and in its relations with the various religions, denominations and beliefs, the State has a duty to remain neutral and impartial. What is at stake here is the preservation of pluralism and the proper functioning of democracy, and the role of the authorities in such circumstances is not to remove the cause of tension by eliminating pluralism, but to ensure that the competing groups tolerate each other. …
31. … It would be incompatible with the underlying values of the Convention if the exercise of Convention rights by a minority group were made conditional on its being accepted by the majority. 23
The regulation of any public assembly not covered by the present law should be no more restrictive than is permitted under the relevant European and international standards as detailed here.
III. Each participant of peaceful assemblies provided for in parts I and II of the present article has to follow general requirements of the legislation of the Republic of Azerbaijan.
22 Kuznetsov v. Russia (2007) at para.56. 23 Barankevich v. Russia (Application no. 10519/03, judgment of 26 July 2007) at paras.30-31.
12 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
The requirement that any restrictions on freedom of assembly be ‘prescribed by law’ is discussed further in relation to Articles 7(I) and 14(VII) below. 24 The OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines state that ‘[a]ll provisions that create criminal or administrative liability must comply with the principle of legality...’ 25 The ECtHR has explained this principle in the following terms:
‘a norm cannot be regarded as a “law” unless it is formulated with sufficient precision to enable the citizen – if need be, with appropriate advice – to foresee, to a degree that is reasonable in the circumstances, the consequences which a given action may entail.’ 26
The OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines further provide that participants should be afforded a defence in certain cases where they have not followed the general requirements of the legislation:
…[O]rganizers and participants should benefit from a “reasonable excuse” defence. For example, participants in unlawful assemblies should be exempted from liability for the offence of “participation in an unlawful assembly” when they had no prior knowledge that the assembly was unlawful. Similarly, a participant should not be held liable for anything done under the direction of a police officer. 27
24 Citing the case of Kuznetsov and Others v. Russia (2007). 25 OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines, para.48. 26 See, for example, Galstyan v Armenia (2007) at para.106 and Mkrtchyan v Armenia (2007) at para.39. 27 OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines, at para.48. Also discussed in relation to Article 16 of the present law, below.
13 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
ARTICLE 5 CHAPTER II. RULES OF ORGANIZATION OF ASSEMBLIES
Article 5. Notification on convening an assembly I. A person or persons organizing any assembly enumerated in Article 3 of the present Law have to notify in advance the relevant body of executive power in writing. A notification has to be submitted, as a rule, 5 days prior to the day of convening the intended assembly for coordinating its time and venue, and the route of a street procession in order to allow the relevant body of executive power to make necessary arrangements. In cases of notification in lesser time prior to the assembly, this should be justified by the organisers.
Under this legislation, assembly organizers do not need permission from the relevant body of executive power to hold a lawful assembly. Only notification (not authorization) is required.
Assembly organizers should be able to submit their notification to an office of the relevant body of executive power that is in the vicinity of the location of the notified commencement point of the assembly. That office should act as a single gateway for all notifications in that locality.
As the OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines suggest:
The official receiving the notice should issue a receipt explicitly confirming that the organizers of the assembly are in compliance with the applicable notice requirements. The notice should also be communicated immediately to all state organs involved in the regulatory process, including the relevant police authorities. 28
The notification process should be as straightforward as possible and avoid unnecessary bureaucracy.
As soon as the organizer of an assembly has submitted written notification to the relevant body of executive power, the notification should be passed immediately to the officers vested with the powers (under Articles 7-9 of the present law) to restrict or prohibit an assembly and with responsibility for assessing whether or not restrictions are necessary.
The authorities should act promptly upon notification in this way even where written notification is submitted early (i.e. more than 5 days prior to the assembly). In such cases, the organiser should be given as much time as possible to plan and proceed with any preparatory work necessary (as envisaged by Article 12(1) below). Indeed, early notification should be viewed by the authorities as an opportunity to discuss with the organizer how the notified assembly might best be facilitated. Such co-operation can
28 OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines, para.94.
14 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
significantly reduce the risk of later confrontation. As the OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines state:
‘…assembly organizers and regulatory authorities should make every effort to reach a mutual agreement on the time, place, and manner of an assembly. Such negotiation serves as a preventive tool helping avoid the imposition of arbitrary and unnecessary restrictions.’ 29
Where no agreement, or only partial agreement, is reached between the authorities and the organizer, the relevant body of executive power should consider whether or not it is necessary to exercise the powers under Articles 7-9 of the present law. As provided in Article 10 below, if the organizer does not receive a response at least three days prior to the notified start time of assembly, the event should be facilitated according to the terms of the notification.
The relevant body of executive power should move as quickly as possible to consider the details contained in the notification, and should not necessarily wait until 3-days prior to the event to issue a response and communicate this to the organiser (see further the commentary in relation to Article 10 below). The present law requires that any restrictions be imposed no later than 3 working days prior to the notified date of the event. This implies that the relevant body of executive power may neither revoke nor amend a decision once it has been issued. 30 It is vitally important to have such finality of legal judgment, although it is worth noting that in some jurisdictions, a decision can be reviewed by the decision-making body if (and only if) there is a significant material change in circumstances after the decision has been issued.
Where it is not possible for the organiser to give at least 5 days notice because the assembly is a response to circumstances which that organiser could not reasonably have foreseen, the organiser should provide notice at the earliest possible date and explain the circumstances which made timely notification impossible. The relevant body of executive power should accept as satisfactory any explanation provided by the organiser if, having regard to the justification provided, timely notification would not have been practicable.
Fortuitous or spontaneous assemblies should not be suspended solely because they have not complied with the requisite notification requirement where timely notification was not practicable. Furthermore, as highlighted in the OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines:
…Even if no reasonable grounds for the failure to give advance notice are provided, the authorities should still protect and facilitate any spontaneous assembly so long as it is peaceful in nature. Organizers who ignore or refuse to comply with valid advance-notice requirements may be subsequently prosecuted. 31
29 OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines, at para.105. 30 Similarly, the Applicant’s submission in Makhmudov v. Russia (2007) at para.59. 31 OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines, p.15, ‘Procedural Issues’, para.2.
15 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
The authorities should only respond to a notification where, in accordance with Article 7 of the present law, restrictions are considered necessary in a democratic society. There is no legislative basis for the authorities to grant permission for public assemblies. Consequently (as stated above) where an organizer does not receive any response to his/her notification from the relevant authorities, the assembly should be facilitated according to the terms of the notification. As the OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines emphasize:
If the authorities do not promptly present any objections to a notification, the organizers of a public assembly should be able to proceed with the planned activity in accordance with the terms notified and without restriction. 32
Detailed and up-to-date records should be maintained by the relevant body of executive power of the number of notifications received and any actions taken. This information should be made available to any person or organization on request, and it is good practice to publish an annual report on the regulation of public assemblies. One example of this is the Parades Commission in Northern Ireland, which publishes such information in an annual report, and on its website. 33 This should include statistics relating to the total number of assemblies notified, the total number of assemblies restricted, a breakdown of these restrictions by type (i.e. time, place, manner, or a combination thereof), the total number suspended, and the total number prohibited.
Similarly in Moldova good practice is being developed, particularly by the authorities in Chisinau, around the availability of information on assemblies since the introduction of the new law on assemblies in April 2008.
II. A written notification shall include the following information: 1) form of an intended assembly; 2) general purpose of assembly; 3) place and time of convening an assembly; 4) approximate number of participants; 5) if it is a street procession, a proposed route (a place of beginning, distance and place of ending the procession); 6) name, surname, patronymic name and address of organizers of an assembly; 7) date of submission of a written notification; 8) contact phones or in case of their absence contact addresses.
The factors identified in Article 5(II)(1)-(8) should be regarded as exhaustive, and organisers of assemblies should not be required to supply any additional details beyond those enumerated in sub-sections (1)-(8).
Organisers can submit additional information prior to the decision taken by the relevant body of executive power.
32 OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines, p.15, ‘Procedural Issues’, para.1. 33 http://www.paradescommission.org
16 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
Where any of these required details are missing from the submitted notification, the relevant body of executive power should immediately contact the organizer and ask for the requisite details to be provided. Notifications should never be rejected simply because they do not contain all the necessary information until the organiser has been given an opportunity to correct the notification and supply the missing details.
III. All organizers of an assembly have to sign a written notification.
In other jurisdictions, requiring an organiser to sign the written notification is sometimes used to highlight their legal responsibilities and potential liability should the assembly depart in any way from that which has been notified. In relation to the responsibilities and liability of organisers of public assemblies, the OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines highlight that:
161. Organizers and stewards have a responsibility to make reasonable efforts to comply with legal requirements and ensure that their assemblies are peaceful, but they should not be held liable for failure to perform their responsibilities if they made reasonable efforts to do so. The organizer should not be liable for the actions of individual participants or for stewards who fail to act in accordance with the terms of their briefing. Instead, individual liability will arise for any steward or participant if they commit an offence or fail to carry out the lawful directions of law enforcement officials.
IV. For fortuitous assemblies submission of a written notification is not required. Fortuitous assemblies in accordance with the requirements specified in Article 7 and 8 of the present Law can be restricted or suspended.
This provision acknowledges that fortuitous (spontaneous) assemblies might not have any identifiable organiser. The OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines further emphasize that such events should be regarded as a normal occurrence in any democratic society:
97. Spontaneous assemblies. The ability to respond peacefully and immediately (spontaneously) to some occurrence, incident, other assembly, or speech is an essential element of freedom of assembly. Spontaneous events should be regarded as an expectable (rather than exceptional) feature of a healthy democracy. As such, the authorities should protect and facilitate any spontaneous assembly so long as it is peaceful in nature.
98. The issue of spontaneous assemblies merits special attention with regard to the requirement of prior notification. The law should explicitly provide for an exception from the requirement of prior notification where giving prior notification is impracticable. The law should also provide a defence for participants charged with taking part in an unlawful assembly if they were unaware of the unlawful nature of the event. Furthermore, if there are reasonable
17 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
grounds for non-compliance with the notification requirement, then no liability or sanctions should adhere. 34
It is vital that suspension of a spontaneous assembly is considered a measure of last resort (as stated in relation to Article 8(VII) below), and where the power to suspend such an assembly (under Article 8(VI)) is exercised, the decision must be based only upon the legitimate considerations specified in Article 7. See also the commentary later in this document in relation to Article 14(I)(2) and the reference to the decision of the ECtHR in the cases of Oya Ataman v Turkey (2007), Balcik v Turkey (2007), Bukta v Hungary (2007) and Nurettin Aldemir v Turkey (2007)).
34 The OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines again emphasize (at para.88) that: ‘…participants in unlawful assemblies should be exempted from liability for the offence of “participation in an unlawful assembly” when they had no prior knowledge that the assembly was unlawful.’
18 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
ARTICLE 6 Article 6. An organizer of an assembly I. Organizer of a gathering, meeting, demonstration, street procession or picket is a person who organized a peaceful assembly and whose name is mentioned in a written notification submitted to the relevant body of executive power.
The authorities should note that the OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines highlight that the right to freedom of assembly extends to various categories of non- nationals:
53. ‘Non-Nationals’ (stateless persons, refugees, foreign nationals, asylum seekers, migrants and tourists): International human rights law requires that non- nationals ‘receive the benefit of the right of peaceful assembly.’ It is therefore important that the law does not extend freedom of peaceful assembly only to citizens, but that it also includes stateless persons, refugees, foreign nationals, asylum seekers, migrants and tourists. Note, however, that Article 16, ECHR provides that ‘[n]othing in Articles 10, 11, and 14 shall be regarded as preventing the High Contracting Parties from imposing restrictions on the political activity of aliens.’ The application of Article 16 should be confined to speech activities by non-nationals that directly threatens national security. There is no reason to stop non-nationals from participating in an assembly that, for example, challenges domestic immigration laws or policies. The increase in transnational protest movements also underscores the importance of facilitating freedom of assembly for non-nationals.
II. Persons under 18 without written consent of their parents or other legal representatives, as well as persons whose capability is restricted by a court decision that entered into legal force, without written consent of their custodians, may not be organizers of a peaceful assembly.
The provision in this section relating to persons under 18 is consistent with the OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines. The Guidelines state that:
56. In light of the important responsibilities of the organizers of public assemblies, the law may set a certain minimum age for organizers, having due regard to the evolving capacity of the child … The law may also provide that minors may organize a public event only if their parents or legal guardians consent to their doing so.
The provision in this section of the law regarding persons whose capability is restricted by a court decision that entered into legal force must not be interpreted in a way that would unduly restrict the rights of persons without full legal capacity to organise a public assembly. The OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines state that:
57. Other persons without full legal capacity. International standards provide that “[e]very person with a mental illness shall have the right to exercise all civil,
19 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
political, economic, social and cultural rights as recognized in … the International Covenant on Civil and Political Rights, and in other relevant instruments”. The UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities similarly emphasizes the need to “promote, protect and ensure the full and equal enjoyment of all human rights and fundamental freedoms by all persons with disabilities”. Everyone’s enjoyment of the freedom of peaceful assembly should thus be facilitated regardless of their legal capacity.
III. A political party, public unions, organizations of trade unions or an initiative group advancing a proposal on holding an assembly have to appoint an organizer of the mentioned event.
IV. Organizers of assemblies or their representatives have to participate in assemblies in person. If it is impossible then organizers or their representatives have to inform the relevant body of executive power no later than 3 hours prior to the beginning of the event that they can not come to an assembly, and at the same time they have to inform the participants about it. An assembly cannot be held if none of the organizers is present.
It is good practice for the organiser or their representative to make themselves known to the police at the time of a notified public assembly. Requiring the participation of the organizer or their representative is thus broadly consistent with the responsibilities of the organiser as prescribed in Article 12 of the present law (in particular, see the commentary in relation to Article 12(III) below). Where the organizer is unable to participate in the assembly due to circumstances beyond his/her control, he/she should not face any administrative or criminal sanction for failing to provide at least 3 hours prior notice to the authorities.
20 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
ARTICLE 7 CHAPTER III. GROUNDS AND ORDER OF RESTRICTING OR BANNING A PEACEFUL ASSEMBLY
Article 7. Lawful restrictions of freedom of assembly I. No restrictions shall be placed on the exercise of the right to freedom of assembly other than such as are prescribed by law and are necessary in a democratic society in the interests of national security or public safety, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals or for the protection of the rights and freedoms of others.
This section of the law highlights two related but distinct issues, the quality of the decision making process, and the legitimate grounds for restricting public assemblies.
The decision making procedure: The ECtHR assesses whether the respondent State exercised its discretion reasonably, carefully and in good faith. 35 The requirement that restrictions be ‘prescribed by law’ means that no restrictions can be imposed without legal basis (see also the discussion above in relation to Article 4(III) and Article 14(VII) of the present law). For example, in Kuznetsov and Others v. Russia (2007) the ECtHR held that:
74. … the legal basis for breaking up a religious event conducted on the premises lawfully rented for that purpose was conspicuously lacking. Against that background the Court finds that the interference was not “prescribed by law” and that the Commissioner did not act in good faith and breached a State official's duty of neutrality and impartiality vis-à-vis the applicants' religious congregation. 36
The OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines further state that:
103. The regulatory authority should make publicly available a clear explanation of the decision-making procedures. It should fairly and objectively assess all available information to determine whether the organizers and participants of a notified assembly are likely to conduct the event in a peaceful manner, and to ascertain the probable impact of the event on the rights and freedoms of other non-participants. In doing so, it may be necessary to facilitate meetings with the event organizer and other interested parties.
In addition, the OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines contain important stipulations in relation to the decision-making procedure:
42. The regulatory authority should ensure that the general public has adequate access to reliable information relating to public assemblies. Many countries
35 See, for example, Makhmudov v. Russia (2007) at para.65. 36 Kuznetsov and Others v. Russia (Application no. 184/02, judgment of 11 January 2007, final on 11 April 2007) at para.74.
21 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
already have legislation specifically relating to access to information, open decision-making, and good administration, and these laws should be applicable to the regulation of freedom of assembly.
43. Procedural transparency should ensure that freedom of peaceful assembly is not restricted on the basis of imagined risks or even real risks that, if opportunities were given, could be adequately reduced prior to the event. Article 41 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union provides that everyone has the right to good administration.
Article 41, Charter of Fundamental Rights of the European Union (proclaimed on 7 December 2000) 1. Every person has the right to have his or her affairs handled impartially, fairly and within a reasonable time by the institutions and bodies of the Union. 2. This right includes: • the right of every person to be heard, before any individual measure which would affect him or her adversely is taken; • the right of every person to have access to his or her file, while respecting the legitimate interests of confidentiality and of professional and business secrecy; • the obligation of the administration to give reasons for its decisions.
44. Laws relating to freedom of assembly should outline a clear regulatory procedure and establish a protocol for interaction between event organizers and the regulatory authorities. This should set out appropriate time limits working backwards from the date of the proposed event, and allow adequate time for each stage in the regulatory process.
The Guidelines also underscore the importance of early communication with the assembly organizer if the relevant body of executive power has any concerns about the event which relate to the possible grounds for restriction specified in Article 7(1). This gives the organizer an opportunity to take steps to address any such concerns. As the Guidelines state:
104. The regulatory authority should also ensure that any relevant concerns raised are communicated to the event organizer, and the organizer should be offered an opportunity to respond to any concerns raised. This is especially important if these concerns might later be cited as the basis for imposing restrictions on the event. Providing the organizer with such information allows them the opportunity to address the concerns, thus diminishing the potential for disorder and helping foster a co-operative, rather than confrontational, relationship between the organizers and the authorities.
Where the relevant body of executive power suggests that there is, for example, a risk of disorder or an unjustifiable impact on the rights of others if the assembly were to proceed without restriction, the burden of proving such a risk should fall to the relevant body of executive power, not to the assembly organiser. 37 Furthermore, the relevant
37 Makhmudov v. Russia (2007) at paras.68-73.
22 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
body of executive power must substantiate and corroborate any such claims – restrictions cannot be based upon mere presuppositions, assumptions or speculation. 38 The organiser should not be required to produce evidence to disprove or contradict the existence of an unsubstantiated risk. 39
Finally, we reiterate the point made in relation to Article 5(I) of this law, that an open and transparent decision-making process requires that the public should be able to access information about all proposed public assemblies, and the nature and details of any restrictions or prohibition imposed by the relevant body of executive power. The OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines recommend in this regard:
107. The regulatory authority should also publish its decisions so that the public has access to reliable information about events taking place in the public domain. This might be done, for example, by posting decisions on a dedicated web-site.
The legitimate grounds for restricting public assemblies:
Any restrictions must be based on ‘an acceptable assessment of the relevant facts’ 40 and the reasons for restriction must be both ‘relevant and sufficient’ and ‘convincing and compelling’. 41 This requirement means that the relevant body of executive power must state the basis for its conclusions (for example, about any alleged threat to public order) and provide further relevant and persuasive detail. 42 Moreover, the ECtHR has emphasized that:
The Court observes that the right to freedom of assembly is a fundamental right in a democratic society and is one of the foundations of such a society … This right, of which the protection of personal opinion is one of the objectives, is subject to a number of exceptions which must be narrowly interpreted and the necessity for any restrictions must be convincingly established. 43
The provision relating to equality and non-discrimination in Article 2(II) of the present law should also inform the relevant body of executive power when deciding what, if any, restrictions are necessary. The ECtHR’s judgment in the case of Bączkowski and Others v. Poland (discussed above) is particularly significant.
38 See, for example, Vajnai v. Hungary (2008) at para.55. 39 Makhmudov v. Russia (2007) at para.70. 40 See, for example, Christian Democratic People’s Party v Moldova (Application no.28793/02, judgment of 2006) at para.70. Similarly, Zana v Turkey (judgment of 25 November 1997, Reports 1997-VII, pp. 2547–48) at para.51. 41 See, for example, Ouranio Toxo v Greece (Application no. 74989/01, judgment of 20 October 2005, final 20 January 2006) at para.36; Barankevich v Russia (Application no. 10519/03, judgment of 26 July 2007) at paras.25-26. ‘In view of the essential nature of freedom of assembly and association and its close relationship with democracy there must be convincing and compelling reasons to justify an interference with this right.’ 42 See, for example, Ivanov and Others v. Bulgaria, (Application no. 46336/99, judgment of 24 November 2005, final on 24 February 2006) at para.63 (discussed below in relation to Article 10 of the present law).. 43 Galstyan v. Armenia at (2007) para.114; Ashughyan v. Armenia (2008) at para.89 (emphasis added).
23 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
The OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines are emphatic that ‘regulation must not be based on the content of the message communicated by the assembly.’ 44 Under no circumstances, therefore, should the authorities attempt to assess the merits or expediency of, or need for, any notified assembly. An assembly should never be restricted, suspended or prohibited because the authorities believe either that there is no need to organise an assembly about a particular issue, or that public assembly is not the best means to raise a particular issue. The relevant body of executive power should never attempt to judge the merits or rectitude of the point of view being expressed by those wishing to assemble. Doing so would fundamentally undermine the nature of the rights to freedom of peaceful assembly and expression, and would render their protection theoretical and illusory. It would therefore deny the constitutional protection afforded by Article 49 of the Constitution of the Republic of Azerbaijan.
The grounds listed in Article 7(1) of the present law are exhaustive and should not be supplemented by any additional grounds. 45 In assessing the factual circumstances surrounding a notified assembly, the relevant body of executive power must ensure that any concerns about, for example, disruption to traffic or proximity to residential properties, meet the high threshold identified in the relevant case law of the ECtHR. Unless the severity of the concerns raised meets this threshold, they cannot properly be cited as grounds for imposing restrictions. The OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines elaborate on the ‘legitimate aims’ in Article 11(2) ECHR, and this interpretative guidance is based on the case law of the ECtHR:
62. The regulatory authorities must not raise obstacles to freedom of assembly unless there are compelling arguments to do so. Applying the guidance below should help the regulatory authorities test the validity of such arguments. The legitimate aims listed below (as provided in the limiting clauses in Article 21 of the ICCPR and Article 11 of the ECHR) are not a licence to impose restrictions, and the onus rests squarely on the authorities to substantiate any justifications for the imposition of restrictions.
63. Public order. The inherent imprecision of this term must not be exploited to justify the prohibition or dispersal of peaceful assemblies. Neither a hypothetical risk of public disorder nor the presence of a hostile audience is a legitimate basis for prohibiting a peaceful assembly. Prior restrictions imposed on the basis of the possibility of minor incidents of violence are likely to be disproportionate, and any isolated outbreak of violence should be dealt with by way of subsequent arrest and prosecution rather than prior restraint. The European Court of Human Rights has noted that “an individual does not cease to enjoy the right to peaceful assembly as a result of sporadic violence or other punishable acts committed by others in the course of the demonstration, if the individual in question remains peaceful in his or her own intentions or behaviour.”
64. Restrictions should only be imposed on public-order grounds when participants in the assembly incite imminent lawless action and such action is likely to occur. This principle is based on the doctrine of a clear and present 44 OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines, at para.39. 45 OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines, at para.61.
24 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
danger drawn from US jurisprudence, and it is very similar to Principle 6 of the Johannesburg Principles on National Security, Freedom of Expression and Access to Information. This requires that there be an intention to incite violence, a likelihood of imminent violence, and a causal connection between that violence and the expression in question. This approach is designed to extend protection to controversial speech and political criticism as long as it does not present a real and imminent threat of violence. The application of the “clear and present danger” test in freedom-of-assembly and -expression cases therefore ensures consistency of the outcome with the right to political participation.
65. Public safety. There is a significant overlap between public-safety considerations and those concerning the maintenance of public order. The state has a duty to protect public safety, and under no circumstances should this duty be assigned or delegated to the organizer of an assembly. That is not to say, however, that the organizer and stewards cannot assist in ensuring the safety of members of the public. An assembly organizer could counter any claims that public safety might be compromised by his or her event by, for example, ensuring adequate stewarding (see paras. 156–160).
66. Protection of health and morals. It should be noted that “the right to health is closely related to and dependent upon the realization of other human rights … including … the freedoms of association, assembly and movement. These and other rights and freedoms address integral components of the right to health.”
67. Any limitations imposed on freedom of assembly should not undermine the very essence of the freedom. Adherence to the principles of a particular political ideology or religious creed cannot warrant the imposition of preventive or penal sanctions on freedom of assembly. Furthermore, not only are the main human rights treaties (the ICCPR and ECHR) “living instruments” and thus attuned to changing moral values, but the moral views of the holders of political power are not synonymous with public morals as intended in this context as a premise for limiting freedom of assembly.
68. As stated above … any restrictions must have a basis in domestic law, and this must be sufficiently clear and precise to enable individuals to foresee the consequences of their actions. It is not sufficient for behaviour merely to offend morality, but it must be behaviour that is deemed criminal and has been defined in law as such. This requirement of legal certainty applies equally to all types of restriction (prior, during, and retrospective), including, for example, legislative provisions that purport to allow restrictions on assemblies deemed “injurious to public morals”, and administrative offences that penalize the use of “vulgar expressions in public”.
69. Measures allegedly safeguarding public morals should also meet an objective standard of whether they answer a pressing social need and comply with the principle of proportionality. There should be a requirement of state neutrality that precludes moral judgments on, for example, preferences for any sexual orientation over another (see paras. 45–59).
25 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
70. Protection of the rights and freedoms of others. The regulatory authority has a duty to strike a proper balance between the important freedom of peaceful assembly and the competing rights of those who live, work, shop, trade, and carry on business in the locality affected by an assembly. That balance should ensure that other activities taking place in the same space may also proceed if they themselves do not impose unreasonable burdens. Mere disruption, or even opposition to an assembly, is not therefore, of itself, a reason to impose prior restrictions on it. Given the need for tolerance in a democratic society, a high threshold will need to be overcome before it can be established that a public assembly will unreasonably infringe the rights and freedoms of others. This is particularly so given that freedom of assembly, by definition, amounts only to temporary interference with these other rights.
71. Where the regulatory authority restricts an assembly for the purpose of protecting the competing rights and freedoms of others, the body should state:
• The nature of any valid rights claims made; • How, in the particular context, these rights might be infringed (outlining the specific factors considered); • How, precisely, the authority’s decision mitigates against any such infringement (the necessity of the restrictions); and • Why less intrusive measures could not be used.
72. The rights that might be claimed by non-participants affected by an assembly include the right to privacy (protected by Article 17 of the ICCPR and Article 8 of the ECHR), the right to peaceful enjoyment of one’s possessions (protected by Article 1 of Protocol 1 to the ECHR), the right to liberty and security of person (Article 9 of the ICCPR and Article 5 of the ECHR), and the right to freedom of movement (Article 12 of the ICCPR and Article 2 of Protocol 4 to the ECHR). It may also be that restrictions on freedom of assembly could be justified to protect the right of others to manifest their religion or belief (Article 18 of the ICCPR and Article 9 of the ECHR), but to uphold such a claim, it would have to be shown that the assembly posed a direct and immediate threat to the exercise of the religious beliefs of others.
73. National security. The Siracusa Principles on the Limitation and Derogation Provisions in the International Covenant on Civil and Political Rights (1985) limit reliance on national-security grounds to justify restrictions of freedom of expression and assembly:
‘National Security’, Part VI, Siracusa Principles on the Limitation and Derogation Provisions in the International Covenant on Civil and Political Rights 29. National security may be invoked to justify measures limiting certain rights only when they are taken to protect the existence of the nation or its territorial integrity or political independence against force or threat of force.
26 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
30. National security cannot be invoked as a reason for imposing limitations to prevent merely local or relatively isolated threats to law and order. 31. National security cannot be used as a pretext for imposing vague or arbitrary limitations and may only be invoked when there exists adequate safeguards and effective remedies against abuse. 32. The systematic violation of human rights undermines true national security and may jeopardize international peace and security. A state responsible for such violation shall not invoke national security as a justification for measures aimed at suppressing opposition to such violation or at perpetrating repressive practices against its population.
74. The issue of national security is often given too wide an interpretation in relation to freedom of assembly. Drawing on Principles 7, 8, and 9 of the Johannesburg Principles on National Security, Freedom of Expression and Access to Information, the following examples of expression should not be regarded as constituting a threat to national security:
• Mere advocacy of change of government policy, or of the government itself, where that advocacy does not incite immediate and substantial violation of the law or create a serious and imminent threat that a substantial violation of the law will actually occur. A similar point has been made by the European Court of Human Rights: “It is of the essence of democracy to allow diverse political projects to be proposed and debated, even those that call into question the way a State is currently organised.”
• Criticism of, or insult to, the nation, the state or its symbols, the government, its agencies, or public officials, or a foreign nation, state or its symbols, government, agencies or public officials. Similarly, the restriction of assemblies that promote views considered to be unconstitutional is a form of content regulation and thus an unjustifiable incursion on freedom of peaceful assembly. Concerns relating to territorial integrity must pass a high threshold in order to justify restrictions on national-security grounds. In the case of Stankov and the United Macedonian Organisation Ilinden v. Bulgaria (2001), which concerned the actions of a separatist group in Bulgaria, the European Court of Human Rights found that the Bulgarian government had unduly restricted the applicants’ right to freedom of assembly. The Court ruled that, even though the issues at stake touched on national symbols and national identity, that was not sufficient reason for the national authorities to be granted broad discretion.
• Objection, or advocacy of objection, on grounds of religion, conscience, or belief to military conscription or service, a particular conflict, or the threat or use of force to settle international disputes.
• The transmission of information issued by or about an organization that a government has declared threatens national security or a related interest, or the expression of views in a particular language, especially the language of a national minority.
27 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
II. Restriction of the freedom of assembly provided for in part 1 of the present Article must be proportionate to pursued goals. To reach the goal such a restriction must not exceed necessary and sufficient limits.
Any action taken which impinges on the exercise of these rights must be proportionate to the aim pursued. The nature and severity of any subsequent penalties should also be assessed in terms of their proportionality. 46
III. Measures taken for restriction of the freedom of assembly provided for in part 1 of the present Article must be highly needed for reaching the goal which was the cause for making the restrictions.
In interpreting the phrase, ‘necessary in a democratic society’, ‘necessary’ means that any restrictions imposed must correspond to a pressing social need, and, in particular, must be proportionate to the legitimate aim being pursued by the authorities. Some examples from the ECtHR’s case law suggest that it would not be regarded as ‘highly needed’ to restrict public assemblies in the following scenarios:
• Displaying symbols that might be regarded by others as contentious or offensive. In Vagnai v. Hungary (2008), the ECtHR took the view that: ‘a legal system which applies restrictions on human rights in order to satisfy the dictates of public feeling – real or imaginary – cannot be regarded as meeting the pressing social needs recognised in a democratic society, since that society must remain reasonable in its judgement. To hold otherwise would mean that freedom of speech and opinion is subjected to the heckler's veto.’ 47
• Making loud noises or shouting slogans during a demonstration, where others are doing the same, and no obscenity is involved. In Galstyan v. Armenia (2007), the ECtHR held that ‘[T]here is no suggestion that this noise involved any obscenity or incitement to violence. The Court … finds it hard to imagine a huge political demonstration, at which people express their opinion, not generating a certain amount of noise.’ 48
• Participating in a demonstration on the public highway, where the police are in a position to regulate traffic and facilitate the assembly. Again, in the case of Galstyan v. Armenia (2007), the ECtHR held that the applicant could not be charged with ‘obstruction of street traffic’ because this merely ‘amounted to his physical presence at a demonstration held on a street where traffic had already been suspended beforehand by the authorities with the apparent intention of facilitating the conduct of a lawful demonstration.’ 49 As such it could not justify the imposition of restrictions on his right to freedom of peaceful assembly.
46 See, for example, Osmani and Others v Former Yugoslav Republic of Macedonia, Application no. 50841/99, Admissibility; Öztürk v Turkey, Application no. 22479/93 at para.70 (Grand Chamber); Ezelin v France (Application no. 11800/85, Judgment of 26 April 1991) at para.52. 47 Vajnai v. Hungary (Application no. 33629/06, judgment of 8 July 2008) at para.57. 48 Galstyan v. Armenia (2007) at paras.113 and 116. 49 Galstyan v. Armenia (2007) at para.116.
28 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
IV. Freedom of assembly can be restricted in any forms including change of time, venue and route of an assembly, but only for the purposes prescribed by paragraph 1 of this Article.
The OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines make clear that a wide variety of time, place and manner restrictions may, if necessary, be imposed on an assembly which still allows it to take place. There may, however, be some circumstances, in which place or time restrictions would be disproportionate (see further discussion under Article 9 of the present law below).
As discussed above, the least intrusive restrictions possible should always be chosen, and the starting point for any consideration of whether or not it is necessary to restrict an event is the State’s positive obligation to facilitate and protect freedom of peaceful assembly, as guaranteed by Article 49 of the Constitution of the Republic of Azerbaijan. The OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines state:
80. Restrictions on time, place, and manner …rather than the choice for the authorities being between non-intervention and prohibition, there are many mid-range limitations that might adequately serve the purpose(s) that they seek to achieve (including the prevention of activity that causes damage to property or harm to persons). These can be in relation to changes to the time or place of an event, or the manner in which the event is conducted. An example of manner restrictions might relate to the use of sound- amplification equipment or lighting and visual effects. In this case, regulation may be appropriate because of the location or time of day for which the assembly is proposed.
81. The regulatory authority must not impose restrictions simply to pre-empt possible disorder or interference with the rights of others. The fact that restrictions can be imposed during an event (and not only before it takes place) enables the authorities to both avoid imposing onerous prior restrictions and to ensure that restrictions correspond with and reflect the situation as it develops. This, however, in no way implies that the authorities can evade their obligations in relation to good administration (see paras. 41-44) by simply regulating freedom of assembly by administrative fiat. Furthermore (as discussed at paras. 117 and 151), the use of negotiation and/or mediation can help resolve disputes around assemblies by enabling law enforcement authorities and the event organizer to reach agreement about any necessary limitations.
82. Given that there are often a limited number of ways to effectively communicate a particular message, the scope of any restrictions must be precisely defined. In situations where restrictions are imposed, these should strictly adhere to the principle of proportionality and should always aim to facilitate the assembly within sight and sound of its object/target audience.
29 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
ARTICLE 8 Article 8. Prohibition or suspension of an assembly I. Assemblies accompanied by calls to discrimination, hostility, violence, propagandizing national, racial or religious discord shall be prohibited.
The powers to prohibit or suspend an assembly should be exercised only very rarely and exceptionally. This is emphasized in Article 8(VII) below, and also by the OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines:
84. Prohibition … is a measure of last resort, only to be considered when a less restrictive response would not achieve the purpose pursued by the authorities in safeguarding other relevant interests. Furthermore, given the state’s positive duty to provide adequate resources to protect peaceful assembly, prohibition may actually represent a failure of the state to meet its positive obligations. Where a state body has prohibited an action unlawfully, legal responsibility of the state will ensue.
In Barankevich v. Russia (2007), finding that the municipal authorities had violated Article 11 ECHR, the ECtHR found that there were a wide range of restrictions open to the authorities other than prohibition. The Court emphasized that these less restrictive options should have been considered before the assembly was prohibited:
1. Assuming that there existed a threat of a violent counter-demonstration, the Court observes that the domestic authorities had a wide discretion in the choice of means which would have enabled the religious assembly planned by the applicant to take place without disturbance (see Plattform, loc. cit.). However, there is no indication that an evaluation of the resources necessary for neutralising the threat was part of the domestic authorities' decision-making process. Instead of considering measures which could have allowed the applicant's religious assembly to proceed peacefully, the authorities imposed a ban on it. They resorted to the most radical measure, denying the applicant the possibility of exercising his rights to freedom of religion and assembly. It moreover appears from the wording of the refusal that the applicant's requests for permission to hold a service of worship in public had already been rejected on many occasions without detailed reasons (see paragraph Error! Reference source not found. above). Such a comprehensive ban cannot be considered justified.
If only a small number of those participating, or likely to participate, in an assembly make public calls to discrimination, hostility, or violence, propagandizing national, racial or religious discord, this section of the legislation should not be interpreted to mean that an assembly would automatically be prohibited. It is necessary to distinguish between participants (or groups of participants) who are likely to behave entirely peacefully and those who are not. Restrictions should not be placed on those who act peacefully even if other participants in the same assembly become violent. The OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines state that:
30 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
89. …Individual participants who do not themselves commit any violent act cannot be prosecuted solely on the ground of participation in a non-peaceful gathering. As stated in the case of Ezelin v. France (1991), “[i]t is not ‘necessary’ in a democratic society to restrict those freedoms in any way unless the person in question has committed a reprehensible act when exercising his rights”. 50
Particular care must be taken in the interpretation of ‘propagandizing national, racial or religious discord.’ This must be narrowly construed, and should be interpreted in a manner which is consistent with international obligations in relation to hate speech. Guidance on the difference between merely hostile or offensive speech (which should be protected) and hate speech (which should not be protected) can be found in the OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines:
Public assemblies where hatred is expressed: Speech and other forms of expression will normally enjoy protection under Article 19 of the ICCPR and Article 10 of the ECHR. This is the case even where such expression is hostile or insulting to other individuals, groups, or particular sections of society. However, as provided by Article 20 of the ICCPR, “[a]ny advocacy of national, racial or religious hatred that constitutes incitement to discrimination, hostility or violence shall be prohibited by law.” Principle 4 of the Council of Europe Committee of Ministers Recommendation No. R(97)20 further provides that specific instances of hate speech “may be so insulting to individuals or groups as not to enjoy the level of protection afforded by Article 10 of the European Convention on Human Rights to other forms of expression. This is the case where hate speech is aimed at the destruction of the rights and freedoms laid down in the Convention or at their limitation to a greater extent than provided therein.” Even then, resort to such speech by participants in an assembly does not of itself turn an otherwise peaceful assembly into a non-peaceful or unlawful assembly, and the regulatory authorities should arrest the particular individuals involved rather than dispersing the entire event. 51
II. Assemblies propagandizing war shall be prohibited.
The OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines state that:
Calls for the imminent and violent overthrow of the constitutional order might provide a sufficient ground for restricting an event, whereas an assembly where non-violent change of the constitutional order is advocated would be deserving of protection. 52
See further the discussion of Freedom and Democracy Party (Özdep) v Turkey (1999) and United Communist Party of Turkey and Others v Turkey (1998) in relation to Article 8(III) below.
50 OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines, para.89. 51 OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines, para.135 (emphasis added). 52 OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines, para.135.
31 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
III. Holding peaceful assembly with political goals shall be prohibited in the following cases:
1) 24 hours prior to the day of elections of a President of the Republic of Azerbaijan (on state territory), elections of deputies to Milli Mejlis (Parliament) of the Republic of Azerbaijan (on state territory), elections of deputies to Ali Mejlis (Parliament) of Nakhichevan Autonomous Republic (on the territory of Nakhichevan Autonomous Republic), municipal elections (on the territory of respective city and region) and till closure of constituencies on a day of elections;
2) 24 hours prior to the day of referenda and till closure of constituencies;
As emphasized above in relation to Article 7(1), regulation must not be based on the content of the message communicated by the assembly. In all cases, the touchstone must be the existence of an imminent threat of violence. This is equally true for assemblies with a political message – including political statements which voice or encourage opposition to the current government. There is an increased likelihood of such assemblies being notified in the days and weeks preceding an election, and the regulation of assemblies with political goals must be subjected to the same stringent requirements as apply to the regulation of all other public assemblies. The ECtHR has stated that there is little scope under Article 10(2) of the Convention for restrictions on political speech or on debate on questions of public interest. 53
It was stated in the Freedom and Democracy Party (Özdep) v Turkey (1999) that: “It is of the essence of democracy to allow diverse political projects to be proposed and debated, even those that call into question the way a State is currently organised.” It is significant that the group concerned (ÖZDEP) had publicly declared its support for ‘the just and legitimate struggle of the peoples for independence and freedom. It stands by them in this struggle.” While the Court considered that that phrase did represent a statement of intent by ÖZDEP to make certain political demands, it found nothing in it that would incite people to use violence or break the rules of democracy. The Court also considered the background to the case, including the difficulties associated with the fight against terrorism. 54 In its ruling, it stated that the Government had failed to explain any threat of disorder, and therefore found that ÖZDEP’s dissolution was disproportionate to the aim pursued and consequently unnecessary in a democratic society.
In several cases (including Incal v Turkey, (1998); and the United Communist Party of Turkey and Others v Turkey (1998)), while noting that the actual objectives or intentions of a group may differ from those stated in its constitution or notified to the authorities, unless there is concrete evidence which casts doubt on the sincerity of the aim declared by the organiser, the ECtHR is likely to accept the organiser’s declared intention. These cases have particular resonance with demonstrations organized to promote opposition candidates in elections. The ECtHR will certainly be sympathetic 53 See, for example, Wingrove v. the United Kingdom, judgment of 25 November 1996, para.58, Stankov and United Macedonian Organisation v Bulgaria, judgment of 2 October 2001, para.88. 54 See, for example, the United Communist Party of Turkey and Others judgment, at para.59.
32 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
towards those who seek to encourage others (by, for example, campaigning during an election process or by calling for new elections) to use the democratic process by casting their vote. Unless there is clear evidence that the organizers of opposition rallies have violent intentions, it will likely be difficult to show that any restrictions imposed for the purpose of preventing disorder have been proportionate.
Furthermore, ‘national authorities must display particular vigilance to ensure that national public opinion is not protected at the expense of the assertion of minority views, no matter how unpopular they may be. 55 The ECtHR has stated, for example, that:
One of the principal characteristics of democracy is the possibility it offers of resolving a country’s problems through dialogue, without recourse to violence, even when those problems are irksome. Democracy thrives on freedom of expression. From that point of view, there can be no justification for hindering a group solely because it seeks to debate in public the situation of part of the State’s population and to find, according to democratic rules, solutions capable of satisfying everyone concerned. 56
In relation to rallies urging non-violent reform of the law or constitution, the OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines further provide that:
There are two essential conditions under which such change may legitimately be promoted: “firstly, the means used to that end must be legal and democratic; secondly, the change proposed must itself be compatible with fundamental democratic principles” 57 . Calls for the imminent and violent overthrow of the constitutional order might provide a sufficient ground for restricting an event, whereas an assembly where non-violent change of the constitutional order is advocated would be deserving of protection. 58
As highlighted above in relation to Article 7(1) and the interpretation of ‘national security’ as a legitimate ground for the imposition of restrictions:
‘…the restriction of assemblies that promote views considered to be unconstitutional is a form of content regulation and thus an unjustifiable incursion on freedom of peaceful assembly. Concerns relating to territorial integrity must pass a high threshold in order to justify restrictions on national-security grounds…. 59
IV. Holding a peaceful assembly of political content can be prohibited by the decision of the relevant body of executive power on the eve and during the period 55 Stankov and the United Macedonian Organisation (ILINDEN) v Bulgaria (2001), at para.107. 56 See, for example, United Communist Party of Turkey and Others v Turkey, para.57. 57 See Refah Partisi and Others v. Turkey (2003), para. 98. Note that, in Tsonev v. Bulgaria (2006), the European Court of Human Rights found that there was no evidence that merely by using the word “revolutionary”, the Bulgarian Revolutionary Youth Party represented a threat to Bulgarian society or to Bulgarian state. Nor was there anything in the party’s constitution that suggested that it intended to use violence in pursuit of its goals. 58 OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines, at para.135. 59 OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines, at para.74.
33 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
of carrying out international events of state importance on the territories of cities and regions where they are conducted, in accordance with the requirements of Article 7 of this Law.
The commentary in relation to Article 8(III) (above) is equally relevant to the interpretation of Article 8(IV).
In addition, of particular importance here is the interpretation of the phrase ‘international events of state importance.’ The power in Article 8(IV) could, if misused, grant the authorities an excessively broad discretion. We would suggest that ‘international events of state importance’ be narrowly construed to include only those events that take place during the official visits of heads of state.
Even in the case of events involving a visiting head of state it is important to recognise that the right to assemble, demonstrate and protest still exists. In a recent case in the United Kingdom, the London Metropolitan Police acknowledged that its officers had acted unlawfully when they removed flags and banners and blocked ‘Free Tibet’ protesters with police vehicles during the visit to London of the Chinese President in October 1999.
As stated in the EU Handbook for Police and Security Authorities Concerning Cooperation at Major Events with an International Dimension:
The enforcement of law and order should be guided by the principles of legality and proportionality and moderation, giving preference to the less intrusive approach. Whenever possible, a de-escalating police approach should be chosen based on dialogue, negotiated management of public space and partnership. 60
V. An assembly can be prohibited by an order of the relevant body of executive power in important cases in a democratic society, in accordance with the requirements of Article 7 of the present Law.
Like Article 8(IV) above, this sub-section appears on its face to grant a broader discretion in relation to what are termed ‘important cases’. It is vital, as the sub-section itself states, that this phrase be construed in conjunction with Article 7 of the present law. No greater restrictions should be permitted in ‘important cases’ than would otherwise be consistent with the interpretation of the legitimate grounds for restriction listed in Article 7(1).
VI. If necessary an assembly can be suspended by an order of the relevant body of executive power, in accordance with the requirements of Article 7 of the present Law.
60 Handbook for Police and Security Authorities Concerning Cooperation at Major Events with an International Dimension (incorporating the earlier draft Security Handbook for the use of Police Authorities and Services at international events, EU doc no: 15226/1/06, 22.12.06). Available online at: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2007:314:0004:0021:EN:PDF
34 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
The same considerations discussed above (regarding Articles 7(II) and 7(III)) in relation to necessity and proportionality should apply in relation to any consideration of suspending an assembly.
VII. In accordance with parts IV, V and VI of the present Article prohibition or suspension of an assembly shall be considered as a measure of last resort and shall be applied only when restrictions provided for in Article 7 of the present Law are not sufficient.
VIII. Holding of assemblies can be restricted or prohibited, in order provided by the Law of the Republic of Azerbaijan ‘On State of Emergency’, during the state of emergency on the territory of its application.
It is vital that efforts to tackle terrorism or to enhance security are not used to justify arbitrary action that interferes with fundamental Convention rights, including the right to freedom of peaceful assembly. 61 This is emphasized in the OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines in the following terms:
78. Under Article 4 of the ICCPR and Article 15 of the ECHR, in times of war or public emergency threatening the life of the nation, states may take measures derogating from their obligation to guarantee freedom of assembly. They may do so only to the extent strictly required by the exigencies of the situation, and provided that such measures are not inconsistent with their other obligations under international law. The crisis or emergency must be one “which affects the whole population and constitutes a threat to the organised life of the community of which the State is composed”. The Siracusa Principles on the Limitation and Derogation Provisions in the International Covenant on Civil and Political Rights further state that neither “[i]nternal conflict and unrest that do not constitute a grave and imminent threat to the life of the nation” nor “[e]conomic difficulties” can justify derogations under Article 4.
79. A public emergency must be both proclaimed to the citizens in the state concerned_ and notified to other states parties to the ICCPR through the intermediary of the UN Secretary General (Article 4(3) of the ICCPR), the Secretary General of the Council of Europe (Article 15(3) of the ECHR) and the OSCE (para. 28.10, Document of the Moscow Meeting of the Conference on the Human Dimension, 1991). Derogations should have a time limit.
61 See OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines, para.75, citing the Berlin Declaration of the International Commission of Jurists on Upholding Human Rights and the Rule of Law in Combating Terrorism (2004), available from http://www.icj.org
35 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
ARTICLE 9 Article 9. Restriction or prohibition of place and time of conducting a peaceful assembly I. Any restriction or prohibition of place of conducting a peaceful assembly shall be made in accordance with the criteria determined in Article 7 of the present Law.
The commentary in relation to restrictions on ‘place’ in Article 7(IV) above is also applicable here. As the OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines state:
Participants in public assemblies have as much a claim to use such sites for a reasonable period as everyone else. Indeed, public protest, and freedom of assembly in general, should be regarded as an equally legitimate use of public space as the more routine purposes for which public space is used (such as pedestrian and vehicular traffic). 62
Given that there are often a limited number of ways to effectively communicate a particular message, the scope of any restrictions must be precisely defined. Where ‘place’ restrictions are imposed on an assembly, they must be proportionate. This means (as stated in the OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines) that any such restrictions ‘should always aim to facilitate the assembly within sight and sound of its object/target audience.’ 63 The concept of sight and sound is important because most public assemblies aim to convey a message to a particular individual, group or body. Therefore permitting an assembly, but preventing it from conveying its message to its target audience, is effectively denying the right to assemble and protest. This is especially relevant to a number of the sub-clauses listed in Article 9(III) below.
II. If another event is arranged at the venue and time stipulated in a written notification of organizers of an assembly and there are sufficient grounds for assumption of a conflict between parties caused by counter-assembly, a relevant body of executive power shall propose the organizers of the counter- assembly to determine another venue and time. A written notification about the changed time and place shall be submitted to the relevant body of executive power no later than 3 days prior to a new date of an event. In the case of holding counter-assembly police authorities shall undertake relevant measures in order to provide security for participants of both assembly and counter-assembly.
It should not be assumed that there will always be a conflict between an assembly and a simultaneous counter-assembly. Even if the potential for conflict exists, the deployment of adequate police resources may well be able to facilitate both assemblies in their notified locations/routes, and thus uphold the State’s positive obligation to protect freedom of assembly.
62 OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines, at para.18. 63 OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines, at para.82.
36 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
In the case of Ollinger v. Austria (2006), for example, the ECtHR found that the Austrian authorities had violated the applicant’s right to freedom of assembly by imposing restrictions on the basis of the potential for conflict between the applicant’s assembly and another simultaneous assembly. The Court noted that ‘while the authorities feared that, as in previous years, heated debates might arise, it was not alleged that any incidents of violence had occurred on previous occasions.’ Other factors considered by the Court included the number of participants in the assemblies, and the means of protest (in this case, ‘peaceful and silent means of expressing their opinion, namely the carrying of commemorative messages’). The Court’s judgment stated as follows:
2. In these circumstances, the Court is not convinced by the Government’s argument that allowing both meetings while taking preventive measures, such as ensuring police presence in order to keep the two assemblies apart, was not a viable alternative which would have preserved the applicant’s right to freedom of assembly while at the same time offering a sufficient degree of protection as regards the rights of the cemetery’s visitors. 64
In relation to simultaneous assemblies, the OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines state that:
Where notification is given for two or more assemblies at the same place and time, they should be facilitated as much as possible. Emphasis should be placed on the state’s duty to prevent disruption of the main event where counter-demonstrations are organized. 65
100. Simultaneous assemblies. All persons and groups have an equal right to be present in public places to express their views. Thus, persons have a right to assemble as counter-demonstrators to express their disagreement with the views expressed at another public assembly. On such occasions, the coincidence in time and venue of the two assemblies is likely to be an essential part of the message to be conveyed by the second assembly. Related simultaneous assemblies should be facilitated so that they occur within sight and sound of their target insofar as this does not physically interfere with the other assembly.
101. As clearly stated in the ECHR case of Plattform “Ärzte für das Leben” v. Austria (1988), “the right to counter-demonstrate cannot extend to inhibiting the exercise of the right to demonstrate”. Thus, because each person or group has a right to express their views undisrupted by others, counter-demonstrators may not disrupt the activities of those who do not share their views. Emphasis should be placed on the state’s duty to prevent disruption of the main event where counterdemonstrations are organized. Furthermore, an evidential question is raised where the intention of the organizer of a counter-demonstration is specifically to prevent the other assembly from taking place — effectively, to destroy the rights of the other. In such cases, Article 5 of the ICCPR and Article 64 Ollinger v. Austria (Application no. 76900/01, judgment of 29 June 2006, final on 29 September 2006) at para.48. 65 OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines, p.16, ‘Procedural Issues’, para.3.
37 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
17 of the ECHR will be engaged, and the counter-demonstration will not enjoy the protection afforded to the right to peaceful assembly.
102. Where notification is given for two or more assemblies at the same place and time, each should be facilitated as best possible. A prohibition on conducting public events in the same place and at the same time of another public event is likely to be a disproportionate response. In some jurisdictions, a “first come, first served” rule operates. Such a rule is permissible so long as it does not discriminate between different groups, and an alternative venue and/or time for the other assemblies is provided to the satisfaction of the organizers. The authorities might even hold a ballot to determine which assembly should be facilitated in the notified location.
III. Conducting of gatherings, meetings, demonstrations and street processions in the following places can be prohibited: 1. in a radius of 200 meters around buildings of Milli Madjlis of the Republic of Azerbaijan, Ali Madjlis of the Nakhchivan Autonomous Republic; Presidential Palace, Presidential residence, Cabinet of Ministers of the Republic of Azerbaijan, Cabinet of Ministers of the Nakhchivan Autonomous Republic, bodies of central, city and regional executive power, the list of which shall be defined by the relevant executive authority; the Constitutional Court, the Supreme Court, Courts of Appeal of the Republic of Azerbaijan, and the Supreme Court of the Nakhchivan Autonomous Republic;
2. on bridges, in tunnels, at construction areas, hazardous production facilities and other enterprises the operation of which requires observance of special safety rules, strictly protected environmental areas, and protection zones of trunk pipelines, electric wires of a tension more than 1000 V, airports, subway, railway constrictions, defence units, technical constrictions of water supply and sewerage systems, oil wells, water conservation zones;
The breadth of Articles 9(III)(1) and 9(III)(2) is such that they could have the effect of preventing any public assemblies from taking place within sight and sound of their target audience. Such blanket provisions can have a highly detrimental impact on the enjoyment of the right to freedom of peaceful assembly. We would also note that the OSCE Opinion on the draft Amendments to the Law of the Republic of Azerbaijan on Freedom of Assembly (AZE/088/2007) was critical of this article and recommended that it ‘be removed from the text as neither reasonable nor necessary’. These sections should therefore be relied upon only very exceptionally. They should not be relied upon unless there are demonstrable grounds for imposing these specific restrictions, and that such restrictions accord with both the doctrine of proportionality, and the proper interpretation of the legitimate aims (see Article 7(1) above).
By way of example in another jurisdiction, the British Government introduced restrictions on the right to assemble and protest in the vicinity of the Houses of Parliament under the Serious Organised Crime and Police Act 2005, but due to human
38 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
rights concerns about this law, the government has now agreed to repeal the relevant sections that curtail the right to protest and assemble.
3. in places allocated by relevant body of executive power for conducting special state events;
This sub-section potentially allows any area to be allocated for conducting special state events. If used in this way, it would effectively prohibit any other notified assembly from taking place and would represent an unjustifiable incursion upon the right to freedom of peaceful assembly. Again, the relevant body of executive power should use this power only very exceptionally, and ensure that key sites where assembly organizers are likely to want to protest or demonstrate remain open for them to do so.
4. on the territory used for military purposes and in places located closer than on the territory used for military purposes and in places located closer than 150 meters to the boundaries of these territories, or, where necessary, within the security distance;
5. at the territory of penitentiaries, pre-trial detention and psychiatric medical institutions as well as in places located closer than 150 meters to the boundaries of these territories.
The OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines state that:
83. …blanket legislative provisions that ban assemblies at specific times or in particular locations require much greater justification than restrictions on individual assemblies. Given the impossibility of having regard to the specific circumstances of each particular case, the incorporation of such blanket provisions in legislation (and their application) may be found to be disproportionate unless a pressing social need can be demonstrated. As the European Court of Human Rights has stated, “Sweeping measures of a preventive nature to suppress freedom of assembly and expression other than in cases of incitement to violence or rejection of democratic principles — however shocking and unacceptable certain views or words used may appear to the authorities, and however illegitimate the demands made may be — do a disservice to democracy and often even endanger it.” 66
We would further note that the perimeter walls of such institutions are designed for security purposes and therefore there is no need to prevent assemblies from the close proximity to such structures. Indeed in the UK there have been numerous longstanding anti-nuclear or anti-war protests in the close proximity of military bases in many parts of the country and over many years and which have been allowed to continue without threat or disruption to the security of such places.
6. Holding of assemblies of political content can be restricted in places of worship, chapels and cemeteries. 66 OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines at para.83, citing Stankov and the United Macedonian Organisation Ilinden v. Bulgaria (2001), at para.97.
39 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
We would note the point made earlier in relation to article 4(II) that funerals, and thus by extension cemeteries, may well be appropriate occasions for political protests.
7. The number of picketers shall not be more than 50 persons and they shall not be located closer than 10 meters to the entrance of a picketed object, shall not make obstacles for entry and exit into the picketed object and shall not use amplifiers above 10 watt.
The general principle in many countries is that pickets should be allowed close enough to the site of their protest to make their case. In most situations there is no reason why pickets cannot protest closer than 10 meters from the picketed object, providing they are in a public place and do not create any unreasonable disruption to movement and access.
8. Relevant bodies of executive power shall provide a special area for conducting gatherings, meetings and demonstrations in each city and region. A list of places proposed for gatherings, meetings and demonstrations shall be published in a press and shall be brought to the population by other means. Organizers can choose one of the places proposed for gatherings, meetings and demonstrations. Upon petitions a relevant body of executive power can change the list of proposed venue of gatherings, meetings and demonstrations.
As stated in relation to Article 9(I) above, ‘freedom of assembly in general, should be regarded as an equally legitimate use of public space as the more routine purposes for which public space is used (such as pedestrian and vehicular traffic).’ Moreover, restrictions ‘should always aim to facilitate the assembly within sight and sound of its object/target audience.’ 67 As such, assemblies should not routinely be relocated to designated special places, but rather should be facilitated at the location, or along the route, notified by the organizer. 68
9. The time of holding of an assembly can be restricted by the relevant body of executive power, in accordance with the requirements of Article 7 of this Law.
Some assemblies are ‘time specific’ (scheduled, for example, to coincide with another specific event, or to commemorate a particular anniversary) and time restrictions would therefore have a particularly detrimental impact on their capacity to communicate their message. The imposition of time restrictions could therefore be tantamount to prohibition. In the case of Zeleni Balkani v Bulgaria (2007), the ECtHR dismissed the Bulgarian government’s claim that the applicant organisation could have organised a similar public rally on another day because the event in question was planned to coincide with the clearing of the banks and riverbed of the local river. Similarly, in Bączkowski and Others v. Poland (2007), the Court stated that:
67 OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines, at para.82. 68 See, for example, Ivanov and Others v. Bulgaria, (Application no. 46336/99, judgment of 24/11/05, final on 24/2/06) at paras.43-44.
40 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
‘…such is the nature of democratic debate that the timing of public meetings held in order to voice certain opinions may be crucial for the political and social weight of such a meeting … If a public assembly is organised after a given social issue loses its relevance or importance in a current social or political debate, the impact of the meeting may be seriously diminished. The freedom of assembly – if prevented from being exercised at a propitious time – can well be rendered meaningless.’ 69
69 Bączkowski and Others v. Poland (2007) at para.82.
41 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
ARTICLE 10 Article 10. Bringing the decision of the relevant body of executive power on assembly to organizers of an assembly Decisions of the relevant bodies of executive power about assemblies must be brought to organizers of the event in written no later than 3 working days prior to the intended date of the event and these decisions shall be clear and grounded.
A number of points raised above with regard to Article 7(I) of the present law (in relation to the transparency of the decision-making process) are also relevant here. Furthermore, as also previously discussed, any interference with the right to freedom of peaceful assembly must be “proportionate to the legitimate aims pursued”, and the reasons adduced by the national authorities to justify it must also be “relevant and sufficient”. The OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines state:
106. Any restrictions placed on an assembly should be communicated promptly and in writing to the event organizer with a brief explanation of the reason for each restriction (noting that such explanation must correspond with the permissible grounds enshrined in human rights law and as interpreted by the relevant courts). Such decisions should be communicated to the organizer within a reasonable time frame, i.e., sufficiently far in advance of the date of a proposed event to allow the decision to be appealed to an independent tribunal or court before the notified date of the event …
107. The regulatory authority should also publish its decisions so that the public has access to reliable information about events taking place in the public domain. This might be done, for example, by posting decisions on a dedicated website.
For further commentary upon the procedural implications of this Article, see the discussion in relation to Article 5(I) above.
42 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
ARTICLE 11 Article 11. The Right to Appeal Decisions can be appealed against in a relevant court. A complaint shall be considered by court within 2 days. Court decisions on these complaints can be appealed before superior courts.
As highlighted in the commentary relating to Article 9(III)(9) above, the timing of a public assembly may be absolutely critical to the relevancy of its message. This therefore bears upon the adequacy of the expedited appeal procedure provided for in this section of the present law. As highlighted in the case of Bączkowski and Others v. Poland (2007), the notion of an effective remedy under Article 13 ECHR implies the possibility to obtain a ruling before the time of the planned events. 70 Any scenario in which the proceedings could last for several months or more, and thus an outcome would only result long after the date of a planned meeting or manifestation, would likely constitute a breach of Article 13 ECHR. Therefore, in considering any complaint within 2 days, the Courts should also provide a final reasoned judgment prior to the notified date of the assembly.
The OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines similarly highlight the importance of the organizer being able to appeal any restrictions prior to the notified start-time of the assembly:
108. If restrictions are imposed on an assembly, the organizer should have recourse to an effective remedy through a combination of administrative and judicial review. The reviewing body should have access to the evidence on which the regulatory authority based its initial decision (including, for example, relevant police reports), as only then can it assess the proportionality of the restrictions imposed. The burden of proof should be on the regulatory authority to show that the restrictions imposed are reasonable in the circumstances.
109. The availability of effective administrative review can both reduce the burden on courts and help build a more constructive relationship between the authorities and the public. Any administrative review procedures must themselves be sufficiently prompt to enable judicial review to take place once administrative remedies have been exhausted, prior to the notified date of the assembly.
110. The assembly organizers should also be able to appeal the decision of the regulatory authority to an independent court or tribunal. This should be a de novo review, empowered to quash the contested decision and to remit the case for a new ruling. Any such review must also be prompt so that the case is heard and the court ruling published before the planned assembly date (in order to make it possible to still hold the assembly if the court invalidates the
70 Bączkowski and Others v. Poland (2007) at para.81; See also Stankov and the United Macedonian Organisation Ilinden v. Bulgaria (nos. 29221/95 and 29225/95, Commission decision of 29 June 1998, unreported.
43 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
restrictions). One option to expedite this process would be to require the courts to give priority to appeals against restrictions on assemblies so as to permit the completion of judicial review prior to the date of the assembly.
44 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
ARTICLE 12 CHAPTER IV. AN ORDER OF CONVENING ASSEMBLIES
Article 12. Rights and duties of organizers of a peaceful assembly I. Preparatory work on conducting peaceful assembly cannot be restricted except cases stipulated in article 7 of the present Law.
Given that the law emphasises that there is a right to freedom of assembly in Azerbaijan (Article 1), and that event organisers are required to ‘notify’ the authorities of their plans (Article 5), rather than seek ‘authorisation’ for an event, there is no reason why the organisers should be restricted in any way in making preparations in advance of an event.
As stated above in relation to Article 5, the relevant body of executive power should act promptly upon receipt of notification so as to give as much time as possible to plan and proceed with any preparatory work necessary.
II. During an assembly, organizers shall enjoy the right to freedom of speech in accordance with the Constitution of the Republic of Azerbaijan and the international treaties to which the Republic of Azerbaijan is a party. Realization of this freedom can be restricted in accordance with the Constitution of the Republic of Azerbaijan and international treaties to which the Republic of Azerbaijan is a party.
The right to freedom of expression is closely linked to the right to freedom of assembly. In the recent case of Vajnai v Hungary (2008) the ECtHR stated:
51. In the Court's view, when freedom of expression is exercised as political speech – as in the present case – limitations are justified only in so far as there exists a clear, pressing and specific social need. Consequently, utmost care must be observed in applying any restrictions, especially when the case involves symbols which have multiple meanings. In such situations, the Court perceives a risk that a blanket ban on such symbols may also restrict their use in contexts in which no restriction would be justified.
In the USA, assemblies and protests are regarded as a form of speech, and thus any restrictions imposed on freedom of speech must be subjected to the same tests of legality, necessity and proportionality as are used for assemblies.
In principle, any restrictions that are imposed on an assembly or an assembly organiser should be ‘content neutral’, that is they should be imposed because of actions the organisers takes rather than what the organiser says or might be feared to say. In the case of Guneri and Others v Turkey (2005) the European Court of Human Rights found that it was not lawful to ban an assembly simply because the authorities feared that the rallying cries and slogans might stir people up and lead to unruly incidents.
45 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
Assemblies provide a fundamental opportunity for people to voice their opinions, no matter how radical, strange or unusual, to express their views of the government, and to voice their opposition to majority viewpoints. This principle extends to the opportunity to cause offence and to challenge people’s fundamental views and opinions. In the case of Piermont v France (1995), the European Court stated:
76. The Court reiterates that freedom of expression constitutes one of the essential foundations of a democratic society, one of the basic conditions for its progress. Subject to paragraph 2 of Article 10 (art. 10-2), it is applicable not only to ‘information’ or ‘ideas’ that are favourably received or regarded as inoffensive or as a matter of indifference, but also to those that offend, shock or disturb. Such are the demands of that pluralism, tolerance and broadmindedness without which there is no ‘democratic society’ (see the Castells v. Spain judgment of 23 April 1992, Series A no. 236, p. 22, para. 42). A person opposed to official ideas and positions must be able to find a place in the political arena. ‘While freedom of expression is important for everybody, it is especially so for an elected representative of the people ... Accordingly, interferences with [his] freedom of expression ... call for the closest scrutiny on the part of the Court’ (ibid., pp. 22- 23, para. 42).
Freedom of political debate is undoubtedly not absolute in nature. A Contracting State may make it subject to certain ‘restrictions’ or ‘penalties’, but it is for the Court to give a final ruling on the compatibility of such measures with the freedom of expression enshrined in Article 10 (art. 10) (ibid., p. 23, para. 46).
The OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines state:
67. Any limitations imposed on freedom of assembly should not undermine the very essence of the freedom. Adherence to the principles of a particular political ideology or religious creed cannot warrant the imposition of preventive or penal sanctions on freedom of assembly. Furthermore, not only are the main human rights treaties (the ICCPR and ECHR) ‘living instruments’ and thus attuned to changing moral values, but the moral views of the holders of political power are not synonymous with ‘public morals’ as intended in this context as a premise for limiting freedom of assembly.
68. As stated above under Legality (at paras.30-33 above), any restrictions must have a basis in domestic law, and this must be sufficiently clear and precise to enable individuals to foresee the consequences of their actions. It is not sufficient for behaviour merely to offend morality, but it must be behaviour which is deemed criminal and has been defined in law as such. This requirement of legal certainty applies equally to all types of restriction (prior, during and retrospective) including, for example, legislative provisions which purport to allow restrictions on assemblies deemed ‘injurious to public morals’, and administrative offences which penalize the use of ‘vulgar expressions in public.’
The Guidelines go on to discuss the limits to any restrictions that might be imposed in relation to an imputed threat to national security and states:
46 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
74. The issue of national security is often given too wide an interpretation in relation to freedom of assembly. Drawing on Principles 7, 8 and 9 of the Johannesburg Principles on National Security, Freedom of Expression and Access to Information, the following examples of expression should not be regarded as constituting a threat to national security:
• Mere advocacy of change of government policy, or the government itself, where that advocacy does not incite immediate and substantial violation of the law or create a serious and imminent threat that substantial law violation will actually occur. A similar point has been made by the European Court of Human Rights – ‘[i]t is of the essence of democracy to allow diverse political projects to be proposed and debated, even those that call into question the way a State is currently organised.’
• Criticism of, or insult to, the nation, the state or its symbols, the government, its agencies, or public officials, or a foreign nation, state or its symbols, government, agencies or public officials. Similarly, the restriction of assemblies that promote views considered to be ‘unconstitutional’ is a form of content regulation and thus an unjustifiable incursion on freedom of peaceful assembly. Concerns relating to territorial integrity must pass a high threshold in order to justify restrictions on national security grounds. In the case of Stankov and the United Macedonian Organisation Ilinden v Bulgaria (2001), which concerned the actions of a Macedonian separatist group in Bulgaria, the European Court of Human Rights found that the Bulgarian government had unduly restricted the applicants’ right to freedom of assembly. The Court ruled that even though the issues at stake touched on national symbols and national identity, that was not sufficient reason for the national authorities to be granted broad discretion.
• Objection, or advocacy of objection, on grounds of religion, conscience or belief, to military conscription or service, a particular conflict, or the threat or use of force to settle international disputes.
• The transmission of information issued by or about an organisation that a government has declared threatens national security or a related interest, or the expression of views in a particular language, especially the language of a national minority.
However, whilst freedom of expression may extend to the causing of offence, it does have limits. It does not extend to the right to harass, threaten or intimidate other individuals or sections of society, or to threaten or encourage acts of violence. In the case of Osmani and Others v the FYR of Macedonia (2001), where a local politician had been convicted of provoking violence by his rhetoric the court stated:
In such circumstances, the applicant’s message at the meeting of 24 May 1997 and his active involvement in the organisation of the regional crisis headquarters,
47 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
shelters for the injured, etc, had encouraged the use of violence against the police to a decisive extent. As a result casualties and material damage had occurred.
The Government stated that a fair balance had been struck between the rights of the applicant and the pressing social need to protect the national security, public safety, the rights of others and to prevent disorder, regard being had to the fact that the public riots provoked by the applicant had caused a serious danger to the general public.
Moreover, the applicant had overstepped the normal limits of a public and political debate. He had succeeded by his words and actions to encourage the citizens to armed resistance against the police action, thereby putting at peril the lives and physical integrity of many citizens.
The States have a certain margin of appreciation in the choice of the reasonable and appropriate measures to be used by the authorities to protect the legal and public order of the country. In this particular case, the State had had the right to protect national security, public safety, the rights of others and to prevent disorder by undertaking criminal law measures against the applicant. The domestic courts had adduced sufficient and relevant reasons for the applicant’s conviction and sentencing.
The OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines note (see also above, regarding Article 7(I) of the present law) that:
64. Restrictions should only be imposed on public order grounds when participants in the assembly incite imminent lawless action and such action is likely to occur. This principle is based on the doctrine of a clear and present danger drawn from US jurisprudence, and is very similar to Principle 6 of the Johannesburg Principles on National Security, Freedom of Expression and Access to Information. This requires that there be an intention to incite violence, a likelihood of imminent violence, and a causal connection between that violence and the expression in question. This approach is designed to extend protection to controversial speech and political criticism as long as it does not present a real and imminent threat of violence. The application of the ‘clear and present danger’ test in freedom of assembly and expression cases therefore ensures consistency of the outcome with the right to political participation.
Thus, there is a clear need for the state to establish an imminent threat of violence from any speech act. As the ECtHR stated in Vajnai v Hungary (2008), ‘the containment of a mere speculative danger, as a preventative measure for the protection of democracy, cannot be seen as ‘pressing social need’’. 71
III. Organizers of an assembly shall use all available means for ensuring that an event is conducted peacefully and in accordance with the law, pursuant to conditions stipulated in a written notification and applicable to an assembly.
71 Vajnai v. Hungary (2008) at para. 55.
48 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
It is important that the organisers of an assembly are aware of, and acknowledge, their responsibilities to ensure that events pass off peacefully and adhere to any legal constraints or agreed restrictions on an assembly. The OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines states:
150. Those who organise assemblies should co-operate with police to ensure that participants in their assemblies comply with the law and the terms of the submitted notification. There should be clarity as to who precisely is involved in the organisation of any assembly, and it can be assumed that the official organiser is the person or persons in whose name prior notification is submitted. This need not be a legal entity, and could, for example, be a committee of individuals or informal organisation.
South Africa provides an example of good practice in this regard as the organisers of an assembly are required to meet in advance of the event with the police and the local authorities to agree the framework for each assembly. At the end of the meeting they each sign a document setting out the parameters of the assembly and the agreed actions of each party. Furthermore, the organisers are expected to inform all participants of the agreed plans for the assembly at the outset of the event, to liase with the police throughout the duration of the assembly, in order to manage any emergent problems, and to encourage people to disperse at the agreed time at the end of the assembly.
Similarly in France, the event organisers are expected to be accessible to the police commander during an assembly, in the case of a procession or similar mobile event the organiser is expected to be at the head of the event to facilitate access to and communication with the police.
There is also a general expectation that event organisers will take some responsibility for managing the overall atmosphere of the assembly including the general behaviour of participants through the provision of stewards (or marshals). These are volunteers who work with the organiser to try to ensure the event remains peaceful and activities occur according to the organiser’s wishes. Stewards thus may have responsibility for controlling the movement of a procession, for managing the boundaries of a crowd participating in an assembly, and for controlling unruly behaviour. However, stewards will only have responsibility for the participants in an event, while the police will retain overall responsibility for public order, traffic management and controlling the actions of the general public and any people opposing an assembly.
The OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines describes the role of stewards as follows:
156. Stewards and marshals (these terms are often used interchangeably) are individuals who assist an assembly organiser in managing the event. Laws governing freedom of assembly may provide for the possibility of organisers being assisted by volunteer stewards. While the police have overall responsibility for public order, organisers of assemblies are encouraged to deploy stewards during the course of a large or controversial assembly. Stewards are persons, working in cooperation with the assembly organiser(s), with a responsibility to facilitate the
49 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
event and help ensure compliance with any lawfully imposed restrictions. Stewards do not have the powers of law enforcement officials and cannot use force, but they should rather aim to persuade assembly participants to co-operate. Their presence can provide reassurance to the public, and help set the mood of an event. The primary role of stewards is to orient, explain, and give information to the public and to identity potential risks and hazards before and during an assembly. In cases of public disorder, the stewards (and organiser) should have a responsibility to promptly inform the police. Police should work in partnership with event stewards, and each must have a clear understanding of their respective roles.
There is no formal guide to indicate the number of stewards that the organisers should be expected to deploy, rather the number will vary depending on the scale of the event, or if the event is perceived as controversial in any way. In South Africa there is a rule of thumb that the police expect organisers to provide one steward for every fifty expected participants in an assembly.
In most cases stewards will receive a briefing before the event to outline their responsibilities and to highlight any particular problems or difficulties that might be expected.
In Northern Ireland, where a small number of bodies are responsible for organising a large number of processions each year, a steward training programme has been running for a number of years. The programme was developed in conjunction with the local police but is delivered through the adult education system and has resulted in more that 2,000 people being trained as stewards. At some of the larger events the stewards liase closely with the police in trying to ensure that the processions pass without out any disorder.
The OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines make two important final points relating to stewards: that the provision of stewards does not reduce the responsibilities of the state to provide adequate policing; and that there should never be a legal requirement on the organisers to pay for stewards, rather stewarding is a way for the organisers to take greater responsibility for their event:
159. Requirement to steward certain assemblies: Under some circumstances, it may be legitimate to impose on organisers a condition that they arrange a certain level of stewarding for their gathering. However, such a condition should only be imposed as result of a specific assessment and never by default. Otherwise, it would violate the proportionality principle. Any requirement to provide stewarding in no way detracts from the positive obligation of the state to provide adequately resourced policing arrangements. Stewards are not a substitute for the police and the police still bear overall responsibility for public order. However, efficient stewarding can help reduce the need for a heavy police presence at public assemblies. This ultimately facilitates any negotiation process where the authorities may have concerns about public safety, and reduces the likelihood that an assembly be restricted on public order or safety grounds.
50 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
160. In some jurisdictions, it is commonplace for professional stewards or private security firms to be contracted and paid to provide stewarding for assemblies. Yet, there should never be a legal obligation upon organisers to pay for stewarding arrangements. To impose such a cost burden would seriously erode the essence of freedom of assembly, and undermine the core responsibility of the state to provide adequate policing.
IV. Organisers of an assembly must have clearly visible signs distinguishing them, except for the case provided in Article 5 paragraph IV of this Law.
This may be a useful requirement although there are no clear standards or guidance in this regard from other jurisdictions. In most jurisdictions the organiser has an informal responsibility to make contact with the police, and often this has already occurred through pre-event planning meetings, or because the organiser has been involved organising other assemblies.
In relation to this specific requirement, it would be useful for the authorities to issue some form of guidance as to the nature of any ‘visible signs’ that might be expected of an organiser. This might involve nothing more than wearing a coloured armband, or perhaps a tee-shirt in a particular colour. Thus any requirements on this point should be informal means of identification, it should involve minimal costs and should be able to be improvised where necessary.
In a similar regard the OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines highlight that it is important that stewards are clearly visible:
158. Identification: It is desirable that stewards be clearly identifiable e.g. through wearing a bib, jacket, badge or armband.
In South Africa the stewards are often made distinctive by wearing a brightly coloured tee shirt, and in Northern Ireland some groups identify their stewards by simple armbands, while others use high visibility jackets with the word ‘Steward’ or ‘Marshal’ written across the back. The chief stewards also have walkie-talkie radios to enable them to communicate with each other.
V. It shall be prohibited for organizers of an assembly to carry on them spitfire and cold steel, pieces of stone, glass, wood and metal, bludgeons that can create a danger for live and health of people or damage the property, as well as articles particularly designed for making body injury, explosives or pyrotechnic articles, potent, toxic, inflammable or corroding articles and radioactive materials.
In principle this is an unproblematic requirement in so far as Article 11 of the ECHR (as well as this legislation) only covers peaceful assemblies and as such there is no right or need to provide for people to carry any forms of defensive items.
However, two of the named items could prove to be more problematic if the prohibitions were to be interpreted in an overly restrictive manner. The first is in relation to items made of glass. People still use glass bottles to contain water or other
51 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
drinks and thus some level of discretion therefore needs to be maintained in reacting to the presence of glass bottles at public assemblies. However, equally the organisers should be made aware of the potential for bottles to be used a missiles and should in general encourage participants to be willing to dispose of them if requested by the police. In the first instance it is suggested that the authorities should ask people to dispose of any glass bottles in an appropriate manner rather than prohibiting them from participating in the assembly or detaining them for possession of such items.
The second item is ‘wood’. Many people carry wooden poles at assemblies to hold placards displaying slogans, or to suspend banners of some kind. Again there is therefore the potential for an overly restrictive interpretation of the carrying of wooden poles at assemblies and any extensive restriction of the carrying of wooden poles as part of a banner or placard could be viewed as a disproportionate restriction on freedom of expression (see above). Sticks for placards or poles for banners should therefore be excluded from this category of prohibited items.
VI. The organizer of an assembly which was banned under part V of Article 8 of the present Law must use all available means to inform its participants about prohibition of the assembly.
This is a potential onerous requirement as the term ‘all available means’ is seemingly open ended. It might be more reasonable to require the organiser to make ‘reasonable efforts’ to inform people of any prohibition. This would be in line with the terminology and expectations set out in the OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines:
161. Organisers and stewards have a responsibility to make reasonable efforts to comply with legal requirements and ensure that their assemblies are peaceful, but they should not be held liable for failure to perform their responsibilities if they made reasonable efforts to do so. The organiser should not be liable for the actions of individual participants, or stewards not acting in accordance with the terms of their briefing. Instead, individual liability will arise for any steward or participant if they commit an offence or fail to carry out the lawful directions of law enforcement officials.
In the interests of public order some responsibility should also fall on the authorities for publicising the fact that an assembly has been banned and thus informing potential participants in advance of the event not to attend.
VII. The organizer of an assembly which was suspended by the order under part VI of Article 8 of the present Law must use all available means for the implementation of this order.
Similarly to the previous clause, the organisers should be expected to take ‘reasonable efforts’ to ensure that any suspended event passes off peacefully. Furthermore, the OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines note that the responsibilities of the organisers towards other actors in the public arena are also limited:
52 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
90. Assembly organisers should not be held liable for failure to perform their duties if they make reasonable efforts to do so. Furthermore, organisers should not be held liable for the actions of participants or third parties, or for unlawful conduct that the organiser did not intend or directly participate in. Holding organisers of the event liable would be a manifestly disproportionate response since this would imply that organisers are imputed to have responsibility for acts by individuals (including agents provocateurs) that could not have been reasonably foreseen.
VIII. The government shall have the responsibility for ensuring the security of an assembly. However, with an aim to ensure the security of an assembly that went beyond security limits ensured by the government, organizers can request to attract additional police forces.
As emphasized above in relation to Article 1 of the present law, the OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines highlight the responsibility of the state to protect the right to freedom of peaceful assembly both in principle and in practice. The first two of the six Guiding Principles state:
Principle 1. Presumption in favour of holding assemblies. As a fundamental right, freedom of peaceful assembly should, insofar as possible, be enjoyed without regulation. Anything not expressly forbidden in law should be presumed to be permissible, and those wishing to assemble should not be required to obtain permission to do so. A presumption in favour of the freedom should be clearly and explicitly established in law. Principle 2. The State’s duty to protect peaceful assembly. It is the responsibility of the State to put in place adequate mechanisms and procedures to ensure that the freedom is practically enjoyed and not subject to unduly bureaucratic regulation.
These principles are in line with the decisions of the European Court of Human Rights in the cases of Plattform ‘Ärzte für da Leben’ v Austria (1988) and Ouranio Toxo and Others v Greece (2005) where the court noted the positive responsibility of the state to take ‘reasonable and appropriate measures’ to protect participants in public assemblies.
The specific responsibilities of the state with regard to policing are addressed in more detail in the OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines:
115. The State has a positive duty to take reasonable and appropriate measures to enable lawful demonstrations to take place without participants fearing physical violence (see paras.26-29). The role of law enforcement officials goes beyond recognizing the existence of fundamental rights and includes positively safeguarding those rights. In particular, the State has a positive obligation to protect the right to life (Article 2 of the ECHR), and an applicant complaining of a breach of Article 2 need only show that the authorities did not do all that could reasonably be expected in the circumstances to avoid the risk.
53 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
There is a need to clarify how exactly the organisers might request ‘additional police resources’ and when they might do so. It is assumed that any request for additional policing would need to be made in advance of the event and thus highlights the need for a channel of communication to be established between the police and the organisers. There are a number of positive examples of this:
• In South Africa such a channel is established through a pre-event meeting where the local authorities, the police and organisers discuss all aspects of the proposed event. • A similar model of pre-event meetings involving the police and organisers has been established in Northern Ireland, particularly in situations where an assembly is contentious. • The Slovenian Act on Public Assembly (2004) provides for the police and the event organiser to work together to determine the number of police officers required for an assembly and also specifies that the organiser should work with the police in planning measure to ensure that public order is maintained. • More recently, greater engagement and dialogue between assembly organisers and the authorities has become the norm in Moldova, particularly since the introduction of the new law on assemblies in April 2008.
54 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
ARTICLE 13 Article 13. Rights and duties of participants of a peaceful assembly I. Any person participating in a peaceful assembly must observe restrictions and conditions specified in accordance with Articles 7-9 of the present Law.
Anyone participating in a public event is bound to obey the laws of that society, any lawful requests of police officers, and to work with event organisers and law enforcement officials to ensure that assemblies remain peaceful at all times. The OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines highlight this:
155. Responsibility to obey the lawful directions of law enforcement officials: The law on assemblies might legitimately require that organisers (as well as participants) obey the lawful orders of law enforcement officials. Refusal to do so may entail liability (see Liability at paras.160-161 below).
It should also be noted that there are other groups of people who are likely to be present at public assemblies, whilst not falling into the categories of organiser, participant or police officer (see further the commentary in relation to the definition of participant in Article 3 of the present law above). Such people include in particular, members of the media and human rights defenders, as well as casual by-standers and passers-by. The OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines states in relation to human rights defenders:
163. The monitoring of assemblies can provide an impartial and objective account of what takes place, including a factual record of the conduct of both participants and law enforcement officials. Monitoring might, for example, be carried out by local civic society organisations or human rights NGOs. Domestic Ombudsman offices and Human Rights Commissions may also undertake monitoring roles, as can international human rights organisations (such as Human Rights Watch or Amnesty International) or intergovernmental networks (such as the Council of Europe or OSCE).
164. While the primary responsibility to promote and protect freedom of assembly lies with the State, non-governmental organisations play an important role in furthering the cause of human rights. Human rights defenders should therefore be permitted to operate freely in the context of freedom of assembly.
Similarly in relation to members of the media, the OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines state:
168. Members of the press and media have an important role to play in providing independent coverage of public assemblies. As such they must be distinguished from participants in the event, and be given as much access as is possible by the authorities. In order to avoid confusion and facilitate such access, it may be necessary to require journalists and media personnel to be clearly identifiable (by, for example, wearing fluorescent bibs).
55 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
The OSCE has recently issued a more extended commentary on handling of the media during political demonstrations and the full text of this document is included as an appendix to this commentary.
II. Persons shall participate in assemblies voluntarily. Those who force someone to participate in assemblies shall bear responsibility in accordance with the legislation of the Republic of Azerbaijan.
In the consultation process that informed the drafting of the OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines the issue of enforced participation in an assembly was raised, although it did not seem to be a prevalent or common issue. In fact on those occasions when it has been suggested that crowds have been mobilised in an involuntary manner it has been the government or other state bodies that have been accused of ‘encouraging’ participation, rather than members of civil society or opposition groups.
III. Participants shall enjoy the right of freedom of thought and speech orally and in written during assemblies in accordance with the Constitution of the Republic of Azerbaijan. Realization of this freedom can be restricted in accordance with the Constitution of the Republic of Azerbaijan and international treaties to which the Republic of Azerbaijan is a party.
This issue is covered by the discussion of freedom of expression in relation to Article 12(II).
IV. During assemblies its participants must assist in protection of public order and use all available means for observing lawful requirements of organizers as well as representatives of the relevant bodies of executive power.
The OSCE/ODIHR Panel of Freedom of Assembly addressed this issue in its opinion of 1 October 2007 on the draft amendments to the law of the Republic of Azerbaijan on Freedom of Assembly (FOA – AZE/088/20007), which stated:
4.17 Participants’ duties 45. Article 13(4) requires participants to assist in protection of public order. It is not clear what this requirement means. If it should be interpreted as requiring that participants must themselves obey the law, it is legitimate. However, if it requires them to police others, then it cannot be justified. It is therefore recommended that Article 13(4) be revised to make it clear that the participants are required to obey the law, and not to police others.
Beyond this, participants might reasonably be expected to convey information either to an official steward or to a law enforcement official about unlawful or disorderly behaviour of other participants.
V. A participant of an assembly being held in compliance with this Law cannot be later brought to responsibility for participation in such an assembly. Only the participants of an assembly being held in compliance with this Law who violate the law can be brought to responsibility. If a peaceful assembly turned into violent
56 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
assembly a participant of an assembly, who has not committed an offence, as well as who did not know beforehand about it not being peaceful, shall not be brought to responsibility only for his attendance at the assembly.
Individuals participating in public assemblies are responsible for their own behaviour, but should not be held liable for the behaviour of others. Furthermore, even if an assembly becomes violent individuals should only be held to account if they actively participate in the violence, simply being present at an assembly that stops being peaceful and become violent is not an offence. This is set out clearly in the OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines and has also been clearly addressed by the ECtHR in the cases of Ezelin v France (1991) and Ziliberberg v Moldova (2004) as cited:
89. Individual participants who do not themselves commit any violent act cannot be prosecuted solely on the ground of participation in a non-peaceful gathering. As stated in the case of Ezelin v France (1991),‘[i]t is not ‘necessary’ in a democratic society to restrict those freedoms in any way unless the person in question has committed a reprehensible act when exercising his rights.’ Anyone charged with an offence relating to an assembly should enjoy fair trial rights.
The Guidelines further note, in footnote 100, that:
In Ziliberberg v Moldova (2004) (admissibility), at p.10, it was stated that ‘an individual does not cease to enjoy the right to peaceful assembly as a result of sporadic violence or other punishable acts committed by others in the course of the demonstration, if the individual in question remains peaceful in his or her own intentions or behaviour.’
The importance this matter has been re-affirmed in the recent decisions from the ECtHR in the cases of Galstyan v Armenia (2007) and Ashughyan v Armenia (17 July 2008). In the judgment in the latter case it states:
90. The Court further reiterates that the freedom to take part in a peaceful assembly is of such importance that a person cannot be subjected to a sanction – even one at the lower end of the scale of disciplinary penalties – for participation in a demonstration which has not been prohibited, so long as this person does not himself commit any reprehensible act on such an occasion (see Ezelin, cited above, p. 23, § 53). Furthermore, any demonstration in a public place may cause a certain level of disruption to ordinary life, including disruption of traffic, and where demonstrators do not engage in acts of violence it is important for the public authorities to show a certain degree of tolerance towards peaceful gatherings if the freedom of assembly guaranteed by Article 11 of the Convention is not to be deprived of all substance (see Oya Ataman v. Turkey, no. 74552/01, §§ 38-42, ECHR 2006-...). 72
72 See also Galstyan v. Armenia (2007) at para.115 and 117.
57 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
VI. It shall be prohibited for participants of an assembly to carry on them spitfire and cold steel, pieces of stone, glass and wood, bludgeons that can create a danger for live and health of people or damage the property, as well as articles particularly designed for making body injury, explosives or pyrotechnic articles, potent, toxic, inflammable or corroding articles and radioactive materials.
Issues and concerns related to the text of this clause have been addressed in the discussion on Article 12(V) above.
VII. In cases provided for in part VI of Article 8 and part II of Article 14 of the present Law participants of an assembly must disperse by the decision of the relevant body of executive power, organizers of an assembly or representatives of organizers on suspending an assembly.
We reiterate the comment that were made in relation to Article 13(I), above in relation to the requirements of participants in public assemblies to obey the lawful directions of law enforcement officials, as set out in the OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines:
165. Responsibility to obey the lawful directions of law enforcement officials: The law on assemblies might legitimately require that organisers (as well as participants) obey the lawful orders of law enforcement officials. Refusal to do so may entail liability (see Liability at paras.160-161 below).
However, we would also note that the law enforcement officials have a responsibility to ensure that the dispersal of an assembly is treated as a matter of last resort (as stated by the ECtHR in the cases of Oya Ataman v Turkey (2007), Balcik v Turkey (2007), Bukta v Hungary (2007), and Nurettin Aldemir v Turkey (2007)); that attempts are made to address any disorder before an assembly is dispersed; that the organisers and participants are clearly and audibly informed of the requirement to disperse; and that sufficient time is allowed for them to respond to any such request. Finally, any decision to actively disperse people participating in an assembly should involve the minimal and proportionate use of force. These matters are discussed in paragraphs 137 – 145 of the OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines and will be considered in more detail in relation to Article 14(II) below.
58 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
ARTICLE 14 Article 14. Powers of bodies of police in connection with convening an assembly I. Taking into account the requirements of Article 7 of this Law, bodies of police shall have the following rights in connection with holding an assembly: 1) to check the place of convening an assembly a day before the gathering, meeting, demonstration, street procession or picket for security reasons;
The police have the responsibility for ensuring that assemblies can take place in a safe environment, so any pre-event review of the location or route of an assembly should be carried out in order to ensure that the event can take place in a safe and secure environment, rather than be used as an excuse to impose any restrictions or prohibitions on the organisers.
Furthermore the OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines encourage the organisers to work with the police and other relevant agencies to undertake a risk assessment to help ensure that assemblies pass off without risk or trouble.
154. Risk Assessment: Organisers – in co-operation with the police and other agencies (such as fire and ambulance services) – should consider what risks are presented by their assembly, and how they would deal with them should they materialize. The imposition by law of mandatory risk assessments for all open-air public assemblies, however, would create an unnecessarily bureaucratic and complicated regulatory regime, and would unjustifiably deter groups and individuals from enjoying their freedom of peaceful assembly.
The importance of the police and the organisers working together to ensure a peaceful and secure event is also emphasised in Article 15 of this Act.
2) to suspend an assembly which did not have a written notification except assemblies provided for in part IV of Article 5 of the present Law;
The police and other law enforcement bodies should always be aware of the state’s responsibility to protect peaceful assemblies and of the presumption of a fundamental right to organise and participate in a peaceful assembly. These principles are set out clearly in the OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines (see commentary on Articles 1(II) and 12(VIII) above).
Furthermore the police should always look to use their discretion in facilitating peaceful assemblies with lawful objectives whether or not they fully comply with all legal requirements. The police should always prioritise the maintenance of peace and public order over a strict adherence to upholding the law.
132. Powers to intervene should not always be used. The existence of police powers to intervene, disperse an unlawful assembly, or use force does not mean that such powers should always be exercised. Where an assembly occurs in violation of applicable laws, but is otherwise peaceful, non-intervention or active facilitation may sometimes be the best way to ensure a peaceful outcome. In many
59 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
cases, dispersal of an event may create more law enforcement problems than accommodating and facilitating it. Post-event prosecution for violation of the law remains an option.
Police action to disperse unlawful, but otherwise peaceful, assemblies has been addressed in a number of recent cases before the European Court of Human Rights. In the case of Oya Ataman v Turkey (2007) the police used force to disperse participants in a non-notified assembly and the Court noted the following in its judgement:
39. The Court considers, in the absence of notification, the demonstration was unlawful, a fact that the applicant does not contest. However, it points out that an unlawful situation does not justify an infringement of freedom of assembly (see Cisse v. France, no. 51346/99, § 50, ECHR 2002-III (extracts)). In the instant case, however, notification would have enabled the authorities to take the necessary measures in order to minimise the disruption to traffic that the demonstration could have caused during rush hour. In the Court's opinion, it is important that preventive security measures such as, for example, the presence of first-aid services at the site of demonstrations, be taken in order to guarantee the smooth conduct of any event, meeting or other gathering, be it political, cultural or of another nature.
40. It appears from the evidence before the Court that the group of demonstrators was informed a number of times that their march was unlawful and would disrupt public order at a busy time of day, and had been ordered to disperse. The applicant and other demonstrators did not comply with the security forces' orders and attempted to force their way through.
41. However, there is no evidence to suggest that the group in question represented a danger to public order, apart from possibly disrupting traffic. There were at most fifty people, who wished to draw attention to a topical issue. The Court observes that the rally began about midday and ended with the group's arrest within half an hour. It is particularly struck by the authorities' impatience in seeking to end the demonstration, which was organised under the authority of the Human Rights Association.
42. In the Court's view, where demonstrators do not engage in acts of violence it is important for the public authorities to show a certain degree of tolerance towards peaceful gatherings if the freedom of assembly guaranteed by Article 11 of the Convention is not to be deprived of all substance.
43. Accordingly, the Court considers that in the instant case the police's forceful intervention was disproportionate and was not necessary for the prevention of disorder within the meaning of the second paragraph of Article 11 of the Convention.
44. There has accordingly been a violation of that provision.
60 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
The findings of this case were restated in three similar recent cases: Balcik v Turkey (2007), Bukta v Hungary (2007), and Nurettin Aldemir v Turkey (2007).
3) to suspend an assembly if venue or time of this assembly, route of a street procession (venue of starting and finishing of a street procession) stipulated in a written notification was changed without justified reason;
The principles outlined in the case of non-notified assemblies (above), also apply in cases in which the actions of the organiser deviates in some way from a written notification. The OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines also note that:
134. Peaceful assemblies which do not comply with the requisite preconditions established by law or which substantially deviate from the terms of notification. If the organiser fails or refuses to comply with any requisite preconditions for the holding of an assembly (including valid notice requirements, and necessary and proportionate restrictions based on legally prescribed grounds), they might face prosecution. However, such assemblies should still be accommodated by law enforcement authorities as far as is possible. If a small assembly is scheduled to take place and, on the day of the event, it turns into a significantly larger assembly because of an unexpectedly high turnout, the assembly should be accommodated by law enforcement authorities and should be treated as being lawful so long as it remains peaceful.
4) to detain individuals who came to an assembly with spitfire and cold steel, pieces of stone, glass and wood, bludgeons that can create a danger for live and health of people or damage the property, as well as articles particularly designed for making body injury, explosives or pyrotechnic articles, potent, toxic, inflammable or corroding articles and radioactive materials and to send them away from the place of holding an event;
Police officers should be aware of the commentary on this issue under Article 12(V) above, and in particular the possibility that some participants may have items of glass or wood with them for fully lawful and peaceful purposes.
Furthermore, rather than ‘send away’ people found with such items, police practice in other jurisdictions provides for offering an opportunity to people to dispose of any inappropriate items, before they are permitted to continue to participate in the assembly.
In both Northern Ireland and the USA police officers will either confiscate an item or ask people to dispose of alcohol or drinks in glass containers and then permit them to remain as participants in an assembly rather than force those found in possession of such items to leave the area.
5) to conduct personal examination of individuals who are seriously suspected in carrying articles or substances stipulated in subparagraph 4 of paragraph I of the present article.
61 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
The OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines set out the acceptable parameters for searching, detaining or arresting people involved in an assembly, which must be born in mind by police officers who may be involved in such actions:
126. Protocols for the stop and search, detention, or arrest of participants should be established. It is of paramount importance that states establish clear and prospective protocols for the lawful stop and search or arrest of participants in assemblies. Such protocols should provide guidance as to when such measures are appropriate and when they are not, how they should be conducted, and how individuals are to be dealt with following arrest. In drafting these protocols, regard should be had to the jurisprudence of Article 9 ICCPR and Article 5 ECHR, which protects the right to liberty. While mass arrests are to be avoided, there may be occasions involving public assemblies when numerous arrests are deemed necessary. However, large numbers of participants should not be deprived of their liberty simply because the police do not have sufficient resources to effect individual arrests – adequate resourcing forms part of the positive obligation of participating states to protect the right to assemble.
127. Restrictions imposed on individuals during an assembly may violate their rights to liberty and freedom of movement. Individuals should not be stopped and searched unless the police have a reasonable suspicion that they have committed, are committing, or are about to commit, an offence, and arrests must not be made simply for the purpose of removing a person from an assembly or preventing their attendance. Indeed, arrests made during an assembly should be limited to persons engaging in conduct that is creating a clear and present danger of imminent violence.
128. Planning by the relevant authorities must be adequate to ensure provisions for first aid, basic necessities (water and food), opportunity to consult with lawyers, and the separation of minor from adult, male from female detainees. Minors, though, should be provided with an opportunity to communicate with a parent. Detainees must not be ill-treated whilst being held in custody. Where detention facilities are inadequate to deal with the number of individuals, arrested individuals must be freed unless doing so would pose a threat to public safety. Procedures must be established to limit the duration of detention to a strict minimum.
II. Bodies of police shall have the following rights with regard to ensuring prohibitions provided for in parts I-III of Article 8 and Article 7 as well as orders provided for in parts V and VI of Article 8 of the present Law:
1) to inform organizers and participants about the suspension of an assembly and its dispersal;
The OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines emphasises that dispersal of an assembly should be a matter of last resort and furthermore: • assemblies should not be dispersed if an assembly remains peaceful (paragraph 137);
62 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
• dispersal should not take place until law enforcement officials have taken all reasonable measures to facilitate and protect the assembly from harm (paragraph 138); and • dispersal should not be a response to the actions of a small number of people or of agents provocateurs (paragraph 139); or • because an assembly has not complied with the requisite provisions established by law, because it is for a purportedly illegal purpose or because of the presence of proscribed organisations (paragraph 139).
A number of recent decisions by the European Court of Human Rights (Oya Ataman v Turkey (2007), Balcik v Turkey (2007), Bukta v Hungary (2007) and Nurettin Aldemir v Turkey (2007)) have emphasised the point that where participants in an assembly do not engage in acts of violence the authorities should show tolerance towards the assembly, whether it is fully compliant with the law or not.
The OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines continue by emphasising that:
140. If dispersal is deemed necessary, the assembly organiser and participants should be clearly and audibly informed prior to any police intervention. Participants should also be given reasonable time to disperse prior to such intervention. Third parties (such as monitors, journalists, and photographers) may also be asked to disperse, but they should not be prevented from observing and recording the policing operation.
In the USA police officers are expected to use amplified equipment when informing people of the need to disperse from an assembly and they will also place officers at the extremes of any crowd in order to confirm that any such requests are audible to all participants.
2) to order organizers and participants of an assembly to use all available means for suspension of an assembly and for participants to disperse;
We refer to the commentary on Articles 12(III); 12(VI); 12(VII); 13(IV) and 13(VII) and would simply reiterate that the organisers and participants have a responsibility to obey the law and make reasonable efforts to comply with the lawful directions of police officers.
However, neither the event organisers nor individual participants should be considered liable for the actions of other individuals who may be involved in some way in creating disorder or acts of violence.
3) to warn organizer and participants that a physical force or special means will be used against them in case of refusal to observe the order on suspension of an assembly and for participants to disperse;
The commentary on Article 14(II)(1) outlines the expectations of the police in relation to providing a warning to participants of any intended action to disperse an assembly. The same principle applies to any intent to use force in dispersing people.
63 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
4) to use physical force or special means in compliance with the legislation of the Republic of Azerbaijan for the suspension of an assembly and dispersal of its participants.
The OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines highlight the importance of ensuring that any use of force by police officers is necessary and proportionate, is regulated by domestic law and is also compliant with international standards regarding the use of force.
141. The inappropriate, excessive or unlawful use of force by law enforcement authorities can violate fundamental freedoms and protected rights, undermine police-community relationships, and itself cause widespread tension and unrest. The use of force should therefore be regulated by domestic law. Such provisions should set out the circumstances that justify the use of force (including the need to provide adequate prior warnings) as well as the level of force acceptable to deal with various threats. Governments should develop a range of means of response, and equip law enforcement officials with various types of weapons and ammunition so as to enable a differentiated use of force. These should include the development of non-lethal incapacitating weapons for use in appropriate situations. Moreover, law enforcement officials ought to be provided with self- defence equipment such as shields, helmets, fire-retardant clothing, bullet-proof vests and bullet-proof transport in order to decrease the need to use weapons of any kind. This again emphasizes the requirement that the state adequately resource its law enforcement agencies in satisfaction of its positive duty to protect freedom of peaceful assembly.
142. Police owe a duty of care (to prevent death or physical injury) to members of any assembly that they are, or should be, managing. This implies that the police must have the necessary legal powers and competencies to enable them to fulfil these duties, including the power to use reasonable force to ensure that members of a crowd stay where the police reasonably require them to stay for as long as is necessary to allow them to disperse safely.
143. International standards give detailed guidance regarding the use of force in the context of dispersal of both unlawful non-violent and unlawful violent assemblies. The UN Basic Principles on the Use of Force and Firearms by Law Enforcement Officials provide that ‘[i]n the dispersal of assemblies that are unlawful but non-violent, law enforcement officials shall avoid the use of force or, where that is not practicable, shall restrict such force to the minimum extent necessary.’ The UN Basic Principles also stipulate that ‘[i]n the dispersal of violent assemblies, law enforcement officials may use firearms only when less dangerous means are not practicable and only to the minimum extent necessary. Law enforcement officials shall not use firearms in such cases, except under the conditions stipulated in principle 9.
Principle 9 UN Basic Principles on the Use of Force and Firearms by Law Enforcement Officials
64 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
Law enforcement officials shall not use firearms against persons except in self- defence or defence of others against the imminent threat of death or serious injury, to prevent the perpetration of a particularly serious crime involving grave threat to life, to arrest a person presenting such a danger and resisting their authority, or to prevent his or her escape, and only when less extreme means are insufficient to achieve these objectives. In any event, intentional lethal use of firearms may only be made when strictly unavoidable in order to protect life.
144. The following principles should underpin all occasions when force is used in the policing of public assemblies: • where pepper spray or other irritant chemical may be used, decontamination procedures must be set out; • the use of energy attenuating projectiles (also known as baton rounds or plastic/rubber bullets), water cannon, and other forceful methods of crowd control must be strictly regulated. Under no circumstances should force be used against people who are unable to leave the scene; and • the use of force should trigger an automatic and prompt review process after the event. It is good practice for law enforcement officials to maintain a written and detailed record of force used (including weapons deployed).
145. It is vital that governments and law enforcement agencies keep the ethical issues associated with the use of force, firearms, and emerging technologies constantly under review. Standards concerning the use of firearms are equally applicable to the use of other techniques of crowd management that are potentially harmful, such as batons, horses, tear gas or other chemical agents, and water cannon.
5) to detain individuals who refuse to follow the order on the suspension of an assembly and dispersal.
The European Court of Human Rights has noted (in Steel and Others v United Kingdom (1998) and Lucas v United Kingdom (2003)) that it is lawful to arrest or detain individuals who are involved in public protests providing:
(i) the applicable national law must meet the standard of “lawfulness” set by the Convention, which requires that all law be sufficiently precise to allow the citizen – if need be, with appropriate advice – to foresee, to a degree that is reasonable in the circumstances, the consequences which a given action may entail (according, inter alia, to S.W. v the United Kingdom, judgment of 22 November 1995, Series A no. 335-B, pp. 41-42, §§ 35-36);
(ii) there must be full compliance with the procedural and substantive rules of national law;
(iii) the deprivation of liberty must be consistent with the purpose of Article 5 and not arbitrary (according to Benham v. the United Kingdom, judgment of 10 June
65 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
1996, Reports 1996-III, pp. 752-53, § 40). (Lucas v United Kingdom, admissibility decision page 4)
We have already highlighted the importance of establishing clear protocols regarding the detention of participants in an assembly as set out in the OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines (see commentary of Article 14.I.5, above):
126. Protocols for the stop and search, detention, or arrest of participants should be established: It is of paramount importance that states establish clear and prospective protocols for the lawful stop and search or arrest of participants in assemblies. Such protocols should provide guidance as to when such measures are appropriate and when they are not, how they should be conducted, and how individuals are to be dealt with following arrest. In drafting these protocols, regard should be had to the jurisprudence of Article 9 ICCPR and Article 5 ECHR, which protects the right to liberty. While mass arrests are to be avoided, there may be occasions involving public assemblies when numerous arrests are deemed necessary. However, large numbers of participants should not be deprived of their liberty simply because the police do not have sufficient resources to effect individual arrests – adequate resourcing forms part of the positive obligation of participating states to protect the right to assemble.
The same document also emphasizes the importance of distinguishing between participants and non-participants in an assembly, and between peaceful and non- peaceful participants. Both paragraphs highlight the importance of recognizing that a crowd is always a diverse and heterogeneous body of people and should never be treated as a singular entity:
124. Law enforcement officials should differentiate between participants and non-participants: The policing of public assemblies should be sensitive to the possibility of ‘non-participants’ (such as accidental bystanders or observers) being present in the vicinity of an assembly.
125. Law enforcement officials should differentiate between peaceful and non- peaceful participants: Neither isolated incidents of sporadic violence, nor the violent acts of some participants in the course of a demonstration, are themselves sufficient grounds to impose sweeping restrictions on peaceful participants in an assembly. Law enforcement officials should not therefore treat a crowd as homogenous if detaining participants or (as a last resort) dispersing an assembly (see further below).
III. The bodies of police in cases provided for in this article must use special means that are utterly necessary for the purpose of restoring legal order in compliance with the legislation of the Republic of Azerbaijan.
We refer to our earlier commentary in relation to Articles 7(II), 7(III) and 14(II)(4) above. The commentary in relation to the latter provision notes that the OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines highlight the importance of ensuring that any use of
66 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
force by police officers is necessary and proportionate, is regulated by domestic law and is also compliant with international standards regarding the use of force.
IV. Internal troops can be used for maintaining, restoring public order and ensuring security of people during assemblies.
All law enforcement and related bodies and all individual officers involved in the policing of public assemblies should adhere to the range of principles set out in the preceding commentary. It is worth noting in this regard that the ECtHR has emphasised not only the responsibility of the police maintain public order, but also that they have a responsibility to provide appropriate levels of protection to participants in public assemblies (see further discussion in relation to Article 1(II) above). In the case of Plattform ‘Ärzte für da Leben’ v Austria (1988) the court noted:
32. A demonstration may annoy or give offence to persons opposed to the ideas or claims that it is seeking to promote. The participants must, however, be able to hold the demonstration without having to fear that they will be subjected to physical violence by their opponents; such a fear would be liable to deter associations or other groups supporting common ideas or interests from openly expressing their opinions on highly controversial issues affecting the community. In a democracy the right to counter-demonstrate cannot extend to inhibiting the exercise of the right to demonstrate.
Genuine, effective freedom of peaceful assembly cannot, therefore, be reduced to a mere duty on the part of the State not to interfere: a purely negative conception would not be compatible with the object and purpose of Article 11 (art. 11). Like Article 8 (art. 8), Article 11 (art. 11) sometimes requires positive measures to be taken, even in the sphere of relations between individuals, if need be (see, mutatis mutandis, the X and Y v. the Netherlands judgment of 26 March 1985, Series A no. 91, p. 11, § 23).
However the court also went on to note that the responsibility of the state to provide protection could not be guaranteed absolutely:
34. While it is the duty of Contracting States to take reasonable and appropriate measures to enable lawful demonstrations to proceed peacefully, they cannot guarantee this absolutely and they have a wide discretion in the choice of the means to be used (see, mutatis mutandis, the Abdulaziz, Cabales and Balkandali judgment of 28 May 1985, Series A no. 94, pp. 33-34, § 67, and the Rees judgment of 17 October 1986, Series A no. 106, pp. 14-15, §§ 35-37). In this area the obligation they enter into under Article 11 (art. 11) of the Convention is an obligation as to measures to be taken and not as to results to be achieved.
The court reaffirmed this principle in the case of Ouranio Toxo and Others v Greece (2005) where the police had failed to provide sufficient protection to the premises of a minority ethnic political party from the activities of a hostile demonstration.
67 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
With regard to general policing of public assemblies, and in particular the policing of contentious assemblies, it is also worth noting the findings of an official enquiry 73 into the violence that occurred during the EU summit in Gothenborg, Sweden in June 2001. This highlighted the importance of ensuring that there was effective communication, co- ordination and practical co-operation when more than one police body is involved in the policing of a major event.
In a similar way the recent report of the Special Commission of Experts on the demonstrations, street riots and police measures in September-October 2006 in Budapest, Hungary 74 recommended that ‘in the case of future riot control missions, which are to be accomplished by means of employing troop force, the Police exclusively deploy units that are trained and prepared for such mission and have field experience in working with one another.’
The OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines also highlight the importance of the provision of appropriate training for officers involved in the policing of public assemblies:
117. Governments must ensure that law enforcement officials receive adequate training in the policing of public assemblies. Training should equip law enforcement agencies to act in a manner that avoids escalation of violence and minimises conflict, and should include ‘soft skills’ such as negotiation and mediation. Training should also include relevant human rights issues, and should cover the control and planning of policing operations, emphasizing the imperative of minimizing recourse to force to the greatest extent possible.
118. The UN Code of Conduct for Law Enforcement Officials, together with other relevant international human rights standards, should form the core of law enforcement training. Domestic legislation should also provide standards that will guide police action, and such provisions should be covered in the training and planning for major events. A ‘diversity awareness’ perspective should be integrated into the development and implementation of law enforcement training, policy and practice.
119. Public order policies and training programmes should be kept under review to incorporate lessons learnt (through, for example, debriefing sessions or the emergence of new technologies), and regular refresher courses should be provided to law enforcement officials. These standards should be circulated as widely as possible, and monitoring of their implementation should be by an independent overseer, with investigative powers to compel witnesses and documentation, who publishes periodic reports.
V. During dispersal of an assembly with application of force in cases provided for in this article employees of police and internal troops can use handcuffs, shields,
73 Available at: http://www.regeringen.se/sb/d/108/a/3816 74 Available at: http://www.gonczolbizottsag.gov.hu/jelentes/gonczolbizottsag_jelentes_eng.pdf
68 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
batons, water-jet, gases of special function, rubber bullets and other special means designed for these purposes.
See our commentary on Article 14.II.4, above, but with particular note of paragraph 144 of the OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines, which highlights issues related to the use of some specific forms of weaponry.
144. The following principles should underpin all occasions when force is used in the policing of public assemblies: • where pepper spray or other irritant chemical may be used, decontamination procedures must be set out; • the use of energy attenuating projectiles (also known as baton rounds or plastic/rubber bullets), water cannon, and other forceful methods of crowd control must be strictly regulated. Under no circumstances should force be used against people who are unable to leave the scene; and • the use of force should trigger an automatic and prompt review process after the event. It is good practice for law enforcement officials to maintain a written and detailed record of force used (including weapons deployed).
VI. Physical force or specials means used by police officers shall be adequate to the danger occurred.
In addition to the various comments in relation to the appropriate and proportionate use of force, the OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines also give some consideration to the importance to the rights of police officers and to the issue of the accountability and liability of police officers for their actions in managing public assemblies.
In relation to the rights of police officers, the OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines state:
116. In the implementation of legislation on freedom of assembly, consideration should also be given to the rights, health, and safety of police officers. In addition, it should be noted that the nature of their job may place police officers in difficult, rapidly evolving and dangerous situations, in which they have to make split- second judgments. What will be judged to be a reasonable action or reaction must therefore depend on an objective and real-time evaluation of the totality of circumstances. Specific defences such as self-defence – subject to important qualifications (such as a reasonableness test, and requirements that an attack was actual or imminent and that there was no other more peaceful response available) – should be contained in domestic law.
While in relation to liability and accountability, the Guidelines state:
146. If the force used is not authorized by law, or more force was used than necessary in the circumstances, police officers should face civil and/or criminal liability as well as disciplinary action. Police officers should also be held liable
69 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
for failing to intervene where such intervention may have prevented other officers from using excessive force.
147. Where a complaint is received regarding the conduct of law enforcement officials or where a person is seriously injured or is deprived of his or her life as a result of the actins of law enforcement officers, an effective official investigation must be conducted.
148. The core purpose of any investigation should be to secure the effective implementation of domestic laws which protect the right to life and bodily integrity, and in those cases involving state agents or entities, to ensure their accountability for deaths or physical injuries occurring under their responsibility. The particular form of investigation required to achieve those purposes may vary according to the circumstances.
VII. Powers of bodies of police provided for in the legislation of the Republic of Azerbaijan are not limited to the present Law.
Principle 3 of the OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly states:
Principle 3. Legality. Any restrictions imposed must have a formal basis in law. The law itself must be compatible with international human rights law, and be sufficiently precise to enable an individual to assess whether or not his or her conduct would be in breach of the law, and what the consequences of such breaches are likely to be.
The Guidelines go on to note:
31. While this foreseeability requirement does not necessarily mean that a single consolidated law on freedom of assembly need be enacted, it does require consistency between the various laws that might be invoked to regulate freedom of assembly. Any law which regulates freedom of peaceful assembly should not duplicate provisions already contained in other legislation in order to help ensure the overall consistency and transparency of the legislative framework.
70 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
ARTICLE 15 Article 15. Cooperation between organizers of an assembly and bodies of police The bodies of police shall cooperate with organizers of an assembly. The bodies of police shall, as far as possible, assist organizers in realization of the right to freedom of assembly and at the same time organizers of an assembly shall assist bodies of police in protection of public order and follow their lawful demands.
The OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines highlight the importance of establishing good lines of communication and working relationships between the police and event organisers, and note that this can work to the benefit of both parties in helping to ensure that events pass of peacefully. In relation to the police, the Guidelines note:
121. Police command structures should be clearly established: Command structures enable proper coordination between police officers, between the police and the assembly organiser, and ensure accountability for operational decisions. Such command structures can be role-specific rather than rank-related, and need not compromise operational flexibility.
122. Inter-agency communication should be ensured: It is imperative that law enforcement and other public safety agencies (fire and ambulance services, for example) are able to communicate with one another and exchange data during critical situations. As Chapter 6 states, it is also vital that the assembly organiser does everything within their power to assist these agencies in responding to emergencies or criminal conduct. Thorough inter-agency contingency planning can help ensure that lines of communication are maintained.
While the document also notes the importance of having good relations with the police for the organisers of public assemblies:
150. Those who organise assemblies should cooperate with police to ensure that participants in their assemblies comply with the law and the terms of the submitted notification. There should be clarity as to who precisely is involved in the organisation of any assembly, and it can be assumed that the official organiser is the person or persons in whose name prior notification is submitted. This need not be a legal entity, and could, for example, be a committee of individuals or informal organisation.
152. Pre-event planning with law enforcement officials: Where possible, it is good practice for the organiser(s) to agree with the law enforcement officials about what security measures are being put in place prior to the event. Such discussions can cover the deployment of the police and stewards (see further below), and concerns around the nature of the policing operation. Sometimes, for example, a police presence in a particular location may be perceived as being unnecessarily confrontational or provocative and the organiser might request that the police maintain a low visibility).
71 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
ARTICLE 16
CHAPTER V. FINAL PROVISIONS
Article 16. Responsibility for the violation of the present Law I. Persons who violated parts I-III of Article 8, parts III, V, VI and VII of Article 12 and part VI of Article 13 of the present law shall bear responsibility in accordance with the legislation of the Republic of Azerbaijan.
The OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines makes the following comments in relation to any sanctions imposed as a result of activities during, or related to an assembly:
86. Sanctions and penalties imposed after an assembly: The imposition of sanctions (such as prosecution) after an event may sometimes be more appropriate than the imposition of restrictions prior to, or during, an assembly. For example, the European Court of Human Rights has held that prior restrictions imposed on the basis of the possibility of minor incidents of violence are likely to be disproportionate. Any isolated outbreak of violence should be dealt with by way of subsequent arrest and prosecution rather than prior restraint. Such measures include prosecution (for example, for participation in an unlawful assembly, or for other public order offences) or other disciplinary action. It is noteworthy, however, that on several occasions, the Human Rights Committee and the European Court of Human Rights have found subsequent sanctions to constitute a disproportionate interference with the right to freedom of assembly or expression.
87. Legislation relating specifically to freedom of assembly should not contain any general provisions regarding criminal or administrative liability, which should instead be adequately covered by the relevant criminal or administrative legislation. Some offences, however, might reasonably be included in legislation dealing specifically with freedom of assembly, such as • Failure to comply with the requisite notice (or permit) requirements; • Participation in an unlawful assembly; • Failure to perform the responsibilities of organiser as specified; • Carrying prohibited objects or substances in an assembly; or • Obstructing a lawful assembly.
88. All provisions that create criminal or administrative liability must comply with the principle of legality (see above at paras.30-33). Furthermore, organisers and participants should benefit from a ‘reasonable excuse’ defence. For example, participants in unlawful assemblies should be exempted from liability for the offence of ‘participation in an unlawful assembly’ when they had no prior knowledge that the assembly was unlawful. Similarly, a participant should not be held liable for anything done under the direction of a police officer.
72 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
89. Individual participants who do not themselves commit any violent act cannot be prosecuted solely on the ground of participation in a non-peaceful gathering. As stated in the case of Ezelin v France (1991),‘[i]t is not ‘necessary’ in a democratic society to restrict those freedoms in any way unless the person in question has committed a reprehensible act when exercising his rights.’ Anyone charged with an offence relating to an assembly should enjoy fair trial rights.
90. Assembly organisers should not be held liable for failure to perform their responsibilities if they made reasonable efforts to do so. Furthermore, organisers should not be held liable for the actions of participants or third parties, or for unlawful conduct that the organiser did not intend or directly participate in. Holding organisers of the event liable would be a manifestly disproportionate response since this would imply that organisers are imputed to have responsibility for acts by individuals (including agent provocateurs) that could not have been reasonably foreseen.
II. Responsibility of police officers with regard to holding assembly shall be regulated by the Law of the Republic of Azerbaijan “On police”.
The OSCE ODIHR / Venice Commission Guidelines makes the following comments in relation to the liability and accountability of police officers:
146. If the force used is not authorized by law, or more force was used than necessary in the circumstances, police officers should face civil and/or criminal liability as well as disciplinary action. Police officers should also be held liable for failing to intervene where such intervention may have prevented other officers from using excessive force.
Paragraph 21.2 of the Moscow Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE, 1991 urges (OSCE) participating States to ‘ensure that law enforcement acts are subject to judicial control, that law enforcement personnel are held accountable for such acts, and that due compensation may be sought, according to domestic law, by the victims of acts found to be in violation of the above commitments.’ Similarly, paragraph 7 of the UN Basic Principles on the Use of Force and Firearms by Law Enforcement Officials states that ‘governments shall ensure that the arbitrary or abusive use of force and firearms by law enforcement officials is punished as a criminal offence under their law.’
147. Where a complaint is received regarding the conduct of law enforcement officials or where a person is seriously injured personnel or is deprived of his or her life as a result of the actions of law enforcement officials, an effective official investigation must be conducted.
148. The core purpose of any investigation should be to secure the effective implementation of domestic laws that protect the right to life and bodily integrity, and in those cases involving state agents or entities, to ensure their accountability for deaths or physical injuries occurring under their responsibility. The particular
73 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
form of investigation required to achieve those purposes may vary according to the circumstances.
74 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
Article 17. Entering of the present Law into force
The present Law shall enter into force since the day of publishing.
75 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
Appendix
Organization for Security and Co-operation in Europe The Representative on Freedom of the Media Miklós Haraszti
21 June 2007
Special Report
Handling of the media during political demonstrations
Observations and Recommendations
This Special Report is the third in a series issued by the Office of the OSCE Representative on Freedom of the Media that seeks to offer clarification about problematic aspects and best practices of the framework for the media in the OSCE area.
The first two reports, issued in October 2006 and March 2007, examined the function of journalists’ accreditation and the issue of registration of the print media.
This Special Report examines the treatment of journalists by law enforcement officials during political demonstrations.
There have been a number of instances recently where journalists have received particularly harsh treatment at the hands of law-enforcers while covering public demonstrations. This has highlighted the need to clarify the modus operandi of both law-enforcement agencies and journalists at all public events, in order that the media is able to provide coverage without hindrance.
The OSCE participating States have committed to freedom of expression and freedom of assembly and have guaranteed to create the conditions whereby journalists are able to work without legal or administrative obstacles 75. Particularly, they “condemn all attacks on and harassment of journalists and will endeavour to hold those directly responsible for such attacks and harassment accountable.” 76 In addition, the ODIHR Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly clarifies the role of the media. 77
Recent conflicts in connection with public demonstrations touch on both freedom of expression issues and those related to freedom of assembly. But safe reporting on
75 Copenhagen Meeting Of The Conference On The Human Dimension Of The CSCE (June 1990) (7.8) 76 Towards a Genuine Partnership in a new era (CSCE Summit, Budapest) Chapter VIII, Human Dimension Tolerance and non-discrimination. 77 “Journalists have an important role to play in providing independent coverage of public assemblies. As such, they must be distinguished from participants and be given as much access as possible by the authorities.” Section A ‘Implementing legislation on Freedom of Peaceful Assembly’ (9) p17.
76 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
demonstrations is demanded not only by freedom of the media and free flow of information principles: uninhibited reporting on demonstrations is as much a part of the right to free assembly as the demonstrations are themselves the exercise of the right to free speech.
Both law-enforcers and journalists have special responsibilities at a public demonstration. Law-enforcers are responsible for ensuring that citizens can exercise their right to peaceful assembly, for protecting the rights of journalists to cover the event regardless of its legal status, and for curbing the spread of violence by peaceful means. Journalists carry the responsibility to be clearly identified as such, to report without taking measures to inflame the situation, and should not become involved in the demonstration itself.
This report examines some of the issues that have become a recurring problem in the OSCE area and proposes recommendations to improve the handling of the press in similar circumstances in the future.
Responsibilities of the authorities and law enforcement agencies
Law-enforcers have a constitutional responsibility not to prevent or obstruct the work of journalists during public demonstrations, and journalists have a right to expect fair and restrained treatment by the police. This flows from the role of law-enforcers as the guarantor of public order, including the right to free flow of information, and their responsibility for ensuring the right to freedom of assembly.
There are of course practical considerations. The police have to distinguish between journalists and demonstrators at a time when the emotions of large crowds are running high. Therefore, there needs to be a mechanism whereby the police can quickly assess who should have access.
The solution found in Belgium is linked to the National Press Card. According to the Law of 30 December 1963, journalists recognised by the national union are issued with a press card, which gives the journalists maximum access to any public space, including demonstrations. On the back of the press card, it is stated: "The authorities are requested to give the owner of this card all facilities in as far as they are compatible with the needs of public order and traffic."
Belgium Press Card (front) Belgium Press Card (back)
77 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
On presentation of the card, journalists can expect to be granted access to the demonstration area in order to cover the event.
However, even on presentation of their credentials, this right of access is not always given to journalists. Disregard for the role of both journalists and law-enforcers at the time of a demonstration has led to overzealous policing and resulted in physical attacks on journalists. For example, this year:
• During the so-called “Marches of the Discontented”, organized by an opposition alliance on 3 March 2007 in St. Petersburg, on 24 March in Nizhny Novgorod, and on 15 April in Moscow, Russia, the media reported that several Russian and foreign journalists were detained or beaten in each instance, despite some of them wearing a bright jacket identifying them as journalists.
• On 12-14 April, four cases of journalists being beaten during demonstrations in Bishkek, Kyrgyzstan were recorded in a joint statement by four leading media NGOs in Kyrgyzstan.
• On 28 April in Tallinn, Estonia, two Russian journalists covering demonstrations against the transfer of a war memorial reported that police beat them about the head with police batons when they resisted seizure of their reporting equipment.
• On 1 May in Istanbul, Turkey, journalist groups reported the use of tear gas and other forms of violence by law-enforcers to restrain demonstrators and journalists.
• On 2 May in Los Angeles, USA, officers from the Los Angeles Police Department beat several TV journalists with batons during an immigrants’ rally.
Examples from earlier years:
• On 2 March 2006 in Minsk, Belarus, in the run-up to the presidential elections, domestic and foreign journalists seeking to cover the detention of an opposition candidate, were beaten and detained by riot police; some of them were hospitalized with minor injuries and police also confiscated their cameras.
• On 11 October and 26 November 2005 in Baku, Azerbaijan, dozens of journalists fell victim to police assaults during demonstrations. The journalists were wearing bright jackets identifying them as members of the press.
In a letter to the Office of RFoM from the Russian authorities dated 7 June 2007, it is stated that as none of the journalists detained during recent demonstrations have filed official complaints to the police, further investigations cannot be opened. Regrettably then, it appears that Russian law-enforcers will not be held accountable for any acts of violence against journalists during the recent political demonstrations.
78 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
A statement made in April by the Press Office of the Russian Ministry of the Interior pledges to improve the police handling of journalists during such events in the future.
“Unsanctioned” Demonstrations
International standards commit States not to place any restrictions “on the exercise of this right other than those imposed in conformity with the law and which are necessary in a democratic society in the interests of national security or public safety, public order, the protection of public health or morals or the protection of the rights and freedoms of others.” 78
So while the very notion of an ‘unsanctioned demonstration’ is sometimes viewed as an anomaly, there are legitimate reasons that the authorities can refuse the use of certain locations, either on the grounds of security or disruption to public transport.
However, the very fact that a mass demonstration takes place - whether it be sanctioned or unsanctioned - is certainly newsworthy, is of public interest and therefore, journalists should be protected by the same rights as if they were covering any other public event.
In responding to their treatment of journalists during these public events, governments have sometimes tried to explain away a disproportionate reaction of law-enforcers against journalists and demonstrators by citing the ‘unsanctioned’ nature of the demonstration.
For example, in a recent public statement by the Director of the Department for Public Relations of the Russian Ministry of Interior, commenting on the conduct of the police during demonstrations in Moscow, St Petersburg and Nizhny Novgorod, he referred to the unauthorised nature of the wave of recent demonstrations. 79
The media is impartial to the circumstances under which an event takes place, be it planned or spontaneous. Simply, it is their duty as media professionals to provide coverage and should be afforded the same privileges by the police as if the demonstration were ‘sanctioned’.
1. Law-enforcement officials have a constitutional responsibility not to prevent or obstruct the work of journalists during public demonstrations. Journalists have a right to expect fair and restrained treatment by the police.
2. Senior officials responsible for police conduct have a duty to ensure that officers are adequately trained about the role and function of journalists and particularly their role during a demonstration. In the event of an over-reaction from the police, the issue of police behaviour vis-à-vis journalists should be dealt with separately, regardless of whether the demonstration was sanctioned or not. A swift and adequate response from senior police officials is necessary to ensure that such an over-reaction
78 International Covenant on Civil and Political Rights, article 21. See also ECHR, Article 11 ‘Freedom of assembly and association’. 79 Press briefing by the Head of Public Relations of the Ministry of Internal Affairs, 21 April 2007.
79 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
is not repeated in the future and should send a strong signal that such behaviour will not be tolerated.
Accreditation to cover political demonstrations
The issue of journalists’ accreditation for public demonstrations has also been raised recently, particularly in the context of unsanctioned demonstrations 80 . The RFoM Special Report on “Accreditation for Journalists in the OSCE area” clarifies the conditions under which it is necessary for journalists to obtain accreditation:
“The accreditation system was designed to allow journalists access to specific venues with limited space as well as access to certain ‘closed zones’, including war zones and places deemed dangerous, or sealed off by the authorities for safety reasons. It also allows journalists to participate in official events and visits.” 81
Accreditation is required therefore only when access is necessarily restricted, such as access to the press gallery in a parliament building. In a public place, such as a town square, space is not limited and therefore there is no requirement for special accreditation.
3. There is no need for special accreditation to cover demonstrations except under circumstances where resources, such as time and space at certain events, are limited. Journalists who decide to cover ‘unsanctioned demonstrations’ should be afforded the same respect and protection by the police as those afforded to them during other public events.
Respect for printed material and equipment
Naturally, the personal equipment of journalists should be respected at all times. Confiscation of the tools of their trade, such as cameras or recording equipment is a criminal offence and is rather like switching off the microphone of the main speaker of a sanctioned demonstration. If police break or smash equipment deliberately, this should be considered a criminal offence and those responsible should be held accountable.
The Office of RFoM has also recorded a number of cases where printed material has been directly confiscated by the authorities immediately prior to a mass demonstration. For example:
• In Bishkek, Kyrgyzstan, on 11 April, in accordance with a confiscation warrant from the Prosecutor’s Office, the latest editions of four main opposition newspapers were seized, as well as printing plates and electronic files.
• In Samara, Russia on 11 May, one week prior to the ‘March of the Discontented’ demonstration planned for 18 May, media groups reported a
80 Ibid 81 http://www.osce.org/documents/rfm/2006/10/21826_en.pdf
80 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
police raid on the local bureau of the independent newspaper Novaya Gazeta, during which computers and financial records were seized. At least two other large seizures of the opposition newspaper ‘March of the Discontented’ reportedly took place prior to similar demonstrations on 20 March and 30 April in Nizhny Novgorod and St Petersburg.
4. Wilful attempts to confiscate, damage or break journalists’ equipment in an attempt to silence reporting is a criminal offence and those responsible should be held accountable under the law. Confiscation by the authorities of printed material, footage, sound clips or other reportage is an act of direct censorship and as such is a practice prohibited by international standards. The role, function, responsibilities and rights of the media should be integral to the training curriculum for law- enforcers whose duties include crowd management.
Responsibilities of journalists
The ODIHR Guidelines on Peaceful Assembly summarise the responsibilities of journalists:
“Journalists have an important role to play in providing independent coverage of public assemblies. As such, they must be distinguished from participants and be given as much access as possible by the authorities. In order to avoid confusion and facilitate such access, it may be necessary to require journalists and other media personnel to be clearly identifiable, by wearing for instance fluorescent bibs.” 82
This photograph shows one mechanism by which a journalist can identify themselves. The jacket allows journalists to distinguish him/herself from other demonstrators and allows law-enforcement agencies to respond adequately to journalists’ requests. The Russian-based “Centre for Journalists in Extreme Situations” distributes such jackets to journalists in Russia. When journalists are clearly identified, the likelihood that they will be caught up in the actual demonstration is significantly reduced. “Press”
82 Section B Human Rights Monitors, Media and Other stakeholders, (168, p 75)
81 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
Case Study: Police-run training courses for journalists in France Starting in 2006, the Gendarmerie Nationale, the French police force with a military status, has held special training sessions for journalists. The goal is to introduce journalists to security activities and public order enforcement measures during a demonstration, as well as crowd control mechanisms and crowd behaviour schemes through both theoretical courses and role-playing exercises.
The training courses, which last for four days, are attended by approximately 15 participants representing major French media outlets and TV broadcasters and are held in the National Gendarmerie Training Centre in Saint Astier.
Such training courses help to increase mutual understanding between journalists and public order officers and therefore diminish risks of accident in the course of a demonstration due to lack of discernment or judgement.
Ideally, the form of identification should be negotiated and agreed between journalists associations and law enforcement agencies, in order that both sides know and recognise the agreed emblem.
The role of journalists is to report on the event, it is not to become personally involved in it. If a journalist is politically active, on the day of a political rally, he or she must choose in what capacity to attend, either as a demonstrator or as a journalist.
Efforts are underway by the Press Emblem Campaign (http://www.pressemblem.ch/) founded in June 2004 by a group of international journalists based in Geneva, to strengthen the legal protection and safety of journalists around the world. One of the aims of the organisation is to gain international recognition for an emblem that identifies media workers, similar in principle to the Red Cross emblem for medical workers.
National level efforts to introduce standards that differentiate journalists from demonstrators, and therefore offer a level of protection to journalists in conflict situations, should be also welcomed.
5. Journalists should identify themselves clearly as such, should restrain from becoming involved in the action of the demonstration and should report objectively on the unfolding events, particularly during a live broadcast or webcast. Journalists’ unions should agree on an acceptable method of identification with law enforcement agencies and take the necessary steps to communicate this requirement to media
82 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
workers. Journalists should take adequate steps to inform and educate themselves about police measures that will be taken in case of a riot.
Conclusion
In three earlier Special Reports on conflict coverage, the Office of the RFoM has examined the role and the handling of the media in violent situations in Andijan (2005), Beslan (2004) and Kosovo (2004). The recommendations therein are relevant to the issues raised in this report and should be read in conjunction with the recommendations in this Special Report. 83
As was the case in Beslan and Kosovo, reports of direct attacks on journalists by demonstrators themselves are, unfortunately, not uncommon. For example:
• In Paris in November 2005, violent attacks on at least five French and foreign journalists took place during urban riots.
• In Belgrade in March 2006 a camera crew from B92 was physically attacked while reporting on the death of Slobodan Milosovic from outside the Sveti Sava hospital.
• In Novi Pazar, in April 2007 a Glas Javnosti journalist was attacked while trying to photograph a column of mourners carrying the body of Ismail Prentic.
• On 9 October 2005 during an opposition rally in Baku, Azerbaijan, unidentified individuals physically attacked and injured a Zerkalo journalist even though he was clearly identified by a blue Press jacket.
It is the role of the police to ensure that key civil rights such as personal security and freedom of movements are afforded to all citizens, including journalists. In three of the four cases mentioned above, journalists reported that assistance had been offered by the police and that their intervention had prevented an escalation of violence.
Unfortunately, attacks on journalists continue within the OSCE area. RFoM continues to receive reports about journalists who have been physically attacked in connection with their professional duties. One such example is the attack on the Kyrgyz journalist Kairat Birimkulov of the State TeleRadio Company on 16 March, who was severely beaten and hospitalised as result of his injuries.
6. Both law enforcement agencies and media workers have the responsibility to act according to a code of conduct, which should be reinforced by police chiefs and chief editors in training. Police chiefs can assist by ensuring that staff officers are informed of the role and function of journalists. They should also take direct action when officers overstep the boundaries of these duties. Media workers can assist by
83 http://www.osce.org/documents/rfm/2005/03/15195_en.pdf (Andjian) http://www.osce.org/documents/rfm/2004/04/2695_en.pdf (Kosovo) http://www.osce.org/documents/rfm/2004/09/3586_en.pdf (Beslan)
83 Guidelines on the Implementation of the Law on Freedom of Assembly of the Republic of Azerbaijan
remaining outside the action of the demonstration and clearly identifying themselves as journalists.
Summary of Recommendations
1. Law-enforcement officials have a constitutional responsibility not to prevent or obstruct the work of journalists during public demonstrations. Journalists have a right to expect fair and restrained treatment by the police.
2. Senior officials responsible for police conduct have a duty to ensure that officers are adequately trained about the role and function of journalists and particularly their role during a demonstration. In the event of an over-reaction from the police, the issue of police behaviour vis-à-vis journalists should be dealt with separately, regardless of whether the demonstration was sanctioned or not. A swift and adequate response from senior police officials is necessary to ensure that such an over-reaction is not repeated in the future and should send a strong signal that such behaviour will not be tolerated.
3. There is no need for special accreditation to cover demonstrations except under circumstances where resources, such as time and space at certain events, are limited. Journalists who decide to cover ‘unsanctioned demonstrations’ should be afforded the same respect and protection by the police as those afforded to them during other public events.
4. Wilful attempts to confiscate, damage or break journalists’ equipment in an attempt to silence reporting is a criminal offence and those responsible should be held accountable under the law. Confiscation by the authorities of printed material, footage, sound clips or other reportage is an act of direct censorship and as such is a practice prohibited by international standards. The role, function, responsibilities and rights of the media should be integral to the training curriculum for law-enforcers whose duties include crowd management.
5. Journalists should identify themselves clearly as such, should restrain from becoming involved in the action of the demonstration and should report objectively on the unfolding events, particularly during a live broadcast or webcast. Journalists’ unions should agree on an acceptable method of identification with law enforcement agencies and take the necessary steps to communicate this requirement to media workers. Journalists should take adequate steps to inform and educate themselves about police measures that will be taken in case of a riot.
6. Both law enforcement agencies and media workers have the responsibility to act according to a code of conduct, which should be reinforced by police chiefs and chief editors in training. Police chiefs can assist by ensuring that staff officers are informed of the role and function of journalists. They should also take direct action when officers overstep the boundaries of these duties. Media workers can assist by remaining outside the action of the demonstration and clearly identifying themselves as journalists.
84